INTRODUCCIN

A LA POLTICA FISCAL
Rubn O. Asorey1

EL CONCEPTO DE POLTICA FISCAL

No podemos iniciar el tratamiento del tema sin precisar, o al menos delimitar,
el concepto de poltica iscal. Debemos diferenciar tal concepto y su ubicacin
cientica de su contenido que est marcado por las variaciones de la economa
mundial y los cambios de las herramientas que se utilizan para accionar sobre aquella.
En general, se ha entendido a la poltica iscal como la disciplina que estudia
la determinacin del plan, el tiempo y el procedimiento a seguir en la realizacin
de los gastos pblicos y en la obtencin de los ingresos pblicos.2
Garca Belsunce, cuando se reiere a la poltica iscal, expresa que tiene por
objeto determinar los gastos pblicos a realizarse y de los recursos a obtener para
sufragar a aquellos, en circunstancias de tiempo y lugar determinados.3
El primer aspecto que debemos precisar es que no nos referiremos a los distintos recursos del Estado sino, nicamente, a los ingresos tributarios. Desde esta
ptica merece recordarse la deinicin de Reig para quien la poltica iscal es el
conjunto de medidas para el ejercicio del poder del Estado en el logro de objetivos
econmicos mediante el uso adecuado de la tributacin, en sus funciones de maximizacin del bienestar general de la poblacin.4
Cabe sealar inalmente que, desde el sistema tributario y de su administracin, se debe considerar la poltica iscal como un elemento del propio sistema
tributario conjuntamente con el derecho tributario, la administracin tributaria, y el

1.
2.
3.
4.

Profesor de Derecho Tributario de la Universidad Catlica de Argentina.

Richard W. Lindholm, Introduccin a la poltica iscal, Biblioteca de la Ciencia Econmica, vol.
XIII, Madrid, Revista de Occidente, 1958, p. 1.
Horacio Garca Belsunce, Estudios inancieros, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1966, p. 58.
Enrique Reig, Sistema tributario y poltica iscal, Buenos Aires, Academia Nacional de Ciencias
Econmicas, 1975, p. 25.

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comportamiento del contribuyente,5 ubicndola dentro de la poltica econmica y

atribuyndole las funciones de determinar el monto del impuesto que se pretende
recaudar, sobre qu sectores, de qu manera y con qu tributos. En sntesis, la poltica tributaria se expresa a travs del sistema tributario.6
Recuerda Reig que la terminologa francesa utilizada por Laur o Barrere
circunscribe el uso de la expresin iscal a lo que se reiere a los impuestos, diferenciando Laur la poltica iscal de la poltica presupuestaria.7
En Argentina, la inluencia francesa ha originado que la acepcin de poltica iscal se reiera al aspecto tributario, dejando la expresin poltica inanciera
cuando se incluyen los dems aspectos de las inanzas pblicas.8 Ello no implica
el reconocimiento natural a la interrelacin que debe existir entre la poltica iscal,
presupuestaria y monetaria.
Desde los autores clsicos que se ocuparon del tema, fundamentalmente
Hansen,9 hasta los ms contemporneos, muchas indagaciones se han efectuado,
tanto por su contenido como por su ubicacin en los estudios econmicos y hacendsticos.
As, a pesar de considerarse que la locucin poltica iscal es obvia en cuanto
a su signiicado, un brillante autor argentino indaga el tema desde la ptica de la
poltica en general, considerando que el concepto de poltica iscal est determinado a su vez por el que se adopte de poltica en general. A travs de tal camino epistemolgico el referido estudioso demuestra los distintos enfoques que el anlisis
puede recibir, segn el concepto de poltica que se tenga.10
La inluencia de la poltica en la poltica iscal fue tambin sealada por la
OCDE, destacando que:
Las decisiones en materia iscal no se toman en el vaco y estn sujetas a restricciones determinadas polticamente. La poltica es importante porque la iscalidad est
inextricablemente unida a la naturaleza del Estado del bienestar, cuya coniguracin
es un proceso fundamentalmente poltico. En deinitiva, la economa poltica importa
y, por ello, ser necesario incluir la consideracin de las restricciones polticas en el

5.

ngel Rubn Toninelli, Tratado de tributacin, t. II, parte V, Buenos Aires, Administracin Tributaria, 2004, p. 329.
6. Alfredo Lamagrande, Tratado de tributacin, poltica y economa tributaria, t. II, Buenos Aires,
Astrea, 2004, p. 379.
7. Enrique Reig, Sistema tributario y poltica iscal, p. 24. Ver tambin Maurice Laur, Tratado de
poltica iscal, Madrid, Ed. de Derecho Financiero, versin de Trait de Politique Fiscale, Presses
Universitaires de France, 1960.
8. Enrique Reig, Sistema tributario y poltica iscal, p. 25.
9. Alvin H. Hansen, Poltica iscal y ciclo econmico, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1945.
10. Horacio G. Corti, Derecho inanciero, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1997, p. 397.

Introduccin a la poltica iscal

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diseo tcnico de los sistemas iscales, con miras a sembrar expectativas de reformas
duraderas en la regin.11

El contenido de la poltica iscal ha sufrido las variaciones y contraccin de

la actuacin estatal sobre la economa de la comunidad. Prueba de ello, como se ha
sealado, ya se present en los siglos XVII y XVIII en los principados germnicos,
donde tuvo singular importancia en la determinacin de la productividad privada.12
Por cierto que tal amplitud fue rechazada por la concepcin del Estado de las
escuelas posteriores. En efecto, durante la vigencia de las escuelas clsicas de las
inanzas pblicas el papel de dichas inanzas era limitado.13
Dentro de tales escuelas se suele incluir a Ricardo y a sus predecesores como
Stuart Mill y Marshall; prueba de ello es que en el campo de las inanzas pblicas
Einaudi y Griziotti omiten todo lo referente al gasto pblico, llegando ambos a
caliicar a la deuda pblica como un recurso extraordinario de los gastos pblicos.14
El estudio casi exclusivo de los impuestos, la proclamacin de la neutralidad
de la actividad inanciera pblica en las actividades econmicas privadas y el equilibrio del presupuesto dejaban poco margen a la existencia de una poltica iscal.15
Con el aporte keynesiano se revaloriza el papel de la poltica iscal y surge su
coordinacin con la poltica monetaria.16
En efecto, con posterioridad a la depresin de los aos treinta del siglo pasado, con la aparicin de las ideas de John M. Keynes quedan consolidadas las
oportunidades que la economa ofrece a la accin del gobierno para restablecer el
pleno empleo cuando este se quiebra, mediante medidas que denomina de poltica
iscal, relacionadas tanto con los gastos pblicos como los impuestos.17
Si bien en aos posteriores se efectuaron importantes cuestionamientos a las
ideas keynesianas a travs de la Escuela de Chicago, llegndose al extremo del
profesor Fridman de negar validez a la poltica iscal y enfatizar el uso de la poltica

11. OECD, Poltica iscal y desarrollo en Amrica Latina: en busca del vnculo. Resumen ejecutivo,
2008.
12. Manuel de Juano, Curso de inanzas y Derecho tributario, t. III, Rosario, Molachino, 1964, p. 29.
13. Ver el desarrollo de esta evolucin en Giuliani Fonrouge, Derecho inanciero, actualizado por
Susana C. Navarrine y Rubn O. Asorey, t. I, Depalma, 2001, 9a. ed., pp. 13 y ss.; Mauricio Plazas
Vega, Derecho de la hacienda pblica y Derecho tributario, t. I, Bogot, Temis, 2006, 2a. ed., pp.
10 y ss.
14. Luigi Einaudi, Principios de hacienda pblica, Madrid, Aguilar, 1955, pp. 3 y ss.; Benvenuto
Griziotti, Principios de ciencias de las inanzas, cap. II, Buenos Aires, Roque Depalma, 1959, pp.
53-70.
15. Sabatino A. Forino, El desarrollo econmico y la poltica iscal, Buenos Aires, Macchi, 1966, p. 7.
16. Ver la relacin de la poltica iscal con la monetaria y su separacin en Jos Luis Raymond Bara,
Poltica iscal y estabilidad econmica en Espaa, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales / Ministerio de Hacienda, 1973.
17. Enrique Reig, Sistema tributario y poltica iscal, p. 22.

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monetaria; la grave crisis que sufri recientemente la economa mundial ha restablecido la vigencia de tales ideas.
La crisis mundial inanciera del ao 2008 no solo hizo resurgir las ideas keynesianas, sino que puso de moda ciertas ideas revisionistas keynesianas, como la
de Hyman Minsky.
Sin duda que tales cambios, al igual que aquellas inluencias que se produzcan en el futuro en las teoras econmicas dominantes, como por ejemplo la denominada economa del comportamiento (corriente behavioral), propondrn nuevos
contenidos a la poltica iscal.
UBICACIN CIENTFICA DE LA POLTICA FISCAL
Para precisar las relaciones de la poltica iscal con el Derecho tributario es
conveniente indagar sobre su ubicacin cientica.
Como hemos sealado al referirnos a la poltica iscal, nos estamos limitando
al aspecto tributario dentro del ms amplio espectro de la poltica inanciera que
incluye, entre otras facetas de las inanzas pblicas: los gastos pblicos, las deudas
pblicas y la poltica presupuestaria. A su vez, tal poltica inanciera forma parte de
la poltica econmica.
Como reconoce Sainz de Bujanda, el encuadramiento de la poltica inanciera, y por consiguiente de la poltica iscal, dentro de la poltica econmica inspira
todo el pensamiento inanciero contemporneo.18
De manera que debemos ubicar la poltica iscal, que se ocupa de las medidas
tributarias adecuadas para el logro de los ines de la poltica econmica general,
como parte de la poltica inanciera, y, a su vez esta ltima, dentro de la poltica
econmica.
Por otra parte es necesario conocer la relacin de la poltica econmica y por
consiguiente de la poltica inanciera y de la iscal, con la economa poltica.
Sainz de Bujanda ha desarrollado el tema:
Conocidos los efectos que los gastos y los ingresos pblicos provocan, cabe que se
interrogue a la realidad inanciera para conocer de ella otro aspecto, a saber: cmo
deben conigurarse los gastos y los ingresos para que sus efectos sean acordes con un
repertorio de ines que se reputan convenientes El conocimiento que as se adquiere
ofrece un peril distinto al que brinda la rama positiva Economa inanciera a que
antes nos hemos referido. Efectivamente, el objeto inmediato de conocimiento no son
ya los efectos que la actividad inanciera produce cuando se inserta en supuestos econmicos de tipo general y abstracto, sino las medidas que en el manejo de los instru18. Fernando Sainz de Bujanda, Sistema de Derecho inanciero, vol. I, Madrid, Facultad de Derecho
de la Universidad Complutense, 1977, p. 297, nota 29.

Introduccin a la poltica iscal

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mentos inancieros deben adoptarse para que estos provoquen precisamente el tipo de
efectos que se reputan deseables, en funcin de ciertas metas previamente elegidas
De este planteamiento derivan consecuencias trascendentales que sirven para caracterizar a la rama que ahora nos ocupa, distinguindola de la que antes examinamos. He
aqu las ms importantes:
1. La rama normativa no se plantea el problema de los efectos econmicos de los
gastos y los ingresos pblicos en hiptesis rigurosamente abstractas, sino en supuestos deinidos por la presencia de factores de ndole social, poltica, psicolgica, tcnica y de otros mil tipos, que coniguran, en concreto, situaciones histricas
determinadas, sin cuya presencia los criterios operacionales no son susceptibles de
determinarse.
2. El repertorio de criterios, inspiradores de las decisiones que hayan de adoptarse, se
aglutina en torno al in o ines que se persigan, lo que impide que aquellos puedan
postularse como cienticamente vlidos para el logro de metas distintas.
3. Los ines que se persiguen respecto a los cuales la poltica inanciera seala los
medios ms idneos se determinan merced a juicios de valor realizados por los
rganos a los que incumbe orientar y encauzar la actividad inanciera.19

Por su parte el profesor Ferreiro Lapatza partiendo del anlisis de las ciencias
econmicas identiica la ubicacin de la poltica inanciera expresando:
La ciencia econmica puede dividirse en dos ramas, una positiva, a la que llamamos
Economa poltica, y otra normativa, que conocemos con el nombre de Poltica econmica.
Del mismo modo, la ciencia econmica inanciera, como parte de la ciencia econmica general, puede ser abordada de dos modos. Primero intentamos exponer son
palabras de Musgrave las reglas y principios que sirven para una gestin eiciente
de la economa pblica. En otras palabras, determinamos el plan presupuestario ptimo sobre la base de las condiciones inicialmente deinidas y vemos cmo puede ser
llevado a cabo. A esto lo llamamos una teora normativa de la economa pblica o,
utilizando una expresin ms frecuente entre nosotros, aadimos, Poltica inanciera.
La Poltica inanciera es, pues, una ciencia normativa, una ciencia del deber ser econmico inanciero. Es, por tanto, una parte de la Poltica econmica, rama normativa
de la ciencia econmica general. Y, as, podemos reservar el nombre de Economa
inanciera, en su estricto sentido, para la rama positiva de la ciencia econmica inanciera. La Economa inanciera es una ciencia positiva, una ciencia que se preocupa de
lo que es, no de lo que debe ser; una parte, en in, de la Economa poltica como
rama positiva de la ciencia econmica general.20

19. Ibd., pp. 173 y ss.

20. Jos Juan Ferreiro Lapatza, Curso de Derecho inanciero espaol, Madrid, Marcial Pons, 1992, p.
29.

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Rubn O. Asorey

RELACIN DE LA POLTICA FISCAL

CON EL DERECHO TRIBUTARIO
La poltica iscal y la constitucionalizacin
de las inanzas pblicas
Al ser la poltica iscal una rama normativa de la ciencia econmica general,
su relacin con el elemento jurdico es parte de la natural integracin de lo inanciero dentro del mundo jurdico en general. En tal aspecto hace ya varias dcadas
que la doctrina viene pregonando la necesidad de la revitalizacin de la fundamentacin constitucional, como premisa esencial para la comprensin del Derecho
inanciero y tributario.
Basta recordar los claros y ya histricos conceptos de Perfecto Yebra Martul
Ortega en el prlogo a la edicin espaola de la obra de Heinrich W. Kruse en el
lejano 197821 sobre la revitalizacin del Derecho inanciero constitucional y su
vaticinio en cuanto a que en el futuro cualquier evolucin de la ciencia del Derecho
inanciero estara muy vinculada al Derecho inanciero constitucional.
Es suiciente ver los autores recordados por Martul Ortega, que destacan las
vinculaciones constitucionales no solo de docentes de Derecho inanciero, sino juristas en general, como Konrad, Myrbach-Rheninfeld, Mayer, Wacke, Kruse, Tipke
y Vogel y la del propio Hensel, representantes de la irradiacin en el pensamiento
jurdico alemn de la vinculacin y revitalizacin de la teora inanciera constitucional llevada a cabo en ese pas, al igual que la corriente doctrinal dirigida a
revitalizar el papel desempeado por la preceptiva inanciera constitucional que
ya se haba constatado en Italia, Portugal o Espaa, en ese momento, con Uckmar,
Liccardo, Braz Teixeira o Sainz de Bujanda.22
En tal lnea de pensamiento coincidimos con el citado prologuista, en cuanto
a que, en una democracia delimitada constitucionalmente, el legislador, representante del pueblo y de la voluntad popular, no es absoluto y todopoderoso, sino que
est vinculado al ordenamiento constitucional y con ello al Derecho y a la Justicia,
como elementos fundamentales aportados al Estado social de derecho.23 De forma
tal que toda poltica iscal se debe concretar dentro de la perspectiva inanciera
constitucional.
Como recientemente ha sealado Csar Garca Novoa, la profundizacin en
el Estado democrtico, y la consiguiente consagracin de las normas constituciona-

21. Heinrich Wilhelm Kruse, Derecho tributario. Parte general, Madrid, Editorial de Derecho Financiero, 1978, 3a. ed., pp. 9 y ss.
22. Ibd., p. 19.
23. Ibd.

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27

les con fuerza normativa, ha propiciado la constitucionalizacin de la actividad

inanciera.
Recuerda el profesor espaol que frente a esta idea de Constitucin Financiera se erige otra con un sentido sustancial, legitima de un anlisis constitucional
del Derecho Financiero y que constituira la base de lo que se ha denominado
una cimentacin constitucional del Derecho Financiero; un fenmeno inanciero
constitucional.24
Estas normas a veces integran un segmento de la codiicacin constitucional
dedicado especicamente a la materia econmica inanciera y otras veces se encuentran dispersas a travs de la Constitucin.
Para Andrs Gil Domnguez la secuencia lgica e histrica de las inanzas
pblicas est compuesta por tres etapas:
La primera consiste en la juridizacin de las inanzas pblicas, o sea que la actividad inanciera pblica ya no puede hacerse ms de cualquier manera, no se recauda
ni se gasta de cualquier manera, sino que existen criterios jurdicos para determinar
ingresos y erogaciones. La segunda etapa consiste en la legalizacin de la actividad inanciera, es el Poder Legislativo dentro de la zona de reserva de ley, el que est exclusivamente habilitado para generar normas, pautas y criterios bsicos a los que deben
sujetarse los comportamientos erogatorios y recaudatorios. La ltima etapa consiste
en la constitucionalizacin de la actividad inanciera, esto signiica que la actividad de
generacin jurdica que realice el rgano legislativo deber hacerse dentro del marco
supremo que postule la Constitucin.25

Cuando descendemos del amplio mbito del derecho inanciero al tributario

no existe cambio alguno en relacin a la constitucionalizacin que nos ocupa, siendo aplicables estos postulados en relacin al tributo.
La poltica iscal y la Constitucin
Al seleccionar los ines la poltica iscal deber tener en consideracin los valores del programa constitucional y los criterios operacionales debern concretarse
ajustados a los principios tributarios establecidos en la propia Constitucin. Eso
implica que la poltica iscal se realizar a travs del programa constitucional y no
es factible concebir poltica iscal alguna que desconozca los valores constitucionales, y los principios constitucionales aplicables a la materia.

24. Csar Garca Novoa, El concepto de tributo, Lima, Tax Editor, 2009, p. 97.
25. Andrs Gil Domnguez, Constitucin econmica y derechos econmicos, sociales y culturales,
Buenos Aires, Ad-Hoc, 2009, p. 108. Ver tambin Horacio G. Corti, La actividad inanciera desde
la constitucin, en Derecho inanciero, Buenos Aires, La Ley, 1995.

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Partiendo de esta visin de la poltica iscal, que ha sido denominada hiptesis constitucionalista26 se deben tener en cuenta las normas, principios y valores
constitucionales que son aplicables a las inanzas y la hacienda pblica.27
Hemos visto que se ha destacado la imposibilidad de considerar cienticamente vlidos los criterios que adopte la poltica iscal, en razn que su seleccin
se funda en juicios de valor que depende de los ines que se persigan.
Sin embargo, tal seleccin de objetivos y herramientas tributarias se debe
realizar a travs de la Constitucin. La poltica iscal no solo debe respetar la Constitucin, sino que debe contribuir a su realizacin.
Uno de los aspectos ms signiicativos es la aparicin de nuevos paradigmas
constitucionales en la regin que incluyen principios como desarrollo humano, nivel de vida adecuado, ordenamiento ambiental, reconocimiento de derecho a los
pueblos originarios, etc.
Existe un nuevo constitucionalismo en Amrica Latina que
se caracteriza por reconocer ciudadanas plurales con base en la constatacin de la
existencia de sociedades pluriculturales lo que ha llevado al reconocimiento de diversas formas de organizacin del Estado que reconoce circunscripciones electorales
para los pueblos indgenas y formas de organizacin del Estado como las entidades
territoriales indgenas tanto en Colombia como en Bolivia y Ecuador.28

En efecto, las nuevas constituciones en Venezuela, Ecuador y Bolivia, con

sus virtudes y sus defectos, consagran el valor de la diversidad, la pluralidad y la
heterogeneidad social.
Sin negar la importancia entre el derecho y la economa, y que existen ramas
del derecho en las cuales las decisiones econmicas inluyen signiicativamente, es
hora de comenzar a destacar la necesidad de la inluencia que en el Derecho inanciero deben tener otros campos que hacen que las inanzas pblicas sean mbito
frtil para interrelaciones con las ciencias polticas, sociolgicas, etc.
En un reciente e interesante trabajo, denominado sugestivamente El derecho
presupuestario a ser feliz, se llega a enfatizar la felicidad como un valor en el
mbito del Derecho inanciero, expresndose que:
sin embargo, enfocar a las inanzas pblicas solo en su aspecto econmico sera desconocer que estas se desarrollan en un mbito interdisciplinario, donde se entrecruzan

26. Horacio G. Corti, Derecho Financiero, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1997, p. 424.
27. Germn Bidart Campos, Tratado elemental de derecho constitucional, t. I, Buenos Aires, Ediar,
2001, p. 13; Andrs Gil Domnguez, Constitucin econmica y derechos econmicos, sociales y
culturales, p. 20.
28. Pedro Santana Rodrguez, El proyecto del centroizquierda en Amrica Latina, en Amrica Latina
en Movimiento, Bogot, ALAI, 2009. Disponible en: [http://alainet.org/active/29194&lang=es].

Introduccin a la poltica iscal

29

la economa y el derecho, adems de las ciencias polticas, las ciencias contables, la

administracin e incluso la sociologa Entonces, inspirados por estas ideas, podremos respondernos cmo se inserta la actividad inanciera pblica y la presupuestaria
en la Constitucin, qu interseccin existe entre esta y nuestros derechos y porqu el
presupuesto pblico desde su formulacin, su aprobacin o su ejecucin no puede
condicionarlos.29

Este anlisis conceptual desde la ptica del Derecho inanciero coincide con
las evaluaciones sociolgicas efectuadas a travs del World Database of Happiness30 o del New Economics Foundation31 donde se mide a los pases a travs de
pautas como educacin, desempeo ambiental, etc. Esto ha originado que ciertos
pases latinos, como Costa Rica, hayan sido ubicados en un nivel ms alto que
Estados Unidos en cuanto al valor felicidad y que se hayan convertido en pases
inmigrantes de grandes comunidades de angloparlantes jubilados.
Sin duda, todos estos aspectos deben ser receptados a los efectos de la aplicacin de cualquier poltica iscal contempornea en relacin a la determinacin de la
tributacin a seleccionar o de los gastos pblicos a realizar.
La poltica iscal y el derecho tributario
As como hemos visto que la poltica iscal debe enmarcarse en la Constitucin, es el derecho, y en particular el Derecho tributario, el que le permite cumplir
con sus objetivos, a travs del sistema tributario. En efecto, las herramientas del
Derecho tributario facilitan la concrecin de los ines seleccionados. Los instrumentos con que cuenta para tales efectos son los beneicios iscales y los tributos.
La utilizacin de estos instrumentos por parte del derecho tributario para realizar
la poltica iscal origina el siempre presente debate de la relacin y presencia del
principio de la capacidad contributiva en aquellos instrumentos que no tienen inalidad recaudatoria.
Bien se ha sealado que:
el problema reside en que el tributo, columna vertebral del Derecho Tributario, en su
funcin esencial de aportar los medios necesarios para el cumplimiento de los ines
del Estado, se basa en la capacidad contributiva de las personas llamadas a satisfacerlos (in iscal), en tanto que las medidas de promocin o incentivo constitucionalmente previstas, tanto si alientan como si desalientan, poco tienen que ver con la capacidad contributiva de las personas a quienes van dirigidas, pues se puede tener mucha

29. Elvira Hebe Balbo, El derecho presupuestario a ser feliz, en Peridico Econmico Tributario,
No. 434, 15 de enero de 2010, pp. 8 y ss.
30. Ver en: [http://worlddatabaseofhappiness.eur.nl/].
31. Ver en: [http://www.neweconomics.org/].

30

Rubn O. Asorey
capacidad econmica y estar muy incentivado por los beneicios iscales ofrecidos por
el Estado, y viceversa.32

Por ello al estudiarse la utilizacin de los instrumentos tributarios para ines

extrarrecaudatorios se debate sobre el concepto de tributos; los elementos que los
diferencian, las caractersticas de los llamados impuestos inancieros o iscales,
cuya inalidad principal es la de obtener recursos para la obtencin y cobertura de
los gastos pblicos y de los llamados impuestos de ordenamiento econmico o
impuestos con ines no iscales.33
La presencia de esta problemtica origin el anlisis de diferentes cuestiones,
como si era adecuado diferenciar a estos instrumentos en funcin de sus ines cuando ambos ines pueden encontrarse presente en un solo instrumento, si aquellos que
no caliican como recaudatorios deben denominarse tributos, cul es el grado de
presencia del principio de capacidad contributiva en los no recaudatorios, cul es
el fundamento y medida de la imposicin cuando la inalidad no es recaudatoria, si
deben denominarse tributos, cul es el grado de presencia del principio de capacidad contributiva en los no recaudatorios, si debe existir en la legislacin preceptos
que le otorgue carcter secundario o esencial a la inalidad recaudatoria.
Estos aspectos, adems de recibir un exhaustivo tratamiento doctrinario en
Europa y Latinoamericana, fueron objeto de pronunciamiento en las XX Jornadas
del ILADT celebradas en Gnova en 2002,34 donde se concluy:
1. Que todo tributo cumple preferentemente ines iscales y, en su caso, extraiscales, no siempre fcilmente delimitables, por lo que cualquier conclusin
sobre esta materia debe huir de rigideces o apriorismos, ya que estamos ante
valoraciones que se mueven en el mbito de las cuestiones de grado, tan
difciles de resolver en Derecho.
2. Que los beneicios iscales son minoraciones incentivadoras basadas en razones ajenas al fundamento del tributo, que producen una dispensa total o
parcial de la obligacin tributaria. El empleo de beneicios iscales se fundamenta en la causa inal del Estado, es decir, en el bien comn, entendido este
como el conjunto de condiciones que favorecen el desarrollo de las personas
en sociedad. Por lo tanto los beneicios iscales no signiican agravio consti-

32. Eusebio Gonzlez Garca, XXI Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario, vol. I, parte I,
Barcelona, 2002.
33. Eusebio Gonzlez, La utilizacin de los instrumentos tributarios para ines de poltica econmica, en Derecho tributario, t. V, Buenos Aires, 1992, p. 333. Ver sobre el tema, Lucy Cruz de Quiones, dir., Lecciones de Derecho tributario inspiradas por un maestro, t. I, Bogot, Universidad
del Rosario, 2010; Juan Enrique Varona Alabern, Extraiscalidad y justicia tributaria, Madrid /
Barcelona / Buenos Aires, Marcial Pons, 2009, p. 181.
34. Ver en: [http://www.iladt.org/].

Introduccin a la poltica iscal

3.

4.

5.

6.

1.

2.

31

tucional, siempre que estn fundados en otros principios o derechos de igual

rango jurdico.
Que el respeto al principio de capacidad contributiva constituye un elemento
esencial en la relacin jurdica tributaria y opera como lmite al poder del
Estado, en tanto plasma el principio de igualdad en el campo del derecho
tributario, de manera que no constituye violacin de dicho principio el que se
establezcan normas que otorguen un tratamiento diferente o ms beneicioso
a determinados sectores o personas, siempre que ello encuentre fundamento
en la normativa constitucional y responda a criterios de justicia.
Que la utilizacin de los beneicios iscales como instrumentos de desarrollo
econmico est prevista en algunas constituciones latinoamericanas y en todos los ordenamientos jurdicos contemplados, de suerte que formando parte
el ordenamiento tributario del universo jurdico, es imposible excluir este
ordenamiento del cumplimiento de los ines del Estado constitucionalmente
previstos. Sin embargo, se ha observado, a travs de trabajos realizados en
los ltimos quince aos, que los beneicios tributarios incentivadores no han
sido el camino ms idneo para incidir signiicativamente en el proceso de
desarrollo sostenido.
Que en la coniguracin y aplicacin de los beneicios iscales pueden cometerse excesos y arbitrariedades, que suponen no solo un abuso en la utilizacin de esos instrumentos jurdicos, sino el quebranto de los principios de
generalidad, igualdad, capacidad contributiva y suiciencia inanciera, que en
ocasiones han dado lugar a la evasin y fraude iscales.
Que sea cual fuese la opinin que se tenga sobre la bondad y eiciencia de los
beneicios iscales como instrumentos al servicio del desarrollo econmico,
ello en nada puede disminuir los esfuerzos dirigidos a mejorar la estructura
interna de los distintos sistemas tributarios, as como la armona y no discriminacin de trato exigibles en los mbitos supranacionales.
Como consecuencia, de lo precedente se recomend:
Que la inalidad esencial del tributo es la recaudatoria, sin perjuicio de que
junto con ella puedan perseguirse otros ines que encuentran apoyo en el ordenamiento jurdico. Es indispensable, pero no suiciente, que el in perseguido encuentre apoyo en el ordenamiento jurdico y que ese in no perturbe el
sentido de justicia presente en todo tributo.
Que en la medida en que los beneicios iscales pretendan objetivos econmico-sociales directamente relacionados con el desarrollo econmico o una
ms equitativa redistribucin de la renta, no pueden ser incompatibles con el
principio de capacidad contributiva, pues aunque distribucin de la renta y
distribucin de las cargas iscales son operaciones sustancialmente distintas,
una equitativa distribucin de las cargas iscales puede ser el camino utilizado por el legislador para favorecer la equitativa distribucin de la riqueza.

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32

3. Que el establecimiento de beneicios iscales, que en principio debe hacerse

por ley, responda a la consecucin de ines extraiscales, de carcter econmico o social, con el propsito de incentivar la realizacin de determinados
comportamientos considerados deseables por el legislador.
4. Que, admitido que el tributo puede tener ines iscales y extraiscales, la extraiscalidad debe estar sujeta a los siguientes lmites:
a) temporales, en el sentido de limitar su duracin, que a su vez constituya
una garanta de aplicacin;
b) de selectividad rigurosa;
c) cuantitativos, a in de contribuir a su necesaria presupuestacin y transparencia;
d) mediante evaluacin y control permanente, con publicacin;
e) de coordinacin entre los diversos niveles de gobierno.
Como puede observarse, estas recomendaciones tienen una fuerte impronta
sobre la vigencia del principio de capacidad contributiva.
Sin embargo, debemos tener en consideracin que este principio de capacidad contributiva que resulta primordial en la instrumentacin y aplicacin del tributo recaudatorio, no es excluyente de la aplicacin de otros principios aun dentro
de los llamados tributos inancieros.
La poltica iscal y la justicia tributaria
Se ha considerado que podra existir una justicia tributaria basada en la capacidad contributiva y dirigida a presidir el reparto de los gastos pblicos y una
justicia extraiscal dirigida a presidir el reparto de los gastos iscales.35
La justicia tributaria como ha sealado destacada doctrina desde la antigedad hasta nuestros das, dio lugar a innumerables debates a tal punto que un
autor de la importancia de Kelsen dijo:
Ninguna otra cuestin se ha debatido tan apasionadamente, ninguna otra cuestin ha
hecho derramar tanta sangre y tantas lgrimas, ninguna otra cuestin ha sido objeto de
tanta relexin para los pensadores ms ilustres, de Platn a Kant. Y, sin embargo, la
pregunta sigue sin respuesta. Parece una de esas cuestiones que la sabidura se ha resignado a no poder contestar de modo deinitivo y que solo pueden ser replanteadas.36

En nuestra opinin la justicia tributaria debe ser entendida a la luz de los postulados constitucionales y por consiguiente debe entenderse como el cumplimento

35. Eusebio Gonzlez Garca, XXI Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario, p. 7.

36. Hans Kelsen, Qu es la Justicia, Crdoba, Universidad Nacional de Crdoba / Direccin General
de Publicaciones, 1966.

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33

de los valores del paradigma constitucional, a travs del respeto de los principios
constitucionales.37
En la estructuracin del sistema iscal, y en particular de los tributos, al igual
que de su aplicacin, el sistema tributario debe tener en consideracin tanto el
principio estelar de capacidad contributiva al igual que los restantes principios que
permiten el cumplimiento de los ines constitucionales.
Tradicionalmente se entenda que aquellos tributos que no tenan inalidad recaudatoria solan tener ines de poltica econmica. Sin embargo, el cambio de paradigma constitucional hace que tales tributos puedan tener los ms diversos ines.
Las polticas iscales en Amrica Latina
As como existieron desde antigua data estudios sobre poltica iscal realizados en los pases desarrollados, cabe recordar en Amrica Latina el Programa
Conjunto de Tributacin para Amrica Latina inicialmente dirigido por la OEA, el
BID y la CEPAL y luego por la OEA y BID, bajo la denominacin de Programa de
Finanzas Pblicas de la OEA.
Asimismo, se produjeron estudios especicos referidos a los distintos pases,
como el Shoup para Venezuela y Colombia, el de Taylor para Panam y Per, y el
de Surray y Oldman para Argentina.
En la dcada de 1970 los estudiosos de la materia ya sealaban la particular
circunstancia de que estos estudios efectuados en el plano de la poltica iscal se
basaban en los problemas suscitados en pases altamente desarrollados de los que
no eran nacionales o donde no residan los estudiosos que los analizaban y que las
caractersticas particulares de los pases en proceso de desarrollo como los latinoamericanos requeran en muchos casos soluciones particulares.38
Se ha sealado que:
las reservas iscales de los ochenta y los noventa han producido importantes avances
y generando resultados positivos en Amrica Latina, donde muchos de los gobiernos
siguen intentando mejorar sus resultados a la hora de fortalecer la eiciencia iscal
y fomentar la equidad socioeconmica. Reformas exitosas en el fortalecimiento de
las instituciones iscales incluyen la introduccin de nuevas reglas para controlar el
dicit pblico, nuevas leyes de responsabilidad iscal y medidas para mejorar la transparencia.39

37. Ver sobre el tema Rubn O. Asorey, Justicia constitucional y tributacin: Parrhesa iscal , en
Foros y debates, en base a la conferencia dada por el autor en Cartagena en febrero de 2010.
38. Ver antecedentes del tema en Enrique Reig, Sistema tributario y poltica iscal, p. 42.
39. Ver en: [www.ocde.org].

34

Rubn O. Asorey

Sin embargo, algunas de estas mejoras en materia de eiciencia iscal y control del dicit pblico son productos y/o originan regmenes iscales regresivos,
segn veremos en el punto siguiente.
Repensando la poltica iscal.
En bsqueda de la democratizacin iscal en Latinoamrica
Cualquier anlisis de la poltica iscal en Latinoamrica no puede omitir las
caractersticas regresivas en cuanto a la tributacin y la gran incidencia de los impuestos indirectos que afectan a los sectores ms pobres y vulnerables de la sociedad.
Hemos identiicado a la poltica iscal como una ciencia normativa del deber
ser.
Cuando Foucault analiza la indagacin jurdica como forma de obtener la
verdad, entiende que la indagacin no es en absoluto un contenido, sino una forma de saber, situada en la conjuncin de un tipo de poder y ciertos contenidos de
conocimiento.40 Si la indagacin es una forma de saber-poder, el anlisis de este
tipo de formas es lo que nos conducir al anlisis ms estricto de las relaciones que
existen entre los conlictos de conocimiento y las determinaciones econmicaspolticas.
Por ello debemos analizar las determinaciones econmicas-polticas que pueden inluir en la modiicacin de esta disciplina normativa.
Lo notable es que tales aspectos son sealados tanto por los economistas de
la OCDE y del BID, al igual que por los representantes de la izquierda latinoamericana actual, quienes expresan que, si bien la regin logr disminuir los niveles de
pobreza, no ha avanzado frente a un asunto mucho ms difcil que es la reduccin
en la desigualdad de los ingresos y oportunidades.
En efecto, Santiago Levy, economista del BID, seal que si bien la regin
logr disminuir los niveles de pobreza, no ha hecho nada frente a un asunto mucho
ms difcil como la reduccin en la desigualdad de ingresos y oportunidades.41
Igualmente, Javier Santiso, economista jefe de la OCDE, al sealar tambin
las deiciencias redistributivas de la regin, destac que el hecho de que no se hubiera hecho frente a este problema de utilizar la poltica iscal como una herramienta de desarrollo, poda tener que ver con el hecho de cambios radicales en algunos
pases latinoamericanos como el de Venezuela.42

40. Michel Foucault, La verdad y las formas jurdicas, Barcelona, Gedisa, 2007, p. 92.
41. Santiago Levy, conferencia en el Centro de Estudios Dilogo Interamericano, Washington, 24 de
marzo de 2009.
42. Javier Santiso, conferencia en el Centro de Estudios Dilogo Interamericano, Washington, 24 de
marzo de 2009.

Introduccin a la poltica iscal

35

Desde la orientacin ideolgica de izquierda, destacando la apropiacin de lo

pblico estatal por parte de los sectores dominantes de los pases de la regin, se
seala tambin que en Latinoamrica es donde se presentan los mayores niveles de
desigualdad y de concentracin del ingreso del mundo.43 A pesar de las modiicaciones constitucionales de algunos de los pases sobre los cuales ya nos ocupamos,
no se han puesto en marcha polticas estructurales de reorganizacin de la tributacin
pblica y se mantienen regmenes regresivos en materia de tributacin que siempre
paradjicamente han permitido que los principales beneiciarios de los gobiernos de
centro izquierda sean los grandes conglomerados econmicos y inancieros. Dentro
de esta concepcin se propone una agenda dura con reformas tributarias redistributivas.44

Es decir que, pese a las diferencias naturales entre los distintos pases latinoamericanos, hay coincidencia que Latinoamrica necesita una poltica iscal ms
redistributiva para reducir los ndices de desigualdad.
Otro aspecto que se presenta en algunos pases es la falta de transparencia,
tanto en la recaudacin como en el gasto pblico, y la existencia de regmenes tributarios concebidos con criterios recaudatorios y no tcnicos.
En el caso de Argentina un reciente trabajo releja la irracionalidad del sistema tributario. En efecto, Marcelo R. Lascano, al analizar los distintos tributos de
nuestro sistema, destaca:
1. El denominado impuesto al cheque siempre fue desestimado por la comunidad tcnica. No solo se lo impugna por sus intrnsecas debilidades, sino tambin porque,
segn las provincias, el gobierno nacional se ha ido apropiando de la recaudacin
en desmedro de sus intereses, y las condiciona y convierte en apndices del Poder
Ejecutivo nacional puede estimular prcticas de pago al contado y multiplicar
los sistemas inancieros informales, adems de pavimentar caminos para la evasin
por la va del ocultamiento de transacciones Este oneroso tributo tambin disminuye la bancarizacin en la economa, limita la liquidez e impacta en las tasas
de inters, como consecuencia de la reduccin de la base crediticia del sistema,
cuando no obliga a apelar al crdito externo, que frecuentemente crea distorsiones
cambiarias y potenciales devaluaciones que no son ajenas a la tasa de inlacin.
2. En relacin al impuesto sobre los bienes personales tiene efectos discriminatorios, paradjicamente contra la poblacin de menores recursos. Ello es as porque
bienes como la vivienda o el automotor son registrables y de fcil localizacin y
valuacin; como consecuencia, son difciles de ocultar o de disimular sus valores.
En cambio, los contribuyentes pudientes, cuya riqueza suele estar ampliamente
diversiicada y territorialmente dispersa, pueden sustraerse fcilmente a buena

43. Pedro Santana Rodrguez, El proyecto del centroizquierda en Amrica Latina.

44. Ibd.

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Rubn O. Asorey
parte de la contribucin, como en el caso de propiedades en el exterior, activos
protegidos en cajas de seguridad, obras de arte, joyas, ttulos y valores, colecciones
numismticas, etc.45

Situaciones como la mencionada en nuestro pas afectan seriamente la poltica iscal como instrumento para el desarrollo en Amrica Latina. Como bien se ha
expresado, la prueba inal de la poltica iscal como instrumento para el desarrollo
radica en su capacidad para proporcionar resultados y consolidar el contrato social
subyacente en toda sociedad.46 Por ello se ha sealado que en muchos pases de
Amrica Latina la legitimidad iscal, que obviamente afecta al propio desempeo
iscal y a la legitimidad democrtica, es baja. De acuerdo con encuestas llevadas
a cabo por Latinobarmetro, a mediados de la dcada de 2000, entre la poblacin
local menos del 25% de los ciudadanos latinoamericanos coniaban en que sus
impuestos se estn gastando adecuadamente.47
Mientras no haya transparencia en la gestin de la propia recaudacin y en la
seleccin e implementacin del gasto pblico, difcilmente se obtendr la democratizacin iscal necesaria.
La utilizacin de los recursos por los gobernantes para consolidar su poder
poltico es otra de las anomalas que se observa en algunos pases de la regin.
Est acreditado que la expansin del gasto por razones polticas se produce en las
distintas democracias de la regin.
Se debe repensar la poltica iscal en la regin atendiendo las premisas ya
sealadas sobre la necesidad de reducir la desigualdad de ingresos y oportunidades,
disminuir los niveles de concentracin de los ingresos, abandonar los regmenes
regresivos en materia tributaria y garantizar los mecanismos que todo Estado de
Derecho debe garantizar a los contribuyentes; para ello, la poltica iscal requerir
tambin contar con una mejor y ms transparente administracin tributaria. El diseo de tal poltica iscal deber atarse a los nuevos paradigmas constitucionales
ya referidos y en tal aspecto deber existir una armonizacin de lo econmico y lo
social o, de no ser ello posible, una subordinacin de lo econmico a los derechos
y garantas que consagran el texto constitucional.
En tal aspecto, no sera de extraar que las futuras polticas iscales se alejen de ciertos dogmatismos teidos de ideologas, para implementar medidas necesarias aunque, en algunos casos, sorprendentes. En tal aspecto cabe sealar la
renuente propuesta del gobierno chileno de conocida orientacin de derecha de un

45. Marcelo R. Lascano, Ajustes circunstanciales o modiicacin del sistema tributario nacional, en
Peridico Econmico Tributario, No. 441, 29 de abril de 2010.
46. OCDE, La poltica iscal como herramienta de desarrollo en Amrica Latina. Sntesis, octubre de
2008.
47. [www.ocde.org].

Introduccin a la poltica iscal

37

aumento de impuestos transitorios como medida principal para la reconstruccin

del pas, que no deja de sorprender a la oposicin de centroizquierda.
Inluencias exgenas
En un anlisis reciente sobre la poltica iscal en Latinoamrica frente a la
crisis inanciera internacional se veriic la evolucin de los ingresos iscales en
algunos pases, como Chile y Brasil, concluyendo que en tales pases la tendencia
fue a la reduccin.48
Es posible que se relejen en nuestra regin cambios que sean producto de la
reaccin poltica frente a los costos de la ltima crisis inanciera internacional que
cost 120 billones de dlares y la prdida de siete millones de empleos y el 13%
del producto interno bruto (PIB) de la Unin Europea49 y origin una propuesta de
ministros de Economa de la Unin Europea sobre la creacin de un fondo constituido por aportaciones de los propios bancos para intervenir en futuras crisis, para
que no sean los tesoros pblicos y los contribuyentes los que tengan que hacer
frente a las consecuencias generadas por la mala gestin y la falta de previsin de
las entidades. En similar sentido, debe observarse la propuesta de Obama sobre una
mayor regulacin de los mercados inancieros.
En in, la inluencia de extramuros en Amrica Latina ya no ser con la ortodoxia del pasado como lo demuestra el propio Fondo Monetario Internacional
(FMI), donde sugestivamente cuenta entre su mximo ejecutivo a un socialista
francs, el que propuso al G-20 (Grupo de los 20 pases industrializados y emergentes) que los bancos paguen una tasa ija sobre el pasivo (bsicamente solo los
productos inancieros que impliquen mayores riesgos), con el objeto de que los
bancos contribuyan a inanciar sus propios rescates, adems de un impuesto sobre
los beneicios.
En sntesis, puede existir inluencia en la regin de la poltica iscal norteamericana y europea que se implemente en el futuro a travs de una tributacin que
afecte a los responsables de las crisis y no al erario pblico en general. En tal
aspecto, se est hablando de un nuevo capitalismo responsable. Sin embargo deber tenerse en consideracin que la mayor parte de las consecuencias a las que
nos referimos se han originado en la eventual mala gestin o falta de previsin de
entidades del exterior, que son las que crean tales productos inancieros, razn por
la cual se deber extremar el anlisis de esta cuestin para no caer en el error de
implementar localmente medidas que pueden ser justas o apropiadas en los respectivos pases de origen, pero no en otros mercados.

48. Nadin Argaraaz, Poltica iscal en Amrica Latina, en diario La Nacin, Buenos Aires, 2009.
49. Peridico El Pas, Madrid, 17 de abril de 2010.

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Rubn O. Asorey

Finalmente, el gran desafo, en algunos regmenes democrticos de Latinoamrica, ser efectuar estos cambios estructurales y asimilar estas inluencias exgenas, respetando los mecanismos democrticos.
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