UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE DIREITO
PROGRAMA DE PS-GRADUAO

DIMITRI BRANDI DE ABREU

TESE DE DOUTORADO

A Previdncia Social como instrumento de interveno

do Estado brasileiro na economia

Orientador: Prof. Doutor Lus Fernando Massonetto

Departamento de Direito Econmico, Financeiro e Tributrio
Janeiro de 2016

1.

CONSIDERAES INICIAIS

2.

O ESTADO DE BEM-ESTARSOCIAL

2.1.

A economia capitalista e o Estado de Bem-EstarSocial

6
12
12

2.1.1.

Histria do trabalho assalariado

14

2.1.2.

Previdncia e reproduo da fora de trabalho

17

2.1.3.

Relaes fordistas de produo e sua relao com o Estado de Bem-Estar

20

2.2.

Efeitos do Estado de Bem-Estar sobre a economia

24

2.2.1.

Desmercantilizao da proteo social (decommodification)

28

2.2.2.

Estratificao social

31

2.2.2.1.

Estratificao da sociedade e da classe trabalhadora

31

2.2.2.2.

Estratificao social, luta por reconhecimento e solidariedade

35

2.2.3.
2.3.

Distribuio de renda e reduo das desigualdades

Modelos de welfare state

38
39

2.3.1.

Caractersticas do welfare state no mundo

39

2.3.2.

Pases anglo-saxes: inspirao liberal

42

2.3.3.

Europa continental: corporativismo

43

2.3.4.

O relatrio BEVERIDGE

44

2.3.5.

Escandinvia e universalidade

46

2.4.

Regime de acumulao financeirizado e crise do modelo fordista

47

2.5.

Direitos sociais, direitos subjetivos e relao jurdica

49

2.5.1.

Relao jurdica

49

2.5.2.

Elementos da relao jurdica segundo a Teoria Geral do Direito

51

2.5.3.

Relao jurdica previdenciria

54

2.5.4.

Insuficincia do conceito de relao jurdica para compreenso da previdncia

56

2.5.5.

Relao jurdica, direito subjetivo e solidariedade

59

2.5.6.

Direitos sociais e forma mercadoria

61

2.5.7.

Direito subjetivo e coletividade

65

3.
3.1.

TRAJETRIA DA PREVIDNCIA BRASILEIRA

Panorama do sistema de seguridade social brasileiro e os modelos de welfare state

66
66

3.2.

A previdncia social na histria econmica brasileira

71

3.3.

Histrico da Legislao previdenciria

74

3.3.1.

Primeira repblica e o modelo privado: CAPS

75

3.3.2.

Governo Vargas e a estatizao segmentada: IAPs

77

3.3.3.

A ditadura civil-militar ps 1964 e o regime pblico unificado: INPS

82

3.3.4.

A previdncia no debate pr constituinte

89

3.3.5.

A Previdncia na Constituio de 1988 e o conceito de Seguridade social

90

3.3.6.

A regulamentao infra-constitucional da seguridade social

95

3.3.7.

A crtica neoliberal e a reforma dos anos 1990

97

3.3.8.

Contraponto crtica neoliberal

101

3.3.9.

Perspectivas e dilemas atuais da previdncia social brasileira

103

3.4.

Oramento da Previdncia e da Seguridade Social: disputa pelos recursos da previdncia 107

3.4.1.

Debate sobre o gasto pblico previdencirio

108

3.4.2.

Oramento da Seguridade Social

116

3.4.3.

Uso financeiro dos ndices de correo monetria aplicveis aos benefcios

118

3.4.4.

ndices de Correo monetria e Renda Mensal Inicial dos benefcios

119

3.4.5.

A converso dos valores dos benefcios no Plano Real (URV e IRSM)

122

3.4.6.

Reajuste e manuteno do valor real dos benefcios no ordenamento jurdico

126

3.4.7.

Instrumentos jurdicos de desvinculao das receitas do oramento da seguridade social

(DRU)

128

4.

SOLIDARIEDADE E DESMERCANTILIZAO DA PROTEO SOCIAL

4.1.

Financiamento da seguridade social no ordenamento jurdico

130
131

4.1.1.

Solidariedade no sistema tributrio brasileiro

133

4.1.2.

Tributao sobre a folha de pagamento

134

4.1.2.1.

Efeitos econmicos da tributao sobre a folha de pagamentos

134

4.1.2.2.

Debate sobre a desonerao da folha de pagamentos

138

4.1.2.3.

Efeitos econmicos da desonerao

142

4.1.3.

Financiamento da previdncia por outros tributos

144

4.1.4.

Normas jurdicas que j desoneram a folha de pagamentos

146

4.1.5.

Contribuio ao Seguro de Acidentes de Trabalho (SAT) e o Fator Acidentrio de proteo

(FAP)

147

4.1.5.1.

Componentes do clculo do FAP

150

4.1.5.2.

Extrafiscalidade

153

4.1.5.3.

Meio ambiente do trabalho

155

4.2.

Benefcios previdencirios e solidariedade: a previdncia como direito social

158

4.2.1.

Salrio famlia e proteo infncia

158

4.2.2.

Fator previdencirio

160

4.2.3.

Desaposentao

169

5.

ESTRATIFICAO DA SOCIEDADE E SEGMENTAO DO MERCADO DE

TRABALHO BRASILEIRO.

173

5.1.

O regime de acumulao financeirizado e o mercado de trabalho brasileiro

173

5.2.

Espcies de segurados no ordenamento jurdico

175

5.2.1.

Classificao dos trabalhadores segundo o grau de proteo previdenciria

178

5.2.2.

Economia informal e trabalhadores sem proteo previdenciria

184

5.2.3.

Trabalhadoras domsticas

191

5.3.

A previdncia social nas relaes de terceirizao

195

5.3.1.

Terceirizao e mercado de trabalho

195

5.3.2.

Custeio previdencirio e tcnicas de tributao diferenciadas

198

5.4.

6.

Sntese: estratificao social, vinculao com o custeio e efeitos sobre os benefcios

DISTRIBUIO DE RENDA

201

203

6.1.

Previdncia e distribuio de renda: discusso terica

203

6.2.

Distribuio de renda e os regimes de repartio e capitalizao

210

6.3.

Distribuio de renda: tentativas de medida emprica

211

6.3.1.

Estudo de LUS EDUARDO AFONSO (2003)

212

6.3.2.

Estudo de CARLOS ROBERTO FERREIRA (2003)

213

6.3.3.

Estudo de FERNANDO GAIGER SILVEIRA (2008)

219

6.4.

Normas jurdicas que influenciam a distribuio de renda

224

6.4.1.

Idade mnima para aposentadoria por tempo de contribuio

229

6.4.2.

Contribuio do segurado e efeitos do teto do salrio de contribuio

230

6.4.3.

Vinculao ao salrio mnimo e distribuio de renda nos anos 2000

231

6.5.

A previdncia rural

6.5.1.

Relaes de trabalho no campo

237
238

6.5.1.1.

Tipos de trabalhador rural

240

6.5.1.2.

Agricultura familiar

246

6.5.2.

Previdncia rural no ordenamento jurdico

6.5.2.1.

7.

Benefcios dos segurados especiais: assistenciais ou previdencirios?

249
251

6.5.3.

Volume dos gastos da previdncia rural e sua importncia na economia

253

6.5.4.

Distribuio de renda na previdncia rural

256

6.5.5.

A previdncia rural incentiva a informalidade?

259

CONCLUSES

261

1.

Consideraes iniciais

A temtica dos servios pblicos aparece nos estudos de direito

econmico como um dos instrumentos de interveno direta na ordem econmica, como
uma das prestaes positivas a cargo do Estado. O assunto essencial ao direito dos
pases do capitalismo perifrico, ditos subdesenvolvidos, mas nem sempre tratado
com a mesma importncia que o controle da concorrncia ou a formao de bases
jurdicas para um mercado comum, questes recorrentes do direito econmico norteamericano ou europeu, em que o Estado de Bem-Estar j est consolidado.
Como toda prestao positiva do estado, os servios pblicos
subordinam-se s restries oramentrias e financeiras, e podem ter sua prestao
inviabilizada pela falta de recursos, principalmente num contexto poltico que os
subordina aos aspectos jurdico-financeiros necessrios para legitimar a destinao de
recursos pblicos para pagamento de juros resultantes das polticas de financiamento
ineficazes adotadas aps a crise do modelo fordista e dos choques do petrleo 1 . A
reduo dos oramentos destinados aos servios pblicos intensifica-se com a percepo
de crise econmica, agravada, nos pases perifricos, pela elevada dependncia dos
mercados e modelos adotados nos pases centrais.
A principal das polticas sociais a cargo do Estado brasileiro a
Previdncia Social, que no passou inclume a essas transformaes histricas e
econmicas. O discurso de necessidade de sua reforma vem sendo hegemnico 2 ,

BERCOVICI, Gilberto; MASSONETO, Lus Fernando. A Constituio Dirigente Invertida: A

blindagem da Constituio Financeira e a Agonia da Constituio Econmica. Separata do Boletim de
Cincias Econmicas. Portugal: Coimbra, 2006
2
Toda a proteo trabalhista e previdenciria, at agora existente, emanou dos Poderes Pblicos, no foi
uma conquista das massas carentes e desorganizadas. Por isso mesmo, o emasculamento do Estado
nacional, pela ao conjugada do endividamento sem controle, das privatizaes abusivas e da leviana
desregulao da atividade empresarial, ameaa liquidar na raiz os poucos direitos sociais at agora
reconhecidos. No se esquea que o direito do trabalho e a previdncia social foram um simples
complemento social poltica de industrializao, encetada no Pas a partir de 1930. Com o desmonte do
Estado industrial brasileiro, no quadro do capitalismo especulativo globalizante, no de admirar que se
esteja assistindo rpida liquidao dessas instituies de proteo ao trabalhador, COMPARATO
(2000), p. 5.

calcado principalmente na percepo de dficit entre o montante de recursos

arrecadados a ttulo de contribuio e o dispendido com o pagamento de benefcios 3.
Paradoxalmente, os recursos da previdncia social foram a principal fonte de
financiamento econmico do desenvolvimento durante dcadas, componente essencial
daquele modelo de financiamento pblico ineficiente, questionado quando da crise ps
choques do petrleo4.
A distribuio constitucional das fontes de custeio da previdncia obriga as
empresas, proprietrias dos meios de produo, a destinarem lucros e atividades em prol
de seus trabalhadores, diretamente ou por meio do Estado. Participam do financiamento
dessas prestaes pelo pagamento de um tributo especfico, a contribuio
previdenciria, hoje incidente sobre o faturamento, o lucro, a folha de pagamento e a
comercializao da produo rural.
No somente, pois o ordenamento jurdico lhes exige determinadas atuaes
positivas, no somente pecunirias. Devem, por imposio legal, alterar seus processos
produtivos para reduo dos riscos de acidente5 ou diminuio dos agentes nocivos
sade, em funo de insalubridade ou periculosidade no meio ambiente de trabalho.
Prev-se ainda a prestao de prestaes previdencirias diretamente aos trabalhadores:
salrio-maternidade, primeiros quinze dias de afastamento por doena e recolocao em
outro posto de trabalho aps a reabilitao profissional concedida pelo INSS.
O Estado assumiu obrigaes que at ento eram relegadas negociao
privada entre empregadores e empregados, ou no passavam de reivindicaes dos
movimentos sindicais. Por meio de contribuies, as empresas pagam ao Estado para
que este assuma essas prestaes. O benefcio de auxlio-doena substitui a licena
mdica concedida pelo empregador. A previdncia pblica cobre riscos outrora

Dessa forma, em 1995 entrou em pauta a realizao de uma reforma no sistema previdencirio
brasileiro, como parte de um conjunto de reformas estruturais para controlar os gastos pblicos no pas.
Optou-se, ento, por resolver a questo pelo lado das despesas. Havia duas opes de reforma: uma mais
radical, com a institucionalizao de um regime de capitalizao, a exemplo do que foi feito em outros
pases latino-americanos que passavam por problemas semelhantes; e outra, escolhida pelo governo
brasileiro, com mudanas de algumas regras do sistema existente, cf. IPEA (2010), p. 55. H um
contraponto interessante em CAMPOS e POCHMANN (2007).
4
SCHAPIRO (2009), p. 284.
5
A reduo dos acidentes de trabalho tem impacto na economia, por significar reduo de um custo
social com afastamento no remunerado do trabalhador, do qual decorre, sempre, ociosidade na produo.
Vide SANTANA (2006).

destinados ao seguro privado de acidentes do trabalho, previsto na Constituio, mas

quase inexistente no mercado.
O plano de benefcios da Previdncia Social permite manter consumo para a
populao que seria excluda da economia por no poder vender sua fora de trabalho.
Doentes, grvidas e idosos, atendidos pelos benefcios por incapacidade, pelo
salriomaternidade e pelas aposentadorias, so os exemplos mais recorrentes.
importante atentar para esse aspecto de garantia de nveis de consumo, j que
o valor do beneficio calculado pela mdia dos salrios. A lgica no somente de
garantia de subsistncia, papel conferido pela Constituio assistncia social6, mas da
manuteno da remunerao habitual. Critrios jurdicos outros, vlidos e usuais em
outros ramos do direito, so descartados quando se trata da determinao dos valores
dos benefcios. A extenso do dano, por exemplo, paradigma para fixao de valores
devidos na responsabilidade civil, irrelevante para o clculo dos benefcios
previdencirios, ainda que estes detenham algum cunho indenizatrio, tal como ocorre
nas prestaes por acidente de trabalho.
Entretanto, quando nos debruamos sobre a doutrina jurdica, a prtica forense e
a jurisprudncia que tratam da Seguridade Social em geral e da Previdncia Social em
particular, no encontramos, usualmente, argumentao fundada na economia. Ignoramse os aspectos macroeconmicos

em prol de reproduo de uma ideologia

patrimonialista que esvazia ou deturpa a interveno na ordem econmica. Um dos

pilares dessa ideologia a ciso no mtodo, no discurso e na prxis entre as fontes
de custeio e a concesso de benefcios, tomados esses aspectos como se fossem
independentes. Em especial, os argumentos jurdicos utilizados ignoram as
caractersticas do mercado de trabalho no Brasil, repetem discursos e preconceitos sobre

os efeitos da Previdncia sobre a distribuio de renda bem como a realidade dos

oramentos pblicos.
6

MONNERAT e SOUZA (2011), p. 3.

Esquecendo-se que o financiamento do sistema vem, sobretudo, da tributao da massa salarial. A
evoluo da arrecadao previdenciria recolhida na contribuio de empregados e empregadores
Previdncia Social segue outra dinmica, muito distinta das despesas. Depende fundamentalmente da
evoluo do emprego formal (trabalhadores com carteira mais autnomos contribuintes e
empregadores contribuintes) e da taxa de remunerao desses segurados, cujos determinantes mais
gerais esto no nvel da poltica macroeconmica. A trajetria recente dos contribuintes Previdncia no
favorvel, exceo do pequeno perodo 2004-2005, em que de fato h certa recuperao do emprego
formal, com imediata repercusso na arrecadao. Na dcada de 1990, a Previdncia perde aprecivel
massa de contribuintes (11 pontos percentuais), como visto nas sees anteriores. IPEA (2010), p. 70.
7

O discurso jurdico referente aos direitos fundamentais sofreu profundas

transformaes nos anos recentes, conforme notam GILBERTO BERCOVICI e LUIS
FERNANDO MASONETTO: Nesse processo, o potencial transformador das polticas
pblicas desaparece, convertendo-as em mercadoria8
Exatamente o quanto ocorrido com a jurisprudncia que trata dos benefcios
previdencirios. Ao aplicarem a legislao previdenciria sem conscincia ou
preocupao com os efeitos e pressupostos econmicos da Previdncia Social, os
operadores do direito podem ter transformado os benefcios previdencirios em

mercadoria9, elegendo o indivduo como ncleo de todos os aspectos envolvidos. Seja

na determinao da existncia do direito quanto na visualizao dos frutos que advierem
da concesso, os aspectos individuais e patrimonialistas so os principais, seno nicos,
critrios jurdicos invocados no discurso.
Aqui haveria, talvez, certa iluso. No se percebe que o direito, ao fornecer
respostas meramente compensatrias, retribuindo pecuniariamente a determinadas
situaes tidas por injustas ou desfavorecidas, no tem, necessariamente, efeitos
positivos sobre essa desigualdade. Nos dizeres de SALOMO FILHO (2012:538),

como as estruturas econmicas no so afetadas, a desigualdade reproduzida e

perpetuada, ainda que determinados indivduos ou grupos sociais sejam pontualmente
beneficiados.
Por um lado, nas causas em que o trabalhador aciona o rgo de concesso de
benefcios (hoje o Instituto Nacional do Seguro Social - INSS), ele o indivduo
detentor de direitos sociais fundamentais que precisam ser providos pelo Estado,
devedor de quantia em moeda. Por outro, a empresa que discute judicialmente o
pagamento das contribuies vista apenas como contribuinte, o indivduo de cujo

BERCOVICI e MASSONETTO (2004), p. 509.

O debate pblico em torno dos desafios e perspectivas da Previdncia Social est centrado,
essencialmente, na necessidade de realizar uma reforma no mbito do Regime Geral de Previdncia
Social. Na construo do sistema sempre estiveram em disputa teses e propostas contrrias. Estas,
conquanto no se explicitem como proposta alternativa e estruturada da poltica social, perseguem um
paradigma terico a chamada poltica social fundada na mercadorizao ou na contratao pelos
cidados/consumidores dos seguros privados para proteo social, reservando-se o papel do estado tosomente s transferncias de renda focalizadas abaixo da chamada linha de pobreza.23 Essa discusso de
paradigmas de poltica social raramente aparece no debate pblico sob a clivagem terica aqui enunciada.
O debate poltico assume outras roupagens, como sejam: a focalizao na pobreza, oslimites fiscais,
as tendncias demogrficas etc. Dessas teses todas, a mais freqente e aparentemente endossada pela
grande mdia o argumento da exploso fiscal o suposto dficit incontrolvel oriundo da
Previdncia Social (RGPS), IPEA (2010), p. 74.
9

patrimnio o mesmo Estado vai retirar recursos, e necessita da proteo concedida pelo
direito tributrio. Os dois discursos so eficientes, aplicados em separado, mas jamais
poderiam formar um todo coerente.
A ciso entre custeio e beneficio remonta a prticas histrica brasileiras,
surgidas numa conjuntura de aumento da formalizao do mercado de trabalho, a qual
gerou uma elite de trabalhadores sindicalizados e com um leque de direitos superior ao
dos demais segmentos do proletariado. Surgiram os institutos de penso, destinados a
determinadas categorias profissionais10. No por coincidncia, as mais organizadas em

representao sindical e aquelas associadas s atividades econmicas prioritrias para o

Estado Novo: ferrovia, indstria e comrcio.
Posteriormente, com a unificao da Previdncia Urbana11, foram criados dois
rgos autrquicos, Instituto de Administrao Financeira da Previdncia e Assistncia
Social - IAPAS e Instituto Nacional de Previdncia Social - INPS, separados
metodolgica, funcional e administrativamente. O primeiro cuidava do custeio,
arrecadando contribuies, enquanto ao segundo cabia administrar a concesso de
benefcios. Essa ciso se mantm at hoje, reforada pelo discurso da eficincia,

hegemnico aps os anos 1990 e oficialmente adotado pelo legislador12.

J o manejo jurdico das fontes de custeio tratado pela jurisprudncia somente
como tributao. Utilizam-se quase que exclusivamente as construes jurdicas
provenientes do direito tributrio. Muitos julgados limitam-se a verificar ocorrncia de
fatos geradores e determinar bases de clculo, sem verificar que o fenmeno
previdencirio exige a identificao do uso, por parte do capital, de trabalho humano
remunerado, a ser protegido pela seguridade social. Isso substitudo por uma mera
verificao contbil da folha de pagamento, erro reproduzido at no texto original da

constituio, que previa, no inciso I do art. 195, contribuies dos empregadores,

incidente sobre a folha de salrios, o faturamento e o lucro, sem meno ao fato
gerador, apenas base de clculo.

10

SOUZA (2005), p. 3.
FAVONI (2011), p. 80.
12
Vide a Lei 11.457, que criou a Receita Federal do Brasil, a chamada Lei da Super Receita, ao retirar
as atividades e estruturas de arrecadao previdenciria dos rgos do Ministrio da Previdncia Social e
lhes transferir para subordinao do Ministrio da Fazenda. A exposio de motivos integralmente
inspirada no discurso da eficincia e racionalizao, voltada para maximizao dos ingressos pecunirios.
Na mesma linha, vide IPEA (2010), p. 53.
11

10

Ignoram-se, com isso, os efeitos econmicos da incidncia das contribuies

previdencirias. Por exemplo, a reduo da massa salarial, pois as empresas
empregadoras repassam esses custos para a prpria folha de pagamento, reduzindo o
salrio real13.
Uma rara exceo foi trazida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do
Recurso Extraordinrio 363.852, proveniente de mandado de segurana em que empresa
rural impugnava a contribuio incidente sobre sua produo 14 : (...) Os recorrentes
alegam violao ao princpio da igualdade, uma vez que o preceito do art. 25 da Lei n.

8.212/91 institui tratamento diferenciado entre o e pregador rural e urbano. (...) A lei, no
entanto, como observei, volta-se correo de uma distoro, estimulando os
empregadores rurais ao recolhimento da contribuio social. A alquota de 20%,
elevada, induzia a sonegao fiscal.
J as decises judiciais sobre benefcios privilegiam o aspecto assistencial,
voltadas a responder, no processo judicirio, se o indivduo tem um direito subjetivo a
uma prestao patrimonial a ser suportada pelo Estado. No indagam se aquele
trabalhador participou de alguma forma do custeio da seguridade, ou seja, se o seu

trabalho destinou, de alguma forma, recursos para custeio de benefcios alheios, pois o
sistema de repartio15, fundado na ideia de solidariedade16.

13

o efeito translao aplicado aos salrios, cf. RODRIGUES (1998), p. 11.

Como lembrado por Joo Paulo Giordano Fontes em em seu trabalho Da contribuio do empregador
rural pessoa fsica - Anlise do recm julgado RE 363.852/MG, disponvel em http://www.ambitojuridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=8690&revista_caderno=20: Alm de se
mostrar como forte mecanismo de combate ao emprego informal no campo vez que a no incidncia de
contribuio sobre a folha de pagamentos estimula a contratao formal dos rurcolas , a contribuio
sobre a comercializao protege o produtor rural do pagamento da contribuio previdenciria naqueles
perodos em que a produo rural fica aqum do esperado. Ora, enquanto a contribuio sobre a folha
deve ser recolhida independentemente da produo obtida no campo, a incidente sobre a comercializao
apenas ser recolhida se e quando houver o ingresso de receitas nos cofres do empregador rural pessoa
fsica. Assim, diante de tais consideraes, entende-se que a contribuio incidente sobre a
comercializao da produo rural se mostra mais adequada s vicissitudes do cotidiano rural do que
aquela incidente sobre a folha de pagamentos.
15
O sistema de repartio pressupe a contribuio atual para financiamento de um benefcio tambm
atual. Os trabalhadores pagam para os aposentados, pela incidncia de um princpio de solidariedade
(IPEA, 2010, p. 59). O pagamento feito para sustentar o benefcio de outrem no presente, sem a ideia de
financiamento de um benefcio prprio no futuro. A este regime chama-se capitalizao. O sistema
brasileiro de repartio ou bismarckiano. H, entretanto, excees, com trabalhadores que no
contribuem para o sistema mas o utilizam ao terem direito a benefcios. o caso, no Brasil, do segurado
especial, trabalhador rural em regime de economia familiar. Vide IPEA (2010), p. 45.
16
A ideia de solidariedade permeia todos os direitos sociais, tal qual sustentado por COMPARATO
(2000). Vide tambm SCHWARTZ (2009), p. 13.
14

11

Essa viso individual e patrimonialista tem como efeito a desconsiderao de

qualquer efeito macroeconmico que possa advir da consolidao dessa jurisprudncia.
Os reiterados julgamentos que, ao contrrio do que diz o texto da lei, assentaram
admissvel concesso de benefcios aos trabalhadores rurais sem prova documental,
acabaram por chancelar a informalidade na economia do campo.
Atribuiu-se tratamento jurdico distinto a duas economias diferentes: por um
lado, a indstria e os servios urbanos, baseados em rigorosa formalizao, sem a qual
obstado o reconhecimento de quaisquer direitos previdencirios; por outro, a economia

rural, na qual o trabalho informal, sem que isso impea o usufruto de direitos muito
semelhantes aos concedidos aos trabalhadores urbanos. Os efeitos dessa informalidade17
esto entre os problemas sociais mais graves e ainda sem enfrentamento eficiente por
parte do Estado: trabalho equiparado ao escravo, insegurana no registro de
propriedades, dificuldade de certificar origem de produtos, agresso ao meio ambiente e
dificuldades de tratamento da questo indgena.
Nesse

contexto,

possvel

discutir

problemas

de

legitimidade

intervencionismo judicial, j havendo bibliografia farta neste sentido. Mas faltam

anlises e estudos das necessidades de instrumentos de gesto financeira e oramentria

adequadas para suportar o pagamento dessas prestaes, agora j reduzidas a pecnia, a
serem inseridas no oramento pblico fora dos programas da Seguridade Social,
independente da eleio de suas polticas pelo legislador e pelos rgos de gesto
quadripartite previstos constitucionalmente. A alocao de recursos na economia e o
aspecto intervencionista da seguridade tornam-se indevidamente irrelevantes.

2.

O Estado de Bem-Estar Social

2.1. A economia capitalista e o Estado de Bem-Estar Social

17

Pode-se pleitear a existncia de uma relao de causalidade entre os dois fatos estilizados apontados,
isto , o aumento de alquotas observado leva a uma crescente informalizao das relaes das empresas
com o estado que induz novos aumentos das alquotas, mas no necessariamente elevaes da carga
tributria efetiva. Ou seja, pode-se at chegar ao trecho descendente da curva de Laffer o que levaria a
uma situao explosiva. Este seria o caso extremo, mas de qualquer forma ocorre um crculo vicioso de
informalidade crescente provocada por encargos sociais crescentes, em larga medida dissociados de
benefcios individuais a serem auferidos. O resultado tem sido a reduo da arrecadao o que por sua vez
leva a novos aumentos de alquotas e mais informalidade NERY (2006), p. 5.

12

O sculo XX assistiu a profundas mudanas no modo de produo capitalista e

nas relaes sociais por ele determinadas e que o sustentam. A relao entre capital e
trabalho foi modificada ao longo do tempo e do espao, bem como as relaes entre
economia e Estado. Este deixou de ser apenas aquele garantidor dos interesses do
capital, nos dizeres marxistas clssicos, e passou a garantidor de compromissos
institucionalizados, para utilizar a nomenclatura de ROBERT BOYER18.
Com BRAUDEL

19

podemos entender como os Estados nacionais so

componentes essenciais para construo e fortalecimento do capitalismo, que os utiliza

em verdadeira relao de simbiose com seus interesses. O capital torna-se dependente
do poder estatal 20 , no s nas economias centrais, mas fundamentalmente nas
perifricas, em que a industrializao s ocorreu quando houve confluncia de
interesses entre o Estado, a burguesia nacional e o capital estrangeiro21. A integrao
das economias subdesenvolvidas refora no s o poder dos grandes conglomerados
empresariais transnacionais, mas tambm o do Estado, responsvel pela manuteno das
instituies que tornam a ordem interna imune aos desequilbrios externos22.
O welfare state ou Estado de Bem-Estar Social se tornou lugar comum nas
sociedades capitalistas mais desenvolvidas no sculo XX23. Trata-se de um modo de
regulao baseado em forte prevalncia e reconhecimento dos direitos sociais,
garantidos pelo Estado como prestaes a serem pagas aos trabalhadores e demais
classes desfavorecidas, pelos seus empregadores ou pelo prprio ente Estatal. Alm de
garantirem a propriedade privada e a livre iniciativa, promovem os direitos trabalhistas,
a seguridade social, servios de sade, educao e assistncia social aos necessitados. A
ideologia corrente lhes atribui potencial de reduzir ou at superar as desigualdades

sociais do capitalismo, sem necessariamente aderir ao programa socialista, pois

deixariam de ser necessrias a superao das contradies do modo de produo e a
tomada revolucionria do poder.

18

BOYER (2009), p. 60.

BRAUDEL (1996), p. 229-230
20
ARRIGHI (1996), p. 10.
21
EVANS (1980), p. 55.
22
FURTADO (1974), pp. 56-58.
23
MASCARO (2013), p. 112.
19

13

Este captulo dedicado anlise dos diferentes modelos de Estado de BemEstarSocial, de sua construo histrica e de seus efeitos sobre a economia.

2.1.1. Histria do trabalho assalariado

ROBERT CASTEL (2010:415-417) traz uma interessante narrativa sobre o
surgimento da relao de assalariamento. No incio da Revoluo Industrial, quando
surgem os primeiros operrios assalariados, os proletrios eram os excludos. Receber

salrio era motivo de vergonha e rebaixamento social. Significava que o sujeito no

tinha quaisquer propriedades, nem estava ligado a alguma terra que garantisse sua
subsistncia. Vulnervel, obrigado a vender seu trabalho para sobreviver.
Se, no incio, receber salrio era vergonhoso, com o desenvolvimento do Estado
Social a condio de assalariado passa a ser garantidora de direitos antes inexistentes.
Torna-se fator de identificao social e de integrao comunidade. Com o tempo o
salrio passa a ser pressuposto no s da sobrevivncia e da reproduo, mas tambm de
aspectos essenciais da sociedade moderna. Garante o consumo, a educao, o lazer e a

habitao. Deixa de ser caracterstica de quem subalterno, pois agora at os burgueses,

patres e dirigentes das empresas so remunerados dessa forma. Dissolvem-se, ou ficam
menos perceptveis, as fronteiras entre os estratos sociais e as diferenciaes de classe,
entre ns e eles.
AXEL HONNETH (2015:423-483) traa um interessante histrico do mercado
de trabalho capitalista, identificando nesse espao social uma constante luta por
reconhecimento por parte dos trabalhadores, mediada pelo conflito entre a liberdade
individualista e a cooperao ou solidariedade de classes. O direito cumpre importante

papel nessa mediao, pois a luta coletiva por melhores condies de trabalho, proteo
social, incremento das relaes salariais e participao nas decises das empresas e do
Estado converte-se em reivindicao de reconhecimento ou declarao

24

de posies

jurdicas na forma de enunciao de direitos sociais. Mas, uma vez assegurados esses
direitos, eles se tornam relaes jurdicas individuais de cada trabalhador em face do
empregador ou do Estado, o que os retira da dimenso coletiva solidria. A pessoa passa

24

AXEL HONNETH (2011). O Direito de Liberdade. Trad. de Das Recht der Freiheit. So Paulo:
Martins Fontes.

14

a estar mais bem protegida sozinha, indivduo destinatrio de direitos providos pelo
Estado, do que como participante de uma coletividade, que por sua vez v seus laos de
coeso enfraquecidos em prol da liberdade individual. Nesse contexto, a ideia de
solidariedade de classe, antes fortalecida na reivindicao poltica coletiva, deteriora-se
quando transformada em direito individual.
O prprio Estado de Bem-estar Social, aliado a mudanas na dinmica da
produo, moldou um mercado de trabalho segmentado, em que h estratificao entre
as formas de trabalho mais prestigiadas e aquelas tipicamente manuais e subalternas. Os

trabalhadores desses diferentes estratos perderam a identificao entre si e vrios deles

nem mais se consideram proletrios, almejando e usufruindo um estilo de vida burgus
baseado no consumo.
HONNETH retoma as origens do mercado de trabalho capitalista, baseado em
HEGEL e ROBERT CASTEL. medida que a produo industrial ganha importncia,
as massas de proletrios vo migrando do campo para as cidades, vendendo sua fora de
trabalho e submetendo-se relao salarial. Deixam para trs as formas de proteo
tradicional, principalmente famlia e igreja, que os amparavam em momentos de

doena, velhice, desemprego e desgaste fsico, alm dos acidentes de trabalho,

provocados pela pouca familiaridade daqueles trabalhadores com seus novos
instrumentos mecanizados de trabalho. So os riscos sociais tpicos da sociedade
industrial e os primeiros, histrica e conceitualmente, protegidos pela previdncia
social. Essa situao produz pauperizao das massas e ganha o contorno de questo
social. Cresce a presso pela criao de redes de proteo social, assumida primeiro
por entidades de assistncia25 e depois pelos Estados.
Ao mesmo tempo, o trabalho assalariado foi ganhando valor moral dentro da

sociedade. Antes era humilhante vender a prpria fora de trabalho, pois isso significava
estar privado de propriedades e o valor da pessoa era medido pelas suas posses. Agora a
decadncia moral mxima ser vadio, ou seja, no se dedicar ao trabalho, mas
preguia. Isso refora a ideologia capitalista de trabalho livre, como se a deciso de
estar ou no empregado fosse apenas do trabalhador, sem qualquer ligao com o
contexto social e econmico, deciso sobre a qual os proprietrios dos meios de
produo no detinham qualquer responsabilidade. A misria era um estado merecido
25

No Brasil as primeiras instituies de socorro mtuo eram chamadas de montepios.

15

por quem no se esforava o suficiente. Por isso s teriam direito proteo social os
doentes, idosos e aqueles que, por qualquer condio, no pudessem trabalhar26.
As reivindicaes de proteo social, gestadas no conceito das incipientes
organizaes proletrias, transformaram-se em lutas pela enunciao de direitos e
garantias. Direito a um trabalho digno, previdncia social, direito indenizao em
caso de acidente de trabalho, garantias contra despedida arbitrria, regulamentao do
salrio mnimo e da jornada de trabalho. Trata-se de substituir as consideraes morais
pela regulamentao jurdica e institucional do contrato de trabalho, e isso constituiu

importante conquista dos movimentos trabalhistas, o que reforou a solidariedade entre

os trabalhadores. Entretanto, a dinmica dessas lutas de classes no foi suficientemente
contundente para apagar a iluso de um mercado de trabalho livre, em que a adeso
relao assalariada seria deciso individual do trabalhador. A diferena que, agora, o
contrato individual faz surgir tambm obrigaes e deveres para o empregador. Adotase a lgica do direito subjetivo em detrimento da do conflito de classes.
Assim, cumpre-se um segundo ciclo de alienao do trabalhador. Primeiro este
separado do processo produtivo, que, cada vez mais complexo, torna-se para ele

incompreensvel, e s por abstrao ele consegue visualizar que os produtos industriais

so fruto de seu trabalho. Segundo, ao receber benefcios do Estado Social na forma de
direitos subjetivos individuais, ele perde a conexo com os demais membros de sua
categoria, tambm destinatrios daquelas garantias porque submetidos s mesmas
vicissitudes, e integrantes da mesma classe cuja ao poltica e histrica as conquistou.
Ao longo do sculo XX, prossegue HONNETH, essas relaes sofreriam
transformaes. Primeiro a propriedade capitalista se altera, deixando de ser atribuda a
indivduos determinados. Surgem as sociedades annimas, controladas por investidores

mltiplos e desconhecidos. Alimenta-se a iluso de socializao dos meios de produo,

como se bastasse aos proletrios adquirir aes das companhias para se tornarem
tambm capitalistas, o que diluiria as fronteiras e separaes entre as classes. No deixa
de ser irnico que, atualmente, os fundos de penso sejam protagonistas dos
investimentos capitalistas e controladores de grandes empresas.

26

No mesmo sentido PIVEN e CLOWARD (1993:346), Regulating the Poor, The functions of publicwelfare. New Yorl: Vintage Books. para quem o welfare state norte americano acabou por cristalizar uma
ideologia de valorizao incondicional do trabalho, qualquer que seja ele, por qualquer salrio.

16

A sociabilidade tambm muda, agora com o reforo de um discurso que

transforma todos os trabalhadores em empreendedores ou investidores. O sucesso no
mercado de trabalho fruto dos investimentos feitos na prpria carreira, na educao,
na qualificao e na habilidade de aproveitar as oportunidades. O proletrio deixa essa
condio para se tornar uma espcie de empresrio de si mesmo 27. Ocorre uma nova
valorizao do indivduo. HONNETH (2015:483) adjetiva essa situao de o mais
completo cinismo,[em que] que cada indivduo o nico responsvel por seu destino no
mercado de trabalho.

Nesse contexto, tudo aquilo que limite ou dificulte o lucro se torna negativo. As
doenas profissionais, cada vez mais frequentes, so fator de vergonha e devem ser
escondidas por quem delas sofre. A presso por produtividade, a exigncia de elevados
padres de consumo e a flexibilizao das jornadas de trabalho provocam epidemias de
doenas osteomusculares e psiquitricas, da qual a depresso o exemplo mais
recorrente. Isso aumenta a necessidade de uma seguridade social eficiente, para fornecer
servios de sade e benefcio de auxlio-doena. A estrutura previdenciria, entretanto,
no est ainda adaptada a essas novas realidades, o que provoca o retorno do discurso
moralista contra aquele que est afastado do trabalho, agora visto como um fraudador
que finge uma doena. O Estado de Bem-estar social ridicularizado, a ele atribuda a
propriedade de incentivar o cio e prejudicar a competio e a produtividade, por
permitir que pessoas aptas obtenham renda sem se submeterem aos ditames do mercado.

2.1.2. Previdncia e reproduo da fora de trabalho

A previdncia social ocupa papel central no Estado de bem-estar social, em que

os fundos pblicos intervm de maneira a regular as relaes econmicas, minimizando
os efeitos da explorao econmica, garantindo nveis mnimos de consumo para a
classe trabalhadora, o que permite novas formas de reproduo do capital, liberado
dessa obrigao28.

27
28

A expresso foi tambm usada por ARION SAYO ROMITA (1999:63).

FRANCISCO DE OLIVEIRA (1988), p. 10.

17

Ao

realizar

atuaes

investimentos

que

no

ocorreriam

espontaneamente por iniciativa do mercado29, o Welfare State consegue intervir e criar

situaes de proteo s necessidades humanas 30 . Os melhores exemplos so a
preveno de catstrofes sociais e a preservao da sade pblica, necessidades sociais
mais amplas, que jamais seriam atendidas pelo capital, ainda que os mercados fossem
regulados ou incentivados nesse sentido31. Numa tendncia crescente no sculo XX, os
Estados nacionais passam a intervir na economia, transportando para o direito pblico
tarefas que antes eram vistas como de atuao do direito privado, publicizando aes
econmicas privadas. Os direitos econmicos e sociais, de ndole coletiva, passam a
sobrepujar os direitos individuais32.
Os sistemas de seguridade social formam um aspecto importante do regime de
acumulao de uma determinada sociedade, para utilizar nomenclatura da Escola da
Regulao. No s so influenciados por ele, que determina seu fluxo de caixa
(BRUNO, 2007:107), devido s variveis determinantes de sua arrecadao serem
decorrentes da organizao do trabalho e da poltica salarial, como tambm de se
supor que, por atuarem nesse mesmo mercado, ordenando a atividade econmica e
influenciando os nveis salariais, constituem elemento do prprio regime.
Nos dizeres de EVILSIO SALVADOR (2010:138), a Previdncia Social
adequada s necessidades do capitalismo industrial, no se tratando de instituio
socialista. Remunera a ausncia do trabalhador, permitindo a reproduo da fora de
trabalho sem redistribuir ou mesmo questionar a propriedade privada. ligada ao
trabalho assalariado, mas permite ao trabalhador sobreviver fora de uma relao de
emprego.
A necessidade de regulao do mercado de trabalho exige do Estado a adoo de

medidas que permitam ou facilitem a reproduo do modo de vida assalariado, bem

como a soluo dos conflitos decorrentes da relao entre capital e trabalho (BRUNO,
2007:107, com apoio em BOYER e SILLARD, 2002). Na atual conjuntura econmica
do capitalismo mundial em geral e no Brasil em particular, o regime altamente

29

POSNER (2007), p. 511.

30

FRANCISCO DE OLIVEIRA (1988), p. 12.

SEN (200), p. 218.
32
BERMAN (2006), p. 49.
31

18

financeirizado tem promovido intensa liberalizao comercial, da qual decorrem

alteraes das relaes de trabalho, com maior heterogeneidade salarial quantitativa e
qualitativa, bem como flexibilizao das estruturas normativas, o que refora formas de
contratao de mo de obra desconectadas do modelo consagrado na Consolidao das
Leis do Trabalho.
Nesse sentido podemos atribuir previdncia e seguridade social a
funo de salrio indireto, que permite reproduo da fora de trabalho desconectada da
relao salarial imediata entre empregador e trabalhador. Por intermdio do Estado,

ficam garantidas as condies mnimas para reproduo em longo prazo (BRUNO,

2007:108). Alm disso, o pagamento de benefcios em espcie sustenta demandas de
consumo de populaes que deste estariam privados na ausncia do sistema
previdencirio, o que estimula e estabiliza o desenvolvimento das atividades produtivas.
No mbito rural a fora de trabalho pode reproduzir-se com o direcionamento do
trabalho excedente para a produo de subsistncia. Mas nas atividades urbanas isso no
possvel ou muito difcil. A reproduo da fora de trabalho ocorre por pagamento
de salrios ou pela prestao de servios pblicos e pagamentos pecunirios pelo

Estado. Nesse sentido o sistema previdencirio cumpre importante tarefa na reproduo

da fora de trabalho. Atua como salrio indireto e participa da construo das relaes
sociais que permitem essa reproduo, principalmente na manuteno da subsistncia
dos doentes, grvidas e idosos33.
Para ESPING-ANDERSEN (1990:121), o aspecto histrico mais importante da
previdncia social o plano de aposentadorias, que conecta trabalho e descanso, afeta a
renda e sua distribuio, reconcilia o individualismo com a solidariedade, promove a
ligao entre a lei de mercado e os direitos sociais. Essas conexes ajudariam a elucidar

as contradies entre os princpios do capitalismo, explicitando ou compondo o conflito

de maneira pacfica.
A histria da previdncia no se iniciou pela instituio de planos de
aposentadorias. As sociedades do sculo XIX eram ainda preponderantemente rurais,
com o trabalho ainda no assalariado. A expectativa de vida era baixa. Os idosos no
eram ainda os destinatrios mais urgentes de proteo estatal, pois podiam recorrer
Igreja e caridade privada. Foram a industrializao e a urbanizao que criaram
33

SINGER (1977), P. 119.

19

necessidades sociais que no podiam ser atendidas pelas famlias, pelo mercado ou
pelas formas tradicionais de proteo.
Assim, as primeiras protees concebidas eram destinadas s famlias que
estivessem desamparadas pela morte ou invalidez do provedor. S depois foram
estendidas para os casos de diminuio da capacidade laborativa pela idade, mas sem
ainda substituir a renda de subsistncia, apenas a complementando com o pagamento
pblico de um benefcio. As aposentadorias surgiram antes para os servidores pblicos,
como forma de conceder incentivo e privilegiar a burocracia, bem como para as

profisses de risco ou estratgicas, como incentivo atividade econmica de

determinadas empresas, principalmente as da marinha mercante, siderurgia e minerao.
No mesmo perodo comeam a serem formadas associaes de ajuda mtua, com
proteo aos trabalhadores em caso de doena, desemprego ou morte.
O passo seguinte foi o oferecimento, por parte dos empregadores,
principalmente grandes empresas, de benefcios para essas mesmas categorias
privilegiadas de trabalhadores: ferrovirios, mineiros e marinheiros. Posteriormente,
tanto as associaes de ajuda mtua quanto os planos oferecidos pelos empregadores,

passam a receber subsdio pblico. O Estado parecia, nessa poca, mais interessado nas
aposentadorias como forma de influncia poltica sobre o sindicalismo e o proletariado,
absorvendo essas entidades de proteo e cooptando parcelas significativas das
lideranas.

2.1.3. Relaes fordistas de produo e sua relao com o Estado de Bem-Estar

Outra transformao igualmente importante se deu nos processos produtivos,

com adoo da lgica fordista ou taylorista, Adotam-se grandes linhas de montagem,
nas quais o trabalho individual decomposto em parcelas reduzidas, as quais no
requeriam treinamento e qualificao alm do mnimo. Esse trabalho manual ser
realizado por grandes contingentes de trabalhadores descartveis e desvalorizados. Ao
mesmo tempo, as atividades de gesto e planejamento dessa complexidade so cada vez
mais enaltecidas, necessitando de tecnologia crescente, para cujo domnio se exige
especializao e qualificao de alto nvel. Aqueles que a elas se dedicam nem mesmo
20

se identificam como proletrios, em razo da diferena social que os separa dos

operrios. Esse sentimento de identificao com as classes superiores reforado pela
adoo de padres culturais, educacionais e de consumo prximos e semelhantes. o
incio da segmentao do mercado de trabalho, em que surge uma espcie de elite
dentro do proletariado, cujos interesses se distanciam muito dos das esferas inferiores da
classe trabalhadora.
As dcadas de 1950 a 1970 conheceram um perodo de efervescncia econmica
e auge do regime capitalista. Nos pases desenvolvidos o Estado de Bem-Estar Social

parecia concretizar o desafio keinesiano de aliar crescimento econmico altamente

eficiente, justia social e respeito s liberdades individuais. Os pases da periferia
aproveitavam-se do excelente momento para se industrializarem, emulando o estilo de
vida urbano e a sociabilidade dos pases centrais. As taxas de lucro e as rendas do
trabalho cresciam. O modelo social-democrata era tido como exitoso.
Segundo ERNEST MANDEL (1975) 34 , as razes de sucesso desse modelo
repousava em dois fatores que alimentavam a demanda. Os gastos governamentais
alavancavam a demanda por bens de produo, maquinaria pesada e inovao

tecnolgica, especialmente os militares num contexto de polarizao e guerra fria. O

Estado de Bem-Estar Social, com suas polticas de seguridade social, mantinha e
garantia a demanda por bens de consumo, ao permitir aos trabalhadores auferirem renda
ainda quando incapacitados de venderem sua fora de trabalho em troca de salrio.
Mesmo desempregados, doentes, invlidos ou idosos, a renda recebida da previdncia
social garantia acesso a um nvel mnimo de consumo. Nas palavras do autor, a
insegurana da existncia deixa de depender da caridade alheia, e isso foi uma das mais
importantes conquistas do movimento operrio, em face da depreciao do nvel de vida
experimentada pelos idosos, doentes e desempregados sob um modo de produo que
exige o trabalho como contrapartida para a subsistncia.
Isto sobremaneira interessante para o Estado capitalista. Os fundos de
seguridade social, sejam organizados sob forma de entes pblicos ou privados,
movimentam importantes somas de dinheiro descontadas dos salrios ou provenientes
das contribuies dos empregadores. Esses recursos constituem salrio indireto, pois

34

ERNEST MANDEL (1975), Iniciacin a la economia marxista, Barcelona: Nova Terra, 2 Ed.

21

num regime capitalista h que se considerar como salrio o conjunto de retribuies que
constitui a contrapartida da venda da fora de trabalho ou seu preo35.
A seguridade social interessa ainda ao proletariado, pois vem baseada na
solidariedade, que impede a constituio de uma classe social mais desfavorecida, a
qual seria formada pelos trabalhadores privados dos meios de subsistncia. A existncia
dessa espcie de lumpesinato, para usar terminologia de MARX, permite o
rebaixamento dos salrios reais por alimentar o exrcito de reserva e a demanda por
trabalho e causa insegurana aos empregados, que temero serem reduzidos indigncia

com a possibilidade de desemprego, doena ou ocorrncia de outros eventos que lhe

afetem a capacidade de trabalhar. Em tais condies de tenso ou concorrncia,
impossvel o exerccio da solidariedade de classe, o que enfraquece a organizao dos
trabalhadores e os sindicatos, transformando a aquisio de conscincia de classe num
evento secundrio, menos importante do que assegurar a prpria sobrevivncia
cotidiana.
Ao garantir a manuteno de renda at em momentos de desemprego, a
seguridade atua como amortecedor das crises do capitalismo, em especial as de

superproduo. Do contrrio haveria quedas da demanda e do consumo, que agravariam

a situao anticclica. Esse efeito diretamente relacionado redistribuio de renda
operada pelo Estado Social, entre os trabalhadores da ativa - no necessariamente
afetados pela crise, a qual pode ser setorial - e os inativos e descapacitados por qualquer
motivo.
Com o desenvolvimento do modelo fordista, a participao do trabalho na renda
nacional vai decaindo, principalmente em razo da ascenso da renda financeira aps a
dcada de 1970. Isso levou HONNETH (2015) a identificar uma desvalorizao do

prprio trabalho, agora menos importante socialmente que outrora, o que faz ressurgir
uma viso moralista, desta vez enaltecedora do empreendedorismo, do lucro fcil,
atrelado finana, no necessariamente vinculado ao trabalho. Os ganhos e rendimentos
elevados recebidos pelas aplicaes financeiras tornam -se o padro de medida da
35

Interessante a observao do autor sobre a gesto paritria (no Brasil, quadripartite: trabalhadores,
aposentados, empresrios e governo) dos recursos da seguridade social. Se estes constituem salrio
indireto ou diferido, a participao do estado ou dos empregadores ilegtima, pois o dinheiro pertence
exclusivamente aos trabalhadores. Assim como no se admite interferncia de terceiros sobre o salrio
direto, no se deveria admitir sobre o indireto, como o so os recursos da seguridade social. Vide
MANDEL (1975:93).

22

lucratividade e competitividade de todas as atividades econmicas, o que provoca efeito

devastador sobre aquelas mais tradicionais em que a produtividade reduzida, embora
fossem mais estveis e menos afetas a crises. Adota-se como paradigma a rentabilidade
financeira, a renda do capital portador de juros, para usar a expresso marxista. Por
outro lado, cresce a importncia dos setores de prestao de servios e surgem
atividades novas, que concentram a maior parte dos empregos gerados, em detrimento
dos setores tradicionais da indstria e agricultura.
possvel enxergar nos pases do terceiro mundo a adeso parcial ao modelo

fordista, de produo e consumo de massa, mas sem a adoo de todas as relaes

sociais correspondentes. No h desenvolvimento pela inovao, pois os bens de
capital, principalmente maquinrio, so importados sem a transferncia de know-how ou
tecnologia. Os nveis educacionais e de instruo permanecem baixos, pois os
trabalhadores so pouco qualificados e recebem insuficiente educao formal. H
elevada concentrao de renda, e o mercado de trabalho marcado pela elevada
rotatividade e baixos valores reais dos salrios. O proletariado pouco organizado
politicamente e no possui fora poltica suficiente, inexistindo compromisso com as
negociaes sindicais36.
A industrializao dos pases da periferia do capitalismo ocorreu com
caractersticas prprias, diferentes das da que ocorreu nos pases centrais aps a
revoluo industrial. Foi uma forma de integrao das economias locais economia
mundial, quando o centro j se encontrava industrializado, com mercado de trabalho
homogneo, acentuado desenvolvimento tecnolgico, um welfare state consolidado e a
economia sendo dirigida a partir dos grandes conglomerados empresariais
transnacionais37. J nos pases do terceiro mundo o fenmeno diferente. Mantm-se
baixos nveis salariais, o que permite ganhos extraordinrios na utilizao de mo de
obra. Os elevados nveis de concentrao de renda decorrentes propiciam a criao de
mercados para escoamento de seus produtos, pois as burguesias locais, bem
remuneradas e dotadas de elevado poder aquisitivo, tendem a reproduzir padres de
consumo dos pases centrais, aumentando a demanda por bens de consumo
importados38.

36

EVILSIO SALVADOR (2010:139).

FURTADO (1974), pp. 19-42.
38
EVANS (1980), p. 46.
37

23

A manuteno dos salrios reais baixos tem nos direitos sociais a contrapartida
necessria para que no haja efeitos sobre a reproduo da mo de obra. Os
trabalhadores recebem dos Estados nacionais servios de sade, assistncia e
Previdncia Social. Isso tambm de interesse das multinacionais suas empregadoras,
pois, nas palavras de EVANS (1980), p. 54:
Qualquer aumento nos salrios da fora de trabalho ameaa as
atraes que um determinado pas perifrico oferece como local para
atividades manufatureiras de rotina, orientadas para a exportao. Ao

mesmo tempo, a concentrao de renda estimula o mercado para bens de

bens de luxo, que a parte mais dinmica do mercado interno. Devido
natureza desarticulada da economia local, a existncia de uma relao
objetiva entre a recompensa ao trabalho e o nvel de desenvolvimento
das foras produtivas desaparece totalmente (Amin, 1976:192).
No Brasil, metade das relaes de emprego est fora da proteo das legislaes
previdenciria e trabalhista, o que leva BRUNO (2007:108), a sugerir que a
institucionalizao do trabalho capitalista assalariado (modelo do sculo XVIII, o qual

deveria ser o nico ou preponderante desde a abolio da escravido) ainda no se

completou no nosso pas.

2.2. Efeitos do Estado de Bem-Estar sobre a economia

Uma das caractersticas do Estado de Bem-Estar Social intensa interveno na

ordem econmica. A seguridade social uma forma de participao direta do Estado na
economia, conforme anotam SILVA e MAHAR (1974:5). Para os autores, isto se d
pela manuteno da subsistncia individual, pela complementao da renda familiar e
pela induo de poupana forada, visando tambm promover o crescimento econmico
e a redistribuio de renda, em nome dos princpios de justia social. Assim sendo, seria
inegvel que a previdncia social um instrumento de poltica econmica.

24

A seguridade social estimula o crescimento e econmico e o desenvolvimento

das sociedades, razo pela qual sua efetividade deve ser analisada sob o ponto de vista
macroeconmico, no apenas limitada aos aspectos oramentrios, contbil ou atuarial.
A existncia de efetivos sistemas previdencirio, assistencial e de sade provoca
impactos sobre a gerao de emprego e renda39, promovem a reduo das desigualdades
sociais e garantem melhoria das condies de vida. Provocam tambm aumento da
produtividade do trabalho e por consequncia o desenvolvimento econmico. O inverso,
um sistema de proteo social no efetivo, aparece nos medocres indicadores dos
pases subdesenvolvidos, carentes de um sistema de proteo social eficaz comparvel
ao dos pases do capitalismo central, em que o Estado de Bem-Estarj se encontra
historicamente consolidado (BRUNO, 2007:109-111, com apoio em BOYER, 2000).
fcil visualizar a ligao do welfare state com o desenvolvimento 40 . A
modernizao e as mudanas tecnolgicas so mais facilmente assimiladas e
implantadas em sociedades em que os trabalhadores recebem alimentao, boa
educao e bons servios de ateno sade, no dependendo do mercado, da sorte ou
da caridade alheia para sobreviverem. Ganhos de igualdade e equidade aumentam o
desempenho econmico e a produtividade41.
Por outro lado, comum acusar o Estado de Bem-Estar Social de estimular o
cio remunerado ou o desemprego voluntrio, bem como imaginar que seria um passo
rumo ao socialismo ou destruio das relaes capitalistas de produo. Entretanto, o
welfare state, ao contrrio, foi desenhado tendo para funcionar no mercado de trabalho e
na sociedade capitalistas. Suas instituies pressupem as demais existentes, sendo uma
das mais importantes caractersticas das formaes sociais contemporneas.
O welfare state no passou imune a crticas, entretanto, conforme lembram

ORIONE G. CORREIA e CORREIA (2010:46). Seria por demais oneroso, falharia ao

atender s necessidades e desejos dos trabalhadores e teria efeito perverso ao substituir
o conflito de classes pela colaborao entre elas, o que enfraquece os sindicatos e os
partidos polticos. Alm disso, promoveria o dficit pblico e o corporativismo42.

39

ALEM (2007:229).
ESPING-ANDERSEN (1990), quia inspira o texto desta seo.
41
DIOGO R. COUTINHO (2013:60).
4242
V. tb MARCOS ORIONE CORREIA (2007:88).
40

25

O que alguns de seus crticos s vezes perdem de vista que a afirmao de

existncia de um mercado de trabalho autnomo, que no seja influenciado pela
poltica, um mito sustentado por uma ideologia, defendido por teorias ultrapassadas,
baseadas numa ideia de laissez-faire do sculo XIX 43 . Mesmo os neoclssicos e
institucionalistas no negam a influncia das polticas pblicas em geral, e da
seguridade social em particular, sobre o mercado de trabalho. Tanto que se
apresentam, no mais das vezes, como crticos da seguridade social ou temerosos de que
seus efeitos sejam prejudiciais ou deletrios. Acusam as instituies de proteo social
de promover o estmulo ao cio, de contaminar as relaes salariais, de dificultar a
atuao independente e livre dos agentes econmicos, bem como aumentar os custos
ligados mo de obra. Mas no afirmam que o mercado de trabalho constituiria um
mundo parte, imune s influncias da ao estatal.
Assim, possvel investigar a influncia da seguridade social em geral, e da
previdncia social em particular, sobre o comportamento dos trabalhadores, bem como
sobre os custos de contratao e demisso de mo de obra. No se deve olvidar,
tambm, de outras influncias: sobre a mobilidade do trabalho, a oferta de empregos e,
de um ponto de vista mais geral, sobre a rigidez e a estratificao do mercado de
trabalho.
At porque impossvel, hoje, pensar o mercado de trabalho sem lembrar dos
direitos sociais. Mais at que a legislao trabalhista o direito previdencirio que
regula a sada dos trabalhadores da atividade, por aposentadoria ou doena. a
seguridade social que protege a subsistncia em caso de desemprego e, portanto,
influencia as decises de demisso por parte dos agentes do mercado, tanto o
trabalhador quanto o empregador. O atendimento s reivindicaes de absteno ou
ausncia remunerada ao trabalho, por doena ou outro motivo, passam pelo
reconhecimento ou estabelecimento de direitos previdencirios. At as condies de
contratao so influenciadas pelas polticas de seguridade social. Planos privados de
aposentadoria ou de sade podem pesar mais nas decises sobre a deciso de aceitar um
emprego ou contratar mo de obra do que os valores salariais envolvidos.
ainda impossvel ignorar que o pagamento de benefcios constitui incentivo
demanda de produtos e servios. A transferncia de renda pblica diretamente a pessoas
43

ESPING-ANDERSEN (1990:144-147).

26

fsicas sem recursos ou de baixa capacidade de consumo aquece a economia e garante

nveis de consumo.
Durante o sculo XX, a demanda por emprego cresceu de forma sem
precedentes na histria. Um dos motivos foi a integrao das mulheres ao mercado de
trabalho. Outro, o aumento da expectativa de vida, com os avanos da medicina e da
melhoria da qualidade de vida em geral. A necessidade de novos postos de trabalho
pde ser regulada pela criao do welfare state, cujos benefcios tm o efeito de reduzir
a porcentagem economicamente ativa da populao, pois aposentados e doentes no

mais precisam concorrer com os demais por postos de trabalho. Por outro lado, a oferta
de educao pblica oficial e obrigatria atrasa a entrada dos jovens no mercado e a
busca pelo primeiro emprego. A licena-maternidade permitiu que as mulheres tivessem
tranquilidade para se afastarem do trabalho aps a gravidez. A existncia de
aposentadorias obriga as empresas a se reorganizarem, o que incrementou a
competitividade e a oferta de melhores salrios para os trabalhadores mais experientes,
com o objetivo de adiar a sua retirada do mercado44.
Ao mesmo tempo, importante lembrar que a seguridade social gera presso

sobre as contas estatais, o que provavelmente tambm teve efeitos histricos sobre a
governana pblica. Obrigados a manterem suas economias aquecidas para que no
houvesse queda de arrecadao, os governos dos diversos pases passaram a ter
dificuldade para adotarem polticas recessivas, em detrimento do pleno emprego. Pode
ser mais caro pagar socialmente pela ociosidade, subsidiando o no trabalho, do que
estimular a contratao e o emprego do excesso de mo de obra. Esse aspecto da
seguridade social como obstculo adoo de polticas recessivas fica evidente quando
surgem discursos polticos clamando por mais austeridade e conteno de gastos
pblicos. Sempre vm acompanhados de proposta de cortes ou reduo dos direitos
sociais, principalmente no Terceiro Mundo e aps a disseminao dos argumentos
neoliberais inspirados pelo chamado consenso de Washington.
Esses efeitos so usualmente negligenciados por estudos que miram as
aposentadorias e benefcios previdencirios apenas sob o aspecto microeconmico,
atribuindo efeitos negativos destas sobre a economia, devido ao possvel desincentivo
ao trabalho de pessoas ainda em plena capacidade. Esse discurso oculta que para as
44

ESPING-ANDERSEN (1990:147-150)

27

empresas h aumento de produtividade e dos lucros por manterem sua populao de

empregados mais jovem, e que isso se d com financiamento pblico. H ganhos de
eficincia para o prprio capitalismo quando se retiram do mercado trabalhadores que
produziriam menos, se estivessem na ativa.
As normas jurdicas influenciam sobremaneira a demanda por aposentadorias, e
regulam o grau de precocidade com que estas podem ocorrer. Os critrios de
acessibilidade ou requisitos de concesso so estabelecidos em lei, bem como a forma
do clculo do valor dos benefcios, o que determina o nvel de renda que o aposentado

receber. Entretanto, no somente a conformao jurdica que determina a demanda e

os ndices de aposentadorias precoces. Estas dependem da caracterstica das relaes
industriais e produtivas, da segurana quanto oferta de empregos, do estado da
economia e das opes existentes dentro do prprio sistema de seguridade social45.
Se a economia estiver em recesso, a oferta de empregos for insuficiente e no
houver outras opes de inatividade remunerada, haver nmero elevado de
aposentadorias, no importando quo rigorosas ou restritivas sejam as normas jurdicas
que as regulem. Por outro lado, por mais que as normas sejam benevolentes, havendo

outras opes mais vantajosas para o trabalhador, aumentam as probabilidades de que

este as prefira em relao jubilao. o que ESPING-ANDERSEN mostra que
ocorreu na Escandinvia entre 1960 e 1985, perodo em que houve baixa demanda por
aposentadorias, proporcionalmente muito menos que na Europa continental. Nestes,
normas mais restritivas no lograram desestimular a aposentadoria precoce, diante das
condies reais do mercado de trabalho e do restante da economia.
Assim, para ESPING-ANDERSEN, por mais atrativos que sejam os benefcios
da inatividade pagos pela seguridade social, eles s induzem aposentadoria precoce se

houver condies desfavorveis ao emprego. E, por outro lado, se as condies e ofertas

de trabalho forem muito ruins, no importa que os benefcios tambm sejam medocres,
haver tendncia a uma elevada procura por aposentadorias. Aqui, o direito positivo
pouco influencia a deciso econmica.

2.2.1. Desmercantilizao da proteo social (decommodification)

45

ESPING-ANDERSEN (1990:150-153).

28

O capitalismo caracteriza-se pela preponderncia das relaes mercantis, que a

tudo precificam, bem como pelo conflito entre capital e trabalho, mediado pela relao
salarial e pela mais-valia. Dentro dessa nomenclatura, e mantidas essas caractersticas
essenciais, so possveis diversos modelos de acumulao capitalista, marcados por
diferentes formas institucionais, sendo a forma da relao salarial apenas uma delas46.
ESPING-ANDERSEN (1990) trabalha com o conceito de decommodification
(desmercantilizao47): quando um servio vira direito, provisionado pelo Estado, deixa
de depender do mercado e, portanto, deixa de ser mercadoria. Vale dizer, o potencial
beneficirio ou interessado naquele servio no precisa adquiri-lo no mercado, no
precisa pagar por aquilo. Na sociedade capitalista, a sobrevivncia depende do
recebimento de salrio, obtido pela venda da fora de trabalho. Alimentao, vesturio e
moradia so necessidades que dependem, portanto, do mercado de trabalho, da oferta de
emprego e de atividades remuneradas. Isso acentua a diferenciao entre os includos e
excludos, que competem pelos postos de trabalho oferecidos. Difcil falar em
solidariedade social e a organizao dos trabalhadores nesse contexto de competio.
Nesse sentido, o objetivo principal do Estado de Bem-Estar Social desvincular
a sobrevivncia do mercado, retirando dos direitos sociais o carter de mercadoria
(desmercantilizao). Isto, entretanto, pode operar em diferentes graus, de acordo com o
desenho que as instituies de proteo social vo assumir.
Para isso necessrio que o valor dos benefcios assegure efetivamente o nvel
de vida, devendo ser equivalente renda mdia da sociedade. A concesso deve ser
desvinculada de demonstrao de necessidade, abrangendo pagamentos e benefcios
para situaes alm da noo de risco social. No devem ser pagos apenas quando
sobrevier uma tragdia ou outro fato que impea ou dificulte o trabalho. Momentos
normais da vida, como a paternidade, a educao e o lazer, podem tambm ser
subsidiados pelo Estado, independente de verificao de incapacidade de trabalho
temporria ou permanente. Alm, disso, para desmercantilizar o bem-estar, a seguridade

46

BOYER (2009), pp. 57-62.

Traduo utilizada por Clvis Roberto Zimmermann e Marina da Cruz Silva (2009), O princpio da
desmercantilizao nas polticas sociais, in Cad. CRH vol.22 no.56 Salvador May/Aug. 2009,disponvel
em http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0103-49792009000200010&script=sci_arttext, acesso em
24/9/2015.
47

29

social tem de se livrar dos mandamentos atuariais e imposies securitrias. Deve ser
concebida e encarada como servio pblico, no mera contrapartida a um pagamento
anterior.
Ao tratar especificamente da previdncia, ESPING-ANDERSEN comea por
distinguir a previdncia dos servidores pblicos, a previdncia privada e a previdncia
social. Somente esta terceira pode ser considerada elemento real do welfare state. A
previdncia privada fortalece o mercado, e, portanto, no cumpre qualquer funo de
desmercantilizar a proteo social. J a previdncia dos servidores pblicos pouco ou

nada teria a ver com os direitos sociais, estando mais relacionada com demarcao de
status e manuteno de privilgios de classe.
Elevado gasto com previdncia privada uma caracterstica dos pases anglosaxes. J os pases da Europa Continental tm significativos dispndios com a
previdncia dos servidores pblicos. Nada disso ocorre nos pases escandinavos, em que
o gasto com a previdncia social propriamente dita ocupa a maior parcela dos gastos
previdencirios em relao ao Produto Interno Bruto.
Quanto maior a porcentagem do produto gasta com a seguridade social, maior a
distribuio dos recursos pblicos por critrios alheios ao mercado, socializados e
decorrentes de polticas que afetam a regulamentao jurdica. A crtica ou oposio a
isso tm embutida a ideologia de que prefervel deixar esses valores sob o mercado e
no os sujeitar deciso poltica, estatal e constitucional. Conforme afirma ESPINGANDERSEN (1990:121), os sistemas universais, fundados na cidadania, s podem
surgir se o Estado sufocar o mercado e o corporativismo, removendo privilgios e
reduzindo o espao da previdncia privada, que no necessariamente estimulada por
regras ruins de previdncia pblica. Segundo as suas observaes, a participao da

previdncia privada costuma ser mais relevante nos pases em que o movimento sindical
forte, mas suas aspiraes no encontram eco na atuao de partidos polticos de
esquerda ou trabalhistas.
O exemplo brasileiro mostra que a desmercantilizao no o ponto de chegada,
sendo comum o fenmeno de recommodification. Aquilo que deixou de ser mercadoria
pode voltar a s-lo. Os pobres usaro o Estado, mas os ricos continuaro a optar pelo
mercado. A soluo escandinava foi cercear o mercado, com a adoo de medidas
jurdicas, polticas e econmicas que reduzissem ou suprimissem sua participao.
30

Alm disso, a prestao de servios pblicos de alta qualidade diminui ou extingue a

necessidade de contratao de planos alternativos privados.
Conforme bem anota EVILSIO SALVADOR (2010:89), se o financiamento
dos direitos sociais se d por meio de impostos incidentes sobre a renda dos
trabalhadores, o que ocorre mera intensificao da extrao de mais-valia, agora
apropriada pelo Estado por meio do fundo pblico, e no desmercantilizao. A
proteo previdenciria continua a ser mercadoria, agora provida pelo Estado, em
contrapartida ao pagamento de um tributo, que opera como se fosse o preo do

benefcio.
Quanto menor o poder aquisitivo de uma determinada populao, maior ser a
sua necessidade de transferncia de renda por meio de benefcios providos pelo
Estado 48 . Entretanto, essas pessoas no sero consideradas seguradas da previdncia
num sistema clssico, tal como o brasileiro. Assim, os gastos pblicos previdencirios
no acompanham, necessariamente, a demanda por benefcios, pois so geralmente
vinculados a contribuies proporcionais ao nvel de renda.

2.2.2. Estratificao social

2.2.2.1.

Estratificao da sociedade e da classe trabalhadora

A intensidade e a variedade dos direitos sociais dependem do grau de

organizao dos prprios trabalhadores, seja por meio de entidades sindicais ou por

outras formas de participao poltica49. O sucesso das reivindicaes trabalhistas cria

mecanismos de proteo social que permitem melhoria das condies de vida e
manuteno dos nveis de consumo. Mas acaba, tambm, por introduzir e reforar
desigualdades dentro da classe trabalhadora e do proletariado. A intensificao da
formalizao das relaes de troca, produo e mercantis vem, paradoxalmente,

48
49

SILVA e MAHAR (1974:71).

EVANS (1980), p. 48.

31

acompanhada do fenmeno da informalidade no mercado de trabalho 50 . H os

trabalhadores com acesso aos direitos sociais e os excludos; os quais, apesar de
participarem do processo de acumulao capitalista, no recebem essa retribuio
diferenciada. Essa estratificao entre os trabalhadores, todos igualmente desprovidos
de capital, mas alguns desigualmente tratados na distribuio de direitos,, leva quilo
que BOYER 51 identifica como uma prevalncia das lutas de classificao sobre as
relaes da luta de classe. Os membros do proletariado no mais ansiariam pela
abolio da sua condio de classe, mas, pelo contrrio, almejam a ascenso social por
meio de incremento e diversificao qualitativa de seus nveis de consumo.
Embora reduza as desigualdades da sociedade, o welfare state de certa forma as
reproduz. Pode atuar criando novos rtulos, estigmas e privilgios, tanto negativos
quanto positivos. Exemplos dos primeiros seriam as designaes de miservel ou
deficiente, e dos segundos, a criao de planos diferenciados de aposentadoria para
determinadas categorias de trabalhadores.
Tudo isso ocorre no sistema brasileiro, cujo histrico marcado pela concesso
de privilgios a determinadas categorias profissionais. O regime geral de previdncia

social convive ainda hoje com os regimes prprios dos servidores pblicos, muito mais
benevolentes e, em alguns casos, concessivos de direitos desproporcionais
desconectados da realidade, como o caso de penses para filhas solteiras e
aposentadorias em valores elevados para ex-ocupantes de cargos eletivos.
Por isso de se notar que a seguridade social tambm um sistema de
estratificao social. Organiza a solidariedade, entre e dentre as geraes de
trabalhadores, mas reproduz a estrutura de classes e cria, por si, diferenas de
reconhecimento entre aqueles que no so por ela protegidos e seus beneficirios, bem

como dentre esses, reconhecendo privilgios e benefcios diferenciados para

determinadas categorias. Reproduz a estrutura de classes da sociedade, mas permite, de
alguma forma, pacificao social ao evitar o acirramento da luta de classes, agora oculta
sob a forma de competio por status.

50
51

ARRIGHI (1996), p. 2.
BOYER (2009), p. 88.

32

A ideia de estratificao social remonta aos clssicos da economia poltica e

constitui importante elemento de vrias escolas econmicas e sociolgicas atuais 52 .
Desde SMITH e RICARDO j se discutem os critrios para identificar os nveis que
compem a sociedade e os fatores de diferenciao. O pensamento de MARX
trabalhava com a ideia de classes, em que o aspecto distintivo a propriedade ou no
dos meios de produo, o que divide a sociedade entre os capitalistas, que os detm, e
os proletrios, a quem resta vender a fora de trabalho para os primeiros em troca de
salrio de subsistncia. Marxistas que se seguiram aprofundaram e desenvolveram essas
ideias,

mostrando

que

os

membros

da

classe

capitalista

no

necessitam,

necessariamente, deter a propriedade jurdica formal dos meios de produo, bastando

que exeram poder de direo sobre o trabalho e se locupletem do produto social
extrado pelas relaes de mais-valia.
Ainda sob um ponto de vista econmico, possvel visualizar a estratificao
social com base nos rendimentos auferidos, que podem decorrer ou no da propriedade
de determinado capital, mas esto relacionados com a deteno ou apropriao de um
bem ou ativo53. Nesse sentido, a fruio de um benefcio previdencirio no deixa de ser
um rendimento decorrente de um ativo, o qual tem potencial para diferenciao entre
aqueles que o detm e os demais, que ficam excludos.
Outras escolas trabalham com estratificaes sociais no determinadas apenas
por fatores econmicos. Alm de WEBER e DURKHEIM, relevante a contribuio de
PIERRE BOURDIEU, que estuda as relaes entre os estratos sociais, conforme o
volume circulao, reproduo e distribuio do capital econmico e do capital
simblico, transcendendo o conceito marxista de classe para confront-lo com os grupos
que partilham e disputam status. Ainda que um influencie o outro, os fenmenos e
interaes sociais so diferentes quando se trata de conflitos econmicos ou disputa por
status. o que BOYER (2009:88) denomina luta de classificao, que acaba por se
opor luta de classes nas novas relaes sociais ditadas pela existncia do Estado Social
no modelo de acumulao capitalista atual.

52

MARCELO MEDEIROS (2003), As teorias da estratificao da sociedade e o estudo dos ricos. Rio de
Janeiro: IPEA, disponvel em http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_0998.pdf,
acesso em 3/10/2015.
53
MEDEIROS (2003:17), com base em estudos de SORENSEN, desenvolvendo ideia j presente em
DAVID RICARDO.

33

Para ESPING-ANDERSEN, a estratificao social operada pela seguridade

mais intensa quando predominam ideias corporativistas ou paternalistas. Estas
usualmente demandam a criao ou reconhecimento de privilgios para determinadas
categorias - por exemplo, com a criao de fundos de penso ou planos de benefcios
especficos. O exemplo mais comum na Europa dos funcionrios pblicos, usualmente
premiados com normas previdencirias mais favorveis.
Assim, se o desenho do welfare state for determinado por negociao entre
sindicatos imbudos de ideias corporativistas, haver reproduo das desigualdades do

mercado de trabalho e uma tendncia de as normas jurdicas privilegiarem as categorias

mais organizadas do proletariado, que usualmente coincidem com as parcelas da classe
trabalhadora mais bem remuneradas e dotadas de poder econmico e poltico. comum
que entidades do prprio movimento sindical sejam opositoras da ideia de
universalizao da seguridade social, para que no percam o controle financeiro dos
seus fundos de penso, separados e especficos para cada categoria profissional.
Nesse ponto os interesses corporativistas podem convergir com a ideologia dos
liberais, que no se incomoda com a estratificao social que reproduza as

desigualdades decorrentes da livre atuao do mercado. Admite-se que haja miserveis,

os quais devero ser assistidos pelo Estado Social, e privilegiados abastados, que podem
comprar proteo ao prprio bem-estar no mercado, contratando planos privados. No
meio, a situao intermediria, que abrange a grande massa dos trabalhadores clientes
do seguro social.
O que no poderia haver, para a ideologia liberal, a interferncia do Estado
para alterar a repartio da renda. Mas isto no ocorre, necessariamente, com a adoo
de polticas de seguridade social, razo pela qual o capitalismo bem assimilou o welfare

state.
Cada desenho de Estado Social produz diferentes efeitos sobre a estratificao
social no respectivo pas, e este impacto decorre e pode ser inferido do ordenamento
jurdico, ainda que no decorra exclusivamente dele. Entram em conjuno diversas
variveis, nenhuma delas apta a explicar, sozinha, o resultado final. Da forma como
apresentada a discusso por ESPING-ANDERSEN, importante verificar: a quantidade
de esquemas ou planos de aposentadoria diferenciados, o que em alguns pases pode
redundar s centenas; a porcentagem do Produto Interno Bruto - PIB gasta com a
34

previdncia dos servidores pblicos, em comparao com a destinada seguridade

social geral; o peso da comprovao de necessidade ou miserabilidade como requisito
de acesso aos benefcios; a participao e importncia do setor privado de planos de
previdncia e na ateno sade; o grau de desigualdade entre os valores dos
benefcios, traduzida pela razo entre os menores e maiores valores, ou seja, entre o piso
e o teto; e, por fim, a universalidade da cobertura.
A seguridade social brasileira tambm reproduz a estratificao social. Vale
dizer, sem redistribuir renda. Os miserveis recebem programas de assistncia que

apenas lhes assegurem sobrevivncia, enquanto o mercado privado de previdncia pode

livremente operar, sem impedimentos estatais e at subsdio pblico, consubstanciado
em renncia fiscal. Entre os dois extremos, os trabalhadores formais so segurados da
Previdncia Social. Mas os do mercado informal devem adaptar-se e formalizar-se, para
que tenham acesso a direitos e benefcios.

2.2.2.2.

Estratificao social, luta por reconhecimento e solidariedade

AXEL HONNETH54 trata da influncia do ordenamento jurdico e do Estado de

Bem-Estar sobre os conflitos sociais, que seriam necessariamente fundados em uma luta
por reconhecimento, a qual antecede a disputa econmica, embora no a anule.
Para o autor alemo, o primeiro reconhecimento que se faz o do outro como
pessoa, pelo que ele tem de universal. Somente aps possvel, e nisso o direito tem
papel importante, identificar as particularidades que o diferenciam dos demais e o
tornam um indivduo especial dotado de peculiaridades e caractersticas prprias. A

atribuio e a adjudicao de direitos tm por fundamento possibilitar e proteger o

reconhecimento primrio, o exerccio das qualidades universais de pessoa humana.
Histrica e conceitualmente, os direitos vo surgindo nesse sentido, e a dogmtica
jurdica conta a sua histria sempre iniciando pelos os direitos de liberdade, seguidos
pelos os civis e polticos, para ao final chegarmos aos direitos sociais. Mas na sociedade
moderna os direitos no podem derivar de status como ocorria nas sociedades
54

AXEL HONNETH (2003), Luta por reconhecimento a gramtica moral dos conflitos sociais, So
Paulo: Ed.34, pp. 187-211.

35

tradicionais, devendo ser igualmente acessveis a todos. Se estamentos houver, eles no

podem servir como atribuidores de direitos; ainda que estes sejam necessariamente
fundados em diferenciaes e particularizaes, no se admitem privilgios. Para
HONNETH, a criao do Estado Social demonstra o desrespeito, na prtica histrica,
aos direitos fundamentais que o precederam. Pois no basta assegurar liberdade
individual ou participao poltica aos cidados, se as condies econmicas, sociais e
culturais lhes forem de tal forma desfavorveis que impeam o pleno exerccio daquelas
capacidades. Por isso a necessidade de fornecer educao, formao cultural e
segurana econmica.
Os conflitos sociais entre grupos expressam a busca por reconhecimento, com
ampliao do contedo material dos direitos. A disputa social invade a esfera jurdica,
ao transformar a luta por reconhecimento numa disputa por atribuio e adjudicao de
direitos, conforme o demonstra a histria das lutas sociais no sculo XX, principalmente
os movimentos contra o racismo, o machismo e a homofobia, em que os grupos
excludos ou discriminados reivindicam a extirpao de privilgios do ordenamento, os
quais, em confronto com a sua prpria situao de fato, produzem vergonha social e
sensao de preterio pelo corpo da sociedade, com desrespeito aos demais direitos
enunciados.
No mesmo sentido o pensamento de DAVID HARVEY 55 , para quem a
diferena e a alteridade esto no centro da luta poltica atual e da dialtica pela mudana
social, como exemplificam os movimentos pelos direitos civis ao longo do sculo XX,
tambm mencionados na argumentao de HONNETH. Essa ideia no de todo
estranha nem para a filosofia marxista ortodoxa. ALTHUSSER 56 j alertava para a
necessidade de compreender as lutas polticas que surgem fora do movimento operrio e
da disputa pelo Estado, tais como o feminismo e o movimento ambiental.
Para que a disputa por reconhecimento no se transforme em uma nova forma de
disputa por status, como se a busca pela diferena individual fosse o remdio para a
55

DAVID HARVEY (2014), Condio Ps-moderna: uma pesquisa sobre as origens da mudana
cultural. So Paulo: Loyola, 25 Ed., p. 320.
56
Tampouco se trata aqui de "ampliar a poltica" existente, mas de apreender a poltica ali onde ela
nasce e se realiza. Esboa-se, atualmente, uma tendncia importante de despojar a poltica de seu estatuto
jurdico burgus. A velha distino partido/sindicato submetida a uma dura prova, iniciativas polticas
totalmente imprevistas nascem fora dos partidos e do prprio movimento operrio (feminismo, formas do
movimento juvenil, correntes ecolgicas, etc.), em uma grande confuso, verdade, mas que pode ser
fecunda, in LOUIS ALTHUSSER, O Marxismo Como Teoria "Finita", trad. Mrcio Bilharinho Naves,
disponvel em https://www.marxists.org/portugues/althusser/1978/04/04.htm, acesso em 12/10/2015.

36

desigualdade social, a ideia de solidariedade fundamental. Por meio desta o individuo

pode experimentar o respeito do todo social, recebendo deste a demonstrao de que
valioso e importante. A luta por reconhecimento, assim, passa a transcender a mera
disputa individual por estima ou status, impedindo as cismas que ocorrem no
proletariado quando predominam o individualismo, o paternalismo ou o corporativismo
(ESPING-ANDERSEN, 2010:65).
Para MARCELO KOKKE (2009:144) 57 , se a conflituosidade acidental nas
demandas individuais por ascenso social, pois os interesses podem convergir, ela

inerente s disputas reivindicatrias realizadas entre grupos, que, ao interagirem entre si,
explicitam a diversidade social e as diferenas que so, por definio, elementos de
diferenciao e auto identificao. As demandas jurdicas acabam por refletir um valor
moral em disputa, pois o desrespeito aos direitos constitui violao inadmissvel da
igualdade e do reconhecimento de todos como pessoas humanas dotadas de dignidade.
Assim, os conflitos ultrapassam a esfera individual e atingem toda a comunidade.
Ocorre que a seguridade social moderna no trabalha com grupos autoidentificados. Opera em uma sociedade inegavelmente estratificada, e reproduz, em

muito, essas desigualdades na distribuio dos benefcios. Mas, caso opere

redistribuio de renda, pode ter efeito de reduo dessas desigualdades e mobilidade
social.
A segmentao do mercado de trabalho tem efeitos polticos sobre os sindicatos,
aparelhados por trabalhadores dessa elite proletria, mais prxima dos interesses
burgueses. Isso se reflete sobre a previdncia social, atrelada ao contrato formal de
trabalho e que adota como modelo padro de relao laboral a contratao por tempo
indeterminado, em que o empregado fica por longas dcadas vinculado a uma nica

empresa para, ao final, obter sua aposentadoria. Um sistema assim pensado tem
profundas dificuldades em proteger o trabalhador tpico das classes desfavorecidas do
Terceiro Mundo, que transita entre relaes precrias de trabalho, o subemprego e a
informalidade, alternando trabalhos os mais diversos que s tm em comum a baixa
remunerao e parcas exigncias de qualificao. A informalidade afasta a possibilidade
de contribuio peridica. A baixa qualificao e a falta de um senso de comunidade de

57

MARCELO KOKKE (2009), Direito Constitucional Demtico a constituio como ncleo do

reconhecimento, Porto Alegre: Sergio Fabris Editor.

37

interesses dificultam a organizao sindical, o que ao final se torna um impedimento

reivindicao de reformas e obteno de regulamentao jurdica adequada.

2.2.3. Distribuio de renda e reduo das desigualdades

Os objetivos de distribuio de renda e combate pobreza dependem da

conjugao dos dois aspectos fundamentais do Estado Social: o custeio e a distribuio
de benefcios. Distribuir renda tambm forma de diminuir a estratificao social,
reduzindo as desigualdades existentes na sociedade, conforme abordamos no item
precedente.
A distribuio de renda no ocorre somente quando o Estado paga benefcios. O
financiamento importa, pois necessrio saber quem contribui e de quem so obtidos os
recursos financeiros, os quais sero transferidos para parcelas da populao que sero

beneficiadas. Estas podem estar em maior ou menor grau de vulnerabilidade social e

econmica. Bastaria, para haver distribuio de renda progressiva, a retirada de recursos
das parcelas com maior capacidade contributiva para financiar benefcios aos
necessitados. Ocorre que essa viso no completa, pois possvel que os tributos
sejam repassados ao preo e a carga tributria real seja suportada pelas camadas de
poder aquisitivo mais baixo, ainda que os sujeitos passivos da relao tributria sejam
as empresas58.
Por outro lado, deficincias no plano de benefcios podem impedir o acesso dos

mais necessitados e gerar privilgios para camadas abastadas da sociedade. Por

exemplo, a exigncia de prova exclusivamente documental para reconhecimento de
tempo de servio afasta os analfabetos e aqueles pouco afeitos a documentos escritos,
alm de excluir toda a massa de trabalhadores que vivem na informalidade. A
regressividade ou progressividade do sistema deve ser vista em seu todo59.

58
59

SILVA e MAHAR (1974:9)

SILVA e MAHAR (1974:141-143).

38

A reduo das desigualdades usualmente citada como um dos princpios

informadores do welfare state. Para FBIO ZAMBITTE IBRAHIM (2008:5) a
finalidade do Estado de Bem-Estar erradicar a pobreza e as desigualdades, mediante a
cooperao dos membros da sociedade e da solidariedade entre todos. Para
WANDERLEY GUILHERME DOS SANTOS

60

, a legislao social brasileira,

entretanto, nasceu com duplo propsito. Primeiro, o de regular o processo produtivo,

por meio da legislao referente aos acidentes de trabalho. Segundo, promover
redistribuio de renda, fundada em equidade, pela qual se garantem nveis mnimos de
consumo aos trabalhadores que no obteriam renda caso dependessem somente do
mercado de mo de obra que lhes paga salrios.
Para DIOGO R. COUTINHO (2013:60) a reduo das desigualdades um
objetivo do Estado de Bem-Estar Social em busca do desenvolvimento, pois as
sociedades mais igualitrias apresentam indicadores socioeconmicos superiores s
demais. A combinao de distribuio de renda e crescimento econmico aumenta a
eficincia da economia e a riqueza nacional. As instituies do welfare state,
principalmente as polticas de tributao, os servios de sade, de educao e a
previdncia social, desempenham papel central e eficiente no atingimento desses
objetivos.

2.3. Modelos de welfare state

2.3.1. Caractersticas do welfare state no mundo

Na literatura econmica e jurdica usual a referncia ao Estado de Bem-estar

Social (welfare state) como uma categoria monoltica e uniforme, como se no tivesse
histria e geografia ou fosse igual em todas as pocas e pases em que implantado. Nada
mais distante da realidade, conforme o demonstram os estudos que se aprofundaram na
descrio das suas caractersticas e, especialmente, dos efeitos materiais que as
instituies de bem-estar social exercem sobre a economia, em especial o mercado de
60

WANDERLEY GUILHERME DOS SANTOS (1998), A Prxis Liberal e a Cidadania Regulada, in

Dcadas de Espanto e Uma Apologia Democrtica. Rio de Janeiro: Rocco. pp. 63-114.

39

trabalho. Para esta seo utilizamos, primordialmente, o trabalho do sueco GOSTA

ESPING-ANDERSEN61, que serve de referncia principal e fundamento das ideias aqui
desenvolvidas.
O welfare state um fenmeno histrico. possvel situar seu incio no tempo,
ainda que se tenha desenvolvido em ritmos diferentes nos variados pases em que se
consolidou. caracterstico do capitalismo contemporneo e da totalidade dos assim
denominados pases desenvolvidos ou de primeiro mundo. Entretanto, suas
instituies se disseminaram pelo espao, sendo adotadas tambm pelos pases do

extinto bloco sovitico e pelos da periferia do capitalismo. H sistemas de proteo

social na quase totalidade dos pases em desenvolvimento, embora ainda incipientes e
pouco eficientes, se comparadas quelas vigentes no continente europeu e na Amrica
do Norte.
Variadas so as teorias a respeito do Estado de Bem-Estar, e, aparentemente,
nenhuma delas d conta, sozinha, de explicar seu surgimento. As doutrinas
estruturalistas tendem a destacar sua funo de substituir mecanismos de reproduo
social da poca pr-industrial, tais como a igreja e a famlia, que j no dariam conta de

cumprir as tarefas de amparar os idosos e necessitados. O marxismo usualmente adota

essa viso, derivando o welfare state do modo capitalista de produo, no qual
necessria a reproduo da fora de trabalho e primordial a adoo de relaes de
assalariamento. Como a existncia e a sobrevivncia dependem do salrio, deve haver
formas de garanti-las para os que no trabalham, at mesmo para manter o exrcito de
reserva.
H ainda explicaes poltico-institucionais, para as quais o Estado de bemestar deriva da democracia. Como a sociedade desigual e os menos favorecidos

formam a maioria da sociedade poltica, num sistema de sufrgio universal estes

venceriam pleitos e demandas por instituies de proteo que o mercado sozinho no
tem condies de prover. Ocorre, entretanto, que muitas instituies de proteo social
surgiram principalmente em contextos avessos democracia, como no da Prssia de
Bismarck. S governos autoritrios conseguiriam, naquele momento histrico, impor a
elevao da carga tributria necessria para financiamento dos novos gastos sociais.

61

GOSTA ESPING-ANDERSEN (1990), The three worlds of welfare capitalism, New Jersey: Princeton
university, imp. Em 1998.

40

De qualquer forma, inegvel, no desenvolvimento do Estado de BemEstarSocial dos pases europeus, a influncia de ideologias de inspirao socialista,
ainda que no necessariamente comunistas ou marxistas. O welfare state acabou por
evoluir para um desenho institucional em que se almeja emancipar do mercado o
trabalhador, deixando de ser apenas mero combatente da pobreza, provedor do mnimo
necessrio para assegurar a sobrevivncia dos necessitados, por velhice, acidente,
doena ou desemprego.
Claro que o Estado de Bem-estar Social uma necessidade da sociedade

industrial e constitui uma forma de legitimao e reproduo do capitalismo, ao

amenizar as desigualdades, disfunes e contradies desse modo de produo, que so
geradoras de tenso social e perda de eficincia.
No incio pensou-se um modelo residual, no qual o Estado deveria atuar somente
quando as demais instituies privadas de proteo falhassem. Ou seja, no que as
famlias, a igreja e o mercado no pudessem prover. Aos poucos, a ideia evoluiu para
um modelo mais institucionalizado, em que caberia ao Estado cuidar do bem-estar de
todos. Ao fim, proclamou-se a garantia dos direitos sociais. Entretanto, no basta que

estes sejam declarados ou somente enunciados em textos legais ou constitucionais.

Necessrio perquirir se efetivamente existem e como so providos, para fins de
diagnosticar ou verificar a real existncia de um Estado de Bem-Estar Social.
Na verdade no existem formas puras, sendo possvel visualizar, em um
determinado pas, uma mescla dos modelos residual, contributivo e universal. O modelo
norte-americano redistributivo, de filiao compulsria e no tem muito espao para
clculos atuariais, embora inspirado pela lgica liberal. Particularidades histricas
daquele pas resultaram num sistema de proteo social em alguns aspectos mais

eficiente que o ingls. O caso brasileiro tambm um exemplo desse amlgama. Nossa
seguridade social conjuga assistncia social residual, previdncia contributiva e sade
universal, mas com mercados privados relevantes nas trs reas.
Os trs modelos apresentados por ESPING-ANDERSEN possuem, tambm,
motivaes

ideolgicas

distintas.

Liberalismo,

corporativismo

socialismo

influenciaram os trs desenhos de diversas maneiras, mas o ordenamento jurdico possui

importncia central no desenho das suas instituies. So as normas jurdicas que
elegem as pessoas beneficiadas, o que influencia a estratificao social, bem como
41

regulam os critrios de concesso e os valores dos benefcios, o que determina o grau de

sua desmercantilizao. A resultante determina a eficcia de cada modelo estatal na
distribuio de renda, diminuio das desigualdades, bem como os efeitos sobre a
economia em geral e o mercado de trabalho em particular.

2.3.2. Pases anglo-saxes: inspirao liberal

O modelo mais comum nos pases anglo-saxes (Estados Unidos da Amrica,

Reino Unido, Austrlia e Canad) baseado na prevalncia da assistncia social
pblica, restrita apenas aos necessitados. Nessa viso haveria estmulo para que aqueles
que dispem de capacidade financeira contratassem planos privados de amparo, seguro,
previdncia e sade. A configurao acaba por fortalecer o mercado privado, que
continua relevante na prestao dos servios de proteo social, minimizando o efeito
de desmercantilizao, conforme ser desenvolvido adiante. A inspirao da doutrina
liberal. O modelo de financiamento das polticas pblicas realizado por impostos, sem
diferenciao das demais receitas estatais. H um grande espao para oferta privada de
servios de sade, assistncia e previdncia. O valor dos benefcios baixo, pois como
so vistos como desincentivo ao trabalho, no podem constituir opo ao emprego
regular.
A ideologia liberal no totalmente oposta a uma seguridade social provida pelo
Estado. A assistncia gratuita, desvinculada de contribuies ou de capacidade
financeira, s deveria ser prestada aos comprovadamente necessitados; ou seja, pessoas

que de qualquer maneira j estariam excludas do mercado de trabalho. Para os demais

h a opo pela contratao de um seguro privado. Tanto aguardar a caridade alheia
quanto contratar um servio so opes decorrentes de deciso individual, o que se
amolda viso liberal do indivduo dotado de livre capacidade civil para celebrar
contratos.

42

Para IGNACIO COUTINHO DELGADO (2001 62:18), o capital usualmente

contrrio adoo de polticas previdencirias, pois estas visam corrigir distores
geradas pela operao do mercado. Mas as aceita se vierem em formato de seguro,
associado ao instituto de direito privado. Prefere, ainda, que o sistema seja na forma de
capitalizao, com fundos individuais financeiros. Mas, isso nem sempre possvel, em
face das especificidades da dinmica da economia. Se a produo nacional voltada
para exportao ou compete com produtos provenientes do exterior, haver maior
dificuldade em tributar a folha de pagamento, situao em que o financiamento por
impostos gerais parece prefervel para proporcionar ganhos de competitividade.
Se possvel ou desejvel contratar um seguro privado, a lgica continua caso
este evolua para um seguro coletivo, atuarial, mais eficiente devido repartio do
risco. Este pode ser assumido pelo Estado sem que se descaracterize, apenas
substituindo o pagamento do prmio pelo recolhimento de contribuies especficas,
desenhadas juridicamente na forma tributria, para fins de contabilizao como receita
pblica.
Essa lgica no desmercantiliza os benefcios e servios da seguridade social,

apenas os estatiza e reorganiza a sua forma de aquisio, substituindo o pagamento do

prmio do seguro pelo de contribuies 63 . As empresas livram-se dos trabalhadores
descapacitados, velhos e doentes. Isto flexibiliza o mercado de trabalho, permitindo que
a fora de trabalho seja ainda mais mercadoria, e intensifica a disputa pelos postos
ofertados, j que no vige necessariamente nenhuma poltica de pleno emprego. Pode-se
at admitir a universalizao daquelas prestaes inevitveis, sem que isso afete o
andamento natural do mercado.

2.3.3. Europa continental: corporativismo

J no modelo germnico clssico, institudo por Bismarck, os direitos sociais,

principalmente os previdencirios, so vinculados participao no mercado de

62

IGNACIO COUTINHO DELGADO (2001), Previdncia Social e mercado no Brasil. So Paulo: LTR.
ANSILIERO ET AL (2008:9) referem que nessa lgica os impostos e contribuies sociais so o preo
pago para adquirir benefcios previdencirios.
63

43

trabalho formal e financiados no pelos impostos recolhidos ao oramento geral, mas

por contribuies prprias, institudas com essa finalidade.
ORIONE G. CORREIA e CORREIA (2010:19)

64

expem as principais

caractersticas da previdncia social instituda sob Bismarck. Primeiro foi criado um

seguro para acolher trabalhadores doentes e mes, depois estendido s vtimas de
acidentes de trabalho, idosos e invlidos. Era operado pelo Estado e, de incio, restrito
aos operrios da indstria e funcionrios do comrcio, mediante pagamento de
contribuies prvias.
Essa a tnica dos sistemas dos pases da Europa Continental, com especial
destaque para Frana. Alemanha, Itlia, Espanha e Portugal. Nestes ltimos ainda
possvel visualizar a influncia da Igreja Catlica e das ideias corporativistas sobre o
desenho das instituies de proteo social. No se d a devida ateno ao papel da
mulher no mercado de trabalho e h nfase manuteno das formas familiares
tradicionais, reconhecidas e estimuladas pelo ordenamento jurdico. Os benefcios so
ligados capacidade contributiva ou, por influncia corporativista, a determinados
status. Estes so preservados na distribuio dos gastos, no havendo redistribuio de

renda entre ricos e pobres. O financiamento dessas polticas pblicas por contribuies
prvias, vinculadas ao trabalho. Sem esses pagamentos no h direito a benefcios, salvo
excees. Embora comum que os mercados privados sejam reduzidos, ainda h vnculo
com o mercado de trabalho e dependncia de prvios pagamentos.

2.3.4. O relatrio BEVERIDGE

Marco histrico da discusso sobre a seguridade social o relatrio de

BEVERIDGE. Apresentado em 1942, o documento foi redigido por uma comisso
encarregada de estudar os sistemas de proteo social no Reino Unido e propor seu
aperfeioamento65.

64

MARCUS ORIONE GONALVES CORREIA E RICA PAULA BARCHA CORREIA (2010),

Curso de Direito da Seguridade Social, So Paulo: Saraiva, 5 Ed.
65
Facsmile
do
relatrio
pode
ser
acessado
em
http://news.bbc.co.uk/2/shared/bsp/hi/pdfs/19_07_05_beveridge.pdf, acesso em 3/12/2015.

44

A comisso de estudiosos foi encarregada de avaliar o sistema de seguro social e

demais servios pblicos a ele associados, bem como propor recomendaes. O
relatrio apresentou o desemprego e a idade avanada como os principais problemas
sociais ento enfrentados pelo sistema, mostrando que havia outras situaes de
vulnerabilidade social que no eram tratadas. Discutiu o oramento e o gasto pblico j
realizado, bem como as fontes de financiamento. Ao final, props diversas alteraes,
visando a universalizao como princpio de maior eficcia para a proteo social, com
o abandono da ideia de seguro, passando o sistema a ser financiado pelos impostos
recolhidos por toda a sociedade.
ARNALDO SUSSEKIND (1955:46) menciona que o relatrio identificava
variados motivos pelos quais o sistema de proteo social britnico mereceria reforma.
Os objetivos deveriam ser o combate necessidade, enfermidade, pobreza,
misria, ignorncia e ao cio. Propunha a adoo de um sistema de seguridade social,
composto de diversas aes estatais: previdncia, assistncia, proteo ao desemprego,
adoo de um salrio mnimo, instituio de poltica de reajustes salariais peridicos,
pagamento de abono para as famlias, educao profissionalizante, sade pblica, aes
nas reas de higiene e segurana do trabalho, proviso de habitaes e alimentao aos
necessitados.
Segundo ORIONE G. CORREIA E CORREIA (2010:21), a inteno desse
documento era constituir um sistema de proteo despido de corporativismo, que
combatesse as necessidades, as doenas, a ignorncia, a carestia e o desemprego, por
meio de cooperao entre Estado e indivduos, com pagamento de uma taxa uniforme de
contribuio, de acesso universal. Dedicou-se especial ateno ao cuidado das crianas
e idosos, o que levou o plano a ser adjetivado de from the cradle to the grave66.

Para

IGNACIO

COUTINHO

DELGADO

(2001:66),

relatrio

de

BEVERIDGE propunha a fuso da previdncia social, ento organizada sob a forma de

seguro, com as polticas pblicas de assistncia, sob a alcunha de direitos sociais.
ARNALDO SUSSEKIND (1955:21) menciona que o documento seria responsvel pelo
surgimento de uma filosofia da seguridade social, que teria empolgado os estudiosos

66

Numa traduo livre: do bero sepultura. WAGNER BALERA (1993:113) utiliza do bero ao
tmulo. A frase expressa o cuidado com uma pessoa durante toda sua vida e ganhou vida prpria,
utilizada como ttulo de vrias canes populares, de punk rock e heavy metal, dcadas depois da
discusso do relatrio.

45

no ps-guerra, que passam a defender reformas nos sistemas de seguro social ento
existentes.
Para FBIO ZAMBITTE IBRAHIM (2008:46) no relatrio BEVERIDGE que
encontramos a gnese da ideia de seguridade social, consubstanciada na expanso da
previdncia, com a assistncia social lhe cobrindo as lacunas. Apesar disso, o prprio
Reino Unido no adotou esse modelo, preferindo estimular a previdncia privada. Os
pases escandinavos, por outro lado, foram os que implementarem sistemas de proteo
que mais se aproximaram das ideias defendidas no relatrio, ainda que tenha havido

retrocessos posteriores.
O relatrio BEVERIDGE serviu como documento de discusso do sistema
previdencirio ingls, mas jamais seus princpios foram integralmente adotados naquele
pas, em que a presena do mercado privado de servios de bem estar significativa.

2.3.5. Escandinvia e universalidade

nos pases escandinavos que vamos encontrar os sistemas mais prximos dos
princpios de universalizao referidos no relatrio de BEVERIDGE. Nesses sistemas
so, tambm, os em que h o maior grau de desmercantilizao da proteo social,
dentre os vrios modelos de Estado de Bem-Estar. Os direitos sociais l se tornaram
incondicionados, expresso prpria da cidadania (ou residncia de longo prazo).
Independem, na maioria dos casos, de prvia contribuio ou demonstrao de
necessidade. Os mercados privados de sade, previdncia e assistncia so
insignificantes ou inexistentes, em alguns lugares at mesmo proibidos. O
financiamento majoritariamente realizado pelos impostos pagos pela totalidade da

sociedade, sem vinculao com a possibilidade de auferir benefcios, nem ligao

necessria com o mercado de trabalho formal.
ESPING-ANDERSEN (1990:46) atribui importncia ideologia socialista na
conformao desse modelo. O welfare state evoluiu do mero combate pobreza para a
ideia de realmente emancipar os trabalhadores do mercado. Para tanto o valor dos
benefcios deve ser equivalente media de renda da sociedade, no fixados apenas
naquele valor mnimo que assegura a sobrevivncia. A concesso deve ser desvinculada
da necessidade, abrangendo pagamentos para situaes em que no necessariamente h
46

risco social, como o cuidar dos filhos. O sistema se afasta da ideia de seguro e deixa de
ser movido por critrios atuariais.
O sistema escandinavo universal e altamente desmercantilizado. H igualdade
no acesso aos benefcios, o que gera maior incentivo ao pagamento de impostos e
refora a ideia de solidariedade. Entretanto, ESPING-ANDERSEN alerta que esses
sistemas s funcionam se conjugados adoo de polticas de pleno emprego, algo que
usualmente negligenciado nos demais modelos, que as consideram um assunto de
poltica econmica, contingente e estranho s instituies de proteo social.
Quando um servio vira direito, deixa de depender do mercado. Entretanto, se o
servio for oferecido pelo Estado em baixo padro de qualidade, somente os pobres
usaro; os ricos continuaro pagando por ele no mercado. A soluo escandinava
combina universalizao com cercear o mercado, jurdica, poltica ou economicamente.
Servios pblicos de qualidade inibem a contratao privada e o mercado (ESPING
ANDERSEN 1990: 23-26).
IGNACIO COUTINHO DELGADO (2001:68) identifica como caractersticas
do modelo escandinavo a adoo de polticas de pleno emprego e a universalizao da
previdncia, financiada por impostos e no por contribuies dos potenciais
beneficirios. A economia pratica preos internos elevados e h incentivo e subsdio s
exportaes. O seguro-desemprego tambm universal e gerido pelos sindicatos. A
convergncia poltica entre estes e os partidos polticos com representao no
parlamento foi determinante para sua construo e idealizao.

2.4. Regime de acumulao financeirizado e crise do modelo fordista

O colapso do regime de acumulao fordista, do qual o Estado de Bem-Estar

Social era um dos componentes, veio na dcada de 1970, quando comeou a desenharse um novo modelo, apelidado de neoliberalismo ou, na nomenclatura de MANDEL,
neocapitalismo. o que DAVID HARVEY (2014) 67 chamou de regime de
acumulao flexvel e a escola da regulao francesa de regime de acumulao
67

DAVID HARVEY (2014), Condio ps-moderna, So Pauo: Loyola, 25 Ed.

47

financeirizado. A crise do welfare state inicia na mesma poca, pois variados de seus
pressupostos foram influenciados ou deterioraram-se pelas transformaes econmicas
e sociais ocorridas.
Para DAVID HARVEY (2014:140), a estagnao econmica, a inflao
crescente e o choque do petrleo evidenciaram a crise do modelo fordista, cuja rigidez
nos processos produtivos e instituies foi aos poucos sendo solapada e substituda por
regimes mais flexveis, em todas as esferas da vida social, principalmente o mercado de
trabalho e os padres de consumo. O novo modelo caracteriza-se pela inovao

tecnolgica, o crescimento do setor de servios e a financeirizao da acumulao

capitalista.
Para PIVEN e CLOWARD (1993:348), a resposta dos EUA crise econmica
dos anos 1970 foi o ataque e o desmonte das instituies de proteo social. O contexto
era de valorizao e exaltao do trabalho, qualquer que fosse, por qualquer salrio,
sendo a inatividade considerada imoral. As instituies de proteo social impediam o
rebaixamento dos salrios, pois no se obtm facilmente trabalhadores dispostos a
submeter-se a trabalho pago a qualquer preo. Isso complica o clculo dos lucros em

momentos de queda da rentabilidade da produo, em face da financeirizao da

economia.
No plano do mercado de trabalho, em especial, HARVEY descreve como as
relaes de emprego foram sendo flexibilizadas e precarizadas, no apenas no nvel
macroeconmico. As prprias empresas, que sob o modelo fordista internalizaram o
maior nmero possvel de processos de trabalho, agora passam a se utilizar, cada vez
mais, de mo de obra temporria, terceirizada ou precria. Aquilo que era realidade do
mercado de trabalho dos pases subdesenvolvidos passa a ser padro no centro do

sistema capitalista. Somente as atividades mais estratgicas do ncleo decisrio e

operacional das companhias so contratadas com vnculos permanentes, perenes e
duradouros. As demais, secundrias, ou de fcil reposio no mercado, so relegadas
para formas de contratao mais flexveis, em que impera a rotatividade, com profundas
consequncias em relao proteo social. A seguridade social, atrelada aos contratos
formais de trabalho, deixa de oferecer proteo satisfatria para esses trabalhadores
precarizados, sem que eles mesmos se deem conta dos prejuzos sofridos, pois a
desvantagem no sempre evidente. sedutora a liberdade decorrente da flexibilizao,
48

bem como a iluso de empreendedorismo dos contratados como autnomos ou

pessoas jurdicas, alados condio de donos do prprio negcio, no mais proletrios.
Para PIVEN e CLOWARD (1993:353), os programas de manuteno de renda
diminuem o poder do capital de, pela manipulao do desemprego e do exrcito de
reserva, rebaixar os salrios e, consequentemente, aumentar os lucros. Para driblar essa
dificuldade, passou-se a adotar formas precarizadas de contratao de mo de obra,
antes restritas aos trabalhadores imigrantes ilegais. Isso reduziu o poder dos sindicatos e
permitiu s empresas economizarem com encargos sociais.

2.5. Direitos sociais, direitos subjetivos e relao jurdica

Os direitos sociais surgiram no contexto que sucedeu as lutas trabalhistas do

final do sculo XIX e a construo das primeiras instituies de proteo social. So dos
mais importantes compromissos chancelados pelos diversos Estados nacionais,
essenciais para a compreenso da economia e da poltica contemporneas, frutos de
embates polticos, ideolgicos e sociais que marcaram a histria recente do capitalismo.
Formam componente essencial da forma da relao salarial dentro de cada ordenamento
estatal, pois representam distribuio de renda fora da relao mercantil, no
necessariamente vinculada s formas de retribuio ao trabalho. Apesar de haver
direitos sociais que no so necessariamente expressos em pecnia, ainda que
representem um custo social ou pblico, o mais comum que configurem salrio
indireto, vinculado participao do trabalhador no processo de acumulao,
mecanismo que permite ao capital financiar a reproduo da fora de trabalho de uma

forma transcendente ao pagamento direto de salrios.

2.5.1. Relao jurdica

49

A reflexo de AXEL HONNETH , sobre as lutas de reconhecimento,

estratificao social e mercado de trabalho. mostra como o direito opera, excluindo os
aspectos polticos das lutas e dinmicas sociais ao transform-los em direitos subjetivos.
No direito previdencirio, a transformao das protees sociais em relaes jurdicas
individuais dificulta a visualizao do princpio da solidariedade, constituinte do
sistema de repartio.
O conceito de relao jurdica tornou-se central na dogmtica contempornea.
Os juristas acostumaram-se a pensar em termos de relaes entre partes, com posies

jurdicas de vantagem de uma em relao outra. O modelo mais simples e do qual

decorrem os esquemas mentais a relao de crdito, em que o credor detm a
expectativa de receber determinada quantia em dinheiro do devedor, a qual, se frustrada,
gera ao primeiro o direito de acionar o segundo e exigir o adimplemento da obrigao.
Esse conceitual contaminou todos os ramos do direito, indiscriminadamente. Os
sistemas jurdicos foram sendo moldados teoricamente luz de identificaes, analogias
e aproximaes com a ideia de relaes jurdicas. As limitaes desse modelo nem
sempre ficam evidentes ao jurista, mas aparecem na sua aplicao, mormente em casos

difceis e de grande repercusso, tais como aqueles submetidos aos tribunais superiores
e que podem, ao servir de precedentes, produzir grandes impactos sobre a comunidade
ou sobre o oramento pblico. Ainda assim, muito difcil generalizar o conceito de
relao jurdica quando h mais de dois polos de interesses envolvidos, quando tratamos
de multiplicidade ou coletividade de partes, quando esses interesses no esto bem
definidos ou no se resumem ao aspecto pecunirio exprimvel em moeda.
Quando visualizamos o direito previdencirio, a prpria Constituio que j
enumera os atores que participam do sistema, manifestam seus interesses, cumprem

seus deveres e exercem direitos: Estado, empresas, trabalhadores, segurados,

beneficirios e dependentes. Todos titulares de direitos e obrigaes perante o sistema e
perante uns e outros, o que dificulta ou s vezes at impede a identificao clara das
relaes jurdicas. Qualquer tentativa de simplificao pode resultar intil ou distorcida.
O trabalhador, para se tornar segurado, e portanto credor, tem de,
necessariamente, estar vinculado a uma relao tributria, em que ele ou seu
empregador so sujeitos passivos. O sistema contributivo, ou seja, s segurado
quem, direta ou indiretamente, esteja vinculado a uma obrigao tributria
50

consubstanciada no pagamento de contribuies, sendo dela sujeito passivo ou

participando, de qualquer forma, do fato gerador. Sem violar a lgica do sistema, no
possvel cindir essa relao entre mltiplas pessoas. No tem abrigo na Constituio,
nem na lgica do sistema, ver o direito ao benefcio em separado da relao de custeio.
Da mesma forma, o dependente s se torna credor se o trabalhador ao qual
vinculado detiver a qualidade de segurado. Os direitos de uma parte esto subordinados
a uma outra relao jurdica, sobre a qual essa mesma parte no detm nenhum poder ou
influncia. Se o pai deixa de ser segurado, nada pode fazer seu filho para preservar seu

interesse na penso por morte, por mais necessria e justa que seja essa expectativa de
direito. Mais uma vez, o conceito tradicional de relao jurdica no se mostra apto a
explicar toda a complexidade envolvida nas relaes sociais disciplinadas pelo Direito
Previdencirio.

2.5.2. Elementos da relao jurdica segundo a Teoria Geral do Direito

Apesar dessas deficincias do conceito de relao jurdica para boa compreenso

do direito previdencirio sempre prudente lembrar, conforme o faz J.J. GOMES
CANOTILHO, que "a perspectiva analtico-dogmtica, preocupada com a construo
sistemtico-conceitual do direito positivo, indispensvel ao aprofundamento e anlise
de conceitos fundamentais (...), iluminao das construes jurdico-constitucionais
(...) e investigao do sistema jurdico e de suas relaes com os direitos
fundamentais"

68

. No seria possvel, portanto, bem compreender os direitos

fundamentais, e os direitos previdencirios usualmente so arrolados sob essa

categoria69, sem distinguir quais deles constituem efetivamente direitos subjetivos nos
moldes clssicos, ou seja,desenvolvidos por meio de relaes jurdicas.
O direito subjetivo, ainda que seja um conceito impreciso, um recurso til de
argumentao, por constituir uma abreviatura terica, conforme expe TRCIO
SAMPAIO FERRAZ JUNIOR 70 . A expresso abrange situaes as mais diversas,

68

CANOTILHO (2003), p. 1253.

Para RICARDO PIRES CALCIOLARI (2009:42), todos os direitos sociais so fundamentais.
70
FERRAZ JUNIOR (1994), p. 150.
69

51

expressando toda sorte de posies conferidas pelas normas jurdicas, mas tem valor
prtico por orientar o raciocnio, ainda que falte rigor lgico na sua formulao.
sempre mais fcil utilizar a expresso direito subjetivo para descrever determinada
situao do que analisar, detalhada e rigorosamente, a posio que a norma destina a
cada sujeito. Em matria previdenciria, comum o uso de expresses tais como
constitui direito do segurado, o INSS no tem direito, sempre com a acepo de
direito subjetivo visualizado em uma relao jurdica bilateral.
Essa terminologia, entretanto, nem sempre d conta de descrever as situaes

jurdicas com propriedade, conforme anota GENARO R. CARRI71. Na mesma linha,

J. J. GOMES CANOTILHO72 menciona que os assim chamados direitos fundamentais
englobam situaes diversas, algumas das quais muito dificilmente podem ser vistas
como direitos subjetivos, seno como posies jurdicas subjetivas, relaes jurdicas
individuais ou atribuio de poderes jurdicos73. E se encontramos na Teoria Geral do
Direito outras construes teis para conceituao precisa do que seja um direito
subjetivo, aqui utilizaremos a de WESLEY NEWCOMB HOHFELD74, na forma em
que sistematizada por GIUSEPPE LUMIA75, que se utilizou, para tanto, da Teoria Pura
do Direito de HANS KELSEN e da Teoria Generale del Diritto de FRANCESCO
CARNELUTTI76 77.
GIUSEPPE LUMIA parte da distino entre normas de comportamento e de
competncia78 para identificar as posies jurdicas fundamentais pretenso, dever,
faculdade, poder, sujeio e imunidade 79 , que raramente se apresentam sozinhas,
sendo comum que se combinem para formarem figuras complexas. A mais importante
o direito subjetivo, que abarca a totalidade das posies ativas, pretenso, faculdade,

71

CARRI (1973), p. 313.

CANOTILHO (2003),p. pp. 1258 e 1260.
73
No mesmo sentido JORGE MIRANDA (2000, p. 7) afirma que os direitos fundamentais no so
somente direitos, mas abarcam todas as posies jurdicas ativas.
74
HOHFELD, (1969), pp. 16-45. Para uma exposio simplificada vide CARRI (1973), pp. 303
e s., para quem as idias trabalhadas por HOHFELD, ainda que tenham sido originalmente desenvolvidas
a partir do sistema da common law, so aplicveis ao direito de tradio continental e da Amrica Latina.
75
LUMIA (2003), pp. 104 e ss.
76
CARNELUTTI (1942), pp. 171 e ss.
77
A listagem no exaustiva, apenas refere-se aos trabalhos que decorrem diretamente do artigo
de W.N. HOHFELD.
78
Competncia em sentido material, como a capacidade de editar ou produzir normas de
comportamento, gerais ou individuais. No se trata da competncia em sentido processual.
79
No no sentido tributrio, embora os usos da expresso sejam relacionados.
72

52

poder e imunidade, ostentadas por um mesmo titular80. Mas no se deve olvidar que,
ainda que no constituam direitos subjetivos, todas as posies jurdicas devem ser
protegidas pelo ordenamento, pois dele decorrem81.
Se uma norma impe a algum um determinado comportamento, ou a sua
absteno, estamos diante de uma obrigao ou dever jurdico em sentido estrito, com
contedo positivo ou negativo, respectivamente ("obligo" no original italiano). Assim
se diz que o INSS obrigado a pagar benefcios ao aposentado e que a empresa tem a
obrigao de recolher a contribuio previdenciria e cumprir com os deveres

acessrios por exemplo, informar ao fisco os trabalhadores sujeitos a condies

insalubres, elaborando laudo tcnico sobre o meio ambiente de trabalho. Trata-se de
normas que impem comportamentos.
No s o INSS sujeito passivo de obrigaes nas relaes previdencirias.
Contribuintes, segurados e at os beneficirios tambm o so (ROCHA, 2007:17). Os
contribuintes, alm do dever de pagar o tributo, devem se sujeitar s obrigaes
acessrias. O beneficirio de auxlio-doena tem que se apresentar para percia mdica,
o que constitui, tecnicamente, um nus e no obrigao, pois a sano a perda de um
direito e no a execuo forada.
A pessoa em face de quem esse comportamento ou omisso exercido diz-se
titular de uma pretenso em sentido material, diferente do uso que normalmente se faz
em direito processual, pela qual pode exigir o adimplemento do dever. JOS INCIO
BOTELHO DE MESQUITA alerta para a equivocidade da palavra pretenso, que no
seria uma traduo fiel do alemo Anspruch, mas acabou sendo consagrada em nossa
lngua por influncia do espanhol pretensin e do italiano pretesa 82 . Correlato aos
exemplos acima, o aposentado tem a pretenso de receber seus valores, bem como o
Fisco tem a pretenso de exigir dos contribuintes o adimplemento das contribuies e

obrigaes acessrias.
Por outro lado, se a norma no probe e nem obriga o comportamento, sendo a
ao respectiva meramente permitida, trata-se de uma faculdade. Na formulao
original de HOHFELD, privilege, enquanto outros idiomas adotam termos como
80

Para TORNAGHI (s/d) p. 177, a pretenso no contedo do direito subjetivo, antes sua
conseqncia. De fato, o conceito foi colhido de CARNELUTTI, para quem a pretenso sempre um fato
concreto, no uma posio jurdica, conforme o pensamento de W.N. HOHFELD.
81
Cf. CANOTILHO (2003), p. 277.
82
MESQUITA (2005), p. 57, nota 92.

53

"liberdade" ou "faculdade". O melhor exemplo no direito previdencirio a inscrio

do segurado facultativo, para o qual o indviduo tem a mais ampla liberdade, podendo
escolher se e quando exercer seu direito, ainda que da sua omisso possam advir
consequncias jurdicas, tais como a prescrio. Mas no h comportamento
considerado obrigatrio ou proibido quanto a isso.
J as normas de competncia atribuem poderes jurdicos em sentido estrito,
capacidade de modificar, com a vontade, a situao jurdica prpria ou alheia, fazendo
surgir pretenses, deveres, faculdades ou mesmo outros 83 . Chama-se de sujeio a
posio jurdica de quem est submetido ao poder, j que no dispe da capacidade de
evitar o seu exerccio por parte do titular 84 . Interessante poder jurdico em matria
previdenciria o que se refere estabilidade do empregado que sofre acidente de
trabalho. Reconhecida, pelo INSS, a ocorrncia de incapacidade para o trabalho
derivada de acidente de trabalho ou doena profissional, o empregado adquire, em
relao empresa, um direito: o de no ser demitido sem justa causa nos doze meses
seguintes sua alta. Um terceiro (INSS) tem o poder jurdico de estabelecer ou
modificar o contedo de uma relao jurdica entre empregador e empregado.
Quando no existe, no ordenamento jurdico, norma que atribua uma

determinada competncia, diz-se que existe uma imunidade, correlata referida

ausncia de poder. Em Direito Previdencirio, ningum tem o poder de alterar o valor
da renda de um benefcio previdencirio aps dez anos de sua concesso, por fora da
decadncia. Nem o INSS, nem o beneficirio podem exercer pretenses nesse sentido.

2.5.3. Relao jurdica previdenciria

Para ORIONE G. CORREIA E CORREIA (2010:36), a relao jurdica

previdenciria distinta da relao trabalhista, entre empregado e empregador, embora

83

Tambm a posio de J.J. GOMES CANOTILHO, Direito Constitucional e Teoria da Constituio,

cit., p. 1260.
84
"Ter poder significa que os outros se comportam perante mim de modo submisso", nas palavras de
TRCIO SAMPAIO FERRAZ JUNIOR, Introduo ao Estudo do Direito, cit., p. 152

54

estejam ambas vinculadas e de uma derivem consequncias jurdicas importantes

outra. A primeira de direito pblico, entre segurado e rgo previdencirio, enquanto a
segunda de direito privado, entre sujeitos de direito formalmente equiparados.
Assim, se determinada situao jurdica previdenciria constituir um direito
subjetivo, devem ser identificveis as faculdades, poderes, imunidades e pretenses
conferidos quele participante do sistema85. O direito ao recebimento de um benefcio
em pecnia, por exemplo, decorre de uma relao obrigacional clssica, na qual o
beneficirio credor e o INSS devedor. Nessa relao, o primeiro tem: a faculdade de

requerer o incio do pagamento; o poder de, em o fazendo, dar incio relao

obrigacional; a imunidade sobre a prpria relao, inexistindo poder de outrem que
possa extinguir seu direito, seno em determinadas hipteses; e a pretenso de exigir
pagamento do Instituto Nacional do Seguro Social INSS.
Para WAGNER BALERA (1993:73), compete ao direito positivo definir o fato
social que, se e quando acontecido, faz nascer a relao jurdica pela qual algum pode
exigir de outrem determinada prestao. A viso a obrigacional e individual. Ao
direito cabe apenas definir fatos que faam nascer o direito de um indivduo exigir, de

outro, o pagamento de uma prestao.

FBIO ZAMBITTE IBRAHIM (2008:42) menciona a divergncia doutrinria
sobre a relao jurdica previdenciria, em que surge a celeuma sobre sua unicidade ou
duplicidade. Haveria uma nica relao jurdica, que englobasse custeio e benefcio, ou
esse aspectos seriam separados e dariam origem a relaes distintas? O autor entende
que esse debate de pouca utilidade prtica, mas se relaciona viso filosfica sobre
o sistema previdencirio. Os que entendem que h uma relao uma, integrando custeio
e benefcio, tendem a ver a previdncia social como um sistema contributivo e

sinalagmtico, prximo ao modelo bismarckiano. Num sistema de seguridade social

inspirado pelo relatrio BEVERIDGE, em que predomina a solidariedade e no h
vinculao entre direito ao benefcio e o recolhimento prvio de contribuies, a
tendncia visualizar duas relaes jurdicas separadas.
Para o autor, a prpria definio de solidariedade impe a flexibilizao da
correspondncia entre contribuio e benefcio.
85

Como o faz ELISA M. C. SILVA (2014:74), ao tratar do direito aposentadoria.

55

2.5.4. Insuficincia do conceito de relao jurdica para compreenso da

previdncia

As limitaes desse modelo conceitual surgem sempre que o problema jurdico

envolver aspectos outros alm da relao patrimonial pecuniria. O sistema
previdencirio no se resume a saber se determinada pessoa tem ou no direito a receber
determinada quantia em dinheiro de outra. O credor beneficirio ou fisco e o
devedor contribuinte ou INSS participam de um modelo que deveria cumprir
importante funo dentro do Estado Social. Alm de um direito patrimonial, o direito
proteo previdenciria um direito social, e visualiz-lo limitado a relaes jurdicas
no sentido clssico extirpa a sua prpria razo de ser.
Em havendo escassez de recursos, h importantes questes oramentrias e de
equilbrio atuarial, colocadas pela prpria Constituio. Essas condicionantes escapam
ao conceito de relao jurdica individual, sendo de difcil percepo e insero nos
debates, se limitadas as questes previdencirias pergunta relativa a se o autor deve
receber ou pagar ao ru.
EWALD86 mostra que as deficincias da filosofia jurdica positivista impedem
compreender o Estado de Bem-EstarSocial. necessria uma nova filosofia do direito
para dele dar conta, o que o autor chama de positivismo crtico. Esse modelo
metodolgico vem calcado na compreenso de que a teoria do direito tem uma funo
dogmtica, a de organizar racionalmente a prtica jurdica em nome da segurana
jurdica, mas tambm poltica, baseda na convico da relatividade dos valores, sem
recorrer a uma transcendncia metafsica ou ao direito natural. Percebe o direito como
fenmeno histrico, capaz de transformar a sociedade, sem negar que atua e produto
de uma estrutura de classes que o conforma e dele pressuposto.
A experincia jurdica do welfare state demonstra uma mudana de
racionalidade em relao ao estado liberal clssico. O direito um conjunto de prticas
normativas, sancionatrias, polticas e racionais. Como expresso do poder, envolve

86

EWALD (1986), p. 40.

56

uma comunidade de julgamento, algo prximo do conceito de campo jurdico

desenvolvido por BOURDIEU87.
A prpria ideia de direito subjetivo transformou-se na passagem do Estado
Liberal ao Estado de Bem-EstarSocial, e com ela a de relao jurdica. Se na filosofia
liberal clssica o direito algo que o ordenamento jurdico garante fazer, devendo os
demais se sujeitarem a isso, no Estado Social o direito algo que se recebe. Eu s
tenho direito se o Estado me der88. Se na primeira noo h uma omisso do corpo
social, que no pode interferir na minha esfera de liberdade, na segunda este obrigado

a realizar uma prestao a favor do titular do direito. Essa nova racionalidade implica
novas regras de julgamento, as quais no passaram imunes s transformaes impostas.
Exemplo a regulamentao legal dos acidentes de trabalho, a qual impe aos
empregadores tantas obrigaes que fica difcil articular as noes de culpa, ilicitude e
responsabilidade nos termos civis clssicos. A noo de risco profissional, risco da
empresa ou risco do negcio acabaram por substituir o trinmio clssico da
responsabilidade civil fundado em ao, culpa e dano. Conforme aponta EWALD, o
positivismo no d conta das novas noes, pois a norma de julgamento no mais uma

norma de imputao.
A distribuio constitucional das fontes de custeio da previdncia obriga as
empresas, proprietrias dos meios de produo, a destinarem lucros e atividades em prol
de seus trabalhadores, diretamente ou por meio do Estado. O capital participa do
financiamento dessas prestaes pelo pagamento de um tributo especfico, a
contribuio previdenciria, hoje incidente sobre o faturamento, o lucro, a folha de
pagamentos, a remunerao do trabalho e a comercializao da produo rural.
No somente, pois o ordenamento jurdico lhes exige determinadas atuaes
positivas, no somente pecunirias. A empresas devem, por imposio legal, alterar seus
processos produtivos para reduo dos riscos de acidente89 ou diminuio dos agentes
nocivos sade, em funo de insalubridade ou periculosidade no meio ambiente de
87

BOURDIEU (1991), pgs. 508/522

88

RICARDO PIRES CALCIOLARI (2009:37).

A reduo dos acidentes de trabalho tem impacto na economia, por significar reduo de um custo
social com afastamento no remunerado do trabalhador, do qual decorre, sempre, ociosidade na produo.
Vide SANTANA (2006).
89

57

trabalho. Prev-se ainda a prestao de prestaes previdencirias diretamente aos

trabalhadores salrio-maternidade, os primeiros quinze dias de afastamento por
doena e reabilitao profissional. Ou seja, possvel haver uma relao jurdica
previdenciria exclusivamente entre particulares, sem participao do Estado-fisco ou
do INSS.
A racionalidade jurdica tem a finalidade de dar certeza s condutas sociais. A
regra de responsabilidade do Cdigo Civil napolenico, bem como a aqui reproduzida
no texto legal de 1916, vinha fundada pela racionalidade liberal clssica e individualista.

A existncia de regras de julgamento faz achar que haveria causalidade entre o direito e
os fatos sociais, mas ser e dever-ser so coisas distintas e separadas. Nesse sentido,
EWALD 90 afirma que o pensamento de KELSEN menos positivista do que pode
parecer, pois o direito positivo realmente existente dependente dos contedos das
normas, ao contrrio da descrio por ele efetuada, que abstrai esse aspecto. A prtica
jurdica contempornea, em que corriqueiro o controle de constitucionalidade baseado
em tpicos imprecisos, tais como princpios gerais do direito ou os direitos
fundamentais descontextualizados, em tudo semelhante ao recurso ao direito natural
ou vontade divina como fundamento das normas jurdicas e decises judiciais. Nesse
sentido, ORIONE G. CORREIA e CORREIA (2010:78) alertam para o esvaziamento
dos princpios jurdicos se so tomados como direito natural. Os direitos sociais so
direitos fundamentais e sempre necessrio o confronto da norma jurdica com os fatos.
Tratar a prestao pecuniria como se fosse o nico aspecto relevante da
cobertura previdenciria at compreensvel, j que o sistema foi edificado em torno do
pagamento de benefcios. Um fato histrico e uma deciso poltica do legislador, pois o
sistema previdencirio brasileiro surgiu atendendo tambm a outros aspectos da
proteo aos trabalhadores, tais como assistncia sade, alimentao e moradia. Essas
atividades foram sendo retiradas da rbita previdenciria e transferidas para outros
programas e rgos do Estado. Mesmo as prestaes no pecunirias prestadas pela
previdncia por exemplo, o fornecimento de rteses aos acidentados no trabalho e o
servio de reabilitao profissional , hoje foram reduzidas, sendo a elas destinado

90

EWALD (1986), p. 39.

58

oramento mnimo, quase insignificante se comparado ao que sustenta o pagamento de

benefcios em pecnia.
Por outro lado, a proteo previdenciria concedida, principalmente ao
trabalhador, empregado ou autnomo. Merece a cobertura todo aquele que realiza
trabalho assalariado, remunerado de qualquer forma vale dizer, quem vende sua fora
de trabalho. Alm da contrapartida paga pelo tomador de servios ou empregador, o
salrio, -lhe devida tambm a contraprestao estatal, na forma do servio pblico
previdncia social.
Apreender essa dimenso fica prejudicado pela viso do custeio como prestao
meramente tributria. So contribuintes os trabalhadores e seus empregadores ou
tomadores de servio. A relao de dbito entre estes e o Estado foi, com o tempo,
sendo transformada em mais uma prestao pecuniria individual, tal como o
pagamento de um imposto, sendo negligenciada ou esquecida a relao entre a
contribuio e a proteo previdenciria. Vale dizer, como se a empresa estivesse
somente pagando um tributo para financiar o Estado, e no despendendo recursos em
benefcio de seus empregados, os quais, com o pagamento, estariam formalmente

vinculados ao sistema de previdncia e assim seriam protegidos em caso de doena,

acidente, velhice e outros riscos sociais. H diversos estudos econmicos que mostram
que os salrios brasileiros s puderam ser mantidos em patamares reduzidos devido
existncia de uma rede de proteo social, da qual o sistema previdencirio o dado
mais importante91.

2.5.5. Relao jurdica, direito subjetivo e solidariedade

Conforme possvel perceber, difcil visualizar o espao do princpio da

solidariedade nesse arcabouo jurdico. A proteo previdenciria, de incio mercadoria
disponvel apenas no mercado privado, depois vem transformada em direito subjetivo,
cuja estrutura conceitual, dentro do esquema de relaes jurdicas individuais, repete a
mesma forma mercadoria que se pretendia neutralizar. Assim, um aspecto essencial do

91

OLIVEIRA (1977) pp. 80 e s.

59

sistema previdencirio fundado no modelo de repartio fica por demais enfraquecido e

relegado a discurso meramente retrico.
Nos dizeres de DAVID KENNEDY, a nfase no indivduo enfraquece a
percepo do homem como membro de uma comunidade92. Nos sistemas de repartio,
como o caso do modelo brasileiro, os valores arrecadados para o sistema por meio das
contribuies, descontadas dos trabalhadores em atividade, so destinados ao
pagamento dos benefcios atuais, devidos aos inativos. Ou seja, a contribuio presente
no se destina a custear benefcio futuro, mas a saldar os pagamentos atuais, daqueles

que esto no gozo do benefcio. Se a prestao previdenciria mero direito individual

oponvel ao Estado, a relao de solidariedade, entre os contribuintes e beneficirios,
fica oculta e relegada a um plano meramente retrico. Por competirem entre si, os
potenciais beneficirios da seguridade social no participaro de sua gesto como se
dela fizessem parte, o que seria de se esperar numa sociedade democrtica, at pela
imposio constitucional de gesto quadripartite. Pelo contrrio, identificaro a si
mesmos como opostos ao sistema, como partes litigantes ou como consumidores de
direitos que lhe devem ser providos93. Esse descompasso ficou evidente nas discusses
travadas pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do direito desaposentao94,
interesse fundado em submeter ou anular o princpio da solidariedade. Aquele que j
est aposentado e quer rever o valor do seu benefcio com base, exclusivamente, em
suas contribuies individuais, sustenta, de maneira equivalente, que estas se destinam
exclusivamente ao seu prprio gozo, e ao financiamento solidrio do benefcio de
terceiros.
Esse um problema j identificado por diversos estudos. Aqueles que recebero
os benefcios de uma determinada atuao coletiva, independentemente do prprio
comportamento, pouco incentivo teriam para contribuir efetivamente 95 . Assim, se o
indivduo receber prestao da seguridade social independente de com ela contribuir
financeiramente, dificilmente se sentir incentivado a participar do custeio do sistema (

92

KENNEDY(2001), p. 112.

93

KENNEDY(2001), p. 113 e SALOMON (2003), p. 175.

94

Recurso Extraordinrio 661.256, relator Ministro ROBERTO BARROSO, cujo julgamento ainda no
fora concludo quando da redao desta tese.
95
Veja-se OSTROM (1990), p. 6, apoiada em MANCUR OLSON (1965), The Logic of Collective Action

60

o chamado free riding

96

). Esse dilema foi experimentado no Brasil com a

universalizao dos servios de sade, quando a Constituio desvinculou a prestao

dos servios de atendimento sade da inscrio como segurado da previdncia social.
Atendeu-se ao valor maior da dignidade da pessoa humana, mas o sistema perdeu um
dos poucos incentivos institucionais formalizao do trabalho. Segundo alguns
autores97, a mesma situao enfrentaramos hoje, com o achatamento dos valores dos
benefcios e o incremento real do salrio mnimo, base remuneratria das prestaes
continuadas da assistncia social. Se no necessrio contribuir para a Previdncia
Social para receber um salrio mnimo na idade avanada (Benefcio de Prestao
Continuada ao Idoso ou aposentadoria por idade ao trabalhador rural, ambos
independentes de contribuio), reduz-se o incentivo filiao previdenciria.
O patrimonialismo tambm atingiu a assistncia social. Esta poderia dar azo a
diversas atividades, servios e prestaes no pecunirias, tais como o fornecimento de
refeies, treinamento profissional e moradia. Mas foi de certa forma mobilizada para o
pagamento de prestaes mensais em dinheiro, tais como os programas de transferncia
de renda dos quais o Bolsa-Famlia somente o exemplo mais notrio e os
benefcios de prestao continuada previstos no art. 206 da Constituio e na Lei
Orgnica da Assistncia Social LOAS.

2.5.6. Direitos sociais e forma mercadoria

Tendo isso em mente, possvel dizer que muitos direitos sociais, na origem
coletivos, voltam a se transformar em mercadoria 98 , ao serem vistos como direitos

OSTROM (1990), p. 27.

97
JOS MRCIO CAMARGO E MAURCIO CORTEZ REIS (2010). Lei Orgnica da Assistncia
Social:
incentivando
a
informalidade.
Braslia:
IPEA.
Disponvel
em
http://www.ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/livros/Arq15_Cap07Leorganica__21.pdf, acesso em
7/12/2015.
98

E, como no difcil supor, a objetivao das polticas pblicas deslocou a questo da

transformao do Estado e a esterilizou na forma de direito, na forma de mercadoria a ser provida, seja
pelo Estado, seja pelo mercado, mas pelas regras constitutivas deste. A classe trabalhadora que se
pretendia sujeito das polticas de Welfare transforma-se em mera destinatria das polticas pblicas, com a
substituio da conquista pela ideia de promessa. BERCOVICI e MASSONETTO (2010), p. 513.

61

subjetivos individuais, passveis de serem exigidos judicialmente do Estado99, o qual

pode ser condenado por sentena judicial a pagar ao autor determinada soma100.
O discurso tradicional, juspositivista, sobre os direitos sociais, procura ocultar a
adoo da forma-mercadoria como delineadora do direito subjetivo. Afirma-se, com
frequncia, que os direitos sociais so direitos econmicos, coletivos, destinados a
grupos sociais delimitados, em oposio aos direitos meramente patrimoniais 101 . O
jurista burgus no consegue esconder sua perplexidade, achando paradoxal que, ao
mesmo tempo em que se coletivizem e publicizem direitos que antes eram ditos como

meramente privados e individuais 102 , direitos pblicos e coletivos venham sendo

transmudados em individuais e patrimoniais. Isso s surpreendente para quem ignora
que a forma do direito subjetivo a transposio jurdica da forma mercadoria, como
demonstrou PASHUKANIS 103 . Na sociedade capitalista, universaliza-se a forma
mercadoria e todas as relaes sociais so a partir dela construdas104.
A prtica do direito105 revela que os destinatrios das aes da seguridade social
so tratados pelo direito capitalista como destinatrios de direitos individuais subjetivos
de contedo patrimonial. Aa hegemonia poltica detm o maior poder de alocao
desses direitos106. Se os aportes financeiros mais sensveis e em maior quantidade e
valor forem destinados queles privilegiados situados no topo da pirmide econmica,
com maior nvel de renda, enquanto os desvalidos recebem recursos em monta
sensivelmente inferior. Nesse sentido no basta a adeso ao discurso dos direitos
econmicos e sociais, ainda que haja, pelo proletariado, vigilncia sobre a forma de
aplicao desses recursos, o que depende de participao popular institucionalizada,
controle social, at por meio da imprensa e adoo de diversos mecanismos de
fiscalizao democrtica107.

99

PORTUGAL GOUVA (2013), p. 12.

100

PORTUGAL GOUVA (2013), p. 2

101

PORTUGAL GOUVA (2013), p. 7.

BERMAN (2006), p. 49.
103
PASHUKANIS, Evgeny B. (1988), pp. 68-69. Para um estudo aprofundado desse pensamento, v.
NAVES (200), pp. 57 e s.
104
MASCARO (2013), p. 22.
105
Aqui talvez caiba o alerta de ALTHUSSER (s/data, p. 63).
106
KENNEDY(2001), p. 108.
107
PORTUGAL GOUVA (2013), p. 13 e SEN (200), p. 208.
102

62

A mercadoria no uma coisa corprea, como se poderia pensar a partir do uso

coloquial do termo108. o produto do trabalho humano socialmente til, destinado
troca econmica. No mesmo sentido usual e corriqueiro atualmente pensar em
produtos objeto de comrcio, os quais no so necessariamente coisas ou bens, mas
podem envolver servios, prestaes, contratos e expectativas de direito. Bom exemplo
o neologismo produto financeiro utilizado pelos bancos de varejo para designarem
determinados contratos que so oferecidos aos investidores, porque demonstra que o
trabalho humano organizado segundo determinadas formas sociais produz no s coisas,
mas relaes sociais que tambm so destinadas troca e a circulao econmica.
Essas relaes sociais so as mercadorias, referentes de um fetichismo identificado por
MARX109 como caracterstica dominante da sociedade capitalista contempornea, pelo
qual essas relaes entre pessoas so tomadas como se fossem relaes entre coisas e,
ao inverso, as pessoas deixam de ser relacionar entre si para se relacionar apenas por
intermdio das mercadorias110.
A transformao da fora de trabalho em mercadoria um aspecto j bem
descrito, pela teoria marxista, do modo de produo capitalista, em que se oculta a maisvalia no salrio. Os direitos sociais, por outro lado, explicitam o valor do salrio, ao
retirar do empregador parte da mais-valia antes extrada dos trabalhadores, agora
remetida para o salrio indireto, pago pelo Estado. Os salrios no mais precisam
financiar todos os custos de reproduo da mo de obra, tais como alimentao,
educao, vesturio e atendimento de outras necessidades para subsistncia do
trabalhador e de sua famlia. Estes podem ser providos pelo Estado, por meio da
seguridade social e de outros servios pblicos, liberando os ganhos do trabalho para o
consumo, essencial na sociedade de massas 111 . No se trata de tentar reduzir as
assimetrias do mercado de trabalho 112 , mas, ao contrrio, de tornar os direitos
108

VICENTE (2013), p. 7. Para POLANYI (1980), p. 87, a sociedade industrial capitalista moderna se
organiza em torno de trs mercadorias fictcias: trabalho, terra e dinheiro. Nenhuma delas tem existncia
real nem so produtos destinados ao mercado. O trabalho um outro nome para designar a vida dos seres
humanos, da mesma forma que a terra um eufemismo para o espao natural existente externamente ao
homem.
109

MARX (1996), p. 203.

110

PIRES (1999), p. 3.

111

FRANCISCO DE OLIVEIRA (1988), p. 10

112

SALOMO FILHO (2012), p. 545.

63

trabalhistas e previdencirios parte da regulao, permitindo que o capital tenha

dispndios reduzidos com a reproduo da fora de trabalho, agora financiada pelo
Estado, que concede direitos sociais.
Assim, como se os direitos sociais, ao serem despidos do carter coletivo que
tinham na origem, para se tornarem direitos individuais de contedo exclusivamente
patrimonial, pudessem ser adquiridos pelos indivduos numa relao de troca econmica
e capitalista, em que as relaes interpessoais so ocultadas pelo fetichismo que
apresenta essas mesmas relaes como mercadorias.
Alm disso, ao tornarem-se mercadorias providas pelo ordenamento jurdico,
esses direitos passam a ser objeto de aes individuais ajuizadas perante o Poder
Judicirio, que os prov individualmente, retirando essa atuao da rbita do Poder
Executivo, natural implementador das polticas pblicas e com maior poder de
negociao com os agentes privados produtores de insumos necessrios para
cumprimento e execuo das aes113.
Isso reproduz outra desigualdade: a dificuldade e o custo de acesso justia114.
Somente aqueles que podem arcar com esses custos e detm informao suficiente que
se podem valer dessa via. Ocorre que os desvalidos e desinformados115 so exatamente
os que mais necessitam da seguridade social. Os destinatrios preferenciais dos servios
de sade e de assistncia social compem os estratos mais baixos da escala de renda, e
sua hipossuficincia econmica se traduz tambm em assimetria de informaes.
Ignoram seus direitos e no detm os recursos tcnicos e econmicos para reivindic-los
perante as autoridades pblicas em geral e o Poder Judicirio em particular116.

113

PORTUGAL GOUVA (2013), p. 25.

114

PORTUGAL GOUVA (2013), p. 17.

115

PORTUGAL GOUVA (2013), p. 18.

116

PORTUGAL GOUVA (2013), p. 3.

64

2.5.7. Direito subjetivo e coletividade

Para AXEL HONNETH, atribuir forma jurdica s polticas sociais enterra as

tendncias socializao e cooperao, elementos caros ao conceito de solidariedade
social que funda, ao menos retoricamente, os sistemas de previdncia social. Conceder
direitos subjetivos tem um efeito dessocializante, pois garantir direitos ao indivduo o
torna alheio ao seu ambiente e ao grupo social do qual faz parte. Nesse ponto, cabe
transcrever suas palavras:
Essas tendncias socializao, vindas de
baixo do mercado de trabalho, ou seja, a
inteno de determinar pela via cooperativa as
condies de troca da mercadoria fora de
trabalho, logo foram freadas, voluntria ou
involuntariamente, ou, no mnimo, sofreram o
contrapeso da forma juridificada da poltica
social que ento nascia; afinal, os direitos
sociais que o Estado concedia cada vez mais
aos assalariados referiam-se, em sua estrutura
formal, somente ao trabalhador individual, e,
portanto, era inevitvel que tornassem a
separ-lo

administrativamente

comunidades

das

quais

se

originara

das
o

processo. Aqui se evidencia mais uma vez o

que vimos quanto ao efeito dessocializante dos

direitos subjetivos: ao garantir proteo legal

de sua esfera privada ao indivduo, dando-lhe a
possibilidade de se defender de expectativas e
cargas inadmissveis, ao mesmo tempo o
alhearam de seu ambiente comunicativo e,
seguindo essa tendncia, deixaram-no na

65

condio de um sujeito jurdico monolgico,

girando em torno de si mesmo117.
Isso j fora antecipado por PASHUKANIS118, para quem a forma jurdica nada
mais do que a reproduo da forma mercadoria. Para o autor sovitico, a relao
jurdica, em qualquer fenmeno jurdico, sempre se reduz ou visualizada como se
fosse uma operao de compra e venda de mercadorias, A relao salarial vista pelo
direito como uma compra e venda, em que o trabalhador oferece seu trabalho em troca
de um preo. O que uma relao de explorao, dominao e sujeio entre pessoas, o

direito v como uma mera troca de coisas, distanciando-se da realidade.

Adotar a forma de direito subjetivo beneficia os trabalhadores indivduos,
concedendo-lhes formas de proteo que no lhes estariam disponveis sem as
instituies de previdncia. Ao mesmo temo, conteve-se a efervescncia organizativa e
a sua mobilizao, o que teve efeito sobre a questo social. Nos termos da discusso
precedente, num primeiro momento a proteo social se desmercadoriza, por no mais
ser necessrio adquiri-la no mercado. Concedida pelo Estado, entretanto, volta a ser um
direito individual sem qualquer ligao com a conquista poltica de classe. A relao do

trabalhador com sua sobrevivncia volta a ser mediada por uma relao com uma coisa no caso, o pagamento em pecnia da prestao, novamente recuperando o seu carter de
mercadoria.

3.

Trajetria da Previdncia brasileira

3.1. Panorama do sistema de seguridade social brasileiro e os modelos de welfare

state

117

HONNETH, (2015:439).
PASHUKANIS, Evgeny B. (1988), pp. 68-69. Para um estudo aprofundado desse pensamento, v.
NAVES (200), pp. 57 e s.
118

66

A seguridade social, no ordenamento jurdico brasileiro, compreende o conjunto

de aes do Estado e da sociedade civil quanto sade, previdncia e assistncia social,
conforme o art. 194 da Constituio. Trata-se de aes pblicas e privadas, financiadas
por recursos igualmente pblicos e privados (art. 195). A assistncia sade prestada
pelo Sistema nico de Sade (art. 198), que abrange as trs esferas de governo, bem
como pelos particulares, que podem obter lucro com a explorao dos servios mdicos
e venda de produtos e medicamentos (art. 199). A previdncia pblica obrigatria, de
carter contributivo, financiada por tributos (art. 201), mas convive com a previdncia
privada, complementar ou suplementar, de regimes abertos ou fechados, conforme seja
a organizao das instituies que gerem os planos de previdncia (art. 202). A
assistncia social predominantemente pblica, mas a lei reconhece a importncia das
entidades beneficentes, as quais recebem variados incentivos, seja por imunidades e
isenes fiscais, seja pela transferncia direta de recursos oramentrios (art. 203)119.
As aes da seguridade social so usualmente inseridas dentre os direitos
sociais, visualizados como conquistas da coletividade 120 . Por isso o artigo 6 da
Constituio define como direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o
trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade
e infncia, a assistncia aos desamparados, o que abrange integralmente a seguridade
social.
Para EROS R. GRAU (2003:268), da leitura dos objetivos da Repblica, em
conjunto com os captulos da ordem econmica e social, possvel visualizar que a
constituio brasileira projetou a construo de um Estado de Bem-Estar Social, a ser
estruturado conforme seus ditames e princpios.
Conforme desenvolvido anteriormente, no somente o texto constitucional, mas

todo o ordenamento jurdico exerce papel fundamental na conformao do modelo de

Estado de Bem-Estar Social. Quanto seguridade social, so as normas jurdicas que
estabelecem o grau de mercantilizao do sistema, bem como elege as pessoas
protegidas, bem como as regras de concesso e valores dos benefcios. Entretanto,
importante verificar outros aspectos para bem conhecer e diagnosticar sua efetividade.

119

JOS FERNANDO FERREIRA BREGA (2009), Parcerias na assistncia social, in REVISTA DE

DIREITO DO TERCEIRO SETOR RDTS, ano 3, n.6., jul-dez 2009, p. 35., Belo Horizonte: Forum
120
PORTUGAL GOUVA (2013), p. 16.

67

De nada adianta que um direito esteja enunciado ou declarado se as normas

oramentrias e financeiras permitirem seja negado pela ausncia de recursos.
do ordenamento jurdico que vamos colher os critrios de acesso ao sistema
(entrada), a durao dos benefcios (sada), se h queda nos rendimentos (valores) e se a
cobertura somente para riscos sociais ou abrange direitos decorrentes da cidadania
(causa). Outro aspecto importante, mas que escapa ao texto normativo, a proporo da
populao atingida ou beneficiada, o que d a medida da abrangncia do sistema. Essa
metodologia a utilizada por ESPING-ANDERSEN (1990:47) para avaliar o Estado de

Bem-Estar Social em diversos pases, os classificando segundo o grau de

desmercantilizao atingido pela proteo social.
Esse diagnstico, entretanto, no imune a crticas. Para EVILSIO
SALVADOR (2010:85), o principal ponto questionvel na metodologia do autor
visualizar apenas o destino ou consumo dos servios sociais prestados pelo Estado,
sem investigar de onde provm os recursos, ou seja, a composio dos fundos pblicos
que financiam e possibilitam os gastos sociais. Essa anlise demanda o entendimento de
todo o sistema tributrio e falharia ao ser transportada para os pases do Terceiro

Mundo, em que a industrializao e o prprio capitalismo so mais recentes.

Na verdade, como o prprio ESPING-ANDERSEN alerta, no possvel
generalizar sua anlise de para alm dos pases por ele observados. Haveria outros
mundos 121 alm dos trs modelos por ele sintetizados. Em resumo, o padro
escandinavo serviria de referncia para avaliar os demais, tendo por caractersticas o
financiamento por impostos; a universalidade, sem exigncia de testes de meio que
comprovem o estado de necessidade; a preferncia por servios em detrimento de meras
transferncias monetrias e por programas que no sejam nem discriminatrios nem

estigmatizantes.
Conforme anota EVILSIO SALVADOR (2010:130), muitos pases adotam um
modelo que no totalmente de inspirao bismarckiana. Menciona os pases da Europa
Meridional (Portugal, Espanha e Itlia, principalmente), que apesar de adotarem um
sistema contributivo, h espao para alguns servios universais, embora haja muita
seletividade e planos privilegiados; e regressivo, devido economia informal, cujos
participantes financiam o sistema, mas dele no se beneficiam.
121

A obra de ESPING-ANDERSEN tem como ttulo the three worlds of welfare state.

68

Pela explanao acima, v-se que o sistema brasileiro de seguridade social

combina os trs modelos. A sade universal, independente de contribuies ou de
vnculo com o mercado formal de trabalho. A previdncia contributiva. A assistncia
social prestada somente aos necessitados. Entretanto, ao contrrio dos pases
escandinavos, h um relevante e crescente mercado privado de servios de bem-estar.
Principalmente na rea da sade, embora a previdncia e a assistncia sociais privadas
no possam ser negligenciadas, ainda que ambas sejam fortemente financiadas com
recursos pblicos por meio de renncias ou isenes fiscais, bem como por
transferncias diretas dos oramentos das trs esferas estatais.
No nosso pas, entretanto, no h nenhuma garantia jurdica, institucional ou
poltica de adoo de polticas de pleno emprego, sem as quais, segundo ESPINGANDERSEN, no possvel visualizar um sistema universal que garanta a todos os
cidados uma renda bsica de sobrevivncia, seja por meio do mercado, seja por
polticas pblicas de seguridade social.
EVILSIO SALVADOR (2010:63) destaca que o modelo fordista de
acumulao vem fundado em produo e consumo de massa, com a seguridade social

garantindo demanda efetiva em momentos anticclicos. Por isso a necessidade de

polticas de pleno emprego, de servios sociais universais e de assistncia social para
combater a pobreza. J no Brasil, segundo o autor, temos um Estado Social que no
reduz as desigualdades122. O financiamento das polticas sociais ocorre por um sistema
tributrio regressivo, no qual os pobres arcam com mais impostos. As aes da
seguridade social no esto universalizadas, dada a prevalncia do trabalho informal na
Populao Economicamente Ativa. Alm disso, historicamente os recursos so
desviados para outras finalidades, com uso de artifcios como a desvinculao
oramentria, tendo sempre por pretexto o combate crise fiscal e a reduo do dficit
pblico, o que transformou a seguridade social em financiadora dos juros da dvida
pblica.
Quanto s normas que regem a previdncia social brasileira, interessante
enunciar, por ora, o seguinte:
a) Entrada: o cidado passa a contar com proteo previdenciria somente com a
inscrio como segurado, vinculada ao exerccio do trabalho assalariado formal
122

EVILSIO SALVADOR (2010:29). No mesmo sentido: DIOGO R. COUTINHO (2003:63).

69

ou ao servio militar obrigatrio. Para os trabalhadores rurais, o reconhecimento

da qualidade de segurado independe de demonstrao de contribuio prvia.

b) Sada: h benefcios temporrios e outros que perduram por toda a vida. So

vitalcios os benefcios de aposentadoria, salvo a por invalidez, e a maioria das
penses por morte. Os benefcios que tm por causa a incapacidade por motivo
de sade duram enquanto esta persistir. O seguro-desemprego limitado a
termo, cessando mesmo que persista a situao de desemprego.

c) Valor: as regras de clculo so complicadas e difcil at efetuar clculo de

previsibilidade. Apesar de sempre ser necessria verificao individual do caso
concreto, possvel notar que h benefcios pagos em valor usualmente inferior
aos rendimentos habituais. o caso das aposentadorias por tempo de
contribuio, limitadas pelo fator previdencirio ou pelo teto do salrio de
benefcio. Outros benefcios podem at incrementar a renda, como o caso da
penso por morte para o cnjuge sem filhos, os benefcios pagos ao
desempregado e a aposentadoria por invalidez, concedida antes da reforma

legislativa recente, paga em nveis superiores mdia da renda salarial do

beneficirio. Algumas categorias de segurados s tem acesso a benefcios no
valor mnimo, como o caso dos empregados domsticos e dos segurados
especiais trabalhadores rurais que se dedicam ao regime de economia familiar.

d) Causa: em geral, os benefcios previdencirios s so concedidos com a

verificao de ocorrncia de uma situao de risco social que imponha
afastamento ou reduo da capacidade laboral: morte, doena, acidente,
desemprego ou idade avanada. So excees: a aposentadoria por tempo de
contribuio e o salrio-famlia.

e) Abrangncia: parcela significativa da populao economicamente ativa no Brasil

no tem nenhum tipo de cobertura previdenciria. o caso, principalmente, dos
desempregados que perderam a qualidade de segurado e os trabalhadores do
mercado informal que no contribuam espontaneamente. Este fato, abordado em
variados pontos desta tese, uma das razes pelas quais a previdncia brasileira
no tem maior eficcia na redistribuio de renda.
70

3.2. A previdncia social na histria econmica brasileira

A dualidade da economia brasileira, em que conviviam relaes de produo

industriais e modernas com formas agrrias pr-capitalistas, para utilizar a expresso
que sintetiza o pensamento de IGNACIO RANGEL 123 , era tambm reproduzida na
Previdncia Social. A coalizo dominante no Brasil durante o Sculo XX era formada

pelo latifndio semifeudal, herdeiro da colonizao, e a recente indstria urbana. No

surpreende, portanto, que os sistemas de previdncia social urbana e rural tenham
seguido separados, com regras de custeio e planos de benefcios que nada tinham em
comum124.
Ao latifndio tradicional era necessrio garantir nveis de subsistncia para os
trabalhadores quando eles no mais pudessem participar da produo. Do contrrio,
essas populaes seriam lanadas ao xodo rural125, o que prejudicaria a produtividade
do trabalho com o rompimento da unidade familiar ou a migrao coletiva, o que

intensificaria a presso por aumento das remuneraes do trabalho empreendido pelo

restante da famlia.
Trabalho indispensvel para entender a funo da Previdncia Social na
economia brasileira o de WANDERLEY GUILHERME DOS SANTOS126. O autor
analisa todo o histrico da legislao previdenciria brasileira, nela identificando dois
efeitos principais. O primeiro a interferncia na forma de acumulao de capital, ou
seja, na produo, a qual passa a ser regulada pelo Estado por meio da legislao
trabalhista e previdenciria, esta principalmente no que tange segurana do trabalho,

reduo dos nveis de acidente com adoo de regras de segurana e financiamento do

seguro de acidentes de trabalho. Um segundo um efeito de redistribuio de renda,
fundado em equidade, pelo qual se garantem nveis mnimos de consumo aos
trabalhadores que de outra forma no obteriam renda, caso dependessem somente do
mercado de mo de obra que lhes paga salrios.
123

RANGEL (2000), p. 127.

RANGEL (2012), p. 574.
125
O xodo rural atinge primeiramente as mulheres, adolescentes e idosos, conforme j notara IGNACIO
RANGEL (2000), p. 153.
126
SANTOS (1998), pp. 63-114.
124

71

 de SANTOS a gnese do conceito de cidadania regulada127, que expressa

justamente a inexistncia de universalidade dos direitos sociais no Brasil, com os
trabalhadores sendo divididos em categorias, com direitos desiguais no tocante ao
acesso. Nesse sentido nossa previdncia nunca se aproximou do modelo do relatrio de
BEVERIDGE, que pugnava o afastamento da ideia de seguro, com financiamento pela
capacidade contributiva, concesso de benefcios independente de contribuio e a
existncia de uma seguridade alm da previdncia, com ateno pblica a outras
necessidades, principalmente sade, assistncia, educao, habitao, emprego e
distribuio de renda128.
As instituies de previdncia prestavam servios tambm de assistncia social e
de sade, englobando quase que a totalidade das polticas sociais estatais. O seu
financiamento, pelo menos no que tange populao urbana, vinha da massa salarial, o
que equivale a dizer que estava atrelado ao crescimento do produto interno129.
Os sistemas das caixas e institutos, apesar de correntemente denominados de
capitalizao, eram financeiramente frgeis, no detendo similaridade com aquilo que se
entende atualmente por sistema de capitalizao. No havia um verdadeiro mercado

financeiro no Brasil que pudesse assegurar elevadas taxas de retorno. A taxa de juros
era baixa, devido lei da usura. A legislao nem sequer previa ainda correo
monetria, mesmo com elevados ndices inflacionrios. A Unio acumulava dvida com
o sistema, jamais depositando sua contribuio. Para piorar, os recursos excedentes
eram direcionados para investimentos de interesse poltico, no necessariamente os mais
lucrativos, tais como formao de capital de empresas estatais e financiamento de obras
pblicas (AFONSO, 2003:13).
A extenso da cobertura previdenciria aos empregados domsticos, ocorrida em

1972, praticamente lanou cobertura previdenciria para todos os trabalhadores,

somente excludos aqueles participantes do mercado informal. Estes s teriam
garantidos direitos quando a legislao passou a permitir ao trabalhador autnomo
verter contribuies por iniciativa prpria, sem depender de um empregador.

127

GILBERTO BERCOVICI (2005:22) menciona a expresso como feliz ,pois bem apresenta a conquista
dos direitos trabalhistas como uma vitria parcial e incompleta.
128
EVILSIO SALVADOR (2010:152).
129
SANTOS (1998), p. 94.

72

Se a cobertura foi, paulatinamente, sendo universalizada, isso no quer dizer que

se deu de maneira equnime ou igualitria entre os trabalhadores protegidos. Pelo
contrrio, desde a origem houve diferenciao dentre a classe trabalhadora, tanto na
qualidade dos servios quando nas formas de financiamento, o que implicava benefcios
de valores diferenciados, sem qualquer homenagem a uma terica igualdade de classe
entre os proletrios.
A fundao dos sistemas de previdncia se deu por meio de institutos vinculados
primeiramente s empresas empregadoras, depois s categorias profissionais. Isso

significa que eram privilegiados os empregados de empresas que pagassem maiores

salrios, e posteriormente as categorias mais bem remuneradas, porque o valor dos
benefcios seria proveniente da repartio de um fundo mais capitalizado do que os dos
demais contingentes profissionais. O sistema reproduzia a desigualdade entre os
trabalhadores tambm no momento de pagamento do benefcio, copiando para os
inativos a discrepncia existente entre os da ativa, o que nos remete a BOYER, quando
este identifica as desigualdades existentes dentro do proletariado, como diferenciais de
cada modelo de acumulao capitalista 130 . As elevadas taxas de rotatividade e de
mobilidade no trabalho dificultam a formao de uma identidade de classe entre os
trabalhadores e prejudicam a demanda por polticas sociais, previdencirias e
trabalhistas131.
Os servios de sade eram atrelados inscrio como segurado da Previdncia e
ao pagamento de contribuies. A ausncia de sade universal permitiu e incentivou a
expanso do mercado privado, bem como dos planos de sade individuais, coletivos e
empresariais. O padro de financiamento manteve-se regressivo. Nas palavras de
EVILASIO SALVADOR (2010:158): a expanso dos programas sociais foi seletiva e
com o favorecimento do setor privado nas reas de sade e previdncia (seguros),
habitao e educao.
Para ANDRADE (2007: 123), o sistema brasileiro tem uma histria singular,
pois se iniciou como um modelo de capitalizao, o qual foi abruptamente transformado
em repartio, quando se unificaram os institutos de aposentadoria e penses (IAP) e os
recursos ento superavitrios foram apropriados para outros fins governamentais. Um

130
131

BOYER (2009), p. 88.

IGNACIO COUTINHO DELGADO (2001:62)

73

segundo dado altamente relevante a dependncia do sistema em relao a

contribuies vinculadas a relaes formais de emprego, o que constitui um
descompasso com a realidade do mercado de trabalho brasileiro e com as necessidades
de proteo social de parcelas expressivas da populao, margem do sistema formal de
emprego e renda.
Para IGNACIO COUTINHO DELGADO

132

(2001:18), o empresariado

brasileiro no se ops, num primeiro momento, tributao sobre a folha de

pagamentos. Era fcil repassar esse custo para o preo das mercadorias, pois a

industrializao brasileira ocorreu num contexto de economia fechada, voltada para o

mercado interno e na forma de substituio de importaes, em que os produtos
nacionais no concorriam com os provenientes do estrangeiro. A insero da economia
nacional no modelo mundial influenciou a construo do nosso sistema de
financiamento.

A histria da previdncia brasileira , portanto, a histria da concesso de

direitos a determinadas categorias privilegiadas, o que aos poucos vai sendo
universalizado, mas no completamente, devido s caractersticas da economia
brasileira, heterognea e desigual. O discurso de universalizao serve manuteno de
privilgios e de uma sociedade estratificada, sem que haja efetiva alterao nas
desigualdades ou na concentrao de renda. Ao mesmo tempo, para atender
necessidade de financiamento desses direitos, formam-se fundos vultosos em recursos,
os quais so posteriormente apropriados pelo Estado, que os utiliza para outras
finalidades. Aqui, novamente, o discurso econmico, no incio voltado ao investimento
direcionado ao desenvolvimento, depois austeridade e controle dos gastos fiscais,

serve para desviar recursos em prejuzo dos beneficirios do sistema.

3.3. Histrico da Legislao previdenciria

132

IGNACIO COUTINHO DELGADO (2001), Previdncia Social e mercado no Brasil. So Paulo: LTR.

74

3.3.1. Primeira repblica e o modelo privado: CAPS

A legislao previdenciria brasileira marcada pela profuso de diversos

diplomas, emitidos sem muita coerncia ou sistematizao. ORIONE G. CORREIA e
CORREIA (2010:25) mencionam que a primeira referncia previdenciria num texto
normativo data de 1891, quando a Constituio republicana previu aposentadoria

somente para os funcionrios pblicos que se tornassem invlidos no servio. J em

1888 foi criada uma caixa de socorros para os empregados das estradas de ferro do
Estado.
ARNALDO SUSSEKIND (1955:60) menciona como marco a lei 3.724/1919,
que tornou obrigatria a contratao de seguro de acidentes de trabalho por parte das
empresas. Trata-se, entretanto, de lei mais trabalhista que previdenciria, pois no havia
participao do Estado no seguro nem garantia de benefcios mnimos.
A legislao social surge de fato na dcada de 1920, com a edio da Lei
4.682/1923, a conhecida Lei Eloy Chaves, que criou a Caixa de Aposentadorias e
Penses para os trabalhadores ferrovirios. Posteriormente a Lei 5.109/1926 previu a
criao de caixas similares para os porturios e martimos.
Para EVILSIO SALVADOR (2010:140), o atraso do Brasil, na adoo de
legislao previdenciria, em comparao com a Europa e outros pases, pode ser
imputado industrializao tardia, ao baixo poder dos sindicatos e organizao
poltica oligrquica, sem representao democrtica. As reivindicaes de servios
sociais foram trazidas junto com os primeiros assalariados imigrantes, vindos aps a

abolio da escravatura e influenciados pelo incipiente sindicalismo socialista e

anarquista.
A Lei Eloy Chaves 133 criava as Caixas de Aposentadoria e Penses CAPs,
somente para os trabalhadores das ferrovias, uma para cada empresa desse ramo de
atividade. S depois esse modelo foi expandido para os trabalhadores martimos e
porturios, inaugurando uma relao de simbiose entre a previdncia brasileira e os
133

DECRETO N 4.682 - DE 24 DE JANEIRO DE 1923.

75

investimentos em infraestrutura, principalmente de transportes. FBIO ZAMBITTE

IBRAHIM (2008:56) menciona que a primeira empresa a criar uma CAP teria sido a
Great Western do Brazil, depois denominada Estrada de Ferro Santos-Jundia.
Para ARNALDO SUSSEKIND (1955:62), somente com a edio do Decreto
20.465/1931 que o Brasil passou a contar com um sistema de previdncia social
completo, cobrindo os eventos de invalidez, velhice, morte e idade avanada. Era
tambm prevista a aposentadoria por tempo de servio. O seguro de acidentes de
trabalho, entretanto, ainda no era incorporado pela previdncia social, mantido na

rbita das relaes trabalhistas.

As caixas eram financiadas pelos usurios dos servios, por meio de imposto
especfico pago quando da contratao, bem como pelos empregadores e trabalhadores,
por meio de contribuies sobre o faturamento ou descontadas dos salrios. Agregaram,
com o tempo, no apenas benefcios previdencirios, mas tambm servios de
assistncia e sade. Posteriormente foram estatizadas, transformadas em autarquias
conhecidas por Institutos de Aposentadorias e Penses, havendo um para cada categoria
profissional.
Para JNIA ROBERTA GOUVEIA SAMPAIO (2007:138), o sistema da Lei
Eloy Chaves era pouco abrangente e financeiramente frgil, pois as caixas eram
organizadas por empresa, e muitas no tinham quantidade suficiente de segurados para
estabelecer fluxo de receita adequado ao pagamento de benefcios por longo prazo.
Segundo CARLOS ROBERTO FERREIRA (2003:13), o incio da previdncia
social no Brasil foi marcado por corporativismo, paternalismo e suscetibilidade s
influencias polticas, sem preocupao com a sustentabilidade a longo prazo. At
meados da dcada de 1960 o sistema era superavitrio, o que permitiu desvio de seus
recursos para fins questionveis, como a construo de Braslia e a formao de capital
de empresas estatais. A instabilidade poltica, a inflao elevada e a informalidade no
mercado de trabalho no permitiram que o sistema se aproximasse da ideia de seguro
social, algo que s entrou em cogitao nos debates que antecederam a assembleia
nacional constituinte nos anos 1980.
Para AFONSO (2003:5-9), a previdncia brasileira, desde a sua fundao,
marcada pela tradio de concesso de privilgios a determinadas categorias, que
76

somente depois so estendidos a outras parcelas da populao e transformados em

direitos autnticos. Enquanto as aposentadorias para os servidores pblicos foram
criadas pelo Decreto n 9.912-A, de 26 de maro de 1888, que regulou o direito
aposentadoria dos empregados dos Correios, os empregados privados tiveram que
esperar at a dcada de 1920, data da Lei Eloy Chaves. Ainda assim, esta s previa a
criao de caixas de previdncia para determinadas categorias profissionais estratgicas,
como os ferrovirios, porturios e martimos. Mais bem remunerados e organizados,
trabalhando em setores dinmicos da economia, esses trabalhadores eram os nicos com
potencial sindical e fora poltica capaz de despertar interesse do governo de ento. Esta
era voltada unicamente aos trabalhadores urbanos, j que a concesso de direitos
previdencirios ou trabalhistas aos trabalhadores do campo atingia o interesse das
oligarquias rurais.

3.3.2. Governo Vargas e a estatizao segmentada: IAPs

A previdncia pblica surgiu no Brasil com a criao do Instituto de
Aposentadorias e Penses dos Martimos IAPM, pelo Decreto 22.872/1933. A partir
da proliferaram os institutos pblicos em substituio ao modelo das caixas privadas,
vigente desde 1923, data da Lei Eloy Chaves.
O sistema adotado pelos institutos pblicos era, em tese, de capitalizao,
financiado por contribuio trplice, por parte de segurados, empregadores e Estado. Os
benefcios eram concedidos mediante contribuio prvia e calculados conforme o
salrio base. A gesto era paritria, embora mitigada pela forte presena do Estado, que
indicava a maioria dos gestores 134 . Inovao importante que foi abandonada a
contribuio sobre o faturamento, e esta passou, em definitivo, a incidir sobre a folha de
pagamento.
O enquadramento dos segurados era por categoria profissional, baseado no na
profisso do trabalhador, mas na atividade preponderante da empresa

135

. Isso

prejudicava a organizao e a solidariedade entre os trabalhadores, pois impedia a

identificao como grupo portador de interesses comuns. Quando o trabalhador mudava

134
135

IGNACIO COUTINHO DELGADO (2001:95).

ARNALDO SUSSEKIND (1955:92)

77

de empregador, era possvel que tivesse que migrar para outro instituto de previdncia,
ainda que desempenhasse as mesmas atividades na nova empresa.

Os sistemas previdencirios no Brasil eram todos superavitrios

136

. A

Previdncia Social chegou a responder por 30% de toda a poupana governamental. A

situao estagnou durante a dcada de 1950, pois embora a base contributiva tenha
crescido sensivelmente com a industrializao e a urbanizao, cresceram tambm, na
mesma proporo, os gastos, puxados pelo aumento do nmero de beneficirios e pela
crescente demanda por servios de sade e assistncia mdica, os quais eram de
responsabilidade dos rgos previdencirios.
Na mesma poca em que se estatizaram as caixas, foi estabelecido o conceito de
carncia, com a implementao de prazos mnimos de contribuio para aquisio de
direito ao benefcio. Essa medida, como anota EVILSIO SALVADOR (2010:144)
tinha por escopo conter gastos, evitando o crescimento do nmero de beneficirios, e
permitiu aos incipientes institutos de aposentadoria e penses atingirem supervits de
arrecadao que beiravam os 70%, abundncia de recursos que no demorou a chamar
ateno dos governos. O Instituto de Aposentadorias e Penses dos Industririos - IAPI
chegou a ser scio das empresas estatais que impulsionaram a industrializao
brasileira. Vrios autores outros autores tambm mencionam o desvio de recursos da
previdncia para financiar empreendimentos tais como a Companhia Siderrgica
Nacional - CSN, Companhia Vale do Rio Doce - CVRD, Centrais Eltricas do So
Francisco - CHESF, do Instituto Brasileiro de Resseguros -IRB e do Banco do Brasil137.
mencionado at que a usina nuclear de Angra dos Reis teria sido financiada pelo caixa
previdencirio138.
O ltimo dos institutos criados foi o destinado aos industririos: Instituto de
Aposentadorias e Penses dos Industririos - IAPI.

136

SILVA E MAHAR (1974:152).

Alm de EVILSIO SALVADOR (2010:148), ANNBAL FERNANDES (1995:15), JNIA
ROBERTA GOUVEIA SAMPAIO (2007:141).
138
IGNACIO COUTINHO DELGADO (2001:179) menciona documento emitido pela Confederao
Nacional da Indstria CNI nesse sentido.
137

78

IGNACIO COUTINHO DELGADO (2001:25) argumenta que o IAPI foi

produto de uma concertao entre o governo ditatorial e a Federao das Indstrias do
Estado de So Paulo FIESP, ento fortalecida politicamente em face da crise do caf. ,
Sua instituio visava proteger a incipiente indstria domstica e evitar que os
trabalhadores se organizassem sob uma identidade nacional.
Para o autor, os interesses do Estado autoritrio e do empresariado convergiam
naquele momento: evitar que os trabalhadores se organizassem sob influncia socialista,
evitando organizao sindical independente, fortalecer a burocracia estatal, proteger os

idosos e constituir fundos para o investimento capitalista. A conteno do conflito entre

capital e trabalho proporcionaria um ambiente mais estvel e previsvel para
desenvolvimento dos negcios. Os trabalhadores industriais eram pouco organizados, e
no detinham fora poltica para pleitearem direitos sociais, tanto que a legislao do
IAPI era a que oferecia o rol de benefcios mais limitado dentre todo o sistema de
previdncia.
A proposta do governo para financiar o IAPI previa a criao de um novo
imposto, incidente sobre o consumo de mercadorias, semelhana do atual Imposto

sobre Produtos Industrializados IPI. A FIESP se ops, propondo o financiamento pelo

imposto de importao, mais uma medida de cunho protecionista, e que esses recursos
fossem aplicados em emprstimos habitacionais aos muturios, garantidos por hipotecas
e debntures industriais139.
A recm-instalada indstria urbana necessitava da Previdncia Social para
incrementar os nveis de consumo, por meio de salrio indireto pago aos seus
trabalhadores, primeiro na forma de assistncia mdica, provida pelos institutos, em
seguida pela perspectiva futura de aposentadoria, penso e outros benefcios. Alm dos

benefcios previdencirios, os institutos prestavam assistncia mdica, forneciam

alimentao por meio de restaurantes, alm de emprstimos e financiamento
habitacional, e at assistncia jurdica 140 , numa poca em que inexistia Defensoria
Pblica. A sade pblica teve incio, no Brasil, por meio dos institutos141, bem como
foram por eles financiados os primeiros programas habitacionais. comum nas cidades

139

IGNACIO COUTINHO DELGADO (2001:104).

ARNALDO SUSSEKIND (1955:75).
141
EVILSIO SALVADOR (2010:146).
140

79

brasileiras a existncia de bairros inteiros denominados com a sigla de alguma

instituio antiga de previdncia142.
O perodo de 1945 a 1964 marcado pelo crescimento da dvida da Unio com a
previdncia, que utilizava os recursos que os institutos registravam como supervits.
Quando estes se viram reduzidos pela incorporao de contingentes de trabalhadores
antes excludos e o aumento dos beneficirios, optou-se pelo aumento das alquotas de
contribuio143. Cresceu tambm a despesa com assistncia mdica, a qual representava
apenas 2,3% do total arrecadado em 1945, mas j atingia 14,9% em 1966.
Escrevendo sobre esse perodo, ARNALDO SUSSEKIND (1955:49) criticava a
baixa eficincia do sistema para a efetiva proteo social. A ideia de seguridade social
j fora lanada pelo relatrio BEVERIDGE, mas o sistema brasileiro ainda no a havia
incorporado. O autor propunha reforma, que acrescentasse aos benefcios ento
previstos a proteo infncia, estendesse os direitos a todos os cidados, que houvesse
compensao pelas perdas inflacionrias para que, por fim, as distines entre
previdncia e assistncia desaparecessem. Alertava ainda para a necessidade de haver
previso oramentria e que a administrao fosse unificada sob um nico rgo.
O autor menciona que, em 1952, havia trs milhes de segurados da previdncia
no Brasil, distribudos entre os diversos institutos. Da mo de obra urbana estavam
excludos os autnomos, domsticos e facultativos. Havia somente 250 mil aposentados
e 350 mil pensionistas, o que explica os supervits elevados auferidos pelos fundos.
Em 1960 foi editada a Lei Orgnica da Previdncia Social LOPS, que ampliou
a cobertura dos benefcios, num contexto econmico favorvel, de crescimento da
produo industrial. Mas no se incluram nem os trabalhadores rurais nem os
domsticos, parcelas ainda muito expressivas da fora de trabalho.
Afirmava-se ineficincia na administrao dos recursos dos institutos de
aposentadoria, mas isso nunca foi provado empiricamente144. Pelo contrrio, os gastos
administrativos e de pessoal desses rgos no discrepavam das mdias mundiais nas
comparativas internacionais. Esse discurso mais tarde retornou no contexto da reforma

142

Por exemplo: Porto Alegre, Salvador, Osasco e Belo Horizonte possuem bairros chamados IAPI, ou
iape.
143
EVILSIO SALVADOR (2010:153).
144
SILVA E MAHAR (1974), p .158.

80

proposta nos anos 1990, em que se atribua parcela de responsabilidade pelo dficit a
uma pretensa m administrao do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS,
existncia de focos de corrupo, sonegao e existncia de beneficirios privilegiados.
notria na literatura econmica e na historiografia brasileiras a denncia de
apropriao dos recursos previdencirios para outros fins. Os institutos arrecadavam
mais do que gastavam, como seria de esperar num regime previdencirio recminaugurado, em que poucos so os beneficirios em comparao aos contribuintes.
Ainda mais se o modelo de capitalizao, em que as contribuies dos ativos no so

utilizadas para pagar os inativos, mas constitui reserva destinada a subsidiar benefcio
futuro do contribuinte. Embora fossem, juridicamente, entes privados, as relaes do
governo com os institutos eram marcadas pela interferncia poltica na administrao,
por meio de indicaes de diretores e interveno legislativa.
J em 1940 o Decreto-lei n. 2.611 eufemisticamente transformava os institutos
de aposentadoria em parceiros do Banco do Brasil na emisso de ttulos de crdito
agrcola. Este concederia emprstimos com recursos provenientes daqueles, fixados em
montante de 15% dos recursos arrecadados com as contribuies dos segurados.

ANDRADE (2007:127) menciona que recursos da previdncia foram usados em

projetos de reflorestamento, material blico, na subscrio de aes de empresas
estatais, na criao do Banco Nacional de Desenvolvimento - BNDE

145

, no

financiamento da construo de Braslia e de projetos do regime militar ps 1964, tais

como a rodovia Transamaznica, a ponte Rio-Niteri e a hidreltrica de Itaipu146.
na constituio de 1946 que se pode encontrar a primeira meno, no direito
brasileiro, ao programa de seguro-desemprego. O texto constitucional estabelecia uma
norma programtica e o concebia como assistncia social, no delimitando bem as suas

fontes de custeio nem estabelecendo direito subjetivo s prestaes. Nas palavras de

WAGNER BALERA (1993:19), esse tratamento aproximava o desempregado do
indigente, no o reconhecendo como trabalhador, mas como miservel necessitado de
145

A previdncia social ainda uma das fontes de financiamento do BNDES, pois 40% dos recursos do
PIS/PASEP so a ele destinados, conforme disposio do art. 239 da Constituio.
146
No mesmo sentido MARTA ARRETCHE (2005), A poltica da poltica de sade no Brasil, in Sade e
democracia: histria e perspectivas do SUS, Nsia Trindade Lima et. Al. (ORG), Rio de Janeiro: Ed.
Fiocruz, p. 291. OLIVEIRA, J. A. de A.; TEIXEIRA, S. M. (1989) (Im)previdncia social: 60 anos de
histria da previdncia no Brasil. 2. ed. Petrpolis: Vozes, p. 280. BATICH, MARIANA. Previdncia
do trabalhador: uma trajetria inesperada. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, v. 18, n. 3, p. 33-40,
jul./set. 2004, P. 35.

81

ajuda estatal. Desemprego, penria e pobreza so situaes diferentes. Por estar ligado
ao trabalho, o programa deveria ter sido inserido dentro da previdncia social, como j o
faziam diversos outros pases, inclusive da Amrica Latina.

3.3.3. A ditadura civil-militar ps 1964 e o regime pblico unificado: INPS

A ditadura civil-militar inaugurada em 1964 promoveu profundas alteraes no

desenho do Estado brasileiro e na poltica econmica. GILBERTO BERCOVICI
(2005:30) refere que, em funo dos interesses das multinacionais, rebaixou-se o salrio
e concentrou-se renda, o que expandiu o consumo, mas no gerou poupana. A
previdncia social no escapou imune. Segundo IGNACIO COUTINHO DELGADO
(2001:168), as principais caractersticas da poltica econmica e social do perodo foram
o fim da garantia de estabilidade no emprego, substituda pelo Fundo de Garantia por
Tempo de Servio FGTS, a adoo de poltica de arrocho salarial, enfraquecimento
dos sindicatos e da Justia do Trabalho, a criao do Banco Central do Brasil, o desenho
do sistema financeiro ainda em vigor, bem como do instituto da correo monetria.
Alterou-se a forma de financiamento do dficit pblico.
Para o autor, a unificao da previdncia social, com o fim dos institutos
segmentados por categoria profissional, atenderia doutrina de integrao nacional.

Ocorreu, entretanto, juntamente com o desmonte dos servios de sade. Criou-se o

Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social INAMPS, cuja
atuao era complementada por servios privados.
Ainda nos primeiros anos da ditadura encontramos os marcos legislativos mais
importantes. O Decreto-Lei 66/1966 unificou os planos de benefcio, em preparao
unificao de todos os institutos pblicos, operada pelo Decreto-Lei 72/1966, que criou

82

o Instituto Nacional de Previdncia Social INPS, agora nico rgo responsvel pela
gesto do sistema.
A Lei 5.107/1966 criou o Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS. Por
fim, a Lei 5.316/1967 estatizou o Seguro de Acidentes de Trabalho SAT.
Houve ainda a Lei 4.923/1965 que instituiu um parco programa de assistncia
aos desempregados, sustentado por um fundo pblico financiado pelo imposto sindical e
administrado pelos sindicatos, a quem cabia a deciso sobre concesso do benefcio.
Dentro das possibilidades, pagaria, durante seis meses, oitenta por cento do salrio
mnimo para quem tivesse trabalhado por, no mnimo, cento e vinte dias e fosse
dispensado sem justa causa. No ano seguinte o Decreto 58.155/1966 restringiu ainda
mais o benefcio, agora s devido nas hipteses de fechamento total ou parcial da
empresa empregadora, ou demisso de mais de cinquenta empregados num intervalo de
sessenta dias.
Somente em 1966, com a unificao dos institutos de aposentadoria e penses e
a fundao do INPS, que a desigualdade previdenciria e trabalhista entre as diversas
categorias profissionais deixa de ser incentivada pelo Estado147. Unificou-se o sistema
previdencirio, todos os trabalhadores agora submetidos a um regime de previdncia
unificado, sob a administrao de um nico rgo, no importando a qual categoria
profissional estivessem vinculados ou qual fosse a atividade econmica preponderante
de seu empregador.
No houve uma isonomia total, verdade, pois Lei Orgnica da Previdncia
Social sucedem diversas legislaes esparsas que criam aposentadorias especiais para
determinadas categorias, a pretexto de incentivar as atividades econmicas a elas
vinculadas, tais como aeronautas e jornalistas. Seguem-se leis que criam aposentadorias
especiais para os que exercessem atividades insalubres, a maioria desses trabalhadores
vinculados cadeia produtiva dos automveis, a abarcada a siderurgia e as indstrias
petrolferas e metalrgicas. O trabalhador rural jamais gozou de aposentadoria especial,
por mais penosas, insalubres e perigosas fossem suas atividades. Esse era um privilgio
do trabalhador urbano, vinculado produo industrial moderna e capitalista.

147

SANTOS (1998), p. 109.

83

Durante a dcada de 1970, expandiu-se a cobertura previdenciria.

Trabalhadores rurais, autnomos e domsticos foram incorporados ao sistema, ainda
que parcialmente e sem direitos iguais aos dos trabalhadores urbanos. tambm desse
perodo histrico a proliferao da aposentadoria especial, concedida a categorias
profissionais de interesse estratgico para a sustentao poltica e econmica do regime,
tais como jornalistas, aeronautas e metalrgicos. Entretanto, como o crescimento da
economia ainda era carreado pelo incentivo indstria formada por grandes empresas
com uso intensivo de capital, aumentou o fosso entre os trabalhadores formais e os
informais148. Em 1977 seria editada a primeira legislao sobre previdncia privada, a
Lei 6.435/1977.
Mesmo depois da fuso dos institutos e do abandono do regime de capitalizao,
o supervit continuou existindo e sendo apropriado para outras finalidades. A ditadura
militar, visando expandir os servios de sade, atribuiu ao Instituto Nacional de
Assistncia Mdica da Previdncia Social - INAMPS funes que hoje so do Sistema
nico de Sade, prestando servios de ateno bsica sade populao, sem que se
pensasse que as contribuies previdencirias eram destinadas ao financiamento da
aposentadoria e demais benefcios previdencirios. ANDRADE (2007:127) menciona
que na dcada de 1970 os gastos com sade cresceram em mdia 26% ao ano, com o
sistema previdencirio financiando tambm a expanso da rede hospitalar e
ambulatorial.
Com as crescentes despesas do sistema, cessaram os supervits previdencirios,
com a despesa ultrapassando a receita. A poupana pblica parou de depender dos
recursos previdencirios; e, com a criao do Fundo de Garantia por Tempo de Servio
- FGTS, Programa de Integrao Social - PIS e Programa de Formao do Patrimnio
do Servidor Pblico - PASEP, migrou para outras fontes 149 , embora a origem dos
recursos ainda fossem contribuies em tudo semelhantes s contribuies
previdencirias. Esses fundos acabaram sendo destinados s empresas estatais, e
serviram como importantes fontes de financiamento de diversos empreendimentos
voltados promoo do crescimento econmico.

148
149

EVILSIO SALVADOR (2010:156-159).

IGNACIO COUTINHO DELGADO (2001:171)

84

Para IGNACIO COUTINHO DELGADO (2001:205), o PIS/PASEP foi criado

para ser forma de participao do trabalhadores no lucro das empresas, j que a
contribuio era sobre este incidente e o fundo se designava ao pagamento de abonos
salariais. Seu uso para o financiamento do seguro-desemprego transformou uma poltica
com vocao redistributiva em compensatria.
Aqui necessrio questionar porque esses programas so usualmente pensados
como se excludos do sistema previdencirio. H legislaes em separado e os rgos
governamentais que os administram no esto submetidos ao Ministrio da Previdncia.

So financiados por contribuies em tudo semelhantes, incidentes sobre a folha de

pagamento (FGTS), ou o faturamento (PIS/COFINS), e a jurisprudncia mais do que
uma vez as enquadrou dentre as contribuies sociais e seguridade social. Ademais,
essas prestaes tambm servem para complementar renda e at garanti-la em caso de
desemprego - que a Constituio arrola dentre as protees previdencirias (art. 201,
III) 150 - ou realizao de outro risco social grave. MATISJACIC, RIBEIRO E KAY
(2007:155) ressaltam que internacionalmente esses benefcios so considerados parte do
sistema previdencirio, mas que no debate brasileiro recebem outro tratamento.

FAGNANI (2007:35) aponta dois aspectos principais da poltica previdenciria

desse perodo histrico. Por um lado, a cobertura ao trabalhador urbano formal
expandiu-se de maneira considervel. No perodo, o nmero dos beneficirios mais que
dobrou e o de segurados triplicou, atingindo 54% da populao economicamente ativa.
Entretanto, o sistema continuou ineficaz na distribuio de renda. Os setores mais
vulnerveis do proletariado continuaram sem cobertura ou com proteo insuficiente,
como era o caso dos trabalhadores autnomos, informais, domsticos e rurais. Estes
dois ltimos estavam limitados a benefcios de valores reduzidos e concesso
dificultada. Alm disso, os valores dos benefcios em geral eram reduzidos j na
concesso e no recebiam reposio inflacionria integral, e o sistema de custeio era
altamente regressivo, dada a existncia de um teto de contribuio.
Em 1977 os rgos do sistema passam por nova reformulao, com a criao do
Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social - SINPAS, que reunia o Instituto
Nacional de Previdncia Social INPS, a Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor
FUNABEM, a Legio Brasileira de Assistncia LBA, a Central de Medicamentos
150

MARTINS E VAZ (2007:202).

85

CEME e a Empresa de Processamento de Dados da Previdncia Social - DATAPREV.

No mesmo ano editada a primeira legislao sobre previdncia privada, a Lei
6.435/1977.
O dficit cresceu devido s despesas com assistncia mdica, ento ainda a cargo
dos rgos previdencirios. Durante o perodo analisado por SILVA e MAHAR (1974),
os pagamentos de benefcios foram acompanhados pelo crescimento das receitas
incidentes sobre a folha de pagamento. O elevado crescimento econmico registrado
nos poucos anos do milagre no ocorria sem alguma presso social, j que no havia

redistribuio progressiva da renda. A incorporao dos trabalhadores rurais e

domsticos previdncia ajudou, segundo FERREIRA (2003:17), a amenizar essas
tenses sociais.
Esse sistema entrou em colapso juntamente com todo o sistema tributrio
desenhado nos primeiros anos da ditadura. Para AFONSO (2003:18), a unificao dos
institutos de aposentadoria era paralela ao desenho consubstanciado no ainda vigente
Cdigo Tributrio Nacional. A abertura poltica, o dficit nas contas externas e a
negociao com o Fundo Monetrio Internacional formavam um novo contexto que

impunha conteno nos gastos pblicos, o que pressionava para reduo nos gastos com
os benefcios por achatamento dos seus valores e concesso de reajustes abaixo da
inflao. Por outro lado, a recesso econmica diminui a expanso da massa salarial, o
que significou ingressos arrecadatrios menores em relao aos anos anteriores, em que
o aquecimento da economia refletia na receita das contribuies 151 . Entretanto, nos
perodos de crise econmica a tendncia o crescimento dos dispndios
previdencirios, pois cresce a demanda por benefcios em virtude do aumento do
desemprego e da necessidade de substitutos para o salrio152. Aqui teramos, talvez, um
paralelo com a ideia defendida por SCHUMPETER de que as crises e recesses
diminuem os nveis globais de poupana.
Segundo FAGNANI (2007:35), o desenho institucional da Previdncia Social foi
sendo modificado pela ditadura civil-militar com o objetivo de permitir maior
ingerncia do Estado sobre o sistema. Embora tenha havido ampliao da oferta de
benefcios, estes no foram destinados populao mais pobre. O aumento da base de

151
152

OLIVEIRA (1995), p. 56.

OLIVEIRA (1995), p. 61.

86

custeio, por outro lado, teve forte impacto regressivo na distribuio de renda. Visava
apenas permitir maior aporte de recursos ao oramento federal, mas ao estabelecer um
teto de contribuio reduzido, permitiu aos mais ricos pagarem alquota menor. Na
estrutura administrativa, centralizou-se a gesto com aumento dos mecanismos
institucionais e burocrticos de gesto.
nesse contexto poltico e econmico que vai sendo gerado o discurso privatista
depois hegemnico na dcada de 1990. O alvo eram as empresas estatais, acusadas de
deficitrias e ineficientes. Para tanto, colocavam-se sob essa classificao diversos

rgos que no exerciam atividades econmicas e, portanto, no teriam como gerar

lucros nem receita, devendo serem financiados pelo oramento da Unio. Assim como a
assistncia sade, que embora estivesse a cargo do sistema previdencirio, no tinha
como ser adequadamente financiada pela receita somente das contribuies, j que
prestava servios gratuitos ou semi-gratuitos aos beneficirios. A perda de receita foi
sendo suprida por aumento real da carga tributria, com criao de novas faixas de
alquotas para o desconto das contribuies dos segurados, e reajuste das faixas de
iseno e incidncia em percentuais abaixo da inflao, como forma de aumento de
arrecadao sem aumento das alquotas nominais.
O governo Figueiredo, a pretexto de conter o dficit previdencirio e sem
investigar as suas causas, aumentou as alquotas previdencirias153, instituiu cobrana
de IPI sobre suprfluos e criou a contribuio para o Finsocial, incidente sobre o
faturamento e a receita bruta. O contexto era de hiperinflao, descontrole da dvida
externa e recesso econmica154.
A Confederao Nacional da Indstria CNI se manifestou contrariamente,
conforme relata IGNACIO COUTINHO DELGADO (2001:179). Argumentavam que a

origem do dficit vinha da sonegao e da dvida da prpria Unio com o sistema. Esta
deveria ser saldada com o uso dos impostos no vinculados. Propunham, j naquela
poca, a elevao dos prazos de carncia, a criao de idade mnima para aposentadoria,
alm da privatizao da sade.
A contribuio para o Finsocial era um tributo regressivo, inflacionrio, com
incidncia em cascata que depois foi declarado inconstitucional e transformado num
153
154

IGNACIO COUTINHO DELGADO (2001:179).

AFONSO (2003:22) e FABRCIO AUGUSTO DE OLIVEIRA (1995:115-118);

87

passivo a ser pago pelos governos democrticos. As contribuies sociais tornaram-se

fonte preferencial de receita da Unio, pois no precisam ser divididas com Estados e
municpios155. Isso deletrio para a economia, pois essas contribuies tm como base
de clculo o faturamento e a folha de pagamento das empresas, o que impossibilita o
manejo de polticas que intervenham no mercado de trabalho ou no comrcio exterior. A
questo da distribuio de renda ignorada no estabelecimento desses tributos, que no
permitem seletividade nem progressividade, pois podem ser repassados para o preo ou
determinarem contrataes por salrios menores.

A contribuio ao Finsocial foi apenas o captulo inaugural de uma histria de

criao progressiva de fontes de financiamento adicionais para a seguridade social. A
ela se seguiram a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido CSLL, a Contribuio
para o Financiamento da Seguridade Social COFINS e o Imposto (depois
contribuio) Provisrio sobre Movimentaes Financeiras IPMF e CPMF.
Os reajustes dos aposentados passou a ser subordinado s necessidades de
conteno de gastos, sendo normal que apenas parte dos percentuais inflacionrios
fossem repassados aos benefcios em manuteno156. Alm disso, os benefcios tinham

j o seu valor inicial rebaixado, pois embora apurados numa base de 36 salrios de
contribuio, aos doze ltimos no era aplicada qualquer correo monetria, algo
sensvel num contexto de hiperinflao mensal.
Essas medidas vieram num contexto de acentuada crise econmica, e
destinavam-se a aumentar as receitas previdencirias para obteno de mais recursos,
no sendo possvel aproveitar o alto crescimento do produto interno bruto verificado na
dcada anterior. Medidas regressivas, com aumento de tributos, bem como emisso de
ttulos. Reconhecimento oficial da existncia de dificuldades financeiras era algo que

fugia da prtica ditatorial, acostumada a esconder da opinio pblica os assuntos

oramentrios do Estado. Se, por um lado, ficou explcita a apropriao dos recursos
previdencirios para outros fins, dessa poca que se cravou no imaginrio popular a
ideia de que o sistema previdencirio brasileiro marcado pela ineficincia, alto custo,
fraudes e dficits (ANDRADE: 2007: 126).

155
156

FABRCIO AUGUSTO DE OLIVEIRA (1995:189).

FABRCIO AUGUSTO DE OLIVEIRA (1995:141).

88

Na verdade, conforme anota FERREIRA (2003:17), foi nessa poca que a

relao entre gasto e arrecadao, at ento historicamente superavitria, inverteu-se,
devido recesso, inflao e queda do nvel de emprego. Pela primeira vez surgiu no
debate a ideia de crise estrutural da previdncia, no apenas conjuntural ou financeira.
As influncias das alteraes demogrficas da populao, entretanto, ainda no eram
consideradas relevantes e s viriam a chamar ateno depois.
O discurso privatista teve paralelo posteriormente, para demonstrar a existncia
de dficit a impor uma reforma da previdncia social pblica, em especial do regime

geral a cargo do INSS. Sob o mesmo manto foram confundidas despesas no s dos
regimes prprios de previdncia social, mas de programas de assistncia social e
reparaes, tais como as devidas aos ex-combatentes da segunda guerra mundial e
anistiados polticos. Somem-se a isso benefcios previdencirios no contributivos, em
que jamais importou a suficincia das receitas, tais como as aposentadorias por idade
rural, para a construo dos montantes afirmados como responsveis pelo dficit157.

3.3.4. A previdncia no debate pr constituinte

Na dcada de 1980 comeou a tomar forma e corpo o discurso catastrofista a

respeito do colapso, insuficincia e inefetividade do sistema previdencirio, com
propostas que visavam reduzir os gastos totais do sistema e os valores individuais dos
pagamentos, quando no dificultavam a concesso ou mesmo suprimiam benefcios o
que implicaria reduo da eficcia de distribuio de renda e da proteo social.
O contraponto veio nas discusses da Assembleia Nacional Constituinte, em que
se comeou a desenhar o sistema de seguridade social estabelecido no texto
constitucional, baseado na superao do modelo ento contratualista e individual,
inspirado no modelo de bem-estar social. Da parte do custeio, criticava-se a
regressividade do sistema e o fato de ele onerar mais as empresas que empregavam mais
mo de obra, pugnando-se pelo estmulo modernizao industrial e tecnolgica. No
157

SANTOS (2009), p. 117.

89

que tange ao plano de benefcios, propunha-se a universalizao da cobertura, com um

regime nico para todos os trabalhadores, o estabelecimento de normas que
assegurassem a manuteno dos valores dos benefcios, estabelecimento de piso, de
critrios de correo, a garantia de reposio inflacionria e o aumento da cobertura
assistencial, com seletividade e expanso dos benefcios pagos independente de
contribuio.
O debate e a disputa sobre o modelo de previdncia social no se encerrou com a
promulgao da Constituio. Alm da oposio entre o Estado Mnimo e o de Bem-

Estar Social, havia o debate sobre o modelo de capitalizao ou de repartio, fundado o

primeiro na capacidade contributiva e no equilbrio entre receitas e despesas, e o
segundo na solidariedade inter e entre geraes.

3.3.5. A Previdncia na Constituio de 1988 e o conceito de Seguridade social

O grande debate constitucional do sculo XX o de como tornar a Constituio

um instrumento para alterar a estrutura econmica da sociedade, no apenas reproduzila ou aceit-la, como bem anota GILBERTO BERCOVICI (2005:33). Para o autor, a
constituio de 1988 dirigente, no sendo possvel entender a constituio sem
visualizar suas ligaes com a teoria social, a histria, a economia e a poltica. Com
apoio nesse pensamento, HELENO TAVEIRA TORRES (2014:171) aponta a funo
transformadora do texto constitucional, em especial o captulo da Ordem Econmica e
Social.

No seu clssico trabalho sobre a previdncia social brasileira,

ARNALDO SUSSEKIND (1955:44) atribui a SIMN BOLVAR o termo espanhol
seguridad social, traduo da expresso social security. Nenhuma delas, entretanto,
teria o mesmo alcance de seguridade social, conforme utilizado no Brasil, pois no se
referem nova doutrina, disseminada aps a segunda guerra mundial, de proteo social
e promoo do Bem Estar. Este constitui direito inalienvel, que deve ser assegurado
pelo Estado por meio da solidariedade social.
90

Para ORIONE G. CORREIA E CORREIA (2010:30), a seguridade social

expressa uma concepo poltica e jurdica, informada pela justia comutativa e
distributiva, pois institui direitos condicionados a prvia contribuio, mas tambm
ampara os necessitados e combate a pobreza, informada pelos princpios da
solidariedade, do bem-estar, da igualdade e do valor social do trabalho. A assistncia
social e a sade so destinados a todos os cidados que delas necessitem e devem ser
financiadas por toda a sociedade mediante o pagamento de impostos. J a previdncia
contributiva, destinada aos seus segurados que recolhem contribuies prvias.

Para os autores, embora seja componente do sistema da seguridade, a

previdncia social regida por princpios prprios, que a diferenciam. Ambas so
informadas pela solidariedade e esto submetidas a gesto una, democrtica e
descentralizada. Na seguridade social vige o princpio da universalidade, tanto do
aspecto subjetivo quanto do objetivo, no sentido de atender a todas as necessidades de
todos os cidados. J a previdncia social contributiva e atende somente riscos sociais
expressamente predefinidos em texto normativo. Vale dizer, s atribui direitos queles
que tenham recolhido contribuies prvias. Entretanto, a seletividade exceo, tanto
em face da equidade entre os benefcios para as populaes urbana e rural quanto por
imperativo de isonomia158.
Para JNIA ROBERTA GOUVEIA SAMPAIO (2007:145) a seguridade social
prevista na constituio tem como objetivos a erradicao da pobreza, a reduo das
desigualdades e a promoo da dignidade da pessoa humana.
Para DANIEL ZANETTI MARQUES CARNEIRO (2010:9), a seguridade
social um sistema protetivo voltado s necessidades bsicas do ser humano, pelo qual
o Estado se encarrega da manuteno das necessidades sociais mnimas,

proporcionando aos indivduos e s suas famlias a manuteno da qualidade de vida,

mesmo quando ocorram contingncias. A interpretao e aplicao das suas normas
devem ser orientadas pelos seus princpios, j que objetivam a promoo do Bem Estar
a favor dos menos favorecidos.
Se o texto constitucional de 1988 significou incremento do sistema de proteo
social brasileiro, isto ocorreu num contexto internacional desfavorvel, com o Estado de
Bem-Estar Social sendo objeto de ataques polticos e ideolgicos em todo o mundo. Na
158

ORIONE G. CORREIA E CORREIA (2010:111-115)

91

Amrica Latina, ganhava corpo o discurso da reforma, com propostas de privatizao e

de abandono dos sistemas de repartio em prol da capitalizao individual e financeira.
Caso emblemtico o do Chile, que abandonou a previdncia pblica, passando as
aposentadorias e penses a serem geridas por fundos privados, cabendo ao Estado
meramente as atividades de assistncia social com o pagamento de benefcios de valor
mnimo condicionados pobreza. Esse tipo de reforma relega, em prol dos interesses
dos organismos financeiros, os objetivos sociais dos sistemas de seguridade pblica,
entre eles o da solidariedade. No caso chileno, o efeito da privatizao foi a retrao do
sistema, com reduo do nmero de pessoas protegidas159.
A seguridade social brasileira definida pela Constituio da Repblica como
um conjunto integrado de aes do Estado e da sociedade nos campos da sade,
previdncia e assistncia social, que prev, para isso, a existncia de um oramento
prprio, com fontes de recursos diversas, destinadas para a totalidade dessas aes, no
se podendo falar em oramentos separados para cada uma delas160.
O modelo contributivo preponderante na argumentao quando se discute a
Previdncia Social161. Esta visualizada separada das demais aes da seguridade, em

que prepondera a ideia de universalizao, o escopo de incluso social e a finalidade de

reduo das desigualdades, com redistribuio de renda. Nesse debate, fortemente
polarizado ideologicamente, comum invocar-se a afirmao liberal de que a
distribuio de benefcios sem prvia contribuio seria um desincentivo ao trabalho e
solidariedade social. Evoca-se a ideia do free rider, aquele que somente se beneficia
de determinada instituio, sem para ela contribuir.
Importante inovao do texto constitucional em relao aos anteriores foi a
previso de fontes mltiplas de financiamento para a seguridade social. As

contribuies sociais esto agrupadas no art. 195. As bases de clculo, para as empresas,
so a folha de pagamentos, a receita, o faturamento e o lucro. J o art. 239 previa
contribuio especfica para o financiamento do programa de seguro-desemprego, o que
era considerado mera norma programtica nos regimes constitucionais anteriores162. O

159

FERNANDES (1995:20).
KHAIR (2007:217).
161
LAVINAS e CAVALCANTI (2007:248).
162
WAGNER BALERA (1993:15).
160

92

pargrafo 4 desse artigo institui importante regra extrafiscal, a qual infelizmente nunca
foi regulamentada pela legislao infraconstitucional:
4 O financiamento do seguro-desemprego
receber uma contribuio adicional da
empresa cujo ndice de rotatividade da fora
de trabalho superar o ndice mdio da
rotatividade do setor, na forma estabelecida
por lei.
No caput do art. 239 foi tambm prevista a destinao de, no mnimo, 40% dos
recursos arrecadados ao financiamento de programas de desenvolvimento econmico,
atravs do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES. Para
WAGNER BALERA (1993:144), isso vem da tradio brasileira de utilizar os fundos
previdencirios para finalidades de induo ao desenvolvimento. O que, no caso, no
de todo incorreto, pois to importante quanto proteger o desempregado fomentar a
economia para que haja gerao de empregos.
Alm dessa multiplicidade de fontes de financiamento para a seguridade,
prevista no texto constitucional, tambm fcil visualizar, na prtica, que a seguridade
social no financiada somente pelas contribuies descontadas dos segurados ou
incidentes sobre a folha de pagamentos. Os recursos do seu oramento so provenientes
de diversas fontes de receita, muitas delas oriundas do pagamento de impostos no
vinculados a um potencial recebimento de benefcios. Alm disso, o sistema tributrio
regressivo, onera sensivelmente os mais pobres, que so exatamente os destinatrios
principais e mais urgentes das polticas sociais163.
Segundo EDUARDO FAGNANI (2007: 2 e 50), a Constituio de 1988 quando
estabelece o conceito de seguridade social, baseia-se num modelo de Estado de BemEstar, alheio ao debate e ideologia que se convencionou chamar neoliberal,
hegemnica no debate econmico da dcada seguinte sua promulgao, e que prope
reformas com supresso ou reduo de direitos sociais e reduo do papel do Estado nas
atividades econmicas. Ao prever fontes de recursos no reembolsveis ou no
contributivas, a Constituio lanou o peso do financiamento desses servios para o
todo social, e no apenas seus potenciais beneficirios. Isto, somado universalizao
163

LAVINAS e CAVALCANTI (2007:267).

93

dos servios de sade e a previso de concesso de assistncia social aos necessitados,

sem contribuio, permitiria afirmar que o sistema de seguridade social passou a
integrar os direitos de cidadania fundados na solidariedade, desconectados tanto do
mercado quanto das ideias de caridade, filantropia e assistencialismo. Deixa de ser
mercadoria, a ser adquirida, passando a ser direito social fundamental do cidado. O
autor parece compartilhar as ideias sobre a desmercantilizao, da forma como
defendida por ESPING-ANDERSEN.
Para a Previdncia Social, entretanto, no vigoram a universalizao e o acesso

independente de contribuies, que so princpios gerais aplicveis aos demais ramos da

seguridade social, segundo o texto constitucional. Este prev o acesso mediante
contribuio, ao contrrio do que acontece com a sade, direito de todos e a
assistncia social, prestada a quem necessitar, independente de contribuio. Assim, a
regra, no que tange Previdncia Social, a contributividade, para manuteno de
renda de indivduos que, embora originariamente dotados de capacidade contributiva, a
tenham perdido de fato ou potencialmente pela ocorrncia de algum evento de agravo
decorrente do risco social.

FBIO ZAMBITTE IBRAHIM (2008:25) entende, em sentido diverso, que a

finalidade da previdncia social no a manuteno do poder de compra, mas garantir o
sustento. Vale dizer, a sobrevivncia do segurado e de seus dependentes, os assegurando
remunerao quando sobrevier algum risco social. Este no deve ser entendido,
necessariamente, como um evento desgraado ou uma tragdia. Desde que impea a
obteno de salrio, qualquer fato da vida pode ser objeto de proteo previdenciria, tal
como o a maternidade. Para o autor, a previdncia pblica assegura existncia digna
dos trabalhadores, no tendo finalidade de manter ou elevar renda, o que pode ser obtido
pela previdncia privada.
H previso, entretanto, de benefcios previdencirios para os quais no se exige,
necessariamente, contribuio, tais como os devidos ao trabalhador rural considerado
segurado especial. Embora devedor de contribuies, no as tem como requisito para
concesso de benefcios, bastando a caracterizao da situao de fato. Existem tambm
benefcios que independem de carncia, para os quais basta a filiao do segurado, no
se cogitando de recolhimento prvio em determinado nmero. Exemplo a penso por
morte, que permanece sem exigncia de carncia, mesmo com as alteraes previstas na
94

Lei n. 13.135/2015, que condicionaram a durao do benefcio ao nmero de

contribuies vertidas pelo segurado instituidor, mas isto no requisito para a
concesso.
Todas essas previses legais, que afastam a contributividade do sistema
previdencirio, aproximam a Previdncia das regras aplicveis aos demais ramos da
seguridade social, fundada nos princpios da universalidade e do atendimento s
situaes de necessidade, independente da capacidade contributiva.
sempre possvel, entretanto, lembrar o princpio do equilbrio atuarial e da
vedao de concesso ou ampliao de benefcios sem prvia fonte de custeio. Mas
esses limitadores constitucionais no estabelecem requisitos nem impedimentos para a
concesso do benefcio. No se exige que a prvia fonte de custeio seja suportada pelo
eventual beneficirio, podendo a ampliao de benefcios de concesso gratuita ser
financiada pelo pagamento de contribuies de outros agentes sociais, como ocorre no
caso dos benefcios assistenciais. Essa uma imposio lgica e econmica, caso se
pressuponha a finalidade de distribuio de renda, o que implica retirar recursos de uma
parcela da sociedade para destin-la a outras.

3.3.6. A regulamentao infra-constitucional da seguridade social

Os valores constitucionais positivados apontam para ampliao da seguridade

social, com aumento dos benefcios e incremento das aes estatais em favor dos
cidados e do mercado de trabalho real 164 . Exatamente o contrrio do discurso da
reforma, pautado na reduo do gasto, da reduo dos valores dos benefcios e na

adoo de regras mais rigorosas e restritivas. A ideia de universalizao da previdncia

ganhou ainda mais espao no texto constitucional com a criao do programa de
incluso previdenciria pela Emenda Constitucional 47/2005.
Ainda que tenha havido constitucionalizao dos valores de universalidade e
solidariedade, isso no arrefeceu o debate poltico. Ao longo das dcadas seguintes
promulgao do texto constitucional, vrias foram as propostas de reforma da
164

DELGADO (2007:292).

95

seguridade social que visavam, de alguma maneira, reduzir o alcance dos direitos
sociais, limitando seu valor ou simplesmente os suprimindo de alguma forma, at com
meno oportunidade de sua privatizao. Nas palavras de FAGNANI (2007:3):
desde o final dos aos 80 e at hoje, a poltica social brasileira vem sendo submetida a
tenses entre dois paradigmas antagnicos: o Estado Mnimo versus o embrionrio
Estado de Bem-EstarSocial; a seguridade social versus o seguro social;
universalizao versus a focalizao; a prestao estatal dos servios versus
privatizao; os direitos trabalhistas versus a desregulamentao e flexibilizao.

Na regulamentao infraconstitucional da seguridade social subsequente

promulgao da Constituio, j possvel visualizar a fora da ideologia contrria
sua universalizao. Houve demora na regulamentao infraconstitucional, em especial
na edio dos planos de custeio e benefcio da previdncia e na regulamentao da
assistncia social. Por fim, evitou-se um tratamento nico ou sistematizado da
seguridade social, inexistindo uma lei nica, o que seria mais favorvel a um conjunto
integrado de aes do Estado e da sociedade, tal como consta no texto constitucional.
Para WAGNER BALERA (1993:12) o seguro-desemprego foi o primeiro

programa da seguridade social brasileira, institudo pela Lei 7.998/1990. Ao contrrio

dos textos constitucionais de 1946 e 1967, que previam apenas normas programticas
em relao proteo do desempregado, o texto atual (art. 239) j previa as fontes de
financiamento do programa. Para o autor, a lei ainda vinha informada pelos princpios
anteriores constituio, deslocada da ideia de seguridade social, e foi instituda sem
qualquer estudo atuarial ou estatstico que a precedesse. Criou-se um fundo de
capitalizao coletiva, desvinculado da repartio das demais receitas da seguridade,
cujos recursos foram apropriados pelo tesouro para financiamento do dficit pblico,
naquele perodo de elevadas taxas inflacionrias.
A regulamentao jurdica cindiu-se, com edio de leis especficas, uma para a
sade (Lei n. 8.080/1990), outra para a assistncia (Lei Orgnica da Assistncia Social
LOAS, Lei n .8.742/1993) e duas para a previdncia social (Leis n. 8.212/1991 e n.
8.213/1991, plano de custeio e plano de benefcios, respectivamente). Como se no
fossem todas aspectos de uma mesma instituio, maior que a soma das partes, as quais
deveriam interconectar-se.

96

A ciso entre os vrios aspectos da seguridade social foi depois aprofundada, na

legislao editada ao final da dcada de 1990. A Lei de Responsabilidade Fiscal criou o
Fundo do Regime Geral de Previdncia Social, desvinculado das demais funes da
seguridade, sem contabilizao das fontes de receita da seguridade social que no as
contribuies sobre a folha de pagamento. Isso permitiu caracterizar os montantes
arrecadados com a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social - COFINS,
Contribuio sobre o Lucro Lquido - CSLL, Contribuio Provisria sobre
Movimentao Financeira - CPMF e Contribuio ao Programa de Integrao Social e
ao Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico PIS/PASEP como se
fossem externos seguridade, e, portanto, contabiliz-los como transferncia da
Unio, o que sugere que o oramento fiscal estaria a socorrer a previdncia165.

3.3.7. A crtica neoliberal e a reforma dos anos 1990

As medidas ampliativas adotadas pelo constituinte, principalmente a incluso

dos trabalhadores rurais e a vinculao do piso dos benefcios com o salrio mnimo,
tinham por propsito reduzir a pobreza e a desigualdade social. Mas a insustentabilidade
do sistema ficou patente, devido ao elevado nmero de beneficirios face ao de
contribuintes. Isso influenciado pelos fatores demogrficos, mas tambm se deve
incluso de trabalhadores sem a necessria contrapartida contributiva. O sistema
previdencirio desenhado em 1988 no observa plenamente os princpios de equidade,
universalidade, solidariedade e distribuio de renda, mas tambm falha na previso de

fontes de financiamento suficientes166.

No s o modelo estava em disputa. Os recursos da seguridade social no
passaram inclumes. Aps o Plano Real, os dispndios com juros da dvida pblica no
tinham como serem suportados somente pelo oramento fiscal. O argumento da
insustentabilidade do sistema de seguridade como premissa de uma reforma tornava-se
tentador tambm para permitir a apropriao de seus recursos para outros fins.
165
166

GENTIL (2007:177).
FERREIRA (2003:17).

97

Paradoxalmente, era o sistema previdencirio, ento considerado deficitrio, que

financiaria os estipndios financeiros impostos pela estratgia de estabilizao
monetria.
Com a estabilizao da moeda, a discusso sobre o dficit da previdncia ganhou
outros contornos. Quando a inflao era elevada, o valor real dos benefcios acabava
sendo reduzido em decorrncia da perda diria do poder de compra da moeda. J o valor
arrecadado com as contribuies era aplicado no sistema financeiro e se tornava fonte
de caixa e renda para o fundo pblico. At mesmo o lapso de dias entre o recebimento

dos tributos e o pagamento dos benefcios importava para a poltica fiscal167.

Alm disso, a abertura econmica ocorrida na dcada de 1990 evidenciou a
baixa produtividade das empresas nacionais, que antes no concorriam com produtos
importados. Para IGNACIO COUTINHO DELGADO (2001:27), a necessidade de as
empresas brasileiras concorrerem no mercado internacional fortaleceu o discurso que
inclua os gastos sociais em geral, e a previdncia em particular, no conceito de custo
Brasil, o qual deveria ser reduzido em prol da competitividade, vale dizer, de preos
menores.
Os

crticos

do

sistema

apontavam

trs

defeitos

que

causariam

insustentabilidade a longo prazo: o envelhecimento da populao, a dependncia das

contribuies futuras para pagamento dos benefcios de ento e a tributao excessiva,
que estimularia a sonegao por meio da informalidade. A adoo do regime de
capitalizao resolveria o problema, pois o benefcio futuro seria atrelado s
contribuies pretritas, o que afastava qualquer hiptese de insolvncia ou
desequilbrio oramentrio.
Nas palavras de ANDRADE (2007: 126): Na abordagem do Banco Mundial, a
substituio dos sistemas de repartio na previdncia pblica por regimes de
capitalizao plena (e individual), emerge como uma soluo automtica para os
grandes problemas que rondam a maioria das economias do mundo escassez de
poupana, investimento, crescimento, desemprego, dependncia do mercado financeiro
-, e, de modo subjacente, comparece como mecanismo de imunizao dos sistemas,
em relao aos impactos dos distintos processos de transio demogrfica.

167

JNIA ROBERTA GOUVEIA SAMPAIO (2007:148).

98

Isso, aliado ao interesse de ampliao dos mercados financeiros, abre

flanco para ataques ao sistema de seguridade social. A proposta a sua transformao
em produto financeiro, com reduo do espao da previdncia pblica organizada sob o
regime de repartio e atenta ao princpio da solidariedade. Advoga-se a adoo do
regime de capitalizao, transformando o risco em dvida financeira, a ser resgatada no
futuro quando da aposentadoria ou na ocorrncia de um evento danoso, tal como
invalidez. Organizado na forma de fundos de penso privados, o sistema previdencirio

passa a ser mais um brao do capitalismo financeiro. O que antes era direito social se
transforma em produto financeiro e volta a ser mercadoria, passvel de aquisio no
mercado (CHESNAIS, 1999:36)168. O ataque ao estado de bem-estar social serve ainda
ao objetivo de promover o rebaixamento de salrios, necessrio ao novo modelo aps o
esgotamento da matriz keynesiana de pleno emprego (HARVEY, 2014:158). Sem a
proteo da seguridade, os trabalhadores permitem-se aceitar empregos com pior
remunerao e se submetem mais facilmente a relaes contratuais precarizadas, sem
direitos ou benefcios associados.

Pensando nos impactos do novo regime de acumulao financeirizado

sobre a seguridade social brasileira, EVILASIO SALVADOR (2010:368) mostra como
a lgica do capital portador de juros tende a estender-se para os demais aspectos da vida
social e das atividades econmicas. As propostas de reforma da previdncia social
visam aplicar na poltica social os modelos de financeirizao do mercado de capitais,
transformando os direitos sociais em mercadoria da forma produto financeiro.
Monetarizam-se as polticas sociais, com substituio dos servios e equipamentos
pblicos por bolsas, meras transferncias financeiras, que invariavelmente passam
pelas instituies bancrias, transformando os destinatrios dessas polticas em clientes
bancrios. Os beneficirios de planos de previdncia privada tornam-se, involuntria e
inconscientemente, acionistas, scios investidores e beneficirios de rendas financeiras.
A rentabilidade do capital portador de juros tamanha, que mesmo as
empresas produtivas tm convertido seus capitais variveis em ttulos financeiros. A
rentabilidade de novos investimentos fica subordinada taxa de juros, o que diminua

168

FRANOIS CHESNAIS (1999). Tobin or not Tobin? Porque tributary o capital financeiro
internacional em apoio aos cidados. So Paulo: Unesp.

99

produo e o nvel de emprego. Se este reduzido, aumenta a necessidade de atuao

das instituies de proteo social, ao mesmo tempo em que se reduzem as bases de
financiamento da seguridade social, baseada em contribuies sobre a folha de
pagamento e o faturamento das empresas (SALVADOR, 2010:365).
Entre a previdncia pblica e a financeirizao se situa a previdncia
privada, cujos elevados rendimentos nos perodos recentes s so explicveis pelo
favorecimento do capital portador de juros na poltica econmica e na apropriao dos
oramentos pblicos. A maior parte de seus recursos est concentrada em poucos

fundos, a maioria patrocinada por empresas pblicas ou sociedades de economia mista

em benefcio de seus empregados. A dvida externa vinha sendo internalizada, com
iseno de impostos. O percentual do produto interno bruto destinado ao pagamento de
juros cresce a cada ano, o que diminui a disponibilidade de recursos oramentrios para
a seguridade social. Como o investimento em ttulos da dvida interna isento de
tributos, o sistema arrecadatrio torna-se ainda mais regressivo, por deixar de taxar
rendimentos dos mais ricos. Segundo dados da CVM apresentados por SALVADOR
(2010:361), somente nfima parcela da populao brasileira detm algum tipo de
aplicao financeira.
normal na nossa histria econmica recente a indexao dos ativos
financeiros para evitar perdas inflacionrias. Isto salvou os bancos brasileiros das
consequncias do modelo hiperinflacionrio, por facilitar a captao de recursos com a
venda de ativos sem depreciao em relao moeda. A criao de unidades de valor
alternativas moeda de curso forado (p. ex. a OTN/ORTN ou a URV, velhas
conhecidas da jurisprudncia previdenciria) permitia e estimulava a compra de ttulos
governamentais. A partir da metade da dcada de 1990, aps o Plano Real, a elevao
da taxa de juros substitui a hiperinflao como fator de incentivo aquisio de ativos
financeiros.
necessrio lembrar, entretanto, como o faz MIGUEL BRUNO (2007),
que a acumulao financeira no Brasil se baseia na dvida pblica, sem ligao com
atividades produtivas. As elevadas taxas de juros so financiadas pelo oramento
pblico, no pelo mercado de aes da bolsa de valores, que expressariam investimentos
em produo e emprego. Se a participao da renda de juros do capital especulativo tem
crescido, isso se d custa do capital produtivo.
100

Nos contextos de baixo crescimento econmico, em que no h gerao de

empregos, a ideia de solidariedade se enfraquece, conforme j apontado por ARION
SAYO ROMITA (1999:53).

O outro lado, como bem lembra GISELLE SOUZA DA SILVA

(2012:222)

169

, a revalorizao e incremento dos programas de assistncia social.

Incapaz e desprovido de interesse em garantir o pleno emprego, o Estado neoliberal

precisa dar conta da pobreza, possibilitando queles excludos das relaes salariais que
se tornem consumidores. Alm disso, ao receberem transferncias monetrias e no
servios pblicos, tornam-se tambm clientes da rede bancria, a qual passa a ser
remunerada por prestar esse servio. A autora identifica, nos oramentos federais
brasileiros a partir de 2006, relevantes parcelas destinadas remunerao dos agentes
financeiros que fazem o pagamento dos programas sociais, assistenciais e da folha de
pagamento de benefcios do INSS. Os interesses do capital financeiro ficam a tambm
evidenciados.

3.3.8. Contraponto crtica neoliberal

Nesse sentido, STIGLITZ e ORSZAG (1999)

170

demonstram que

tambm o sistema de capitalizao dependente da massa salarial e afetado pelo

desempenho geral da economia. Se no sistema de repartio o contribuinte que

financia o benefcio previdencirio do aposentado, na capitalizao o pagador de

juros. Dinheiro que sai da sociedade de alguma forma, pouco importando,
economicamente, se o nomen juris contribuio previdenciria ou juro pela tomada
de crdito. Ocorre que, acrescentaramos, a deciso sobre quem tributar passvel de

169

GISELLE SOUZA DA SILVA (2012). Transferncias de renda e monetarizao das polticas sociais:
estratgia de captura do fundo pblico pelo capital portador de juros. IN EVILSIO SALVADOR ET AL
(2012). Financeirizao, fundo pblico e poltica social. So Paulo: Cortez.
170
http://www.noticiasbyo.org/wp-content/uploads/2012/04/1_Jor_Diez-Mitos.htm

101

deciso poltica, ao passo que a identidade ou escolha dos grupos que suportam os juros
algo avesso ao controle social.
A esterilizao do capital potencialmente produtivo ajuda a explicar o
baixo crescimento econmico do Brasil nas ltimas dcadas (BRUNO, 2007:115), o que
produz impacto sobre o sistema previdencirio. Se o salrio mdio cai, passa a no ser
possvel manter o nvel de vida do aposentado com base num sistema de repartio, a
no ser que a massa salarial cresa proporcionalmente com adio de novos
contribuintes. Isso poderia ser visto como argumento favorvel ao sistema de

capitalizao, mas no o que ocorre, pois com o regime de acumulao altamente

financeirizado, os ganhos do capital tambm se reduzem sensivelmente, j que fica
reduzida a participao do capital produtivo na economia (GENTIL, 2007:176).
Por outro lado, o baixo crescimento econmico e a pequena gerao de
empregos formais determinam que grandes contingentes populacionais estejam sempre
margem do sistema previdencirio. Desempregados e trabalhadores sem registro
formal no gozam de proteo previdenciria; sero destinatrios de programas de
assistncia social. Mas, como no sero contribuintes, a seguridade social suportar

esses custos sem a correspondente fonte de receitas que se esperaria num contexto de
expanso do emprego formal e da produtividade da economia (BRUNO, 2007:118).
certo que haver envelhecimento da populao, resultado de melhora da
expectativa de vida ao longo das ltimas dcadas. A populao idosa tende a ser maior
nos prximos anos, percentualmente, do que no passado. Entretanto, omite-se com
frequncia que tambm a populao adulta crescer proporcionalmente, aumentando a
massa de contribuintes da previdncia, pois a populao economicamente ativa ocupar
um percentual maior da populao total. Haver, ainda, reduo do nmero de jovens e

crianas, o que demandar menos dispndio pblico e privado com a sua educao,
desenvolvimento e criao. Esses fatores so frequentemente ignorados pelos
defensores da reforma, mas constituem o que estudiosos chamam de janela
demogrfica de oportunidades, em que o sistema tem condies de se sustentar com
folga e, a depender do crescimento do produto interno bruto, atuar como importante
fator de distribuio de renda (ANDRADE, 2007:129).
O debate poltico em torno da previdncia brasileira foi acirrado, e culminou
com a edio da Emenda Constitucional 20/1998 e com a edio de variada legislao
102

infraconstitucional, que restringiu a concesso de benefcios e modificou as bases de

financiamento da previdncia. JNIA ROBERTA GOUVEIA SAMPAIO (2009:150)
caracteriza o perodo pelo aumento da carga tributria e o corte de gastos na rea social.
Em matria previdenciria, restringiu-se as aposentadorias especiais, criou-se o fator
previdencirio, houve aumento das bases de clculo das contribuies sobre o
faturamento e ampliou-se a incidncia da contribuio sobre a folha de salrios, que
passou a abarcar quaisquer remuneraes pagas ou creditadas aos trabalhadores.

3.3.9. Perspectivas e dilemas atuais da previdncia social brasileira

No regime de acumulao financeirizado, no h tanta necessidade de

investimentos produtivos para reproduo do capital, pois a acumulao de riqueza pode
dar-se exclusivamente na utilizao de formas financeiras no produtivas. O capital
portador de juros adquire, rapidamente, importncia quantitativa e qualitativa superior
quele investido em atividades de produo de bens, mercadorias e servios, dotados de

maior risco e menor liquidez. As altas taxas de juros e a baixa produtividade da

economia brasileira reforam esse ciclo e fortalecem a financeirizao do regime
(BRUNO, 2007:112), em detrimento da gerao de emprego e renda, j que os
investimentos atrelados aos ttulos da dvida pblica esto entre os mais rentveis.
Assim sendo, atribuir previdncia social efeitos negativos sobre a poupana
pblica ou sobre a produtividade da economia no necessariamente verdadeiro. A
privatizao ou a reduo dos recursos a ela destinados, com estmulo constituio de
planos privados baseados em capitalizao, no teriam, necessariamente, o efeito de

promover aumento de poupana ou de investimento se, no regime atual de acumulao

financeirizado, as maiores taxas de rentabilidade estiverem desconectadas das atividades
produtivas. Num cenrio assim os fundos de penso investiriam em papis financeiros,
de forma a maximizar sua rentabilidade, e no em atividades de produo a mdio e
longo prazo, e eles prprios teriam suas entradas potencialmente reduzidas, pois
vinculadas ou dependentes das remuneraes dos participantes, que tambm so
afetadas por um contexto de baixo crescimento econmico e de salrios rebaixados.

103

Como bem lembram SILVA e MAHAR (1974:141), os sistemas de previdncia

social no possuem impacto sobre a poupana interna nos pases subdesenvolvidos.
Devido ao baixo poder de compra dos salrios, regressividade do sistema tributrio e
aos baixos ndices de produtividade das empresas, os custos do sistema decorrentes da
tributao acabam por reduzir outras formas de poupana, principalmente a voluntria.
Escasseiam os recursos, que seriam destinados poupana privada, para financiar a
previdncia social. Aumenta-se a poupana pblica em detrimento da voluntria. S
haveria impacto sobre a poupana total se a contribuio previdenciria reduzisse o
lucro das empresas ou o consumo das famlias.
Da mesma forma, maior gasto com benefcios apenas diminui a participao da
previdncia na poupana total, mas no necessariamente a reduz. Como o benefcio
pode atuar como complementao de renda familiar, permite um aumento da poupana
espontnea total.
ESPING-ANDERSEN limitou sua anlise aos pases anglo-saxes e da Europa
ocidental; e alerta para o risco de generalizar suas observaes para outros pases. Mas,
no caso brasileiro, poderamos afirmar o seguinte:
a) O nmero de esquemas diferenciados de aposentadoria elevado. Existem
regimes prprios para os servidores civis e militares da Unio, Estados e
Municpios. H previdncia complementar fechada, tanto para servidores
pblicos quanto para empregados de empresas privadas e estatais. Mesmo dentro
do Regime Geral de Previdncia Social - RGPS h diferenas quanto s
aposentadorias urbanas e rurais, bem como previsto o benefcio de
aposentadoria especial, inacessvel seno para algumas categorias de
trabalhadores. Ao mesmo tempo em que se extinguiu a aposentadoria especial

para determinadas categorias profissionais (aeronautas, jornalistas), com a

regulamentao da previdncia privada, as portas para fundos de penso
especficos foram escancaradas.
b) O gasto com a previdncia dos servidores pblicos elevado e o setor privado
de previdncia complementar tem crescido, o que diminui a participao do
RGPS na despesa total com previdncia. MATISJACIC, RIBEIRO e KAY
(2007:282) informam que o Brasil gasta 2% do PIB com as aposentadorias do

104

regime geral urbano, 0,6% em aposentadorias privadas, 1,8% com os regimes

prprios e 1,6% com a aposentadoria rural por idade.
c) Os benefcios de assistncia social s so pagos aos comprovadamente
miserveis, com renda familiar per capita inferior metade ou a um quarto o
salrio mnimo, a depender do tipo de benefcio ou programa. Alguns benefcios
previdencirios s so pagos ao segurado de baixa renda, caso do auxliorecluso e salrio famlia.
d) A razo entre o piso e o teto previdencirio vem diminuindo em razo da poltica
de concesso de aumentos reais ao salrio mnimo. Isso provoca tenso poltica
junto aos sindicatos, que pressionam para aumento do teto de benefcios, o que
j ocorreu em duas ocasies, ambas por meio de emenda constitucional (Emndas
Constitucionais 20/1998 e 45/2003).
e) A sade universalizada desde 1988. A previdncia depende de prvia
contribuio e vnculo do segurado com o mercado formal de trabalho, salvo no
caso dos trabalhadores rurais, os quais tm sua condio de segurado
reconhecida somente com a comprovao do trabalho, sem necessidade de
provar contribuio prvia.
Tambm por isso notvel o crescimento da sade suplementar e da previdncia
privada. As deficincias do servio pblico nas reas tpicas da seguridade social,
somadas ao discurso de ineficincia e de baixa qualidade dos servios, incentivam a
busca de substitutos no mercado privado, transformando novamente a proteo social
em mercadoria.
MARTINS e VAZ (2007:193) referem que houve 12 milhes de novas
contrataes de planos de sade privados no Brasil entre 2001 e 2007, o que representa
um quarto do total de contratos vigentes naquele ltimo ano, segundo dados da Agncia
Nacional de Sade Suplementar - ANS. No mesmo perodo, as adeses a planos de
previdncia complementar ou privada cresceram em torno de 20% ao ano, segundo
dados da ABRAPP e da FENAPREV. Os autores atribuem esse crescimento acentuado
baixa qualidade dos servios de sade e ao discurso de falncia, reforma e reduo dos
valores dos benefcios, no caso da previdncia.
O sistema previdencirio brasileiro no acompanhou as mudanas nas relaes
sociais, familiares e do mercado de trabalho ocorridas ao longo do sculo XX. Desde o
105

incio, a legislao brasileira adotou um modelo tipificado e idealizado de relao

trabalhista. O homem, pai de famlia, empregado da indstria, morador da zona urbana,
recebedor de salrio, vinculado por um contrato de trabalho de durao indeterminada.
Fica nesse emprego por dcadas at que a idade avanada reduza sua produtividade e
ele necessite retirar-se, por meio da aposentadoria. Caso algum infortnio lhe
sobrevenha nesse percurso, a previdncia o protege por meio de auxlio-doena,
aposentadoria por invalidez e cobertura de acidentes de trabalho. O desemprego
involuntrio tambm protegido, temporariamente, pelo pagamento de segurodesemprego ou manuteno da qualidade de segurado, at que recupere o posto de
trabalho, passando a empregado de outra empresa. Caso falea, sua famlia tem
assegurada a subsistncia por meio de penso171.
O tempo para aposentadoria e a idade necessria so superiores para o homem
em relao mulher. Historicamente isso justificado pela dupla jornada, e ainda hoje
mais dificultoso para as mulheres permanecerem no mercado de trabalho por trinta
anos, do que para os homens cumprirem seus trinta e cinco. Apesar de os requisitos
parecerem facilitados, na prtica mais difcil para as mulheres se aposentarem. Dado
que confirma isso pequena parcela de mulheres aposentadas por tempo de
contribuio, ao passo que so maioria nas aposentadorias por idade, embora grande
parte no o consiga fazer completados sessenta anos. O salrio mdio das mulheres
menor, sua taxa de desemprego maior e elas passam menos tempo nos vnculos de
emprego172.
Alm disso, nosso sistema previdencirio nunca deu conta da economia
informal, que abrange metade dos postos de trabalho. A incluso dessa parcela
expressiva da populao necessria para um efetivo sistema de bem estar social, para
171

Estamos descrevendo o que se conhece como modelo continental ou bismarckiano, do qual a

Alemanha do ps-guerra o caso clssico. O trabalho assalariado referido a padro de emprego
masculino que se inicia aps a escolaridade e prossegue at a aposentadoria de maneira estvel e com
curtas interrupes. Os esquemas de seguridade social proporcionam reposio de salrios para
circunstncias bem definidas, correspondentes aos riscos que tornam o trabalhador temporariamente
incapaz de ganhar o salrio ou encerram sua capacidade de faz-lo por idade ou invalidez. O arranjo
viesado do ponto de vista de gnero, sendo implcito que o salrio ganho pelo male breadwinner, e que
o trabalho feminino atpico, temporrio e suplementar do ponto de vista do sustento. O salrio
do chefe da famlia a sustenta, com necessidades adicionais do ncleo familiar atendidas por meio
de transferncias em dinheiro de acordo com fases da vida; quanto aos servios de cuidado de
crianas e idosos, estes so providos pela prpria famlia, com Estado ausente do seu provimento (Palier
2010a). CELIA LESSA KERSTENETZKY e JAQUES KERSTENETZKY (2014), Subsidiariedade e
Universalismo como princpios organizativos do estado social,
disponvel em
http://www.proac.uff.br/cede/sites/default/files/TD93.pdf, acesso em 26/10/2015.
172
CARDOSO JR. e MAGALHES (2007:334).

106

reduzir as desigualdades e a concentrao de renda. Por outro lado, o sistema

previdencirio parece reforar a estratificao social que separa os trabalhadores em
categorias mais ou menos privilegiadas, o que refora as desigualdades, prejudica a
ideia de solidariedade e vincula direitos sociais a formas alheias cidadania.
Por fim, a inverso demogrfica, com o nmero de idosos crescendo, faz muitos
temerem pelo equilbrio e sustentabilidade do sistema a longo prazo. Haveria
necessidade de reformas para que o oramento previdencirio no agrave o dficit
pblico. Isso merece debate especfico.

3.4. Oramento da Previdncia e da Seguridade Social: disputa pelos recursos da

previdncia
H uma indissocivel conexo entre o direito financeiro e a interveno do
Estado para mudar a sociedade e dar efetividade aos direitos sociais, conforme bem
anota HELENO TAVEIRA TORRES (2014:176). por meio do oramento pblico
que o Estado Social, componente do Estado Democrtico de Direito, ser construdo e

concretizado, com a realizao da justia social e do aumento da riqueza nacional pelo

trabalho e pela livre iniciativa. Para o autor, o oramento rene as duas formas de o
Estado atuar para redistribuir renda: quanto s receitas, pela extrafiscalidade e tributao
justa; quanto despesa, pela funo redistributiva de suas atividades e gastos.
O pargrafo 5 do art. 165 da Constituio prev oramento da seguridade social
separado do oramento fiscal, este referente aos fundos, rgos e entidades da
administrao direta e indireta da Unio. Segundo FAGNANI (2007: 24), essa previso
do constituinte visava impedir uma prtica corrente nas dcadas precedentes: o desvio

de recursos da Previdncia Social para outras finalidades. Nas suas palavras, ao invs
da poltica econmica financiar a poltica social, dava-se o inverso173.
Para JNIA ROBERTA GOUVEIA SAMPAIO (2007:145) a seguridade social
prevista na constituio tem como caracterstica a submisso de seu oramento ao Poder
Legislativo, algo que no ocorria nos regimes constitucionais anteriores, em que o
oramento das autarquias no era institudo necessariamente por lei.

173

No mesmo sentido LAVINAS e CAVALCANTI (2007:260).

107

Apesar da previso constitucional, nunca se elaborou um oramento da

seguridade social em separado. Nas propostas e leis oramentrias promulgadas desde
ento, as despesas da seguridade esto misturadas s do oramento fiscal, sem que haja
uma separao clara das fontes de receita prprias e das transferncias constitucionais
obrigatrias, nem das despesas de custeio e dos gastos correntes com a manuteno da
mquina administrativa. So ainda lanados como se fossem despesas ou programas da
seguridade social determinados dispndios a ela estranhos174.

3.4.1. Debate sobre o gasto pblico previdencirio

O Regime Geral de Previdncia Social RGPS representa expressiva parcela do

Produto Interno Bruto - PIB. Dados do Ministrio do Planejamento indicam que o
Brasil gasta 11% do PIB com a previdncia, mas no especificam se esse percentual
somente referente ao RGPS ou se nele esto includos tambm os regimes prprios dos
servidores das trs esferas de governo175, bem como os gastos privados. Esse tipo de

confuso comum e, talvez, proposital. Apresentam-se dados referentes aos gastos

previdencirios sem especificar quais regimes estariam includos. Outras vezes so
includas despesas de outros programas da seguridade social ou at a ela estranhos. Por
exemplo, costuma-se incluir as despesas com o benefcio de prestao continuada, da
Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS, como gasto do Instituto Nacional do
Seguro Social - INSS, devido ao fato de esse benefcio assistencial ser pago e
operacionalizado por aquela autarquia.
A distoro reforada quando os nmeros so apresentados como premissa

para a concluso de que seriam excessivos em comparao com outros pases.

Comumente so apresentados ao lado de algum percentual que indique a quantidade de
idosos ou a proporo deles na populao brasileira, como se a previdncia fosse
destinada unicamente a essa parcela da populao, e no cobertura de uma srie de

174

MARTINS e VAZ (2007:191).

No documento apresentado em 2004, elaborado pelo Ministrio da Fazenda - Secretaria de Poltica
Econmica, denominado Oramento Social do Governo Federal 2001 2004, apresenta-se o gasto do
RGPS como sendo de 7,35% do PIB, contra 2,26% referentes ao Regime Jurdico nico dos servidores
federais.
175

108

riscos sociais diversos da idade avanada, tais como desemprego, doena, invalidez,
acidente de trabalho, proteo maternidade e famlia.
A falta de preciso terminolgica alimentada pelo uso diuturno de termos
como aposentados do INSS, inativos ou idosos para se referir aos beneficirios
do Regime Geral de Previdncia Social, homogeneizando o que heterogneo,
escondendo os pensionistas e os afastados por incapacidade temporria em gozo de
auxlio-doena. Essa confuso esconde que parcela relevante do gasto previdencirio se
refere a benefcios de auxlio-doena e penses por morte, que no se destinam a

amparar a velhice.
O discurso da austeridade usualmente volta sua mira contra os gastos sociais,
considerados por muitos como obstculo a um ajuste fiscal consistente, ao lado dos
sempre lembrados gastos com pessoal e das despesas com o custeio da mquina
administrativa176. Uma das crticas sempre recorrentes ao Estado de Bem-Estar e aos
direitos sociais o seu suposto custo elevado dentro do oramento pblico177.
Para GILBERTO BERCOVICI (2005:65), a crise do Estado Social no se limita
ao economicismo, dos aspectos financeiros da atuao social ou do custo dos direitos
sociais. um sinal de esgotamento do pacto social, da forma como a sociedade
pretende se organizar e dos valores expressos pelas instituies. A crise do Estado
Brasileiro no se limita aos gastos pblicos ou a um oramento insuficiente. uma crise
de concepo do Estado, pois para este promover o desenvolvimento, tal como
delineado na nossa constituio, deve ser ainda mais forte e capacitado do que o welfare
state nos moldes europeus.
Em adendo, RICARDO PIRES CALCIOLARI (2009:64) afirma que sem
oramento e finanas pblicas no haveria direitos sociais, pois para a efetivao destes
necessrio postura ativa do Estado. Sendo usual reconhecer a existncia de um
princpio de proibio de retrocesso na matria, pois os direitos sociais so
considerados direitos fundamentais, no so admissveis interpretao ou modificao
legislativa que os suprimam ou reduzam sua eficcia. Essa discusso, para o autor, seria
ainda mais relevante na matria previdenciria, em que a sucesso legislativa muitas
vezes implica reduo de benefcios e direitos.
176
177

ALEM (2007:229) e RICARDO PIRES CALCIOLARI (2009:48)

ORIONE G. CORREIA E CORREIA (2010:37).

109

No mesmo sentido o pensamento de HELENO TAVEIRA TORRES

(2014:177). Os direitos sociais so fundamentais, protegidos pela clusula de
eternidade, nas palavras do autor, consubstanciada numa garantia material de proteo
de retrocesso, ao lado da garantia formal de imutabilidade por meio de emenda
constitucional (constituem clusulas ptreas).
Conforme anota FAGNANI (2007:13), em janeiro de 2006 o Ministrio da
Previdncia Social divulgou estudo em que, pela primeira vez, o resultado da
previdncia era calculado no somente em termos nominais, ou seja, subtraindo os

gastos do INSS com o pagamento de benefcios do montante arrecadado com

contribuies patronais e dos segurados. Nessa forma de clculo, no se levam em conta
as isenes fiscais ou a imunidade constitucional das entidades assistenciais178, nem a
arrecadao de outras fontes de financiamento da seguridade social e a proveniente dos
tributos que visam substituir a contribuio incidente sobe a folha de pagamento, tais
como as recolhidas pelas empresas optantes do SIMPLES (Lei Complementar
123/2006) ou as incidentes sobre receita ou faturamento. A concluso foi que o
alardeado dficit, se incorporadas essas receitas reais ou fictas, remontaria a apenas
R$ 4 bilhes, contra os catastrficos R$ 42 bilhes anuais obtidos com a sistemtica
anterior.
Para JNIA ROBERTA GOUVEIA SAMPAIO (2007:149) a estratgia
usualmente adotada para demonstrar que a previdncia deficitria consiste em
apresentar, como receita, apenas as contribuies patronais e as descontadas dos
segurados. Usualmente estas so confrontadas com o gasto total com todos os
benefcios da seguridade social, inclusive aqueles que no seriam em tese financiados
por essas contribuies, tais como os da previdncia rural e os assistenciais. As demais
receitas da seguridade social so apresentadas em separado, ao lado dos impostos gerais,
como se nenhuma relao tivessem com a previdncia.
As receitas do Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS e do Fundo de
Amparo ao Trabalhador - FAT, por exemplo, jamais so lanadas como da seguridade
social, embora se destinem proteo ao trabalhador em momentos de desemprego, um
178

As entidades privadas de assistncia social so imunes, no recolhendo contribuies previdencirias.

Isso s se justifica se visualizarmos a seguridade social como um todo, em que as contribuies ditas
previdencirias tm , tambm, a possibilidade de financiar as aes da assistncia social. Do contrrio,
teramos que admitir que a previdncia financia a assistncia, com o trabalhador urbano financiando o
socorro aos miserveis em detrimento ode sua previdncia.

110

dos objetivos da previdncia social (art. 201, III da Constituio). Seus recursos so
superavitrios, servindo para financiar o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social - BNDES (art. 239, 1, da Constituio), os programas
habitacionais, responsveis pelo aquecimento da indstria da construo civil, a
agricultura familiar179 e outras iniciativas governamentais.
Outro dado frequentemente trazido discusso refere-se ao aumento da despesa
previdenciria em relao ao Produto Interno Bruto - PIB, que teria passado de 2,5% na
poca da promulgao da Constituio para 7% em 2006. Os defensores da austeridade

afirmam que tal ndice no cessar de crescer caso no haja reforma que limite as
despesas.
Entretanto, como bem anotam FAGNANI (2007:20) e MATISJACIC, RIBEIRO
e KAY (2007:170), os dois percentuais no podem ser comparados, pois o sistema de
seguridade social era outro antes da Constituio. No havia proteo efetiva aos
trabalhadores rurais, autnomos e domsticos. No havia garantia de piso mnimo para
os benefcios previdencirios. Alm disso, omite-se o baixo crescimento do PIB no
perodo, o que reduz o denominador da proporo, bem como a poltica de aumentos

reais concedidos ao salrio mnimo. Nenhum desses fatores endgeno ao sistema

previdencirio, e no podem ser ignorados a fim de lhe atribuir a responsabilidade por
aumento percentual dos gastos, como se a previdncia no parasse de demandar mais
recursos indefinidamente em decorrncia de alguma imaginada ou subentendida
disfuno de normatizao.
MATISJACIC, RIBEIRO e KAY (2007) trazem dados interessantes, que
comparam os percentuais de gasto pblico com os diversos benefcios previdencirios
com os de outros pases, escolhidos dentre os mais desenvolvidos, a includos os pases

da Europa central, EUA, Mxico e Coreia do Sul.

Alertam para a existncia de vrios mitos180, que ignoram as heterogeneidades
dos pagamentos efetuados a ttulo de previdncia no Brasil, principalmente por parte
daqueles que propem reformas que reduzem direitos e benefcios. Sem o conhecimento
da realidade em discusso, qualquer proposta de reforma ser ineficiente e ineficaz do
ponto de vista fiscal, mas com o grave defeito de reduzir a rede de proteo social,
179
180

RICARDO PIRES CALCIOLARI (2009:105).

No mesmo sentido, ALEM (2007:233).

111

produzindo concentrao de renda e aprofundamento da desigualdade. Segundo os

autores, o gasto pblico tem que ser avaliado na medida de sua efetividade, superada a
discusso ideolgica, estril e intil sobre existncia de dficit ou supervit.
No mesmo sentido, MARTINS e VAZ (2007:198) lembram que a Seguridade
Social no foi concebida para ser superavitria, no havendo por que se investigar isso
dentro do quadro constitucional e da ideia de Estado de Bem-Estar. Isso s possvel se
a previdncia social for isolada das demais funes, em razo do seu carter
contributivo. No mesmo sentido, DELGADO (2007:299) aponta que o formato de

elaborao dos oramentos permite que se rotule de dficit qualquer gasto da

seguridade social que no seja financiado pelas contribuies previdencirias dos
segurados ou dos empregadores.
No que tange s aposentadorias, comum visualizar o gasto total, sem separao
do que aposentadoria urbana do Regime Geral de Previdncia Social - RGPS,
contributiva, das aposentadorias rurais concedidas sem prvia contribuio suficiente.
Para estas um contrassenso procurar a existncia de dficit, o qual nsito a essa
poltica.
Tambm comum incluir os gastos com as aposentadorias e penses dos
regimes prprios de previdncia social, que no compartilham os recursos do INSS e se
destinam a uma finalidade diversa das estabelecidas para o sistema constitucional de
seguridade social. Ademais, frequente ignorar-se que no Brasil, ao contrrio da
maioria dos pases desenvolvidos, h grande disparidade de remuneraes entre os
funcionrios pblicos e os trabalhadores da iniciativa privada, o que torna muito mais
caro o sistema previdencirio destinado aos servidores, baseado em aposentadorias
integrais. No mesmo sentido o pensamento de ESPING-ANDERSEN (1990:81), para

quem as aposentadorias dos servidores pblicos pouco ou nada tm a ver com a

seguridade social, mas muito mais com demarcao de status e concesso de privilgio
a essa categoria de trabalhadores.
No mesmo sentido, GENTIL (2007:179 e 182) afirma que muito comum
confundirem-se o RGPS e os regimes prprios, no s nas estatsticas, mas na prpria
elaborao e execuo oramentria. Lanando-se as despesas do regime prprio como
parte do dficit do sistema de previdncia, estar-se-ia transformando os trabalhadores da
iniciativa privada em financiadores da previdncia dos servidores pblicos. Isto porque
112

as contribuies por aqueles vertidas so usadas para o pagamento dos benefcios

destes, que deveriam ser financiados pela contribuio prpria e recursos do oramento
fiscal, j que a Unio a empregadora e, portanto, devedora da contribuio respectiva,
conforme o disposto na Lei n.9.717/1998.
A comparao com os pases desenvolvidos desfavorvel ao nosso sistema de
proteo social, conforme sugere o senso comum. O sistema tributrio brasileiro mais
regressivo e nossa seguridade social menos eficaz na distribuio de renda. Alm
disso, o gasto brasileiro com benefcios pagos pelo Estado atinge somente 13,7%, do

PIB, a mdia dos pases da OCDE de 21,3% da renda das famlias181.

Pelos dados trazidos por MATISJACIC, RIBEIRO e KAY (2007), o Brasil gasta
2% do PIB com as aposentadorias do regime geral (por tempo de contribuio, especial
e por idade urbana), 0,6% em aposentadorias privadas, 1,8% com os regimes prprios e
1,6% com a aposentadoria por idade rural. Da se v que as propostas de reforma
centradas nos critrios para concesso ou valores das aposentadorias por tempo de
contribuio surtiro pouco ou nenhum efeito fiscal. O percentual total de gastos com
aposentadorias (pblicas e privadas) gira em torno de 6% do PIB, metade da mdia da

Europa, sensivelmente inferior ao dos EUA (9,3%, sendo 5,5% do oramento pblico e
3,8% das aposentadorias privadas).
Diferente a situao da penso por morte, em que o gasto total brasileiro atinge
3,2% do PIB, sendo 1,1% do RGPS, 0,1% de planos privados, 0,5% das penses
concedidas a trabalhadores rurais e expressivos 1,5% dos regimes prprios. Ou seja,
quase gastamos mais com os familiares dos servidores pblicos que com os de todos os
demais trabalhadores.
Isso expressa o descompasso entre nossa legislao e as transformaes na
estrutura familiar pelas quais passou a sociedade. O percentual de gastos total com
penses s prximo do despendido por Portugal e Itlia, havendo razes culturais,
religiosas e sociolgicas que permitem entender isso.
De uma famlia crist tradicional, em que cabia ao homem o sustento exclusivo
da casa, passamos a um modelo heterogneo, com insero consolidada da mulher no
mercado de trabalho, assumindo variadas vezes o papel de principal provedora, seno a
181

SILVEIRA (2008:94).

113

nica em muitos casos. A legislao, entretanto, continua concedendo penso em valor

integral ao cnjuge sobrevivente, ainda informada pelo preconceito do male
breadwinner182, o que na prtica aumenta a renda familiar aps o evento morte de um
dos membros. A lei previdenciria presume a dependncia econmica entre os cnjuges,
igualando-os aos filhos menores, algo que a legislao civil j abandonou h muito,
subordinando a prestao de alimentos demonstrao de necessidade183 de um e da
possibilidade do outro.
O reduzido percentual de gastos da previdncia privada com penses por morte

mostra que h uma baixa procura pelos planos familiares. Isso sugere que a previdncia
tem sido vista como opo de proteo do individuo, e no de sua famlia, o que
justificaria a reforma da legislao a respeito desse benefcio tambm para o regime
geral, ditada pelas transformaes na economia familiar referidas.
MATISJACIC, KAY e RIBEIRO (2007:282) consideram que as normas
brasileiras sobre penso por morte esto entre as mais benevolentes e generosas, pois
inexiste carncia, o benefcio concedido em 100% do salrio de contribuio do
falecido. At a promulgao da Lei 13.135/2015, a prestao era vitalcia e sua durao

independia da idade do cnjuge beneficirio 184 . Por isso, haveria necessidade de

alterao dessas normas, que devem ser ajustadas s possibilidades do pas e s novas
configuraes das famlias. A maioria dos pases restringe a penso ao companheiro
sobrevivente que no disponha de meios ou capacidade para prover o prprio sustento
com outras fontes de renda.
J com a proteo no caso de doena ou invalidez, os gastos brasileiros giram
em torno de 2% do PIB (mesmo percentual que os EUA), sendo 1% do RGPS, 0,1%
para os trabalhadores rurais e 0,8% dos regimes prprios. Novamente, um valor muito

abaixo da mdia da Europa. A Sucia chega a gastar 6,9%, havendo nesse percentual
um expressivo gasto privado de quase 1%, sem paralelo no nosso pas.
Entretanto, necessrio mencionar que os gastos com benefcios por
incapacidade sofreram aumento desproporcional nos ltimos anos, sem que tenha
havido razes de sade pblica a explicar esse incremento185. Dados de 2005 mostram
182

LAVINAS e CAVALCANTI (2007:296).

ALEM (2007:236).
184
Os autores escreveram antes das alteraes da Lei 13.135/2015.
185
MATISJACIC, KAY e RIBEIRO (2007:281)
183

114

que a concesso de aposentadorias por invalidez j supera, para os trabalhadores

urbanos, a de aposentadorias por idade ou por tempo de contribuio186. O benefcio
mais requerido e concedido o auxlio-doena187.
Para DELGADO (2007:303), isso efeito da incluso de quase quinze milhes
de trabalhadores no perodo. Cresceu a taxa de formalizao do trabalho dentre os
empregados de microempresas, empregados domsticos e trabalhadores autnomos188.
A maioria ocupa as faixas salariais mais pobres, recebendo remuneraes inferiores a
trs salrios mnimos. Houve aumento da populao segurada e de sua expectativa de

vida, mas as condies de vida continuam precrias se comparadas s dos segurados

com melhor remunerao.
Nessa camada social, os riscos laborais so elevados e expressivos. Isso, somado
ineficincia dos servios pblicos de sade e dificuldade de acesso sade privada
ou suplementar, natural que esses trabalhadores tenham uma taxa de adoecimento
maior e uma taxa de recuperao da sade menor. Tambm de se considerar que
sofram mais acidentes de trabalho, devido forma de explorao de sua mo de obra
(excessos de jornada, reduzidos perodos de descanso e intervalos para alimentao), ao

alto risco de suas atividades, s deficincias de treinamento e ao descaso de seus

empregadores com normas de segurana e equipamentos de proteo189.
Para CARDOSO JR. e MAGALHES (2007:319), isso tambm se deve s
reformas que alteraram as regras da aposentadoria por tempo de contribuio, tornando
sua concesso mais rigorosa. Com isso, muitos trabalhadores tm de recorrer ao auxliodoena como substitutivo desse benefcio. J incapacitados de trabalhar, em razo de
sade debilitada, no conseguem nova colocao no mercado de trabalho nem outra
fonte de sustento, face inexistncia de proteo efetiva ao desemprego.
Relacionado aos gastos com auxlio-doena est o dispndio com a sade,
tambm componente do sistema de seguridade social. O gasto total no Brasil de 8%
do PIB, dos quais somente a metade (3,9%) vm do oramento pblico. Em nosso pas
os servios privados e planos suplementares encontraram mercado frtil. Se o nmero
total comparvel aos despendidos pelos europeus, l o gasto privado quase nulo,
186

CARDOSO JR. e MAGALHES (2007:325).

DELGADO (2007:303).
188
CARDOSO JR. e MAGALHES (2007:318).
189
CARDOSO JR. e MAGALHES (2007:324).
187

115

havendo, portanto, o dobro de investimento pblico em ateno sade.

Surpreendentemente, os EUA, tidos como pas em que o sistema pblico seria
deficiente, gastam 12,5% do PIB, a maioria do oramento pblico (6,7%), o que , por
si, quase o dobro do brasileiro.
Quanto ao seguro-desemprego, o Brasil gasta percentual do PIB sensivelmente
inferior ao de outros pases, apesar de ter ndices de desemprego superiores. Utilizamos
apenas 0,6% do PIB para pagamento desse benefcio. Isso est relacionado com a
dificuldade de obteno do benefcio em face da informalidade dos vnculos de

emprego, dos requisitos rigorosos para sua obteno e sua baixa durao, alm da alta
rotatividade que impera no mercado de trabalho.
Conclui-se, em relao ao pagamento de benefcios, que o gasto governamental
no Brasil com a previdncia social est longe de discrepar dos padres internacionais.
No h urgncia ou catstrofe iminente no que se refere austeridade. Cumpre
investigar, se do ponto de vista do custeio, no h espao para ampliao das bases
contributivas e melhoria da estrutura de financiamento, com arrecadao mais eficiente
e com melhores resultados extrafiscais.
Aqui, tambm, necessrio cuidado ao comparar os dados brasileiros com o de
outros pases. O regime de acumulao no igual, sendo diferentes as estruturas do
mercado de trabalho, os nveis salariais, os graus de formalizao da economia, a
intensidade no uso de mo de obra e a rede de proteo social alm da previdenciria,
dentre outros fatores que contribuem para uma maior ou menor necessidade de
financiamento do sistema.

3.4.2. Oramento da Seguridade Social

A inexistncia, at hoje, de um Oramento especfico para a Seguridade Social

(OSS), conforme ditame constitucional, tambm comumente identificado como
decorrente da ideologia de enfraquecimento do Estado de Bem-Estar Social. Esse

116

dispositivo jamais encontrou efetividade

190

. At o prprio nome da autarquia

responsvel pela gesto da previdncia Instituto Nacional do Seguro Social reflete a

ideologia do governo que encaminhou o projeto. Preferiu-se o termo seguro, figura
privada que remete ao mercado e no abstrai a ideia de contratao de proteo de um
risco precificado, em substituio nomenclatura constitucional.
A reduo dos direitos vinculados seguridade social permitiria a desonerao e
desvinculao de recursos oramentrios, que poderiam ser direcionados a outros fins,
compensando-se a perda da rede de proteo social com a adoo de polticas de

transferncia direta de renda, sem carter de direito social e mais baratas do que
polticas universais, haja vista o elevado percentual do oramento pblico destinado
previdncia social, em comparao com os programas assistenciais.

Verificada a insuficincia de recursos no oramento da seguridade social, o

oramento fiscal deve cobri-la, consoante defende JNIA ROBERTA GOUVEIA
SAMPAIO (2007:137). A lgica brasileira, entretanto, tem sido o inverso, ao contrrio
do que se entende do texto constitucional, consagrador da efetividade dos direitos
sociais. Uma das principais causas da crise da seguridade, segundo a autora, a falta de
vinculao de seus recursos, pois a mera queda de arrecadao pode ter causas variveis
independentes do ordenamento. A depresso econmica, os baixos salrios e o
desemprego explicam a queda na receita ocorrida nas ltimas dcadas, sem que se
necessidte recorrer a explicaes baseadas na generosidade das normas previdencirias
ou no excessivo custo dos benefcios.
J para DANIEL ZANETTI MARQUES CARNEIRO (2010:13), o ideal que
ambos os oramentos permaneam separados e autossuficientes, sem que um tenha que
subsidiar o outro. Para RICARDO PIRES CALCIOLARI (2009:136), a inefetividade do
dispositivo constitucional que prev um oramento em separado para a seguridade
social permite que recursos da seguridade financiem programas que lhes so estranhos,
confundindo-se os dois oramentos, suas receitas e despesas.
Na histria da previdncia brasileira, foi comum a apropriao dos recursos
previdencirios para outros fins. De incio, os recursos eram utilizados em programas
190

RICARDO PIRES CALCIOLARI (2009:136).

117

considerados essenciais ao desenvolvimento econmico do pas, tais como a

constituio de capital de empresas estatais ou execuo de obras pblicas de grande
vulto. Mais recentemente, em especial aps a dcada de 1980, o motor a austeridade
fiscal e a conteno dos gastos sociais. Utilizou-se ndices de reajustes abaixo da
inflao, para rebaixar os valores reais dos benefcios previdencirios. Aps a
estabilizao da moeda, optou-se por desvincular percentual de receitas da seguridade
social, permitindo-se sua utilizao livre no oramento. Os instrumentos jurdicos
utilizados para tanto sero apresentados a seguir.

3.4.3. Uso financeiro dos ndices de correo monetria aplicveis aos

benefcios

A prtica de tentar conter o gasto previdencirio com a o reajuste dos benefcios

em ndices abaixo da inflao foi disseminada na dcada de 1980. No havia norma
jurdica que, a exemplo do art. 201, 4 da Constituio191, garantisse a preservao do

valor real. Isso, somado possibilidade de pagamento de benefcios em valor inferior ao

mnimo, provocou sensvel perda do poder de compra dos beneficirios e aposentados
que tiveram benefcios concedidos e mantidos nesse perodo.
Para FBIO ZAMBITTE IBRAHIM (2008:69), a reposio apenas parcial da
inflao era usada como forma de reduzir o valor dos benefcios e, consequentemente, a
despesa previdenciria total. Essa prtica histrica justificaria, por si, a enunciao da
regra de irredutibilidade e da manuteno do valor real dos benefcios no texto
constitucional.

Segundo aponta FABRCIO AUGUSTO DE OLIVEIRA (1995: 141) 192 , a

escolha do ndice de reajuste dos benefcios previdencirios como instrumento ainda
que disfarado de poltica econmica foi inaugurado pelo Decreto-Lei n. 2.064,
editado em 1983, final do Governo Figueiredo, num contexto de sucessivos apelos do
governo ditatorial ao Fundo Monetrio Internacional - FMI. O decreto alterava a
191

4 assegurado o reajustamento dos benefcios para preservar-lhes, em carter permanente, o valor

real, conforme critrios definidos em lei.
192
OLIVEIRA, FABRCIO AUGUSTO DE (1995). Autoritarismo e Crise Fiscal no Brasil (1964-1985).
So Paulo, Hucitec.

118

poltica salarial, instituindo reajustes inferiores inflao e vinculava o reajuste dos

aposentados evoluo da arrecadao, ento decrescente, em razo da recesso
experimentada pela economia e pela queda de arrecadao decorrente do desemprego
crescente e aumento da economia informal.
A inteno do governo ditatorial era conter o dficit pblico, ponto central
assumido como compromisso perante o FMI nas negociaes iniciadas em 1982
(OLIVEIRA, 1995:130). Nos perodos de crise econmica aumentam os gastos
previdencirios, pois crescem o desemprego e a necessidade de substitutos para o

salrio. Isso tem algum paralelo com o pensamento de SCHUMPETER sobre a reduo
da poupana em perodos de recesso.
Se a recesso reduz a atividade econmica, e consequentemente a arrecadao
tributria baseada em transaes mercantis, o desemprego reduz a massa salarial total
sobre a qual incidem as contribuies previdencirias. Na dcada de 1980
experimentvamos, ainda, um crescimento da economia informal ou, conforme
linguagem da poca, economia subterrnea 193 , sem contabilidade oficial, com
operaes efetuadas preponderantemente em dinheiro e, portanto, avessa tributao e

no contributiva para a Previdncia Social. A conjuntura impunha maior gasto

previdencirio com reduo da arrecadao destinada a financi-lo. Ao contrrio dos
perodos de supervit, quando o oramento fiscal se apropriou dos excedentes de
arrecadao previdenciria, a disciplina legal naquele momento foi engendrada para
repassar aos aposentados e beneficirios o nus das perdas de arrecadao.
Aps a promulgao da Constituio, e a instituio da regra de preservao do
valor real dos benefcios, a manipulao dos ndices de correo monetria deixou de
ser possvel para os reajustes, mas ainda possvel visualizar seu impacto nos valores

dos benefcios, quando da sua concesso e clculo do valor inicial.

3.4.4. ndices de Correo monetria e Renda Mensal Inicial dos benefcios

193

OLIVEIRA (1995:158)

119

A renda mensal inicial de um benefcio previdencirio (RMI) dada aps um

clculo matemtico relativamente complexo, em que se apura a mdia dos salrios de
contribuio do trabalhador. Atualmente essa mdia utiliza como numeradores os 80%
maiores salrios do histrico contributivo do segurado. Antes da reforma trazida pela
Lei n. 9.876/1999, apuravam-se somente trinta e seis salrios, durante um perodo
mximo de quatro anos. Assim, o pagamento do benefcio tendia a equiparar-se ao dos
salrios no perodo imediatamente anterior sua concesso. Hoje, o valor do benefcio
reflete o histrico contributivo do segurado, com todas as distores que isso pode
causar.
De incio, possvel imaginar que, para a maioria dos segurados, os valores do
salrio de benefcio representa um valor igual ou mais elevado em relao renda que
vinham auferindo anteriormente. Como h pouca mobilidade social, a maioria dos
trabalhadores tende a auferir remuneraes prximas ao salrio mnimo, e acabam por
se aposentar com valores prximos ao piso. Poucos so os que tem, em seu histrico
contributivo, grandes variaes de renda. Por outro lado, as remuneraes decrescem
com a idade, sendo usual que os salrios na velhice sejam menores do que os auferidos
no auge da capacidade de trabalho na juventude. O mesmo raciocnio vale para o
benefcio de auxlio-doena ou aposentadoria por invalidez, quando decorrentes de
doenas degenerativas ou que evoluem com a piora definitiva. At que haja
incapacidade total para o trabalho, o segurado enfrenta perodos de dificuldades de
sade em que sua remunerao ser mais dificultada. Portanto, nos meses que
antecedem a concesso do benefcio, os valores esto abaixo do usual na histria do
indivduo. Em sendo aquele baseado na mdia, os valores de renda pagos significam um
acrscimo em relao renda imediatamente anterior.
Os salrios de contribuio no so simplesmente somados. Cada um deles
atualizado pelos ndices inflacionrios aplicveis, em obedincia a preceito
constitucional (art. 201, 3). Isso traz um efeito pouco explorado pela dogmtica
previdenciria. Como, historicamente, os ndices de reajuste do salrio mnimo superam
os ndices inflacionrios, a atualizao dos salrios de contribuio equivalentes ao piso
nacional ser feita em percentuais menores dos que os aplicveis aos trabalhadores da
ativa remunerados com o mnimo, o que tende a reduzir a mdia de salrios. Isso pouco
efeito tem para os trabalhadores com histrico de salrios de baixo desvio padro, ou
seja, com poucas remuneraes acima do mnimo. Entretanto, tende a influir no clculo
120

quando h poucos perodos de remunerao mais elevada, reduzindo a mdia global e,

por consequncia, o salrio de benefcio. Assim sendo, trabalhadores que tenham
experimentado perodos de ascenso social com remuneraes mais elevadas sero
prejudicados no momento de clculo do benefcio, quando voltaro a receber renda
prxima do salrio mnimo.
comum na histria judiciria brasileira o ajuizamento em massa de aes de
reviso dos valores dos benefcios, baseadas em teses jurdicas as mais variadas.
Geralmente h contestao dos ndices aplicveis atualizao dos salrios de

contribuio, bem como da sistemtica de clculo do salrio de benefcio, confrontada

com os mandamentos constitucionais. Desde a vigncia da atual Constituio, nenhuma
alterao da legislao previdenciria atinente ao clculo dos benefcios escapou ilesa
de intensa judicializao, seja com a proliferao de aes individuais, seja com o
ajuizamento de aes coletivas por parte do Ministrio Pblico, associaes e
sindicatos.
S h interesse jurdico, no que tange aos ndices de atualizao inflacionria194,
se estes forem inferiores aos percentuais aplicados no reajuste dos salrios da ativa. Isso

ocorre em dois casos195. Primeiro quando h supresso de ndice inflacionrio, ou seja, a

adoo de ndice oficial que no reflete a inflao real, o que pode at decorrer de uma
deciso governamental explcita, tal como ocorreu em todos os assim chamados planos
econmicos nas dcadas de 1980 e 1990196. Nesse caso, proceder reviso judicial do
ndice inflacionrio oficial significaria uma derrogao da poltica econmica
estabelecida pelo Poder Executivo. Segundo, quando a categoria profissional qual
194

Aqui merece meno a discusso, no direito brasileiro, que diferencia ndice de correo monetria
de indexador ou ndice de atualizao monetria. O primeiro expressa a perda de poder de compra da
moeda ou o aumento do custo de vida. O segundo utilizado, historicamente, para remunerao de
determinado padro obrigacional, o que acaba por substituir a moeda como padro de valor. A expresso
corrente na jurisprudncia moeda de conta, o que expressa a funo da moeda como reserva de valor e
no como meio de pagamento. Veja-se, a propsito, o acrdo do STF na ADI 493, em que se decidiu que
a TR no ndice de correo monetria, mas indexador, e que portanto no poderia ser utilizado para
reajuste de prestaes de contratos j em vigor, antes atrelados aos reajustes do salrio mnimo, sem
afetar direitos adquiridos. Sobre o assunto, v. tb. GUSTAVO FRANCO (O Plano Real e a URV fundamentos da reforma monetria brasileira de 1993-94), P. 11., disponvel em http://www.econ.pucrio.br/gfranco/urv.pdf, acesso em 31/08/2015.
195
EVILSIO SALVADOR (2010:283).
196
H, por exemplo, polmica jurisprudencial sobre quais seriam os ndices corretos de inflao nos
meses de janeiro de 1989 (plano Bresser), maro de 1990 (plano Collor) e fevereiro de 1991 (plano Collor
2). V., a respeito, GILBERTO MELO (s/data), Uniformizao da Tabela de Fatores de Atualizao
Monetria
na
Justia
Estadual,
disponvel
em
http://www.gilbertomelo.com.br/pdf/Uniformizacao_das_Tabelas_de_Atualizacao_Estaduais_54o._ENC
OGE.pdf, p. 18, acesso em 31/08/2015.

121

filiado o segurado obtm reajuste (na chamada data-base) superior mdia das demais
categorias ou inflao oficial do perodo.

3.4.5. A converso dos valores dos benefcios no Plano Real (URV e IRSM)

Exemplo recente de utilizao de ndice de correo monetria como

instrumento de poltica econmica o da converso dos benefcios previdencirios da
forma como determinada pelo Plano Real, um dos casos de maior repercusso e impacto
de uma poltica econmica sobre o direito previdencirio A questo ganhou contornos
ainda mais interessantes devido ao tratamento jurdico dado ao caso pela jurisprudncia.
O que ocorreu foi a supresso de 39,67% do ndice de inflao aplicvel ao
salrio mnimo (ndice de Reajuste do Salrio Mnimo - IRSM) em fevereiro de 1994,
reviso que gerou o ajuizamento de um sem-nmero de aes individuais na Justia
Federal e nos Juizados Especiais Federais. Quase dez anos depois a questo foi objeto
da Medida Provisria n. 201/2004, que reconheceu o direito dos segurados reposio
daquele ndice, mas determinou o pagamento apenas parcial dos valores em atraso.
Curioso que o Poder Judicirio no tenha interferido em aspecto essencial
daquele plano econmico, que foi a converso de salrios e benefcios previdencirios
em Unidade Real de Valor - URV. Consideraram jurdicas e constitucionais as
disposies da Medida Provisria 434/1994 tanto a Justia do Trabalho, em relao aos

primeiros (art. 18), quanto a Justia Federal, em relao aos segundos (art. 19), decises
confirmadas posteriormente pelos tribunais superiores. A converso operou-se pela
mdia dos valores no quadrimestre anterior, o que no resolvia o problema de saber qual
fora a inflao em fevereiro de 1994, ltimo ms antes da adoo do padro URV.

122

Como a converso em URV ocorreu em 28/02 (art. 21 da Lei n. 8.880/1994197),

na prtica houve desconsiderao da correo devida no ms de fevereiro de 1994,
como se houvesse inflao zero. Esse foi o procedimento objeto de impugnao judicial
posterior, para os benefcios concedidos j em reais, mas cujo valor inicial foi calculado
tendo por base salrios de contribuio expressos na moeda suprimida.
A URV foi a forma encontrada pelos idealizadores do Plano Real de suprimir
todos os indexadores da moeda ento existentes, substituindo e unificando as unidades
de atualizao monetria em preparao emisso de uma nova moeda, nela baseada. O

cruzeiro real no foi extinto com a entrada em vigor da URV; esta era uma expresso de
uma determinada quantidade de cruzeiros reais, at que houvesse a primeira emisso em
reais. Tanto que o art. 8 da Lei n.8.880 proibiu a expresso de preos e outras
obrigaes somente em URV, sendo obrigatrio acompanhar a expresso em cruzeiros
reais.
Um dos formuladores do Plano Real 198 , ao distinguir as vrias funes da
moeda, atribuiu URV uma delas, a de referncia de valor, preparao para que o real,
posteriormente, utilizando-se dos valores nela expressos, pudesse funcionar plenamente

como moeda, quando fosse possvel utiliz-lo como meio de pagamento e reserva de
valor.
Os preos em geral no foram, ento, ainda convertidos para a nova unidade de
indexao, podendo apenas facultativamente ser expressos em URV. Mas os salrios e
benefcios previdencirios foram transformados de imediato, devido ao disposto no art.
21 da Lei n. 8.880. A sistemtica era fixada na Lei n. 8.700/1993, que estabelecia
reajustes quadrimestrais com base no IRSM, havendo incidncia mensal de uma assim
chamada antecipao do que extrapolasse o percentual de 10% no ms anterior. Na

prtica, havia reajuste mensal, dez por cento inferior inflao do ms anterior, o que
era compensado no reajuste quadrimestral.
197

Art. 21. Nos benefcios concedidos com base na Lei n 8.213, de 1991, com data de incio a partir de
1 de maro de 1994, o salrio-de-benefcio ser calculado nos termos do art. 29 da referida lei,
tomando-se os salrios-de-contribuio expressos em URV.
1 Para os fins do disposto neste artigo, os salrios-de-contribuio referentes s competncias
anteriores a maro de 1994 sero corrigidos at o ms de fevereiro de 1994, pelos ndices previstos no
art. 31 da Lei n 8.213, de 1991, com as alteraes da Lei n 8.542, de 1992, e convertidos em URV, pelo
valor em cruzeiros reais do equivalente em URV no dia 28 de fevereiro de 1994. (Lei 8.880/94) (g.n.)
198

GUSTAVO FRANCO (O Plano Real e a URV - fundamentos da reforma monetria brasileira de

1993-94), P. 8.

123

Como os benefcios previdencirios foram reajustados pelo ndice completo do

quadrimestre em janeiro de 1994, e a converso para URV se deu no ltimo dia de
fevereiro, no houve aplicao da inflao desse ms ao valor nominal. A Lei n. 8.880
determinava, ainda, que a converso para URV ocorreria pela mdia dos ltimos quatro
meses, utilizando-se, portanto, como numeradores, os valores de dezembro e novembro,
os quais ainda no haviam sofrido reajustamento pleno pelo IRSM.
Essa sistemtica foi contestada pelos sindicatos e segurados. As presses
polticas de trabalhadores e servidores pblicos acrescentaram ao texto original da

Medida Provisria os dispositivos que se tornariam os artigos 27 e 28 da Lei n. 8.880,

que criam uma espcie de mecanismo de reposio de eventual perda ocorrida na
converso em URV, a ser verificada na data-base da categoria. Para os benefcios
previdencirios, entretanto, no houve previso anloga199.
O Supremo Tribunal Federal - STF julgou a questo no Recurso Extraordinrio
313.382/SC, rel. Min. Maurcio Correa. O voto vencedor analisa a questo sob o ponto
de vista do direito adquirido, afirmando que este inexiste antes de implementadas as
condies de exerccio. Assim, no ltimo dia de fevereiro os segurados ainda no

haviam adquirido o direito ao reajuste pela inflao j ocorrida, o que s viria a

acontecer no dia do pagamento. Como este ocorreu j em URV, no havia
inconstitucionalidade em adotar o valor nominal expresso em cruzeiros reais. O voto
no aprecia a questo sob o ponto de vista da preservao real dos valores dos
benefcios e ignora o fato de o cruzeiro real permanecer como meio de pagamento,
sendo a URV somente uma reserva de valor, e no meio de extino de obrigaes.
O voto do Min. Ilmar Galvo acompanha o relator, embora tangencie a
argumentao de violao da garantia de manuteno do valor real. Entende que esta

no impe a adoo de determinado ndice, e se a legislao infraconstitucional

determinava o reajuste mensal apenas da parcela que exceder 10%, estaria atendido o
comando constitucional.

199

O reajuste dos benefcios previdencirios em 1995 foi de 42,86%, superior inflao medida pelo
IPCA e pelo INPC (16,5%), o que, de certa forma, fez com que os valores recuperassem quaisquer perdas
quando da converso em URV. Nos dois anos seguintes, entretanto, as recomposies foram inferiores
inflao medida por esses mesmos ndices, embora superassem o IGP-Di. Essa disparidade de ndices
inflacionrios gerou vrias teses jurdicas submetidas ao poder judicirio, em que os segurados
tencionavam afastar ndice legalmente estabelecido, elegendo outro de preferncia.

124

Assim decidindo, o STF manteve inclume um importante instrumento da

poltica econmica do Plano Real, que foi a sistemtica de converso dos salrios e
benefcios previdencirios para URV e posteriormente para real. Ocorre que, de fato, a
jurisprudncia entendeu que houve supresso de inflao referente ao ms de fevereiro
de 1994, tanto que, nos benefcios concedidos j em URV ou em Real, determina
aplicao do percentual de 39,67%, correspondente variao do IRSM daquele ms,
ento no repassado aos benefcios em manuteno, mas considerado devido na
atualizao dos salrios para fins de clculo da renda mensal inicial.

Isso porque o Superior Tribunal de Justia - STJ decidiu, no Recurso Especial

163.754/SP, Rel. Min. Gilson Dipp, que, na atualizao dos salrios de contribuio
expressos em cruzeiros reais, deve-se aplicar o IRSM de fevereiro de 1994 antes da
converso em URV em 01/03/1994. Assim sendo, os benefcios previdencirios em
manuteno foram convertidos para URV em 28/02, mas os salrios de contribuio s
o devem ser em 01/03, aps aplicao integral do ndice de correo de fevereiro. Os
salrios de contribuio devem ser corrigidos ms a ms, enquanto os benefcios em
manuteno no, podendo ser corrigidos com maior periodicidade. poca,
quadrimestralmente.
Quando da adoo do Plano Real, a redao vigente dos pargrafos do art. 201
da Constituio era a seguinte: 2 assegurado o reajustamento dos benefcios para
preservar-lhes, em carter permanente, o valor real, conforme critrios definidos em
lei. E 3 Todos os salrios de contribuio considerados no clculo de benefcio
sero corrigidos monetariamente. Ainda vigorava a redao original do art. 202, que
era mais explcita em vincular ambas as noes: Art. 202. assegurada aposentadoria,
nos termos da lei, calculando-se o benefcio sobre a mdia dos trinta e seis ltimos
salrios de contribuio, corrigidos monetariamente ms a ms, e comprovada a
regularidade dos reajustes dos salrios de contribuio de modo a preservar seus valores
reais e obedecidas as seguintes condies: (grifos nossos)
como se a aplicao da lei considerasse que o ndice de inflao de fevereiro
de 1994 era um para fins do pargrafo segundo, e outro para os fins do pargrafo
terceiro. Correo monetria pode utilizar ndice diverso de reajuste para preservar o
valor real, e este pode dar-se em percentual matematicamente menor, desde que
decorra da lei, como se se tratasse de expresses diferentes.
125

Isso, entretanto, pouco impacto tinha sobre a poltica econmica e fiscal

escolhida pelos mentores do Plano Real. Ao contrrio do reajuste dos benefcios em
manuteno, em que qualquer ponto percentual afetaria o pagamento de dezenas de
milhes de segurados, a discusso sobre o IRSM no salrio de contribuio s afetaria
os benefcios ainda no concedidos. Como o clculo era realizado pela mdia dos
ltimos 36 salrios de contribuio, em apenas trs anos no mais haveria diferenas.
Ou seja, somente para os benefcios concedidos entre 1994 e 1997 haveria interesse na
discusso. Esse aspecto jurdico permitiu o atingimento do objetivo no explcito
daquela poltica econmica: reduzir os salrios e os benefcios previdencirios antes da
converso em real. A supresso parcial dos ndices de inflao s foi recomposta
posteriormente, por meio do ndice de reajuste de 1995. Para os benefcios ainda no
concedidos, foi necessria a submisso da questo ao Poder Judicirio e posteriormente,
a edio da Medida Provisria 201/2004, convertida na Lei 10.999/2004.

3.4.6. Reajuste e manuteno do valor real dos benefcios no ordenamento

jurdico

A Constituio hoje consagra a regra que exige manuteno do valor real dos
benefcios previdencirios, ou seja, preservao do seu poder de compra (art. 201, 4).
No teria cabimento que o Estado concedesse uma renda que visa substituir o salrio e
que esta pudesse, por fora da inflao, ser reduzida aqum do necessrio para
manuteno da subsistncia do trabalhador.

Nem sempre foi assim, entretanto. Na histria da legislao previdenciria

brasileira, em variados momentos optou-se por concesso de reajustes muito abaixo da
inflao. Essa prtica, se reiterada no tempo, tem o efeito de reduzir drasticamente o
poder de compra dos benefcios e, consequentemente, reduzir a eficcia da proteo
previdenciria.
Desde 1973 o reajuste dos benefcios previdencirios era atrelado poltica
salarial, incidindo sobre os pagamentos devidos pelo Instituto Nacional de Previdncia
126

Social - INPS os mesmos ndices de atualizao do salrio mnimo, por fora do

disposto no art. 67 e pargrafos da Lei Orgnica da Previdncia Social - LOPS, com a
redao dada pela Lei n. 5.890/1973. O art. 44 do Decreto-Lei n. 2.064 atrelou os
reajustes no mais ao salrio mnimo, mas evoluo da folha de salrios de
contribuio. Aps essa medio, o Presidente da Repblica fixaria o ndice de reajuste
aplicvel, ouvido o Conselho Atuarial do Ministrio da Previdncia e Assistncia
Social.
Seguiram-se normas variadas sobre o tema, havendo vrios decretos-lei que

revogaram ou represtinaram a vinculao ao salrio mnimo nos anos seguintes. Em

1986, o ento deputado federal Paulo Zarzur apresentou o Projeto de Lei n. 8.196, que
propunha um texto muito parecido com o que viria a ser, posteriormente, dispositivo do
ADCT: os valores dos benefcios do INPS, em manuteno, sero revistos, a fim de
que voltem a corresponder ao que representavam em relao ao salrio mnimo, quando
concedidos.
Quando entrou em vigor a atual Constituio, assim determinava o art. 58 do
ADCT: Os benefcios de prestao continuada, mantidos pela previdncia social na

data da promulgao da Constituio, tero seus valores revistos, a fim de que seja
restabelecido o poder aquisitivo, expresso em nmero de salrios mnimos, que tinham
na data de sua concesso, obedecendo-se a esse critrio de atualizao at a implantao
do plano de custeio e benefcios referidos no artigo seguinte.
Assim, at a entrada em vigor dos planos de custeio e benefcio, os benefcios
previdencirios foram atrelados ao salrio mnimo. O impacto financeiro foi
significativo, pois o artigo, alm de estabelecer critrio de reajuste, determinou o
reclculo de todos os benefcios, para que voltassem a corresponder ao nmero de

salrios mnimos quando da sua concesso. Na prtica, determinou a aplicao

retroativa de todos os reajustes concedidos ao salrio mnimo e no repassados aos
benefcios previdencirios desde a alterao legislativa em 1983, acima referida.
O plano de benefcios foi institudo pela Lei n. 8.213/1991, que escolheu o
ndice Nacional de Preos ao Consumidor - INPC como ndice para reajuste dos
benefcios previdencirios. Esse ndice foi posteriormente substitudo pelo ndice de
Reajuste do Salrio Mnimo - IRSM. Embora previstos em artigos diferentes, os
reajustes do salrio mnimo e dos benefcios previdencirios ocorriam nas mesmas
127

datas, aplicveis os mesmos ndices. Aps a converso para a Unidade Real de Valor URV, a cada ano houve alterao legislativa estabelecendo um ndice de reajuste
diferente. Entre 1995 e 1997, os reajustes dos benefcios previdencirios foram iguais
ou superiores aos concedidos ao salrio mnimo. Houve reajustes pelo INPC, IRSM,
IPC-r e IGP-DI, havendo ocasies em que o percentual aplicado no foi atrelado ou
decorrente de ndice de inflao conhecido ou calculado200.
Atualmente vigora o art. 41-A da Lei 8.213/1991, com redao dada pela Lei
n11.430/2006, que vincula os reajustes dos benefcios previdencirios ao INPC. O

salrio mnimo, entretanto, regulado pela Lei. 12.382/2011, que acresce ao INPC um
percentual de ganho real, calculado com base no crescimento do PIB. Assim sendo, o
reajuste dos benefcios superiores ao mnimo ser sempre inferior ao do piso, o que
tende a aproximar os extremos dos valores pagos pela Previdncia Social. A tendncia
que, em mdio prazo, a maioria dos benefcios previdencirios seja paga em valores
prximos ao mnimo.

3.4.7. Instrumentos jurdicos de desvinculao das receitas do oramento da

seguridade social (DRU)

O regime democrtico aperfeioou a forma de desviar recursos da seguridade

social. J em 1990 foi sancionada a n. Lei 8.018/1990, que permitia a apropriao de
recursos do FAT pelo Tesouro Nacional. Aps, sucessivas emendas constitucionais
estabeleceram a desvinculao de receitas da seguridade social, com a finalidade de
utilizao dos recursos pelo oramento fiscal para atendimento de despesas outras que

no as originalmente previstas. So o caso do Fundo Social de Emergncia (Emenda

Constitucional 1/1994), do Fundo de Estabilizao Fiscal (Emenda Constitucional
10/1996) e da Desvinculao das Receitas da Unio DRU (Emenda Constitucional
68/2011), que instituram um crossover entre os oramentos constitucionais.
Para ANDR DE MELO MODENESI (2005:298), o Fundo Social de
Emergncia FSE foi criado para promover um ajuste fiscal prvio substituio da
200

Para um histrico detalhado dessa legislao, com a indicao dos diplomas e ndices de correo de
cada ano, ver MARCOS ORIONE G. CORREIA (2007:92-97).

128

moeda pelo real. No Brasil, o oramento era scio da inflao, pois a receita pblica era
indexada e as despesas eram subestimadas na elaborao do oramento. Reduzir a
inflao aumentaria o dficit pblico.
Para JNIA ROBERTA GOUVEIA SAMPAIO (2009:152), o FSE tinha por
objetivo a estabilizao monetria, mas concentrava renda na Unio Federal, que no
precisaria ento repartir parcela considervel de suas receitas com os demais entes
federativos. Para a autora, todos os instrumentos jurdicos de desvinculao de receitas
da seguridade social so inconstitucionais, pois as contribuies seguridade social

visam efetivar os direitos sociais e tm a finalidade como seu elemento essencial,

verdadeiro requisito de validade na ordem constitucional. A desvinculao enfraquece a
concretizao dos direitos sociais, a realizao do Estado Social, a forma federativa e os
direitos individuais dos contribuintes, pois s pode haver custeio se houver benefcio
para algum, em decorrncia da regra da contrapartida e do princpio do equilbrio
financeiro e atuarial.
Esses institutos no s permitem o desvio de receitas por meio de desvinculao,
como facilitam ocultar isso na pea oramentria. Os recursos desvinculados so

lanados como receitas no Oramento Fiscal, e no como despesa do Oramento da

Seguridade Social em favor da Unio. Se houver, ao contrrio, transferncia de recursos
do tesouro para a seguridde, isso contabilizado como dficit, pois, aparentemente,
so recursos do oramento geral da Unio utilizados para cobrir despesas da
seguridade201.
GENTIL (2007:179) demonstra que a DRU, entre os anos de 2000 a 2006,
retirou do oramento da seguridade social uma parcela equivalente a todo o oramento
do Sistema nico de Sade - SUS. No existisse essa previso de vinculao, o gasto

com ateno sade teria sido dobrado, o que teria importante impacto social, j que o
gasto total no Brasil de 8% do Produto Interno Bruto - PIB, dos quais somente a
metade (3,9%) vem do oramento pblico, sendo o restante decorrente de gastos
privados. Dobrar nosso investimento nessa rea nos aproximaria dos Estados Unidos da
Amrica - EUA, tidos como um pas em que o sistema de sade pblica deficiente,

201

MARTINS E VAZ (2007: 196).

129

mas que gastam, proporcionalmente, quase o dobro do oramento brasileiro nessa rea
(6,7% do PIB)202.
Assim, a inexistncia de um oramento prprio da seguridade social permite
esconder que, ao contrrio do correntemente afirmado, esta que supre o oramento
fiscal, contribuindo tambm com a formao do supervit primrio, pois eventuais
aumentos de arrecadao no precisam ser gastos com sade, previdncia ou
assistncia203.

4.

Solidariedade e desmercantilizao da proteo social

A solidariedade se contrape ao individualismo, ao paternalismo e ao

corporativismo, que geram cismas internas na classe trabalhadora e dificultam o

estabelecimento de uma luta poltica pautada pela identificao de interesses em
comum.

Como bem nota MEDEIROS (2003:21), no Brasil, a alta rotatividade no

mercado de trabalho e a baixa legitimidade representativa dos sindicatos tornam
improvvel que os membros de uma mesma categoria profissional estabeleam laos de
longo prazo que permitam a identificao de interesses comuns e uma atuao orientada
politicamente. Nesse sentido, a unificao dos institutos de aposentadoria e penses e a
adoo de forma autrquica na administrao da previdncia na dcada de 1960 podem
ter tido um papel enfraquecedor do movimento operrio, ao retirar a possibilidade de as
categorias profissionais elaborarem polticas de gesto de seus fundos previdencirios.

Por outro lado, a ideia de solidariedade depende muito da desmercantilizao da

proteo social. Como os direitos sociais tendem a ser vistos como direitos subjetivos
individuais, voltam a ser tratados como mercadoria. Se forem providos pelo estado em
contrapartida ao esforo pessoal com o pagamento de contribuies, perde-se o
componente de auxlio mtuo dentre os membros da comunidade.

202
203

MATISJACIC, RIBEIRO E KAY (2007:159).

MARTINS E VAZ (2007:192 e 197).

130

Ademais, se o valor do benefcio for insuficiente para manuteno do padro de

vida, a tendncia daqueles detentores de melhores condies financeiras buscar a sua
complementao pelo mercado, por meio da contratao de planos privados, em que
inexiste qualquer possibilidade de recurso ideia de solidariedade social.

4.1. Financiamento da seguridade social no ordenamento jurdico

A afirmao, reconhecimento e ampliao dos direitos sociais exigiu aumento

das fontes de financiamento do Estado em geral e da seguridade social em especial. Para

esta no mais seriam suficientes as contribuies tradicionais, incidentes sobre salrios e
folha de pagamento. Tornou-se necessrio diversificar as bases de financiamento e
aumentar a participao da sociedade em geral no custeio da seguridade, reduzindo-se a
importncia total da contribuio dos prprios segurados. A alterao das bases de
financiamento tinha por objetivo o aumento da arrecadao e a justia tributria, pois
devido s transformaes do capitalismo operadas recentemente, as empresas mais
lucrativas so exatamente aquelas que menos utilizam trabalho intensivo, cuja
participao da folha de pagamento em sua movimentao financeira reduzida204.
Conforme j referimos, alm da ampliao dos direitos sociais, a estabilizao
da moeda tambm exigiu aumento da arrecadao e da carga tributria para atender s
despesas gerais do estado205, as quais eram subdimensionadas quando da elaborao do
oramento e nem sempre eram corrigidas diariamente, o que no ocorria com as receitas
pblicas, que podiam ser aplicadas no sistema financeiro. A inflao financiava o dficit
pblico, e no foi outra a razo de instituio de mecanismos constitucionais de
desvinculao de receitas, tais como o original Fundo Social de Emergncia - FSE206,
atualmente Desvinculao das Receitas da Unio DRU.
DANIEL ZANETTI MARQUES CARNEIRO (2010:14) aponta que o modelo
de financiamento da seguridade social brasileira misto, pois h financiamento por
tributos em geral e por contribuies especficas. Pela literalidade do art. 201 da
Constituio, o Regime Geral de Previdncia Social seria contributivo, mas no h, para
o autor, vinculao necessria entre o recolhimento de contribuies e o direito de
204

JNIA ROBERTA GOUVEIA SAMPAIO (2007:146)

JNIA ROBERTA GOUVEIA SAMPAIO (2007:148)
206
ANDR DE MELO MODENESI (2005:298).
205

131

receber benefcios, j que o sistema de repartio. Se a gerao atual suporta o risco

presente, pagando os benefcios dos atuais inativos e, por isso, possvel falar em
solidariedade financeira, normal a existncia de benefcios sem contribuio prvia, e
vice-versa.
Os autores que tratam do financiamento da seguridade, do ponto de vista do
direito tributrio, referem s vrias modalidades de tributos no ordenamento jurdico
brasileiro: impostos (art. 145, I), taxas (art. 145, II), contribuies de melhoria (art. 145,
III), emprstimos compulsrios (art. 148, I e II) e contribuies. Estas se dividem em

contribuies sociais para a seguridade social (art. 195), contribuies sociais gerais
(Sistema S art. 240, salrio educao art. 212, 5, ao FGTS Lei Complementar
110), contribuies de interveno no domnio econmico, contribuies de interesse
das categorias profissionais e contribuio de iluminao pblica207.
As contribuies seguridade social, conforme estabelecidas no art. 195, tm
por base de clculo a remunerao do trabalho, a receita, o faturamento e o lucro.
DANIEL ZANETTI MARQUES CARNEIRO (2010:59) conceitua receita como tudo
quanto recebido pela empresa; o faturamento a receita proveniente da venda de seus

produtos ou da prestao de seus servios. O lucro, por sua vez, para fins tributrios, o
resultado positivo da subtrao dos custos e despesas da receita total. A contribuio ao
PIS e a COFINS tem por base de clculo a receita, subtrado o faturamento obtido com
exportaes.
O autor refere ainda que o sistema informado pelo princpio da equidade na
participao do custeio, que no deve ser confundido com capacidade contributiva, pois
abrange a diversidade de fontes de financiamento, em relao s pessoas e s bases de
clculo. Um exemplo de aplicao desse princpio a contribuio adicional devida

pelos bancos (art. 22, 1 da Lei 8.212/1991), em que a folha de pagamento quase
insignificante comparada movimentao de recursos, faturamento e lucros.
No mesmo sentido o pensamento de FBIO ZAMBITTE IBRAHIM
(2008:70), para quem a equidade na participao do custeio significa mais do que a
mera capacidade contributiva. Esse princpio justifica a imposio de alquotas

207

DANIEL ZANETTI MARQUES CARNEIRO (2010:35), FABIANA DEL PADRE TOM

(2007:326) e SACHA CALMON NAVARRO COELHO (2007:37).

132

diferenciadas da contribuio ao Seguro de Acidentes de Trabalho para as empresas que

gerem maiores riscos sociais em suas atividades.
Conforme bem sintetiza HELENO TAVEIRA TORRES (2014:199), se os
tributos forem orientados somente pela capacidade contributiva, jamais haver
redistribuio de renda. A solidariedade, nas contribuies, o que permite a justia
distributiva, um dos objetivos da interveno do Estado na economia.
Sobe a contribuio patronal, importante ressaltar que desde a edio da
Emenda Constitucional 20/1998, a sua base de clculo no somente a folha de
pagamentos, mas todos os rendimentos do trabalho pagos pelas pessoas jurdicas. No
inclui, portanto, somente o salrio dos empregados, mas tambm as remuneraes
devidas aos autnomos, avulsos e empresrios. A base de clculo passou a ser a
remunerao, no apenas o salrio do contrato formal de emprego regido pela CLT.
Assim, podemos visualizar que todos os trabalhadores que prestem servios s
pessoas jurdicas participam do custeio previdencirio, no havendo razo para lhes
negar a qualidade de segurado, nem mesmo numa viso contributiva desconectada da
ideia de universalizao da seguridade social. A filiao previdncia obrigatria para
todos os que exeram atividade remunerada, e a participao no custeio no opcional,
ainda mais aps a criao de tcnicas de substituio tributria, como a reteno das
contribuies pelo devedor da remunerao, como o caso do autnomo e das relaes
de prestao de servio terceirizadas.

4.1.1. Solidariedade no sistema tributrio brasileiro

O princpio da solidariedade comumente invocado como fundamento da

tributao. Os impostos seriam pagos para financiar gastos em prol de toda a
coletividade, no somente em benefcio dos contribuintes diretos. A redistribuio de
renda seria nsita ao sistema tributrio e um de seus valores208. SACHA CALMON N.

208

RICARDO PIRES CALCIOLARI (2009:83).

133

COELHO (2007:34-37)209 chega a afirmar que o habitat da solidariedade a teoria dos

impostos, sendo um erro associar a solidariedade s contribuies para a previdncia
social. Ela seria uma referncia caracterstica dos impostos, em que o contribuinte paga
os tributos sem nada esperar ou obter do Estado. Se a contribuio, ao contrrio,
vinculada ao recebimento futuro ou potencial de alguma vantagem, no h
solidariedade, mas retributividade. At possvel haver sinalagma, ainda que este seja
imperfeito, indireto ou secundrio.
Para JNIA ROBERTA GOUVEIA SAMPAIO (2009:163), ao contrrio, as

contribuies para a seguridade social so indissociveis da ideia de solidariedade, pois

no h sinalagma entre benefcio e custeio num sistema de previdencirio de repartio,
em que os trabalhadores ativos pagam para os inativos. Ademais, na seguridade social
todos os cidados so credores do Estado. O arcabouo jurdico tributrio a respeito das
contribuies deveria incorporar o elemento destinao, pois no h sentido na sua
cobrana se no houver vinculao aos servios e benefcios da seguridade social, Para
a autora, ocorre uma ciso cartesiana e falsa entre oramento, custeio e benefcios da
seguridade social.

Ocorre que no o que ocorre na realidade brasileira. Nosso sistema

duplamente regressivo. Os trabalhadores de maior renda contribuem menos para a
previdncia, em funo da existncia do teto de contribuio, e so proporcionalmente
menos tributados sobre o consumo que os das camadas inferiores, pois os mais pobres
acabam por consumir tudo o que ganham, sem possibilidade de pouparem ou investirem
em produtos financeiros.

4.1.2. Tributao sobre a folha de pagamento

4.1.2.1.

Efeitos econmicos da tributao sobre a folha de pagamentos

discurso corrente a afirmao de que a incidncia de contribuio

previdenciria, bem como de qualquer outro tributo, sobre a folha de pagamento teria o

209

SACHA CALMON NAVARRO COELHO (2007), Contribuies no direito brasileiro seus

problemas e solues. In SACHA CALMON NAVARRO COELHO (2007) (ORG), Contribuies para a
seguridade social. So Paulo: Quartier Latin.

134

efeito de desestimular a contratao de mo de obra210. Usualmente se alega que no

Brasil h um elevado custo de contratao e um baixo custo de demisso 211 , o que
desestimula a gerao de empregos e aumenta a rotatividade do trabalho. Por terem de
recolher montante maior, as empresas tendem a contratar menos empregados o que
no ocorreria se a contribuio incidisse sobre o faturamento ou o lucro (FAGNANI,
2007:36) ou preferem, quando possvel, apelar para a contratao informal
(MATISJACIC, RIBEIRO E KAY, 2007:153).
ANSILIERO ET AL (2008:8)212 referem que a existncia de tributao sobre a

folha de pagamento usualmente adjetivada como contrria eficincia do mercado de

trabalho e determina, na prtica, a existncia de dois salrios: um lquido, recebido pelo
trabalhador, e um outro, bruto, suportado pela empresa. Se este custo no puder ser
suportado ou repassado pelo empregador, a consequncia seria o desemprego. Caso o
consiga, haver diminuio do nvel salarial, seja diretamente, com a contratao do
trabalho por um salrio nominal menor, seja indiretamente, com o repasse do valor para
os preos, o que aumenta o custo de vida e consequentemente diminui o poder de
compra do salrio real. Outra consequncia possvel o aumento da informalidade, em
que se diminuem os custos incidentes sobre a folha de pagamento em prejuzo dos
benefcios, protees e garantias fornecidos pelo Estado. Isso no deixa de ser reduo
da retribuio ao trabalho, ainda que da sua parcela recebida como salrio indireto.
Ainda segundo ANSILIERO ET AL (2008:9), ao longo dos anos 1990 aumentou
a informalidade e diminuiu a participao da folha de pagamento na arrecadao
previdenciria, devido aos processos de modernizao com liberao de mo de obra e
adoo de terceirizao por parte das empresas. Entretanto, o mesmo perodo viu
aumentarem a produo industrial e agrcola, bem como o faturamento e o lucro das
210

Por exemplo: Ricardo Varsano e Mnica Mora (2007), Financiamento do Regime Geral de
Previdencia Social, . In Paulo Tafner e Fabio Giambiagi (organizadores). Previdncia no Brasil: debates,
dilemas
e
escolhas.
Rio
de
Janeiro:
IPEA,
2007,
disponvel
em
http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=5540:previdencia-nobrasil-debates-dilemas-e-escolhas&catid=303:2007&directory=1, acesso em 09/10/2015.
211
Embora alguns autores afirmem o contrrio, o nico custo da demisso sem justa causa, alm do
pagamento das verbas salariais j devidas, a multa de 40% dos depsitos do FGTS, o que equivale a um
salrio a cada 30 meses de trabalho j prestado pelo trabalhador. de se mencionar que a maioria dos
contratos privados de locao de imveis prev trs aluguis para cada trinta meses de expectativa futura.
212
GRAZIELA ANSILIERO, LEONARDO ALVES RANGEL, LUIS HENRIQUE PAIVA, MATHEUS
STIVALI, EDVALDO DUARTE BARBOSA (2008). A Desonerao da Folha de Pagamentos e sua
Relao com a Formalidade no Mercado de Trabalho. Braslia: IPEA, disponvel em
http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=4913,
acesso
em
28/10/2015.

135

empresas. Surgiram propostas de desonerar a folha de pagamento e transferir o

financiamento da previdncia social para impostos sobre o faturamento e lucro, ou
onerar mais as empresas que no fazem uso intensivo de mo de obra, como medida
eficaz para estimular a criao de empregos formais (no mesmo sentido, FAGNANI,
2007: 59 e LCIO, 2007:58).
tambm comum, quando se trata do assunto, a referncia curva de Laffer,
conceito econmico segundo o qual, alm de determinado percentual, o aumento de
alquota no se traduz em aumento de arrecadao, mas em perdas, devido ao incentivo

informalidade213. Onerar por demais a folha de pagamento incentivaria as empresas a

adotarem a evaso fiscal por no registrarem seus empregados, livrando-se dos tributos
incidentes. Assim, a simples desonerao da folha j aumentaria a arrecadao
previdenciria, pelo estmulo formalizao das relaes de emprego.
Para THOMAS PIKETTY (2014:56) 214 , ao contrrio, tributar a folha de
pagamento jamais onera o capital, pois as empresas conseguem repassar esse custo
integralmente aos trabalhadores, pagando salrios menores. o que demonstra quando
se olha a srie histrica de participao dos salrios e do capital na renda de variados

pases. Independente da carga incidente sobre a folha de pagamentos, a participao dos

salrios na renda nacional segue uma mdia que se desvia muito pouco no tempo e no
espao. A contribuio previdenciria, assim sendo, no promove redistribuio de
renda, o que s possvel com a tributao sobre o capital. O autor cita o exemplo da
Dinamarca, em que sequer existe contribuio previdenciria. Todo o sistema de
seguridade social daquele pas financiado pelos impostos pagos por toda a populao,
com maior eficcia distributiva do que nos pases que adotam o modelo clssico de
contribuio patronal.

Se, num determinado processo de produo, a relao capital/trabalho fixa por exemplo, uma unidade de capital, mquina, necessita de tantos trabalhadores para
ser operada -, alterar a remunerao de um deles mera questo redistributiva.
Aumentar o custo do trabalho, como o faz a tributao sobre a folha de pagamento,
reduz a remunerao do capital, e, portanto, o lucro. Entretanto, se a relao varivel,
como ocorre na maioria dos processos industriais, agrcolas e de servios, interferir no
213

Por exemplo, MARCELO CORTES NERI (2003). Cobertura Previdenciria: diagnstico e propostas.
Braslia: Ministrio da Previdncia Social, pp. 15 e 41.
214
THOMAS PIKETTY (2014). A Economia da Desigualdade. Rio de Janeiro: Intrnseca.

136

custo dos salrios pode diminuir o nvel de emprego, pois a empresa pode optar por
demitir trabalhadores para no arcar com o custo elevado de mo de obra. Cairia, assim,
a base de arrecadao da contribuio e no haveria efeitos redistributivos. Melhor,
nessa situao, taxar o lucro ou o faturamento (PIKETTY, 2014:40).
No mesmo sentido, STIGLITZ (1998) alerta para a equivalncia entre taxar os
salrios, por meio da onerao da olha de pagamento, e taxar o consumo, por meio de
impostos sobre o valor agregado. A primeira forma reduz o salrio bruto. A segunda, ao
taxar o consumo, opera reduo do salrio lquido, pois o trabalhador gasta mais para

consumir. A diferena no vem, portanto, do modelo de tributao, mas do quanto de

impacto cada tipo de imposto tem sobre a renda dos trabalhadores, observadas as faixas
salariais.

Pensando na realidade brasileira, MATISJACIC, RIBEIRO E KAY (2007:162)

chegam a concluses semelhantes s de PIKETTY: Em pases com salrios mais
baixos, provvel que as parcelas do empregador ou do Estado sejam elevadas para
compensar a do empregado. Se a previdncia social for responsvel por uma parcela
preponderante do sustento do cidado, porque os rendimentos mdios do pas
encontram-se prximo ao nvel de subsistncia, provvel que as alquotas sejam
elevadas tendo em vista que o valor dos benefcios deve aproximar-se do valor dos
salrios.
A tributao sobre a folha de pagamento onera as empresas com maior uso de
mo de obra. Aumento de alquotas teria o efeito de estimular a reduo dos postos de
trabalho e incentivaria o uso intensivo de mo de obra, com aumento da produtividade
do trabalho. J a tributao sobre o faturamento, desconectada da folha de pagamento,
penaliza aqueles que adotem processos produtivos mais modernos, mecanizados,
automatizados e avanados tecnologicamente, em que a produtividade dos trabalhadores
incrementada. Isso permite ver o sentido do sistema de tributao previdenciria
adotado no Brasil . A indstria, em regra, recolhe sobre a folha de pagamento, enquanto
a

agroindstria,

com

menor

elasticidade

capital/trabalho,

recolhe

sobre

comercializao da produo.

137

4.1.2.2.

Debate sobre a desonerao da folha de pagamentos

ANISLIERO ET AL (2008:16) trazem e analisam trs estudos sobre eventual

impacto da desonerao da folha de pagamentos sobre o grau de formalizao na
economia brasileira. As metodologias so diferentes, bem como as concluses dos
respectivos autores. FERNANDES e MENEZES FILHO (2002) avaliaram as Pesquisas
Industriais Anuais (PIA) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE entre
1985 e 1995, concluindo que a desonerao da folha somente tem impacto sobre os
salrios, mas no afeta nem o nvel de emprego nem a formalidade do mercado de
trabalho.
Concluso diferente, embora no de todo, a de FERNANDES ET AL
(2004:19)215. Os autores formularam um modelo matemtico idealizado, em que no h
segmentao do mercado de trabalho, ou seja, os trabalhadores e empresas transitam
livremente entre a formalidade e a informalidade, conforme seja mais conveniente e
rentvel. Nesse cenrio, a desonerao da folha aumenta os salrios e o nvel de
emprego, mas no o grau de formalidade. Isso porque a perda da arrecadao
previdenciria tem de ser compensada com outros tributos, que oneram igualmente as
empresas. A transferncia do custo dos tributos sobre a folha para outros, de valor
agregado, tais como os sobre consumo, teria um efeito negativo, com possvel reduo
do produto interno, do nvel de empregos e dos salrios do setor formal. Para o autor, no
impacto sobre a informalidade mais importante o tamanho da carga tributria total do
que a sua composio, com maior ou menor incidncia sobre uma ou outra base de
clculo.
ULYSSEA E REIS (2006) tambm simularam um modelo economtrico
idealizado, que adotou como pressuposto no haver, para as empresas, alm da
contribuio sobre a folha de pagamento, diferena na deciso entre migrar entre os
setores formal e informal da economia. Os outros fatores que possam determinar essa
escolha foram abstrados ou negligenciados. Ainda assim, concluem que a desonerao

215

REYNALDO FERNANDES, AMAURY PATRICK GREMAUD E RENATA DEL TEDESCO

NARITA (2004), Estrutura Tributria e Formalizao da Economia: Simulando Diferentes Alternativas
para o Brasil, Braslia: ESAF, Disponvel em http://www.esaf.fazenda.gov.br/a_esaf/biblioteca/textospara-dissertacao/estrutura-tributaria-e-formalizacao-da-economia-simulando-diferentes-alternativas-parao-brasil, acesso em 28/10/2015.

138

da folha de pagamento pode at diminuir a informalidade, mas seu impacto principal

sentido no nvel de emprego. Entretanto, alertam, a arrecadao total da previdncia cai
e necessrio supri-la com o recurso a outros tributos.
A concluso desses autores demonstra que, ao contrrio do mencionado
anteriormente, a chamada curva de Lafer no tem aplicao na realidade das
contribuies previdencirias no Brasil. Eventual estmulo formalidade, decorrente de
desonerao da folha, no ser suficiente para aumentar a arrecadao com as
contribuies.
Nenhum desses estudos economtricos citados, entretanto, explica porque os
salrios do setor formal da economia brasileira so sensivelmente maiores (em mdia
40%) que os pagos pelo setor informal, mesmo comparados trabalhadores com igual
escolaridade e idade. Isso sugere que a deciso a respeito da formalidade no to
simples, nem decorrente de mera escolha individual, do empregador ou trabalhador.
Parece haver uma segmentao do mercado de trabalho e das atividades econmicas,
segundo a qual o setor informal se dedica a determinadas atividades que o setor formal
no explora, dois mercados com regras prprias216.
ANDRADE e JATOB (1993:15) 217 j alertavam, no comeo da dcada de
1990, que a defesa da desonerao da folha de pagamento usualmente fundada em
estudos internacionais que analisaram apenas o contexto de pases desenvolvidos. Em
pases em desenvolvimento em geral e no Brasil em particular, a informalidade mais
decorrncia de longos perodos recessivos e do baixo nvel dos salrios nos setores
formais. Os autores escreviam ainda num contexto de elevada inflao, aps um longo
perodo recessivo, em que a reposio do valor real dos salrios no ocorria por livre
negociao nem por mecanismos de oferta e procura. O trabalho autnomo, ainda que

precarizado, possibilitava expectativa de ganhos de renda acima da inflao, o que a

poltica salarial oficial jamais concedia, numa poca em que os reajustes salariais eram
fixados por ato governamental e no pela livre negociao. Na comparao, no haveria
muita diferena de renda para os trabalhadores com baixa qualificao que os

216

ANISLIERO ET AL (2008: 16).

Everaldo Gaspar Lopes de Andrade e Jorge Jatob (1993): A Desregulamentao do Mercado e das
Relaes de Trabalho no Brasil: Potencial e Limitaes, Rio de Janeiro: IPEA, disponvel em
http://www.en.ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/TDs/td_0312.pdf, acesso em 2/10/2015.
217

139

estimulassem a optar pelo trabalhado formal registrado e regido pela Consolidao das
Leis do Trabalho - CLT. Transcrevemos:
Os defensores da flexibilizao, utilizando argumentos contidos, por
exemplo, em documento do Banco Mundial, ainda com circulao
restrita, indicam os impostos sobre a folha de pagamentos como uma das
principais causas da informalizao. Este diagnstico adequa-se mais
como explicao do crescimento da economia subterrnea dos pases da
Europa Ocidental do que ao mercado de trabalho brasileiro. No Brasil,

as causas da informalizao esto vinculadas escassez de

oportunidades de bons empregos no setor formal e, sobretudo, ao baixo
salrio de base representado pelo mnimo do que a uma tentativa de
evaso fiscal. Os rendimentos do trabalho autnomo no esto sujeitos
poltica salarial. Os seus proprietrios operam mais no mercado do
produto que no de trabalho, onde tm mais liberdade de fixar e reajustar
os seus rendimentos pelos preos correntes. Esta liberdade, entretanto,
relativizada pelas barreiras entrada. O trabalho assalariado no setor
formal reajusta os salrios pela inflao passada. Por esta razo, os
rendimentos do trabalho informal, em especial dos trabalhadores
autnomos e proprietrios de pequenos negcios, vm crescendo mais do
que os do trabalho assalariado nos ltimos anos.

H ainda outro aspecto constantemente negligenciado na discusso. O fato de a

contribuio ter como base de clculo a folha de pagamento estimularia a reduo do
quadro de mo de obra, pois, produzindo com menos trabalhadores, a empresa recolhe

quantia menor a ttulo de contribuio previdenciria. O que no ocorre se a tributao

proporcional ao faturamento, em que a alterao dos processos produtivos no tem
consequncias sobre a tributao. A reduo do valor da folha de pagamento no
necessariamente tem a ver com desemprego ou reduo da quantidade de postos de
trabalho, podendo ocorrer pela adoo de procedimentos de modernizao das cadeias
produtivas, que aumentem a produtividade da mo de obra e a extrao de mais-valia,
bem como adoo de terceirizao ou relaes precrias de trabalho. So variados os
fatores envolvidos e a anlise no pode se dar apenas pensando em uma unidade
140

produtiva individualizada, pois a modernizao dos processos produtivos pode

significar aumento do salrio mdio, ainda que haja reduo do nmero de postos de
trabalho numa empresa determinada. A contribuio sobre a folha onera
desproporcionalmente os setores cujo uso de mo de obra intensivo 218, favorecendo
aqueles em que esta no tenha participao relevante nos custos totais de produo.
Por outro lado, taxar o lucro ou o faturamento foi o que inspirou o constituinte a
instituir a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido - CSLL e a Contribio para
Financiamento da Seguridade Social - COFINS, que os tm por base de clculo,

atingindo igualmente os setores da economia tecnologicamente mais avanados

(FAGNANI, 2007: 39). Entretanto, esse tipo de tributao iguala empresas com
processos produtivos absolutamente distintos, onerando mais as que no utilizam mo
de obra intensiva, ou seja, as que optaram por plantas mecanizadas, automatizadas ou
informatizadas 219 . Se, por um lado, h uma preocupao social legtima com a no
reduo de postos de trabalho, por outro, a modernizao dos processos produtivos
negligenciada na discusso, como se nada tivesse a ver com o problema. Aqui,
novamente, a discusso sobre as fontes de financiamento da seguridade social parece
desconectada do conhecimento da realidade do mercado de trabalho brasileiro, marcado
por baixa qualificao profissional, baixos salrios e elevados ndices de desemprego
para formao de reservas de mo de obra, bem como por alta rotatividade nos
empregos, com contrataes de curta durao (CAMPOS E POCHMANN, 2007:65).
Curioso que at hoje nem sequer se cogitou regulamentar pargrafo 4 do art.
239 da Constituio, que prev um adicional contribuio do Programa de Integrao
Social PIS, incidente sobre as empresas que tenham taxa de rotatividade acima da
mdia. Trata-se de previso com evidente efeito extrafiscal, destinada a influir na
atividade econmica. No incidiria sobre a folha de pagamento, mas sobre o
faturamento, base de clculo do PIS/COFINS. O efeito de tornar o sistema mais
contributivo talvez explique a mora legislativa, pois contribuies e tributos que
interferem na organizao da atividade produtiva so usualmente objeto de polmica
doutrinria e impugnao judicial, a exemplo do Fator Acidentrio de Preveno - FAP,
conforme tratamos no item prprio.

218
219

CARDOSO JR. e MAGALHES (2007:337).

CARDOSO JR. e MAGALHES (2007:327).

141

4.1.2.3.

Efeitos econmicos da desonerao

Neste ponto cabe o alerta de STIGLITZ e ORSZAG (1999) sobre a dificuldade

de estudar a influncia do sistema previdencirio sobre o mercado de trabalho,
particularmente para os pases em desenvolvimento, em que h intensa informalidade e
baixa elasticidade no emprego. Para o primeiro dos autores 220, se o direito ao seguro
social vinculado a um contrato de trabalho formal e financiado por recursos pblicos,
h uma tendncia a rebaixarem-se os nveis salariais, pois o seguro social no deixa de
ser salrio indireto, embora haja aumento do nvel de emprego, o que incrementa o bemestar social com a reduo do desemprego e do risco social. Entretanto, a interao
torna-se mais complexa quando, alm do sistema previdencirio, destinado
aposentadoria futura, entra em ao tambm um sistema de proteo ao desemprego,
semelhante ao nosso seguro-desemprego221.
BALTAR e LEONE (2007:82) ressaltam que, desde 1999, os empregos formais
tm crescido em percentual superior ao do Produto Interno Bruto - PIB, a indicar ou
sugerir que a taxa de formalizao do trabalho tem crescido222. A alterao da legislao
previdenciria, desonerando a folha de pagamento das micro e pequenas empresas
mencionada como uma das provveis causas, conforme esperado pelos defensores da
desonerao da folha 223 . Mas os autores alertam que no possvel ignorar a
importncia de outros fatores, tais como o incremento das aes de fiscalizao, com
unificao das estruturas arrecadatrias do INSS e da Receita Federal. Mais importante,
ainda, a ampliao do mercado de crdito que ocorreu no mesmo perodo, o que

220

"Taxation, Public Policy and the Dynamics of Unemployment", Joseph E. Stiglitz, Conferencia
Magistral en el 54th Congreso del International Institute of Public Finance, 24 de agosto, 1998, disponvel
em http://core.ac.uk/download/pdf/27295645.pdf, acesso em 16/09/2015.
221
"The Impact of Individual Accounts: Piecemeal vs. Comprehensive Approaches", J. Michael Orszag,
Peter R. Orszag, Dennis J. Snower, y Joseph E. Stiglitz, apresentada n Conferncia Anual do Banco
Development Economics, El Banco Mundial, 29 de abril, 1999, disponvel em
http://siteresources.worldbank.org/DEC/Resources/84797-1251813753820/64157391251814010799/orszag.pdf, acessado em 16/09/2015.
222
No mesmo sentido CASTRO ET AL. (2007:143).
223
Curiosamente, Ricardo Varsano e Mnica Mora (2007:341), apesar de defenderem a desonerao da
folha como forma de estimular a formalizao das relaes trabalhistas, argumentam que No h
evidncia de que o Simples tenha promovido um aumento significativo do emprego ou da formalizao.
Tambm no h consenso na literatura internacional quanto repercusso da queda dos custos
trabalhistas em termos de emprego e desempenho da economia; e um estudo realizado no Brasil sugere
que o aumento dos custos trabalhistas decorrente da implementao da Constituio de 1988 no
implicou reduo do emprego, ainda que tenha afetado negativamente os salrios

142

refora a exigncia de formalizao das empresas para que tenham acesso a

emprstimos.
DELGADO (2007:292) denomina esse fenmeno de miniciclo ascendente de
recuperao da formalizao previdenciria, vinculado ao aumento da formalizao do
mercado de trabalho e condio necessria para a continuidade do incremento de
incluso que se observou no Brasil no incio do sculo XXI. A expanso do mercado de
trabalho formal foi maior que a do nvel de emprego industrial e quase o dobro do
percentual de aumento do PIB no mesmo perodo Baseado em estudos do Instituto de

Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA224 apresentados ao Ministrio da Previdncia, o

autor conclui que nesse perodo houve aumento significativo do emprego formal nas
microempresas e que no houve perda salarial devido a essa formalizao ou
tributao dela decorrente. Pelo contrrio, aumentou a participao da massa salarial
gerada pelas microempresas em relao ao PIB, o que significa aumento do produto
setorial desses estabelecimentos.
Isso trouxe impacto favorvel na arrecadao previdenciria, devido a essa
maior formalizao do mercado de trabalho e ao crescimento do PIB. Nesse aspecto,

interessante notar que o crescimento do PIB se deveu muito exportao de produtos

agropecurios, que no se reflete em benefcio da arrecadao previdenciria, porque tal
receita isenta de contribuies sociais (art. 149, 2, I da Constituio, com redao
dada pela EC 33/2001)225. Fosse calculada sobre a folha de pagamento, dependeria da
massa salarial, mas difcil estimar o impacto sobre a arrecadao, em razo dos baixos
salrios pagos no campo, os quais no cresceram proporcionalmente ao faturamento das
empresas agrcolas, impulsionado pela taxa cambial favorvel.
J MATISJACIC, RIBEIRO e KAY (2007:164) acreditam que pouco ou

nenhum impacto a desonerao da folha de pagamento trouxe sobre a expanso da base

de contribuintes da previdncia. Baseiam essa concluso em experincias do restante da
Amrica Latina. A Argentina reduziu, entre 1990 e 2002, de 36% para 24% a alquota
incidente sobre a folha de pagamento, e apesar disso viu reduzir o contingente de
224

DELGADO ET AL (2007),Avaliao do SIMPLES: implicaes formalizao previdenciria, IPEA,

texto
para
discusso
1277,
disponvel
em
http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_1277.pdf, acesso em 18/9/2015.
225
Sobre o assunto, vide FABIANA DEL PADRE TOM (2007:334) e WELBER BARRAL (2007:740 e
ss.). Este ltimo autor alerta para a possibilidade dessa imunidade ser considerada, pela Organizao
Mundial do Comrcio, subsdio ilcito concedido pelo Brasil aos seus produtos, contrrio ao Acordo sobre
Subsdios e Medidas Compensatrias.

143

contribuintes no mesmo perodo. A desonerao pode provocar rearranjos na estrutura

da organizao das empresas, mas no expandiria a massa de contribuintes, com
incluso de pessoas que hoje esto margem do sistema.
De tudo o que se discutiu at aqui, percebe-se que a discusso sobre as
vantagens econmicas de desonerar a folha de pagamentos no ficam claras. Nem
possvel afirmar que haveria aumento da arrecadao, nem h consenso sobre outros
efeitos positivos sobre a economia. Se o financiamento da seguridade social for
transferido para tributos que sejam repassados aos preos, no haver mudana sensvel

na regressividade do sistema. Apesar de contabilizarem menor custo de mo de obra, o

salrio real dever crescer, em face do repasse do custo desses tributos para os preos
dos produtos consumidos pelos trabalhadores. O que realmente surtiria efeito
distributivo seria tributar com mais intensidade e efetividade o capital: rendas
financeiras, lucros e patrimnio. Mas essa discusso no aparece quando se trata das
receitas da previdncia social.

4.1.3. Financiamento da previdncia por outros tributos

Desonerar a folha de pagamentos significa transferir o financiamento da

previdncia social para outras bases de clculo, as quais no so diferentes das dos
impostos. Ainda que, juridicamente, se possa considerar que tributos incidentes sobre o
faturamento,

lucro

ou

receita

bruta,

sejam

denominados

contribuies,

ontologicamente no h muita diferena em relao aos impostos gerais, no destinados

seguridade social.

Por isso, autores como MATISJACIC, RIBEIRO e KAY (2007:164) defendem

que necessrio abandonar o paradigma que atribui o financiamento da previdncia
social apenas s contribuies, Haveria uma espcie de tabu a impedir a utilizao dos
impostos para financiamento dessa expressiva parcela das funes da seguridade social.
Talvez por uma ideia preconcebida que parece desvincular a seguridade social do
restante da economia, exigindo que ela, por ser um fenmeno do mundo do trabalho,
devesse ser financiada apenas por recursos advindos do prprio. Isso, entretanto,
inadequado para a realidade brasileira, em que os mais necessitados de ateno
144

previdenciria possuem baixa ou nula capacidade contributiva, em que o nmero de

trabalhadores autnomos, informais, domsticos e desempregados muito superior
mdia dos pases desenvolvidos.
Conforme bem lembra WAGNER BALERA (1993:200), as contribuies
incidentes sobre o faturamento das empresas so comuns na histria da previdncia
brasileira. A folha de pagamento no foi, necessariamente e sempre, a base de clculo
preferida para incidncia das contribuies. Cita como exemplo a Lei Eloy Chaves, que
sequer previa incidncia sobre a folha de pagamentos, bem como o financiamento da

previdncia rural e dos programas PIS/PASEP. Para o autor, a tributao sobre a folha
de pagamento no vantajosa, pois tende a ser regressiva, sendo facilmente repassada
aos trabalhadores por meio do rebaixamento dos salrios nominais.
Ademais, em sendo os salrios baixos, haveria espao at para aumentar a
contribuio sobre a folha de pagamento, pois ainda assim o custo total do trabalho,
comparado com os demais custos de produo, permaneceria baixo, em comparao a
pases cujas remuneraes proporcionalmente maior. O discurso do custo Brasil
usualmente apresenta os encargos sociais como percentuais incidentes sobre a folha de

pagamento, ocultando que a mdia dos salrios em nosso pas sensivelmente inferior
mdia mundial. A dificuldade aqui poltica, pois at os movimentos de reivindicao
trabalhista tendem a preferir o financiamento da previdncia com base na folha de
pagamento, o que atrela salrio de contribuio e salrio de benefcio, dificultando tanto
o achatamento dos valores posteriormente pagos quanto a apropriao indevida do
oramento da seguridade social. Como j vimos em outros momentos, a vinculao da
contribuio aos salrios no impediu que, na histria brasileira, fossem frequentes e
usuais tanto a pauperizao dos valores pagos quanto o desvio de parcelas expressivas
dos recursos previdencirios.
O vnculo da contribuio previdenciria folha de pagamento torna
inseparveis o financiamento da previdncia social e os salrios pagos pelo mercado
formal regulado pela CLT. Ser natural, para o segurado, invocar o princpio da
contrapartida, pois mais fcil olhar a aparncia de sinalagma entre o pagamento de
contribuio e o recebimento de benefcio do que entender que sua contribuio serviu
para financiar todo o sistema da seguridade social, e que a previdncia opera por
repartio. Essa viso tambm a que legitima o discurso do dficit, exigindo da
145

previdncia que seja autossustentvel, o que no se atribui a nenhum outro programa

estatal, muito menos aos que envolvem realizao dos direitos sociais. Alm disso,
dificulta a desmercadorizao da proteo social, enfraquece a solidariedade e impede a
incluso plena dos trabalhadores alheios ao mercado formal de trabalho, justamente os
mais necessitados de polticas de proteo e transferncia de renda.
Assim sendo, na esteira do que j era defendido por SILVA e MAHAR
(1974:40), no possvel ter uma viso clara da repartio dos nus de financiar o
sistema de seguridade. A contribuio dos trabalhadores um tributo direto, mas a

incidente sobre a folha de pagamento pode ser repassada ao preo. A contribuio da

Unio decorrente dos demais tributos, o que dilui o nus financeiro por todos. Para os
autores, se a maioria dos recursos vem da tributao sobre toda a sociedade, no faz
sentido a separao setorial das prestaes conforme o destinatrio seja servidor
pblico, empregado privado ou trabalhador rural.

4.1.4. Normas jurdicas que j desoneram a folha de pagamentos

A prpria legislao previdenciria parece albergar a tese que relaciona

desincentivo formalizao do trabalho com a incidncia de contribuio sobre a folha
de pagamento. Muitos empregadores no recolhem as contribuies previdencirias
dessa forma, havendo contribuies que a substiui, incidentes sobre o faturamento, ou
receita. So as optantes pelo SIMPLES, as entidades filantrpicas de assistncia social,
os empregadores rurais, os clubes de futebol e os setores voltados exportao agrcola.
Curiosamente, alguns dos setores da economia que mais utilizam o trabalho
informal, nos quais concentradas a pior estrutura de remunerao (LCIO, 2007:57), j

no recolhem sobre a folha, mas sobre o faturamento ou o montante da comercializao

de seus produtos.
o caso das micro e pequenas empresas optantes pelo SIMPLES e das
agroindstrias. Estas j no recolhem sobre a folha de pagamento desde a introduo do
art. 22-A na Lei n. 8.212/1991 realizada pela Lei n. 10.256/2001. Por esse dispositivo,
sua contribuio patronal substituda pelo recolhimento de 2,5% sobre o valor da
receita bruta proveniente da comercializao da produo. KHAIR (2007:228) defende

146

que h espao para aumento dessa alquota, principalmente em face do elevado ndice
de sonegao, que estima superior a 50%.
A contribuio devida pelas agroindstrias (Lei 8.870/1994) foi contestada no
Poder Judicirio, em que se discutiu o conceito legal de receita bruta. Na Ao Direta
de Inconstitucionalidade 1.103 foi declarado inconstitucional o 2 do art. 25 da lei,
porque a base de clculo ali ficada era o valor estimado dos produtos, e no o
efetivamente obtido com a comercializao da produo. Posteriormente, com a edio
da Lei 10.256/2001, a normatizao dessa contribuio substituta foi adequada aos

ditames da Emenda Constitucional 20/1998.

Estudo do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA (2010:28) mostra
que a arrecadao de contribuies previdencirias da economia rural praticamente
irrelevante se comparada ao dispndio com os benefcios pagos aos trabalhadores rurais.
Enquanto a arrecadao de contribuies previdencirias das empresas urbanas atinge
quase 100% do gasto com benefcios, a das empresas rurais representa, em mdia,
apenas 11%. Arrecada-se, por ano, apenas cinco bilhes de reais, o que demonstra uma
redistribuio de renda da cidade para o campo, por meio da previdncia social.
J as empresas optantes do SIMPLES NACIONAL recolhem diversos tributos
federais, estaduais e municipais em um documento nico, com valor devido incidente
sempre sobre a receita bruta da comercializao de produto e prestao de servios (art.
18, pargrafos 3 e 4, Lei Complementar n. 123/2006). Essa arrecadao substitui a
contribuio patronal Previdncia Social (art. 13, VI da Lei Complementar
123/2005).

4.1.5. Contribuio ao Seguro de Acidentes de Trabalho (SAT) e o Fator

Acidentrio de proteo (FAP)

Alm da contribuio social sobre a folha de pagamento, para o especfico

financiamento dos benefcios previdencirios decorrentes de acidente de trabalho ou
doenas profissionais, h uma alquota adicional, prevista nas alneas do art. 22, II, da
Lei n. 8.213/1991, de 1, 2 ou 3%, conforme o risco seja considerado leve, mdio ou
147

grave para a atividade econmica da empresa, com base nas estatsticas de acidentes de
trabalho.
Essa contribuio tradicionalmente conhecida como contribuio ao SAT
Seguro de Acidentes de Trabalho. Inicialmente, determinou-se uma contratao
privada compulsria, em que os empregadores eram obrigados a manter contratos de
seguro em favor de seus empregados. A Lei 5.316/1967 estatizou o programa e o
integrou previdncia social.
Originalmente privado, este seguro foi assumido pelo Estado, o que lhe
desnaturou a natureza securitria e contratual, sendo agora bipartido na relao
tributria entre contribuinte e Estado e na relao previdenciria entre este e o
trabalhador acidentado ou adoecido.
Para WANDERLEY GUILHERME DOS SANTOS226, foi por meio das demais
normas a respeito dos acidentes de trabalho que o Estado brasileiro operou, pela
primeira vez, a interferncia na forma de acumulao de capital, ou seja, na produo, a
qual passou a ser publicamente regulada por meio da legislao trabalhista e
previdenciria. A inteno era garantir a segurana do trabalho, com reduo dos nveis
de acidente pela adoo de regras de segurana e garantir a indenizao dos
acidentados, com o financiamento do seguro de acidentes de trabalho.
Essa interferncia sobre o processo produtivo exercida especialmente pela
tributao, e esse o sentido do 3 do art. 22 da Lei n. 8.212/1991 227, ao vincular a
alquota a ser paga pelas empresas com o seu enquadramento diante das estatsticas de
acidente de trabalho, de forma a incentivar investimentos em preveno de acidentes.
Ocorre que esses investimentos, realizados somente por minoria dos

empregadores, no lograram reduzir o nvel de acidentes de trabalho. O Brasil ocupa

desonrosas posies de topo no ranking mundial de adoecimentos, mortes e acidentes
graves envolvendo trabalhadores. Para ANNBAL FERNANDES (1995:149), isso
efeito direto da forma como o Brasil se industrializou, pois uma das formas encontradas
pelos pases desenvolvidos para proteger seus trabalhadores era instalar filiais de suas
226

WANDERLEY GUILHERME DOS SANTOS (1998), A Prxis Liberal e a Cidadania Regulada, in

Dcadas de Espanto e Uma Apologia Democrtica. Rio de Janeiro: Rocco. pp. 63-114.
227
3 O Ministrio do Trabalho e da Previdncia Social poder alterar, com base nas estatsticas de
acidentes do trabalho, apuradas em inspeo, o enquadramento de empresas para efeito da contribuio a
que se refere o inciso II deste artigo, a fim de estimular investimentos em preveno de acidentes.

148

fbricas no terceiro mundo, exportando processos produtivos perigosos para a periferia

do capitalismo. A legislao tributria, trabalhista e previdenciria a respeito no se
mostrou eficaz para induzir comportamentos preventivos ou reduzir a incidncia de
mortes, incapacidades e adoecimentos.
Em 2003, a legislao foi alterada, com o intuito de atribuir maior efetividade
preventiva legislao previdenciria, instituindo o que se chama hoje de FAP Fator
Acidentrio de Preveno, um incentivo fiscal ou agravamento da alquota previsto no
art. 10 da Lei n. 10.666/2003:
Art. 10. A alquota de contribuio de um,
dois ou trs por cento, destinada ao
financiamento
aposentadoria

do

benefcio

especial

ou

de

daqueles

concedidos em razo do grau de incidncia

de incapacidade laborativa decorrente dos
riscos ambientais do trabalho, poder ser
reduzida, em at cinqenta por cento, ou

aumentada,

em

at

cem

por

cento,

conforme dispuser o regulamento, em razo

do desempenho da empresa em relao
respectiva atividade econmica, apurado
em conformidade com os resultados obtidos
a partir dos ndices de freqncia, gravidade
e custo, calculados segundo metodologia
aprovada pelo

Conselho Nacional de

Previdncia Social. (Grifo nosso)

Por esse dispositivo, a alquota que originalmente variava entre 1% e 3% agora

passaria a variar entre 0,5% e 6%. O enquadramento continua a ser dado pela atividade
da empresa, conforme o risco de acidente naquele tipo de produo fosse baixo, mdio
ou grave. Mas o especfico de cada empregador leva em conta o seu desempenho
individualizado em face dos concorrentes. Havendo menor quantidade de acidentes,
recebe incentivo fiscal. Se, ao contrrio, seu nvel de acidentes for superior mdia das
149

empresas que exercem a mesma atividade, sofrer aumento da alquota, pagando maior
quantidade de tributo.
Isso no inovao brasileira, mas prtica comum, adotada em outros pases.
Vejamos a seguinte tabela, obtida no site do Ministrio da Previdncia Social, que
menciona alquotas de contribuio variveis em outros pases:

A lei de 2003, entretanto, s foi efetivamente regulamentada em 2009,

quando foram definidos os critrios para aferio dos nveis de acidente e ranqueamento
dos empregadores dentro de cada atividade econmica. Necessrio citar as Resolues
do Conselho Nacional de Previdncia Social n. 1.269/2006, 1.308/2009 e 1.309/2009, a
Portaria Interministerial MPS/MF n. 254 de 2009 e o Decreto 6.957/2009, que deram ao

Fato Acidentrio de Proteo FAP o desenho legal atualmente vigente.

4.1.5.1.

Componentes do clculo do FAP

O Fato Acidentrio de Proteo FAP consiste num multiplicador

varivel entre meio e dois inteiros, a ser aplicado sobre a alquota do Seguro de
150

Acidentes de Trabalho SAT de 1%, 2% ou 3%. Assim, a alquota desse tributo pode
variar entre 0,5% e 6% da folha de pagamento conforme o desempenho da empresa
dentro da respectiva atividade econmica, comparada com seus concorrentes, segundo
um ndice composto pelos ndices de gravidade, frequncia e custo dos acidentes de
trabalho nela ocorridos (2 do art. 1 do Decreto 6.957/2009).
Por frequncia a norma entende o nmero de benefcios previdencirios
decorrentes de acidentes de trabalho dividido pelo nmero de empregados da empresa.
Gravidade o tempo total de afastamento para doenas e expectativa de sobrevida para

mortes e custo o valor dos benefcios pagos pelo Instituto Nacional do Seguro Social INSS. Os percentuais de frequncia, gravidade e custo so somados ponderadamente
(pesos 50, 30 e 15, respectivamente) e a empresa ranqueada dentro de sua atividade
econmica, com base no Cadastro Nacional de Atividades Econmicas - CNAE. Desse
modo, a empresa com menor ndice de frequncia de acidentes e doenas do trabalho
em cada setor recebe o menor percentual e o estabelecimento com maior frequncia
acidentria recebe 100%.
No somente, j que a Portaria Interministerial MPS/MF N 254, de

24/09/2009 prev uma forma adicional de concesso de incentivo fiscal, quando a

empresa comprovar ter realizado investimentos em recursos materiais, humanos e
tecnolgicos para melhoria na segurana do trabalho. Isso deve ser atestado pelo
acompanhamento dos sindicados dos trabalhadores e dos empregadores. Por outro lado,
quando houver ocorrido na empresa casos de morte ou invalidez permanente,
considerados de especial gravidade, o valor do FAP s poder ser inferior a um inteiro
caso haja a comprovao desses investimentos.
No primeiro ano de aplicao do FAP, a maioria das empresas foi

beneficiada, recebendo incentivo fiscal. Dados do Ministrio da Previdncia indicam

que, de um universo de mais de quatro milhes de pessoas jurdicas, somente 72 mil
empresas tiveram aumento de alquota, o que representa uma proporo de 1,8%.
Essa normatizao, entretanto, foi objeto de duras crticas por parte de
tributaristas e alvo de impugnaes judiciais por parte das empresas que tiveram
aumento da alquota. Alegou-se, primeiro, violao ao princpio da publicidade. Como
os dados utilizados para o ranqueamento esto cobertos sob sigilo fiscal (art. 198 do
Cdigo Tributrio Nacional), uma empresa no teve acesso aos dados de seus
151

concorrentes, no podendo, ao certo, calcular sua posio no ranking e, por conseguinte,

sua alquota do FAP. Esse argumento forte e o conflito nele apontado no pode ser
resolvido sem ponderao de interesses.
Ocorre que no se poderia jamais estabelecer um nvel qualquer de
acidentes de trabalho, acima de zero, que pudesse ser considerado timo, sem que isso
fosse objeto de duras crticas contra a banalizao da vida humana. A legislao no
poderia permitir ou tolerar qualquer quantidade de acidentes graves. A ideia do
ranqueamento evita essa polmica, pois para haver distribuio de benefcio fiscal basta

ter desempenho melhor que os concorrentes, demonstrando que so adotadas medidas

que tornem o meio ambiente de trabalho mais seguro e menos insalubre. O
comportamento induzido o de melhorar as condies ambientais. No necessrio,
para receber o inventivo fiscal, eliminar os acidentes, o que parece difcil no atual
estgio de desenvolvimento das foras produtivas.
Como os custos sociais dos acidentes de trabalho entram no clculo do
FAP, ele acaba por internalizar o custo social do desequilbrio causado ao meio
ambiente do trabalho. A cobrana do tributo uma forma de atribuir ao empregador

participao no custo social suportado pela sua negligncia na observncia das normas
de segurana do trabalho, ou a ineficcia das medidas de proteo sade dos
trabalhadores por ele adotadas.
certo que aqui colidem dois princpios: a publicidade e a privacidade.
Impossvel resolver o conflito sem ponderar os interesses no caso concreto. A ampla
divulgao iria contra os interesses das prprias empresas, que talvez se estivesse
insurgindo contra essa publicidade indevida de seu meio ambiente de trabalho. No
difcil imaginar qual seria a reao das empregadoras se o Estado divulgasse um

ranking em que todas elas estivessem ordenadas conforme os critrios do FAP, e fosse
possvel dizer, em qual atividade econmica quais empresas so melhores ou piores.
Isso ocorreu na divulgao de listagens semelhantes, como a que divulgou as pessoas
fsicas e jurdicas autuadas por manterem trabalhadores em condies anlogas s de
escravo, sendo comum a impugnao judicial da divulgao da lista.
Outra objeo levantada consiste em uma potencial violao legalidade,
pois todos os elementos para definio e clculo do tributo no esto previstos na lei,

152

mas decorrem de atos infralegais e, pior, do ranqueamento efetuado, que nem sequer
tem aspecto normativo.
Quanto a este ltimo aspecto, a jurisprudncia tributria j havia afastado
a necessidade de a alquota do SAT ser integralmente prevista em lei, permitindo que
esta apenas fixasse os elementos do tributo, as faixas de alquotas e indicasse
objetivamente os critrios a serem utilizados para determinao do enquadramento do
sujeito passivo (STF, AI 727.542, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJ de 19.06.2009, e
STJ, RESP 512.488, 2 T., Rel. Min. Eliana Calmon, DJ de 24.05.2004).
Por fim, podemos lembrar, nesse sentido, o argumento de DANIEL ZANETTI
MARQUES CARNEIRO (2010:109), para quem no direito tributrio atual a estrita
legalidade ou tipicidade vem sendo mitigada, admitindo-se o preenchimento de lacunas
legais pela administrao pblica ou pelo Poder Judicirio. No caso especfico do FAP,
embora os critrios estabelecidos pela legislao sejam discutveis, no haveria como
visualizar um parmetro para o qual houvesse consenso. Se as empresas sero
comparadas com as concorrentes, haver beneficiados e prejudicados, e estes
impugnaro os critrios que lhes forem desfavorveis, quaisquer que sejam. Havendo

razoabilidade e proporcionalidade, a regulamentao legal no pode ser tida como

viciada ou antijurdica.

4.1.5.2.

Extrafiscalidade

A par de propiciar aumento da arrecadao, destinada exclusivamente ao

pagamento de benefcios por acidente de trabalho, a contribuio ao Seguro de

Acidentes de Trabalho - SAT visa ser eficaz na induo de comportamentos que

impliquem maior proteo aos trabalhadores e melhoria, com aperfeioamento e
incremento da segurana, do meio ambiente do trabalho. Trata-se da distribuio de
incentivo fiscal, que reduz ou aumenta a carga tributria do sujeito passivo conforme
este atue ou no da maneira que a lei quer incentivar, adotando comportamento que
incremente a segurana e a qualidade do meio ambiente de trabalho.

153

Nesse sentido, bom lembrar o conceito que os tributaristas utilizam

para abordar a extrafiscalidade. Nos dizeres de ROQUE CARRAZZA: H
extrafiscalidade quando o legislador, em nome do interesse coletivo, aumenta ou
diminui as alquotas e/ou as bases de clculo dos tributos, com o objetivo principal de
induzir a fazer ou deixar de fazer alguma coisa. Por a se v que a extrafiscalidade nem
sempre causa perda de numerrio; antes, pode aument-lo, como, por exemplo, quando
se exacerba a tributao sobre o consumo de cigarros.228
HELENO TAVEIRA TORRES (2014:203) alerta que a extrafiscalidade orienta

todas as normas tributrias, no somente alguns tributos ou impostos. O sistema

constitucional e a economia interagem para o Bem Estar social, e uma das formas de o
Estado intervir pela tributao, a fim de concretizar os fins e valores constitucionais.
Nessa viso, os tributos no tem somente a funo de prover recursos para as atividades
estatais. Para o autor a tributao no pode ser neutra, pois um dos objetivos a
realizao de justia social e o aumento da riqueza nacional por interveno do estado,
que se utiliza da extrafiscalidade para tanto.
Para HELENLSON CUNHA PONTES (1999:152), no mesmo sentido, a

extrafiscalidade o meio de o Estado Social intervir na economia, em busca de justia

social e desenvolvimento econmico. Para RICARDO PIRES CALCIOLARI
(2009:106), a contribuio ao SAT um exemplo de extrafiscalidade prprio da
disciplina da cobrana das contribuies previdencirias. Privilegia a dignidade humana
no trabalho, ao valorizar as empresas com menores ndices de acidentes.
A extrafiscalidade discusso corrente quando se pretende, por meio da
tributao, provocar interferncia sobre os processos produtivos. Em matria ambiental,
h farta bibliografia que prope a adoo de tributos especficos para proteo do meio

ambiente. A ideia de instituir tributos com vis ambiental surgiu no calor da discusso
da eficcia e eficincia dos instrumentos jurdicos tradicionais para proteo do meio
ambiente, mormente os de comando e controle, baseados em proibies e prescries de
comportamentos por parte do direito, por meio de normas estatais dirigidas aos
particulares, a compreendidos os agentes econmicos. A constatao de limitaes que
levam insuficincia e ineficcia desses institutos estimulou um debate sobre a adoo

228

ROQUE A. CARRAZZA, Direito Constitucional Tributrio, So Paulo: Ed. Malheiros, 23 Ed., pp.
108/109, nota 66.

154

de incentivos econmicos aos comportamentos ambientalmente sustentveis e, ao revs,

de inibio das prticas poluentes ou lesivas ao meio ambiente.

4.1.5.3.

Meio ambiente do trabalho

A ideia que, havendo uma atividade econmica lesiva ao meio ambiente ou a

outro bem jurdico difuso, o custo causado sociedade por essa atividade seja suportado
pelo proprietrio que com ela lucra 229 . Alm disso, h necessidade de instituir
mecanismos de financiamento de atuao estatal para reparao, educao, proteo e
preveno do meio ambiente. Essas atividades, por serem executadas pelo Estado,
necessitaro de financiamento pblico necessariamente ligado aos ingressos tributrios.
Da a proposta de criao de tributos com a finalidade especfica de intervir sobre a
atuao dos agentes econmicos com o escopo de proteo ambiental.
Para PAULO HENRIQUE DO AMARAL230, o uso de tributos para proteo do
meio ambiente pode dar-se de duas formas. Diretamente, com a instituio de tributo
que tenha como fato gerador o comportamento lesivo ao meio ambiente ou o uso de
recursos ambientais; e, indiretamente, com a concesso de benefcios ou incentivos
fiscais a comportamentos menos lesivos. As finalidades seriam a internalizao de
externalidades, a gerao de receita pblica para financiamento de atividades de
reparao, proteo e preveno, bem como a induo de comportamentos sustentveis.
O primeiro aspecto est fortemente influenciado pelas ideias de PIGOU, que
demonstrou a necessidade de que esses custos sejam assumidos pelas atividades
capitalistas que geram prejuzos sociais. A dificuldade, para o autor, definir nveis de

poluio timos, bem como entender que o tributo ser ineficaz se a receita gerada no
for afetada s finalidades ambientais.

229

R. H. COASE (1960), The Problem of Social Cost, in The Journal of Law and Economics, Vol. III,
Oct. 1960, p. 1.
230
PAULO HENRIQUE DO AMARAL (2007), Direito Tributrio Ambiental. So Paulo: RT, p. 160.

155

MAURCIO AMAZONAS231, ao tratar do conceito de economia ecolgica,

contrastado ao de ecologia econmica, ressalta as limitaes da disciplina econmica
tradicional para explicar e entender as leis fsicas e os impactos ao meio ambiente
natural. A ecologia tradicional, por outro lado, tem dificuldade em incluir fatores
humanos sociais, culturais e econmicos em suas categorias de anlise. comum
que as duas disciplinas no dialoguem. A cincia econmica preferiria ignorar as
limitaes impostas pela natureza, e a ecologia desprezaria os fatores sociais como
elementos do ecossistema, como se o homem fosse um completo estranho biosfera. O
autor aponta a necessidade de redefinio de uma ecologia econmica e da economia
ecolgica, com integrao dos processos humanos totalidade natural do ecossistema
terrestre.
No mesmo sentido, SILDALIA COSTA e JOS A. MOTA (2010)232 ressaltam
que a noo de dano ao meio ambiente no se restringe somente s leses que
prejudiquem os recursos naturais, pois estes so somente uma parte dos recursos
ambientais totais. Essa percepo, essencial ao legislador e ao aplicador do direito, deve
ser considerada na formulao das polticas ambientais, pois no possvel pensar os
ecossistemas naturais dissociados das relaes humanas, artificiais, culturais e sociais.
Encontramos, no direito positivo, menes importantes, embora esparsas e raras,
ao meio ambiente de trabalho. Fundamental destacar dois dispositivos da Constituio,
um deles no subttulo dedicado sade, e outro especificamente no captulo sobre o
meio ambiente:
Art. 200. Ao sistema nico de sade compete, alm de outras atribuies,
nos termos da lei:
VIII - colaborar na proteo do meio ambiente, nele compreendido o do
trabalho.
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de

231

MAURCIO AMAZONAS (2001), Valor e meio ambiente: elementos para uma abordagem
evolucionista, Tese de doutorado apresentada ao Instituto de Economia da UNICAMP, pp. 87-89.
232
SILDALIA COSTA e JOS A. MOTA (2010), Compensao ambiental,_opo de recursos para a
implementao do SNUC, in Revista de Direito Ambiental RDA 58, p. 180.

156

vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo

e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
1 - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder
Pblico:
V - controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas,
mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de
vida e o meio ambiente;

O artigo 200 trata da atribuio do Sistema nico de Sade para atuar na

proteo ao meio ambiente, neste compreendido o meio ambiente do trabalho. A
ateno sade do trabalhador no se d somente em seu benefcio e interesse.
Necessrio compreender que as doenas causadas pelo trabalho, alm de serem
epidmicas na sociedade de massas ps-industrial, esto inseridas em um contexto de
processos produtivos poluidores, que exploram de maneira no sustentvel os recursos
naturais e, apesar do elevado grau de desenvolvimento tecnolgico envolvido, adotam

tcnicas de produo que utilizam metais pesados e substncias qumicas hostis ao

metabolismo dos seres vivos. Portanto, ao lado da poluio vem o adoecimento
daqueles expostos a essas substncias, que so prejudiciais a todos os animais e
vegetais, cujo metabolismo baseado no carbono, a includos os seres humanos.
No s por isso. O inciso V do primeiro pargrafo do art. 225, que trata do meio
ambiente ecologicamente equilibrado, impe ao Estado, em todas as esferas, o dever de
controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e
substncias que comportem risco para a vida, o que inclui e compreende a sade dos

trabalhadores, que so as pessoas mais expostas aos processos produtivos danosos,

insalubres, poluentes ou txicos.
Entretanto, o meio ambiente do trabalho usualmente esquecido nos debates
ambientais. Essa omisso se faz presente tambm na legislao especfica, mais focada
na proteo dos ecossistemas naturais, talvez por inspirao limitada da ecologia
tradicional. Mas no Acordo-Quadro sobre Meio Ambiente, assinado em Assuno, no
mbito do Mercado Comum do Sul - MERCOSUL, em 22 de junho de 2001,

157

enunciada, explicitamente, a obrigao imposta a todos os Estados-partes, de

protegerem e promoverem condies de trabalho ambientalmente equilibradas:
Art. 6o Os Estados Partes aprofundaro a anlise dos problemas
ambientais da sub-regio, com a participao dos organismos nacionais
competentes

das

organizaes

da

sociedade

civil,

devendo

implementar, entre outras, as seguintes aes:

(...)

e. Contribuir para a promoo de condies de trabalho ambientalmente

saudveis e seguras para, no marco de um desenvolvimento sustentvel,
possibilitar a melhoria da qualidade de vida, o bem-estar social e a
gerao de emprego;
(grifo nosso)
O objetivo, reproduzindo o quanto principiado pela nossa Constituio, a
melhoria da qualidade de vida, o bem-estar social e a gerao de empregos,
componentes do bem-estar da sociedade humana, no somente dos ecossistemas
naturais. O meio ambiente do trabalho indissocivel do meio ambiente natura e ambos
devem ser pensados e protegidos em conjunto. Isso no decorre somente de um
postulado ou recomendao de interdisciplinaridade, mas da natureza holstica das
relaes ecolgicas, humanas e sociais.

4.2. Benefcios previdencirios e solidariedade: a previdncia como direito social

4.2.1. Salrio famlia e proteo infncia

comum associada a previdncia social noo de risco social. Entretanto, h

benefcios previdencirios pagos em situaes que transcendem essa ideia. o caso do
salrio famlia, que prov acrscimo de rendimento ao trabalhador definido em lei como
de baixa renda, conforme o nmero de filhos. uma concesso desvinculada de
158

demonstrao de necessidade, ou ocorrncia de evento incapacitante. O Estado subsidia

a paternidade e a maternidade, o que um elemento de desmercantilizao do sistema
previdencirio, conforme desenvolvido por ESPING-ANDERSEN (2001).
Apesar de todas as deficincias conhecidas, o sistema previdencirio brasileiro
consegue ser um mecanismo eficaz de proteo social dos idosos, tendo sido efetivo na
reduo da pobreza das camadas mais velhas da populao. Segundo dados do Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios - PNAD, apresentados por LAVINAS e
CAVALCANTI (2007:252), em 2006 apenas 1% das pessoas com mais de 65 anos

eram pobres, menos da metade do ndice de 2001. Nesse intervalo de tempo um milho
de idosos deixaram a linha da pobreza.
Um dos pilares do Plano de Seguridade Social de Beveridge era a proteo
infncia, com a concesso de um auxlio pecunirio s crianas menores de quinze anos.
Entretanto, 47% das nossas crianas so pobres. O sistema de seguridade social
brasileiro no eficiente na proteo da infncia. Nem sequer existe um benefcio
previsto para famlias pobres que tenham crianas, embora alguns programas
assistenciais sejam a elas destinados, tal como fornecimento de leite ou a vinculao do

Bolsa-Famlia permanncia na escola. Isso insuficiente, sobretudo se considerado

que 91% das famlias pobres possuem crianas e que 51% delas so monoparentais,
havendo um s provedor, geralmente a mulher. A idade mdia dessas mes de apenas
trinta anos, faixa etria em que a proteo previdenciria ainda incipiente, pois
elevado o nmero de jovens que adentram o mercado de trabalho em empregos
informais ou trabalho domstico, principalmente entre as trabalhadoras.
Estima-se que 32% das crianas brasileiras vivam em famlias sem nenhum tipo
de proteo previdenciria. Ainda que haja um segurado, a proteo efetiva dos demais

membros da famlia s ocorrer em caso de morte ou priso, com a concesso dos

benefcios de penso ou auxlio-recluso aos dependentes.
Isso porque o benefcio do salrio-famlia somente pago aos empregados de
baixa renda e em valor reduzido 233 . Com a Lei Complementar n. 150/2015, o

233

Quem possui remunerao mensal de at R$ 725,02 recebe R$ 37,18 por dependente. J quem possui
remunerao mensal entre R$ 725,03 e R$ 1.089,72 recebe R$ 26,20 por dependente. Site do Ministrio
da Previdncia, http://www.previdencia.gov.br/servicos-ao-cidadao/todos-os-servicos/salario-familia/,
acesso em 17/9/2015.

159

empregado domstico passou a tambm dele fazer jus. Os trabalhadores autnomos,

entretanto, no recebem essa parcela, pois ela paga pelo empregador e posteriormente
descontada das contribuies a recolher, da mesma forma que o salrio-maternidade.
A baixa importncia atribuda a esse benefcio ou a qualquer outro que pudesse
beneficiar as crianas e jovens que ainda no adentraram ao mercado de trabalho
mostra que ainda negligenciada a adoo de polticas preventivas em relao
pobreza. Os benefcios assistenciais so destinados a pessoas que j se encontram em
situao de misria e a transferncia de renda visa aliviar sua situao de carestia234.
Por outro lado, as crianas de famlias abastadas, que pagam imposto de renda,
beneficiam-se das isenes e abatimentos que seus pais podem realizar da base de
clculo, no momento da entrega da declarao de ajuste anual. A integralidade das
despesas com sade pode ser abatida do tributo devido, com um verdadeiro
financiamento dessas despesas privadas, estranhas ao Sistema nico de Sade - SUS,
por renncia fiscal235.
Assim, o sistema promove distribuio de renda das famlias mais pobres para as
mais ricas, exatamente o contrrio do que deveria. As crianas ricas tero subsidiadas a
sade e a educao, por meio de renncia fiscal por parte da Unio, que permite que
seus pais descontem da base de clculo do imposto de renda as despesas com seus
dependentes, limitadas, no caso de educao, mas sem limites no caso da sade. As
famlias miserveis devero apelar para o Bolsa-Famlia. As muito pobres recebero um
valor menor que o dos programas assistenciais a ttulo de salrio-famlia, desde que o
provedor esteja vinculado Previdncia Social, mas no receba mais do que o fixado na
legislao.

4.2.2. Fator previdencirio

A proposta de substituio do modelo de repartio pelo de capitalizao no
vingou no debate previdencirio brasileiro. Entretanto, os argumentos que sustentavam
o desequilbrio atuarial e financeiro do nosso sistema foram determinantes de variadas
234
235

LAVINAS e CAVALCANTI (2007:250).

LAVINAS e CAVALCANTI (2007:263).

160

reformas legislativas ocorridas no final da dcada de 1990, entre elas a adoo do assim
denominado fator previdencirio. Trata-se, na nomenclatura apresentada por FBIO
ZAMBITTE IBRAHIM (2008:40), da adoo de uma capitalizao virtual, em que
no h a criao de conta individual para cada segurado, mas aplicao, no clculo de
seu benefcio, de critrios atuariais.
A idade mnima para concesso de aposentadoria por tempo de servio foi
cogitada nas discusses da reforma que culminou na edio da Emenda Constitucional
n. 20/1998. Acabou rejeitada, pelo menos na norma definitiva, restando na regra de

transio para a aposentadoria proporcional. Entretanto, editou-se posteriormente a Lei

n. 9.876/1999, que disciplinou, com nova redao dada ao art. 29 da Lei n. 8.213/1991,
a submisso do valor da renda mensal inicial idade, a expectativa de sobrevida e o
tempo de contribuio, numa forma de clculo denominada fator previdencirio,
termo de pouco ou nenhum contedo semntico.
O fator previdencirio definido no 7 do art. 29 da Lei 8.213/1991, calculado
com referncia idade, a expectativa de sobrevida e o tempo de contribuio do
segurado ao se aposentar, segundo frmula enunciada no anexo da lei. A equao

famosa e vale a transcrio:

Tc a

Es

1+

id + Tc a
100

f = fator previdencirio;
Es = expectativa de sobrevida no momento da aposentadoria;
Tc = tempo de contribuio at o momento da aposentadoria;
Id = idade no momento da aposentadoria;
a= alquota de contribuio correspondente a 0,31.

O que a frmula quer dizer : o salrio de benefcio ser reduzido se o segurado

tiver uma idade tal que o nmero de suas contribuies pretritas for inferior ao tempo
161

que se espera lhe reste. A ideia que a contribuio paga tenha equivalncia ao quanto
custar o benefcio. Este valor apurado pela mdia dos salrios de contribuio, e
depois dividido por uma frao da expectativa de vida do beneficirio. Quanto mais
idoso o requerente, maior ser o valor final do benefcio.
Um dos objetivos enunciados era o de desestimular a aposentadoria precoce. Ou
seja, podendo optar por um valor maior no futuro, o trabalhador sentiria estmulo a adiar
o requerimento de aposentadoria, mesmo j tendo preenchido os requisitos para sua
concesso de aposentadoria.
Ocorre que visualizar a aposentadoria precoce como um mal tem muito de
ideologia e moral, no sendo guiada por motivos jurdicos ou econmicos. A
aposentadoria permite a retirada tranquila de trabalhadores que j experimentam queda
de produtividade, criando novas vagas de empregos para os mais jovens, o que aumenta
a produtividade mdia do trabalho e permite ganhos de eficincia. Isso ainda mais
verdadeiro para o caso brasileiro, em que no mercado de trabalho a maioria dos postos
recebe baixos salrios e exige pouca qualificao. A maioria dos trabalhadores exerce
funes manuais, que ficam mais difceis com a idade avanada.
O fator previdencirio, entretanto, no impede a concesso de aposentadoria
precoce, apenas reduz seu valor. Essa reduo prejudica a funo de desmercadorizao
desse benefcio. Ao receber do sistema pblico um valor inferior ao salrio de benefcio,
vale dizer, aquele calculado em funo da mdia de suas remuneraes, o trabalhador
ter de permanecer no mercado de trabalho ou adquirir previdncia privada para
manuteno de sua renda.
Para ELISA M. C. SILVA (2014:57), a frmula do fator previdencirio teria um
redistributivo. Como a alquota de contribuio considerada nica, haveria um prmio
aos segurados que contriburam em alquotas menores, igualados positivamente,
impedindo que fossem prejudicados por terem recebido salrios inferiores em algum
perodo laboral. Para a autora, o fator serve ao objetivo de equilibrar o sistema de
repartio em face das alteraes demogrficas, pois o valor dos gastos com
aposentadorias passariam a depender da expectativa de vida da populao e da idade
dos beneficirios.

162

Ocorre que o fator s incide no clculo da primeira renda do benefcio.

Alteraes demogrficas posteriores no influiro no gasto total, pois os valores de cada
aposentadoria no se alteram aps a concesso, somente aplicveis os ndices uniformes
de reajuste devidos a todos os beneficirios.
Com a submisso do valor da renda mensal inicial idade, a expectativa de
sobrevida e o tempo de contribuio, o valor da aposentadoria decresce conforme a
distncia que o segurado tiver da idade de 65 anos, se homem, ou 60 anos, se mulher,
quando poderia optar pela aposentadoria sem aplicao desse fator. como se o

indivduo fizesse um clculo de valor a receber e optasse por adiar a aposentadoria,

esperando rendimentos maiores, embora futuros e incertos.
A norma criticvel do ponto de vista econmico, porque baseada numa lgica
matemtica um tanto contestvel, que pressupe decises individuais fundadas numa
racionalidade ideal que atente exclusivamente para os valores totais a receber,
ignorando todos os outros aspectos subjetivos que motivam a aposentadoria236. Alm
disso, o raciocnio cai por terra a partir do momento em que a jurisprudncia passou a
permitir a desaposentao.
Note-se, ainda, que as idades estabelecidas para aposentadoria por idade so
usualmente objeto de crtica da doutrina, que as considera muito elevadas em razo do
nosso contexto social. Pases mais desenvolvidos que o Brasil no adotam exigncias de
aposentadoria to tardia. A prpria Organizao Mundial de Sade - OMS considera
que, para um pas em desenvolvimento, o conceito de idoso se inicia aos sessenta anos.
Alm disso, a expectativa de vida em vrias regies do nosso pas no atinge os sessenta
e cinco anos (FAGNANI, 2007: 96). Assim, limitar a aposentadoria por tempo de
contribuio pode restringir a possibilidade de variados contingentes gozarem de

aposentadoria, principalmente para aqueles que iniciaram cedo a trabalhar, adentrando

precocemente no mercado de trabalho.
DELGADO, QUERINO ET AL (2006)237 avaliaram o impacto da lei do fator
previdencirio sobre os benefcios pagos pelo Instituto Nacional do Seguro Social -

236

EVILSIO SALVADOR (2010: 283).

GUILHERME C. DELGADO, ANA CAROLINA QUERINO, LEONARDO RANGEL E MATHEUS
STIVALI (2006), Avaliao de Resultados da Lei do Fator Previdencirio (1999-2004), disponvel em
http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=4329%3Atd-1161237

163

INSS, com base em dados sobre as aposentadorias por tempo de contribuio,

fornecidos pelo Ministrio da Previdncia. Concluram que, desde a promulgao da
Emenda Constitucional 20/1998 e a entrada em vigor do fator previdencirio, diminuiu
o nmero de aposentadorias por tempo de contribuio concedidas, reduzindo-se
tambm a participao percentual desse benefcio. Aumentou a idade mdia daqueles
que se aposentaram, bem como o seu tempo de contribuio mdio. O estoque de
aposentadorias por tempo de contribuio tem decrescido, o que indica que h mais
cessao do que concesso dessa espcie de benefcio. Tem diminudo, tambm, o
incremento da despesa anual do INSS com o pagamento de benefcios.
Ocorre que difcil isolar esses efeitos das demais alteraes legislativas e da
prpria dinmica da economia. Alteraes do mercado de trabalho e da demografia
ocorridas numa poca s produzem impacto sobre a previdncia dcadas aps. Assim,
na dcada de 1980 o sistema previdencirio sentiu os efeitos da consolidao da
legislao trabalhista ocorrida a partir do final da dcada de 1940, pois s ento os
trabalhadores que ingressaram no mercado de trabalho j com a Consolidao das Leis
do Trabalho CLT vigente puderam requerer aposentadorias. Da mesma forma,
somente na dcada de 1990 comeou a produzir efeitos previdencirios a ampliao de
determinados direitos trabalhistas na dcada de 1970. Por exemplo, a criao da
aposentadoria especial e do reconhecimento de efeitos previdencirios diferenciados ao
trabalho prestado sob condies insalubres. A regulamentao do mercado de trabalho
produz efeitos previdencirios diferidos no tempo.
Na primeira dcada do sculo XXI observou-se diminuio do nmero de
aposentadorias por tempo de contribuio, e, em contrapartida, houve elevao
substancial dos nmeros de concesso de auxlio-doena e aposentadorias por idade.

Nos anos 1950-60, o mercado formal de trabalho crescia em mdia 4% ao ano.

O mesmo ocorreu nos anos do milagre econmico, na dcada de 1970. Nas duas
ocasies houve grande crescimento do nmero de segurados, os quais s viriam a
requerer aposentadorias nas dcadas seguintes. Isso no ocorreu nos anos 1980,
marcados pela estagflao e retrao do mercado formal. Essa populao, entretanto,
foi beneficiada com a incluso previdenciria promovida pela Constituio de 1988 e

avaliacao-de-resultados-da-lei-do-fator-previdenciario-19992004&catid=308%3A2006&directory=1&Itemid=1, acesso em 16/11/2005.

164

tende a requerer benefcios diversos da aposentadoria por tempo de contribuio,

dependente de comprovao de tempo de trabalho formal. A aposentadoria por idade e o
auxlio-doena so benefcios de mais fcil obteno para quem tem a vida laboral
marcada pelo trnsito entre o formal e o informal, ou pela presena de perodos de
desemprego.
De qualquer forma, no perodo entre 1999 e 2006, analisado por DELGADO ET
AL (2006), a mdia de idade dos que se aposentaram subiu em mdia cinco anos. Isso j
era uma tendncia desde a EC 20/1998 e se acentuou ainda mais com a entrada em vigor

do fator previdencirio. Esse fenmeno tambm decorrente das transformaes do

mercado de trabalho, no s das alteraes legislativas. Isso porque a mdia de idade
dos aposentados j era superior s idades mnimas de 53 e 48 anos estabelecidas pela
Emenda n. 20. A prpria lei do fator previdencirio no impede a concesso do
benefcio, apenas reduz o valor em funo da idade do aposentado.
Nesse sentido vale a observao de OLIVEIRA ET AL (2000)238, para os quais
falsa a ideia de que o fator previdencirio estimula postergar a aposentadoria.
Usualmente se prefere uma renda atual menor em comparao a uma renda futura

maior, ainda que esta seja certa. O caso brasileiro exemplar, pois, antes da extino da
aposentadoria proporcional, esta superava em muito a aposentadoria com tempo de
servio integral, ainda que fosse paga em valor at 40% menor. As altas taxas de juros
vigentes desde a estabilizao da moeda tambm estimulam o recebimento imediato de
qualquer renda. ainda necessrio lembrar que a aposentadoria por tempo de
contribuio, ao contrrio dos demais benefcios, no substituta, mas complemento de
renda. No se exige resciso do contrato de trabalho e a realidade da maioria dos
aposentados nessa modalidade continuar trabalhando. Assim, o valor do benefcio,
visto coma complementao, deixa de ter impacto atual e s ser sentido como perda de
renda quando o aposentado se afastar definitivamente do mercado, o que pode ocorrer
vrios anos depois da concesso.
No mesmo sentido a avaliao de DELGADO ET AL (2006). Postergar a
aposentadoria aumenta o fator previdencirio, mas somente se a expectativa de vida
238

FRANCISCO E. B. DE OLIVEIRA, MNICA GUERRA FERREIRA E FERNANDO PORTO

CARDOSO (2000), Uma avaliao das reformas recentes do regime geral de previdncia. Disponvel
em
http://www.abep.nepo.unicamp.br/docs/anais/pdf/2000/Todos/Uma%20Avalia%C3%A7%C3%A3o%20d
as%20reformas%20Recentes%20do%20Regime%20Geral....pdf, acesso em 16/11/2015.

165

continuar a mesma ou diminuir entre a data da implementao dos requisitos e a

concesso do benefcio. Do contrrio, pode haver diminuio do fator, se a expectativa
de vida subir. A norma, que visava estimular a aposentadoria posterior, ter efeito
contrrio.
Os mesmos autores identificaram outros efeitos prejudiciais na norma. A atual
tbua de mortalidade utilizada, como nica para ambos os gneros, prejudica mais as
mulheres que os homens. Sofrem maior reduo proporcional e tm de contar com
tempo de servio tambm maior para compens-la. tambm visvel a reduo dos

valores mdios dos benefcios concedidos s mulheres, o que no ocorre no caso dos
homens. Embora isso no possa ser atribudo isoladamente ao fator previdencirio, em
face das dinmicas do mercado de trabalho, que afetam as trabalhadoras de maneira
especial, pois o trabalho feminino pior remunerado e mais instvel, inegvel que o
fator amplifica os efeitos da pior insero da mulher no mercado de trabalho. Estas se
aposentam com menor idade que os homens, mas acabam por receber benefcios de
valor ainda mais achatado.
Para OLIVEIRA ET AL (2000:22), a regra do fator previdencirio incentiva a

aposentadoria precoce das mulheres, ao contrrio do que prega a retrica em contrrio.

Devido expectativa de vida feminina ser maior do que a masculina, bem como o
tempo de contribuio exigido ser cinco anos menor, mais vantajoso para a segurada
aposentar-se o quanto antes. Ainda que o valor de cada parcela do benefcio seja
inferior, o valor total recebido da previdncia ao longo do restante da vida ser
sensivelmente superior. Apesar disso, os autores consideram que a regra prejudica as
mulheres em comparao com os homens, pois sofrem maior reduo na renda, em face
do tempo de servio e idades mdias menores.

Isso decorre da prpria frmula do fator previdencirio, que toma tempo de

servio, expectativa de vida e idade medidos em anos sem multiplicao por algum fator
de ajuste. Disso decorre que aumento de qualquer dos fatores ter o mesmo impacto
sobre o resultado final. Assim, o incremento de um ano na idade do segurado surtir o
mesmo efeito que a obteno de um ano adicional de tempo de contribuio.
DELGADO ET AL (2006:21) afirmam que, com o fator previdencirio, o valor
individual de determinada aposentadoria foi reduzido em relao ao que seria pago em
outra conformao legislativa, mas no possvel identificar nenhum indcio de que o
166

valor mdio dos benefcios pagos pelo INSS tenha diminudo, pois a mdia dos valores
pagos no apresentou nenhum comportamento identificvel ao longo dos anos.
Nesse sentido oportuna a lembrana de OLIVEIRA ET AL (2000:22) de que o
fator previdencirio entrou em vigor juntamente com a alterao do perodo bsico de
clculo, conforme definido pelo art. 29, I e seu 5239. Se antes o valor da aposentadoria
era calculado somente com base nos trs ltimos anos de trabalho do segurado, agora
passa a computar 80% do perodo contributivo aps a adoo do real como moeda. As
alteraes foram feitas em conjunto e difcil identificar, no valor mdio dos

benefcios, qual o efeito de cada uma.

Para esses autores, h mais retrica nas reformas da previdncia do que
alteraes de fato na legislao. Exemplificam com o instituto do tempo de
contribuio, cuja regulamentao infraconstitucional em nada o diferencia do anterior
tempo de servio, seno quando baniu a contagem do outrora chamado tempo
fictcio, restrito aos funcionrios pblicos que adicionavam ao tempo de servio, dentre
outros, meses de licenas-prmio no gozadas e perodos de estgio no remunerado.
A aposentadoria por tempo de contribuio um benefcio restrito a
determinados segurados, os quais tiveram vida laboral estvel e regular, tendo prestado
servios apenas no mercado formal. Esses trabalhadores gozam de maior remunerao e
tero, portanto, benefcios pagos em valor superior aos que s conseguem obter outras
espcies de benefcio. o caso dos trabalhadores de menor renda que, por transitarem
entre o emprego formal e informal, acumularem perodos de desemprego e ocuparem
funes de elevada rotatividade, acabaro por se aposentar por idade e recebendo valor
inferior.
Com base nisso, OLIVEIRA ET AL (2000:13) alertam que, embora parea
atuarial, o fator previdencirio arbitrrio e no cumpre os objetivos enunciados
quando da sua formulao. Apesar de incorporar elementos atuariais como expectativa
239

Art. 29. O salrio-de-benefcio consiste: (Redao dada pela Lei n 9.876, de 26.11.99)

I - para os benefcios de que tratam as alneas b e c do inciso I do art. 18, na mdia aritmtica simples dos
maiores salrios-de-contribuio correspondentes a oitenta por cento de todo o perodo contributivo,
multiplicada pelo fator previdencirio;
5 Se, no perodo bsico de clculo, o segurado tiver recebido benefcios por incapacidade, sua durao
ser contada, considerando-se como salrio-de-contribuio, no perodo, o salrio-de-benefcio que serviu
de base para o clculo da renda mensal, reajustado nas mesmas pocas e bases dos benefcios em geral,
no podendo ser inferior ao valor de 1 (um) salrio mnimo.

167

de vida no momento da aposentadoria, no leva em conta as particularidades concretas

do individuo, requisitos de um clculo verdadeiramente atuarial. Nem sequer o
montante de suas contribuies corretamente avaliado, pois se presume alquota nica,
sendo que h progressividade de 7% a 11%, conforme a remunerao do segurado.
A frmula do fator despreza o fato de que parte das contribuies vertidas
destinada a financiar outros benefcios que no a aposentadoria por tempo de
contribuio, muitos deles vinculados a eventos imprevisveis, estes sim para os quais
necessrio clculo atuarial, vale dizer, de risco.
A norma, na sua conformao atual, impede ou dificulta a previsibilidade quanto
ao valor da aposentadoria. Portanto, no serve como estmulo ao seu adiamento, face
incerteza sobre o valor futuro. A alterao da tbua de mortalidade pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE algo sobre o qual o segurado no detm
controle, sendo incerta sua informao sobre esse fator do clculo do valor do benefcio.
Havendo mudana na tbua de mortalidade, a norma passa a diferenciar pessoas com as
mesmas caractersticas, somente em funo de terem ou no requerido o benefcio sob
vigncia de uma tabela ou outra. Alm do impacto sobre a previsibilidade e segurana

da deciso, haver injustificada violao da isonomia.

DELGADO ET AL (2006:24) lembram que aumentos da expectativa de vida
decorrem de melhoria das condies de vida da populao. Mais acesso a sade, melhor
renda, reduo dos ndices de mortes violentas e outros fatores a influenciam. Quando
isso ocorre, o valor dos benefcios previdencirios ento concedidos diminui. O
paradoxal que o incremento do bem-estar experimentado por todos, no somente
aqueles que se aposentarem por tempo de contribuio. Os que j estavam aposentados
e os trabalhadores da ativa tambm se beneficiam, mas no sofrem nenhum tipo de

efeito sobre sua renda em funo disso.

A concluso que se pode atingir que a previso do fator previdencirio
produziu efeitos contrrios aos fins propalados quando da sua instituio. Do ponto de
vista econmico, no serviu para adiar as aposentadorias ou diminuir o gasto do sistema
previdencirio. Do ponto de vista jurdico, introduziu elementos de capitalizao
estranhos ao nosso sistema de repartio. Isso, aliado reduo individual dos valores
das aposentadorias, obstculo desmercantilizao da proteo social.

168

4.2.3. Desaposentao

Uma das maiores polmicas doutrinrias e jurisprudenciais do direito

previdencirio atual que envolve a possibilidade de desaposentao. Trata-se de pleito
do aposentado que, aps a concesso do benefcio, permanece trabalhando e, portanto,
recolhendo contribuies. Quando decide deixar, em definitivo, de exercer atividades

remuneradas, pede o reclculo do benefcio para somar ao tempo de servio aquele

exercido concomitantemente ao gozo da aposentadoria, com inteno de obter valor
maior.
Os argumentos contrrios e favorveis so muitos, cuja anlise escapa aos
objetivos e limites deste trabalho. Entretanto, h aspectos econmicos que podem
contribuir com o debate, e nem sempre so levados em considerao. O tema tambm
relacionado aos objetivos do Estado de Bem-Estar Social e seus efeitos sobre a
economia, principalmente desmercantilizao da proteo social, distribuio de renda e

do reforo estratificao da sociedade.

De incio, possvel perceber que impossvel haver compatibilizao plena da
norma que prev o fator previdencirio com o instituto da desaposentao, sem que se
inverta o sentido de um ou de outro240. A finalidade do fator previdencirio rebaixar o
valor da aposentadoria precoce, supostamente com o intuito de incentivar que aquele
que j atingiu seus requisitos adie seu pedido. Caso o faa, receber, teoricamente, valor
menor do que poderia obter mais tarde. Se houver possibilidade de reclculo desse
benefcio posteriormente, com adio de tempo de servio e aplicao de novo fator

previdencirio, este s ter servido para rebaixar os valores inicialmente recebidos.

Assim, a possibilidade de desaposentao instituiria mais uma contradio entre
o instituto do fator previdencirio e o sistema previdencirio. Ocorre que ambas so
fundadas numa mesma lgica economicista liberal, que reduz a deciso sobre
aposentadoria a uma opo individual cujo mvel essencial, ou nico, seria o valor a

240

ELISA M. C. SILVA
previdencirio.

(2014:117) menciona que a desaposentao seria uma burla ao fator

169

receber. Essa viso ignora outros aspectos sociais e subjetivos que influenciam a
retirada da atividade e do mercado de trabalho.
Aqueles que no aceitam a desaposentao usualmente a relacionam a um
enfraquecimento

do

princpio

da

solidariedade

valorizao

indevida

do

individualismo 241 . O instituto s teria sentido se a relao previdenciria fosse

visualizada unicamente entre segurado, ora aposentado, e o Estado que lhe prov o
benefcio. Aplica-se um princpio de contrapartida entre o recolhimento de
contribuies e o valor recebido, instituindo um sinalagma imprprio num sistema de

repartio. Nesse sistema, os valores recolhidos no se destinam a financiar o prprio

benefcio, seno o dos demais. Exatamente essa caracterstica associada
solidariedade.
Para ELISA M. C. SILVA (2014:61), o aspecto individualista da desaposentao
aparece tambm na possibilidade de o segurado manipular os valores pagos, podendo a
cada momento rever sua aposentadoria com adio de mais tempo de contribuio,
escolhendo melhores datas para o clculo, em funo dos demais componentes da
frmula do fator previdencirio.
A aposentadoria por tempo de contribuio exerce o papel de regulador da oferta
de mo de obra, em especial para os setores do mercado de trabalho mais bem
qualificados. O normal da vida laboral a pessoa trabalhar durante algumas dcadas e,
usufruindo o benefcio, retirar-se, deixando uma vaga para algum ingressar 242 . O
advento do welfare state permitiu elevao da demanda por empregos, pois devido ao
fornecimento de educao pblica e possibilidade de aposentadoria, os trabalhadores
ingressam no mercado mais velhos e saem dele mais jovens, em comparao aos
tempos anteriores.
Ocorre que essa no a realidade brasileira, em que as necessidades de
subsistncia obrigam a entrada precoce e a retirada tardia do mercado de trabalho.
Conforme apontam CAMPOS e POCHMAN (2007: 66), a ocupao dos inativos uma
das caractersticas do mercado de trabalho no Brasil, ao lado dos baixos salrios, da alta
rotatividade no emprego, da existncia de um elevado contingente de desempregados e

241
242

ELISA M. C. SILVA (2014:117).

CARDOSO JR. e MAGALHES (2007:324).

170

elevada incidncia da informalidade nas contrataes. normal que o aposentado

continue trabalhando e que migre para a informalidade aps a concesso do benefcio.
Havia at um benefcio previdencirio previsto exclusivamente para o
aposentado que continuasse a verter contribuies. Nomeado de peclio, vinha
regulado pelo art. 81 da Lei 8.213/1991 at ser revogado pela Lei n 9.129/1995.
Tratava-se de uma espcie de poupana, em que o beneficirio receberia o valor por
ele vertido em contribuies pagas aps a concesso da aposentadoria, j que estas no
financiariam nenhum benefcio para si.
O peclio foi extinto, mas permaneceu a ideia de que o aposentado, ao recolher
contribuies aps o jubilamento, estaria sendo prejudicado se nada recebesse em troca
das contribuies. A ideia de solidariedade estranha a esse raciocnio, que v a relao
de custeio e eventual gozo de benefcio como algo apenas individual, isolando o
trabalhador do sistema previdencirio e do restante da sociedade.
Ainda segundo CAMPOS e POCHMANN (2007: 78), entre 1992 e 2001 a
populao aposentada que trabalha cresceu 5,4%, percentual superior ao do crescimento
da populao total, da populao idosa e da populao aposentada. Os autores afirmam
que, como a renda das aposentadorias no parece ser suficiente para o sustento da
maioria, necessrio que o idoso continue no mercado de trabalho. Estimam que um
tero da populao com mais de 60 anos ainda no se tenha retirado e, mesmo que em
gozo de aposentadoria, continue exercendo trabalho remunerado. No mesmo sentido a
observao de ESPING-ANDERSEN (1990:85). Se o valor da aposentadoria baixo, os
idosos tendem a continuar trabalhando, o que denota a falha do sistema brasileiro em
desmercantilizar a proteo social, pois mesmo a concesso de benefcios pela
seguridade social no retira o trabalhador do mercado de trabalho.
Por outro lado, conforme j mencionado, continuar trabalhando aps a
aposentadoria um privilgio dos mais ricos, detentores de uma vida laboral formal e
regular. S eles conseguem, com facilidade, implementar os requisitos para
aposentadoria quando ainda em potencial de atividade e inseridos no mercado. Os mais
pobres tendem a aposentar-se somente em idade avanada, dada a dificuldade de
comprovar o tempo de contribuio. Para MATISJACIC, KAY e RIBEIRO (2007:274),
isso seria inaceitvel e contrrio aos princpios que informam a existncia da

171

previdncia social, pois a sociedade pagaria aposentadoria sem a correspondente

liberao de um posto de trabalho ento ocupado.
Pelo mesmo motivo, ELISA M. C. SILVA (2014:102) afirma que o aposentado
que se mantm em atividade no est sujeito ao risco social bsico que motiva a
previso de aposentadoria, que a possibilidade de perda das fontes de subsistncia
devido idade avanada. Como j recebe um benefcio vitalcio, tem assegurada a sua
sobrevivncia, ainda quando seu vnculo laboral for rompido. Para a autora, o instituto
seria um privilgio concedido somente aos aposentados de maior poder aquisitivo, o que

fomentaria a desigualdade social.

Por isso, a permisso de desaposentao refora as diferenas entre as categorias
de trabalhadores, reproduzindo a estratificao existente na sociedade. Parece ainda ter
potencial impacto concentrador de renda. Aquele que se aposentou precocemente, com
mais condies de permanecer em atividade, ainda ser beneficiado com o reclculo
posterior da prpria aposentadoria, que ter valor aumentado com adio das
contribuies posteriores concesso. Ocorre que, geralmente, aquele que se aposenta e
continua em atividade pertence aos estratos superiores do mercado de trabalho,

ocupaes mais intelectualizadas em que h ganho de produtividade com a experincia,

ao contrrio dos trabalhadores dos nveis de renda inferiores, mais dedicados s
ocupaes para as quais desnecessria maior qualificao educacional formal. Estes
tendem a receber menos e, quando se aposentam, j tem pouca ou nenhuma perspectiva
de colocao no mercado de trabalho.
Isso no deixa de estar em descompasso com a ideia de progressividade, pois
impossvel pensar em redistribuio de renda com reduo das desigualdades sem que
haja reduo da renda dos mais ricos em prol do restante do corpo social (BRUNO,

2007:110).

172

5.

Estratificao da sociedade e segmentao do mercado de trabalho brasileiro.

5.1. O regime de acumulao financeirizado e o mercado de trabalho brasileiro

Conforme j desenvolvido em tpicos anteriores, o mercado de trabalho

brasileiro , historicamente, marcado por heterogeneidades e segmentao. Existem

diversas formas de contratao de mo de obra, desde as mais arcaicas pr-capitalistas
at as mais modernas e flexveis, passando pelo contrato de emprego tradicional
regulado pela Consolidao das Leis do Trabalho CLT. Os processos produtivos esto
em diferentes estgios do desenvolvimento tecnolgico, desde os mais artesanais at a
indstria de ponta, ambos apoiados num setor de tercirio crescente. Toda essa
multiplicidade coexiste em relao de interdependncia e simbiose.
Isso se intensificou com o colapso do modelo fordista, que privilegiava

determinados modelos de produo e de contratao do trabalho, a realidade do

mercado brasileiro se tornou ainda mais heterognea.
Na conformao do mercado de trabalho brasileiro convivem relaes
trabalhistas de diversificados graus de estabilidade e formalizao. A informalidade, a
rotatividade e a precarizao das relaes trabalhistas deixaram de ser exceo e no
podem ser vistas como disfunes. Tornaram-se componentes essenciais do modelo
econmico, necessrios ao funcionamento do sistema. No mais possvel afirmar que
a informalidade seja uma caracterstica especfica de determinados mercados de

trabalho, como o do Brasil. A generalizao das formas precrias de contratao de mo

de obra impe repensar o papel e o lugar institucional da Previdncia Social, hoje
atrelada ao vnculo de emprego regido pela Consolidao das Leis do Trabalho CLT
Essas alteraes do mercado de trabalho so decorrncia de mudanas no
desenho da indstria, agora operando no mais na linha de produo padronizada do
fordismo, mas segundo ditames de demanda flexvel. Alteraram-se tambm os padres
de consumo, com valorizao de uma imagem de individualizao e personalizao dos
produtos e servios. A importncia do setor tercirio cresceu na economia, com retrao
173

dos empregos dos setores industriais e do comrcio, com a criao de demanda por
novas formas de servios pessoais.
Ao mesmo tempo em que atividades antes tradicionais vo sendo substitudas
pelas formas capitalistas e incorporadas nos processos produtivos de grandes empresas,
gerada demanda por servios complementares, os quais so supridos por mo de obra
autnoma, terceirizada ou familiar. Esse fenmeno facilmente e observvel no
fornecimento de energia, em que as vrias centenas de cortadores de lenha so
substitudos por grandes companhias energticas, mas a instalao residencial ainda

depende de eletricistas autnomos ou pequenas empresas terceirizada. O mesmo ocorre

com o comrcio, engolido pelas grandes redes varejistas, que contratam promotores de
vendas e outros por meio de relaes contratuais alheias ao vnculo de emprego. At
nas atividades financeiras, as companhias de seguro inserem intermedirios como
corretores que trabalham como autnomos ou pequenos empresrios. De outro lado,
extinguem-se os trabalhadores autnomos tradicionais, tais como alfaiates, e os
profissionais liberais so contratados pelas grandes corporaes. Advogados com
escritrio prprio do lugar aos departamentos jurdicos. Mdicos submetem seus
consultrios aos planos de sade (MANDEL 1982:271)243.
Essas alteraes se do, tambm, em prejuzo do poder dos sindicatos e da
capacidade de mobilizao da classe trabalhadora. A ideologia corrente valoriza o
efmero, a novidade, o fugaz e o temporrio. Glorifica o individualismo em detrimento
de tudo o que coletivo (HARVEY, 2014:145).
Apesar de compartilharem a mesma realidade, os trabalhadores no so tratados
de maneira isonmica pelo sistema previdencirio. Conforme o tipo de relao
trabalhista em que inseridos, gozaro de diferentes graus de proteo previdenciria. O

direito privilegia a forma de contratao, em detrimento da efetiva proteo do

trabalhador, de suas necessidades e de sua famlia. Alm de no atender aos objetivos
do Estado de Bem-Estar, refora a estratificao social em detrimento da reduo das
desigualdades e efetivao dos direitos sociais.

243

ERNEST MANDEL (1982). O capitalismo tardio. Coleo os Economistas. So Paulo: Abril

174

5.2. Espcies de segurados no ordenamento jurdico

O art. 12 da Lei n. 8.212/1991 define cinco espcies de segurado: empregado,
empregado domstico, contribuinte individual, trabalhador avulso e segurado especial.
O critrio de distino parece decorrer da forma de contribuio, mais do que
caractersticas da realidade do trabalho, da necessidade de cada um ou do grau de
proteo previdenciria concedida.

A centralidade da relao previdenciria o contrato formal de trabalho 244. o

empregado que o segurado por excelncia, figura jurdica tpica, para a qual foram
pensadas as normas gerais do sistema e os benefcios previdencirios. As demais figuras
so tratadas como excepcionais, sujeitas a regramentos, restries e procedimentos
especficos. Aqui o direito fecha os olhos para a realidade do mercado de trabalho
brasileiro, cujas caractersticas dificultam o implemento e a comprovao das condies
para usufruto de benefcios. O segmento pouco estruturado do mercado de trabalho 245
dominante, ocupando percentual na economia igual ao do segmento formal.

A exigncia de prova documental para comprovao da relao de emprego

algo que o direito trabalhista j abandonou h muito tempo, com a construo da teoria
do contrato realidade, para o qual pouco importa a forma, inexistindo exigncia de
determinado meio de prova. Para o direito previdencirio, entretanto, permanece a prova
tarifada, que vincula a fruio dos direitos previdencirios insero na parte
formalizada da economia nacional.
A informalidade dificulta a comprovao da condio de trabalhador
remunerado, gerando dvidas e incertezas sobre a filiao. Quando a legislao exige

prova documental como pressuposto para o exerccio de um direito, nega este direito ao
trabalhador informal. H vrios graus de informalidade: basta pensar no segurado
especial que possui documentao da propriedade da terra, mas no emite nota de
produtor rural. Situaes semelhantes so as do trabalhador autnomo que presta
servio pessoa fsica e do empregado no registrado, seja domstico ou no. Estes no
tero facilidade em fazer a comprovao documental de sua atividade.

244
245

CARDOSO JR. e MAGALHES (2007:313).

CARDOSO JR. e MAGALHES (2007:320).

175

Os baixos custos de demisso estimulam a alta rotatividade no emprego, no

havendo maiores constrangimentos para as empresas demitirem periodicamente e em
larga escala. Isso o que condena muitos trabalhadores rotina de alternarem perodos
breves de contribuio e desemprego e torna dificultoso o cumprimento dos perodos de
carncia para obteno de benefcios.
A carncia foi instituda no sistema previdencirio brasileiro na poca em que se
estatizaram as Caixas de Aposentadorias e Penses. Segundo EVILSIO SALVADOR
(2010:144), o conceito teria por escopo conter gastos, evitando o crescimento do

nmero de beneficirios. Hoje, definida pelo art. 24 da Lei 8.213/1991 como o

nmero mnimo de contribuies mensais que o segurado deve verter para fazer jus a
um benefcio. de doze meses para os benefcios por incapacidade auxlio-doena ou
aposentadoria pro invalidez, e de quinze anos para as aposentadorias. H benefcios sem
essa exigncia, como a penso por morte, o auxlio-recluso e aqueles decorrentes de
acidente ou doena grave.
Ocorre que poucos so os trabalhadores que conseguem contribuir mais do que
sete meses num ano civil. A regra que exige carncia de doze contribuies para gozo

de direito acaba por penaliz-los. Geralmente so os trabalhadores de menor

escolaridade, exercentes de trabalhos manuais ou braais, exatamente os mais
necessitados de polticas de ateno e proteo social.
Essa realidade levou ANNBAL FERNANDES (1995:147) a afirmar que a
aposentadoria por tempo de contribuio, no Brasil, seria um privilgio de poucos
trabalhadores. Mais acena do que realiza, expresso que se tornou famosa, cunhada
pelo professor catedrtico do Largo de So Francisco. Para o autor, como no h, no
Brasil, proteo eficaz contra a dispensa imotivada nem um verdadeiro seguro-

desemprego, a vida laboral estvel privilgio dos servidores pblicos. O trabalhador

da iniciativa privada alterna perodos de desemprego e atividade, situao piorada pela
discriminao promovida contra os idosos, principalmente os que realizam atividades
menos intelectualizadas. Ademais, os trabalhadores rurais e os da economia informal,
que formam dois teros da fora de trabalho, no teriam, nem teoricamente, a
possibilidade de pleitear esse benefcio.
A maioria dos benefcios da previdncia social paga em valores prximos ao
piso, o que reflexo dos baixos salrios pagos pelo mercado. Essa tendncia deve
176

aumentar com a oficializao da poltica de concesso de aumentos reais ao salriomnimo (acima da inflao), algo difcil de se obter para os trabalhadores da ativa, com
reajustes auferidos pela negociao intersindical. Isso torna limitadas as discusses
sobre as normas que regem o clculo dos benefcios, algo descompassadas da realidade
que uniformiza os beneficirios ao nivelar por baixo suas remuneraes. Se a maioria
dos benefcios pago no mnimo, qualquer discusso jurdica sobre a norma que regula
o clculo da renda inicial s ser de interesse de uma restrita parcela dos beneficirios,
justamente aqueles menos necessitados de cobertura e proteo, dentro da comparao
com o restante dos trabalhadores.
Sob o rtulo contribuinte individual so abarcadas as mais diversas e
heterogneas situaes, desde o empregador ou empresrio de alta renda at o
trabalhador autnomo pauperizado que realize somente servios braais. uma
igualdade jurdica que esconde a desigualdade real. Nesse instituto cabem tambm
algumas figuras pitorescas que pouco tem a ver com o trabalho assalariado capitalista,
tais como ministros de confisso religiosa ou os brasileiros civis que prestem servios a
organismos internacionais no exterior. A nica coisa em comum a todas essas situaes
o tratamento uniforme que a lei previdenciria os atribui: tero de recolher
contribuies previdencirias sob o mesmo regime jurdico.
Segurado especial, para a legislao previdenciria, o trabalhador rural que
produz em regime de economia familiar, para a prpria subsistncia, com venda
eventual de excedentes da produo, sem o uso permanente de empregados, ainda que
com ajuda ocasional de outras pessoas.
A definio legal evoca a imagem pitoresca do trabalhador rural pauperizado,
sem acesso a tecnologias, que vive do que planta e, eventualmente, vende o que sobra.

Figura idealizada de um Jeca Tatu da era pr-industrial, que talvez no tenha muita
presena no capitalismo agrrio atual. A jurisprudncia referente ao instituto, bem como
a prtica forense, acabou por estender o conceito a qualquer trabalhador rural que no
seja evidentemente empregador, Os trabalhadores que participem de relaes de
emprego informais escamoteadas, tais como as dos boias-frias, bem como figuras ainda
tipicamente pr-capitalistas, meeiro e parceiro, so tratados como se fossem segurados
especiais, com direito aos benefcios de salrio mnimo sem prova de contribuio.

177

A distribuio dos nus contributivos desigual. Enquanto algumas categorias

de segurados devero atentar para o recolhimento mensal, preenchendo guias por
iniciativa prpria e fazendo o recolhimento com seus prprios recursos, outras no tero
essa preocupao. Os empregados tm sua contribuio descontada da remunerao e
recolhida pela empresa ou empregador. O mesmo ocorre com os contribuintes
individuais que prestem servios a pessoas jurdicas; estas devero recolher a
contribuio por eles devida, a ttulo de substituio tributria.
Aqui de se notar uma importante diferenciao dentre os trabalhadores

autnomos. Os que prestarem servios a pessoas jurdicas recebero um tratamento

diferenciado, mais estvel juridicamente. Se, por um lado, a deciso sobre a
oportunidade de contribuir escapa sua vontade, pois o tributo recolhido pela
tomadora de seus servios, por outro, a perspectiva de obteno futura de benefcio fica
menos sujeita a incertezas e facilitada com a insero de seus dados contributivos na
contabilidade governamental. Isso decorre da formalizao da sua contratao e da
contabilizao necessria da prestao de servios.
J o trabalhador autnomo que preste servio a pessoas fsicas, ou no mercado

informal, no ter o mesmo tratamento. Ele mesmo dever controlar sua contabilidade
tributria. Algo um tanto quanto difcil de imaginar para trabalhadores pobres do ramo
informal. Aqui o direito diferencia os segurados com base num critrio que no est
explcito na lei: o status jurdico do tomador de seus servios.
Nesse pormenor, o segurado especial goza de melhor situao que o trabalhador
autnomo. Apesar de a lei o enquadrar como contribuinte obrigatrio, o recebimento de
benefcio no vinculado ou condicionado prova recolhimento das contribuies.
Mesmo que esteja em dbito ou as tenha sonegado por toda a vida, no ser penalizado

por isso. Esse tratamento diferenciado leva alguns autores a erroneamente afirmar que
no existe contribuio dos trabalhadores rurais, quando o correto que a fruio de
benefcios dela no depende. Existe a obrigao, mas no h sinalagma.

5.2.1. Classificao

dos

trabalhadores

segundo

grau

de

proteo

previdenciria

178

Apenas olhar a classificao legal tem pouca utilidade para entendermos os

graus de proteo que o sistema previdencirio atribui a cada espcie de trabalhador.
Alm de o critrio legal ser artificial, tambm desconectado da realidade do mercado
de trabalho brasileiro, marcado pela elevada heterogeneidade de relaes materiais e
salariais, diferentes graus de explorao de mo de obra, de formalizao e de
permanncia no emprego. Sob a categoria empregado, podemos visualizar a figura do
diretor empregado de sociedade annima, mais representativo do mundo do capital que
do trabalho, enquanto ainda existem multides de trabalhadores nem sequer albergados
pela Consolidao das Leis do Trabalho CLT. Convivemos com utilizao de mo de
obra em condies anlogas de escravido, no s em rinces agrrios, mas at em
cadeias produtivas de elevado valor agregado: indstria txtil, de turismo e alimentcia.
Para ARION SAYO ROMITA (1999:49), o mercado de trabalho brasileiro
profundamente segmentado. Alm dos empregados com vnculo formalizado, h os
precarizados, os subempregados, alm dos desempregados, cujo tempo de desemprego
pode se estender por anos. Os salrios baixos para a maioria dos trabalhadores cria um
distanciamento em relao aos mais bem remunerados, o que torna difcil ou ilusria as
perspectivas de ascenso social pelo trabalho.
Nesse sentido, a fim de transcender a classificao legal, CARDOSO JR. e
MAGALHES (2007:326) classificam os segurados de outra forma, diferenciando-os
segundo os diferentes graus de proteo previdenciria que recebem do ordenamento
jurdico, agrupando ou dividindo as categorias estabelecidas em lei conforme a
possibilidade de obteno de benefcios e o tipo de prestao a que faro jus. A ideia vai
ao encontro de POCHMANN (2012:25), que alerta para a existncia, no Brasil, de
diferentes nveis de proteo social.

Por essa classificao, os trabalhadores que no so segurados da previdncia

gozam de proteo previdenciria nula. Os autores diferenciam os excludos por
definio, aqueles que no se enquadram em nenhuma espcie do rol previsto no art. 12
da Lei n. 8.212/1991, dos atingidos pela excluso, o que abrange aqueles que perdem a
qualidade de segurado em virtude de desemprego de longo prazo ou os autnomos que
deixam de contribuir. A nica chance de amparo pela seguridade social o eventual
recebimento do Benefcio de Prestao Continuada BPC da Lei Orgnica da
Assistncia Social LOAS, caso sejam deficientes ou idosos e tambm miserveis.
179

Segundo os autores, dentre os segurados, possvel reconhecer os que gozam de

proteo previdenciria em nvel baixo, mdio ou alto. O critrio distintivo o acesso
ao rol de benefcios previsto, bem como o eventual valor que dele se possa esperar.
Baixo nvel de proteo previdenciria o concedido aos desempregados, que
esto em perodo de graa, vale dizer, que se utilizam da regra do art. 15 da Lei n.
8.213/1991, pela qual o desempregado mantm a qualidade de segurado, independente
de contribuies. Mesmo sem renda ou trabalho formalmente remunerado, ser possvel
auferir os benefcios de auxlio-doena e aposentadoria por invalidez, desde que

cumprida a carncia ou que a enfermidade seja daquelas que dispensam esse requisito.
No caso de falecimento ou recluso, sua famlia receber o correspondente benefcio de
penso por morte ou auxlio-recluso.
Nvel mdio de proteo previdenciria o dos que, ainda que trabalhando em
ocupao formal, no tero acesso a todos os benefcios previstos no plano, seja por
especificidades da vida laboral, seja por previso legal. Este o caso dos segurados
especiais, que s podero receber o valor mnimo a ttulo de aposentadoria. Era tambm
o caso dos empregados domsticos antes da Lei Complementar n. 150/2015, que s

tinham direito a receber benefcios no valor mnimo, e hoje o dos segurados de baixa
renda, includos no plano de incluso previdenciria criado pela Emenda Constitucional
47/2005 e regulamentado pela Lei 12.470/2011.
Tambm gozam de proteo mdia aqueles trabalhadores cujas chances de se
aposentarem por tempo de contribuio so remotas. Por transitarem entre a ocupao e
a inatividade, dificilmente conseguiro completar o tempo de contribuio necessrio
para aposentadoria nessa modalidade. Com alguma dificuldade, completaro a carncia
para aposentadoria por idade, mas talvez tenham problemas at para recolher os doze

meses necessrios para a carncia do auxlio-doena e aposentadoria por invalidez.

Nesse caso, no a lei que os trata como segurados de segunda classe, mas as
vicissitudes da vida e a estratificao social, que lhes impem obstculos
intransponveis ao pleno acesso aos benefcios.
Por fim, s gozam de plena proteo previdenciria os trabalhadores formais,
cuja vida laboral seja suficientemente estvel para que cumpram os requisitos para
aposentadoria por tempo de contribuio. Estes tero acesso a todos os benefcios
previstos no Regime Geral de Previdncia Social RGPS e no tero dificuldades em
180

fazer prova do implemento das condies, salvo casos especiais. Somente para essa
categoria de segurados h acesso a planos de previdncia privada que complementem a
remunerao paga pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, bem como sero
eles os nicos a receber proventos de aposentadoria prximos ao teto do salrio de
benefcio.
Sero esses trabalhadores tambm os que gozaro de aposentadoria especial, ou
podero converter tempo especial em comum, a fim de obter mais cedo aposentadoria
por tempo de contribuio, sem cumprimento integral dos trinta e cinco ou trinta anos.

Isto porque a legislao faz exigncia de apresentao de documentos de tal

complexidade que somente as empresas bem organizadas, formalizadas e que
disponham de contabilidade regular tero condio de fornecer246.
possvel organizar a classificao de CARDOSO JR. e MAGALHES (2007)
na seguinte tabela:

246

Perfil Profissiogrfico Previdencirio - PPP, outrora formulrios designados por siglas tais como SB40, DSS8030 e laudos tcnicos assinados por especialistas, alm de implementao de programas de
sade ocupacional: Programa de Preveno dos Riscos Ambientais - PPRA e Programa de Controle
Mdico de Sade Ocupacional PCMSO.

181

Grau de
Tipo de trabalhador
Benefcios acessveis
proteo
previdenciria
Nula
1)
Desempregado que
LOAS
perdeu a qualidade de
segurado
2)
Autnomo que no
contribui
nem
presta
servio a pessoa jurdica
3)
Trabalhador
informal
ou
sem
remunerao, que nunca
foi segurado
Baixa
1)
Desempregado que
Auxlio-doena e
mantm a qualidade de
aposentadoria por
segurado
invalidez
2)
Autnomo
que
contribui esporadicamente
Penso por morte e
3)
Segurado especial
auxlio-recluso
que ainda no completou a
carncia
para
Salrio Maternidade
aposentadoria
4)
Segurado de baixarenda
Mdia
1)
Autnomo
que
Todos os acima, mais
contribui
aposentadoria por idade
2)
Empregado
domstico
3)
Empregado
em
funo
de
baixa
remunerao
e
qualificao
4)
Segurado especial
que j completou a
carncia
para
aposentadoria
Plena
Empregado formal em
Todos os acima, mais
empregos de qualificao aposentadoria por idade,
e remunerao maiores,
aposentadoria por
vida laboral estvel, sem tempo de contribuio,
grandes
perodos
de aposentadoria especial.
desemprego

Valor
esperado
Salrio
mnimo

Salrio
Mnimo

Valores
baixos,
dificilmente
superiores a
trs salrios
mnimos

Qualquer
valor,
podendo
atingir o teto
do salrio de
benefcio,
bem como
ser
complementa
do por
previdncia
privada.
182

Vrios so os segurados que somente tero acesso aos benefcios em valores de

salrio mnimo. Por determinao legal, o caso dos empregados domsticos, dos
trabalhadores rurais que no contribuam alm do incidente sobre a produo e dos
beneficiados com o plano de incluso previdenciria da Emenda Constitucional n.
47/2005.
Alm dessas previses legais, cresce no mercado a quantidade de remuneraes
prximas ao salrio mnimo. Com o aumento real deste, agora atrelado ao Produto
Interno Bruto - PIBe inflao, se no houver recomposio das relaes salariais no
mercado de trabalho, um contingente cada vez maior de trabalhadores aufere
remuneraes prximas ao piso. Segundo o Anurio Estatstico da Previdncia Social
de 2013, a mdia dos valores pagos pelo Instituto Nacional do Seguro Social INSS
encontrava-se em R$ 987,54, o que equivalia a 1,45 salrios mnimos. Naquele ano,
99,5% dos benefcios concedidos clientela rural apresentavam valor de at um piso
previdencirio, enquanto os benefcios da clientela urbana dessa faixa corresponderam
a 42,3% do total247. Apenas 1,6% dos benefcios superavam a faixa de cinco salrios

mnimos. Coincidentemente, essa a faixa de alada dos Juizados Especiais Federais,

pois o valor da causa mximo de sessenta salrios mnimos (art. 3 da Lei 10.259/2001)
obtido com base em doze prestaes mensais (art. 260 do Cdigo de Processo
Civil)248.
Essas desigualdades so reproduzidas e alimentadas pelo prprio sistema
previdencirio, vinculado ao reconhecimento de vnculos formais de emprego249. Nessa
lgica, quem recebe os maiores valores o trabalhador mais qualificado, ocupante de
empregos melhor remunerados e mais estveis, empregado de empresas mais

organizadas, que adotam processos de produo menos desgastantes, mais eficientes e

rentveis, e pagam mais benefcios diretos e indiretos alm do salrio. Os demais
trabalhadores, mais necessitados de proteo social, recebero benefcios em valores
247

MINISTRIO DA PREVIDNCIA (2013), Anurio Estatstico da Previdncia Social: 2013,

disponvel em http://www.previdencia.gov.br/wp-content/uploads/2015/03/AEPS-2013-v.-26.02.pdf,
acesso em 2/9/2015.
248
Isso foi objeto de longa polmica doutrinria e jurisprudencial, ao final pacificada pelo STJ no
Conflito de Competncia 46.732 - MS - Rel.: Min. Jos Arnaldo da Fonseca. Sobre o assunto, vide Tiago
Faggioni Bachur e Fabrcio Barcelos Vieira (2008), O valor da causa e a delimitao da competncia nas
aes previdencirias. Disponvel em http://www.migalhas.com.br/dePeso/16,MI67849,41046O+valor+da+causa+e+a+delimitacao+da+competencia+nas+acoes, acesso em 2/9/2015.
249
CARDOSO JR. e MAGALHES (2007:327).

183

menores, muitas vezes desvinculados de sua remunerao real, obtida na economia

informal.

5.2.2. Economia informal e trabalhadores sem proteo previdenciria

Quase metade da Populao Economicamente Ativa PEA brasileira formada
por trabalhadores que no contribuem para a previdncia250 e, portanto, esto alheios ao
sistema de proteo da seguridade social. Sua nica alternativa quando atingirem a

velhice ou outro estado de necessidade ser contar com os programas assistenciais, caso
elegveis. Os no segurados so os autnomos que prestam servios no mercado
informal e os trabalhadores empregados sem registro em Carteira de Trabalho e
Previdncia Social - CTPS, os quais so contratados com subordinao e remunerao,
mas alheios legalidade formal.
MARCELO CORTES NERI (2008:20) traz dados importantes sobre a
informalidade e a ausncia de cobertura previdenciria no Brasil. A agricultura e a
construo civil so os setores de maior taxa de evaso previdenciria. Esta no ,

tambm, homogeneamente distribuda pelas regies geogrficas. Na ordem de

percentuais de trabalhadores informais dentro da PEA: regies Norte (64%), Nordeste
(58%), Centro-oeste (56%), Sul (38%) e Sudeste (37%). Ocorre que no Sudeste que se
concentra a maior quantidade de postos de trabalho sem proteo previdenciria, em
nmeros absolutos, principalmente empregos no setor de servios. tambm
interessante notar que, quanto menor o tempo do trabalhador no emprego, maior a
probabilidade de ele ser informal, exceto na agricultura, em que essa relao se inverte.
Para o autor, os setores formal e informal da economia no se diferenciam no

que tange ao cumprimento da legislao trabalhista. O salrio mnimo, a jornada de 44

horas semanais e a exigncia de pagamento mensal do salrio so normas cumpridas
pelas empresas informais. O prejuzo da informalidade suportado apenas pela
arrecadao previdenciria, pois o trabalhador tende a conseguir obter seus direitos pela
negociao direta com o empregador ou pelo recurso Justia do Trabalho251.

250
251

FAGNANI (2007: 1).

NERI (2008:48).

184

Estudo do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA (2010:38) faz um

diagnstico dos trabalhadores sem proteo previdenciria, que compem 41% da PEA.
A maioria de trabalhadores assalariados sem carteira (42%), seguidos pelos
trabalhadores autnomos no contribuintes (28%), desempregados (23%) e outros,
categoria na qual esto includos os trabalhadores sem remunerao, os produtores para
o consumo prprio e os empregadores (7%).
A formalizao das relaes de trabalho no , necessariamente, um fim em si
mesmo. S tem sentido se trouxer vantagens em relao ao interesse social, do qual a

proteo do trabalhador o dado mais significativo. A ideia a incluso social e a

redistribuio de renda, com um sistema que seja sustentvel financeiramente. Se for
atingida a mesma finalidade por outras vias, o sistema no necessariamente precisa
depender do trabalho formal. possvel financi-lo por diversos meios e tcnicas
tributrias que substituam o pagamento direto pelos empregadores e empregados e
reduzam as possibilidades de sonegao ou evaso. o caso da reteno dos valores na
nota fiscal, mecanismo de substituio tributria, em que se atribui a responsabilidade
pelo recolhimento do tributo a pessoa diversa do sujeito passivo. A previso obriga
tambm o prestador de servios a formalizar-se, pois para receber do tomador ter de
emitir nota.
Do ponto de vista da proteo do trabalhador, parece utpico aguardar a
formalizao do mercado de trabalho brasileiro para que, por consequncia, grande
parcela dos trabalhadores seja includa no sistema de proteo previdenciria. A
realidade da Amrica Latina convive com a informalidade e com os empregos quase
ilegais. Assim, seria o caso de se cogitar universalizao tambm da cobertura
previdenciria252, a exemplo dos outros ramos da seguridade social. Isto ocorreu, num
certo sentido, em relao aos trabalhadores rurais. Estes esto dispensados de
comprovar contribuio, bastando a prova da atividade, ou seja, do trabalho
remunerado.
Conforme bem ressalta MILTON SANTOS (2009:92)253, a economia informal
aspecto essencial da vida das metrpoles brasileiras. No se trata de um mundo
econmico apartado, ou um desvio do modelo de capitalismo. Pelo contrrio, faz parte
252

MATIJASCIC, KAY e RIBEIRO (2007:271), inspirados na proposta de Beveridge.

MILTON SANTOS (2009), Por uma economia poltica da cidade: O caso de So Paulo, 2 Ed., 1
reimp. So Paulo: EDUSP, 2012.
253

185

da dinmica econmica das grandes cidades e constitui aspecto essencial e entrelaado

produo industrial que dela depende. A heterogeneidade do mercado de trabalho
reflexo da disparidade de formas de produo que convivem nas metrpoles brasileiras,
que abrigam desde setores altamente evoludos do ponto de vista tecnolgico e das
relaes trabalhistas at formas artesanais de produo com trabalho manual sem
qualquer qualificao. medida que a produo se moderniza, adotando avanos
tecnolgicos, aumenta produtividade do trabalho e diminui a exigncia de mo de obra.
Empregos so suprimidos, ao mesmo tempo em que surge demanda por outros servios
acessrios, a qual no pode ser suprida pelo setor moderno da economia, ainda em
crescimento e incompleto. o setor informal que vai suprir essas necessidades e ocupar
esses postos de trabalho.
Assim: a modernizao da produo industrial, representada pelas
multinacionais e conglomerados, e a modernizao da agricultura, de um modo geral,
induzem queda do emprego nesses setores e ao xodo rural e, consequentemente, ao
aumento da populao urbana, com o desenvolvimento das grandes cidades. Ambos
contribuem para a criao de uma demanda de empregos e servios que, no podendo
ser atendida pelo setor moderno, provoca o surgimento de uma srie de atividades de
menor capital, porm capazes de absorver a porcentagem da populao
marginalizada. Desenvolve-se uma grande e variada classe mdia e pobre que
ocasiona o aumento e a diversificao do consumo. Este, por sua vez, exigir, para seu
atendimento, uma diversificao da produo, com a proliferao de uma gama
variada de empresas e estabelecimentos de diferentes tamanhos, dedicados produo
de um mesmo bem ou servio, mas com base em condies tcnicas, financeiras e
organizacionais diversas.
A passagem transcrita mostra como os setores formal e informal da economia se
entrelaam e so interdependentes entre si. No se trata de dois mundos apartados,
embora sejam hoje considerados pelo direito como estranhos e tratados de maneira
oposta. Pelo contrrio, o setor formal depende do informal para lhe prestar servios e
consumir os produtos que por ele so fabricados. Basta verificar que os produtos
alimentcios, manufaturados por grandes indstrias capitalistas, so vendidos em
estabelecimentos os mais variados em termos de constituio jurdica, desde
supermercados multinacionais tambm organizados na forma de sociedades capitalistas
at estabelecimentos localizados em favelas, sem qualquer existncia jurdica, contbil
186

ou tributria. Somente o mercado formal recebe a devida proteo e reconhecimento do

ordenamento jurdico. O mercado informal nem sequer tem reconhecida sua existncia
e, portanto, no seria terreno de relaes jurdicas nem gerador de direitos subjetivos.
Mas ambos so, na verdade, aspectos de um mesmo mercado.
Da mesma forma, no capitalismo brasileiro convivem empresas com distintas
formas de organizao produtiva e jurdica, as quais fabricam, por vezes, os mesmos
produtos, empregam pessoas oriundas das mesmas origens sociais e competem entre si
pelos mesmos mercados. o caso da produo agrcola, em que convivem propriedades

ainda organizadas sob forma pr-capitalista em suas relaes de trabalho, com utilizao
de figuras jurdicas como meao e parceria, com gigantescas agroindstrias que
empregam mo de obra assalariada, bem como formas intermedirias que utilizam
safristas e boias-frias.
As observaes de MILTON SANTOS so completadas pela reflexo de PAUL
SINGER (1977:79-85) 254 a respeito do que ele chama de setor autnomo da
economia, abrangente das atividades que no so executadas pelas empresas
capitalistas nem pela administrao pblica, tais como o pequeno comrcio varejista,

prestao de servios a domiclio, artesanato e indstrias domsticas, profissionais

liberais e outras atividades. Esses trabalhadores transitam entre o desemprego
involuntrio, a inatividade e a absoro de sua mo de obra pelas empresas capitalistas,
o que ocorre somente em perodos de expanso. Em pases subdesenvolvidos, esses
setores representam atividades produtivas ainda no absorvidas pela organizao
capitalista, por falta de lucratividade suficiente, ou atividades satlites, cuja
internalizao ainda no interessa empresa capitalista. Ainda quando isso ocorre, no
acontece diminuio da informalidade ou do setor autnomo, pois a empresa capitalista
s absorve mo de obra intensificando a sua produtividade. H crescimento relativo da
economia formal sobre o setor informal, mas este no reduzido em termos absolutos,
devido liberao de postos decorrente de intensificao do uso da mo de obra e
aumento da produtividade do trabalho.
A mdia das remuneraes do setor informal inferior s da indstria, pois os
trabalhadores tendem a sub-remunerar-se para incrementar a competitividade, quando
h potencial ou efetiva competio com empresas capitalistas. Mas isso no
254

PAUL SINGER (1977). Economia Politica do Trabalho. So Paulo: Hucitec.

187

necessariamente ocorre, sendo comum a existncia de profissionais liberais autnomos

mais bem remunerados que seus pares empregados. O desnvel de remunerao reflete
um desnvel de produtividade, que impede a absoro de todos esses trabalhadores pelo
setor formal, por serem menos qualificados, preparados e produtivos. Alm disso, h
uma preferncia de algumas empresas pelas relaes precarizadas de trabalho, menos
custosas em termos de salrio, investimentos, encargos sociais e tributrios, o que
implica desproteo previdenciria desses trabalhadores. Em determinados setores da
economia, o processo produtivo j pensado e desenhado incorporando os
trabalhadores informais.
Nem sequer a informalidade homognea. Os diferentes setores da economia
utilizam graus diferentes de relaes de trabalho precarizadas. Estudo do IPEA
(2010:40), baseado em dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD
do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE, calcula a quantidade de
empregados sem carteira assinada em cada ramo da atividade econmica. O trabalho
domstico lidera com 56% de sua fora de trabalho na informalidade, seguido pelo
agronegcio (23%), construo civil (22%), servios (20%), alimentao (20%),
comrcio (15%), transporte (11%), educao (8%) e at a administrao pblica (4%).
Embora o percentual de ilegais no comrcio seja baixo, em relao a outras atividades, a
participao desse ramo na economia expressiva, contribuindo para 20% dos
informais quando tomada a PEA em seu todo. A heterogeneidade de estabelecimentos e
de porte de empresas dificulta o planejamento de polticas de interveno e a
fiscalizao nesse setor.
FEIJ ET AL (2011) 255 referem um verdadeiro gradiente de situaes de
informalidade na economia brasileira, em que possvel identificar vrios nveis, com
maiores ou menores graus de proteo social e precarizao das relaes de trabalho.
Alm disso, a fronteira entre os setores formal e informal no bem demarcada. A
industrializao tardia tpica dos pases subdesenvolvidos no deu conta de suprir, com
a economia formal, todas as necessidades de emprego. Ocorre um necessrio

255

CARMEM APARECIDA FEIJO, DENISE BRITZ DO NASCIMENTO E SILVA, AUGUSTO

CARVALHO DE SOUZA (2011), Desvendando a heterogeneidade do setor informal brasileiro: uma
contribuio discusso de polticas pblicas de combate informalidade. Revista de Economia
Contemporanea, vol. 13, no 2, pp. 329-354, iE/UFRJ, maio 2011, disponvel em
http://www.proac.uff.br/cede/sites/default/files/TD44.pdf

188

fortalecimento do setor informal, para que este absorva a mo de obra recusada ou

inadequada s empresas mais avanadas.
Para os autores, a conformao jurdica dos contratos de trabalho e da
constituio societria das empresas no permite compreender a informalidade da
economia. Os conceitos jurdicos operam por subsuno binria, em que vigora
fortemente o princpio do terceiro excludo. Algo um contrato de emprego regido pela
CLT ou no . Determinada empresa uma pessoa jurdica ou no. O formalismo
jurdico no d conta da informalidade da economia brasileira.
Os autores 256 ordenaram as atividades econmicas de acordo com o nvel de
informalidade preponderante, conforme a situao das empresas em 2003. So de alta
informalidade as atividades de extrao mineral, fabricao de produtos de madeira,
fabricao de acessrios para vesturio, fabricao de equipamentos mdicos, confeco
de roupas, construo civil, comrcio ambulante, feira livre, transporte rodovirio,
vigilncia e segurana, educao, cabeleireiros e lavanderias.
So de mdia informalidade as oficinas mecnicas, representantes comerciais,
alojamento e alimentao, transporte rodovirio de passageiros, imobilirias, atividades
culturais, teatro, msica e literatura.
Baixa informalidade apresentam as atividades de fabricao de produtos
alimentcios, comrcio de veculos, comrcio varejista de produtos alimentcios,
comrcio de vesturio, transporte rodovirio de cargas, intermediao financeira,
corretagem de seguros e servios prestados s empresas.
Conforme se v, setores essenciais para a economia, produo e consumo so
dominados pela informalidade, ainda que em graus distintos. Quaisquer polticas que a

visem reduzir tem que dar conta dessas heterogeneidades. natural pensar que as
atividades de baixa informalidade sejam mais suscetveis a estmulos decorrentes de
simplificao e barateamento da regularizao jurdica, tais como os previstos no
SIMPLES. J para as atividades em que a informalidade alta, como os custos
adicionais decorrentes da formalizao sero elevados, necessrio existirem polticas
de manuteno do emprego ou de renda mnima que assegurem a remunerao dos
trabalhadores. Este o papel da seguridade social.
256

FEIJ ET. AL (2011:12).

189

Ocorre que, do ponto de vista das relaes de custeio previdencirio, o direito

parece admitir a igualdade dessas situaes, que ele nega em outros momentos e
contextos. As empresas rurais, independente da forma jurdica de sua constituio,
recolhem contribuio previdenciria todas da mesma forma, com base na receita
auferida pela produo. Tanto o minifndio familiar quanto a moderna agroindstria
recolhem o mesmo percentual da receita sobra a comercializao de seus produtos. Vale
dizer, independente da forma jurdica e da eficincia do processo produtivo, seus
produtos so taxados na mesma intensidade.

Entretanto, sob o aspecto dos benefcios, a questo tratada de maneira diversa,

havendo desigualdade jurdica entre os trabalhadores dos setores formal e informal da
economia. O trabalhador informal urbano no goza de proteo previdenciria, assim
como algumas figuras de trabalhador rural. No campo, a previdncia mais
universalizada do que ocorre em relao aos trabalhadores urbanos, pois o
reconhecimento da condio de segurado especial independe de comprovao de prvia
contribuio, mas a proteo aos safristas e boias-frias ainda limitada e de difcil
reconhecimento administrativo.

A incluso dos trabalhadores da economia informal no sistema previdencirio,

portanto, parece incerta, eventual e lenta, a depender da formalizao de suas relaes
de trabalho, em uma economia que ainda depende da informalidade e a utiliza como
impulsionador do consumo e da modernizao dos processos produtivos. Parece mais
fcil incluir esse contingente altamente expressivo dos trabalhadores por outra forma,
com o reconhecimento de direitos previdencirios de maneira universal, sem depender
da comprovao de prvio recolhimento de contribuies. Seus benefcios podem ser
sustentados pelos impostos pagos pela totalidade da economia, j que esta se utiliza de
seu trabalho e das riquezas por eles produzidas. O capitalismo moderno financeirizado,
e a economia brasileira real utilizam relaes de trabalho precrias como forma
estruturante de seus processos produtivos. A tributao sobre esses setores no precisa
aguardar que se formalizem espontaneamente, basta adotar as tcnicas tributrias j
existentes.

190

5.2.3. Trabalhadoras domsticas257

Na realidade nacional, as trabalhadoras domsticas formam grande parte do

contingente sem proteo previdenciria. Segundo o Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada - IPEA (2010:40), dos empregados sem carteira assinada, um quarto
formado pelos empregados domsticos, dos quais 93% so mulheres. No possuem
carteira assinada 71% dos que declararam serem trabalhadores domsticos Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios PNAD do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica IBGE. Destes, 56% prestam servios a apenas um domiclio, o que sugere
uma relao de emprego com todos os seus pressupostos estabelecidos pela legislao
trabalhista, porm ilegal pela falta de registro.
Outro estudo do mesmo rgo258, corroborado por PINHEIRO ET AL (2012)259,
destaca a alta informalidade prevalecente no trabalho domstico, em que somente
30,1% das trabalhadoras so contribuintes da previdncia social, com carteira assinada
ou como contribuintes individuais. H ainda falta de informao sobre os direitos e
obrigaes previdencirias e o custo da contribuio considerado alto, em face da
baixa renda mdia auferida em funo do trabalho. O incentivo fiscal institudo pela Lei
n. 11.324/2006 no alterou esse quadro. Somente 26,3% das trabalhadoras domsticas
tem carteira assinada, contra 70% das demais. Entre as negras o ndice ainda mais
baixo, tambm piorando nas regies Norte e Nordeste. As diaristas so ainda menos
formalizadas que as mensalistas, somente 14,8% delas recolhem contribuies
previdencirias.
No mbito do trabalho domstico tradicional, destinado aos servios de limpeza
e cozinha para as famlias, tem-se tornado comum a figura da diarista, que presta
servio a diversos domiclios de maneira eventual, sem que isso configure relao de
emprego. Embora a trabalhadora, nessa situao, goze de maior autonomia, sua
257

No feminino, pois 93% so mulheres. A lngua portuguesa no tem um gnero neutro. A conveno e
as regras tradicionais obrigariam o uso do masculino.
258
IPEA (2011), Situao atual das trabalhadoras domsticas no pas, Braslia: IPEA, disponvel em
http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/comunicado/110505_comunicadoipea90.pdf
259
LUANA PINHEIRO, ROBERTO GONZALEZ E NATLIA FONTOURA (2012), Expanso dos
direitos das
trabalhadoras
domsticas
no
Brasil,
Braslia:
IPEA,
disponvel
em
http://www.ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/nota_tecnica/120830_notatecnicadisoc010.pdf,
acesso em 4/11/2015.

191

proteo previdenciria fica prejudicada. Esse tipo de trabalhadora ser tratada como
contribuinte individual, enquanto aquele que se dedica unicamente a uma residncia
empregado. A eventualidade de trabalho reflete na incerteza quanto remunerao, que
dificulta ou impede a reserva de parte do oramento para custeio da contribuio como
autnomo.
Vrios fatores explicam as dificuldades de formalizao. Apesar de serem
diferentes juridicamente, a situao de desproteo iguala as empregadas no
registradas s diaristas que no conseguem contribuir. O trabalho prestado em

residncias, o que impede fiscalizao estatal; os laos de pessoalidade tornam o

trabalho menos profissional; o patriarcado racista desvaloriza o trabalho domstico e as
suas trabalhadoras; novas formas de prestao de trabalho, principalmente o prestado
pelas diaristas, do maior liberdade e autonomia a essas trabalhadoras, que atingem grau
maior de profissionalizao, em troca de maiores riscos de desproteo, decorrentes da
instabilidade do emprego e da renda, bem como da relao previdenciria fundada em
contribuio espontnea.
A remunerao mdia das trabalhadoras domsticas menor que o salrio

mnimo. Em 1999, 55,6% delas estava abaixo da linha da pobreza, aqui tomada como
renda per capita inferior a meio salrio mnimo, percentual que vem diminuindo,
atingindo 37,6% em 2009, a despeito do aumento real do salrio mnimo no perodo.
Alm de menos direitos trabalhistas, os domsticos possuem tambm menor
proteo previdenciria, pois s tm direito a receber benefcios no valor mnimo.
Entretanto, sua contribuio mais barata que a dos demais trabalhadores, pois seu
empregador s recolhe 12% de sua remunerao, contra at 27,5% da folha de
pagamento para as empresas. Isso vale para a empregada, com registro em CTPS. A

diarista enquadrada como contribuinte individual, o que torna sua contribuio ainda
mais cara, pois dever recolher no mnimo 20% do seu salrio de contribuio (art. 21
da Lei n. 8.212/1991). Aqui a legislao previdenciria trata desigualmente duas
situaes de desproteo muito semelhantes, ao impor exaes tributrias em sentido
oposto: em relao aos demais trabalhadores, a alquota reduzida para a empregada
domstica, mas aumentada para a diarista.
PINHEIRO ET AL (2012), escrevendo antes da Emenda Constitucional
72/2013, qualificaram a proteo s trabalhadoras domsticas como sendo de segunda
192

categoria. A Conveno 189 da Organizao Internacional do Trabalho - OIT, que

pretendeu estender-lhes os direitos dos demais trabalhadores, jamais foi ratificada pelo
Brasil. A maior taxa de contribuio previdncia dentre esse contingente das
diaristas que auferem renda superior a um salrio mnimo, que so minoria no setor.
Nem sequer h, por exemplo, uma estatstica dos acidentes de trabalho que
atingem os trabalhadores domsticos. Aqui parece operar uma curiosa transmutao da
percepo da realidade, por culpa do pensamento jurdico. O ordenamento jurdico
jamais previu benefcios acidentrios para o empregado domstico. Isso no quer dizer

nem que os acidentes no ocorram, nem que a trabalhadora domstica esteja

desprotegida. Caso se acidente ou adoea, e disso decorra incapacidade laboral, far jus
ao auxlio-doena normalmente, embora sem as benesses daquele decorrente de
acidente de trabalho (ausncia de carncia e estabilidade no emprego posterior). A
ausncia de um direito no decorre da inexistncia do fato acidente de trabalho
domstico mas de uma escolha poltica do legislador de trat-lo de maneira
diferenciada. A regulamentao jurdica inadequada, entretanto, pareceu confeccionar
uma falsa percepo da prpria realidade.

Se pelo trabalho que se gera renda para a subsistncia, a interrupo

involuntria da capacidade laboral necessita de proteo social. Ocorre que esse sistema
de proteo est fundado naquilo que se imagina sejam as relaes de trabalho
desejveis, as nicas reguladas pelo do sistema jurdico, mas que no necessariamente
so as preponderantes na realidade social. Outras formas de insero ocupacional com
ela coexistem, como bem lembra LCIO (2007:92), fundado em CASTEL (1998).
CAMPOS e POCHMANN (2007: 68) citam como exemplos dessas situaes o
trabalhador autnomo, o por conta prpria, o integrante de cooperativas, bem como

aqueles empregados vtimas de falta de anotao em CTPS, bem como os empregados

domsticos. Estes representam um contingente altamente significativo de trabalhadores,
com participao expressiva na economia nacional, e quase sempre ignorados nos
estudos e propostas de adequao legislativa. Dados apresentados pelos autores
mostram que, dentre as ocupaes geradas no Brasil entre 1989 e 2001, o trabalho
domstico foi o que apresentou maior taxa de crescimento (8,61% ao ano, em mdia,
contra 2% dos autnomos e 1,71% dos empregadores).

193

Existem no pas cerca de 2 milhes de trabalhadores domsticos que realizam

contribuies previdencirias formais e, portanto, gozam de proteo 260 . Na Regio
Metropolitana de So Paulo, os contribuintes domsticos constituem 8,2% da populao
ocupada (LCIO, 2007:93). Nacionalmente representam 20% da PEA feminina 261 .
Ocorre que a maioria dos trabalhadores domsticos est margem do sistema
previdencirio, devido ao baixo ndice de formalizao das relaes de trabalho nesse
setor. Dados da PNAD, citados por CAMPOS E POCHMANN (2007:71), estimam que
somente 3,5% dos trabalhadores domsticos fazem contribuies regulares
Previdncia. Os autores lembram que muitas dessas pessoas iniciaram sua vida laboral
recentemente, com pouca ou nenhuma experincia prvia. De fato, 34,7% dos
empregados domsticos tm menos de um ano de ocupao, e somente 21,7% j teriam
realizado alguma contribuio prvia previdncia, mesmo que em outro emprego.
Segundo BALTAR E LEONE (2007: 81), o trabalho domstico e o emprego
sem carteira assinada so a opo preferencial para absoro de jovens pelo mercado de
trabalho, com 33,5% dos ocupados entre vinte e vinte e nove anos de idade.
Para POCHMANN (2012:25 e 61), expressiva a participao do trabalho

domstico na economia brasileira, embora os dispndios individuais de cada famlia

possam ser considerados baixos. So elevados, entretanto, o percentual de empregos
domsticos dentro da populao economicamente ativa e o percentual das suas
remuneraes no produto interno. Para o autor, essa importncia decorre da ausncia de
reformas sociais que deveriam ter ocorrido no contexto da industrializao e do
crescimento econmico. Como no houve reforma agrria, urbana, social e tributria, os
perodos de estagnao econmica foram caracterizados por baixa inovao produtiva,
reduzido dinamismo empresarial e informalidade das relaes de trabalho em geral.
Com isso cresce a demanda de prestao de servios s famlias. A novidade que
ocupaes consideradas mais nobres e que necessitam maior qualificao tambm
aparecem nesse contexto, como motoristas, personal trainers, pilotos de aeronaves,
tratadores de animais, etc., que prestam servio no mbito domstico, mas no guardam

260
261

Vide Anurio Estatstico da Previdncia Social (2013: 628).

CARDOSO JR. e MAGALHES (2007:332).

194

nenhuma identificao simblica ou social com as tradicionais cozinheiras, faxineiras e

babs262.

5.3. A previdncia social nas relaes de terceirizao

5.3.1. Terceirizao e mercado de trabalho

Terceirizao o uso de mo de obra alheia, comumente de baixo custo263.

uma forma de contratao de trabalho que rompe o paradigma do contrato individual,
regulado pela Consolidao das Leis do Trabalho - CLT, ainda no regulada de forma
satisfatria pelo ordenamento jurdico brasileiro. As repercusses sobre o custeio da
seguridade social e os direitos previdencirios dos trabalhadores, embora tenham sido
objeto de alguma disciplina legal, ainda no esto bem delimitadas nesse debate.
Segundo JOS JANGUI BEZERRA DINIZ (1999:261) a terceirizao torna os
empregos precrios, induz o pagamento de salrios baixos, causa desemprego, estimula

a rotatividade, piora as condies de sade no trabalho, degrada o meio-ambiente do

trabalho, desintegra a unidade de classe e dificulta a organizao sindical. O contrato de
trabalho torna-se um instrumento anacrnico e insuficiente para a sua regulao. Por
isso so comuns a m aplicao da legislao trabalhista a essas hipteses e a
formulao de propostas tendentes a flexibilizar a sua regulamentao.
A terceirizao no fenmeno especfico de nosso pas, mas uma das
caractersticas do regime de acumulao do capitalismo atual. BOYER (2009:74) 264
identifica trs aspectos fundamentais do modo de regulao do capitalismo atual: o

acirramento da competio, at no plano entre Estados nacionais, a intensa

financeirizao e o crescimento do setor tercirio, de prestao de servios. Rompeu-se,
em certa medida, com uma caracterstica do fordismo, que era a internalizao completa
dos processos de produo (ARRIGHI), com a adoo da terceirizao de muitos
servios prestados s empresas. Isso demanda um arranjo especfico das instituies. A
262

A desigualdade de gnero to marcante do trabalho domstico que molda a linguagem. A palavra

bab no tem masculino. O dicionrio AULETE a define como mulher que paga para cuidar de
criana.
263
JOS JANGUI BEZERRA DINIZ (1999:260).
264
ROBERT BOYER (2009), Teoria da regulao: os fundamentos. So Paulo: Estao Liberdade.

195

concorrncia entre as empresas de servios determinada pela qualidade, pela

proximidade geogrfica e pelo grau de interveno que o tomador pode ter sobre a
prestao.
Os efeitos sobre o mercado de trabalho so bem conhecidos e estudados. A
empresa produtora deixa de ter empregados para determinadas atividades ou processos,
passando a contrat-los de outra pessoa jurdica, esta sim com contratos de trabalho com
a mo de obra, somente fornecida primeira, com suposta impessoalidade e sem
subordinao direta. A remunerao para a empresa prestadora, e no para os

trabalhadores, o que deixa o caminho percorrido pela extrao de mais-valia ainda mais
oculto e alienante. As mdias salariais caem e cessa a possibilidade de o trabalhador
galgar promoes ou fazer carreira na empresa tomadora.
Por serem meras fornecedoras de mo de obra, as empresas prestadoras de
servios terceirizados nem sempre esto devidamente formalizadas e no dispem de
contabilidade regular, capital fixo ou polticas internas voltadas ao aumento de
produtividade. Usualmente se beneficiam de sonegao fiscal, violam as leis e
convenes trabalhistas com reiteradas prticas de assdio moral, excesso de jornada e

omisso de pagamentos de adicionais devidos aos trabalhadores e fornecimento de

equipamentos de proteo. Precarizam a relao de trabalho, deixando de fornecer
benefcios reconhecidos nas convenes coletivas das categorias dos tomadores e
ignorando a legislao de segurana, alm de adotarem poltica salarial pauperizante265.
comum haver empresas desses segmentos em que todos os empregados recebem por
remunerao apenas o salrio mnimo legal ou convencional, sem perspectiva de plano
de carreira ou de desenvolvimento266.
A proteo previdenciria, em tese, no seria afetada, ao menos para estes que

permanecem com a qualificao jurdica de empregados, ainda que de outra empresa.

Continuam sendo segurados obrigatrios, embora no mais vinculados atividade do
tomador dos servios.
Do ponto de vista do custeio, entretanto, a legislao previdenciria deu
tratamento diferenciado a essas relaes. Como as empresas empregadoras,

265

CUT/DIEESE (2014: 9).

MRCIO POCHMANN (2013), Relaes do trabalho terceirizado, disponvel
http://www.diap.org.br/images/stories/terceirizacao_nobrasil.pdf, acesso em 17/9/2015.
266

em

196

contribuintes da previdncia, no dispem de capital fixo, no h patrimnio a

responder por eventuais dvidas decorrentes de sonegao ou evaso fiscal. Alm disso,
no ostentam marcas valiosas nem necessitam de experincia administrativa, o que
permite o fechamento de abertura de novas empresas, ainda que irregularmente, com
violao de mandamentos legais. comum a abertura de novos CNPJ para prestao
dos mesmos servios s mesmas empresas, utilizando-se os mesmos empregados. Mas,
juridicamente, trata-se de nova pessoa jurdica cuja vinculao prestadora anterior
demandaria desconsiderao da personalidade jurdica ou reconhecimento de sucesso
de empresas, o que exige esforo e dilao probatria.
Isso no quer dizer que as terceirizadas sejam somente pequenas empresas que
adotem essas prticas de eliso. Estudo da Central nica dos Trabalhadores CUT e do
Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos - DIEESE (2014)
mostra que no h diferena significativa de porte das empresas entre os setores de
atividade econmica tipicamente terceirizados e os tipicamente contratantes. Entretanto,
h diferena nos perfis de acesso educao e nas mdias de remunerao, j que os
trabalhadores terceirizados possuem menos anos de escolaridade formal e recebem
menores salrios, sendo a maioria remunerada com at trs salrios mnimos.
Com esse perfil, podemos imaginar que o trabalhador terceirizado tpico ter
uma duradoura vida laboral, pois alternar perodos de contribuio com perodos de
desemprego, o que dificultar atingir trinta e cinco ou trinta anos de contribuio. Como
o caso dos que se dedicam a atividades de pouca exigncia intelectual, e ainda ter
baixa escolaridade, perder produtividade com a idade, o que reduzir ainda mais sua
remunerao e aumentar os perodos de inatividade involuntria. Estar mais sujeito a
doenas ocupacionais, tanto pelas exigncias fsicas, quanto pelo baixo grau de
investimento em sade ocupacional por parte dos empregadores, estimulados pela alta
rotatividade de vnculos trabalhistas e pela prpria facilidade em elidir obrigaes com
o prprio encerramento irregular. H diversos estudos que mostram a incidncia maior
de doenas e acidentes de trabalho dentre os terceirizados267. Sendo um setor menos
formalizado da economia, provavelmente haver tambm dificuldades probatrias na
obteno dos documentos necessrios a comprovar vnculo de emprego, remunerao e
267

CUT/DIEESE (2014:23-26); DIEESE (2010). Terceirizao e morte no trabalho: um olhar sobre o

setor eltrico no Brasil. Estudos e Pesquisa DIEESE, No 50, maro de 2010, disponvel em
http://www.dieese.org.br/estudosepesquisas/2010/estPesq50TercerizacaoEletrico.pdf,
acesso
em
17/9/2015.

197

condies de trabalho. Com esse perfil, a esses trabalhadores ser mais frequente a
concesso de aposentadoria por idade em valores prximos ao piso previdencirio.
O ordenamento jurdico previdencirio trata as relaes de terceirizao de
maneira especfica, embora limitada ao aspecto do custeio. Diversas medidas
legislativas e tcnicas tributrias sucederam ao longo do tempo para tentar atingir maior
eficincia na arrecadao. Do aspecto dos benefcios, entretanto, o terceirizado tratado
da mesma maneira que os demais trabalhadores.

5.3.2. Custeio previdencirio e tcnicas de tributao diferenciadas

O art. 31 da Lei n. 8.212/1991 estabelecia, em sua redao original,

solidariedade entre tomador e prestador de servios. Este continuava obrigado a recolher
suas contribuies previdencirias sobre a folha de pagamento. No o fazendo, o
tomador poderia ser cobrado e executado. O 1 permitia a este reter importncias
devidas, descontando dos valores a serem pagos ao prestador o montante referente s
contribuies previdencirias incidentes.
A solidariedade tributria passiva amplia o rol de devedores, passando o
patrimnio da tomadora de servios a responder pelas obrigaes da prestadora. Assim,
contorna-se o fato de estas usualmente no disporem de capital imobilizado, pois apesar
da possibilidade de faturamento elevado, operam e prestam servios primordialmente
em regime de cesso de mo de obra. Com essa previso, a legislao previdenciria
veio a antecipar algo que seria reconhecido pela jurisprudncia da Justia do Trabalho
com a edio do Enunciado 331 do Tribunal Superior do Trabalho, que estabelece a

mesma solidariedade entre tomador e prestador de servios tambm para as obrigaes

trabalhistas.
A solidariedade tributria instituto aplicvel, em regra, somente no momento
da execuo do dbito ou sua inscrio em dvida ativa. Talvez por isso jamais tivesse
atingido a eficcia desejada de evitar a evaso das contribuies devidas pelas
prestadoras de servio terceirizadas. Tido por pouco eficiente, esse modelo de foi
abandonado com a adoo de substituio tributria.
198

Em 1998, o art. 31 da Lei 8.212/1991 passou por reforma legislativa, com edio
da Lei n. 9.711/1998, que deu nova redao, instituindo a reteno de valores devidos
ao prestador de servios, por parte do tomador. Houve diversas alteraes no texto por
parte de leis posteriores, mas o sistema de substituio tributria permaneceu. A redao
atual, dada pela Lei 11.933/2009 a seguinte:

Art. 31.

A empresa contratante de servios

executados mediante cesso de mo de obra,

inclusive em regime de trabalho temporrio, dever
reter 11% (onze por cento) do valor bruto da nota
fiscal ou fatura de prestao de servios e recolher,
em nome da empresa cedente da mo de obra, a
importncia retida at o dia 20 (vinte) do ms

subsequente ao da emisso da respectiva nota fiscal

ou fatura, ou at o dia til imediatamente anterior se
no houver expediente bancrio naquele dia,
observado o disposto no 5o do art. 33 desta Lei.
A Lei n. 9.711/1998 utilizou a tcnica da substituio tributria para impor
empresa contratante dos servios em que houvesse cesso de mo de obra, inclusive em
regime de trabalho temporrio, a obrigao de reter 11% (onze por cento) do valor bruto
da nota fiscal ou fatura. Esses valores seriam recolhidos ao Instituto Nacional do Seguro

Social INSS (hoje Secretaria da Receita Federal do Brasil RFB) em nome da

empresa prestadora de servios. Permanecem as obrigaes desta, referentes s
contribuies incidentes sobre a folha, abatidos aqueles valores j recolhidos pelas
tomadoras em seu nome, com os recursos retidos no momento do pagamento da fatura.
O tomador de servios recolhe a contribuio em nome do cedente de mo de obra.
Ocorre antecipao da contribuio futura, a qual posteriormente compensada268.

268

DANIEL ZANETTI MARQUES CARNEIRO (2010:214).

199

A motivao das alteraes foi a pouca eficcia do sistema de cobrana fundado

na solidariedade passiva, bem como o elevado ndice de sonegao fiscal praticado
pelas prestadoras de servio, que usualmente no dispunham de capital fixo a ser
atingido por execuo fiscal fundada em expropriao de bens.
Segundo EDUARDO ROCHA DIAS (1999:26), muitas empresas prestadoras de
servio

jamais

recolhiam

suas

contribuies.

Algumas

eram

constitudas

deliberadamente para fraudar o INSS, operando por pouco espao de tempo e

constituindo dvidas com a previdncia, chegando seus scios, por fim, a desaparecer,

ou mesmo a constituir outras empresas, inclusive atravs de prepostos, com o que

persistiriam na prtica de atos fraudulentos.
Situao diversa a do terceirizado transformado em autnomo, ou que preste
servios por meio de pessoa jurdica fictcia. Essa forma de precarizao oculta relao
de emprego, pois h pessoalidade, e transforma a natureza do vnculo do trabalhador
com a Previdncia Social. Ele passa a ser contribuinte individual, seja como trabalhador
autnomo, seja como empresrio, e responsvel pelo recolhimento das prprias
contribuies. H ainda um aumento de alquota, pois o contribuinte individual arca

com a totalidade do custo de sua contribuio, inexistindo contribuio do empregador.

Aqui tambm houve previso de substituio tributria. A Lei n. 9.876/1999
criou, para as empresas tomadoras, a obrigao de recolherem 20% dos valores devidos
aos contribuintes individuais que lhes prestem servio (inciso III inserido no art. 21 da
Lei 8.212/1991).
notvel que os institutos de substituio tributria sejam voltados
primordialmente s relaes de terceirizao, deslocando o momento da efetivao do
custo tributrio, que no mais incide quando do pagamento do salrio, mas no momento
do pagamento pelo servio. O que parece ser, apenas, uma tcnica de preservao da
arrecadao, mostra, tambm, a artificialidade da conceituao tradicional sobre as
bases de clculo da contribuio previdenciria. Economicamente, especificamente para
as empresas prestadoras de servio, talvez sejam inseparveis a folha de pagamento e a
receita operacional da empresa. Os valores aferidos na prestao de servios sero
utilizados, em sua maioria, para pagamento de salrios, tendo em vista o baixo uso de
capital fixo por parte dessas empresas. O financiamento da seguridade social passa por
tributar esses rendimentos, independente do ttulo jurdico atribudo. Mais uma forma de
200

financiar a seguridade social de outras formas que no a incidncia sobre a folha de

pagamento e os salrios.

5.4. Sntese: estratificao social, vinculao com o custeio e efeitos sobre os

benefcios

A seguridade social brasileira estratifica a populao em trs grandes nveis. O

primeiro deles formado pelos excludos da proteo previdenciria. So os miserveis
e os trabalhadores da economia informal, que constituem metade da populao
economicamente ativa. Aos primeiros destinada a proteo da assistncia social, ainda
que parcial, pois se no forem deficientes ou idosos no tero perspectiva do
recebimento de nenhum benefcio de prestao continuada que garanta, com segurana,
sua subsistncia.

O segundo estrato o dos trabalhadores formais, empregados com registro e

assinatura da Carteira de Trabalho e Previdncia Social CTPS. Tero acesso aos
benefcios previdencirios concedidos pelo Regime Geral de Previdncia Social
RGPS. Mesmo dentro dessa categoria no h hegemoneidade, havendo uma
estratificao de segundo nvel. A maioria ocupa postos de trabalho de baixa
remunerao, em que vige elevada rotatividade, e, portanto, tero dificuldade de acesso
aposentadoria por tempo de contribuio. Os benefcios que receberem sero, por
reflexo de sua vida laboral e remunerao mdia, pagos em valores baixos que
dificilmente superaro os trs salrios mnimos. Do outro lado, h uma elite privilegiada

no proletariado, recebedora de remuneraes mais elevadas e acostumados a empregos

mais estveis, tpicas das atividades econmicas mais lucrativas.
Por fim, h um estrato de elite, para quem receber apenas o valor do teto do
RGPS seria reduo de renda. So os servidores pblicos e os trabalhadores,
empresrios e rentistas que tm acesso a planos de previdncia privada.
possvel visualizar que vrios aspectos e fenmenos econmicos esto
profundamente entrelaados com institutos e consequncias jurdicas. A forma de
201

insero no mercado de trabalho, as relaes trabalhistas vigentes, o grau de

formalizao do setor, a relao salarial na atividade econmica da empresa; tudo isso
ter impacto sobre a forma de custeio e o grau de proteo previdenciria do
trabalhador. Em sntese, as mesmas relaes econmicas que servem de base para
determinar a forma de incidncia tributria das normas de custeio, determinaro o grau
de proteo previdenciria. Diferentes formas de custeio para as empresas implica perfil
de benefcios diferentes para seus trabalhadores.
As agroindstrias, empresas do setor primrio, recolhem sobre a comercializao

da produo. Utilizam-se de poucos empregados e, muitas vezes, de contingentes de

trabalhadores eventuais sem proteo previdenciria. Negociam, ainda, produtos com
cooperativas e segurados especiais dedicados economia familiar.
As pequenas empresas so optantes pelo SIMPLES e recolhem sobre o
faturamento. Utilizam poucos trabalhadores cada, mas muitas vezes se socorrem da
informalidade, tomando servio de pessoas sem proceder ao competente registro. Este
no alteraria o montante da sua exao tributria, pois a contribuio no incidente
sobre a folha de pagamento. O trabalhador nessa situao no tem proteo

previdenciria, apesar da renda por ele gerada participar do custeio da previdncia, pois
integrante da base de clculo da contribuio.
As prestadoras de servio empregam grandes contingentes de trabalhadores com
baixa qualificao e lhes pagam salrios reduzidos. Utilizam pouco capital imobilizado
mas muita mo de obra, em elevado grau de rotatividade. Sua exao principal a
reteno por substituio tributria, efetuada pelos tomadores (reteno de 11% da nota
fiscal).
A contribuio clssica, incidente sobre a folha de pagamento, atinge as grandes
empresas, indstrias de bens de consumo e de capital, bem como as prestadoras de
servios mais qualificados do que o mero fornecimento de mo de obra.
Empresas de produo de bens e servios de elevado valor agregado recolhem
preponderantemente sobre o faturamento. A folha de pagamento representa pequena
parcela de sua contabilidade, em face da elevada lucratividade e do uso intensivo de
mo de obra, geralmente altamente produtiva e qualificada. Assim sendo, podem
destinar recursos ao patrocnio de planos de previdncia complementar.
202

Podemos resumir essas relaes na seguinte tabela:

Atividade
econmica
Produtos de
elevado valor
agregado
(mais capital do
que trabalho)
Empresas de
produo de bens
de consumo
(mais trabalho que
capital)
Servios de baixa
qualificao
(exclusivamente
trabalho)
Setor primrio
(trabalho
coexistindo com
subsistncia)
Setor informal
(trabalho precrio)

Forma de custeio
preponderante

Tipo de relao
trabalhista

Benefcio

Contribuio sobre
lucro e faturamento

Elite do
proletariado:
vnculo de emprego
formal e estvel

Teto do RGPS +
Previdncia
complementar

Contribuio sobre
folha de pagamento

Trabalhadores
formais
empregados

Todos benefcios
do RGPS

Substituio
tributria
(reteno de 11%)
Contribuio sobre
comercializao da
produo

S contribuio
espontnea.
Em regra, nenhuma.

6.

Domsticos
Segurados
especiais

Salrio mnimo

Empregados com
remunerao de
salrio mnimo
Empregado sem
registro carteira

Assistencial

Autnomo que no
contribui

Residualmente,
RGPS (salrio
mnimo)

Distribuio de renda
6.1. Previdncia e distribuio de renda: discusso terica

Se, por um lado, os crticos do modelo de Estado de Bem-estar e da seguridade

social brasileira apontam dificuldades oramentrias e atuariais para sua execuo, pois
203

haveria prejuzos para a gesto saudvel das finanas pblicas, da governabilidade e do

ajuste fiscal; os seus defensores apontam para a sua eficcia na distribuio de renda e
na construo de uma sociedade mais justa.
FAGNANI (2007:11), calcado em dados do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada - IPEA, argumenta que a nova ordem constitucional incluiu 14 milhes de
pessoas entre os beneficirios diretos da previdncia social, o que significaria
atendimento indireto a 87 milhes de cidados. Sem os benefcios previdencirios e
assistenciais, a percentagem de idosos vivendo abaixo da linha da pobreza atingiria

alarmantes 70%, contra os 10% hoje verificados. O nmero total de miserveis em todas
as faixas etrias seria de 39 milhes, contra os 21,7 milhes atuais. Para o autor, a
questo central da disputa diz com tornar o sistema mais ou menos inclusivo.
Para o operador do direito, incomum explicitar os efeitos distributivos de
determinada interpretao da norma jurdica. Embora, subjetivamente, ainda que de
maneira nem sempre consciente, o aplicador da lei recorra ideia de que tal ou qual
interpretao distribui renda, isso dificilmente explicitado na argumentao jurdica,
nas razes de decidir ou mesmo trazido como argumento em prol de uma ou outra

soluo posta em litgio. Havendo, para o mesmo texto legal, duas interpretaes
igualmente aceitveis, uma que tem efeito distributivo de renda, e outra que a concentra,
h imposio legal, jurdica ou constitucional de optar pela primeira?
DIOGO R. COUTINHO (2013:73) responde positivamente. O texto
constitucional reconhece a existncia de desigualdades sociais e enuncia o objetivo de
reduzi-las. No seriam constitucionais normas jurdicas que instituam polticas com
efeitos regressivos que gerem concentrao de renda e aprofundamento das
desigualdades. Entretanto, a avaliao jurdica nesses casos no trivial. Exige domnio

de conceitos exteriores cincia do direito e construo de argumentos difceis e

complicados, fundados em especulaes e fatos.
Para o autor, embora o ordenamento brasileiro consagre diversas normas de
aparncia distributiva, o funcionamento do sistema tem efeitos contrrios,
concentradores de renda. O sistema tributrio regressivo. Diversos servios e polticas
pblicas acabam por beneficiar parcelas privilegiadas da populao, embora desenhadas
para implementar direitos sociais. Especificamente quanto ao sistema previdencirio,
menciona que parcelas expressivas dos gastos com benefcios so destinados aos mais
204

ricos, que sequer dependem disso para sobreviverem. A previdncia, para eles, acaba
atuando como complementao de renda, enquanto aos pobres so destinadas parcelas
significativamente inferiores do oramento da seguridade social269.
PAULO TAFNER (2007:37), ao contrrio, afirma que parece haver consenso
entre os estudiosos sobre a eficcia da previdncia brasileira no combate pobreza e na
redistribuio de renda, com reduo da desigualdade. Entretanto, questiona se essas
seriam finalidades da Previdncia Social e se ela, de fato, constitui instrumento eficaz
para esses fins, ou seja, se no haveria meios mais baratos e eficientes em outras formas

institucionais. ELISA M. C. SILVA (2014:97) argumenta no mesmo sentido. No

funo da previdncia social distribuir renda, j que est vinculada contributividade.
Mas a existncia de um valor mnimo e mximo dos benefcios acaba por operar efeitos
retributivos, ainda que acidentais, ao elevar a renda dos mais pobres e reduzir a dos
mais ricos.
Para TAFNER (2007), a previso constitucional de contributividade vincula o
recebimento de benefcios prvia contribuio, de modo que a utilizao dos recursos
de cada segurado para finalidades outras que no o pagamento de seu prprio benefcio

constituiria leso de seu direito individual, em desvio de finalidade do sistema

previdencirio. O combate desigualdade social e pobreza no deve ser realizado com
o uso das contribuies previdencirias, mas por meio de benefcios assistenciais,
financiados por impostos. Alm disso, no pode haver incentivo informalidade ou
evaso de contribuies, o que ocorreria se o recebimento de benefcio no fosse
vinculado ao prvio recolhimento ou custeio. Utilizar a previdncia para distribuir
renda, ademais, no seria eficaz, pois o modelo institucionalizado tem pouca
flexibilidade, impedindo que se d prioridade, nas transferncias financeiras, aos mais
necessitados. Por exemplo, o sistema previdencirio tende a privilegiar os idosos, nada
atuando para proteo da pobreza na infncia. O autor no menciona, entretanto, os
benefcios pagos aos dependentes dos segurados, que atingem, induvidosamente, as
crianas.
Abstradas as afirmaes teleolgicas, fato que o sistema previdencirio
brasileiro no direcionado reduo da pobreza, embora seja possvel visualizar este
objetivo como princpio norteador de toda ao do Estado e da seguridade social em
269

DIOGO R. COUTINHO (2013:79).

205

especial. Os recursos da Previdncia Social so destinados no aos necessitados, mas

queles que implementam condies predefinidas em lei para o recebimento de
benefcios. Essas condies esto, em sua maioria, associadas a riscos sociais, mas no
necessariamente, como o caso da aposentadoria por tempo de contribuio, que nada
tem que ver com reduo de capacidade laborativa e nem sequer com idade avanada.
Embora os riscos sancionados pela lei doena, desemprego, velhice, gravidez sejam
indicativos da preocupao social em assegurar subsistncia queles que no puderem
trabalhar, no h vinculao especifica com a necessidade, a misria ou a
impossibilidade de prover o prprio sustento por outros motivos.
Algum grau de redistribuio, entretanto, inegvel, at para aqueles que veem
na previdncia nada mais que um seguro270. At pela repartio dos riscos inerentes a
essa figura jurdica, a solidariedade entre os participantes uma necessidade, ou seja,
um deve financiar o benefcio do outro. Mas isso ocorre, por definio, em seguros
privados, pois no h certeza de, pago o prmio, receber a indenizao, o que s ocorre
com o advento do evento danoso, sujeito a risco. No seguro privado a grande maioria
dos participantes nada receber em troca do pagamento do prmio, fazendo o
pagamento das suas quotas de participao em benefcio de outros.
Essa lgica perfeitamente aplicvel previdncia no que tange a determinados
benefcios, principalmente aqueles provenientes de incapacidade laboral em razo de
doena ou acidente271. Vincular o recebimento desses benefcios a prvia contribuio,
ou estabelecer seu valor por dependncia desses montantes, pode simplesmente tornar o
benefcio intil. Ainda que haja prazo de carncia, dificilmente o valor que o segurado
recolheu a ttulo de contribuio financiaria por longo perodo o seu afastamento por
doena.

S no h redistribuio de renda, ou seja, transferncia de recursos aportados

por um participante em benefcio de outro, quando os valores recolhidos se destinam
exclusivamente ao financiamento do benefcio futuro do prprio contribuinte, como
seria o caso de uma aposentadoria num sistema de capitalizao puro, equivalente a uma
270

PAULO TAFNER (2007:40)

Jos Cechin e Andrei Domingues Cechin (2007:255), Desequilibrios: causas e solues. In Paulo
Tafner e Fabio Giambiagi (organizadores). Previdncia no Brasil: debates, dilemas e escolhas. Rio de
Janeiro:
IPEA,
2007,
disponvel
em
http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=5540:previdencia-nobrasil-debates-dilemas-e-escolhas&catid=303:2007&directory=1, acesso em 09/10/2015.
271

206

poupana individual diferida no tempo. Mas no regime de capitalizao haver

solidariedade entre os participantes e socializao dos riscos, quando houver o
pagamento de um benefcio pela ocorrncia de um sinistro no programvel272. Ou seja,
mesmo no plano de capitalizao mais individualista, se houver cobertura do risco
invalidez, quando esta ocorrer ter de haver destinao de recursos de outras pessoas
para financiar aquele benefcio, tal como ocorre nos seguros privados273.
H ainda o prprio risco atinente sustentabilidade e permanncia do sistema.
Este pode tornar-se deficitrio, auferir prejuzos ou at mesmo tornar-se invivel

financeiramente e ser liquidado. Ocorrida uma tragdia dessa espcie, os segurados

podem sofrer prejuzo e ser, a sim, lanados na pobreza. A redistribuio de renda
ocorreria de maneira negativa: aqueles com expectativa de recebimento de benefcio a
veriam frustrada, seja pelo pagamento em valores inferiores, seja pelo prprio colapso
do sistema com desaparecimento de seus ativos. O risco existe, independente de se
tratar de sistema pblico ou privado, de repartio ou de capitalizao. A diferena a
forma como esse risco distribudo e tratado. Na histria da legislao previdenciria
brasileira extremamente comum a alterao da legislao para supresso de
benefcios, o que equivale a reduzir o quanto a ser recebido sem devolver as
contribuies pretritas que geravam uma expectativa de valores maiores.
Conveniente transcrever as palavras de PAULO TAFNER (2007:46): No
regime de capitalizao, os riscos relacionados poupana e aplicao dos recursos
esto totalmente associados ao segurado, se o plano for de contribuio definida ou de
benefcio definido, neste caso at a data de aposentadoria, ficando a partir da com o
agente gestor do fundo. No regime de repartio, por outro lado, os riscos
demogrficos e de desempenho do mercado de trabalho, por exemplo, esto associados
aos contribuintes (ativos) e em casos mais graves quando os recursos captados no
so suficientes para arcar com os benefcios estaro associados sociedade.
Para THOMAS PIKETTY (2014:132), um sistema de aposentadorias
contributivas fundado em repartio parece neutro, mas h redistribuio em funo das
272

Conforme apontam Rodrigo Leandro de Moura, Paulo Srgio Braga Tafner e Jaime de Jesus Filho
(2008), Impactos da Previdncia na Distribuio de Renda: Uma Anlise Contrafactual para o Brasil.
Trabalho apresentado no XVI Encontro Nacional de Estudos Populacionais, ABEP, realizado em
Caxamb- MG Brasil, de 29 de setembro a 03 de outubro de 2008 Disponvel em
http://www.abep.nepo.unicamp.br/encontro2008/docsPDF/ABEP2008_1818.pdf, acesso em 19/10/2015.
273
PAULO TAFNER (2007:45).

207

diferentes e incertas duraes da vida. Quem viver mais receber mais recursos,
havendo, portanto, transferncia de renda daqueles com menor sobrevida para os de
maior. Um sistema de capitalizao poderia corrigir essa injustia, mas apenas
parcialmente. Alm disso, os custos de transio de um sistema a outro seriam
proibitivos e necessitariam ser financiados por algum, o que pode gerar ainda mais
problemas de distribuio de renda, sobretudo se as fontes de financiamento forem mal
escolhidas. J os programas assistenciais ou transferncias monetrias desvinculadas de
contribuio posterior teriam mais eficcia na redistribuio de renda do que qualquer
plano de aposentadoria contributivo. Os servios pblicos de sade e educao possuem
eficcia ainda maior do que transferncias monetrias, pois so financiados e utilizados
igualmente por todos.
Ainda segundo PIKETTY (2014:74 e 102), nenhuma redistribuio fiscal reduz
a desigualdade que j existe no mercado de trabalho, entre os diferentes salrios pagos
aos trabalhadores. O aspecto distributivo das contribuies sobre a folha de pagamento
fico, pois, a mdio prazo, o custo integralmente repassado aos trabalhadores por
meio do rebaixamento dos salrios ou do desemprego. A previdncia pode at combater
a pobreza e distribuir renda aos miserveis, mas no combate as desigualdades do
mercado de trabalho. O vnculo entre as contribuies e o valor dos benefcios somente
corrige imperfeies do mercado, as quais s podem ser remediadas pelo Estado, mas
no interferem na m distribuio de renda.
Aqui convm retomar a observao de PIKETTY sobre a distribuio de renda
que ocorre em funo das diferentes expectativas de vida. No caso brasileiro, parece
haver uma regressividade, pois os pobres se aposentam mais velhos, devido
dificuldade de completarem o prazo de carncia com recolhimentos formais, j que
transitam frequente e intensamente entre o desemprego, o emprego formal e o informal.
Para piorar, tendem a viver menos, pois tm menos qualidade de vida e pior acesso
medicina e a servios de bem estar que prolonguem a sobrevivncia. Assim, recebero
benefcios previdencirios por menos tempo que os ricos.
Ocorre que a previdncia um misto de seguro com direito fundamental,
destinado ao Bem-Estar social. Se o primeiro deve ser atuarial, o segundo pressupe a
redistribuio de renda. Mesmo nas hipteses em que atua como seguro, como, por
exemplo, para os acometidos de invalidez, haver transferncia de renda daqueles que
208

no sofreram o sinistro. Troca-se o risco pela redistribuio. Assim, no possvel

pensar, num sistema previdencirio eficiente, numa taxa de retorno sempre de 100%.
Para os sistemas previdencirios, preocupados com a proteo velhice,
comum classificar a redistribuio conforme as geraes envolvidas. Pode haver
distribuio (ou solidariedade) intergeracional, dos mais novos para os mais velhos, ou
intrageracional, conceito que abrange qualquer outro critrio distintivo de classes de
pessoas: dos ricos para os pobres, do meio urbano para o rural 274, dos sadios para os
doentes, dos homens para as mulheres etc.
De incio, j de se notar que qualquer sistema previdencirio que pague
benefcios vitalcios vai privilegiar aqueles de maior expectativa de vida e os que se
aposentam mais cedo. No Brasil, as duas situaes favorecem os mais ricos, dotados de
melhor acesso a servios de sade e com vida laboral formalizada e mais estvel. Os
pobres, apesar de comearem a trabalhar mais cedo, transitam com mais frequncia
entre a informalidade, o desemprego e o emprego registrado, o que atrasa o implemento
dos requisitos para obteno de aposentadoria.
Mesmo que os dados estatsticos sugiram haver redistribuio de renda, esta
pode ser ilusria. Basta pensar numa penso concedida a um dos cnjuges quando h
sensvel diferena de renda entre eles. Os filhos menores usualmente possuem renda
muito inferior dos pais, seno zero, mas sero beneficirios de penso at
completarem a maioridade. Teoricamente, com a concesso de penso por morte,
haver, por exemplo, transferncia de renda de uma pessoa de elevada capacidade
contributiva para algum de renda zero ou diminuta. Ocorre que esse dinheiro nem
sequer deixou a famlia de origem, no havendo eficcia na diminuio da desigualdade
econmica nem na ascenso social275.

274

Conforme tratamos no item dedicado aos trabalhadores rurais, h estudo do IPEA (2010:28) que
mostra que a arrecadao de contribuies previdencirias da economia rural praticamente irrelevante,
se comparada ao dispndio com os benefcios pagos aos trabalhadores rurais. Enquanto a arrecadao de
contribuies previdencirias das empresas urbanas atinge quase 100% do gasto com benefcios, a das
empresas rurais representa, em mdia, apenas 11%. Arrecada-se, por ano, apenas cinco bilhes de reais, o
que demonstra uma redistribuio de renda da cidade para o campo, por meio da previdncia social.
275
AFONSO (2003:49).

209

6.2. Distribuio de renda e os regimes de repartio e capitalizao

Crtica comum aos sistemas previdencirios baseados na repartio a que o

associa perda de rentabilidade, pois o pagamento da contribuio previdenciria priva
o trabalhador da opo por investimento mais lucrativo. Isso seria um argumento a
favor do regime de capitalizao, em que os valores despendidos na ativa receberiam,
no futuro, um aporte de juros, aumentando a rentabilidade da conta individual do
beneficirio.
STIGLITZ e ORSZAG (1999) 276 demonstram no s que isto falso, pois a
rentabilidade de um investimento de capitalizao previdencirio menor ou igual s
dos demais investimentos recebedores de juros, como tambm essa suposta
rentabilidade aumentada esconde, na verdade, a eficcia redistributiva do sistema de
repartio. Na capitalizao h uma redistribuio regressiva, com a sociedade pagando
juros ao investidor individual277. Na repartio, o contribuinte que financia o benefcio
previdencirio do aposentado, o que pode significar redistribuio de renda dos mais
ricos para os mais pobres, a depender da progressividade do sistema tributrio. A
deciso sobre a correo ou oportunidade dessa redistribuio poltica, mas no se
pode ocult-la como se fosse mero efeito de modelo economtrico ou fruto de deciso
individual sobre investimento financeiro.
Assim, enquanto o sistema de repartio pode redistribuir renda, no sistema de
capitalizao a progressividade zero, por definio. Podemos at imaginar um sistema
de capitalizao regressivo, se os juros forem pagos pelos pobres que no dispem de
acesso aos planos individuais de previdncia.

Os autores ressaltam, ainda, que sistemas em que as prestaes previdencirias

futuras sejam predefinidas, ou seja, no dependam do montante investido pelo
participante, tendem a ser progressivos, com redistribuio de renda em favor dos mais
276

http://www.noticiasbyo.org/wp-content/uploads/2012/04/1_Jor_Diez-Mitos.htm

277

Note-se que os autores nem esto falando do sistema brasileiro, em que os fundos de penso tem sua
carteira formada majoritariamente por ttulos pblicos. Pensam num sistema em geral, na qual a
capitalizao usada para quaisquer investimentos em capital portador de juros. Algum deve arcar com
esses juros, seja o fundo pblico, os tomadores de emprstimo ou at mesmo os trabalhadores, conforme
menciona MANDE, citado adiante.

210

pobres. Isto porque, caso o participante no tenha contribudo no montante esperado, em

funo de reduo de sua renda, isso no afetar o valor de seu benefcio posterior.
Ento receber, como aposentadoria, porcentagem maior do que a esperada em relao
sua renda pretrita. Um sistema que vincule necessariamente o valor do benefcio ao
quanto arrecadado com contribuies tende a no possuir efeito sobre a redistribuio
da renda da sociedade, a no ser que os juros a serem acrescidos ao capital sejam
financiados pelos impostos278 . Nesse caso, a depender do sistema tributrio do pas,
haver redistribuio regressiva, com os pobres financiando as aposentadorias dos ricos,
por meio de pagamento de juros por parte do Tesouro.
Desse alerta podemos visualizar que qualquer sistema previdencirio pode ter o
efeito de concentrar renda. No necessrio que haja um sistema privado de
previdncia, ou fundado em capitalizao, para que os efeitos regressivos se faam
sentir. Basta que haja vinculao do valor do benefcio ao prvio custeio individual, ou
que este seja complementado por impostos dentro de um sistema tributrio regressivo.
Quanto ao sistema de repartio, possvel fazer investigao emprica, conforme
desenvolvido a seguir.

6.3. Distribuio de renda: tentativas de medida emprica

H pouca literatura sobre a eficcia do sistema previdencirio em redistribuir

renda, mesmo internacionalmente. Os estudos empricos e economtricos sobre isso
geralmente centram as discusses em torno dos efeitos sobre o mercado de trabalho,
eventuais vantagens de privatizao, o equilbrio atuarial, as funes do welfare state e,

majoritariamente, a solvncia financeira a longo prazo279.

278

Escapa a anlise dos autores as funes da dvida pblica. Teoricamente, poderamos pensar que o
financiamento do Estado se d por impostos mas sobretudo pelo endividamento. Se esses recursos forem
utilizados em polticas distributivas, novamente seria necessrio avaliar o impacto global do sistema. No
caso brasileiro, entretanto, visvel a distribuio negativa, pois as elevadas taxas de juro consomem
recursos fiscais arrecadados por um sistema tributrio regressivo. Os pobres pagam impostos sobre seu
consumo e h pouca tributao sobre o capital e a renda. Parcela expressiva do quanto arrecadado serve
para pagamento de juros da dvida pblica, os quais so mantidos elevados a pretexto de evitar inflao e
em decorrncia do baixo desempenho da economia.
279
LUS EDUARDO AFONSO (2003), Um estudo dos aspectos distributivos da previdncia
social
no
Brasil,
Tese
de
doutorado,
So
Paulo:
FEA/USP,
disponvel
em

211

Nos tpicos seguintes sero apresentados trs estudos que se propuseram a medir
a eficcia da previdncia social brasileira sobre a concentrao de renda na nossa
sociedade. Utilizaram metodologias diversas e chegaram a resultados diferentes, embora
utilizveis para os fins desta tese.

6.3.1. Estudo de LUS EDUARDO AFONSO (2003)

LUS EDUARDO AFONSO (2003) utilizou os dados das edies da Pesquisa

Nacional por Amostra de Domiclios PNAD, realizadas pelo Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica IBGE entre 1976 e 1999. Seu objetivo era calcular a taxa de
retorno, ou seja, a diferena entre o que cada beneficirio contribuiu para a previdncia
e o quanto veio a receber, posteriormente, a ttulo de benefcio. A concluso do autor
que o sistema progressivo, pois a taxa de retorno encontrada aumenta conforme
diminui a escolaridade do beneficirio. Leva em conta os benefcios assistenciais e os
concedidos aos trabalhadores rurais, para os quais a contribuio pretrita nula ou

muito baixa. Assim, a taxa de retorno desses benefcios muito alta, em face do
pequeno montante de contribuio pretrita.
Segundo o autor, a eficcia de um sistema previdencirio na distribuio de
renda vai depender a conjugao de trs fatores, que do a taxa de retorno: a expectativa
de vida do beneficirio, pois quem vive mais recebe mais, j que o benefcio vitalcio;
a alquota de contribuio suportada quando da atividade; e a taxa de juros vigente no
pas, que pode elevar o valor real de uma contribuio pretrita em relao ao seu valor
nominal. Se o valor recebido a ttulo de benefcio for equivalente ao tanto quanto

contribudo, o sistema pode ser considerado justo280 e no h redistribuio de renda.

http://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/12/12138/tde-08022004-153104/pt-br.php,
acesso
em
15/10/2015.
280
Justo o termo utilizado pelo autor, no sentido econmico de no operar qualquer redistribuio.
Talvez o melhor termo para compreenso do jurista seja neutro. Mas podemos lembrar da distino
aristotlica entre justia comutativa e distributiva, para entender que o adjetivo usado pelo autor se refere
primeira, enquanto a reduo das desigualdades ligada segunda.

212

Nesse sentido, o autor critica o relatrio do Banco Mundial 281 apresentado em

1995, sobre a distributividade do sistema previdencirio brasileiro. A instituio incluiu
os funcionrios pblicos na anlise, sem os separar do Regime Geral de Previdncia
Social - RGPS. Utilizou uma nica PNAD, o que no permitiu visualizar as variaes
de renda da populao nos anos anteriores. Alm disso, pressups uma nica alquota de
contribuio, o que falso, pois no s as alquotas variaram no tempo, como sempre
houve previso de progressividade na legislao, estabelecendo alquotas maiores para
os segurados de maior renda.

O estudo ora citado conclui que a previdncia brasileira distribui renda,

principalmente para os integrantes das faixas mais pobres e de menor escolaridade da
populao, que pouco ou nada recolheram a ttulo de contribuio previdenciria.
Ocorre que o sistema tambm financiado pelos impostos pagos por todos, e o nosso
sistema tributrio notoriamente regressivo. Assim sendo, cabe perguntar se, alm de
promover a distribuio de renda, o sistema previdencirio eficaz na reduo das
desigualdades, at porque a redistribuio pode estar ocorrendo entre as vrias parcelas
e classes populacionais, no necessariamente dos ricos para os pobres.

6.3.2. Estudo de CARLOS ROBERTO FERREIRA (2003)

CARLOS ROBERTO FERREIRA282 investigou o impacto das aposentadorias e

penses para a formao do ndice de desigualdade no Brasil. Usou as edies da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD, realizadas de 1981 a 2001, e
mediu o ndice de GINI e os efeitos da previdncia sobre a formao desse ndice.

Concluiu que o sistema regressivo, pois contribui positivamente para a desigualdade,

reproduzindo e at acentuando a disparidade de renda que j existe na sociedade. Notese que as diferenas salariais so, para o autor, a principal causa de desigualdade, com
participao percentual expressiva nos ndices encontrados.
281

WORLD BANK (1995), Brazil: Social Insurance and Private Pensions, disponvel em http://wwwwds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/1995/01/25/000009265_39610050749
21/Rendered/PDF/multi_page.pdf, acesso em 15/10/2015.
282
CARLOS ROBERTO FERREIRA (2003), Participao das aposentadorias e penses na desigualdade
da distribuio da renda no Brasil no perodo de 1981 a 2001, Piracicaba: ESALQ/USP, tese de
doutorado, disponvel em http://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/11/11132/tde-17092003-135019/ptbr.php, acesso em 15/10/2015.

213

Para o autor, a elevada desigualdade no Brasil no tem sido afetada pelo elevado
gasto social, que no beneficia os pobres. As polticas sociais so resultado de processos
histricos que destinaram fundos pblicos a grupos privilegiados. A instabilidade
poltica, a elevada inflao e a informalidade preponderante na economia afastaram a
previdncia brasileira da ideia de seguridade social. Essa percepo s entrou para a
agenda poltica a partir de meados da dcada de 1980.
Para o autor, o sistema brasileiro deficiente, pois gera crescimento da dvida
pblica, elevao da carga tributria e concentrao de renda. O pagamento de

benefcios previdencirios concentra-se nas parcelas mais ricas da populao, com

acesso ao emprego formal, e o valor mdio recebido sensivelmente superior para as
famlias de maior renda.
Esses so sintomas de um desvio de finalidade da seguridade social brasileira.
Diversos outros estudos citados por FERREIRA (2003:23) mostram que esta dispe de
recursos suficientes para erradicar a pobreza, mas o gasto mal direcionado. Os
benefcios mais altos, tanto do Regime Geral de Previdncia Social - RGPS quanto dos
regimes prprios, apropriam-se da maior parcela dos gastos. Isso impede o pleno

atendimento aos princpios bsicos da seguridade, de universalidade da cobertura,

equidade na distribuio de benefcios com base na capacidade contributiva e a
retribuio proporcional ao custeio, o que deveria impedir privilgios.
No perodo analisado pelo autor (1981 a 2001), a desigualdade social pouco se
alterou no Brasil. Em 2001, 30% da populao recebia renda per capita inferior a meio
salrio mnimo. Apenas pouco menos de 3% dos brasileiros recebia renda, de qualquer
espcie, superior ao teto do RGPS, mas esse percentual concentra 25% da renda
nacional, mostrando a situao privilegiada dessas pessoas. Essa faixa da populao

tambm recebe, proporcionalmente, valores maiores de aposentadorias e penses. A

seguridade social fonte de renda substancial tambm para as pessoas que recebem
menos de salrio mnimo. A previdncia importa mais para as pessoas situadas nos
extremos da estratificao social; ao mesmo tempo que garante a subsistncia dos
miserveis, permite que as pessoas no topo da riqueza concentrem a renda ainda mais.
No mesmo perodo, a participao das aposentadorias e penses na renda das
famlias quase dobrou, passando de 9,5% em 1981 para 18,5% em 2001. O autor atribui
isso Constituio de 1988 e regulao subsequente, que ampliou a cobertura
214

assistencial e previdenciria, principalmente nos termos das j mencionadas alteraes

na previdncia dos trabalhadores rurais.
Entretanto, a renda de aposentadorias diminui em quase 10% para quem recebe
at um salrio mnimo (de 28,5% em 1981 para 19,5% em 2001), acompanhando na
mesma proporo a queda da participao da renda dessa faixa da populao no PIB. A
interpretao do autor que, apesar de ter havido aumento real do salrio mnimo no
perodo, o nmero de pessoas nesse estrato diminuiu, o que um indcio de reduo da
pobreza e da misria, ainda que isso no tenha refletido em menor desigualdade. Para

essas pessoas, o rendimento mais relevante so as penses por morte, que superam at
mesmo os salrios.
Aqui de se observar que eventual mudana nas normas que regem o benefcio
de penso por morte no alteraria esse quadro, pois esse benefcio no pago em valor
inferior ao salrio mnimo. Mesmo que se restrinja a sua concesso ou se reduza o valor
de clculo- por exemplo, com reduo do percentual de 100% do salrio de benefcio -,
as penses para esse estrato social continuaro a ser pagas no valor mnimo e
continuaro, por definio, relevantes para a composio da renda familiar dessas

pessoas.
Em 1981, os 10% mais ricos da populao brasileira recebiam 40,4% do
montante pago em aposentadorias e penses, a includas as penses pagas aos
dependentes de servidores pblicos falecidos, pois os questionrios aplicados na PNAD
no diferenciam a origem ou natureza do benefcio recebido. Em 2001, esse percentual
era de 52,9%, sendo apropriados pelos mais ricos 63,9%, ou seja, quase dois teros do
gasto. J o estrato social ainda mais privilegiado, recebedor de mais de quinze salrios
mnimos, compunha 1,2% da populao em 1981, era destinatrio 14,8% da renda dos

benefcios previdencirios. Em 2001, representava 2,8% da populao e se apropriava,

agora, de 25,1% da renda de aposentadorias e penses, um quarto do total.
Os dados consolidados pelo autor, para o ano de 2001, podem ser resumidos e
compilados na seguinte tabela:

215

Faixa de nmero % de renda per %da Trabalho Aposentadorias Outros aposentadorias

Renda
de pessoas capita renda
e penses
e penses por
(salrios pessoas
total
1% da
mnimos) (x 1000)
populao
Mais de 0 a 0,5
Mais de 0,5 a 1
Mais de 1 a 1,5
Mais de 1,5 a 2
Mais de 2 a 2,5
Mais de 2,5 a 3
Mais de 3 a 4
Mais de 4 a 8
Mais de 8 a 15
Mais de 15

49904
42081
22769
12955
8404
5288
6671
9336
3264
1343

30,3 R$ 53,00
25,6 R$ 133,90
13,8 R$ 221,93
7,9 R$ 313,29
5,1 R$ 403,63
3,2 R$ 495,71
4,1 R$ 622,58
5,7 R$ 987,25
2 R$ 1.908,52
0,8 R$ 4.440,12

5,4
11,5
10,3
8,3
6,9
5,4
8,5
18,8
12,7
12

5,4
11,5
10,7
8,4
7
5,5
8,5
18,7
12,6
11,8

5
12,4
9,7
8,4
6,7
4,9
8,8
19
13
12,1

7,5
6,8
6,4
5,3
5,5
4,6
7,3
20,3
14,6
21,7

0,17
0,48
0,70
1,06
1,31
1,53
2,15
3,33
6,50
15,13

(elaborao prpria, com base nos dados de FERREIRA (2003), pp. 81-93)

Na coluna Faixas de renda esto delimitados os estratos sociais, com base em

nmero de salrios mnimos de renda. A coluna seguinte informa quantas pessoas esto
em cada nvel salarial e a terceira coluna refere o mesmo dado em forma de percentual
da populao total. As colunas seguintes informam a renda per capita e a porcentagem
da renda total apropriada por cada faixa salarial. Nas trs colunas seguintes esto
indicados, respectivamente, os percentuais apropriados por cada faixa salarial em
relao a componentes da renda total: renda proveniente do trabalho (salrios,
comisses, pro labore, lucros do empresrio, qualquer renda que seja proveniente do
trabalho), renda correspondente a aposentadorias e penses (RGPS e regimes prprios)
e outros rendimentos (juros, aluguis, doaes etc.). A ltima coluna aposentadorias e
penses por 1% da populao corresponde diviso dos nmeros da stima coluna
(aposentadorias e penses) pelos da terceira (%da populao). O resultado a razo
entre a porcentagem dos valores pagos a ttulo de benefcios previdencirios por cada
um por cento da populao no estrato econmico respectivo. Ou seja, para cada 1% da
216

populao classificada naquela faixa salarial, quantos por cento dos valores de
benefcios previdencirios so recebidos
Nisso vemos que a maior parcela da populao brasileira recebe menos de um
salrio mnimo (1,6% de renda zero, 30,3% menos de meio salrio mnimo e 25,6%
menos de um). Os que recebem acima de 15 salrios mnimos se apropriam de 11,8% da
renda total proveniente do trabalho, 12,1% do quanto pago a ttulo de aposentadorias e
penses e 21,7% dos outros.
A ltima coluna um comparativo que serve para explicitar a desigualdade na
distribuio dos pagamentos oriundos de benefcios. Os nmeros mostram a
desigualdade dos pagamentos previdencirios: per capita, os mais ricos recebem, a ttulo
de aposentadorias e penses, 90 vezes mais que os mais pobres.
Podemos apresentar essa coluna na forma de uma curva:

comparativo (R$ por pessoa na faixa

de renda)
100,00
80,00
60,00
40,00
20,00
Mais de 15

Mais de 8 a 15

Mais de 4 a 8

Mais de 3 a 4

Mais de 2,5 a 3

Mais de 2 a 2,5

Mais de 1,5 a 2

Mais de 1 a 1,5

Mais de 0,5 a 1

Mais de 0 a 0,5

Zero

0,00

comparativo (R$ por

pessoa na faixa de
renda)

Quanto desigualdade, os dados trabalhados por FERREIRA (2003:108-110)

mostram reduo do ndice de GINI referente s aposentadorias e penses aps 1992,
ano que coincide com a entrada em vigor da nova conformao jurdica dada pela
Constituio de 1988. Ou seja, a Lei n. 8.213/1991 reduziu a desigualdade dentro do
sistema previdencirio, aumentando o piso de benefcios e reduzindo o teto, alm de
distribuir melhor os valores dos benefcios nas faixas intermedirias.

217

Entretanto, quando somada s demais fontes de renda, a proveniente das

aposentadorias e penses aumenta o ndice de GINI da populao total, pois a
desigualdade interna no reproduz a externa. Isso no surpreende. Basta considerar que
o sistema dos benefcios de prestao continuada da assistncia social (BPC-LOAS) tem
ndice de desigualdade interna igual a zero, pois paga todos seus benefcios no valor do
salrio mnimo. Ou seja, no haveria nenhuma desigualdade entre os recebedores desse
benefcio, se sua nica fonte de renda fosse o prprio. J no sistema previdencirio isso
no acontece, pois os valores dos benefcios variam entre o mnimo e o teto.

Ou seja, entre os beneficirios da previdncia h menor desigualdade do que

entre estes e a populao total. H o efeito concentrador provocado pelo prprio sistema
previdencirio, pois h mais aposentados ricos do que pobres, proporcionalmente,
dentro de cada faixa de renda. O motivo seriam as exigncias que dificultam o acesso
dos mais pobres aos benefcios previdencirios. No perodo analisado, houve reduo da
desigualdade social e econmica. Esta teria sido ainda maior se o sistema previdencirio
no fosse, no todo, regressivo. Os dados sugerem, ainda, que a regressividade
aumentou: em 1981, a contribuio das aposentadorias e penses ao ndice de GINI era
de 9,3%, enquanto em 2001 atingia quase o dobro: 18,8%, contra uma mdia de 12,6%
em todo o perodo.
Esses nmeros mostram que no basta olhar o sistema previdencirio de dentro,
analisando suas regras, normas e critrios. Sem saber em que mundo ele opera, como ,
de fato, a sociedade em que ele est inserido, qualquer concluso a respeito de sua
justia ou equidade ser somente parcial. o que demonstraram MOURA, TAFNER e
JESUS (2008), ao apontar que, isolado, o sistema previdencirio brasileiro parece
regressivo, mas quando se adicionam as variveis educacionais e habitacionais, pouca
influncia ele teria sobre a distribuio de renda. Mesmo assumindo a metodologia
utilizada FERREIRA (2003), possvel encontrar limitaes. Os dados da PNAD so
provenientes de declaraes dos entrevistados. Nesse tipo de pesquisa os mais ricos
tendem a subestimar a prpria renda, seja por no saberem ao certo o quanto ganham,
seja por no informarem rendas de juros e aplicaes financeiras. Isso j foi apontado
por diversos autores, conforme mencionado por REINALDO GONALVES (2012: 17)
e MEDEIROS ET AL (2014:5).

218

Ainda segundo FERREIRA (2003:125), importante, para o processo poltico e

a discusso sobre a seguridade social, que haja medio do impacto da previdncia
sobre a desigualdade. Os valores pagos a ttulo de aposentadorias e penses decorrem de
aplicao da legislao, que pode ser alterada e ajustada no sentido de intensificar os
efeitos sobre a distribuio de renda. Ou seja, o nico componente da renda das
famlias que pode ser objeto de deliberao poltica e conformao jurdica. O mesmo
no ocorre com os salrios, aluguis e lucros, que dependem de complexas interaes
econmicas.

Ocorre que, no atual estgio do desenvolvimento da sociedade, a previdncia

social jamais poderia ser suprimida, nem hipoteticamente. Assim, estimar seus efeitos
sobre a distribuio de renda deve levar em conta que o sistema tende a reproduzir os
desnveis do mercado de trabalho. No houvesse seguridade social, a desigualdade seria
ainda maior. As tabelas apresentadas pelos estudos at aqui mencionados, entretanto,
no levam em conta a renda mnima necessria para a subsistncia, nem as
discrepncias regionais que h no pas.

6.3.3. Estudo de FERNANDO GAIGER SILVEIRA (2008)

Baseado em dados mais recentes do que os que fundamentaram os estudos at

aqui citados, o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA (2010:33), apoiado em
HOFFMAN (2010), afirma que o Regime Geral de Previdncia Social - RGPS opera
distribuio de renda. O que contribui, no sistema previdencirio, para a elevao do
ndice de GINI o Regime Prprio dos Servidores Pblicos, o qual reproduz a

concentrao de renda decorrente da remunerao relativamente privilegiada dessa

parcela da populao em relao ao restante do mercado de trabalho:
Como mostram os dados da POF 2008-2009, que pela primeira vez
separam os beneficirios do RPPS daqueles vinculados ao RGPS, a
desigualdade entre todas as rendas dos brasileiros includas todas as
transferncias monetrias e os rendimentos do trabalho e de propriedade
resultava em um Coeficiente de Gini de 0,56 em 2008. Contudo, ao se
desagregar as rendas provenientes de cada regime previdencirio,
219

verifica-se que a razo de concentrao dos benefcios do INSS de

0,48, menor, portanto, que o ndice de Gini. J os benefcios dos RPPS
apresentam um coeficiente de concentrao de renda muito superior
(0,82). Estes nmeros evidenciam que, enquanto o RGPS reduz a
desigualdade de renda promovida pelo mercado de trabalho e outras
rendas, os RPPS contribuem para aumentar a desigualdade de renda no
Brasil. (IPEA, 2010, 33)
Enquanto o valor mdio das aposentadorias e penses pagas pelo RGPS

em 2009 era de R$ 744,38 (a preos de dezembro de 2010), no conjunto

dos RPPS o valor mdio dos benefcios pagos era de R$ 3.511,00, ou
seja, quase cinco vezes o valor mdio do RGPS. Atente-se ainda para o
fato de que a Unio tem a maior mdia de benefcios entre os nveis de
governo, sendo que a mdia mensal do Executivo federal civil e militar
era de R$ 5.825,29, enquanto os Poderes Legislativo e Judicirio
pagavam em mdia R$ 17.306,72 e R$ 14.717,21 a ttulo de
aposentadoria ou penso em 2009 (a preos de dezembro de 2010)
(IPEA, 2010, 32)

Igual concluso atingida pelo detalhado estudo de FERNANDO GAIGER

SILVEIRA (2008) 283 , que analisou as Pesquisas de Oramento Familiar POF do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE de 2002 e 2003 para investigar a
eficcia do sistema tributrio e dos programas federais de transferncia de renda na
redistribuio e desigualdade social.
A concluso do autor que o RGPS e os tributos diretos (principalmente o
Imposto de Renda) tm efeitos positivos na redistribuio de renda, mas que tanto os
regimes prprios quanto os tributos indiretos, sobre consumo, operam efeitos
regressivos. O autor parte da desigualdade da renda das famlias, obtida no mercado,
depois a obtida pelas transferncias governamentais, a includos os benefcios
previdencirios e assistenciais, o seguro-desemprego e as bolsas de estudo. Primeiro so

283

FERNANDO GAIGER SILVEIRA (2008), Tributao, previdncia e assistncia sociais : impactos

distributivos,
tese
de
doutorado,
Campinas:
Unicamp,
disponvel
em
http://www.bibliotecadigital.unicamp.br/document/?code=vtls000442437&fd=y, acesso em 29/10/2015.

220

levados em conta os benefcios do RGPS, depois os do RPPS, que os outros estudos

aqui citados no conseguiram separar. Em seguida, subtraem-se os impostos diretos e
depois aqueles incidentes sobre consumo. A cada passo, o ndice de GINI dos estratos
de renda da sociedade verificado, o que permite visualizar a contribuio de cada
instituto para a concentrao total de renda.
No caso brasileiro, a renda total antes da ao governamental tem distribuio de
GINI igual a 0,603. O pagamento de benefcios previdencirios e assistenciais, bem
como demais transferncias governamentais, reduziria o ndice para 0,588, chegando

este a 0,575 aps o pagamento dos impostos diretos, sobre renda e patrimnio.
Entretanto, com o pagamento dos tributos indiretos, incidentes sobre o consumo, a
desigualdade volta ao patamar de 0,593, quase o valor inicial.
Das transferncias de rendas federais, o RGPS e o Benefcio de Prestao
Continuada BPC da Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS, correspondem a
55,9% dos gastos. Os regimes prprios representam 37,7% e todos os demais programas
assistenciais e de proteo ao trabalhador, a includos seguro-desemprego, bolsas de
estudo e programas que precederam o Bolsa Famlia, apenas 6,5%.
A metodologia aplicada pelo autor indica que tomado em sua totalidade, o
sistema previdencirio brasileiro neutro, no produzindo efeitos sobre a distribuio
de renda. Entretanto, isso se deve s diferenas entre o RGPS e o RPPS. Enquanto o
primeiro reduz a desigualdade, medida pelo ndice de GINI, em 1,8%, o segundo quase
anula esse efeito, elevando-a em 1,5%. Os demais programas sociais, tais como o
seguro-desemprego e, na poca da extrao dos dados, as bolsas que precederam o
programa Bolsa-Famlia, contribuem com apenas um dcimo do potencial de reduo
da desigualdade operado da previdncia social.
Como bem salienta o autor, a principal diferena entre o RGPS e os regimes
prprios est no valor dos benefcios, que so limitados ao teto previdencirio para os
trabalhadores vinculados ao INSS. Alm disso, os salrios dos servidores pblicos so
sensivelmente superiores e estes, por gozarem de estabilidade, no enfrentam o trnsito
entre perodos de atividade vivido pelos empregados da iniciativa privada, que dificulta
o cumprimento das carncias e afeta o clculo do valor do benefcio. A quase totalidade
dos recursos dos regimes prprios de previdncia paga a pessoas que se situam entre
os 10% mais ricos da populao.
221

As contribuies previdencirias parecem progressivas, pelos dados da POF

analisada pelo autor, pois o gasto das camadas mais pobres da sociedade com esse
tributo menor do que o dos mais ricos. Entretanto, como h informalidade elevada e
predominante nesses estratos, o baixo nvel de contribuio um indicador de
desproteo social. De qualquer forma, h a regressividade aparece quando visualizados
os 10% mais ricos da populao, que comprometem parte menor de sua renda com
contribuies previdencirias, se comparados mdia da populao. Isso explicvel
pela existncia de teto do salrio de contribuio e por uma maior participao de
rendas no salariais para os ricos, remunerados de outras fontes que no o trabalho
assalariado.
Embora os mais ricos contribuam mais com a previdncia, tambm recebem
mais. O grfico abaixo 284 mostra a diferena entre os totais de contribuies e
benefcios, separados por faixas percentuais de renda. Mostra que para os mais pobres
h uma diferena entre o montante total de contribuies e o quanto recebido a ttulo de
benefcio, o que sugere progressividade. Entretanto, nesses valores esto includos os
benefcios assistenciais sem contribuio prvia.

284

SILVEIRA (2008:94).

222

As colunas mostram o valor total dos benefcios (esquerda) e das contribuies

(direita) em cada faixa de renda per capita. Os pontos so a expresso geomtrica da
diferena entre esses nmeros. A linha vermelha o zero. Assim, se um ponto est
acima dela, porque o recebimento de benefcios, para s pessoas naquela faixa de
renda, supera o pagamento de contribuies. Se, ao contrrio, o ponto est abaixo,
porque naquele estrato se pagou mais do que se recebeu.
Cumpre transcrever as palavras que fecham o estudo 285 : Creio, assim, ser
falacioso o argumento, bastante comum, de que a carga tributaria demasiadamente

pesada, tendo-se em conta as polticas e os servios que o Estado fornece.

Primeiramente, a valorao negativa dos servios pblicos de sade e educao
bastante discutvel, visto que os servios privados no so, em mdia, de excelncia ou,
at mesmo, de boa qualidade. Ademais, aqueles servios de maior complexidade e custo
so fornecidos, quase exclusivamente, pelo setor pblico transplantes, tratamentos de
Aids e hepatite C, no mbito da sade; ensino universitrio e cursos de ps-graduao,
no mbito da educao. Em segundo lugar, dentre as naes ao sul do Equador pode-se
285

SILVEIRA (2008:126).

223

dizer que constitumos um sistema de proteo social abrangente e com grande

capilaridade, dadas as nossas dificuldades socioeconmicas e a extenso territorial. Por
fim, cabe sublinhar que a dvida pblica e seu financiamento uma das principais
causas da elevao da carga tributria, podendo-se afirmar que mecanismo de
transferncias regressiva de renda, logo de reforo dos nossos padres de desigualdade.
O estudo de SILVEIRA (2008) mostra que nossa seguridade social s reduz a
concentrao de renda em 4%, enquanto nos pases ditos desenvolvidos o percentual vai
de 23% a 31%. Ainda que esses nmeros decorram do uso de metodologias talvez

inaplicveis aqui, devido divergncia na forma de coleta dos dados, a discrepncia

muito maior do que se poderia esperar analisando somente as normas jurdicas. O
ordenamento brasileiro garante tantos direitos quanto a maioria das legislaes
europeias, sem que isso redunde em efeitos reais e visveis sobre as mazelas sociais.
A situao parece ainda mais grave, pois os nossos ndices de desemprego,
informalidade e precarizao pioram sobremaneira. Vrios deles esto hoje mais graves
do que estavam na dcada de 1980, antes do desenho que a Constituio deu
seguridade social. Necessrio, portanto, refor-la institucionalmente para cumprir

adequadamente as finalidades a ela atribudas pelo constituinte.

6.4. Normas jurdicas que influenciam a distribuio de renda

O sistema previdencirio deveria promover efeitos favorveis economia, por

melhorar a capacidade de consumo e o funcionamento do mercado de trabalho,

adicionando coeso econmica sociedade. Em alguns pases as deficincias da
previdncia so apontadas como causa do desempenho econmico ruim286, pois geram
crescimento da dvida pblica, elevao da carga tributria e concentrao de renda. o
caso brasileiro, em que os gastos sociais pouco atingem os mais pobres287. O pagamento
de benefcios previdencirios concentra-se nas parcelas mais ricas da populao288, com
286

CARLOS ROBERTO FERREIRA (2003) e DIOGO R. COUTINHO (2014:60).

CARLOS ROBERTO FERREIRA (2003) e DIOGO R. COUTINHO (2014:77).
288
CARLOS ROBERTO FERREIRA (2003) e DIOGO R. COUTINHO (2014:79)
287

224

acesso ao emprego formal, e o valor mdio recebido sensivelmente superior para as

famlias de maior renda. O gasto com a previdncia dos servidores pblicos ainda
mais concentrador de renda.
A realidade da sociedade brasileira impede que alguns institutos jurdicos
cumpram seu papel na distribuio de renda. A progressividade do Imposto de Renda,
por exemplo, anulada na prtica pela elevada informalidade da economia, pelo altos
ndices de sonegao e eliso e pelas isenes concedidas aos rendimentos financeiros.
O mesmo ocorre com a previdncia social, que, vinculada ao contrato formal de

trabalho, no atinge os mais pobres. Para os ricos, entretanto, os regimes prprios de

previdncia e a previdncia privada possibilitam ganhos acima dos pagos pelo Instituto
Nacional do Seguro Social - INSS.
O Estado de Bem-Estar Social brasileiro menos progressivo at do que aqueles
de modelo liberal, conforme a clssica classificao de ESPING-ANDERSEN j
referida aqui muitas vezes. Isso demonstra que no basta enunciar direitos sociais, sem
visualizar como funcionam na realidade.
O sistema previdencirio brasileiro tem duas caractersticas que impedem tenha
melhor eficcia na distribuio de renda. O sistema tributrio profundamente
regressivo, pois baseado em impostos indiretos e sobre o consumo e os valores dos
benefcios so, em certa medida, vinculados e dependentes do montante da contribuio
expendida anteriormente pelo segurado.
Por outro lado, deficincias no desenho do plano de benefcios, principalmente
nos requisitos para reconhecimento e manuteno da qualidade de segurado, excluem o
acesso dos mais necessitados e geram privilgios para camadas abastadas da sociedade.

Segundo FERREIRA (2003:26), a capacidade do sistema previdencirio no

sentido de redistribuir renda e reduzir a desigualdade depende e influenciada pela
conformao legal. Em especial, isso feito pelas normas que fixam os prazos de
carncia, os requisitos de idade mnima e a sistemtica de clculo do benefcio, das
quais decorre a taxa de reposio ou retorno aquela diferena entre o quanto
contribudo e o recebido posteriormente. No Brasil, o perodo de contribuio menor e
o de recebimento do benefcio maior em comparao com outros pases, o que
favorece a distribuio de renda dos trabalhadores da ativa em favor dos beneficirios.
225

Entretanto, como em qualquer sistema de repartio, h possibilidade de

regressividade, com transferncia de renda dos pobres para os mais ricos, que se
aposentam mais cedo e detm maior poder de presso poltica, facilitando a obteno
regras de clculo mais favorveis a determinadas categorias profissionais privilegiadas.
Conforme j mencionado, a exigncia de incio de prova material dificulta que
os analfabetos e aqueles pouco afeitos a documentos escritos demonstrem tempo de
servio que no conste dos sistemas informatizados do INSS. Devido a isso e
informalidade do mercado de trabalho, a aposentadoria por tempo de contribuio, no

Brasil, acabou restrita aos trabalhadores de uma elite econmica, exatamente os de

maior renda. Os demais usufruem de outras espcies de benefcio, pois dificilmente
conseguem comprovar o tempo de contribuio necessrio. Alm disso, os regimes
prprios dos servidores pblicos instituem verdadeiros privilgios se comparados aos
direitos dos segurados do INSS.
Nesse ponto, o plano de benefcios seria regressivo. Um indcio dessa distoro
a grande quantidade de processos judiciais em que se discute a perda da qualidade de
segurado, algo que s acomete as pessoas que transitam entre a formalidade e perodos

de ocupao informal, subemprego ou desemprego. Estes acabam penalizados, pois as

contribuies anteriormente vertidas foram utilizadas para sustentar os benefcios
daqueles que tiveram vida laboral estvel e formalizada.
Outra regra frequentemente apontada como causa de regressividade do sistema
era a que considerava, para o clculo do valor do benefcio, somente os 36 ltimos
salrios de contribuio do segurado. Isso prejudicava os pobres e os de menor
escolaridade, que usualmente atingem seu pico salarial muitos anos antes do
implemento das condies para aposentadoria. Quando esta se aproxima, j

experimentam uma curva descendente de remunerao, pois sua produtividade cai com
a idade, devido preponderncia dos trabalhos manuais e braais nas ocupaes
disponveis289. A expanso do perodo bsico de clculo para oitenta por cento de todo o
perodo contributivo, por fora da Lei 9.876/1999, corrigiu essa distoro e tornou o
sistema mais progressivo.
Para WAGNER BALERA (1993:112), tambm as previses legais de carncia
violam a regra da distributividade. Ao exigirem perodos aquisitivos de contribuio
289

AFONSO (2003:59) e FERREIRA (2003:50).

226

contnua para fruio de direitos, excluem exatamente os mais necessitados, que so os

trabalhadores sujeitos a ocupaes em que h alta rotatividade de mo de obra, e
consequentemente alternncia frequente em perodos de desemprego. Caberia ao
legislador reduzir paulatinamente esses prazos, de forma a integrar contingentes
excludos do sistema previdencirio, observado o equilbrio financeiro.
Para o autor, outra norma desconectada da realidade do mercado de trabalho e
que tem por efeito o reforo das desigualdades sociais a que estabelece um nico
prazo de fruio para o seguro-desemprego, independente das especificidades da pessoa

do trabalhador ou das relaes laborais por ele integradas. Aqueles que tivessem maior
dificuldade de insero no mercado de trabalho deveriam receber o benefcio por tempo
superior. Havendo alteraes no mercado de trabalho ou avanos tecnolgicos que
extinguissem profisses ou reduzissem a demanda por determinadas atividades, ao
Estado caberia incentivar a recolocao ou aquisio de novas qualificaes
profissionais. Ainda mais grave a situao dos que sofrem discriminao para
obteno de postos de emprego, que deveriam contar com recebimento por prazos mais
alargados.

Por outro lado, h tambm normas jurdicas que atenuam a regressividade. A

Constituio de 1988 incluiu os trabalhadores rurais no regime geral de previdncia.
Isso teve dois efeitos: a incluso das trabalhadoras rurais e um aumento imediato da
renda dos aposentados rurais, ao elevar o piso de seus benefcios para o salrio mnimo
nacional. Isso revitalizou a economia rural e acabou por criar um estrato social
privilegiado no campo: os aposentados, com renda mdia maior do que a dos demais
trabalhadores rurais.
No Brasil, a renda dos idosos componente importante da renda das famlias,

tanto no meio urbano quanto rural290. A renda da aposentadoria costuma ser a principal
dos idosos, principalmente entre as mulheres. Tem maior importncia percentual na
renda total quanto mais pobre for a famlia, desprovida de outras fontes de renda que
no o benefcio previdencirio. Com a entrada em vigor das disposies constitucionais
e da Lei n. 8.213/1991, caiu pela metade o nmero de idosos que no tem qualquer
renda, em funo principalmente da aposentadoria rural e do benefcio de prestao
continuada ao idoso previsto na Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS.
290

FERREIRA (2003:26).

227

Ocorre que no basta olhar somente o sistema previdencirio e sua legislao,

sem saber em que realidade ele vai operar291. Nosso sistema no adequado realidade
do mercado de trabalho brasileiro, que tem caractersticas que reproduzem as
desigualdades sociais e econmicas, as quais se intensificaram aps os anos 1980,
exatamente o perodo das pesquisas mencionadas nos itens precedentes. Desde ento,
ocorreu reduo dos percentuais de participao dos salrios no Produto Interno Bruto
PIB, bem como dos postos de emprego formais. O aumento verificado no nvel de
emprego no comrcio e no setor de servios, mais afeitos informalidade e
terceirizao, deu-se em detrimento do emprego na indstria, que tradicionalmente
pagava maiores salrios e utiliza percentuais maiores de formalizao292.
Alm disso, os novos ditames da economia capitalista incentivaram a
terceirizao e a preferncia pela remunerao varivel ao trabalho, com uso de
instrumentos como participao nos lucros e resultados e bnus por produtividade,
parcelas pagas sem habitualidade e muitas vezes sem incidncia de contribuio
previdenciria. Os mais pobres acabam excludos do sistema previdencirio ou recebem
benefcios em valores muito baixos, pois tem acesso a empregos de menor remunerao,
em que grassam a informalidade e a rotatividade, bem como a pouca ou nenhuma
perspectiva de ascenso profissional ou salarial em razo da baixa escolaridade293.
Por outo lado, a Constituio de 1988 acabou por incentivar Estados e
Municpios a constiturem regimes prprios para os seus servidores, devido ao previsto
no art. 201, 9, que prev compensao entre os regimes previdencirios. Caso
constitua um regime prprio, um ente federativo se livra imediatamente das
contribuies patronais devidas Unio. Desde logo j ocorre diminuio dos gastos,
com a desonerao de suas folhas de pagamento. Posteriormente, ainda recebero
compensao previdenciria quando seus servidores se aposentassem com uso de tempo
de contribuio da iniciativa privada. Usualmente o que ocorre, pois o mais comum
que o servidor pblico tenha tempo de contribuio anterior junto inciativa privada e
que venha a se aposentar no regime prprio. Alm disso, os valores das aposentadorias
de servidor pblico so maiores do que as do Regime Geral. Pelos dois motivos, este se

291

ORIONE G. CORREIA e CORREIA (2010:74).

FERREIRA (2003:26).
293
FERREIRA (2003:51).
292

228

torna devedor do regime prprio, o que desfalcou ainda mais o caixa do INSS em prol
de uma redistribuio de renda regressiva.

6.4.1. Idade mnima para aposentadoria por tempo de contribuio

No h, atualmente, exigncia de idade mnima para concesso de aposentadoria

por tempo de contribuio, seno para os servidores pblicos, nos termos do art. 40,
1, III, a da Constituio, com redao dada pela Emenda Constitucional 20/1998.
Entretanto, o tema volta e meia retorna pauta de discusso sobre eventual reforma.
FAGNANI (2007:39) cita essa exigncia como exemplo de norma jurdica de
efeitos regressivos. Na realidade brasileira, os mais pobres iniciam o trabalho cedo, com
idade s vezes inferior permitida juridicamente, e muito antes dos mais ricos ou dos
trabalhadores dos pases desenvolvidos, que aguardam concluso do curso superior para
buscar o primeiro emprego. Assim, ao se exigir idade mnima, de fato os pobres
aposentaro com mais tempo de servio do que aqueles que ingressaram posteriormente
no mercado de trabalho, por terem tido a possibilidade de retardar seu ingresso na
populao economicamente ativa.
Ocorre que a aposentadoria precoce no , necessariamente, um mal a ser
evitado. Os efeitos sobre a economia podem ser positivos, e aqui novamente
necessrio compreender o mercado de trabalho e suas caractersticas. Para empregos de
baixa qualificao, em que a fora fsica e a vitalidade so mais necessrias do que
experincia, a produtividade do trabalhador decai com o tempo294. Os idosos produzem
menos que os jovens, e isso explica a dificuldade de se encontrar um emprego aps

certa idade. Manter essa massa de mo de obra no mercado tem efeitos negativos sobre
a economia, pois ao lado dessa queda de produtividade mdia, ocorre reduo da taxa
salarial e aumento das doenas laborais, as quais tm impacto sobre o meio ambiente de
trabalho e pressionam a demanda por seguro-desemprego e auxlio-doena. No contexto
brasileiro, muitos so os autores que relacionam a alta de concesses deste ltimo com

294

STIGLITZ e ORSZAG (1999), bem como PAULO TAFNER (2007:54).

229

as restries e dificuldades impostas pela reforma da legislao da aposentadoria por

tempo de contribuio, como se aquele atuasse como substituto desta295.
Por outro lado, conforme bem apontam MATISJACIC, KAY e RIBEIRO
(2007:274), a inexistncia de idade mnima potencializa o privilgio dos mais ricos, que
podem, aps uma vida laboral regular e bem formalizada, aposentar-se o quanto antes,
continuando na ativa e acumulando os dois rendimentos, aposentadoria e salrio. J os
mais pobres, cujo histrico laboral marcado pela intermitncia e informalidade, j
tendem a aposentar-se somente em idade avanada, dada a dificuldade de comprovar o

tempo de contribuio necessrio para aposentadoria precoce.

O raciocnio dos autores parece correto. A aposentadoria por tempo de
contribuio j privilgio dos mais ricos, pois os pobres dificilmente conseguem
comprovar o tempo necessrio, e acabam se aposentando por idade. Exigir idade
mnima reduziria em parte a desigualdade entre os segurados.

6.4.2. Contribuio do segurado e efeitos do teto do salrio de contribuio

Para ELISA M. C. SILVA (2014:97), no funo da previdncia social

distribuir renda, j que h vinculao do valor do benefcio prvia contribuio.
Ocorre que o sistema acaba por operar alguma redistribuio, ainda que isso seja
acidental. A existncia de um teto mximo para o salrio de benefcio acaba por reduzir
a renda daqueles que recebam salrio superior, e a proibio de pagamento inferior ao

mnimo garante aos mais pobres um nvel de remunerao adequado para que seja
preservada a sua sobrevivncia.
Ocorre que o mesmo valor que constitui o teto do salrio de benefcio utilizado
como teto do salrio de contribuio. Aqueles que recebem salrios superiores a este
nada contribuiro adicionalmente. Isso leva variados autores a atribuir a esse instituto o
efeito de tornar regressiva a tributao do empregado, que recolhe a contribuio
previdenciria com base em seu salrio. Isto porque os trabalhadores mais bem
295

MATISJACIC, KAY e RIBEIRO (2007:274 e 280)

230

remunerados contribuem menos para o sistema, pois, acima do teto do salrio de

contribuio, pagam a mesma quantia, o que significa alquota de contribuio menor.
Isso parece contrariar a ideia de equidade na participao do custeio, que a entendem
alm do princpio da tributao conforme a capacidade contributiva, conforme exposto
no item sobre o financiamento da seguridade social. Nessa situao, tem-se exatamente
o contrrio: alquota real menor para os detentores de melhores condies financeiras.
Por outro lado, o teto do salrio de benefcio impede redistribuio de renda
regressiva, ao fixar um valor mximo a ser pago pelo fundo previdencirio. No

havendo, necessariamente, vinculao entre os valores recebidos e o montante

contribudo, seria possvel receber valores elevados de benefcio que no seriam
financiados pelas prprias contribuies, criando um nus para o sistema e os demais
contribuintes (PAULO TAFNER, 2007:42).
A observncia do princpio da solidariedade permitiria a desvinculao do teto
de contribuio em relao ao teto do salrio de benefcio (LCIO, 2007: 59).
Entretanto, uma medida dessa natureza dificilmente passaria pelo crivo do Poder
Judicirio, que comumente decide sob a tica individual, ao relacionar a qualidade de

contribuinte da previdncia fruio do direito ao benefcio. Esse pensamento fica claro

nos recentes julgamentos do STF sobre a elevao do teto de contribuio pelas
emendas constitucionais n. 20 e 45, bem como nos votos proferidos no recentssimo
julgamento sobre o direito desaposentao. Isso no deixa de estar em descompasso
com a ideia de progressividade, pois impossvel pensar em redistribuio de renda
com reduo das desigualdades sem que haja reduo da renda dos mais ricos em prol
do restante do corpo social. Esta seria, inclusive, a finalidade do sistema de seguridade
social, a de limitar os efeitos destrutivos do desenvolvimento capitalista (BRUNO,
2007:110).

6.4.3. Vinculao ao salrio mnimo e distribuio de renda nos anos 2000

Variados so os estudos que apontam para uma substancial reduo das

desigualdades social e de renda no Brasil neste sculo. De fato, segundo o Banco

231

Mundial, o ndice de Gini296 da sociedade brasileira caiu de 63,9 para 57,6 entre os anos
de 2000 e 2009, tendo a reduo mais acentuada ocorrido nos ltimos anos desse
perodo.
Segundo REINALDO GONALVES (2012:17)297, isso foi uma tendncia geral
dos pases da Amrica Latina. Embora a crise de 2008 tenha revertido ou interrompido
essa tendncia no continente, no caso brasileiro o extraordinrio crescimento do salrio
mnimo real e da expanso dos gastos pblicos sociais permitiram que mesmo no
contexto de crise ainda experimentssemos tal reduo das desigualdades. O autor

anota, entretanto, que como as pesquisas que permitem o clculo do ndice de Gini so
baseadas em entrevistas aplicadas em visitas domiciliares, tendem a subestimar os
ganhos do capital (lucro, juros e aluguel), o que sugere que houve apenas redistribuio
de renda dentro da classe trabalhadora, sem que tenha havido alteraes na
concentrao de renda do topo da pirmide social. At porque, conforme bem lembrado
por FAGNANI (2007: 3), o nmero de milionrios aumentou no Brasil nos anos 2000,
em percentual superior media mundial.
Nesse sentido concluram MEDEIROS, SOUZA e CASTRO (2015)298, que, com

base em dados obtidos junto Receita Federal do Brasil, tabuladas as declaraes de

imposto de renda, no se identificou reduo da renda dos mais ricos, tendo esta
permanecido estvel entre 2006 e 2012. A metodologia muito semelhante utilizada
por THOMAS PIKETTY para comparar a desigualdade das principais economias do
sculo XX em O Capital no Sculo XXI. Como as pessoas na base da pirmide social
sequer so contribuinte do imposto de renda, a pesquisa nada diz sobre redistribuio

296

O coeficiente de Gini varia entre 0 e 100, sendo o valor nulo expressivo de completa igualdade de
renda entre os participante sociais e o mximo da completa desigualdade, em que apenas uma pessoa se
apropriaria de toda a renda socialmente produzida. Assim sendo, quanto maior o nmero, mais desigual a
sociedade. A mdia mundial de 39,5, mas esse dado no ponderado segundo as quantidades de
populao em cada territrio, o que distorce comparaes entre regies de formao demogrfica muito
distintas. A mdia da Amrica Latina de 51,6, o que nos coloca entre os recordistas de desigualdade no
mundo.
297
REINALDO GONALVES (2012), Reduo da Desigualdade da renda no governo Lula: anlise
comparativa. In EVILASIO SALVADOR [et al.] (orgs.), Financeirizao, Fundo Pblico e Poltica
Social (2012). So Paulo: Cortez.
298
Marcelo Medeiros, Pedro H. G. Ferreira de Souza e Fbio Avila de Castro (2015), O Topo da
Distribuio de Renda no Brasil: Primeiras Estimativas com Dados Tributrios e Comparao com
Pesquisas Domiciliares (2006-2012), in DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 58,
no
1, 2015, pp. 7 a 36, disponvel em http://www.scielo.br/pdf/dados/v58n1/0011-5258-dados-58-10007.pdf, acesso em 3/9/2015.

232

que possa ter havido nas camadas mais pobres da populao. Os autores apenas se
concentraram na renda apropriada pelos 5% mais ricos.
Difcil conjugar os resultados de estudos com metodologias to diferentes. Os
que apontam a reduo da desigualdade, por serem baseados em pesquisas domiciliares
e entrevistas, tendem a minimizar a renda dos mais ricos. Conforme bem aponta ERIC
GIL (2015), estes tendem a ocultar renda quando perguntados, at porque nem sequer
sabem precisar seus ganhos, em especial os financeiros e de capital. J o assalariado
sabe com preciso o montante dos seus rendimentos totais, normalmente limitados ao

salrio. Por outro lado, as pesquisas baseadas em declaraes tributrias passam ao

largo de relevante parcela da populao economicamente ativa, tanto a dos ricos
sonegadores, quanto, principalmente, a lanada na economia informal, avessa
tributao, e os mais pobres, que sequer superam a faixa de iseno.
MEDEIROS ET AL (2014) 299 chegaram a uma concluso que no
contrariada pelos outros estudos citados: teria havido redistribuio de renda no Brasil
nos anos 2000, mas tal se deu dentro da classe trabalhadora, sem que os ganhos do
capital ou das parcelas sensivelmente mais ricas tenham sido afetados. Isso

confirmado pela reduo dos ndices de misria e pobreza extrema.

De fato, houve aumentos reais do salrio mnimo neste sculo, conforme
podemos verificar da tabela abaixo300, que compara os reajustes legalmente concedidos
com os trs ndices de variao de custo de vida mais utilizados, exatamente aqueles
que compunham a mdia da inflao antes do Plano Real, para fins de clculo do ndice
de Reajuste do Salrio Mnimo IRSM e da Unidade Real de Valor - URV.

299

MEDEIROS, MARCELO AND SOUZA, PEDRO H. G. F. AND CASTRO, FABIO AVILA DE, A
Estabilidade Da Desigualdade De Renda No Brasil, 2006 a 2012: Estimativa Com Dados Do Imposto De
Renda E Pesquisas Domiciliares (The Stability in the Income Inequality in Brazil, 2006-2012: An
Estimate with Tax and Survey Data) (September 9, 2014). Ciencia & Saude Coletiva, vol.20 no.4 Rio de
Janeiro
Apr.
2015.
Available
at
SSRN:
http://ssrn.com/abstract=2493877
or
http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2493877
300
Baseada na apresentada por Cludia Deud (2014), Vinculao dos benefcios previdencirios ao
salrio
mnimo,
disponvel
em
http://www2.camara.leg.br/documentos-epesquisa/publicacoes/estnottec/areas-da-conle/tema15/2015_3005_beneficiossalmin_claudia-deud, acesso
em 2/9/2015.

233

Ano

Reajuste do salrio mnimo

INPC

IPCA

IGP-Di

2001

19,21

6,27

6,44

10,07

2002

11,11

9,72

7,75

9,14

2003

20

18,54

16,57

32,75

2004

8,33

7,06

6,28

6,13

2005

15,38

6,61

8,07

10,22

2006

16,67

3,21

4,41

-0,79

2007

8,57

3,3

2,96

4,5

2008

9,21

4,97

4,23

8,42

2009

12,05

5,92

5,32

7,64

2010

9,68

3,45

3,81

-1,45

2011

6,81

6,47

5,91

11,31

2012

14,13

6,08

6,5

5,01

2013

6,2

5,84

8,11

2014

6,78

5,56

5,91

5,53

ACUMULADO

379,21

144,94

137,84

196,62

Assim sendo, qualquer que seja o ndice tomado, o salrio mnimo brasileiro
teve nos anos 2000 aumento real de, no mnimo, o dobro da inflao do perodo. Contra
um acumulado de 196% do ndice Geral de Preos-Disponibilidade Interna IGP-Di, o
piso salarial subiu 379%.
Os aumentos reais do salrio mnimo so objeto de constantes polmicas nas
discusses da economia poltica, havendo pensadores que os desqualificam como
instrumento de distribuio de renda301. discurso corrente que aumentos reais do piso

salarial traro impacto negativo sobre as contas da Previdncia Social, ampliando o

dficit do regime geral. A vinculao do piso previdencirio ao salrio mnimo foi
argumento reiteradas vezes levantado para se contrapor a propostas de elevao deste.
Por fim, terminou-se por editar a Lei n.12.382/2011, que acalmou o debate poltico
sobre o assunto, ao prever uma poltica de valorizao do salrio mnimo em mdio
prazo, com reajustes pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor - INPCacrescido de

301

Vide, sobre o assunto, FAGNANI (2007: 5) e DIOGO R. COUTINHO (2013:40), Direito,

Desigualdade e Desenvolvimento, So Paulo: Saraiva, pp. 40 e s.

234

um percentual de ganho real, calculado com base no crescimento do Produto Interno

Bruto - PIB.
Para THOMAZ PIKETTY (2014:102-105), a manipulao dos salrios por meio
de elevao, fixao ou concesso de aumento real ao piso produz efeitos visveis sobre
a desigualdade salarial praticada no mercado de trabalho, mas deve ser vista com
cuidado, pois pode afetar o nvel de emprego. Pode haver desemprego, se a elasticidade
da relao capital/trabalho for muito baixa. Ao contrrio, tambm possvel que haja
estmulo a novas contrataes, principalmente entre aqueles empregos de menor

qualificao, com remuneraes prximas ao mnimo.

KHAIR (2007:223) lembra que o impacto do aumento do salrio mnimo sobre
as contas da previdncia social deve levar em conta no s as despesas com o
pagamento de benefcios, mas tambm os ganhos de receita, pois as contribuies
tambm sofrem incremento quando aumenta a massa salarial total. Embora o primeiro
clculo seja de fcil realizao, estimativas quanto ao segundo so complicadas, pois
esto envolvidos vrios fatores complexos, obtidos da estrutura do mercado de trabalho.
Mesmo com essas dificuldades metodolgicas, o autor estima que nos prximos
anos, mantidas as tendncias demogrficas e econmicas do pas, os aumentos reais ao
salrio mnimo tero mais impactos positivos do que negativos sobre as contas da
previdncia social, sendo possvel imaginar que a arrecadao correspondente v
crescer mais do que a despesa com os benefcios. O aumento real do salrio mnimo no
se reflete somente na arrecadao previdenciria, pois os recursos injetados na
economia acabam sendo transformados quase integralmente em consumo, o que eleva a
arrecadao de outros tributos.
Por outro lado, corrente tambm a argumentao de que esses aumentos reais
s foram possveis, poltica e oramentariamente, devido desvinculao dos benefcios
previdencirios em geral em relao salrio mnimo302. Caso todos os benefcios fossem
reajustados ou atrelados ao piso salarial, este no poderia ter experimentado os reajustes
elevados a ele aplicados nos ltimos anos. Assim sendo, a norma constitucional que
veda a vinculao de qualquer importncia ou direito ao salrio mnimo teria um efeito
distributivo, ao permitir aumentos e ganhos reais aos trabalhadores pior remunerados.
302

Por exemplo DARCY FRANCISCO CARVALHO DOS SANTOS (2009), A Previdncia Social no
Brasil: 1923-2009, uma viso econmica. Porto Alegre: AGE, p. 119.

235

Variados so os argumentos em contrrio a esse pensamento. Entretanto, muitos

passam pela discusso sobre a existncia ou no de dficit no Regime Geral de
Previdncia Social, bem como a metodologia de clculo do que seria receita ou despesa
do oramento previdencirio. Meno interessante a de que, antes do advento da
Constituio de 1988, no havia nenhuma regra de proteo do valor real dos benefcios
previdencirios, sendo prtica corrente o seu reajuste em percentuais abaixo da inflao.
Conforme anotado por EDUARDO FAGNANI, transferia-se, em parte, para os
aposentados e para os pensionistas, o nus do ajuste macroeconmico. Na ausncia de

regra especfica que visasse a preservar o poder aquisitivo real dos benefcios, eles eram
reajustados abaixo da inflao; e, assim, rapidamente perdiam poder aquisitivo. Esse
expediente foi utilizado, sobretudo, como tentativa para escapar aos efeitos da crise
financeira da previdncia, fruto da recesso no incio dos anos 80 303. Nesse trecho,
entretanto, no aparece que, nesse perodo, houve por longo tempo vinculao dos
reajustes dos benefcios previdencirios queles aplicados ao piso. Assim, se os valores
dos benefcios no acompanharam a inflao nem o aumento do custo de vida, igual
ocorreu com o salrio mnimo, o qual experimentou tambm rebaixamento do poder de
compra.
A poltica salarial compe parte do padro de acumulao, na nomenclatura da
escola da regulao. No caso brasileiro, os salrios so hoje fixados, ao menos em tese,
por livre negociao entre os sindicatos, que fixam o piso salarial de cada categoria e
estabelecem ndices de reposio inflacionria. A norma cogente a que fixa o salrio
mnimo, instrumento direto da interveno do Estado nos salrios, embora no seja o
nico, j que as negociaes coletivas podem ser arbitradas por rgos do Poder
Executivo ou Judicirio.

De acordo com PAULO RENATO SOUZA (1980) 304 , por meio da poltica
salarial o Estado explicita a luta de classes, pois o salrio fixado por negociao 305, e
no pela oferta e procura da fora de trabalho. Nisto influenciado pela poltica pblica
relativa ao salrio mnimo. Segundo o autor, este no eleva o custo da mo de obra,
apenas ordena o mercado de trabalho de forma a minimizar disparidades de
303

EDUARDO FAGNANI (2005), Salrio mnimo e seguridade social: a vinculao necessria, in Carta
Social e do Trabalho, n. 1 maio/ago. 2005, Campinas: Instituto de Economia da Unicamp, disponvel
em http://cesit.net.br/wp/wp-content/uploads/2014/11/Carta01.pdf, acesso em 3/9/2015, pp. 11-12.
304
PAULO RENATO SOUZA (1980), Empregos, Salrios e Pobreza, So Paulo: Hucitec.
305
No mesmo sentido, STIGLITZ (1998).

236

remunerao entre as categorias profissionais, impedindo que algumas recebam salrios

substancialmente maiores do que as demais. Isto porque a taxa de salrio da economia
influenciada, por diversos motivos, pela fixao de um piso salarial por parte do Estado,
alheia negociao direta e determinao simples pela oferta e procura. A regra,
portanto, tambm tem efeito distributivo dentro da classe trabalhadora, o que vem em
apoio ao acima defendido sobre a redistribuio de renda ocorrida no anos 2000.
Assim sendo, a concesso de aumentos reais ao salrio mnimo eleva a taxa
salarial da economia e, por consequncia, a massa salarial que financia a arrecadao

previdenciria. Por outro lado, adotar poltica de achatamento do salrio mnimo

implica menor arrecadao previdenciria, devido reduo da base de clculo sobre a
qual incide a contribuio social.
Ocorre que a contribuio sobre a folha de pagamentos tem se tornado menos
relevante no total da arrecadao previdenciria. De fato, a contribuio das
agroindstrias e das empresas optantes pelo SIMPLES tem como base de clculo o
faturamento, receita bruta ou o produto da comercializao da produo, tal como a
Contribuio Social sobre o Lucro Lquido CSLL e a Contribuio para

Financiamento da Seguridade Social - COFINS. Nesse contexto, no havendo

vinculao entre arrecadao previdenciria e massa salarial, no necessrio conceder
proteo ao nvel de compra do salrio mnimo para garantir o nvel de arrecadao
previdenciria. Pode-se conter o suposto dficit com recursos oriundos do faturamento,
mesmo quando os salrios so rebaixados ou reduzidos.

6.5. A previdncia rural

A previdncia rural frequentemente adjetivada de maior programa de

distribuio de renda do pas. Por um lado, h estudos diversos que afirmam sua
importncia na reduo das desigualdades regionais e na reduo da pobreza. Por outro,
o fato de o recebimento de benefcios no depender de prova de contribuio prvia
237

provoca polmicas diversas quanto sustentabilidade, isonomia e justia do sistema e

faz com que muitos a classifiquem como programa assistencial e no previdencirio.
A incluso dos trabalhadores rurais na previdncia social demorou no Brasil, s
se completando com a Constituio de 1988. Ainda hoje, a proteo previdenciria
incompleta e diferenciada, pois o valor dos benefcios sempre de um salrio mnimo,
independente da renda ou das necessidades do segurado. Por outro lado, algumas de
suas caractersticas jurdicas permitem maior eficcia do que o regime urbano no
atingimento dos fins do estado social. H maior redistribuio de renda, o benefcio

menos mercadorizado e sua concesso atenua, em parte, a estratificao social que

existe nas relaes de trabalho rurais.

6.5.1. Relaes de trabalho no campo

IGNCIO RANGEL traa um detalhado desenho dos contingentes de mo de

obra agrria no Brasil. O autor identifica um complexo agrrio, conjunto de atividades
agrcolas e pecurias associadas a pequenas manufaturas, encarregadas de produzir os
utenslios e maquinrios necessrios para essas atividades (reproduo do capital), bem
como os alimentos destinados subsistncia dos trabalhadores nele empregados e
associados (reproduo da fora de trabalho). Ao seu lado existe um contingente
populacional que compe um excedente de mo de obra. Essa superpopulao tambm
no homognea, existindo aqueles meramente desempregados, buscando outra
ocupao no prprio complexo agrrio; aqueles que de forma intermitente migram entre
cidade e campo, subempregados em ambos os espaos, tais como os bias-frias; e

aqueles que se lanam ao xodo rural, migrando em definitivo para as cidades. Estes
sero absorvidos em atividades manufatureiras simples, tais como a indstria da
construo civil e metalrgicas. Se estas no os puderem integrar, engrossaro o
contingente pauperizado de miserveis urbanos, moradores de favelas, cortios e
viadutos306.
O autor alerta para a desintegrao desse complexo rural ao longo do sculo XX.
O xodo rural transformou a questo agrria numa questo urbana, da qual so
306

GRAZIANO (2004), p. 33.

238

componentes visveis a violncia urbana, a desorganizao urbanstica e o colapso

ambiental das cidades. Mas ao seu lado ocorreu outra transformao, com a zona rural
deixando de ser exclusivamente destinada a esse complexo produtivo, para nela
coexistirem mltiplas atividades, tais como lazer, turismo e preservao ambiental.
A absoro dos contingentes de mo de obra desqualificada que migram do
campo para a cidade s possvel em momentos de crescimento econmico,
perceberemos que em momentos de crise ou retrao, em que esses trabalhadores no
conseguem empregos formais, a previdncia social urbana sofre tambm uma reduo

das suas bases de financiamento e cobertura. A necessidade de programas de assistncia

social, nesses momentos, acaba por se intensificar, pois a base contributiva da
previdncia se retrai e deixa de ser incrementada com o afluxo de novos empregados.
Os benefcios, tradicionalmente, somente permitem a subsistncia, sem atacar o
problema por outras vertentes, tais como a gerao de empregos alternativos ou a
distribuio de terras por meio de reforma agrria307.
Por outro lado, as estruturas de produo agrrias tambm se modificaram com a
desintegrao dos complexos agrcolas. Hoje convivem as pequenas propriedades de

economia familiar, cujos membros so considerados segurados especiais para fins

previdencirios, com os latifndios capitalistas, baseados em intensa mecanizao e
adoo de tcnicas produtivas modernas, e no capitalistas (que RANGEL chamava de
feudais), exploradores de monoculturas com adoo de estruturas jurdicas prcapitalistas para contratao de mo de obra, tais como parceria e meao. Pela
legislao previdenciria que se segue a 1960, todos os trabalhadores rurais,
independente da estrutura a que sirvam, tornam-se segurados da previdncia. Os sujeitos
economia familiar so considerados segurados especiais, bem como os parceiros e
meeiros. A estes destinado um rol reduzido de benefcios, cujo valor mximo ser o
salrio mnimo. As aposentadorias eram pagas em metade do salrio mnimo e as
penses, em um tero. S havia cobertura previdenciria plena para o empregado rural,
contratado pelo regime da Consolidao das Leis do Trabalho CLT, exclusividade do
latifndio rural capitalista.
Ocorre que a contribuio do empregador sempre calculada com base na
produo, ao contrrio da tributao incidente sobre a empresa urbana, que tem por base
307

GRAZIANO (2004), p. 36.

239

a folha de pagamento. A justificao poltica para tanto preservar a empresa rural das
sazonalidades da produo, permitindo que o recolhimento das contribuies
acompanhe a receita auferida na comercializao dos produtos. Caso incidisse sobre a
folha de pagamento, haveria dispndio de recursos ainda quando houvesse prejuzo por
perdas de produo, entressafra, queda dos preos dos bens destinados exportao ou
qualquer outro motivo que reduzisse a receita bruta. Tencionou-se, a, que a proteo
previdenciria no fosse obstculo formalizao do mercado de trabalho rural, para
neutralizar o argumento dos reticentes contratao de trabalho formalizada nos termos
da CLT, pois esta no significaria nenhum aumento de custos com os tributos devidos
seguridade social. Se a empresa recolhe sobre sua receita bruta, indiferente o montante
despendido com a folha de pagamento, o que iguala a empresa que utiliza trabalho
formalizado quela que se utiliza de boias-frias, parceiros ou meeiros.
O que escapou ao legislador, ao conceber esse sistema, foi a advertncia feita
por IGNACIO RANGEL308, ao demonstrar que no latifndio capitalista a produtividade
do trabalho sensivelmente superior do latifndio estruturado com contrataes de
mo de obra pr-capitalistas. Este, por adotar tcnicas agrcolas ultrapassadas e por s
lhe ser possvel explorar monoculturas extensivas, demanda contratao de fora de
trabalho muito mais intensiva. Assim, o latifndio capitalista em verdade penalizado
com o clculo da sua contribuio sobre o valor da comercializao da produo, j que
emprega mo de obra em nvel menor que os latifndios monocultores tradicionais
(evitamos aqui a nomenclatura de RANGEL, que rotulava essas unidades de feudais 309).
Ao contrrio destes, as unidades capitalistas podem aumentar a prpria renda sem
comprimir os salrios310, o que permitiria a adoo de polticas de proteo financiadas
por recursos produzidos pela prpria atividade econmica, que o paradigma da
previdncia urbana, mas no da atual previdncia rural. Esta financiada por setores

outros da sociedade e no pelas insignificantes contribuies efetivamente vertidas pelo

sistema rural.

6.5.1.1.

Tipos de trabalhador rural

308

RANGEL (2000), p. 52.

P. ex., RANGEL (2000), p. 95.
310
RANGEL (2000), p. 56.
309

240

Conforme expe WANDERLEY GUILHERME DOS SANTOS, os direitos

previdencirios foram, no Brasil, objeto de reivindicao dos trabalhadores e fruto de
conquistas sindicais 311 , fenmeno urbano sem paralelos no meio rural. Alm disso,
sequer a relao salarial tornou-se padro nas relaes trabalhistas rurais. IGNACIO
RANGEL 312 identifica a existncia de uma resistncia dos trabalhadores rurais a
receberem salrios, pois aspiram a ter a prpria terra, para nela produzir com a sua
famlia. Para estes, a forma imaginada de ascenso social o tornar-se proprietrio, pois

no visualizam as vantagens reais, e no meramente ilusrias, da adoo da condio de

assalariado em substituio a formas precrias e atrasadas de remunerao, tais como a
parceria e a meao. A relao assalariada vista com desconfiana. O trabalhador rural
pobre almeja tornar-se proprietrio, no empregado, ainda que saiba que dificilmente
conseguir a posse de terra que ultrapasse o mnimo necessrio para sua subsistncia.
Algo anlogo aconteceu na Europa no incio da Revoluo Industrial, como relata
ROBERT CASTEL (2010).
Isso talvez ajude a explicara nfase que se d, no mbito da previdncia rural,

caracterizao do indivduo como segurado especial, ou seja, aquele que trabalha em

regime de economia familiar, sem o uso de empregados, em regime de subsistncia e
com venda apenas do excedente da produo. Os prprios meeiros e parceiros,
destitudos de propriedades, preferem qualificar-se dessa forma, o que os aproxima dos
pequenos proprietrios. Nenhuma energia, comparativamente, gasta na caracterizao
dos vnculos de trabalho como relaes de emprego, inexistindo efetiva fiscalizao do
trabalho para que a contratao seja feita nos termos da Consolidao das Leis do
Trabalho CLT e haja formalizao efetiva.

Assim, segundo FRANCISCO DE OLIVEIRA313, a manuteno das relaes de

explorao do trabalho rural impediu que esses contingentes de trabalhadores viessem a
constituir um verdadeiro proletariado. Tanto a legislao trabalhista quanto a
previdenciria no passavam de ideais distantes da realidade agrria. Essa soluo de
compromisso entre a elite industrial urbana e os proprietrios rurais permitiu que se
compensassem as perdas que seriam impostas atividade rural com a industrializao,
311

SANTOS (1998), p. 103.

RANGEL (2000), p. 107.
313
OLIVEIRA, (1981), p. 23.
312

241

sem competio que poderia haver, por mo de obra e capital, j que os lucros auferidos
na indstria tendem a tornar mais atrativas essas atividades.
O assalariamento formal minoritrio no campo314. Apesar de a agroindstria
capitalista ter crescido com a elevao das exportaes de produtos agrcolas, a relao
de trabalho regulada pela CLT excepcional na zona rural. A prpria empresa
capitalista ainda no organizada juridicamente nas formas tradicionais de sociedade
annima ou por quotas de responsabilidade limitada. Ainda h empresrios rurais sem
pessoa jurdica. As relaes de emprego no registradas convivem com figuras como

boias-frias e ainda relaes jurdicas pr-capitalistas tpicas, como aquelas de meao e

parceria. Isso sem contar o uso de mo de obra equiparada escrava, sem remunerao
digna, acumulando dvidas com o empregador e vtima de superexplorao.
PAUL SINGER (1979:2)315 atribui a elevada heterogeneidade das relaes de
trabalho no campo a uma transio imperfeita e incompleta para um capitalismo rural.
As formas que substituram a escravido colonato, parceria e meao no se
desenvolveram a ponto de atingirem a relao de emprego baseada em salrio. De
colono, meeiro ou parceiro, que produzem a prpria subsistncia, os trabalhadores rurais

passaram a ser subordinados intermitentes, sem oportunidade de integrar uma relao

plena de emprego. Essa a relao de trabalho que permite mxima taxa de explorao
do trabalho, que neste caso pago por produo, e no por tempo ou salrio fixo.
Essa situao reflete o pior de dois mundos para o trabalhador. Perde o meio de
subsistncia, pois privado da terra, mas continua sendo remunerado com risco, pois
recebe por produo ou tarefa em valores ps-fixados unilateralmente pelo patro ou
contratante, e no por salrio predeterminado. Tambm por isso a legislao atribui s
empresas o pagamento de contribuio tendo por base de clculo a receita bruta

decorrente da comercializao da produo, e no a folha de pagamento ou massa

salarial, que inexistente, pois no h empregados.
Se o custeio parece bem equacionado, a transio imperfeita dificulta o
reconhecimento dos direitos previdencirios dos trabalhadores. Estes podem estar,
grosso modo, em trs situaes distintas. Contratados como empregados, dentro de uma

314

CARDOSO JR. e MAGALHES (2007:322).

PAUL SINGER, Capital e trabalho no campo. In JAIME PINSKY (ORG), Capital e trabalho no
campo, So Paulo: Hucitec, 1979, pp. 1-6.
315

242

relao capitalista de trabalho assalariado, tero proteo previdenciria plena. Ainda

que no sejam registrados, dispem de instrumentos jurdicos para reconhecer sua
qualificao como empregados em face da legislao trabalhista e disso decorrer o
reconhecimento de direitos previdencirios. Por outro lado, sendo parceiros, meeiros ou
colonos, sero tratados pela lei previdenciria como segurados especiais e tero acesso a
benefcios no valor de salrio mnimo.
Os empregados so tratados da mesma maneira que os empregados urbanos,
com registros formais e desconto das contribuies previdencirias do salrio. J

aqueles que trabalham em regime de economia familiar so tratados como segurados

especiais, com a contribuio eventual que exigida para concesso de benefcios. Em
situao duvidosa esto os trabalhadores eventuais, safristas e boias frias, ora
considerados de uma categoria, ora de outra pela jurisprudncia316.
Ocorre que no gozam de nenhuma proteo previdenciria os trabalhadores que
se enquadrarem na situao intermediria, exatamente os da transio capitalista
incompleta, na nomenclatura de PAUL SINGER. So os boias-frias ou trabalhadores
volantes, contratados por meio de intermedirio, pagos por tarefa, sem patro ou

fazenda fixos. A estes a legislao previdenciria nada reserva, simplesmente

excluindo-os das categorias de segurado. Esses trabalhadores acabam por utilizar o
subterfgio de caracterizar, judicialmente, a sua situao como de segurado especial,
contando com benevolncia da prtica forense ou at mesmo recorrendo a fraudes,
como testemunhos combinados para caracterizar uma situao de fato inexistente.
SERGIO SILVA (1979:9)317 acredita que essa predominncia de relaes prcapitalistas no campo decorre das especificidades da industrializao brasileira. Os
baixos salrios na agricultura eram necessrios para que o xodo rural fosse o principal

fornecedor de mo de obra para o exrcito de reserva urbano, permitindo assim tambm

um rebaixamento dos salrios da indstria. Por isso, inferimos, os benefcios
previdencirios pagos aos trabalhadores rurais acompanharam essa lgica, sendo sempre
pagos em valores pauperizantes. O benefcio previdencirio no poderia ser pago em
valor superior, sem que se alterasse essa realidade de interesse tanto do capital agrrio
quanto do industrial.
316

ORIONE G. CORREIA E CORREIA (2010:371).

SERGIO SILVA, Formas de acumulao e desenvolvimento do capitalismo no campo. In JAIME
PINSKY (ORG), Capital e trabalho no campo, So Paulo: Hucitec, 1979, pp. 7-24.
317

243

Ocorre que, como bem apontam BASTOS e GONZALES (1979:31) 318 , o

trabalho volante , em essncia, assalariado. A relao de emprego existe, mas
escamoteada por subterfgios utilizados pelos contratantes, tais como o pagamento por
empreitada e a rotatividade dos locais de prestao de servio, variando os contingentes
de trabalhadores em cada fazenda. Essa forma de contratao traz vantagens para os
proprietrios, pois possvel promover descontos unilaterais na remunerao,
principalmente quando o pagamento por produo. H ainda estmulo sobrejornada
sem correspondente aumento da remunerao, o que aumenta o ndice de acidentes
entre esses trabalhadores.
Essa forma de trabalho ainda hoje disseminada na agricultura brasileira, apesar
da expanso recente do agronegcio capitalista. O trabalhador volante ou boia-fria
utilizado em todos os tipos de cultura, pouco importando o grau de mecanizao da
lavoura. at comum que empresas com uso intensivo de maquinrio substituam
vnculos assalariados formais pelo uso dessa forma de recrutamento, pois ela mais
lucrativa (BASTOS e GONZALES, 1979:34).
Apesar de a realidade ter se alterado, ainda merecem transcrio as palavras de

IGNACIO RANGEL (2004:213)

319

, que mostram a formao histrica desses

contingentes de desprotegidos: o bia-fria ou trabalhador volante deixou de ser uma

exceo para converter-se no contingente dinmico e cada vez mais numeroso dos
trabalhadores agrcolas.
O autor no trabalha com a ideia de transio imperfeita nos termos defendidos
por PAUL SINGER. Pelo contrrio, visualiza uma dualidade no capitalismo rural
brasileiro, em que convivem formas de explorao da terra tradicionais e modernas. Nas
primeiras, o proprietrio fraciona a terra entre famlias de agregados, delegando a

estes o controle dos processos de produo, somente se apropriando do resultado final.

J a agricultura moderna, intensiva, exige monocultura, especializao, controle do
processo produtivo, utilizao de largas reas e mecanizao, com subordinao e
controle dos trabalhadores envolvidos, o que incompatvel com a manuteno de
pequenos lotes familiares que produzam tambm para subsistncia.

318

ELBIO N. GONZALES e MARIA INES BASTOS, O trabalho volante na agricultura brasileira. In

JAIME PINSKY (ORG), Capital e trabalho no campo, So Paulo: Hucitec, 1979, pp. 25-48.
319
IGNCIO RANGEL (2004), Questo Agrria, Industrializao e Crise Urbana no Brasil, Porto
Alegre: UFRGS, 2 ed.

244

Ocorre que a moderna agroindstria capitalista no precisa do trabalho de todos

os membros da famlia, o que retira da populao economicamente ativa os idosos e as
crianas. No necessita, o tempo todo, de grandes contingentes de trabalhadores,
somente nas pocas de colheita, geralmente quatro meses por ano. Por isso a opo pelo
trabalho volante, circunscrito a determinadas pocas, com recrutamento por
intermedirios. Mantm-se um contingente mnimo de empregados fixos para as demais
atividades, mas a grande massa de trabalhadores contratada de maneira volante,
subproletarizada e debaixo de uma relao de emprego escamoteada.

Mais uma vez, oportuno transcrever320: as relaes de trabalho implcitas so

incompatveis com o salariato, donde a expulso de mo-de-obra para fora das fazendas
capitalistas. O empresrio capitalista, muito razoavelmente, decide que as reservas de
mo-de-obra estejam suficientemente prximas de sua fazenda para poderem ser
utilizadas quando necessrias; mas suficientemente fora da fazenda para que no se
criem relaes pessoais incompatveis com o salariato (itlicos no original).
Outro dado a respeito do trabalho volante a predominncia de mulheres em
relao aos homens, conforme apontou MARINEZ- ALIER (1979:95)321. Ainda vige

um modelo de famlia machista na zona rural, que estimula a mulher a buscar ocupaes
com jornada mais flexvel, para que possa eventualmente faltar quando necessitar
permanecer em casa para cuidar dos filhos, algo que no atribudo ao homem nem
facilitado se a relao de emprego formal. Os intermedirios e tomadores de servios
tambm parecem preferir as mulheres, consideradas mais submissas s condies
degradantes do que os homens.
Hoje possvel afirmar que a previdncia rural quase se universalizou, havendo
maior proteo no campo do que para o trabalhador precarizado urbano. S no houve

universalizao completa porque a legislao exige comprovao documental da

condio de segurado especial, ainda atrelando o reconhecimento de direitos
previdencirios insero no setor formal da economia, ainda que em menor grau. Os
documentos mais exigidos so as notas de produtor rural, emitidas quando da
comercializao da produo, e os documentos de titularidade da terra, o que acaba

320

RANGEL (2004:172).
VERENA MARINEZ-ALIER, As mulheres do caminho de turma. In JAIME PINSKY (ORG),
Capital e trabalho no campo, So Paulo: Hucitec, 1979, pp. 69-100.
321

245

penalizando os trabalhadores rurais que no so proprietrios, ou a imensa maioria, pois

o pas ainda no concluiu sua reforma agrria.
complicado estimar o nmero de segurados especiais protegidos pela
legislao previdenciria. CARDOSO JR. e MAGALHES (2007:323) estimam que
haja 18,5 milhes de trabalhadores rurais sem vnculo de emprego formal, dos quais
40% seriam safristas e boias-frias cuja proteo previdenciria nula. Mesmo para os
demais, difcil saber quantos teriam facilidade de comprovao documental de sua
condio, para fins de estimar o contingente de segurados protegidos e fazer projees

oramentrias.
Segundo ANDR CAMPOS (2006:11), havia, em 2004, 8,2 milhes de
segurados especiais que no recebiam benefcios, dos quais 20% residiriam em reas
urbanas. No comum que essas pessoas tenham ocupaes fora do regime familiar, o
que ocorreria somente com 74 mil trabalhadores em todo o pas. Embora seja frequente
que trabalhadores rurais se dediquem eventualmente a atividades urbanas,
principalmente em perodos de entressafra, quando o fazem se trata de pessoas que no
trabalham em regime de economia familiar e, portanto, no seriam enquadradas como

seguradas especiais. So boias-frias ou empregados sem carteira, o que representaria 3,8

milhes de pessoas.
Esses dados mostram como so despiciendos e inteis os esforos, por parte da
prtica jurdica previdenciria, de perquirir atividades urbanas que possam
descaracterizar a condio de segurado especial de quem pleiteia benefcio
previdencirio. Essa e outras atuaes reiteradas surgem devido proteo incompleta
que o sistema destinou aos trabalhadores rurais, conforme exposto e no teriam
qualquer razo de ser se estivessem todos igualmente protegidos.

6.5.1.2.

Agricultura familiar

246

 importante perceber que h uma intricada e complexa simbiose entre o

agronegcio e a economia familiar. PAUL SINGER (1977:89-95) j identificava essa
relao, a qual muda conforme o estado do ciclo econmico. Quando a agricultura
capitalista vive momento de expanso, absorve fora de trabalho antes dedicada
agricultura de subsistncia. Entretanto, conforme o agronegcio vai modernizando seus
processos produtivos, aumentam a mecanizao e a produtividade do trabalho, o que
libera grandes contingentes de trabalhadores. Estes migraro para as cidades,
intensificando o conflito urbano, ou se dedicaro agricultura de subsistncia, se houver
terra disponvel. Quando isso no possvel, efervem os conflitos rurais.
Ainda segundo o autor, quando, em mdio ou longo prazo, o agronegcio vive
perodo de retrao, tambm a economia familiar que vai permitir a manuteno da
sua lucratividade. Com o preo da terra descendente, possvel empresa rural ceder
pequenas reas para explorao familiar, em troca de parte da produo ou de utilizao
da fora de trabalho em atividades da empresa capitalista. Utilizam formas jurdicas prcapitalistas, como contratos agrrios de meao ou parceria, ou adotam formas
inteiramente novas e ainda pendentes de regulao jurdica tpica. Exemplo frequente
a cesso de insumos e tecnologia na avicultura, em que grandes frigorficos contratam
pequenos produtores para criao de frangos, cedendo-lhes, alm da tecnologia, os
insumos necessrios. Conjugam-se processos produtivos modernos de alta tecnologia
com a produo por meio de economia familiar.
Conforme alerta PAUL SINGER, esse tipo de relao contratual muito
prxima da de emprego, remunerada por salrio. O trabalhador vende servios e
trabalho empresa capitalista, e no o que produz. Vende fora de trabalho, e no
produtos do trabalho. S pode ser considerado trabalhador autnomo ou, na
linguagem previdenciria, contribuinte individual por inexistncia de um contrato
formal de emprego, j que, em sua substncia, a relao de assalariado, subordinado e
empregado.
Estudo do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA (2010)322 baseado
em vrias edies da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE estima que 23% dos trabalhadores
rurais assalariados estejam na informalidade, sem registro em carteira de trabalho. No
322

IPEA, Polticas sociais : acompanhamento e anlise, v. 1 - (jun. 2000 - ). Braslia : Ipea, 2000.

247

se trata de agricultura familiar, que permite o reconhecimento da qualidade de segurado

especial, mas de verdadeira relao de emprego ilegal. Esse elevado contingente no
detm proteo previdenciria alguma. Os mesmos dados mostram que, apesar do
crescimento do emprego formal nos outros ramos na economia, nas atividades agrcolas
esse percentual no se alterou ao longo do sculo XXI.
A Constituio define como segurado especial quem exerce suas atividades em
regime de economia familiar. A agricultura familiar, segundo o IBGE (2006) 323 ,
representa 30% do produto rural brasileiro. Entretanto, um tero das propriedades no

gera renda para seus participantes, limitando-se agricultura de subsistncia para o

consumo prprio. As famlias que obtm renda auferem uma mdia de R$ 14.000,00
por ano. comum haver renda familiar alm da agrcola, e aqui a proveniente do
pagamento de benefcios a mais comum, presente em 65% das famlias, contra 24% de
salrios auferidos em outros trabalhos. No mesmo sentido o estudo de ANDR
CAMPOS (2006:8). A mdia do valor da produo dos segurados especiais de um
salrio mnimo e a maioria no produz excedentes comercializveis.
Ainda segundo o IBGE, boa parte da alimentao do brasileiro proveniente da

agricultura familiar, que produz 87% da mandioca consumida, 70% do feijo, 58% do
leite e 59% da carne suna. S no domina o mercado dos produtos destinados
exportao, tais como caf, soja e trigo.
Segundo DELGADO e CASTRO JR. (2003), a previdncia social foi importante
no processo de revitalizao pelo qual a agricultura familiar brasileira passou ao longo
das ltimas dcadas. O pagamento dos benefcios aos aposentados rurais atuou como
seguro rural ou incentivo estatal das atividades produtivas das famlias de segurados
especiais. Metade dos aposentados rurais continua trabalhando mesmo recebendo o

benefcio, o que permite direcionar valores para o financiamento da produo familiar.

Com a concesso do benefcio, a renda familiar ficou maior e, muitas vezes, supera as
necessidades de subsistncia do aposentado, podendo esse excedente ser aplicado na
cultura.
Essa hiptese vai ao encontro do pensamento de PIKETTY (2014:73), para
quem a transferncia de rendas aos pequenos agricultores, em especial o microcrdito,
323

IBGE
(2006),
Censo
Agropecurio
2006,
disponvel
em
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/agropecuaria/censoagro/2006/, acesso em 02/11/2015.

248

so mais eficazes que a reforma agrria para promover redistribuio de renda,

conforme j fora sugerido por PAULO RENATO SOUZA (1980:143). Nesse sentido o
pagamento de benefcios previdencirios seria ainda mais eficaz, pois o agricultor pode
sentir-se desestimulado a contratar crdito devido ao risco de insolvncia, algo que no
ocorre em relao ao benefcio previdencirio, direito recebido sem contraprestao
posterior.

6.5.2. Previdncia rural no ordenamento jurdico

A Previdncia rural s viria a ser criada pela Lei Complementar 11 de 1971324,

quando a industrializao j estava consolidada e as reas urbanas tornaram-se grandes
plos recebedores de mo de obra excedente do campo. Reverter esse processo era
impossvel, mas se tentava interferir no xodo rural criando mecanismos para fixar o
homem no campo. Os trabalhadores rurais no poderiam ser incorporados ao sistema
maior de Previdncia Social, devido polmica sobre a forma de seu financiamento325.
Por essa razo a previdncia rural constitua um sistema separado, no operado pelo
Instituto Nacional de Previdncia Social INPS, mas pelo Programa de Assistncia ao
Trabalhador Rural - PRORURAL, depois Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural FUNRURAL.
AFONSO (2003:19) aponta a inspirao beveridgeana para o PRORURAL, pois
este no era contributivo, no sendo financiado pelos futuros beneficirios. Ao
contrrio, institua contribuio adicional sobre a folha de pagamento de 2,4%, de modo

que quem efetivamente financiava a previdncia rural era a economia urbana. Ocorre
que, como bem aponta IGNACIO COUTINHO DELGADO (2001:173), alm dessa
contribuio suportada pela economia urbana, tambm havia a incidente sobre a
comercializao da produo a previdncia rural. O autor tambm menciona que a
proteo no era ligada ao contrato de trabalho formal, mas condio de trabalhador
rural.
324
325

ORIONE G CORREIA E CORREIA (2010:369).

SANTOS (1998), p. 96

249

A Constituio de 1988 teve um importante papel na incluso social do

trabalhador rural. Previu, textualmente, a igualdade de condies e a isonomia com a
previdncia do trabalhador urbano, embora tenha estabelecido um redutor de cinco anos
para a aposentadoria por idade para os trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os
que exeram suas atividades em regime de economia familiar, nestes includos o
produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal326.
Alm disso, a Constituio determinou que nenhum benefcio que substitusse o
salrio de contribuio poderia ser inferior ao mnimo. Essa regra dobrou os benefcios
de aposentadoria e penso aos trabalhadores rurais, que at ento eram pagos na metade
disso. Igualou homens e mulheres, permitindo que estas recebessem aposentadoria
ainda quando o marido j fosse tambm aposentado, o que era vedado no regime
anterior.
De tudo o que foi exposto nos itens precedentes, podemos perceber o enorme

fosso que separa o trabalhador urbano do rural. Este destinatrio de polticas

previdencirias precrias e destinadas apenas a garantir uma subsistncia mnima, pois
no exigem a prvia formalizao do trabalho e tm sempre o salrio mnimo como
limite mximo de valor de eventual benefcio. Antes da Constituio de 1988, o
lavrador s teria acesso pleno cobertura previdenciria se migrava em definitivo para a
cidade e obtinha um emprego urbano formalizado na manufatura ou na indstria, nicos
postos de trabalho ento acessveis aos que no dispunham de nenhuma qualificao.
Caso contrrio, continuariam protegidos pela precria previdncia rural, como boiasfrias. Se migrasse para a cidade, mas permanecesse desempregado ou subempregado
informalmente, a ele restariam somente os programas de assistncia social, praticamente
inexistentes antes da promulgao do atual texto constitucional.
Com a promulgao das leis 8.212/1991 e 8.213/1991, a situao previdenciria
do trabalhador rural foi ainda mais favorecida. A comprovao de filiao do segurado
326

Foge ao escopo deste trabalho o regime jurdico dos ndios, populaes ribeirinhas e quilombolas e seu
enquadramento como segurados especiais. A discusso por demais polmica e no cabe nos limites
desse trabalho, at porque a interveno do estado sobre essas culturas extrapola em muito os aspectos
econmicos, os quais parecem de menor importncia em face da identidade cultural e do patrimnio
histrico do qual essas populaes so portadoras.

250

especial no depende de comprovao de recolhimento de contribuies, mas apenas do

exerccio da atividade em regime de economia familiar. Foram reconhecidos como
segurados os cnjuges e companheiros, bem como os filhos, estendendo-se a proteo
previdenciria a toda a famlia. A regulamentao legal foi sendo alterada ao longo dos
anos, sempre no sentido de incorporar solues jurisprudenciais e favorecer a incluso
desses trabalhadores. Por exemplo, a Lei n. 11.718/2008 permitiu que o segurado
especial utilizasse eventualmente empregados nos perodos de safra, s proibindo que a
contratao fosse permanente.

A exigncia de incio de prova material para o reconhecimento da condio de

segurado especial, nos termos da Smula n. 149 do STJ e do art. 106 da Lei n.
8.213/1991, bem como na redao dada pela Lei n. 11.718/2008, tem um efeito
perverso, apontado por IRINEU EVANGELISTA DE CARVALHO FILHO 327 , que
analisou estatisticamente as aposentadorias rurais concedidas entre 1990 e 1993, para
concluir que os trabalhadores com maior escolaridade se aposentam mais cedo. Ou seja,
a exigncia de apresentao de documentos dificulta o acesso dos analfabetos e dos de
menor escolaridade formal aos benefcios previdencirios. Justamente aqueles
trabalhadores mais necessitados e sujeitos a maior vulnerabilidade precisam trabalhar
por mais tempo para se aposentar.

6.5.2.1.

Benefcios

dos

segurados

especiais:

assistenciais

ou

previdencirios?

muito comum, na doutrina previdenciria, afirmar que os benefcios pagos aos

segurados especiais so componentes da assistncia social, no tendo natureza de

previdencirios, por no ser exigida contribuio.
Para FBIO ZAMBITTE IBRAHIM (2008:36), por exemplo, a previdncia
rural tem natureza assistencial, e a sua incluso no oramento previdencirio teria por

327

IRINEU EVANGELISTA DE CARVALHO FILHO (2002), Old-age benefits and retirement decision
of
rural
elderly
in
Brazil,
disponvel
em
http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/bitstream/handle/10438/12985/000314899_c331o.pdf?sequence=1,
acesso em 13/10/2015.

251

efeito e finalidade inflar as demonstraes de despesas com o pagamento de benefcios,

criando um dficit que no existiria se contabilizadas em separado.

Ocorre que, na clssica lio de ARNALDO SUSSEKIND (1955: 328 37), a

assistncia social se caracteriza pela ausncia da ideia de risco. Socorre-se a misria
comprovada e efetiva, no a provvel. Os destinatrios so os indigentes, no os
trabalhadores. Estes so protegidos pela previdncia social. O autor tambm criticava o
sistema previdencirio de sua poca, que no protegia os rurais nem os domsticos.
Atribua esse fato falta de organizao sindical desses trabalhadores e ao esprito
patriarcal dos empregadores, que impedia o estabelecimento de relaes impessoais de
proteo.
Assim, para MARTINS E VAZ (2007:1999) os benefcios pagos aos
trabalhadores rurais so previdencirios tpicos, pois ligados a uma relao de trabalho,
e no a uma situao de necessidade. O trabalhador rural segurado porque produz, e
no porque precise ou esteja em estado de carestia. segurado obrigatrio, devendo
recolher contribuies calculadas sobre a receita auferida com a comercializao da
produo. O que se dispensa a comprovao desse recolhimento como pressuposto de
concesso do benefcio e reconhecimento da qualidade de segurado. No que no
tenham de contribuir, apenas no precisam comprovar esses recolhimentos. Os
benefcios so concedidos sem que a administrao questione sobre eventuais
pagamentos.
Mesmo no regime anterior Constituio de 1988 havia contribuio para
financiamento da previdncia rural, a cargo dos produtores rurais 329 , que recolhiam
sobre a renda da produo, e das prprias empresas urbanas, com um adicional sobre a
sua folha de pagamento. Para RICARDO PIRES CALCIOLARI (2009:165), essas
contribuies eram indiretamente suportadas pelos trabalhadores, pois o seu peso
econmico refletia em sua remunerao, pois eram repassadas rebaixando os salrios
ou aumentando os preos dos produtos.

328
329

ARNALDO SUSSEKIND (1955:77).

ORIONE G. CORREIA E CORREIA (2010:369).

252

A desvinculao entre concesso de benefcios e prova de arrecadao ou

custeio prvio faz muitos autores associarem os benefcios rurais assistncia social330.
Outra caracterstica comumente evocada que o regime previdencirio rural se
aproxima mais a um sistema universal, por incluir todos os trabalhadores rurais: os que
trabalhem em conta prpria, em regime de economia familiar ou que, a qualquer ttulo,
prestem servio a terceiro. Mesmo os empregados rurais sem nenhuma formalizao
esto includos no sistema, o que no ocorre com o trabalhador urbano na mesma
situao331.

A universalidade , entretanto, uma caracterstica dos sistemas mais eficazes na

reduo da pobreza e no atingimento dos fins do Estado de Bem-Estar Social e um
princpio informador de toda a seguridade social brasileira. Curioso que, aqui, seja
invocada como algo estranho previdncia social, como se no pudesse haver uma
previdncia universal. As ideias de contributividade, contrapartida e mercadorizao
operam como mantras, ocultando que o a proteo previdenciria deve se destinar ao
trabalhador. No caso dos trabalhadores rurais, falso dizer que estes no contribuiriam,
pois a legislao de custeio estabelece variadas formas de cobrana de contribuio
sobre as rendas da agricultura, geradas por um sistema agrrio que depende da
agricultura familiar, e adota processos produtivos para os quais indispensveis, na atual
realidade econmica brasileira, o uso de trabalhadores volantes informais.

6.5.3. Volume dos gastos da previdncia rural e sua importncia na economia

As aposentadorias rurais movimentam expressivo montante de recursos, mas por

isso so frequentemente apontadas como elemento importante, seno principal, do

dficit da previdncia.
Criticam-se tanto os critrios de concesso de benefcios, os quais seriam muito
generosos, quanto as normas que regem seu custeio. Por no exigirem comprovao de
contribuio, esta se tornou quase facultativa, o que explicaria a insignificncia dos
montantes arrecadados sob essa rubrica, em comparao com a despesa com os
330
331

KHAIR (2007:209).
CARDOSO JR. e MAGALHES (2007:323).

253

benefcios. Ainda permitida a contagem recproca, em que o trabalhador urbano utiliza

tempo anteriormente laborado no campo para completar o tempo de servio necessrio
para aposentadoria332.
O nmero de aposentadorias rurais por idade supera o das concedidas para
vnculo urbano, mesmo que 80% da populao viva nas cidades333. Isso mostra que a
cobertura previdenciria da velhice mais eficiente no campo que na cidade, o que
decorre das especificidades das regras para concesso de aposentadoria ao trabalhador
rural, mais adaptadas realidade do trabalho, por no exigir vnculos formais nem

depender tanto deles. Afirma-se, com frequncia, que as aposentadorias rurais so

essenciais para a economia de algumas regies e de municpios mais empobrecidos da
rea rural. A previdncia social, nesse caso, atuaria tambm como redutora da
desigualdade regional, no s da social, transferindo renda das regies mais urbanizadas
e industrializadas334.
A histria brasileira registra um xodo rural contnuo e crescente, com aumento
absoluto e percentual da participao da populao urbana ao longo do sculo XX.
Muitos segurados hoje vinculados previdncia urbana, com vnculos de emprego nas

cidades, so oriundos do campo e iniciaram suas vidas na atividade rural. O art. 202,
9335, da Constituio, que garante contagem recproca dos perodos rurais para gozo
dos benefcios urbanos, reconhece essa histria e garante os direitos desses
trabalhadores que migraram do campo para a cidade336.
Alm disso, dados estatsticos dos benefcios pagos pelo Instituto Nacional do
Seguro Social INSS mostram que metade dos beneficirios de aposentadorias rurais
vive em reas urbanas337. Isto sugere duas situaes: o deslocamento, para o campo, por
ocasio da demanda por mo de obra, do trabalhador rural que j vivia em rea urbana

ou na periferia de grandes cidades, situao comum para os bias-frias; o xodo rural

decorrente da prpria aposentadoria, a qual, por ser fonte fixa de renda, permite o
abandono definitivo do trabalho e a migrao para a cidade.
332

RICARDO PIRES CALCIOLARI (2009:163).

CARDOSO JR. e MAGALHES (2007:329).
334
CARDOSO JR. e MAGALHES (2007:329).
335
9 Para efeito de aposentadoria, assegurada a contagem recproca do tempo de contribuio na
administrao pblica e na atividade privada, rural e urbana, hiptese em que os diversos regimes de
previdncia social se compensaro financeiramente, segundo critrios estabelecidos em lei.
336
CARDOSO JR. e MAGALHES (2007:325).
337
AFONSO (2003:67)
333

254

Estudo de DELGADO e CARDOSO JR. (2003:298), baseados nos dados

recolhidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE em diversas
edies da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD, identificaram que h
mais benefcios rurais pagos pelo INSS do que domiclios situados na zona rural. Isso
sugere que regra a presena de ao menos um idoso na grande parte das famlias do
campo. Alm disso, como permitido ao mesmo segurado acumular aposentadoria e
penso, o que ocorrer invariavelmente quando um casal for formado por dois
trabalhadores rurais, possvel que no mesmo domiclio haja mais de um benefcio. H
ainda a possibilidade, referida anteriormente, de o trabalhador rural residir em zona
urbana ou at mesmo se mudar para ela depois da aposentadoria.
Aqui no podemos deixar de notar o paradoxo que , no Brasil, a importncia
dos benefcios previdencirios para a economia de diversos municpios nas regies
rurais, mesmo havendo pouca ou nenhuma arrecadao sobre a folha de pagamento
nesses locais, onde o mercado de trabalho no formalizado 338 . A arrecadao
previdenciria vai depender do grau de formalizao das empresas produtoras, que
recolhem sobre a receita bruta auferida com a comercializao da produo. Em muitos
municpios a despesa previdenciria supera o montante transferido a ttulo de Fundo de
Participao dos Municpios FPM (art. 159, I, b da Constituio e Lei
Complementar 62/1989), de modo que nesses locais o maior volume de transferncias
federais o pagamento de benefcios pelo INSS. Curioso, como bem aponta LVARO
SLON DE FRANA339, que os municpios que mais recebem verbas da previdncia
rural estejam bem situados na escala das cidades com maior ndice de Desenvolvimento
Humano IDH, o que sugere uma correlao positiva entre despesa previdenciria e
desenvolvimento.
Segundo dados levantados por DELGADO e CARDOSO JR. (2006:305) 340 ,
47% dos moradores das zonas rurais recebem algum benefcio previdencirio, ndice
que sobe para 85% se tomados apenas os idosos. Do oramento das famlias rurais da
Regio Nordeste, 70% proveniente de benefcios previdencirios, os quais
representam 90% da renda das famlias rurais situadas abaixo da linha de pobreza.
338

LVARO SLON DE FRANA (2000), A previdncia social e a economia dos municpios, Braslia:
Anfip, 2 Ed.
339
FRANA (2000:14).
340
GUILHERME C. DELGADO E JOS CELSO CARDOSO JR (2006), O idoso e a previdncia rural
no
Brasil:
a
experincia
recente
de
universalizao,
Disponvel
em
http://ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/livros/Arq_17_Cap_09.pdf, acesso em 2/11/2015.

255

6.5.4. Distribuio de renda na previdncia rural

At a dcada de 1940, no havia na legislao brasileira qualquer proteo legal

aos trabalhadores rurais pobres. A famlia numerosa servia como mecanismo de
assistncia aos pais idosos, em razo da inexistncia de previdncia rural. Com a
modernizao da agricultura, as famlias rurais diminuram e se pauperizaram.
Com a concesso de direitos previdencirios aos trabalhadores rurais, a
desigualdade de renda no campo se modificou. Os idosos no campo passaram de
assistidos a assistentes de seus familiares, usando a maior parte da renda de suas
aposentadorias para sustentar os demais membros do ncleo familiar, segundo
DELGADO E CARDOSO JR. (2003: 294). Os autores corroboram as concluses de
KRETER e BACHA (2006): a Constituio aumentou a taxa de cobertura da
previdncia rural, incluiu em definitivo as mulheres no sistema e elevou a renda familiar
dos beneficirios. Entretanto, como a universalizao no veio acompanhada de

ampliao das bases de financiamento da prpria previdncia, at porque a contribuio

rural quase insignificante, isso s foi possvel tomado o conjunto da seguridade social
e suas fontes de financiamento totais.
Ocorre que muitos tributos que tm por base de clculo a renda gerada pelo
agronegcio no so contabilizados como fonte de financiamento dos benefcios rurais.
H receitas rurais que so misturadas s urbanas na contabilidade da arrecadao
previdenciria e da seguridade social, e essa confuso contribui para alimentar o
discurso sobre o dficit ou sobre a falta de recursos para sustentar a previdncia rural. A

CSLL, COFINS e CPMF pagas pelas empresas agrcolas jamais foram separadas da
proveniente das atividades urbanas, e assim nem sequer se cogitaria pudessem financiar
a previdncia rural. Se o agronegcio representa hoje 20% do Produto Interno Bruto PIB, de se esperar que uma parcela relevante da arrecadao de todos os tributos tenha
origem no campo, e a includas tambm as contribuies para a seguridade social.

256

Nesse sentido a concluso de DELGADO e CASTRO (2003:9-13)341, para os

quais os trabalhadores urbanos so os verdadeiros financiadores da previdncia rural.
Haveria uma distribuio de renda da cidade para o campo, mas mal direcionada, por
no atingir o capital nem os estratos sociais mais ricos342. O Fundo de Assistncia ao
Trabalhador Rural FUNRURAL era financiado por uma contribuio adicional,
incidente sobre a folha de pagamento urbana, de 2,4%. Esse tributo foi posteriormente
extinto, mas a situao ftica continua: os valores arrecadados a ttulo de contribuio
dos segurados especiais so insignificantes, o que implica a necessidade de utilizar os
recursos cobrados das empresas urbanas para o pagamento dos benefcios rurais.
A arrecadao com a folha de pagamento das empregadoras rurais quase
irrelevante. Alm da substituio tributria, pela qual as empresas recolhem sobre a
receita da produo, a economia rural apresenta altos ndices de informalidade. A
exceo so as empresas do agronegcio capitalista, que adotam relaes de emprego
formais. Mas estas, por se dedicarem primordialmente s exportaes, so isentas de
contribuies por fora do texto do art. 149, 2, I da Constituio, com redao dada
pela Emenda Constitucional 33/2001. A arrecadao rural atual representa menos de
10% do montante pago com aposentadorias aos segurados especiais.
KRETER e BACHA (2006)343 avaliaram a eficcia distributiva da previdncia
rural no Brasil, a exemplo dos estudos mencionados nos tpicos especficos, dedicados
341

Guilherme Delgado, Jorge Abraho de Castro (2003), Financiamento da Previdncia Rural: Situao
Atual
e
Mudanas,
Braslia:
IPEA,
disponvel
em
http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_0992.pdf, acesso em 2/11/2015.
342
A noo de Previdncia Rural brasileira est fortemente determinada pela condio de direito social
qual foi elevada na Constituio de 1988. Sua incluso no Sistema de Seguridade Social como subsistema
da poltica de Previdncia Social (que at ento era concebida como garantidora de direitos baseados na
lgica de seguros contributivos) provocou, desde ento, transformaes legais e institucionais que
trouxeram forte impacto para o financiamento da Previdncia Social brasileira. Este trabalho tem como
objetivo verificar a relao entre as Necessidades de Financiamento da Previdncia Rural e o
financiamento da Previdncia Social brasileira, procurando reconstituir os antecedentes e a evoluo do
sistema previdencirio rural brasileiro, com nfase na evoluo jurdico-institucional e nos resultados de
sua estrutura de financiamento ao longo da dcada de 1990.Os resultados obtidos demonstram que na
forma atual de financiamento da Previdncia Rural ocorre um equvoco distributivo: o de trabalhadores
pobres do setor urbano financiarem trabalhadores mais pobres do setor rural; como tambm um problema
de conflito potencial entre as representaes dos trabalhadores urbanos e dos trabalhadores rurais no
sistema da Previdncia Social. Portanto, corrigir essa forma de financiamento crucial para a melhoria
dos padres de formulao e gesto da poltica social (DELGADO E CASTRO, 2003:7).
343
ANA CECLIA KRETER E CARLOS JOS CAETANO BACHA (2006), Avaliao da eqidade da
Previdncia no meio rural do Brasil, Revista de Economia e Sociologia Rural On-line version ISSN 18069479, Rev. Econ. Sociol. Rural vol.44 no.3 Braslia July/Sept. 2006, disponvel em
http://dx.doi.org/10.1590/S0103-20032006000300006
e
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-20032006000300006,
acesso
em
02/11/2015.

257

a todo o sistema previdencirio. Basearam-se nas edies da Pesquisa Nacional por

Amostra de Domiclios PNAD do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IBGE de 1992, 1996 e 1999. Para identificar os benefcios rurais, utilizaram somente as
respostas colhidas em domiclios situados na zona rural. Devido ao grande nmero de
benefcios rurais pagos a residentes em rea urbana, conforme j mencionado, esse
critrio no inteiramente preciso, mas permite uma avaliao melhor na falta de
perguntas especficas sobre a espcie de benefcio de aposentadoria recebido pelo
visitado pesquisado.

Os autores concluem que a aposentadoria rural distribuiu renda positivamente. O

ndice de GINI j era menor no campo que nas reas urbanas, e foi ainda mais reduzido
ao longo da primeira dcada aps a promulgao da Constituio de 1988. A
desigualdade entre os aposentados rurais menor, e sua renda per capita maior do que
a dos demais trabalhadores rurais, que no recebem benefcio. Isso talvez no se
mantenha a longo prazo, com a elevao do salrio real mdio nas atividades
agropecurias, mas era a realidade em 1999, ano da PNAD mais recente por eles
analisada.

Entretanto, o estudo identificou que a previdncia rural privilegia os homens

brancos e de maior escolaridade. O vis de gnero pode ser ainda reflexo da legislao
anterior, que s previa o pagamento de benefcio ao chefe ou arrimo de famlia, o que na
prtica exclua as mulheres. Os homens participam mais do mercado de trabalho e da
economia formalizada, tendo mais facilidade, portanto, de reunir os documentos
necessrios para concesso dos benefcios. Os demais itens de discriminao refletem as
condies sociais no campo. A cor da pele e o nvel de escolaridade esto
profundamente relacionados, tendo o branco mais acesso educao formal que o
negro. Ter, por isso, mais facilidade em compreender seus direitos e demand-los.
A legislao anterior Constituio s assegurava a subsistncia a nveis
mnimos. O valor da aposentadoria era de meio salrio mnimo e o da penso, 30%
deste. O benefcio s era pago ao arrimo ou chefe de famlia, o que na prtica exclua as
mulheres do direito a receber aposentadoria. O texto constitucional de 1988 permitiu
previdncia rural tornar-se um sistema efetivo de distribuio de renda. Reduziu a idade
para concesso da aposentadoria para 60 e 55 anos para homens e mulheres,

258

respectivamente, extinguiu o vis de gnero que havia e estipulou o valor piso em um

salrio mnimo, o que mais que dobrou o valor mdio dos benefcios. .
Talvez a alterao mais notvel tenha sido a previso de proteo do trabalhador
em regime de economia familiar. Conforme bem notaram DELGADO E CASTRO
(2003:9), at a Constituio de 1988 a previdncia era restrita ao trabalhador com
contrato formal de emprego. Com a introduo do conceito de regime de economia
familiar, integrou-se uma relao de produo no assalariada, informal, reconhecendo
o ordenamento jurdico, pela primeira vez, a diversidade do mundo do trabalho

brasileiro. O instituto previdencirio do segurado especial passou a ser ancorado no

trabalho, no no contrato, o que determinante para a eficcia distributiva da
previdncia rural.

6.5.5. A previdncia rural incentiva a informalidade?

Conforme j mencionado, o montante arrecadado com contribuies no meio

rural insignificante se comparado ao gasto. Alm disso, como o reconhecimento de
direitos previdencirios e a obteno de benefcios, por parte dos trabalhadores, no
exige prova do recolhimento de contribuies, comum afirmar-se que no h estmulo
contribuio para esses trabalhadores, o que incentivaria a informalidade e a evaso.
De fato, a contribuio do segurado especial incide sobre a comercializao da sua
produo, mas no h qualquer sano, na prtica, ao no recolhimento. Inexistem
mecanismos de fiscalizao e o direito ao benefcio no ser negado por
inadimplemento. Por outro lado, muitos dos trabalhadores rurais que prestam servios

na informalidade sequer conhecem seus direitos trabalhistas e previdencirios, no

sabendo precisar as consequncias futuras da falta de registro de seu vnculo ou da
forma como contratados. Como o ordenamento jurdico simplesmente os ignora, e a
prtica jurisprudencial os equipara aos segurados especiais, no h, tambm neste caso,
consequncias jurdicas s relaes de informalidade no campo. Vale questionar se o
direito no estaria, por isso, incentivando exatamente aquilo que se pretende evitar.
A resposta no simples, passa pela compreenso das relaes de produo e,
talvez, no possa ser atingida sem um estudo srio da questo, nos moldes dos citados a
259

respeito dos efeitos da contribuio sobre a folha de pagamento nos ndices de

formalizao da economia em geral.
Tanto as pequenas empresas quanto as que operam na atividade agropecuria
esto entre as maiores utilizadoras de mo de obra informal em suas cadeias produtivas.
POCHMANN (2012:70) afirma que coexistem, no meio rural, as duas formas de
relao de trabalho. O agronegcio contrata assalariados, mas h ainda o regime de
economia familiar sem remunerao. Necessrio lembrar, entretanto, que as relaes de
emprego, mesmo quando prestadas a empresas capitalistas, nem sempre so

formalizadas. O boia-fria a tnica em muitas regies, bem como o safrista,

contratado apenas em perodos temporrios. Dados do Ministrio do Trabalho e
Emprego - MTE344 mostram que a rotatividade da mo de obra no agronegcio cresceu,
entre 1999 e 2009, de 55,8% para 90%, justamente no perodo em que suas atividades
estavam mais aquecidas.
Para a legislao da previdncia, todos esses trabalhadores, exceto o celetista,
so considerados segurados especiais e recebero benefcios no valor mnimo,
independente da remunerao que possam auferir. O estmulo formalizao de suas

relaes s viria se a renda auferida fosse superior do benefcio previdencirio pago,

algo difcil de se imaginar no contexto social do campo, at porque o aposentado ou
pensionista rural no deixa de praticar a agricultura de subsistncia ou mesmo de
trabalhar para terceiros, ainda que invlido, doente ou acidentado.
quase automtico vincular benefcio previdencirio ao prvio pagamento. A
prpria Constituio o faz implicitamente, ao proibir, no 5 do art. 195, a criao ou
majorao de benefcios da seguridade social sem fonte de custeio total. O texto
constitucional, entretanto, no vincula esse custeio pessoa do potencial beneficirio,

como se houvesse uma relao sinalagmtica entre o pagamento de contribuio e o

recebimento do benefcio. Trata-se de regra dirigida ao legislador, que deve indicar a
fonte de recursos que utilizar, proibindo criar despesa sem previso de receita. Nem
poderia ser diferente, pois vrias das aes da seguridade social so devidas aos
necessitados, exatamente aqueles que no detm capacidade contributiva.

344

Hoje unificado com a previdncia, sob o nome de Ministrio do Trabalho e Previdncia Social.

260

Entretanto, conforme j afirmado, o modelo contributivo continua a ser o

preponderante no debate sobre a Previdncia Social 345 . No caso dos benefcios
concedidos aos trabalhadores rurais, sempre importante a inexistncia de
bilateralidade ou sinalagma entre o recebimento e a comprovao de prvio
recolhimento de contribuies. Isso seria um desincentivo contribuio e talvez
prpria formalizao das relaes de trabalho no campo.

7.

Concluses

A trajetria da previdncia social brasileira a histria de concesso de direitos

de maneira desigual. A solidariedade aparece mais como retrica para justificar o
financiamento do sistema do que como princpio que o informe, de fato. Se o
paternalismo e o corporativismo serviram para criar divises de status entre os
trabalhadores, concedendo privilgios a alguns e outros excluindo da proteo
previdenciria, o individualismo e o patrimonialismo transformaram o direito social em
mercadoria, recompensa pelo preo de uma contribuio.
A previdncia surge como concesso de privilgio s categorias profissionais
consideradas estratgicas. O modelo privado era adequado, pois embora somente as
grandes empresas conseguissem organizar caixas de assistncia para seus trabalhadores,
eram exatamente esses a quem interessava proteger. A concesso de direitos operava
como elevao do salrio indireto provida pelo estado, e essa melhoria no poder
aquisitivo servia para desestimular organizao radical do proletariado, facilitando a

cooptao do movimento sindical.

Aps, com a estatizao da previdncia, a desmobilizao dos trabalhadores
continua sendo efeito da segmentao dos planos, separados por categorias
profissionais. Mas agora a apropriao dos fundos previdencirios pelo Estado permitia
a formao de uma poupana pblica at ento indita, utilizada com finalidades
indutoras do desenvolvimento econmico. A formao de capital de empresas pblicas
345

LAVINAS E CAVALCANTI (2007: 248).

261

estratgicas para a industrializao brasileira s ocorreu devido abundncia de

recursos previdencirios disponveis para o Estado, num contexto em que poucos eram
os beneficirios e muitos os contribuintes. A industrializao era excipiente e somente
os trabalhadores urbanos gozavam de proteo. At mesmo a urbanizao dependia da
previdncia, que assegurava salrio aos recm-chegados do xodo rural em caso de
necessidade e lhes fornecia habitao, servios de sade e assistncia social.
A unificao dos regimes de previdncia permitiu controle unificado das suas
despesas e receitas, e o uso do oramento previdencirio na poltica fiscal. A expanso

econmica dos anos 1970 permitiu incluso de parcelas significativas da populao

economicamente ativa, tais como autnomos, trabalhadores rurais e domsticos. Mas a
incluso no foi completa, esses trabalhadores no gozavam de proteo plena e os
benefcios a eles atribudos sequer garantiam manuteno de renda, seno a mera
subsistncia.
A crise econmica e fiscal que seguiu ao colapso do modelo fordista trouxe a
previdncia e seu oramento para o centro do debate sobre as contas pblicas e a
austeridade fiscal. Ao mesmo tempo, o debate pr-constituinte e a reivindicao de

construo de um verdadeiro Estado de Bem-Estar Social no nosso pas consagraram no

conceito de seguridade social, destinada a promover servios universais populao,
erradicando a pobreza e diminuindo as desigualdades sociais e de renda.
Isso, entretanto, no se concretizou. A crise fiscal foi agravada pela estabilizao
monetria. O dficit pblico no mais poderia ser financiado pela inflao e criou-se
mecanismos de desvinculao das receitas da seguridade social. O suposto dficit da
previdncia volta ao centro do debate e proliferam as propostas de reforma, com
reduo de direitos e retrocesso.
Para estabilizar a moeda, a poltica econmica no prescindiu da previdncia
nem do direito, que mais uma vez serviram interveno econmica. Era necessrio
rebaixar salrios e benefcios previdencirios, para conteno da demanda e do gasto
pblico, antes da converso monetria. O direito atuou como anteparo dessas medidas
de poltica econmica, declaradas legais e legtimas, embora tomadas em aparente
descompasso com os mandamentos constitucionais.

262

Ao mesmo tempo, o direito previdencirio no incorporou os princpios da

seguridade social. Continua sendo aplicado desconhecendo a realidade econmica em
que opera. No distribui renda de maneira eficiente, mesmo quando seus operadores
estejam imbudos da melhor das intenes nesse sentido. o descompasso entre as
normas jurdicas e o mundo em que incidem que determina efeitos outros que no os
estabelecidos como objetivos da Repblica, ao passo que estes permanecem distantes.
A aplicao do direito previdencirio reproduz as desigualdades existentes na
sociedade. Os miserveis so excludos de proteo e relegados aos programas de

assistncia social. Se no forem idosos ou deficientes, no recebero nenhum benefcio

de prestao continuada. Os desempregados contam com um programa de segurodesemprego incompleto e limitado, que no constitui alternativa segura de subsistncia.
Essa funo cumprida pela economia informal, aspecto essencial das relaes de
produo do capitalismo brasileiro.
Os trabalhadores informais participam do custeio da previdncia. No s porque
arcam, pelo consumo, com os impostos e contribuies indiretos que constituem a
maior parte da arrecadao tributria, mas, sobretudo, porque da fora de seu trabalho

que provm expressivas parcelas da renda nacional. No so, entretanto, destinatrios de

qualquer direito previdencirio, ainda amarrado ao contrato formal de trabalho, figura
anacrnica e cada vez menos utilizado nas relaes de produo do capitalismo
financeirizado, que prefere adotar relaes precrias ou flexveis para contratao de
mo de obra, por meio de terceirizao lcita ou ilcita.
Por outro lado, houve avanos, principalmente na distribuio de renda para os
mais pobres, ainda que imperfeita, porque ocorrida sem penalizar os mais ricos ou o
capital. Mais uma vez, o direito teve importante papel. A norma que prev o

reconhecimento como segurado especial dos trabalhadores rurais que se dediquem

economia familiar serviu como impulso econmico para esse ramo da economia. Mais
importante, rompeu, pela primeira vez, o paradigma que associa proteo previdenciria
economia formal, fazendo concretizar o mandamento constitucional do primado do
trabalho. Infelizmente, ainda um instituto pouco compreendido pelos operadores do
direito, talvez por desconhecimento dos seus efeitos e da realidade das relaes de
trabalho no campo. Algumas aplicaes da norma ainda denotam preconceito moral
contra quem no contribui expressamente.
263

A vinculao do piso dos benefcios previdencirios ao salrio mnimo, somada

poltica de concesso de reajustes acima da inflao, proporcionou distribuio de
renda para os extratos mais necessitados da sociedade e constituiu eficiente mecanismo
de diminuio da pobreza.
O Estado de Bem-Estar Social brasileiro falhou, tambm, ao desmercantilizar a
proteo social. A previdncia continua sendo mercadoria. O benefcio previdencirio
obtido numa relao de contrapartida, e pago em valor que no impede ou inibe a
existncia de um mercado privado de previdncia complementar, cuja rentabilidade

depende das elevadas taxas de juro pagas pelo tesouro, financiadas pelos mesmos
tributos que deveriam financiar as aes estatais em geral e da seguridade social.
Quando a seguridade financiada por tributos indiretos, e h, dentre os
contribuintes, pessoas excludas do direito ao benefcio, ocorre concentrao de renda
(redistribuio de renda com equidade negativa). Os mais vulnerveis, de renda prxima
ao zero ou componentes da economia informal, que no tem a qualidade de segurado
reconhecida, financiam os benefcios auferidos pelas demais parcelas da populao.
Nesse sentido, o direito cumpre papel fundamental. Os critrios de distribuio
de renda, desmercantilizao e reduo da estratificao social podem e devem ser
considerados na avaliao jurdica das normas previdencirias. Estas devem ser
aplicadas de maneira a produzirem, sobre a realidade, efeitos que concretizem os
objetivos da Repblica e do Estado de Bem Estar. A identificao de retrocesso em
algum desses aspectos, com a alterao de alguma poltica pblica, pode justificar o seu
afastamento pelos juristas. Mas isso no envolve somente os litgios judiciais. Pelo
contrrio, o modelo processual limitado s relaes individuais, exatamente o tipo de
conformao jurdica que anula a viso de solidariedade.
Para que haja efetiva transformao social, com distribuio de renda,
diminuio das desigualdades e erradicao da pobreza, necessrio que o sistema
previdencirio seja mais progressivo, que a seguridade social se universalize, de fato, e
que os servios por ela prestados sejam alternativas reais contratao privada no
mercado. Necessrio reduzir a renda e os privilgios dos mais ricos em prol dos direitos

264

do restante do corpo social. Esta seria, inclusive, a finalidade do sistema de seguridade

social, a de limitar e amenizar os efeitos destrutivos do desenvolvimento capitalista346.

346

BRUNO, (2007:110).

265