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GOUVERNER
POUR
RFORMER :
LMENTS DE
MTHODE
Erwan LE NOAN
Matthieu MONTJOTIN
www.fondapol.org
GOUVERNER
POUR RFORMER :
LMENTS DE MTHODE
Erwan LE NOAN
Matthieu MONTJOTIN
RSUM
GOUVERNER
POUR RFORMER :
LMENTS DE MTHODE
Erwan LE NOAN
Consultant en stratgie,
membre du Conseil scientifique et d'valuation de la Fondation pour linnovation politique
Matthieu MONTJOTIN
tudiant HEC et Sciences Po
INTRODUCTION
We all know what to do but we dont know how to get reelected once we
have done it
Jean-Claude Juncker, The Economist, 15 mars 2007
Au dbut de lanne 2016, le gouvernement de Manuel Valls a tent de
rformer le march du travail, mais lopposition de la part dune grande
partie de la gauche la loi El Khomri a t si brutale quil a rapidement
recul et vid de sa substance un texte que tout le monde attendait. Pourtant,
son contenu ntait pas si rvolutionnaire que a pour qui a lu les rapports
dexperts accumuls depuis vingt ans: Pbereau en 2005, Attali en 2008,
Gallois en 2012, Pisani-Ferry en 2014 Pour ceux qui nont pas eu
loccasion de les ouvrir, les exemples ltranger, chez nos voisins, indiquent
les voies suivre. Bien sr, comparaison nest pas raison, mais si nombre de
pays suivent des voies similaires avec des rsultats positifs, cela mrite quand
mme quon examine ces rformes dun peu plus prs.
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qui seraient obnubils par leur rlection, et ceux du pays divergeraient tant
quon en appelle mme de plus en plus un septennat non renouvelable, en
esprant ainsi les forcer saligner.
Cette hypothse, plutt pessimiste, sappuie sur le constat de la nonconcordance du temps de la rforme et du temps politique. En pratique, cela
signifie que les gains de la rforme napparaissent qu moyen ou long terme
tandis que ses cots sont visibles court terme3, car la mise en uvre de
rformes structurelles remet ncessairement en cause des situations acquises
et dstabilise des insiders4, lesquels dfendent lgitimement le statu quo
qui leur est favorable. Une rforme du march du travail, par exemple, ne
produit pas immdiatement de rsultats, tandis que les salaris peuvent subir
de faon directe et soudaine une modification de leur situation, et lesprance
dun gain futur, mme sil est avr dans la littrature conomique et travers
le monde, peut avoir de la peine les convaincre. Du fait de ce dcalage
temporel, auquel il faut ajouter lincertitude des gains esprs, la rforme est
un exercice prilleux: le pouvoir politique peut ne pas vouloir assumer le
cot subi par les victimes des rformes surtout sil craint de ne plus tre en
place quand ses efforts produiront leurs effets.
Nombreux sont les rformateurs qui nont pas t rlus. Le plus clbre
est Gerhard Schrder, artisan des rformes Hartz, en partie lorigine de
la bonne sant conomique allemande, qui na pas t reconduit pour un
troisime mandat en 2005. En 2002, aux Pays-Bas, les travaillistes, mens
par Ad Melkert, ont t schement battus alors que les rformes menes par
la mme majorit depuis 1994 (gouvernement de Wim Kok) sont prsent
largement reconnues. Viktor Klima, chancelier fdral dAutriche jusquen
1999 et porteur de rformes structurelles majeures, a aussi connu un sort
similaire.
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5. Marco Buti, Alessandro Turrini, Paul Van den Noord et Pietro Biroli, Reforms and re-elections in OECD
countries, Economic Policy, vol. 25, no 61, janvier 2010, p.61-116.
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bnficient dun systme de protection sociale efficace, qui les protge des
difficults sociales et quand un march financier efficient permet de rpartir
les gains des rformes structurelles et de rduire les cots court terme6.
Lhypothse selon laquelle rformer empcherait la rlection est donc
clairement rejete statistiquement.
Les travaux conomiques montrent par ailleurs que limpact des rformes
sur les chances de rlection varie selon leur nature. Ainsi, les rformes
touchant lassurance-chmage et la pression fiscale se rvlent bnfiques
sur le plan lectoral. En contrepoint, les rformes modifiant la protection de
lemploi, le march des produits ou les pensions de retraite semblent rduire
les chances de rlection. Cependant, pris globalement, les diffrents types de
rforme squilibrent et naffectent pas les chances de rlection7.
Conclusion
Rformer nest pas synonyme de suicide politique. Certes, des gouvernants
rformateurs ont t battus tout comme de nombreux rois fainants,
mais certains rformateurs tenaces et courageux ont, au contraire, t
largement rlus.
6. Marco Buti, Alessandro Turrini et Paul Van den Noord, Reform and be re-elected: evidence from the postcrisis period, voxeu.org, 4 juillet 2014 (http://voxeu.org/article/reform-and-be-re-elected).
7. Marco Buti, Alessandro Turrini, Paul Van den Noord et Pietro Biroli, art. cit.
8. Johnny Mukhammar, The Guide to Reform. How Policymakers Can Pursue Real Change, Achieve Great Results
and Win Re-Election, Timbro, 2007.
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La France est souvent dcrite comme un pays ne se transformant que par des
ruptures: 1789, 1830, 1848, 1945, 1958 en seraient les dates les principales9.
en croire certaines analyses, avec un tel pass, le pays serait condamn
stagner avant un prochain soubresaut. Il ne saurait changer que dans la
rvolution brutale. Ses grandes lois ne sauraient tre adoptes que dans des
luttes, presque mythiques: 1905, le Front populaire, la Libration, etc.
La France a pourtant connu des rformes plus discrtes mais non moins
dterminantes pour son histoire. Linstauration de la Rpublique dans les
annes 1870, lcole de Jules Ferry ou les grandes lois sur les liberts de
la fin du XIXe sicle (droit de runion, libert de la presse, des syndicats,
des associations), autant de rformes qui ont t le fruit de rflexions, de
ngociations entre les diffrentes forces politiques et non de pressions de la rue
ou dvnements exognes10. Plus rcemment encore, labolition de la peine
de mort, les privatisations et libralisations successives (de Pierre Brgovoy
en 1984 Jacques Chirac en 1986, ou Lionel Jospin sous la cohabitation
de 1997 2002), la rduction des effectifs dans la fonction publique sous
Nicolas Sarkozy ont montr que le pays pouvait changer sans violence ni
brutalit. Des oppositions se font entendre, mais le pays sait voluer.
La succession dchecs de rformes antrieures dans un domaine prcis ne
signifie pas non plus limpossibilit de le rformer. Les checs du contrat
dinsertion professionnelle (CIP) en 1994 et du contrat premire embauche
(CPE) en 2006 ont ainsi permis de faire avancer le dbat public sur la
situation du march du travail pour les jeunes et prsagent donc de russites
futures. On observe dailleurs dans les pays de lOCDE que la rptition
de tentatives infructueuses est un moyen de poser les bases des rformes
venir: ces essais suscitent le dbat, font prendre conscience des enjeux
9. Serge Federbusch, Franais, prts pour votre prochaine rvolution? La France doit-elle toujours seffondrer
avant de se rformer?, Ixelle ditions, 2014.
10. Pierre et Sylvie Guillaume, Rformes et rformismes dans la France contemporaine, Armand Colin, 2012.
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Conclusion
Agir maintenant
Alors que les rformes structurelles se font attendre depuis des annes,
durant la mme poque le contexte politique a t marqu par la monte
constante du Front national (FN): en dcembre 2015, les unes de la presse
stonnaient et sinquitaient du rsultat du parti de la famille Le Pen,
comme elles lavaient dj fait prcdemment aux municipales de 2014,
la prsidentielle de 2012 et lors de plusieurs autres lections depuis le 21
avril 2002. Le succs de ce parti se nourrit de la frustration des Franais
qui considrent que les politiques de leurs dirigeants ne produisent pas
assez de rsultats concrets. Ainsi, lors des lections rgionales de dcembre
2015, les lecteurs du FN cherchaient pour 66% dentre eux exprimer
leur insatisfaction lgard des rsultats de la politique mene par le
gouvernement22. La pression exerce par les Franais et leurs exigences ne
laissent plus choix: en 2017, il faudra produire des rsultats!
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Les sondages sur ltat desprit des Franais saccumulent et rvlent toujours
leur attente de rsultats concrets sur le front de la croissance et du chmage
notamment. Ainsi, seuls 14% des citoyens pensent que tout a t essay pour
lutter contre le chmage et 88% affirment que les dirigeants politiques ont
manqu de courage dans la lutte contre le chmage ces dernires annes28.
De plus, parmi les raisons invoques dans la dfiance lgard de Franois
Hollande, on trouve le non-respect de ses engagements, son caractre
mou, son indcision29.
Les dirigeants politiques ne peuvent plus seulement promettre, ils doivent
prouver quils agissent. Ils ne peuvent plus voquer des lendemains heureux,
ils doivent obtenir des rsultats sur le front du chmage, de la croissance et
des dficits publics.
28. Ibid.
29. Baromtre de confiance envers lexcutif et les principales personnalits politiques vague 46,
sondage Harris Interactive pour Dlits dopinion, mars 2016 (http://harris-interactive.fr/wp-content/uploads/
sites/6/2016/03/Barom%C3%A8tre-de-confiance-dans-lex%C3%A9cutif-vague-46.pdf).
30. Les jeunes, les lections rgionales de 2015 et llection prsidentielle de 2017, sondage Ifop pour
lAnacej novembre 2015 (www.ifop.com/media/poll/3213-1-study_file.pdf).
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24
,86
%
25
,24
%
27,
73
%
Graphique: Les rsultats du Front national au 1er tour des lections depuis 2002 (en% des
suffrages exprims
30%
4,7
6%
11
,42
%
0,9
3%
4,8
3%
6,3
4%
13
,60
%
15
,06
%
17,
90
%
14
,70
%
4,2
9%
5%
9,8
1%
10
,44
%
10%
12
,13
%
15%
11
,34
%
20%
16
,86
%
25%
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0%
Conclusion
Les Franais attendent de leurs responsables politiques quils dlivrent des
rsultats efficacement. Leur frustration est pour beaucoup dans la monte
du pril du Front national. Le prochain prsident devra donc rformer
rapidement et sa politique rformatrice pourra, maints gards, produire
des rsultats rapidement.
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Zoom
The Heritage Foundation
Le rapport Mandate for Leadership.Policy Management in a Conservative
Administration, remis par le think tank The Heritage Foundation Ronald
Reagan en 1980, constitue un exemple de prparation aboutie de rformes.
En effet, deux semaines aprs son lection, le prsident amricain recevait
un manuscrit de treize kilos reprsentant un travail de dix mois sur la mise
en place des rformes.
34. John W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies, Longman, 2002.
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Conclusion
Une rforme doit tre prpare et value avec prcision en amont, en se
fondant sur un travail prcis qui prenne un caractre pratique, pour savoir
comment contourner les blocages ventuels. Pour les candidats llection
prsidentielle de 2017, ce travail commence maintenant.
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Le biais dincertitude
Dani Rodrik, professeur dconomie politique Harvard (tats-Unis),
propose un exemple signifiant pour illustrer le biais dincertitude *:
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pas la lgitimit pour mener les rformes promues par le Premier ministre
et Emmanuel Macron, alors mme que le prsident de la Rpublique et la
majorit parlementaire avaient t lus avec un discours fondamentalement
oppos. Les dbats sur la loi Travail en 2016 en sont la preuve clatante. Une
rforme, mme si elle semble bonne et aller dans le bon sens, ne peut
se faire sans un soutien explicite de lopinion publique, et tout le moins de
la majorit parlementaire: le despotisme clair ne fonctionne pas40.
40. Erwan Le Noan, Les libraux et le syndrome du despotisme clair, lopinion.fr, 6 mars 2015 (www.
lopinion.fr/6-mars-2015/liberaux-syndrome-despote-eclaire-22026).
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La commission Hartz
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Conclusion
Pour engager des rformes, un gouvernement doit disposer dun mandat
clair et sappuyer sur un constat partag, dfini en amont grce un travail
de pdagogie et dexpertise qui permet de lever lincertitude qui entoure
le changement.
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Un discours porteur: la Big Society
En 2010, la campagne de David Cameron a livr une piste intressante
concernant un type de discours capable de porter des rformes
structurelles. Lactuel Premier Ministre britannique avait propos lide
dune Big Society, une socit qui rende du pouvoir aux citoyens et
aux communauts dactions locales *. Limplication de la socit civile
dans la vie publique se traduisait par un mouvement de dcentralisation,
une incitation lengagement dans des associations, un soutien aux
entreprises sociales et de lopen government (cest--dire un gouvernement
plus transparent). Le secteur public a ainsi pu tre rform par le bas: des
services ont ainsi pu souvrir des prestataires externes, des projets sociaux
ont t financs par des partenariats priv-public, etc.
* Sur ce sujet, voir: Les succs de la Big Society de David Cameron, contrepoints.org, 1er dcembre
2014 (www.contrepoints.org/2014/12/01/189921-les-succes-de-la-big-society-de-david-cameron);
Gustave Kenedi, La Big Society: beaucoup de bruit pour rien?, ifrap.org, 2 mai 2013 (www.ifrap.org/
europe-et-international/la-big-society-beaucoup-de-bruit-pour-rien)
; Jean-Louis Thiriot,
Les leons
de la victoire de David Cameron pour la droite franaise, le figaro.fr, 8 mai 2015 (www.lefigaro.fr/vox/
politique/2015/05/08/31001-20150508ARTFIG00133-david-cameron-vainqueur-les-lecons-pour-la-droitefrancaise.php); Eudoxe Denis, avec Laetitia Strauch, Royaume-Uni, lautre modle? #1. La Big Society de
David Cameron et ses enseignements pour la France, Institut de lentreprise, mars 2014; TED Talks, vido David
Cameron, la prochaine re de gouvernement, 18 fvrier 2010 (www.youtube.com/watch?v=3ELnyoso6vI);
ainsi que le lien www.opengovpartnership.org/country/united-kingdom.
La rforme ne doit par ailleurs pas tre associe une quelconque idologie,
qui aurait pour effet de braquer une partie de llectorat et de cliver
41. Ludovic Vigogne, Le politique doit dfinir lintrt gnral pour viter que le citoyen ne fasse scession,
lopinion.fr, 20 avril 2015 (www.lopinion.fr/edition/politique/politique-doit-definir-l-interet-general-eviter-quecitoyen-ne-fasse-23497).
42. John W. Kingdon, op.cit.
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Une communication rate: le contrat dinsertion professionnelle (1994)
Lide du contrat dinsertion professionnelle (CIP), propose par le
gouvernement ddouard Balladur, tait un contrat permettant aux
employeurs de rmunrer les jeunes un niveau de salaire quivalent
80% du smic pendant deux ans. Cette proposition de loi a t retire en
1994 aprs plusieurs semaines de protestation.
Lchec de cette rforme sexplique par de nombreux facteurs propres la
mthode: la faiblesse du dialogue engag avec les syndicats, le manque de
clart des buts de la rforme, labsence de vritable mandat pour lengager
suite la campagne des lgislatives de 1993. Surtout, la communication
autour de cette rforme avait t particulirement dfaillante: aucun
moment, le gouvernement navait cherch promouvoir la rforme auprs
des 18-25 ans. Au contraire, elle avait t perue comme une prcarisation
de leur situation. douard Balladur na ainsi jamais su remettre en cause
laccusation quon lui portait de vouloir crer de fait un smic jeunes *.
* Sur ce sujet, voir William Tompson, Lconomie politique de la rforme. Retraites, emplois et drglementation
dans dix pays de lOCDE, OCDE, 2010, p.225-245 (www.oecd.org/fr/sites/reussirlareforme/46252889.pdf).
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dirigeants politiques doivent aller convaincre les citoyens un par un, faire de
la pdagogie et sen donner les moyens. La France a sur ce plan beaucoup
apprendre de pays comme le Canada, lAustralie ou le Royaume-Uni.
La loi El Khomri restera sans aucun doute comme lexemple mme de ce quil
ne faut pas faire en termes de design des rformes. Outre le flou et les
imprcisions qui ont entour la prparation de la loi, cette rforme a pch
dans sa communication. Son nom na pas t marqu par une crativit
exubrante: appele simplement loi Travail, elle sest interdit de montrer
les enjeux quelle reprsentait pour la jeunesse. Sa communication a manqu
de slogans, dlments de langage puissants qui auraient pu faire mouche
tant donn le niveau de chmage en France, notamment chez les jeunes. Les
supports visuels et, plus largement, la pdagogie ont fait cruellement dfaut:
le gouvernement a trs vite perdu la bataille de la communication, laissant la
voie mdiatique libre aux opposants la rforme.
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Lopen government de David Cameron
En 2010, David Cameron sest engag faire de son gouvernement le plus
ouvert et le plus transparent dans le monde*. Par exemple, les promesses
de campagne ont t retranscrites prcisment sur un site du gouvernement
et une structure indpendante (Independent Reporting Mechanism) a t
charge dvaluer leur mise en uvre. Dautres initiatives ont complt ces
mesures: louverture des bases de donnes (open data), linformation sur
les actions en cours du gouvernement, le dveloppement de mcanismes
anti-corruption Sur tous ces points, le Royaume-Uni possde une avance
considrable sur la France.
Conclusion
Russir une rforme nest pas quune affaire technique: cest un sujet
minemment politique. Il importe pour cela que les lus et le gouvernement,
dont la crdibilit sera dautant plus grande quils adopteront une
dmarche irrprochable, sachent lui donner du sens et lexpliquer aux
citoyens.
* TED Talks, vido David Cameron, la prochaine re de gouvernement, 18 fvrier 2010 (www.youtube.com/
watch?v=3ELnyoso6vI).
45. Fatigus de la dmocratie?! Le sondage choc sur lattirance des Franais pour un gouvernement
technocratique non lu ou autoritaire, atlantico.fr, 2 novembre 2015 (www.atlantico.fr/decryptage/
sondage-choc-attirance-francais-pour-gouvernement-technocratique-non-elu-ou-autoritaire-jerome-fourquetchristophe-voogd-vincent-2418641.html).
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La fentre des 100 jours doit tre saisie, mais elle nest pas unique
en croire un certain nombre de commentaires, le prsident de la Rpublique
et sa majorit ne disposeraient que de 100 jours lissue de leur lection pour
mettre de grandes rformes en uvre. Cette position sappuie gnralement
sur des expriences dont les conclusions rejoignent les lments relevs plus
haut dans cette note: le souffle porteur de llection, la culture franaise de
la rupture politique. Si tout cela semble vrai et que la fentre dopportunit
postlectorale doit tre utilise pour adopter les mesures les plus structurelles
et les plus ambitieuses, il nest pas exact que le gouvernement ne dispose
que de ces 100 jours pour mettre en uvre sa politique: il dispose dun
quinquennat et il doit lutiliser pleinement. Les rformes ne sarrtent pas
lt de llection.
En ralit et de faon sous-jacente, la question centrale quaborde cette
thorie est celle du mandat pour la rforme: si le dirigeant politique na pas
de mandat clair, ce temps de grce na aucun sens et noctroie aucune
latitude pour rformer. Au contraire, un gouvernement investi dune forte
lgitimit pour rformer peut profiter de la fentre des 100 jours et de
son relatif tat de grce pour engager de profondes rformes, finement
prpares en amont, et utiliser la suite de son mandat pour les dcliner de
faon approfondie.
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46. Tito Boeri, Pierre Cahuc et Andr Zylberberg, The Costs of Flexibility-Enhancing Structural Reforms. A
literature review, OECD Economics Department Working Papers, no 1264, 2015 (www.oecd-ilibrary.org/
economics/the-costs-of-flexibility-enhancing-structural-reforms_5jrs558c5r5f-en).
47. Matteo Cacciatore, Romain Duval et Giuseppe Fiori, Short-Term Gain or Pain? A DSGE Model-Based
Analysis of the Short-Term Effects of Structural Reforms in Labour and Product Markets, OECD Economics
Department Working Papers, no 948, 2012 (www.oecd-ilibrary.org/economics/short-term-gain-or-paina-dsge-model-based-analysis-of-the-short-term-effects-of-structural-reforms-in-labour-and-productmarkets_5k9csvkkr3xn-en?crawler=true).
48. Sbastien Jean et Giuseppe Nicoletti, Product Market Regulation and Wage Premia in Europe and North
America: An Empirical Investigation, OECD Economics Department Working Papers, no 318, 2002 (www.oecd.
org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?doclanguage=en&cote=eco/wkp(2002)4).
49. David Hauner, Alessandro Prati et Cagatay Bircan, The Interest Group Theory of Financial Development:
Evidence from Regulation, Journal of Banking & Finance, vol. 37, no 3,, mars 2013, p.895-906.
50. Structural Reforms and Macroeconomic Performance: Initial Considerations for the Fund, International
Monetary Fund, novembre 2015 (www.imf.org/external/np/pp/eng/2015/101315.pdf).
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1995, la volont rformatrice dAlain Jupp brise par un mauvais tlescopage
Lchec de 1995 sexplique probablement par un squenage qui
a cumul rforme des rgimes spciaux des retraites et rforme de
lassurance-maladie
*. Cette conjonction a probablement port un
coup fatal lambition rformatrice du gouvernement, dj loign de
son lection: les revendications des opposants divers se sont croises,
cumules et dmultiplies, et les grves ont pris un tournant irrationnel,
surdimensionnes face lampleur des rformes.
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La stratgie des rformes doit permettre de les hirarchiser pour dfinir des
priorits
laborer un calendrier des rformes implique de les prioriser et de les
distinguer en vue dapprcier leur bon timing et leur meilleure combinaison
dans le temps. Quelles sont les rformes urgentes permettant de lever un
blocage majeur, librant le mouvement et les autres rformes? Quelles sont
les rformes plus complexes, qui ncessitent encore un dbat et un travail de
pdagogie auprs de lopinion publique?
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Un calendrier matris: les rformes Hartz (2002-2004)
Ayant obtenu un mandat clair pour la rforme et ne rencontrant pas
dopposition syndicale trs vive, le chancelier Gerhard Schrder a pu
drouler un calendrier prcis tabli avant llection. Hartz I et II ont t
votes dans llan rformateur suivant llection (dcembre 2002). Hartz
III a t adopte dix mois plus tard, avant Hartz IV en juillet 2004. Cet
exemple prouve quil faut souvent plusieurs dispositions lgislatives
tales dans le temps pour complter la rforme et lui confrer lefficacit
escompte. Hartz I est la rforme la plus dense et a ouvert la voie aux trois
autres lois; Hartz III poursuit la rforme de lOffice fdrale du travail
initie par Hartz II.
Conclusion
Le calendrier de la rforme est un enjeu minemment stratgique: sil
nexiste pas de recette unique, il doit permettre dengager un mouvement
de rformes. Le prsident lu en 2017 devra profiter de la priode suivant
son lection pour adopter rapidement quelques textes majeurs tout en
gardant une vision claire de lenchanement des rformes au cours du
quinquennat afin de maximiser les outputs et minimiser lopposition.
51. Ibid.
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2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
29
20
29
50
31
43
38
27
54
69
Source: legifrance.gouv.fr
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Conclusion
Loutil lgislatif est un choix stratgique, mais il nest quun outil parmi
dautres qui ne peut au demeurant tre efficace que sil sinscrit dans
une rforme finement prpare et dont lapplication tait prcisment
envisage. Lassociation des parlementaires reste indispensable la
rforme.
41
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La loi Macron et les maires, une rencontre rate
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Les objectifs de la rforme doivent tre mis en cohrence avec son niveau
dapplication: le gouvernement doit savoir dlguer
Le niveau de centralisation de la loi doit tre en accord avec les valeurs qui
la sous-tendent: une rforme dont le but est de favoriser lautonomie peut
difficilement senvisager de faon purement pyramidale.
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Lexprimentation: le contre-exemple du RSA
Lexprimentation du RSA na pas t mene dans des conditions
optimales. En particulier, le dlai de linitiative a t particulirement
court: commence la fin de 2007, lexprimentation a t gnralise ds
septembre 2008. Franois Bourguignon, prsident du comit dvaluation
du RSA, concluait alors: Nous navons pas eu assez de temps pour
valuer les exprimentations. Les dpartements o le dispositif a t
test bnficiaient par ailleurs dun biais favorable, qui a pu affecter les
rsultats. Cette exprimentation ne semble donc pas avoir t ralise dans
des conditions optimales pour tre rellement value *.
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* Sur ce sujet, voir Pierre Cahuc et Andr Zylberberg, Les Rformes rates du prsident Sarkozy, Flammarion,
2010.
Conclusion
Pour tre effectivement mise en uvre, une rforme doit mobiliser
lensemble des chelons politiques. Les collectivits territoriales peuvent
tre des allies puissantes. Cependant, elles peuvent aussi constituer
dinsurmontables obstacles. Chaque rforme doit juger au cas par cas de
la ncessit et de la possibilit dassocier des chelons infrieurs au niveau
national.
Passer outre les syndicats, obstacle dobstruction, quand cela est possible
Le cadre du dialogue social doit tre clairement dfini pour permettre des
avances rapides sur les rformes urgentes
Le cadre lgal impose certaines obligations dassociation des syndicats en
amont de la rforme. Depuis la loi de modernisation du dialogue social
de 2007, toute rforme touchant lemploi, la formation professionnelle
ou aux relations au travail doit tre prcde par une tape de concertation
avec les partenaires sociaux. Le gouvernement doit ainsi leur adresser un
53. Ibid.
54. Retraites: 62 ans, trois millions de manifestants, 26% de popularit pour Sarkozy, Le Monde, 29
octobre 2010 (www.lemonde.fr/politique/article/2010/10/29/retraites-62-ans-trois-millions-de-manifestants26-de-popularite-pour-sarkozy_1433060_823448.html).
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Lobstruction syndicale
Pendant son quinquennat, la stratgie politique de Nicolas Sarkozy semble
avoir consist ouvrir de nombreux chantiers de rformes pour touffer
ses adversaires sous leur nombre, pour ensuite leur offrir une porte de
sortie avec une conciliation. Les syndicats ont ainsi d ngocier dans des
dlais brefs face un gouvernement dtermin. Pierre Cahuc et Andr
Zylberberg montrent toutefois comment des syndicats bien organiss ont
su rsister et vider de sa substance laccord national interprofessionnel sur
la modernisation du march du travail de 2008.
Au dbut de son mandat, le gouvernement de Franois Fillon stait
engag transformer tout accord en projet de loi. lpoque, le texte
tait salu comme une russite, mais il a toutefois pu constituer un pige
pour la rforme sociale en France, les syndicats adoptant une stratgie de
contournement et dobstruction: ils se sont entendus sur le minimum pour
faire prvaloir les intrts de leur base lectorale, les salaris qualifis et
gs*.
* Pierre Cahuc et Andr Zylberberg, Les Rformes rates du prsident Sarkozy, Flammarion, 2010.
55. Voir Pierre Cahuc et Andr Zylberberg, Les Rformes rates du prsident Sarkozy, Flammarion, 2010.
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Conclusion
Les partenaires sociaux semblent agir plus souvent dans une dmarche
dobstruction que partenariale. La lgitimit politique dun gouvernement
nouvellement lu permet de lever une partie de ces obstacles, mais ils ne
peuvent tre ignors: ce travail commence galement trs en amont de
llection.
Zoom
La rforme de lassurance-invalidit aux Pays-Bas, 2002-2004
56. ce propos, voir Allan Drazen, op.cit., ou Emmanuel Combe, Mon intrt gnral, lopinion.fr, 22 mars
2016 (www.lopinion.fr/edition/economie/mon-interet-general-99305).
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La rforme des professions rglementes
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Zoom
Acheter tous les perdants?
Certains conomistes proposent de pousser la logique de compensation
des victimes de la rforme son maximum en les indemnisant
systmatiquement. Jacques Delpla et Charles Wyplosz *, en sappuyant
notamment sur les travaux de Pierre Cahuc, Alain Quinet ou Jean Tirole,
appellent acheter toutes les rformes. Ils justifient cette mthode
cyniquement: Est-il juste de payer les privilgis au moment o lon
reconnat que leurs rentes nuisent au bien collectif? En dautres temps on
pendait les privilgis la lanterne, pourquoi les rcompenser prsent?
Justement, nous ne voulons pas de guerre civile.
Cette mthode est fonde sur le principe dune compensation juste, verse
au pralable et non obligatoire (cest un contrat que propose ltat). Elle
sapplique trs facilement dans le cas de monopoles classiques comme les
taxis: les auteurs proposent par exemple que ltat rachte les licences des
taxis au prix du march, soit environ 4,5 milliards deuros au total, et quil
se rembourse via une taxe allant jusqu 1 euro par course. Jacques Delpla
et Charles Wyplosz suggrent dlargir cette logique dautres secteurs:
la rforme des rgimes spciaux de retraites, la cration dun contrat de
travail unique, la suppression du statut de la fonction publique
* Jacques Delpla et Charles Wyplosz, La Fin des privilges. Payer pour rformer, Hachette Littratures, 2007.
61. Erwan Le Noan, Professions rglementes: bonne logique, injuste rforme, lesechos.fr, 12 aot 2014
(www.lesechos.fr/12/08/2014/LesEchos/21748-029-ECH_professions-reglementees---bonne-logique--injustereforme.htm).
50
Conclusion
La rforme fait des victimes: elles ne doivent pas tre ignores. Elles peuvent
mme se voir ddommages, soit financirement, soit en bnficiant de
nouvelles opportunits. Il sagit dune dcision politique importante, dautant
plus facilite que le gouvernement lu aura prpar ses rformes en amont.
Pousss par lapptit indit des Franais pour des rsultats conomiques
probants, presss par le rejet de lintgralit de la classe politique et la
marche du Front national vers le pouvoir, les dirigeants politiques doivent
saisir lopportunit de 2017 pour rformer.
La rforme ne se dcrte pas. Elle se prpare, minutieusement, trs en
amont et pas uniquement de faon thorique par un aropage de hauts
fonctionnaires: elle se conoit dans ses dtails pratiques, en associant de
la faon la plus large la socit civile et lensemble des parties prenantes. La
rforme se mrit et sa mise en uvre se pense de faon stratgique. Prparer
minutieusement la rforme, associer un projet politique celle-ci, obtenir un
mandat clair sont autant de conditions ncessaires pour ne pas tre impotent
une fois lu. Les modalits techniques doivent tre rflchies avec autant
de soin: le rformateur doit disposer dun calendrier dtaill, un vhicule
lgislatif appropri, un champ dapplication administratif matris. Enfin,
il faut anticiper et dfinir un cadre clair de discussion avec les partenaires
sociaux lorsquil est ncessaire et identifier clairement les perdants de la
rforme, quil faudra ddommager, et les gagnants, quil faudra mobiliser.
La France est rformable, si la rforme est prpare. Llection dun nouveau
prsident de la Rpublique, aussi charismatique soit-il, ne suffit pas
changer le pays. Elle doit tre accompagne dun immense et profond travail
de prparation avant la prise de fonction du nouveau gouvernement et de sa
majorit, travail qui ne semble pas avoir encore vu le jour aujourdhui. Cette
tche, en amont de llection, est garante du succs du mandat et mme de
la rlection suivante. Cette prparation avant llection ne doit en aucun cas
tre masque. Les candidats ne restent dans lambigut qu leurs dpens.
Plus une rforme est transparente, limpide, plus elle a de chance daboutir et
le rformateur dtre rlu.
CONCLUSION
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Le statu quo dans lequel senlise le pays depuis bientt quarante ans ne
pourra durer ternellement. La situation conomique est prilleuse et les
tensions sociales sont intenables. Chacun pressent aisment quil faut que
a change. La voie de ce changement nest cependant aujourdhui pas
claire, elle nest par ailleurs pas garantie. Elle peut se faire de faon pilote,
mesure et progressive, matrisant les quilibres et leurs volutions, ce qui
nexclut ni les difficults, ni les preuves: cest la voie de la rforme. Elle
peut galement tre le fruit dune cassure, qui engendrera une instabilit
politique et sociale bien plus nfaste, des souffrances plus brutales et un
risque politique bien plus grave: cest la voie de linsurrection, quelle soit
dans les urnes ou dans la rue. Dans une dmocratie moderne, cest le premier
choix qui devrait tre privilgi. Il se prpare ds maintenant.
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PUF,janvier2016, 432pages
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ducation et islam
Mustapha Cherif, mars 2015, 44pages
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Fondation pour la Mmoire de la Shoah, 156pages
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La responsabilit
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La jeunesse du monde
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La libert religieuse
Henri Madelin,septembre2011, 36pages
cologie et libralisme
Corine Pelluchon,aot2011, 40pages
La fraternit
Paul Thibaud,juin2011, 36pages
Lengagement
Dominique Schnapper,juin2011, 32pages
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Administration 2.0
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