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NDICE
1.1.
1.2.
1.2.1
1.3.
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2.1.
2.2.
2.3.
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2.4.1.
2.4.2.
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2.6.
2.7.
2.8.
2.9.
3.1.
3.2.
PRESENTACIN
En el marco de lo establecido por su Ley de Organizacin y Funciones, el Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos tiene como funcin rectora velar porque la labor
de las entidades de la Administracin Pblica se enmarque dentro del respeto de la
Constitucin Poltica del Per y de las leyes. Para lograr dicho objetivo, la Direccin
General de Desarrollo y Ordenamiento Jurdico tiene, como rgano de lnea del
Ministerio, la funcin especfica de realizar publicaciones que difundan los criterios
jurdicos para la aplicacin e interpretacin de normas de alcance general, as como
de la jurisprudencia y doctrina vinculada.
Las funciones y objetivos sealados anteriormente han orientado la estructura de la
Gua prctica sobre rgimen disciplinario y procedimiento administrativo sancionador.
En ese sentido, siguiendo con la temtica abordada en la Gua sobre el procedimiento
administrativo sancionador la cual estuvo enfocada en regular las pautas que orientan
el ejercicio de la potestad sancionadora en general, el presente documento se enfoca
ms bien en profundizar en los aspectos que definen el ejercicio de la potestad
disciplinaria al interior de la Administracin Pblica.
En efecto, en la medida que el Rgimen Disciplinario y Procedimiento Administrativo
Sancionador, previsto en la Ley N 30057 Ley del Servicio Civil y su Reglamento,
constituyen instrumentos mediante los cuales se pretende garantizar que los servidores
y funcionarios pblicos cumplan adecuadamente con las funciones que les han sido
asignadas, se hace especialmente importante tener claridad sobre las disposiciones
que los regulan para as consolidar un servicio civil eficiente y eficaz que contribuya a
la mejora de la calidad de los servicios que el Estado brinda a los ciudadanos.
De esta manera, la estructura de la gua ofrece los conceptos bsicos sobre la potestad
disciplinaria y los principios en los cuales se enmarca su ejercicio, describe las reglas
procedimentales aplicables al procedimiento administrativo disciplinario y rene
una seleccin de casustica que ilustra mejor la temtica. Todo ello con la finalidad
de brindar una herramienta didctica y til para que los servidores y funcionarios
pblicos conozcan los distintos aspectos y etapas que componen el procedimiento
administrativo disciplinario y tambin las garantas que los asisten y que deben
respetar las distintas entidades pblicas involucradas.
Por todo lo expresado, confiamos en que esta gua coadyuvar a mejorar la calidad de
las labores que realizan los servidores civiles y los operadores jurdicos en general, a
fin de garantizar un adecuado ejercicio del poder disciplinario de la Administracin
Pblica.
Setiembre de 2015
RAMN FERNANDO ALCALDE POMA
Director General de Desarrollo y Ordenamiento Jurdico
CAPTULO I
LA POTESTAD DISCIPLINARIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
1.1. El ius puniendi del Estado y la potestad disciplinaria
El ius puniendi es una expresin latina que alude a la facultad que tiene el Estado
para sancionar a los ciudadanos que no cumplan con sus obligaciones o afecten los
derechos de otros, estableciendo sanciones de obligatorio cumplimiento. De forma
desglosada, se puede sealar que la expresin ius equivale a decir derecho mientras
que la palabra puniendi significa castigar.
La manifestacin por excelencia del ius puniendi del Estado es la potestad penal;
sin embargo, no es el nico supuesto en que se ejerce la potestad sancionadora,
pues tambin es empleado por la Administracin para castigar las conductas que
constituyen infracciones de naturaleza administrativa. Ello como consecuencia lgica
de la atribucin de regulacin, supervisin y vigilancia que han sido asignadas a las
entidades pblicas, las cuales devendran en inoperantes de no contar con potestad
sancionadora1.
Tan es as que, segn seala el escritor Francisco Carruitero, el ius puniendi se divide
en dos sectores de actuacin que comparten elementos comunes: el Derecho Penal y
el Derecho Administrativo Sancionador. A decir de este autor, es posible indicar que
la composicin del Derecho Administrativo Sancionador se sustenta en los principios
y las bases funcionales del Derecho Penal; sin embargo, ello no es suficiente para
afirmar que funcionan de la misma manera, pues mientras que el Derecho Penal es
un derecho de ultima ratio, la potestad sancionadora de la Administracin Pblica es
un derecho de aplicacin inmediata, que se origin en el marco de la separacin de
poderes luego de la Revolucin Francesa2.
En tal sentido, resulta pertinente indicar que la potestad sancionadora de la
Administracin Pblica es una manifestacin del ius puniendi del Estado, que implica
ser una atribucin de la autoridad administrativa de imponer sanciones a travs de un
procedimiento especial, cuya validez en el contexto de un Estado democrtico deber
estar condicionada al respeto de la Constitucin y sus principios3.
Cabe sealar que en el ordenamiento jurdico peruano, la Ley N 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General ha establecido una regulacin especial con
respecto al rgimen de la potestad sancionadora del Estado. Dicha regulacin consiste
en un conjunto de principios esenciales para su ejercicio, as como para el trmite
de los procedimientos sancionadores, incluso en el caso de los procedimientos
administrativos sometidos a la regulacin de normas especiales, respecto de las cuales
la Ley N 27444 es supletoria.
Ahora bien, la potestad sancionadora otorgada a la Administracin Pblica se
encuentra vinculada con la potestad disciplinaria, pues ambas mantienen una relacin
de gnero-especie, por lo que deben respetar las caractersticas propias de cada una.
La potestad disciplinaria se refiere a la atribucin que tiene la Administracin Pblica
para evaluar la conducta de los funcionarios y servidores civiles, y, de ser el caso,
1
2
BACA ONETO, Vctor. La potestad disciplinaria y el control por el Tribunal Constitucional de las resoluciones
del Consejo Nacional de la Magistratura. En: Revista de Derecho de la Universidad de Piura N 8. 2007, pp. 2-3.
CARRUITERO LECCA, FRANCISCO. Los lmites a la potestad sancionadora de la Administracin
Pblica en el Estado Constitucional de Derecho. Blog PUCP <http://www.calacademica.org/moodle/
materiales/derechoadministrativo/clase8/Lectura%2002%20-%20Limites%20de%20la%20Potestad%20
Sancionadora%20-%20Dr.%20Carruitero.pdf>.
MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta
Jurdica, 2009, p. 679.
10
4
5
RINCN CRDOBA, Jorge Ivn. Derecho Administrativo Laboral. Bogot: UEC, 2009, pp. 575-576.
Reglamento de la Ley N 3007, Ley del Servicio Civil, aprobado mediante Decreto Supremo N 040-2014PCM
Artculo 91.- Responsabilidad administrativa disciplinaria
La responsabilidad administrativa disciplinaria es aquella que exige el Estado a los servidores civiles por
las faltas previstas en la Ley que cometan en el ejercicio de las funciones o de la prestacin de servicios,
iniciando para tal efecto el respectivo procedimiento administrativo disciplinario e imponiendo la sancin
correspondiente, de ser el caso.
Los procedimientos desarrollados por cada entidad deben observar las disposiciones de la Ley y este Reglamento,
no pudiendo otorgarse condiciones menos favorables que las previstas en estas disposiciones.
La instruccin o decisin sobre la responsabilidad administrativa disciplinaria de los servidores civiles no
enerva las consecuencias funcionales, civiles y/o penales de su actuacin, las mismas que se exigen conforme
a la normativa de la materia.
LEN FLORES, Jorge Alfredo. Apuntes en torno a la responsabilidad administrativa del funcionario pblico.
Son la responsabilidad administrativa funcional y la responsabilidad administrativa disciplinaria una sola
forma de responsabilidad administrativa del funcionario pblico?. En: Gestin Pblica y Desarrollo, Lima,
2011, p. 13.
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RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA
FUNCIONAL
Autoridad
competente
Sujeto del
procedimiento
Es indispensable la existencia de un
vnculo laboral.
Finalidad de la
sancin
Castigar
hechos
que
configuren
responsabilidad
administrativa
funcional, por la comisin de conductas
tipificadas como infracciones en la Ley N
27785, modificada por la Ley N 29622 y
su Reglamento.
Finalidad de la
potestad
Tipificacin
12
de
de
Este cuadro ha sido elaborado usando como insumo la informacin contenida en el Acuerdo Plenario N 012013-CG/TSRA emitido por el Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas de la Contralora
General de la Repblica.
Al respecto, vase las condiciones que debe verificarse para la identificacin de la responsabilidad administrativa
funcional en el Manual del Sistema de Gestin del Conocimiento para el control gubernamental. Primera edicin.
2008, p. 46, aprobado por la GTZ por encargo del Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo.
Lima <http://www.bvcooperacion.pe/biblioteca/bitstream/123456789/1562/1/BVCI0001148.pdf>.
GERENERALES:
-Con carrera:
Administrativa (D. Leg. 276)
-Sin carrera con vnculo laboral:
Rgimen de actvidad privada (D. Leg. 728)
Contratacin Administrativa de Servicios
-CAS (D. Leg. 1057)
CARRERAS ESPECIALES:
-Docentes universitarios (Ley N23733)
-Profesionales de la salud (Ley N23536)
-Asistenciales de la salud (Ley N28561)
-Reforma Magisterial (Ley N29944)
-Magistrados
-Carrera Judicial (Ley N29277)
-Fiscales (D. Leg. N052)
-Diplomticos (Ley N28091)
-Servidores penitenciarios (Ley N29709)
-Carrera y situacin del personal de la Polica
Nacional del Per (D. Leg. N1149)
-Militares y policas (Ley N28359 y Ley
N27238)
-Profesorado y Magisterial (Ley N24029 y Ley
N29062)
VNCULO CIVIL
Locacin de
servicios
OTRAS MODALIDADES:
-Sin carrera con vnculo laboral
Gerentes Pblicos (D.Leg.1024)
-Sin carrera convnculo civil
Convenios de dministracin con PNUD
Fondo de Apoyo Gerencial (D.L.25650)
Fuente: El Servicio Civil peruano. Antecedentes, marco normativo actual y desafos para la reforma. Lima:
Servir, 2012, p. 19.
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Funcionario Pblico
Directivo Pblico
SERVIDORES
CIVILES
Servidor Civil de Carrera
Servidor de Confianza
Los servidores de confianza pueden estar incluidos en cualquiera de los grupos de servidores civiles. Forman parte del entorno
directo e inmediato de los funcionarios pblicos o directivos pblicos y cuya permanencia en el Servicio Civil est determinada y
supeditada a la confianza por parte de la persona que lo design. Se sujeta a las reglas que correspondan al puesto que ocupa.
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FUNCIONARIOS PBLICOS
Funcionario Pblico de
designacin o remocin
regulada
Funcionario Pblico de
libre designacin y
remocin
Tomando en cuenta las precisiones anteriores, es posible sealar que los grupos de
servidores civiles se encuentran sujetos a las siguientes obligaciones, prohibiciones,
incompatibilidades y derechos sealados a continuacin.
Obligaciones: Conforme al artculo 39 de la Ley N 30057, las obligaciones de los
servidores civiles son las siguientes:
Cumplir leal y diligentemente los deberes y funciones que impone el servicio pblico.
Privilegiar los intereses del Estado sobre los intereses propios o de particulares.
Salvaguardar los intereses del Estado y emplear austeramente los recursos pblicos.
Guardar secreto o reserva de la informacin calificada como tal por las normas sobre
la materia, aun cuando ya no formen parte del servicio civil.
Las dems que seale esta ley, sus normas reglamentarias y dems normas que
regulan el servicio civil, en cuanto fueran aplicables.
Sobre el particular, el artculo 157 del Reglamento general precisa y agrega lo siguiente:
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16
De otro lado, el artculo 159 del Reglamento de la Ley N 30057 define las incompatibilidades
por competencia funcional directa, las cuales consisten en que los servidores civiles que accedan
a informacin privilegiada o relevante o cuya opinin es determinante en la toma de decisiones,
respecto a empresas o instituciones privadas sobre las cuales ejerza competencia funcional
directa, o hayan resuelto como miembros de un Tribunal Administrativo o, que al desarrollar
una funcin de ordenamiento jurdico hayan beneficiado directa o indirectamente, mientras se
preste un servicio en el sector pblico no podrn llevar a cabo las siguientes acciones:
Ejercer actos de gestin establecidos en la Ley N 28024, Ley que regula la gestin de
intereses en la administracin pblica y su Reglamento o normas que las sustituyan.
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18
DERECHOS INDIVIDUALES
DERECHOS COLECTIVOS
Conforme al artculo 230 de la Ley N 27444, dichos principios son los siguientes:
Principio de legalidad.
Principio de razonabilidad.
Principio de tipicidad.
Principio de irretroactividad.
Principio de causalidad.
La potestad disciplinaria se rige por los principios enunciados en el artculo 230 de la Ley 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, sin perjuicio de los dems principios que rigen el poder punitivo del
Estado.
13 Constitucin Poltica del Per
Derechos fundamentales de la persona
Artculo 2.- Toda persona tiene derecho:
()
24. A la libertad y a la seguridad personal. En consecuencia:
()
d. Nadie ser procesado ni condenado por acto u omisin que al tiempo de cometerse no est previamente
calificado en la Ley, de manera expresa e inequvoca, como infraccin punible; ni sancionado con pena no
prevista en la Ley.
14 Al respecto, vase la Sentencia del Tribunal Constitucional del 26 de marzo de 2007 recada en el Expediente
N 1182-2005-PA/TC, fundamento jurdico 13.
15 Extrado de la Gua prctica sobre el procedimiento administrativo sancionador emitida por el Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos.
Puede
consultarse
en:
<http://www.minjus.gob.pe/wp-content/uploads/2015/06/MINJUS-DGDOJGu%C3%ADa-pr%C3%A1ctica-sobre-el-procedimiento-administrativo-sancionador.pdf>.
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CAPTULO II
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO
2.1. Definicin
De acuerdo a lo sealado en los prrafos precedentes, queda claro que la potestad
disciplinaria es la atribucin que tiene la Administracin Pblica para evaluar
la conducta de los servidores civiles y atribuir responsabilidad administrativa
disciplinaria a travs del procedimiento administrativo disciplinario.
El procedimiento administrativo disciplinario es el conjunto de etapas y actuaciones
establecidas por la Administracin Pblica para ejercer su facultad sancionadora
disciplinaria por la ocurrencia de las faltas disciplinarias que pudiesen haber cometido
los servidores civiles y en caso de quedar acreditada su existencia proceder con
la aplicacin de sancin correspondiente. Ello, conforme a los principios del debido
proceso sealados en la Constitucin Poltica del Per, los principios del procedimiento
administrativo sancionador establecidos en la Ley N 27444 y aquellos indicados en
las normas especiales.
Conforme a la dcima disposicin complementaria transitoria de la Ley N 3005716, a
partir de la entrada en vigencia de dicha norma, los procedimientos administrativos
disciplinarios de las entidades pblicas se tramitan de conformidad con lo estipulado
en la Ley N 30057 y sus normas reglamentarias.
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17 Reglamento de la Ley N 30057, Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo N 040-2014-PCM
TTULO PRELIMINAR: DISPOSICIONES GENERALES
Artculo IV.- Definiciones
i) Servidor Civil: La expresin servidor civil se refiere a los servidores del rgimen de la Ley organizados en
los siguientes grupos: funcionario pblico, directivo pblico, servidor civil de carrera y servidor de actividades
complementarias. Comprende, tambin, a los servidores de todas las entidades, independientemente de su
nivel de gobierno, cuyos derechos se regulan por los Decretos Legislativos N 276, Ley de Bases de la Carrera
Administrativa y de Remuneraciones del Sector Pblico, N 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral,
de carreras especiales de acuerdo con la Ley, a los contratados bajo el rgimen del Decreto Legislativo N 1057,
as como bajo la modalidad de contratacin directa a que hace referencia el presente Reglamento.
18 Con las exclusiones establecidas en el artculo 90 del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil.
19 Al respecto, vase el Informe Tcnico N 424-2014-SERVIR/GPGSC, de fecha 14 de julio de 2014, emitido por la
Gerencia de Polticas de Gestin de Servicio Civil de la Autoridad Nacional de Servicio Civil - Servir, p. 2.
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22
Entidad Pblica Tipo A: es aquella organizacin que cuenta con personera jurdica
de derecho pblico, cuyas actividades se realizan de acuerdo a las potestades
administrativas y, por tanto, se encuentran sujetas a las normas comunes de derecho
pblico.
23
Titular de la entidad.
24
AMONESTACIN
SUSPENSIN
DESTITUCIN
RGANO SANCIONADOR
Jefe inmediato del
presunto infractor
OFICIALIZACIN DE LA
SANCIN
Jefe de Recursos Humanos
Titular de la entidad
AUTORIDAD COMPETENTE
Amonestacin
Suspensin y destitucin
Administra y
sancionador.
custodia
los
expedientes
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del
procedimiento
administrativo
24 Reglamento de la Ley N 30057, Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo N 040-2014-PCM
Artculo 95.- Competencia para el ejercicio de la potestad disciplinaria en segunda instancia
De conformidad con el artculo 17 del Decreto Legislativo N 1023, que crea la Autoridad del Servicio Civil,
rectora del sistema Administrativo de Gestin de Recursos Humanos, la autoridad competente para conocer
y resolver el recurso de apelacin en materia disciplinaria es el Tribunal del Servicio Civil, con excepcin
del recurso de apelacin contra la sancin de amonestacin escrita, que es conocida por el jefe de recursos
humanos, segn el artculo 89 de la Ley.
La resolucin de dicho tribunal pronuncindose sobre el recurso de apelacin agota la va administrativa.
25 Ley N 30057, Ley del Servicio Civil
Artculo 89.- La amonestacin
La amonestacin es verbal o escrita. La amonestacin verbal la efecta el jefe inmediato en forma personal y
reservada. Para el caso de amonestacin escrita la sancin se aplica previo proceso administrativo disciplinario.
Es impuesta por el jefe inmediato. La sancin se oficializa por resolucin del jefe de recursos humanos o quien
haga sus veces. La apelacin es resuelta por el jefe de recursos humanos o quien haga sus veces.
Artculo 90.- La suspensin y la destitucin
La suspensin sin goce de remuneraciones se aplica hasta por un mximo de trescientos sesenta y cinco
(365) das calendario previo procedimiento administrativo disciplinario. El nmero de das de suspensin es
propuesto por el jefe inmediato y aprobado por el jefe de recursos humanos o quien haga sus veces, el cual
puede modificar la sancin propuesta. La sancin se oficializa por resolucin del jefe de recursos humanos o
quien haga su veces. La apelacin es resuelta por el Tribunal del Servicio Civil.
La destitucin se aplica previo proceso administrativo disciplinario por el jefe de recursos humanos o quien
haga sus veces. Es propuesta por el jefe de recursos humanos o quien haga sus veces y aprobada por el titular
de la entidad pblica, el cual puede modificar la sancin propuesta. Se oficializa por resolucin del titular de la
entidad pblica. La apelacin es resuelta por el Tribunal del Servicio Civil.
26
En ese sentido, antes del inicio formal del procedimiento disciplinario, la Secretara
Tcnica lleva a cabo una investigacin previa a fin de encontrar indicios de veracidad
sobre la comisin de la falta disciplinaria. As, por ejemplo, en los casos en que se
aprecie que la documentacin que sustenta la denuncia estuviera incompleta, la
Secretara Tcnica la requerir al denunciante, y en el caso de que no se cumpla con
tal requerimiento, proceder a declarar no ha lugar la denuncia formulada.
Una vez culminada la etapa de investigacin previa, la Secretara Tcnica realiza
la precalificacin de los hechos suscitados. Luego, tomando en cuenta el resultado
obtenido en la etapa de investigacin previa, la Secretara Tcnica puede optar
entre archivar la denuncia o remitirla al rgano instructor junto con el informe de
precalificacin que recomienda el inicio del procedimiento administrativo disciplinario.
2.4.1. Fase instructiva
El rgano instructor es quien tiene a cargo la realizacin de las actuaciones
conducentes a la determinacin de la responsabilidad administrativa disciplinaria. As,
la fase instructiva se inicia con la notificacin al servidor de la resolucin que contiene
la imputacin de cargos o la resolucin de inicio del procedimiento administrativo
disciplinario.
En la misma resolucin se otorga al servidor pblico un plazo de cinco (5) das hbiles
para que presente los descargos que estime pertinente. Para tal efecto, el servidor civil
tiene derecho a acceder a los antecedentes que dieron lugar a la imputacin en su
contra, con la finalidad de que pueda ejercer su derecho de defensa y presentar las
pruebas que crea conveniente.
El plazo para la presentacin de descargos puede ser prorrogado siempre y cuando ello
haya sido solicitado oportunamente. En este caso, el rgano instructor debe evaluar
dicha peticin con base en el principio de razonabilidad. Si transcurridos dos (2) das
hbiles de solicitada la prrroga el rgano instructor no se pronuncia, se entiende que
la prrroga ha sido aceptada por un plazo adicional de cinco das hbiles contados a
partir del da siguiente del vencimiento del plazo inicial.
Una vez vencido el plazo mencionado previamente, el rgano instructor procede con el
anlisis y las indagaciones necesarias para esclarecer la existencia de la responsabilidad
administrativa disciplinaria en un plazo mximo de quince das hbiles. Esta fase
culmina con la emisin y notificacin del informe en el cual el rgano instructor
se pronuncia sobre la existencia o no de la falta imputada al servidor, a la vez que
recomienda al rgano sancionador la imposicin o no de la sancin que corresponda.
Conforme al artculo 114 del Reglamento de la Ley N 30057, el informe que el rgano
instructor remite al rgano sancionador debe contener lo siguiente:
27
La sancin impuesta.
Ejecucin de la
sancin
FASE
SANCIONADORA
Impone sancin
28
Inicio PAD
FASE
INSTRUCTIVA
Emite informe
Investigacin
preliminar
Inicio PAD
Informe del
instructor
Sancin o
archivo
. La Secretara Tcnica
recibe y precalifica la
denuncia o reporte y lo
remite al instructor
.
Documento
que
contiene la imputacin
de cargos notificado al
servidor
. El informe concluye
por la comisin de la
falta y recomienda
sancin o archivo. En
caso de no coincidir con
la recomendacin de la
Secretara Tcnica se
debe fundamentar la
razn de la posicin
. Si la autoridad encargada
de sancionar se aparta de
lo recomendado por el
instructor, debe sustentar
la razn
Finalmente, debe tomarse en cuenta que las sanciones disciplinarias son eficaces a
partir del da siguiente de su notificacin. En el caso concreto de la destitucin, esta
acarrea la inhabilitacin automtica para el ejercicio de la funcin pblica una vez que
el acto que impone dicha sancin quede firme o se haya agotado la va administrativa.
2.5. Determinacin de la responsabilidad disciplinaria
La determinacin de la responsabilidad administrativa disciplinaria solo se puede
concretar previo trmite de un procedimiento administrativo disciplinario. Conforme
seala el artculo 91 de la Ley N 30057, los actos que impongan las sanciones por la
comisin de faltas disciplinarias deben estar debidamente motivados, identificando la
relacin de los hechos y faltas as como los criterios establecidos por la norma.
Adicionalmente, la disposicin precitada seala que la sancin aplicada debe
corresponder a la magnitud de las faltas, segn su menor o mayor gravedad. De
esta manera, la aplicacin de dichas sanciones no es necesariamente correlativa ni
automtica. Al analizar el caso concreto, las autoridades competentes de cada entidad
pblica no solo deben contemplar la naturaleza de la infraccin sino que tambin
deben valorar los antecedentes del servidor.
En ese sentido, la sancin aplicable debe ser razonable y proporcional a la falta
cometida y se determina tomando en consideracin los siguientes criterios especficos
contemplados en el artculo 87 de la Ley N 30057:
El grado de jerarqua y especialidad del servidor civil que comete la falta, entendiendo
que cuanto mayor sea la jerarqua de la autoridad y ms especializadas sus
funciones, en relacin con las faltas, mayor es su deber de conocerlas y apreciarlas
debidamente.
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Tener presente que la sancin debe ser razonable, por lo que es necesario que
exista una adecuada proporcin entra esta y la falta cometida.
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de faltas disciplinarias por conductas omisivas, el artculo 98.3 del Reglamento seala
que ello consiste en la ausencia de una accin que el servidor o exservidor civil tena
que realizar y que estaba en condiciones de hacerlo.
Al respecto, desarrollando las faltas disciplinarias atribuibles a servidores y
funcionarios pblicos, el artculo 239 de la Ley N 27444 seala lo siguiente:
Artculo 239.- Faltas administrativas
Las autoridades y personal al servicio de las entidades, independientemente de
su rgimen laboral o contractual, incurren en falta administrativa en el trmite
de los procedimientos administrativos a su cargo y, por ende, son susceptibles
de ser sancionados administrativamente con amonestacin, suspensin, cese
o destitucin atendiendo a la gravedad de la falta, la reincidencia, el dao
causado y la intencionalidad con que hayan actuado, en caso de:
1. Negarse a recibir injustificadamente solicitudes, recursos, declaraciones,
informaciones o expedir constancia sobre ellas.
2. No entregar, dentro del trmino legal, los documentos recibidos a la
autoridad que deba decidir u opinar sobre ellos.
3. Demorar injustificadamente la remisin de datos, actuados o expedientes
solicitados para resolver un procedimiento o la produccin de un acto
procesal sujeto a plazo determinado dentro del procedimiento administrativo.
4. Resolver sin motivacin algn asunto sometido a su competencia.
5. Ejecutar un acto que no se encuentre expedito para ello.
6. No comunicar dentro del trmino legal la causal de abstencin en la cual se
encuentra incurso.
7. Dilatar el cumplimiento de mandatos superiores o administrativo o
contradecir sus decisiones.
8. Intimidar de alguna manera a quien desee plantear queja administrativa o
contradecir sus decisiones.
9. Incurrir en ilegalidad manifiesta.
10. Difundir de cualquier modo o permitir el acceso a la informacin confidencial
a que se refiere el numeral 160.1 de esta Ley.
Las sanciones que correspondan debern ser impuestas previo proceso
administrativo disciplinario que, en el caso del personal sujeto al rgimen de la
carrera administrativa, se ceir a las disposiciones legales vigentes sobre la
materia, debiendo aplicarse para los dems casos el procedimiento establecido
en el Artculo 235 de la presente Ley, en lo que fuere pertinente.
En lnea con lo sealado en la cita textual precedente, es posible apreciar que aun
cuando no contemplan una definicin sobre las faltas disciplinarias, la Ley N 30057 y
su Reglamento contemplan un conjunto de conductas que pueden ser atribuidas a los
servidores y funcionarios pblicos a ttulo de faltas disciplinarias y que, en atencin
a su gravedad, pueden ser sancionadas con suspensin temporal o con destitucin,
previo procedimiento administrativo. Estas son las siguientes:
31
El hostigamiento sexual cometido por quien ejerza autoridad sobre el servidor civil,
as como el cometido por un servidor civil, cualquiera sea la ubicacin de la vctima
del hostigamiento en la estructura jerrquica de la entidad pblica.
Discriminacin por razn de origen, raza, sexo, idioma, religin, opinin o condicin
econmica.
32
En adicin a ello, de conformidad con el literal c) del artculo 85 y con los artculos 98,
99 y 100 del Reglamento de la Ley N 30057, se establecen otras faltas disciplinarias.
Estas son las siguientes:
Impedir el acceso al centro de trabajo del servidor civil que decida no ejercer su
derecho a la huelga.
De otro lado, el artculo 100 del mismo Reglamento seala tambin la existencia de
falta disciplinaria por incumplimiento de varias de las disposiciones contenidas en la
Ley N 27815 que aprob el Cdigo de tica de la Funcin Pblica y algunas de las
disposiciones contenidas en la Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, las cuales se procesan conforme a las reglas procedimentales del mencionado
reglamento. Estas son las siguientes:
Ley N 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General
Artculo 11.3 Artculo 11.- Instancia competente para declarar la nulidad
11.3 La resolucin que declara la nulidad, adems dispondr lo conveniente
para hacer efectiva la responsabilidad del emisor del acto invlido.
Artculo 12.3 Artculo 12.- Efectos de la declaracin de nulidad
12.3 En caso de que el acto viciado se hubiera consumado, o bien sea
imposible retrotraer sus efectos, solo dar lugar a la responsabilidad de quien
dict el acto y en su caso, a la indemnizacin para el afectado.
Artculo 14.3 Artculo 14.- Conservacin del acto
14.3 No obstante la conservacin del acto, subsiste la responsabilidad
administrativa de quien emite el acto viciado, salvo que la enmienda se
produzca sin pedido de parte y antes de su ejecucin.
Artculo 36.2 Artculo 36.- Legalidad del procedimiento
36.2 Las entidades solamente exigirn a los administrados el cumplimiento
de procedimientos, la presentacin de documentos, el suministro de
informacin o el pago por derechos de tramitacin, siempre que cumplan con
los requisitos previstos en el numeral anterior. Incurre en responsabilidad
la autoridad que procede de modo diferente, realizando exigencias a los
administrados fuera de estos casos.
Artculo 38.2 Artculo 38.- Aprobacin y difusin del Texto nico de Procedimientos
Administrativos
38.2 Cada 2 (dos) aos, las entidades estn obligadas a publicar el ntegro
del TUPA, bajo responsabilidad de su titular; sin embargo, podrn hacerlo
antes, cuando consideren que las modificaciones producidas en el mismo lo
ameriten. El plazo se computar a partir de la fecha de la ltima publicacin
del mismo.
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Artculo 48
numerales
4y7
Artculo 49
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CASINO RUBIO, Miguel. La indebida confusin entre sanciones y otras medidas administrativas de polica:
comentarios a la STS del 2 de febrero de 1998, artculo 2060. En Reala N 283, mayo-agosto, 2000, pp. 570571.
haga sus veces y aprobada por el titular de la entidad pblica, el cual puede modificar
la sancin propuesta. Se oficializa por resolucin del titular de la entidad pblica. La
apelacin es resuelta por el Tribunal del Servicio Civil.
Conforme al artculo 105 del Reglamento de la Ley N 30057, una vez que la sancin
de destitucin quede firme o se haya agotado la va administrativa, el servidor civil
quedar automticamente inhabilitado para el ejercicio del servicio civil por un plazo
de cinco aos calendario. Tratndose de exservidores pblicos, la sancin aplicable es
la inhabilitacin para el reingreso al servicio civil hasta por cinco (5) aos.
Con la finalidad de dar a conocer tal inhabilitacin a todas las entidades, la imposicin
de la sancin de destitucin debe ser inscrita en el Registro Nacional de Sanciones de
Destitucin y Despido a ms tardar al da siguiente de haber sido notificada al servidor
civil.
2.8. Medidas cautelares
La medida cautelar es un instrumento procesal que tiene como finalidad garantizar
la efectividad de la resolucin definitiva y puede ser solicitada durante el trmite del
procedimiento principal. No obstante, cuando la falta presuntamente cometida por
el servidor civil afecte gravemente los intereses generales, la medida cautelar puede
imponerse de modo previo al inicio del procedimiento administrativo disciplinario. La
validez de esta medida est condicionada al inicio del procedimiento correspondiente27.
Con relacin a dicha figura, Morn Urbina seala que como decisin discrecional
[para el otorgamiento de una medida cautelar] el instructor debe fundarse en motivos
acreditados que la justifiquen razonablemente y siempre con el fin de asegurar la
eficacia de su futura resolucin, bajo su responsabilidad. Seguidamente el mismo
autor agrega que en cuanto a la extensin, una medida cautelar se extender no ms
all de la decisin final, que la confirmar o revocar, pudiendo ser revocada antes,
cuando lo actuado as lo aconseje; y en todo caso, caduca de pleno derecho al dictarse
la resolucin, o vencido el plazo para su resolucin28.
As, conforme a lo sealado en el artculo 96.1 de la Ley N 30057, luego de comunicar
por escrito al servidor civil sobre las presuntas faltas, la autoridad del procedimiento
administrativo disciplinario puede, mediante decisin motivada y con el objeto de
prevenir afectaciones mayores a la entidad pblica o a los ciudadanos, separarlo de
su funcin y ponerlo a disposicin de la Oficina de Personal para realizar trabajos que
le sean asignados de acuerdo con su especialidad, o exonerarlo de su obligacin de
asistir al centro de trabajo.
Las medidas cautelares pueden ser modificadas o levantadas durante el curso del
procedimiento administrativo disciplinario, de oficio o a instancia de parte, en virtud
de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser consideradas en el momento
de su adopcin.
27 Ley N 30057 - Ley del Servicio Civil
Artculo 96.- Medidas cautelares
()
96.2 Las medidas cautelares se ejercitan durante el tiempo que dura el proceso administrativo disciplinario,
siempre que ello no perjudique el derecho de defensa del servidor civil y se le abone la remuneracin y dems
derechos y beneficios que pudieran corresponderle. Excepcionalmente, cuando la falta presuntamente cometida
por el servidor civil afecte gravemente los intereses generales, la medida cautelar puede imponerse de modo
previo al inicio del procedimiento administrativo disciplinario. La validez de dicha medida est condicionada al
inicio del procedimiento correspondiente.
().
28 MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley N 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General.
Sexta edicin. Lima: Gaceta Jurdica, p. 425.
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En el nuevo rgimen disciplinario existen solo dos medidas cautelares que se pueden
adoptar: la primera se refiere a la separacin del servidor de sus funciones y a su
puesta a disposicin de la Oficina de Recursos Humanos, o la que haga sus veces,
para efectuar actividades que le sean asignadas de acuerdo a su especialidad. La
segunda se refiere a exonerar al servidor civil de la obligacin de asistir al centro
de labores. Cualquiera de dichas medidas puede ser adoptada al inicio o durante el
trmite del procedimiento administrativo disciplinario, sin perjuicio del pago de la
compensacin econmica respectiva.
Asimismo, las medidas caducan de pleno derecho cuando se emite la resolucin que
pone fin al procedimiento administrativo disciplinario en la instancia que impuso la
medida, cuando haya transcurrido el plazo fijado para su ejecucin, o para la emisin
de la resolucin que pone fin al procedimiento. En ese sentido, los efectos de las
medidas cautelares cesan en los siguientes supuestos:
(i) Con la emisin de la resolucin administrativa que poner fin al procedimiento
administrativo disciplinario.
(ii) Si en el plazo de cinco das hbiles de adoptada la medida cautelar no se comunica
al servidor civil la resolucin que determina el inicio del procedimiento.
(iii) Cuando cesan las razones excepcionales por las cuales se adopt la medida
provisional; y,
(iv) Cuando haya transcurrido el plazo fijado para su ejecucin.
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2.9. Recursos impugnatorios
Los recursos impugnatorios administrativos son instrumentos que la ley concede a
las partes o a terceros legitimados para solicitar que se realice un nuevo examen
de un acto procesal o de todo el procedimiento, con la finalidad de que el mismo se
anule o revoque de manera parcial o total. En ese sentido, conforme a lo previsto en el
artculo 206 de la Ley N 27444, frente a un acto administrativo que se supone viola,
desconoce o lesiona un derecho o inters legtimo, procede su contradiccin en la va
administrativa mediante los recursos administrativos. Es decir, la interposicin del
recurso de reconsideracin, apelacin y el recurso de revisin29.
En el rgimen disciplinario de la Ley N 30057 y su Reglamento General, el servidor
civil puede interponer recurso de reconsideracin o de apelacin contra el acto
administrativo que pone fin al procedimiento disciplinario de primera instancia,
dentro de los quince das hbiles siguientes de su notificacin. El recurso interpuesto
debe ser resuelto en el plazo de treinta das hbiles.
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CAPTULO III
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL Y PRCTICA ADMINISTRATIVA EN
MATERIA DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO
3.1 Jurisprudencia del Tribunal Constitucional
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Su aplicacin, pues, impide que una persona sea sancionada o castigada dos (o
ms veces) por una misma infraccin cuando exista identidad de sujeto, hecho
y fundamento. El principio del ne bis in idem material tiene conexin con los
principios de legalidad y proporcionalidad, ya que si la exigencia de lex praevia
y lex certa que impone el artculo 2, inciso 24, ordinal d), de la Constitucin
obedece, entre otros motivos, como lo ha expresado este Tribunal en el Caso
Encuestas a Boca de Urna, Expediente N 0002-2001-AI/TC, fundamento jurdico
N 6) a la necesidad de garantizar a los ciudadanos un conocimiento anticipado
del contenido de la reaccin punitiva o sancionadora del Estado ante la eventual
comisin de un hecho antijurdico, tal cometido garantista devendra intil si ese
mismo hecho, y por igual fundamento, pudiese ser objeto de una nueva sancin, lo
que comportara una punicin desproporcionada de la conducta antijurdica. Por
ello, el elemento consistente en la igualdad de fundamento es la clave que define
el sentido del principio: no cabe la doble sancin del mismo sujeto por un mismo
hecho cuando la punicin se fundamenta en un mismo contenido injusto, esto es,
en la lesin de en un mismo bien jurdico o un mismo inters protegido. b) En su
vertiente procesal, tal principio significa que nadie pueda ser juzgado dos veces
por los mismos hechos, es decir, que un mismo hecho no pueda ser objeto de dos
procesos distintos o, si se quiere, que se inicien dos procesos con el mismo objeto.
Con ello se impide, por un lado, la dualidad de procedimientos (por ejemplo, uno
de orden administrativo y otro de orden penal) y, por otro, el inicio de un nuevo
proceso en cada uno de esos rdenes jurdicos (dos procesos administrativos con
el mismo objeto, por ejemplo). Como lo ha expuesto el Tribunal Constitucional
de Espaa (STC 47/1981), (...) El principio nom bis in idem determina una
interdiccin de la duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto de
unos mismos hechos, pero conduce tambin a la imposibilidad de que, cuando
el ordenamiento permite una dualidad de procedimientos, y en cada uno de ellos
ha de producirse un enjuiciamiento y una calificacin de unos mismos hechos,
el enjuiciamiento y la calificacin que en el plano jurdico pueda producirse, se
hagan con independencia, si resultan de la aplicacin de normativa diferente, pero
que no pueda ocurrir lo mismo en lo que se refiere a la apreciacin de los hechos,
pues es claro que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para
los rganos del Estado (cursivas agregadas). Lo que significa que, en el supuesto
de existencia de una dualidad de procedimientos, el rgano administrativo queda
inexorablemente vinculado a lo que en el proceso penal se haya declarado como
probado o improbado (fundamento jurdico 19).
Materias analizadas: Principio de legalidad, debido proceso y motivacin
Demandante: Mateo Grimaldo Castaeda Segovia
Expediente N: 04944-2011-PA/TC
Fecha de sentencia: 16 de enero de 2012
Sumilla: En el presente caso, el recurrente interpone una demanda de amparo contra
el Consejo Nacional de la Magistratura solicitando se declare la nulidad del Acuerdo
N 178-2011 adoptado en la Sesin Plenaria Extraordinaria del Consejo Nacional de la
Magistratura del 27 y 28 de enero de 2011 y del acta correspondiente y, en consecuencia,
se ordene al Consejo Nacional de la Magistratura reabra el Concurso Pblico de mritos
para fiscales supremos materia de la Convocatoria N 02-2010 ASN/CNM a partir de la
votacin del cuadro de mritos, y se emita un nuevo acuerdo previa votacin, respetando
estrictamente las garantas del debido proceso.
El Tribunal declar fundada la demanda al haberse acreditado la violacin de los derechos
de debido proceso y a la motivacin de resoluciones; y, nulo el Acuerdo N 0178-2011.
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Materia analizada: Vigencia y aplicacin de la Ley N 30057, Ley del Servicio Civil
Resolucin N: 057-2015-SERNANP
Fecha de resolucin: 25 de marzo de 2015
Sumilla: En el presente caso, el Servicio Nacional de reas Naturales Protegidas
por el Estado - SERNANP impone sancin de resolucin contractual e inhabilitacin
para el reingreso a la funcin pblica a los seores Sergio Shimbo Vera e Ignacio
Rolando Bario Santos por la comisin de faltas disciplinarias, consistentes en la
omisin de sus funciones como guardaparques, contemplado en los incisos a) y d)
del artculo 27 del Reglamento de la Ley de reas Naturales Protegidas, aprobado
por Decreto Supremo N 036-2011-AG, al no informar al jefe de la Reserva
Comunal Amarakaeri sobre las actividades de tala ilegal detectados al interior de
la cita rea Natural Protegida; y, la infraccin al artculo 6 de la Ley N 27815,
Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica, por incumplimiento al deber de
responsabilidad, as como las faltas de carcter disciplinario contempladas en el
Reglamento Interno de Trabajo.
Fundamentos jurdicos relevantes
() Que, la undcima disposicin complementaria transitoria del Decreto
Supremo N 040-2014-PCM, Reglamento de la Ley del Servicio Civil, seala que,
el Ttulo correspondiente al rgimen disciplinario y procedimiento sancionador
entra en vigencia a los tres (3) meses de publicado el presente Reglamento con
el fin de que las entidades se adecuen internamente al procedimiento. Aquellos
procedimientos disciplinarios que fueron instaurados con fecha anterior a la
entrada en vigencia del rgimen disciplinario de la Ley N 30057, se regirn por
las normas por las cuales se les imput responsabilidad administrativa hasta su
terminacin en segunda instancia administrativa.
Que, as el Ttulo correspondiente al rgimen disciplinario y procedimiento
sancionador entrar en vigencia a partir del 14 de septiembre de 2014, sin
embargo aquellas faltas cometidas en fechas anteriores se rigen bajo las reglas
procedimentales del rgimen de la Ley N 30057. Las faltas atribuidas a los
servidores civiles sern las que correspondan en el momento en que ocurrieron
los hechos.
Que, la Ley N 30057, Ley del Servicio Civil, y su Reglamento General aprobado
por D.S. N 040-2014-PCM, establecen las disposiciones aplicables al rgimen
disciplinario y el procedimiento sancionador correspondiente a los servidores
civiles de los regmenes de los Decretos Legislativos N 276, N 728 y N 1057.
Que, asimismo, el prrafo final del artculo 114 del Reglamento General de la
Ley N 30057, Ley del Servicio Civil, establece que el rgano sancionador puede
apartarse de las recomendaciones del rgano instructor, siempre y cuando motive
adecuadamente las razones que lo sustenten.
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REFERENCIAS JURISPRUDENCIALES
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
1. Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Expediente N 2050-2002-AA/
TC.
2. Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Expediente N 04944-2011PA/TC.
3. Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Expediente N 08495-2006PA/TC.
4. Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Expediente N 1873-2009-PA/
TC.
5. Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el Expediente N 090-2004-AA/
TC.
RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS
1. Resolucin N 001-2012-SERVIR/TSC.
2. Resolucin N 003-2010-SERVIR/TSC.
3. Resolucin N 001-2010-SERVIR/TSC.
4. Resolucin N 019-2015-MIDIS/SG/OGA/ORH.
5. Resolucin N 057-2015-SERNANP.
6. Resolucin N 006-2015-MINAM.
53
BIBLIOGRAFA
-
RINCN CRDOBA, Jorge Ivn. Derecho Administrativo Laboral. UEC, Bogot, 2009.
54
ANEXO 1
SECCIN DE PREGUNTAS Y RESPUESTAS PRCTICAS
1. Qu significa la expresin ius puniendi?
El ius puniendi es una expresin latina que alude a la facultad que tiene el Estado
para sancionar a los ciudadanos que no cumplan con sus obligaciones o afecten los
derechos de otros, estableciendo sanciones de obligatorio cumplimiento. De forma
desglosada, este concepto se puede sealar que la expresin ius equivale a decir
derecho mientras que la palabra puniendi significa castigar.
La potestad sancionadora de la Administracin Pblica es una manifestacin del
ius puniendi del Estado, por medio de la cual la autoridad administrativa tiene la
atribucin para imponer sanciones a travs de un procedimiento especial, cuya
validez, en el contexto del Estado democrtico, estar condicionada al respeto de
la Constitucin y de los principios que en esta se consagren.
2. Qu se entiende por potestad disciplinaria?
La potestad disciplinaria se refiere a la atribucin que tiene la Administracin Pblica
para evaluar la conducta de los funcionarios y servidores civiles, y, de ser el caso,
aplicar la sancin administrativa que corresponda en mrito a un procedimiento
administrativo que debe guardar las garantas del debido proceso.
La potestad disciplinaria se fundamenta en la preservacin de la organizacin
administrativa, pues lo que se busca es velar por el orden y la disciplina para el
correcto ejercicio de las funciones administrativas.
3. Cul es la definicin de responsabilidad administrativa disciplinaria?
La responsabilidad administrativa disciplinaria es una potestad correctiva interna,
que se origina cuando el funcionario o servidor pblico incumple sus obligaciones
funcionales, afectando el orden interno de la organizacin, as como al ordenamiento
jurdico administrativo disciplinario en su condicin de empleado en el Estado, bajo el
rgimen laboral pblico o privado.
El nuevo rgimen de servicio civil define la responsabilidad administrativa disciplinaria
como aquella que exige el Estado a los servidores civiles por las faltas previstas en la
Ley N 30057, Ley del Servicio Civil, que cometan en el ejercicio de las funciones o de
la prestacin de servicios, iniciando para tal efecto el procedimiento administrativo
respectivo e imponiendo la sancin correspondiente, de ser el caso.
4. Cul es la definicin de responsabilidad funcional segn la normativa vigente?
Conforme a la novena disposicin final de la Ley N 27785, Ley Orgnica del Sistema
Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica, la Responsabilidad
Administrativa Funcional es aquella en la que incurren los servidores y funcionarios
por haber contravenido el ordenamiento jurdico administrativo y las normas internas
de la entidad a la que pertenecen, se encuentre vigente o extinguido el vnculo laboral o
contractual al momento de su identificacin durante el desarrollo de la accin de control.
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5. Segn el nuevo rgimen de servicio civil, cul es la clasificacin de los servidores civiles?
La clasificacin de los servidores civiles es la siguiente:
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Presidente de la Repblica;
Vicepresidentes de la Repblica;
Entre otros.
Ministros de Estado;
Viceministros;
Secretarios generales de Ministerios y aquellos que por ley expresa tengan igual
jerarqua;
Gerente Municipal.
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Titular de la entidad.
RGANO
SANCIONADOR
OFICIALIZACIN
DE LA SANCIN
AMONESTACIN
Jefe de Recursos
Humanos
SUSPENSIN
Jefe de Recursos
Humanos
Jefe de Recursos
Humanos
DESTITUCIN
Jefe de Recursos
Humanos
Titular de la entidad
Titular de la
entidad
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12. Cules son las sanciones que se puede aplicar a servidores y funcionarios
pblicos en el marco de la Ley N 30057 y su Reglamento?
60
Destitucin.