Nro.

14
Ao 2014
ISSN 1853-5739

Cuadernos de

Polipub.org

Los modelos de los
subgobiernos y los tringulos
de hierro en polticas pblicas

Alejandro M. Estvez, Ph.D.

Polipub.org
Asociacin Civil para el Estudio de las Polticas Pblicas Participativas
Amenabar 1595 piso 2 oficina 17 (CP 1426)
Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Repblica Argentina
http://www.polipub.org

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Asociacin Civil para el Estudio de las polticas pblicas participativas

Los modelos de los sub-gobiernos y

los tringulos de hierro en polticas
pblicas

Presidente de Polipub.org
Alejandro M. Estvez

Comit editorial

Alejandro M. Estevez

Susana C. Esper
Gerardo Izzo
Francisco Pagliuca
Jorge Sereno

Tabla de contenidos

EL MODELO DE LOS SUB-GOBIERNOS (1950) 4
Los grupos de inters y la naturaleza del Estado 6
Los intereses no organizados y el molde democrtico 8
Premisas fundamentales del modelo de los sub-gobiernos 11
El modelo y sus logros 12

ISSN 1853-5739
// Publicacin confeccionada
por Polipub.org. // Corresponde
exclusivamente a los autores la
responsabilidad por los conceptos
expuestos en los artculos
firmados, de lo cual debe inferirse El MODELO DE LOS TRINGULOS DE HIERRO (1960) 14
Elementos bsicos del modelo 15
que Polipub.org puede compartir las
opiniones vertidas o no. // Se
Grilla de anlisis 16
autoriza la reproduccin de los
La sobrerrepresentacin de ciertos intereses 18
textos incluidos en la revista, con
La informacin, comunicacin e influencia 21
la necesaria mencin de la fuente.

Crticas 23

Conclusiones 25
Polipub.org
Asociacin Civil para el Estudio
de las Polticas Pblicas Participativas Bibliografia 27
Direccin:
Amenabar 1595 piso 2 of. 17
(CP 1426), Ciudad Autnoma de
Buenos Aires.
Correo electrnico:
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Los modelos de los subgobiernos y los tringulos de hierro en polticas pblicas

Por Alejandro M. Estvez

Cuaderno N 14
Ao 2014

Los modelos de los subgobiernos y los

tringulos de hierro en polticas pblicas

Por Alejandro M. Estvez

Ph.D. en Administracin Pblica de la Universit du Qubec, Canad. Es profesor de Administracin y Polticas
Pblicas en la UBA y de La Poltica de las Polticas Pblicas en la Universidad Torcuato Di Tella. Es profesor
invitado de Reforma del Estado y Polticas Pblicas en Amrica Latina en el IEP (Institute dtudes Politiques) de la
Universit Pierre-Mendes France, Grenoble, Francia. Ha escrito numerosos artculos de su especialidad en revistas
con referato de Argentina y del exterior. Ha sido consultor de organismos multilaterales. Es director de la ONG
Polipub.org que promueve el estudio de las polticas pblicas participativas.
Correo electrnico: aestevez@polipub.org

Resumen
En las etapas iniciales de los estudios de polticas pblicas surgieron dos modelos: el de los subgobiernos
(1950) y el de los tringulos de hierro (1960). El primero enfatizaba en el anlisis de la participacin
mientras que el segundo focalizaba sobre los grupos permanentes que intervenan. Ambas teoras
interactuaron desde un principio y la teora ms nueva no desplaz a la mas vieja. En polticas pblicas,
teoras nuevas y viejas cohabitan de una forma permanente.

Palabras clave modelos de poltica pblica, subgobiernos, tringulos de hierro, subsistemas de polticas
pblicas, participacin en polticas pblicas

Abstract
In the early stages of policy studies, two models emerged: subgovernments (1950) and iron triangles
(1960). The first one, emphasized the participation analysis, while the second one, focused on
permanent stakeholders. Both theories interacted from the outset and the new theory did not displace
the oldest. In public policy, new theories and old ones lives together on a permanent basis.

Keywords: public policy models, sub-governments, iron triangles, public policy subsystems, public policy
participation

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EL MODELO DE LOS SUB-GOBIERNOS (1950)

En esta etapa (1945-1955) no existe una clara demarcacin entre la teora

poltica y las polticas pblicas. Hay una gran relacin con estudios
pluralistas y elitistas vigentes en ese momento. Una de las preguntas que
gua esta etapa es : quin gobierna: los ciudadanos o los pequeos
grupos? Los grupos de inters o la opinin pblica? (Muller, 2008;
Parsons, 2007; Aguilar Villanueva, 1993; Subirats, 1992).

La teora poltica vigente en esta poca empieza a poner el acento en las

lites y los grupos de inters como una forma central para explicar el
juego poltico. Las visiones formales -que sostenan que el ciudadano
individual tena una influencia determinante en el proceso decisorioempiezan a ser dejadas de lado. Los grupos o lites empiezan a ser vistos
como los que llevan el mayor peso en la decisin pblica. Esta tendencia
terica es conocida como elitismo que ya haba tenido sus exponentes en
Europa con autores como Robert Michels (1876-1936), Wilfredo Pareto
(1848-1943) y Gaetano Mosca (1858-1941); (Muller, 2008; Theodolou &
Cahn, 1995).

David S. Truman (1913-2003), politlogo norteamericano, con su libro

The Govermental Process (1951) establece las premisas iniciales del
enfoque de los sub-gobiernos, subsidiario tambin de la teora pluralista
que luego profundizara Robert Dahl (1967).


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Los pluralistas sostienen que hay una competencia en torno al poder y que

ste est descentralizado entre los distintos grupos. Dicha competencia

permite a los grupos ms eficientes en este juego llegar al poder,
independientemente de su pertenencia o no a los sectores dominantes. Por
otro lado, los elitistas (Pareto, 1916) sostienen que el poder se concentra
en torno a los sectores que representan a la clase dominante y que la nica
apertura a grupos no poderosos es permitida cuando dichas demandas se
alinean con las creencias e intereses de las lites dominantes. El poder
sera una propiedad permanente de ciertas lites.

La nocin de grupos o lites en polticas pblicas pasa a ser de suma

importancia. Una lite es aquel grupo social que comparte una creencia (o
un conjunto de intereses) como valiosa y que est dispuesto a sostenerla.
Existira una diferencia de grado entre los grupos de inters y los de
presin. Un grupo de presin es un grupo de inters que decide realizar
presin sobre el gobierno para promover los valores o intereses que lo
preocupan. Dependiendo del contexto histrico y del tema en cuestin, un
grupo de inters puede transformarse en uno de presin (Mc Cool, 1995;
Lemieux, 2002; Duverger, 1951).

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Los grupos de inters y la naturaleza del Estado

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Segn David B. Truman (1951), los individuos participan de distintos

grupos sociales. Existen grupos permanentes y otros transitorios. En los
grupos donde existen interrelaciones continuas se desarrolla el poder. Los
grupos ejercen ese poder en dos dimensiones, primero hacia sus propios
miembros (respecto de sus actitudes, habilidades, valores, marcos de
referencia, significados, aprendizajes, etc.) y, segundo, hacia al exterior, en
relacin a otros grupos. Estos grupos sociales se activan, alan o entran en
conflicto segn el tema que los agrupa. En todo problema existen
diversos grupos sociales que se movilizan para impulsar o bloquear una
cierta iniciativa poltica. En toda alianza hay grupos ms poderosos que
otros que, por lo tanto, tienen una capacidad de traccin distinta. Los
grupos forman alianzas con otros grupos (ms grandes o pequeos) con
los que comparten algn inters en comn.

Para ser parte y permanecer dentro de un grupo hay que aceptar una
cierta cantidad de condiciones (valores, rutinas, identidades, reglas, etc.).
Es decir que un grupo no solamente tiene una capacidad de alianzas o
poder hacia el exterior sino tambin hacia el interior. Los grupos
disciplinan a sus miembros y establecen los criterios por los cuales un
individuo ingresa y permanece en l.

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Las sociedades estn integradas por mltiples grupos sociales, pero solo
una parte de ellos se encuentra politizado (Dahl, 1967).

Para este modelo, las instituciones del gobierno estn conectadas de

alguna forma con los distintos grupos de inters que hay en una sociedad.
La competencia que existe entre los grupos est radicada en cmo ejercer
su influencia sobre la decisin pblica. Todo grupo de inters tiene como
objetivo lograr influir fuertemente en las decisiones que le incumben
directamente, relacionadas a sus objetivos e intereses. La competencia
entre los distintos grupos de inters es un elemento clave y natural para el
enfoque de los sub-gobiernos. De all deriva la explicacin del concepto
sub-gobierno. Ningn gobierno ejerce el poder solo, hay grupos que
apoyan o vetan una poltica, por ello, el juego poltico que existe entre los
grupos es el que impulsa decisiones o vetos a las distintas polticas. El
gobierno no gobierna solo1, lo hace con la participacin de distintos
grupos sociales (Truman, 1951; Dahl, 1967).

La poltica pblica, para esta teora, es la resultante de la interaccin entre

los distintos grupos de inters en un tema en particular. Habr grupos que
estarn a favor y en contra de una cierta decisin y es esa capacidad de
ejercer poder y de controlar distintos recursos (polticos, sociales,
econmicos, publicitarios, simblicos, etc.) la que aplicarn para
condicionar la decisin poltica de su inters. La estabilidad de estas

1

Si bien es muy difcil establecer el promedio de las decisiones que se originan dentro del gobierno,
respecto de aquellas que son sugeridas o impulsadas por grupos externos, se cree que en un pas
desarrollado, solamente el 20 % de las decisiones fue propiamente gubernamental. Esto remarca la
importancia del estudio sobre el origen de las iniciativas en polticas pblicas.

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decisiones polticas depender del apoyo que le brinden los grupos sociales
que las impulsan.

Todo sistema poltico (especialmente las democracias competitivas) tienen

mltiples puntos de acceso para los grupos de inters (Dahl, 1967; Pal,
1992, 1997). Si consideramos tambin a los regmenes de tipo federal, esta
cantidad se incrementa sustancialmente. Sobran los ejemplos en los pases
de tipo federal en los que ciertos grupos de inters que no tienen una
buena llegada al nivel federal, pueden tener un mejor acceso a los
gobernadores o legisladores provinciales, o viceversa (Ripley & Franklin,
1975; Rhodes, 2008).

Los intereses no organizados y el molde democrtico

Todos los individuos pueden pertenecer a diversos grupos de inters al

mismo tiempo. Cualquier ciudadano simpatiza con un partido poltico o
movimiento social, est afiliado a alguna organizacin de tipo sindical o
profesional, simpatiza con alguna ONG que promueve alguna causa de su
inters, es miembro de alguna iglesia o congregacin, est asociado a
algn club social o deportivo, naci en una regin de su pas que tiene una
menor o mayor identidad, pertenece a algn grupo tnico que le confiere
un mayor o menor sentido de pertenencia, etc. Los individuos le dedican a
sus distintas afiliaciones una mayor o menor parte de su tiempo, sea por
inters, altruismo o ambas a la vez. Cada individuo est atravesado por
varias pertenencias sociales al mismo tiempo, por una cuestin de gusto o


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eleccin priorizar las que ms le interesen, segn el contexto histrico

que le toque vivir.

Los grupos tienen un factor disciplinante hacia sus miembros. Pertenecer

a un grupo implica compartir sus principales creencias, participar de sus
rutinas y estar en contacto con su membresa. Cuando al interior de estos
grupos existen individuos que dejan de adherir a ciertas creencias
centrales o manifestar desvos, el grupo tiende a corregir estas conductas,
ya sea de la mano del reforzamiento o de la expulsin (Truman, 1951;
Rokeach, 1979).

Tambin algunos grupos sociales tienen poder sobre otros, es decir, tienen
la capacidad de generar coaliciones permanentes o temporarias con otros
grupos para actuar frente a otras coaliciones en los temas que los
preocupan. Es muy comn observar grupos de distintas congregaciones
religiosas que se nuclean para defender los temas que le interesan.

Evidentemente, cada grupo tiene un ncleo distinto de intereses. En temas

referidos a la ecologa, se activan los grupos que hacen del tema su
preocupacin central; los mismo sucede con los temas de derechos
humanos o en los relacionados con la igualdad de gnero, y con todo otro
tpico que se pueda abordar.

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Frente a este escenario, en el cual se sostiene que la sociedad est

integrada por mltiples grupos que tienen intereses diversos y que slo
una parte de ellos est interesado por la poltica, surge la siguiente

10

cuestin: cmo no se desintegra la sociedad? Los autores de esta teora

creen en la existencia de un molde democrtico, es decir, los valores
compartidos por el conjunto de la sociedad. Tambin podemos asignar
aqu la idea de una opinin pblica que es la que sostiene un nivel de
creencias promedio encarnando un cierto inters pblico- y es justamente
ella la que determina qu es apropiado e inapropiado en un contexto
poltico y econmico determinado. Para la opinin pblica hay demandas
de los grupos de inters que son o no viables. sta asiste al debate que se
le propone en torno a las distintas polticas pblicas. Los distintos grupos
sociales que entran en conflicto o consensuan respecto de un tema de
poltica pblica siempre lo hacen buscando obtener el mayor apoyo social
posible para sus posturas, o el mayor poder posible mediante el control de
los puntos de acceso al sistema poltico (Truman, 1951; Dahl, 1967;
Freeman & Stevens, 1987).

Las coaliciones de grupos de inters son tambin cambiantes respecto del

tema que las agrupa. Como veremos ms adelante, el tema y su definicin
traccionan a la coalicin de grupos de inters. Pero, los grupos no slo
ejercen poder sobre sus miembros y sobre otros grupos, sino que tienen
como objetivo presionar al gobierno. Para este modelo, el centro de
decisin del sistema poltico es el gobierno y es precisamente sobre ese
punto que hay que influir para promocionar los intereses y valores que les
interesan. En este sentido, todo gobierno tiene mltiples puntos de acceso


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y dependiendo del poder que puede desplegar un grupo social o coalicin

de grupos se observar una determinada decisin poltica.

11

Para el modelo de los sub-gobiernos, la decisin poltica o la poltica

pblica es la resultante de la interaccin entre distintos grupos sociales
que estuvieron en tensin o consensuaron respecto del tema que les
interesaba. En base a esta metfora proveniente de la fsica, los grupos que
tienen mayor poder, tendrn ms capacidad de acercar la decisin pblica
a sus intereses.

Premisas fundamentales del modelo de los sub-gobiernos

Como todo modelo terico tiene ciertas premisas fundamentales o

supuestos sobre los cuales se estructura. Sus elementos centrales son:

El sistema poltico no est compuesto solamente de individuos,

sino tambin por diversos grupos. Algunos de estos grupos estn
politizados.
Estos grupos ejercen el poder sobre sus miembros y sobre el
gobierno, los partidos polticos, o sobre otros grupos.
Existe una competencia natural entre los grupos.
Estos grupos se activan cuando promueven sus temas en la
agenda pblica o cuando se debaten temas de su estricto inters.


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La decisin pblica es la resultante de la interaccin entre los

distintos grupos.

12

Los intereses no organizados (opinin pblica) son el molde

democrtico que impone lmites a los grupos organizados.

El modelo y sus logros

El modelo de los sub-gobiernos es el primero que surgi en el anlisis de

polticas pblicas. Su principal logro consiste en estudiar a la decisin
pblica como la resultante de la interaccin entre distintos grupos que
pueden estar dentro o fuera del gobierno. Si bien aos ms tarde, el
estudio de las polticas pblicas se va complejizando, podemos sealar que
encontramos en el anlisis de grupos sociales que aqu se establece, una
base sobre las cuales se seguirn construyendo ciertos desarrollos tericos
posteriores (Sabatier, 2007; Goodin et al., 2008).

La idea de una cierta resultante en la decisin pblica (la poltica pblica)

es un ejemplo ilustrativo de las relaciones de cooperacin y conflicto que
se establecen entre los distintos grupos que participan del gobierno. En
este modelo ya no se percibe a los gobiernos como estructuras
absolutamente homogneas y la construccin de la decisin pblica pasa a
ser una tarea socialmente compartida. La existencia de un molde
democrtico -que traza la sociedad en su conjunto- le pone lmites a las
polticas pblicas y a los comportamientos de los distintos grupos.


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Respecto del gobierno, si bien se le reconoce su rol central en las polticas

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pblicas, no se le otorga todo el peso de la decisin. Por lo tanto, los

otros actores que intervienen, tienen tambin alguna influencia en la
decisin final que sea adoptada; si bien la responsabilidad recae siempre
sobre el gobierno.

Una de las crticas que se le hace a este modelo es precisamente que

muestra como muy flexible la participacin de los distintos grupos en la
decisin pblica, y que, si bien habra cierta circulacin de grupos en el
ejercicio del poder, existira tambin una cierta estabilidad en ciertos
intereses que siempre promoveran a los mismos grupos en un sector de
polticas pblicas determinado. A partir de este argumento se sentaron las
bases para el desarrollo de la teora del tringulo de hierro.

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El MODELO DE LOS TRINGULOS DE HIERRO (1960)

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Este modelo al igual que el de los sub-gobiernos, que ya hemos

considerado- pertenece al tipo de anlisis de subsistemas que
existe en polticas pblicas. Si bien ambos tienen muchos factores en
comn (analizan como funciona un subsistema de actores en las
polticas pblicas), su origen es diferente. La teora de los subgobiernos proviene del mundo de la academia, mientras que el
modelo de los tringulos de hierro habra surgido en el mbito del
ejercicio del lobby, buscando no tanto una explicacin cientfica de
la decisin pblica, sino un mapa de accin que mostrase los
distintos puntos clave del sistema sobre los cuales actuar (Browne,
1998; Hamm, 1983; Ripley & Franklin, 1975).

El modelo de los tringulos de hierro se desarroll durante la

dcada del 60, durante la guerra fra. Debido a esto, la mayora de
los actores -sobre los cuales se realiz este tipo de estudios- estaba
vinculada al mundo de la industria de la defensa norteamericana o la
agroindustria. Dichos sectores ejercan fuertes influencias sobre la
la poltica domstica norteamericana y son fuente de trabajo para
numerosos lobistas (Browne; 1995, 1998).

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Elementos bsicos del modelo

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Los siguientes postulados hacen referencia a los elementos bsicos

del modelo de los tringulos de hierro (Browne, 1995, 1998; Lowi,
1964, 1967; Ripley & Franklin, 1975; Hamm, 1983):

a) El gobierno est compuesto por diversos sub-gobiernos que a su

vez, estn integrados por tringulos de hierro.
b) Dichos tringulos de hierro son relaciones estables entre los
actores del esquema. En un vrtice del tringulo est la sociedad
civil, en la cual se observan los grupos de inters y de presin
que les preocupa una determinada cuestin. En el segundo
vrtice est el Parlamento, concretamente, la comisin
parlamentaria en la cual est radicado el tema central del
tringulo. En el tercer vrtice est el Poder Ejecutivo, en
particular, el ministerio que entiende del tema en cuestin.
Grficamente
Poder Ejecutivo
(ministerio o
secretara apropiada)

Grupo de Inters de la
Sociedad Civil

Poder Legislativo
(comisin apropiada)

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c) Los miembros de este tringulo entablan relaciones estables y

estrechas entre ellos.
d) El conflicto debe ser evitado, porque introduce el riesgo de abrir

16

la participacin de nuevos grupos. Por ello, se prefiere la

cooperacin y la negociacin al interior de los tringulos.
e) Los tringulos representan una estructura que se da dentro de
un dominio especfico de polticas pblicas2.
f) Los tringulos de hierro son autnomos de otros tringulos y
adoptan sus decisiones teniendo en cuenta su propio esquema de
poder.

Grilla de anlisis

Todo modelo de polticas pblicas desarrolla una grilla de anlisis, es decir

una forma particular de analizar la realidad que estudia. La de los
tringulos de hierro se centra en las siguientes categoras:
Grupos e intereses: burcratas, funcionarios, parlamentarios
(comisiones), agencias (ejecutivas), otros grupos de inters o de
presin.
Dominios de polticas pblicas: se refiere a los distintos
sectores dentro de los cuales puede comprenderse una poltica
pblica. En muchas ocasiones dichos dominios se ven
representados

en

las

comisiones

parlamentarias

(salud,

2
Los dominios hacen referencia al rea especfica de una poltica pblica o a un sector,
por ejemplo: defensa, salud, vivienda, minera, agricultura, industria, energa, etc.

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educacin,

defensa,

agricultura,

industria,

energa,

medioambiente, etc.) o en los ministerios y secretaras del poder

ejecutivo.

17

Acciones pblicas: es el desarrollo del juego poltico que se da

entre el tringulo analizado. Por ello, debe distinguirse entre
acciones retricas -las opiniones de los integrantes del
tringulo, los informes escritos, los comunicados, los debates,
etc.- y acciones de implementacin -, la forma en la que las
agencias vinculadas al tringulo asignan sus gastos. Tambin
aqu se estudia cmo los grupos de presin emplean sus recursos
para influir sobre la poltica pblica que les incumbe.
Resultados de las acciones pblicas: son las consecuencias de
las decisiones que se adoptaron. El acento est puesto en los
resultados que obtiene el tringulo de hierro en su actividad
(decisiones,

leyes,

acuerdos,

asignaciones

presupuestarias,

exenciones, subsidios, impuestos, etc.)

Reglas de juego: se analizan las reglas, rutinas y cdigos
(formales e informales) que adoptan los tringulos para
reglamentar su accionar cotidiano. Cada tringulo puede
establecer un funcionamiento o consensos distintos al de los
otros.

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La sobrerrepresentacin de ciertos intereses

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Estos tringulos llevan a la sobrerrepresentacin de ciertos grupos de

inters, dado que stos logran ms poder (debido a las organizaciones de
tipo estable e informal que articularon) que la representacin poltica que
hubieran obtenido por el voto. Por ello, esta estructura es sumamente
importante y de all la bsqueda de la estabilidad y permanencia. En el
trabajo legislativo cotidiano, la existencia de mltiples comisiones parecera
haber fortalecido la presencia de estos tringulos. Tambin cuando se abren
subcomisiones, generalmente los intereses organizados buscan controlar la
comisin ms significativa para sus objetivos (Browne; 1995, 1998; Parsons,
2007; Mc Cool, 1995).

Esta teora sostiene que los tringulos de hierro tendrn especial inters en
controlar el cargo de presidente de la comisin o relator, quien es el
encargado de administrar el juego poltico en el cual se desarrolla la
actividad cotidiana (Browne; 1995, 1998).

Existe tambin una cierta circulacin del personal entre los distintos puntos
del tringulo. La experiencia internacional seala que para determinados
actores, por una cuestin de perfil profesional y de contactos adquiridos, se
constatara una mayor facilidad para mudarse de una parte del tringulo a
otra, cuando ocurrieran cambios previstos (retiro, cumplimiento del
mandato, etc.) o imprevistos. Es muy comn observar que cuando un


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funcionario se retira de la actividad, generalmente termina desempendose

en actividades conexas a las que tuvo intervencin (consultora). Esta
caracterstica es la que fomenta la permutabilidad entre los distintos

19

vrtices del tringulo. Por ello diputados que cumplen su mandato se

transforman en consultores, los funcionarios o burcratas que se retiran se
transforman en asesores, algunos miembros de los grupos de inters pasan
a ser temporariamente funcionarios en un gobierno afn, etc. Esta tendencia
hace que ciertos sectores atentos de la sociedad perciban que en diversas
actividades pblicas son siempre los mismos los que intervienen en los
debates o que solicitan decisiones gubernamentales (Mc Cool, 1995; Goodin
et al., 2008).

La existencia de estos tringulos le confiere a un sector de polticas

pblicas, una cierta perdurabilidad en sus enfoques, an cuando se hayan
registrado cambios polticos en el contexto mayor. Si estos cambios
polticos mayores no focalizan su atencin o voluntad poltica sobre un
tringulo de hierro determinado (o un dominio) es muy probable que ese
sector contine estructurado y funcionando con la misma sintona que
antes, aunque en el momento de vincularse con el centro decisorio no
tendra un acceso fcil al mismo ni una gran capacidad de imponer sus
demandas (Sabatier, 2007).

Los lazos informales y formales le confieren al tringulo estabilidad y

perdurabilidad. Los efectos del funcionamiento de esta estructura estn
fuertemente ligados a este clima de cooperacin y entendimiento que se


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registra entre los vrtices de el esquema (Ripley & Franklin, 1975; Browne;
1995, 1998; Sabatier, 2007).

20

La sobrerrepresentacin en los tringulos les da una cierta impronta,

personalidad, sesgo o consenso dominante a un determinado sector de
polticas pblicas que si no entra en colisin con el enfoque poltico
dominante, tiene una gran probabilidad de permanecer en ejercicio
(Browne; 1995, 1998; Mc Cool, 1995).

Desde el punto de vista de la forma de percibir a los problemas, este efecto

es particularmente significativo. Si consideramos que una teora
condiciona nuestra forma de explicar un fenmeno determinado, la
perdurabilidad de los intereses, de un consenso o de una forma de explicar
una cuestin, tiene un efecto indudable sobre los diagnsticos o soluciones
que se propongan frente a un determinado tema. Por eso, si bien pueden
haberse producido cambios polticos en el contexto mayor, la continuidad
de los tringulos genera cierta permanencia en los enfoques e
interpretaciones dominantes en un sector de las polticas pblicas (Mc Cool,
1995; Sabatier, 2007).

Si bien la sobrerrepresentacin no es la variable central que permite

explicar una decisin poltica, creemos que es un factor a tener en cuenta
para entender la permanencia de ciertas visiones dentro de un dominio de

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polticas pblicas que por diversos motivos pueden no ocupar el centro del
inters pblico (Browne; 1995, 1998; Hamm, 1983).

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La informacin, comunicacin e influencia

Por tratarse de tringulos en los que interactan burcratas, funcionarios,

polticos y profesionales formados en un tema especfico, el rol de la
informacin que manejan es un aspecto central. Existira un cierto lenguaje
en comn que implica tambin cdigos y formas de interpretar la realidad
que los preocupa.

El rol que juegan los especialistas o tcnicos ms

reputados en el tema de la comisin es un elemento que tiene un fuerte peso

en el momento en el que se debatan aspectos centrales del rea de polticas
pblicas que nos ocupa (Sabatier, 2007; Hamm, 1983).

En este sentido, es interesante el rol de los lobistas que transitan por estos
tringulos, son percibidos, no slo como profesionales que realizan la
representacin del grupo de inters que los contrat, sino tambin como
portadores de informacin tcnica que puede tener una gran utilidad en los
momentos de los debates. Por este motivo, ciertos lobistas ponen un fuerte
acento en el intercambio de informacin y en la relacin de cierta confianza
que establecen con los miembros del tringulo de hierro, bajo el supuesto de
que el suministro de ciertos insumos clave para la decisin, tiende a
condicionar el resultado final de la misma. Hacer lobby no sera tanto
presionar sino suministrar informacin clave (Browne, 1995, 1998;
Ripley & Franklin, 1975).


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En las comisiones parlamentarias existe una rutina de trabajo que regula el

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tipo de informacin que se puede tratar en el trabajo cotidiano. Por ello, los
tringulos tienen tendencia a cierto intercambio controlado de informacin,
que busca, apoyar las formas de ver la realidad que tienen sus distintos
actores. Tambin utilizan a la informacin como una forma de legitimar las
decisiones que ya han tomado (Rhodes, 2008; Parsons, 2007; Sabatier,
2007).

En el momento de sopesar si las comunicaciones de tipo directas o

indirectas son las que moldean el debate de la comisin, podemos decir que
ambos tipos interactan en el resultado final de la decisin. El eje no es
tanto el tipo de comunicacin sino la relevancia o impacto que dicha
informacin ha tenido para algunos miembros de la comisin o del
tringulo de hierro (Sabatier, 2007; Browne; 1995, 1998).

Si bien la literatura no es conclusiva, una parte de la evidencia sealara que

en el trabajo de las comisiones, las audiencias abiertas o los debates, son
centrales en el momento de cambiar cierta percepcin dominante. Por esa
razn, el esfuerzo de ciertos lobistas estara puesto en esos momentos clave
(Hamm, 1983; Cerny, 2001).

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Crticas

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Las crticas que se le han realizado al modelo de los tringulos de hierro

tienen distintos alcances. Por un lado, se cuestiona que este enfoque es muy
rgido porque los tringulos no siempre se mantienen tan prolijos en
momentos en que una poltica pblica empieza a ser cuestionada o debatida
por la opinin pblica. Cuando un tema se prende fuego empiezan a
intervenir otros actores en ese dominio de polticas pblicas y, en general,
dicha incursin reconfigura el escenario sobre el cual exista una estructura
previa (Sabatier, 2007; Parsons, 2007).

Otra crtica que se le realiza a la teora de los tringulos de hierro es que

por una cuestin del crecimiento de las empresas multinacionales, la
globalizacin de las economas y una mayor disponibilidad de informacin
por parte de las ONGs y la ciudadana en general, los movimientos que
hace un tringulo determinado, ya no son tan independientes de los que
haga otro tringulo conexo (el modelo sostena que eran autonomos). Por
ejemplo, en el caso de la industria de la defensa norteamericana (si la
tomamos como un tringulo) no sera tan independiente de lo que ocurra en
el tringulo de la industria electrnica de dicho pas. Con esto se
demostrara que los tringulos no estn cerrados a cierta influencia
recproca, porque todo el sistema se mueve tanto por variables endgenas
como exgenas. Tambin la globalizacin tiene su impacto en esta crtica,
los tringulos de hierro no estaran solamente basados en un dominio
local, dado que la internacionalizacin de la informacin y los intereses


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lleva a que la localizacin de alguno de los vrtices no sea tan clara y

simple. Del mismo modo, podemos decir que la mayor interaccin entre las
burocracias estatales que exigen los procesos de globalizacin, plantea que

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en algunos casos, los vrtices que corresponden a los funcionarios y a los

parlamentarios no estn exclusivamente cerrados a la arena poltica local
(Goodin et al., 2008).

Creemos que los tringulos de hierro son -de alguna forma- una de las
primeras constataciones de las redes sociales que enfatizan en la existencia
de relaciones estables y duraderas entre ciertos componentes o integrantes
de una estructura de polticas pblicas. Seran una visin ms cerrada,
rudimentaria y jerrquica que las que surgiran dcadas ms tarde de la
mano de las teoras de las redes de cuestiones o de las redes sociales (Mc
Cool, 1995; Sabatier, 2007).

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Conclusiones

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En polticas pblicas la bsqueda de modelos que expliquen el

comportamiento del fenmeno bajo estudio, es una necesidad cientfica
concreta. Pero un modelo tiene una doble naturaleza, porque nos sirven
para iluminar una parte de la realidad pero tambin nos oculta otra.
Todo modelo implica enfatizar unos elementos o relaciones entre las cosas
en detrimento de otros.

En los dos casos aqu analizados, en el modelo de los sub-gobiernos, se

buscaba estudiar la participacin de distintos actores en las polticas
pblicas, quines participan, con qu valores, objetivos y cules son los
lmites que la sociedad les pone a los distintos grupos. De alguna forma,
esta percepcin de una sociedad ms compleja y fragmentada en distintos
grupos sociales permite tener un mapa ms claro de cmo se produce el
fenmeno de la participacin en polticas pblicas. En relacin al enfoque de
los tringulos de hierro, la bsqueda se orientaba a explicar porqu hay
grupos que aparecen ms estables en cuanto a su participacin pblica. En
el primer modelo, la participacin aparecera como ms fluida, mientras que
en el segundo, se buscara explicar la permanencia de determinados actores
en un dominio de polticas pblicas. Pero la permanencia no es constante,
porque los tringulos mutan cuando hay cambios mayores en el esquema
(polticos, econmicos o tcnicos) o cuando una cuestin se prende fuego e
intervienen nuevos actores hasta que se logre un nuevo equilibrio.


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La bsqueda de una estructura o un patrn organizativo en una poltica

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pblica le permite al analista reducir los niveles de incertidumbre.

Presuponer la existencia de una organizacin que pueda insertarse dentro
de una organizacin mayor (por ejemplo el parlamento) o unir como si fuese
una red distintos grupos entre distintas partes del sistema poltico (Poder
Ejecutivo, Poder Legislativo, sociedad civil, etc.) nos permite tener una
visin ms flexible y coordinada de un fenmeno complejo. Tambin una
estructura puede ser percibida como un esqueleto, un esquema estable que
le da cierta sustentabilidad a una organizacin o entidad mayor.

En las organizaciones modernas cohabitan diversas estructuras y los

tringulos de hierro son un excelente ejemplo para demostrar cmo una
estructura convive con otra estructura mayor (el sistema poltico o distintos
subsistemas de polticas pblicas).

Desde el punto de vista de cierta circulacin de las ideas cientficas, en el

mundo de las polticas pblicas, se observa que una teora o modelo no
termina desplazando a la teora ms vieja o anterior (como en la fsica), sino
que existira una cierta cohabitacin entre ambos esquemas, si bien se
utilizara por momentos, una ms que la otra. En polticas pblicas, las
viejas teoras no terminan de morir y las nuevas no terminan de reinar

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