Teora Administrativa del Estado

Omar Guerrero

La notoria longevidad del Estado obedece a que en su seno se han

desarrollado dos fuerzas mutuamente complementarias: la continuidad y
el cambio. La primera ha conservado su identidad, pues de tal modo
ahora sera algo diverso a lo estudiado sucesivamente por Maquiavelo y
Waldo, as como por Toms Hobbes, Juan Jacobo Rousseau y Max Weber;
el cambio, por su parte, propici los comienzos y terminaciones que
engendraron una serie de etapas progresivas que dieron fuerza a su
transformacin.
La materia prima del Estado es la poltica y la administracin. En el
ancho mundo del Estado, cuya esencia son los asuntos de todos los
ciudadanos, los asuntos del pblico, se congregan una variedad de
ciencias sociales y polticas que lo visualizan a travs del color peculiar
de su cristal. Tiene aqu su lugar la administracin pblica, cuyo cultivo
cientfico entraa a la teora administrativa del Estado, o lo que es lo
mismo: el punto de vista administrativo del Estado.
La administracin del Estado, pues tal es un sinnimo de administracin
pblica por cuanto el Estado personifica a lo pblico, ha sido el terreno
abonado y cultivado por una sucesin de estudiosos cuya labor se inicia
a principio del siglo XIX y contina en nuestros das. Ciertamente, el
Estado y su administracin se estudiaban desde el siglo XVIII, pero
entonces la etapa estatal vigente responda al absolutismo y a un
mundo poltico habitado por sbditos. Entonces la administracin se
llamaba polica, en tanto que lo pblico estaba ausente en materia y
espritu. Fue con la Revolucin francesa que el sbdito se convirti en
ciudadano, y de tal modo, como mandante hace de la administracin no
slo a su mandatario, sino la forma de servirse a s mismo como un
pueblo titular de la soberana. Desde entonces el pblico queda
personificado en una organizacin estatal sometida a la salvaguarda de
los derechos del hombre y del ciudadano, en un Estado supeditado a la
voluntad general del pueblo.
Esta obra tiene como objeto, auscultar a quienes a lo largo de la
existencia de este suceso de publicidad estatal, han estudiado y
estudian a la administracin pblica. Ellos constituyen, propiamente, los
protagonistas de la teora administrativa del Estado concebida al mismo
tiempo como un proceso cientfico y una institucin social. Es de este

modo que hacemos honor al padre de la moderna ciencia de la

administracin pblica, Carlos Juan Bonnin, quien desde 1812 se
propuso destacar que los afluentes mediato e inmediato de la
administracin pblica son la sociedad y el gobierno, pero que ms all
se tena que sealar el objeto de su institucin dentro de la organizacin
del Estado: "me he consagrado particularmente a demostrar que la
administracin pblica es el principio de todo orden en el Estado".
Entonces este libro se encamina a resaltar la relevancia terica de la
administracin pblica en tres sentidos. En primer lugar, se trata de un
conocimiento acumulado desde antao. Todava a finales de la dcada
de 1940, Robert Merton reconoci que la sociologa sufra la carencia de
capacidad acumulativa de conocimiento por parte sus cultivadores y que
las aportaciones de fundadores del calibre de Comte o Spencer no slo
eran diversas, sino hasta antagnicas. En contraste con la sociologa, la
ciencia de la administracin pblica es acumulativa y existen ms
puentes de entendimiento entre sus fundadores, que puntos de
divergencias. Tal es el motivo por lo cual, y se dedica el autor a mostrar
una panormica del estado del arte en la actualidad, no renuncia a
trazar el desarrollo de la ciencia de la administracin pblica desde sus
orgenes.
En segundo lugar, aqu se trasciende algunas de las estrategias
expositivas contemporneas dedicadas a circunscribir el estudio de la
administracin pblica a su puro diseo organizativo y a su mera
ingeniera de operacin. Alejndonos de las prcticas limitadas a las
funciones manifiestas de la administracin pblica expresada en los
esbozos prescriptivos destinados a la mejora, a la eficiencia, a la
economa o a la efectividad, nos situamos ms bien en contexto de su
vida que est oculta a los ojos meramente tcnicos. Y de manera similar
a la parfrasis de las ceremonias de los indios Hopi para atraer el agua
de los cielos, no nos ocupa que llueva, como a los meteorlogos, sino la
funcin latente que refuerza la integracin social del grupo.
Merton adverta sobre el hecho de que los socilogos se ocuparan
solamente de las funciones manifiestas, pues de tal modo su trabajo
estara fijado por hombres prcticos como los industriales o los lderes
sindicales, y no los problemas tericos de la disciplina. Atendiendo
nicamente las funciones manifiestas, el socilogo observaba como
problema clave si una actividad o una institucin alcanzaban sus
objetivos, de modo que su trabajo cientfico se restringe a la prctica del

registro de una norma de conducta que le es familiar. Su labor, en suma,

era meramente la de estimar la implementabilidad de esa actividad u
organizacin. Tal es hoy en da la labor de muchos estudiosos de la
administracin pblica, cuyo empleo est regido por finalidades
prcticas que resuenan en voces tales como la economa o la eficiencia,
ocupando ms la labor de ingenieros que de cientficos.
Finalmente, la obra intenta sealar que la realidad administrativa no slo
est integrada por las prcticas, sino tambin por los valores. Tal como
lo advirti Wallace Sayre hace medio siglo, la voz administracin pblica
tambin entraa un valor enaltecido, y el acento que desde entonces se
pone sobre el pblico que l advierte haber enfatizado deliberadamente
al ponerlo en cursivas se deba al rescate de la administracin desde la
estrechez manejarial y el habrsele reubicado en el seno de la policy.
Fue de tal modo que el hombre administrativo fue movido desde su
condicin de mero ente reactivo a los imperativos tcnicos manejariales,
hacia la perspectiva de la conducta humana dentro de la accin
cooperativa.
De tal modo se refuerza la idea de que la prctica no se debe deslinar de
los valores, as como los valores no deben divorciarse de la prctica,
estableciendo firmemente no slo que el estudio y la accin son
inseparables, sino el que en una sociedad democrtica la administracin
por cuanto pblica es ineludiblemente responsable ante el pueblo del
que emana, y que est sujeta a la rendicin de cuentas (accountability).
Como corolario, Sayre sentenci que el estudio de la administracin
pblica del tal modo se elevaba ms all de ser una ciencia, para
significar tambin una teora del gobierno que el pueblo se ha dado a s
mismo.
Nuevo aqu es el estudio de la policy en administracin pblica, y de las
ciencias de policy con el nfasis en los temas de implementacin y
terminacin administrativa; del mismo modo que el examen del manejo
pblico (public management) y del nuevo manejo pblico (new public
management). Nuevo, igualmente, es el tratamiento de la opcin pblica
de cara a nuestra disciplina y de los enfoques de la economa neoclsica
sobre la administracin pblica, as como el temario referente a la
persuasin en el anlisis de policy, el argumento administrativo y el uso
de la hermenutica. En fin, nuevo es el formato del discurso del libro en
atencin a temas y problemas de inters en la teora de la
administracin pblica contempornea.

Bibliografa: Guerrero, Omar. Teora administrativa del Estado, Mxico, UNAM,

1983.