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FINANCES PUBLIQUES - LE BUDGET DE L'ETAT

JEAN-MICHEL COMMUNIER - HENRI LAMOTTE PUF
Notion de finances publiques :
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les deniers publics sont les deniers dont disposent lEtat, les organismes publics
et semi publics, ou privs quand ils exercent des missions de services public
(approche de sciences politiques)
fonds et valeurs appartenant ou confis aux organismes publics (approche
juridique)
finances publiques : finances des personnes publiques qui poursuivent des buts
dintrt gnral
les personnes publiques ont la possibilit de recourir la contrainte
les finances publiques constituent une branche du droit public

Notion de budget :
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acte par lequel sont prvues et autorises les recettes et les dpenses annuelles de
lEtat (dcret du 31 mai 1862)
loi de finances : le budget prvoit et autorise, en sa forme lgislative, les charges
et les ressources de lEtat. Il est arrt par le Parlement dans la loi de finances
qui traduit les objectifs conomiques et financiers du gouvernement (dcret loi
du 19 juin 1956)
le budget social de la Nation est prsent en annexe de la loi de finances
prsentation administrative de la loi de finances : budget gnral, budgets
annexes, comptes spciaux du Trsor (dont les comptes davance permettant
lEtat de verser aux collectivits locales le produit de leurs impts)
prsentation fonctionnelle : crdits regroups par grandes fonctions (ducation et
culture, transports et communications)
prsentation pluriannuelle
les comptes de la nation figurent en annexe du projet de loi de finances :
donnes chiffres de lactivit conomique pendant un an
la comptabilit publique : rgles denregistrement comptable des oprations de
recettes et de dpenses des personnes publiques

Historique du droit budgtaire :

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cest dans la dclaration des droits de lhomme de 1789 et de la constitution du 3

septembre 1791 quapparaissent les grandes rgles du droit budgtaire :
comptence budgtaire du Parlement, annualit de limpt
cest au cours du XIX sicle que se dveloppe le droit budgtaire
dclaration des doits de lhomme de 1789 : pour lentretien de la force publique,
contribution galement rpartie entre les citoyens
prambule de la constitution de 1946 : dispositions relatives aux dpenses
constitution de 1958 : dispositions relatives au vote de la loi de finances, qui est
une prrogative du Parlement, priorit lAssemble pour examiner le projet de
budget
ordonnance du 2 janvier 1959
les lois de finances initiales prvoient et autorisent lensemble des ressources et
des dpenses, prsentes en deux parties

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les lois de finances rectificatives : correction de la loi de finances de lanne,
approbation et ratification des mesures gouvernementales. En pratique, des
dcrets davance ont permis douvrir les crdits.
* les lois de rglement constatent les rsultats financiers et approuvent les
diffrences entre les rsultats et les prvisions
* principe dunit : toutes les oprations budgtaires sont dans un seul texte
*

Prsentation du budget :
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la loi de finances est prsente en deux parties : les ressources et toutes les
charges de lEtat
* la loi de finances est publie au Journal officiel

La premire partie comporte :

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les impts et revenus autoriss, la perception des impts et revenus affects

lEtat
* les ressources affectes
* les charges publiques
* lquilibre des ressources et des charges (quilibre gnral du budget)

La deuxime partie :
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elle concerne les moyens des services

Les tats lgislatifs annexs :

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ils prsentent de manire chiffre les autorisations budgtaires :

o essentiellement rpartition par titre et par ministre des crdits, des
autorisations de programme
Le budget gnral est compos :
* des dpenses de fonctionnement, cest--dire des dpenses civiles ordinaires, des
dpenses dinvestissement et des dpenses militaires
* les recettes sont constitues essentiellement par les prlvements obligatoires
(sauf les cotisations sociales)
La dbudgtisation :
* elle permet le transfert de certaines dpenses vers les budgets annexes ou des
comptes spciaux
* transfert dautres organismes publics ou privs du financement de dpenses
publiques (financement des autoroutes par des concessions prives) : moyen de
retour lquilibre, en fait dplacement des dpenses de lEtat
Les budgets annexes :
* oprations financires des services qui produisent des biens ou des services et
peuvent donner lieu un paiement
* les Journaux officiels, les Monnaies et mdailles (frappe des pices vendues la
Banque de France), lAviation civile, les ordres de la lgion dhonneur et de la
Libration, le BAPSA (financement des dpenses sociales des agriculteurs)
Les comptes spciaux du Trsor :
* comptes daffectation spciale (ex : soutien financier lindustrie
cinmatographique)
* comptes de commerce : oprations caractre industriel et commercial
effectues par les services de lEtat (ex : constructions navales)
* comptes de rglement avec les gouvernements trangers
* comptes doprations montaires (ex : comptes doprations avec le FMI)

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comptes davance (prts court terme , par ex : avances sur les impositions aux
dpartements)
* comptes de prts (ex : prts du fonds de dveloppement conomique et social)
Les budgets autonomes :
* budget des personnes publiques distinctes de lEtat
* budget des collectivits locales
* budget des tablissements publics administratifs (Universits, CDC)
* budget des entreprises publiques
* budget des organismes sociaux
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Les soldes budgtaires :

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solde ngatif : dficit budgtaire

Les politiques budgtaires :

Les recettes publiques :
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le financement des dpenses publiques repose sur des prlvements obligatoires,

impts et cotisations sociales
Limpt :
* peru au profit des administrations publiques
* perception par voie de contrainte
* prlvement sans contrepartie directe
Les taxes fiscales :
* prlvement au profit dune administration publique en contrepartie dun
avantage particulier
Les taxes parafiscales
* financement de la lutte contre la pollution, etc.
Les cotisations sociales :
* elles ne sont pas approuves par le Parlement
* leur taux est fix par dcret
* directement perues par chaque rgime de protection sociale
* limpt nest pas affect alors quelles sont spcifiquement affectes au
financement des dpenses sociales
* depuis la cration de la CSG, le financement des dpenses sociales tend tre
assur par limpt
Les autres recettes publiques :
* vente de biens et de services (Journaux officiels)
* redevances pour services rendus
* prix peru pour service rendu (eau)

La politique fiscale :
*
*

elle agit sur la conjoncture, affecte la rpartition des ressources

instrument de redistribution des revenus : impts progressifs sur le revenu ou sur
le capital, droit de succession, ISF
* la fiscalit agit sur lallocation des ressources
Lharmonisation fiscale europenne :
* cration du march intrieur au 1er janvier 1993
* rapprochement des fiscalits nationales
* lUnion conomique et montaire (UEM) repose sur la coexistence dune
politique montaire commune et de politiques budgtaires nationales

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*

le trait de Maastricht sign le 7 fvrier 1992 soumet lUEM des critres de

convergence :
o le dficit public ne doit pas dpasser 3 % du PIB et la dette publique 60%
o lEtat membre peut se voir infliger des sanctions sil est en situation de
dficits excessifs
o le pacte de stabilit adopt Dublin en dcembre 1996 oblige chaque tat
adopter des programmes de stabilit chaque anne

Prparation de la loi de finances :

Le calendrier de la prparation du budget:
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Perspectives : Mi-janvier - mi-mars

- Analyse dtaille des dpenses et des recettes;
- Note de la direction du Budget pour le ministre traant les premires
esquisses budgtaires.
Lettre de cadrage : Avril-mai
- Dfinition de la politique budgtaire pour l'anne n + 1 au regard des
prvisions macroconomiques annonces;
- Lettre de cadrage du Premier ministre aux ministres.
Premire phase : Mai-juin
- Propositions des ministres;
- Confrences budgtaires de premire phase entre les services de la
direction du Budget et ceux des ministres dpensiers.
Arbitrages : juin
- Arbitrages rendus par le ministre charg du Budget ou par le Premier
ministre.
Lettres-plafonds : Dbut juillet
- Lettres-plafonds adresses par le Premier ministre aux :ministres.
Deuxime phase : Mi-juillet mi-septembre
- Confrences budgtaires de deuxime phase;
- Dtermination dfinitive des recettes;
- Elaboration dfinitive du budget et ralisation des fascicules budgtaires.
Prsentation officielle : Fin septembre
- Adoption en Conseil des ministres et prsentation la presse.
Saisine du Parlement : Octobre dcembre
- Dpt du projet de loi de finances sur le bureau de l'Assemble nationale
avant le premier mardi d'octobre puis du Snat ;
- Discussion puis vote.
Publication :31 dcembre
- Dernier dlai pour la publication de la loi de finances au journal officiel.

Les autorits comptentes :

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monopole du gouvernement et rle prpondrant du ministre des finances

structure du ministre des finances :
o direction du budget : prpare les orientations de la politique budgtaire,
contrle lexcution du budget
o service de la lgislation fiscale : analyse et prpare les mesures fiscales
o direction de la prvision : labore le cadrage macro-conomique
o direction de la comptabilit publique : direction administrative du Trsor
o direction gnrale des impts : tablit lassiette des impts
o direction gnrale des douanes : recouvrement des droits de douane

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o direction gnrale de la concurrence, de la consommation et de la rpression
des fraudes
o INSEE

Les documents budgtaires :

Le projet de loi de finances
Les annexes soumises au dlai de dpt :
* rapport conomique et financier : analyse politique et technique
* annexes gnrales : dpenses fiscales, volution des recettes,
* annexes explicatives : les bleus, par budget ministriel, qui comprennent la
rpartition du budget chapitre par chapitre, article par article, les mesures
acquises et les mesures nouvelles
Les documents non soumis au dlai de dpt :
* les fascicules jaunes : prcisent le contenu du budget sous un angle particulier
* les fascicules blancs prsentent le budget de chaque ministre sous forme de
budget de programme
* les fascicules verts tablis aprs le vote de la loi de finances

Ladoption de la loi de finances :

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le projet de loi de finances doit tre dpos au plus tard le premier mardi
doctobre qui prcde lanne dexcution du budget
le calendrier dexcution est de 70 jours
si le Parlement ne sest pas prononc dans les dlais, le gouvernement peut
mettre en vigueur la loi de finances par voie dordonnances, qui sapparentent
des dcrets
en cas de retard gouvernemental, celui-ci demande un vote durgence demandant
lautorisation de percevoir les impts
les comptences du Parlement : en matire de recettes, fixation des rgles
relatives lassiette, aux taux et aux modalits de recouvrement des impositions
le droit damendement est strictement encadre : larticle 40 de la constitution
sapplique a toutes les lois : interdiction de la diminution des ressources
publiques, interdiction de laggravation des charges publiques, interdiction des
cavaliers budgtaires (dispositions non financires dans la loi de finances)

Procdure dadoption de la loi de finances :

Examen en commission :
* Examen du projet de loi de finances en commission : commission des finances et
les 5 autres commissions permanentes dans chaque assemble
* Le rapporteur gnral de la commission des finances de lAssemble est lu
chaque anne et celui du Snat est dsign tous les 3 ans. Il dispose dune
vingtaine de fonctionnaires
* La commission des finances dsigne un rapporteur spcial par fascicule
budgtaire
* Les rapporteurs pour avis sont nomms dans les autres commissions
* Les commissions examinent le projet de loi de finances avec ses annexes et
rdigent un rapport sur chaque bleu. Le principal rapport est celui du rapporteur
gnral de la commission des finances , compos de 3 tomes : une apprciation
critique de la politique conomique et financire du gouvernement, une tude de
la premire partie de la loi de finances et une tude de la deuxime partie

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Examen en sance publique :
* les dbats sont organiss dans chaque assemble par la Confrence des
prsidents (prsidents des groupes politiques et des commissions, le rapporteur
gnral de la commission des finances et es vices-prsidents de lAssemble et
du Snat
* elle tablit le calendrier de la discussion budgtaire, coordonne les temps de
paroles (gouvernement, orateurs) : discussion du projet de loi de finances et des
amendements adopts en commission. Dautres amendements peuvent tre
proposs en sance. Depuis 1999( ?), les crdits de certains ministres sont
examins en commission
* la loi de finances est vote lAssemble ( main leve ou par scrutin public)
puis transmise au Snat. LAssemble dispose de 40 jours, le Snat de 20 jours.
Le vote seffectue dabord sur la premire partie ; celui sur la seconde partie
concerne chaque titre et chaque ministre. Le gouvernement peut demander une
deuxime dlibration lorsquil souhaite voir lAssemble revenir sur des
mesures adoptes.
* le gouvernement dispose du mcanisme du vote bloqu : lAssemble se
prononce par un seul vote sur tout au partie du texte en discussion ; il dispose
galement de lengagement de responsabilit du gouvernement (art 49-3). Le
texte est considr comme adopt si aucune motion de censure, dpose dans les
24 heures qui suivent, nest vote
Le dbat entre les deux assembles :
* le Snat peut amender le texte de lAssemble condition que la mesure
introduite ne soit pas totalement nouvelle. Les deux assembles doivent voter le
texte en termes identiques (navette)
* le gouvernement peut saisir la CMP si un dsaccord persiste . La CMP est
compose de 7 dputs et de 7 snateurs. Son intervention est limite la
proposition dun texte daccord sur les dispositions de la loi de finances qui
nont pas t adoptes en termes identiques. La CMP est saisie aprs une seule
lecture dans chaque assemble, car les dlais sont brefs.
* si la CMP ne parvient pas adopter un texte commun, le gouvernement peut
demander un vote dfinitif lAssemble ; si un texte daccord existe, il doit tre
soumis aux deux assembles. Si cet accord nest pas soumis aux deux
assembles, laccord est considr comme inexistant. Au del de 70 jours, le
budget est mis en vigueur par voie dordonnance
* le texte de la CMP peut tre modifi par un amendement gouvernemental ou par
lacceptation par le gouvernement damendements parlementaires. Ce texte
amend est soumis aux deux assembles. Si le snat le repousse, le
gouvernement demande lAssemble de voter seule le texte.

Lexcution administrative et comptable de la loi de finances :

*

lexcution comptable du budget incombe aux ordonnateurs et aux comptables

Principe de sparation des ordonnateurs et des comptables :

les fonctions dordonnateurs et de comptables sont incompatibles. Les conjoints
des ordonnateurs ne peuvent tre comptables des mmes organismes publics
* lordonnateur est lorgane de dcision, le comptable dtient les deniers publics et
agit sur les ordres de lordonnateur
* les ordonnateurs appartiennent ladministration gnrale dans les divers
ministres, les comptables relvent du ministre des finances
*

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*

en matire de recette, le principe de sparation est respect pour le recouvrement

des impts directs ; pour les impts indirects, ce sont les mmes services qui
assoient et peroivent les impts

Les ordonnateurs :
Les ordonnateurs principaux
* ce sont les ministres pour les oprations dexcution du budget gnral de lEtat,
le Premier ministre pour les services qui sont sous sa responsabilit directe, les
directeurs dtablissements ou les prsidents de conseil dadministration
dtablissements publics, le prsident du CG ou le maire
* le Prsident de la Rpublique, les questeurs de lAssemble, le prsident du
conseil constitutionnel ne possdent pas la qualit dordonnateur principal. Leurs
dpenses sont ordonnes par le ministre des finances
Les ordonnateurs secondaires :
* ce sont des fonctionnaires auxquels les ordonnateurs principaux ont dlgu leur
pouvoir de grer des oprations de recettes et de dpenses. Ce sont
essentiellement des prfets, mais aussi des recteurs dacadmie
Les ordonnateurs dlgus :
* fonctionnaires ou membre de cabinets ministriels auxquels les ordonnateurs
principaux ou secondaires peuvent accorder des dlgations de signature
Les ordonnateurs supplants :
* remplacent les ordonnateurs principaux ou secondaires en cas dabsence
La fonction dordonnateur :
* en matire de dpenses, ils ont le pouvoir dengager la dpense, den dterminer
le montant, de prescrire le paiement
* les ordonnateurs principaux ont le pouvoir de rpartir les crdits ouverts par la
loi de finances
* en matire de recettes, ils tablissent les crances, dterminent le montant et
prescrivent le recouvrement
* la responsabilit dun ordonnateur principal peut tre politique (responsabilit du
gouvernement, rvocation), civile, pnale ; celle dun ordonnateur secondaire est
moins thorique (sanction disciplinaire), elle peut tre galement pnale, civile

Les comptables :
Les comptables en deniers :
* les comptables qui assurent lexcution du budget sont les comptables en deniers
* les comptables directs du Trsor sont des comptables comptence gnrale et
relvent de la direction de la comptabilit publique
* comptables suprieurs
* comptables subordonns : percepteurs et receveurs
La fonction de comptable :
* contrlent les actes des ordonnateurs :
- concernant les recettes, contrlent lautorisation de percevoir et la mise
en recouvrement des crances
- concernant les dpenses, contrlent la qualit de lordonnateur, la
disponibilit des crdits, limputation de la dpense, la validit de la
crance
* excutent les dpenses et recouvrent les recettes
* les comptables publics sont asserments et apportent un cautionnement
(individuel ou mutuel), leurs biens sont hypothqus

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*

responsabilit personnelle et pcuniaire

Recouvrement des recettes :

Les recettes fiscales :
Les impts directs :
* mise en recouvrement par les ordonnateurs : dtermination de lassiette,
liquidation et mission de titre de perception (partie administrative)
* recouvrement par les comptables : le rle rendu excutoire par le prfet est
envoy au trsorier payeur gnral, qui le transmet au percepteur de son ressort
qui a seul comptence pour recouvrer limpt. Cest celui-ci qui adresse
chaque contribuable une copie du rle
Les impts indirects :
* le principe des impts indirects chappe au principe de sparation des
ordonnateurs et des comptables
* ce sont les contribuables qui effectuent ltablissement de lassiette, la
liquidation de limpt et le paiement
* le receveur procde au recouvrement
Les recettes non fiscales :
Titre de perception :
* ordre de versement (cest--dire titre de recettes) mis par un ordonnateur qui le
rend immdiatement excutoire
* le recouvrement est opr par les comptables publics

Les dpenses :
Les pouvoirs de lexcutif :
* le pouvoir excutif opre la rpartition des crdits accords par le Parlement et
en modifie ventuellement laffectation ou le montant
* les autorisations budgtaires accordes par le Parlement font lobjet dune
rpartition par voie rglementaire : dcrets de rpartition
Modifications daffectation de crdits :
* les dcrets de virement ne peuvent effectuer que des virements de chapitre
chapitre au sein dun mme titre et dun mme ministre
* les arrts de transferts modifient la dtermination du service
Modification du montants des crdits :
* par la voie lgislative : loi de finances rectificative
* dcrets davance
* reports de crdits
* fonds de concours
Rgles comptables :
Phase administrative :
* lordonnateur effectue
o lengagement : cration de la charge avec affectation des deniers publics
lexcution dune dpense prcise dans la limite des autorisations budgtaires
votes dans la loi de finances
o la constatation de service : la liquidation ne peut intervenir que lorsque la
prestation a t effectue
o la liquidation : vrification de la ralit de la dette et arrt du montant

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o ordonnancement : ordre de payer la dette, cest--dire tablissement dun titre
de paiement adress au comptable
Phase comptable :
* le comptable assure le paiement aprs contrle de la rgularit de la dpense

Excution financire de la loi de finances :

Le Trsor public :
*
*

ensemble de caisses publiques

pas de personnalit juridique distincte de lEtat dont il est lun des services : il
effectue pour son compte les oprations de caisse, de banque (Banque de
France) et de comptabilit
* compos de la direction du trsor et de la direction du budget pour les organes
de conception, des rseaux de comptables et des correspondants du trsor pour
les organes dexcution
* le Trsor procde au paiement des dpenses publiques, ajuste les recettes et les
dpenses, assure lquilibre de lensemble des ressources et la liquidit de ses
ressources

Les partenaires du trsor :

La Banque de France :
* Avec la ralisation de lUEM, la Banque de France est devenue indpendante,
mais seulement pour la politique montaire.
* Elle dfinit et met en uvre la politique montaire, intervient sur le march des
changes, rglemente et surveille le systme bancaire, joue le rle dobservatoire
conomique
La CDC :
* assure le financement du logement social en centralisant les fonds collects par
la Poste et les Caisses dpargne
* est oprateur dans les domaines de la construction, limmobilier, lexploitation
dautoroute,
* assure les besoins de trsorerie des organismes de Scurit Sociale
Autres partenaires :
* le crdit local de France : financement des collectivits locales
* les services financiers de la Poste : mise dispositions du Trsor des fonds
collects via une rmunration

Les ressources du Trsor :

*
*
*

emprunt la Banque de France (les dcouverts sont interdits)

dpts des correspondants du trsor la Banque de France
les diffrents emprunts : bons du trsor, les emprunts obligataires

La dette publique :
*

elle est constitue des emprunts moyen et long terme, des bons du trsor et de
la dette la Banque de France ainsi que des dpts des correspondants du Trsor
* elle comprend la dette de lEtat mais aussi des autres administrations publiques :
organismes dadministration centrale, administrations publiques locales,
organismes de Scurit Sociale

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Le contrle de lexcution de la loi de finances :

*

vise contraindre le gouvernement respecter les autorisations de dpenses et

de recettes donnes par le Parlement
* contrle a priori et a posteriori
* seffectue sur les ordonnateurs et les comptables
* peut tre interne ladministration ou externe (Parlement, juridictions)

Contrle interne :
*
*
*

pas de contrle a posteriori

il est principalement financier : contrle des dpenses engages
contrle hirarchique : surtout dans le corps des comptables publics, rgularit
des oprations, tenues des comptes et situation financire personnelle ; contrle
effectu par des trsoriers payeurs gnraux, contrls eux-mmes par la
direction de la comptabilit publique
* contrle hirarchique exceptionnel dans le corps des ordonnateurs
Contrle exerc par les contrleurs financiers :
* garantir le respect des autorisations budgtaires votes par le Parlement
* contrle a priori, cest--dire avant que lacte ne soit sign par lordonnateur
Contrle exerc par les comptables publics :
* contrles sur les ordonnateurs
* le trsorier payeur gnral peut exercer un contrle financier sur les dpenses de
lEtat au niveau local (dconcentration)
Contrle de linspection gnrale des Finances

Contrles externes :
Cour des comptes :
* contrle a posteriori
* compose de magistrats
* contrles juridictionnels
* contrles des comptes des comptables publics
* contrles en appel des jugements des chambres rgionales des comptes
* contrles administratifs
* contrle de la gestion des ordonnateurs et des administrateurs
* contrle sur lexcution de la loi de finances : rapport de la Cour des comptes
Cour de discipline budgtaire et financire :
* compose de membres du Conseil dEtat et de la Cour des comptes
* sanctionnent les infractions commises par les ordonnateurs, les autorits de
tutelle
* sanctionnent les infractions la rglementation financire
Contrles parlementaires :
* peu efficaces
* seffectuent par les investigations des rapporteurs des commissions
parlementaires
* par les lois de finances rectificatives
* contrle a posteriori par le vote des lois de rglement