Autonomia municipal e Estatuto da Metrpole. Significados.

Lucola Maria de Aquino Cabral1

Introduo
A discusso acerca do contedo da Lei n 13.089, de 12 de janeiro de 2015, que
dispe sobre o Estatuto da Metrpole e altera a Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001,
conhecida como Estatuto da Cidade e que regulamenta a poltica urbana no pas, no
pode ser feita a margem ou com excluso do tema autonomia municipal.
Vale registrar, no entanto, que o tema em questo, isto , a autonomia municipal,
foi objeto de ampla anlise durante o julgamento da ADI 1842/2013 - RJ, promovida
pelo PDT contra Lei Complementar n. 87/1997, Lei n. 2.869/1997 e Decreto n.
24.631/1998, todos do Estado do Rio de Janeiro, que instituem a Regio Metropolitana
do Rio de Janeiro e a Microrregio dos Lagos e transferem a titularidade do poder
concedente para prestao de servios pblicos de interesse metropolitano ao Estado do
Rio de Janeiro, notadamente a titularidade dos servios de abastecimento e distribuio
de gua e esgoto, ou seja, saneamento ambiental.
No h dvida que o Estatuto da Metrpole cria novos conceitos e institutos
jurdicos e, em certa medida, extrapola a finalidade a que se prope.
Em sua justificativa, o Dep. Walter Feldman, propositor do Estatuto da
Metrpole, destaca o seguinte:
Assim, urgente que uma complementao, voltada para a
regulamentao do universo das unidades regionais, de
caractersticas essencialmente urbanas, dote o Pas de uma
normatizao que, de forma dinmica e continuada, uniformize,
articule e organize a ao dos entes federativos naqueles territrios
em que funes de interesse comum tenham de ser necessariamente
compartilhadas.

De pronto surgem duas indagaes. Em primeiro necessrio esclarecer em

que consistem as chamadas funes de interesse comum e, em segundo, justificar
porque devero estas ser necessariamente compartilhadas.
Tais questes me parecem constituir o cerne da discusso. Todavia, deve-se
acrescentar um terceiro, a saber, a forma de organizao do Estado brasileiro, haja vista
que para efeito de um estudo jurdico no possvel desconsiderar o fato de que o Brasil
caracteriza-se como uma repblica federativa. Considerando-se, portanto, que a
Constituio de 1988 deixou claramente consignado que o Estado brasileiro uma
federao, entende-se que o legislador infra-constitucional encontra-se vinculado em
sua atividade nos exatos limites do texto constitucional.

Doutora em Direito Constitucional (UNIFOR Fortaleza), Doutora em Cincias Jurdicas e

Sociais (UMSA, Buenos Aires), Mestre em Direito Constitucional (UNIFOR Fortaleza),
Especialista em Direito Pblico (UFC Fortaleza), Procuradora do Municpio de Fortaleza e
membro do Instituto Brasileiro de Advocacia Pblica - IBAP.

I A federao no Brasil

Como sabido, as vrias fases polticas identificadas pela historiografia brasileira

registram trs grandes perodos: colnia, imprio e repblica. Contudo, o tema
concernente incluso do municpio no constitucionalismo brasileiro ajuda a explicitar
as razes histricas do que se pode chamar de movimento municipalista, marcado pelo
conflito entre a centralizao e descentralizao do poder, aqui referido a questes
perifricas, como, por exemplo, a autonomia das localidades e a prpria forma do
Estado brasileiro, bem como as relaes entre este e a sociedade.
A anlise histrica sobre a concepo de uma federao, embora pontual neste
estudo, tem por finalidade alertar o intrprete tanto para as limitaes de ordem
constitucional estabelecidas por meio da tcnica da repartio de competncias, como
para o prprio funcionamento do sistema federativo brasileiro.
A ideia de federao foi trazida para o direito brasileiro atravs do movimento
republicano que, imbudo do desejo de romper com as antigas instituies
parlamentares do Imprio, transplantou para a realidade brasileira um sistema poltico
no qual o Chefe do Executivo, que ao mesmo tempo Chefe de Estado e Chefe de
Governo, concentra, na prtica, maiores poderes que o prprio Imperador. Consoante
Wilba Bernardes,2 Rui Barbosa, um dos pais fundadores da Constituio de 1891,
inspirou-se no modelo norte-americano para desenhar o federalismo brasileiro, cuja
forma inicial se identifica com o tipo de federalismo dualista.
O estudo da evoluo histrica das instituies nacionais evidencia que os
primeiros republicanos incumbidos de modelar o sistema poltico do pas no tinham
nenhum conhecimento nem identificao com o sistema presidencialista de governo
criado nos Estados Unidos da Amrica. A trajetria poltica dos lderes demonstrava, ao
contrrio, que eram parlamentaristas tradicionais, como se verificava claramente, j no
Manifesto Republicano de 1870, cujo objetivo era perpetrar a mudana do sistema
unitrio para o sistema federativo de governo, sem, contudo, romper com a antiga
tradio parlamentarista.
Observa-se, portanto, que o controle e limitao do poder estatal representavam
uma garantia contra o absolutismo e a ditadura, na medida em que os trs poderes,
limitando-se reciprocamente, assegurariam o exerccio da liberdade e o carter
2

BERNARDES, Wilba Lcia Maia. Federao e federalismo. Belo Horizonte: Del Rey, 2010, p.206207.

democrtico do Estado. A Constituio de 1891 transformou as antigas provncias em

Estados, conferindo-lhes autonomia poltica e administrativa. A autonomia dos
municpios foi prevista no art. 68, alm disto, foram, ainda, asseguradas as liberdades
democrticas, a harmonia e independncia dos poderes, e eleies diretas para
Presidente da Repblica, com mandato de quatro anos, assim como a possibilidade de
destituio do Chefe do Executivo, por prtica de crime de responsabilidade, atravs do
impeachment, figura acolhida pelo sistema presidencialista norte-americano e herdada
do modelo anglo-saxo. Na realidade, as constituies brasileiras, desde 1891, tentam
realar a importncia dos municpios. Todavia, a luta pela autonomia municipal persiste
at hoje, embora a Constituio Federal brasileira de 1988 tenha conferido aos
municpios status jurdico e poltico diferenciado.
Observa-se, porm, que os municpios brasileiros passaram por diferentes fases e
que a luta pela autonomia municipal representa tambm o combate ao repdio
excessiva centralizao do poder. Negar a importncia do papel dos municpios no
contexto da nao brasileira querer ignorar a importncia das comunidades para a
formao das cidades e que o municpio constitui instncia intermediria entre o
indivduo e o Estado.
Cicco e Gonzaga entendem que desprezar a importncia do municpio revela
sintoma tpico de uma ideologia liberal, que considera a sociedade como aglomerado
mecnico de indivduos postos perante um Estado centralizador e, nesta perspectiva,
no admite intermedirios entre o indivduo e o Estado Nacional.3
Santos assinala, no entanto, que a vida poltica municipal tem sido a escola
prtica da liberdade. 4 Acrescente-se que sem autonomia no h liberdade. O municpio
permite a convivncia prxima de vizinhos, inspira a formao de comunidades ligadas
por sentimentos e identidades e permite a realizao da democracia. O sentimento de
cidadania, consoante Prez-Luo,5 constitui o nexo bsico de pertencimento e
participao em uma comunidade poltica. Por conseguinte, a atuao do governo local,
no contexto do ordenamento federativo atual, est relacionada no somente a
necessidade de afirmao de sua autonomia como forma de assegurar a realizao de
3

CICCO, Cludio de; GONZAGA, lvaro de Azevedo. Teoria geral do Estado e cincia poltica. 2. ed.
revista e atualizada. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009, p. 91.
4
SANTOS, Carlos Maximiliano Pereira dos. Comentrios Constituio Brasileira de 1891. Braslia:
Senado Federal, Coleo Histria Constitucional Brasileira, 7, 2005, p. 660.
5
PREZ LUO, Antonio-Enrique. Ciudadana y definiciones. Doxa: Cadernos de Filosofa del Derecho,
Edicin
electrnica
Espagrafic,
p.
68.
Disponvel
em:
<http://publicaciones.ua.es/filespubli/pdf/02148676RD34580943.pdf> Acesso em: 22 mar. 2012.

direitos fundamentais, mas tambm a consolidao desse sentimento. Complementando

o que foi dito at aqui, vale salientar, com arrimo em Prez- Luo,6 que os direitos
fundamentais constituem o fundamento de legitimidade do Estado de Direito e o
contedo da cidadania.
II Federalismo e democracia

Os matizes para a construo de um novo sistema de governo tiveram suas bases

no pensamento de John Locke (teoria do contrato social) e de Montesquieu (teoria da
separao de poderes). A teoria do contrato social7 foi decisiva para consolidar o
sentimento de ruptura dos colonos ingleses com a Gr Bretanha e propiciar a formao
de uma proposta diferente de Estado, fundamentado na ideia de comunidade e criado
com base no consenso para garantir os direitos dos cidados. A soberania dos Estados
deveria ser respeitada, contudo, ao final dos debates sobre a criao do Estado federal, a
soberania foi atribuda ao povo americano em seu conjunto, conforme assinala Paloma
Campos:

Ao largo de la Convencin de Filadelfia aparece, paulatinamente, la

concepcin de la soberana que caracterizar posteriormente al
pensamiento federal norteamericano. En un principio, la idea de
soberana es esgrimida sobre todo por los delegados de los Estados
pequeos, celosos de perder su identidad en la nueva entidad que se
estaba gestando. Para este sector de la Asemblea, respetar la
soberana de los Estados impone um tratamiento igual para todos los
territrios integrados em la nueva organizacin, y sobre todo, negar
que el futuro Congreso pueda aprobar leyes que vinculen
directamente a los ciudadanos. Frente a esta opinin, los partidrios
de una mayor integracin comenzaron poniendo limites a la
soberana de los Estados para, finalmente, atribursela al pueblo
americano en su conjunto. 8

O federalismo, portanto, surgiu como um modelo de no centralizao ou, se

preferir, de disperso do poder estatal resultante da transformao da confederao das
antigas colnias inglesas em Estados federados, materializado com a elaborao da
6

Ibid., 2012, p.21.

Nota: De acordo com Locke, a natureza dotou a humanidade de certos direitos naturais, e os governos
existem somente para proteger estes direitos, desse modo, o governo foi contratado para realizar esse
contrato social com o povo, logicamente, fica compelido a agir nos restritos termos deste contrato. Se falhar,
ento o contrato ter sido violado e o povo poder romper esta aliana com o governo e restabelecer seus
direitos atravs de um novo pacto.
8
CAMPOS, Paloma Biglino. Federalismo de integracin y de devolucin: El debate sobre la
competncia. Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2007, p. 65.
7

Constituio norte-americana originada na Conveno de Filadlfia de 1787. Na base

dessa construo repousa a ideia de repblica, sendo esta a grande inovao da
Constituio americana, na medida em que por meio deste mecanismo seria possvel
conciliar os interesses antagnicos da sociedade, assim como proteger os interesses das
minorias, inclusive a minoria mnima que o indivduo. Conforme salienta Viriato
Marques,9 o constitucionalismo federal est embasado no aprofundamento do conceito
de repblica que significava para Madson a vitria de uma ideia nova sobre uma ideia
arcaica de democracia direta e, alm disto, representava a edificao de um Estado
fundado na soberania popular, na supremacia das leis, na separao de poderes e no
respeito s minorias.
Nas palavras de Madison,10 existem duas consideraes relevantes sobre o
sistema federal norte-americano: a primeira que, em uma repblica, todos os poderes
devem ser submetidos administrao de um nico governo; a segunda alude ao fato de
ser de grande importncia proteger no apenas uma parte da sociedade contra a opresso
de suas leis, mas proteg-la da injustia da outra parte, haja vista que necessariamente
existiro diferentes classes de cidados. Nesse contexto, o Estado federal foi concebido
como forma de governo mltiplo, vale dizer, como fenmeno social capaz de promover,
com maior eficincia, os valores inerentes ao pluralismo, conforme observou Croisat:
El concepto de federalismo, desde esta perspectiva, afecta tan slo a las idas, los
valores, las concepciones del mundo que expresan una filosofia comprensiva de la
diversidad en la unidad. 11
Ronald Watts explica que o federalismo combina unidade e pluralidade, na
medida em que aceita, preserva e fomenta diferentes identidades dentro de uma unio
9

MARQUES, Viriato-Soromenho. A revoluo federal: filosofia poltica e debate constitucional na

fundao dos E.U.A. Lisboa: Forum de Idias, Edies Colibri, 2002, p. 48-49.
10
MADISON, James. The federalist No. 51. The Structure of the Government Must Furnish the Proper
Checks and Balances Between the Different Departments. Independent Journal, Wednesday,
February 6, 1788. Disponvel em: <http://constitution.org/fed/federa51.htm> Acesso em: 22 mar. 2012.
First. In a single republic, all the power surrendered by the people is submitted to the administration
of a single government; and the usurpations are guarded against by a division of the government into
distinct and separate departments. In the compound republic of America, the power surrendered by the
people is first divided between two distinct governments, and then the portion allotted to each
subdivided among distinct and separate departments. Hence a double security arises to the rights of the
people. The different governments will control each other, at the same time that each will be controlled
by itself. Second. It is of great importance in a republic not only to guard the society against the
oppression of its rulers, but to guard one part of the society against the injustice of the other part.
Different interests necessarily exist in different classes of citizens. If a majority be united by a common
interest, the rights of the minority will be insecure.
11
CROISAT, Maurice apud MARTINS, Cristiano Franco. Princpio federativo e mudana
constitucional: Limites e possibilidades na constituio brasileira de 1988. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2003, p. 32.

mais ampla. Segundo o autor, uma federao se caracteriza pelo fato de que nem o
governo federal nem os governos das unidades federadas esto subordinados uns aos
outros constitucionalmente, ou seja, cada esfera de governo possui um poder soberano
definido pela Constituio e no por outra instncia de governo, com autoridade para
atuar diretamente sobre seus cidados no exerccio de suas competncias legislativas,
executivas e tributrias, sendo eleito diretamente por seus cidados. 12
A concepo de pluralidade mencionada acima se refere diversidade, s
diferenas encontradas entre os grupos sociais, sendo, por isso, associada democracia.
Enquanto valor social complexo, o pluralismo se baseia em quatro valores:
autodeterminao, tolerncia, integrao e participao. No se aproxima de
desagregao, mas, sim, de uma unidade construda sobre a diversidade.13
Analisando-se a estrutura do Estado federal possvel identificar alguns pontos
de maior relevncia, tais como: a) o princpio federativo, atravs do qual o Estado
federal assegura a diviso de poderes e exterioriza a unidade nacional; b) a manifestao
da vontade poltica dos Estados membros na formatao da Federao atravs de um ato
poltico (Constituio); c) distribuio de competncias para determinar a forma de
participao dos Estados-membros nas decises de mbito nacional.
As caractersticas do sistema federalista, contudo, variam de acordo com a
concepo de cada autor. Por conseguinte, o estudo do Estado federal, no mbito da
Teoria Geral do federalismo, est relacionado Teoria da Constituio e reside,
precisamente, no controle de constitucionalidade de suas normas efetuado pelas Cortes
Constitucionais, objetivando garantir o equilbrio das competncias estatudas pela
Constituio. Segundo a perspectiva em que concebido, o Estado federal poder
apresentar caractersticas variadas, como destacam alguns autores estrangeiros citados
por Baracho.14
12

WATTS, Ronald L. Sistemas federales comparados. Madrid: Marcial Pons Ediciones Jurdicas y
Sociales, 1999, p. 105.
13
MARTINS, Cristiano Franco. Princpio Federativo e Mudana Constitucional: Limites e Possibilidades
na Constituio Brasileira de 1988. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2003, p. 33.
14
BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. O princpio da subsidiariedade: conceito e evoluo. Rio de
Janeiro: Forense, 2000, p. 26. Nota: Sanchez Agesta, que entende que o Estado federal simplesmente
uma ampla forma de descentralizao e de diviso territorial do poder, de carter constitucional;
Montes de Oca, que assevera que no apenas a acumulao de atribuies do poder central que
caracteriza a federao, mas a coexistncia de autoridades centrais e centros seccionais de poder;
Marcel Prelot, que entende que alm de Estado unitrio descentralizado, o Estado federal no apenas
um Estado complexo, mas Estado composto, que forma, como Karl Strupp, uma unio de Direito
Constitucional, por ocasio s unies de Direito Internacional; Mouskheli, que diz que o que caracteriza
essencialmente o Estado federal a dualidade de aspectos que apresenta: em certas relaes, aparece
como Estado unitrio, em outras apresenta-se como um agrupamento federativo de coletividades

De acordo com Daniel Elazar, os artigos contidos em Os Federalistas

evidenciam questes crticas do pensamento poltico especialmente relacionado
combinao entre autogoverno e diviso de poder, enfatizando o citado autor, dentre
outros, os seguintes princpios:
The instrument through which people delegate powers to the several
governments is the constitution of the whole, to which they must
consent and which is best adopted either through their direct action
or through their representatives and which then becomes the
supreme law of the land.
[...]
Republican checks and balances are vital for republican government
because they provide republican remedies for republican diseases. 15

Nesta perspectiva, Carl Schmitt defende que o objetivo fundamental da

federao consiste em assegurar a existncia poltica de todos os seus membros, o que
s se torna possvel com a manuteno do equilbrio dos poderes, como se verifica em
seguida:
La Federacin reconece por finalidad el mantinimiento de la
existencia poltica de todos sus miembros en el marco de la
Federacin. De aqu se sigue que la Constitucin federal contiene en
todo caso, incluso cuando no habla expresamente, una garantia de la
existencia poltica de cada uno de los miembros, y, en efecto,
garantiza la existencia de cada uno de los miembros frente a todos y
de todos frente a cada uno y frente a todos juntos. Se garantiza, pues,
dentro de la Federacin el status quo poltico, en el sentido de la
existencia poltica. 16

A federao assegura a existncia poltica dos entes que a compem e a

unidade do Estado, na medida em que mantm a integridade de seus territrios. Como
explica o autor, a federao, externamente, protege seus membros contra o perigo de
guerra e de todo ataque e, internamente, significa uma permanente pacificao. 17 A

inferiores, descentralizadas e que fazem parte na formao da vontade do Estado, salientando ainda,
que esse duplo carter de Estado federal determinado pela necessidade de realizar a unio e no a
unidade. No que diz respeito a sua estrutura, ressalta que uma das caractersticas principais desse
sistema a existncia de duas Cmaras.
15
ELAZAR, Daniel J. The federalist. Jerusalem Center for Public Affairs. Disponvel em:
<http://www.jcpa.org/dje/articles/federalist.htm> Acesso em: 23 mar. 2012. Traduo da autora: O
instrumento atravs do qual o povo delega poderes aos vrios governos a constituio do todo, ao qual
eles devem consentir e que melhor adotada tanto pela sua ao direta ou atravs de seus representantes
e o que se torna a lei suprema da terra. [...] Os freios e contrapesos da Repblica so vitais para um
governo republicano pois fornecem remdios republicanos para doenas republicanas.
16
SCHMITT, Carl. Teora de la constitucin. Madrid: Alianza, 1996, p. 350.
17
Ibid., 1996, p. 350.

anlise dos conceitos fundamentais da teoria da federao, segundo o citado autor,

permite extrair, pelo menos, duas consequncias:
I. Toda Federacin tiene, como tal, una existncia poltica con un ius
belli independente. En cambio, la Federacin no tiene un Poder
constituyente proprio, sino que se apoya en el pacto. Cualquer especie
de competencia para revisar los postulados de la Federacin no es,
por eso, Poder constituyente.
II. Toda Federacin, como tal, es sujeto, tanto de Derecho
internacional como de Derecho poltico. 18

Proudhon sustentava que todos os artigos de uma Constituio poderiam ser

condensados em um nico artigo, que seria, em resumo, aquele que diz respeito ao
papel e a competncia do grande funcionrio chamado Estado.19 Nesse sentido, as
consequncias apontadas por Carl Schmitt acerca do conceito de Estado Federal deixam
claro que em sua formao trs aspectos se sobressaem: i) a federao considerada em
sua totalidade possui existncia poltica independente e precisamente isso que lhe
confere poder para decidir sobre a guerra e a paz; ii) o Estado federal apoia-se no pacto
federativo; iii) a existncia de uma Constituio um dado comum entre os Estados
federais. Pode-se ressaltar, ademais, que as relaes travadas entre a Federao e os
Estados uma relao de direito poltico, o que torna possvel a interveno da
Federao nos Estados.
Todavia, como destaca Karl Doehring, o critrio decisivo para caracterizar um
Estado Federal, na concepo de Carl Schmitt, reside na resposta pergunta sobre o ius
ad bellum, haja vista que somente a federao pode decidir sobre a guerra e a paz. 20

18

Ibid., 1996, p. 360-361. Segundo o autor, a federao se torna sujeito de direito internacional
independente em razo de deter o ius belli. Acrescenta-se ademais, que as relaes entre a Federao e
os Estados-membros que a compem possuem natureza poltica e que a Federao se faz representar
externamente porque titular da soberania em razo da renncia parcial dos Estados, como salientado
em seguida: 1. Toda Federacin tiene ya en s la peculiaridad del sujeto independiente de Derecho
internacional, porque toma sobre s necessariamente un ius belli, y los Estados-miembros renuncian en
todo o en parte a su ius belli en favor de la Federacin. Esta renuncia no se hace en el vaco, sino en
favor de la Federacin. 2. Como sujeto de Derecho poltico, la Federacin existe, porque es titular,
frente a los Estados-miembros, de faculdades jurdico-polticas proprias, y las relaciones entre
Federacin y Estados-miembros tienen carter de Derecho poltico. El status de cada uno de los
Estados-miembros se encuentra cualificado de modo especial, no slo hacia el exterior, por la
condicin de miembro y, por lo tanto, la pertenencia a la Federacin tiene consecuencias inmediatas
de Derecho poltico. No hay ninguna Federacin que consista tan slo en una relacin externa de
carter internacional de los miembros. Basta con dos de aquellas instituciones esenciales a toda
Federacin para demonstrar su condicin de sujeto de Derecho poltico: la ejecucin federal y la
intervencin federal.
19
PROUDHON, Pierre-Joseph. Do princpio federativo. So Paulo: Nu-Sol: Imaginrio, 2001, p. 98.
20
DOEHRING, Karl. Teoria do Estado. Belo Horizonte: Del Rey, 2008, p. 119-120. De acordo com
Karl Doering, a ideia central de Carl Schmitt era a seguinte: Soberano quem dispe sobre a deciso

No Estado federal, a Unio detm o monoplio da representao poltica e da

soberania, que possui carter indivisvel, constituindo sua caracterstica fundamental.
Contudo, o prprio conceito de soberania, no sendo unssono entre os doutrinadores,
suscita questionamentos relativos forma de interao entre o Estado federal, ou poder
central, e os demais Estados-membros, como poderes descentralizados. Esse tema,
atualmente, ultrapassa as fronteiras nacionais, em face do surgimento de um novo tipo
de organizao no mundo globalizado, representada, por exemplo, pela comunidade
europeia.
A limitao de poderes est presente na concepo de Estado federal e passa
pela definio da relao estabelecida entre os poderes constitudos manifestados
atravs da Unio Federal e os Estados membros. Conforme anota Baracho, a soberania
confere personalidade jurdica de direito pblico Unio enquanto a autonomia
caracteriza os Estados membros como entidades federativas componentes, resultando
da que as competncias atribudas a estes entes so aquelas efetivamente marcadas,
traadas e apontadas pela Constituio. 21
A formao de um Estado federal, por conseguinte, pressupe distribuio
espacial do poder poltico, distintas esferas de governo e repartio de competncias, na
forma estabelecida pela respectiva Constituio. Deve ser ressaltado, entretanto, que a
construo de uma teoria geral do federalismo remete noo de soberania, que
inerente Teoria do Estado, da qual no possvel se afastar quando se pretende
discorrer sobre ordenamento federativo. Como observa Celso Bastos, o princpio
federativo permanece atual porque soube se adaptar e encontrar novos fundamentos: O
federalismo , ainda em nossos dias, um princpio rector que encontra grande
receptividade e ressonncia na vida de muitos pases. Ele no se desatualizou porque
soube encontrar novos fundamentos em substituio queles que lhe deram origem. 22
Esse entendimento sintetiza o pensamento de Proudhon, para quem o sistema
federativo aplicvel a todas as naes e em todas as pocas. No h como refutar essa
ideia, haja vista que o sistema federativo tem sido utilizado em vrios pases,
precisamente por sua capacidade de se adaptar as mais diversas realidades. 23
definitiva, em especial quando se trata de um estado de exceo, no qual o estado de guerra pode e deve
valer como tal.
21
BARACHO, Jos Alfredo de Oliveira. O princpio da subsidiariedade: conceito e evoluo. Rio de
Janeiro: Forense, 2000, p. 21.
22
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. 11. ed. So Paulo: Saraiva, 1989, p. 246.
23
PROUDHON, Pierre-Joseph. Do princpio federativo. So Paulo: Nu-Sol: Imaginrio, 2001, p.103.
Nota: Proudhon afirma que o sistema federativo aplicvel a todas as naes e em todas as pocas, pois

No foi diferente no caso do Brasil. O federalismo adotado pelo

constitucionalismo brasileiro difere do modelo clssico, tipo dual, repousando seus
alicerces em trs distintas esferas de poder. Observa-se que a Constituio Federal
brasileira de 1988 elegeu, no 4 de seu art. 60, como princpios intocveis, a forma
federativa de Estado e a separao de poderes. A no centralizao poltica promovida
pelo federalismo decorre da aplicao da doutrina da separao de poderes,
constituindo, assim, a base do sistema poltico brasileiro. A anlise de cada tipo de
Estado federal que permitir identificar suas caractersticas e avaliar a compatibilidade
entre as normas contidas no texto constitucional e sua efetiva aplicao prtica.
Somente a partir da verificao destes dados ser possvel fazer um exame comparativo
dos diferentes sistemas. nesta perspectiva, portanto, que deve ser analisada a atual
formatao do Estado Federal brasileiro.
necessrio que o federalismo brasileiro seja compreendido sob outra
perspectiva, sob uma tica que privilegie a participao de todos os entes polticos e
lhes assegure condies igualitrias de atuao para que possam defender seus
interesses e atender suas demandas. O caminho sugerido por Wilba Bernardes a
reviso da repartio de receitas com base em um federalismo assimtrico. 24 Esta opo
poder favorecer os municpios se os critrios estabelecidos considerarem suas
particularidades e realidades distintas.
Pode-se, portanto, realar com Ronald Watts25 que dentre as caractersticas mais
significativas dos processos de federalizao, possvel destacar uma forte tendncia
democracia, haja vista que tais processos pressupem o consentimento voluntrio dos
cidados das unidades federadas, assim como a no centralizao, ora considerada como
princpio materializado por meio de vrios centros de deciso poltica, a abertura
poltica como forma de conduzir as negociaes, o funcionamento de um sistema de
controles internos para evitar a concentrao de poder poltico e o respeito ao
constitucionalismo, considerando-se que qualquer deciso governamental deriva sua
autoridade da Constituio.

que a humanidade progressiva em todas as suas geraes e em todas as suas raas, e que a poltica de
federao, que e por excelncia a poltica do progresso consiste em tratar cada populao, no momento
que se indicar, segundo um regime de autoridade e de diminuio da centralizao, correspondente ao
estado dos espritos e dos costumes.
24
BERNARDES, Wilba Lcia Maia. Federao e federalismo. Belo Horizonte: Del Rey, 2010, p. 257.
25
WATTS, Ronald L. Sistemas federales comparados. Madrid: Marcial Pons Ediciones Jurdicas y
Sociales, 1999, p.107.

O modelo de federalismo brasileiro politicamente assimtrico, na medida em

que existe uma desigualdade inerente s condies culturais, econmicas e sociais do
pas, que demandam medidas niveladoras para correo. Esse nivelamento exige
tambm o exerccio pleno da autonomia dos municpios, aliado a outras medidas de
incentivo ao desenvolvimento de sua economia.

III Estatuto da Metrpole e o modelo brasileiro de federao

No obstante o Estatuto da Metrpole tenha atrado tantos elogios de muitos

simpatizantes, entendo que o legislador extrapolou suas atribuies relativamente a
alguns pontos, invadindo esfera de competncia municipal conforme se demonstrar
adiante.
Se por um lado a norma tem o mrito de explicitar o que so funes pblicas de
interesse comum, na medida em que as define, estabelece diretrizes gerais para o
planejamento, a gesto e a execuo destas funes, alm de dispor sobre normas gerais
sobre o plano de desenvolvimento urbano integrado e outros instrumentos de
governana interfederativa, criou tambm critrios para concesso de apoio da Unio
a aes que envolvam governana interfederativa no campo do desenvolvimento
urbano, por outro invade esfera de competncia municipal quando, por exemplo, no
3, do art. 10, determina ou seja impe a compatibilizao do Plano Diretor com o
Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado.
A Lei n 13.089, de 12 de janeiro de 2015, instituiu uma srie de mecanismos com
base em disposies do texto constitucional (incisos XX do art. 21, IX do art. 23 e I do
art. 24, no 3 do art. 25 e no art. 182 da Constituio Federal) examinados em seguida:

i)

O inciso XX, do art. 21, da Constituio de 1988, confere competncia a

Unio para instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive
habitao, saneamento bsico e transportes urbanos;

ii)

O inciso IX, do art. 23, da Constituio de 1988 estabelece as

competncias comuns da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios para promover programas de construo de moradias e a
melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico;

iii)

O inciso I, do art. 24, da Constituio de 1988 estabelece competncias

concorrentes da Unio, dos Estados e do Distrito Federal legislar sobre
direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico;

iv)

O 3, do art. 25, da Constituio de 1988 estabelece que (caput - Os

Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem,
observados os princpios desta Constituio) e que os Estados podero,
mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes
urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios
limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de
funes pblicas de interesse comum;

v)

O art. 182, da Constituio de 1988, estatui que:

Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder

Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e
garantir o bem- estar de seus habitantes.

1 - O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para

cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da
poltica de desenvolvimento e de expanso urbana.

2 - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s

exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano
diretor.

Necessrio destacar que a Lei em comento, Estatuto da Metrpole, prev em

seu art. 1, como seus objetivos, o seguinte: (i) estabelecer diretrizes gerais para o
planejamento, a gesto e a execuo das funes pblicas de interesse comum em
regies metropolitanas e em aglomeraes urbanas; (ii) normas gerais sobre o plano de
desenvolvimento integrado e outros instrumentos de governana interfederativa, e (iii)

critrios para o apoio da Unio a aes que envolvam governana interfederativa no

campo do desenvolvimento urbano.
No entanto, analisando-se o texto da lei em comento, possvel observar que o
legislador foi muito alm do que deveria, ou seja, extrapolou de suas atribuies e
estabeleceu regras que violam preceitos constitucionais.
O primeiro ponto que merece destaque diz respeito a delimitao da norma
contida no inciso XX, do art. 21, da Constituio de 1988.
No h dvida de que a Unio, nos termos do inciso XX, do art. 21, da
Constituio de 1988, possui competncia para instituir diretrizes para o
desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos.
Veja-se que a norma constitucional clara ao se referir a diretrizes que, de fato e de
direito, difere e muito de norma especfica ou especial. O que se observa, porm, ainda
que rapidamente, que a lei em comento vai alm do que permite a norma
constitucional, na medida em que impe a compatibilizao do Plano Diretor com o
Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado prevista no 3, do art. 10, estabelecendo,
ainda, no 4, do citado art. 10, que o Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado
ser elaborado no mbito da estrutura de governana interfederativa e aprovado pela
instncia colegiada deliberativa a que se refere o inciso II do caput do art. 8o desta Lei,
antes do envio respectiva assembleia legislativa estadual.
Vale dizer que a Lei que aprovou o Plano Diretor ser derrogada por uma
instncia administrativa e modificado por meio de lei complementar estadual,
ressaltando-se que a instncia colegiada referida no art. 8, II, da Lei n 13.089, de 12 de
janeiro de 2015 possui carter deliberativo e constituda com representao da
sociedade civil.
Entende-se que compete sim Unio estabelecer Diretrizes Gerais, que nada
mais so que normas gerais, em matria urbanstica, entretanto, compete ao Municpio
sua execuo, como o diz claramente a norma do art. 182, da Constituio de 1988.
Nesse sentido, compete ao Municpio e no a Unio determinar a aplicao ou no de
instrumentos de gesto urbanstica. Tanto isto verdade que os municpios brasileiros
tiveram de proceder a inmeras alteraes em seus Planos Diretores, visando
contemplar as normas fixadas pelo Estatuto da Cidade para incluso de seus
instrumentos em sua legislao.
Ademais, questes de ordem poltica e econmica vivenciadas pelos municpios
no podem ser desconsideradas e resolvidas por meio de lei federal, ou seja, no

possvel conceber e no aceitvel, que a Unio resolva tais problemas criando modelos
de gesto metropolitana a pretexto de execuo das funes pblicas de interesse
comum, sem respeitar as competncias dos entes federados, mais especificamente dos
municpios.
No obstante a necessidade de se pensar em um modelo de federalismo
realmente cooperativo, entende-se que o Estatuto da Metrpole poder trazer
insegurana jurdica para a implantao de eventuais projetos de interesse da
municipalidade, prestando-se nestas situaes no ao consenso, mas ao dissenso e ao
acirramento de conflitos em prejuzo da populao.
O segundo ponto que chama ateno est relacionado a norma do inciso IX, do
art. 23, da Constituio de 1988, que estabelece as competncias comuns da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios para promover programas de construo
de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico. A norma
clara. Todavia, se por um lado as matrias elencadas na citada norma interessam a
comunidade de um modo geral, tornando vivel a incluso no tema interesse comum,
por outro, se verifica que mais uma vez o legislador constituinte no atentou para as
questes que afetam as regies metropolitanas, matria cara ao federalismo de
cooperao.
Ao destacar a natureza cooperativa do federalismo brasileiro, Bercovici ressalta a
distino entre funes de coordenao e de cooperao, relacionando-as s
competncias concorrentes e comuns.

26

A funo de coordenao, segundo o autor,

consiste em um modo diferente de atribuio e exerccio conjunto de competncias, no

qual os integrantes da federao possuem relativa participao. Trata-se de
procedimento no qual todos buscam um resultado comum, materializado atravs da
tcnica da repartio de competncias concorrentes previstas no art. 24 da Constituio
Federal de 1988.
A funo de cooperao, por sua vez, requer a atuao conjunta dos entes
federados, ou seja, todos devem exercer suas competncias conjuntamente. Significa
dizer que no h prevalncia de nenhuma das esferas de poder sobre outra, resultando
em responsabilidades igualmente comuns. O pressuposto da coordenao a estreita
interdependncia que existe entre inmeras matrias e programas de interesse comum,
correspondendo, na prtica, s chamadas competncias comuns previstas no art. 23 da
26

BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades Regionais, Estado e Constituio. So Paulo: Editora Max

Limonad, 2003, p. 151.

Constituio de 1988. O que caracteriza a cooperao o fato de que embora a deciso

seja conjunta, a execuo dos atos ocorre individualmente, cada ente executa suas
aes, podendo estas, entretanto, serem realizadas tambm conjuntamente.
Neste sentido deve ser compreendido o federalismo cooperativo, que tem como
objetivo equilibrar a descentralizao federal com os imperativos da integrao
econmica nacional. Em termos fiscais, fundamenta-se na cooperao financeira que se
desenvolve em virtude da necessidade de solidariedade federal por meio de polticas
pblicas conjuntas e de compensaes das disparidades regionais. 27
As desigualdades regionais e sociais que geram a necessidade de se promover
uma distribuio equnime de recursos, visando beneficiar os entes menos
desenvolvidos e possibilitar igualdade de condies sociais para todos.
Isto revela a importncia da distribuio de receitas entre os entes federados,
cuja autonomia s assegurada quando lhes so garantidos os recursos necessrios
manuteno de seus encargos. Em estudo realizado sobre a regio metropolitana de
Salvador, antes de entrar em vigor a Lei n 13.089, de 12 de janeiro de 2015, Celina
Souza28 esclarece que:
Aes voltadas para a articulao de entes governamentais podem ser
genericamente divididas em aes de cooperao e de coordenao. A
distino importante dado que cada uma dessas aes requer
desenhos institucionais diversos, embora ambas impliquem em
barganha e negociao. A cooperao tende a manter a autonomia dos
entes que dela participam e a coordenao tende a centralizar
decises, por requerer medidas de cima para baixo. No entanto,
cooperao e coordenao podem ocorrer simultaneamente. O que
varia a nfase dada a cada uma.

A citada autora alude, ainda, ao vazio institucional relacionado governana

metropolitana, os quais geram constrangimentos de ordem tributria e institucional,
salientando, ainda, que estes constrangimentos, aliados ao legado deixado pelo perodo
militar, bloqueiam as possibilidades de criao de mecanismos cooperativos e de

27

BERCOVICI, Gilberto. Ob. cit., p. 157.

CARVALHO, IMM., and PEREIRA, GC., orgs. Como anda Salvador e sua regio metropolitana
[online]. 2nd. ed. rev. and enl. Salvador: EDUFBA, 2008. 228 p. ISBN 85-232-0393-1. Available from
SciELO Books <http://books.scielo.org>.
28

coordenao dos territrios metropolitanos, realando os efeitos desses bloqueios da

seguinte maneira:
No caso do Brasil, as primeiras experincias voltadas para a
institucionalizao das regies metropolitanas (RMs) foram de
iniciativa do regime militar, que as concebeu de acordo com os
prprios objetivos do regime, ou seja, centralizao e controle do
territrio por parte do governo federal, que tambm caracterizou o
desenho e a gesto das demais polticas pblicas daquele perodo.
Como argumentado anteriormente (Souza, 1985), o desenho
institucional que guiou os primrdios da gesto metropolitana no
Brasil deu ao governo federal grande domnio sobre os territrios mais
dinmicos do pas, tanto do ponto de vista econmico como poltico.
Desse desenho resultou a conformao da governana metropolitana
dependente de recursos e de decises federais, limitando a autonomia
das esferas subnacionais, notadamente dos municpios que as
integravam, desconsiderando aspectos fundamentais das relaes
intergovernamentais e excluindo a possibilidade de construo de
mecanismos de cooperao e dificultando a coordenao.

Embora o estudo citado acima tenha sido realizado antes de promulgado o

Estatuto da Metrpole, as questes ali levantadas permanecem atuais, at porque no
existem experincias no Brasil que possam comprovar o contrrio. Ser necessrio
aguardar um longo tempo para saber como se dar, na prtica, o regime de cooperao
desenhado pelo legislador.
O terceiro ponto est relacionado ao inciso I, do art. 24, da Constituio de 1988
estabelece competncias concorrentes da Unio, dos Estados e do Distrito Federal
legislar sobre direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico.
Esta norma estabelece a competncia da Unio para legislar sobre Direito
Urbanstico. Contudo, tal competncia dever ser exercida em carter geral, vale dizer, a
Unio dever fixar normas gerais, nos termos da norma do art. 182 do texto
constitucional, visando compatibiliz-las, haja vista que o legislador constituinte
conferiu competncia ao municpio para executar a poltica de desenvolvimento urbano,
conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus
habitantes.
A concluso no sentido de que remanesce em favor do municpio parcela de
atribuio para legislar sobre urbanismo, eis porque incorreto o entendimento no
sentido de que a matria urbanstica pode ser tratada apenas pela Unio.

O quarto aspecto a ser destacado diz respeito a norma contida no 3, do art.

25, da Constituio de 1988, segundo o qual Os Estados organizam-se e regem-se
pelas Constituies e leis que adotarem, observados os princpios desta Constituio e
que os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas,
aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios
limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas
de interesse comum;.
Com efeito, o tema regio metropolitana tem sido pouco prestigiado no
ordenamento jurdico brasileiro, talvez pelo rano do autoritarismo impregnado desde
seus primeiros passos. A matria retorna agora tratada no Estatuto da Metrpole sem
que tenham sido eliminados os dilemas e interferncias existentes. Observa-se que a lei
em comento preceitua no 2, do art. 1, que na aplicao das disposies da referida lei
sero observadas as normas gerais de direito urbanstico estabelecidas no Estatuto da
Cidade. Isto chega a ser uma contradio, haja vista que o Estatuto da Cidade
efetivamente um instrumento para efetiva implementao de poltica urbana pelos
municpios, ademais de ter introduzido formalmente no direito urbanstico, ou, direito
da cidade, o conceito de cidade sustentvel, privilegiando, ainda, a prtica da
democracia participativa.
Salienta-se, ademais, que o Estatuto da Metrpole criou a figura da gesto plena
(art. 2, III) e da governana interfederativa (art. 2, IV). Logo adiante, no pargrafo
nico, do art. 3, prescreve que Estado e municpios inclusos em regio metropolitana
ou em aglomerao urbana formalizada e delimitada na forma do caput deste artigo
devero promover a governana interfederativa, sem prejuzo de outras
determinaes desta Lei. Mais adiante, no art. 14, est dito que Para o apoio da
Unio governana interfederativa em regio metropolitana ou em aglomerao urbana,
ser exigido que a unidade territorial possua gesto plena, nos termos do inciso III, do
caput do art. 2 desta Lei29.
A expresso gesto plena parece ter sido retirada do Projeto de Lei n 20 de
2007, de autoria do ento Deputado Sr. Fernando Chucre, tratando-se de norma que
regulamentaria o parcelamento do solo para fins urbanos e a regularizao fundiria
29

III gesto plena: condio de regio metropolitana ou de aglomerao urbana que possui:
a) formalizao e delimitao mediante lei complementar estadual;
b) estrutura de governana interfederativa prpria, nos termos do art. 8 o desta Lei; e
c) plano de desenvolvimento urbano integrado aprovado mediante lei estadual;
IV governana interfederativa: compartilhamento de responsabilidades e aes entre entes da
Federao em termos de organizao, planejamento e execuo de funes pblicas de interesse comum;

sustentvel de reas urbanas. No Captulo III do aludido Projeto de Lei - DO PROJETO

DE PARCELAMENTO E DA LICENA URBANSTICA E AMBIENTAL
INTEGRADA mais precisamente no inciso XXVI, do art. 3, consta a previso de um
sistema de gesto plena, conforme abaixo:

Art. 3 Para os efeitos desta Lei, consideram-se:

XXVI gesto plena: condio do Municpio que rena

simultaneamente os seguintes requisitos:

a) plano diretor, independentemente do nmero de habitantes,

aprovado e atualizado nos termos da Lei n 10.257, de 10 de
julho de 2001;

b) rgos colegiados de controle social nas reas de poltica

urbana e ambiental, ou, na inexistncia destes, integrao com
entes colegiados intermunicipais constitudos com esta mesma
finalidade, em ambos os casos garantida na composio a
participao da sociedade civil, bem como assegurado o
princpio democrtico de escolha dos representantes e o carter
deliberativo das decises tomadas em matria ambiental e
urbanstica;

c) rgos executivos especficos nas reas de poltica urbana e

ambiental, ou integrao com associaes ou consrcios
intermunicipais para o planejamento, a gesto e a fiscalizao
nas referidas reas, nos termos da Lei n 11.107, de 6 de abril de
2005;
O conceito de gesto plena mencionado acima me parece mais aberto,
permitindo maior participao dos municpios na busca de soluo para o difcil e
intrincado problema do licenciamento ambiental. O propsito da lei possibilitar ao
empreendedor obter uma s licena, chamada licena integrada, para execuo de seu
projeto. Vale registrar que a Unio, a pretexto de disciplinar a norma do Pargrafo

nico, do art. 23, da Constituio de 1988, promulgou a Lei Complementar n 140/2011,

que fixa normas, nos termos dos incisos iii, vi e vii do caput e do pargrafo nico do
artigo 23 da Constituio Federal, para a cooperao entre a unio, os estados, o
distrito federal e os municpios nas aes administrativas decorrentes do exerccio
da competncia comum relativas proteo das paisagens naturais notveis, proteo
do meio ambiente, ao combate poluio em qualquer de suas formas e preservao
das florestas, da fauna e da flora; e altera a lei n 6938, de 31 de agosto de 1981.
Na prtica o que aconteceu que a Lei Complementar n 140/2011 estabeleceu
como regra prevista na alnea a, do inciso XIV, do art. 9, verdadeira afronta a
autonomia dos municpios, na medida em que lhes impe a obrigao de proceder ao
licenciamento ambiental to somente de obras, empreendimentos ou atividades
definidos pelos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente. Vale dizer, a mencionada Lei
Complementar n 140/2011, estabeleceu por meio do dispositivo acima citado que o
licenciamento ambiental realizado pelos municpios depender de prvia anuncia dos
Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, restringindo, portanto, os limites de sua
autonomia.
Perde-se, mais uma vez, a oportunidade de se criar um ambiente de cooperao
entre os entes federados, favorecendo a disputa pelo licenciamento e o prejuzo ao meio
ambiente e a sociedade. No bom para a economia nem para o desenvolvimento
sustentvel.
No que concerne ao Estatuto da Metrpole, o que se verifica que a participao
da Unio no arranjo metropolitano depender da observncia de certas condies e
circunstncias30, sendo certo que seu apoio somente se dar se atendidas estas
condies, como se depreende de seu art. 8, que estatui o desenho da estrutura bsica
da governana interfederativa das regies metropolitanas e das aglomeraes
urbana.
possvel identificar traos de um autoritarismo recente permeando o texto da
Lei, no s referido a experincias passadas mal sucedidas, como tambm relacionados
ao elevado nvel de concentrao de poder em favor da Unio, trao caracterstico do
30

Art. 8o A governana interfederativa das regies metropolitanas e das aglomeraes urbanas

compreender em sua estrutura bsica:
I instncia executiva composta pelos representantes do Poder Executivo dos entes federativos
integrantes das unidades territoriais urbanas;
II instncia colegiada deliberativa com representao da sociedade civil;
III organizao pblica com funes tcnico-consultivas; e
IV sistema integrado de alocao de recursos e de prestao de contas.

Estado brasileiro. No obstante esta constatao, necessrio refletir sobre as prticas

cooperativas efetivamente desenvolvidas no mbito nacional e isto no se fez sem
considerar o desenho federativo atual.
Deve-se reconhecer que fatores de ordem poltica e econmica, como ressaltado
por Celina Souza, tem constitudo obstculos ao federalismo cooperativo. Isto porque a
prtica da cooperao entre entes polticos nem sempre vivel. A colaborao pblica
pode ser definida, segundo Agranoff e McGuire (2003) como: a concept that
describes the process of facilitating and operating in multiorganizational arrangements
for solving problems that cannot be achieved, or achieved, or achieved easily, by single
organizations
Em um sistema de colaborao ou de cooperao, portanto, o objetivo comum
reside na convergncia de interesses dos participantes e no na predominncia de
interesse de algum deles, como determina o estatuto da Metrpole em seu art. 6, I
(prevalncia do interesse comum sobre o local). O que mais chama ateno neste
caso, que este artigo 6 trata dos princpios que devero ser observados para
efeito do que a lei denominou governana interfederativa, bem se v que o
legislador no se libertou das amarras prprias de um sistema autoritrio e no
cooperativo.
Na esteira do pensamento de Michael McGuire, Robert Agranoff e Chris
Silvia31, acrescenta-se que:
Much of the cooperation between the federal and state governments
has been found in the sea of governmental activity without any chart,
compass, or guiding star, for cooperation has been unplanned and
uncorrelated with other activities of government even in the same
field. Nevertheless, a certain number of patterns may be traced in the
confusion. Cooperation has frequently been a means of coordinating
the use of federal and state resources, of eliminating duplications in
activity, of cutting down expenses, of accomplishing work which
could not otherwise be carried out, and in the federal system of the
United States move more smoothly than would be otherwise possible
(7). Clarks view of collaborative federalism was highly optimistic
regarding officials problem-resolution ability.

31

McGUIRE,
Michael,
AGRANOFF,
Robert,
SILVIA,
Chris.
Foundations of Public Administration Collaborative Public Administration. Paper presented at the Public
Management Research Conference, Syracuse, NY, June 1-4, 2011.

Uma concluso pela prevalncia da democracia e da cooperao

O tema relacionado autonomia, inclusive a autonomia legislativa tributria dos

entes federados, precedido da definio da forma de organizao do Estado, cuja
distino se fundamenta no grau de centralizao ou descentralizao de que se
revestem seus organismos internos. A mudana na trajetria poltica do federalismo
brasileiro, contudo, no se limitou a simples reconstruo de seus alicerces, mas
avanou no sentido de introduzir novos fundamentos, destacando-se a incluso dos
Municpios entre os entes que compem a federao, consoante estabelece o art. 1 da
Constituio Federal de 1988.
A norma no tem correspondncia com os textos constitucionais anteriores nem
de outros pases, ressaltando Horta32 que o fato se deve atrao sugestionadora do
movimento municipalista, que rompeu o quadro da lgica constitucional e erigiu o
municpio autnomo em componente da Repblica Federativa. Alm da incluso do
municpio como ente poltico e autnomo, a Constituio Federal de 1988 modificou o
sistema de repartio de competncias dos demais entes da federao, acentuando as
modernas tendncias do federalismo constitucional brasileiro, na medida em que traou
novos contornos para a distribuio das competncias, estabelecendo no art. 21 (I a
XXV), a competncia geral da Unio; art. 22 (I a XXIX), competncia legislativa
privativa da Unio; art. 23 (I a XII, pargrafo nico) competncia comum da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; art. 24 (I a XVI, 1 ao 4),
competncia legislativa concorrente da Unio, dos Estados e do Distrito Federal.
No mbito da competncia concorrente prevista no art. 24, somente a Unio
poder estabelecer regras gerais, incidindo, no caso, o sistema de competncia no
cumulativa ou limitada. Assim, em conformidade com o ordenamento jurdico brasileiro
compete Unio, no mbito da legislao concorrente, estabelecer normas gerais, nos
termos do que estabelece o 1, de seu art. 24. Estabelecer normas, como anota
Carrazza,33 so apontar as diretrizes, os limites bsicos; operar por sntese, indicando e

32
33

HORTA, Raul Machado. Direito constitucional. 2. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 1999, p. 457.
CARRAZZA, Roque Antnio. Curso de direito constitucional tributrio. 19. ed. So Paulo:
Malheiros, 2003, p. 803.

resumindo. Nunca descendo a assuntos de economia interna, de peculiar interesse das

pessoas polticas.
Acrescenta-se, ainda, que a autonomia dos entes federados depende do regular
funcionamento do sistema de distribuio de competncias tributarias, bem como da
distribuio de receitas constitucionais tributarias, sendo a inobservncia dessas normas
enquadrada como inconstitucionalidade, conforme assinalado por Sacha Coelho.34
Alexander Hamilton sustentava que o poder de tributar est diretamente
relacionado prpria estrutura do governo, sendo indispensvel sua insero no texto
constitucional, a fim de que os entes polticos tenham assegurados os recursos
necessrios ao custeio das despesas pblicas:
O dinheiro considerado, com razo, o princpio vital do corpo poltico; o
que lhe sustem a vida e os movimentos, permitindo-lhe desempenhar suas
funes mais essenciais. Portanto, um poder pleno de obter um suprimento
regular e adequado de receita, na medida em que os recursos da comunidade
o permitam, pode ser encarado como um ingrediente indispensvel de toda
constituio. De uma deficincia neste particular, um de dois males pode
decorrer: ou o povo ficar sujeito a uma contnua pilhagem, em lugar de um
modo mais aceitvel de suprir as necessidades pblicas, ou o governo
mergulhar numa atrofia fatal e, dentro de pouco tempo, perecer. 35

Pode-se concluir, portanto, que a base do Estado Federal, na forma pensada e

originalmente desenvolvida pelos federalistas, apoiava-se na autonomia financeira das
pessoas polticas. Sem dinheiro no h igualdade, no h como assegurar condies de
vida digna comunidade. Essa garantia, entretanto, dever estar, necessariamente,
prevista no texto constitucional do Estado Federal, uma vez que peculiar ao prprio
poder de tributar. Como se verifica, a Constituio Federal brasileira de 1988 modificou
significativamente o ordenamento federativo e o sistema de repartio de competncias
tributrias, mediante a descentralizao de suas fontes de receitas, conferindo aos
Estados-membros e Municpios maior autonomia financeira, base da autonomia poltica

34

COLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributrio brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 1999, p. 63. De acordo com Sacha Coelho: Essa autonomia resguarda-se mediante a
preservao da competncia tributria das pessoas polticas que convivem na Federao e, tambm, pela
equidosa discriminao constitucional das fontes de receita tributria, da advindo importncia do tema
referente repartio das competncias no Estado Federal, assunto inexistente, ou pouco relevante, nos
Estados unitrios (Regies e Comunas). Sendo a federao um pacto de igualdade entre as pessoas
polticas, e sendo a autonomia financeira o penhor dos entes federados, tem-se que qualquer agresso,
ainda que velada, a estes dogmas, constitui inconstitucionalidade. No mesmo sentido se pronuncia REIS,
Elcio Fonseca. Federalismo fiscal: competncia concorrente e normas gerais de direito tributrio. Belo
Horizonte: Mandamentos, 2000, p. 42-43.
35
MADISON, James; HAMILTON, Alexander; JAY, John. Os artigos federalistas. Rio de Janeiro:
Nova Fronteira, 1993, p. 232.

e administrativa dos mesmos. Contudo, as mudanas no chegaram ao ponto de romper

com a tradio centralizadora em favor da Unio.
No menos verdade que o arranjo federativo brasileiro tambm estimula a
formao de novas formas de parceria (consrcios, por exemplo), assim como incentiva
a criao de sistemas regionais, nos termos de seu artigo 25, 3. Todavia, at a
publicao da Lei n 13.099/2015, as iniciativas para a gesto metropolitana eram
formuladas pelos Estados-membro por meio de lei complementar, porm, de regra, no
havia uma efetiva cooperao dos municpios, seja porque sua participao no era
assegurada corretamente, seja porque as diferenas polticas e ideolgicas dos gestores
os impediam de fortalecer estes laos.
fato que a Lei n 13.099/2015 no garante a mudana desse cenrio, at
porque, conforme anota Klink36: vrios autores analisam a dinmica socioprodutiva
das cidades-regio na economia internacional e apontam para o dilema da ao
coletiva no espao regional.
O tema regies metropolitanas foi inserido na agenda do governo brasileiro em
2010, poca em que foi lanado o CURSO DE EXTENSO: GOVERNANA
METROPOLITANA COLABORATIVA, Organizao: Universidade de British
Columbia CHS/UBC Canad, com apoio do Ministrio das Cidades 37. No
material produzido para o referido curso, destaca-se o seguinte trecho:
Nesse contexto, os crescentes reclames de autonomia municipal,
cerceada por longo perodo, e que iro repercutir na Constituio
Federal de 1988, induzem a uma resistncia explcita questo
metropolitana, manifesta no s entre os representantes do Poder
Pblico municipal, como tambm entre os juristas e estudiosos em
geral, afetos a questes urbanas. Esse segundo momento,
marcado pelo neolocalismo foi o perodo de hegemonia de uma
retrica municipalista exacerbada, onde a questo metropolitana
identificada in limine com o desmando do governo militar e
simultaneamente, como uma estrutura institucional padronizada e
ineficaz. A palavra de ordem agora a municipalizao. A grande
questo era a celebrao de um novo pacto federativo,
institucionalizando-se mecanismos de descentralizao e
36

KLINK, Jeroen Johannes.Novas governanas para as reas metropolitanas. O panorama internacional e

as perspectivas para o caso brasileiro. Cadernos Metrpole, So Paulo, v. 11, n. 22, pp.415-433, jul/dez
2009.
37
Nota: O curso Governana Metropolitana Colaborativa faz parte do projeto internacional Novos
Consrcios Pblicos para Governana Metropolitana no Brasil, desenvolvido pela Universidade de
British Columbia/Canad e no Brasil, por intermdio do Ministrio das Cidades, com intervenincia de
universidades brasileiras, instituies governamentais e no governamentais, que atuem em regies
metropolitanas brasileiras.

democratizao da gesto, e de aumento da autonomia financeira

dos estados e dos municpios. Especialmente esses ltimos,
conseguiram resgatar parte significativa de sua capacidade de
investimento, mas isso no foi suficiente para o enquadramento
dos inmeros problemas metropolitanos (MELO,1997).

Assim como a Constituio de 1988, tambm as Constituies

estaduais posteriores, vem reforar a retrica municipalista
(AZEVEDO & MARES GUIA, 2004a; SOUZA, 2004). Entre os
diversos efeitos perversos dessa ideologia ingnua, vale frisar que
o neolocalismo dos anos 90 deslegitimou o planejamento
metropolitano como prtica autoritria e produziu uma agenda
pblica local ancorada no princpio de que todos (ou quase todos)
os problemas poderiam ser resolvidos localmente . . . tendo efeitos
deletrios sobretudo nas reas de interesse comum metropolitano,
tais como transportes, coleta e tratamento de lixo, meio ambiente
ou saneamento. Vrias iniciativas nestas reas foram
descontinuadas ou no encontraram soluo em virtude de falta
de coordenao interinstitucional (MELO, 2004).
Os governos municipais, na sua maioria, no tm renda, capital
humano ou social, afora uma burocracia meritocrtica, para
equacionarem seus problemas coletivos e de polticas pblicas

sem a ajuda de um ente superior e/ou da

cooperao horizontal no plano regional.
Verifica-se que as bases do estudo so controversas, haja vista que os
argumentos citados acima, se por um lado servem para justificar a implementao de
polticas pblicas de planejamento regional por meio de regies metropolitanas, por
outro reduz e deprecia o pensamento jurdico daqueles que defendem o municipalismo.
Convm registrar que o municipalismo no se contrape a um sistema de gesto
cooperativo, mas sim a um sistema de gesto autoritrio, no qual o ser superior
identificado com o Estado e por consequncia, o municpio seria o ser inferior, o primo
pobre, desvalido e incompetente. Nada mais equivocado!
preciso mudar o discurso e ampliar as possibilidades de cooperao, inventar
novas formas de colaborao, ser criativo. O desenvolvimento social e econmico de
uma regio no acontecer principalmente se houver a formao de um sistema de
governana metropolitano, contudo, ele ser fortemente impulsionado se houver o
sentimento de pertencimento aquela regio, se houver identificao das chamadas
funes de interesse comum com as reais necessidades da comunidade envolvida.

Definir o que so funes de interesse comum no tarefa fcil, no entanto,

crucial para o planejamento metropolitano que tais funes possuam contedo jurdico
legtimo, como assevera Alar Caff38:
A identificao dessas funes pblicas de interesse comum ,
portanto, de grande relevncia para sua determinao jurdica
concreta, visto que no basta consider-la formalmente (num
texto legal, por exemplo) ou por mera convenincia contingencial
para enquadr-la na figura jurdica de funo pblica de interesse
comum (de carter constitucional). Ela precisa ter "natureza"
regional, identificada por critrios justificadores dessa natureza,
argveis juridicamente e que possam, como j apontamos, ser
deduzidos prudencialmente em caso de contestao judicial. E isso
particularmente importante porque seu tratamento pode
resvalar para a questo da autonomia dos entes polticos
envolvidos na regio metropolitana.

Portanto, as bases para qualquer sistema de cooperao devem ser horizontais e

no verticais, no deve haver, de fato, prevalncia do interesse de um ente poltico em
detrimento de outro ou da coletividade, mas indispensvel possuir razes objetivas
para fazer prevalecer este ou aquele interesse. nisso que reside o conceito de funes
de interesse comum e nesse sentido amplo de colaborao e de cooperao que
devem ser compreendidos os princpios constantes do art. 6, da Lei n 13.00/2015, haja
vista que enquanto princpios, devem orientar a interpretao constitucional no sentido
da ponderao e efetiva aplicao da norma e no para imposio de autoridade.

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38

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