LANUEVALEGISLACIN AGRARIA

YELDESARROLLOURBANO
EduardoRamrezFavela

Antecedentes

[1]

Enelmesdejuniode1991sehizodelconocimientopblicoqueseestaba
analizandolareformaalartculo27constitucionalylaexpedicindeunanueva
ley agraria. El anuncio de las reformas, que prevean en lo fundamental la
posibilidaddeprivatizarelejidoylaextincindelatutelagubernamentalsobre
losejidatariosparadarleslalibertaddedisponerlibrementedesupropiedad,y
conelloliberar,enconsecuencia,alasfuerzasproductivasdelcampo,gener
un amplio debate nacional. Se produjeron diversas manifestaciones
encontradas,entre ellas el rechazo dela ConfederacinNacionalCampesina,
argumentando que se generara el ...caos, la concentracin de la tierra en
unas cuantas manos y el refugio en las ciudades de grandes masas de
campesinos que habran de ser expulsados del campo, y la crtica de la
oposicin que sostuvo quese ...fortalecera el latifundismo, lo cualconstitua
unacontrarreformaagraria."
Enloqueserefierealimpactourbanoyambientaldelareformapropuesta,
segenerarondiversasdeclaraciones:seaugurabalaapropiacininminentedel
ejido por los especuladores inmobiliarios, el rebase de la capacidad
gubernamentalderegulacinurbanaydeprestacindelosserviciosbsicos,y
se preconizaba la necesidad de ampliar el debate legislativo, hasta ese
momento con una tnica exclusivamente agraria. Apenas aprobadas las
modificaciones al artculo 27 constitucional en enero de 1992, el debate se
centrenladiscusinenelCongresodelaUninsobrelanuevaLeyAgraria.
En lo que se refiere a las implicaciones urbanas y ecolgicas de la nueva
Ley Agraria, pronto qued claro que, aunque era justificado considerar sus
previsibles efectos negativos, la solucin al problema urbano ambiental no
radicabaenlaleyquesediscuta,sinoenlalegislacinurbanayecolgica,y
talcomosehizonotarenalgnmomentodelosdebatesenelCongreso:"no
vena acuentoelregularla materia urbanaen la Ley Agraria,sino establecer
lascorrespondenciaspertinentes.
Ello trajo como consecuencia que, en el artculo 38 de la Ley General de
AsentamientosHumanos,seestablecieraque"elaprovechamientodereasy
prediosejidalesycomunalescomprendidosdentrodeloslmitesdeloscentros
de poblacin que formen parte de las zonas de urbanizacin ejidal y de las
tierras del asentamiento humano en ejidos y comunidades, se sujetar a lo
dispuestoenestaLey,enlaLeyAgraria,enlalegislacinestataldedesarrollo
urbano,enlos planes o programas dedesarrollo urbano aplicables, ascomo
en las reservas, usos y destinos de reas y predios". Por otro lado, en el
artculo87delaLeyAgraria,refirindoseatierrasejidalesqueseencuentren

ubicadosenelreadecrecimientodeuncentrodepoblacin,sesealaque,
"en todo caso, la incorporacin de las tierras ejidales deber sujetarse a las
leyes,reglamentosyplanesvigentesenmateriadeasentamientoshumanos".
Apenaspromulgadoslosnuevostextoslegales,laprensanacionalcomenz
a consignar noticias alarmantes sobre las repercusiones urbanas de las
reformas a lalegislacinagraria, en aras de una malentendida libertad de los
ncleosagrariosparadisponerdesutierra.
Debereconocersequelareformadelrgimenagrarioconstituyeunahecho
histrico, se dijo en ese entonces, ...de subversin inteligente de una
estructuracaducayeliniciodelfindeunenclave",yquecorrespondealsector
urbano gubernamental la ltima palabra en la adecuacin y desarrollo de las
institucionesresponsablesdelaincorporacindelejidoaldesarrollourbano,a
loqueseaboclaSedesol,aunquedeformalimitada,conlareformadelaLey
General de Asentamientos Humanos en el ao de 1993. Con base en
iniciativas antiguas y en la recin reformada legislacin agraria, la Sedesol
puso en marcha, dentro del Programa de Ciudades Medias, un subprograma
denominado Fraccionamientos Solidaridad, que pretenda ofertar lotes a
preciosbajosalapoblacinconingresosmenoresa2.5vecessalariomnimo,
con urbanizacin progresiva y a travs de esquemas de asociacin con los
ejidatarios, en los que el apoyo federal se canalizaba a la dotacin de
infraestructura, as como a garantizar la solvencia financiera de las
operaciones.
Comoresultadodelasreformasalalegislacinagraria,nuevasinstituciones
fueroncreadasalinteriordelsectoragrario:elRegistroAgrarioNacional(RAN),
la Procuradura Agraria y el Tribunal Agrario en particular el Programa
NacionaldeTitulacindeTierrasEjidales(Procede)quenoesunainstitucin,
sino un programa conjunto del INEGI y del Registro Agrario Nacional, es el
responsabledelinventario,registroycertificacindelapropiedadejidal.
Con la nueva Ley Agraria se mantiene jurdicamente abierta la va de la
expropiacinconcertada,perolaSecretaradelaReformaAgrariaestableciel
criteriodequeningnparticularpuedeactuarcomopromovente,obligndolosa
solicitar la intervencin del gobierno del estado que corresponda para cubrir
ese papel. La Ley Agraria determina que la Comisin de Avalos de Bienes
Nacionales (Cabin) debe establecer el monto de la indemnizacin en funcin
delvalor comercial del terreno expropiado,sin definir criterios para interpretar
este concepto, lo que da origen, en sus extremos, a que el valor comercial,
entendido como el reflejo de las operaciones de compraventa de terrenos
semejantes al expropiado, resulte excedido para la factibilidad financiera del
proyectooque,alainversa,resultemuybajoencomparacinconsupotencial
de desarrollo, derivado de las inversiones que se realicen y de los beneficios
quegenereelproyecto.
En resumen, la Ley Agraria abre la posibilidad de incorporar al desarrollo
urbano tierra proveniente del rgimen ejidal mediante diversos mecanismos,
particularmente para la creacin de reservas territoriales, siendo las ms
importanteslassiguientes:

1. Laadquisicindetierrasparceladasenlasqueseadopteeldominiopleno.
2. La aportacin de tierras de uso comn a una sociedad mercantil o civil,
integradanicamenteporejidatariosoconlaparticipacindelsectorprivadoo
pblico.
3. Laexpropiacin.
4. Ladonacin.
El procedimiento mas aceptado por los ejidatarios es el de la venta de
parcelasunavezquestashansidopasadasaldominiopleno,procedimiento
que, por una parte, permite a los ejidatarios recibir una contraprestacin
prcticamente inmediata por la enajenacin de sus terrenos, y por la otra, al
inversionistapblicooprivadodesarrollarelproyectobajosuabsolutocontrol.
Elprocedimientoenformaesquemticaimplicalosiguiente:
1. Que los ejidatarios cuenten con sus certificados de derechos parcelarios
emitidosenlostrminosdelanuevaLeyAgraria.
2. Cuando la mayor parte de las parcelas han sido delimitadas y asignadas y
cuenten con los certificados parcelarios, la asamblea del ejido, con las
formalidades previstas en la Ley Agraria, podr autorizar que los ejidatarios
adopten el dominio pleno sobre sus parcelas en el momento en que cada
parcelario lo estime pertinente, de locual se desprende que lo pueden hacer
todossimultneamente,ocadaunocuandoaslodecida,sinlimitacionesenel
futuro.
3. Para adoptar el dominio pleno, los ejidatarios interesados deben solicitar al
RANquesusparcelasseandadasdebajadedichoregistro,elcualexpedirel
ttulo de propiedad respectivo, que a su vez debe ser inscrito en el registro
pblicodelapropiedaddelalocalidadquecorresponda,quedandoassujetas
lasparcelasalasdisposicionesdelderechocomn.
4.

Para la primera enajenacin de las parcelas sobre las que se hubiere

adoptado el dominio pleno, gozarn del derechodetanto, en el orden quese
seala,losfamiliaresdelenajenante,laspersonasquehayantrabajadodichas
parcelas por ms de un ao, los ejidatarios, los avecindados y el ncleo de
poblacinejidalelderechodetantolodebernejercerdentrodeuntrminode
30dasnaturalescontadosapartirdelanotificacin.

5. SibiennocontodaprecisinenlaLeyAgraria,perosenlaLeyGeneralde
Asentamientos Humanos, los gobiernos del estado y del municipio que
corresponda tienen el derechodepreferencia paraadquirir los terrenos deun
ejido que se encuentren ubicados en el rea de crecimiento de uncentro de
poblacin.
6. Laprimeraenajenacinapersonasajenasalncleodepoblacindeparcelas
sobrelasquesehubiereadoptadoeldominiopleno,serlibredeimpuestoso

derechos federales para el enajenante, y deber hacerse cuando menos al

preciodereferenciaqueestablezcalaCabinocualquierinstitucindecrdito.
Otra de las vertientes utilizables en la incorporacin a proyectos de
desarrollourbano de tierra proveniente delrgimen ejidal, especficamente de
lastierrasdeusocomn,eslaestablecidaenelartculo75delaLeyAgraria:
en los casos de manifiesta utilidad para el ncleo de poblacin ejidal, ste
podrtransmitireldominiodetierrasdeusocomnasociedadesmercantileso
civiles en las que participen el ejido o los ejidatarios conforme al siguiente
procedimiento:
1. La aportacin de terrenos de uso comn a sociedades civiles o mercantiles
requiere deque elejido cuentecon loscertificadosde derechossobre tierras
deusocomn.
2.

La aportacin de la tierra deber ser resuelta por la asamblea, con las

formalidadesprevistasdelaLeyAgraria.

3. Elproyectodedesarrolloagrcola,pecuario,forestal,turstico,urbano,etc.y
deescriturasocialsernsometidosalaopinindelaProcuraduraAgraria,la
que habr de analizar y pronunciarse sobre la certeza de la realizacin de la
inversinproyectada,delaprovechamientoracionalysostenidodelosrecursos
naturales y de la equidad en los trminos y condiciones que se propongan.
Esta opinin deber ser emitida para ser considerada por la asamblea al
adoptarlaresolucincorrespondiente.
4. En la asamblea que resuelva la aportacin de las tierras a la sociedad se
determinar si las acciones o partes sociales de la sociedadcorresponden al
ncleodepoblacinejidaloalosejidatariosindividualmenteconsiderados,de
acuerdoconlaproporcinquelescorrespondasegnsusderechossobrelas
tierrasaportadas.
5. Elvalordesuscripcindelasaccionesopartessocialesquecorrespondanal
ejido o a los ejidatarios por la aportacin de sus tierras, deber ser cuando
menos igual al precio de referencia que establezca la Cabin o cualquier
institucindecrdito.
6. Laasambleadelejido,convocadaycelebradacomoyasesealenelpuntoI
deesteprocedimiento,tomarladecisindeaportarlastierrasdeusocomn
considerandolaopininemitidaporlaProcuraduraAgraria,perosinquesta
seconstituya en una limitante. Incluso la Ley Agraria admite la posibilidad de
que el ejido pueda recurrir a los servicios profesionales que considere
pertinentesafindefundamentarsuresolucin.
7. Cuando participen socios ajenos al ejido, ste o los ejidatarios, en su caso,
tendrn el derecho irrenunciable de designar un comisario de la sociedad
mercantilocivilqueseconstituyaparaeldesarrollodelproyecto,queinforme
directamentealaasambleadelejido,conlasfuncionesquesobrelavigilancia
delassociedadesprevlaLeyGeneraldeSociedadesMercantiles.Sielejido

o los ejidatarios no designaren comisario, la Procuradura Agraria, bajo su

responsabilidad,deberhacerlo.
AtresaosdeexpedidalanuevaLeyAgraria(1995),yreconociendoqueel
crecimientodelasciudadessedapredominantementeenterrenosejidalespor
ser de esa naturaleza jurdica los terrenos que las rodean, la accin de los
gobiernos Federal, estatales y municipales y la respuesta de la sociedad se
caracterizporlosiguienteenelmbitourbano:

ElsectoragrariodelGobiernoFederal,enparticularlaProcuraduraAgrariay
el RAN, desarroll normas tcnicas y procedimientos, estableci registros
electrnicos, abri oficinas en el pas, realiz labores de difusin de las vas
quepermitelanuevaLeyAgrariaparaincorporarterrenosejidalesaproyectos
de desarrollo. La Secretara de Desarrollo Social activ su Programa de Cien
Ciudades Medias, que se materializ principalmente en la formulacin o
actualizacindelosprogramasdedesarrollourbanoyestablecibasesparael
financiamientodeobrasdeinfraestructura.

La renovacin constitucional de poderes y la rotacin consecuente de

servidores pblicos de nivel medio y superior en los gobiernos de estados y
municipios,establecieroncondicionesparaquelosfuncionariosquetenanasu
cargo los programas de desarrollo urbano desconocieran las oportunidades
que proporciona la Ley Agraria para incorporar tierras ejidales a dichos
programas. Es por ello que la respuesta de los gobiernos estatales y
municipales,enlogeneral,notuvolaconsistenciadeseada.

Algunos inversionistas privados, muy pocos, realizaron negociacionesconlos

ncleos agrarios y gestiones ante las autoridades pertinentes para adquirir
parcelas con dominio pleno, y menos an constituyeron sociedades con la
aportacindeterrenosejidalesdeusocomnotrosinversionistas,msquelos
anteriores, pero tampoco muchos, realizaron negociaciones con los ncleos
agrarios,obtuvieronalgunosdocumentosehicieronpagosalosejidatariossin
hacer ninguna gestin ante las autoridades pertinentes, colocando a esas
operaciones en condiciones de riesgo de nulidad la gran mayora de los
inversionistas privados ignoraban las oportunidades que les brinda la Ley
Agrariaparaincorporarterrenosejidalesaproyectos.

Los ncleos ejidales con terrenos en la periferia de las ciudades, tuvieron

diferentesconductas,cuyosprototipossonlossiguientes:
Los que ya haban empezado a vender irregularmente lotes a familias
continuaron con la prctica sin embargo, los que conservaban "reservas
vrgenes" de dimensiones considerables y con topografa y ubicacin
adecuada,tendieronacomportarseconformealsiguienteprototipo.
|Los ejidos quecontaban con terrenosgrandes"pegados" a la mancha
urbana o francamente dentro de ella, y aptos para desarrollos inmobiliarios,
fueronlosmsasediadosporlosinversionistasprivadosenlasmodalidadesde
venta o aportacin ya descritas. Algunos ejidos fueron hbiles en las
negociacionesylasconcretaronporlasolucinquelesbrindlamayoryms

rpida contraprestacin, sin importarles la situacin jurdica en que qued la

operacin otros aceptaron sujetarse a los procedimientos para dar validez
jurdicaalaoperacin,conunamarcadapreferenciaalaventadeparcelasya
pasadasaldominiopleno,envirtuddequeel montodelacontraprestacinlo
recibieron en un plazo relativamente corto hubo un rechazo general a las
llamadas inmobiliarias ejidales por el tiempo requerido para que se generen
utilidadesretirablesdelassociedadescivilesomercantilesqueseconstituyen
conlaaportacindeterrenosdeusocomn,yporlaprofundadesconfianzade
losejidatariosalosempresariosyalasinstitucionespblicas.
Losquenoeranaptosparadesarrollosinmobiliariosporsutopografao
suscondicionesderiesgofsico,otenanproblemasjurdicosportraslapesde
resoluciones, amparos interpuestos, expropiaciones en trmite, o cualquier
problema de naturaleza jurdica o de armona social, optaron por las ventas
irregulares,bienseaenlotesunifamiliaresoenlotesdegrandimensin.
En resumen, la experiencia de los tres primeros aos de la nueva Ley
Agrariasepuedecaracterizarporunchoquedeculturas:

La campesina, que se desenvuelve en un marco de desconfianza, de difcil

armonaalinteriordelosncleos,proclivealcacicazgoenaquellafechaya
la influencia de agentes externos que pretenden dirigirlos por intereses
econmicosopolticos,yguiadaconciertafuerzaporlaactituddeejidatarios
ancianosaferradosalaparcelaconunavisinpatrimonialistadelapropiedad.

Laempresarial,enbuscadebeneficiosenelmscortoplazoposible,conun
sentido "pragmtico" para las negociaciones y las gestiones, por lo que sus
"soluciones"nosonsiempreestrictamenteapegadasaderecho.

La burocrtica en los tres mbitos de gobierno, que oscila entre el extremo

eficienteyeficazalextremomasnegativo,pasandoporelarrastredeactitudes
contrarias a los objetivos que persigue la nueva Ley Agraria por razones
ideolgicas.

ElFuturo
AjuiciodeRobertoEibenschutz,losmtodosdeplaneacinurbanausados
en nuestro pas son elementales consideran por separado secciones de
territorio, sectores de la administracin pblica y actores del proceso. No
existen precedentes de proyectos comunes en los que concurran varias
instituciones,ymuchomenosfuentesfinancierasdistintas.[2]
Para Alfonso Iracheta, el desarrollo urbano, desde su diseo, debe
plantearse como un compromiso convisiones integradas de una regin, a fin
dereconocer que los problemasy potenciales deldesarrollose ubicanenlos
mbitos econmico, social, territorial y ambiental, por lo que ninguna accin,
pblica o privada relevante, puede desconocer la vinculacin entre estos
mbitosylosimpactosquecadaunotienesobreelresto.[3]

Alberto Rbora considera que, para articular los intereses de los diversos
agentes del desarrollo urbano, se requieren voluntad y liderazgo poltico,
sustentados en consensos amplios que les den legitimidad social. En
complemento, hacen falta instrumentos de suelo urbano que aseguren la
transparencia y permanencia de las acciones, den seguridad jurdica a los
agentes urbanos involucrados, garanticen la reparticin equitativa de los
beneficios y costos del desarrollo urbano entre las partes, y aseguren la
satisfaccindelasnecesidadesbsicasdelasmayoras.[4]
El Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenacin del Territorio
20012006 [5] incluye un apartado denominado Nuevos paradigmas del
desarrollo, y en l se establecen principios, entre los que destacan los
siguientesparaefectosdelapresenteponencia:

Localizacineficientedelargoplazo,basadaenlainternalizacindeloscostos
socialesylaconstruccindeunbuenmercadoquepuedamanejar,demanera
apropiada,lasexternalidadesambientalesyestimarbeneficiosfuturos,noslo
lospresentes.

Un desarrollo endgeno que reconozca la fortaleza del territorio y sus

oportunidades.

Un desarrollo que reconcilie (sic) los objetivos de eficiencia econmica,

cohesinsocialyequilibrioecolgico.
Enelmismoapartadodefinealconceptodeordenacinterritorialcomouna
poltica que permita maximizar la eficiencia econmica del territorio
garantizando, al mismo tiempo, su cohesin social, poltica y cultural en
condicionesdesustentabilidad.
Hasta antes de la nueva Ley Agraria los organismos y los programas de
ordenamientodeldesarrollourbanofracasaronensusobjetivos,conexcepcin
dedoshitospositivosquevalelapenamencionar:

La creacin de reservas territoriales durante el sexenio 19821988, que

permitieron crecer ordenadamente a las ciudades de Tijuana, Hermosillo y
Culiacn,conlosmacrodesarrollosinmobiliariosdeRoTijuana,RoSonoray
Tres Ros respectivamente,en los terrenosqueconstituan la zonafederal de
esosros,yalaciudaddeAguascalientesenterrenosejidales.

EldespeguedelosdestinostursticosdeplayadeCancn,IxtapaZihuatanejo
yHuatulco.
Lasexperienciasexitosasdescritasconanterioridad,conjuntamenteconlos
esquemas derivados de la nueva legislacin agraria, conducen a considerar
una nueva estrategia para la expansin de las ciudades, pasando del slo
diseourbanofuncionalalusodeinstrumentosquesatisfaganlasnecesidades
delasociedad y de laeconoma conlaparticipacinde los propietarios de la
tierra en su gran mayora ejidos, de los financieros, inversionistas y
desarrolladoresinmobiliarios,ascomodelostresmbitosdegobierno.

Losinstrumentosdebenserviralosagenteseconmicoscitadosyalostres
mbitos de gobierno para actuar coordinadamente y compartiendo costos y
beneficios en la incorporacin de tierras al desarrollo urbano financiar y
realizarlasobrasdecabezaestableceryrespetarlaracionalidadurbanaensu
traza y en los usos del suelo solicitar y expedir oportunamente licencias y
permisos financiar y construir la infraestructura bsica y desarrollar los
proyectos puntuales de vivienda, industria, comercio, equipamiento urbano y
servicios, en busca de la creacin de espacios urbanos integrales y
sustentables.
La creacinde espacios para el desarrollo urbanoconla nueva legislacin
agrariahageneradoproblemassocialesalenfrentarsediferentescorrientesde
pensamiento:[6]

Laoposicinalaocupacindeespaciosparaproyectosdedesarrollourbano
en terrenos originalmente destinados a la produccin agropecuaria, generada
porquienesconsideranimportantesosteneresaactividadacostadeimpedirel
crecimiento de las ciudades, desconociendo las presiones demogrficas
naturales y migratorias y el legtimo inters de los propietarios y
desarrolladoresinmobiliarios,yaquelapresindemogrficaconducealarazn
econmica que establece que es mejor negocio el destino urbano que el
destinoagropecuario.

Laoposicin,legtima,dequienesluchanporevitaractosirracionalescomola
ocupacin de espacios que deben ser protegidos para la ecologa, o de
espacios con riesgos de inundaciones, deslaves, etc., enfrentndose con los
agentes econmicos que anteponensus apetitos de ganancia a los intereses
generalesdelasociedad.

Los conflictos que resultan del choque de tres culturas: la campesina, la

empresarialylaburocrtica,conlascaractersticasyadescritasenelcaptulo
anterior, en cualquiera de las vas que ahora permite la Ley Agraria para la
incorporacindelastierrasejidalesaproyectosurbanos.
El proceso de incorporacin desuelo al desarrollo urbano, en los trminos
delanuevaLeyAgraria,requieredetiempoydineroeimplicariesgos.Entanto
el proceso avanza se incrementa la inversin, pero slo hasta el final el
particular o cualquiera de los tres mbitos de gobierno que acta como
promotor o inversionista tendr la plena seguridad de que los terrenos
quedarnincorporados,unavezquesehanagotadolasnegociacionesconlos
propietariosdelatierrayestablecidoslosmecanismoslegales,administrativos
y financieros que garanticen el inters, tanto de los propietarios de la tierra
como del inversionista, y siempre y cuando en paralelo el promotor o
inversionistahayaobtenidodelosgobiernosestatalymunicipallaautorizacin
de los usos del suelo y la garanta para la factibilidad de la infraestructura
urbanabsica.[7]
Lainversinrequeridaporelprocesodeincorporacindeterrenosejidalesa
la creacin de un espacio para el desarrollo urbano sin incluir el pago a los
ejidatarios opequeos propietariosporsutierraes pequeaencomparacin

conelvalordeaportacindelsueloalosproyectospuntualesmenosdel2%.
El tiempo necesario oscila entre 8 meses y dos aos, inversin y tiempo que
varan segn la situacin jurdica y social del ejido(s) o de las pequeas
propiedades,especialmentesiyacuentanconloscertificadosdederechosen
los terrenos ejidales, emitidos despus de la expedicin de la nueva Ley
Agraria.
Lasumaderiesgosquesepresentanenelprocesoqueinvolucraaterrenos
ejidales y pequeas propiedades puede conducir a que se fracase en la
incorporacin, y entonces la inversin en el proceso, que era pequea en
comparacinconelvalordeaportacindelastierrasalosproyectospuntuales,
yanoloestantocuandoseaportaafondoperdido.Algunosdelosriesgosms
frecuentesenlosterrenosejidalesydepropiedadparticularsonlossiguientes:

Que existan problemas litigiosos en torno a la propiedad y que los conflictos

legalesnoseresuelvanfavorablementeparalaincorporacin.

Que se rompa la armona al interior del o de los ejidos y se cancele la

operacin.

Que el propietario haya muerto intestado y el juicio correspondiente est en

proceso.

Que el terreno est en copropiedad y los copropietarios no se pongan de

acuerdo.

Queaparezcaotropromotoroinversionistaque,yaparaconcluirelprocesoy
sin haber invertido en l ni tiempo ni dinero, ofrezca un mejor precio a los
propietarios.

Quealgunooalgunosderechososejerzansuderechodetantoenunaovarias
parcelasoqueunoovariosejidatariosdecidannovenderyconelloserompa
launidadterritorialrequeridaporelproyecto.

Que un asesor aconseje no aceptar la incorporacin en espera de mejores

ofertas.

Que existan problemas registrales, lo que es frecuente por las graves

deficienciasdelosregistrospblicosdelapropiedadentodoelpas.

Que el gobierno estatal o el gobierno municipal ejerza su derecho legal de

preferenciaconcluidoelprocesodecambiodergimen.

Losprecios
Los terrenos ejidales no pueden enajenarse en dominio pleno en tanto
permanecen dentro de ese rgimen sin embargo, si pueden venderse los
derechosejidalesdelasparcelas,desuertequeunejidatariopuedeserdueo
de varias parcelas con un lmite establecido por al Ley Agraria, o un
particularpuedeadquirirconlaparcelalacondicindeejidatario.Seformaas

unmercadodeterrenosejidaleslegalmentevlido,principalmenteenelmedio
rural,equiparablealmercadodeterrenosruralesdelapequeapropiedad.De
acuerdoconlaexperienciadelponente,lospreciosquealcanzanlosterrenos
rurales de propiedad ejidal y de la pequea propiedad tienden a ser iguales,
oscilandoentrelostrescentavosdedlarpormetrocuadradoparaterrenosde
bajo ndice de agostadero, hasta los cincuenta centavos de dlar por metro
cuadradoparaterrenosderiegorodadoodehumedad.
Cuando la expansin urbana se acerca a los terrenos rurales y adquieren
con ello vocacin urbana, alcanzan condiciones para su incorporacin a
proyectos urbanos previo paso a dominio pleno, y con ello,
independientemente de su calidad agropecuaria, los precios de los terrenos
consuperficiesentre20y50hectreaslleganavenderseporlospropietarios
ejidales o pequeos propietarios a precios entre 6 y 10 dlares el metro
cuadrado.
El rango de precio entre 6 y 10 dlares por metro cuadrado es casi una
constante en las ciudades grandes y medianas del pas, y resulta del precio
quepuedepagareldesarrolladoroinversionistadeunproyectopuntualaislado
deviviendadeinterssocialporunterrenode20a50hectreasparaobtener
una ganancia aceptable. Las negociaciones se inician con expectativas
mayoresdelospropietariosoriginalesdelatierrageneralmenteparcelariosde
unslo ejido, queslo aceptan elprecio unavez que seconvencen que no
encontrarnuncompradorquepagueunmayorprecio,dadaslaslimitaciones
depreciodelmercadodelproductofinalque,enlagranmayoradeloscasos,
eslaviviendadeinterssocial.
En la incorporacin de los terrenos de un slo ejido parcelado y/o de un
conjuntodepequeospropietariosaunproyectopuntualurbano,enquecada

ejidatarioy pequeo propietario es dueo de una parcela o deun lote,ycon

ello tiene capacidad legal de aceptar o no la negociacin, el precio que se
ofreceysepactaesigualpara todoslosparcelariosejidalesyparatodoslos
pequeos propietarios que integran el polgono por desarrollar. La estrategia
descritaseapoyaenconsiderarqueunodelosfactoresdemayorimpactoen
lageneracindeplusvaladeunpolgonoincorporadoalacreacindeespacio
paraeldesarrollourbanoeselusodelsueloasignado,porquedeldependela
densidad econmica del proyecto puntual que se puede desarrollar en ese
polgono,yportantoelpreciodeaportacinalproyectopuntual.
El precio parejo se fija atendiendo no sujetando a la rentabilidad del
proyecto del desarrollo inmobiliario, independientemente de la ubicacin
relativa,topografaycondicionesdelsubsuelodecadaparcelaejidalylotede
pequea propiedad, y se negocia antes de que los ejidatarios y pequeos
propietariosconozcanladistribucindeusosdelsuelo.Estaestrategiapermite
la distribucin funcional de usos evitando que cada ejidatario y pequeo
propietarioquieranegociarunprecioparticularenfuncindelarentabilidaddel
usodelsueloasignadoasuparcelaoloteagrcola.Elprecioparejoparatoda
la tierra y la asignacin inequitativa de usos del suelo dentro del proyecto
implica el uso de subsidios cruzados, o el traslado de plusvalas de las

porcionesdelterrenodeusosdesuelodeelevadadensidadeconmicaalas
porcionesconusosdebajaonuladensidadeconmica.

Lasplusvalas
Laplusvaladelosterrenosruralesconvocacinurbanaseexplica,enuna
primera etapa por la posibilidad de alojar un proyecto inmobiliario ante la
evidencia de las necesidades de expansin urbana al final del proceso de
incorporacin de los terrenos al proyecto inmobiliario, es la superacin de
riesgos la que genera plusvala, porqueconduce a la seguridad jurdica de la
propiedad, a la seguridad de la autorizacin de los usos del suelo y a la
seguridadde la colaboracin no necesariamente la financiacin de los tres
mbitosdegobiernoparalaintroduccindelainfraestructuraurbanabsica.
La plusvala, hasta antes de las obras de infraestructura urbana bsica,
quedalamayorparteenpoderdelpropietariooriginaldelatierra,yunamenor
enpoderdelinversionistaalquecorrespondegestionarensucasoelcambio
de rgimen de propiedad ejidal a propiedad particular, la autorizacin
gubernamentaldeusosdelsuelourbanos,ylaseguridaddelacolaboracindel
gobiernoparalaintroduccindelainfraestructuraurbanabsica.
Persistelaideadequeexisteeldesarrolladorinmobiliarioespeculador,que
adquiere tierra para engorda en espera de que la sociedad, por conducto de
cualquiera de los tres mbitos de gobierno, genere plusvalas con base en el
conjuntodefactoresyacitados,perolarealidadesqueelfuncionamientodela
economa y de los negocios ha cambiado, y ni los tres mbitos de gobierno
pueden financiar la infraestructura urbana bsica, ni es rentable para los
desarrolladores inmobiliarios enterrar el dinero en terrenos para engorda sus
utilidadesresultandelavelocidadconqueledanvueltaaldinero.
Enjulio de 2002, el Programa Universitariode Estudios de la Ciudad de la
UNAM y el Lincoln Institute of Land Policy celebraron el Segundo Seminario
Internacional sobre Reformas al Suelo Urbano, al cual invitaron al ponente
como comentarista del trabajo presentado por Ma. Mercedes Maldonado
CopellodenominadoElnuevorgimenjurdicodelsuelourbanoenColombia.
Ma. Mercedes inici su exposicin mencionando que Mxico y Colombia son
dos pases hispanoamericanos con grandes similitudes, y el ponente agrega
queescierto,peroquetambintienengrandesdiferenciasquesehanvenido
marcandoatravsdelosaosdevidaindependiente,entreotrascosasporque
la vecindad de Mxico con Estados Unidos nos ha venido acercando en la
forma de desarrollar nuestras ciudades,entanto queColombia,por lomenos
as lo pone de manifiesto el trabajo de Ma. Mercedes, se apoya mas en la
experiencia europea. Segn se desprende del texto entregado por Ma.
Mercedes,enColombialaexpropiacinprocedeenlossiguientescasos:

Cuando habindose aprobado el plan de ordenamiento territorial de una

ciudad,enelqueseestablecenlasporcionesdelaciudadqueestnsometidas
a desarrollo prioritario, los terrenos que no sean desarrollados en los plazos
previstos por la Ley son sometidos a venta forzosa por subasta pblica, o
expropiados.

Paraprevenirlaelevacinexcesivadeprecios.

Por el carcter inaplazable de las soluciones que se deben ofrecer con la

ayudadelaexpropiacin.
Por la prioridad otorgada a las actividades que requieren la utilizacin del
sistema expropiatorio en los planes y programas de la respectiva entidad
territorialometropolitana.
LaexpropiacinenColombiasolopuedesercontrovertidaporelmontodela
indemnizacin, el cual es determinado tomando en cuenta los intereses del
propietarioydelacomunidad,portanto,alvalorcomercialseledescuentael
monto correspondiente a la plusvala, o mayor valor generado por el anuncio
del proyecto u obra que constituya el motivo de utilidad pblica. La Ley en
Colombia define al valor comercial de un inmueble como el precio ms
probableporelcualstesetransaraenunmercadodondeelcompradoryel
vendedoractuaranlibremente,conelconocimientodelascondicionesfsicasy
jurdicasqueafectanalbien.
En nuestro pas, hasta 1992, la nica forma para que tierras en los
regmenesdepropiedadejidalycomunalpudieranincorporarsealmercadoera
laexpropiacin,ylaabolidaLeyFederaldeReformaAgrariaconsiderabacomo
causas de utilidad pblica, justificatorias de la expropiacin, entre otras, la
creacindereservasterritorialesparaeldesarrollourbanoyelestablecimiento
de empresas de indudable beneficio para la comunidad. El monto de la

indemnizacindebaestablecersedeacuerdoalvalorcomercialenfuncindel
destino fina, lo queimplicaba el reconocimientode la plusvalaa favor de los
ejidatariospropietariosdelterrenoporexpropiar,generadaporelproyectopor
desarrollar.
EnlanuevaLeyAgrariasesostienelaexpropiacincomoinstrumentopara
incorporartierrasejidalesycomunalesalmercadoy,porende,sehaceposible
incorporarlas al desarrollo urbano, la vivienda, la industria y el turismo. A la
Cabin le correspondedeterminar el monto de la indemnizacin enfuncindel
valor comercial de las tierras por expropiar ya sin la coletilla en funcin del
destino final, dejando a juicio pericial la definicin del valor comercial, y por

ende el reconocimiento de la plusvala del terreno a favor de los ejidatario,

generadaporeldestinofinal.Paralasnuevasvasprincipalesnonicasde
incorporacin de tierras ejidales y comunales en dominio pleno al mercado
abierto,laLeyAgrariaindica quedebernrealizarseconbaseenelpreciode
referencia que determine la Cabin o una institucin de crdito, lo que
nuevamente deja a juicio pericial la definicin del precio de referencia, y por
endeelreconocimientodelaplusvaladelterrenoafavordelosejidatarios.
Segn lo expuesto por Ma. Mercedes, para el marco jurdico del suelo de
Colombialasplusvalastienensuorigenenlossiguientesfactores,quepueden
aparecersolosocombinados:

Demandadeespaciosurbanosporelcrecimientodelapoblacin.

Determinacindelaautoridadparacrearlosespaciosurbanosdemandados,y
asignacindeusosdelsueloynormasparalaocupacinderea,densidadde
poblacineintensidaddeconstruccin.

Factibilidadodotacindeinfraestructuraurbana.
En Mxico, a los factores anteriores es necesario agregar la seguridad
jurdica enla propiedad de la tierra, particularmente importantesise recuerda
que la mayora de los terrenos en los que pueden crearse espacios urbanos
sonejidales ocomunales, y porque an losde propiedad particular presentan
riesgos de conflictos. Por tanto, el origen de las plusvalas depende de
accionesyhechosdediferentesactores:

Las polticas econmicas de los gobiernos nacional para Colombia, federal

para Mxico generan corrientes migratorias al interior y hacia el exterior del
pas, que sumadas a las polticas de saludpblica que favorecen o limitan el
crecimiento demogrfico natural,determinan indirectamente lastendencias de
crecimientodelasciudadesylasdimensionesenquesepresentalademanda
de espacios urbanos, y con ello, indirectamente establecen bases para la
generacindeplusvalas.

La decisin de la autoridad responsable de crear o aprobar determinados

espaciosurbanosendeterminadosterrenoscondeterminadosusosdelsuelo
y normas para su aprovechamiento, y facilitar la introduccin o dotar de la
infraestructura urbana bsica necesaria, directamente genera plusvalas en
esos terrenos si la autoridad dota de la infraestructura urbana bsica a los
terrenosdeterminados,lainversinpblica delasociedadpuedeserhecha
a fondo perdido sin recuperacin posible, o ser recuperada por el cobro de
derechos a los desarrolladores inmobiliarios, pero en cualquier caso es una
decisindelaautoridad,indirectamenteaprobadaporlasociedad,quegenera
plusvalas.

Si no hubiera terreno no podra haber plusvala. El propietario del terreno,

independientemente de la forma en que haya llegado a ser ste de su
propiedad,aportatodoopartedelpatrimoniofamiliarodelpatrimoniocomn
en el caso de sociedades civiles o mercantiles, ejidos y comunidades para
satisfacer una demanda de la sociedad, que va a beneficiar a familias,
empresarios y a todos los mbitos de gobierno. Es cierto que el papel del
propietariodelterrenoesrelativamentepasivosieslaautoridadlaquedecide
crear un espacio urbano en su terreno, pero difcilmente aceptara de buen
grado perder la plusvala para que todos los dems actores se beneficien al
recibirla y en el caso de que, por iniciativa del propietario, se genere un
espaciourbanoparaelquelaautoridadselimiteaautorizarlo,conmayorade
raznelpropietariodelterrenopelearaporlaplusvala.

Sinohubieraseguridadjurdicaenlapropiedaddelsuelonohabraplusvala.
La seguridad jurdica del suelo, gestionada por el desarrollador, le permite
ofrecer la garanta al inversionista y al financista de que no van enfrentar
cancelaciones, costos ni dilaciones en el desarrollo del proyecto, y por tanto
queestseguroeldineroqueaportanoqueprestan.

Sinohubieradesarrolladorinmobiliarionopodrahaberplusvala.Elpapeldel
desarrollador inmobiliario es el de propiciar, promover y conjuntar todos los
elementosnecesarioslademandadeproductosinmobiliariosgeneradaporla
dinmica demogrfica, las decisiones de la autoridad en materia de usos del
suelo y de infraestructura y la incorporacin del terreno al desarrollo
inmobiliarioporcualquieradelasvasquepermitanlasleyesconlaaceptacin
del propietario, mas la obtencin del financiamiento. Sin la participacin del
desarrolladorinmobiliarionohabraplusvala.
Resumiendo el conflicto de intereses generado por el reparto de las
plusvalsas:

Losejidatariossonunosespeculadoresdesalmadosquebuscanaprovecharse
delesfuerzodelasociedadparaconstruirundesarrolloinmobiliarioqueeleve
elniveldecompetitividaddesuciudadenelcontextodelaglobalidad,ygenere
empleos,viviendayserviciosenbeneficiodefamiliasurbanas.

los ejidatarios son vctimas de los apetitos especulativos del mbito de

gobierno que interviene en el proyecto mandatario de la sociedad y de los
inversionistas privados que quieren pagarles poco por sus terrenos su nico
patrimonioparahacerelgrannegocioinmobiliarioydeservicios.

los ejidatarios, el mbito de gobierno que interviene en el proyecto en tanto

mandatario de la sociedad y los inversionistas deben jugar como agentes
econmicosbien informados delasplusvalas, ybuscar la medida enquelas
partes pueden compartir las plusvalas, sobre todo para mitigar las
externalidadesdelproyectoalquesedestinenlosterrenos.

Elpapeldelostresmbitosdegobierno
An cuando los tres mbitos de gobierno carezcan de los recursos
presupuestalesparaadquirirlatierrayconellogobernareldesarrollourbano,
esindudablequetienenlosinstrumentosparaestablecerlascondicionesenlas
que los agentes econmicos participen coordinada y eficazmente en la
creacindeespaciosparaeldesarrollourbano:

De los tres mbitos de gobierno depende la factibilidad de la infraestructura

urbanabsica.

DelGobiernoFederaldependelafacilidaddelcambiodergimendepropiedad
ejidalycomunalapropiedadparticular.

En general, en el pas el gobierno estatal tiene la facultad de congelar las

operaciones de compraventa de terrenos y la autorizacin de proyectos
puntuales,entantoseautorizanlosusosdelsuelo.

Delosgobiernosestatalymunicipaldepende:

Laseguridadjurdicaenlapropiedadparticular.

Laautorizacindelosusosdelsueloysuestrictaaplicacin.

La agilidad en la expedicin de licencias, etapa que es de las ms

onerosasentiempoydineroparalospromotoreseinversionistasinmobiliarios.

Quenoejerzansusderechoslegalesdepreferenciaenlacomprade
sueloparasatisfacernecesidadesdeequipamiento.

Quelosterrenosincorporadosnoseaninvadidos.

Lasolucinalaoposicinequivocadadegrupossocialesalproyecto
decreacindeespaciosparaeldesarrollourbano.

Laconfianzaenlosmecanismosporpartedelosagenteseconmicos.

Perolomsimportantedetodoesquelostresmbitosdegobiernopueden,
como lo pide Eibenschutz, trabajar coordinadamente para visualizar
integralmente al territorio y estimular la participacin ordenada de los actores
del proceso, y con ello identificar las oportunidadesdecrear espacios parael
desarrollo urbano sustentable pueden tambin, como lo reclama Iracheta,
reconocer conjuntamente que los problemas y potenciales del desarrollo
dependen de los factores econmico, social, territorial y ambiental y deben
tener, como lo apunta Rbora, la voluntad y el liderazgo poltico, sustentados
en consensos amplios que les dan legitimidad social, para articular los
interesesdelosdiversosagentesdeldesarrollourbano.
En suma, los tres mbitos de gobierno tienen la responsabilidad de
gobernar.

[1]

Covarrubias Francisco, Rbora Alberto y RAMREZ F. Eduardo. Programa deincorporacin de terrenos ejidales a
proyectos de vivienda y desarrollo urbano. Mxico, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Facultad de
Arquitectura,DivisindeEstudiosdePosgradoeInvestigacin,Especializaciones enviviendayvaluacininmobiliaria.
1995.
[2]

Rbora TognoAlberto. Hacia un paradigma de laplaneacindelos asentamientoshumanos?.Prlogo.Program a

UniversitariodeEstudiossobrelaCiudadElColegioMexiquenseGobiernodelaCiudaddeMxico.2000.
[3]

Ibidem.

[4]

Ibidem.

[5]

ProgramaNacionaldeDesarrolloUrbanoYOrdenacinTerritorial20012006.SecretaradeDesarrolloSocial.2001.

[6]

Enlosmediosdecomunicacinsocialsediounaampliadifusinaestosfenmenos.

[7]

Experienciadelponente.