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PROCEDENCIA:
DENUNCIANTE:
DENUNCIADO:
MATERIA:
ACTIVIDAD:
La denunciante precis lo siguiente con relacin a los antecedentes del cobro efectuado por la Municipalidad
Distrital:
- El 19 de diciembre de 2000 present a la Sub-Direccin de Control y Recaudacin de la Direccin de
Rentas de la Municipalidad Distrital de Miraflores una solicitud de fraccionamiento de deuda tributaria por concepto de
arbitrios municipales de limpieza pblica, parques y jardines y serenazgo, ascendente a S/. 3 074,39.
- Mediante Resolucin Sub-Directoral N 2000-0004563, la Municipalidad Distrital le otorg el fraccionamiento anteriormente
sealado, en el cual acept un cronograma en el que se detallan 6 cuotas mensuales por el saldo pendiente de pago.
- En tal sentido, indica que procedi a pagar la cuota inicial ms los derechos de fraccionamiento y de emisin, con lo cual
el monto tributario adeudado se redujo a la cantidad de S/. 2 325,54.
- Sin embargo, y debido a la coyuntura econmica por la que atraviesa el pas, no pudo cumplir con la obligacin contrada,
por lo que mediante Resolucin Sub-Directoral N 2001-952-070682-T-DAT-MM de fecha 20 de abril de 2001, se declar la
prdida del beneficio de fraccionamiento otorgado y se orden a proceder a la ejecucin por la va coactiva por el monto de
S/. 2 364,75.
Sentencia del 11 de noviembre de 2004, emitida en el Expediente N 0041-2004/AI/TC, mediante la cual el Tribunal
Constitucional declar fundada la accin de inconstitucionalidad presentada por la Defensora del Pueblo contra diversas
Ordenanzas expedidas por la Municipalidad de Santiago de Surco. En dicho pronunciamiento se indic lo siguiente:
5. Como quiera que se cuestionan Ordenanzas cuya vigencia ha sido por los periodos 1996 al 2004, analizaremos el caso
en funcin a los artculos vigentes y aplicables a dichas normas. Tanto el artculo 94 de la hoy derogada Ley N 23853,
Orgnica de Municipalidades (publicada el 9 de junio de 1984), como el artculo 40 de la actual Ley N. 27972, Orgnica de
Municipalidades (publicada el 27 de mayo de 2003), han contemplado el requisito de ratificacin por parte del Concejo
Provincial para la vigencia de las Ordenanzas Distritales.
6. Por su parte, el Decreto Legislativo N 776, Ley de Tributacin Municipal (LTM), estableca que:
- El hecho generador de la obligacin tributaria es la prestacin efectiva por la municipalidad de un servicio pblico
individualizado en el contribuyente (LTM, arts. 66 y 68).
- La prestacin del servicio pblico debe encontrarse reservado a los municipios, de acuerdo con la Ley
Por tanto, esta Sala considera que debe determinarse si los criterios fijados en los
precedentes de observancia obligatoria contenidos en la Resolucin N 213-97
TDC y N 0070-1998/TDC-INDECOPI, guardan correspondencia con aquellos
establecidos por el Tribunal Constitucional en la STC N 0041-2004-AI/TC y la
STC N 00053-2004-PI/TC. Lo anterior, conforme a la primera disposicin final de
la Ley N 28301, Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, que establece que los
jueces y tribunales aplican las leyes o normas con rango de ley, los reglamentos y
los principios constitucionales, de acuerdo con la interpretacin contenida en las
resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos 3.
Mediante la Resolucin N 213-97-TDC, publicada en el diario oficial El Peruano el
17 de octubre de 1997, la Sala estableci el siguiente precedente de observancia
obligatoria:
Para la aplicacin del control de legalidad previsto en el artculo 26BIS del Decreto Ley N
25868 en los casos de contribuciones y tasas, deber tenerse en cuenta que las
Municipalidades deben emplear el mecanismo legal de la Ordenanza Municipal para la
creacin de tributos y que, asimismo, se mantienen vigentes los requisitos formales para
su aprobacin contenidos en la Ley Orgnica de Municipalidades y en el Decreto
Legislativo N 776. En tal sentido, son requisitos para la entrada en vigencia de las
contribuciones y tasas municipales, los siguientes:
Orgnica de Municipalidades (LTM, art. 68).
- Su clculo debe hacerse durante el primer trimestre del ejercicio fiscal, en funcin del costo efectivo del servicio a prestar,
y slo puede incrementarse en ese ejercicio hasta el porcentaje de variacin del ndice de Precios al Consumidor (LTM, art.
69.).
- Las ordenanzas que aprueban los arbitrios deben ser publicadas al concluir el ejercicio fiscal o, a ms tardar, al 30 de abril
del ao siguiente, explicndose los costos efectivos que demanda el servicio segn el nmero de contribuyentes de la
localidad beneficiada, as como los criterios que justifiquen incrementos, de ser el caso (LTM, art. 69).()
Puede afirmarse que la Ordenanza Distrital ya existe antes de la ratificacin, pero, no obstante, an no es vlida ni eficaz,
por no estar conforme con todas las reglas para su produccin jurdica.
16. De este modo, para evaluar si en la produccin de normas de carcter tributario, las municipalidades han respetado el
principio de legalidad, importar verificar si en el marco del referido parmetro de constitucionalidad se ha respetado el
instrumento idneo para la creacin de tributos municipales (Ordenanza); as como el procedimiento para la produccin del
mismo, esto es, que se hayan cumplido todos los requisitos exigidos para su validez y eficacia.
17. Es claro entonces que, si una Municipalidad Distrital al emitir sus ordenanzas por arbitrios no ha cumplido con el
requisito de la ratificacin, no se encuentra habilitada para exigir dicho cobro a los usuarios en base a tal norma. Sin
embargo, queda pendiente concordar el momento de la ratificacin (validez) con la publicidad de la norma (eficacia).
18. En la sentencia recada en el Exp. N. 0021-2003-AI/TC, este Colegiado seal que, tal como se desprende de una
interpretacin sistemtica del artculo 51, in fine, y del artculo 109 de la
Constitucin, la publicacin determina la eficacia, vigencia y obligatoriedad de la norma, pero no determina su constitucin,
pues sta tiene lugar con la sancin del rgano que ejerce potestades legislativas, criterio que es aplicado mutatis mutandi
tambin a las ordenanzas municipales.
Por lo tanto, los cuestionamientos que puedan surgir en torno a la publicacin de una norma no deben resolverse en clave
validez o invalidez, sino de eficacia o ineficacia. Una ley que no ha sido publicada, sencillamente es ineficaz, pues no ha
cobrado vigencia. Y sobre aquello que no ha cobrado vigencia, no es posible ejercer un juicio de validez en un proceso de
inconstitucionalidad, pues no ser posible expulsar del ordenamiento jurdico aquello que nunca perteneci a l.
Consecuentemente, las Ordenanzas Municipales quedan constituidas tras su aprobacin y sancin por parte del Concejo
Municipal, pero carecen de eficacia y obligatoriedad mientras no sean publicadas.
Lo expuesto se sustenta en el artculo 51 de la Constitucin, que establece que la publicidad es esencial para la vigencia
de toda norma del Estado. En consecuencia, el procedimiento para la produccin de Ordenanzas Distritales en materia
tributaria, requiere de la ratificacin por parte del Concejo Provincial y que dicho Acuerdo sea publicado. Slo as podrn
cobrarse arbitrios vlidos, pues se habr respetado el principio de legalidad para la creacin de normas. ()
3
LEY ORGNICA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, DISPOSICIONES FINALES, PRIMERA.- Los jueces y Tribunales
interpretan y aplican las leyes y toda norma con rango de ley y los reglamentos respectivos segn los preceptos y principios
constitucionales, conforme a la interpretacin de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal
Constitucional en todo tipo de procesos, bajo responsabilidad.
Aprobacin del tributo mediante el voto conforme de no menos de la mitad del nmero
legal de miembros del Concejo.
Las contribuciones y tasas creadas mediante normas emitidas por las Municipalidades
Distritales resultan exigibles a partir del da siguiente de la publicacin del Acuerdo del
Concejo Provincial que las ratifica.
El referido precedente fue complementado mediante Resolucin N 00701998/TDC-INDECOPI, publicada el 21 de mayo de 1998, en la que se estableci
la siguiente jurisprudencia obligatoria:
Para la aplicacin del control de legalidad previsto en el Artculo 26BIS del Decreto Ley N
25868 en los casos de contribuciones y tasas municipales, deber tenerse en cuenta que
el requisito de pre-publicacin establecido en el Artculo 60, inciso c), de la Ley de
Tributacin Municipal reglamenta la forma de entrada en vigencia de las normas de
carcter tributario que emiten los municipios. En tal sentido, para que dichas normas
tengan una adecuada difusin entre el pblico antes de ser efectivamente aplicadas, se
ha establecido un sistema de vigencia diferida, de modo tal que la norma que establece el
tributo no podr entrar en vigencia sino hasta 30 das despus de su respectiva
publicacin. Asimismo, para la aplicacin de este requisito a las normas tributarias
emitidas por las municipalidades distritales, debe entenderse que stas entrarn en
vigencia 30 das despus de publicada la respectiva ratificacin por el concejo provincial.
Adicionalmente, debe tenerse en consideracin que en la STC N 00053- 2004PI/TC, el Tribunal Constitucional declar la inconstitucionalidad de seis
ordenanzas emitidas por la Municipalidad Distrital, debido a que presentaban
vicios de forma al haber sido ratificadas fuera de plazo, como se aprecia en la
siguiente cita:
LEY N 23853, LEY ORGNICA DE MUNICIPALIDADES, Artculo 94.- Las contribuciones, arbitrios, derechos y
licencias se aprueban por la Municipalidad mediante Edictos que deben adoptarse con el voto conforme de no menos de la
mitad del nmero legal de miembros del Concejo. Los Edictos de las Municipalidades Distritales requieren de la
ratificacin del Concejo Provincial para su vigencia. (...)
5
LEY N 27972, LEY ORGNICA DE MUNICIPALIDADES, Artculo 40.- (...) Mediante ordenanzas se crean,
modifican, suprimen o exoneran, los arbitrios, tasas, licencias, derechos y contribuciones, dentro de los lmites
establecidos por ley.
Las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades distritales deben ser ratificadas por las
municipalidades provinciales de su circunscripcin para su vigencia. (...)
6
LEY DE FACULTADES, NORMAS Y ORGANIZACIN DEL INDECOPI, Artculo 43.- Las resoluciones de las Comisiones,
de las Oficinas y del Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual que al resolver casos particulares
interpreten de modo expreso y con carcter general el sentido de la legislacin constituirn precedente de observancia
obligatoria, mientras dicha interpretacin no sea modificada por resolucin debidamente motivada de la propia Comisin u
Oficina, segn fuera el caso, o del Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual.
LEY DE TRIBUTACIN MUNICIPAL, Artculo 60.- Conforme a lo establecido por el numeral 4 del Artculo 195 y por el
Artculo 74 de la Constitucin Poltica del Per, las Municipalidades crean, modifican y suprimen contribuciones o tasas, y
otorgan exoneraciones, dentro de los lmites que fije la ley.
En aplicacin de lo dispuesto por la Constitucin, se establece las siguientes normas generales:
a) La creacin y modificacin de tasas y contribuciones se aprueban por Ordenanza, con los lmites dispuestos por el
presente Ttulo; as como por lo dispuesto por la Ley Orgnica de Municipalidades.
b) Para la supresin de tasas y contribuciones las Municipalidades no tienen ninguna limitacin legal.
(Artculo sustituido por el Artculo 22 del Decreto Legislativo N 952, publicado el 3 de febrero de 2004)
9
LEY DE TRIBUTACION MUNICIPAL, Artculo 69.- Las tasas por servicios pblicos o arbitrios, se calcularn dentro del
primer trimestre de cada ejercicio fiscal, en funcin del costo efectivo del servicio a prestar. Los reajustes que incrementan
las tasas por servicios pblicos o arbitrios, durante el ejercicio fiscal, debido a variaciones de costo, en ningn caso pueden
exceder el porcentaje de variacin del ndice de Precios al Consumidor que al efecto precise el Instituto Nacional de
Estadstica e Informtica, aplicndose de la siguiente manera:
a) El ndice de Precios al Consumidor de Lima Metropolitana se aplica a las tasas por servicios pblicos o arbitrios, para el
Departamento de Lima, Lima Metropolitana y la Provincia Constitucional del Callao.
El ndice de Precios al Consumidor de las ciudades capitales de departamento de la pas, se aplica a las tasas por servicios
pblicos o arbitrios, para cada Departamento, segn corresponda.
b) Los pagos en exceso de las tasas por servicios pblicos o arbitrios reajustadas en contravencin a lo establecido en el
presente artculo, se consideran como pagos a cuenta, o a solicitud del contribuyente, deben ser devueltos conforme al
procedimiento establecido en el Cdigo Tributario. (Modificado por la Ley N 26725)
LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL, Artculo 48.- Cumplimiento de las normas del presente
captulo La Presidencia del Consejo de Ministros tendr a su cargo garantizar el cumplimiento de las normas establecidas
en el presente captulo en todas las entidades de la administracin pblica, sin perjuicio de las facultades atribuidas a la
Comisin de Acceso al Mercado del Instituto Nacional de la Competencia y Defensa de la Propiedad Intelectual, en el
artculo 26 BIS del Decreto Ley N 25868 y en el artculo 61 del Decreto Legislativo N 776 para conocer y resolver
denuncias que los ciudadanos o agentes econmicos le formulen sobre el tema.
Sin embargo, cuando en un asunto de la competencia de la Comisin de Acceso al Mercado, la presunta barrera burocrtica
ha sido establecida por un decreto supremo o una resolucin ministerial, dicha Comisin se pronunciar a travs de un
informe que elevar a la Presidencia del Consejo de Ministros para ser puesto en conocimiento del Consejo de Ministros, el
cual deber necesariamente resolver lo planteado en el plazo de 30 (treinta) das. Dicho plazo se computar desde la
recepcin del informe por la Presidencia del Consejo de Ministros. Del mismo modo, cuando la barrera burocrtica se
encuentre establecida en una Ordenanza Municipal o una norma regional de carcter general, la Comisin elevar el
informe respectivo al Concejo Municipal o al Consejo Regional, segn corresponda, para que resuelva legalmente en el
plazo de 30 (treinta) das. Dicho plazo se computar desde la recepcin del informe por la autoridad municipal o regional
correspondiente.
Si al vencimiento del plazo antes establecido el Consejo de Ministros, el Concejo Municipal o el Consejo Regional no emiten
pronunciamiento, se entender que la denuncia interpuesta es fundada. En caso de que la autoridad contine exigiendo la
barrera burocrtica identificada, el interesado podr interponer la accin de cumplimiento correspondiente.
Si el Consejo de Ministros, el Concejo Municipal o el Consejo Regional resuelven expresamente mantener la barrera
burocrtica, el Indecopi interpondr demanda de accin popular. En caso de tratarse de barreras sustentadas en
Ordenanzas Municipales o normas regionales de carcter general, la Comisin remitir lo actuado a la Defensora del
Pueblo, organismo que proceder a interponer la demanda de inconstitucionalidad correspondiente, de acuerdo con sus
funciones previstas en el inciso 2) del artculo 9 de la Ley N 26520. (...)
(Artculo modificado por la Ley N 28032, Ley de Eliminacin de Barreras Burocrticas en favor de la
Competitividad de los Agentes Econmicos)
LEY DE ORGANIZACIN Y FUNCIONES DEL INDECOPI, Artculo 26 BIS.- La Comisin de Acceso al Mercado es
competente para conocer sobre los actos y disposiciones de las entidades de la Administracin Pblica, incluso del mbito
municipal o regional, que impongan barreras burocrticas que impidan u obstaculicen ilegal o irracionalmente el acceso o
permanencia de los agentes econmicos en el mercado, en especial de las pequeas empresas, y de velar por el
cumplimiento de las disposiciones sobre la materia establecidas en los Decretos Legislativos Ns. 283, 668, 757, el Artculo
61 del Decreto Legislativo N 776 y la Ley N 25035, en especial los principios generales de simplificacin administrativa
contenidos en su Artculo 2, as como las normas reglamentarias pertinentes. Ninguna otra entidad de la Administracin
Pblica podr arrogarse estas facultades. La Comisin, mediante resolucin, podr eliminar las barreras burocrticas a que
se refiere este artculo.
La Comisin podr imponer sanciones y multas al funcionario o funcionarios que impongan la barrera burocrtica declarada
ilegal, sin perjuicio de la responsabilidad administrativa y la formulacin de la denuncia penal correspondiente, de ser el
caso. La escala de sanciones es la siguiente: falta leve con sancin de amonestacin; falta grave con multa de hasta dos (2)
UIT y falta muy grave con multa de hasta cinco (5) UIT.
Aprobacin del tributo mediante el voto conforme de no menos de la mitad del nmero
legal de miembros del Concejo.
RESOLUCION N 213-97-TDC
EXPEDIENTE N 020-CAM-96
(Publicada el 17 de octubre de 1997)
Denunciante:
Denunciados:
Materia:
Actividad:
requerido cancelar la cantidad de S/. 644 por el mes de abril de 1996, que
corresponda a S/. 1.20 por cada hora de estacionamiento.
Mediante Resolucin N 01-96-CAM-INDECOPI/EXP-020 de fecha 15 de octubre
de 1996, la Comisin admiti a trmite la denuncia y se concedi a la
Municipalidad el plazo de cinco das hbiles para que presente sus descargos, sin
que lo hiciera dentro del trmino de ley.
No obstante ello, el 22 de noviembre de 1996, la Municipalidad present un escrito
en el cual seal que los cobros por anuncios y publicidad los haba efectuado la
anterior gestin municipal y antes de que fuera publicada la Resolucin N 120- 396 del Tribunal Fiscal, que indic que las Municipalidades no tenan la facultad de
cobrar por tales conceptos desde la entrada en vigencia del Decreto Legislativo N
776. Por este motivo, la Municipalidad indic que vena declarando procedentes
las reclamaciones relacionadas con dicha materia y que no tendra ningn reparo
en devolver o compensar lo indebidamente cobrado.
Con relacin a los cobros por parqueo vehicular, seal que se encontraba
facultada para realizarlos conforme a lo establecido en el artculo 68, inciso d, del
Decreto Legislativo N 816. En tal sentido, la Municipalidad indic que, de
conformidad con el Edicto N 001-A-94-MDS - que regula el cobro del parqueo
vehicular en Surquillo y que se ampara a su vez en el Edicto N 184-93-MLM de la
Municipalidad Metropolitana de Lima -, procedi a cobrar el parqueo de los
vehculos de la denunciante estacionados en la Av. Paseo de la Repblica, cuadra
52, donde se ubica la Ferretera La Sirena.
Asimismo, el 26 de noviembre de 1996, la Municipalidad public la Ordenanza N
015-96-MDS, mediante la cual sustituy el Edicto N 001-A-94-MDS sobre
parqueo vehicular.
El 28 de enero de 1997, personal de la Secretara Tcnica de la Comisin realiz
una inspeccin en las cuadras 51 y 52 de la Av. Paseo de la Repblica, donde se
pudo comprobar que la Municipalidad vena realizando cobros por "Seguridad y
Estacionamiento" nicamente a los vehculos estacionados en las cuadras 52, 53
y 54 de dicha avenida. Por otro lado, se verific que en la cuadra 51 - donde se
ubicaba la playa privada de Ferretera La Sirena - no se encontraba persona
alguna que estuviera efectuando los referidos cobros.
Mediante Resolucin N 03-96-CAM-INDECOPI/EXP-020, de fecha 25 de febrero
de 1997, la Comisin declar fundada la denuncia y dispuso la inaplicacin de la
Ordenanza N 015-96-MDS, por constituir una barrera burocrtica ilegal en razn
de su forma. Asimismo, la Comisin indic que no exista controversia alguna en
cuanto al extremo de la denuncia referido al cobro de la Licencia de Anuncios y
Publicidad, ya que la Municipalidad haba admitido que dicho tributo no era
exigible a partir del 1 de enero de 1994. Los fundamentos de la resolucin de
primera instancia fueron los siguientes:
I. La Norma IV del Cdigo Tributario, aprobado por Decreto Legislativo N 816, ha
establecido que los gobiernos locales pueden crear, modificar y suprimir sus
RESOLUCION N 213-97-TDC
EXPEDIENTE N 020-CAM-96
(Publicada el 17 de octubre de 1997)
Denunciante:
Denunciados:
Municipalidad
Municipalidad)
Materia:
Actividad:
Distrital
de
Surquillo
(La
anterior gestin municipal y antes de que fuera publicada la Resolucin N 120- 396 del Tribunal Fiscal, que indic que las Municipalidades no tenan la facultad de
cobrar por tales conceptos desde la entrada en vigencia del Decreto Legislativo N
776. Por este motivo, la Municipalidad indic que vena declarando procedentes
las reclamaciones relacionadas con dicha materia y que no tendra ningn reparo
en devolver o compensar lo indebidamente cobrado.
Con relacin a los cobros por parqueo vehicular, seal que se encontraba
facultada para realizarlos conforme a lo establecido en el artculo 68, inciso d, del
Decreto Legislativo N 816. En tal sentido, la Municipalidad indic que, de
conformidad con el Edicto N 001-A-94-MDS - que regula el cobro del parqueo
vehicular en Surquillo y que se ampara a su vez en el Edicto N 184-93-MLM de la
Municipalidad Metropolitana de Lima -, procedi a cobrar el parqueo de los
vehculos de la denunciante estacionados en la Av. Paseo de la Repblica, cuadra
52, donde se ubica la Ferretera La Sirena.
Asimismo, el 26 de noviembre de 1996, la Municipalidad public la Ordenanza N
015-96-MDS, mediante la cual sustituy el Edicto N 001-A-94-MDS sobre
parqueo vehicular. El 28 de enero de 1997, personal de la Secretara Tcnica de la
Comisin realiz una inspeccin en las cuadras 51 y 52 de la Av. Paseo de la
Repblica, donde se pudo comprobar que la Municipalidad vena realizando
cobros por "Seguridad y Estacionamiento" nicamente a los vehculos
estacionados en las cuadras 52, 53 y 54 de dicha avenida. Por otro lado, se
verific que en la cuadra 51 - donde se ubicaba la playa privada de Ferretera La
Sirena - no se encontraba persona alguna que estuviera efectuando los referidos
cobros.
Mediante Resolucin N 03-96-CAM-INDECOPI/EXP-020, de fecha 25 de febrero
de 1997, la Comisin declar fundada la denuncia y dispuso la inaplicacin de la
Ordenanza N 015-96-MDS, por constituir una barrera burocrtica ilegal en razn
de su forma. Asimismo, la Comisin indic que no exista controversia alguna en
cuanto al extremo de la denuncia referido al cobro de la Licencia de Anuncios y
Publicidad, ya que la Municipalidad haba admitido que dicho tributo no era
exigible a partir del 1 de enero de 1994. Los fundamentos de la resolucin de
primera instancia fueron los siguientes:
I. La Norma IV del Cdigo Tributario, aprobado por Decreto Legislativo N 816, ha
establecido que los gobiernos locales pueden crear, modificar y suprimir sus
contribuciones, arbitrios, derechos y licencias a travs de ordenanzas. Dicha
norma ha solucionado las diferencias interpretativas existentes con la Ley
Orgnica de Municipalidades y el Decreto Legislativo N 776, en los cuales se
mencionaba al Edicto como mecanismo para la creacin de tributos municipales.
II. Si bien la Municipalidad de Surquillo ha empleado una ordenanza para regular
el cobro del parqueo vehicular en su jurisdiccin, no deben dejarse de lado las
exigencias que las normas previamente citadas establecan para la creacin de
tributos municipales, cuando ello ocurra mediante la emisin de Edictos. As,
dichas normas establecan que los Edictos se aprobaban con el voto conforme de
no menos de la mitad del nmero legal de miembros del Concejo y que requeran
De esta forma, la Sala podr establecer si el tributo cuyo cobro ha sido impugnado
constituye una barrera burocrtica que limita ilegal o irracionalmente el libre
acceso al mercado, en contravencin a lo dispuesto por el artculo 61 del Decreto
Legislativo N 776.
Por otro lado, en cuanto al extremo de la denuncia referido al cobro por concepto
de "Anuncios y Publicidad", debe tenerse en cuenta que la Municipalidad ha
reconocido que no poda exigir el pago de dicho tributo a partir de la entrada en
vigencia del Decreto Legislativo N 776 y, adems, ha indicado que la denunciante
tiene expedita la va para plantear una reclamacin con relacin a los tributos que
le haban sido cobrados por dicho concepto. En tal sentido, al no existir materia
controvertida respecto de este punto y al no haber sido materia del recurso de
apelacin, carece de objeto pronunciarse sobre el tema.
III. ANLISIS DE LAS CUESTIONES EN DISCUSIN
1. Sobre las atribuciones conferidas a la Comisin por la ley.
El artculo 26BIS del Decreto Ley N 25868 - segn el texto introducido por el
artculo 50 del Decreto Legislativo N 807-, establece que corresponde a la
Comisin de Acceso al Mercado conocer sobre los actos o disposiciones de la
Administracin pblica, incluidas las entidades del mbito municipal, que
impongan barreras burocrticas que impidan u obstaculicen ilegal o
irracionalmente el acceso o la permanencia de los agentes econmicos en el
mercado, pudiendo eliminar dichas barreras. Asimismo, corresponde a la Comisin
velar por el cumplimiento de lo establecido en el artculo 61 del Decreto
Legislativo N 776 (1).
El articulo 61 del Decreto Legislativo N 776, establece que las Municipalidades no
podrn establecer tasas o contribuciones que graven la entrada, salida o trnsito
de personas, bienes, mercaderas, productos y animales en el territorio nacional o
que limiten el libre acceso al mercado (2).
Sobre el particular, la Sala ha sealado que cuando las Municipalidades imponen
cargas tributarias a los particulares que realizan actividades econmicas, elevan
los costos de producir bienes y servicios en el mercado y encarecen la adquisicin
de tales productos por parte de los consumidores. Tales costos, por tanto, deben
ser justificados adecuadamente por los gobiernos locales, de modo tal que su
exigibilidad resulte ser natural en razn de las obras y servicios pblicos que la ley
les encomienda realizar y proveer.
La norma previamente citada obliga a la Comisin a evaluar, en aquellos casos
concretos sometidos a su conocimiento, que las contribuciones y tasas impuestas
por los gobiernos locales no establezcan barreras burocrticas ilegales o
irracionales que impidan u obstaculicen el libre acceso y la permanencia de los
agentes econmicos en el mercado, analizando para tal efecto:
RESOLUCION N 182-97-TDC
EXPEDIENTE N 036-96-CAM
(Publicada el 20 de agosto de 1997)
Denunciante:
Denunciados:
Materia:
Actividad:
Transporte pblico
pintar la carrocera de sus autos de color amarillo cromo, as como sus techos de
color negro, debido a que la Municipalidad no justific la racionalidad de esta
exigencia.
Asimismo, se establece como precedente de observancia obligatoria los criterios
que deber tenerse en cuenta para determinar la existencia de una barrera
burocrtica ilegal o irracional que impide el acceso o la permanencia en el
mercado, as como las cargas en materia probatoria que recaen sobre las partes
en los procedimientos seguidos ante la Comisin.
Lima, 16 de julio de 1997.
I. ANTECEDENTES
La denunciante es una empresa constituida el 16 de diciembre de 1994 que se
dedica desde hace ms de dos aos a prestar el servicio de transporte de
pasajeros en automviles de alquiler - taxi - en la ciudad de Trujillo, utilizando para
ello la denominacin "Fono Taxi". Los veinte automviles con los que presta dicho
servicio tienen carrocera de color blanco y/o plomo y llevan una farola en el techo
de color blanco con letras de color plomo y/o turquesa, as como la denominacin
"Fono Taxi" y el nmero telefnico de la empresa.
El 2 de julio de 1996, el Alcalde emiti el Decreto de Alcalda N 23-96-MPT por el
cual se uniformizaba las caractersticas fsicas que deban tener los taxis. Entre las
disposiciones contenidas en dicho decreto, se estableca la obligacin de pintar la
carrocera de los taxis de color amarillo cromo y sus techos de color negro (1)
El 21 de noviembre de 1996, La Merced denunci al Alcalde y a la Municipalidad
por imponer trabas burocrticas que dificultaban su permanencia en el mercado,
derivadas de la expedicin del Decreto de Alcalda N 023-96-MPT, en base a los
siguientes argumentos:
El artculo 13 del Decreto Legislativo N 668, seala que los reglamentos de
cualquier ndole no constituirn obstculo al libre flujo y uso de bienes y servicios
en el comercio interior; en este caso, se estaba impidiendo que Fono Taxi utilizara
la presentacin que distingua a sus vehculos dentro del mercado;
I. Cuando los vehculos fueron autorizados a prestar el servicio no se les exigi
que reunieran determinadas caractersticas fsicas, ya que la obligacin de pintar
los taxis no se encontraba prevista en el Texto nico de Procedimientos
Administrativos de la Municipalidad; en tal sentido, acatar lo dispuesto en el
Decreto de Alcalda N 023-96-MPT significara aplicar retroactivamente dicha
disposicin municipal;
II. El artculo 69 de la Ley Orgnica de Municipalidades establece que el transporte
urbano se regula de conformidad con los reglamentos de la materia; al respecto, el
Decreto Legislativo N 420, Cdigo de Trnsito, contiene aquellas condiciones
municipal que fue dictado en uso de las atribuciones concedidas en favor de los
gobiernos locales por la Constitucin Poltica del Per y la Ley Orgnica de
Municipalidades. Dichas prerrogativas y competencias tienen rango constitucional,
de acuerdo con lo dispuesto en el inciso 4 del artculo 192 de la Constitucin
Poltica del Per.
II. El servicio pblico de transporte urbano se encuentra regulado por las
Municipalidades, de forma tal que no puede hablarse en estricto de "libre
competencia"; sobre el particular, la Constitucin establece que la iniciativa privada
es libre y se ejerce en una economa social de mercado, de modo tal que el
Estado estimula la creacin de riqueza y garantiza la libertad de trabajo y empresa
en armona con el inters social.
III. Con la resolucin apelada, se ha privado a la Municipalidad de las facultades,
atributos y prerrogativas que emanan de la Ley Orgnica de Municipalidades y de
la Constitucin Poltica del Per, en asuntos que son de su exclusiva competencia,
como es el caso de la regulacin del transporte urbano bajo la modalidad de taxis.
Por Resolucin N04-96-CAM-INDECOPI/EXP-036, de fecha 20 de marzo de
1997, la Comisin concedi el recurso de apelacin y dispuso elevar los actuados
al Tribunal.
El 15 de abril de 1997, la Oficina Descentralizada del INDECOPI en La Libertad,
remiti copias de la Ordenanza Municipal N07-97-MPT, que regulaba el servicio
pblico de transporte en la modalidad de taxi (2). Asimismo, con fecha 23 de abril
de 1997, el Alcalde present copia del Decreto de Alcalda N016-97-MPT por el
cual se derog el Decreto de Alcalda N023- 96-MPT y, asimismo, solicit que se
archivara el expediente en forma definitiva por haberse producido los efectos de
una sustraccin de materia.
Atendiendo al informe oral solicitado por La Merced, ste se realiz el da 16 de
julio de 1997 con la presencia de ambas partes, con lo que el expediente qued
expedito para ser resuelto.
II. CUESTIONES EN DISCUSION
De los antecedentes expuestos y del anlisis efectuado, a criterio de esta Sala, las
cuestiones en discusin en el presente caso son las siguientes:
I. Definir los alcances del pronunciamiento del Indecopi en el presente caso y, en
tal sentido, establecer si corresponde o no ordenar que se archive el expediente,
por cuanto el Decreto de Alcalda N 023-96-MPT ha sido derogado y sustituido
por una ordenanza municipal.
II. Determinar si la disposicin municipal que orden uniformizar las caractersticas
fsicas de los taxis constituye una barrera burocrtica que impide u obstaculiza,
ilegal o irracionalmente, el acceso o permanencia de los agentes econmicos en el
mercado.
carga de probar la finalidad de la medida cuestionada, esto es, si ella tena por
objeto satisfacer en forma proporcionada y razonable las justas exigencias de la
moral, el orden pblico y del bienestar general de la poblacin, de forma tal que el
juzgador no tenga que suponer o imaginar las razones de inters pblico que la
sostienen (11).
Dicha obligacin por parte de la autoridad denunciada - que consiste en sustentar
durante el procedimiento la legalidad y razonabilidad de sus actos - surge del
hecho que ella debi haber realizado los anlisis de legalidad y razonabilidad
antes de adoptar la medida objeto de cuestionamiento.
El razonamiento expuesto resulta aplicable a los casos en los que esta Sala debe
determinar si aquellas exigencias impuestas por las entidades integrantes de la
Administracin Pblica, que no establecen tributos, constituyen barreras que
limitan ilegal o irracionalmente el libre acceso al mercado. Estos criterios de
interpretacin se encuentran descritos en el esquema que se muestra a
continuacin y que est resumido en el grfico que se acompaa como Anexo de
esta resolucin:
- En primer lugar, la Comisin - o la Sala en su caso - evaluar la legalidad de la
medida administrativa cuestionada, con la finalidad de determinar si sta ha
respetado las formalidades y procedimientos establecidos por las normas
aplicables al caso concreto y, asimismo, si encuadra dentro de las atribuciones y
competencias conferidas a la autoridad correspondiente.
- En segundo trmino, se analizar la racionalidad de la exigencia impuesta,
tenindose en cuenta los siguientes aspectos:
a. El denunciante debe aportar elementos de juicio razonables acerca de la
posible existencia de una barrera burocrtica irracional que podra impedir u
obstaculizar el acceso o la permanencia de los agentes econmicos en el
mercado, ya sea (i) porque establece tratamientos discriminatorios, (ii) porque
carece de fundamentos (medidas arbitrarias) o (iii) porque resulta excesiva en
relacin a sus fines (medidas desproporcionadas). De existir indicios razonables
acerca de la existencia de una barrera burocrtica irracional, la Comisin requerir
a la autoridad administrativa para que acredite la racionalidad de la exigencia
cuestionada.
b. En tal sentido, la entidad denunciada tiene la carga de probar ante la Comisin:
(i) El inters pblico que justific la medida impugnada y los beneficios para la
comunidad que se esperaban obtener con ella. Por ejemplo, indicando en qu
forma y en qu medida se haba previsto que la exigencia impuesta contribuira
con el fin propuesto (12). (ii) Que las cargas o restricciones impuestas sobre los
administrados eran adecuadas o razonables, teniendo en cuenta los fines que se
pretenda alcanzar; lo que significa haber evaluado la magnitud y proporcionalidad
de los costos que los agentes econmicos deberan soportar, as como los efectos
que tales cargas tendran sobre las actividades productivas (13). (iii) Que existen
elementos de juicio que permiten arribar a la conclusin, en trminos generales,
que la exigencia cuestionada era una de las opciones menos gravosas para los
interesados, en relacin con las dems opciones existentes para lograr el fin
previsto. Ello implica demostrar que se analiz otras alternativas que permitieran
alcanzar el mismo objetivo a un menor costo y exponer las razones por las que
fueron descartadas (14).
c. Sobre la base de los elementos de juicio aportados por la entidad denunciada,
corresponde a la Comisin efectuar un balance de los costes privados que se
derivan de la exigencia cuestionada, frente a los posibles beneficios pblicos
previstos, a fin de determinar la racionalidad de la medida (esto es, si se
encontraba justificada, si era proporcional a los fines previstos y si no generaba
tratos discriminatorios). Debe recordarse que, dado que las exigencias impuestas
sobre los agentes econmicos generan sobrecostos para el funcionamiento del
mercado, corresponde a la entidad denunciada probar la racionalidad de las
cargas o restricciones establecidas.
Siguiendo este esquema, la Sala proceder al anlisis de la materia controvertida
en el presente procedimiento.
5. La legalidad de la medida que dispuso pintar los taxis de color amarillo y
negro.
Como se ha expresado en el apartado anterior, la primera etapa del anlisis
consiste en determinar si la exigencia cuestionada resiste el anlisis de legalidad.
Sobre el particular, la Comisin indic que la funcin de regular el trnsito y el
transporte corresponda al Concejo Municipal a travs de ordenanzas, motivo por
el cual la Municipalidad no haba utilizado el mecanismo legal apropiado para
aprobar la medida cuestionada por la denunciante.
En efecto, el artculo 36 de la Ley Orgnica de Municipalidades (15) dispone
claramente que los Concejos Municipales tienen las atribuciones previstas en el
artculo 10 de la ley - entre las que se encuentra la funcin de regular el transporte
colectivo, la circulacin y el trnsito, como tambin la de dictar, modificar y derogar
las ordenanzas y edictos municipales de su competencia -.
As, era el Concejo Municipal y no el Alcalde quien se encontraba facultado por la
Ley Orgnica de Municipalidades para regular el transporte y la circulacin, de
modo tal que la exigencia cuestionada - que consista en pintar los taxis de
amarillo y negro - provena de una norma cuya validez era cuestionable - el
Decreto de Alcalda N 23-96-MPT- por provenir de un rgano que careca de
competencia para expedirlo (16). En tal sentido, tal como seal la Comisin, esta
medida constitua una barrera burocrtica ilegal en razn de su forma, por lo que
no resista el anlisis de legalidad.
Sin embargo, actualmente, el Decreto de Alcalda N023-96-MPT ha sido
derogado y sustituido por la Ordenanza Municipal N07-97-MPT que mantiene la
exigencia de pintar de color amarillo y negro los automviles dedicados al servicio
regular de taxis.
III.6. La racionalidad de la exigencia de pintar los taxis de color amarillo y negro.
Por otro lado, la denunciante presta sus servicios a travs de un sistema mediante
el cual es posible recoger pasajeros con motivo de una llamada telefnica. Es
conocido que algunos usuarios tienden a preferir este tipo de servicios, justamente
por razones de seguridad.
Por tanto, la finalidad de brindar mayor seguridad a los usuarios de los taxis no
justifica el uniformizar el color de los vehculos que prestan dicho servicio. La
medida cuestionada, en consecuencia, irroga costos para los dueos de los taxis,
sin que se haya justificado qu beneficios se obtendran de dicha medida en
relacin con el inters pblico que la Municipalidad busca proteger, es decir, la
seguridad.
d. Existencia de opciones menos gravosas: La Sala reconoce que las autoridades
municipales se encuentran obligadas a emitir disposiciones que brinden seguridad
a los usuarios de los medios de transporte. Sin embargo, la finalidad perseguida
por la Municipalidad en este caso podra obtenerse, a un menor costo, a travs de
medidas tales como, por ejemplo, obligar a los taxistas a iluminar sus placas - que
son el elemento que identifica a sus vehculos - o a pintar el nmero de stas en
determinadas partes del automvil, a la vista del usuario.
e. Efectos adversos de la medida: La medida cuestionada perjudica a aquellos
agentes econmicos que - como la denunciante - buscan distinguirse de sus
competidores, incorporando ciertos rasgos distintivos o combinaciones de colores
en sus vehculos.
El artculo 9 del Decreto Legislativo N 757 establece que toda persona tiene el
derecho a organizar y desarrollar sus actividades en la forma que considere
conveniente. La libre iniciativa privada en materia de prestacin de servicios de
transporte bajo la modalidad de taxi, involucra tambin la utilizacin de
determinados colores o combinaciones de colores en la presentacin de las
unidades de transporte.
Todo ello constituye no slo un medio de identificacin de la empresa que brinda el
servicio, sino que adems forma parte de una estrategia comercial que puede
incluir otras prestaciones adicionales con la finalidad de otorgar mayor presencia
al proveedor del servicio dentro del mercado.
En Conclusin, si para brindar ms seguridad a los usuarios del servicio de taxis lo
que se requiere es, precisamente, poder identificar a los vehculos, ello no se logra
con el pintado uniforme de las unidades, ya que por este medio se dificulta el
poder distinguir a los taxis entre s. Adems, la exigencia establecida genera una
serie de sobrecostos que no cuentan con una justificacin razonable. Por tanto, no
se ha acreditado cmo es que la medida impugnada lograra contribuir a mejorar
la seguridad de los pasajeros, que fue el beneficio planteado por la Municipalidad
como razn para dicha medida.
En mrito a lo expuesto, la Sala considera que la medida cuestionada, por la cual
se obliga a la denunciante a pintar las carroceras de sus vehculos de color
ANEXO
(1) Decreto de Alcalda N 23-96-MPT. Artculo 1.
"Modificar las caractersticas fsicas de identificacin de los vehculos del "Servicio
Regular" de transporte de pasajeros en automviles de alquiler - Taxis, los mismos
que en adelante deben poseer las siguientes caractersticas fsicas:
1.- Sticker. Un distintivo con la palabra "taxi" proporcionado por la Municipalidad de
Trujillo.
2.- Farola. a) Farola de material sinttico, de color blanco, debiendo llevar inscrita
la palabra taxi en color rojo o negro, de manera simtrica. b) Dimensiones:
Longitud: igual o mayor de 30 cm. Ancho: igual o mayor a 10 cm. Altura: igual o
mayor a 10 cm. c) Ubicacin: Parte exterior delantera del techo del vehculo,
equidistante de las partes laterales del mismo. Deber estar debidamente
iluminada.
3.- Color. El vehculo del "Servicio Regular" deber estar pintado de color amarillo
cromo con techo de color negro.
4.- Placa de rodaje. Obligatoriamente debern estar adheridas a la parte delantera
y posterior del vehculo, debidamente iluminada.
5.- N de placa. Inscripcin de la placa en el interior y exterior del vehculo en las
siguientes ubicaciones: a: Tablero de control (lado derecho). b: Espaldar del
asiento delantero. c: Partes exteriores, laterales, posteriores del vehculo. d:
Dimensiones de letras y nmeros: Altura: igual o menor a 12 cm. Ancho: igual o
mayor a 1.5 cm. e: Color: negro o rojo."
(12) As, si se diera el caso que una Municipalidad cancelara la concesin de ruta
de una empresa de transporte urbano, por no cumplir con las condiciones tcnicas
requeridas para cumplir con el servicio, para otorgrsela a otra empresa que
cuenta con el mismo nmero de unidades, de similar antigedad y condiciones
tcnicas, no existira inters pblico alguno que justifique dicha medida.
(13) Por ejemplo, sera desproporcionado exigir al solicitante de una licencia de
construccin para su vivienda que presente, adems de los planos del predio a
edificar, una descripcin del tipo de materiales que pretende utilizar en la
construccin y una maqueta del proyecto, por razones de seguridad. Ello elevara
innecesariamente el costo de obtener esta autorizacin, adems de generar
demoras en la ejecucin de la respectiva edificacin.
(14) As, si una Municipalidad buscara actualizar el catastro urbano y, para dicho
efecto, exigiera a las personas que solicitan licencias de construccin, no slo los
planos del predio, sino los de toda la manzana; dicha entidad debera tener en
cuenta que existen otras alternativas que permitiran obtener el mismo objetivo, a
un menor costo para los administrados.
Por ejemplo, creando un formulario para que los propietarios de los predios
especifiquen, bajo declaracin jurada, las modificaciones que han efectuado en
sus edificaciones.
(15) Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N23853.
Artculo 36.- "Los Concejos Municipales ejercen las siguientes atribuciones:
1. Las previstas en el artculo 10 de esta ley.
3. Dictar, modificar y derogar las ordenanzas y edictos municipales de su
competencia."
Artculo 10.- "Las Municipalidades son competentes para:
5. Regular el transporte colectivo, la circulacin y el trnsito."
Artculo 110.- "Las Ordenanzas son normas generales que regulan la
organizacin, administracin o prestacin de los servicios pblicos locales, en
cumplimiento de las funciones generales o especficas de las Municipalidades o
establecen las limitaciones y modalidades impuestas a la propiedad privada."
(16) Por otro lado, durante el procedimiento se invoc el artculo 22, tercer
prrafo, del Decreto Legislativo N 757, segn el cual las modificaciones de los
procedimientos administrativos municipales que incorporen nuevos trmites o
aumenten los requisitos exigidos, debern referirse al correspondiente TUPA y
requerirn ser aprobadas por Ordenanza Municipal.
Sin embargo, debe precisarse que el mencionado artculo del Decreto Legislativo
N 757 se encuentra referido a los requisitos exigidos en los trmites que los
administrados deben gestionar ante la autoridad - como sera, por ejemplo, el
trmite orientado a conseguir la licencia municipal para prestar el servicio de
transporte mediante taxis - y no a las disposiciones que tienen por objeto regular
ex post una determinada actividad, de modo tal que no resulta aplicable al
presente caso.