ENSAIOS

(Re)Visitando o Conceito
de Gesto Social1
Fernando Guilherme Tenrio2

1. (Re)visitar algo significa tornar a ver algo que j conhecamos e

este o caso do conceito de gesto social que foi por ns visitado pela
primeira vez em 1990 quando a onda (neo)liberal econmica chegou
golpeando, literalmente, as costas do Brasil e dos brasileiros3. Sobre a
onda navegava o Consenso de Washington, que trazia dentro de
containers o Estado-mnimo, o supervit primrio, a no-reserva de mercado e outras commodities que nos obrigaram a repensar o conceito de
gesto pblica. E este repensar significava entender a Administrao Pblica no mais como um meio contribuio para o desenvolvimento do
pas, mas apenas como um instrumento de regulao do mercado. E no
caso especfico de quem trabalha numa instituio de ensino e pesquisa
historicamente vinculada temtica do gerenciamento da burocracia

Este texto serviu de base para a palestra proferida pelo autor no painel sobre Estado, Cidadania e Meio
Ambiente no II Encontro Internacional de Desenvolvimento, Gesto e Cidadania promovido pelo curso
de Mestrado em Desenvolvimento, Gesto e Cidadania da Universidade Regional do Noroeste do Estado
do Rio Grande do Sul (Uniju) no dia 14/10/2004.

Professor titular na Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas (Ebape) da Fundao Getulio
Vargas (FGV), coordenador do Programa de Estudos em Gesto Social (PEGS) da FGV e coordenador
acadmico do Programa Gesto Pblica e Cidadania (PGPC) da Escola de Administrao de Empresas de
So Paulo (EAESP) da FGV.

Segundo Emir Sader, O Brasil estava na contramo da onda neoliberal que j se alastrava na Amrica Latina,
na dcada de 80. Reconquistvamos a democracia e, no seu bojo, construamos uma nova Constituio. Ao
reafirmar direitos Ulysses Guimares, presidente da Constituinte, a chamou de Constituio cidad se
chocava com a onda de mercantilizao e desregulamentao que se tornava moda. Como o mercado no
reconhece direitos, reconhece apenas o poder do dinheiro, a Constituio foi rapidamente combatida pelos
que apontavam na direo do mercado e no da democracia (Sader, 2004, A13).

DESENVOLVIMENTO EM QUESTO
Editora Uniju ano 3 n. 5 jan./jun. 2005

p. 101-124

Fernando Guilherme Tenrio

pblica, a compreenso do novo (sic) fenmeno macroeconmico exigia

um repensar no seu fazer, tanto do ponto de vista conceitual como prtico. Ou seja, seria necessrio uma mudana no significado e no exerccio
do que at ento entendamos como ensino, pesquisa e consultoria em
Administrao Pblica4.
E este visitar de novo em boa hora ocorre pelo estmulo do II
Encontro Internacional de Desenvolvimento, Gesto e Cidadania organizado
pelo curso de Mestrado em Desenvolvimento, Gesto e Cidadania da
Uniju, na medida que o tema gesto social tem sido objeto de estudo e
prtica muito mais associado gesto de polticas sociais, de organizaes do terceiro setor, de combate pobreza e at ambiental, do que
discusso e possibilidade de uma gesto democrtica, participativa, quer
na formulao de polticas pblicas, quer naquelas relaes de carter
produtivo. Neste texto, portanto, entenderemos gesto social como o processo gerencial dialgico no qual a autoridade decisria compartilhada
entre os participantes da ao (ao que possa ocorrer em qualquer tipo
de sistema social pblico, privado ou de organizaes no-governamentais). O adjetivo social qualificando o substantivo gesto ser entendido como o espao privilegiado de relaes sociais em que todos tm o
direito fala, sem nenhum tipo de coao.
E o significado desse entendimento tem a ver com estudos desenvolvidos por meio de uma linha de pesquisa na Escola Brasileira de
Administrao Pblica e de Empresas (Ebape) da Fundao Getlio
Vargas (FGV). A linha de pesquisa que desde ento vem promovendo
esta discusso o Programa de Estudos em Gesto Social (PEGS), que
inicialmente orientou os seus debates e propostas de trabalho com base
em quatro pares de palavras-categorias: Estado-sociedade5 e capital-traba-

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Esta uma interpretao do autor, no significando uma percepo da Ebape.

Na redao deste texto a expresso sociedade tanto poder significar a delimitao de um determinado
espao socioeconmico-poltico-cultural, ou sociedade civil entendida como aquele espao social formado
por diferentes organizaes de natureza no-estatal e no-econmica, ou ainda movimentos sociais em
contraste com o Estado e o mercado. Apesar da expresso capital significar a forma que determina a macroorganizao de uma sociedade, aqui indica tambm os agentes econmicos (mercado) que processam a
oferta e a demanda de produtos ou servios.

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(RE)VISITANDO O CONCEITO DE GESTO SOCIAL

lho, gesto estratgica e gesto social bem como de cidadania deliberativa,

categoria intermediadora da relao destes pares de palavras. Esta discusso tambm abordada no mbito de duas outras unidades de ensino,
pesquisa e consultoria da FGV: Programa Gesto Pblica e Cidadania
(PGPC) na Escola de Administrao de Empresas de So Paulo (EAESP)
e no curso de Mestrado em Bens Culturais e Projetos Sociais6 do Centro
de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil
(CPDOC).
No que diz respeito aos dois primeiros pares de palavras Estadosociedade e capital-trabalho, inverteu-se as posies das categorias para
sociedade-Estado e trabalho-capital. Aparentemente tais inverses de posio no configurariam substantivas alteraes, no entanto elas promovem uma mudana fundamental na medida em que pretendem sinalizar
que a sociedade e o trabalho devem ser os protagonistas desta relao
dado que, historicamente, tem sido o inverso. Tal inverso no para
restar importncia ao Estado ou ao capital, mas sim enfatizar o papel da
sociedade civil e do trabalho nesta interao. Quanto ao par gesto estratgica e gesto social, eles significaro que o primeiro atua determinado pelo
mercado, portanto um processo de gesto que prima pela competio,
em que o outro, o concorrente, deve ser excludo e o lucro o seu motivo. Contrariamente, a gesto social deve ser determinada pela solidariedade, portanto um processo de gesto que deve primar pela concordncia, em que o outro deve ser includo e a solidariedade o seu motivo.
Enquanto na gesto estratgica prevalece o monlogo o indivduo , na
gesto social deve sobressair o dilogo o coletivo.
Ampliando a discusso a partir destes pares de palavras e utilizando o mesmo argumento das classificaes anteriores, acrescentou-se outro par de palavras-categoria: sociedade-mercado. Este par tem a ver com os
processos de interao que a sociedade civil organizada, contemporanea-

O autor professor da disciplina Gesto de Projetos Sociais.

Desenvolvimento em Questo

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mente denominada de terceiro setor (organizaes no-governamentais

ou no-econmicas, associaes e movimentos sociais), desenvolve com
o segundo setor (mercado), bem como com o primeiro setor (Estado), relao j apreciada no pargrafo anterior. Portanto, semelhana dos pares
sociedade-Estado e trabalho-capital, no par sociedade-mercado o protagonista da relao tambm deve ser a sociedade civil. semelhana do par
sociedade-Estado, no se est diminuindo a importncia das empresas privadas em processos em que este apie projetos de natureza social, mas,
apenas considerando o fato de que o capital, uma empresa, por ser de
natureza econmica, tem o seu desempenho primeiro quantificado pelo
lucro para, depois, vir a ser qualificado pelo que de social realize.
A definio de gesto social, portanto, vai estar apoiada na compreenso da inverso destes pares de palavras, bem como do conceito de
cidadania deliberativa, que, como j foi observado, a categoria
intermediadora da relao entre os pares de palavras. Os fundamentos do
conceito de cidadania deliberativa estaro apoiados no pensamento de
Jrgen Habermas,7 terico da segunda gerao da Escola de Frankfurt. E,
no caso especfico deste texto, a nossa ateno vai estar centrada,
conceitualmente, na relao dos pares sociedade-Estado, sociedade-mercado ou em suas combinaes, isto , na possibilidade de que polticas
pblicas sejam concertadas, democraticamente, entre estes pares de palavras-categoria. 8

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Devemos lembrar que a prolixidade do pensamento habermasiano constitui, muitas vezes, dificuldade para
aqueles que se aproximam, pela primeira vez, dos seus conceitos. Devemos recordar, no entanto, tambm
que Habermas vem desenvolvendo o seu projeto de uma teoria da sociedade desde os anos 60 do sculo
passado. Da porque, muitas vezes, ele expressa as suas idias partindo do suposto, talvez, de que o leitor
j conhea a sua produo acadmica. o caso desta proposta de uma poltica procedimental, deliberativa.

O velho conflito entre estatismo e privatismo, planificao e mercado, est morrendo. Est em via de ser
substitudo por um novo conflito entre verses institucionalizadas alternativas do pluralismo poltico e
econmico. A premissa desse debate emergente que democracias representativas, economias de mercado e sociedades civis livres podem assumir formas jurdico-institucionais muito diferentes daquelas que
vieram a predominar nas democracias industriais ricas. De acordo com essa crena, as variaes existentes
entre as instituies do Estado e da economia dessas democracias representam um subconjunto de um
espectro muito mais amplo de possibilidades institucionais no aproveitadas (Unger, 2004, p. 17). Embora
o Brasil no esteja ainda classificado como um pas industrialmente rico, acreditamos, contudo, que esta
possibilidade poder ser alcanada quando o seu processo de desenvolvimento se d pela convergncia de
interesses entre a sociedade civil, o Estado e o mercado. Como defende Roberto Mangabeira Unger (2004),
necessrio o experimentalismo democrtico no avano das sociedades.

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(RE)VISITANDO O CONCEITO DE GESTO SOCIAL

2. Cidadania deliberativa significa, em linhas gerais, que a legitimidade das decises polticas deve ter origem em processos de discusso, orientados pelos princpios da incluso, do pluralismo, da igualdade
participativa, da autonomia e do bem comum. Para entendermos esta
possibilidade decisria estruturamos a redao deste item em outros dois:
(a) recuperar os conceitos de esfera pblica e sociedade civil, para ento
definirmos em (b) os conceitos de liberalismo e republicanismo, essenciais
para a compreenso do significado de cidadania deliberativa.
(a) Esfera pblica e sociedade civil. Segundo Habermas, a esfera
pblica pode ser descrita como uma rede adequada para a comunicao
de contedos, tomada de posio e opinies; nela os fluxos
comunicacionais so filtrados e sintetizados a ponto de se condensarem
em opinies pblicas enfeixadas em temas especficos (1997, vol. II, p.
92). O conceito de esfera pblica pressupe igualdade de direitos individuais (sociais, polticos e civis) e discusso, sem violncia ou qualquer
outro tipo de coao, de problemas por meio da autoridade negociada
entre os participantes do debate. A esfera pblica, portanto, o espao
intersubjetivo, comunicativo, no qual as pessoas tematizam as suas inquietaes por meio do entendimento mtuo.
A esfera pblica constitui, essencialmente, uma estrutura
comunicacional da ao orientada pelo entendimento e est relacionada
com o espao social gerado no agir comunicativo. Quando existe liberdade comunicativa estamos na presena de um espao pblico constitudo
por intermdio da linguagem. Logo, as estruturas comunicativas da esfera
pblica devem ser mantidas operacionais por uma sociedade de pessoas
ativas e democrticas. Diferente de um processo centralizador,
tecnoburocrtico, elaborado desde o gabinete, no qual o conhecimento
tcnico o principal argumento da deciso, sob uma perspectiva
descentralizadora, de concepo dialgica, a esfera pblica deve identificar, compreender, problematizar e propor as solues para os dilemas da
sociedade, a ponto de essas serem assumidas como polticas pblicas pelo
contexto parlamentar e executadas pelo aparato administrativo de governo.

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Em relao ao conceito de sociedade civil, a sua recuperao por

Habermas baseia-se no fato de o seu ncleo estar centrado num conjunto
de instituies de carter no-econmico e no-estatal, que se caracterizam por ancorar as estruturas de comunicao da esfera pblica nos
componentes sociais do mundo da vida (Habermas, 1997, vol II, p. 99).
A sociedade civil , assim, apontada como um setor relevante na construo da esfera pblica democrtica, na medida em que est apoiada no
mundo da vida9 e, portanto, apresenta uma maior proximidade com os
problemas e demandas do cidado, bem como um menor grau de influncia pela lgica instrumental.
Logo, de um modo geral,
a sociedade civil compe-se de movimentos, organizaes e associaes, os quais captam os ecos dos problemas sociais que ressoam nas
esferas privadas, condensam-nos e os transmitem, a seguir, para a
esfera pblica poltica. O ncleo da sociedade civil forma uma espcie de associao que institucionaliza os discursos capazes de solucionar problemas, transformando-os em questes de interesse geral no
quadro de esferas pblicas (p. 99).

Assim, os conceitos de esfera pblica e sociedade civil so complementares na medida em que o primeiro envolve os interesses de pessoas,
tornando-os pblicos em determinados espaos sociais da segunda (associaes, ONGs e movimentos sociais). Concretamente, as pessoas buscam institucionalizar, por meio de movimentos e organizaes da sociedade civil, objetivos que proporcionem legitimidade as suas pretenses.
Com efeito, a sociedade civil,

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O mundo da vida o espao da razo comunicativa. constitudo pela cultura, sociedade e personalidade
e se expressa pela busca do consenso entre os indivduos, por intermdio do dilogo. O mundo da vida
contrape-se ao mundo dos sistemas, onde predomina a razo instrumental, razo que se expressa em
mecanismos funcionais, construdos em torno do poder e do dinheiro e que coordenam as aes humanas
garantindo a reproduo do mundo material; o espao do trabalho, da tcnica, da economia, da administrao, etc. (Habermas, 1987).

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(RE)VISITANDO O CONCEITO DE GESTO SOCIAL

apesar de sua posio assimtrica em relao s possibilidades de

interveno e apesar das limitadas capacidades de elaborao, tem a
chance de mobilizar um saber alternativo e de preparar tradues
prprias, apoiando-se em avaliaes tcnicas especializadas. O fato
de o pblico ser composto de leigos e de a comunicao pblica se
dar numa linguagem compreensvel a todos, no significa necessariamente um obscurecimento das questes essenciais ou das razes
que levam a uma deciso. Porm a tecnocracia pode tomar isso como
pretexto para enfraquecer a autonomia da esfera pblica, uma vez
que as iniciativas da sociedade civil no conseguem fornecer um
saber especializado suficiente para regular as questes discutidas
publicamente, nem tradues adequadas (p. 106).

Na tentativa de tornar mais compreensivo o conceito de esfera

pblica habermasiano, ampliamos o contedo desta categoria por meio
das seguintes consideraes: a esfera pblica seria aquele espao social
na qual ocorreria a interao dialgica entre a sociedade civil e o Estado
decidindo sobre polticas pblicas; e, acreditando serem viveis processos de parceria entre o primeiro, segundo e terceiro setores, incorporamos o
mercado (segundo setor) tambm como possibilidade de participar da esfera
pblica. Na realidade o que fizemos foi reconstruir o conceito de esfera
pblica na medida em que o interpretamos como o espao possvel de
comunicao e de deliberao entre sociedade civil, Estado e mercado.
Assim, por exemplo, quando de uma deciso sobre determinada poltica
pblica ou que afete dada comunidade ou territrio, as relaes bilaterais entre o primeiro e o segundo setor, ou entre os trs setores simultaneamente, configuraria uma administrao pblica ampliada, isto , uma
gesto social, na qual os protagonistas seriam todos aqueles participantes
do processo decisrio.10
10

Esta perspectiva de reinterpretao do pensamento de Habermas apoiada em Goetz Ottmann, que diz
(aqui faremos uma sntese das suas observaes): os comentadores contemporneos tendem a enfatizar
o potencial emancipatrio de uma esfera pblica baseada na sociedade civil (...); tendem a des-historicizar
a esfera pblica de Habermas ao reconstru-la em torno do cerne de sua teoria da ao comunicativa (...);
[tendem a apresentar] uma esfera pblica baseada na sociedade civil, auto-regulada, crtica e horizontalmente interconectada (...); [e] estendem o conceito para a administrao pblica ou mesmo para o ciberespao.
Portanto, esfera pblica tornou-se um conceito extremamente flexvel, aberto, adaptvel e com conotaes
anti-hegemnicas (Ottmann, 2004, p. 64).

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(b) Liberalismo e republicanismo11. De acordo com a perspectiva liberal, o processo democrtico tem como objetivo orientar o governo no
interesse da sociedade. Neste caso o governo representado pela administrao pblica e a sociedade como uma rede de interaes entre
particulares estruturada semelhana do mercado. Aqui, a poltica (...)
tem a funo de unir e motivar os interesses privados contra um aparato
governamental especializado no uso administrativo do poder poltico
para fins coletivos. Por sua vez, sob a perspectiva republicana, a poltica
implica mais que [atuar como] funo mediadora. (...) A poltica concebida como a forma reflexiva da vida tica substantiva, (...), como o
meio pelo qual os membros de comunidades, mais ou menos integradas,
se tornam conscientes de sua mtua dependncia. Os interesses individuais so substitudos pela solidariedade e a orientao em direo ao
bem comum, [que] aparecem como uma terceira fonte de integrao social.
De fato, se supe que esta formao de vontade poltica horizontal orientada compreenso mtua ou a um consenso alcanado comunicativamente
goza de certa prioridade, tanto em um sentido gentico como normativo
(Habermas, 2004, p. 198).12
[O] republicanismo compatvel com o socialismo democrtico (...),
mas mais bem entendido por contraste com o governo de liberalismo que v o Estado como garantia dos direitos do indivduo a levar
uma vida privada protegida por salvaguardas jurdicas tanto do prprio Estado quando dos terceiros. O esprito republicano diz que
essas leis devem ser feitas e mudadas por cidados ativos trabalhando em harmonia; o preo da liberdade no simplesmente a eterna
vigilncia, mas tambm a perptua atividade cvica. Entre o Estado e
o indivduo existe o criativo tumulto da sociedade civil (Bottomore;
Outhwaite, 1996, p. 662).

11

No confundir republicanismo, forma de governo, com a prtica consevadora do Partido Republicano nos
Estados Unidos da Amrica, como explicam William Outhwaite e Tom Bottomore et al no Dicionrio do
pensamento social do sculo XX: o nome do moderno Partido Republicano nos Estados Unidos enganoso,
(...) (Bottomore; Outhwaite, 1996, p. 661).

12

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Itlicos de Jrgen Habermas.

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A cidadania deliberativa situa-se no seio do debate entre liberais e

republicanos: os primeiros priorizando os compromissos e a liberdade
individual para negociar e os segundos priorizando o que melhor para o
prprio grupo ou comunidade. Procurando retirar o que de melhor existe
nos dois conceitos, a alternativa deliberativa toma como prioritrio o
consenso vlido, garantido nos pressupostos comunicativos. Assim,
Habermas afirma que a teoria do [dilogo], que atribui ao processo democrtico maiores conotaes normativas do que o modelo liberal, as
quais, no entanto, so mais fracas do que as do modelo republicano, assume elementos de ambas as partes, compondo-os de modo novo (1997,
vol. II, p. 21).
Habermas pretende reconciliar democracia e direitos individuais
de tal forma que nenhum dos dois se subordine ao outro. O sistema de
direitos no pode ser reduzido nem a uma perspectiva moral dos direitos
humanos liberalismo, nem a uma perspectiva tica da soberania popular
republicanismo, porque a autonomia privada dos cidados no deve ser
posta nem acima nem subordinada a sua autonomia poltica. A autodeterminao deliberativa s pode desenvolver-se a partir da cooperao de
organizaes parlamentares, com opinies nascidas nos crculos informais da comunicao poltica. O conceito de cidadania deliberativa faz
jus multiplicidade das formas de comunicao, dos argumentos e das
institucionalizaes do direito por meio de processos. A cidadania
deliberativa une os cidados em torno de um auto-entendimento tico. O
mago da cidadania deliberativa consiste precisamente numa rede de
debates e de negociaes, a qual deve possibilitar a soluo racional de
questes pragmticas, ticas e morais.
O conceito de esfera pblica habermasiano vai alm do modelo liberal, na medida em que prev o estabelecimento de estruturas comunicativas voltadas discusso e busca de entendimentos de carter coletivo, sobressaindo-se o papel e a atuao dos atores da sociedade civil. Na
perspectiva republicana a cidadania deliberativa foca o processo poltico
da formao da opinio e da vontade, valorizando, ainda, a constituio

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do Estado Democrtico de Direito, que em seus princpios uma resposta coerente pergunta acerca do modo de institucionalizao das formas
pretensiosas de comunicao de uma formao democrtica da opinio e
da vontade. O conceito republicano de poltica refere-se, assim, prtica
de autodeterminao de cidados orientados pelo bem comum, enquanto membros livres de uma comunidade cooperadora. Ainda de acordo
com a viso republicana, a esfera pblica e a sociedade civil devem conferir
autonomia e capacidade de integrao prtica de entendimento dos
cidados.
O modelo de democracia que Habermas prope o da cidadania
deliberativa procedimental, baseado na correlao entre direitos humanos e soberania popular e conseqente reinterpretao da autonomia nos
moldes da teoria do dilogo. A cidadania deliberativa consiste, assim, em
levar em considerao a pluralidade de formas de comunicao morais,
ticas, pragmticas e de negociao, em que todas so formas de deliberao. O marco que possibilita essas formas de comunicao a justia,
entendida como a garantia processual da participao em igualdade de
condies. Dessa forma, Habermas procura a formao da opinio e da
vontade comum no s pelo caminho do auto-entendimento tico, mas
tambm por ajuste de interesses e por justificao moral.
Sob a cidadania deliberativa, tanto formas de deliberao dialgicas
quanto instrumentais so institucionalizadas e vlidas (legtimas) na formao da opinio e da vontade poltica. Transferem-se as condies de
virtude do cidado para a institucionalizao de formas de comunicao
em que possam ser travados dilogos ticos, morais, pragmticos e de
negociao. Ela tem como base, portanto, as condies de comunicao,
que permitem pressupor que decises racionais podem ser tomadas no
processo poltico. Assim:
Na perspectiva liberal, o processo poltico de opinio e formao de
vontade na esfera pblica e no parlamento, determinado pela competio de grupos que atuam estrategicamente para manter e adquirir

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posies de poder. O xito se mede pela aprovao cidad,

quantificada em votos, (...). Suas decises ao votar, tm a mesma
estrutura dos atos de eleio realizados por quem participa do mercado. Estas eleies autorizam certos exerccios do poder, do mesmo
modo que ocorrem na poltica, onde os partidos polticos brigam por
conseguir uma autorizao para atuar (Habermas, 2004, p. 200) [atravs da ao estratgica]. O meio da ao estratgica a negociao e
no a argumentao, seus instrumentos de persuaso no so direitos e razes, mas sim ofertas condicionais no sentido de prestar determinados servios e abster-se de determinadas coisas. J venha
formalmente encarnado em um voto ou em um contrato, ou informalmente executado em condutas sociais, um resultado estratgico
no representa um juzo coletivo de razo, mas sim um vetor de soma
em um campo de foras (1998, p. 346).
Na perspectiva republicana, o processo de opinio e formao da
vontade poltica, que tem lugar na esfera pblica e no parlamento,
no obedece estrutura dos processos de mercado, mas sim a estruturas de comunicao pblica orientada compreenso mtua. Para
a poltica, no sentido de uma prtica de autolegislao cvica, o
paradigma no o mercado, mas sim o dilogo. Esta concepo
dialgica pensa a poltica como uma discusso sobre questes de
valor, e no simplesmente sobre questes de preferncias (2004, p.
201). [Pensa a poltica como uma ao comunicativa], como um processo de razo, e no somente de vontade, de persuaso e (...) de
poder (...), se refere [a uma atitude] de cooperao social, isto , uma
atitude que consiste na abertura a se deixar persuadir por razes
relativas aos direitos dos outros ao igual que aos seus direitos (1998,
p. 347).

Por meio da sua teoria do dilogo, de uma ao social com relao

ao entendimento da esfera pblica, Habermas procura integrar a perspectiva liberal com a republicana no objetivo de substanciar um procedimento deliberativo de tomadas de deciso. Procedimento que estimule uma
cultura poltica de liberdade, de socializao poltica esclarecedora, de
iniciativas formadoras da opinio pblica originadas na sociedade civil.

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Ao, portanto, no dependente do sistema poltico Estado e do econmico mercado , que devem ser vistos como sistemas de ao entre
outros sistemas possveis. Desse modo:
Este procedimento democrtico estabelece uma conexo interna entre
as consideraes pragmticas, os compromissos, os discursos de autoentendimento e os discursos relativos justia e fundamenta a presuno de que, sob as condies de um suficiente aporte de informao relativa aos problemas tratados e de uma elaborao dessa
informao ajustada a realidade desses problemas, se consigam resultados racionais (...). Conforme esta concepo, a razo prtica se
retrai dos direitos humanos universais, nos quais insiste o liberalismo, ou da eticidade concreta de uma comunidade determinada, na
que insiste o republicanismo, para assentar-se nessas regras de [dilogo] e formas de argumentao que tem o seu contedo normativo
fundado na validade da ao orientada ao entendimento e, em ltima instncia, da estrutura da comunicao lingstica e da ordem no
substituvel que representa a socializao e [as aes sociais] comunicativas (Habermas, 1998, p. 372).
A teoria do [dilogo] conta com a intersubjetividade de ordem superior
[grifo de Habermas] que representa os processos de entendimento
que se efetuam atravs dos procedimentos democrticos ou na rede
de comunicao dos espaos pblicos polticos. Estas comunicaes,
no atribuveis a nenhum sujeito global, que se produzem dentro e
fora do complexo parlamentrio e [do aparato administrativo do Estado], constituem mbitos pblicos nos quais podem ter lugar uma
formao mais ou menos racional da opinio e da vontade acerca de
matrias relevantes para a sociedade (...) e necessitadas de regulao.
(...) Como no modelo liberal, so respeitados os limites entre Estado e sociedade. Porm, aqui, a sociedade civil, enquanto base
social dos espaos pblicos autnomos, se distingue tanto do sistema econmico como da administrao pblica. Desta compreenso
de democracia, segue-se a exigncia normativa do deslocamento do
centro de gravidade na relao desses trs recursos, isto , o dinheiro, o poder administrativo e a solidariedade (...) [A] fora
sociointegradora que representa a solidariedade (...), deve desen-

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(RE)VISITANDO O CONCEITO DE GESTO SOCIAL

volver-se atravs de espaos pblicos autnomos (...), diversos e de

procedimentos de formao democrtica da opinio e da vontade,
institucionalizadas em termos de Estado de direito; e atravs do
meio que representa o direito, [a solidariedade] deve afirmar-se tambm contra os outros mecanismos de integrao da sociedade, ou
seja, o dinheiro e o poder administrativo (p. 375).

A cidadania deliberativa habermasiana, portanto, constitui-se em

uma nova forma de articulao que questiona a prerrogativa unilateral de
ao poltica do poder administrativo do Estado e/ou do dinheiro o
mercado. A perspectiva que a cidadania deliberativa contribua, por intermdio da esfera pblica, para que se escape das barreiras de classe,
para que se liberte das cadeias milenrias da estratificao e explorao social e para que se desenvolva plenamente o potencial de um
pluralismo cultural atuante conforme a sua prpria lgica, potencial
que, sem dvida alguma, to rico em conflitos e gerador de significado e sentido (Habermas, 1998, p. 385). Desse modo, o procedimento da
prtica da cidadania deliberativa na esfera pblica a participao.
Apesar do significado de participao estar implcito no conceito
de cidadania deliberativa, definio ancorada nos de esfera pblica e sociedade civil, bem como na convergncia das concepes de liberalismo e
republicanismo, mais uma vez ampliamos, por meio do conceito de participao, o pensamento habermasiano, desejando, com isso, enfatizar o
carter essencialmente intersubjetivo, dialgico, do conceito de gesto
social.
Participao, segundo Pedro Demo, um processo em constante
vir-a-ser, que, em sua essncia, trata da autopromoo e de uma conquista processual. No existe participao suficiente, nem acabada. Participao que se imagina completa, nisto mesmo comea a regredir (1993,
p. 18). Desta forma a participao no deve ser vista como uma concesso do poder pblico, do Estado:

Desenvolvimento em Questo

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Fernando Guilherme Tenrio

Participao um processo de conquista, no somente na tica da

comunidade ou dos interessados, mas tambm do tcnico, do professor, do pesquisador, do intelectual. Todas estas figuras pertencem ao lado privilegiado da sociedade, ainda que nem sempre ao
mais privilegiado. Tendencialmente buscam manter e aumentar seus
privilgios. Se o processo de participao for coerente e consistente,
atingir tais privilgios, pelo menos no sentido de que a distncia
entre tais figuras e os pobres dever diminuir (p. 21).

Segundo Fernando G. Tenrio e Jacob E. Rozenberg, a participao integra o cotidiano de todos os indivduos, dado que atuamos sob
relaes sociais. Por desejo prprio ou no, somos, ao longo da vida,
levados a participar de grupos e atividades. Esse ato nos revela a necessidade que temos de nos associar para buscar objetivos, que seriam de
difcil consecuo ou mesmo inatingveis se procurssemos alcan-los
individualmente. Assim, a cidadania e a participao referem-se apropriao pelos indivduos do direito de construo democrtica do seu
prprio destino.
Sua concretizao [destino] passa pela organizao coletiva dos participantes, possibilitando desde a abertura de espaos de discusso
dentro e fora dos limites da comunidade at a definio de prioridades, a elaborao de estratgias de ao e o estabelecimento de canais
de dilogo com o poder pblico (Tenrio; Rozenberg, 1997, p. 103).

A relao entre os participantes de uma discusso, no entanto, de

forma geral bastante afetada pelo grau de escolaridade entre os membros, quando os que detm maior conhecimento acabam estabelecendo uma relao de poder sobre os demais. Tenrio (1990) afirma que
qualquer que seja a relao social haver duas possibilidades no uso do
conhecimento: a direo, apontando o que certo e o que errado, e a
discusso dos saberes. Assim, numa relao social que se pretenda
participativa, os conhecimentos devem ser convergentes. O saber de
quem estudou deve ser usado como apoio s discusses, mas no como
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orientador primeiro na deciso. Numa relao coletiva o poder se dilui

entre os participantes, j que o conhecimento e as informaes so compartilhados, no existindo donos da verdade (p. 163). Dessa forma os
conhecimentos, mesmos que diferentes, devem ser integrados. Tenrio
destaca ainda que se uma pessoa capaz de pensar sua experincia, ela
capaz de produzir conhecimento. (...) participar repensar o seu saber
em confronto com outros saberes. Participar fazer com e no para,
(...) uma prtica social (op. cit.).
A participao que se espera, segundo Tenrio e Rozenberg (1997),
deve obedecer aos seguintes pressupostos:
Conscincia sobre atos: uma participao consciente aquela em que
o envolvido possui compreenso sobre o processo que est
vivenciando; do contrrio, restrita;
Forma de assegur-la: a participao no pode ser forada nem aceita
como esmola, no podendo ser, assim, uma mera concesso;
Voluntariedade: o envolvimento deve ocorrer pelo interesse do indivduo, sem coao ou imposio.
Por sua vez Juan E. Daz Bordenave diz existirem dois processos
de participao: o micro e o macro. A instncia de participao micro
envolve grupos primrios tais como a famlia, os amigos e os vizinhos,
pois este tipo de participao se d a partir de dois ou mais indivduos
que compartilham objetivos e/ou interesses comuns. extremamente
importante este processo, pois seu aprendizado pode ser considerado
como um pr-requisito para a participao em nvel macro, visto que a
participao neste mbito ocorre a partir de grupos secundrios: empresas, clubes, associaes, etc., e grupos tercirios: em movimentos de classe, partidos polticos, etc. Esta forma de participao tem como essncia
a contribuio para a sociedade como um todo, visto que interfere, diretamente, na dinmica da histria. A participao social se d quando
permite que as diferentes camadas sociais faam parte dos movimentos

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histricos nos aspectos poltico, econmico, social e cultural permitindo

que todos construam, gerenciem e faam parte do processo. O objetivo
incluir qualquer pessoa, grupo ou setor marginalizado no processo de
participao em mbito micro e/ou macro. At para que possa haver reivindicao, as pessoas j devem estar envolvidas em algum tipo de processo participatrio, mostrando-se sensibilizadas, engajadas, compartilhando os mesmos tipos de interesses e objetivos (Bordenave, 1994).
Bordenave aponta ainda que a participao pode ser entendida de vrias
maneiras:
a participao de fato se d em instncia bsica na famlia, na religio,
na recreao e na luta contra os inimigos. Em outro nvel seria a
participao espontnea, que pode ser classificada como grupos informais e instveis dotados/representados por relaes superficiais.
Existem, tambm, modos de participao imposta onde as pessoas
so obrigadas a fazer parte de grupos e participar de determinadas
atividades. O voto, no Brasil, um modo de participao imposto.
Contrapondo, a participao voluntria se d atravs de um grupo
que cria suas prprias normas, maneiras de atuao e objetivos. As
sociedades comerciais, associaes e as cooperativas enquadram-se
neste tipo de participao, que tem como essncia a iniciativa e a
atuao das pessoas envolvidas. No pode ser confundida com uma
participao onde existem indivduos que, aparentemente, incitam
e conduzem o grupo a atingir seus prprios interesses (o que caracteriza uma manipulao). Existe tambm a participao concedida,
adotada por algumas organizaes que concedem aos trabalhadores a
participao nos lucros das empresas (1994).

Clve apud Scheir (2002) classifica a participao em trs modalidades de acordo com a atividade exercida pelo cidado no gozo deste
direito. A primeira o cidado como eleitor, pois por meio do voto que
se perfaz o controle direto do poder pblico pela populao. A segunda
modalidade o cidado como agente de poder. Nessa categoria se inserem todos os cidados que ingressam como servidores do poder pblico
via concurso ou por nomeao no caso de comisso ou contrato por tem116

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po determinado. A terceira modalidade, que se aproxima do conceito de

cidadania deliberativa, se refere ao cidado enquanto colaborador na gesto de interesses pblicos. Seria a participao popular desde os mutires
em casos de catstrofes e calamidades at a participao em conselhos
ou colegiados de rgos de interesse pblico.
Existe uma dificuldade de se manter, de forma contnua e sistemtica, elevados nveis de participao da sociedade nas diretrizes das
polticas a serem adotadas em uma determinada regio. Os movimentos
sociais tendem a se fazer mais presentes apenas em perodos limitados,
quando uma ameaa externa catalisa a unio dos diversos segmentos
afetados, ou quando h demandas especficas e localizadas a serem atendidas (Soares; Gondim, apud Santos, 2002). Sendo assim, para uma participao no sentido de partilha de poder envolvendo a formulao e a
efetivao de polticas pblicas, torna-se importante encontrar mecanismos capazes de institucionalizar os processos participativos. Nesse sentido, no Brasil, a participao da sociedade com o poder pblico, na formulao e consolidao de polticas pblicas, s veio a ser viabilizada
por causa do processo de democratizao do pas, que permitiu a conduo aos governos municipais de polticos comprometidos com os movimentos sociais (Soares; Gondim, apud Santos, 2002).
Percebe-se, assim, que a participao tem uma estreita vinculao
com o processo de descentralizao, podendo contribuir no s para democratizao do poder pblico, mas tambm para o fortalecimento de
uma cidadania ativa. Nesse contexto, segundo Pedro Jacobi:
Na dcada de 1980 a participao cidad se torna instrumento para
um potencial aprofundamento da democracia. Com supresso dos
regimes autoritrios que prevaleciam na regio [Amrica Latina], tem
incio um processo de descentralizao que impulsiona mudanas na
dinmica de participao, notadamente em nvel local, evidenciando
a necessidade de arranjos institucionais que estimulem, desde a

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Fernando Guilherme Tenrio

esfera estatal, a criao de canais de comunicao com a sociedade e

permitindo que de alguma forma se amplie a esfera de engajamento
dos cidados (2000, p. 12).

Segundo Maria Helena Castro (1995), a descentralizao tem trs

aspectos importantes:
Necessidade de se democratizar as relaes entre o Estado e a sociedade civil;
Reestruturao do Estado no sentido das relaes internas nos vrios
nveis das estruturas de poder;
Fiscalizao e acompanhamento das aes do poder pblico no sentido de garantir a participao societal na esfera pblica por meio de
mecanismos diversos que precisam ser institucionalizados, para assegurar a continuidade das aes efetivadas.
Com a descentralizao proporcionada pela Constituio de 1988,
abriram-se espaos para uma participao popular efetiva. Segundo Silvio Caccia Bava, participao popular entendida como uma interveno peridica, refletida e constante nas definies e nas decises das
polticas pblicas (1994, p. 8). Essa forma de participao da sociedade
se d por meio dos conselhos e comisses municipais, em que a comunidade, via representantes, tem assento, voz e voto. Assim, de acordo
com Celso Daniel, os conselhos ou comisses populares podem ser
concebidos enquanto rgos da sociedade, portanto independentes do
Estado, organizados com a perspectiva de buscar a ocupao de espaos
de participao de uma gesto local (1994, p. 27).
Outro aspecto a ser analisado que a possibilidade de alterar a
institucionalidade pblica est associada a demandas que se estruturam
na sociedade, e a esfera pblica representa a possibilidade de a sociedade
influenciar nas decises pblicas. Com isso, h necessidade de atualizao dos princpios ticos-polticos da democracia, de forma que o fortalecimento institucional no sentido de colaborar para a participao da
sociedade potencialize o fortalecimento da democracia nas demais esfe118

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ras da vida social (Jacobi, 2000). Essa potencializao pode ser observada, por exemplo, na relao governo municipal-governo federal ou de
governo municipal-governo estadual. Quando a comunidade participa
junto ao governo, o municpio adquire uma identidade mais forte, em
si mesmo um ator coletivo que est em melhores condies de negociar
frente a outras instncias do governo federal ou estadual, para obter recursos que lhe permitam atender s demandas de sua comunidade
(Ziccardi, 1996, p. 18).
Pedro Jacobi tambm destaca o efeito que as transformaes do
processo poltico mais amplo provocam na construo dos movimentos
populares, na medida em que estes passam a ser reconhecidos como
interlocutores vlidos. Neste sentido e no caso dos governos locais, no
mais se observa os movimentos somente como adversrios: neste momento pode-se dizer que h a legitimao das reivindicaes dos movimentos populares e estas se inscrevem no campo dos direitos. Assim, os
movimentos formam uma identidade que se concretiza a partir da construo coletiva de uma noo de direitos que, relacionada diretamente
com a ampliao do espao de cidadania, possibilita o reconhecimento
pblico de carncias. Dessa forma, as transformaes na dinmica de
gesto e o fortalecimento de prticas que tornam legtima a participao
do cidado esto direta ou indiretamente associados necessidade de
tornar mais eficiente a ao governamental (Jacobi, 2000). Desenvolvimento local com cidadania, portanto, significa que pessoas individualmente ou por meio de grupos organizados da sociedade civil, bem como do
empresariado local (do mercado) em interao com o poder pblico municipal (Executivo e Legislativo), decidem sob uma esfera pblica, quanto
ao bem-estar de uma comunidade.
Concluindo o revisitado podemos dizer que o conceito de gesto
social, neste ensaio, aproxima-se daquele que apresentamos no artigo
Gesto social: uma perspectiva conceitual (Tenrio, 1998), no qual fazamos
a distino entre gesto estratgica e gesto social, bem como da definio
de ao gerencial dialgica (Tenrio, 2000).

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Gesto estratgica um tipo de ao social utilitarista, fundada no

clculo de meios e fins e implementada atravs da interao de duas
ou mais pessoas na qual uma delas tem autoridade formal sobre a(s)
outra(s). Por extenso, este tipo de ao gerencial aquele no qual o
sistema-empresa determina as suas condies de funcionamento e o
Estado se impe sobre a sociedade. uma combinao de competncia tcnica com atribuio hierrquica, o que produz a substncia
do comportamento tecnocrtico. Por comportamento tecnocrtico
entendemos toda ao social implementada sob a hegemonia do poder tcnico ou tecnoburocrtico, que se manifesta tanto no setor
pblico quanto no privado, fenmeno comum s sociedades contemporneas (Tenrio, 1998, p. 124).
Gesto social contrape-se gesto estratgica medida que tenta substituir a gesto tecnoburocrtica, monolgica, por um gerenciamento
mais participativo, dialgico, no qual o processo decisrio exercido
por meio de diferentes sujeitos sociais. E uma ao dialgica
desenvolvove-se segundo os pressupostos do agir comunicativo. (...)
No processo de gesto social, acorde com o agir comunicativo
dialgico, a verdade s existe se todos os participantes da ao social
admitem sua validade, isto , verdade a promessa de consenso
racional ou, a verdade no uma relao entre o indivduo e a sua
percepo do mundo, mas sim um acordo alcanado por meio da
discusso crtica, da apreciao intersubjetiva (p. 126).
Sob a concepo de ao gerencial dialgica, a palavra-princpio democratizao seria implementada por meio da intersubjetividade racional dos diferentes sujeitos sociais subordinados e superiores
dentro das organizaes. Essa intersubjetividade racional pressupe
que os atores, ao fazerem suas propostas, tm de apresent-las sob
bases racionais, quer dizer, nenhuma das partes superiores e subordinados pode impor suas pretenses de validade sem que haja
um acordo alcanado comunicativamente, por meio do qual todos os
participantes expem os seus argumentos mediados lingisticamente
em busca do entendimento (2000, p. 198).

A distino do que agora apresentamos est relacionada ao acompanhamento do pensamento de J. Habermas, na medida em que este
pensador alemo tem dado continuidade ao seu projeto de uma teoria da
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sociedade. A elaborao do conceito de gesto social foi apoiada, principalmente, no livro Teoria de la accin comunicativa: racionalidad de la
accin y racionalizacin social (originalmente publicado em alemo no
ano de 1981)13. Em seguida acrescentamos discusso o conceito de
cidadania deliberativa que foi apresentado em 1992 (edio alem) no
livro, de edio portuguesa, Direito e democracia: entre facticidade e validade (1997). Posteriormente Habermas continuou o processo de desenvolvimento de sua teoria social e o tema cidadania deliberativa aparece em
vrios textos, dentre os quais destacamos Derechos humanos y soberania
popular: las versiones liberal y republicana (2000).
O acrscimo que fazemos discusso sobre gesto social integrada
a proposta habermasiana de uma cidadania deliberativa, est relacionada
ao significado de participao. Por sua vez, a necessidade de agregar a
estes dois conceitos anteriores o de participao, est vinculada nfase
que se faz primordial quando se deseja dizer que a gesto social deve ser
praticada como um processo intersubjetivo, dialgico, no qual todos tm
direito fala. E este processo deve ocorrer em um espao social, na esfera
pblica. Esfera onde se articulam diferentes atores da sociedade civil, que
ora em interao com o Estado, ora em interao com o mercado, ora os
trs interagindo conjuntamente, vocalizam as suas pretenses com o propsito de planejar, executar e avaliar polticas pblicas ou decises que
compartilhem recursos em prol do bem comum. Assim, entendemos gesto social como o processo gerencial deliberativo que procura atender s
necessidades de uma dada sociedade, regio, territrio ou sistema social
especfico.
Finalmente, o nosso (re)visitar foi apenas para acentuar que o conceito de gesto social no est atrelado s especificidades de polticas
pblicas direcionadas a questes de carncia social ou de gesto de organizaes do denominado terceiro setor, mas tambm a identific-lo como
13

A edio com a qual trabalhamos foi a de lngua espanhola editada em Madrid: Taurus, 1987, vols I e II.

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uma possibilidade de gesto democrtica na qual o imperativo categrico no apenas o eleitor e/ou contribuinte, mas igualmente o cidado
deliberativo; no s a economia de mercado, mas tambm a economia
social; no o clculo utilitrio, mas o consenso solidrio; no o assalariado como mercadoria, mas o trabalhador como sujeito; no somente a
produo como valor de troca, mas igualmente como valor de uso; no
to-somente a responsabilidade tcnica, mas, alm disso, a responsabilidade social; no a res privata, mas sim a res publica; no o monlogo,
mas, ao contrrio, o dilogo.
Reiteramos o que pretendemos dizer ao longo deste ensaio: o
conceito de gesto social que estudamos e procuramos transferir desde o
ano de 1990 refere-se, quando relacionado a temas que envolvam o aparelho burocrtico pblico, ao processo de tomada de deciso que ocorre
sob uma esfera pblica na qual interagem a sociedade e o Estado com o
objetivo de promover uma administrao pblica ampliada. E tratandose de polticas pblicas voltadas ao desenvolvimento, o processo de instituio dessas polticas somente teria significado, na perspectiva da gesto social, se os seus usurios tambm participassem do processo. Desenvolvimento no significa apenas concesso, mas, tambm, promover a
prtica de uma cidadania deliberativa.

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