Procesos Urbanos Procesos Informales

Procesos urbanos
informales y territorio
Ensayos en torno a la construccin
de sociedad, territorio y ciudad
Mercedes Castillo de Herrera

Editora acadmica
Fernando Negret Fernndez Mercedes Castillo de Herrera Nieves Lucely Hernndez Luis Carlos Jimnez Mantilla
Carlos Roberto Pea Barrera Nubia Yaneth Ruiz Ruiz Andrs Guarn Cobos Carlos Alberto Torres Tovar
John Jairo Rincn Garca Donka Atanassova Iakimova David Milln Orozco Martha Liliana Pea Rodrguez
Luis Fernando Fique Pinto Henry Enrique Garca Solano
NACIONAL
FAC U LTA D D E A RT E S
Procesos urbanos
E n s ayo s
en torno a la construccin de
sociedad, territorio y ciudad
Procesos urbanos
E n s ayo s

Editora acadmica
Grupo de investigacin
Procesos urbanos en hbitat, vivienda e informalidad
Fernando Negret Fernndez, Mercedes Castillo de Herrera, Nieves Lucely Hernndez,

Luis Carlos Jimnez Mantilla, Carlos Roberto Pea Barrera, Nubia Yaneth Ruiz Ruiz,
Andrs Guarn Cobos, Carlos Alberto Torres Tovar, John Jairo Rincn Garca,
Donka Atanassova Iakimova, David Milln Orozco, Martha Liliana Pea Rodrguez,
Luis Fernando Fique Pinto, Henry Enrique Garca Solano
Universidad Nacional de Colombia

Sede Bogot
Facultad de Artes
Maestra en Hbitat
Rector
Moises Wasserman Lerner
Vicerrector Sede Bogot
Julio Esteban Colmenares Montaez
Directora DIB Bogot
Ellie Anne Duque Hyman
Decano
Jaime Franky Rodrguez
Vicedecano de Programas Curriculares
Pablo Abril Contreras
Vicedecano de Investigacin
Luis Carlos Coln Llamas
Secretario Acadmico
Fredy Chaparro Sanabria
Directora de Bienestar
Martha Luz Salcedo Barrera
Director Centro de Divulgacin y Medios
Alfonso Espinosa Parada
Directora Instituto de Investigaciones Hbitat,
Ciudad y Territorio
Mara Clara Vejarano
Coordinador Programa de Maestra en Hbitat
lvaro Ibat Ceballos
Coordinacin editorial y acadmica
Textos
Grupo de investigacin:
Imagen cartula
Mercedes Castillo de Herrera. Medelln 2008
Diseo de pauta y cubierta
Marcela Godoy
Diseo y diagramacin
Alejandro Medina
Fotografa
Grupo de Investigacin, Procesos urbanos en hbitat,
vivienda e informalidad
Fotografa portadillas
Carlos Alberto Torres Tovar
Correccin de estilo
Claudia Burgos ngel
Impresin
Editorial Kimpres Ltda.
PRIMERA EDICIN
Bogot, D.C., diciembre 2009
Facultad de Artes. Maestra en Hbitat.
Grupo de investigacin Procesos urbanos en hbitat,
vivienda e informalidad.
ISBN: 978-958-719-259-9
NACIONAL
Esta publicacin surge como un producto acadmico del

primer ao (2007-2008) del Plan de Accin del grupo de
investigacin: Procesos urbanos en hbitat, vivienda e
informalidad, el cual fue seleccionado y financiado como
parte de la Convocatoria Nacional de Investigacin 2007
Reconocimiento a Grupos de Investigacin 2007, consolidados
y clasificados en categora A por Colciencias, auspiciada por la
Vicerrectora de Investigacin y la Divisin de Investigacin
Bogot DIB de la Universidad Nacional de Colombia.
Grupo de investigacin
Cdigo Colciencias COL0046649
puhvi_farbog@unal.edu.co
Lder del grupo de investigacin
Arquitecto CARLOS ALBERTO TORRES TOVAR, Mg. Urb.
Profesor Asociado Universidad Nacional de Colombia
Integrantes
Arq. Luis Carlos Jimnez Mantilla
Arq. Luis Fique Pinto
Arq. Fernando Negret Fernndez
Sic. Nubia Yaneth Ruiz Ruiz
Econ. Mercedes Castillo de Herrera
Arq. Nieves Lucely Hernndez Castro
Arq. David Milln Orozco
Soc. Andrs Guarn Cobos
T. Social Martha Liliana Pea Rodrguez
Soc. Donka Atanassova Iakimova
Arq. Jorge Ivn Crdenas Palacios
Ing. Cat. y Geo. Carlos Roberto Pea
Arq. Solanyi Robles Joya
Mtra. Tatiana Godoy Crdoba
D. Ind. Henry Enrique Garca Solano
Mtra. Lorena Luengas
Polit. Johanna Vargas
Maestra en Hbitat. Lnea de Investigacin:
Estudios en Vivienda
Telfono (57-1) 316 5000 Ext. 12249
Fax (57-1) 316 5000 Ext. 12249
maeh_fabog@unal.edu.co
Direccin: carrera 30 No. 45-03. Edificio de Construcciones,
SINDU Oficina 204, Bogot, D.C., Colombia
www.facartes.unal.edu.co/mhabitat
Catalogacin en la publicacin Universidad Nacional de Colombia

Procesos urbanos informales y territorio : ensayos en torno a la construccin de
sociedad, territorio y ciudad / Grupo de investigacin Procesos urbanos en
hbitat, vivienda e informalidad ; [director] Carlos Alberto Torres Tovar ;
editora Mercedes Castillo de Herrera. Bogot : Universidad Nacional de
Colombia. Facultad de Artes. Maestra en Hbitat, 2009

278 p. : il.

Incluye referencias bibliogrficas
ISBN : 978-958-719-259-9

1. Urbanizacin - Aspectos sociales 2. Asentamientos urbanos 3.
Antropologia Urbana 4. Participacin comunitaria I. Castillo de Herrera,
Mercedes, ed. Torres Tovar, II. Carlos Alberto1965- III. Grupo de Investigacin
CDD-21 307.76 / 2009
Contenido
Introduccin

Carlos Alberto Torres Tovar y Mercedes Castillo de Herrera
Parte I. Ambiente y sostenibilidad en el territorio
27
Aspectos conceptuales, metodolgicos e institucionales de la Zonificacin

29
Ecolgica Econmica Zee en Brasil
Fernando Negret Fernndez y Mercedes Castillo de Herrera
Insostenibilidad y sostenibilidad en el desarrollo de la vivienda informal
Nieves Lucely Hernndez Castro
47
Parte II. Formas de crecimiento y poblamiento urbano
59
Espacialidad urbana de propietarios e inquilinos en sectores populares.

61
El caso de Bogot, 1938-2000
Luis Carlos Jimnez Mantilla
Las manzanas corporativas ms apetecidas del Distrito Capital
Carlos Roberto Pea Barrera
93
Parte III. Poblacin y desplazamiento forzado
111
Colombia se consolida como una sociedad urbana

Nubia Yaneth Ruiz Ruiz
113
Reestructuraciones territoriales de los nuevos pobladores: poblacin desplazada

123
de la localidad de San Cristbal
Andrs Guarn Cobos
Parte IV. Estrategias de intervencin en la ciudad informal
131
Es posible pasar de la ciudad informal a la ciudad formal? Aproximacin a

algunos problemas urbanos y a las estrategias de intervencin estatal desde
la perspectiva del mejoramiento integral de barrios, MIB
133
Carlos Alberto Torres Tovar, Donka Atanassova Iakimova y John Jairo Rincn Garca
Caminando un planeta informal
David Milln Orozco
183
Parte V. Diseo y participacin comunitaria
197
Procesos urbanos informales, participacin comunitaria y autoconstruccin

de vivienda: la experiencia Cinva (1951-1974)
199
Martha Liliana Pea Rodrguez
El proyecto urbano-arquitectnico para un hbitat evolutivo de la poblacin
de bajos ingresos. Una reformulacin de los problemas por abordar y de sus
245
escenarios de actuacin
Luis Fernando Fique Pinto
Weimar, origen de un ejercicio profesional llamado diseo
Henry Enrique Garca Solano
263
Autores

269
Introduccin

Universidad Nacional de Colombia, Bogot

Universidad Nacional de Colombia, Bogot
El libro que ponemos hoy a disposicin de los lectores es producto del esfuerzo colectivo del grupo de investigacin Procesos urbanos en hbitat, vivienda e informalidad,
de la Universidad Nacional de Colombia, que viene reflexionando desde hace ms
de una dcada sobre las transformaciones de las ciudades y los retos que nos plantea
el construir ciudad y territorio a partir de los procesos urbanos informales. Aunque
llevamos un largo recorrido con cerca de siete investigaciones importantes para varias
entidades gubernamentales y contamos con un buen conjunto de ponencias, artculos de investigacin, captulos de libro, tesis de maestra y trabajos de grado, esta es
nuestra primera publicacin conjunta en formato de coleccin de ensayos que, si bien
son ensayos individuales, estn unidos por el hilo conductor de los procesos urbanos
informales y sus escenarios de articulacin con el territorio en distintas escalas: la
regional, la urbana y la local, y sobre el esquema de seis ejes temticos, como se ver
ms adelante. Se advierte, sin embargo, que los ensayos presentados en esta coleccin
no ofrecen conclusiones definitivas, sino que, por el contrario, exponen discusiones
actuales que ameritan ser profundizadas y colectivizadas, incluso en escenarios abiertos, como ya lo hemos hecho en varias ocasiones. Las reflexiones propuestas en cada
uno de los ensayos son el aporte que entregan sus artfices desde una perspectiva que
pretende ir ms all de la mirada disciplinar sobre los procesos urbanos informales de
hoy y sus relaciones con el territorio. Esperamos que en ese sentido sea interpretada
9
Procesos
urbanos informales y territorio
esta contribucin a los anlisis y bsqueda de alternativas del presente y, por qu no,
del futuro de los procesos urbanos con origen en la informalidad.
El grupo de investigacin
El grupo de investigacin Procesos urbanos en hbitat, vivienda e informalidad inici su
estructuracin desde mediados de los aos noventa a partir del desarrollo de varios
trabajos relacionados con las lneas de investigacin declaradas y realizados por varios de sus integrantes. Desde el ao 2000 el grupo de investigacin est reconocido
por el Instituto Colombiano de Ciencia y Tecnologa Colciencias y actualmente
se encuentra clasificado en la Categora A, es avalado por la Universidad Nacional
de Colombia y tiene como sede la ciudad de Bogot.
Las reas de conocimiento en las que se inscribe su trabajo son las Ciencias
Sociales Aplicadas y el Planeamiento Urbano y Regional, en el marco de los Programas Nacionales de Ciencia y Tecnologa, de Ciencias del Medio Ambiente y
el Hbitat y de Ciencias Sociales y Humanas. Su principal objetivo consiste en
construir un espacio de reflexin a partir de la revisin, reformulacin y resignificacin de conceptos alrededor de la informalidad urbana, el hbitat y la vivienda,
a travs de la constatacin de la realidad con, hacia y desde la teora, con miras a
apoyar las polticas pblicas y/o llegar a proponer programas que, teniendo como
base el conocimiento de las lgicas de una realidad mal interpretada, se orienten en la bsqueda de la superacin de los dficits cualitativos y cuantitativos,
y propendan por elevar la calidad de vida de miles de habitantes de la ciudad
colombiana, particularmente aquella construida de manera informal. Es por ello
que el grupo de investigacin se ha previsto como la oportunidad del encuentro
para reflexionar, debatir, recorrer y conocer las actuales transformaciones de las
ciudades a partir de los procesos urbanos informales, con la finalidad de reconocer y comprender la simultaneidad de las transformaciones fsico-espaciales,
ambientales, socio-culturales, econmicas y socio-econmicas, institucionales y
comunitarias, entre otras.
Con todo lo anterior, se pretende que el grupo sirva de pretexto para la generacin de espacios de discusin, de intercambio de ideas, de confrontacin de teoras
y prcticas recientes, para el debate urbano a partir de temas relacionados con los
procesos urbanos informales y sus efectos en la transformacin de la ciudad. As
mismo, para el reconocimiento de las vivencias, las experiencias y las propuestas de
solucin del entorno urbano informal a partir de sus principales agentes sociales,
propiciando la construccin de redes y alianzas que permitan continuar con la discusin abierta desde los diferentes escenarios, ya sean stos locales, institucionales,
organizacionales, gremiales o acadmicos.
10
Introduccin
El reto que nos hemos planteado, en parte, es el de posicionar ante los organismos internacionales, nacionales y las escuelas de pensamiento con ms tradicin
categoras nuevas frente a otras ya institucionalizadas que, sin embargo, admiten relecturas. Por ello nos proponemos que este grupo de investigacin conozca las lgicas
y procesos urbanos de la ciudad informal con tanta profundidad que genere las bases
tericas para una dinmica de superacin de esta realidad a travs de propuestas de
intervencin acordes con esta condicin.
De ah que las lneas que manejamos sean las de:

Ciudad, hbitat y vivienda informal.

Transformaciones urbanas y territoriales.
Economa informal, hbitat y espacialidad.
Calidad y habitabilidad del hbitat y la vivienda.
Anlisis y ordenamiento territorial.
Y que el plan de trabajo colectivo que se ha propuesto el grupo de investigacin contemple las siguientes actividades:
Estudios y anlisis de las propuestas tericas sobre los procesos de urbanizacin,
el hbitat y la vivienda con una mirada transdisciplinar.
Recopilacin de las consideraciones terico-prcticas alrededor de los procesos
urbanos contemporneos y la informalidad.
Construccin de un marco terico propio que involucre los conceptos de hbitat
y habitabilidad en una poca de post-neoliberalismo, consistente con los retos
que la informalidad plantea tanto para los habitantes como para el Estado.
Establecimiento de indicadores de seguimiento de la sostenibilidad urbana
y territorial dentro de la informalidad e impulso de dinmicas que permita
llegar a ellos.
Como se haba mencionado anteriormente, los principales proyectos relacionados con la investigacin en los que el grupo de investigacin ha participado desde
su formalizacin, en el ao 2000, son:
Estado del arte sobre hbitat, vivienda e informalidad en Colombia. 19902007 (2008).
Estudio de caracterizacin y anlisis de alternativas para la actuacin en la gestin
del suelo urbano en el marco de la Poltica del Hbitat en Bogot, D.C. (2007).
Exposicin itinerante Ciudad informal colombiana (2007).
Estudio de conceptualizacin sobre mejoramiento integral de barrios en
Bogot (2006).
Ciudad, hbitat y vivienda informal en la Colombia de los aos noventa (2005).
11
Procesos
Prediagnstico para la formulacin del plan parcial de renovacin urbana integral

para Cazuc y Altos de Cazuc, municipio de Soacha (2004).
Territorialidad, regiones y ciudades (2000).
As mismo, la produccin acadmica e investigativa del grupo tiene a su haber
un conjunto de ponencias, artculos de investigacin, captulos de libro, tesis de maestra y trabajos de grado, que se puede resumir, a 2009, en cincuenta y un artculos
publicados en revistas cientficas; veintisis trabajos en eventos, incluyendo captulos
de memorias; veintisiete libros publicados de manera individual por integrantes del
grupo; veintitrs captulos de libros publicados; dieciocho textos en publicaciones no
cientficas y otra produccin bibliogrfica; veintisis trabajos tcnicos; once trabajos
de revisin o de la labor editorial; siete de organizacin de eventos; dos informes de
investigacin; veinticinco presentaciones de trabajo; veintisis trabajos dirigidos y tutoras concluidas y participacin en cincuenta y seis proyectos1.
Procesos urbanos informales 2

Durante los ltimos cincuenta aos, los diversos procesos de urbanizacin informal
han logrado constituir un fenmeno universal con diferentes expresiones y escalas,
principalmente en los pases denominados en va de desarrollo; su impacto vara
segn las manifestaciones particulares en funcin de la diversidad de culturas y
tradiciones presentes en el entorno urbano. Sin embargo, es de precisar que los procesos urbanos informales datan del siglo XIX, sin que llegasen a tener la magnitud
que representan en la actualidad.
Aunque las influencias de las polticas econmicas globales son percibidas
en nuestros pases de manera muy similar, las expresiones habitacionales y socioculturales presentan diferencias sensibles. Lo cierto es que los hechos econmico,
espacial, ambiental, poltico y socio-cultural que implican el creciente desarrollo
urbano formal, conllevan el desenvolvimiento de una forma de vida paralela que se
evidencia en los asentamientos informales y autoproducidos de las grandes ciudades
latinoamericanas, asiticas y africanas, principalmente.
Ante los desarrollos formales que obedecen a las leyes de mercado y se rigen
por las pautas de la economa de la comunicacin y la globalizacin, se desarrolla,
como contraparte, una forma de proceso financiero, comercial y habitacional que,
La informacin detallada se puede observar en la web:

http://200.25.59.34:8080/gruplac/jsp/visualiza/visualizagr.jsp?nro=00000000002954
2
Este aparte se elabor tomando como base el trabajo efectuado en el ao 2007 para la convocatoria
del Seminario Internacional Procesos urbanos informales, realizado en la ciudad de Bogot.
1
12
Introduccin
aunque direccionado por los lineamientos de lo formal, tiene su lugar en las dinmicas de lo informal con vnculos que permiten la conexin y la dependencia de
estas dos formas de desarrollo. Esta actividad es necesaria para generar el equilibrio, pero no siempre en las mismas condiciones de avance e igualdad.
La informalidad urbana se entiende en relacin con el mundo urbano formal,
pero tambin en relacin con otro tipo de tensiones presentes en tal universo, como
lo excluido o lo considerado ilegal. Hoy, el debate sobre los procesos urbanos informales
est tambin finamente asociado al ejercicio de los derechos, la democracia, la distribucin equitativa de los beneficios del desarrollo, la cultura urbana y la construccin
de ciudadana, la calidad de vida y del hbitat, el equilibrio ambiental del planeta, las
dinmicas territoriales y espaciales, la globalizacin cultural, entre otros.
Pareciera un tema recurrente, y a decir de algunos, suficientemente debatido.
Pero justamente porque esta dinmica de los procesos urbanos informales no es esttica
y, por el contrario, avanza y se muestra actualmente como un fenmeno caleidoscpico y complejo, se precisa la discusin permanente, la reflexin constante con
referentes ms amplios. Ya no solo se debe discutir aquello que trata de los procesos
informales; es necesario discernir sobre lo que implica habitar un planeta urbano
con sus mltiples rostros y maneras de inscribirse en la globalizacin.
Con esta perspectiva se propone efectuar una lectura de los procesos urbanos
informales a partir de seis ejes temticos: pobreza, exclusin social y desarrollo;
desplazamiento, migracin y reasentamiento; transformacin del espacio urbano
informal (arquitecturas, estticas urbanas, tecnologas, amenazas y riesgos, medio
ambiente); economa y actividad inmobiliaria en la ciudad informal; polticas pblicas de regularizacin y mejoramiento; y movimientos sociales, participacin comunitaria y accin interinstitucional.
Pobreza, exclusin social y desarrollo3

La pobreza ha sido definida como un proceso complejo de escasez de recursos
econmicos, sociales, culturales, institucionales y polticos que afecta a los sectores
populares y que est asociado principalmente a las condiciones de insercin laboral
que prevalecen en el mercado de trabajo: inestabilidad, informalidad, bajos salarios, precariedad laboral (Ziccardi, 206: 3). El tema de la pobreza inicialmente se
analiz como asociado a la marginalidad, principalmente para saber cules son sus
Apartes de Castillo, Mercedes (2006). El concepto de pobreza: de la marginalidad a la exclusin social. En el curso Pobreza urbana, exclusin social y polticas sociales en las sociedades complejas,
Clacso, Buenos Aires.
13
Procesos
orgenes y cules las estrategias de supervivencia a las que recurren los afectados;
posteriormente se lleg al concepto de pobreza como exclusin social.
En la dcada de los sesenta, el tema de la pobreza se analiz asociado tambin con marginalidad, dando paso a la teora de la marginalidad, que surgi de las
reflexiones sobre el cambio social propuestas por los defensores del enfoque de la
modernizacin. Heredera de la perspectiva dualista, trat de explicar la pobreza
urbana y la no integracin de los pobres recientemente urbanizados en la vida y la
economa urbana. Pero pas rpidamente de una nocin geogrfica y econmica a
otra sociolgica y psicolgica, de ser entendida como la ubicacin de viviendas en
los alrededores de las ciudades y en enclaves de pobreza en reas centrales, a ser entendida como la falta total de influencia de esta poblacin en la toma de decisiones
a cualquier nivel. Pas de abrir una perspectiva de derechos humanos que se situaba
en las limitaciones de un grupo poblacional, al reconocimiento de un conjunto de
derechos civiles, polticos, econmicos y sociales, en oposicin a la focalizacin que
demostraba una fuerte relacin entre marginalidad y vida rural.
Finalmente, el anlisis se fij en ciertas caractersticas culturales en direccin a
la formacin de una subcultura que a la vez que produca formas tpicas de identificacin, generaba autoexclusin de formas de relacin e interaccin legtimas predominantes en la sociedad para llegar al concepto ms reciente de exclusin social que
habla de un desempleo de larga duracin, de un nmero cada vez mayor de personas que no tienen vivienda o ni siquiera alojamiento, de nuevas formas de pobreza
entre inmigrantes, mujeres y jvenes, y as, tanto a los grupos marginales como a
los grupos nuevos excluidos del trabajo, del crdito, de los servicios sociales, de la
instruccin, de una vivienda en condiciones de dignidad, etc.
Conceptualmente, esta expresin recoge el concepto de marginalidad, y lo ampla
para abarcar las nuevas formas de exclusin desde diferentes dimensiones: la fragmentacin tridimensional de la sociedad generada por la diferenciacin tnica, la alteracin
de la pirmide poblacional y la pluralidad de formas de convivencia familiar, o como el
impacto de la economa post industrial sobre el empleo, generador tanto de trayectorias
ocupacionales en una diversidad de itinerarios complejos y dilatados en el tiempo, como
de una flexibilizacin irreversible de los procesos productivos en la economa informal,
desregulacin laboral, erosin de derechos laborales y debilitamiento de esquemas de
proteccin social, o como el dficit de inclusin que pretenda alcanzar el estado de
bienestar y que solo consolida fracturas de ciudadana, y el carcter segregador de los
mercados (incluido el del bienestar) con una presencia pblica muy dbil; el mejor ejemplo quizs sea el del mercado del suelo urbano y la vivienda.
Es necesario, entonces, continuar explicitando que los procesos urbanos informales
estn ntimamente ligados a la superacin de la pobreza y la exclusin social, siendo fundamental para ello alcanzar una distribucin de la riqueza ms justa y equitativa.
14
Introduccin
Desplazamiento, migracin y reasentamiento

El crecimiento urbano informal es una de las manifestaciones ms impactantes en las
transformaciones de las estructuras sociales, econmicas, espaciales y ambientales en
las escalas local, regional y nacional en los pases donde estos procesos se presentan. La
movilidad de los migrantes voluntarios y los grupos en situacin de desplazamiento
forzoso genera cambios drsticos en las relaciones y configuraciones del territorio,
tanto en los sitios de partida (casi siempre entornos rurales) como en el sitio de arribo
(casi siempre las periferias urbanas) de esta poblacin.
El desarraigo y el reasentamiento son dos instancias de una misma situacin:
la tragedia de millones de seres humanos que procuran el cobijo y la proteccin
que la civilizacin y la modernidad les ofreci, y que las circunstancias propias de
los modelos de desarrollo y sus prcticas polticas, administrativas y jurdicas de los
diferentes estados les ha negado. Subyace en este fenmeno mucho de la condicin
primitiva de la humanidad, la que, habiendo avanzado en la construccin de bellas
y funcionales ciudades, an no ha construido los caminos efectivos para enfrentar la
principal paradoja de su mayor creacin: los procesos urbanos informales.
De manera particular, la poblacin desplazada llega a las ciudades a rebuscarse la vida, afrontando sin ms herramientas que su propias manos, todos los
conflictos urbanos derivados de cada formacin social imperante. La vivienda se
convierte en una de las primeras bsquedas, para la cual existen pocas e inadecuadas respuestas, produciendo la pauperizacin de las condiciones habitacionales de
los nuevos vecinos, a la vez que se complejiza la dinmica global del ordenamiento y el planeamiento urbano.
Podemos atrevernos a afirmar que en las ciudades latinoamericanas la brecha
sigue creciendo y el vaco insalvable entre los que tienen y lo que no, es cada vez ms
vertiginoso, las diferencias se agudizan, pero el contacto permanece porque habitamos en un mismo territorio. La poblacin desplazada o migrante llega a espacios ya
ocupados, ya intervenidos y transformados, donde el viscoso humo contaminante
de la lucha por la sobrevivencia los recibe para ocultarlos, para esconderlos, pero
tambin para exponerlos al sacrificio de ser pobres en lugares donde la eliminacin
de la pobreza se sigue dando no por la va de la inclusin social y econmica, sino
por la va de su eliminacin fsica, en muchos casos.
Transformacin del espacio urbano informal (arquitecturas, estticas

urbanas, tecnologas, amenazas y riesgos, medio ambiente)
Desde el inicio del asentamiento informal, el fenmeno por s mismo tiene una impronta: una expresin propia de auto-organizacin, autoproduccin y autogestin de
15
Procesos
su hbitat. Expresin propia que se ha adquirido por la rplica incesante de las experiencias positivas en logros de implantacin de la vivienda; es decir, que la cultura de
constituir formalidad por medio de la informalidad se ha comunicado en el tiempo a
travs de una tradicin experiencial y en la transmisin oral que ha servido de insumo
para que los asentamientos de origen informal se reproduzcan indistintamente, y que
se repitan unos a otros con las variables propias de las condiciones ambientales del
lugar y la idiosincrasia de los agentes sociales que forjan los procesos. Lo que se inicia
con una simple ubicacin de un grupo de espacios medianamente habitables, poco a
poco se transforma en una estructura ordenada establecida a partir del conocimiento
previo de la trama urbana formal y de la intuicin de la comunidad para aprovechar de
mejor manera las condiciones de localizacin, tanto geogrficas como topogrficas.
De este modo, los asentamientos de origen informal no son necesariamente ortogonales ni rectilneos, son, a menudo, quebradizos y sinuosos, que pretenden replicar modelos urbanos establecidos, con punto de partida, pero que no tienen un punto
de finalizacin determinado. Es decir, las formas de la planificacin y el urbanismo
informal construyen lgicas an no reconocidas pero que en la medida de su consolidacin son incorporadas a la formalidad en el nombre de la construccin de ciudad.
De igual modo, la ciudad no es homognea, por el contrario es la sumatoria de
fragmentos territoriales, fsico-espaciales, sociales, econmicos, culturales y ambientales, entre otros, que se articulan para formar un todo. Si bien ello es as, la ciudad
es una sola, sin embargo en ella predominan dos formas de producirla, la formal que
obedece a los parmetros normativos, basada en la legalidad y en las condiciones que
impone el estatu quo, y por otra, la informal, que genera lgicas permanentes de autoproduccin de ciudad a travs de los habitantes urbanos que por su cuenta y riego
resuelven el hbitat y la vivienda que requieren, sin ningn acompaamiento tcnico
y sin que estas soluciones sean las adecuadas y menos an las deseables.
A pesar de los racionamientos lgicos y de la praxis que acompaan los procesos
urbanos informales, es inevitable, en algunos casos, el impacto ambiental que trae
consigo la implantacin de un conjunto fsico-espacial caracterizado por la no concurrencia de normativas urbansticas, el dficit para el acceso y cobertura de servicios
pblicos domiciliarios e infraestructura y la utilizacin de terrenos inadecuados para
construir y urbanizar; aspectos estos, que contribuyen a intervenciones poco adecuadas de los contextos geogrficos para la localizacin del hbitat y la vivienda.
Sin embargo, los procesos urbanos informales estn en permanente evolucin, en continuo progreso, siempre se estn desarrollando dinmicas y relaciones
intraurbanas y entre los centros urbanos; siempre hay algo en construccin y algo
a punto de ser modificado, espacios que se subdivididen, relaciones que se amplan
y se fortalecen o, por el contrario, relaciones que se atenan y se debilitan; las fuerzas varan en intensidad y mudan de las entidades que las detentan; la economa,
16
Introduccin
el mercado, el Estado, las alianzas, la competencia son algunas de las fuerzas que
promueven los procesos urbanos.
Economa y actividad inmobiliaria en la ciudad informal

Quizs unas de las discusiones ms profundas y de gran actualidad son, por una
parte, la de la conformacin de la ciudad informal como mercado, y de otra, qu
tanto los programas de mejoramiento de barrios cumplen una funcin en este sentido: Se puede hablar, entonces, de las viviendas de origen informal como mercancas que participan dentro de diferentes mercados y submercados, a pesar de sus
elevados costos de produccin, o como dinamizadores de otros mercados de bienes
y servicios relacionados con la construccin?
Tambin cabra preguntarse, en relacin con una ciudad informal localizada en
reas centrales, qu representa ms valor: la construccin, el suelo urbanizado o las
redes que se han tejido hacia equipamientos? Y, en ese caso, qu es lo que se constituye como mercanca? A lo que se aade una nueva pregunta: se deben considerar los
programas de mejoramiento de barrios, vengan de las administraciones locales o estatales, y la profusin de programas de generacin o apoyo a las mipymes, como una
preocupacin del Estado por mejorar las condiciones de vida de la poblacin o como
una forma de adaptacin de la produccin (de suelo o a travs de maquilas) a las condiciones exigidas por los grandes poderes econmicos (inmobiliarios y financieros)?
As mismo, el crecimiento de la ciudad implica la urbanizacin de ms terrenos,
la densificacin y la re-urbanizacin de muchos de sus sectores. En esta dinmica los
intereses y negocios inmobiliarios se mueven a diario, sin importar si el origen de los
asentamientos es formal o informal, o si las transacciones de venta, renta y otras se
presentan a travs de la oferta y demanda de migrantes intraurbanos y tambin, como
ya sealamos, de poblacin desplazada. Desde el alquiler de un cuarto hasta la renta de
oficinas de alta categora son promocionadas por personas emprendedoras del negocio
inmobiliario hasta los conocidos brokers o real state que estn respaldados por grandes
bufetes inmobiliarios y de la construccin. En medio de todo este mercado se cruzan las
lneas de la informalidad y la formalidad.
As, al incorporar a la legalidad la ciudad de origen informal,es decir, al
formalizar los mercados de las transacciones de bienes inmuebles (al existir ttulos
de propiedad y el cumplimiento de normas mnimas de urbanizacin y acceso a
servicios pblicos domiciliarios) pasan estos a manos de agencias inmobiliarias al
cumplir todos los requisitos exigidos. La comisin de una transaccin o una administracin empieza a manejarse en aquellos barrios donde solo escasamente se vea
un simple aviso de se vende. Mientras las renovadas fuerzas de la construccin y
el impulso de la legalidad se juntan para incorporar nuevas reas urbanizadas en
17
Procesos
barrios con origen informal, la poblacin de ms bajos recursos y con un panorama

heterogneo, que no tiene otra opcin que el del mercado informal del suelo, continan accediendo a los mecanismos verbales de venta y renta, surgen, as, las nuevas
reas de formacin de asentamientos informales a travs de los mecanismos prioritarios de la invasin o la fragmentacin del suelo por los llamados urbanizadores
piratas, con lo cual se constituyen los llamados nuevos barrios ilegales.
Polticas pblicas de regularizacin y mejoramiento

Avances importantes en esta materia se han realizado en diversos pases como Brasil, Per y Colombia en los ltimos aos. Avances no exentos de divergencias entre
los encargados de las polticas pblicas y de su ejecucin, como de las mltiples
organizaciones sociales, polticas, comunitarias y no gubernamentales involucradas
en los procesos de cambio.
La principal discusin que aqu se plantea es entre el impacto que puedan
tener las polticas pblicas que carecen de una visin estructural del desarrollo y
las acciones concretas y creativas de las organizaciones municipales o locales para
enfrentar con sus recursos y herramientas un fenmeno universal. La tensin entre
los acontecimientos de orden global y las acciones de orden local estn presentes en
una realidad que ha superado en escala y complejidad no solo la accin estatal sino
la participacin de los diversos sectores sociales y productivos de cada pas.
En el marco general de los procesos urbanos, fenmenos como la pobreza, asociada
en muchos casos a la prolongacin en el tiempo de factores estructurales (ahora denominados trampas de la pobreza), pero a la vez a dimensiones micro de la realidad social, parecieran agudizarse haciendo ms compleja la multiplicidad de problemas que agobian a
los habitantes y sus espacios urbanos, imponiendo una serie de discusiones en las que se
procura la neutralizacin de la informalidad urbana como algo inherente al crecimiento
de la ciudad y al desarrollo. Sin embargo, los procesos urbanos informales continan
incidiendo en el crecimiento de las ciudades, al igual que en los problemas asociados
a este proceso. La pregunta presente es si a travs de una estrategia de intervencin
estatal, enmarcada en el mejoramiento integral de barrios MIB se puede contribuir a
enfrentar estratgicamente algunos de estos retos o, por el contrario, se generan nuevas
lgicas de expulsin y segregacin de los sectores ms pobres de la poblacin.
Movimientos sociales, participacin comunitaria

y accin interinstitucional
Un factor dominante en el desarrollo de los procesos urbanos informales es el componente humano y organizacional de la comunidad, constituido, de un lado, por
18
Introduccin
los movimientos sociales a pequea y mediana escala y, de otro, por los entes gubernamentales y privados. Para explicar las relaciones que se dan en la comunidad,
es necesario identificar los diferentes roles que asumen los participantes del grupo
social en la conformacin de los asentamientos de origen informal; dinmicas varias
entre las que figura la del lder que litiga y comercializa un lugar y la de los comunicadores o informadores de los movimientos que se estn generando y se estn
llevando a cabo en diferentes sectores de las ciudades dentro y fuera de ellas. Tambin est el papel del encargado de organizar y convocar la comunidad, sin dejar
de mencionar aquellos que forjan las relaciones entre los agentes sociales del sector
formal y las agremiaciones que se constituyen como mediadores para posibilitar las
dinmicas que permiten el acceso al suelo y la consecucin de las redes de servicios
pblicos como primeras acciones de habitabilidad de los asentamientos informales.
No se puede olvidar que los agentes sociales se forjan en las primeras etapas del
proceso, es decir, que la cohesin se genera con la fuerza de la unin de intereses comunes para lograr la consecucin y apropiacin del lugar y el acceso a una mnima infraestructura. A medida que el asentamiento de origen informal se fortalece, las asociaciones
iniciales comienzan a disiparse, dado que en las posteriores etapas de consolidacin priman las necesidades particulares sobre las colectivas, aunque la solidaridad y el apoyo
comn se mantienen cuando de afirmar recursos y bienes adquiridos se trata.
En las organizaciones estatales y privadas, se destacan (principalmente en las
ltimas) aquellas sin nimo de lucro, como las organizaciones no gubernamentales
ONG, que centran su accionar en el respaldo que ofrecen a las comunidades
presentes en los asentamientos de origen informal. Es decir, que abren la puerta de
dilogo a la legalidad y la formalidad. As mismo estn presentes los agentes
privados con intereses comerciales que actan en los procesos de consolidacin de
la infraestructura (particularmente las empresas encargadas de suministrar servicios
pblicos domiciliarios), las prestadoras de servicios en diferentes reas y las comercializadoras de materiales y componentes constructivos.
El Estado, entendido como organizacin, se convierte en un agente social
que, en el inicio del proceso, participa indirectamente en la formulacin de polticas pblicas y normativas que no contemplan la informalidad; luego su presencia
se hace tangible por medio de las diferentes instituciones adscritas a l para formalizar los procedimientos y la facilitar los requerimientos para su legalizacin.
Sin embargo, cuando la dinmica se ha consolidado con la apropiacin del suelo y
la consolidacin de las construcciones, asume un papel relevante con las polticas
y normativas que, ya no por ausencia sino por presencia, se convierten en determinantes de la consolidacin de los procesos urbanos informales.
La interaccin entre movimientos sociales, formas organizativas y de participacin comunitaria con la accin interinstitucional, estn presentes durante todo
19
Procesos
el proceso de formacin, desarrollo y consolidacin de los asentamientos de origen

informal e inciden de mltiples maneras en los procesos urbanos informales que all
se gestan y desarrollan.
Las contribuciones de este libro

Las contribuciones de este libro recogen y desarrollan los temas esbozados hasta ahora,
organizados en cinco partes. La primera parte: ambiente y sostenibilidad en el territorio contiene dos ensayos que tienen como eje comn las preocupaciones por la sostenibilidad,
tanto a escala regional como en una ms reducida de la vivienda y el barrio. El primer
ensayo, del arquitecto Fernando Negret y la economista Mercedes Castillo, se inscribe en
el mbito de la investigacin sobre los procesos de implementacin de la Zonificacin
Ecolgica Econmica ZEE en los estados del Centro-Oeste de Brasil, donde est localizada Brasilia, y constituye la primera fase de esa investigacin con base en la cual se
busca conocer, de manera general, las experiencias llevadas a cabo en cada estado sobre
iniciativas de ordenamiento y gestin del territorio y, sobre todo, la situacin actual en
cuanto al nivel de realizacin de la Zonificacin Ecolgica Econmica. Las otras fases
complementarias de la investigacin apuntan a conocer los cambios en los sistemas
regionales urbanos en esa regin y proponer una macro-zonificacin con base en los
trabajos de los estados y sugerir algunas recomendaciones de polticas pblicas.
Por tratarse de una investigacin por etapas y an en desarrollo, este artculo
aborda los aspectos conceptuales e histricos institucionales ms relevantes en el
proceso de creacin y consolidacin de la Zonificacin Ecolgica Econmica en Brasil, en cuanto a los aspectos metodolgicos utilizados en la investigacin, as como
los objetivos y propsitos que orientan este importante programa institucional en
el mbito nacional. El abordaje sobre la concepcin y los propsitos de la ZEE se
realiza con base en documentos institucionales y en las propuestas de los autores
que dieron origen a iniciativas relevantes de la zonificacin en el pas. Esos autores
y las iniciativas de ZEE realizadas, particularmente en la Amazona, promovieron
el debate pblico de este fundamental instrumento de planeacin regional y de
ordenamiento del territorio en bsqueda de sostenibilidad.
En el artculo se incorpora una breve historia de la evolucin de la estructura
institucional nacional de la ZEE y el estado actual de implementacin en los diferentes estados y regiones del pas. Se incluye, tambin, una propuesta metodolgica
para el anlisis de las experiencias realizadas en el Centro-Oeste y, finalmente, se
presentan algunos resultados y conclusiones de ese anlisis.
En el segundo ensayo, en el que la arquitecta Nieves Hernndez parte de algunos
conceptos en los que se fundamentan aspectos relacionados con el hbitat, la informalidad y la sostenibilidad, se muestra cmo los habitantes de la vivienda informal
20
Introduccin
conforman su hbitat a partir de la autogestin y la autoproduccin constructiva

dentro de un entorno fsico determinado, inscrito en un medio ambiental. Los moradores establecen relaciones directas de accesibilidad y sostenibilidad al implantarse en
un lugar y en diferentes etapas de consolidacin hacen posible una permanencia y un
crecimiento del barrio y de las viviendas.
El punto de llegada, supremamente interesante, lo constituye la observacin
del establecimiento de la relacin entre lo sostenible de la vivienda informal y el
contexto de no sostenibilidad en el que ella se desarrolla, a partir de sealar lo primero desde el punto de vista de la construccin y lo segundo del de la implantacin.
Concluye el artculo con la afirmacin de que es posible generar soluciones locales a
partir de las dinmicas de construccin de la vivienda informal y acogerse a una poltica de urbanizacin enmarcada en los trminos de habitabilidad y sostenibilidad.
En La segunda parte: formas de crecimiento y poblamiento urbano, se ofrecen dos ensayos
que tienen como eje comn las formas de poblamiento y de crecimiento de la ciudad a
travs del crecimiento de los asentamientos populares, de las migraciones, o de la renovacin urbana desarrollada a travs de proyectos corporativos.
El primer artculo de esta temtica y tercero de la coleccin, escrito por el arquitecto Luis Carlos Jimnez, trata el tema de la tenencia de la vivienda y la forma en que
ha sido utilizada como indicador para medir la riqueza de una ciudad, base para alentar polticas pblicas y para reducir el dficit social, sin embargo, se recurre a estadsticas gruesas sobre las ciudades, que simplifican el tema y descartan ver los problemas
a profundidad, con lo cual se distorsiona el alcance de una verdadera poltica pblica.
Por lo tanto, se propone una aproximacin al tema dentro de una visin que recoja la
dimensin de la complejidad que reviste la situacin de propietarios y no propietarios
en el contexto de la ciudad. El planteamiento base es que los problemas del alojamiento van cambiando en la medida en que la ciudad va creciendo; para entender este
fenmeno se ha detenido en la observacin del proceso urbano seguido por la capital
colombiana; aqu se cruzan las dimensiones, temporal y espacial, con el planteamiento de que la ciudad va pasando por estadios que suponen cambios y mutaciones que
relativizan el problema de la vivienda en su acepcin puramente cuantitativa.
En consecuencia, aborda el tema del crecimiento urbano desde una visin cualitativa, en el perodo de 1938 a 2000. Son sesenta y dos aos, presentados dcada
a dcada, en las que se trata el tema de la tenencia de la vivienda de una forma ms
genrica como es el alojamiento de las familias como propietarios e inquilinos. Se
muestra cmo en los cambios de forma y tamao de la ciudad y las estructuras que
se crearon seis sucesivas formas de ciudad: la de ncleos del perodo colonial y parte
del republicano, pasa luego a comienzos del siglo XX, en un perodo corto, a la ciudad lineal, posteriormente a la ciudad de arco, para dar paso a la ciudad tentacular
que permitir crear una ciudad de conos, forma sta a la que se superpone una nueva
21
Procesos
estructura en la ciudad de los anillos y finalmente a la ciudad compleja y descomunal

presentada en el ms reciente estadio, el de la metrpoli de la conurbacin.
En el cuarto documento, el ingeniero catastral Carlos Roberto Pea hace una reflexin sobre la forma en que el aumento cada da ms creciente de inversin extranjera; la poca disponibilidad de tierras en estratos socio-econmicos altos; la bsqueda
de seguridad, exclusividad, centralidad y alta tecnologa de parte de empresarios y sus
trabajadores; la renovacin urbana que implica el mximo aprovechamiento de las alturas e ndices de construccin, mezclado a los nuevos usos de la tierra dispuestos por
las detalladas unidades de planeamiento zonal UPZ, entre otros factores, han hecho
que en el Distrito Capital se estn desarrollando y concentrando pequeos, medianos
y grandes proyectos corporativos, que albergan desde sencillas y discretas firmas hasta
embajadas y sedes matrices de entidades financieras internacionales. El cambio en el
panorama urbano es total, pues casas de antao y viejos edificios son hechos pedazos
para dar paso a torres inteligentes de oficinas, consultorios y locales comerciales de
altas especificaciones. Los precios por metro cuadrado de construccin y tierra revelan
un efecto domin, pues negociar predios es cada vez ms difcil y costoso; la puja se
presenta entre las ms grandes entidades bancarias, empresas constructoras y firmas
inmobiliarias. En tal sentido, el propsito de este artculo es analizar, desde las perspectivas urbana, social y econmica, los sucesos ms recientes en una de las reas ms
dinmicas de la ciudad: el tringulo formado entre las vas avenida Laureano Gmez,
Paseo de los Libertadores y avenida Carlos Lleras Restrepo.
La tercera parte: poblacin y desplazamiento forzado, contiene dos artculos interesantsimos cuyos puntos en comn, aunque no sea el tema principal de cada
uno, son las consecuencias del conflicto armado interno. As, el primer artculo de
esta temtica, de la psicloga Nubia Ruiz, plantea que si se trasforman las polticas
econmica y social vigentes, an puede ser posible aprovechar en nuestro pas el
acumulado de poblacin joven y adulta joven en edad productiva. En condiciones
de alto desempleo, gran volumen de desercin e inasistencia escolar, imposibilidad
del 80% de la poblacin joven de acceder a la educacin universitaria y de sobre
mortalidad masculina por violencia, como hecho contundente, que, en este ltimo
perodo (2000-2004), mostr cmo de cada 100 muertos por violencia en la poblacin en edad productiva, 93 son hombres y 7 son mujeres, hecho dramtico para el
futuro de una sociedad, es imposible aprovechar el bono demogrfico.
Otros retos tienen que ver con la superacin de la pobreza, el establecimiento de
condiciones para convertir el envejecimiento de la poblacin en una oportunidad y no
en uno elemento ms de conflicto social, el cual no tendr solucin si en el momento
actual no se toma la rienda de la planeacin y la prevencin.
La perspectiva de un futuro urbano viable, con todos los conflictos y oportunidades que de l se desprenden, se plantea como un importante reto para todos los
22
Introduccin
actores sociales. En su posible construccin hay dos planteamientos que se deslindan claramente. Uno, el de la posibilidad de elaborar una perspectiva progresista
que vislumbre un pas para todos, y otro, el que se desarrolla a partir de las condiciones actuales, que consolidan un pas excluyente, con inmensas posibilidades para
una nfima minora e infinitas limitaciones para el grueso de la poblacin.
El sexto ensayo, segundo de la temtica, es escrito por el socilogo Andrs
Guarn. En l se dice que desde la promulgacin de la Ley 387 del 18 de julio de
1997, comenz una nueva mirada del fenmeno de la violencia poltica en Colombia, y especficamente en el reconocimiento por parte del Estado de la existencia
de vctimas. El artculo No. 1 de la Ley 387 describe quines son desplazados: Es
desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades econmicas habituales,
porque su vida, su integridad fsica, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasin de cualquiera de las
siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores,
violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones
al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drsticamente el orden pblico, a
ellos se les debe proteger, proporcionar asistencia humanitaria y generar estrategias
para el restablecimiento de sus derechos; todo esto basado fundamentalmente en
los cambios que trajo consigo la Constitucin de 1991 en la cual los derechos son el
eje central donde debe girar el aparato estatal; as mismo las miles de personas que
migran a los centros urbanos para proteger su vida y los resultados de los estudios
por parte de entidades como la Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamiento Cohdes y la Conferencia Episcopal Colombiana se constituyen en
antecedentes para su formulacin.
En la cuarta parte: estrategias de intervencin en la ciudad informal, se presentan dos
artculos en los que se cuentan las experiencias de dos ciudades colombianas, Bogot
y Cali. En el primero el arquitecto Carlos Torres, el socilogo John Jairo Rincn y la sociloga Donka Atanassova, plantean cmo, desde hace varias dcadas, lo urbano, como
un espacio delimitado poltica y administrativamente, pero adems definido a partir
de la especializacin del trabajo en una nacin en trminos espaciales y poblacionales,
enfrenta una serie de transformaciones que imponen grandes retos para los gobiernos
y las comunidades asentadas en estos territorios. Entre ellas se cuentan la expansin
espacial de la mancha urbana, el crecimiento poblacional fruto de emigracin ruralurbana, la alta demanda de servicios pblicos y equipamientos sociales y comunitarios, y las medidas asociadas a la seguridad, cada vez ms relacionadas con el orden
policial. Muchas de estas dinmicas se tratan de condensar en las nociones de regin
central, ciudad regin, reas metropolitanas, metrpolis expandidas, entre otras, con
23
Procesos
la intencin de definir y caracterizar la problemtica presente en los territorios urbanos y su articulacin con los entornos regionales.
En el marco general de estos procesos, fenmenos como la pobreza, asociada
en muchos casos a la prolongacin en el tiempo de factores estructurales (ahora
denominados trampas de la pobreza), pero a la vez a dimensiones micro de la realidad social, parecieran agudizarse, lo que hace ms compleja la multiplicidad de
problemas que agobian a los habitantes y a los espacios urbanos; por tanto, se imponen discusiones en las que se procura la neutralizacin de la informalidad urbana
como algo inherente al crecimiento de la ciudad. Algunos de estos fenmenos son
descritos haciendo nfasis en unas pocas variables que potencialmente inciden en el
crecimiento de los territorios urbanos, y en los problemas asociados a este proceso,
y en cmo, a travs de una estrategia de intervencin estatal, enmarcada en el mejoramiento integral de barrios MIB, se puede contribuir a enfrentar estratgicamente algunos de estos retos.
El arquitecto David Milln, en el segundo ensayo de esta temtica, parte de la
reflexin de que en ocasiones es necesario interrogarnos acerca de si las cosas de que
hablamos, hacen parte de nuestra realidad, y sobre si las cosas que hacen parte de
nuestra realidad son importantes o no para nosotros y para lo que hacemos. Cul
es nuestra realidad hoy?, cmo se construye?, quines la construyen?, qu es visible o invisible en ella?, existe la ciudad como realidad construida por todos y para
todos?, planificamos nuestra realidad?, gobernamos nuestra ciudad?, estamos
interesados en transformar realidades adversas? Este ensayo es realizado por el autor, en su doble condicin de miembro del grupo de investigacin Procesos urbanos en
hbitat, vivienda e informalidad y de funcionario pblico, como subdirector del Plan
de Ordenamiento Territorial y Servicios Pblicos de Santiago de Cali.
Para dar respuesta a su reflexin parte de tres supuestos bsicos asociados
al nacimiento y reproduccin de la ciudad informal: que a medida que avanza el
mundo neoliberal, asistimos al surgimiento de marginalidades cada vez ms drsticas; que la velocidad con que se expanden los efectos del neoliberalismo, es muy
superior a la reaccin mediante la cual algunos estados, gobiernos, instituciones
y organizaciones sociales pretenden enfrentar o aminorar sus efectos; y que, por
lo anterior, grandes grupos de poblacin en el mundo entero estn siendo confinados a una situacin de mxima miseria soportable. Estos supuestos se combinan
en lo que el autor ha denominado marginpolis, y que nos muestra a travs de tres
situaciones especficas en la ciudad de Santiago de Cali.
La quinta parte: diseo y participacin comunitaria, cuenta con tres ensayos. En el
primero de ellos, la trabajadora social Martha Liliana Pea nos sita en el contexto
global de crisis producto de las dos guerras mundiales, poca en que Amrica Latina experiment una explosin de la urbanizacin por el movimiento de poblacin
24
Introduccin
rural hacia las ciudades, sin un concomitante desarrollo econmico, de fuentes de

empleo ni de los ingresos disponibles. Sin embargo, predomin en el discurso de
la accin gubernamental una lgica modernizadora y progresista que favoreci la
instauracin de mecanismos de planeacin dirigidos a la solucin de problemas
urbanos como un intento por enfrentar el dualismo estructural urbano entre la
marginalidad y el desarrollo, propio del perodo de posguerra.
Este artculo constituye una aproximacin al tema de la planeacin urbana
vinculada a prcticas de participacin comunitaria en el escenario bogotano de la
segunda mitad del siglo XX, especficamente a partir de la experiencia del Centro
Interamericano de Vivienda y Planeamiento Urbano Cinva , en el que la accin
comunal, definida como accin colectiva, se orient a la movilizacin consciente y
deliberada del esfuerzo y de los recursos humanos, econmicos, fsicos y polticoadministrativos en busca del desarrollo de la comunidad a partir de la consecucin
de obras de mejoramiento colectivo.
El artculo demuestra cmo la propuesta del Cinva se orient a hacer uso de
la accin comunal para conseguir el desarrollo de las comunidades, por lo que su
objetivo no era hacer obras materiales, sino que a travs de ellas se lograra una educacin integral de la comunidad. Para Josephina Albano (1957), la accin comunal
busc educar tanto en el plano moral como en el material, para que el individuo
produjera ms para s mismo y su familia y progresara en el plano intelectual, moral y religioso; esta integracin traera como consecuencia una elevacin tanto del
nivel de vida material como del intelectual a los cuales tiene derecho por su misma
condicin de ser humano. As, la accin comunal se basaba fundamentalmente en
un sistema democrtico y educativo.
En el siguiente ensayo, el arquitecto Luis Fique muestra que ante el agotamiento de las hoy usuales respuestas urbano-arquitectnicas dirigidas al aprovisionamiento de la vivienda y su entorno para la poblacin de ms bajos ingresos con
las limitaciones que implica el no detenernos aqu a examinar sus antecedentes,
contextos y motivos y con la intencin de contribuir a precisar esos contextos y
a darle nuevos sentidos a la modelacin espacial y formal propia del quehacer del
diseo, propone una reformulacin de nuestras comprensiones acerca de las realidades por intervenir y de los problemas por abordar, comprensiones que, implcita
o explcitamente, definen aquellas respuestas aunque no solo ellas.
Este texto plantea un enfoque de esas realidades y una definicin de sus problemas. Adems, propone la insercin del proyecto urbano-arquitectnico en marcos
renovados y especficos de gestin y de polticas pblicas, que le aporten precisiones
usualmente ignoradas o subestimadas, pero necesarias, acerca de las situaciones que
se han de resolver y que creen las condiciones que lo hagan realmente pertinente y
factible, con lo cual lo integran a procesos productivos complejos, es decir, amplios,
25
Procesos
diversos y con mltiples interrelaciones; as los hoy usuales escenarios productivos

conformes con premisas y supuestos inerciales y reducidos se cambian por intereses
particulares (por lo general los de la promocin privada inmobiliaria) acomodados
a procesos lineales y premisas solamente tcnico-financieras (por lo general los de
la consultora).
El ltimo artculo, del diseador industrial Henry Garca, expone una reflexin
sobre el origen del diseo, bajo el mito de la Bauhaus, y su relacin con las formas de
habitar, la calidad habitacional del territorio y el mobiliario del hbitat humano.
En total son once ensayos repartidos, quizs un poco de manera arbitraria, en cinco temticas, pero todos buscan reflexionar sobre las transformaciones
y cambios que implica la construccin de sociedad tanto en el territorio como
en las ciudades a partir del reconocimiento de los procesos urbanos informales.
Igualmente, todos han sido el fruto de las discusiones acaloradas del grupo, pero
dan cuenta de los trabajos individuales de cada autor. Esperamos que los puntos
de reflexin que ponemos al debate con esta primera coleccin de ensayos sirvan
para alimentar la discusin y contribuyan a los anlisis y bsquedas de alternativas de presente y de futuro de los procesos urbanos con origen en la informalidad
y permitan aportar en la construccin de un proyecto de Nacin.
Ciudad Universitaria
Bogot, D.C., abril de 2009
Referencias bibliogrficas
ALBANO, Josephina (1957). El factor humano en los programas de rehabilitacin
de tugurios. En: Serie: Tcnica, No. 2, Bogot, Colombia.
CASTILLO, Mercedes (2006). El concepto de pobreza: de la marginalidad a la exclusin social. En el curso Pobreza urbana, exclusin social y polticas sociales en las
sociedades complejas. Buenos Aires: Clacso.
ZICCARDI, Alicia (2006). Notas de introduccin a la IV sesin de trabajo en el marco
del curso Pobreza urbana, exclusin social y polticas sociales. Buenos Aires: Clacso.
26
Introduccin
Pa r t e I
Ambiente
y s ostenibilidad en el territorio
27
Aspectos
c o n c e p t ua l e s , m e t o d o l g i c o s e
Zonificacin Ecolgica
E c o n m i c a Z ee e n B r a s i l
institucionales de la
Fernando Negret Fernndez

Universidad Catlica de Brasilia

1. Aspectos tericos y metodolgicos de la investigacin

y del artculo
Se consider importante incluir en el artculo, como referente terico, los aspectos conceptuales y los objetivos que orientan el programa institucional Zonificacin Ecolgica Econmica ZEE en Brasil como elemento necesario para la
comprensin global de la investigacin. De esa forma, en el artculo se incluyen
inicialmente aspectos referentes a los conceptos y propsitos de la ZEE, y algunas premisas orientadoras en cuanto instrumento de planeamiento en trminos
de la necesaria participacin democrtica de los diferentes sectores de la sociedad y de la articulacin institucional para su desarrollo.
1.1. Aspectos conceptuales y objetivos de la Zonificacin Ecolgica

Econmica ZEE
Este tem se desarrolla con base en una revisin de documentos institucionales
que muestra el proceso de la definicin terica y de los objetivos de la ZEE como
29
Procesos
instrumento de la planeacin del ordenamiento y manejo del territorio. De esa

manera, los aspectos conceptuales sobre los cuales se desarrolla el presente artculo, son los fundamentos construidos institucionalmente y mediante el debate pblico a lo largo del tiempo con el fin de definir los propsitos de la ZEE en Brasil.
En trminos de los conceptos que promovieron y ampliaron el debate sobre el
papel y la orientacin de la ZEE en Brasil hace ms de una dcada, debe ser reconocido el mrito que tuvieron Bertha Becker y Cludio A. G. Egler con la publicacin
del Detalhamento da Metodologia para Execuo do Zoneamento Ecolgico-Econmico pelos
Estados da Amaznia Legal (Metodologa detallada para la ejecucin de la Zonificacin
Ecolgica Econmica en los Estados de la Amazona Legal) en 1997 (Becker y Egler,
1997). Tal publicacin es un documento didctico, de carcter conceptual y operacional, que contribuy decididamente a una comprensin de lo que es la ZEE, cul es su
propsito y cul su relevancia en el planeamiento y ordenamiento del territorio en la
bsqueda de la sustentabilidad.
Con base en los conceptos establecidos por el Programa de ZEE de la Amazona Legal en 1991, Becker y Egler definen esta zonificacin como un instrumento
poltico y tcnico de planeacin cuya finalidad ltima es perfeccionar el uso del
espacio y las polticas pblicas (Becker y Egler, 1997: 12). Para los autores esta
optimizacin es alcanzada, por lo menos, con tres ventajas:
a. Como instrumento tcnico de informacin sobre el territorio, necesario para
planear su ocupacin racional y el uso sustentable de los recursos naturales,
provee datos integrados en una base geogrfica y clasifica el territorio de acuerdo con sus potencialidades y vulnerabilidades.
b. Como instrumento poltico de regulacin del uso del territorio, permite integrar las
polticas pblicas en una base geogrfica, con lo cual evita el tratamiento sectorial
y aumenta la eficacia de las decisiones polticas al ampliar la escala de cubrimiento.
Tambin es un instrumento de negociacin entre las varias esferas de gobierno y entre stas con el sector privado y la sociedad civil, siendo, por tanto, un instrumento
para la construccin de cooperaciones.
c. Como instrumento de planeacin y de gestin territorial para el desarrollo regional sustentable; esto significa que no es solamente un instrumento correctivo, sino tambin estimulador del desarrollo.
Becker y Egler, concluyen que la ZEE:
no es un fin en s, ni una mera divisin fsica, y tampoco apunta a crear zonas homogneas y estticas cristalizadas en mapas. Se trata, s, de un instrumento tcnico y poltico
de planeacin de las diferencias, siguiendo criterios de sustentabilidad, de absorcin de
conflictos, y de temporalidad, que le atribuyen el carcter de proceso dinmico, que debe
ser peridicamente revisado y actualizado (Becker y Egler, 1997: 12-13).
30
Parte I. Ambiente
y sostenibilidad en el territorio
Los aportes y esclarecimientos conceptuales de Becker y Egler fueron fundamentales y constituyeron, evidentemente, una enorme contribucin a la discusin y al avance de la ZEE en Brasil. Con todo, el proceso de implementacin
en los estados de la Amazona no ha sido fcil ni en lo tcnico ni en lo poltico,
para hacer referencia a los dos aspectos mencionados por los autores. En realidad,
los aspectos tcnicos de la ZEE que constituyen los instrumentos para la obtencin de la informacin necesaria develaron grandes dificultades iniciales tanto en
las herramientas y equipos tecnolgicos, como en la capacitacin de los recursos
humanos para la gestin y el desarrollo de los diversos proyectos de ZEE en el
territorio amaznico. Ya en los aspectos polticos los diversos intereses de los diferentes grupos y agentes sociales que actan sobre porciones del territorio han
sido un obstculo para hacer cumplir las prohibiciones y restricciones de uso de
las diferentes zonas que fueron establecidas en varios estados de la Amazona.
El reciente documento Directrices metodolgicas para la Zonificacin Ecolgica Econmica, del Ministerio del Medio Ambiente (Ministerio del Medio Ambiente, 2006) hace
tambin referencia a los conceptos de Becker y Egler y seala que la concepcin del
Programa de la ZEE PZEE est orientado hacia dos aspectos bsicos:
Proporcionar una base tcnico-cientfica y operacional para la planeacin estratgica en el mbito federal, mediante la propuesta de una accin sinrgica en trminos institucionales, la congregacin de rganos pblicos para la consolidacin
de las informaciones existentes, con lo cual las experiencias de cada uno de ellos
se integran y ponen al servicio de los agentes que toman decisin en el pas.
Apoyar tcnica y operacionalmente las iniciativas de proyectos de ZEE en el
pas, en las dimensiones sub-regionales, estaduales y locales, para incentivar
las discusiones sobre la ocupacin del territorio y la generacin de propuestas
sustentables de uso de los recursos naturales.
Esas dos premisas muestran que, en primera instancia, el programa de ZEE es
concebido como un instrumento para apoyar la planeacin estratgica en el mbito
nacional, en la cual deben participar todas las instituciones pblicas al contribuir
con sus experiencias y conocimientos para la toma de decisiones. En segundo lugar,
el programa busca apoyar las iniciativas regionales de ZEE para promover el manejo sustentable de los recursos naturales.
Con esa perspectiva de anlisis se puede afirmar que las iniciativas y experiencias sobre zonificaciones llevadas a cabo en los estados de la regin Centro-Oeste,
particularmente las ms antiguas, buscaron un mejor manejo de los recursos naturales para su sustentabilidad, aun cuando stas no fueron evaluadas de manera
sistemtica mediante la aplicacin de algn tipo de indicador para conocer los resultados alcanzados. Es evidente que las experiencias ms antiguas en los estados
31
Procesos
de la regin no usaron las metodologas de la ZEE, actualmente institucionalizadas

por el Ministerio del Medio Ambiente MMA.
En los fundamentos conceptuales del PZEE (Ministerio del Medio Ambiente,
2006: 32) se parte de las consideraciones de Becker y Eagler sobre el ZEE como instrumento poltico y tcnico de planeacin, se desarrolla una discusin de inters y un
conjunto de conceptos tiles que bien cabe destacar y comentar, dada su relevancia
en la comprensin del territorio como escenario de la relacin sociedad-naturaleza y
de las implicaciones de esa relacin en su zonificacin.
En la definicin del territorio, citando a Raffestin (1993), el documento
destaca la presencia de las relaciones de poder, y con base en Souza (1995), el
papel de los agentes sociales con sus diferentes formas de actuacin y relaciones
sociales, con las cuales se construyen y destruyen redes, mallas y zonas. Para
Souza, junto a la especializacin de las reas ocurre simultneamente la fluidez
y la interdependencia entre lugares y actividades econmicas, cabiendo, pues, a
la ZEE, intentar regular, de forma pactada, las varias formas de dominio y uso
del territorio, engendradas por los diversos agentes sociales ah presentes (Ministerio del Medio Ambiente, 2006: 33). Los dos autores, Raffestin y Souza, son
complementarios en sus posiciones, en la medida en que evidentemente ocurren
en el territorio relaciones de poder entre los diversos agentes sociales para la
apropiacin de los recursos naturales y para la obtencin de los medios de vida en
diferentes condiciones sociales. Entretanto, cabe sealar que la zonificacin como
instrumento tcnico y poltico tiene dificultades para regular de forma pactada
un modelo de planeacin con participacin de agentes sociales en conflicto. Si
bien es verdad que el proceso de zonificacin promueve la negociacin y se puede
llegar a acuerdos para una planeacin estratgica orientada a la obtencin de una
mayor sustentabilidad socio-ambiental, no es una garanta de que esos acuerdos
sean cumplidos, pues as ha ocurrido en la mayor parte de las ZEE realizadas y
con tentativas de implementacin. La ZEE tendr ms posibilidades de ser implantada y respetada por los agentes sociales participantes y comprometidos en
ella cuando existan mecanismos de monitoreo y fiscalizacin social que garanticen el respeto de las zonas establecidas.
En realidad es la naturaleza y, sobre todo, la relacin sociedad-naturaleza, la
que define las caractersticas del territorio y de sus zonas. Son los procesos socioambientales de construccin y deconstruccin con y sobre la naturaleza los que le
otorgan carcter y definen las partes o zonas del territorio. Esa relacin sociedadnaturaleza es altamente compleja y regida por relaciones de produccin y de poder
que implican una apropiacin de los recursos naturales y, en consecuencia, determinan las oportunidades de su manejo, de su transformacin, de su usufructo y
tambin de su degradacin por el uso irracional.
32
Parte I. Ambiente
Citando a Andrade (1996), se afirma en el documento que:

el territorio encierra poder y, por tanto, un criterio poltico. La ZEE puede crear, as,
un modelo de planeacin territorial que distribuya las actividades en el territorio en funcin de las limitaciones, vulnerabilidades y fragilidades naturales, as como los riesgos y
potencialidades de uso, a fin de contribuir con la mejora de las condiciones de vida de los
ciudadanos (Ministerio del Medio Ambiente, 2006: 33).
Esa premisa y propsito de una planeacin segn limitaciones y potencialidades

naturales son racionales e indispensables para alcanzar mayor sustentabilidad en el proceso de desarrollo, mientras tanto conviene reiterar que son precisamente las relaciones
y fuerzas de poder las que constantemente se aprovechan de las vulnerabilidades ambientales como ha ocurrido y est ocurriendo en los seis grandes biomas nacionales,
Amazona, Caatinga, Cerrado, Mata Atlntica, Pampa y Pantanal. Se ha constatado
que en varias oportunidades las ZEE realizadas fueron utilizadas para identificar tierras
frtiles y realizar deforestaciones para actividades agropecuarias, incluso a sabiendas de
que eran reas de alta biodiversidad y, por lo tanto, de preservacin permanente. Esos
actos demuestran que solamente las instituciones participativas y fuertes que regulen y
fiscalicen con rigor el destino ms apropiado para las zonas, harn que la ZEE cumpla
con su carcter de instrumento de un desarrollo ms sostenible.
En ese sentido el documento menciona que la sustentabilidad es la premisa bsica para identificar potencialidades y limitaciones ecolgicas, econmicas y
sociales. Los recursos naturales deben ser utilizados considerndose los impactos
directos e indirectos para la sociedad y para la naturaleza (Ministerio del Medio
Ambiente, 2006: 33). De hecho, el propsito fundamental de la ZEE es el manejo
sustentable de los recursos naturales considerando la vulnerabilidad, el carcter
finito y el riesgo de escasez de esos recursos.
Esa sustentabilidad se enfrenta a, por lo menos, tres principios complejos de difcil realizacin en las condiciones estructurales de, K funcionamiento de las sociedades
capitalistas que, tal vez, bien vale la pena mencionar y comentar:
a. Satisfaccin de las necesidades sociales para garantizar una vida digna y sustentable
para todos. Es el principio fundamental, quizs el de mayor dificultad en ser obtenido debido a las relaciones sociales capitalistas, a las formas de apropiacin privada
de los recursos y las desiguales oportunidades de usufructo de los mismos.
b. Obtencin de beneficios econmicos permanentes del manejo de los recursos
naturales y una distribucin equitativa entre toda la poblacin. El alcance de
esos dos propsitos solamente ser posible en la medida en que se obtenga una
racionalidad entre la produccin y el consumo generales de toda la poblacin
y que el manejo de los recursos no tenga como objetivo fundamental el lucro
individual y la acumulacin de capital.
33
Procesos
c. Manutencin del funcionamiento de los ecosistemas de tal manera que se pueda

garantizar la permanencia de su proceso natural. La manutencin de las condiciones naturales est cada vez ms comprometida y solamente un esfuerzo global de
todos, especialmente de los ricos que son los que ms degradan el medio ambiente, podr detener el proceso considerado por algunos ya irreversible.
De forma complementaria, Becker y Eagler (1997) afirman que las Zonas
Ecolgicas-Econmicas son porciones delimitadas del territorio cuyo uso es regulado por normas establecidas por el Estado. Para ellos el concepto de zona ecolgica-econmica sintetiza, como su nombre lo indica, dos dimensiones bsicas: la
ecolgica, que refleja las limitaciones y potencialidades de uso sustentable de los
recursos naturales, y la econmica, que manifiesta las aspiraciones de desarrollo
humano de las comunidades que habitan y obtienen su sustento del territorio.
En la realidad esos dos conceptos, el ecolgico y el econmico, son extremadamente complejos y por esa razn de manejo delicado debido a la diferente comprensin terica que de ellos se tiene por parte de las diversas corrientes de pensamiento.
En efecto, lo ecolgico por su dimensin holstica, incorpora todas las relaciones
entre todos los seres en todos los ambientes, lo cual, al ser una verdad de la comprensin dialctica de la realidad, no facilita la realizacin de acciones ni de polticas
pblicas y, por el contrario, dificulta su formulacin, su aplicacin y hasta la explicacin de los resultados obtenidos. La riqueza de la biodiversidad en un pas tropical
como Brasil convierte la cuestin ecolgica y el manejo sustentable de la relacin
sociedad-naturaleza en algo mucho ms difcil y complejo y, por eso, exige un cuidado y un trato rigurosos. Lo econmico, por su parte, implica en esencia relaciones sociales de produccin, o sea, la manera como las personas se relacionan entre
s y con la naturaleza para producir bienes materiales y para generar valor. En esa
relacin existen contradicciones sociales que impiden la realizacin, por ejemplo,
de una vida digna para la poblacin y las comunidades ms pobres y sin medios de
produccin. Lo econmico tambin est relacionado con la propiedad de la tierra,
de los recursos naturales y de los medios de produccin y la ZEE puede establecer
zonas y reas con restricciones y prohibiciones racionales, aunque los propietarios
pueden no acatar las sugerencias, como de hecho acontece en la realidad.
La metodologa propuesta por Becker y Egler incluye diversos aspectos, dentro de los cuales cabe destacar tambin los Criterios para establecer reas prioritarias para ZEE en el Estado (Becker y Egler, 1997: 14). En ese tem los autores
distinguen las siguientes tres etapas:
a. Levantamiento de informaciones y diagnstico preliminar, el cual conlleva la
creacin de un banco de datos con informaciones que permiten formular estrategias de uso del territorio, de planificacin de la inversin y de monitoreo. Esas
34
Parte I. Ambiente
informaciones, inicialmente de carcter secundario, y existentes en diversas instituciones, sern complementadas con investigaciones de campo para captar la
dinmica de los procesos.
b. Identificacin de la diferenciacin de reas en el estado, con base en los resultados
de la relacin sociedad-naturaleza, respecto de las reas ya definidas por ley, tales
como las tierras indgenas y las dems categoras de unidades de conservacin, as
como reas de uso restringido, reas productivas, reas a ser recuperadas y reas
en proceso de ocupacin rpida y conflictiva.
c. Criterios para la seleccin del rea-objeto de la ZEE por los Organismos Estaduales del Medio Ambiente OEMA. En el caso de esta metodologa dos criterios
polticos fueron sugeridos para su aplicacin. En primer lugar las zonas deberan
intentar reducir la tasa de deforestacin en la Amazona Legal4, hacer manejo
forestal y controlar las actividades de mazamorreo, la caza y pesca depredadora y la
polucin industrial, entre otras iniciativas. En segundo lugar, la toma de decisin
por parte del estado debe abarcar los problemas, los mltiples intereses en juego
y las oportunidades de inversin.
En relacin con los criterios propuestos en la metodologa de Becker y Egler
cabe reiterar que efectivamente es necesario partir de un diagnstico sobre la dinmica de los procesos socio-ambientales en la regin donde se pretende implantar la
ZEE y tener en cuenta las zonas ya establecidas por el Estado, en su mayora por el
Sistema Nacional de Unidades de Conservacin SNUC. Sobre los dos criterios
polticos sugeridos en la metodologa se puede afirmar que siendo vlidos, fueron
establecidos de forma especfica para la ZEE en los estados de la Amazona Legal
y que no podran ser fcilmente aplicados en otras regiones con mayor densidad y
complejidad en la ocupacin del suelo.
1.2. Origen institucional y estructura de gestin de la ZEE

En este tem se aborda la manera como se fueron creando y estructurando las instituciones para hacer la gestin del Programa de Zonificacin Ecolgica Econmica PZEE y
para prestar apoyo a los estados en la implementacin del mismo.
En el documento Diretrizes Metodolgicas para o Zoneamento Econmico Ecolgico do Brasil (Ministerio del Medio Ambiente, 2006), se considera que la ZEE fue
La Amazona Legal es un territorio de 5217.423 km correspondiente a cerca de 61% del

Brasil, integrada por nueve estados del pas que ocupan el bioma amaznico. Es una regin
institucional de caractersticas socio-ambientales aproximadas creada por el gobierno para
fines de planificacin.
35
Procesos
inicialmente institucionalizada como instrumento de planificacin territorial y de

zonificacin ambiental por la Poltica Nacional de Medio Ambiente, establecida
por la Ley No. 6.938 del 31 de agosto de 1981. Sin embargo, fue en el Programa
Nossa Natureza, creado por el Decreto 96.944 del 12 de octubre de 1988, en el
que apareci formalmente la ZEE como objetivo para ser desarrollado en todo el
territorio nacional.
La Comisin Coordinadora de la Zonificacin Ecolgica Econmica Cczee,
creada en septiembre de 1990 por el Decreto No. 99.540, tiene las atribuciones de
planear, coordinar, acompaar y evaluar la ejecucin de la ZEE en todo el territorio
nacional, as como la de articularse con los estados y apoyarlos en la realizacin y compatibilizacin de sus zonificaciones con la ZEE del Gobierno Nacional. Con base en
esas atribuciones y en su responsabilidad por la ZEE en el nivel macro-regional y regional, la Cczee qued encargada del Programa de Zonificacin Ecolgica Econmica
para la Amazona Legal Pzeeal, creado en 1991. Fue con base en las experiencias
de este programa en diversos estados de la Amazona que se formul y consolid una
metodologa general, publicada por el MMA y por la Secretara de Asuntos Estratgicos SAE en 1997.
La medida provisoria No. 1911-8/99 del 29 de julio de 1999 encarg de la
responsabilidad de la coordinacin y ejecucin de la ZEE al MMA, a travs de la
Secretara de Desarrollo Sustentable SDS. Esa secretara constat que se haba
producido una serie de ZEE fraccionados y dispersos que no permitan el conocimiento de la situacin nacional y no eran suficientes para apoyar la planificacin
nacional. En ese contexto, la coordinacin nacional del programa consider la
necesidad de recuperar la dimensin de la ZEE como un instrumento integrado
de planeacin, articulando sus diversos niveles de intervencin en las dimensiones federal, regional, estadual y local. En esa perspectiva fue iniciado un amplio
proceso de consulta y articulacin institucional que result en la reinstalacin de
la Cczee y la constitucin del Consrcio ZEE Brasil. De forma complementaria, la
ZEE adquiri en el mbito del Plan Plurianual PPA una dimensin nacional
con el objetivo de dar al pas una visin de conjunto y avaluar y proponer soluciones en cuanto a las acciones de desarrollo social, econmico y ambiental.
Adems de eso, crear un Sistema Gerente de Banco de Datos, con el objetivo de
organizar, integrar y divulgar informaciones bsicas para la ZEE (Ministerio del
Medio Ambiente, 2006: 24).
La cooperacin Consrcio ZEE Brasil fue organizada institucionalmente bajo la
coordinacin de la Secretara de Polticas para el Desarrollo Sustentable del MMA y
compuesta por el Instituto Brasileiro del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables Ibama, la Agencia Nacional de las Aguas ANA, el Instituto
Nacional de Investigaciones Espaciales INPE, la Fundacin Instituto Brasilero
36
Parte I. Ambiente
de Geografa y Estadstica IBGE, el Instituto de Investigacin Aplicada IPEA,

la Empresa Brasilera de Investigacin Agropecuaria Embrapa y por la Compaa
de Investigacin de Recursos Minerales Servicio Geolgico de Brasil CPRN. El
consorcio fue institucionalizado a travs del Decreto Presidencial s/n de 28 de diciembre de 2001 y reafirmado en nuevos decretos con la inclusin de la Compaa
de Desarrollo de los Valles del So Francisco y Parnaba Odevasp, el Instituto
Nacional de Colonizacin y Reforma Agraria Incra y el Centro Gestor y Operacional del Sistema de Proteccin de la Amazona Censipam, de Petrobras S/A,
el Instituto Nacional de Investigaciones de la Amazona INPA y la Agencia de
Desarrollo del Nordeste Adene.
Esa estructura institucional y al mismo tiempo tcnica permiti que la ZEE se
fortaleciera como un instrumento de estado, volcado para la planificacin pblica con
amplia participacin social. Sus actividades de consultora y asesora a los estados y
regiones estn en proceso de ampliacin en todo el pas.
1.3. Procedimientos operacionales institucionales

para un proyecto de ZEE
Los procedimientos operacionales se refieren a las orientaciones contenidas en el
documento Directrices metodolgicas para el proyecto de ZEE Brasil y abarcan cuatro
fases: Planeacin del proyecto, diagnstico, prognstico e implementacin. Cada
una de esas fases contiene actividades, tareas y productos bien definidos (Ministerio
del Medio Ambiente, 2006: 61).
La fase de planeacin incluye las articulaciones poltico-institucionales indispensables para hacer viable la ZEE y la identificacin de las demandas tcnicas, financieras, institucionales y sociales, adems de la movilizacin de los recursos financieros y
humanos necesarios para la ejecucin de la Zonificacin. Es la fase de preparacin de
las condiciones necesarias para que la ZEE pueda ser realizada. En el documento se
destaca que el PZEE ha sido hecho a travs de consulta pblica y recomienda que el
cubrimiento y la participacin de segmentos sociales sean permanentes.
Se considera la articulacin institucional como el punto de partida, ya que al
ser involucrados los diversos agentes sociales pblicos y privados se constituyen los
soportes legal, administrativo y financiero de la ZEE. De hecho, ya han ocurrido
diversos eventos nacionales y regionales que movilizaron todas las coordinaciones
estaduales de zonificacin y diversos rganos del gobierno en los tres niveles e instituciones de la iniciativa privada.
La movilizacin de recursos implica tanto los recursos humanos como los financieros. En ese sentido, debe ser considerada la capacidad instalada y disponible
en los diferentes rganos e instituciones que cuentan con tcnicos de diferentes
37
Procesos
profesiones para apoyar la realizacin de la ZEE. El documento seala, con razn,

que la zonificacin no puede ser realizada por una nica institucin y que necesita
de la participacin de diversos profesionales. En relacin con la movilizacin de los
recursos financieros se recomienda que se realice una accin coordinada entre las
entidades participantes de manera que sea posible financiar tanto la gestin del
proyecto como su ejecucin e implementacin.
An en esta fase de la planeacin, el documento de las directrices metodolgicas presenta sugerencias sobre los procedimientos para la Identificacin de demandas. En ese sentido recomiendan realizar reuniones, encuentros y otros eventos
con la participacin de representantes de los rganos pblicos y de las comunidades
para ajustar las reivindicaciones y el avance de los trabajos.
Una parte relevante de la planeacin se refiere al anlisis y estructuracin de la
informacin y la construccin de bases de datos, la cual tiene inicio en el diagnstico,
pero traspasa las etapas de pronstico y de implementacin. El Banco de Datos est
integrado por componentes cartogrficos y textuales con los que aborda tres grandes
reas: medio fsico-bitico, dinmica socio-econmica y organizacin jurdico-institucional (Ministerio del Medio Ambiente, 2006).
Despus de la fase de planeacin viene la construccin del diagnstico, el cual
se debe desarrollar buscando atender los objetivos inicialmente pactados para evitar
inventarios que no sean tiles. Los aspectos sectoriales a ser diagnosticados estn en
el mbito de las tres reas de conocimiento sealadas: aspectos del medio natural,
socio-econmico y organizacin jurdico-institucional.
La participacin social es indispensable para la etapa de diagnstico en la medida en que ste debe ser orientado por objetivos previamente discutidos y fijados. Adems, el diagnstico se apoya en datos e informaciones obtenidas en procedimientos e
interpretacin de imgenes de satlite y tecnologas altamente confiables.
El pronstico deber ser elaborado con base en los anlisis de las informaciones obtenidas y analizadas, y tiene por objetivo fundamental la construccin
de escenarios y de indicadores que permitan hacer seguimiento de las tendencias
encontradas. En esta fase son discutidas las posibilidades y condiciones de la ZEE
para convertirse en norma legal y/o programtica, adems de trazar directrices de
accin para solucionar los problemas detectados. En este sentido, se formulan instrumentos y mecanismos para garantizar los resultados de las acciones en bsqueda
de desarrollo con mayor sustentabilidad.
En esa perspectiva las principales actividades estn orientadas a proponer
unidades de intervencin, las cuales constituyen reas delimitadas, el elemento
bsico para establecer las acciones, y los agentes especficos que actuaran en ellas.
A partir de las unidades de intervencin se elaboran escenarios sobre los principales procesos socio-ambientales, en los que se evalan los impactos y medidas
38
Parte I. Ambiente
necesarias para su incremento, minimizacin o supresin. Segn el documento

de las directrices metodolgicas, el anlisis de los escenarios debe considerar los
factores crticos, las fuerzas propulsoras y las fuerzas restrictivas.
La implementacin de la ZEE es considerada en el documento como una
fase crtica debido a las diversas dificultades por las cuales han transitado muchas
de las experiencias de zonificacin en el pas. De hecho, son conocidas muchas
iniciativas que fueron consolidadas en leyes y normas, pero realmente nunca fueron implementadas. Por eso se recomienda que la ZEE sea asimilada y asumida
por los diferentes rganos pblicos involucrados y haga parte de sus programas y
acciones plurianuales.
En la perspectiva de la construccin de un sistema de gestin, en las directrices
del ZEE se proponen las siguientes medidas:
un plan continuo de recoleccin, tratamiento, actualizacin y diseminacin de informacin; un mecanismo de subsidio a la implementacin de las estrategias de desarrollo en
las zonas establecidas; un monitoreo continuo de la situacin de las zonas establecidas; un
apoyo tcnico a la reglamentacin de directrices legales propuestas con interlocucin en
las Casas Legislativas; una referencia matricial con las instituciones cobijadas con el PPA
(Ministerio del Medio Ambiente, 2006).
Finalmente, es relevante y bastante ilustrativo en trminos metodolgicos,

conocer un resumen de los principales productos de la ZEE, presentado en el documento de las directrices:
1. Banco de datos.
2. Mapas de: los sistemas naturales, evaluacin cualitativa de la integridad de los
sistemas naturales, las tendencias de ocupacin y articulaciones regionales, los
indicadores sociales sintticos y las unidades institucionales.
3. Relatora de la evaluacin de la situacin actual.
4. Escenarios de tendencias y alternativas.
5. Proposicin de unidades de intervencin.
6. Zonas y propuestas de directrices generales y especficas.
As, los procedimientos operacionales institucionales para un proyecto de
ZEE, abordados de forma resumida en el tem correspondiente, demuestran de manera evidente que el proceso de elaboracin e implementacin de la zonificacin es
de enorme complejidad y que, por tanto, implica el desarrollo de diversos rganos
y tcnicas especializadas en las diferentes etapas, adems de ser indispensable un
sistema de gestin que garantice la participacin social y el compromiso institucional desde la etapa de planeacin, diagnstico y pronstico, hasta la difcil etapa de
la implementacin.
39
Procesos
1.4. Metodologa de anlisis del proceso de implementacin de la ZEE en

los estados del Centro-Oeste
El objetivo de esta fase de la investigacin es analizar cuales son los propsitos y
los procedimientos que identifican o diferencian las experiencias y las iniciativas
de ZEE y cules fueron los resultados obtenidos hasta el momento. Es esencial
establecer cules aspectos o cuestiones fueron determinantes para la obtencin de
los resultados, pues el mayor inters es conocer las lecciones aprendidas en el complejo proceso de implementacin de la ZEE. Para tal propsito sern analizados la
concepcin general y los objetivos de las propuestas contenidas en los trminos de
referencia para contratar las empresas que realizarn la zonificacin y, sobre todo,
las estrategias institucionales para conseguir cooperacin y alianzas que garanticen
la participacin social en el proceso.
Para el anlisis de las experiencias de implementacin de la ZEE se desarrolla
la siguiente metodologa:
a. Proceso de generacin de la propuesta e involucramiento de los agentes
sociales. Se trata de verificar de qu manera fue generada la propuesta de ZEE,
de quin parti la iniciativa, qu entidades pblicas y privadas participaron en
el proceso de elaboracin de la propuesta y cmo fue llevada a cabo o est siendo desarrollada.
b. Estructura y grado de institucionalizacin de la ZEE. Se busca conocer cul
es la estructura institucional establecida en los estados para su implementacin,
cules instituciones estn involucradas en la implementacin de la ZEE en cada
estado, cules son las atribuciones legales y cul es la autonoma para la toma
de decisiones.
c. Grado de participacin e involucramiento de las comunidades locales.
Interesa saber cules mecanismos fueron desarrollados para conseguir la participacin de las comunidades locales, qu tipo de comunidades participan, cul
es el nivel de participacin y, sobre todo, cul es el verdadero poder en la toma
de decisiones sobre la aplicacin de la ZEE.
d. Resultados y productos obtenidos con la aplicacin de la ZEE. Dependiendo del nivel de avance de los trabajos relacionados con la implementacin
de la ZEE, los resultados obtenidos son diferentes. En ese sentido sern analizados como resultados, entre otros, los siguientes:
- Articulaciones institucionales y consolidacin de alianzas y cooperaciones.
- Elaboracin de cartografa y zonificaciones.
- Formulacin de polticas pblicas con base en la Zonificacin Ecolgica Econmica para el ordenamiento y gestin del territorio en los estados.
40
Parte I. Ambiente
- Creacin de unidades de conservacin o zonas especiales que demuestren

avances en el manejo y disminucin de las acciones predatorias de los recursos naturales.
2. Resultados
2.1. Situacin actual de la ZEE en Brasil
Segn el documento de las directrices metodolgicas, actualmente hay proyectos
ejecutados en el 22% del territorio nacional y con proyectos en proceso en cerca de
30% (Ministerio del Medio Ambiente, 2006: 21). Esas cifras muestran que efectivamente ha habido un avance importante y se est haciendo un esfuerzo considerable en la tarea de implementar la ZEE en el mbito nacional, sin embargo cabe
resaltar que falta an prcticamente la mitad del territorio del pas para completar
la zonificacin.
El documento resalta varios aspectos de la situacin actual de la ZEE en Brasil, dentro de los cuales se destaca que ya existe una base tcnica e institucional articulada para suplir la demanda de datos, informaciones y anlisis. Destaca,
igualmente, la existencia de una metodologa general o diretrizes metodolgicas que
fueron consolidadas a partir de consultas pblicas y de la discusin en diversos seminarios nacionales y regionales. Sobre esas directrices se menciona que son de carcter general, respetan las especificidades regionales y son flexibles para incorporar
actualizaciones peridicas.
En relacin con los diversos proyectos estaduales y sub-regionales realizados, se
considera en el documento que disponen de informaciones estratgicas que necesitan
ser actualizadas, sistematizadas y compatibilizadas con una visin macro-regional y
nacional. El hecho de ser proyectos realizados con metodologas diversas, no permite
tener una visin integrada y global como es deseable para la planeacin del pas.
Son varios los proyectos en marcha en el Brasil y el documento menciona la ZEE
de la hoya del ro Parnaba y de la hoya del ro So Francisco, la ZEE de reas prioritarias del Arco de Deforestacin en la Amazona, de la Regin Integrada de Desarrollo
Econmico del Distrito Federal y Entorno RIDE-DF, as como la ZEE como instrumento del Programa de Revitalizacin de la Hoya Hidrogrfica del Ro So Francisco.
Tambin menciona como otro importante proyecto la Macro-zonificacin Ecolgica
Econmica de la Amazona Legal, que emprendi un esfuerzo de integrar todos los
productos estaduales ya generados en una base de datos con una leyenda nica.
La regin Centro-Oeste se destaca en el contexto nacional por disponer de diversas experiencias de zonificacin y regionalizaciones desde hace varias dcadas, las
cuales dejaron un conocimiento, particularmente sobre la necesidad de una mayor
41
Procesos
articulacin y participacin social en el proceso de elaboracin, como garanta de

la implementacin y respeto por las zonas establecidas. Con base en informaciones
obtenidas en las secretaras de estado responsables por las ZEE, en los sitios en Internet creados para poner a disposicin informacin sobre el proceso de desarrollo
de los proyectos de zonificacin actuales, queda claro que las del Distrito Federal y
los estados de Gois, Mato Grosso y Mato Grosso do Sul, integrantes de esa regin,
an estn en proceso de implementacin. Sin embargo, se debe resaltar que todos
ya instituyeron las Comisiones Estaduales y la del Distrito Federal con amplia participacin de la sociedad civil organizada, de las comunidades locales y de las instituciones pblicas y privadas. Ese hecho ya es importante como proceso democrtico
para la implementacin de la Zonificacin Ecolgica Econmica en los estados del
Centro-Oeste. Se espera para la visita de campo a ser realizada en la siguiente etapa,
obtener ms informacin sobre los resultados de esas experiencias.
3. Conclusiones
Las siguientes conclusiones expresan la situacin encontrada sobre el grado de elaboracin y discusin de la ZEE en el DF y en los tres estados del Centro-Oeste en
agosto de 2008:
- La primera conclusin es que la ZEE es un proceso institucionalizado en el
Centro-Oeste, articulado por el programa nacional dirigido por el Ministerio
del Medio Ambiente y que se encuentra en pleno desarrollo en el Distrito Federal y en los tres estados. Cabe resaltar la relevancia que se le da al proceso
en esas entidades territoriales, la cual se manifiesta en la amplia participacin
institucional y de todos los sectores de la sociedad.
- La Zonificacin Ecolgica Econmica en los estados del Centro-Oeste y en el
Distrito Federal se encuentra en diferentes estadios de desarrollo. En forma
resumida la situacin actual es la siguiente: el Distrito Federal concluy el da
10 de julio de 2008 la elaboracin de los trminos de referencia para la contratacin de la empresa consultora que elaborar la ZEE y est siendo preparada
la publicacin para contratar esa consultora. El estado de Gois instituy la
Comisin Coordinadora de la ZEE, en cuyo cronograma de actividades est
incluido un acuerdo de cooperacin con el MMA para apoyar el cierre de los
trminos de referencia y realizar la contratacin de la consultora, sin embargo,
esas actividades sern retomadas con la posesin de los nuevos secretarios del
estado. Mato Grosso inici en julio de 2008, por medio de la Asamblea Legislativa, la divulgacin y discusin en audiencias pblicas del Plan de Zonificacin
Socio-Econmica Ecolgica Pzsee en 14 municipios. En Mato Grosso do Sul,
42
Parte I. Ambiente
fue realizada la primera etapa de discusiones de la macro-zonificacin denominada como Primera Aproximacin y en agosto de 2008 fue iniciada la segunda
etapa con la discusin de la propuesta de ZEE de Embrapa, con miras a definir
la propuesta definitiva de la zonificacin del estado.
Considerando la situacin anterior, Mato Grosso es el estado ms avanzado,
pues ya tiene una propuesta de ZEE que est siendo discutida pblicamente;
posteriormente est Mato Grosso do Sul que est concluyendo la definicin de
la macro-zonificacin programada para la primera fase; luego se encuentra el
Distrito Federal con los trminos de referencia de la ZEE concluidos y en fase
de contratacin de la empresa consultora; y en ltima instancia est el estado de
Gois, que an no ha concluido la elaboracin de los trminos de referencia.
Los cuatro gobiernos hicieron una institucionalizacin del proceso de elaboracin
de la ZEE, con la participacin activa de los gobernadores que designaron las comisiones coordinadoras. En general, las instituciones encargadas de la direccin de
las comisiones coordinadoras son las secretaras con funciones de planeacin, de
desarrollo regional o urbano, del medio ambiente y de la agricultura, entre otras.
No obstante que la realizacin de la ZEE en las cuatro entidades territoriales
estn orientadas bajo las directrices del Programa Nacional de Zonificacin
Ecolgica Econmica y del MMA, los procesos han sido y continan siendo
diferentes, particularmente en cuanto a las formas de estructuracin de la propuesta, de la discusin pblica sobre la zonificacin y de las entidades participantes en la definicin del mismo. Sin embargo, cabe destacar que en todos los
casos hubo amplia participacin y an estn previstas en las prximas etapas
nuevas discusiones y reuniones pblicas de consulta.
Todos los proyectos de zonificacin partieron del establecimiento de una comisin coordinadora designada por los gobiernos correspondientes, Distrito Federal o de los estados, no obstante, la integracin de esas comisiones es diferente
en cuanto a los rganos participantes.
En todos los casos hubo preocupacin e iniciativas para conseguir una amplia
participacin en la discusin y elaboracin de la ZEE, sin embargo, hubo metodologas diferenciadas en las formas de trabajar con las alcaldas municipales,
con las comunidades locales, con los sectores y agentes econmicos regionales y
con las instituciones pblicas y privadas.
No obstante que la participacin haya sido amplia en cuanto a los grupos econmicos sectoriales, an falta por constatar qu grado de representacin tuvieron las
comunidades regionales y locales en la discusin de la ZEE y cmo ser la participacin de esas comunidades en las consultas pblicas que estn programadas.
En relacin con los resultados obtenidos, tal vez lo ms importante sea las articulaciones y las alianzas institucionales, aunque ya existan algunos estudios
43
Procesos
avanzados, como en el caso del Mato-Grosso que present una zonificacin

agrcola. Tambin se ha conseguido reunir informacin y cartografa clave para
el desarrollo de la ZEE.
- Se espera que los resultados obtenidos con el desarrollo y aplicacin de la ZEE
sean: la existencia de polticas pblicas capaces de orientar una forma de ocupacin ms racional y menos depredadora del territorio y de los recursos naturales,
nuevas formas de monitoreo y fiscalizacin de la localizacin de las actividades
productivas, la proteccin de las reas de valor ambiental y paisajstico y la
creacin de nuevas unidades de conservacin.
- Igualmente se espera que la ZEE, adems de constituirse en un instrumento de
participacin social y debate de los principales problemas regionales, tambin
sirva como instrumento de racionalizacin de manejo y usufructo de la tierra, de
tal forma que se establezcan zonas que garanticen una posibilidad de subsistencia
a las poblaciones menos favorecidas con los beneficios de los recursos naturales.
ANDRADE, M. C. (1996). Territorialidades, Desterritorialidades, Novas Territorialidades: Os limites do Poder Nacional e do Poder Local. En: territrio-Globalizao e Fragmentao. 2 ed. So Paulo: Hucitec.
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44
Parte I. Ambiente
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GOVERNO DO ESTADO DE MATO GROSSO
- Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenao Geral. SEPLAN Zoneamento. 2003.
- Estado de Mato Grosso. SEPLAN. Plano Plurianual PPA Lei No. 7.225 de
22 de dezembro de 1999.
- Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenao Global SEPLAN.
Governo do Estado de MT. Portal e Blog Ecodebate. Cuiab. 04/2008.
GOVERNO DO ESTADO DO MATO GROSSO DO SUL:
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Ins ostenibilidad
y s ostenibilidad en el desarrollo
de la vivienda informal

Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca
Para contextualizar el tema de este trabajo es necesario presentar algunos conceptos

en los que se fundamentan aspectos relacionados con el hbitat, la informalidad y la
sostenibilidad. Es bueno sealar que se ha recorrido un camino significativo con los
estudios realizados en la Maestra en Hbitat de la Universidad Nacional, sede Bogot y los trabajos llevados a cabo en los grupos de investigacin: Procesos urbanos en
hbitat, vivienda e informalidad, de la Universidad Nacional, y Ayca, de construccin en
la Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca.
El hbitat
El hbitat es un sistema en el que las partes reflejan un contexto de totalidad y est signado, ms que por los elementos que lo conforman (individuo, sociedad y lugar), por las
dinmicas que le son propias: interaccin entre el individuo y el territorio e interaccin
entre el individuo y la comunidad. Se pueden expresar tres grupos de relaciones que forman los subsistemas que hacen parte de l: el social, el econmico y el ambiental. Como
todo conjunto de sistemas, sus particularidades y desarrollos pueden entenderse desde
los procesos que permiten la presencia o no de dinmicas sostenibles.
El subsistema social involucra a los grupos humanos y a los individuos, a las
acciones que stos generan entre s para conformar las redes y las sociedades que han
de garantizar una supervivencia; a travs del tiempo y los lugares se construyen las
tradiciones y a partir de las reglas de convivencia se generan las culturas.
47
Procesos
El subsistema econmico tiene que ver con las normas que la sociedad misma
establece para poder intercambiar insumos y productos, para posibilitar la existencia
de los grupos y para permitir el disfrute, el consumo y la reproduccin de bienes y
servicios que satisfagan a los habitantes en lugares determinados.
El subsistema ambiental est conformado por las relaciones que se generan en la
naturaleza misma y entre ella y el hombre. El sistema ambiental y sus dinmicas establecen la supervivencia del individuo sobre la tierra, pues de su dimensin y de la forma
como intervenga en el ecosistema del lugar donde se asienta, depende la garanta de
mantener y reproducir recursos para futuras generaciones.
A partir de la confluencia de los tres subsistemas que se materializan en el
lugar, se conforma el cuarto subsistema del hbitat: el constructivo, que es la expresin real del contexto urbano y global5.
Las dinmicas particulares se generan en el objeto construido, van de lo individual a lo social; el llamado subsistema constructivo est compuesto, en primer lugar,
por los habitantes, aquellos que hacen posible el habitar; en segundo trmino, por
la gestin, entendida como la forma de acceder al lugar y a la vivienda; y el tercer
aspecto agrupa los modos constructivos, o tcnicas, que con los materiales permiten
mantener la estabilidad y permanencia de una edificacin; estos tres elementos constituyen la identidad de cada vivienda como objeto edificado.
Vivienda informal
La vivienda es un organismo complejo porque resuelve funciones y necesidades
pero, a la vez, genera nuevos requerimientos pues, aunque se encuentre aislada,
est inmersa en una infraestructura de la cual se sirve y a la que al mismo tiempo
nutre con soluciones espaciales y urbanas. La vivienda tiene uso y vida til, se
mantiene por su propia dinmica y adquiere la propiedad de ser objeto identitario, econmico y de poder.
La vivienda como objeto tangible del hbitat construido es un sistema que
establece, refleja y expresa relaciones tanto internas intraespaciales y de servicios,
como externas con otras viviendas y edificaciones. Establece y genera acciones entre
ella misma y sus habitantes, y entre stos y los vecinos, familiares y la comunidad,
en un dilogo permanente.
La ciudad como territorio diverso y profundamente desigual ... es el escenario ms adecuado para la realizacin de la diversidad y propicia la gestacin de distintas formas de
pertenencia grupal, generacional, de gnero, sociales, polticas, profesionales, etc. ...
(Echeverra, 2002).
48
Parte I. Ambiente
La construccin de la vivienda como expresin mxima de ese hbitat construido se entiende de manera funcional, porque la edificacin de la vivienda es en
s y por s misma un mecanismo de servicios que responde a la satisfaccin de las
necesidades vivenciales del individuo. Es funcional porque es un organismo originado y desarrollado por la accin del hombre, en el que se combinan el lugar, los
materiales y los recursos financieros para darle la caracterstica de producto que
adquiere connotacin de valor de uso y de intercambio.
En cuanto a lo relacionado con lo informal, su primer significado es lo no
formal, lo que se encuentra por fuera de la normativa, lo que se aparta de los
consensos regulados que hace la sociedad para organizarse y generar lineamientos
y polticas sociales.
De acuerdo con Saldarriaga (2002), la ciudad informal significa tambin
que no est hecha por los organismos oficiales o por empresas o entidades que
hacen parte de la formalidad como estructura bsica de una sociedad. Es tambin una expresin que trae consigo la connotacin de problema en lo social,
en lo econmico y en lo fsico. En su conjunto, es el albergue de la poblacin de
menores recursos en la ciudad; est conformada por asentamientos deficientes
en lo que se refiere a servicios pblicos, equipamientos comunales y espacio
urbano y habitacional.
Si la vivienda es el sistema en el que intervienen los actores, la gestin y las
tcnicas, entonces en el caso del hbitat informal se puede hablar de los habitantes como actores del proceso, de la autogestin del lugar y de una autoproduccin
constructiva, con el consecuente resultado de unas formas espaciales de identidad
y singularidad.
La vivienda informal adquiere la connotacin de estatus y poder, seguridad y
estabilidad econmica, sustento e inversin. Estatus y poder, porque a partir de la
posesin de un terreno, y luego, al erigir una edificacin, se adquiere independencia
y respeto; es decir, se marca un territorio y una identidad. La tenencia de una vivienda en una nacin de fuerte arraigo a la tierra con la herencia de tradicin del
sentido de posesin se afianza desde lo cultural y lo poltico; el significado de la
vivienda es de una mayor relevancia en su representacin como imagen de posiciones sociales. En cuanto lo cultural, la tenencia de una vivienda implica un sentido
de autoestima, pues tiene el significado de arraigo, es un objeto material que brinda
sentido de pertenencia al lugar.
La estabilidad econmica es una consecuencia de lo anterior, pues la tenencia
de una vivienda aminora los gastos de la canasta familiar y se convierte en objeto
de prenda comercial. Al poseer una vivienda, la familia alcanza un medio de produccin o de ingreso, de esta manera se convierte en objeto de inversin, rentable y
productivo a partir de lo fsico y lo funcional.
49
Procesos
Sostenibilidad
La sostenibilidad se refiere al estudio de los procesos y sistemas fsicos (urbanos,
agrcolas e industriales) singulares y heterogneos sobre los que se organiza la
vida de los hombres. Estos sistemas dependen de los comportamientos de los sistemas sociales que los organizan y mantienen, que no solo necesitan ser asumidos
por la poblacin sino que requieren de instituciones que velen por la conservacin
de este patrimonio.
La sostenibilidad tiene que ver con lo que debe ser conservado del valor acumulado del capital (sea natural o econmico) para producir bienestar a la generacin
actual y a las futuras, dentro de una proteccin del medio ambiente. Se entiende
como la dinmica que permite que los modos productivos se mantengan en un
tiempo y en espacios determinados, bajo las acciones y polticas que establecen sus
actores, es decir, la sociedad y el individuo en un entorno.
Est interrelacionada en gran medida con el concepto de calidad de vida,
que se manifiesta en la construccin del espacio urbano y edilicia, pues de la
manera como se organizan y desarrollan las formas de produccin, la sostenibilidad cumplir con su objetivo de que se pueda mantener la supervivencia del
ser humano en un ecosistema que, relacionado con lo econmico, constituye la
plataforma del sistema habitable.
En trminos de la vivienda, la sociedad y el individuo deben poseer un medio de produccin que les garantice sostenibilidad para poder as acceder a una
solucin habitacional que le brinde niveles mnimos de calidad de vida; de esta
manera, a partir del sistema econmico dominante y las polticas sociales vigentes se han desarrollado diversos tipos de respuestas a esta necesidad bsica: los
formales y los informales.
Los habitantes de la informalidad conforman su hbitat a partir de la autogestin y la auto produccin constructiva en un entrono fsico determinado, inscrito en
un medio ambiental. Los moradores establecen relaciones directas de accesibilidad
al ubicarse en un lugar y en diferentes etapas de consolidacin hacen posible una
permanencia y un crecimiento del barrio y la ciudad.
Las acciones que hacen posible la consolidacin de la vivienda informal
se generan en una insostenibilidad expresada en la construccin de la vivienda
en un lugar y en una sostenibilidad que se antoja progresiva a partir de una
gestin activa de sus habitantes mediante un trabajo colectivo para obtener
suelo servido.
La consolidacin puede determinarse por la construccin, por cuanto los
materiales son el recurso para edificar la vivienda. De esta manera se establecen
diferentes etapas que dependen de las caractersticas de los insumos, que se
50
Parte I. Ambiente
inician con edificaciones elaboradas en productos de desecho, como el paroy6, o

elementos de madera o metal, y que terminan con construcciones en unidades
de mampostera.
Por otro lado, aunque el desarrollo espacial-constructivo no es semejante en
todos los casos, a travs de la gestin se presenta una progresividad en las respuestas
habitacionales relacionada con una satisfaccin de necesidades; esta progresividad
es manifestada inicialmente en el logro de lo indispensable y llega hasta lo productivo en la vivienda. Se puede afirmar que las dinmicas del desarrollo urbano inciden
en la transformacin de la periferia de las ciudades o de los sitios de proteccin ambiental para generar suelo servido, no por accin preventiva sino correctiva en una
dinmica que hace insostenible la preservacin del medio ambiente y los procesos
econmicos y sociales.
Sin embargo, el habitante que vuelve insostenible el lugar con un asentamiento y que trae como consecuencia la alteracin del ecosistema, contribuye con
una sostenibilidad habitacional, al construir la vivienda con materiales reciclables,
al generar tecnologas propias para solucionar un espacio de convivencia, en un
desarrollo progresivo espacial y tecnolgico enmarcado en una planeacin a largo
plazo y con un trabajo basado en la colaboracin de la comunidad. De esta manera,
al propiciar crculos productivos, se estn generando procesos sostenibles. Entonces, la sostenibilidad es entendida desde el punto de vista de lo operativo como la
posibilidad de una reorganizacin de un modo productivo en crisis, en el que estn
inscritos los recursos urbanos.
Hay que anotar que la sostenibilidad urbana depende de los comportamientos
de los sistemas sociales-econmicos que los organizan y mantienen. Puede decirse,
entonces, que para generar posibles soluciones provenientes de las dinmicas de la
vivienda informal y al acogerse a una poltica de globalizacin enmarcada en los
trminos de habitabilidad y sostenibilidad, se debe modificar el modelo que lidere el
desarrollo del hbitat sostenible: para que pase de un marco de economa capitalista
y mundialista a la opcin de un referente humanista y localista.
De acuerdo con Solow (1993) la sostenibilidad debe representar algo ms que
el necesario concepto sobre la preservacin de los bienes renovables y no renovables;
es tambin la conservacin de los contextos en los que habita el hombre y la sociedad, es decir, que no solo se refiere a mantener y preservar los recursos naturales
como capitales dignos de inversin sino tambin los capitales artificiales que genera
el hombre para su permanencia en un lugar, es decir, el hbitat construido. En
6
Paroy es un trmino generado por la unin de las palabras de la expresin para hoy. En este
documento se utiliza como un trmino tcnico y es usado para designar los materiales constructivos que tienen la condicin de una primera temporalidad.
51
Procesos
este sentido, las construcciones deben ser perdurables y brindar a las generaciones
venideras las mnimas condiciones de satisfaccin de necesidades para que sean asumidas como lo que realmente representan: bienes capitales sostenibles.
La insostenibilidad en la implantacin
de la vivienda informal
En el desarrollo de la conformacin de la ciudad, la informalidad ligada a la insostenibilidad comienza cuando un sitio no normativizado es elegido para ser habitado
con un trazado incipiente, arbitrario y caprichoso, escaso de infraestructura y dotacin urbana en el que se privilegia el rendimiento del terreno en un nmero mayor
de lotes con unas medidas estandarizadas que son consideradas como dimensiones
mnimas para construir una casa de habitacin.
Sin embargo, a partir de este nacimiento inconsistente y poco legal del asentamiento informal, cuando comienza a construirse la vivienda con sus primeros
materiales y se hace posible su utilizacin espacial, se inicia la posibilidad de que
se mantenga y desarrolle un hbitat construido que en concordancia con las etapas
progresivas de crecimiento de la vivienda genera a su alrededor la infraestructura
del barrio, bien sea por construccin comunitaria o por la legalizacin por parte
del Estado al proveer de servicios y redes de instalaciones y comunicacin. Por ello,
a partir de la informalidad de estos asentamientos humanos, se constituye, con la
construccin de las viviendas, la sostenibilidad de los barrios (primero informales y
luego formales) hasta la consolidacin de la ciudad que hoy habitamos7.
Los procesos constructivos de la vivienda informal y sus sistemas de relaciones inciden en la conformacin de su hbitat y expresan condiciones de calidad de vida. Su pro Este planteamiento surge a partir de la documentacin indagada y de experiencias previas,
que sirvieron de referente para el estudio de caso realizado en los aos 2003 y 2004 en el barrio Puerta al Llano en Bogot. El mtodo empleado fue mltiple y conjug lo cuantitativo y
cualitativo; se apoy en una revisin bibliogrfica y recurri al trabajo de campo para obtener
informacin primaria.
Como informacin secundaria se tuvieron los datos del Departamento Administrativo Nacional de Estadstica, DANE, y de trabajos realizados en el barrio, como fueron los de Fedevivienda y de la investigacin de la Facultad de Artes de la Universidad Nacional, Ciudad,
hbitat y vivienda informal en la Colombia de los aos 90 (Torres, 2008).
- Las variables desarrolladas en ese trabajo de campo fueron:
- La espacialidad del barrio y las viviendas, la tcnica constructiva de las mismas.
- Las caractersticas de la tenencia de la vivienda y financiacin de la misma.
- El proceso de accesibilidad a la edificacin y su sostenibilidad.
- Las caractersticas de la vivienda y de los niveles de calidad de vida.
7
52
Parte I. Ambiente
ceso de consolidacin es un proceso continuo, cclico, autorregulado y autopoitico (que

se genera y se alimenta as mismo); es decir, que la dinmica de su hbitat se inscribe
dentro de la complejidad. Este crecimiento progresivo tiene una relacin estrecha con las
condiciones de vida del anterior hogar de residencia y su condicin de habitabilidad.
La calidad de vida de una persona y de una comunidad depende de las relaciones que establece con el contexto econmico, el medio ambiente y la sociedad
misma; por ello se deben promover las estrategias de accesibilidad y sostenibilidad
no solo a la vivienda, sino a los servicios e infraestructura comunal. Sin embargo,
la forma como an hoy en da las poblaciones menos favorecidas tienen acceso a
un lugar para habitar, responde a estrategias de asentamiento ilegales que alteran
tanto el medio ambiente natural como el artificial (urbano) de la ciudad al forzar
la implantacin de sitios de habitacin en reas sin recursos de infraestructura
y que colaboran con el crecimiento desordenado e invasivo de las ciudades, que
conducen al deterioro de los recursos naturales.
Por otro lado, la dinmica de reconocimiento de la vivienda informal acenta
esta situacin: el habitante accede a un lote; levanta la vivienda para trabajar por
la consecucin de los servicios; una vez se tienen los servicios (de manera formal) se
puede tener la seguridad de continuar con el mejoramiento de la vivienda y pasar
de una etapa a otra. As, de una manera autosoportada, porque en cada etapa la
vivienda inacabada es suficiente para solucionar una necesidad bsica insatisfecha;
en la medida en que la familia crece en la vivienda y el barrio, los satisfactores de
necesidades cambian de dimensin y categora.
La sostenibilidad en la construccin de la vivienda

La sostenibilidad de la vivienda informal es posible a partir de la construccin de
la misma, por ello, cobran especial relevancia la consolidacin de la vivienda, los
materiales utilizados y los procesos de construccin.
Al ser el individuo gestor, productor y sostn de su hbitat, el bucle retroactivo de
la complejidad tiene lugar en este proceso: el habitante accede a un lote, lo adecua, lo
construye; ste es el crculo de la marginalidad, que, a su vez, se convierte en el crculo
productivo del incremento de la ciudad marginal y de la economa paralela a la formal.
A partir de las tcnicas, los materiales, la intervencin del habitante y su comunidad y el nivel de satisfaccin de la necesidad de vivienda, se pueden establecer
etapas que indican una secuencia constructiva, en donde se hace ms evidente la
relacin entre la sostenibilidad y la insostenibilidad de la vivienda.
En la medida que se accede a los servicios pblicos, mediante el pago de acometidas y la construccin de un muro a baja altura que sirva para contener los
medidores, la distribucin espacial se expresa como un rea multifuncional, con los
53
Procesos
servicios de bao y cocina incluidos; los materiales empleados para los cerramientos
y divisiones provienen del reciclaje y pueden variar desde el plstico, la madera y el
metal sin olvidar las tejas de zinc y de asbesto.
Viviendas en paroy, en madera y en metal
Fotografa: Nieves Hernndez Castro
Una vez que se tiene asegurada la tenencia del terreno y el suministro de agua y
energa, comienza la diversificacin espacial al aislar el espacio social y el dormitorio,
la cocina y el bao. Este crecimiento progresivo puede durar de uno a cinco aos y se
acompaa con la conformacin volumtrica de la cuadra, la manzana y el barrio. Es
as como a partir de la apropiacin de un lugar y la materializacin del espacio para
vivir, la vivienda para el habitante informal se constituye en un proceso sostenible en
el tiempo, proceso que acompaa la organizacin barrial y su infraestructura.
Cuando la edificacin ha alcanzado estos niveles de consolidacin se puede asegurar el trmite ante las organizaciones estatales para su reconocimiento y legalizacin,
tanto del inmueble como del barrio, puesto que para el reconocimiento se debe manifestar ante las entidades pblicas el uso del terreno y de la edificacin.
54
Parte I. Ambiente
En una etapa posterior, el desarrollo de la vivienda est caracterizado por la

construccin en mampostera y concreto; de acuerdo con la secuencia tradicional de
la realizacin de la obra: cimientos y muros, construccin de un piso en mampostera y concreto, y luego el segundo piso. Si bien es cierto que en esta fase de consolidacin la edificacin alcanza su estabilidad estructural por los materiales que se
usan, la progresin en la obra se sigue manifestando en la construccin de la placa
de entrepiso o la cubierta provisional con zinc.
Despus de la descripcin anterior, se puede deducir que la construccin de la
vivienda es entendida como el desarrollo progresivo de la misma al sealar un proceso
que permite la sostenibilidad de la vivienda a partir de la gestin de sus habitantes.
Aunque el desarrollo por etapas, que no es semejante en todos los casos, presenta la
progresividad de respuestas constructivas para la satisfaccin de necesidades.
En el marco de la Agenda 21 para una Construccin Sostenible en los pases
en desarrollo (Du Plessis, 2002) se expone el tema de la situacin actual de los pases tercermundistas, sus condiciones de sostenibilidad en materia de urbanismo y
construccin, y su relacin con el impacto en el medio ambiente; se hace un anlisis
que aduce cmo procesos de la informalidad, que pueden llamarse sostenibles, deben ser asumidos por el sector formal.
En el desarrollo de soluciones habitacionales para familias de escasos recursos,
es necesario que los principios de sostenibilidad sean aplicables a su implantacin y
su desarrollo constructivo y espacial, como son la adecuada localizacin en un terreno con condiciones de suelo servido y que no entre en contradiccin con el medio
ambiente en una dinmica de infraestructura social.
En nuestras ciudades colombianas se presenta el fenmeno de los asentamientos
informales con un crecimiento descontrolado y rpido que genera hacinamiento y poco
acceso a sitios para vivir, esto genera un costo alto del suelo con servicios por lo que las
comunidades de menores ingresos recurren a la invasin o la urbanizacin ilegal.
La vivienda informal se caracteriza por una tenencia del suelo que solo se
asegura cuando se alcanza el reconocimiento del barrio y las viviendas, servicios
pblicos con altos precios y una calidad espacial deficiente, es decir, que presenta altos ndices de insostenibilidad en cuanto lo econmico y lo urbano; pero
por otro lado, su construccin tiene caractersticas de sostenibilidad: reciclaje y
ahorros de recursos y la produccin de tecnologa disponible familiar y comunitaria. La misma conformacin de las viviendas y del barrio son dinmicas que
permiten la ayuda mutua, la consolidacin de la comunidad y del barrio a partir
de aspectos como el social, de integracin y de trabajo en sociedad.
La insostenibilidad tambin se refleja en la vulnerabilidad para sufrir desastres naturales y en la contaminacin ambiental; a ello se suma la poca disponibilidad financiera para mejorar la vivienda y la inadecuada utilizacin espacial
55
Procesos
en las primeras etapas de consolidacin. La sostenibilidad se expresa en la misma

progresin constructiva y social de la vivienda; aspectos que en un principio de la
cadena de conformacin son insostenibles, son los que posibilitan el paso a la sostenibilidad, es un ciclo productivo en el que, necesariamente, los procesos finales
dependen los iniciales.
Otro aspecto por visualizar es el uso de la vivienda misma; en la vida til de la
edificacin tambin se manifiesta una sostenibilidad familiar y social, pues el objeto
edificado le permite a varias generaciones de una misma familia tener un espacio
para habitar, la edificacin eventualmente termina constituyndose en un objeto de
valor comercial y de inversin financiera.
El habitante que vuelve insostenible el lugar con un asentamiento que trae
como consecuencia la alteracin del ecosistema, contribuye con una sostenibilidad habitacional al construir la vivienda con materiales reciclables, al generar
tecnologas propias para solucionar un espacio de convivencia, mediante un desarrollo progresivo espacial y tecnolgico enmarcado en una planeacin y desarrollo
a largo plazo. De esta manera, al propiciar crculos productivos, se estn generando procesos sostenibles. Entonces, a partir de lo anteriormente expresado, la
sostenibilidad es entendida desde el punto de vista operativo como la posibilidad
de una reorganizacin de un modo productivo en crisis, en el que estn inscritos
los recursos urbanos que, al transformarse, generan su desarrollo.
Sin embargo, ante una prdida de calidad de vida en lo urbano, que para los
habitantes se refleja en las condiciones mnimas de habitabilidad8, y para la ciudad
en la estabilidad del sistema ambiental, crece la necesidad del llamado desarrollo
sostenible. Hay que anotar que la sostenibilidad enmarcada en lo urbano depende
de los comportamientos de los sistemas sociales-econmicos que la organizan y
mantienen, y que son asumidos por la poblacin y por las instituciones. Se puede
afirmar, entonces, que es posible generar soluciones locales a partir de las dinmicas
de construccin de la vivienda informal y acogerse a una poltica de urbanizacin
enmarcada en los trminos de habitabilidad y sostenibilidad.
El hbitat humano, como problema terico, surge en paralelo con las formulaciones sobre medio
ambiente y desarrollo sostenible; segn Cecilia Moreno Jaramillo, el trmino fue popularizado
a partir del informe de la Comisin Brundtland: Nuestro Futuro Comn, que dice: satisfacer
las necesidades de esta generacin sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras,
para cubrir sus propias necesidades. La autora anota que el hbitat puede ser mirado como una
nocin proveniente de la ecologa, pero hablar de hbitat humano implica reconocer procesos e
interacciones regidos por la cultura. Relaciones entre vivienda, ambiente y hbitat. MAVDT - UNFPA Hbitat sostenible y vivienda. Bogot. En Moreno (2003).
56
Parte I. Ambiente
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Pa r t e I I
Formas
de crecimiento y poblamiento urbano
E s pa c ia l i d a d
u r b a n a d e p r o p i e ta r i o s e i n q u i l i n o s e n
sectores populares.
El
caso de
Bogot, 1938-2000

Universidad Nacional de Colombia, Bogot.
Tenencia de la vivienda y el patrn residencial

en los sectores populares
El tema de la tenencia de la vivienda constituye uno de los patrones residenciales que
cobra un gran inters si se tiene en cuenta, por una parte, la proporcin de familias que
viven en condicin de arrendamiento en cada uno de los estratos socio-econmicos, y
de otra, lo que se refiere a los estratos populares, ya sea en condicin de inquilinos o
en condicin de vivienda compartida. Esta condicin va cambiando en trminos de su
espacialidad, no solo en su espacio construido sino en su localizacin urbana en cada
uno de los estadios en la evolucin de la ciudad, tema central del presente artculo.
En el caso de Bogot, el proceso de su crecimiento est condicionado por la
presencia del suelo privado que determina una lgica especfica en la localizacin de
la poblacin, tanto de propietarios como de inquilinos. Esta condicin hace que la
figura de la invasin a terrenos privados sea mnima frente a un volumen enorme
de la denominada urbanizacin o barrio clandestino9.
La tierra privada se origina por la incorporacin de las formas implantadas en la Colonia,

como son los ejidos, que fueron convertidos en terrenos municipales; las encomiendas, que
fueron traspasadas por compraventas a criollos; los resguardos indgenas, por adjudicacin a
sus habitantes en 1870 por las reformas del general Mosquera; los terrenos expropiados sin
61
Procesos
En la denominada fase de la primera industrializacin10, en el caso del inquilinato, es el patrn quien determina su configuracin a partir de la salida de los estratos altos del centro de las ciudades, lugar que se convierte en la primera localizacin
de la poblacin pobre en condicin de inquilinos, esta modalidad tiene su expresin
en los conventillos de las ciudades del cono sur, como Buenos Aires y Santiago, en
los callejones, en Lima, y en las vecindades, en el caso de Ciudad de Mxico11.
En el caso colombiano la vivienda en un sector popular fue el tema de la pelcula La estrategia del caracol, de Sergio Cabrera; en ella se narran las situaciones derivadas de un desalojo de un inquilinato en una vieja casona republicana del centro
de Bogot. Al final de la pelcula se puede apreciar que se da comienzo a una nueva
situacin, correspondiente a la formacin de un barrio clandestino en la parte alta
de la periferia de la ciudad, donde los materiales de la casa desalojada, y desmantelada por sus ocupantes, son los insumos para las nuevas viviendas.
El avance en la estadstica se incorpora para

el estudio de la vivienda en Bogot
Esta aproximacin al tema de la tenencia ha sido posible por la existencia de materiales consignados en el Departamento Administrativo Nacional de Estadstica
DANE que responde a una tradicin de informacin surgida a raz de la presencia de destacados funcionarios en los foros internacionales.
El doctor Carlos Lleras Restrepo, en su libro sobre La estadstica nacional y sus
problemas, dice lo siguiente:
La Oficina Internacional de Trabajo ha llamado especialmente la atencin sobre la importancia de las estadsticas relacionadas con las viviendas, ya que las condiciones de la habitacin son un factor esencial del Standard de vida. La Conferencia convocada por la Unin
Internacional de las Ciudades sent sobre el particular algunos principios fundamentales que
es preciso tener en cuenta para la organizacin de este ramo estadstico.
indemnizacin a las comunidades religiosas como resultado del proceso de desamortizacin de

bienes de manos muertas realizado, tambin, por el general Mosquera.
10
Categora utilizada por Hardoy (1972) en las fases de la ciudad latinoamericana y referida por
Romero (1984) en la categora de la ciudad burguesa.
11
El tema ha sido tratado en la literatura por el antroplogo Oscar Lewis: en los aos cincuenta,
en su libro La Antropologa de la pobreza, basado en los estudios en el barrio Tepito en Ciudad
de Mxico, y luego, en los aos sesenta, en Los hijos de Snchez, en el nuevo asentamiento de
Nezaualcoyotl, el barrio ms populoso de la periferia mexiquense, escrito llevado al cine en la
dcada de los ochenta.
62
Parte II. Formas
Las fuentes que se utilizan para el estudio de la vivienda se refieren, en primer

lugar, a registros de los censos nacionales; en segundo lugar, a la estadsticas relacionadas con licencias de construccin a escala local tanto del antiguo municipio de
Bogot12 como del posterior Distrito Especial13, convertido hoy en da en Distrito Capital; y en tercer lugar, a los registros de consumo de suelo urbano de entidades como
el Departamento de Planeacin Distrital, Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo PNUD y Universidad Nacional UN.
Estructura espacial del territorio de la capital

en la dcada de los aos treinta
La estructura urbana de la ciudad y sus municipios vecinos, que unidos conformaran el Distrito Especial de Bogot, estaba armada sobre la estructura histrica
territorial compuesta por la ciudad nuclear monocntrica y seis pequeos ncleos
distantes comunicados por carreteras entre s, los cuales convergan sobre el ncleo
de la ciudad central y, a la vez, conformaban una red con la presencia de Usme al
sur, a 15 km; Bosa al sur occidente, a 12 km; Fontibn, al occidente, a 10 km;
Engativ al occidente, a 14 km; Suba al noroccidente, a 14 km; Chapinero a 5
km y Usaqun, sobre la carretera central del norte, a 11 Km. Fuera del sistema de
carreteras que relacionaban la ciudad con su regin inmediata y algunas pocas con
el pas, estaba presente la red del ferrocarril que la comunicaba con el ro Magdalena en dos puntos: los puertos de Honda y Girardot, que eran sus contactos con
el mundo a travs de los puertos del Atlntico Barranquilla, Cartagena y Santa
Marta y a travs de combinacin de medios con el Pacfico, por el recin inaugurado puerto de Buenaventura.
El ncleo central se conurb con Chapinero y conform una ciudad lineal
alargada siguiendo el referente de los cerros orientales, luego se empez a descolgar
por los ejes regionales del sur-oriente, por la conexin al Llano; por el sur hacia
Usme y la conexin al pramo de Sumapaz, su fuente de agua mediante el primer
acueducto moderno; por el occidente, por su extensin hacia el sur del pas, a travs
de Fontibn; por el nor-occidente por la va a la zona agrcola; y por el norte por la
carretera del norte que la conect con el oriente colombiano y Venezuela.
Las primeras estadsticas utilizadas corresponden al municipio de Bogot. La Direccin Municipal de Estadstica llev al da el movimiento de las nuevas construcciones que, segn las licencias expedidas por la Secretara de Obras Pblicas Municipales, se iniciaron en la ciudad.
13
El Distrito Especial fue creado en el ao de 1954 con la incorporacin de seis municipios
vecinos: Usaqun, Suba, Engativ, Fontibn, Bosa y Usme.
12
63
Procesos
Introduccin de nuevos conceptos en la vivienda

La dcada de los aos treinta marc una modernizacin cuando el Estado asumi
su funcin pblica en un perodo de gobierno liberal recin inaugurado; el avance
fue evidente con la fijacin de polticas tanto del gobierno nacional como del municipal. A escala nacional se cre, en 1932, el Banco Central Hipotecario BCH,
para apoyar la construccin de vivienda de clases medias. En 1936 se orden a los
municipios a asignar presupuesto para vivienda (barrios modelo). En 1939 se fund el Instituto de Crdito Territorial ICT con el fin de construir viviendas para
trabajadores del campo.
A escala municipal, en 1934, se crearon las oficinas de planeacin adscritas a
la Secretara de Obras Pblicas; con dependencia de Planeacin se cre la seccin de
Barrios Obreros que estuvo encargada del manejo de trazados en los nuevos barrios
as como de la confeccin de planos arquitectnicos para familias de bajos recursos.
Demografa y espacio en la dcada de los aos treinta

La poblacin de Bogot y los seis municipios vecinos que conformaron su primera
corona arrojaban, para 1938, una poblacin de 355.502 personas de las cuales
93,43% corresponda a poblacin urbana (cabeceras) y un 6,57% a poblacin rural
(ver cuadro No. 1).
Del total de la poblacin, el 92,91% corresponda a la ciudad de Bogot de
la cual tan solo 1,41% corresponda a poblacin rural y, por tanto, un 98,59% ascenda a poblacin urbana. La poblacin de los municipios vecinos era bien distinta,
de tal forma que Fontibn era el municipio ms populoso y su peso en el conjunto
de la ciudad y los seis municipios vecinos ascenda a 1,99%; su poblacin era bsicamente urbana, si se tiene en cuenta que de las 7.081 personas de ese municipio
4.333 estaban localizadas en la cabecera municipal, lo que significaba el 61,19%.
Esta proporcin contrastaba con el resto de municipios en el que la poblacin rural
era la dominante14.
La diferencia en el volumen de poblacin de los otros municipios vecinos frente al de Fontibn era notable si tenemos en cuenta que Usaqun le segua en poblacin, con 4.617 personas, de las cuales tan solo el 18,02% estaba asentada en la
cabecera para un complemento de un 1,98% rural. En el caso de Bosa, con 4.531
14
La distancia poblacional de Fontibn se deba a su constante estmulo de actividades producido, en un primer lugar, por ser poblacin de paso para la conexin principal de la capital con
el ro Magdalena en el perodo colonial, y luego en el perodo republicano, y en segundo lugar,
por la conexin del ferrocarril hacia el ro Magdalena a partir de 1908.
64
Parte II. Formas
personas, tan solo el 14,15% era poblacin asentada en la cabecera del municipio, y
en el caso de Usme, el ms rural de los municipios, con 4.497 personas, el 96,35%
era poblacin rural para tan solo un un 3,65% de poblacin en su cabecera. En el
caso de Suba con 3.105 habitantes tan solo el 12,27% esta asentado en la cabecera
y un 87,73% era rural; y en el caso de Engativ, que registra el ms bajo volumen
de poblacin 1.359 personas el 12,14% se asentaba en la cabecera y el 87,86%
corresponda a poblacin rural.
Cuadro No. 1. Poblacin total urbana y rural para Bogot y los seis municipios
vecinos de la primera corona
Totales
330.312
98,59
325.658
1,41
4.654
19,95%
Usaqun
4.617
18,02
832
81,98
3.785
16,23%
Suba
3.105
12,27
381
87,73
2.724
11,68%
Engativ
1.359
12,14
165
87,86
1.194
5,12%
Fontibn
7.081
61,19
4.333
38,81
2.748
11,78%
Bosa
4.531
14,15
641
85,85
3.890
16,68%
Usme
4.497
3,65
164
96,35
4.333
18,57%
355.502
93,44
332.174
6,56
23.328
100,00%
Bogot
Total
Municipios
Parcial
Cabeceras
Otras
localidades
Fuente: elaboracin de cuadro basado en informacin del Departamento Administrativo de Estadstica.

Censo de Poblacin de 1951. Cundinamarca. Bogot, D.E., Colombia. Segn esta fuente Bogot figura
con 330.312 habitantes compuestos por 325.658 en la cabecera y 4.654 personas en otras localidades.
Las zonas de inquilinos en la dcada de los aos treinta

La ciudad contaba para 1938 con 36.104 edificios, de los cuales estaban ocupados
34.077, y de estos, el 62,2% corresponda a edificios en alquiler. Dentro de esta
categora se encuentra que 1.242 edificios estaban habitados por inquilinos, poblacin que estaba distribuida con una diferente intensidad en el espacio urbano,
correspondiente a la ciudad en trnsito de la ciudad lineal a la ciudad de arco; sin embargo, su localizacin corresponda al estadio anterior de la ciudad lineal, con fuerte
presencia de la ciudad nuclear de la colonia que permaneci hasta bien entrado el
perodo republicano.
65
Procesos
La ciudad de 1938 se caracterizaba por tener una estructura con un ncleo

central, un primer anillo que la bordeaba y un segundo anillo de periferia en los
costados sur, occidente y norte.
Inquilinos y la estructura urbana

Utilizar la zonificacin de 1938 para Bogot15, en la cual se adoptaban once zonas, permite una aproximacin al conocimiento de la ciudad del momento (imagen No. 1).
Si se parte de un epicentro localizado en el centro histrico, se pueden tomar
primero las zonas que estn a su alrededor para luego ver las zonas ms perifricas
(cuadro No. 2).
Imagen No. 1. Municipio de Bogot, Zonificacin censal de 1938.
Fuente: Boletn de Informacin, No. 13, Anuario 1938

Plano base, oficina del Plan Regulador.
15
Zonificacin de Bogot. Divisin adoptada para el Censo Civil de 1938.
66
Parte II. Formas
Cuadro No. 2. Poblacin del municipio de Bogot por zonas

Poblacin
ZONA I
ZONA II
ZONA III
ZONA IV
ZONA V
ZONA VI
ZONA VII
ZONA VIII
ZONA IX
ZONA X
ZONA XI
Total zonas parciales
19.294
40.417
53.401
20.273
28.358
34.299
19.748
38.152
23.362
16.663
32.246
326.213
%
5,91%
12,39%
16,37%
6,21%
8,69%
10,51%
6,05%
11,70%
7,16%
5,11%
9,88%
100%
No. de orden
10
2
1
8
6
4
9
3
7
11
5
Fuente: elaboracin de cuadro sobre informacin: Ciudad de Bogot: Boletn de Informacin,

No. 13, Anuario 1938. Departamento de Estadstica e Inversin Social.
En primer lugar, se encuentra el centro histrico o zona V, La Candelaria - La

Catedral - El Prncipe que concentraba una poblacin de 28.358 habitantes que
significaba el 8,66% de la poblacin de la capital y tena 1.169 casas de habitacin
cuyo peso era tan solo el 3,9% del total de casas de la ciudad, lo que mostraba una
baja representacin frente al total de habitantes; es factible que esto se encuentre
compensado en la medida en que all se encontraba un nivel alto de pensiones y
hoteles, en 262 edificaciones que, asumimos, eran de inquilinos, esta cantidad equivala al 21,10% de estas edificaciones sobre el total de la ciudad16. Era la zona de la
ms alta complejidad urbana en la medida de asuma roles como centro histrico,
concentracin de actividades gubernamentales, la ms alta concentracin de la actividad fabril (30,84%), centro de las amenidades con el mayor nmero de teatros,
salas de cine en un espacio urbano consolidado y compacto.
En segundo lugar se tiene el borde sur del centro histrico: zona III, Santa Brbara - San Agustn - La Pea, la zona ms populosa, que contaba con el
16,31% de la poblacin de la ciudad y con el mayor nmero de casas (15,14%);
se caracterizaba por poseer el ms alto volumen de pensiones y hoteles (38,73%),
zona esta que podramos denominar como el epicentro de los inquilinos de la ciudad.
Igualmente posea el segundo nivel de fbricas (17,41%).
16
Hemos asumido que buena parte de esta tipologa corresponda a albergues similares a los
inquilinatos, denominacin que no aparece en las estadsticas. El estudio sobre calidad de vida
en los inquilinatos de Bogot muestra una alta concentracin de este tipo en esta zona para la
dcada de los aos noventa (Injaviu, 1998).
67
Procesos
En tercer lugar, en el anillo que bordea el centro histrico se encuentra, sobre el

costado oriental hacia el cerro de Monserrate, la zona IV, Paseo Bolvar - Las Aguas,
en la cual se localizaba la zona industrial, aunque con baja cantidad de edificaciones
con ese uso pero de alta importancia por la presencia de la fbrica de cerveza Germania, de Rudolf Kohn, la fbrica de botellas Fenicia, la sombrerera Richard y el molino
del Boquern, lugar estratgico por la presencia del caudal del ro San Francisco;
contaba, tambin, con una terminal del tranva. Exista un volumen alto (8,05%) de
pensiones y hoteles, o casas de inquilinato17.
El conjunto de estas tres zonas que conforman el ncleo central y sumaban el
67,46% de las edificaciones para inquilinos.
En cuarto lugar, en el borde norte del centro histrico estaba la zona VIII,
Independencia - La Perseverancia - Las Nieves - San Diego, zona institucional
con presencia de: cuartel del ejrcito, antiguo panptico, plaza de Toros, parque
de La Independencia y parte del parque Nacional, una proporcin alta de fbricas
(16,39%) con la presencia de la fbrica de Bavaria y con una alta proporcin de
pensiones y hoteles (6,92%).
En quinto lugar, correspondiente a la periferia sur-oriental del centro histrico, zona II, Girardot - La Mara - Primero de Mayo - San Cristbal - Veinte de
Julio, zona de la planta de tratamiento de Vitelma, que tena una proporcin media
de fbricas (6,92%) y de pensiones y hoteles (4,83%).
En sexto lugar, en la periferia sur del centro, Zona I, Alqueras de la Fragua - Bravo Pez - Centenario - Claret - Ingls - Restrepo - Santander - Tres
Esquinas: zona de expansin de sectores populares con un nivel bajo de fbricas
(2,91%), con una cantidad baja de pensiones y hoteles (3,86%).
En el sptimo lugar, en el borde sur-occidental del centro histrico, zona VI,
Estacin de la Sabana - Paloquemao - Puente Aranda - Ricaurte, zona de las
comunicaciones con el ro Magdalena con el acceso vial de Honda y la conexin del
ferrocarril con los puertos de Honda y Girardot. Contaba con la mayor concentracin de asilos y orfanatos (90,6%).
En el octavo lugar, en el borde occidental del centro histrico, zona VII, Cundinamarca - Samper Mendoza - San Faon, zona institucional del cementerio
central, campus universitario y estacin del Nordeste, posea la ms baja cantidad
de pensiones y hoteles (0,32%).
En noveno lugar, en el borde norte intermedio, zona IX, Barro Colorado
- La Merced - Marly - Palermo - Quesada - Teusaquillo, zona de expansin de
17
En esta zona se desarroll la primera operacin de reubicacin, que llev a su poblacin a la

urbanizacin El Centenario, modelo de ciudad jardn del proyecto de saneamiento del denominado Paseo Bolvar, diseado por el arquitecto austriaco Karl Brunner.
68
Parte II. Formas
estratos altos y zona institucional y recreativa, contaba con el parque Nacional, el

hipdromo de la calle 53, con un nivel bajo de fbricas (5,93%) y una proporcin
media de pensiones y hoteles (6,44%).
El anillo que rodeaba el borde del centro histrico contena el 60,21% de
edificios para la poblacin inquilina que sumados a los del ncleo central se tendra
un total de 81,31%.
En dcimo lugar, en la periferia nor-occidental del centro histrico, zona XI,
Baquero - Las Ferias - Estadio Municipal - Popular Modelo - Gaitn - Gutt
- San Fernando - Siete de Agosto, zona del estadio Nemesio Camacho y Cementerio de la 68, donde haba una proporcin baja de pensiones y hoteles (4,51%)
En dcimo primer lugar, en la periferia norte del centro, zona X, Avenida
Chile - Country Club - El Nogal - El Retiro - Quinta Camacho, zona de expansin de estratos altos y ubicacin del centro de Chapinero tena la proporcin ms
baja de pensiones y hoteles (0,5%).
En la dcada de los aos treinta, el ao 1938 es reconocido como un momento
de la dinmica de la actividad pblica por las obras por la celebracin del centenario
de la ciudad, en el cual se destacaron infraestructuras tales como la ampliacin de las
lneas del tranva y la construccin del acueducto moderno de La Regadera Vitelma. Se
destac, tambin, la actividad de urbanizacin y de edificacin realizada por el sector
privado, como muestra est dinmica se lograron identificar 15 empresas urbanizadoras
en la ciudad. De otra parte tope, se logr el ms alto volumen de suelo dedicado a la
produccin de barrios obreros que ascendi al 64% del total en 1930 (Jimnez, 2005).
reas de inquilinos y servicios pblicos

En la dcada de los treinta se produjo un salto cualitativo en el cambio de tecnologa
con la construccin del embalse de La Regadera y el tratamiento de agua en Vitelma, a partir de lo cual se modernizaron las redes de distribucin y en el consumo se
fijaron algunas tarifas diferenciales asociadas al valor del inmueble18, sin embargo,
debido a que tambin se contaba con poblacin en extrema pobreza el cubrimiento
estaba significativamente por debajo de los cubrimientos nacionales.
La ciudad, en 1938, posea en el conjunto de sus servicios pblicos un retraso frente a las otras principales ciudades del pas como Medelln, Barranquilla y
Cali. El centro histrico tena un alto cubrimiento de los servicios pblicos: agua
(87,15%), luz (94,88%) y alcantarillado (86,98%). Mientras que en la corona que
rodeaba el centro histrico haba un nivel de cubrimiento diferencial, de tal forma
18
Mediante el Acuerdo 8 de 1939 se crearon 8 rangos con diferencia de valores catastrales entre
1.000 y 40.000 pesos.
69
Procesos
que, mientras el borde oriental alcanzaba un cubrimiento alrededor del 60-70%

en los tres servicios, el borde sur estaba en el 70-80%. De otra parte, el borde suroccidental tena un cubrimiento entre el 75-77% de los tres servicios y el borde
occidental tena un cubrimiento alto entre el 80 y el 84%. En el caso del borde del
norte intermedio, ste posea un cubrimiento del 78-88%. En la periferia el nivel de
cubrimientos era ms bajo que el conjunto de la ciudad de tal forma tenemos que,
mientras la zona de periferia sur-oriental tena un cubrimiento del 54-64%, en la
periferia sur el nivel era an ms bajo, entre el 24 y el 60%. La periferia norte tena
un cubrimiento de 84-85%, mientras que la periferia nor-occidental presentaba un
nivel bastante bajo entre el 20-50% de cubrimiento de servicios.
En consecuencia la zona habitada por inquilinos posea un nivel alto de cubrimiento en los servicios pblicos.
Con respecto a los servicios pblicos en los municipios vecinos se puede encontrar que la constante era un nivel bajo de cubrimiento de stos, de tal forma
que mientras en Fontibn el cubrimiento era del 50-60%, el de Usaqun era del
30-40%, Suba del 12-17%, Usme estaba entre el 4 y el 8%, Bosa entre el 6 y el
7%, y dramticamente Engativ lo haca entre el 1,5 y el 3,5%.
La dcada de los aos cuarenta

En esta dcada se continuaron las reformas de corte liberal. Para 1942 se estableci
la Seccin de Vivienda Urbana del ICT con estmulo a la construccin de barrios
modelos. En el mismo ao el Concejo de Bogot cre la Caja de la Vivienda Popular
(CVP) para la construccin de vivienda destinada a trabajadores de bajos ingresos.
En 1943 se cre una ley para expropiar tierra para desarrollar proyectos de inters
social. Esta dcada, que para los arquitectos marc la introduccin de la arquitectura moderna al centro de la ciudad, con el reemplazo de los edificios destruidos
durante el Bogotazo, el 9 de abril de 1948, a raz de la muerte del caudillo del pueblo
Jorge Elicer Gaitn19. La ciudad se vio afectada en la medida de que se destruy
parte substancial de su transporte pblico, el tranva, que con su gradual desmonte
El Bogotazo afect unas 52 manzanas del centro. Es de anotar que los incendios de edificios
sobre la carrera 7 probablemente facilitarn la ampliacin de esta va, pedida desde hace
algn tiempo por modernos urbanistas. Claro que consideramos que este crecimiento no se
concentrar en el centro, sino tambin en los inmensos terrenos baldos que la revista Proa,
de la Sociedad Colombiana de Arquitectos, ha sealado como urbanizables en el occidente y
en norte de Bogot (El Tiempo. Hubo destruccin, pero la ciudad sigue igual, 1998: 2C).
Hay que tener en cuenta que esto sobrepasara los barrios ubicados en los extremos de la ciudad,
que hoy son Las Ferias y Puente Aranda en el occidente, Santa Luca en el sur, Los Laches y Santa
19
70
Parte II. Formas
iba a desregular la forma de la ciudad con el paso al vehculo automotor pblico,

algo que facilit la desmembracin de la urbanizacin20.
La dcada de los aos cincuenta

En esta dcada, especficamente en 1954, se present el hecho poltico-administrativo ms importante, que fue la creacin del Distrito Especial de Bogot con el que
se incorporaron seis municipios con los que se conform su nueva corona (Usaqun,
Suba, Engativ, Fontibn, Bosa y Usme), y con los cuales la ciudad tena desde
antes una relacin funcional.
En 1951 se cre el Centro Interamericano de Vivienda y Planeacin Cinva,
que durante dos dcadas estuvo a la vanguardia en el desarrollo tecnolgico y metodolgico, con una visin tcnica y asociado a las ciencias humanas y sociales. Un
avance fundamental fue la creacin de la accin comunal representada en las juntas
de accin comunal JAC que jugaron un papel importante en los programas de
legalizacin y de mejoramiento barrial. Estas organizaciones an estn vigentes.
La ciudad de 1951 se caracteriz porque su estructura tena un elemento central, el centro histrico, que, sin embargo, se haba expandido considerablemente
sobre los ejes ms importantes como eran la carrera 7, la carretera y futura autopista del Norte, la futura calle 80, el eje avenida Jimnez - Paseo Coln - avenida
El Centenario, la avenida Caracas y la carretera al Llano. La forma de crecimiento
urbano tuvo, en trminos de las licencias, su correspondencia por la dinmica dada,
en orden de mayor a menor, de la periferia de la ciudad hacia las reas centrales.
Esta nueva forma de crecer de la periferia hacia adentro, relacionada con
los elementos de comunicacin, se conform, progresivamente, el estadio de la
ciudad tentacular.
Ins en el oriente y La Cabrera en el norte, correspondientes, los cuatro primeros, a barrios obreros,
y el ltimo, a la urbanizacin del ms alto estrato de la ciudad del momento
El da 9 de abril de 1948 estaba programada la reunin de la Conferencia Panamericana para
la creacin de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA) cuyo impulsor principal fue
Alberto Lleras Camargo.
20
Por causa del incendio de los carros de tranvas y de la cantidad de escombros que tapan la
carrera 7 entre calle 8 y la calle 22, estas rutas se modificarn y las que iban a la Plaza de
Bolvar tendrn que conformarse con llegar hasta la Plaza de Mercado en la carrera 10.
Y como los carros del tranva son menos ahora, consideramos que el gobierno aprovechar
para impulsar los modernos buses de gasolina que, con las vas abiertas, pueden llegar hasta
apartados barrios como Rionegro, Las Ferias o Santa Luca (El Tiempo. Condenados la chicha
y el tranva, 1998).
71
Procesos
La dinmica de edificacin de la dcada de los cincuenta mostr la existencia de

84.332 viviendas, de las cuales el 88,22% corresponda a la capital y el 11,77% a los
municipios vecinos. La situacin de tenencia de la vivienda en este momento llegaba
a mayores proporciones a favor de la modalidad de inquilinos con un cubrimiento del
55,05% frente a la de propietarios, que ascendan al 41,43%.
La evidencia de un crecimiento sobre la nueva periferia,

los municipios vecinos
Desde el punto de vista de las edificaciones se encontr un gran dinamismo, si se
observa que la ciudad pas de 36.825 edificaciones, en 1938, a 71.449, en 1951,
crecimiento a una tasa del 5,2% anual. Sin embargo, se observa con inters que en
el caso de los municipios vecinos, la tasa fue ms alta y alcanz el 7,25%, cuando el
conjunto de los seis municipios pas de un total de 4.265 edificaciones, en 1938, a
10.595 edificaciones, en 1951.
En cuanto a la dinmica habitacional, en 1951 se encontr un crecimiento de
la oferta con una tasa relativamente baja del 2,6% anual, sin embargo, en 1951,
en el registro de licencias (1.674 unidades de vivienda), se hall una diversidad de
oferta residencial clasificada en 5 grupos: habitacin obrera (26,9%), habitaciones
(0,59%), otras habitaciones (57,52%), apartamentos (19,1%) y mixtas (1,07%).
La habitacin obrera
En relacin con la dinmica habitacional, la tipologa de habitacin obrera apareci por
primera vez mencionada y correspondi a los planos arquitectnicos aprobados por la
Oficina de los Planos Obreros de la Secretara de Obras Pblicas21, labor que terminara
en la dcada de los aos noventa con el Acuerdo 6 de 1990.
El crecimiento de periferia se caracteriz por su alta dinmica asociada a ejes
regionales y ejes urbanos.
El rea ms dinmica de la ciudad en trminos residenciales (35%) correspondi a la zona de periferia nor-occidental, o zona XI, Baquero - Las Ferias - Estadio
Municipal - Popular Modelo - Gaitn - Gutt - San Fernando - Siete de Agosto; all se
concentraron los ms altos volmenes de habitacin obrera (47%), otras edificaciones
(33%) y apartamentos (25%). La expansin que se realiz sobre el eje de la posterior
21
En 1934 se cre la Oficina de Planificacin de Bogot, adscrita a la Secretara de Obras Pblicas del Municipio de Bogot. All se cre la Seccin de Planos Obreros cuya direccin se le
encarg al arquitecto Karl Brunner. El acto administrativo de esta creacin est firmado por
el caudillo liberal Jorge Elicer Gaitn.
72
Parte II. Formas
calle 80, con predominio de barrios obreros en su extremo, y sobre el rea de la avenida Caracas de urbanizaciones residenciales, con el nivel de dotacin de infraestructura
ms bajo, con un cubrimiento de servicios, en su orden, de agua, alcantarillado y luz,
entre el 20 y el 49%. Esta zona posea un alto nivel de talleres (15%).
En segundo lugar, con un volumen alto residencial (16%), se tuvo la periferia suroccidental o zona I, Alqueras de la Fragua - Bravo Pez - Centenario - Claret - Ingls
- Restrepo - Santander - Tres Esquinas, con volmenes importantes de habitacin obrera
(35%), otras habitaciones (10%), apartamentos (6%), mixtas (28%), y un cubrimiento
bajo de servicios pblicos que estaba entre el 24 y 60%.
Las dos zonas ms dinmicas estaban localizadas en los extremos nor-occidental
y sur-occidental, con ellas se empez a conformar el estadio de ciudad tentacular y se dio
el trnsito a la ciudad de los conos, que se arm, en este caso, sobre el eje de la posterior
calle 80 y lo que correspondi al cono del Camino a Tunjuelito (avenida Caracas) y el
camino de Montes. All se concentraron las dos ms altas proporciones de habitacin
obrera (47% y 35% respectivamente). En la zona XI, las categora de otras habitaciones y apartamentos concentraron la mayor proporcin (33 y 25%, respectivamente),
mientras que en el caso de la zona I, las otras habitaciones y los apartamentos se hicieron en proporciones bajas (10 y 6%, respectivamente), y la tipologa de mixtas estuvo
en las ms altas proporciones (28%). Igualmente, las condiciones de servicios pblicos
son las ms bajas de la ciudad (20-49% y 24-60%, respectivamente).
En tercer lugar, el borde norte intermedio o zona IX, Barro Colorado - La
Merced - Marly - Palermo - Quesada - Teusaquillo, estuvo conformado por reas
nuevas ocupadas por familias pudientes con las denominadas urbanizaciones sanitarias, situacin que se reflej en el volumen de vivienda alto (14,6%), con proporciones significativas de apartamentos (19%), otras habitaciones (15%), mixtas (11%)
y una proporcin baja de habitacin obrera (2%). Su nivel de dotacin fue medio,
entre el 73 y el 77%.
En cuarto lugar, la periferia norte o zona X, Avenida Chile - Country Club - El
Nogal - El Retiro - Quinta Camacho, fue un eje residencial exclusivo de altas especificaciones urbansticas, con un alto volumen de viviendas (11,1%), apartamentos
(15%), otras habitaciones (16%). Tuvo un nivel de dotacin de servicios pblicos
alto, del 84-85%. Cont con bajas proporciones de bancos, oficinas, comercio y
pequea industria (7%).
Estas dos zonas (IX y X), pertenecientes al cono norte, entre la carrera 7 o
carretera central del norte y la avenida Caracas, present una similitud en el tipo de
edificacin de importancia en otras habitaciones (31%) y apartamentos (34%) con
un 6% de mixtas en la zona IX y con la ausencia total de habitaciones obreras. Esto
deja en claro el comienzo de una segregacin socio-espacial por conos que se va a
acentuar con el paso del tiempo sobre este cono norte.
73
Procesos
En quinto lugar, el borde occidental, zona VII, Cundinamarca - Samper

Mendoza - San Faon, tuvo un nivel medio de viviendas (8,8%), y proporciones
significativas de habitacin obrera (4%), otras habitaciones (11%), apartamentos (13%). Fue importante la presencia de bancos, oficinas, comercio y pequeas industrias (24%) y talleres (15%), con un nivel de dotacin de servicios
pblicos alto, entre el 80 y el 84%. Esta zona corresponde al rea de expansin
del ncleo central.
En sexto lugar, el borde sur-occidental, zona VI, Estacin de la Sabana - Paloquemao - Puente Aranda - Ricaurte, tuvo un nivel medio de vivienda (5,9%),
con proporciones poco significativas de habitacin obrera (2%), otras habitaciones
(7%) y apartamentos (8%), y proporcin importante en mixtas (17%). Las proporciones ms importantes fueron de bancos, oficinas, comercio y pequea industria
(28%), talleres (38%) y fbricas (80%) a partir de lo cual se constituy all la zona
industrial, muy cerca del centro de la ciudad. Posea un nivel de dotacin medio de
entre el 71 y el 77%. Este cono se caracteriz por estar destinado a servicios y a la
terminal terrestre de automotores y del ferrocarril.
Estas dos zonas (VI y VII), tuvieron de especial que conformaban el eje de las
comunicaciones regionales del occidente del pas y se conectaban con la costa Atlntica
por el ro Magdalena por medio del ferrocarril y la carretera de Occidente. Conformaron una unidad con tendencia homognea en la medida de la presencia, aunque
con un bajo nivel, de habitacin obrera (6%), otras habitaciones (18%), apartamentos (21%), mixtas (17%). Posea una alta proporcin de bancos, oficina, comercio y
pequea industria (52%), talleres (53%), fbricas (80%), actividades muy acordes
con zonas de comercio y productivas.
En sptimo lugar estaba la periferia sur-oriental o zona II, Girardot - La Mara - Primero de Mayo - San Cristbal - Veinte de Julio, con un nivel medio de
vivienda (4,9%), y una proporcin significativa de habitacin obrera (8%), otras
habitaciones (5%), igualmente de bancos, oficinas, comercio y pequea industria
(7%), talleres (8%), fbricas (20%). Tuvo un nivel de dotacin bajo de entre el 54 y
el 64%. Esta zona hizo parte de la expansin del ncleo central.
En octavo lugar se encontraba el borde norte o zona VIII, Independencia La Perseverancia - Las Nieves - San Diego, con un nivel bajo de viviendas (3,2%),
proporciones bajas de las tipologas de vivienda: habitacin obrera (2%), otras habitaciones (3%), apartamentos (8%) e importante mixtas (22%) y un nivel alto de
dotacin entre el 85 y 87%.
La zona VIII fue el inicio del cono nor-oriental exclusivo pero en esta primera
parte se hizo en forma mixta. Contrast con el cono sur de la zona II que se desarroll por estratos medios y bajos, pero esta ltima tuvo un carcter polivalente en
la medida de que hubo vivienda y otras actividades de servicios y fabriles.
74
Parte II. Formas
Borde oriental o zona IV, Paseo Bolvar - Las Aguas con un nivel bajo de vivienda (1,1%), tuvo una proporcin significativa de tipologas de vivienda: habitaciones
(100%), apartamentos (4%) y un nivel bajo de dotacin de entre el 58 y 68%.
En dcimo lugar el borde sur del centro histrico o zona III Santa Brbara - San Agustn - La Pea, present un nivel bajo de vivienda (0,8%), con una
proporcin otras habitaciones (1%) apartamentos (3%), mixtas (11%), bancos,
oficinas, comercio y pequea industria (10%) y un nivel medio de dotacin entre
el 70 y 79%.
Por ltimo, el centro histrico o zona V, La Candelaria - La Catedral - El Prncipe,
present un nivel muy bajo de vivienda (0,5%) y unas proporciones de otras habitaciones (1%), mixtas (11%) y otras actividades (17%). Con el nivel ms alto de dotacin
entre el 86-94%.
Las zonas III y V contiguas en el rea central presentaban similitudes con una
baja proporcin de viviendas y con importantes unidades de servicios y, finalmente, la
zona IV dada su localizacin extrema en su costado oriental, present una baja proporcin en trminos habitacionales. Sin embargo concentr el 100% de la tipologa
de habitaciones que correspondi a una figura de inquilinato.
En 1952 se presentaron algunas urbanizaciones como barrios obreros localizados en forma dispersa que dieron la pauta para la expansin de la periferia e
incluyeron los municipios vecinos.
Dcada de los aos sesenta

Esta dcada se distingui por los aportes tericos y conceptuales, un avance en el
conocimiento de los sectores populares en el pas.
As, a finales de la dcada de los aos sesenta se pudo palpar el inters que
el tema de la marginalidad haba suscitado y cul era la situacin en cuanto a la
convergencia de estamentos de la sociedad, en un seminario sobre Urbanizacin y
Marginalidad, organizado por la Asociacin Colombiana de Facultades de Medicina, llevado a cabo en Bogot.
En dicho seminario se resumi el conjunto de estudios realizados en varias ciudades por parte de diversos autores provenientes de diferentes disciplinas y que representaban a las ms variadas instituciones tales como: la Asociacin Colombiana
de Facultades de Medicina, el Centro Colombiano de la Construccin, el Centro Interamericano de la Vivienda y Planeamiento, el Centro de Investigacin para el Desarrollo CID de la Universidad Nacional, sede Bogot, centros de investigacin
de universidades, entidades de gobierno especializadas en vivienda como el ICT y el
BCH, Facultades de Medicina, la Universidad del Valle, la Universidad Industrial
de Santander, la Facultad de Artes de la Universidad Nacional de Colombia, los
75
Procesos
departamentos de Arquitectura y Planificacin Urbana, las Fuerzas Armadas, el

Concejo de Bogot y un grupo de arquitectos independientes22.
Documentos tericos de gran valor se produjeron a mediados de la dcada de
los aos setenta. Los que fueron adelantados por Emilio Pradilla fijaron las bases
para una crtica a las teoras vigentes en el momento, especialmente a la teora de la
marginalidad (Pradilla, 1976a: 70 y Pradilla, 1976b: 5).
Los investigadores Vernez y Valenzuela, se basaron en el trabajo de Ramiro
Cardona relacionado con la procedencia urbana de las familias que se ubicaron en
barrios de invasin (figura esta que irrumpi fuertemente en esa dcada, 1960);
para plantear, en contraste con la tradicin de la propiedad privada en la ciudad,
una hiptesis en la que la primera morada de los inmigrantes campesinos a la ciudad no era exclusivamente el centro, sino que se situaban en barrios obreros de
dcadas anteriores de los aos cuarenta23.
Esta hiptesis fue confirmada primero por los datos obtenidos por Wulf Stollbrock, del censo de 1973, en un estudio sobre salud en Bogot, y posteriormente en la
encuesta de hogares de 1980.
En la dcada de los aos sesenta se present una dinmica especial cuya caracterstica estuvo asociada al cambio de patrn de crecimiento y la consolidacin
de la ciudad tentacular, en la cual los recin incorporados municipios (Usme, Bosa,
Fontibn, Engativ, Suba y Usaqun) jugaron un papel importante en la conformacin de una ciudad en expansin en la que las clases medias y altas y la produccin
estatal configuraron una nueva ciudad de baja densidad.
Vale la pena anotar aqu la lista de ponencias presentadas en el seminario Urbanizacin y Marginalidad: El proceso de urbanizacin en Amrica Latina, del arquitecto Gabriel Andrade Lleras;
Urbanizacin e integracin social, del arquitecto Rogelio Salmona; Seminario nacional sobre tugurios, del antroplogo Roberto Pineda, director del Cinva; Migracin, urbanizacin y marginalidad,
del arquitecto Ramiro Cardona, director de Estudios Socio-Demogrficos, ACFM; Bogot y el
problema del desarrollo, del economista Roberto Arenas, director del CID; Poltica del ICT para
los barrios marginales, del arquitecto Rafael Stevenson, director del Departamento de Planeacin
del ICT; Estructura y filosofa de un plan de erradicacin de tugurios, del coronel lvaro Valencia
Tovar; Proyecto de Acuerdo presentado al Honorable Cabildo de Bogot, del arquitecto Germn
Samper; adems, en la plenaria sobre marginalidad particip el arquitecto Humberto Chica, decano de la Facultad de Artes, Universidad Nacional de Colombia.
23
Cardona encontr en las invasiones Juan XXIII y Policarpa Salavarrieta que a la pregunta sobre el tipo de residencia en que vivi por primera vez cuando lleg a Bogot, el 74,1% de los
entrevistados respondi que fue en una pieza o inquilinato, haciendo alusin a su localizacin
en barrios centrales. Invasin a terrenos urbanos, documento en proceso de publicacin (Cardona
et al., 1969: 69).
22
76
Parte II. Formas
De otra parte se inici la introduccin de un nuevo patrn de alta densidad

que progresivamente, en la siguientes tres dcadas, se convirti en la forma dominante de ocupacin del suelo con una media y alta densidad, especficamente con
el patrn multifamiliar.
El cambio de patrn que surgi de la incorporacin de municipios vecinos fue
definido por Gabriel Alomar (1980: 125) como el crecimiento por incorporacin
de otras jurisdicciones, y fue, tambin, la pauta para el proceso de metropolizacin
tres dcadas adelante.
El crecimiento urbano retorna al municipio de Bogot

Con la incorporacin de los municipios vecinos, el volumen de edificaciones totales
pas de 82.044 edificaciones en 1951, comprendiendo el municipio de Bogot y los
seis municipios integrados, a un total, para 1964, de 181.166 edificaciones que signific un crecimiento a una tasa anual del 6,28%. Si se toma en forma desagregada,
se encuentra que mientras en el perodo 1961-1964 el municipio de Bogot posea
71.449 edificaciones, este volumen se increment para 1964 a 164.215 edificaciones
con un crecimiento a una tasa del 6,61%, mientras los municipios vecinos crecieron a
partir de 10.595 edificaciones en 1951, para alcanzar 16.951 edificaciones en 1964,
con un crecimiento de una tasa de 3,68%.
De otra parte si la antigua ciudad de 1951 (cuando Bogot era un municipio)
que tena 71.449 edificaciones, se compara con la nueva ciudad con caractersticas
metropolitanas (Bogot y los seis municipios incorporados), con 181.166 edificaciones, se encuentra una nueva ciudad con una tasa de crecimiento del 7,41% que
con el crecimiento de poblacin que para 1951 alcanz la tasa del 7%, se confirma
una ciudad con prdida de densidad neta.
Segn los prrafos anteriores queda claro que la tasa de crecimiento de la
Bogot municipio, en el perodo 1651-1964 fue mucho ms alta (6,61%) que la
reportada en el crecimiento de los municipios vecinos (3,68%). Hecho que signific
un inicio de la consolidacin y compactacin a partir de la ciudad central y en menor medida de expansin sobre los municipios vecinos.
De otra parte, la dinmica de oferta de vivienda se aceler considerablemente si se
tiene en cuenta que: las viviendas ofertadas en 1951 ascendan a 1.674, ya para 1964 la
oferta haba ascendido a 8.331 unidades de vivienda a una tasa de 13,13% que super
considerablemente la tasa de crecimiento poblacional que en el perodo de 1951-1964
fue del 7,2%, y super, igualmente, la tasa del crecimiento de consumo de suelo, que
para el perodo 1960-1966 lleg al 7,66%. Hipotticamente estos datos mostraran un
aumento de la densidad general que para ese momento haba alcanzando los 247 hab/
ha neta en la ciudad de Bogot, D.E.
77
Procesos
En la medida en que las reas del municipio de Bogot fueron divididas, en

1972, a partir de una nueva concepcin de alcaldas menores (13) se utilizar la
divisin que se ha venido usando hasta ahora, a la cual se le agregarn las seis municipalidades incorporadas (imagen No. 2).
Imagen No. 2. Bogot, D.E., conformada por siete municipios.
Fuente: DANE. Anuario Estadstico del Distrito Especial de Bogot, 1964.

Plano base, Departamento Administrativo de Planeacin Distrital.
En primer lugar se encuentra que las tres zonas ms dinmicas en la actividad

residencial que para 1964 se ofertaban en una cantidad de 8.331unidades, estn localizadas en las zonas perifricas del antiguo municipio de Bogot en su orden: la zona
XI, Baquero - Las Ferias - Estadio Municipal - Popular Modelo - Gaitn - Gutt - San
Fernando - Siete de Agosto (18,56%), que paralelamente ofertaba un volumen bajo
de oficinas y bodegas (1,41%), almacenes y similares (9,68%) y un alto porcentaje de
educacionales (3 unidades); la zona I, Alqueras de La Fragua- Bravo Pez - Centenario
- Claret - Ingls - Restrepo - Santander - Tres Esquinas - Lucero - Ospina Prez - Santa
Isabel (15,76%), en la misma forma se ofertaba un mnimo de industrias (1,75%), ofi78
Parte II. Formas
cinas y bodegas (1,41%), almacenes y similares (3,23%) y la proporcin alta de sociales

y recreacionales (66,67%); la zona VI, Estacin de la Sabana - Paloquemao - Puente
Aranda - Ricaurte - Granjas de Techo - Veraguas (9,61%), de la misma manera contaba con una oferta de industrias (68,42%), oficinas y bodegas (49,30%), almacenes y
similares (16,13%), religiosas (50%), educacionales (10%), administrativos (1 unidad);
y la zona VII Cundinamarca - Samper Mendoza - San Faon - Montevideo - Modelia Federman - Quinta Paredes (8,09%), paralelamente se ofertaban los usos industriales
(26,32%), oficinas y bodegas (26,76%), almacenes y similares (4,84%), administrativos
(1 unidad); su proporcin en conjunto sumara el 52,02% de actividad residencial.
Como se puede apreciar las zonas VI y VII del corredor de la avenida Jimnez,
tenan actividades complementarias de oficinas, almacenes y similares, religiosas, educacionales y administrativas, al igual que en la zona I haba oficinas, almacenes y un gran
emplazamiento de sociales y recreacionales. All queda definida la nueva rea industrial
de la ciudad con su dinmica que alcanz la contundente proporcin del 94,74% de las
licencias aprobadas, abandonando definitivamente el rea central y sus zonas vecinas.
En segundo lugar se tiene que la participacin de los municipios de Engativ (8,64%)
y Suba (6,24%), con una menor proporcin, concentraban el 14,88% de las viviendas
ofertadas. En el caso de Suba paralelamente se ofrecan educacionales (3 unidades).
Se puede encontrar que la distribucin porcentual de las actividades se hizo en ese
momento de una forma mucho ms repartida, a diferencia de los perodos anteriores en
que haba una concentracin muy clara.
En tercer lugar, se tienen, con una proporcin importante (16,69%), las zonas
X, Avenida Chile - Country Club - El Nogal - El Retiro - Quinta Camacho (5,62%),
igualmente ofrece oficinas y bodegas (5,63%), almacenes y similares (22,68%), sociales y recreacionales (1 unidad); la zona II, Girardot - La Mara - Primero de Mayo - San
Cristbal - Veinte de Julio - Altamira - Gustavo Restrepo - Las Colinas - Country Sur
- La Victoria - Ramajal (5,58%), paralelamente oficinas y similares (1,61%), religiosas
(1 unidad), educacionales (1 unidad); la zona IX, Barro Colorado - La Merced - Marly
- Palermo - Quesada - Teusaquillo - Pardo Rubio (5,49%), igualmente con oficinas y
bodegas (1,41%), almacenes y similares (4,84%), educacionales (1 unidad).
En cuarto lugar, se tiene la importante proporcin del 16,69% de oferta de
vivienda, localizada en el costado oriental, en las periferias sur y norte, correspondiente a tres zonas: la zona X, Avenida Chile - Country Club - El Nogal - El Retiro Quinta Camacho (5,62%); la zona II, Girardot - La Mara - Primero de Mayo - San
Cristbal - Veinte de Julio - Altamira - Gustavo Restrepo - Las Colinas - Country
Sur - La Victoria - Ramajal (5,58%) y la zona IX, Barro Colorado - La Merced Marly - Palermo - Quesada - Teusaquillo - Pardo Rubio (5,49%).
En quinto lugar, se localiza una proporcin media de oferta de vivienda (12,51%)
en las siguientes localidades: Bosa (4,87%), industria (1 unidad), oficinas y bodegas
79
Procesos
(4,23%); Usaqun (4,77%), industrias (1 unidad); Fontibn (2,87%) industrias (1

unidad). Aqu se puede observar que una proporcin importante del 33,63% de la
oferta de vivienda se concentraba en los municipios recin incorporados.
Finalmente, con una proporcin menor (3,25%), se encuentra el bloque del rea
central: la zona VIII, Independencia - La Perseverancia - Las Nieves - San Diego Bosque Izquierdo - San Martn (1,75%), con oficinas y bodegas (7,04%), almacenes
y similares (12,90%), administrativos (1 unidad); la zona V, Candelaria - La Catedral
- El Prncipe - (5,64%), de la misma manera, con oficinas y bodegas (2,82%), almacenes y similares (14,52%); la zona III, Santa Brbara - San Agustn - La Pea (3,64%),
con almacenes y similares (3,23%); y la zona IV, Paseo Bolvar - Las Aguas (4,22%).
Patrones residenciales en la dcada de los aos sesenta

En la dcada de los aos sesenta se puede apreciar un balance de los diferentes patrones
residenciales en la ciudad de Bogot en la cual se pueden encontrar: patrones de alta
densidad con edificios de mediana altura, de 4 pisos, desarrollados en predios contiguos,
como los que se encuentran en la carrera 15 y el antiguo barrio Sears (hoy Galeras);
patrones de baja densidad, de comienzos de los cincuenta y especialmente de los sesenta
que siguen pautas de la Ciudad Jardn, con presencia de espacios pblicos, como el Park
Way, parques pblicos propios de las cesiones en cada urbanizacin en lotes amplios
de proporciones de 20x30 para un rea alrededor de los 600 metros cuadrados, el caso
del Chic Norte, con 31 hab/ha; patrones estatales de mediana densidad, como la urbanizacin Quiroga, con 339 hab/ha y Ciudad Techo con una densidad inicial de 143
hab/ha, que se increment en el tiempo; patrones de barrios obreros de alta densidad,
de la dcada de los treinta como Las Ferias, con 316 hab/ha; el Ingls, con 293 hab/
ha; Benjamn Herrera, con 701 hab/ha o La Perseverancia, de 1970, con 797 hab/ha,
barrios con una innegable presencia del hacinamiento; patrones republicanos de alta
densidad, localizados alrededor del centro histrico con presencia de familias inquilinas,
en algunos casos eran 15 las familias hospedadas por piezas que compartan los servicios
de cocina y agua; los casos de Las Cruces (586 hab/ha), Santa Brbara (584 hab/ha) y La
Concordia (818 hab/ha). Densidades similares fueron encontradas en el centro histrico
de la ciudad de Barcelona, Espaa, 800 hab/ha (Alberto Serratosa)24, y en los patrones
de ciudad jardn de baja densidad en Teusaquillo, con 137 hab/ha.
24
Referencia que hizo Alberto Serratosa sobre estudio de Idelfonso Cerd, dedicado a las densidades de manzanas en el centro histrico de Barcelona en 1870 en el rea medieval insalubre.
En el Seminario Exposicin de Cerd, Museo de Arquitectura, Facultad de Artes. Universidad
Nacional, mayo de 1998.
80
Parte II. Formas
En la dcada de los aos sesenta se pudo ver la transicin de urbanizaciones de

alto consumo de suelo urbano para los estratos medios y altos (casa californiana); la
introduccin de un nuevo patrn de edificaciones en altura en reas de rehabilitacin
en barrios de altas especificaciones de espacio pblico y lotes privados, y de otra parte,
la introduccin de las urbanizaciones de bloques utilizando supermanzanas, denominados tambin agrupaciones cerradas que se generalizaron en las siguientes dcadas.
Dcada de los aos setenta

Estructura de la tenencia de la vivienda y estratificacin
Al desagregar substancialmente el nmero de rangos de ingresos (18 rangos) de la poblacin de Bogot, se encuentra que en la medida en que se asciende en el rango de
ingresos de las familias crece el nmero de propietarios y, complementariamente, en la
medida en que se desciende en el rango de ingresos desciende tambin el nmero de familias propietarias y aumenta la condicin de arrendatarios y, especficamente, el nmero de familias inquilinas. Esta situacin se presenta dentro de un gradiente en el que las
familias van aumentando en nmero en la medida en que se desciende en los ingresos.
Cambios en los patrones arquitectnicos

Al respecto, podemos ver en la estructura de la aprobacin de licencias que, mientras en 1979 presentaban las proporciones de 52% de viviendas unifamiliares frente
al 19% de multifamiliares y 28% de bifamiliares, para el final de la dcada, en
1979, la estructura se invierte para mostrar proporciones de vivienda unifamiliares
reducindose al 29% frente al incremento de multifamiliares con el 38% y en el
nivel intermedio las unidades bifamiliares con el 32%.
Dcada de los ochenta

Es en la dcada de los ochenta cuando el volumen de familias arrendatarias de
vivienda de inquilinato ascendi a 35.668, localizadas en las 38 comunas de la ciudad, y se encontr una nueva estructura mltiple frente a aqulla de 1938 que era
monocntrica. La estructura mltiple presenta en cada uno de los nuevos epicentros
caractersticas urbanas y arquitectnicas diferenciables.
Nueva estructura urbana en las reas de inquilinos

En primer lugar, se encontr una centralidad mayor en reas compactas de la comuna 12, Ingls - Bravo Pez, con caractersticas de rea urbana, de alta densidad, que
81
Procesos
concentraba la mayor cantidad de 3.578 hogares en condicin de arrendatarios que

significaban el 10,03% de los hogares de la ciudad en esta condicin, en reas correspondientes a barrios obreros de 1930 y 1938, entre los cuales se encontraba el barrio
Centenario (Lancheros, 2006). Desagregando an ms la informacin se encontraron
all otros barrios, como el Libertador, Bravo Pez, Ingls y Claret, barrios con dimensiones prediales relativamente grandes.
Imagen No. 3. Familias arrendatarias en vivienda de inquilinato segn comunas
Fuente: Elaboracin sobre DANE (1981). Encuesta Nacional de Hogares 30.
En segundo lugar, se tiene que la comuna 10, Meissen - La Picota - Usme,

conformada por reas dispersas al sur extremo de la ciudad de gran extensin, concentraba un volumen de 3.544 hogares en condicin de arrendatarios que significaban
el 9,94% de los hogares de la ciudad en esta condicin. Estos hogares se ubicaban en
barrios clandestinos de dcadas ms recientes, aos sesenta y setenta, entre los cuales
se encuentra la invasin de Las Colinas; la tipologa predial de estos barrios se reduca
a lotes de aproximadamente 6 a 7 metros de frente por 12 a 15 metros de fondo.
Los barrios populares se iniciaban muy precariamente, pero en la medida en
que se iban legalizando y obteniendo sus servicios pblicos, construan una escuela
o puesto de salud y las viviendas incorporaban espacios o alcobas nuevos, es decir,
82
Parte II. Formas
en la medida en que maduraban comenzaban a cumplir un rol de pequeas centralidades, y con la llegada del servicio de transporte pblico se convertan en reas
receptoras de inquilinos pobres. Aqu se establece una relacin muy interesante que
es la solidaridad entre barrios de propietarios pobres e inquilinos pobres.
Al igual que las anteriores, se presentaban reas menores, como San Cristbal,
con volmenes de 766 hogares arrendatarios que significaban el 2,15% de los hogares
de la ciudad, as como Suba - Tibabuyes - Rincn, con 320 hogares en condicin de
arrendatarios que eran el 0,90% de la ciudad y constituan mnimas centralidades que
se incorporaron a travs de la legalizacin de barrios. Estos procesos de legalizacin se
lograron con de la participacin de las juntas de accin comunal JAC. En las jornadas
de legalizacin en la dcada de los ochenta se lograron incorporar al Catastro Distrital
cerca de 37.000 predios por iniciativa y organizacin de las JAC (DAPD, 1983)25.
En tercer lugar se encuentra una centralidad de fuerte presencia de inquilinos en
reas Compactas de Proyectos Estatales ICT, en la comuna 31, Engativ - Bachu,
al nor-occidente de la ciudad, en la que se concentraba el cuarto mayor volumen, con
2.563 hogares en condicin de arrendatarios en este tipo de vivienda estatal que significaban el 7,19% de los hogares de la ciudad en esta condicin. Entre las urbanizaciones
de referencia estn: Bachu, Garcs Navas y Minuto de Dios. En la misma zona amplia,
en 1973, en los denominados barrios obreros de El Boyac, El Real y Santa Helenita, se
encontraron inquilinos que compartan bao y cocina. El patrn aqu era bien distinto,
con transformaciones fuertes de las viviendas sobre los modelos entregados. En el costado sur-occidental en Kennedy, reportaron destruccin del 80% de la vivienda inicial y
1,5 veces en reconstruccin sobre la vivienda original (Jimnez, 1972).
En cuarto lugar, se encuentra en el rea central compacta del centro histrico una
significativa presencia an en cantidad de 3.162 familias e inquilinos que significaban el
8,89% de las familias arrendatarias en esta condicin, poblacin que fue diezmada por
la poltica de renovacin urbana Nueva Santaf del BCH, en 1980, de la cual fueron
expulsadas las familias inquilinas de 6 manzanas de la zona de Santa Brbara. Cabe recordar que en la poltica trazada de renovacin urbana del rea central (CID y Universidad Nacional de Colombia, 1969), se recomendaba la reubicacin de estas familias a un
proyecto nuevo fijado dentro de la misma poltica. Esta operacin de renovacin urbana,
25
En la Universidad Nacional nacieron las Juntas de Accin Comunal. Segn la Confederacin

Nacional de Juntas de Accin Comunal, en Colombia hay cerca de 50.000 organizaciones
de este tipo y 870 asociaciones municipales. En entrevista a Orlando Fals Borda a raz de la
entrega de los premios Malinowski, que le concedi la Sociedad de Antropologa de Norteamrica y el premio Diskin, concedido por Latinoamerican Studies Asociation Lasa al socilogo por su trabajo con la metodologa Investigacin Accin Participacin IAP. Unimedios
(Barragn y Duarte, 2007: 3-4).
83
Procesos
adems de convertirse en un hito de la arbitrariedad, socialmente hablando, produjo

el proceso ms acelerado de prdida de poblacin en cantidad de aproximadamente
12.000 personas como se constat en Encuesta de Hogares de198126.
En estudio reciente realizado sobre la zona (barrios Egipto, la Concordia, La
Candelaria, Beln y las Cruces), se encontr bajos atributos de habitabilidad como
son: higiene, proteccin, privacidad, comodidad-funcionalidad y seguridad en la
tenencia, exceptuando el atributo de localizacin (Injaviu, 1998).
Dcada de los aos noventa

En una nueva interpretacin de la vivienda de inquilinos, en la dcada de los noventa, se encuentra que en estudios realizados por Alan Gilbert en Amrica Latina
(Gilbert, 1993), se diferencian los tipos de tenencia en tres grupos: los propietarios,
los inquilinos y los allegados. En referencia a preferencias de tenencia este investigador encontr que la mayora de los inquilinos deseaban ser propietarios. En
Santiago, el 86%, en Caracas se elevaba a 94% y solo en ciudad de Mxico la preferencia era menos marcada, con un 58%. El alquiler en las tres ciudades a menudo
equivala en trminos de seguridad a tener casa propia, pues los inquilinos no estn
luchando constantemente contra el desalojo27.
Gilbert deja ver que en ciertos estadios avanzados de la metropolizacin, el
inters por adquirir casa propia en la periferia va perdiendo importancia, especialmente en los inquilinos de las reas centrales a pesar de vivir en condiciones de
hacinamiento, debido a que los inquilinos gozan de los servicios pblicos y una
mudanza a la periferia lejana altera sus redes sociales.
Migrantes e inquilinos en la metrpoli conurbada

En un estudio de movilidad de la poblacin del rea metropolitana de Bogot, Mara
Cristina Hoyos se refiere a un grupo de entrevistados que argument que la difcil
situacin del campo y el endeudamiento del campesino para la realizacin de sus labores agrcolas fueron su motivo para migrar hacia la ciudad. De otra parte, muestra que
Buena parte de esta poblacin de inquilinos erradicada fueron a conformar nuevos barrios
clandestinos, uno de ellos La Libertad, en la localidad de Bosa, a 14 kilmetros de su antigua morada.
27
Esta situacin empez a desvirtuarse a raz del terremoto, en Ciudad de Mxico, del 17 de
septiembre de 1986, en el que se destruy un significativo stock de vecindades del centro. En
el caso de Bogot por una operacin de renovacin urbana que buscaba seguridad alrededor
de la nueva casa presidencial.
26
84
Parte II. Formas
las familias antes de llegar a ser propietarias en un barrio de la periferia de invasin

o clandestino, pasan por mltiples lugares o sectores en condicin de arrendatarias,
y que los lugares de vivienda en barrios consolidados se convierten en las opciones
para el ofrecimiento de arriendo para estos inquilinos. Adems, el sitio de llegada se
convierte en determinante para la futura movilizacin dentro de la ciudad pues los
inquilinos buscarn comprar en un lugar cercano a ese sitio original.
De otra parte detecta que los movimientos migratorios responden principalmente a estrategias de las familias y no tanto a decisiones individuales.
Por otro lado, resalta las diferencias entre los migrantes de dos municipios
vecinos a Bogot; en el caso de Soacha (Dureau, 2002), las personas son atradas
por Bogot pero tienen la opcin de alojarse en Soacha, mientras que en el caso
de Madrid la posibilidad de empleo recoge una poblacin campesina que no tiene
expectativas en la gran ciudad, y trabajan en labores de la industria de la floricultura. Los municipios de Soacha, Madrid y Cha, los dos primeros pobres y el
tercero rico, hacen parte de la nueva corona en la extraperiferia de Bogot, D.C.
En el caso de Cha, comenta Hoyos (1998), las familias buscan viviendas menos
costosas y con mejores condiciones de espacio libre para recreacin y seguridad.
Primera dcada del siglo xxi

Un estudio del Sisbn, del Departamento Administrativo de Planeacin Distrital
DAPD, revel la cifra de que en Bogot hay 597.421 personas como inquilinos
que pagan alquiler de un cuarto en una casa o apartamento. Dada la situacin econmica de pobreza de este grupo socio-econmico de inquilinos, el Distrito ha creado
el estrato 0 con el fin de facilitar la inscripcin al Sisbn. Es importante ver que en las
polticas pblicas no es frecuente tener en cuenta el tema de los inquilinos (Documento Conpes 3305, 2004), sin embargo, con algunas excepciones, en 1971 el Distrito
Especial plante una poltica de mejoramiento integral en los cuales se incluan el
mejoramiento de los inquilinatos (DAPD, Ponencia IX Congreso de Municipalidades,
Pasto, febrero 1971). Igualmente en la poltica fijada al final de la dcada de los sesenta con una visin integral del desarrollo urbano en el tema de alojamiento se incluy
el mejoramiento de las casas de inquilinato (CID y UN, 1969).
Conclusiones
En la dcada de los treinta se crearon las bases para el manejo de los barrios populares as como los lineamientos para la produccin de la vivienda de inters social bajo
la concepcin del Estado benefactor, en el trnsito de la ciudad lineal de comienzos
de siglo a la ciudad de arco, en el que el patrn de barrios obreros se dio en los ex85
Procesos
tremos de los bordes nor-occidental y sur-occidental, como nuevos espacios fuera

del rea central, con conformaciones de tipo residencial sin las facilidades urbanas;
estas reas se dieron dentro de la lgica de ocupar los terrenos ms extremos de la
ciudad, condicionados por la naturaleza, con predominio de sobre suelo privado.
Aunque exista la definicin de tarifas diferenciales basadas en el valor catastral,
la ciudad estaba por debajo del cubrimiento de los servicios pblicos, especialmente
el agua, frente a otras ciudades, como Medelln, Cali y Barranquilla. La dotacin ms
alta corresponda al rea central donde se concentraban las edificaciones de inquilinato, y el ms bajo cubrimiento era el correspondiente a los extremos nor-occidental y
sur occidental en los barrios obreros resientes.
En la dcada de los cincuenta la proporcin de inquilinos alcanz el 55,05%
en una ciudad en el que el crecimiento inmobiliario logr un nivel alto, 7,25%, que
se dio con la formacin de la segunda corona, con la adicin de los seis municipios
vecinos a la capital, frente al 5,2% que haba logrado el municipio de Bogot. La
dinmica inmobiliaria de 1951, incluy la figura nueva de la habitacin obrera
registrada en la Oficina de Planos Obreros, con proporciones del 47% y el 35% en
los extremos nor-occidental y sur-occidental, respectivamente, en lugares de barrios
obreros ya establecidos que correspondan a la ciudad tentacular.
Un hecho importante signific la creacin de las juntas de accin comunal
JAC que ms adelante seran las protagonistas de la legalizacin de barrios de
origen clandestino y del mejoramiento de barrios. Es conocida la resistencia desarrollada por las juntas del oriente de la ciudad, que se enfrentaron al proyecto de la
avenida de los Cerros de altas especificaciones, que adems de implicar el desalojo
de un significativo nmero de familias para dar paso a la obra, los beneficios seran
aprovechados por estratos superiores, que se llevaban el 70% de la inversin en un
conjunto de obras (salud, educacin, bienestar, acueductos y alcantarillados, vas,
vivienda de inters social y apoyo a la capacitacin de maestros). Las juntas lograron
reversar el proyecto con el reemplazo de la suntuosa obra por varios circuitos viales
de conexin interna de sus barrios que redujeron la inversin a la mitad mediante la
canalizacin de esos dineros a servicios prioritarios y de de ms impacto28. En experiencias posteriores de participacin las JAC jugaron un papel importante29.
La dcada de los sesenta se distingui por los aportes conceptuales, un avance
en el conocimiento de los sectores populares en el pas. La academia, las instituciones
Programa Integrado de Desarrollo Urbano de la Zona Oriental de Bogot Piduzob, BID. 1972.
Un lder comunal comentaba: Obras con Saldo Pedaggico fue el rescate de la credibilidad de la
comunidad en las Juntas de Accin Comunal; que haban adquirido experiencia en contratacin y
que antes les daba miedo contratar. Adems que este tipo de proyectos la plata no se puede perder
porque la comunidad est ah, con los ojos abiertos (Alcalda Mayor de Bogot, 2006: 30).
28
29
86
Parte II. Formas
gubernamentales, las fuerzas armadas, los cuerpos colegiados municipales convergieron en un proyecto comn30. En este perodo se acelera el drenaje de inquilinos
a otras reas de la ciudad en el nuevo estadio de la ciudad de los conos. Localizados en
extremos distantes e incomunicados con sus vecinos de otros ejes. De otra parte la
consolidacin se da a partir de conos formados entre los ejes tentaculares, con marcada diferencia in de estratos sociales especialmente en el cono nororiental.
En la dcada de los aos setenta se destacaron los aportes tericos31 y los hallazgos empricos que identificaban la existencia de una estructura nueva de localizacin
de los inquilinos en la ciudad, la estructura de orden polinuclear, mientras se abandonaba aquella estructura mononuclear de la dcada de los treinta.
En la dcada de los ochenta qued develada la estructura polinuclear en la localizacin de familias inquilinas en la que se destacan cuatro comunas (Ingls - Bravo Pez, Meissen - Usme, Centro Histrico - La Candelaria y Engativ - Bachu)
tres de la ciudad de los conos y el centro histrico.
En la dcada de los noventa se disminuy el inters por la bsqueda de lote en
propiedad, en barrios perifricos, como nica opcin de alojamiento, y se ampliaron
otras alternativas como inquilinos, o bien en los barrios de origen clandestino de las
dcadas de los sesenta y setenta, o bien en la oferta de parte de las viviendas entregadas por las entidades oficiales en la modalidad de vivienda compartida, de la misma manera nuevas ofertas en los municipios de la tercera corona en el extrarradio
de la metrpoli conurbada o la ofrecida tradicionalmente en el centro de la ciudad;
estas opciones surgieron en los procesos de metropolizacin avanzada.
En la primera dcada del siglo XXI se multiplicaron las opciones desarrolladas
en la dcada de los aos noventa con un desarrollo sobre los municipios del extrarradio
de la capital con el mejoramiento progresivo de las comunicaciones. Igualmente, cobr
gran inters en las polticas la produccin de vivienda nueva, dejando de lado los procesos dados en la reproduccin del espacio construido simiente fundamental de las reas
de inquilinos donde se asienta la proporcin ms alta de la poblacin que compone los
varios rangos en que estn constituidas las familias de los bajos ingresos.
La Asociacin Colombiana de Facultades de Medicina convoc a un foro sobre el tema de

marginalidad al final de la dcada de los sesenta.
31
Aportes con diferentes enfoques pero, en especial, el materialismo histrico y la teora de la marginalidad; el primero tuvo su desarrollo en el marco terico con autores como Emilio Pradilla,
Samuel Jaramillo, Humberto Molina y otros, y el segundo, con autores como Ramiro Cardona,
Jaime Valenzuela y George Vernez, quienes tomaron cierta posicin frente a la teora teniendo
acogida en las oficinas de planificacin en el mbito nacional como distrital y municipal. Los documentos escritos por John Turner en la dcada de los aos setenta tuvieron una gran acogida en las
universidades y sobre todo en los entes gubernamentales de planeacin.
30
87
Procesos
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91
Las
m a n za n a s c o r p o r a t i va s m s a p e t e c i d a s
del
D i s t r i t o C a p i ta l

Investigador Universidad Nacional de Colombia
Yo mismo nunca miro realmente el paisaje. Siento su transformacin

continua, de da y de noche, en el gran ir y venir de las estaciones
(Heidegger, 1963)
Imagen 1
Imagen 2
Imagen 1. Valla que anuncia proyecto como Oficinas Corporativas

Imagen 2. Proyecto lote 3. (ver mapa 3)
Imagen 3. Proyecto lote 18. (ver mapa 3)
93
Imagen 3
Procesos
Introduccin
Hablar de inmuebles corporativos en el Distrito Capital es algo nuevo entre el
comn denominador de los ciudadanos (ver imagen 1). Este trmino se empez a
acuar primero y especialmente entre el sector inmobiliario y de finca raz porque
quienes los ocupan son personas jurdicas o entidades comerciales reconocidas en el
mbito legal, tanto local como nacional e internacional. En este sentido, referirse
a entidades financieras, ONG, organizaciones distritales y nacionales, firmas consultoras, grandes empresas y similares es sinnimo de edificios inteligentes, altas
especificaciones, seguridad y exclusividad.
Por otra parte, los mutantes planes de ordenamiento territorial POT han
dispuesto cada vez con ms detalle la sectorizacin de ciertos usos del suelo con base
en los planes de desarrollo nacional y distrital. Para el caso de inmuebles corporativos, el fuerte del asunto es localizarlos solo en ciertas partes de la ciudad, para evitar
que se desarrollen en cualquier parte como lo permita la antigua ley (Acuerdo 6 de
1990). Estos sitios guardan similares caractersticas: vas arterias, lejos de barrios
exclusivamente residenciales y suburbanos (o de expansin), pero cercano a centros
comerciales, hoteles y restaurantes, y no muy lejos de terminales terrestres y de
aeropuertos (para el caso de Bogot solo uno, El Dorado). Todo este revolucionario
proceso ha provocado que los precios de la tierra suban demasiado y que el metro
cuadrado de construccin en venta y renta solo sea privilegio de pocas personas.
Entretanto, desde el punto de vista econmico, han llegado al Distrito Capital
innumerables firmas de finca raz, que ofrecen productos y servicios nacional e internacionalmente con el fin de expandirse, fusionarse o comprar otras de su ramo. Esta
inmigracin de nuevas personas naturales y jurdicas ha obligado a que se especialicen
los desarrolladores, constructores e inmobiliarios nacionales en nuevas formas y maneras de abordar y dar solucin a las necesidades de estos particulares clientes. Entonces
hablar de edificios inteligentes, representacin exclusiva de clientes y construcciones
a la medida, es entrar al mundo de los grandes negocios y servicios especializados.
En otras palabras, es el punto blanco entre el paisaje negro de la ciudad: son gran
cantidad de encorbatados; 4X4 con vidrios polarizados y carrocera blindada que van
y vienen a las horas pico; guachimanes con perros intimidantes; cmaras que filman
desde la esquina menos pensada; ejecutivas y no precisamente las busetas 90-6090, que son naturales-postizas; y mucho fashion y gourmet. Sin embargo, y gracias a Dios, tambin estn los vendedores ambulantes, emboladores, los todo-rico
(los que venden desde empanadas hasta chicles a los encorbatados y ejecutivas) y
muchos pero muchos rusos, ms conocidos como obreros, que levantan esos grandes edificios donde quiz jams vuelvan a estar despus de que ya son negociados
todas las oficinas, consultorios y locales comerciales.
94
Parte II. Formas
En suma, lo que pretende este artculo es aproximarse, a modo de radiografa

y desde una perspectiva que analiza los aspectos urbano, social y econmico, a lo
que es la dinmica inmobiliaria corporativa de una de las zonas ms apetecidas y
desarrolladas de la ciudad: el tringulo urbano de los $2.000 dlares (exactamente
$2.227 US)32 el metro cuadrado de construccin.
Descripcin del lugar

Imagen 4.
Editada por el autor con base en una fotografa satelital de Google Earth.
Se encuentra en el norte del Distrito Capital, en la localidad de Chapinero, en

la UPZ 97 (Chic-Lago) y comprendido entre la avenida carrera 13 (autopista Norte
o Paseo de los Libertadores) en sentido norte-sur, la diagonal 92 (avenida Laureano
Gmez) en sentido noroccidente-nororiente, y la avenida calle 100 (avenida Carlos
Lleras Restrepo) en sentido oriente-occidente. Este demandado tringulo urbano hace
parte del barrio Chic Norte III Sector y est colindado por los siguientes barrios: por
el norte, Santa Bibiana; por el oriente, Chic Norte II Sector; por el suroriente, Chic
32
Tasa representativa del mercado (TRM) para abril de 2008: $1.796 pesos.
95
Procesos
Norte; y por el occidente, La Castellana. Son treinta manzanas catastrales las que
conforman esta rea, y ocho los parques pblicos y sin cerramiento alguno. Se destacan varios edificios (principalmente sobre las vas principales o arterias), muchsimos
nuevos proyectos (propiedad horizontal) en planos y en obra (residenciales, corporativos y consultorios), embajadas, jardines infantiles, casas residenciales, hoteles, locales
comerciales, supermercados, funerarias, restaurantes, clnicas, entre otros. Adems,
segn anlisis cartogrficos de estratificacin socio-econmica33, el 95% se clasifica en
el estrato 6 y el restante en el 5.
Normatividad: qu cambios ocurrieron?

Imagen 5
Imagen 6
Imagen 7
Imagen 5. Seal habitual en la zona.

Imagen 6. Proyecto lote 21 al fondo (ver mapa 3). En primer plano, una casa con aviso: No se vende,
permuta, arrienda.
Imagen 7. Todo rico y obreros a pleno medioda en proyecto lote 4.
A travs de los aos, Bogot ha sentido una transformacin considerable debido

al Plan de Ordenamiento Territorial34 POT. Con el inicio de la reglamentacin de
La estratificacin socioeconmica es el instrumento tcnico que permite clasificar la poblacin de los municipios y distritos del pas, a travs de las viviendas y su entorno, en estratos o
grupos socioeconmicos diferentes (DANE: 2009). Estos grupos se clasifican desde el 1, que
es para la poblacin menos favocerida o pobre, hasta el 6, para los ricos.
34
Todo este trayecto empez con el Acuerdo 30 de 1961 (que establece el procedimiento para la
aprobacin de los planos relacionados con la lotificacin en el rea del Distrito y se reglamenta
la habitabilidad de las mismos); luego, con el Acuerdo 65 de 1967 (que seala las normas y el
procedimiento que deben cumplirse para urbanizar terrenos en el rea del Distrito Especial de
Bogot); despus con el Acuerdo 7 de 1979 (que define el plan general de desarrollo integrado y
adopta polticas y normas sobre el uso de la tierra en el Distrito Especial de Bogot); posteriormente el Acuerdo 6 de 1990 (que adopta el Estatuto para el Ordenamiento Fsico del Distrito
Especial de Bogot); y prcticamente este trabajo de planeamiento se configura en rigor con el
33
96
Parte II. Formas
las unidades de planeamiento zonal UPZ, que son de alguna forma planes de ordenamiento ms detallados en reas que son menores a las localidades pero mayores a
los barrios, las manzanas catastrales, predio a predio, empezaron a ser detalladas en su
uso del suelo y su edificabilidad. Hasta finales de 2007 se han reglamentado 89 UPZ,
entre las que est la UPZ 98 (Chic-Lago-Refugio). sta se reglament inicialmente
el 20 de marzo con el Decreto Distrital 75 de 2003. Sin embargo, gran parte de las
disposiciones contenidas en dicha norma fueron modificadas a travs de una revisin
hecha por el Departamento Administrativo de Planeacin Distrital DAPD, en la
que particip la ciudadana. De modo se volvi a reglamentar el 14 de febrero de
2007 cuando se expidi el Decreto Distrital 59 de 2007. En general, lo que se modific en cuanto a sectores normativos fueron sus lmites: delimitacin cartogrfica hasta
la frontera occidental de la franja de adecuacin de la Resolucin 463 de 2005 del
Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial35; delimitacin de
los sectores 1 y 4 a la altura de la calle 96 con el fin de controlar el comercio empresarial de la carrera 1136; delimitacin de los usos del subsector 3-II del costado oriental
de la carrera 15 y de los sectores normativos 4 y 9 en cuanto a bares y discotecas de
la Zona Rosa37; actualizacin del rgimen de usos segn un anexo al Decreto 469 de
2003 y el Decreto 159 de 200438. Ahora bien, en cuanto al rea objeto de estudio y
en relacin con los usos del suelo, se identific lo siguiente: se agreg un subsector
(el VIII) en el sector I con el fin de no permitir los usos de servicios financieros y servicios de logstica (ver mapa 1), que se ven reflejados de manera general en grandes
proyectos corporativos. En este sentido, lo que se evit con esta estrategia fueron los
potenciales englobes de predios que estn en las manzanas que quedan sobre la auDecreto Distrital 619 de 2000(que adopta el Plan de Ordenamiento Territorial para Santa Fe
de Bogot, Distrito Capital). Ver DAPD (2008). Respuestas 2007. Recuperado el 11 de abril
de 2008. En: www.dapd.gov.co.
35
El DAPD delimit la reserva forestal del bosque oriental hasta la cota 2.670 msnm segn la
Resolucin 76 de 1977 y el artculo 399 del Decreto 190 de 2004.
36
El DAPD delimit con el fin de amortiguar el impacto comercial de la manzana donde est
el supermercado Olmpica sobre el residencial neto.
37
Ms que una modificacin fue una correccin y reiteracin por parte del DAPD, ya que haba sido
mal publicada en la cartografa de usos cuando se reglament por primera vez esta UPZ.
38
El DAPD incluy estos nuevos usos en virtud de las necesidades de la comunidad: jardines
infantiles en zonas residenciales, templos existentes para el culto a nivel vecinal, parqueaderos
en altura en los sectores normativos 3 y 4 (carrera 9), embajadas (representaciones diplomticas, organismos de cooperacin internacional y organismos multilaterales con atencin al
pblico existentes; hoteles a escala metropolitana de ms de 50 habitaciones; bares en el subsector IV del sector I que corresponde al Parque de la 93; delimitacin de un nuevo subsector
sobre la carrera 5 (sector 18) para que no se permita el comercio urbano.
97
Procesos
topista Norte y las primeras dos manzanas que quedan sobre la avenida calle 100 en
sentido occidente-oriente.
Por otra parte, se restringieron tajantemente usos que antes se permitan:
educativo; cultural; de culto (a escala metropolita y urbana); seguridad ciudadana; bienestar social; servicios alimentarios; almacenes, supermercados y centros
comerciales de ms de 500 m2 hasta 2.000 m2 de rea de ventas39. Por qu razn? Creo que solo desean en esta zona ciertas personas, es decir, las que viven en
estratos altos y no las del comn que se pueden movilizar en casi todo el resto de
la ciudad. Para ponerlo en palabras sencillas, que solo se vean las caras lindas y
las buenas pintas de la gente cachetuda. No obstante, se agregaron los usos
de servicios de alto impacto (a escala urbana: estaciones de servicio de llenado de
combustible y servicio completo nicamente), y locales comerciales con reas de
venta de hasta 500 m2 (ver nota 39). En este sector no hay una sola estacin de
servicio, as que es posible que en corto o mediano plazo aparezca alguna. Y en
cuanto a locales con esa rea, seguramente el mismo dinamismo del sector demandar este tipo de comercio. As que, seguramente, dentro de poco tiempo se
vern restaurantes, minimercados y farmacias.
En cuanto a la edificabilidad casi todo qued igual, salvo unos mnimos detalles, a saber: reduccin del ndice mximo de construccin de 5,5 a 5 en el subsector
IA y una clasificacin ms detallada de los predios (segn dos criterios: predios
frente a vas con seccin menor a 22 m, y mayor a 22 m) (ver cuadro 2). Los ndices
mximos de ocupacin, altura mxima permitida en pisos, tipologa edificatoria,
dimensin mnima de antejardn en metros, semistano y subdivisin mnima quedaron no se modificaron.
39
Por razones de espacio no se coloc todo este cuadro comparativo. Solo uno que relaciona los
usos corporativos o servicios empresariales.
98
Parte II. Formas
Cuadro 1: comparativo de usos del suelo anterior y vigente para los subsectores 1I, 1VIII,
2I y 2II de la UPZ 97 (Chic-Lago-Refugio).
Sector 1:
Servicios empresariales
SOS
Clasificacin
Anterior/
Vigente
Vigente
Anterior/
Vigente
Anterior/
Vigente
Subsector I
Subsector VIII
Subsector I
Subsector II
Unifamiliar, Bifamiliar
CC
CC
CC
Multifamiliar
CC
CP
CP
Metropolitano
Casas matrices de
bancos, corporaciones,
bolsas, fiducia, crdito,
seguros, cooperativas
PP
Urbano
Sucursales de bancos,
corporaciones, bolsas,
crdito, seguros,
cooperativas,
casas de cambio
PP
RR
Cajeros automticos
PP
CC
Urbano
Oficinas especializadas
de: finca raz,
arrendamientos,
informtica, consultora,
publicidad, mercadeo,
asesora, auditora,
contabilidad, bolsas y
agencias de empleo,
laboratorios de revelado
y copias.
PP
Urbano
Oficinas y agencias
de atencin al
cliente: embajadas,
almacenamiento,
mantenimiento, reparacin,
celadura, limpieza,
fumigacin, correo
PP
Oficinas especializadas
de: agencias de viajes,
sindicatos, asociaciones
gremiales, profesionales,
polticas y laborales,
consultorios mdicos
y estticos, centros
estticos, veterinarios,
venta de mascotas,
laboratorios mdicos y
odontolgicos (mecnica
dental)
CC
Vivienda
Servicios
financieros
Zonal
Servicios a
empresas e
inmobiliarios
Servicios de
logstica
Servicios
profesionales,
tcnicos
especializados
Sector 2:
Residencial con zonas
delimitadas
de comercio y servicios
Zonal
99
RR
CC
Procesos
Mapa 1
Editado por el autor con base en la cartografa oficial de Bogot (DACD: 2006) y la UPZ 97 (DAPD: 2007).
Mapa 2
Editado por el autor con base en la cartografa oficial de Bogot (DACD: 2006) y la UPZ 97 (DAPD: 2007).
100
101
No se permite
No aplica
Semistano
Subdivisin
mnima
12
Dimensin
mnima de
antejardn
(metros)
Altura mxima
permitida en
pisos
4,5
Aislada
3,5
ndice
mximo de
construccin
0,6
Frente
mayor a
25 m
y/o rea
mnima de
1.200 m2
Tipologa
edificatoria
0,7
Frente
menor
o igual
a 25 m
ndice
mnimo de
edificabilidad
Edifica
Bilidad
Anterior
13
5,5
0,5
Frente
mayor
a 35 m
y/o rea
mnima de
2.500 m2
3,5
0,7
Todos los
predios
Aislada
12
4,5
0,6
Frente >
25 m
y/o rea
mnima de
1.200 m2
No aplica
No se permite
3,5
0,7
Frente
25 m
13
0,5
Frente
> 35 m
y/o rea
mnima de
2.500 m2
Aislada
10
0,6
No aplica
No se permite
3,5
0,7
Frente
menor o
igual a
25 m
Frente
mayor a
25 m
y/o rea
mnima de
2.500 m2
Continua
3,5
0,7
Todos los
predios
3,5
0,7
Aislada
Frente
25 m
No aplica
10
0,6
Frente
> 25 m
y/o rea
mnima
de
1.200 m2
Predios frente a va
con seccin mayor
a 22 m
Vigente
No se permite
Predios frente a
va con seccin
menor a 22 m
Predios frente a va con seccin

mayor a 22 m
Subsector B
Predios
frente a va
con seccin
menor a
22 m
Anterior
Subsector A
Vigente
Sector 1
0,7
Nota
Aislada
3,5
0,6
Frente mayor
a 25 m y/o
rea mnima
de 1.200 m2
Nota
Aislada
3,5
0,6
No aplica
0,7
Frente
> 25 m
y/o rea
mnima
de
1.200 m2
Vigente
Frente
25 m
Subsector A
No aplica
Frente
menor
o igual
a 25 m
Anterior
Sector 2
Vigente
0,7
Todos
los
predios
rea 300m2, frente

12 m
Nota
Continua
Todos
los
predios
Subsector D
Anterior
Cuadro 2: comparativo de edificabilidad anterior y vigente para los subsectores 1A, 1B, 2A y 2D de la UPZ 97 (Chic-Lago-Refugio).
Parte II. Formas

Procesos
Proyectos: qu ofrecen los constructores?

Imagen 8
Imagen 9
Imagen 10
Imagen 8. Proyecto lote 9 (ver mapa 3).

Imagen 9. Proyecto lote 25. (ver mapa 3).
Imagen 10. Proyecto lote 6 (ver mapa 3).
Hasta abril de 2008 ms de 30 proyectos urbansticos se estaban desarrollando en esta compleja zona de la ciudad, catalogada como centralidad de primer
orden como de integracin nacional e internacional (Decreto 619 de 2000). La
altura promedio de estos nuevos edificios es de 9 pisos. Donde antes haba casas de
mximo dos pisos, ahora se ven inmuebles en propiedad horizontal. La mayora de
los constructores procuran comprar ms de un lote para englobar y as potenciar
ms los proyectos. En estos casos ofrecen a los propietarios ser parte de las ganancias de la construccin para poder competir con otros constructores u otros mecanismos de enganche y no perder el negocio. Una vez cerrado el trato se inicia la
transformacin de lo que ser ese escenario a corto plazo, se comienza a hablar de
edificios inteligente, trmino clich entre oferentes y demandantes. En las salas de
venta, adems de verse las tradicionales maquetas del proyecto, se suman los vdeos
y lujosos catlogos que anuncian lo que ser esa suntuosa, confortable y ecolgica
morada empresarial, de vivienda, o ambas.
Los avances tecnolgicos implementados en el pas han determinado un
cambio trascendental en estas nuevas estructuras. Las fachadas, por ejemplo,
dejan de ser simples cerramientos para convertirse en pieles con funciones
mltiples (Galvagni, 2002). Ahora bien, aunque se les llame inteligentes, lo
ms apropiado sera calificarlos como de alta tecnologa. Los inteligentes son
quienes los construyen y luego se encargan de supervisar su funcionamiento.
En tal sentido, son estructuras modernas que se apoyan en la informtica, la
seguridad y el control para administrar de la manera menos costosa y ms aprovechable todas y cada una de sus partes y virtudes.
Para arquitectos e ingenieros relacionados con este mbito, no es difcil entender las caractersticas de estos nuevos complejos, sin embargo, para el comn de la
102
Parte II. Formas
gente, es materia de expertos. Por eso es importante explicar de forma simple y sencilla lo que all se ofrece. Los buenos vendedores de finca raz se ponen la camiseta
del comn denominador de la personas para hacerlos sentir a gusto en el momento
de presentarles las opciones, y, por supuesto, empiezan usando el trmino edificios
inteligentes, que implica muchas cosas. Pues bien, el abanico de caractersticas en
este tringulo corporativo es el siguiente: vigilancia 7x2440; circuito cerrado de
televisin, que cualquier jefe de seguridad, si sale de la ciudad, lo puede seguir monitoreando por Internet (Bonilla: 2008); puertas de seguridad; citfonos inalmbricos; recepcin de lujo; detectores de humo; gabinetes contra incendio; escaleras
de emergencia; tanques de agua; detectores de metales; tarjetas magnticas para
accesos; salas de juntas comunales; depsitos; garajes cubiertos; parqueadero para
visitantes; planta elctrica, aire acondicionado; sistema termosifn41; extraccin de
monxido de carbono; iluminacin automtica; proteccin acstica; sala de escoltas
(Plaza Inmobiliaria, 2008)42; cuarto para conductores43; lounge de negocios (buena comida y ccteles internacionales en un ambiente con mobiliario de descanso,
iluminacin tranquila y diseo exclusivo); ductos para cableado de energa, voz y
datos; fachadas curtain wall44; aire acondicionado y calefaccin; y sistemas enfocados al ahorro de energa elctrica y agua. Entre otras, estas son las caractersticas
ms comunes en este sector.
A continuacin, se presentan los proyectos que se estn vendiendo en sus diferentes etapas de construccin.
Que no es otra cosa que hay vigilancia durante 24 horas (todo el da) y 7 das (toda la semana).
Sistema pasivo de climatizacin mediante el cual se aprovechan las cargas de asoleamiento
sobre las fachadas del edificio para inducir flujos de aire que ventilan y disminuyen las temperaturas internas de los espacios (Edificio Logic, 2008).
42
Aunque parezca extrao, este tipo de ambientes o de salas se ven ahora exclusivamente para
este particular oficio de vida o muerte.
43
No es raro ver semejantes camajanes de gafas oscuras y corbata sentados al volante mientras esperan a las altas personalidades, o fumndose un cigarrillo mientras hablan con el
que atiende el todo rico, o coqueteando con las muchachas del servicio de las residencias
vecinas. Pues bien, con la aparicin de los espacios especializados, parece que las distracciones
se les terminarn, a menos que les guste ms solo ver televisin.
44
Este tipo de fachadas son casi o totalmente en vidrio. Para edificios altos, que por seguridad no
usa ventanas, este sistema ofrece proteccin solar y ventilacin gracias a que hay otra fachada
de vidrio a ms o menos un metro de la exterior, en donde corrientes de aire dirigidas desde
diferentes frentes del proyecto ventilan los diferentes pisos (Cascio S.A.: 2008).
40
41
103
Procesos
Mapa 3
Editado por el autor con base en la cartografa oficial de Bogot (IDU: 2008).
Despus de recorrer y analizar muy bien esta zona, es claro que la punta oriental
(comprendida por la avenida carrera 19, la avenida calle 100 y la diagonal 92 de este
tringulo corporativo) ya est consolidada. No quedan casas por derribar, aunque tal
vez a mediano o largo plazo la presin por aprovechar ms esta zona logre que se derriben los antiguos edificios residenciales; algo que no es descabellado en lo absoluto
porque est sucediendo en muchas ciudades del mundo. All se pueden ver torres
corporativas ms altas (13 pisos) que las que se estn construyendo en la zona restante
(ver imagen 12). En este sentido, y ratificando lo antes dicho, seguro que a futuro los
multifamiliares de 4 y 5 pisos, que tienen ms de 30 aos (y tal vez menos) se volvern torres de 7 pisos, como la norma lo permite, para aprovechar los beneficios de la
norma del suelo y los altos precios con que se venden estos espacios.
El resto de la zona, como se puede ver en el mapa 3, presenta una alta tasa
de desarrollo. En solo 6 de 20 manzanas no se estn desarrollando proyectos;
pero esto se explica porque hace muy poco se terminaron varios proyectos tanto
de viviendas como de oficinas, como la torre Compensar (tambin conocida como
104
Parte II. Formas
iglesia corporativa), que queda en la esquina de la paralela de la autopista con

calle 94. Todava queda una que otra casa para ser negociada y derribada. Otras
tal vez continen erigidas, pues son embajadas, curadura y jardines infantiles.
Para lograr estos proyectos se tuvieron que hacer 18 englobes (7 sencillos,
4 dobles y 1 triple), lo que ha implicado una actividad cartogrfica muy movida
de parte del Departamento Administrativo de Catastro Distrital DACD, hoy
Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital Uaecd, entidad encargada de recoger, integrar, administrar y facilitar el acceso a la informacin
predial y geogrfica de Bogot (Uaecd, 2009). Lo sorprendente es que, aunque
son muchos los multifamiliares que se estn desarrollando, son ms los proyectos corporativos que se estn erigiendo (51,61% contra 48,39%). Un mano a
mano se da en cuanto a anunciar nuevos proyectos. La competencia es pareja
entre la construccin residencial y la corporativa. Tiene esto alguna explicacin? Quiz se debe a que la gente que trabaja o trabajar all busca vivir cerca
del lugar donde desarrolla sus asuntos y negocios. Se ha visto que las personas
que laboran en este medio, a diferencia de los rusos, hacen casi todo a travs
de Internet (el tele-empleo), trabajan muchas ms horas y llevan trabajo a sus
casas para no atrasarse tanto (Clarn: 2007).
Precios: quines ganan y quines pierden?

Imagen 11
Imagen 12
Imagen 13
Imagen 11. Sellamiento al proyecto en el lote 32. (ver mapa 3).

Imagen 12. Edificios corporativos ubicados al nororiente de la zona de investigacin.
Imagen 13. Proyecto lote 4. (ver mapa 3).
Aunque a la hora de hacer cualquier transaccin inmobiliaria sta se cierra

sobre un solo precio, la verdad es que hay dos tipos de valores involucrados
en cada negocio. El primero es el catastral, que involucra tanto precio por
metro cuadrado de tierra como de construccin, se puede decir que esta rea
(que segn verificacin de 18 inmuebles en diferentes manzanas a travs de
herramientas cartogrficas en lnea) implica una sola zona homognea geoeco105
Procesos
nmica45 ZHG (que necesariamente parte de una zona homognea fsica

[ZHF]46). Para terrenos, el precio por metro cuadrado para abril de 2008 era de
$601.271 ($334,8 US) y de construccin, $686.863 ($382,4 US). Cabe aclarar
que, pese a que el Uaecd debe hacer en promedio cada 4 aos la actualizacin
catastral47, esta zona lleva ms de 2 aos de desactualizacin (incluyendo los
4, por supuesto). En este sentido, cabe preguntarse cunto deja de recaudar el
Departamento Administrativo de Hacienda Distrital DAHD (solo en 2008)
porque Catastro no efecta estas tareas a su debido tiempo. Pues bien, gracias
a que el DAHD tiene un mecanismo para calcular a travs de su web el impuesto predial48, resulta que para edificios corporativos y residenciales en zonas
empresariales se les debe asignar el destino Financiero, que le corresponde
pagar $15 pesos por cada $1.000 ($0,008 US por cada $0,557 US). En tal sentido, pagan en promedio $19.322 ($10,8 US) por cada metro cuadrado integral del inmueble (terreno ms construccin). Si se calculara segn la realidad
del mercado inmobiliario, deberan pagar en promedio $63.000 ($35,1 US) (a
continuacin se vern los precios del mercado para entender el porqu de este
valor). Es decir, $43.678 ($24,3 US) ms (126,05%)49.
Parten de las zonas homogneas fsicas ZHF; este procedimiento consiste en determinar
reas o conjunto de predios con valores de terreno similares (dentro de dichas ZHF). Para esta
actividad se realiza la respectiva investigacin econmica dentro del rea de estudio o en sitios
con caractersticas similares a dicha rea. Esta investigacin se soporta en el estudio y anlisis
del mercado inmobiliario del sector de estudio y de sectores comparables.
46
Consiste en determinar reas o conjunto de predios con caractersticas similares en cuanto a la
norma de uso, topografa, vas, servicios pblicos y actividad econmica (residencial, comercial, industrial, dotacional, recreacional, espacio pblico, etc.) (DACD: 2008)
47
Consiste en el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la informacin catastral, mediante la revisin de los elementos fsico y jurdico del catastro y la eliminacin en
el aspecto econmico de las disparidades originadas por cambios fsicos, variaciones de uso o
de productividad, obras pblicas o condiciones locales del mercado inmobiliario. Sirve para
mantener actualizado el censo predial de los municipios, por lo tanto sirve de base para la
gestin econmica, social y ambiental de los mismos (DACD: 2008).
48
Hay que rellenar los siguientes cuadros con los datos que correspondan: Direccin del predio,
Su predio tiene rgimen de propiedad horizontal, Clasifique su predio (para los que no estn
inscritos ante Catastro), rea construida (asumiendo la Propiedad H)orizontal, Y Categora
del predio o destino hacendario (que para este caso es Financiero). Todo este mecanismo est
en lnea, en: http://impuestos.shd.gov.co/liquidadorPredial/noInscritosCatastro.htm#.
49
Es importante recordar que el DACD trabaja ahora sus avalos catastrales casi al margen de los
comerciales, o por lo menos eso pasa en las zonas donde han hecho actualizacin catastral. De
45
106
Parte II. Formas
Por otra parte, estn los valores comerciales de venta de estos proyectos, ya sean
edificios nuevos o ya consolidados, que en definitiva no varan considerablemente. Segn
un muestreo de varios proyectos corporativos, adems de oficinas ya terminadas hace
aos, para abril de 2008 el promedio del metro cuadrado era de $4200.000 ($2.338,5
US)50. Este valor se utiliz para calcular el ejemplo anterior. Entonces la diferencia entre
el mercado y el censo catastral es importante ($4200.000 - $1288.134, equivalentes
a $2.338,5 US - $717,2 US= $1.621,3 US): $2911.866, es decir, un 69,63%.
Un ejemplo de pago de impuestos para un edificio real que tiene 1.994 m2
y que se vende en su totalidad en $7.130000.000 ($3.969,9 US), con los datos actuales de Catastro es el siguiente: debera pagar a Hacienda $106950.000
($15 por cada $1.000 del valor de venta), equivalentes a un pago de $59.549 US
($0,008 US por cada $0,557 US), pero en realidad el impuesto que deben cancelar
es de $38528.087 ($21.452,2 US). Una gran diferencia.
Al margen de lo dicho, quienes han ganado en estos ltimos 6 aos son los
propietarios de esta zona. Si sumramos todo lo que se ha dejado de recaudar en estas
30 manzanas, seguro que equivaldra a lo que s tienen que pagar este ao los propietarios de viviendas de estratos bajos. Esto, por supuesto, es ilgico, pues los pudientes
deben ser los que subsidien a los pobres, y no al contrario. Y bueno, quines pierden?
Adems del Catastro, pierden todos y cada uno de los propietarios de viviendas que
en 2007, en la capital, sufrieron esa actualizacin catastra tan pegada al mercado
inmobiliario; algo realmente injusto pues debera haber un tratamiento diferente y
preferencial para los habitantes de estratos bajos, que son la gran mayora en Bogot.
Tal como lo propusieron unos concejales el ao pasado para tiendas de barrio, con el
fin de que paguen los tenderos-propietarios tarifas residenciales y no comerciales, para
dejar de ser parte de un gran centro comercial virtual (Metrocuadrado: 2007).
Reflexiones y conclusiones
- Aunque este tringulo tan apetecido desde el punto de vista corporativo puede, de
alguna forma, sumarse a la tendencia que en algunas zonas de la ciudad se ve en
cuanto a selectividad entre el mercado laboral global y el informal, como una separacin cada vez ms evidente entre quienes tienen y quienes no tienen (Balbo/
Cepal: 2003), creo que por el dinamismo puntual de la zona se puede afirmar que
modo que trabajar con un 30% o 40% ms al valor catastral para deducir el valor comercial ya
no es regla.
50
Este dato corresponde para oficinas consolidadas, en planos o en construccin pero que se entregarn con acabados. Para obra gris y en planos para entregar en obra gris est en promedio
a $3800.000.
107
Procesos
los informales, los encorbatados, los no escoltados, avanzarn mucho ms en

este proceso. Todos los han participado en la construccin de estos inmuebles en el
transcurso de los aos son los mismos obreros de hoy, que siguen trabajando sin ningn formalismo (aunque eso ha cambiado) y que van a comerse su pan con salchichn y colombiana51 en la esquina de doa Pepita, y que luego toman su bicicleta
para irse muy lejos, donde viven. Les siguen las seoras del aseo, los celadores, los
vendedores ambulantes que corren como locos cuando hay trancn (que parece
ser de 24 horas) por la calle 100, la autopista Norte y la carrera 9 (como se conoce
mejor la diagonal 92). Ellos seguirn all porque dependen de los que tienen, y
los que tienen dependern de ellos. Se seguirn tratando y saludando, aunque
despus de este break cada cual vaya a hacer lo que tiene que hacer. Los que tienen
casi siempre sometidos a un horario (que casi es de todo el da) y a la autoridad de
un jefe, pero los que no tienen pueden echarse en el pasto o anden y despus irse
a su casa porque ya no dan ms. Esa es la realidad.
- Tal como lo ha venido sealando el DAPD, a propsito de que esta zona es un epicentro, incluso internacional, que impulsa la economa del pas, es evidente que por
la manera en que se estn densificando estas manzanas la afirmacin es un pronstico acertado. Que se haya incluido dentro de los usos del suelo la categora de embajadas, organismos multilaterales y similares tambin es una expresin que da cuenta
de la creciente inversin y nivel econmico de la zona y por ende del pas pues
a ella se estn trasladando las casas matrices de grandes entidades y corporaciones.
Por tal motivo, no es extrao que se sigan derribando las casas que quedan en la
zona, que sigan los englobes de terrenos y que edificios de mximo 13 pisos se erijan para reflejar cada da como espejos los cielos de la ciudad. Esta zona, en corto y
mediano plazo, destacar relevantemente proyectos emblemticos, arquitecturas de
prestigio, exposiciones internacionales y otros eventos que cumplirn una funcin
publicitaria importante en el fututo de la ciudad (Rodrguez y Abramo, 2005).
- Aunque pareciera que la revisin de la UPZ 97 (Chic-Lago-Refugio) fuera ms
un tratamiento privilegiado para los habitantes de esta zona (que son casi todos
de estrato 5 y 6) con el fin de aumentar los ndices de construccin y ocupacin
para construir en ms altura y desarrollar ms proyectos y vender ms todo en
trminos econmicos, es claro que justamente este asunto se mantuvo en su
gran mayora, pero tambin se redujo y sectoriz para no impactar las zonas residenciales netas. De modo que la ciudadana en esta instancia s actu en el orden
del buen consejo para ordenar su pequeo globo terrqueo (Heidegger, 1980).
51
Pan con salchichn, (una especie de salami nacional) y colombiana (la gaseosa producida al
interior y que ms identifica al colombiano colombiano toma colombiana) constituye el
almuerzo ms comn, por lo barato, entre los obreros y trabajadores de la construccin.
108
Parte II. Formas
- Qu ms suceder en esta zona? Posiblemente las casas que quedan, que son
potencialmente disponibles, se negociarn para sumarse a esta gran oferta
inmobiliaria. Se buscar negociar ms de un lote para realizar englobes que
permitan maximizar los proyectos. Tal vez dentro de unos 5 aos se empezarn a derribar los edificios viejos para construir torres ms altas y modernas.
El poco comercio de la calle 94 se terminar para transformarse en parte de
torres de edificios corporativos. El aumento de seguridad (polica militar, polica normal y vigilancia privada) se extender a ms cuadras (ahora se limita
a solo unas cuantas manzanas: las que quedan al noroccidente del tringulo).
Por muchos aos, si no siempre, a medioda en los todo-ricos se seguirn
viendo los encorbatados junto con los rusos comiendo la clsica empanada con gaseosa. Los precios por metro cuadrado seguirn disparados. Tal
vez llegue en renta hasta $60.000 pesos y en venta hasta $6000.000. Una
barbaridad, pero la gente los paga. Y seguro que cosas cada da ms raras
o poco comunes (por lo menos en nuestro pas) se anunciarn como plus
de estos proyectos. Tal vez sala cunas o sala para infantes, minicinemas,
observatorios astronmicos
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Google Earth
Cartografa de la UPZ Chic-Lago-Refugio
110
Pa r t e I I I
Poblacin
y d e s p l aza m i e n t o f o r za d o
C o l o m b ia
se cons olida como una s ociedad urbana

Universidad Nacional de Colombia, Bogot.
En la actualidad habitamos un mundo urbano. Las perspectivas determinadas en

un informe realizado por el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas, se afirma
que en 2008, el mundo alcanzar un hito invisible pero trascendental: por primera
vez, ms de la mitad de su poblacin humana, 3.300 millones de personas, vivir
en zonas urbanas (Unfpa, 2007: 1). Cabe destacar que este acontecimiento ocurri
en Amrica Latina, y particularmente en Colombia, durante la segunda mitad del
siglo XX, poca llamada por los estudiosos como la segunda gran ola urbanizadora,
que afect a un importante nmero de pases del llamado Tercer Mundo. Durante
dicho perodo se consolid un proceso de transicin demogrfica sin precedentes
debido a la velocidad en que bajaron las tasas de fecundidad, la reduccin de la
mortalidad infantil y el movimiento de poblacin de las zonas rurales a las grandes
ciudades conformando, de esta manera, el subcontinente se convirti en predominantemente urbano, pues en 2005 el 77% (Unfpa, 2007: 10) de sus habitantes
resida en zonas urbanas.
El proceso de cambio de territorio de la poblacin ha estado acompaado
de polticas econmicas y sociales que algunas veces lo facilitan o que disponen
a esta poblacin y en muchas ocasiones la obligan a tomar la decisin vital de
migrar. La llamada transicin urbana est enmarcada dentro de procesos de
modernizacin econmica y desarrollo infraestructural de las ciudades pues las
obras pblicas y los bienes de consumo colectivos crecen, pero paralelamente
se producen grandes problemas de pobreza, saturacin de espacios urbanos,
degradacin medio ambiental y desempleo. Son coexistentes en un panorama
113
Procesos
contradictorio de atraccin para el migrante en pos de una mejor calidad de

vida y, a su vez, de falta de alternativas concretas para que ste pueda satisfacer
sus necesidades bsicas. All se enrazan los nuevos conflictos sociales, medio
ambientales, territoriales y econmicos urbanos.
El mencionado informe anuncia que una caracterstica sobresaliente del crecimiento de la poblacin urbana en el siglo XXI es que se compondr, en gran
medida, de personas pobres. Las personas pobres suelen quedar excluidas de la planificacin urbana; los migrantes son rechazados, o simplemente se hace caso omiso
de ellos, en la vana esperanza de desalentar la continua migracin (Unfpa, 2007:
6). Colombia enfrenta esta cruda realidad desde hace ya cerca de 40 aos. Las grandes oleadas migratorias vividas por el pas entre las dcadas de los aos cincuenta
y setenta consolidaron espacios urbanos altamente segregados, que subsisten en la
actualidad y mantienen las pautas de recepcin de poblacin migrante discriminada
por causas y condicin socio-econmicas, cuyas capas ms pobres se ubican en las
zonas marginales de las grandes y medianas ciudades.
La migracin rural urbana nacional que se efectu en la mencionada poca,
aliment la concentracin de la poblacin y defini lo que algunos investigadores han llamado la cuadricefalea urbana (Cardona y Simmons 1977; Jaramillo
1999; Gouset, 1998), es decir, la concentracin de la poblacin en los cuatro
centros urbanos principales del pas. Ejemplo de ello es que mientras en 1951
nicamente Bogot superaba los 500 mil habitantes, que representaban el 6%
del total nacional y el 15% de la poblacin urbana, para 1973, las cuatro grandes ciudades Bogot, Medelln, Cali y Barranquilla, superaban cada una por
separado este nmero de habitantes y concentraban el 41,1% de la poblacin
urbana nacional52.
Luego de esta primera migracin masiva registrada durante un lapso de 20
aos, la dinmica demogrfica urbana colombiana se trasform y evidenci un
proceso acelerado de disminucin en la fecundidad, que pas de una tasa general
de 7 hijos por mujer en 1955 a 4 en 1975 y lleg, en 2005, a 2,4 hijos por mujer.
De igual manera, el pas experiment un cambio significativo en la mortalidad
infantil, sta pas de una tasa de 131,4 por cada mil nacidos vivos, en 1951, a
74,8 por mil en 1975. Esta reduccin fue comn a todos los pases de la regin
y al conjunto del planeta; en 2005, la tasa de mortalidad infantil en Colombia se
calcul en 23,6 por mil nacidos vivos53.
El control de la fecundidad y la disminucin en las tasas de la mortalidad
infantil son hechos demogrficos y sociales resultantes del entrelazamiento y
Datos censales de 1973.
Datos censos DANE y Encuesta Nacional de Demografia y Salud. Profamilia, 1995-2005.
52
53
114
Parte III. Poblacin
y desplazamiento forzado
desarrollo contradictorio de diversas y complejas condiciones materiales y espirituales, las cuales han trado trasformaciones tanto a los individuos como a
la sociedad en su conjunto. Aunque no es el objeto central de presente escrito
se hace necesario referenciar estos hechos transcendentales pues determinaron
el proceso de crecimiento poblacional y su distribucin sobre el territorio durante la segunda mitad del siglo XX. Los hechos generadores de las grandes
transformaciones demogrficas se asocian con la nueva forma de vida urbana,
que atrae nuevos migrantes, algunos de ellos se mueven con la expectativa de
encontrar oportunidades econmicas, laborales y educativas en la ciudad y, a su
vez, mucho de ellos, huyen del campo donde la violencia, la concentracin de
la propiedad rural y la consecuente crisis agraria, se constituyen en factores de
migracin permanente de poblacin joven y adulta joven, preferiblemente.
A la par de los mencionados cambios poblacionales y partir de la dcada
de los aos setenta, se fue trasformando poco a poco el patrn de direccin de
los flujos migratorios, pues toman importancia las ciudades intermedias como
foco de desarrollo y polos de atraccin. A este respecto el informe de Naciones
Unidas dice que Contrariamente a la creencia general, lo probable es que el
grueso del aumento de la poblacin urbana ocurra en ciudades medianas y pequeas, cuyas capacidades de planificacin y ejecucin pueden ser sumamente
dbiles. Sin embargo, el proceso mundial de descentralizacin de las facultades
gubernamentales est delegando responsabilidades, que se acumulan sobre estas ciudades. A medida que aumenta la poblacin de las ciudades pequeas, sus
endebles capacidades de administracin y planificacin van quedando cada vez
ms sobrecargadas. Ser preciso encontrar nuevas maneras de equiparlas para
que planifiquen la futura expansin, utilicen sosteniblemente sus recursos y
ofrezcan servicios esenciales (Unfpa, 2007: 2). Para Colombia, el crecimiento
de las ciudades medianas y pequeas, como foco importante de la expansin
urbana, toma importancia y supera el crecimiento de las ciudades grandes durante el perodo comprendido entre 1973 y 1985.
En ese lapso se incrementaron las tasas de crecimiento poblacional de los
municipios de tamaos medianos e intermedios, municipios mayores de 10 mil
habitantes y menores de 500 mil (ver cuadro 1). En ellos crecieron sensiblemente
las necesidades de servicios urbanos y se perfilaron las mismas deficiencias, ya
consolidadas en las grandes ciudades, antes mencionadas. Las consecuencias de
tal desarrollo amorfo se pueden ver en la segregacin socio-espacial, el crecimiento desordenado y el ensanche de los cinturones de miseria. Estas manifestaciones
plasmadas en el territorio son compartidas por prcticamente todos los municipios, que se expanden en el perodo mencionado, las cuales determinan hoy en da
las dinmicas y urgencias urbanas.
115
Procesos
Cuadro 1. Tasa de crecimiento de la poblacin urbana por tamaos de municipios, promedio

anual por habitantes. Colombia, 1951-2005
Tasa de crecimiento poblacional urbano
Periodo intercensal
1951-1964
1964-1973
1973-1985
1985-1993
1993-2005
Menores de 10 mil
11,0
23,0
1,5
-1,2
20,7
de 10 a 30 mil
37,7
27,7
15,7
16,5
8,3
de 30 a 60 mil
39,7
39,9
53,7
20,9
20,7
de 60 a 100 mil
157,0
14,2
10,3
47,6
20,4
de 100 a 500 mil
46,8
19,9
67,7
58,4
30,8
de 500 a 1 milln
78,7
19,2
-9,5
19,7
16,0
> de 1 milln
0,0
130,3
71,7
26,2
40,8
Tamao de mpio.
Nmero de municipios
Periodo intercensal
1964
1964-1973
1973-1985
1985-1993
1993-2005
Menores de 10 mil
447
484
479
456
449
de 10 a 30 mil
361
375
406
439
442
de 30 a 60 mil
53
57
81
95
118
de 60 a 100 mil
16
16
20
27
34
de 100 a 500 mil
13
16
25
34
48
de 500 a 1 milln
> de 1 milln
Tamao de mpio.
Fuente: clculos propios con datos censales, DANE.
Las anteriores cifras confirman que desde 1964 se ha acelerado la concentracin de la poblacin en las cabeceras municipales y ha disminuido cada vez ms la
proporcin de poblacin rural. Desde ese mismo ao hasta hoy hay una mayor dinmica de concentracin de poblacin en las cuatro ms grandes ciudades del pas,
seguida por la de las ciudades de entre 100 mil y 500 mil habitantes y continuada
por las urbes entre 60 mil y 100 mil pobladores. Se conforma en el pas un grueso
de ciudades medianas, de gran crecimiento, las cuales perfilan una redistribucin
116
Parte III. Poblacin
de la poblacin sobre el territorio. Las tasas de crecimiento urbano de la poblacin

muestran que hasta 1973 las ciudades de ms de un milln de habitantes tuvieron
un crecimiento de poblacin urbana superior a los dems grupos de municipios,
seguidas de cerca por las ciudades que contaban entre 100 mil y 500 mil habitantes. A partir de ese momento, y especialmente en el perodo intercensal de 1985 a
1993, el crecimiento de las grandes ciudades cedi el paso a los municipios medios
que tenan para el momento entre 60 mil y 500 mil habitantes y lo recuper en el
ltimo perodo, que es coincidente con la mayor oleada de migracin rural causada
por el desplazamiento forzado.
Prcticamente todas las ciudades capitales de departamento y las ciudades
intermedias, cercanas a las cuatro grandes ciudades son, hoy en da, los centros de
mayor concentracin de poblacin. El censo de 2005 determin que el 73,1% de
la poblacin urbana del pas habitaba en 48 municipios, que tienen entre 100 mil
y 500 mil habitantes, mientras que solamente el 15,8%, lo hace en las ciudades
mayores a un milln de habitantes. As las cosas, se hace inaplazable validar esta
nueva condicin urbana y, en consecuencia, dotar a dichos territorios de herramientas administrativas, polticas y econmicas necesarias y suficientes para que el
proceso de urbanizacin no agudice el conflicto social ya presente. A este respecto,
el informe de Naciones Unidas determina que la expansin de los centros pequeos
y medianos es una oportunidad para la construccin de condiciones nuevas para la
poblacin que all se asienta54.
En el momento en que una sociedad es mayoritariamente urbana, la dinmica
de crecimiento de su poblacin en las ciudades se relaciona cada vez ms con el
crecimiento vegetativo. A medida que va pasando el tiempo y que los pases van
teniendo mayor predominio urbano, inevitablemente aumenta la proporcin del
crecimiento urbano atribuible al crecimiento natural. Es decir, cuanto ms alto sea
el nivel de urbanizacin de un pas, tanto ms pequeo ser el nmero de migrantes
potenciales del campo a la ciudad, y tanto mayor el grupo de residentes urbanos
54
El continuo papel predominante de las ciudades de menor tamao en el crecimiento de

la poblacin urbana ofrece a la vez motivo de tranquilidad y de preocupacin. El aspecto
positivo es que las acciones necesarias son, en principio, ms fciles de realizar en ciudades
ms pequeas. Por ejemplo, stas suelen disponer de mayor flexibilidad en cuanto a la superficie disponible para su expansin y atraen inversiones y poder de decisin. El aspecto
negativo es que, por lo general, las ciudades de menor tamao tienen ms problemas sin
resolver y menos recursos humanos, financieros y tcnicos a su disposicin. Las ciudades
ms pequeas especialmente, las que tienen menos de 100.000 habitantes tienen notables carencias en materia de vivienda, transporte, agua corriente, eliminacin de residuos y
otros servicios (Unfpa, 2007:10).
117
Procesos
que contribuyen al crecimiento natural (Unfpa, 2007: 13). El informe destaca

cmo en muchas regiones del mundo esta dinmica de crecimiento urbano es ya un
hecho; en l se afirma que el 65% del crecimiento urbano es atribuible, para Amrica Latina en su conjunto, al crecimiento natural. A propsito de dicho tema, en
Colombia tal afirmacin tambin se cumple y es un hecho demogrfico destacado
en el ltimo perodo.
Para Colombia la dinmica migratoria contina teniendo un aporte decisivo
en el crecimiento urbano. Ello, debido a que, si bien el porcentaje de poblacin rural
con respecto a la poblacin urbana ha disminuido progresivamente, el nmero absoluto de habitantes del campo ha crecido lentamente o permanecido prcticamente invariable. Desde los aos cincuenta del siglo pasado, mucha poblacin rural,
que fue expropiada y expulsada de su territorio por terratenientes y gamonales, se
reubic en zonas de colonizacin; as, con su actividad productiva, ampli la frontera agrcola y pobl nuevas zonas rurales del pas. Estos son los nuevos migrantes
a la ciudad, sacados violentamente de su hbitat, que de esa manera contribuyen a
incrementar la concentracin de la poblacin urbana. Sin embargo, la migracin ha
venido perdiendo peso en el volumen de crecimiento en contraste con el aumento
natural de la poblacin urbana.
En la investigacin sobre migracin interna y urbanizacin en Colombia,
adelantada por el Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de
Colombia, se ha analizado la dinmica de urbanizacin y crecimiento poblacional
y territorial de una muestra de 19 ciudades, distribuidas por todo el pas. All se
incluyen las ciudades concntricas de las cuatro cuencas migratorias, los centros
urbanos intermedios de dichas regiones y las ciudades emergentes ubicadas en regiones apartadas, las cuales se han originado y consolidado en nuevos procesos de
desarrollo urbano y econmico, y han cobijado, de esta manera, segn este estudio,
la dinmica urbana de todo el pas.
Algunos de los resultados preliminares muestran la relacin entre el crecimiento vegetativo y el crecimiento por migracin en la muestra escogida, durante
el quinquenio 2001-2005. Para las ciudades analizadas se observa que el 53% del
crecimiento es atribuible al aumento natural, mientras que el 47%, contina siendo
resultado del proceso migratorio.
Las grandes ciudades, como Bogot y Cali, presentan un relativo equilibrio
en los aportes al crecimiento, Bogot supera en 5 puntos el incremento natural a
la migracin, y Cali en 3 puntos. A su vez, Medelln tiene un importante aporte
de la migracin, pues se calcula que el 53% de su crecimiento, en el quinquenio
analizado, es atribuible a sta.
118
Parte III. Poblacin
Grfico 1: Crecimiento por migraciones vs. Crecimiento vegetativo. Colombia,

19 ciudades, 2001-2005
100%
Porcentaje de crecimiento
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
% de crecimiento por inmigracin
Floridablanca
Mocoa
V/cencio
B/ventura
Florencia
Medelln
Popayn
B/manga
Yopal
Barra/meja
Ibagu
Cali
Neiva
Bogot
S. Marta
Ccuta
Montera
Sincelejo
0%
Barranquilla
10%
% de crecimiento por vegetativo
Ciudades como Floridablanca, Mocoa, Villavicencio, Buenaventura y Florencia tienen un mayor porcentaje de crecimiento por migracin. Las cinco son ciudades intermedias de gran importancia por su ubicacin geogrfica y su condicin de
centros urbanos de acogida de gran volumen de poblacin migrante a causa de la
violencia. Estos hallazgos muestran en un principio que el desplazamiento forzado,
como una forma de migracin bsicamente rural, ha aportado un importante ncleo de poblacin al crecimiento de varios centros urbanos y cabeceras municipales,
principalmente en los municipios que tienen entre 100 mil y 500 mil habitantes.
Con respecto a la dinmica de los dos componentes de crecimiento urbano,
Colombia se acerca a la media hallada en el concierto internacional. As, para ste
ltimo, el 60% es aportado por el crecimiento natural y el restante 40% se le atribuye a la migracin y rezonificacin55.
Las ms recientes investigaciones integrales encaminadas a deslindar el crecimiento vegetativo de los dems componentes del crecimiento urbano muestran que en el pas, que corresponde a la media matemtica, la contribucin del crecimiento natural era de un 60%. La parte
restante del crecimiento urbano aproximadamente 40% se explica por una combinacin de
migracin y rezonificacin (Unfpa, 2007: 13).
Se entiende la rezonificacin como el hecho de incorporar nuevos territorios a las reas urbanas de la ciudades, generando de esta manera un proceso de expansin urbana y reduccin de
los territorios rurales.
55
119
Procesos
Cualquiera que sea el origen del crecimiento urbano, como afirma el informe,
ste incluye un gran nmero de pobres, un crecimiento paralelo de necesidades
infraestructurales y sociales y el requerimiento de bienes y servicios a los que se
tiene derecho. Una de las principales observaciones del informe es que los pobres
constituirn una gran parte del futuro crecimiento urbano. Este simple hecho ha
sido dejado de lado, a un costo muy alto (Unfpa, 2007: 3).
La condicin de pobreza de la gran mayora de habitantes urbanos, aunada a
la estructura poblacional, muestra grandes retos por cubrir en los prximos aos;
por lo tanto, la condicin potencial de la urbanizacin, como oportunidad para mejorar las condiciones de vida de la poblacin, debe ser valorada adecuadamente.
Igualmente, el tema del bono demogrfico56, como oportunidad para que
la poblacin joven y adulta joven fortalezca el desarrollo integral de la sociedad,
existente hoy en la sociedad colombiana debe ser aprovechado adecuadamente57. En la perspectiva actual del pas, se vislumbra una perdida estratgica de
El perfil demogrfico de las ciudades de los pases en desarrollo muestra un marcado aumento de la poblacin joven, particularmente ms causado en la poblacin de los tugurios.
Los xitos y los fracasos individuales de los jvenes, a medida que vaya avanzando la ola del
crecimiento urbano, sern decisivos para el futuro desarrollo, porque estos radicales cambios
demogrficos, combinados con la persistencia de la pobreza y del desempleo, son fuente de
conflictos en las ciudades de todos los pases en desarrollo. No obstante, es infrecuente que
los procesos polticos reflejen las prioridades de los jvenes, especialmente los centenares de
millones de nios pobres que viven en las ciudades, en condiciones que amenazan su salud, su
seguridad, su educacin y sus perspectivas de futuro.
Los jvenes suelen ser dinmicos, creativos y receptivos al cambio; pero si no reciben atencin,
no estn escolarizados, no se les orienta y no tienen empleo, su energa puede desviarse hacia
direcciones destructivas y, a menudo, autodestructivas. La inversin en los nios y los jvenes
urbanos, para ayudarlos a integrarse plenamente en la sociedad, es una cuestin de derechos
humanos y de justicia social; y tambin es la clave para generar posibles beneficios econmicos
y garantizar la seguridad urbana (Unfpa, 2007: 27).
57
Una de las variables crticas en el tema demogrfico se refiere a la estructura por edades de la poblacin; para comprender las dinmicas sociales es imprescindible conocer
la forma en que la poblacin de un pas est distribuida por los distintos grupos etreos. El comportamiento de la poblacin en los mbitos econmico, productivo, social
y reproductivo cambia de acuerdo con la etapa del ciclo de vida en la que se encuentra
cada persona. Los cambios en la estructura por edad afectan el desempeo econmico
y productivo de un pas. Aquellos pases que tienen una alta proporcin de poblacin
dependiente (personas menores de 15 aos y mayores de 65 aos) requieren dedicar una
gran parte de su produccin a cubrir sus necesidades; los primeros, an no estn preparados para producir, requieren recursos materiales y sociales que les permitan crecer y
56
120
Parte III. Poblacin
esa oportunidad. Estamos en una sociedad que no se preocupa por generar las
condiciones que garanticen una educacin de calidad, un empleo calificado y un
conjunto de requerimientos exigidos para que el bono demogrfico se convierta
en un factor de impulso al desarrollo real y a la superacin de la pobreza.
Si se trasformara la poltica econmica y social vigente, an puede ser
posible aprovechar en nuestro pas el acumulado de poblacin joven y adulta
joven en edad productiva. Condiciones de alto desempleo, gran volumen de desercin e inasistencia escolar, imposibilitan al 80% de la poblacin joven a acceder a la educacin universitaria, y la sobre mortalidad masculina por violencia,
que en este ltimo perodo (2000-2004) mostr cmo de cada 100 muertos por
violencia en la poblacin en edad productiva, 93 son hombres y 7 son mujeres,
es hecho dramtico para el futuro de una sociedad que hace imposible aprovechar el bono demogrfico.
Otros retos tienen que ver con la superacin de la pobreza, por ejemplo, el
establecimiento de condiciones para convertir el envejecimiento de la poblacin
en una oportunidad y no en uno elemento ms de conflicto social, el cual no
tendr solucin si en el momento actual no se toma la rienda de la planeacin y
la prevencin.
La perspectiva de un futuro urbano viable, con todos los conflictos y oportunidades que de l se desprenden, se plantea como un importante reto para
todos los actores sociales. En su posible construccin hay dos planteamientos
que se deslindan claramente. Una perspectiva es la que se desarrolla con base
en las condiciones actuales, que consolidan un pas excluyente, con inmensas
posibilidades para una nfima minora e infinitas limitaciones para el grueso de
la poblacin; y la alternativa que se propone como un gran reto es la posibilidad
de construir una sociedad progresista, que vislumbre un pas para todos. A esta
ltima le apostamos.
prepararse adecuadamente y los segundos, ya han salido del mercado laboral productivo
y requieren un sistema de seguridad social eficaz que responda a todas sus necesidades.
Mientras tanto, los pases que dentro de su estructura poblacional cuentan con una proporcin considerable de poblacin en edad productiva, tienen un potencial importante
que puede impulsar el crecimiento econmico, el desarrollo tecnolgico y la capacidad de
produccin de la sociedad en conjunto, estableciendo as la existencia de un bono demogrfico, como resultado de un proceso de acumulacin de varias generaciones en el cual
se logra un acumulado poblacional de carcter estratgico, que puede ser aprovechado de
manera positiva o desperdiciado, y perder as una oportunidad de largo plazo.
121
Procesos
CARDONA, Ramiro y SIMMONS, Alan (1977). Destino la metrpoli, un modelo general
de las migraciones internas en Amrica Latina. Bogot: Canal Ramrez-Antares.
GOUSET, Vincent (1998). Bogot: Nacimiento de una metrpoli. La originalidad del
proceso de concentracin urbana en Colombia en el siglo XX. Bogot: Tercer Mundo.
JARAMILLO, Samuel (1999). Migraciones e interaccin regional en Colombia,
1973-1993. En: Territorios. Bogot: Universidad de los Andes.
UNFPA (2007). El estado de la poblacin mundial 2007. Liberar el potencial del crecimiento
urbano. Informe de Naciones Unidas, Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas.
Otras fuentes
DEPARTAMENTO NACIONAL DE ESTADSTICA, DANE. Datos de los censos de
poblacin e indicadores demogrficos 1951-2005. Bogot.
DEPARTAMENTO NACIONAL DE ESTADSTICA, DANE. Estadsticas vitales
2000-2005. Bogot.
PROFAMILIA. Encuesta nacional de demografa y salud, DHS, 1995, 2000, 2005, Bogot.
122
R e e s t r u c t u ra c i o n e s
t e r r i t o r ia l e s d e l o s n u e v o s
p o b l a d o r e s : p o b l a c i n d e s p l aza d a
de la localidad de
San Cristbal
Andrs Guarn Cobos

Desde la promulgacin de la Ley 387 del 18 de julio de 1997, comenz una nueva
mirada del fenmeno de la violencia poltica en Colombia, especficamente para que
el Estado reconociera la existencia de vctimas, el artculo No. 1 de esta ley describe
quines son considerados como desplazados: Del desplazado. Es desplazado toda
persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades econmicas habituales, porque su vida,
su integridad fsica, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se
encuentran directamente amenazadas, con ocasin de cualquiera de las siguientes
situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia
generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones
anteriores que puedan alterar o alteren drsticamente el orden pblico, a quienes se debe proteger, proporcionarles asistencia humanitaria y generar estrategias
para el restablecimiento de sus derechos; todo esto basado fundamentalmente en
los cambios que trajo consigo la Constitucin de 1991 en la cual los derechos son
el eje central alrededor del cual debe girar el aparato estatal; as mismo las miles de
personas que migran a los centros urbanos para proteger su vida y los resultados de
los estudios por parte de entidades como la Consultora para los Derechos Humanos y
el Desplazamiento Codhes y la Conferencia Episcopal Colombiana se constituyen
en antecedentes para su formulacin.
123
Procesos
Bogot como centro econmico y poltico del pas es una de las principales
ciudades receptoras de poblacin desplazada, segn datos de la Secretara de Gobierno existen aproximadamente 31.061 familias desplazadas (120.059 personas).
Codhes, por su parte, registra un total de 259.195 habitantes.
El desplazamiento no es nuevo en Colombia, durante el siglo XIX la tierra jug un
papel muy importante lo que la convirti en un botn de guerra, as las tierras de quienes eran derrotados pasaban a ser de quienes vencan. Posteriormente, durante los aos
cincuenta, cuando la importancia del negocio del caf fue fundamental y los grandes hacendados queran expandir su negocio, patrocinaron a los llamados pjaros quienes estaban encargados de amedrentar a los pequeos caficultores en la bsqueda de expropiar
sus fincas; esta situacin suscit su migracin hacia la ciudad. La violencia actual tiene
como objetivo la expropiacin de las tierras ms aptas para la agricultura y la expansin
de las zonas de pastoreo para la ganadera, el control de las tierras productoras de coca y
amapola y el control de las zonas donde la nacin realizar sus megaproyectos.
En la actualidad el nmero de personas vctimas del desplazamiento contina en
ascenso, sin embargo, uno de los problemas ms relevantes que se encuentra cuando se
realizan anlisis y caracterizaciones es la falta de datos exactos de la poblacin en situacin y condicin de desplazamiento. Entre los diferentes sistemas de medicin existen
datos que varan unos de otros, por ejemplo en el Sistema de Identificacin de Poblacin
Desplazada Sipod que para el 31 de octubre de 2006 registraron 1896.160 personas mientras que en los datos analizados para el mismo perodo por Cohdes existan
3832.527, donde la diferencia es de 1936.367. Para el perodo 2000-2006 en el SIPOD se encontraban registradas 1796.797 personas y los anlisis de Cohdes presentaban 2049.644, con una diferencia de 252.847 personas (Codhes, 2006: 15), mientras
tanto, las ltimas cifras del Departamento Nacional de Estadstica DANE son de
solo 756.000 personas. Estas diferencias hacen que existan elementos de desconfianza
respecto a las cifras oficiales. Las discusiones sobre la variacin de las cifras se centran
exclusivamente en las metodologas utilizadas para la captura de la informacin, pero
ms all de los enfoques utilizados, lo verdaderamente importante es la evidencia de un
gran nmero de hombres, mujeres, jvenes y nios vctimas del desplazamiento que da
a da llevan a cabo procesos de exigibilidad de sus derechos.
Otra explicacin se centra en los procedimientos poco claros para incluir a las
personas en los registros oficiales, esto lleva al rechazo de solicitudes, con lo cual a los
afectados se les dificulta el acceso efectivo a los derechos; adems, aquellos que no son
incluidos presentan apelaciones y acciones legales que generan congestin en los juzgados y que podran ser resueltas en primera instancia. Los datos exactos son indispensables para la implementacin y evaluacin de polticas pblicas pues sin visualizar los
alcances reales de la crisis humanitaria se vulnera la garanta de los derechos de las personas y las comunidades. En estudios realizados se estima que un 30% de las solicitudes
124
Parte III. Poblacin
son rechazadas y que un 20% de las personas desplazadas nunca solicit ser incluidas
en el Sipod (Codhes, 2006: 15). El problema no es estar incluido en el sistema, es la no
correspondencia entre el nmero real de desplazados y los fenmenos sociales presentes
en el pas, pues en este proceso quedan excluidos de cualquier derecho aquellos que son
desplazados intraurbanos, provenientes de zonas de fumigacin y los que han sufrido
varios desplazamientos.
El desarrollo de la poltica pblica requiere para la garanta de los derechos de
la poblacin desplazada las siguientes dimensiones:
Prevencin y proteccin: en estos dos puntos se requiere del desarrollo de procesos preventivos que vayan ms all de la simple militarizacin de las zonas de conflicto. Debe existir un compromiso para el mejoramiento de la calidad de vida en los
sitos de origen que posibiliten la garanta de los derechos; la pregunta que surge es
en los sitios de origen de la poblacin desplazada exista un goce de los derechos o
simplemente nunca ha tenido ningn derecho? En lo referente a la proteccin debe
existir una gran prioridad sobre la atencin humanitaria de emergencia, ya que en
muchos casos la atencin temporal no es suficiente y se debe extender por varios
aos mientras no se mejoren las posibilidades de acceso real al mercado.
Acceso a servicios: como materializacin de los derechos un acceso a los servicios
pblicos y sociales es indispensable para alcanzar una estabilizacin social acorde
con las particularidades de los grupos poblacionales, tnicos y culturales que sufren
el desplazamiento.
Insercin en mercados: la posibilidad de ingresar a procesos productivos de largo
alcance, que faciliten acumulacin de capital y no se queden solamente en procesos de
generacin de ingresos cuyo objetivo es detener la cada abrupta de la capacidad de compra de las personas, fenmeno que se presenta en los sitios de llegada de las familias.
Pero a veces la polmica en torno de la cifras oculta la complejidad de la guerra
que se libra en Colombia, es evidente que las causas del desplazamiento se relacionan
con las dinmicas del conflicto armado y afectan de manera muy profunda la zonas
rurales en donde se presentan mayores crisis sociales y se tejen los mayores intereses
de los grupos en conflicto, con lo cual se generan procesos de tensin, destruccin del
tejido social y de las organizaciones presentes en las zonas. La continuidad del conflicto armado propicia que la crisis humanitaria vivida por las personas desplazadas no
tenga fin, es indispensable generar estrategias que den importancia a las vctimas del
desplazamiento para que puedan proponer soluciones que sean tenidas en cuenta en la
toma de decisiones que, finalmente, los benefician o afectan, en especial si son nuevos
pobladores en los sitios de llegada.
125
Procesos
El desplazamiento es un fenmeno de orden nacional que tiene mayor impacto en ciertos territorios de Colombia. La capital de la Repblica, en tanto es el
principal epicentro econmico, poltico y social, se ha convertido en un importante
punto de recepcin de poblacin desplazada en el pas. Segn clculos de la Secretara de Gobierno, en promedio el Distrito Capital recibe entre un 7% y un 8% de
dicha poblacin, porcentajes que solo supera el departamento de Antioquia (Secretara de Gobierno, 2006: 6).
Informes recientes sealan un importante subregistro de la poblacin desplazada que habita en la ciudad. La Contralora Distrital estima que solo el 48,9% de las
personas desplazadas que llegan a Bogot, estn registradas como tales (Contralora
de Bogot, 2003: 40). Este problema se presenta por desconocimiento de la poblacin, falta de orientacin para realizar los trmites y en la forma de en que Accin
Social evala las declaraciones que en ocasiones no son coherentes, razn por la cual
estas personas son rechazadas y, en consecuencia, se genera una fragrante violacin de
los derechos de la poblacin desplazada.
La localidad de San Cristbal es la cuarta en el volumen que recibe poblacin
desplazada; aproximadamente existen unas 2.500 familias (Asofuco, 2007: 7) que
se ubican en la zona central de la localidad. Aproximadamente el 65% de esta poblacin habitan en los barrios San Isidro, Guacamayas, Barcelona, 20 de Julio, San
Blas, Crdoba, Bello Horizonte y Atenas. La ubicacin en esta parte de la localidad
se debe en principio a la cercana de estos barrios a vas como la carrera Dcima o la
carrera 6, que facilitan la movilidad de estas personas, adems son los ms antiguos
de la localidad, tienen casas muy grandes que en su mayora se convierten en inquilinatos con costos de arrendamiento bajos y de fcil acceso para la poblacin, a su
vez el centro de la localidad es el centro econmico, donde se encuentra la plaza de
mercado y la iglesia del barrio 20 de Julio, el comercio formal, almacenes de marca,
lo que convierte a esta zona en una oportunidad para las ventas informales en el
espacio pblico, que es una de las fuentes de ingresos de la poblacin.
El 35% restante de la poblacin se encuentra ubicada en la parte alta de la
localidad en barrios como Ciudad Londres, Juan Rey, Nueva Delhi, Altamira, Libertadores, las personas que viven en estos sectores presentan condiciones menos
favorables econmicamente lo que los lleva habitar all por los costos de arrendamiento que son ms favorables que en el centro de la localidad, otro factor tiene que
ver con las redes familiares, las familias viven con un familiar que fue desplazado y
se ubic en este sector.
Las familias se caracterizan por ser, en primer lugar, de tipo nuclear completo,
con un 46,45%, seguida del nuclear incompleto, con un 20,65%, familia extendida, con un 19,35%, unipersonal 10,32% y recompuesta 3,23%. Casi un 70% de
las familias presentan de 3 a 6 miembros por familia, este nmero es mucho mayor
126
Parte III. Poblacin
que el de las familias receptoras. Conocer la cantidad de personas por hogar es muy
importante pues la atencin debe ser integral.
Las familias que llegan a la ciudad en principio se ubican en la casa de un familiar, las redes familiares son importantes para los recin llegados pues sus familiares
son los que los orientan en la ciudad. Las familias que en al momento de la llegada
viven en arriendo lo hacen porque no tienen un familiar que les d alojamiento.
Los ingresos mensuales de las familias son bastante bajos, con ellos deben
pagar arriendo, alimentacin, en fin, cubrir las necesidades bsicas; en promedio
los ingresos por mes estn en $24.868, esta situacin agrava las condiciones de la
poblacin desplazada en la localidad.
La poblacin desplazada es una poblacin flotante, pero el 40% de las familias
llevan en el territorio ms de tres aos, lo que constituye en principio un arraigo, las
condiciones de la localidad, el conocimiento que se tiene de ella, las redes sociales
que se construyen hacen que la localidad sea la representacin del territorio donde
antes habitaban, aunque nunca lo iguale. Esta apropiacin del territorio va tejiendo
procesos organizativos, polticos y sociales de gran importancia, se evidencia que
existe una construccin social del territorio, los nuevos pobladores comienzan a
insertarse en la vida pblica de la localidad, inicialmente se integran a las juntas de
accin comunal y las dinamizan mediante propuestas que enfatizan en el mejoramiento del entorno, la calidad de vida y en la generacin de procesos de integracin
entre poblacin receptora y desplazada; paralelamente a este proceso se van conformando organizaciones de poblacin desplazada donde se reflexiona sobre el papel
que deben cumplir en las dinmicas de la localidad, siendo actores importantes en
los escenarios locales de participacin como son el Comit de Derechos Humanos y
el Comit de Atencin a Poblacin Desplazada, instancias que los reconocen como
motivadores de los cambios que deben existir en el territorio.
Las personas desplazadas se convierten en actores polticos claves en la localidad,
no son vistos por la poblacin receptora como competencia sino como complementariedad, comparten el mismo territorio, las mismas necesidades, las mismas expectativas y deben proponer alternativas para todos. Se reconoce que muchos de los pobres
histricos tuvieron su inicio en los procesos de violencia de los aos cincuenta, esto
sirve para entender los rasgos del desplazamiento actual, y constituye puntos de entendimiento que les facilita el trabajar conjuntamente, en principio, para la construccin del tejido social y por ende del territorio, con nfasis en soluciones conjuntas. Los
recin llegados no son vistos como pobres ni como desplazados, son considerados
como habitantes del mismo territorio.
Las transformaciones se evidencian en el trabajo conjunto de los diferentes
actores, los desplazados toman la opcin de apropiarse de ese territorio, y por eso
no lo quieren dejar, lo quieren construir y reconstruir, algo importante porque con
127
Procesos
ello generan nuevos arraigos en las nuevas generaciones que sern los que cosechen
las reestructuraciones, los cambios en el territorio. Los nios y los jvenes sern los
beneficiarios de los procesos adelantados por sus padres.
El proceso de arraigo es ms evidente en las nuevas generaciones porque muchos de los que llegan al territorio son jvenes menores de 18 aos y su proceso de
adaptacin es ms rpido. El acceso a la educacin, la salud, la recreacin mejoran
indudablemente su calidad de vida, pero las condiciones econmicas son difciles, los
jvenes mayores de 18 aos no tienen fuentes de ingreso situacin que lleva a compartir las mismas caractersticas de la poblacin receptora. Los procesos de integracin
entre jvenes son menos complejos que los de los mayores, tienen menos temores
y discriminaciones, pero tambin generan tensiones aunque con el tiempo se van
disminuyendo y concretando en un trabajo conjunto entre receptores y desplazados;
los jvenes comienzan a ser, al igual que sus padres, sujetos polticos, con criterios y
formas de interpretar el territorio, la actualidad, la poltica, la convivencia, quieren ser
reconocidos no como un problema sino como parte de la solucin de los problemas.
Las reestructuraciones de los nuevos pobladores implican un nivel grande de
integracin, conocimiento, reconocimiento y trabajo conjunto en las comunidades
donde se ubican, los nuevos pobladores antes de ser personas demandantes son
personas propositivas, que mediante la organizacin entre iguales (asociaciones de
desplazados), con la vinculacin a las juntas de accin comunal y escenarios de
participacin ciudadana, se van constituyendo en actores polticos que van construyendo conjuntamente el territorio y propician procesos de desarrollo indispensables
para poder salir de la condicin de pobreza en la que se encuentra y que comparten
con la poblacin receptora.
El territorio es interpretado por los nuevos pobladores como propio, en l se
vive, se construye y se reconstruye, potenciando los procesos de transformacin del
mismo en beneficio de todos los que lo ocupan; adems, la construccin del territorio va ms all de la propiedad de la tierra, los nuevos pobladores son arrendatarios pero son potenciadores y dinamizadores; a la vez trasciende las concepciones
ordenadoras que son disctadas por lo formal, hay una referencia hacia el barrio pero
no se queda solamente en l, las redes sociales permiten generar mecanismos de
intercambio que fortalecen los procesos en el territorio propio y en el de los dems
construyendo un territorio complejo.
El territorio como parte fundamental para el desarrollo, debe ser una construccin social que determine los principios, las formas de intervenirlo por parte de
los que no son del territorio; el territorio es de quien lo camina, quien lo vive, quien
se recrea en l, quien lo imagina, quien lo construye, quien lo reconstruye, los nuevos pobladores en este momento son los que tienen la batuta de la construccin de
un territorio que en principio era ajeno pero ahora es ms que propio, es colectivo.
128
Parte III. Poblacin
ALCALDA MAYOR DE BOGOT, SECRETARA DE GOBIERNO (2006). Caracterizacin poblacin desplazada Bogot. Bogot: Alcalda Mayor de Bogot
ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS REFUGIADOS, ACNUR (2003). La poblacin desplazada en Bogot: una responsabilidad de todos. En: Memorias del foro sobre la poblacin desplazada en Bogota.
Bogot: Proyecto Bogot Cmo Vamos, p. 220.
ASOCIACIN MIRANDO HACIA EL FUTURO POR COLOMBIA, ASOFUCO
(2007). Caracterizacin de la poblacin desplazada de la localidad de San Cristbal.
Bogot: Asofuco.
CONSULTORA PARA LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DESPLAZAMIENTO, CODHES (2006). Desplazamiento forzado y polticas pblicas. Bogot: El
Duende Editores.
CONTRALORA DE BOGOT (2003). Intenciones y acciones en la atencin de la poblacin desplazada en Bogot, D.C. Bogot: Alcalda Mayor de Bogot. Bogot.
CHAVES, Yuri; FALLA, Uva (2004). Realidades y falacias de la reconstruccin del tejido social
en poblacin desplazada. Bogot: Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca.
129
Pa r t e I V
E s t r a t e g ia s
d e i n t e rv e n c i n e n l a c i u d a d i n f o r m a l
E s
p o s i b l e pa s a r d e l a c i u da d i n f o r m a l
a l a c i u da d f o r m a l ?
Aproximacin
a algunos problemas urbanos y a
l a s e s t rat e g ia s d e i n t e rv e n c i n e s tata l d e s d e l a
p e r s p e c t i va d e l m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s ,
MIB

Universidad Nacional de Colombia, sede Bogot
Donka Atanassova Iakimova

Investigadora Universidad Nacional de Colombia
John Jairo Rincn Garca

1. Introduccin
Desde hace varias dcadas lo urbano, como un espacio delimitado poltico administrativamente, pero adems definido a partir de la especializacin del trabajo en una
Nacin en trminos espaciales y poblacionales, enfrenta una serie de transformaciones
entre las cuales podemos contar la expansin espacial de la mancha urbana, el crecimiento poblacional fruto de emigracin rural-urbana, la alta demanda de servicios
y equipamientos sociales y comunitarios, y cada vez ms, las medidas asociadas a la
seguridad relacionadas, principalmente, con medidas de orden policial. Estas transformaciones y medidas imponen grandes retos para los gobiernos y las comunidades
133
Procesos
asentadas en estos territorios. Muchas de estas dinmicas se intentan condensar en las

nociones de regin central, ciudad regin, reas metropolitanas, metrpolis expandidas, entre otros, con la intencin de definir y caracterizar la problemtica presente en
los territorios urbanos y su articulacin con los entornos regionales.
En el marco general de estos procesos, fenmenos como la pobreza, asociada
en muchos casos a la prolongacin en el tiempo de factores estructurales (ahora denominados trampas de la pobreza), pero a la vez a dimensiones micro de la realidad
social, parecieran agudizarse haciendo ms compleja la multiplicidad de problemas
que agobian a los habitantes y espacios urbanos, situacin que se impone una serie de discusiones en las que se procura la neutralizacin de la informalidad urbana
como algo inherente al crecimiento de la ciudad. Algunos de estos fenmenos sern
descritos a continuacin, en ellos se har nfasis en unas pocas variables que potencialmente inciden en el crecimiento de los territorios urbanos, se resaltarn los
problemas asociados a este proceso y se ver cmo, a travs de una estrategia de
intervencin estatal, enmarcada en el mejoramiento integral de barrios MIB, se
puede contribuir a enfrentar estratgicamente algunos de estos retos.
2. Las ciudades en Amrica Latina: aproximacin a

algunas de sus caractersticas
En el mbito latinoamericano, las ciudades en general han sido construidas a partir
de mltiples migraciones impuestas y/o no planificadas (desde sus mismos orgenes) y atravesadas por las variables propias que ha adquirido el sistema poltico y
econmico, signado por el capitalismo dependiente, esto ha generado un esquema
de ocupacin del espacio y de construccin del territorio signado por la desigualdad
y la segregacin socio-econmica y espacial de la poblacin, que se ha expresado, a
nivel urbano, en la configuracin de los denominados asentamientos precarios y en
la autoproduccin de vivienda en la mayora de los casos. Pero tambin se expresa
en el desigual desarrollo regional, la concentracin de la tierra y, en general, de los
factores productivos: tierra, capital, trabajo y ciencia.
La pobreza es el comn denominador, as como la presencia de asentamientos
precarios, marginales o tugurios. Segn estimaciones del Banco Interamericano
de Desarrollo BID para 2002, el 61,7% de los pobladores urbanos (que representan las tres cuartas partes de la poblacin latinoamericana en general) viva en
condiciones de pobreza58. Dicha caracterizacin se asocia, como lo hemos venido
58
Es importante mencionar que los mtodos para definir la condicin de pobreza varan, permitiendo la formulacin de distintos tipos de variables e ndices, a partir de los cuales, aumenta
o disminuye la poblacin pobre.
134
P a r t e I V. E s t r a t e g i a s
d e i n t e rv e n c i n e n l a c i u da d i n f o r m a l
mencionando, con la configuracin de asentamientos informales. En ciudad de

Mxico estos asentamientos representaban para finales de la dcada de los noventa
el 40% del territorio ocupado en la ciudad (Clichevsky, 1999), y el 50% en Lima
(Riofro, 1999; Mello Bueno, 1999)59.
Existen varios procesos (la mayora de las veces de carcter estructural) a travs de los cuales las condiciones de pobreza que sufren los habitantes urbanos, se
traducen en la aparicin y desarrollo de asentamientos informales de condiciones
precarias de habitabilidad. Esto se asocia con la satisfaccin y acceso de los moradores a bienes y servicios ofertados no solamente por el mercado, sino tambin
por el Estado, en tanto la situacin de pobreza y su condicin humana demandan
bsicos vitales para vivir. La condicin material de vida de las comunidades urbanas
asentadas en espacios autoproducidos ha sido caracterizada como de ilegalidad e
informalidad, de desarrollo incompleto, lo que ha llevado a que sea criminalizada
la mayora de las veces. Algunos de los factores que inciden estructuralmente en la
configuracin urbana para Amrica Latina a juicio del BID, son los siguientes:
Mercado informal e insuficiencia de tierras urbanas: las ciudades no han logrado
planificar y regular la llegada de grandes cantidades de poblacin migrante, ni su ubicacin e integracin al territorio urbano. La incapacidad puede asociarse con el hecho
de que la emigracin rural-urbana tiene que ver con variables que trascienden la ciudad misma, para relacionarse con la forma en que el modo de produccin se reproduce
en el espacio nacional, se define as la especializacin del territorio como los modelos
de regionalizacin y urbanizacin. Por ejemplo, polos de desarrollo o ciudad-regin,
que actualmente hacen nfasis en la configuracin de Plataformas de Exportacin
orientadas fundamentalmente a la provisin de mercancas para el mercado internacional. Esta dinmica incide en tanto en el agotamiento del suelo urbanizable como
en su concentracin y limita las ofertas de vivienda social, mxime si dicha estrategia
est atada exclusivamente al mercado y los intereses del sistema financiero.
Insuficientes e inadecuadas polticas de vivienda social VS: ntimamente ligado al anterior, este proceso se refiere a la incapacidad que tiene la esfera pblica,
a partir de la estrategia de produccin de VS, de dar una respuesta a la necesidad de
vivienda. En Colombia esta estrategia se ha caracterizado por no cumplir cuantitativa
ni cualitativamente con la demanda existente y por no lograr llegar a los sectores
de menores recursos, con el resultado de que en la franja de poblacin de ms bajos
ingresos correspondiente, por lo general, a los estratos socio-econmicos 1 y 2, no
59
Solamente para mencionar unos ejemplos tomados del texto Ciudades para todos, editado por
el BID (Brakarz y otros 2002).
135
Procesos
pueda acceder a los planes de financiacin y crdito de la oferta de VS. En consecuencia, estos sectores solo tienen como solucin la autoproduccin de vivienda mediante
diversas estrategias (legales o ilegales, pero la mayora de las veces legtimas).
Se estima que anualmente se forman en Colombia 185.500 hogares y que frente
a la necesidad de vivienda el mercado solo produce 94.000 unidades, quedan, por tanto, 91.500 hogares que deben resolver por su propia cuenta el acceso a la vivienda y a
un hbitat digno. En el caso de Bogot la situacin es similar, se forman 50.834 hogares anualmente y solamente son ofrecidas por el mercado 29.700 viviendas para las
necesidades creadas, el resultado es que 21.134 hogares configuran otras alternativas
de acceso al suelo urbano y la vivienda, principalmente a travs de la autoproduccin
de la misma en zonas inadecuadas urbansticamente (DANE; ECH, 1999-2003).
Dificultades de la planeacin urbana a largo plazo y en el modelo de desarrollo: aunque las ciudades hoy cuentan con procesos de planificacin y ordenamiento pensados a largo plazo, la mayora de las veces son formulados con criterios
que obedecen a aspiraciones macroeconmicas y criterios tcnicos distantes de las
necesidades del conjunto de la poblacin o fundamentados en la idea de que la
superacin de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida se logran mediante el crecimiento de la produccin. De esta manera, problemticas evidentes
y previsibles, no tienen lugar en los ejercicios de planeacin o las soluciones que se
plantean no tienen viabilidad social y a veces tampoco estn respaldadas por una
poltica, mxime cuando se involucran escalas de intervencin que privilegian una
dimensin sobre otra, sin aprehender la configuracin urbana, presionando tanto el
cambio y la transformacin de la poltica como del espacio urbano.
La ciudad y las ciudadanas: aunque la ciudad se ve como un campo de oportunidades para muchos, la realidad que se vive a diario por la mayora de la poblacin
que viene en bsqueda de una nueva vida y mejores oportunidades econmicas es
muy distinta. La ciudad en ningn momento aparece para ellos como un campo de
desarrollo personal y colectivo, por el contrario, muchos de sus aprendizajes son invalidados y sus derechos son desconocidos. El tipo de pertenencia y proyecto de vida que
generan las ciudades en la mayora de la poblacin que las habita est muy lejos de los
ideales que inspiran el concepto y la nocin de ciudadana plena. Por el contrario, se
fundamenta ms en la idea de consumidor.
Pobreza, desempleo y sub-empleo: en este sentido, el acceso y prestacin de
servicios sociales como de bienes queda mediado, exclusivamente por el poder adquisitivo de los pobladores en un contexto de bajos ingresos y pobreza generalizada.
Como corolario queda establecido que se es ciudadano en tanto exista un vnculo
136
con el mercado a travs del dinero, as el mercado se erige como el factor que asigna
los recursos. En pocas palabras, es fundamental entender que la informalidad y la
precariedad60 son condiciones multicausales y multidimensionales que requieren de
estrategias integrales que deben superar la escala local y necesariamente implican
iniciativa y voluntad poltica, adems de planes y proyectos especficos que intenten
afectar varias de las causas de su aparicin y desarrollo. Junto a la pobreza, entendida como problemtica principal de nuestras ciudades, es necesario dar cuenta que la
marginalidad y la informalidad son fruto de los dficits cuantitativos y cualitativos
acumulados en la ciudad, entendida integralmente como un todo.
Frente a estas problemticas, en el mbito internacional se han formulado lineamientos y directrices que involucran, por una parte, a la banca internacional, particularmente al Banco Interamericano de Desarrollo y al Banco Mundial, y recientemente
al Banco Alemn KfW, con la formulacin de programas y proyectos de cooperacin
orientados a la superacin de la pobreza y el fortalecimiento de la democracia. Por otra
parte, se cuenta, igualmente, con convenios y pactos internacionales suscritos por Colombia en materia de desarrollo, hbitat, vivienda, y en general en aspectos relacionados
con el mejoramiento de las condiciones y calidad de vida de la poblacin colombiana,
regidos principalmente por los acuerdos suscritos con las Naciones Unidas en la Cumbre
del Milenio y los Encuentros de Hbitat realizados en diversas partes del mundo.
De la misma forma como ocurre con la nocin de pobreza, la definicin de precariedad puede entenderse desde distintas perspectivas y con base en distintos conceptos y formas para medirla. Sin
embargo, a partir de la inclusin de este trmino en la decimoprimera meta del milenio de la ONU
que plantea la necesidad de Lograr, para el 2020, una mejora significativa en las condiciones de
vida de al menos 100 millones de habitantes de asentamientos precarios, se entiende como el resultado de la combinacin de diversas dimensiones de la vida humana que van desde las condiciones econmicas y materiales, hasta los estilos de gobierno y las formas de participacin, entre otras.
Un ejemplo de ello son las recomendaciones que desarrollan la meta 11: Promover sistemas de
buena gobernanza urbana. Establecer estructuras institucionales facilitadoras involucrando a todos
los actores, Implementar y monitorear estrategias de desarrollo de ciudad orientadas en favor de
los habitantes ms pobres, Estimular las iniciativas de los habitantes de los asentamientos precarios
y reconocer el rol de las mujeres en las mismas. Garantizar la tenencia segura, consolidar los derechos de posesin y regularizar los asentamientos informales. Involucrar inquilinos y propietarios en
la bsqueda de soluciones dando prioridad al inters colectivo, Adoptar un enfoque progresivo en
el mejoramiento de los asentamientos precarios. Conjugar aportes municipales, subsidios cruzados
y contribuciones de los beneficiarios para asegurar la factibilidad financiera de la mejora de los
asentamientos precarios, Disear y negociar planes de reubicacin solamente cuando sea absolutamente necesario. Combinar el mejoramiento de asentamientos precarios con la generacin de
empleo y desarrollo econmico local. Desarrollar nuevas reas urbanas a travs de la habilitacin
de tierras e infraestructura bsica.
60
137
Procesos
3. Las experiencias en Amrica Latina en torno

al mejoramiento integral de barrios 61
El crecimiento urbano ha trado grandes avances en la productividad econmica de
las naciones, aunque al mismo tiempo ha generado especialmente en los pases en
desarrollo problemas urbanos y sociales de dimensiones extraordinarias. En Amrica
Latina en particular, el crecimiento del empleo y de la infraestructura urbana se ha
quedado a la zaga del aumento demogrfico, creando una brecha que ha sido llenada por los sectores informales tanto de la economa como de las propias ciudades
(Brakarz y otros, 2002: 1).
En Amrica Latina, para enfrentar el crecimiento urbano, la autoproduccin

de vivienda y resolver la satisfaccin de las carencias materiales de vida de la
poblacin ubicada en asentamientos informales, varios gobiernos han formulado e implementado estrategias, la mayora de las veces financiadas por la banca
internacional62, en ellas el mejoramiento integral de barrios ha jugado un papel
trascendente. A continuacin exponemos las caractersticas de estas intervenciones a nivel latinoamericano.
Al problema de la informalidad urbana, como se le ha denominado, el Estado ha respondido institucionalmente tratando bsicamente de integrar lo informal a lo formal a travs de diversas estrategias y mltiples componentes de
intervencin que han comprendido desde la intervencin fsico-espacial, a partir
de la construccin de obras de infraestructura de diversas escalas, hasta la implementacin de componentes de desarrollo social y comunitario, que recientemente involucran como referente para la accin la nocin de capital social. Dicho
problema se asocia con precarias condiciones de vida, al concentrarse en estos
sectores informales, pobreza, malas condiciones ambientales y de riesgos, y en
general, marginalidad urbana. Para el caso de Amrica Latina, los Estados han
venido agenciando la construccin de diversas estrategias de intervencin orientadas a resolver el problema de la urbanizacin informal mediante la implementacin de programas integrados de mejoramiento de barrios, en los cuales se
combina el mejoramiento de infraestructura de los asentamientos informales con
61
62
Las reflexiones presentadas bajo este ttulo son tomadas de Brakarz y otros (2002).
Desde mediados de los aos ochenta y hasta el ao 2000, el Banco Interamericano de Desarrollo haba apoyado ms de 17 proyectos de mejoramiento barrial, con la inversin de un
monto cercano a los 2.600 millones de dlares. Los aportes referidos a continuacin recopilan
los planteamientos contenidos en el texto publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo BID, a finales del ao 2002 bajo el ttulo Ciudades para todos. La experiencia reciente en
programas de mejoramiento de barrios (Brakarz y otros, 2002).
138
la entrega de servicios sociales (Brakarz y otros, 2002: 1). En este tipo de experiencias se destacan pases como Chile, Colombia, Brasil y Per entre otros. Estos
programas, definidos como metodologa de intervencin, han logrado, a juicio
de algunos expertos, ser una herramienta importante para intervenir en aspectos
urbansticos y al mismo tiempo contribuir a resolver necesidades de grupos vulnerables de poblacin63.
Conocidos como Programas de Mejoramiento Barrial PMB y como estrategia empleada por gobiernos locales para abordar diversos problemas entre
los que se cuentan la pobreza urbana, la integracin fsica, social y econmica de
los asentamientos informales a la ciudad, han venido convirtindose en estrategias efectivas para el mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes
de estos sectores urbanos (Brakarz y otros, 2002: 27). El objetivo fundamental
de los PMB es solucionar completamente los problemas de los asentamientos
informales de una determinada jurisdiccin territorial definiendo prioridades
y focalizando los recursos en los hogares de menores ingresos (Brakarz y otros,
2002: 44)64. Son programas de urbanizacin in situ que actan sobre el problema
de la informalidad urbana, aprovechan lo invertido por los habitantes en la construccin de sus viviendas y hacen hincapi en la participacin de las comunidades
para la ejecucin de las obras pblicas.
Inicialmente los PMB se orientaron a la provisin de infraestructura y servicios
urbanos en los barrios para garantizar condiciones mnimas de salubridad y regularizar
la tenencia de la tierra. Actualmente los PMB incluyen otros componentes orientados
a atender las carencias sociales de grupos vulnerables, principalmente nios, ancianos
y grupos de mujeres (Brakarz y otros, 2002: 27), adems, con esto se contribuye a:
- La integracin de la ciudad formal con la informal, al igualar el nivel de servicios entre los barrios ricos y los pobres, mediante la provisin de un paquete
mnimo de inversiones de infraestructura y, por ende, se contribuye a elevar el
nivel de calidad de vida en el barrio.
Las acciones de intervencin en materia de mejoramiento barrial, han despertado el inters de

las Naciones Unidas y el Banco Mundial, a travs del Centro para los Asentamientos Humanos Hbitat, inters que se ha evidenciado en la campaa mundial denominada Ciudades
sin asentamientos informales.
64
Sin embargo esto varia, segn se trate de programas nacionales o locales. En los primeros los
recursos se distribuyen regionalmente, bajo parmetros de equidad para disminuir el desequilibrio regional y en los casos en los que se aportan recursos de cofinanciacin, se procura
el apalancamiento de los recursos locales. En el segundo, la participacin comunitaria y los
incentivos locales, inciden mayoritariamente en la orientacin de los recursos.
63
139
Procesos
- La provisin de servicios sociales dirigidos a grupos vulnerables, mediante

la flexibilizacin y combinacin de acciones que se ajusten a las necesidades
de las comunidades; la promocin de la intervencin integral para cubrir las
necesidades ms urgentes de las poblaciones beneficiadas; y la ejecucin integrada y coordinada de los distintos componentes.
- El fomento de la participacin de la comunidad en todas las fases de los proyectos de intervencin: diseo, ejecucin y mantenimiento de los servicios (Brakarz
y otros, 2002).
Gradualmente, los PMB han ido variando sus lgicas y lneas de intervencin,
al pasar de centrarse inicialmente en la solucin de cuestiones como el saneamiento
bsico y la tenencia de la tierra, a transitar lentamente al mejoramiento integral
de las condiciones de vida de los beneficiarios, el estmulo a la participacin de la
comunidad y la mejora en la gestin de los servicios urbanos. Todo esto a partir
de buscar alcanzar en el territorio la coordinacin de un conjunto integrado de
programas sociales en procura de mejorar la eficiencia en la prestacin de los servicios sociales y aumentar el impacto sobre las poblaciones y los grupos beneficiarios
(Brakarz y otros, 2002: 31). La variacin en los temas de intervencin se asocia en
muchos de los casos al carcter multivariable y multisectorial de los problemas que
se deben resolver en materia de calidad de vida a nivel urbano, esto demandando
intervenciones coordinadas por parte del Estado. En este sentido, los PMB se destacan en Amrica Latina por ser herramientas para:
- Luchar contra la pobreza, pues son programas dirigidos a un territorio especfico, con el fin de reducir desigualdades en infraestructura, servicios
de los hogares localizados en asentamientos informales65. Tambin para la
provisin de vivienda y reasentamiento de poblacin, como mitigacin del
riesgo, regularizacin de la propiedad y prevencin de la proliferacin de
asentamientos informales.
- Ser instrumentos de desarrollo urbano, al posibilitar la realizacin de obras
en diversas reas mediante la focalizacin de la inversin en sectores urbanos
de alta concentracin poblacional, con ellos se potencia el impacto de las
inversiones en sectores poblacionales de bajos ingresos. En este sentido, lo
65
Se realizan inversiones en proyectos para la construccin de infraestructura de salud, saneamiento bsico, servicios sociales, centros de salud, escuelas, guarderas infantiles y centros de
atencin a grupos vulnerables como madres cabeza de hogar, jvenes, infantes y, finalmente,
la entrega de ttulos de propiedad. Tambin se destacan las inversiones en materia de reduccin de la vulnerabilidad ambiental y social en temas como la seguridad ciudadana y la
prevencin en el uso de drogas.
140
programas contribuyen a resolver los problemas de segregacin socio-espacial

de los barrios perifricos al posibilitar la integracin de lo informal a lo
formal, a travs de la expansin de redes de transporte, sistemas viales y de
servicios urbanos como el alumbrado pblico y la recoleccin de residuos
como resultado final, nos encontramos con valorizacin de predios aledaos a
las obras construidas, aumento de la seguridad ciudadana y mejoramiento de
los indicadores de salud, entre otros (Brakarz y otros, 2002: 29).
- Constituirse en elementos importantes de la poltica de vivienda, como complemento a las polticas que promueven soluciones habitacionales, particularmente para aquellos sectores con limitaciones para el acceso al crdito y a soluciones
formales de vivienda (Brakarz y otros, 2002: 28).
Para la inversin de los recursos se ha procurado la definicin de criterios que
los orienten hacia el beneficio de los sectores poblacionales de menores ingresos y con
mayores carencias en infraestructura y servicios, con esto se busca que los recursos per
capita invertidos sean similares en todos los barrios. En algunos de los casos se han
empleado diversos mecanismos para la asignacin de los recursos dependiendo del
agente local, nacional o internacional que provee los recursos.
3.1. Elegibilidad y asignacin de recursos

En el caso de la asignacin de recursos entre regiones y municipios, para los proyectos financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo BID, la elegibilidad
se fundamenta en la horizontalidad de la distribucin, asociada a la pobreza relativa
de cada regin o municipio. Otro factor importante se asocia con el fomento al esfuerzo local en materia de financiamiento, esto posibilita la expansin de los recursos disponibles para los programas y atender una mayor cantidad de beneficiarios.
Para lograr estos objetivos se han aplicado dos formas dismiles de asignacin: por
concurso y por aplicacin de frmula matemtica. En la asignacin por frmula
se busca incorporar factores que reflejen la situacin de la regin o el municipio
en materia de indicadores de pobreza (como el porcentaje de la poblacin con necesidades bsicas insatisfechas) y en relacin con las dems regiones o municipios.
Mediante la utilizacin de la frmula se establece el monto asignado a cada regin
o departamento y queda por definir la seleccin de los barrios especficos. Esta
seleccin puede realizarse usando criterios de pobreza y dficit de infraestructura
(Brakarz y otros, 2002: 46 y ss).
La formula adoptada por el Programa de Mejoramiento de Barrios de Bolivia
para la asignacin de fondos entre los nueve departamentos del pas, esencialmente
pondera la poblacin ms carente de cada departamento por la poblacin del pas
141
Procesos
con NBI y compara esta proporcin con el porcentaje de la poblacin nacional que
vive en el departamento. La formula es la siguiente:
CDi = {[PNBi / PNBIi] + [PNBi / PDi]} / {[PNBi / PNBIi] + [PNBi / PDi]}

Donde:
CDi = factor para determinar el cupo del departamento i (fondos asignados al departamento)
PNBi = poblacin del departamento i con NBI
PNBIi = poblacin total del pas con NBI
PDi = poblacin total del departamento i
NBI = Necesidades Bsicas Insatisfechas.
En el caso de las localidades y ante la escasez de recursos financieros, se establecen otro tipo de criterios preferiblemente tcnicos para la asignacin de
los recursos y la priorizacin de los barrios que deben ser intervenidos. En este
sentido se aplica un criterio en el que la pobreza relativa y la eficiencia de la inversin predominan en la decisin. Entre los indicadores ms empleados para la
determinacin de poblacin vulnerable se encuentran los siguientes:
-
-
-
-
Porcentaje de poblacin de madres cabeza de hogar.

Proporcin de viviendas precarias con altos ndices de hacinamiento.
Nivel de ingreso promedio de los hogares.
Los indicadores de NBI (los cuales, por ejemplo, estn difcilmente desagregados en el mbito territorial barrial).
Por otro lado, el criterio de eficiencia corresponde al nmero de familias beneficiadas por unidad de inversin. En este caso se priorizan las unidades barriales
con mayor concentracin poblacional para que el costo de inversin por unidad
permita atender la mayor cantidad de poblacin. Estos criterios permiten disear
un sistema de puntaje para la seleccin de los barrios o en general de las unidades
por intervenir, y tambin estimar la cuanta de los recursos que se van a invertir. Por
otra parte, la focalizacin debe efectuarse segn consideraciones de carcter social,
ambiental, poltico, econmico y cultural.
Entre los criterios ms destacados a nivel latinoamericano encontramos los
siguientes:
- Focalizacin social: atada a condiciones socio-econmicas de los hogares residentes en los barrios.
142
- Factores ambientales: para no afectar negativamente el medio ambiente o

promover su conservacin o la mitigacin del riesgo, favorecen tambin la determinacin de medidas en barrios para ser reasentados o que los asentamientos
ocupen lugares de conservacin ambiental, cultural o artstica.
- Viabilidad legal: este criterio busca asegurar la factibilidad de la legalizacin
de propiedad y de la inversin pblica, para garantizar que el proceso se agencie
en zonas de litigio.
- Viabilidad urbana: aspecto predominante para lograr la incorporacin del barrio al sistema urbano local, en materia de prestacin de servicios, accebilidad y
movilidad, entre otros aspectos.
- Densidad urbana: aspecto que se tiene en cuenta con el fin de dar prioridad a
las reas ms consolidadas para que la inversin genere mayor impacto (Brakarz
y otros, 2002: 47 y ss).
En trminos generales, la inversin en materia de mejoramiento barrial, luego
de la aplicacin de muchos de los criterios descritos anteriormente, se asocia con los
siguientes aspectos:
- Construccin de obras de infraestructura de servicios destinados a mejorar
las condiciones de vida de la poblacin beneficiada, entre los que se incluyen
infraestructura sanitaria, agua potable, disposicin de aguas servidas, desages
pluviales, vas, alumbrado pblico.
- Servicios complementarios a la inversin fsica para atencin de grupos vulnerables, entre los que se incluye infraestructura social como guarderas infantiles,
puestos de salud, escuelas, centros sociales y programas sociales y en los que se
abordan ayudas para capacitacin laboral, rehabilitacin, prevencin de enfermedades, control de natalidad, apoyo a madres cabeza de hogar, entre otros.
- Acciones orientadas a la generacin de empleo e ingresos. En muchos de
estos programas aparecen acciones orientadas a mejorar el ingreso mediante la capacitacin de mano de obra y el fomento a las pequeas y medianas empresas y
comercios. Entre las acciones ms destacadas podemos contar: capacitacin especializada, becas para cursos profesionales especficos, asistencia tcnica a profesionales
autnomos y microempresarios, apoyo de gestin a micro productores o unidades
productivas, a travs de micro crdito y aumento de la escolaridad con programas
de complementacin para adultos, destinados a completar su educacin formal,
facilitndoles as el acceso al mercado del trabajo (Brakarz y otros, 2002: 36).
- Acciones de apoyo a programas orientadas a mejorar su efectividad y asegurar sostenibilidad en el tiempo, incluyendo acciones de prevencin de urbanizacin informal, preparacin de proyectos de urbanizacin, ingeniera y
arquitectura y, adems, comunicacin y difusin de proyectos.
143
Procesos
Se puede observar en el cuadro siguiente la sntesis de los componentes de las

acciones de mejoramiento barrial que adelantan varios pases de Amrica Latina y
que resume Brakarz.
Cuadro. Componentes de los programas de mejoramiento de barrios en Amrica Latina.
Pas
Componentes de
los programas
Chile
Colombia
PMB
MVE
90/95
1995
Argentina
Brasil
PROMEBA PROAP
1996
Infraestructura
Agua potable
Soluciones de
alcantarillado
Drenaje pluvial
Sistema vial
Alumbrado pblico
Energa elctrica
Servicios urbanos
Recoleccin de
basuras
Soluciones de vivienda
Mdulos o casetas
sanitarias
Mejoramiento de
viviendas
Reasentamiento
Servicios y equipamientos sociales
Locales y servicios
comunitarios
Plazas pblicas,
canchas
deportivas
Guarderas
infantiles
144
1995
Brasil
Brasil
Bolivia
Brasil
PBV
HBB
SMB
PROAP II
1996
1998
1998
2000
Pas
Componentes de
los programas
Chile
Colombia
PMB
MVE
90/95
1995
Argentina
Brasil
PROMEBA PROAP
1996
1995
Brasil
Brasil
Bolivia
Brasil
PBV
HBB
SMB
PROAP II
1996
1998
1998
2000
Servicios
para grupos
vulnerables*
Puestos de salud
Generacin de
trabajo e ingresos
Medio ambiente
Arborizacin y
forestacin
Recuperacin
y mitigacin
ambiental
Regularizacion de propiedades
Ordenamiento del
Suelo
Regularizacin /
Titulacin
Desarrollo comunitario
Educacin
sanitaria y
ambiental
Promocin de
la organizacin
comunitaria
(*) Servicios sociales diversos, cuya definicin se hace a partir de las necesidades expresadas por la comunidad.
Siglas
PMB: Programa de Mejoramiento de Barrios, Chile.
MVE: Programa de Mejoramiento de Vivienda y Entorno. Red de Proteccin Social, Colombia.
PROAB I y II: Programa de Regularizacin de Asentamientos Populares, Favela-Barrio. Etapas I y II, Ro
de Janeiro, Brasil.
PROMEBA: Programa Nacional de Mejoramiento de Barrios, Argentina.
PBV: Programa Baixada Vida/Nueva, Gobierno Estadual de Brasil.
SMB: Programa de Apoyo al Sector Habitacional, Subprograma de mejoramiento de barrios, Bolivia.
HBB: Programa Habitar Brasil. Gobierno Federal, Brasil.
Fuente: Brakarz (2002: 30)
145
Procesos
Muchos de estos aspectos se han basado en una nocin mnima de satisfaccin

de necesidades, distantes de los bsicos vitales requeridos por una comunidad para
subsistir dignamente y que trascienden la construccin de infraestructura. Entre los
logros ms destacados tenemos los siguientes:
- Mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes urbanos y reduccin del
pobreza, al posibilitar el acceso a la prestacin de servicios pblicos y promover la
disponibilidad de equipamientos de uso colectivo, salud y salubridad. Se cuenta
tambin el mejoramiento de las condiciones de acceso a las viviendas y a los locales de trabajo, producto de la inversin en vas. Finalmente, la construccin de
escenarios deportivos e instalaciones que posibilitan la oferta de espacios para el
uso del tiempo libre de poblaciones de jvenes, bajo la orientacin de tutores.
- Sinergia entre los distintos componentes, a partir de las acciones institucionales
que se realizan de manera simultnea con un carcter integrado y complementario, y propician mayor impacto del que se podra esperar en la ejecucin
individual de los mismos.
- Mejoramiento de las condiciones de seguridad pblica, asociado a la superacin del aislamiento fsico de los asentamientos, la instalacin de alumbrado
pblico y al control social ejercido por las comunidades sobre el espacio pblico,
fruto del mejoramiento de las condiciones fsicas y del proceso organizativo. Por
otra parte, la seguridad se asocia con la oferta de programas de capacitacin
laboral, orientado particularmente a la poblacin juvenil, susceptible de caer en
dinmicas de delincuencia y drogadiccin.
Se destacan igualmente los logros en el mbito urbano, tales como:
- Garantizar la integracin de las zonas informales a la ciudad formal en diversas dimensiones. Esto se asocia con la ruptura de fronteras entre los asentamientos
pobres y los ricos. Por otra parte, la regularizacin de la propiedad introduce aspectos relevantes asociados a la tributacin y el establecimiento de cargas impositivas,
como fortalecimiento de la estructura de mercado de suelo urbano.
- Mejoramiento de las condiciones de vivienda, proceso que se asocia con la
construccin de infraestructura urbana, prestacin de servicios pblicos y domiciliarios, como la regularizacin de la propiedad. Por estas razones los PMB
forman parte de la poltica de vivienda y complementan las acciones de apoyo
a la construccin de vivienda e infraestructura barrial.
- Valorizacin inmobiliaria, que es una de las forma objetivas para la medicin del
impacto del mejoramiento; la construccin de infraestructura fsica y el desarrollo
de programas sociales contribuyen a esto, y se liga, adems, con el estmulo a actividades econmicas realizadas usualmente en las residencias.
146
- Impacto en la estructura espacial, social, econmica y ambiental de los

sectores urbanos, que es percibido en tiempos relativamente cortos de tiempo.
Con respecto a la sostenibilidad de los procesos de mejoramiento barrial, se
hace referencia, en el mbito latinoamericano, a los siguientes aspectos:
- Asegurar la integracin de los servicios a las redes existentes.
- Fijar cargas impositivas por la prestacin de los servicios como mecanismo de
recuperacin de la inversin local.
- Considerar sistemas alternativos de operacin y mantenimiento.
- Vincular organizaciones sociales y no gubernamentales en la provisin y mantenimiento de ciertos servicios y cuidado de infraestructura.
- Garantizar que los programas de mejoramiento se constituyan en instrumentos de poltica pblica, que contribuyan a resolver el problema de la marginalidad urbana, mediante su incorporacin como componentes sustanciales
de las polticas pblicas de vivienda en los mbitos nacional, regional o municipal. Dicho proceso se puede reforzar, tal como lo demuestra la experiencia
acumulada, mediante la provisin de subsidios para infraestructura colectiva
en barrios pobres.
- Formular polticas complementarias que contribuyan a resolver el problema de
la urbanizacin informal y conjuren las fallas del mercado en materia de provisin de vivienda, dirigidas a sectores de bajos ingresos, sin negar la importancia
de la intervencin a escala barrial.
- Considerar la importancia y trascendencia de la participacin de los gobiernos
locales, regionales y nacionales en la formulacin y ejecucin de los programas
de mejoramiento barrial, ya que sin su concurso y provisin de recursos financieros, sera absolutamente imposible ejecutar este tipo de intervenciones.
- Potenciar la capacidad tcnica de las entidades estatales para la ejecucin de
los programas, debido a que stos demandan operaciones complejas que involucran la ejecucin simultnea de varios componentes que posibiliten integrar
intervenciones fsicas con intervenciones sociales.
- Ejecutar de manera integrada las acciones por parte de las entidades estatales
se convierte en un aspecto de crucial importancia para potenciar los recursos
invertidos y el impacto social.
- Continuar acompaando a la comunidad auque se hayan finalizado las obras
fsicas porque la integracin urbana se realiza en el mediano y largo plazo, y las
comunidades demandan de acompaamiento permanente.
- Potenciar la intervencin estatal y privada mediante la regularizacin de la tenencia de la propiedad con el fin de mejorar las condiciones de vida de las comunidades urbanas.
147
Procesos
- Construir en los mbitos nacional, regional y municipal el Programa de Mejoramiento Barrial como poltica pblica y asociado con las polticas de vivienda
y lucha contra la pobreza.
4. Bogot: ciudad autoproducida y/o ciudad planificada?

En la actualidad Bogot es considerada como una de las ciudades de Amrica Latina
ms grandes; su crecimiento se asocia, entre muchos otros factores, a las dinmicas
propiciadas por ms de 60 aos de confrontacin poltica y militar entre diversas
facciones polticas y tendencias ideolgicas, y por la cualificacin del conflicto armado
interno. As mismo, se asocia a las condiciones estructurales de inequidad y pobreza
inherentes al modelo de desarrollo. El crecimiento poblacional de manera particular
incide en las dinmicas de crecimiento urbano, porque los recin llegados demandan
espacio para la realizacin de sus necesidades materiales y espirituales, esto deriva
en la autoproduccin de espacios y la estructuracin de dinmicas denominadas de
mercado informal como estrategias que ordenan los procesos de configuracin del
entramado urbano. Dichos fenmenos se acentan en la medida en que no existan
polticas pblicas para la generacin de ofertas de vivienda social que, por ejemplo,
sean asequibles a pobladores urbanos de bajos ingresos, o en tanto el mercado sea el
nico ofrece recursos sin la intervencin del Estado.
Para finales de los aos noventa, el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogot POT, estimaba que la poblacin en condiciones de marginalidad en la ciudad ascenda al 20,7% del total de habitantes urbanos, aproximndose a un milln
cuatrocientos mil personas66. As mismo, el gobierno colombiano estimaba que para
2003, ms de un milln trescientos mil hogares configuraban asentamientos precarios
en diversas ciudades67. Este crecimiento se puede asociar, igualmente, a la condicin
natural que tiene Bogot de ser atractor porque para los moradores de los espacios
rurales y de pequeas ciudades aledaas representa a la gran urbe ms que un refugio.
Potencialmente es un espacio que cuenta con ms oportunidades de acceso al merca El total de habitantes se estimaba en cerca de 6750.000 personas (DAPD, 2000a).
En el documento Ciudades Amables (DNP, 2005) se incluye la proyeccin estratgica que para el
pas formula el gobierno de lvaro Uribe Vlez, en el texto Colombia 2019 (ver www.dnp.gov.
co). El documento considera que la estrategia planteada en vivienda debe contemplar cuatro
metas: a) evitar la conformacin de nuevos asentamientos precarios; b) mejorar las condiciones
de los hogares que actualmente se localizan en asentamientos precarios; c) incrementar la participacin del sector financiero en la financiacin de vivienda; y d) consolidar un sector edificador
eficiente y competitivo. La meta 2 prev 804.000 mejoramientos de vivienda en los prximos
14 aos, esperando cubrir la totalidad del dficit existente presente y futuro.
66
67
148
do laboral y de supervivencia en general. Esta tendencia est acentuada en funcin

del modelo de desarrollo imperante que especializa las lgicas de divisin nacional
e internacional del trabajo, lo que asigna a las ciudades un papel trascendente en la
acumulacin de capital y como centros de control y direccin, de servicios, de ejercicio
del poder y del gobierno y, finalmente, como fuentes de mano de obra.
El proceso de desplazamiento de la poblacin de las reas rurales sometidas
por la violencia hacia o de aquellas zonas del pas en las que se desarrollan grandes
proyectos de inversin econmica (estratgicos para la economa nacional e internacional), ha incidido en el incremento poblacional focalizado en algunas localidades
de la ciudad de Bogot en los ltimos aos. Ms del 25% de los ciudadanos que
llegan a Bogot han encontrado albergue en la localidad de Ciudad Bolvar; en
segundo trmino se destacan las localidades de Kennedy, Bosa, y Usme, que han
recibido cerca del 30% de la poblacin desplazada.
El crecimiento poblacional asociado al fenmeno del desplazamiento forzado y de emigracin urbano rural, como hemos anotado, se constituye en uno
de los factores que incide directamente en el crecimiento urbano y el impulso de
dinmicas de autoproduccin de vivienda, escapando a la regulacin de los gobiernos locales, en tanto depende de variables ligadas a problemas estructurales
del conjunto de la sociedad. Segn cifras de la Consultora para los Derechos
Humanos y el Desplazamiento Cohdes (organizacin no gubernamental), para
2005 la proporcin de desplazados aument en un 8% en relacin con 2004.
La cifra total de poblacin desplazada contabilizada en Bogot, en 2005, era de
585.000 personas. Esta problemtica es compartida por los denominados centros
de recepcin de poblacin desplazada en todo el pas, siendo Bogot el principal
centro, seguido por las ciudades de Cal, Ccuta, Medelln, Cartagena, Santa
Marta, Villavicencio, Valledupar y Florencia, entre otras.
Por otro lado, al analizar a Bogot y los diecinueve municipios prximos, la
poblacin asentada representara cerca del 19,1% de la poblacin total del pas,
lo que evidencia un alto grado de concentracin poblacional en este mega centro
urbano latinoamericano. Este crecimiento plantea otro de los problemas asociado
a la dinmica urbana: el agotamiento del suelo urbano destinado a ser urbanizado, que incide en el incremento de los precios por metro cuadrado y aleja cada
vez ms la oportunidad de acceso a espacio en la ciudad para la poblacin recin
llegada. En este contexto cobra mayor relevancia el denominado desarrollo informal y precario del espacio urbano, que en el caso de Bogot viene impulsando
fenmenos como la conurbacin de estos municipios cercanos. Cifras oficiales
proyectan que para 2015, el 85% de la poblacin colombiana se localizar mayoritariamente en las ciudades. Segn datos del censo 2005, Bogot est habitada
por seis millones ochocientos cuarenta mil ciento diecisis habitantes (6840.116);
149
Procesos
1948.968 hogares; 1713.147 viviendas, 360.513 unidades econmicas y 3.971

unidades agrcolas. Si se mira retrospectivamente, hasta el ao 2000 el Distrito
Capital haba identificado cerca de 1.365 asentamientos de origen informal, que
se concentran, principalmente, en las localidades de Bosa, Ciudad Bolvar, Suba,
Usme, Kennedy y San Cristbal.
Por otro lado, atendiendo a los patrones de asentamiento poblacional, mediados entre muchos otros factores por las relaciones de parentesco, la oferta
de servicios sociales e infraestructura o empleo, el asentamiento poblacional se
focaliza para el caso bogotano de manera particular en algunas localidades del
Distrito, entre ellas Bosa es la ms dinmica en crecimiento poblacional, seguida
de Ciudad Bolvar, Fontibn, Suba, Usme, Usaqun y Kennedy. En la ampliacin
del rea urbana y en el fortalecimiento de la influencia en otras palabras, en la
condicin de atractor del espacio urbano, juegan papel importante las visiones
que sobre la ciudad se construyen y que se materializan en los planes de ordenamiento territorial y en los planes de desarrollo formulados en cada perodo de
gobierno. Todas las lecturas construidas en torno a estos conceptos, asumen la
necesidad de plantear la ampliacin de la ciudad desde una perspectiva regional,
bien sea funcionalmente o en rea fsica. Esta consideracin tiene su justificacin
en dos aspectos: por una parte, en la especializacin y espacializacin del proceso
productivo en funcin de la productividad, las ventajas comparativas y la competitividad en el contexto de la globalizacin, a partir de lo cual, la ciudad-regin
es estratgica; y por otra, el agotamiento del suelo urbano. En este sentido, es
necesario construir infraestructura de conectividad y movilidad y desarrollar una
serie de procesos culturales y sociales de integracin, adems de herramientas
jurdicas y administrativas que permitan la distribucin y asignacin de recursos,
entre otros aspectos, sin contar el relacionamiento econmico a partir de la produccin. Es un proceso que va ms all de la simple conurbacin geogrfica o de
la suposicin inherente de la integracin. Implica que un territorio mucho ms
amplio se piense en trminos urbanos y regionales.
En consecuencia, el crecimiento poblacional asociado a diversas variables,
conjugado con problemas estructurales de la ciudad y del pas, traen como
consecuencia el incremento en la demanda de servicios sociales, obras de infraestructura y en general equipamientos colectivos para la satisfaccin de las
necesidades de la poblacin que habita la ciudad y que llega para ocuparla
permanentemente. As mismo, incrementa la vulnerabilidad de los espacios
socialmente producidos cuando el crecimiento urbano es mediado por la autoproduccin de vivienda sin el cumplimiento de los mnimos requerimientos de
construccin lo que incrementa la vulnerabilidad de los asentamientos cuando
convergen problemas geolgicos, ambientales, fsicos y de saneamiento.
150
4.1. Algunos datos sobre la pobreza en la ciudad de Bogot

De toda la poblacin que habita la ciudad, aquella ubicada en las localidades de Ciudad Bolvar, San Cristbal y Usme concentran un mayor porcentaje de personas en
condicin de pobreza y en condicin de miseria (DANE; DAPD, 2003). Aunque la
localidad de Kennedy presenta un menor porcentaje de poblacin en estas dos condiciones, en nmeros reales muestra tener un nmero de poblacin similar al de la localidad de Ciudad Bolvar en condicin de pobreza y al de la localidad de San Cristbal
en condicin de miseria. Por su parte, la localidad de Santa Fe tiene altos niveles de
pobreza y de miseria que deben ser atendidos por otros programas distritales.
Localidades con mayores ndices de pobreza y de miseria por NBI68.
Bogot, D.C., 2003.
Localidad
Pob.
total
# Pers.
en pobreza
# Pers.
en miseria
Ciudad Bolvar
602.697
97.447
16,20
17.931
3,00
San Cristbal
488.407
77.284
15,80
16.121
3,30
Usme
252.511
37.291
14,80
5.367
2,10
Santa Fe
126.014
16.117
12,87
1.954
1,60
Bosa
525.459
51.135
9,70
7.946
1,50
Tunjuelito
225.511
20.965
9,30
2.380
1,10
Kennedy
898.185
81.523
9,10
13.583
1,50
26.892
2.418
8,30
6.861.499
536.279
7,80
77.182
1,10
La Candelaria
Total Bogot
Fuente: DANE, DAPD. Encuesta de Calidad de Vida, 2003.
De acuerdo con los datos presentados en el grfico anterior, ms del 12% de

la poblacin de cada una de las localidades de Ciudad Bolvar, San Cristbal, Usme
y Santa Fe tienen insatisfecha al menos una de las necesidades bsicas, es decir, se
68
El ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas atiende a consideraciones de ndole fsica y

social que se determinan a partir de cinco indicadores: vivienda inadecuada, vivienda sin
servicios, alta dependencia econmica, inasistencia escolar y hacinamiento. La condicin de
pobreza est establecida por la existencia de uno de estos indicadores; dos o ms NBI se consideran como situacin de miseria (Alcalda Mayor de Bogot, 2003).
151
Procesos
encuentra en situacin de pobreza, especialmente la localidad de Ciudad Bolvar

(UPZ San Francisco, Lucero, El Tesoro, Ismael Perdomo, Jerusaln), San Cristbal
(UPZ San Blas, La Gloria, Los Libertadores), Usme (UPZ La Flora, Danubio, Gran
Yomasa, Comuneros, Alfonso Lpez). De acuerdo con las variables socio-econmicas presentadas pobreza, miseria, poblacin en estratos 1 y 2, y poblacin desplazada, se identifican 5 localidades que presentan 3 o 4 de estas variables: Ciudad
Bolvar, San Cristbal, Bosa, Usme y Kennedy y una localidad, Santa Fe, en la que
se presenta una sola de las variables. En estas seis localidades se encuentran 18 UPZ
clasificadas como de mejoramiento.
Localidades con mayor poblacin en condiciones de pobreza,
miseria, estrato 1 y 2 y desplazamiento.
Pobreza
Miseria
Estratos 1 y 2
Poblacin desplazada
1.
Ciudad Bolvar
Ciudad Bolvar
Bosa
Ciudad Bolvar
2.
San Cristbal
San Cristbal
San Cristbal
Kennedy
3.
Bosa
Bosa
Usme
Bosa
4.
Usme
Usme
Santa Fe
Usme
Segn la estratificacin socio-econmica69, el 44% de los habitantes del Distrito se encuentra clasificado en los dos estratos ms bajos y las localidades que se
revelan ms pobres de acuerdo con esta clasificacin son Santa Fe, San Cristbal,
Usme, Tunjuelito, Bosa y La Candelaria, con ms del 60% de su poblacin clasificada en estrato 2, en estas localidades se encuentran 11 UPZ de mejoramiento.
En inferior condicin, localidades como Ciudad Bolvar presentan ms del 47%
de la poblacin en estrato 2 y un 46% en estrato 1, esto la convierte en una de las
localidades con mayor nmero de UPZ de mejoramiento (5) y Usme con ms del
60% en estrato 2 y un 26% dentro del estrato 1, caracterizada tambin por tener
cinco UPZ de mejoramiento.
69
La estratificacin socio-econmica considera los indicadores fsicos como manifestaciones de

la pobreza, entre ellos: materiales de las fachadas de las viviendas; tamao del frente, de las
puertas o ventanas, antejardines, garajes, etc.; caractersticas del entorno inmediato (vas de
acceso, andenes y focos de contaminacin, entre otros); contexto urbanstico (zona y servicios
pblicos). (SHD y DAPD, 2004).
152
5. Aproximacin conceptual a la definicin poltica y a

algunas experiencias de mejoramiento integral de barrios
en Bogot
5.1. Caracterizacin conceptual del mejoramiento barrial a partir de las
experiencias en Bogot, D.C., 1972-2006
Desde 1972 se vienen realizando experiencias de intervencin en materia de mejoramiento integral de barrios70, las cuales han orientado su accin a partir de la
identificacin de un problema central, la definicin de un objetivo y una poblacin
objeto, como la construccin de una estrategia de intervencin, componentes, lneas y pautas de accin y la definicin de unas escalas de intervencin. Sin entrar a
detallar cada uno de estos aspectos, intentaremos aproximarnos fundamentalmente
a la idea problema que se intentan afectar a nivel urbano y a la vez identificar la
orientacin de la intervencin en trminos conceptuales, para la ciudad de Bogot. El Programa Integrado de Desarrollo Urbano de la Zona Oriental de Bogot
Piduzob en sus dos fases, procuraba la integracin de la parte oriental de la ciudad a la zona urbana a travs de la prestacin de servicios y la construccin de
infraestructura vial para habitantes urbanos de los estratos ms bajos. La nocin
predominante es la de integracin urbana mediante la prestacin de servicios (salud
y educacin, principalmente) y la construccin de infraestructura en general, mediada por unas escalas de carcter zonal y metropolitano. Todo este proceso estaba
soportado, adems, en la configuracin de un subprograma de mejoramiento institucional orientado hacia las entidades distritales de carcter pblico con competencia en las distintas acciones.
Hacia 1985, la experiencia agenciada por la Naciones Unidas en Bogot71
expresa ampliamente la intencin de aportar en la construccin de una metodologa de intervencin en sectores populares urbanos, tales como incidir sobre la
calidad de vida de los asentamientos populares mediante la intervencin en los
espacios habitables y del espacio pblico con la construccin de espacios colectivos y prestacin de servicios comunitarios, y con la promocin de la participacin
Se hace referencia a este ao por la documentacin referida. No significa que no se hayan
producido acciones de mejoramiento barrial previamente a estos aos en la ciudad de Bogot.
As mismo, las experiencias de MIB fueron ampliamente caracterizadas en el primer informe
de la Consultora CVP-UNC (agosto 2006).
71
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD (1985). Acciones integradas para el
mejoramiento de la calidad de vida en los asentamientos populares urbanos Con claridad. Este programa
anotaba que no pretenda resolver en su totalidad aquellos aspectos deficitarios que en materia
de calidad de vida sufrieran los habitantes de los sectores populares urbanos.
70
153
Procesos
de la comunidad. As mismo, se orientaba a fortalecer la administracin distrital

a travs de la planeacin, la programacin, la ejecucin y el trabajo mediado por
la descentralizacin. La escala de intervencin fue zonal y en sntesis buscaba la
vinculacin de los sectores populares urbanos a las actividades productivas de la
ciudad, mediante tres componentes: social, obras e institucional, promoviendo la
participacin de la comunidad en el marco de la descentralizacin. Entre 1996
y el ao 2000, en la ciudad de Bogot se ejecuta el Programa Obras con Saldo
Pedaggico, definido como una metodologa, para fortalecer las capacidades colectivas y las redes sociales de los barrios a travs de la gestin y ejecucin de obras
en el espacio pblico a pequea escala y en general el desarrollo de acciones de
mejoramiento al entorno en las unidades barriales. Las comunidades organizadas
accedan a la financiacin de los proyectos mediante concurso. Dos componentes
destacaban en este proceso: el social y el de obras.
Para el perodo comprendido entre 1999 y 2006, se agencia el Proyecto de
Mejoramiento Barrial Sur con Bogot, que, mediante la aplicacin de una escala de
intervencin que combinaba distintas dimensiones as: barrial, local y zonal, pretenda institucionalizar un modelo de intervencin en mejoramiento barrial a nivel distrital
en zonas urbanas con barrios en desarrollo progresivo en aras de su consolidacin, a
travs de la planeacin y la gestin coordinada entre las entidades distritales y la participacin de la comunidad, para potenciar sus capacidades. La ejecucin se desarroll
a partir de la intervencin en tres componentes: social, obras e institucional.
Entre las acciones destacadas se resaltan la construccin de infraestructura en
diversos mbitos, la legalizacin de barrios y la prestacin de servicios en general,
as como la intencin de promover la sostenibilidad de las acciones conducentes al
mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin en condiciones de pobreza y el desarrollo de acciones institucionales que vincularn a la comunidad y al sector privado,
con lo que se potenciaban las capacidades de la comunidad.
Entre 1998 y 2000, el Programa Acciones para la Convivencia, mediante la
ejecucin de obras pretenda el fortalecimiento y la capacitacin de las organizaciones
comunitarias al propiciar espacios para la planificacin de la ciudad, realizar diagnsticos participativos y buscar que las comunidades incidieran en las determinaciones
sobre lo pblico y contribuyeran con la administracin de los recursos colectivos.
En este mismo perodo, se desarroll el Programa de Desmarginalizacin definido
como una estrategia de intervencin social, masiva, integral y coordinada, para mejorar la
calidad de vida de la poblacin de estratos 1 y 2. A travs de la ejecucin de obras con
carcter participativo en unidades barriales72, locales e incluso zonales, se promovi
72
Los barrios para la intervencin eran seleccionados segn criterios de insuficiencia en los campos de intervencin formulados para el programa.
154
la ampliacin de infraestructura en materia vial y de servicios pblicos; recreacin y

deporte; infraestructura educativa, en salud y bienestar social; as como acciones en
zonas de riesgo y gestin comunitaria e intersectorial. La generacin de capacidades en la comunidad transitaba por un cambio conceptual en el que los habitantes
urbanos de los barrios deficientes, generalmente pertenecientes a estratos 1 y 2,
eran concebidos no como receptores sino como gestores de la poltica. El programa
se desarroll en cuatro fases73.
As mismo, para el perodo comprendido entre 1998 y 2001 se ejecut el
Programa de Desarrollo Institucional y Comunitario de Ciudad Bolvar74 financiado con recursos de cooperacin internacional y del gobierno nacional. Como
objetivo se traz la poltica de mejorar las condiciones de vida de los ncleos ms
desfavorecidos de la localidad Ciudad Bolvar, haciendo nfasis tanto en la creacin
de oportunidades para mujeres y jvenes como en el suministro de servicios bsicos.
Pretenda contribuir al fortalecimiento de la descentralizacin y el mejoramiento de la
calidad de vida de las poblaciones vulnerables a nivel urbano. Hacia el ao 2000, en
el marco de la formulacin del primer POT75 para la ciudad de Bogot se defini
el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios PMIB, como un componente
estructurante de la poltica de vivienda del distrito capital como del hbitat y seguridad humana. El PMIB desde esta orientacin buscaba contribuir en la solucin la
pobreza urbana mediante el mejoramiento del entorno y de la capacidad social de la
poblacin asentada en reas de desarrollo incompleto. Para ello, construy dos estrategias de intervencin definidas por la participacin y la coordinacin institucional y de
gestin local. Dicho proceso, desde esta concepcin, deber contribuir a la sostenibilidad de las actuaciones como de los recursos invertidos por las entidades distritales
en aras de la consolidacin del territorio; el mejoramiento de las condiciones sociales; la creacin de condiciones para la participacin y la organizacin social en las
Unidades de Planeamiento Zonal UPZ como en los barrios de origen ilegal o de
desarrollo incompleto.
En el marco de la consolidacin urbana, entre 2003 y 2006, el Proyecto de
Servicios Urbanos, pretendi dar continuidad a la intervencin de la administracin
distrital en el mejoramiento del bienestar de los habitantes de la ciudad, por medio
de planes fsicos, de gestin social y asistencia tcnica; movilidad, vivienda, servicios
Ver caracterizacin del programa en el primer informe de la Consultora CVP-UNC (Torres y
otros, 2006).
74
Esta experiencia se gener a travs de cuatro sub programas: pequea y mediana empresa;
fortalecimiento y coordinacin interinstitucional; mejoramiento de vivienda y grupos sociales; apoyo y promocin de la mujer y de los jvenes.
75
Ver primer informe de la Consultora CVP-UNC (Torres y otros, 2006).
73
155
Procesos
pblicos, saneamiento ambiental; espacio pblico, planeacin y sostenibilidad de

las acciones, a travs de tres ejes principales: movilidad, mejoramiento integral de
barrios y fortalecimiento institucional.
Finalmente, el ejercicio que se construy en torno a Obras con Participacin
Ciudadana entre 2003 y 2008, fue concebido como parte integral del PMIB, y fue
desarrollado en 26 UPZ caracterizadas como de mejoramiento, cuyo objetivo fue
fortalecer las capacidades colectivas y las redes sociales de los barrios mediante la
gestin y la ejecucin compartida de obras en zonas de mejoramiento. Mejorar las
capacidades de gestin de las comunidades y la articulacin social de base se asoci
con la superacin de las condiciones de desarrollo incompleto y mejoramiento de la
calidad de vida.
Vale la pena destacar que Bogot no es la nica ciudad que ha venido afrontando acciones tendientes a propiciar el mejoramiento barrial en Colombia; la ciudad de Medelln ha desarrollado tambin un conjunto de experiencias entre las
que se destacan Moravia y Primed. La experiencia de intervencin en Moravia,
en 198376, que a pesar de ser un sector identificado como de mejoramiento, fue
definido como de rehabilitacin fsica de vivienda construida con normas urbansticas, esto gener a la vez intervenciones diversas a partir de la organizacin de tres
componentes: social, obras e institucional. En esencia, se buscaba la consolidacin de
lo informal bajo los parmetros de la ciudad formal. Por otra parte, la iniciativa para
la intervencin se constituy cuando el sector cobr relevancia para la ciudad en
virtud de los planes urbano-regionales formulados para Medelln, pues en el sector
intervenido se iba a ser construida una va de carcter regional, que contribuira al
desarrollo econmico. Entre 1992 y 1996, en la ciudad de Medelln, se desarroll
el Programa Primed77 que abord problemas fsicos y sociales de la ciudad. Los
asentamientos subnormales eran asociados a bajos niveles de calidad de vida, insalubridad, drogadiccin, violencia, inseguridad, a ellos se sumaba la desconfianza
de la comunidad hacia las entidades gubernamentales y, adems, el asentamiento
poblacional en zonas de alto riesgo. Con este programa se pretenda fortalecer procesos de participacin ciudadana. Aparte de esto, dos objetivos eran trascendentes, a
saber: unificar la ciudad mediante la integracin de los barrios subnormales y propiciar
el mejoramiento de la calidad de vida de los pobladores en estos sectores. Lo social y
lo institucional, al igual que la intervencin fsica mediante obras de infraestructura
fueron absolutamente claros en este programa.
76
Ver primer informe de la Consultora CVP-UNC (Torres y otros, 2006).

Primed: Programa Integral de Mejoramiento de Barrios Sub-normales de Medelln, 19921996.
77
156
Luego de este breve recorrido, varios aspectos se pueden resaltar. Por una
parte, la bsqueda en la construccin de diversos modelos de intervencin que
conceptualmente apuntan a la superacin de la pobreza y el mejoramiento de la
calidad de vida mediante la realizacin de obras fsicas en general que, agenciadas en diversos mbitos, dieran cuenta del mejoramiento barrial. Sin embargo, a
pesar del discurso de superacin de la pobreza, el nfasis principal, ms all del
mejoramiento de la calidad de vida, fue el de la integracin urbana y la complementacin del desarrollo barrial y zonal como corolario fundamental para acceder
a mejor calidad de vida. El predominio de lo fsico pareciera ser una de las caractersticas de este modelo.
En segundo lugar, se destacan los modelos que pretendieron constituirse
en experiencias replicables a travs de la institucionalizacin mediante la poltica
pblica distrital, pero, adems de ello, que incorporaron de manera explcita el
componente de lo social, siendo la participacin, la gestin local y las acciones de fortalecimiento de redes sociales las lneas bsicas sobre las que fund la
intervencin. La combinacin de escalas barriales, locales, zonales y la proyeccin metropolitana de muchas de estas experiencias, lograron, dependiendo del
problema que se iba a resolver, combinar las diversas escalas de intervencin y
asociar el proceso, no solo con la satisfaccin de necesidades materiales de vida,
sino tambin con la construccin de capacidades sociales. Finalmente, se destacan las acciones de intervencin construidas como herramienta pedaggica para
el fortalecimiento de la capacidad social y comunitaria de interlocucin con el
Estado, en las que, explcitamente, la intervencin fsica fue un pretexto para el
conocimiento y administracin de lo pblico, en un ejercicio que potencialmente
apunt hacia la construccin de ciudadana plena.
A continuacin se relacionarn de manera general algunos de los logros, dificultades y aprendizajes, presentes en las experiencias de Mejoramiento Integral
de Barrios, en las ciudades de Bogot y Medelln, entre 1972 y 2006. Dichos
acumulados son expuestos por componente, atendiendo a la discriminacin expuesta anteriormente.
157
158
La planificacin y la ejecucin de obras de espacio pblico debe incluir el

estudio de las dinmicas y conflictos sociales de los barrios, para no promover
discordias entre las comunidades. Se debe procurar, adems, mayor relacin
entre lo social y lo fsico.
Oficializar un manual de especificaciones tcnicas del mobiliario urbano para

zonas verdes que debe ser utilizado por todas las entidades del Distrito e
implementar la operacin de comits de parque no contractual sino zonal.
Es importante planificar con la participacin de todos los actores involucrados

en la construccin de obras fsicas, considerando el contexto de sus dinmicas
sociales y comunitarias y brindndoles acompaamiento social.
Lograr un procedimiento para lograr acuerdos entre las diferentes entidades
competentes para la aprehensin de zonas verdes y comunales, como algo
importante en la construccin de infraestructura.
Adecuacin del espacio urbano a nivel de infraestructura fsica, movilidad

y accesibilidad, destacndose la red de ciclorrutas y el ordenamiento del
espacio pblico.
Procesos de titulacin de predios, normativizacin de UPZ y promocin de
dinmicas de planeacin zonal en las que se destacan los planes zonales,
formulados con las comunidades organizadas.
Desarrollo de dinmicas de proteccin ambiental como la agenciada en el

parque Entrenubes. Sin embargo, se debe profundizar ms en la incorporacin
de la dimensin ambiental y territorial en los componentes de trabajo de los
programas y proyectos de mejoramiento.
Al tratar de replicar la experiencia debe tomarse en cuenta la participacin

de los pobladores tanto en los organismos tcnicos, de control y fiscalizacin
de las obras, como en la planeacin del proceso. As mismo, las condiciones
objetivas del contexto en el que se pretende replicar la experiencia, pues no
todas las ciudades o zonas de la ciudad presentan las mismas caractersticas
o problemas. La rplica no debe ser mecnica.
Se debe trascender la nocin de capacitacin, para orientar el trabajo hacia la

formacin de la comunidad en capacidades y competencias, para lograr una
mayor visin que implique transitar de la visin de proyecto a la de proceso.
La comunidad debe ser concebida como sujeto y no como un objeto que

se interviene. De esta manera se lograr, como lo enuncian muchas de las
experiencias, que se convierta en artfice de su propio desarrollo.
Algunas experiencias abordaron el problema de la pobreza, estableciendo

componentes o reas que incidan sobre lo productivo y lo socio-cultural, ms
all de la inversin exclusiva en obras de infraestructura.
Unificacin de los escenarios de participacin para no saturar a las

comunidades y potenciar la participacin real de las mismas.
La comunidad fue motivada a travs de capacitaciones para participar

en procesos de planeacin, ejecucin de proyectos, con esto se propici
un sentido de pertenencia con la obra construida. Tambin se potenci la
construccin de escenarios de participacin como los Ncleos de Participacin
Zonal o Ncleos de Participacin Comunitaria.
Se destaca el papel de las Unidades de Mediacin en materia de convivencia

y seguridad, en tanto se abordaron temticas relacionadas con el conflicto en
diversos mbitos y se potenci la capacitacin de la comunidad en materia de
desarme, violencia intrafamiliar, etc.
Promocin de acciones orientadas a incidir en las dinmicas socio-culturales

de la poblacin, mediante programas de cultura ciudadana, convivencia y
seguridad.
Obras
Social
Necesidad de fortalecer la relacin con las instancias poltico-administrativas

en los mbitos barrial, local y distrital a partir del MIB.
Insistir en la coordinacin interinstitucional distrital para la priorizacin y

ejecucin de proyectos, la formulacin de polticas y el reconocimiento de la
jerarqua de las acciones de mejoramiento.
Garantizar una coordinacin institucional previa a la priorizacin de cualquier

tipo de obras en zonas de alto riesgo y que la reglamentacin sea definida por
las entidades.
Gestionar recursos adicionales de otras entidades (nacionales e

internacionales) o programas complementarios para disminuir los costos de
las obras para la comunidad.
La Unidad de Gestin debe buscar la forma de incidir en la definicin de los

estndares de atencin para poder garantizar la equidad en la distribucin de
los beneficios y la sostenibilidad del proceso de mejoramiento urbano.
Crear un sistema de monitoreo de impacto y la convivencia.
Entre ms lejos lleguen los criterios democrticos, ms amplia ser la

vinculacin de la poblacin y mayor la integracin y eficiencia de las entidades
pblicas. Por ello se deber establecer, a todos los niveles, mecanismos de
participacin efectiva que desechen los esquemas de participacin vertical o
autoritaria y opten por una participacin democrtica.
Los escenarios de participacin y de planeacin zonal posibilitaron entre

muchas otras cosas:
- Dar a conocer a los lderes ms representativos las polticas distritales.
- Completar la informacin sobre las demandas comunitarias.
- Construir relaciones simultneas con otras entidades, como mecanismos
para la coordinacin interinstitucional.
Institucional
Logros y aprendizajes por componentes de diversas experiencias de mejoramiento integral de barrios en Bogot, 1972-2006
Procesos
159
Obras
Para el futuro ser importante pensar en la pertinencia y la configuracin

de un comit interinstitucional de direccin. Llevar a cabo un estudio de
actualizacin y ajuste, realizar un taller con la participacin de las entidades
ejecutoras principales para acordar un marco lgico de planeacin y preparar
un documento que rena la informacin de base, describa los enfoques de
intervencin y lneas de accin y presente tanto los cambios producidos
por la fusin del viejo PMIB con el Proyecto SUR de Bogot, como las
consecuencias para el nuevo PMIB.
Las experiencias demuestran la necesidad de que el DAPD fije parmetros

que permitan la adicin de nuevos asentamientos a los barrios ya legalizados
e impidan la legalizacin de barrios pequeos.
Es necesario considerar equipos de gestin, con funciones de coordinacin

pero con capacidad de intervencin y contacto directo con los actores pblicos
y privados involucrados. Es igualmente importante considerar la cualificacin
de los equipos. El conocimiento de procesos o programas similares, la
experiencia tcnica en este tipo de proyectos y la sensibilizacin social son
algunos de los requisitos fundamentales para la conformacin de los equipos
involucrados en los proyectos de mejoramiento barrial.
Reconocimiento institucional de la capacidad de gestin de las comunidades a

travs de sus procesos organizativos.
Varias de las experiencias de intervencin permitieron acabar con la accin

errtica y descoordinada de las entidades distritales, y posibilitaron el
desarrollo del trabajo en conjunto de manera coordinada y planificada.
N el caso del Proyecto de Servicios Urbanos, Fase I, la formulacin de los

planes zonales facilit la coordinacin de las entidades ejecutoras, as como
la asignacin de recursos presupuestales, la formulacin de proyectos y la
ejecucin de obras.
Desarrollo de una red institucional para la prevencin de la urbanizacin ilegal.
Institucional
Fuente: TORRES TOVAR, Carlos A. y otros (2006). Estudio de conceptualizacin para el mejoramiento integral de barrios en Bogot, D.C. Informe final. Caja de Vivienda
Popular, Cooperacin Financiera Oficial con Pases en Desarrollo Banca Alemana KfW. Universidad Nacional de Colombia, Bogot.
Abordar el mejoramiento integral de los asentamientos subnormales de la

ciudad requiere de una estrategia de gestin de largo plazo que involucre
sistemticamente y de manera permanente herramientas de planeacin,
de informacin, de seguimiento y monitoreo, adems de sostenibilidad y
mantenimiento de obras y programas sociales.
Es importante ofrecer programas donde la gente, en virtud de su nivel
educativo, no deserte o se sienta sistemticamente excluida de un programa.
El objetivo debera ser abrir oportunidades, por ejemplo mediante actividades
como la formacin para el trabajo, realizadas en el contexto de futuro.
Social
160
La superposicin de competencias institucionales tales como la duplicidad

de funciones y acciones de intervencin, en muchas ocasiones ha dificultado
an ms la definicin, ejecucin y el seguimiento de las intervenciones en
mejoramiento barrial. La mayora de las veces se compite y esto incide
negativamente en el desarrollo de los procesos.
An es complejo establecer una profunda relacin entre lo social y lo fsico,

pues esto ltimo predomina la mayora de las veces. Adems se dificulta la
generacin de dinmicas de participacin ms all de la obra misma, cuando
se convocan excepcionalmente a los beneficiarios directos de la obra, es decir,
los habitantes de una determinada franja en torno al proyecto, definidos a partir
de un criterio perimetral.
Cuando existe cooperacin o financiamiento de la banca internacional, la
comunidad suele pensar que el total de la inversin se realiza con recursos
internacionales, sin establecer que ms de un 70% de los recursos de
inversin provienen de recursos pblicos del orden distrital o nacional.
La presin sobre el uso del suelo y la carencia de suelo urbanizable,
incrementa las dinmicas de urbanizacin ilegal en zonas de ronda y otras
partes de la ciudad.
Los espacios de participacin y organizacin comunitaria son diseados

e implementados por adultos y no son atractivos para los jvenes que
se resisten a pensar y operar con esos parmetros. Adems de esto,
las entidades saturan a la comunidad al generar mltiples escenarios de
participacin dirigidos a la misma comunidad y el mismo territorio, que
difcilmente confluyen o se articulan.
Distanciamiento entre la formulacin de la poltica, de los planes y programas y

las necesidades reales de la comunidad. Se parte de la base de una necesidad
inducida. Por otro lado, la focalizacin de la inversin no se compadece con
la demanda en materia de necesidades expresada por la comunidad.
Desgaste en los escenarios de participacin y poca incidencia de las

comunidades a la hora de determinar la inversin, con respecto a la magnitud
de la necesidad.
Carencia de estrategias de comunicacin que trasciendan la nocin de

informar a la comunidad.
Pese a la nutrida participacin institucional, la apropiacin del sentido

global de los escenarios de participacin y de los programas o proyectos de
mejoramiento en general es dbil a nivel institucional por lo cual difcilmente se
proyecta entre la comunidad su importancia.
Se dificulta la realizacin de obras de infraestructura y de reasentamiento de

poblacin en los casos en los que se demanda reubicacin o se adelantan
dinmicas de construccin de rondas de quebrada,
La escasa proyeccin de las dinmicas de capacitacin dificulta la

participacin de la comunidad en las actividades de planeacin del desarrollo
urbano y la interlocucin con el Estado, esto se suma a la incidencia de
distintos intereses clientelares, limitando la participacin real y activa de las
organizaciones comunitarias.
Aunque algunas experiencias han demostrado la importancia del mejoramiento

barrial, existen dificultades para desarrollar acciones integrales que trasciendan
la sumatoria de acciones institucionales; para facilitar el desarrollo de las mismas
ganan las jerarquas poltica y administrativa dentro del Distrito. En la actualidad,
se demanda un compromiso mayor de las autoridades distritales con este tipo de
programas; y ms all de la coordinacin inter institucional, se demanda voluntad
poltica para encaminar los esfuerzos institucionales hacia acciones unificadas
por criterios de intervencin y objetivos.
Las interferencias generadas por intereses polticos con las actividades de

los proyectos y programas se constituyen en una gran dificultad. Ha habido
casos en que pese a haberse alcanzado acuerdos con la comunidad en
cuanto al tipo y priorizacin de obras por realizar, la intervencin de polticos
incide negativamente en la ejecucin de las obras, lo que contribuye con la
frustracin y prdida de credibilidad para el proyecto entre las comunidades.
La rigidez de procesos y procedimientos en las diversas entidades distritales

as como la falta de coherencia en las mismas en materia de poltica pblica y
planeacin, ha dificultado la consolidacin y la produccin de resultados.
No existen mecanismos institucionales para la sistematizacin, control y ajuste

de las experiencias asumidos en su conjunto por las entidades distiritales, ni
para la medicin de su impacto.
An existen muchos problemas en relacin con el cuidado del espacio

pblico, debido a la indiferencia de la poblacin y la falta de responsabilidad
ciudadana en su cuidado.
Algunas obras, por estar focalizadas en la intervencin en una zona, en lugar

de lograr el fortalecimiento de la organizacin y la cohesin barrial, promovan
conflictos y desacuerdos entre los diferentes grupos comunitarios,.
La experiencia no ha sido suficientemente evaluada por parte de las

instituciones pblicas, muchas de ellas nunca tuvieron definidos mecanismos
de evaluacin y seguimiento.
Institucional
Al establecer lmites entre las demandas de nivel zonal y las de nivel barrial,
se dificulta, en la prctica, la determinacin de la escala de intervencin con
respecto a las necesidades de la comunidad.
Obras
Descontento entre las comunidades generado al relacionar el nmero

de organizaciones comunitarias capacitadas con respecto al nmero de
organizaciones beneficiarias en la financiacin de proyectos.
Social
Dificultades por componente, a partir de las diversas experiencias de Mejoramiento Integral de Barrios en Bogot, 1972-2006
Procesos
La revisin de algunas experiencias de intervencin barrial revelan que la

asignacin de recursos presupuestales, la oportunidad en los desembolsos
y la definicin precisa del recurso humano requerido, son puntos crticos
en la ejecucin de los programas. Este escenario supone que no hay una
comprensin compartida de los problemas asociados al desarrollo urbano
entre las instituciones que intervienen y en consecuencia se trastornan
los procesos de planificacin conjunta y accin coordinada. La presencia
de varias entidades con funciones anlogas para resolver problemas de
reasentamiento de poblacin impide que la poblacin identifique con certeza a
los interlocutores institucionales (Alcalda Mayor de Bogot, 2005a).
Se deben armonizar los diferentes propsitos e intereses de comunidades,

sectores polticos y administrativos, en tanto se constituyen en cuellos
de botella para el desarrollo de las acciones de mejoramiento integral (El
mejoramiento integral de barrios, s. f.)
La complejidad de las relaciones en el sector pblico reside fundamentalmente en

que cada entidad tiene fraccionadas y jerarquizadas sus acciones de manera tal,
que se sectorizan an ms sus decisiones e intervenciones. El fraccionamiento
se replica a nivel local en la estructura funcional de las entidades, esto incide en
la ejecucin de los proyectos asociados al mejoramiento integral, y dificulta la
coordinacin de acciones. Para que un proyecto se ejecute, se demanda que sea
conocido en todos los espacios institucionales, de toma de decisin y operativos (El
Uno de los aspectos importantes en la permanencia y sustentabilidad de
los programas de mejoramiento integral es la existencia de esquemas de
seguimiento, monitoreo y control de los proyectos, esto posibilita revisar
conjuntamente los indicadores, bien sean estos de resultado o de gestin, de
las entidades segn acciones de su competencia, paralelo a ello, permiten
definir indicadores propios de la gestin como unidad coordinadora y de apoyo
a la ejecucin de programas y proyectos de las entidades.
Aunque existen dinmicas de capacitacin y promocin de la participacin se

registra desercin de las comunidades de los ciclos de capacitacin
El enfoque propuesto para las capacitaciones, se puede considerar

problemtico en tanto no son las necesidades de la comunidad o de las
organizaciones comunitarias las que dan origen al contenido y la metodologa
de las capacitaciones, sino la percepcin de los funcionarios pblicos sobre las
necesidades de las organizaciones comunitarias, la que orienta los contenidos
(SUM Consult CVP, 2002).
Las obras han sido ejecutadas con base en propuestas de ciertas

organizaciones barriales y la aprobacin de las JAC, propiciando desacuerdos
con otros actores de la comunidad. En algunas experiencias, la construccin
de las obras en lugar de contribuir al fortalecimiento de la organizacin y la
cohesin barrial, promovan conflictos y desacuerdos entre diferentes grupos
comunitarios (El mejoramiento integral de barrios, s. f.)
Las comunidades no se sienten suficientemente informadas sobre los

proyectos a realizar en los barrios. Falta orientacin en cuanto al desarrollo
de los proyectos, en muchas ocasiones, los medios han sido precarios e
insuficientes, sumndose este hecho a la falta de recursos didcticos y
publicitarios que promuevan la comunicacin entre la institucionalidad y la
comunidad. En muchas ocasiones, la comunidad no es escuchada.
Es urgente el diseo de una estrategia de comunicacin masiva en todas
las comunidades de las zonas de intervencin, as como dotar los puntos de
informacin con estructuras y calidad que permitan dar informacin detallada
sobre los proyectos en curso, preparando material informativo ilustrativo y de
fcil comprensin para la comunidad.
Institucional
Apoyo y participacin de la banca internacional como de entidades de
cooperacin internacional.
Obras
El desplazamiento de la poblacin hacia centros urbanos, por diversos

motivos, plantea la necesidad de proyectar an ms este tipo de programas,
como componentes estratgicos para la ciudad y estrategias efectivas para la
contribuir a la superacin de la pobreza.
Social
161
162
No existe una visin integral del desarrollo barrial. Cada entidad se fija en su
contribucin especfica y no conoce ni se relaciona con las otras iniciativas
que se realizan en el mismo sector, lo cual lleva a una desarticulacin de las
organizaciones que estn trabajando en los barrios. Adicionalmente no existe
una instancia para pensar la ciudad o la zona y actuar colectivamente (El
Una preocupacin permanente de la poblacin es la presencia de pandillas

juveniles en varios puntos de encuentro en la zona, para lo cual se propone
trabajar conjuntamente con la comunidad, las entidades distritales y las
organizaciones sociales, buscando involucrar a los jvenes en el proceso de
mejoramiento de los barrios.
Fuente: TORRES TOVAR, Carlos A. y otros (2006). Estudio de conceptualizacin para el mejoramiento integral de barrios en Bogot, D.C. Informe final. Caja de Vivienda
Popular, Cooperacin Financiera Oficial con Pases en Desarrollo Banca Alemana KfW. Universidad Nacional de Colombia, Bogot.
Cuando se trata de recursos de cooperacin internacional que apoyan los

programas de mejoramiento, el retraso en la firma de los convenios de
cooperacin financiera perjudican el desempeo del proyecto y ponen en
riesgo su continuidad. Se demanda el diseo de mecanismos expeditos para
superar estas dificultades.
La imposibilidad de atender por igual y de manera simultnea a toda la

poblacin, genera forzosamente situaciones de desequilibrio, a veces difciles
de manejar entre las comunidades, que le plantean un particular desafo a las
instituciones distritales, pero que justamente por ello, exigen ser enfrentadas
y superadas, mediante conveniente trabajo social basado primordialmente en
informacin clara y precisa (El mejoramiento integral de barrios, s. f.)
Institucional
Pese a la existencia de muchos mecanismos de coordinacin interinstitucional
an no existe una cultura de solidaridad y cooperacin entre las instituciones
pblicas y, por lo general, se han presentado mltiples problemas para poder
llegar a acuerdos de cooperacin.
La superposicin de competencias institucionales en muchas ocasiones
ha dificultado an ms la definicin, ejecucin y el seguimiento a las
intervenciones. La rigidez de procesos y procedimientos en las diversas
entidades distritales as como la falta de coherencia de las instituciones
ha dificultado la consolidacin y la produccin de resultados de trabajo en
equipo. Las instituciones en el nivel local no tienen definidos los mecanismos y
procedimientos para llegar a acuerdos y concretar proyectos.
Obras
La participacin cualificada de la comunidad, se limita a pesar de los

escenarios, por las carencias colectivas en planeacin del desarrollo y la
gestin organizacional.
Social
Procesos
5.2. Referentes conceptuales de la poltica distrital en materia de

mejoramiento integral de barrios78
El Plan de Ordenamiento Territorial de Bogot POT, define el mejoramiento
integral como aqul que rige las actuaciones de planeamiento para la regularizacin de los asentamientos humanos de origen informal, para su conveniente integracin a la estructura de la ciudad, de conformidad con las directrices establecidas
en el Modelo de Ordenamiento Territorial.
Dice, adems, que debe orientar las acciones de complementacin, reordenamiento
o adecuacin requeridas tanto en el espacio urbano como en las unidades de vivienda que
conforman los asentamientos de origen ilegal ubicados en la periferia de la ciudad. Lo anterior para corregir las deficiencias fsicas, ambientales y legales generadas por su origen
fuera de las normas urbanas y permitir que sus habitantes accedan a la calidad de vida
urbana definida para el conjunto de la ciudad (DAPD, 2000b). Y anota que el PMIB
Sin duda los conceptos de vivienda y mejoramiento de barrios que ha construido el sector
institucional colombiano han sido influenciados por los siguientes factores:
- La firma de tratados internacionales, en particular la Declaracin de Estambul de 1996 y
las Metas del Milenio del ao 2000 cuyos apartes ya se han tratado en este documento.
- La Constitucin Nacional de 1991 que le otorga a la vivienda el carcter de un
derecho fundamental.
- La Poltica Urbana Ciudades y Ciudadana, de 1995, que define la vivienda como un
atributo urbano, adopta los acuerdos urbanos (solidaridad, competitividad, y sustentabilidad ambiental) como base de su ejecucin y reconoce en el Programa Vivienda
y Entorno VIEN, integrado a la Red de Solidaridad Social, una de las iniciativas
ms importantes para el desarrollo de la poltica de vivienda social.
- La Ley 388 de 1997, de Desarrollo Territorial, que define el alcance y contenido de
los planes de ordenamiento territorial vigentes e incluye la formulacin y aplicacin de
instrumentos de gestin, financiacin y planificacin urbana, los cuales garantizan la
viabilidad y articulacin fsica, econmica y social de las actuaciones urbansticas.
Ante los cambios introducidos por la Ley de Desarrollo Territorial, en 1997, el Gobierno Nacional,
a travs del Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social Conpes, aprob el documento
Optimizacin de la Poltica de Desarrollo Urbano, de conformidad con la Poltica de Calidad de Vida
Urbana definida por el Plan Nacional de Desarrollo para el perodo 2002-2006. No obstante,
aunque se basa en el concepto de calidad de vida urbana, dicha poltica no alude especficamente
a temas de mejoramiento integral sino ms bien a reconocer que los asentamientos ubicados en
zonas de riesgo son un problema, al igual que el dficit en espacio pblico y las deficiencias en la
calidad en los servicios pblicos y el transporte (solo trata el tema de la desmarginalizacin que
incluye reduccin de la vulnerabilidad de la poblacin ante desastres naturales, el mejoramiento
del espacio pblico y la disminucin de la contaminacin), promueve, adems, cambios en el arrendamiento como forma de facilitar el acceso a la vivienda.
78
163
Procesos
es una estrategia de inclusin de los habitantes de zonas de desarrollo incompleto, a la

calidad de vida urbana, al posibilitar que los grupos excluidos tengan la posibilidad de
integrarse representativamente en las instituciones e incrementar el control y la participacin popular en la gestin de la administracin pblica. Sobre esta base se definen los
componentes y lneas de accin del PMIB en el mbito distrital.
Por otra parte, la propuesta inicial de poltica pblica para el hbitat79 en el
Distrito Capital, considera el Programa de Mejoramiento Integral de Barrios (e
incluye adems el reconocimiento de vivienda80), como un aspecto fundamental,
entre otros, para incidir sobre el espacio urbano y atacar muchas de las dificultades
identificadas histricamente81. En ese sentido, anota que el PMIB:
busca contribuir al Mejoramiento de la calidad de vida, el Fortalecimiento de la Descentralizacin, la organizacin del territorio, el fortalecimiento de la participacin social y
comunitaria y de las redes sociales, el Mejoramiento Barrial y de las condiciones de habitabilidad as como el Fortalecimiento institucional.
Hacia una poltica de hbitat. Documento de trabajo (DAPD, 2000b).

tendr como objetivo principal la generacin de condiciones que garanticen el cumplimiento
del derecho a la vida a partir de la reduccin de las condiciones de vulnerabilidad en las viviendas
de la ciudad mediante la prestacin de asistencia tcnica calificada y permanente, en especial a los
sectores ms pobres de la poblacin. Para ello, tendr como uno de sus propsitos promover prcticas de construccin y aprovechamiento del suelo urbano de una forma ms eficiente, vinculando
dentro de el toda la cadena de produccin que incide, directa o indirectamente, en la construccin
de la vivienda. El Distrito promover, igualmente, el mejoramiento de las viviendas existentes
con el fin de atender el dficit cualitativo asociado a condiciones de hacinamiento, deficiencias en
infraestructura y condiciones de habitabilidad. Para el logro de este objetivo, se buscarn mecanismos de acceso a recursos de micro crdito, se promovern acciones tendientes hacer las normas
ms accesibles y lograr el cumplimiento de las mismas. El Distrito centrar sus acciones en el tema
de reduccin de la vulnerabilidad de las estructuras, como primer paso dentro de los procesos de
mejoramiento. Igualmente buscar adecuar los procesos de mejoramiento de manera tal que se
facilite el acceso de la poblacin a recursos de subsidio nacional (DAPD, 2000b).
81
Las condiciones de desarrollo urbano de la ciudad asociadas al bajo ingreso y dificultades de
acceso al suelo han propiciado la generacin de un modelo de ocupacin del territorio por fuera
de los parmetros urbansticos produciendo altsimo dficit tanto en la cobertura como calidad
de los sistemas pblicos de provisin de servicios pblicos y sociales, accesibilidad, calidad ambiental y de las viviendas, entre otros factores. Consecuencia de esto, cerca del 23% del territorio
urbano cuenta con deficiencias en infraestructura y equipamientos y en su articulacin en la
ciudad, a lo que se suma un alto dficit cualitativo en las viviendas que afecta directamente la
calidad de vida de la poblacin. En este contexto, la poltica social focalizada hacia los estratos
ms pobres tiene en las acciones de mejoramiento integral de barrios uno de los puntales para
resolver las situaciones de pobreza de la poblacin (DAPD, 2000b).
79
80
164
Segn esta conceptualizacin, el PMIB deber desarrollar tres componentes,

para su realizacin as:
1. Componente fsico: se entender como componente de mejoramiento en lo fsico,
las intervenciones que se realicen sobre el espacio pblico urbano y la vivienda que
consideren de forma integral los diferentes atributos de la ciudad: servicios pblicos,
suelo urbano, equipamiento urbano, espacio pblico y transporte, y que deben realizarse a travs de la articulacin, graduacin y orden en los procesos. Comprende:
redes locales de acueducto y alcantarillado de aguas negras y lluvias, circuitos viales
de acceso a barrios, reasentamiento de poblacin ubicada en zonas de alto riesgo no
mitigable y reas de ronda en las UPZ objeto del programa. Espacio pblico y equipamientos, medio ambiente, mejoramiento de vivienda, legalizacin, y titulacin.
2. Componente de desarrollo social: su propsito es generar capacidades en las
organizaciones para gestionar procesos de desarrollo de largo plazo a escala local, zonal
y barrial; contando con la participacin de las instituciones del Distrito. Este componente contribuir al fortalecimiento de las organizaciones en la medida en que se
apoye el incremento de capital humano y financiero de las organizaciones, la consolidacin y fortalecimiento de las organizaciones comunitarias, el fortalecimiento de la
capacidad de negociacin de las organizaciones comunitarias, el fortalecimiento de
una propuesta sostenible, en la medida en que refuerce el proceso autogestionario de
las organizaciones, para lo cual trabajar en temas de planeacin participativa, organizacin social, seguridad y convivencia, proyectos productivos, cumplimiento de la
norma y prevencin.
3. Componente de fortalecimiento local: entendido como el componente que
disear y desarrollar mecanismos para el fortalecimiento del nivel de decisin
local y zonal, de coordinacin interinstitucional y sectorial, para que las instituciones del Distrito Capital puedan realizar el ajuste de sus estructuras operativas
para el desarrollo de programas de mejoramiento integral, en una perspectiva de
descentralizacin y sostenibilidad. Paralelo a las acciones en este campo, la Poltica
Habitacional busca aprovechar de la mejor forma el inventario inmobiliario existente para una nueva oferta de vivienda, que contribuya a la solucin de las familias
ms pobres, aprovechando la infraestructura existente y en el marco de los procesos
sociales de produccin de este hbitat.
Como objetivo, el PMIB se propone:
Desarrollar acciones y proyectos para mitigar y recuperar las zonas de alto riesgo,
integrndolas al sistema urbano del espacio pblico; completar y configurar el espa-
165
Procesos
cio pblico de los asentamientos, generando espacios de encuentro, fortalecimiento del

tejido social e, integrndolo al sistema urbano del espacio pblico; completar y configurar la malla vial y de accesos en los asentamientos, integrndolos al sistema vial y de
transporte urbano; completar la red de servicios pblicos domiciliarios, integrndolos
al sistema urbano de servicios; mejorar y dotar la infraestructura y equipamiento social
y comunitario existente en los asentamientos, consolidndolos como centros zonales
e integrndolos al sistema urbano y promover el mejoramiento de las viviendas existentes con el fin de atender el dficit cualitativo asociado a condiciones estructurales,
de hacinamiento, deficiencias en infraestructura y condiciones de habitabilidad de las
viviendas (DAPD, 2000b).
En este sentido, el logro de los objetivos dispone como lineamientos los siguientes aspectos:
- La Caja de Vivienda Popular ejercer la coordinacin del Programa.
- El Distrito desarrollar sus acciones a partir de dos dimensiones: la social y
la territorial.
- El Distrito prestar, prioritariamente, asistencia tcnica permanente a las viviendas ubicadas en las UPZ objeto del Programa de Mejoramiento Integral,
para adelantar procesos de reforzamiento estructural como etapa previa al reconocimiento por parte de la Curadura Urbana.
- El mejoramiento de entorno debe garantizar la ejecucin de acciones que permitan la conformacin del entorno bsico a travs de la articulacin gradual y
ordenada de los elementos y procesos urbanos.
- Las acciones de mitigacin debern generar y recuperar espacio pblico para el
asentamiento.
- Se dar prioridad a las acciones que permitan consolidar la red peatonal y de
ciclorrutas mejorando la accesibilidad a las zonas y a los equipamientos sociales
y comunitarios.
- Se dar prioridad a las acciones que permitan la continuidad y cobertura de
los servicios.
- Se dar prioridad al mejoramiento y la dotacin de los equipamientos existentes
orientndose a la ampliacin de coberturas.
- Las zonas urbanas en las cuales se aplica el Programa de Mejoramiento Integral se
regirn por el tratamiento de mejoramiento integral descrito en el POT. Los usos y
normativa urbana particular para cada Unidad de Planeamiento Zonal UPZ se
desarrollarn en las fichas normativas reglamentarias o en los procedimientos de
regularizacin y legalizacin establecidos en el POT.
- En las zonas de aplicacin del tratamiento de mejoramiento integral y segn
las definiciones de la estructura urbana de la unidad de planeamiento zonal se
adelantarn los procesos de regularizacin y legalizacin.
166
Como estrategias propone:

- El Distrito implementar el Programa de Reconocimiento de Vivienda como
el principal instrumento para la reduccin de la vulnerabilidad de las viviendas
ante eventos naturales.
- Estrategia de participacin ciudadana que busca aumentar la capacidad de gestin colectiva, la cultura democrtica y el capital social en el territorio.
- Estrategia de coordinacin interinstitucional y fortalecimiento de la gestin local.
- El Distrito promover acciones tendientes a hacer las normas urbanas ms accesibles a los ciudadanos y lograr el cumplimiento de las mismas.
- El Distrito promover el mejoramiento de las viviendas existentes con el fin de
atender el dficit cualitativo asociado a condiciones de hacinamiento, deficiencias en infraestructura y condiciones de habitabilidad.
- El Distrito buscar facilitar el acceso de la poblacin a recursos de subsidio nacional para mejoramiento.
- Se construir la lnea de base de intervencin del Programa de Mejoramiento Integral y se elaborarn los indicadores de gestin que permitan efectuar el seguimiento y evaluacin del mismo.
- Se sistematizar la experiencia del Programa de Desmarginalizacin y del Programa Mejoremos el Barrio y la Casa, en sus componentes y zonas de actuacin para
continuar el desarrollo de los proyectos y programas, bajo los lineamientos del
Programa de Mejoramiento Integral.
5.3. Los esfuerzos institucionales en materia de ordenamiento

urbano en Bogot
Como herramientas para el ordenamiento y la planificacin urbana, se tienen, adems,
los planes maestros (25 en total) que se convierten en polticas pblicas temticas y
sectoriales que pretenden profundizar en la solucin de problemticas asociadas a la
movilidad, los cultos religiosos, la educacin, la salud, la seguridad y la convivencia,
el manejo y disposicin de residuos slidos, el abastecimiento, el espacio pblico, el
deporte, el bienestar social, entre otros temas, de manera ms integral, mediante el
reordenamiento institucional y poltico de las decisiones del distrito y nutriendo la
mirada para ello desde diversas perspectivas.
En el esfuerzo por ordenar la dinmica urbana, el Distrito ha planteado en
el ltimo perodo de gobierno la Poltica de Hbitat, que busca integrar los temas referentes a la habitabilidad y la vivienda en general desde la perspectiva del
modelo de ciudad, la interconexin de los diversos componentes que intervienen
en la construccin del ambiente humano, la suficiencia y calidad de ste (Alcalda
167
Procesos
Mayor; DAPD, 2005a). La propuesta integra en sus programas aspectos como la

prevencin y control de la urbanizacin ilegal, la legalizacin de los ttulos de propiedad, la articulacin de oferta y demanda de suelos, el mejoramiento integral de
barrios MIB, el reconocimiento de la vivienda autoproducida, la rehabilitacin
de vivienda en reas centrales y en el hbitat rural, el reasentamiento de poblacin
en reas de alto riesgo, el financiamiento del hbitat y el reconocimiento de la diversidad en los procesos de produccin del hbitat, as como las propuestas de ecourbanismo que implican consideraciones en torno a la calidad de la vivienda. Por
otro lado, se hace referencia a la promocin de vivienda en arriendo, la coordinacin
interinstitucional y los sistemas de informacin y evaluacin necesarios para la construccin de un hbitat digno en la ciudad. Sin embargo, y a pesar de la integralidad
planteada en la construccin de esta poltica, el hbitat constituye una nocin que
an no ha sido apropiada realmente en el pas, por lo tanto, las dificultades para su
implementacin y capacidad operativa como poltica son mltiples.
5.4. Los nfasis del distrito en materia de mejoramiento

integral de barrios
El Distrito Capital defini intervenir en materia de mejoramiento barrial a 26 unidades de planeamiento zonal UPZ82, las cuales, en 2006, contaban con 1018.113
habitantes, es decir, 15% de la poblacin total del Distrito Capital. Esta es, quiz,
la poblacin que concentra el mayor nmero de deficiencias en infraestructura y es,
de manera general, la poblacin objeto del Programa de Mejoramiento Integral de
Barrios. Las UPZ que albergan mayor nmero de personas son Patio Bonito, Lucero, Bosa Occidental, Bosa Central, Ismael Perdomo, Tibabuyes y Gran Yomasa,
de las localidades de Kennedy, Ciudad Bolvar, Bosa, Suba y Usme. En los decretos
reglamentarios de cada una de las UPZ se incluye un captulo en que se trata el
tema de la gestin del suelo. All se enumeran las acciones prioritarias y los proyectos que se van a desarrollar en cada una de las UPZ tipo 1, reglamentadas hasta la
fecha. En el anlisis de los proyectos prioritarios relacionados con el mejoramiento
fsico, se cuentan las siguientes lneas de accin: 1. Servicios pblicos, 2. Accesibilidad, 3. Equipamiento, 4. Condiciones ambientales, 5. Condiciones individuales de
la unidad de vivienda. En el siguiente cuadro se relaciona la demanda de servicios,
representada en nmero de proyectos formulados mediante la reglamentacin expedida por el DAPD en 2006.
82
En algunos documentos de trabajo preparados por la Caja de Vivienda Popular CVP, la

cifra de poblacin en las UPZ de mejoramiento es mayor a la expresada en este texto debido
a la diferencia de fuentes.
168
Cuadro resumen de demandas de servicios segn fichas normativas, reglamentarias

de las unidades de planeamiento zonal definidas como de mejoramiento integral en
Bogot, D.C., 2006. DAPD
Eje de
inversin
Servicios demandados
Ordenamiento
y legalizacin
Vivienda
Medio
ambiente
Movilidad
Servicios
pblicos
Equipamientos
Comprende estado de avance en la implementacin y diseo de la estructura urbana y ficha

normativa, estado de avance en la normatividad
y legalizacin urbanstica de barrios.
Comprende titulacin predial, mejoramiento de
vivienda y reasentamiento de hogares.
Comprende gestin del riesgo, recuperacin de
cuerpos de agua, corredores ecolgicos, recuperacin paisajstica y saneamiento ambiental.
Comprende vas vehiculares, vas peatonales
(senderos, escaleras, puentes peatonales, andenes, alamedas y ciclorrutas y transporte).
Comprende servicios de acueducto, alcantarillado sanitario, alcantarillado pluvial, alumbrado
pblico, aseo.
Comprende educacin, salud, parques y zonas
verdes, escenarios culturales, seguridad y equipamientos comunitarios.
Total
No. de
proyectos
regulados
en la ficha
20
%
Participacin
7%
40
14%
65
23%
37
13%
46
16%
76
27%
284
100%
Fuente: Caja de Vivienda Popular; DAPD. Bogot, 2006.
Llama la atencin la gran cantidad de proyectos formulados en relacin

con el componente de proteccin ambiental y mitigacin de riesgo, los cuales no
son considerados como prioritarios por las comunidades si se atiende a las cifras
deducidas de lo planes zonales analizados en el aparte anterior. Por otra parte,
los proyectos relacionados con el componente de vivienda consisten, principalmente, en reasentamiento de hogares y titulacin predial; en la reglamentacin
no se consideran prioritarios los proyectos para mejoramiento de las condiciones
de habitabilidad y sismo resistencia de las viviendas. Ms all de la cantidad de
obras, lo relevante de la reglamentacin a la que se hace referencia en este aparte,
es el tipo de obras formuladas, en trminos de escala e impacto. En su mayora,
estas obras son de escala zonal y tienden a consolidar el modelo de ordenamiento
a escala urbana definido en el POT.
169
Procesos
Demanda por servicios en la reglamentacin de las UPZ

DEMANDA POR SERVICIOS REGLAMENTACION UPZ
8,0%
7,0%
6,0%
5,0%
4,0%
3,0%
2,0%
1,0%
Ficha normativa
Mejoramiento vivienda
Transporte pblico
Corredores ecolgicos
Escenarios culturales
Acueducto
Saneamiento ambiental
Recuperacin paisajstica
Recuper cuerpos de agua
Salud
Equipo comunitarios
Alcantarillado sanitario
Vas peatonales
Educacin
Gestin riesgo
Alcantarillado pluvial
Titulacin predial
Legalizacin urbanstica
Reasentamiento hogares
Parques y zonas verdes
Vas vehiculares
0,0%
Fuente: DAPD.
En los proyectos prioritarios propuestos en la reglamentacin de las UPZ, se

identifica que un 30% de la oferta est orientada al mejoramiento de las condiciones ambientales y mitigacin de riesgos, seguida por un 27% en obras de mejoramiento o construccin de nuevos equipamientos, un 16% a la cobertura en servicios
pblicos, un 14% en la lnea correspondiente a las condiciones individuales de la
vivienda y un 13% en la consolidacin de las redes de movilidad vehicular y peatonal. De acuerdo con la demanda extractada de la reglamentacin, se est dando
atencin a problemas en trminos de la consolidacin del modelo de ordenamiento
territorial a nivel de toda la ciudad (ver grfico Demanda por servicios en la reglamentacin de las UPZ).
Por otra parte, al analizar el grfico resumen de la demanda de servicios de
los planes zonales, desarrollado por la Caja de Vivienda Popular en el marco de los
ncleos de participacin ciudadana, se obtiene que el 25% est orientado a la demanda de mejoramiento o construccin de equipamiento, el 20% a aumento en la
cobertura de servicios pblicos, el 18% al mejoramiento y aumento de las redes de
movilidad, vehicular y peatonal y al mejoramiento de las condiciones ambientales,
el 15% a vivienda y, finalmente, el 3% a ordenamiento y legalizacin. Este tipo de
proyectos corresponden con aquellos de mayor impacto a corto plazo y mayor receptividad por parte de las comunidades. En esa medida la demanda, ya sea induci170
da o no, est orientada a que la comunidad identifique los problemas de fondo y, en

esa medida, contribuya a la formulacin de proyectos tendientes al mejoramiento
de la calidad de vida (ver grfico Demanda por servicios planes zonales).
Demanda por servicios planes zonales
9,00%
8,00%
7,00%
6,00%
5,00%
4,00%
3,00%
2,00%
1,00%
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Fi
ch
no
de
rm
at
iva
0,00%
Fuente: CVP (2006).
6. Reflexin final: los compromisos y cambios de

enfoque que exige un proyecto estratgico
de mejoramiento integral de barrios para
los espacios urbanos
Consideramos fundamental la necesidad de ajustar el concepto de mejoramiento
integral de barrios a las condiciones particulares de la ciudad, en este caso Bogot.
Con este fin se presentan ocho hiptesis que permiten realizar este ajuste, como un
primer elemento bsico para avanzar en el tema:
- Existen nfasis distintos en la orientacin del modelo de intervencin en materia de mejoramiento que est condicionado por el modelo de ciudad.
- La dicotoma entre lo que est al centro de la intervencin (social / fsico-espacial) no en trminos tericos, ni en la caracterizacin del PMIB, sino en la
intervencin misma de mejoramiento que las distintas instituciones adelantan
en la ciudad.
171
Procesos
- A pesar de la intencin reciente de formular una poltica pblica en materia de hbitat y vivienda para la ciudad que oriente y articule la accin institucional, la importancia de la intervencin en esta materia no ha sido fundamental ni trascendente, ya
que se hace nfasis en la produccin de vivienda nueva, y no se reconoce claramente
el MIB, al cual no se le ha dado la jerarqua que le corresponde en relacin con la
dimensin de las acciones de mejoramiento urbano que requiere la ciudad.
- Cada entidad tiene su propia aplicacin de la concepcin de desarrollo y su propia agenda, esto dificulta la intervencin interinstitucional para el MIB, duplica
esfuerzos, y construye miradas independientes.
- Aunque se tiene como fundamento la lucha contra la pobreza, la promocin de
la ciudadana, el mejoramiento de la calidad de vida, entre otras, existe histricamente un determinante diferente al fsico en la intervencin en materia de
mejoramiento barrial que no se logra dimensionar en el papel y es la importancia de lo social.
- Se sigue desarrollando, en la prctica, una nocin de objeto sobre el que se interviene (determinante de lo fsico posiblemente) y no de poblacin sujeto de su
propio desarrollo.
- Existen dificultades para la realizacin del principio de descentralizacin de
tal suerte que se pueda potenciar con mayor trascendencia el programa y se
promueva una efectiva y real participacin de la comunidad en los procesos de
planeacin del desarrollo urbano y la formulacin de polticas pblicas.
- El programa de mejoramiento integral de barrios no tiene la jerarqua institucional que amerita dentro de la poltica y la estructura poltico-administrativa
del Distrito Capital.
Teniendo en cuenta las tesis anteriores y las conclusiones a las que se lleg a lo
largo de la investigacin se plantean las siguientes reflexiones finales:
En primer lugar, es importante centrar el tema del MIB en su justo lugar, no
solamente denotando su carcter estratgico, sino planteando su inevitable continuidad y permanencia en el desarrollo futuro del contexto urbano colombiano, que
lo hace necesario debido a la continuidad del crecimiento urbano y a que dficits
acumulados83 no hayan sido resueltos definitivamente. Aunque en varios aspectos la
accin institucional sobre el mejoramiento se ha reforzado, esto en ningn momento
ha posibilitado que la problemtica desaparezca. En primer lugar, por los dficits
cualitativo y cuantitativo acumulados, en segundo lugar, por el agotamiento del suelo
83
los dficits de infraestructura, urbanizacin informal y pobreza urbana seguirn siendo

uno de los ms graves problemas de la agenda social de casi todos los pases en vas de desarrollo (Brakarz, 2002: 89).
172
urbanizable que implica el incremento de sus costos, y de esa manera, un acceso an

ms reducido para los sectores de menos ingresos84, en tercer lugar, sumado a los dos
anteriores, porque el crecimiento de la poblacin urbana no es controlable y no se
puede detener, pues las oportunidades en las grandes ciudades siguen siendo mejor
valoradas que las del campo o las de los pequeos asentamientos humanos.
Por otra parte, junto a la pobreza generalizada, la degradacin del medio natural
y la insostenibilidad, son parte de los problemas ms graves que enfrentan nuestras
ciudades. Incorporar la perspectiva ambiental ms all del discurso y en relacin armnica con la estructuracin de alternativas productivas para sostenibilidad de la
poblacin y de los procesos de mejoramiento es otra tarea inaplazable para la caracterizacin y ejecucin de PMIB. Esta perspectiva de la sostenibilidad, en todas
sus dimensiones ambiental y productiva, requiere ms que voluntad poltica, pues
necesita promover e implementar un cambio de hbitos en la sociedad. La centralidad
de la accin misma del MIB debe ser repensada, pues, si bien la complementacin
de infraestructura es fundamental para el bienestar, en la actualidad ha cambiado
la configuracin de los proveedores de los distintos servicios pblicos en la ciudad.
Hace unos aos la mayor preocupacin para las experiencias de MIB era la provisin
de servicios pblicos domiciliarios, la mayora de redes dependan de las instancias
pblicas atadas a los requisitos de legalizacin de asentamientos para poder invertir,
hoy la mayora de redes y empresas de servicios estn completamente privatizados y
el afn de abrir nuevos mercados ha hecho que los escenarios de los barrios informales se conviertan en un nicho rentable para los proveedores privados. Esto ha hecho
que la cobertura de servicios pblicos domiciliarios se incremente notablemente, y ha
centrado la dificultad para los habitantes ms en relacin con la calidad y las tarifas
que con el acceso a ellos. Los diseos de MIB deben dar paso a las transformaciones
del contexto y atender de mejor manera las necesidades y dificultades de la poblacin.
En un territorio informal y precario, pero con redes instaladas de servicios pblicos,
el centro de la accin debe referirse, tal vez, a las asesoras relacionadas con el uso de
estos servicios o en la generacin de intermediaciones institucionales para la reduccin
de tarifas para los estratos ms bajos, o en la promocin de empresas comunitarias y
vecinales para el manejo de las redes de servicios, por ejemplo.
Otro aspecto fundamental para la construccin y consolidacin de lo urbano
es la convivencia, que se ha venido posicionando como una mirada y poltica institucional para enfrentar los problemas de violencia y delincuencia propios de la ciudad,
84
Es importante recordar aqu que la poltica de produccin de suelo urbanizable a bajo costo
que compita con el suelo ofertado a travs del mercado informal no ha dado los resultados
esperados para la ciudad. El responsable institucional para el desarrollo de esta iniciativa de la
agenda urbana es Metrovivienda desde 1999, ao en que fue creada.
173
Procesos
sin embargo, corre el riesgo de quedarse en la intencin de regulacin y olvidarse

de la visin del desarrollo. Este tema y el de la participacin, se han convertido en
componentes casi obligatorios para las experiencias del MIB a partir del ejemplo y
la experiencia del Proyecto SUR con Bogot. Otro elemento propio del contexto
urbano que exige una posicin y una decisin por parte de quienes disean el PMIB
es el referente a las escalas de intervencin que tiene que comprenderse administrativamente, pero tambin histrica y culturalmente en su dimensin territorial. La
definicin del PMIB de insistir en el barrio como espacio para la implementacin
del mejoramiento no es un capricho y mucho menos una manifestacin anacrnica85. Es necesario buscar una determinacin de las escalas y combinaciones de herramientas de planeacin e intervencin que generen equilibrio entre las necesidades
administrativas para las cuales el manejo se facilita a partir de la dimensin de las
localidades y las UPZ y las caractersticas propias de la construccin comunitaria,
para las cuales el barrio es la unidad que trasciende hacia la dimensin cultural y
de identidad, visin muy consolidada en ciudades como Bogot. Este criterio es
importante tambin si se tiene en cuenta la necesidad de reconocer a la comunidad
como un sujeto constructor de ciudad y de su propio desarrollo.
El nuevo suelo urbano que disponga la ciudad se establecer con base en dos
escenarios. Por una parte, el crecimiento fuera del permetro urbano en los municipios circunvecinos a Bogot, con lo que se revive, en muchos casos, las dificultades y
los dramas de un inadecuado proceso de urbanizacin, no controlado y con enormes
problemas de planeacin y ante lo cual es urgente garantizar la configuracin de
un modelo de ordenamiento territorial compartido que contemple, en primera instancia, a los municipios inmediatos a Bogot, y seguidamente, a la regin. Bogot
no puede darse el lujo de repetir la historia, no puede hacer caso omiso de las circunstancias que ya se empiezan a vivir, pues esta ciudad seguir siendo la principal
receptora de poblacin por la importancia que representa y por las condiciones y
capacidades instaladas; esta recepcin de poblacin se dar indistintamente de que
tenga que localizarse o no dentro del permetro urbano.
Para configurar el segundo escenario, la produccin de nuevo suelo urbano se
centrar en reas ya servidas, con infraestructuras adecuadas, bien localizadas y ya
incorporadas al desarrollo urbano de la ciudad. Muchas de estas reas corresponden a
85
Actualmente, los escenarios administrativos y de planeacin han abordado las dimensiones

zonal, local, distrital, metropolitana y regional como referentes espaciales universales. El hecho de que el mejoramiento se siga planteando a escala barrial implica dificultades de orden
administrativo, en la distribucin presupuestal y en el diseo de las intervenciones en general,
aspectos que hacen dudar a muchos de la vigencia de la escala barrial en la actualidad como
escala de referencia.
174
zonas intervenidas a partir de acciones de mejoramiento urbano y, particularmente, a

travs de las acciones adelantadas en el mejoramiento integral de barrios. Si bien ello
refleja la clara articulacin territorial del MIB a la ciudad y al modelo propuesto por
vas del mercado, tambin es cierto que si no existe una previsin y planeacin para la
construccin futura del territorio desde la lgica global de la ciudad, estas reas sern
transformadas en los procesos de urbanizacin dirigidos a poblaciones diferentes a las
cuales se pretendi beneficiar con el mejoramiento integral de barrios, conllevando a
procesos de expulsin, a nuevas lgicas de segregacin socio-espacial y a agravar el
problema de la urbanizacin no planificada de la regin.
A partir de la realidad que develan ambos escenarios, el mejoramiento integral
de barrios es ms que una accin coyuntural y asistencial, es una accin estratgica
para la ciudad que requiere planeacin y posicionamiento adecuados, relacionados
con la lgica general de la ciudad y su proyeccin. Dicho de otra manera, es necesario contemplar el MIB como una accin fundamental dentro del marco del modelo
de ciudad y darle un lugar apropiado en la estructura jerrquica del Distrito para
que pueda cumplir con la importante labor de la cual es responsable. Se evidencia
la necesidad de construir nuevas metodologas que permitan establecer un dilogo
fraterno y real entre la mirada urbana de las instituciones y la mirada de la ciudad
construida por las comunidades en materia de necesidades, deseos y aspiraciones,
para poder concertar la formulacin de planes y la construccin de estrategias de intervencin, as como la dimensin real de la participacin en toda esta dinmica. En
esta discusin hay que comprender que el punto final no lo constituye la construccin, validacin y resultado del indicador, sino la construccin y el posicionamiento
de una lnea base que parte de la nocin de calidad de vida de la poblacin.
Se debe considerar la necesidad de deslindar la relacin mecnica que se establece entre la evaluacin de las demandas de vivienda y la valoracin del MIB, en
tanto de este ltimo hace parte de una serie de variables que, hasta la fecha, difcilmente se conciben de manera articulada y menos se ejecutan integralmente como
parte de un todo. Esto significa comprender, adems, que existen mbitos pblicos
y privados, en los que los privados se asocian a la vivienda y los pblicos potencialmente a los espacios colectivos. Pero tambin significa entender que as se trate de
mbitos privados, estos tienen una estrecha relacin con la construccin de patrones
de ciudadana en los que, por ejemplo, la convivencia y la salud de los habitantes se
relacionan con el mejoramiento barrial y con las condiciones de bienestar, en tanto
es en la casa donde se forjan valores y dinmicas socio-culturales que se reproducen o transforman en los espacios colectivos. Tambin que la vivienda, como espacio
privado, demanda dinmicas de mejoramiento estructural que pueden ser requeridas por una poblacin considerable en el mbito urbano. En este sentido, la intervencin en MIB deber comprender, deslindar e incidir sobre estas dos dimensiones
175
Procesos
de la vida urbana: la pblica y la privada, y adelantar acciones pertinentes para

ambas. Eso no significa que en su totalidad deban ser responsabilidad de la entidad
que coordina o ejecuta el PMIB, lo que significa es que demandan el concurso del
gobierno distrital como de la institucionalidad del distrito en su conjunto.
La intervencin construida a partir de esta nocin, podra abarcar los siguientes mbitos86:
Parmetros para establecer y valorar la legibilidad de las zonas de intervencin
Grado de consolidacin para evaluar
priorizacin
mbitos de intervencin
Tipo 1
Tipo 2
Tipo 3
Tipo 4
Salud (saneamiento bsico, ventilacin, etc.)
vivienda
Lo privado
Convivencia
Mejoramiento estructural
Produccin, empleo y trabajo
Acceso
Mejoramiento de vivienda en general
Sistema de espacialidad pblica
Salud (recoleccin de residuos,

saneamiento otros servicios)
Lo pblico*
Educacin
Medio ambiente
Accesibilidad y movilidad
Socio-cultural
Socio-econmico
Uso del tiempo libre
Convivencia y seguridad
* Implica pensar no solo en la disposicin de infraestructura, sino tambin en el acceso a los servicios
* Criterios para la elegibilidad de zonas de intervencin, desde la perspectiva del bienestar
86
Los tipos mencionados en la tabla se refieren a la tipologa barrial construida por la Caja de
Vivienda Popular CVP en un esfuerzo previo.
176
Una dificultad para poder abordar estas dimensiones se relaciona, como lo

anotamos anteriormente, con la disponibilidad de informacin. No se tienen datos
cuantificados por UPZ y se dispone de informacin dispersa y copiosa por localidad.
Adems de esto, la escala barrial no aparece como algo fundamental, a pesar de la
importancia que tiene en la configuracin urbana.
En ese sentido, es crucial potenciar lo ya acumulado: las tipologas barriales
dispuestas por la CVP en sus diversas elaboraciones que posibiliten la construccin
de una zonificacin ajustada a las necesidades de la comunidad y no a las demandas
de la planeacin urbana regional, pero que, simultneamente, permitan conversar
con la escala zonal, construida a partir de la nocin de UPZ. La escala barrial no
solo debe ser reconocida, sino que es necesario invertir la lgica de lectura que va de
la localidad al barrio, para darle un lugar como unidad socio-cultural fundamental
en la ciudad. Se podra disponer, igualmente, de la informacin sobre la tipologa
de zonas sub normales y elegibilidad construida por el ICT y por el Inurbe antes
de su liquidacin. El planteamiento de hace unos aos del Banco Mundial BM y
del Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos segn el cual
la estrategia para enfrentar el problema de la informalidad y la marginalidad es
la eliminacin de los asentamientos irregulares (cities without slums), es poco viable
mientras no se cambie el enfoque a partir del cual se enfrenta la problemtica y no
se prioricen los recursos necesarios para ello, pues la incapacidad de las ciudades
para satisfacer la totalidad de las demandas de hbitat y vivienda va a persistir,
sumada a las deficiencias en la provisin de empleo y la satisfaccin total de necesidades sociales, econmicas y culturales de la poblacin en pases con problemas
estructurales en el modelo de desarrollo e insuficiencia de recursos pblicos y privados para su atencin.
Una afirmacin de este tipo pone nuevamente el MIB como una alternativa
crucial para las ciudades y la poblacin urbana. Sin embargo, el enfoque de este se
debe priorizar en la atencin de los intereses y necesidades de la poblacin, por encima
de la priorizacin de los aspectos definidos a partir del inters del sistema econmico.
Esto no quiere decir que el MIB no obedezca a criterios de ordenamiento de modelo
de ciudad y de productividad, pero en un momento como el actual, la poblacin y su
bienestar deben ser el centro de la intervencin, de lo contrario, los efectos podran
revertirse muy prontamente, pues para la sostenibilidad de cualquier tipo de intervencin e iniciativa urbana es fundamental contar con la aprobacin de la poblacin,
sus redes sociales y sus formas organizativas.
Para eso urge que sea definida una mirada poltica y estructural sobre el MIB,
que centre un enfoque, no nico sino concensuado, y establezca un modelo para el
PMIB entendido como elemento articulador de la poltica de hbitat con nfasis en
lo habitacional y el entorno digno, estableciendo acciones de orden cuantitativo y
177
Procesos
cualitativo de manera simultnea. Esto implica que temas como la construccin de

VIS, el mejoramiento de la vivienda, la utilizacin y distribucin del suelo urbano,
titulacin, reasentamiento, entre otros, no pueden estar desarticulados de las acciones del MIB pues ste permite la articulacin de manera fluida. Posicionar y materializar esta visin es uno de los retos ms importantes para el PMIB. El territorio
y la comunidad son una sola entidad, y por tanto las acciones sobre ste y la cooperacin con sus comunidades no pueden dinamizarse de acuerdo con el inters de
cada accin institucional por separado, sino que por el contrario debe articular los
esfuerzos y conducirlos de manera coordinada a travs del PMIB; es decir, ajustar el
modelo del MIB para garantizar su flexibilidad y, simultneamente, garantizar las
pautas permanentes que le dan cohesin y coherencia al MIB.
Los procesos administrativos y de gobierno de la ciudad han mutado tambin; la descentralizacin y la cultura laboral propia del mbito burocrtico, sumadas a la privatizacin y entrega en manos de consultores a muchas de las
funciones pblicas debilitan la estructura y capacidad de sistematizacin de escenarios como el PMIB que el gobierno distrital an no ha posicionado y priorizado.
Este hecho exige la labor de dar cuenta del acumulado institucional existente en
relacin con el MIB, y sobre todo garantizar la continuidad de los acumulados
y trayectorias que eviten la perdida de la memoria institucional y los procesos
ya validados por prcticas probadas, ajustadas y consensuadas. El desarrollo de
los 25 planes maestros propuestos en la ciudad de Bogot afecta de una nueva
manera la ejecucin de la planeacin en la ciudad. Por lo tanto, las propuestas y
proyecciones entorno al PMIB deben tener en cuenta lo planteado en estos planes
y disear las intervenciones de manera diferenciada, dependiendo de los criterios
ya estructurados y de las prioridades definidas y necesidades existentes en cada
zona. Sin duda es necesario ahondar en la relacin que las acciones del MIB guardan con la aplicacin de los planes maestros.
Por otra parte, la reestructuracin administrativa que hoy afronta la ciudad es
un proceso muy importante que permitir la redefinicin de funciones, estructuras
administrativas, cargos y procesos de toma de decisiones en general. Es fundamental que dentro de la nueva lgica administrativa que se defina, el MIB tenga un
lugar como proceso relevante para la ciudad, entendido desde la perspectiva de
coordinacin de diversos tipos de accin en una estrategia integral que cuente con
la cobertura de una poltica pblica clara y la infraestructura y la jerarqua pblica
necesarias. Esta figuracin del tema de MIB en la nueva estructura administrativa
de la ciudad sera un indicador del mayor alcance adquirido para esta problemtica
y de la apropiacin del tema por parte de la administracin pblica que tendra que
reflejarse tambin por medio de una mejor articulacin del tema a la lgica general
de planeacin del Distrito y a su mayor protagonismo. El MIB ha venido ganando
178
presencia en las polticas nacionales, su delimitacin como un programa especfico

del plan de desarrollo del actual gobierno devela un mayor inters por la problemtica, sin embargo, es necesario que el enfoque trascienda lo referente a obras e
infraestructura y asuma una dinmica integral para su desarrollo.
Es de vital importancia posicionar el mejoramiento integral de barrios en la
ciudad como una clara expresin de la poltica pblica en materia de hbitat dirigido a sectores de poblacin de bajos ingresos y como estrategia para la superacin
de la pobreza. Consideramos que el agotamiento del suelo urbano disponible para
urbanizar87, referido a la disponibilidad de suelo para vivienda social nueva, es un
escenario que en menos de cinco diez aos har parte muy preocupante de nuestro
presente y por ello la ciudad debe contemplar y anticipar desde ahora escenarios de
mediano y de largo plazo en funcin de la ocupacin del suelo urbano; entre estos
el que ha sido autoproducido por las comunidades que hoy reclaman de manera
particular una atencin prioritaria.
Las acciones de mejoramiento integral de barrios en la ciudad deben estar articuladas bajo un programa estratgico claro de mediano y largo aliento, que supere
el carcter coyuntural que establece la lgica de proyecto y fortalezca un operador
institucional en la ciudad que adelante acciones directas relativas al MIB y coordine
acciones con las dems instituciones distritales comprometidas con el mejoramiento
urbano y barrial. Ello implica apuntar a posicionar el Programa de Mejoramiento
Integral de Barrios en la estructura orgnica de la ciudad. Una opcin para ello
es transformar la Caja de Vivienda Popular en la entidad operadora del PMIB,
para que asuma algunos proyectos y dinmicas que se adelantan en otras entidades distritales relacionadas con el mejoramiento barrial, reorganice los proyectos
que actualmente adelanta la CVP y construya una verdadera coordinacin con las
instituciones responsables de adelantar acciones de mejoramiento urbano (que no
pueden salir de su competencia) a travs del fortalecimiento de la coordinacin
interinstitucional en los niveles metropolitano, local y zonal. Es fundamental que
la Secretara Distrital del Hbitat adopte el mejoramiento integral de barrios como
un eje estratgico y no solo como una de las acciones incorporadas como parte de su
responsabilidad. Ello como una expresin de la determinacin de poltica pblica.
87
Para 2007, la ciudad de Bogot contaba con 6.000 hectreas de suelo urbanizable disponibles. De stas, mnimamente, una quinta parte se destinar a cesiones para vas, afectaciones,
infraestructura y equipamiento, espacio pblico. Las hectreas restantes se consumirn en
menos de diez aos dado el promedio de urbanizacin que oscila entre 400 a 500 ha ao.
(Torres y otros, 2007).
179
Procesos
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182
Caminando
u n p l a n e ta i n f o r m a l
David Milln Orozco

La utopa del progreso se ha transformado en movimiento desordenado
Daniel Innerarity (2008a).
Se hunde el progreso. Inundacin del ro Cauca a su paso

por Cali (diciembre de 2008).
Fotografa: Andrs Prieto, Planeacin Municipal, Cali.
Introduccin
La presente reflexin, que se enfocar en la ciudad de Cali, parte de tres supuestos
globales bsicos, entre tantos otros, asociados al nacimiento y reproduccin de la
ciudad informal:
183
Procesos
1. A medida que avanza el mundo neoliberal, asistimos al surgimiento de marginalidades y exclusiones, cada vez ms drsticas.
2. La velocidad con que se expanden los efectos del neoliberalismo, es harto superior a la reaccin mediante la cual algunos estados, gobiernos, instituciones y
organizaciones sociales pretende enfrentar o aminorar sus efectos.
3. Por lo anterior, grandes grupos de poblacin en el mundo entero estn siendo
confinados a una situacin de mxima miseria soportable88, sin que existan soluciones efectivas y de la escala y complejidad correspondientes con el fenmeno
de la ciudad informal.
Estos supuestos se combinan en lo que he denominado marginpolis (Milln
Orozco, 2008), y encuentran nuevas afirmaciones y razones en lo que sucede hoy
en todo el planeta.
La ciudad informal a veces alcanza manifestaciones surrealistas.

Asentamiento El Barandal, lagunas El Pondaje y Charco
Azul (2006). Fotografa: Ricardo Cruz.
La reflexin se apoya en las realizadas recientemente por diversos analistas (globales, locales y comunitarios; con medios y sin ellos), que hacen diversas lecturas
de los eventos que en este momento estn sucediendo: el calentamiento global, la
inminente depresin socio-econmica mundial, la eleccin de Barack Obama como
presidente de Estados Unidos, la oscilacin del precio del petrleo, la enorme escalada
de la pobreza en todo el mundo, las guerras globales; y en Colombia , la muy posible
negacin de la segunda re-eleccin consecutiva de lvaro Uribe, la inminente apro88
Este concepto fue introducido por el arquitecto Harold Martnez Espinel, quien particip en
la mesa por la ciudad y la vivienda, organizada por el Concejo Municipal de Santiago de Cali,
entre julio y noviembre de 2003.
184
bacin de la reeleccin inmediata de alcaldes y gobernadores, las guerras locales, las

reacciones locales frente al sistema financiero y bancario nacional e internacional, la
cada en serie de las pirmides (o entidades financieras alternativas e ilegales).
Aunque no parezca que estos temas se relacionen con la ciudad informal o
con la marginpolis es necesario advertir casi como una redundancia, que la transformacin de la ciudad est finamente articulada con las dinmicas econmicas
y polticas locales y globales, y que es la pobreza el catalizador de las maneras
no correctas de transformar las concentraciones urbanas. Por lo tanto, este es un
momento propicio para la comprobacin o negacin de algunas hiptesis sobre el
funcionamiento de nuestras sociedad, economa y poltica, en torno a los procesos
de construccin de ciudad.
Inundacin del ro cauca a su paso por Cali (diciembre 2008).

Una de las conclusiones que se puede adelantar es que podremos saber mucho
acerca de cmo se produce la ciudad (o las diversas ciudades), pero no suficientemente sobre cmo reorientar sus procesos de produccin. En todo caso, si se tienen
algunas tesis alrededor de cmo hacer esto ltimo, se evidencia a diario que es casi
imposible hacerlo, o que se hace muy poco, aunque, por ejemplo, en Cali se haya
integrado un gobierno que prometi dar un vuelco al tema89. La fuerza que tienen
las maneras convencionales de enfrentar el problema de los asentamientos humanos
de desarrollo incompleto en Cali, tiene una enorme inercia frente a la posibilidad de
recomponer integralmente entornos de ciudad informal (Milln Orozco, 2004).
Podemos Cali, es el movimiento poltico que gobierna la ciudad en el perodo 2008-2011, en cabeza
del mdico Jorge Ivn Ospina Gmez. El Plan Municipal de Desarrollo, llamado Para vivir la vida
dignamente, incluye el Plan de Recomposicin Integral de Zonas Marginales Prizma que durante
el primer ao de gobierno no present una significativa evolucin.
89
185
Procesos
Regularmente cuando desde las diferentes experiencias trabajamos para llevar a cabo la empresa del desarrollo de nuestros barrios y de nuestros procesos organizativos lo hacemos desde
una perspectiva informal, marginal, sin que medie la posibilidad de un apoyo entre nosotros,
de construir una cadena de expectativas, una cadena de afectos, una cadena de voluntades para
transformar todos esos impulsos colectivos en una accin colectiva (Villa Valencia, 2008).
La distancia entre lo que sabemos y lo que podemos es una de las principales conjeturas para quienes estamos con un pie en la ciencia y otro en la poltica;
situacin difcil de compaginar en el marco de un conocimiento relativamente
completo sobre el fenmeno tratado, y un ejercicio de la poltica con gobiernos
relativamente comprometido con los problemas estructurales de la sociedad y el
territorio gobernados. La ciencia no est en condiciones de liberar a la poltica de
la responsabilidad de tener que decidir bajo condiciones de inseguridad. Probablemente lo que est detrs de la erosin de la autoridad de los Estados y la crisis
de la poltica sea este proceso de fragilizacin y pluralizacin del saber, y no conseguiremos recuperar su capacidad configuradora mientras no acertemos a articular nuevamente el poder con las nuevas formas de saber (Innerarity, 2008b).
Hoy por hoy, logran en buena parte solo reproducir la miseria urbana, dadas las
condiciones que el problema de la ciudad informal presenta actualmente, en comparacin con hace tres o cuatro dcadas, cuando las localizaciones de la naciente ciudad informal no eran tan riesgosas ni tan excluyentes del modelo de ciudad en su momento.
Incendio en el asentamiento Nueva Ilusin. Lagunas El Pondaje y Charco Azul, Cali (octubre 2008)
Fotografa: Henry Martnez, Oficina de Comunicaciones, Alcalda de Cali.
186
Algunas construcciones son realizadas en riveras de los ros (diciembre de 2008). Dique (Jarilln) del ro Cauca.
187
Procesos
Una manera de conocer es adoptar la decisin de enfrentar los problemas, como

el de la ciudad informal, acometiendo nuevas respuestas que rompan con el modelo
convencional. Hoy, cuando el fenmeno de la ciudad informal ha mutado hacia marginpolis, es necesario tambin propiciar la mutacin de la respuesta; darnos la oportunidad de conocer mientras hacemos; crear y recrear tecnologas urbanas como la
recomposicin integral de entornos de ciudad marginal o informal, conlleva tanto un
conocimiento ms amplio del problema, como una accin tcnica y poltica de mayor
alcance estructural. En esa accin la regularizacin y la titulacin bien pueden ser son
medios para alcanzar un mejor estar y un mejor hacer del territorio y sus habitantes,
pero no son la finalidad del proceso. La finalidad es propiciar mejor calidad de vida,
sostenibilidad ambiental, incremento de la productividad, inclusin social y funcionalidad urbana, a partir de una reconstruccin integral del hbitat, la mayora de los
casos, en los mismos entornos en que se ha reproducido la ciudad informal.
Siempre ser la hora, siempre habr una voz que lo diga, siempre pensaremos que este
es el momento. Pero pocas veces acumulamos el oxgeno que sabemos se necesita para
emprender una iniciativa de esta magnitud, para algunos la aventura de decir es ahora
apenas comienza, para otros mirar al frente para hacer desde la opcin colectiva por la
gente, significa entonces un camino recorrido que se resignifica No muchos conocemos
de verdad los pasillos, los atajos, asentamientos (Villa Valencia, 2008).
El alcalde de Cali, Dr. Jorge Ivn Ospina G. recorre la zona afectada por la inundacin (diciembre de 2008).
188
Cambiar de verdad, implica la movilizacin de personas, grupos e instituciones; implica la disponibilidad y creacin de conocimientos, recursos y poder.
Podemos dar la sensacin de cambio sin hacer que realmente las cosas sucedan y
sin disponer de lo necesario para que ello ocurra. Padecemos de una falsa movilidad o de movilidades aparentes. Es uno de los atributos del mundo meditico
que habitamos y, no pocas veces, disfrutamos. En ltima instancia, las sociedades combinan su resistencia al cambio con una agitacin superficial (Innerarity,
2008a), que hace que todo aparentemente cambie para que no cambie nada.
Incendio en asentamiento Nueva Ilusin. Lagunas El Pondaje y Charco Azul, Cali (octubre de 2008).
Fotografa: David Milln Orozco.
La demostracin de que algunas realidades no cambian mucho es la vuelta

cclica de los problemas, esto se demuestra, por ejemplo, con las inundaciones
peridicas del ro Cauca y sus indeseables efectos sobre las comunidades ribereas (raizales y/o informales), o con las tragedias derivadas de los incendios en los
asentamientos de desarrollo incompleto, por cuenta de las conexiones irregulares a las
redes del servicio de energa elctrica. Las recientes inundaciones de docenas de
barrios del sur oriente de la ciudad, han puesto al descubierto general lo que tcnicos y entendidos del problema conocen, las autoridades locales registran y los
189
Procesos
habitantes de esos sectores sufren: El abandono de las lagunas de regulacin de

El Pondaje y Charco Azul y su salida del sistema de drenaje del oriente de nuestro
municipio (Olarte Reyes, 2007). Esto, que ha sucedido durante largo tiempo y
sucedi en 2007, vuelve a suceder en 2008, mostrndonos que las respuestas a
estos problemas repetidos, son fallidas, insuficientes o inexistentes.
La inercia de la(s) pobreza(s)

Cubren nuestras mesas de trabajo y casi todos los espacios de la cotidianidad,
una cantidad importante de estudios, editoriales, artculos de opinin y ensayos, que concluyen lo que presagibamos que en algn momento se aceptara
abiertamente: El crecimiento econmico es condicin necesaria para la superacin de la precariedad social, pero no la garantiza. Hacen falta polticas
especficas de redistribucin (El Pas, 30 de octubre de 2008). Este tipo de
reflexiones se hacen hoy en el mundo entero en diversas orillas del pensamiento
y del quehacer pblico y privado, a propsito de un conjunto de situaciones,
tan indeseables para quienes pregonaron un nuevo mundo feliz a partir del libre
mercado, como inocultables y engorrosas para quienes compartieron tal fantasa o se abstrayeron de ella, y que nunca pensaron que la realidad se mostrara
tan cruda como hoy lo hace. De todas las reflexiones se deduce que la vida en
equilibrio no es compatible con el capitalismo; por lo menos con el capitalismo
que ha conocido la generacin Post Consenso de Washington; con el capitalismo
distanciado de la democracia.
Hoy, la construccin neoliberal cae a pedazos. Los golpes que van destrozando cada uno de esos ladrillos son el smbolo del fin de una poca y el comienzo
de una era hoy desconocida. Fueron casi 40 aos de mercados financieros cada vez
ms desregulados, con entes de control pblicos colonizados por los banqueros,
libre movimiento de capitales especulativos y desarrollo de sofisticados instrumentos financieros que intensificaron el frenes del casino global. Los gobiernos
perdieron el control del sector financiero de la economa. Los dueos de las entidades, ejecutivos, analistas y operadores de esos mercados perciban ingresos obscenos, constituyndose en una casta privilegiada durante estos aos de dominio
del mundo financiero sobre la economa real (Zaiat, 2008).
La cada de Wall Street es al capitalismo, lo que la cada del muro de Berln es al
comunismo, es la analoga ms recurrente en estos momentos, cuando ninguna estrategia parece ser efectiva en el propsito de distraernos de la necesidad de orientar
globalmente todos los esfuerzos hacia una bsqueda ya inaplazable: la urgente y
necesaria combinacin en nuestros modos de vida de valores como la justicia social,
la sustentabilidad ambiental y el equilibrio territorial.
190
Incendio en asentamiento Nueva Ilusin. Lagunas El Pondaje y Charco Azul, Cali.

Los informes sobre pobreza en todo el mundo muestran los efectos paradjicos
del neoliberalismo que haca aumentar simultnea y exponencialmente la riqueza y
la pobreza, mientras quebraba el espinazo del Estado de Bienestar que tena como
supuesto la reduccin de las desigualdades en pocas de crecimiento econmico.
Tal es el caso del VI informe sobre desarrollo exclusin y desarrollo social en
Espaa 2008 (realizado por la Fundacin para el Fomento de Estudios Sociales y
Sociologa Aplicada Foessa), el cual afirma que el crecimiento econmico de los
ltimos 15 aos en Espaa no ha reducido las desigualdades sociales. Hay 8,5 millones de personas (el 20% de la poblacin) en situacin de pobreza relativa (con ingresos por debajo de 574 euros mensuales). Otro milln y medio de espaoles vive
en pobreza severa (con menos de 280 euros al mes) o en situaciones de exclusin
social. De esta manera, un 25% de la poblacin de un pas en la rbita europea
hace eco de la hecatombe socio-econmica mundial que produce un incremento
significativo de la pobreza.
191
Procesos
Asentamiento Comuna 18, Santiago de Cali.

Lo sucedido en Espaa nos obliga a hilar ms delgado: si hay algo que parece
cierto y sostenible en medio de la incertidumbre es la generacin de pobreza; ms
cuando se evidencia que es imposible mantener el ritmo del crecimiento econmico
de las dos ltimas dcadas, al punto que el gobierno de Estados Unidos un pas
con ms de 31 millones de personas en estado de pobreza se ha visto obligado a
declarar oficialmente la recesin econmica. Ahora, ante la crisis financiera de la
economa virtual se trasladan los problemas y sus posibles soluciones a la economa
real de los Estados y de los ciudadanos. Se reducen los presupuestos pblicos y los
crditos a consumidores y a inversores. Y en Estados Unidos y en Europa presenciamos el espectculo obsceno de las ingentes transferencias que los gobiernos hacen a
las entidades financieras mientras los responsables de las mismas se mantienen o se
retiran con indemnizaciones de decenas e incluso centenares de millones de dlares
o de euros salidos de los bolsillos de los contribuyentes (Borja, 2008), con lo cual
se evidencia, adems, que los gobiernos hacen del Estado moderno un instrumento
para la privatizacin de las utilidades y la socializacin de las prdidas. Es decir, que
el Estado deja de ser moderno para volver a ser feudal y utiliza los instrumentos de
soporte tcnico, tecnolgico y cientfico de la modernidad, que se suponan descubiertos o creados para el bienestar de toda la humanidad.
192
Se rompe as la paradoja del neoliberalismo, que gener, simultneamente y

durante dcadas, riqueza y pobreza en gran escala, de un lado, y de manera general,
por la va de la concentracin de los beneficios y, de otro lado, en el caso de Colombia,
por la eliminacin sistemtica del Estado Social de Derecho. Pero esta paradoja no se
rompe para aproximarse al Estado de Bienestar, sino, por el contrario, para acentuar
el papel del Estado corporativista que impuso sus anti-valores y que garantiza a quienes
han disfrutado del modelo de concentracin y ahora se ven afectados por el estancamiento en el crecimiento econmico, la sostenibilidad del modelo que les favorece, y
encima, lo hace con recursos de toda la Nacin.
De esta manera se muestra que aunque la generacin de riqueza ya no es una
constante del neoliberalismo, la generacin de pobreza sigue sindolo; como lo ha sido
en cualquier modelo distanciado de la democracia, dado que los recursos para propiciar
el equilibrio se destinan a generar mayor exclusin. Es evidente, entonces, la falacia del
argumento que afirma que el crecimiento econmico es una condicin sine qua non para
lograr la igualdad. Esto jams ser posible sin Estado, sin democracia y sin gobiernos
coherentes con los intereses de todos sus gobernados.

En Colombia el modelo global se repite tanto en sus principios como en sus efectos.
Sorprende la similitud de los comportamientos de las instituciones pblicas y privadas
193
Procesos
en torno a un fenmeno de alcance global, en pases desarrollados y en vas de serlo. Los

informes regionales de desarrollo humano de Bogot (PNUD, 2008a) y Valle del Cauca
(PNUD, 2008b), muestran, para el primer caso, que aunque la pobreza ha disminuido y
la distribucin de ingresos ha mejorado en el perodo 2003-2007, ni la capital (Bogot)
ni el pas entero son terrenos abonados para la igualdad y, en el segundo caso, que aunque
el ndice de desarrollo humano est levemente por encima del promedio nacional, existen
condiciones de orden econmico, social, ambiental y cultural que generan o reproducen
exclusiones que restringen el acceso de sectores poblacionales a los derechos, libertades
y capacidades que se requieren para vivir en forma creativa, pacfica, productiva y saludable (PNUD, 2008b).
De esta manera, y aunque la regla nos muestre sus debidas excepciones, la pobreza
es una trampa insuperable en Colombia por mtodos asociados a los del Estado Social de
Derecho, sin que los gobiernos sientan identificacin con sus valores. Y como quiera que
la crisis de un concepto se reconoce en la crisis de los conceptos asociados (Deleuze y
Guattari, 1993), son justamente los conceptos Estado, sociedad, derecho, y democracia,
los que han entrado en crisis y han permitido que la hecatombe haga de las suyas en el
mundo urbano produciendo ms marginpolis.

Cmo se puede producir ciudad, si los conceptos fundamentales que sustentan las transformaciones del territorio estn en crisis? En qu espacios de
194
qu tipo estarn los gobiernos en capacidad de reconocer el derecho de sus

ciudadanos a la ciudad? Tendrn una real voluntad de hacerlo? Entendern
los gobernantes que aquella mxima que dice: las ciudades se parecen a las
sociedades que las construyen, implica que para producir una mejor ciudad
habr que recomponer algunos conceptos inherentes al modelo de desarrollo
an imperante?
Las nuevas construcciones se realizan sobre terrenos

adaptados con escombros.
Si algo requiere un planeta urbano altamente dinmico para enfrentar la

entropa en sus concentraciones poblacionales de mediana y gran escala, es aumentar creativamente la generacin de espacios (pblicos) para la creatividad, los
buenos gobiernos, el respeto por la diferencia, la multiculturalidad, la democracia
y el reconocimiento de derechos econmicos, sociales y polticos y, entre ellos, el
derecho de todo habitante del planeta a disfrutar de condiciones de vida digna
para habitar una ciudad.
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Pa r t e V
Diseo
y pa r t i c i pa c i n c o m u n i t a r ia
Procesos
u r b a n o s i n f o r m a l e s , pa r t i c i pa c i n
c o m u n i t a r ia y a u t o c o n s t r u c c i n d e v i v i e n d a :
l a e x p e r i e n c ia
C i n va ( 1 9 5 1 - 1 9 7 4 )

Investigadora Universidad Nacional de Colombia
Crecimiento poblacional, urbanizacin y dficit de vivienda

En el escenario de crisis global producto de la primera y segunda guerras mundiales, Amrica Latina experiment un rpido proceso de urbanizacin gracias al
movimiento de la poblacin rural hacia las ciudades. En Colombia, una masiva
migracin interna de esta poblacin hacia algunos centros urbanos promovi un
extraordinario crecimiento demogrfico (tabla 1) combinado con una distribucin
desigual del ingreso y un dficit considerable de vivienda por familia a nivel nacional (tabla 3) pero especialmente en la capital de la Repblica, Bogot, y los departamentos del Valle, Atlntico y Antioquia90 (tabla 4).
Cabe mencionar que entre 1930 y finales de los aos sesenta y setenta el territorio colombiano evidenci dos fenmenos particulares. El primero denominado como de cuadricefalia urbana supuso
una transicin entre la situacin de atomizacin urbana, existente a principios de siglo, y la tendencia
hacia la concentracin de poblacin en cuatro ciudades fundamentalmente (Bogot, Cali, Medelln
y Barranquilla). El segundo fenmeno se viene presentando sin interrupcin desde los aos sesenta
es el de la primaca urbana de Bogot, representada no solo por el flujo considerable de poblacin
producto de procesos de migracin interna, sino por concentrar una serie de servicios que le otorgan
algunas ventajas comparativas en relacin con otras ciudades colombianas.
90
199
Procesos
Tabla 1. Tasa de urbanizacin en Colombia, 1938-1973

Ao
Poblacin total
1938
Poblacin
Urbana()
Rural()
8710.714
2533.680
6177.034
1951
11548.172
4468.437
1964
17484.508
1973
22862.118
Participacin
urbana
Tasas de crecimiento % ()
Total
Urbana
Rural
29,09
2,17
4,36
1,05
7079.735
38,69
3,19
5,57
1,19
9221.916
8262.592
53,37
2,98
4,36
1,21
13652.673
9209.445
59,51
2,28
3,03
1,03
Fuente: Cenac, Ministerio de Desarrollo Econmico, Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y

Agua Potable (1996: 11).
()
Cabeceras municipales.
()
Resto de los municipios.
()
Tasas exponenciales por 100.
Resulta evidente que a partir de la dcada de los aos treinta se manifest en

el territorio nacional una transicin demogrfica que represent un cambio cualitativo en Colombia, en tanto pas de ser un pas rural a uno predominantemente
urbano. En los xodos rurales de principios de siglo, particularmente desde los aos
treinta, se encuentra la principal explicacin a este fenmeno91. En tal sentido, se
ha establecido que en el perodo 1964-1973, la migracin es responsable del 63%
del crecimiento de Bogot, 52% del Atlntico, 39% del Meta, 34% del Norte del
Santander y 33% del Valle del Cauca y La Guajira (Ordez, 1977). Como se
mostrar ms adelante, los principales centros de atraccin para los migrantes intra
e inter departamentales en este perodo fueron las ciudades de Bogot, Medelln,
Cali y Barranquilla.
Como efecto de la crisis econmica internacional de finales de la dcada de los aos
treinta, Colombia, especializada en la exportacin de productos agrcolas y materias
primas, caf y oro y en la importacin de mercancas manufacturadas de consumo, tuvo
que emprender un proceso de industrializacin por sustitucin de importaciones, de
abaratamiento de los costos de los productos agrcolas e interrupcin del abastecimiento
de bienes manufacturados. Mientras tanto, en los centros urbanos fue necesario crear
industria ligera para producir los bienes manufacturados de consumo que no se reci91
De acuerdo con Roco Murad, la migracin rural-urbana en la historia de Colombia se explica

por la falta de empleo asalariado, la expansin de la agricultura comercial, la mecanizacin de cultivos, los conflictos entre la colonizacin y el latifundio, la atraccin de otras
regiones que ofrecen ms oportunidades de trabajo remunerado y las mayores facilidades de
servicios de las reas urbanas (Murad, 2003: 44).
200
P a r t e V. D i s e o
y pa r t i c i pa c i n c o m u n i ta r i a
bieron del exterior, lo que activ la concentracin de mano de obra, la infraestructura, la

creacin de valores de uso colectivo y el mercado local (Murad, 2003: 28).
Durante la Segunda Guerra Mundial, en Colombia se evidenci una variacin
en la estructura social y de produccin econmica gracias al fortalecimiento de la industria manufacturera y al consecuente aumento de las oportunidades de empleo en
los sectores industrial y de construccin principalmente, a los que se sum la aparicin
de las multinacionales, al finalizar la dcada de los aos cuarenta. Samuel Jaramillo
resume este proceso de transformaciones, afianzado en el perodo posguerra, as:
la composicin tcnica de la industria se eleva extraordinariamente. Son necesarios
mecanismos mucho ms sofisticados de circulacin del capital y el Estado ampla su accin
desarrollando funciones de coordinacin y planificacin, de control de la estructura monetaria e inclusive de fomento directo de la industrializacin (Jaramillo, 1979).
As, la industrializacin sustitutiva de importaciones desempe un papel

central en el cambio de la estructura econmica, poltica y social que Colombia presenci en el perodo posguerra y al mismo tiempo propici la consolidacin de Bogot, Medelln, Cali y Barranquilla como los centros urbanos de mayor desarrollo.
Producto de este proceso de transformacin, el modelo colombiano de produccin
econmica adquiri, a partir de 1951, un carcter semiindustrializado en el que la
agricultura dej de ocupar el primer rengln de produccin y captacin de mano
de obra con un porcentaje de ocupacin del 55% que descendi al 30%, para dar
paso a los servicios, el transporte y el comercio que pasaron del 18% del empleo en
1951 a 30% en 1973.
Ahora bien, no solo en la industrializacin y creciente oferta de empleos en las
ciudades se encuentra el origen de los fenmenos de urbanizacin, concentracin
poblacional y de la actividad econmica colombiana de la segunda mitad del siglo
XX. En este sentido, resulta necesario mencionar los flujos migratorios rurales que
la compleja situacin de orden pblico, presente en el territorio nacional durante
la dcada de los aos cincuenta, ocasion. En este perodo (1948-1953), conocido
como la poca de la violencia, se hicieron evidentes confrontaciones de ndole
poltico92 cuando:
92
El asesinato, en 1948, del caudillo liberal Jorge Elicer Gaitn, agudiz esta polarizacin
poltica que, como se mencionaba, al finalizar la dcada de los aos cincuenta adquiri dimensiones de carcter nacional lo que llev a la insubordinacin campesina y a la conformacin de
los primeros grupos guerrilleros. Con el apoyo de la Iglesia y el Ejrcito Nacional, el gobierno
de Laureano Gmez (1950-1954) emprendi en las ciudades una campaa de persecucin
poltica contra la supuesta amenaza del comunismo internacional mientras en el campo
conform grupos paramilitares, conocidos como Los Chulavitas.
201
Procesos
El partido Conservador llega al poder gracias a una divisin del Partido Liberal y, ante la
reunificacin de ste, intenta continuar con el control del gobierno mediante una amplia
campaa de intimidacin y violencia contra sus oponentes. Los liberales organizan un
amplio movimiento de resistencia que culmina con la creacin de guerrillas rurales. Esta
pugna se transform en una lucha por el control de la propiedad. Las migraciones ruralurbanas se aceleraron a consecuencia de las luchas armadas en el campo y las cabeceras
municipales y las mayores ciudades fueron foco de atraccin para estos migrantes (Murad, 2003: 28).
As las cosas, a pesar del crecimiento de la produccin y del fortalecimiento del

proceso de industrializacin que se evidenci a partir de la dcada de los aos cincuenta, el carcter tcnico y monoplico del mismo signific un excedente de mano
de obra no calificada y de origen rural que, luego de una considerable corriente
migratoria y tras la creciente oferta de empleo, se asent en los centros urbanos sin
que ello implicase una ocupacin laboral inmediata. La limitada respuesta de estos
actores ante el uso intensivo del capital y de los avances tecnolgicos les oblig a
sumarse a la masa marginal urbana conformada por la clase trabajadora informal
auto empleada en mltiples actividades al margen del sector moderno. Tal como
lo seala Weiss (1967) el crecimiento urbano y desarrollo industrial permitieron
no solo la consolidacin de la clase media urbana sino el aumento cuantitativo del
proletariado industrial. Debido a que la urbanizacin en Colombia no vino acompaada de un desarrollo industrial paralelo, se produjo una variacin en la estructura
de clases explicada en parte porque:
la industria existente no [absorba] la mano de obra disponible de las masas migrantes,
impidiendo su asimilacin a la vida urbana y condicionando la formacin de grandes sectores
de poblacin marginal ... El proceso de urbanizacin y la industrializacin crearon las condiciones que permitieron el ascenso de una nueva lite ligada a la industria y el comercio, la
consolidacin de la clase media urbana, el aumento cuantitativo del proletariado industrial
y la formacin de un amplio sector popular ... Estos nuevos sectores coexisten con el proletariado rural, las antiguas clases medias y la oligarqua agro-exportadora, conformando el
sistema de estratificacin social, en la sociedad dual (Weiss, 1967: 29).
Se presume as que el acelerado proceso de industrializacin y modernizacin

evolucion en un contexto de irracionalidad de la estructura productiva que gener
una masa poblacional desempleada y poco calificada de descendencia rural captada,
junto con la mano de obra nativa, por el sector terciario (servicios) y el informal.
En el aspecto poltico, el proceso de urbanizacin que Colombia, en la segunda
mitad del siglo XX, cre condiciones particulares para la poblacin migrante considerada como los nuevos habitantes urbanos. Al respecto, supuso su ingreso a lo que
Weiss (1967) denominaba zonas polticamente estratgicas, en donde se encontraban los principales mecanismos de poder y en donde se (producan) los principales
202
hechos polticos, convirtiendo a estas masas en un potencial poltico mucho mayor al

que constituan en las zonas rurales (Weiss, 1967: 29).
Al mismo tiempo, cre condiciones de posibilidad para una movilizacin poltica, representada en procesos deliberativos que el escenario rural no provea.
Esta movilizacin podra ser entendida como el proceso psico-sociolgico a travs
del cual los grupos sumergidos en la pasividad correspondiente al patrn tradicional
(rural), adquieren cierta capacidad de comportamiento deliberativo, alcanzando
niveles de aspiracin distintos (Weiss, 1967: 29) y que solo el escenario urbano le
podra ofrecer.
As la urbanizacin, entendida tambin como fenmeno poltico, le confera
a los migrantes la posibilidad de abstraerse de estructuras polticas tradicionalesrurales para formar parte de dinmicas polticas ligadas a grupos de presin urbanos
(sectores populares organizados en torno a objetivos comunes o procesos de asentamiento legal o ilegal) que podan desencadenar en movimientos polticos reivindicativos o acciones colectivas93.
Estos fenmenos de ndoles social, econmica y poltica, fueron recurrentes
an al finalizar la dcada de los aos setenta, perodo en el que el proceso de urbanizacin alcanz su mxima expresin, apoyado en la concentracin de las principales
actividades sociales, econmicas94 y poltico-administrativas, fundamentalmente en
Bogot y en menor proporcin en las ciudades de Medelln, Cali y Barranquilla.
Tal como lo seala Weiss (1967) y de acuerdo con la clasificacin de la Cepal, los sectores populares en Amrica Latina podan clasificarse en: a) sectores populares sindicalizados, b) sectores
populares no sindicalizados y c) sectores populares en condiciones de marginalidad. Los primeros
comprendan una minora obrera ligada a la industria arraigada en el medio urbano. Los dos
ltimos eran definidos como sectores subempleados o desempleados que vivan en condiciones
de marginalidad econmica, social y poltica. Segn la Cepal, el segundo y el tercer grupo, permanecan al margen de la estructura poltica establecida y eran susceptibles de ser movilizados
en favor o en contra del sistema poltico vigente. As, el hecho de que estos sectores pudieran
manifestarse a travs de ejercicios electorales fuera del marco de las organizaciones tradicionales,
constitua una amenaza para el statu quo establecido, de ah que fuera necesario ejercer prcticas
de control social a travs de la organizacin comunitaria que permitiera canalizar este potencial
comunitario. Este elemento ser abordado ms adelante.
94
Al finalizar la dcada de los aos sesenta, en Bogot, Medelln, Cali y Barranquilla se concentra
cerca de la mitad del producto interno bruto de la nacin y ms de los dos tercios de la industria y registran focos industriales especializados: Barranquilla es sede de una importante actividad
portuaria; Cali es conocida por su actividad agroindustrial (papel y azcar); Medelln es el mayor
centro cafetero y minero; y dada su condicin de Distrito Capital de Colombia, el punto ms fuerte
de la economa de Bogot es el terciario superior (Murad, 2003).
93
203
Procesos
Tabla 2. Colombia: proporcin de la poblacin de las cuatro mayores ciudades en relacin

con el total del pas y a la poblacin urbana, 1951-1975
1951
1964
1973
1975
Proporcin poblacin total (%)

Bogot AM
6,2
9,7
12,5
14,1
Medelln AM
4,3
6,2
7,0
7,1
Cali AM
2,5
3,8
4,5
4,9
Barranquilla AM
2,6
3,1
3,4
3,9
15,7
22,8
27,4
30,0
Bogot AM
16,0
18,7
21,1
21,6
Medelln AM
11,2
11,9
11,9
10,8
Cali AM
6,6
7,3
7,6
7,6
Barranquilla AM
6,7
5,9
5,7
6,0
40,5
43,8
46,3
45,9
Total pas (%)

Proporcin poblacin urbana (%)
Total poblacin urbana (%)

AM: rea Metropolitana
Fuente: Murad, 2003.
As mismo, el crecimiento poblacional urbano evidenciado en la segunda mitad del siglo XX ocasion, entre otros efectos, una variacin en el mercado de tierras y en la provisin de viviendas, de modo que las clases trabajadoras provenientes
de sectores rurales se vieron obligadas a crear sus propias soluciones a travs de
asentamientos marginales en zonas perifricas de las ciudades colombianas (Cinva,
1952: 14).
Con respecto a este dficit cuantitativo95 de vivienda, las cifras mostraban el
siguiente comportamiento en el territorio nacional (ver tabla 3).
95
Este tipo de dficit considera nicamente las necesidades de vivienda obtenidas mediante la
comparacin del nmero de familias consanguneas (grupo familiar compuesto por los cnyuges y sus hijos y todas aquellas personas que conviven con los primeros, compartiendo los
alimentos y tienen nexos de consanguinidad con estos) con el nmero de viviendas existentes
en un perodo determinado.
204
Tabla 3. Dficit cuantitativo de vivienda en Colombia, 1964-197396

Conceptos
1964
1973
Dficit
Dficit
1964 - 1973
Total departamentos
362.983
113,2
569.256
98,0
56,8
Cabeceras departamentales
320.702
100,0
590.543
100,0
81,1
Ciudades mayores de 100 mil habitantes
224.428
70,0
428.480
72,1
86,6
Ciudades de 50 mil a 100 mil habitantes
29.609
9,2
42.485
7,3
43,5
Ciudades menores de 50 mil habitantes
66.665
20,8
119.578
20,6
79,4
Fuente: CENAC, 1976.
Como se observa, el dficit total de viviendas en Colombia alcanz, en 1973,

una cantidad de 569.256 unidades, cifra que represent un aumento del 56,8%
equivalente a 206.273 nuevas unidades habitacionales con respecto a 1964. Las
ciudades mayores de 100 mil habitantes, entre las que se cuenta Bogot, Medelln,
Cali y Barranquilla, registraron la mayor tasa de crecimiento en el dficit de vivienda, 86,6% equivalente a 194.354 viviendas en el perodo intercensal 1964-1973.
Es decir, que anualmente este grupo necesita cerca de 21.000 viviendas nuevas
para satisfacer a las nuevas familias carentes de vivienda97 (Cenac, 1976: 24).
A nivel departamental, y teniendo en cuenta la primaca urbana adquirida
por Bogot, Cali, Barranquilla y Medelln98, fundamentalmente entre 1964 y
Se carece de informacin basada en los datos censales correspondientes a los perodos 19381951, sin embargo por abarcar esta investigacin la segunda mitad del siglo XX se consider
el valor de incluir la informacin correspondiente al perodo 1964-1974, que resulta igualmente representativa.
97
Esta cifra es especialmente representativa para verificar el dficit existente en este perodo y el
nivel de respuesta estatal ante el mismo, a travs de las entidades creadas para tal efecto como
el Instituto de Crdito Territorial y el Banco Central Hipotecario, ejercicio que se efectuar en
el segundo numeral de este captulo.
98
Aunque el fenmeno de primaca urbana se define como la concentracin poblacional con
una supremaca cada vez ms fuerte de la ciudad de mayor importancia sobre el resto de la
red urbana, generalmente reflejada en un volumen de poblacin superior al 20% del total del
pas (Murad, 2003: 19), el caso colombiano representa una excepcin a nivel latinoamericano al presentar este fenmeno en cuatro ciudades simultneamente. Sin embargo, esta tendencia cambiara al finalizar la dcada de los aos setenta, perodo en el que la concentracin
poblacional se dio con un nfasis considerable en Bogot.
96
205
Procesos
1973, el dficit cuantitativo de viviendas se presentaba en las siguientes proporciones (ver tabla 4):
Tabla 4. Participacin en el dficit cuantitativo de vivienda total nacional y cabeceras
departamentales, 1964-1973
Total (%)
Departamentos
1964
(1)
Cabeceras (%)
1973
(2)
1964
(1)
Incremento
(3)
1973
(2)
Bogot, D. E.
27,4
34,1
30,9
33,3
95,2
Valle
17,9
16,7
16,2
18,3
105,0
Atlntico
7,7
8,3
8,1
7,8
74,5
Antioquia
4,2
5,8
6,3
6,8
94,0
42,8
35,1
38,5
33,8
103,5
100,0
100,0
100,0
100,0
81,1
Resto
Total Nacional
Fuente: CENAC, 1976.
NOTA: Se ordenan los departamentos por su participacin en el dficit total en 1973.

(1) y (2) Participacin porcentual frente al total nacional.
(3) Incremento del dficit entre 1964 y 1973.
Resumiendo, se destaca cmo las cuatro principales ciudades colombianas

concentraban hacia 1964 el 57,2% del dficit de viviendas con respecto al total
nacional, porcentaje que aument dramticamente en 1973 para convertirse en el
64,9% del dficit.
Finalmente, fue resultado de estos procesos paralelos de industrializacin
y urbanizacin la creciente segregacin socio-espacial99 y la ineficiente presta99
En Bogot, por ejemplo, en el perodo correspondiente a 1958-1970 los espacios entre el

centro y los barrios perifricos surgidos hasta mediados del siglo fueron densamente poblados y surgi una cantidad considerable de nuevos barrios principalmente hacia las zonas
montaosas al oriente y sur-oriente y hacia las partes bajas inundables del sur, sur-occidente
y nor-occidente. Entre 1960-1972, el crecimiento de Bogot debido a los barrios populares
disminuy en un 8% respecto al perodo anterior mientras que las urbanizaciones construidas
por el Estado aumentaron en un 7% y la construccin de barrios residenciales se mantuvo estable. Para 1978 el rea desarrollada clandestinamente correspondi al 38,4% del total de la
ciudad habitando all el 59% de la poblacin de Bogot, esta situacin condujo a la definicin
de las normas mnimas de urbanizacin y servicios como una nueva medida para contrarrestar
206
cin de servicios pblicos urbanos, en trminos de cobertura y calidad, para los

nuevos grupos poblacionales asentados en su mayora en las periferias urbanas
(ver tabla 5).
Tabla 5. Cobertura de servicios pblicos a nivel nacional, 1951-1973
Censo 1951
Cabecera Resto
Censo 1964
Total
Cabecera Resto
Censo 1973
Total
Cabecera
Resto
Total
Acueducto
66,9
7,4
28,8
65,8
13,3
38,7
86,9
27,6
62,7
Energa
64,3
4,2
25,8
65,4
5,6
34,5
87,0
57,6
95,0
Sanitario
70,2
11,3
32,4
69,1
14,1
40,7
15,0
25,0
68,1
72,2
8,1
46,1
Alcantarillado
Fuente: Para 1951, DANE, 1957; para 1964, DANE, 1968; para 1973, DANE, 1989.
Esta referencia a la disponibilidad de servicios de acueducto, energa elctrica, servicios sanitarios y alcantarillado se debe interpretar como un aspecto que
unido con otras variables100 conduce a definir condiciones habitacionales y sociales
precarias y, en ltima instancia, a un dficit cualitativo de vivienda a nivel urbano
fundamentalmente en el perodo 1951-1973101.
En suma, la segunda mitad del siglo XX defini para ciudades como Bogot
y Cali102 un gran crecimiento demogrfico cuya consecuencia principal fue la
creacin e intensificacin de tugurios, barrios clandestinos, hacinamiento, promiscuidad, problemas de trnsito, de educacin, de salud y por sobre todo la necesidad urgente de vivienda para alojar a una gran masa humana (Cinva, 1952:
10) (ver tabla 6).
la actividad clandestina de construccin a travs de programas de lotes con servicios pblicos

desarrollados por la empresa privada (Arvalo, 2004: 61).
100
Materiales de construccin, nmero de cuartos y familias que habitan la vivienda, separacin de servicios, disponibilidad de un espacio mnimo de la vivienda por persona y
estructura fsica.
101
Para estimar este dficit se consideran los aspectos de bienestar social que ofrece la vivienda
en cuestin.
102
En adelante se har referencia nicamente a Bogot y Cali dado que en estas dos ciudades se
ubican los estudios de caso abordados en esta investigacin, a saber el barrio Silo de Cali y
Bello Horizonte, Las Colinas y Los Laches ubicados en Bogot.
207
Procesos
Tabla 6. Crecimiento poblacional y dficit cuantitativo de vivienda Bogot y Cali,

1951-1973
Bogot
Cali
Ao
Poblacin
Nmero de
familias
Nmero de
viviendas
Dficit
cuantitativo de vivienda9
Poblacin
Nmero de
familias
Nmero de
viviendas
Dficit
cuantitativo de vivienda
1951
643.187
171.468
72.882
98.586
284.186
55.722
28.986
26.736
1964
1697.311
318.945
219.325
99.620
637.929
118.090
89.898
28.192
1973
2571.548
590.194
395.748
194.446
975.527
200.635
135.359
65.276
Fuentes: CENAC, 1976.
En el escenario latinoamericano, la situacin se presentaba de forma similar.

Al respecto, Jorge Rivera seala:
El dficit de vivienda en Amrica Latina para 1951 ... se estimaba en doce millones
de unidades, cifra que slo era posible cubrir en un 13% por los gobiernos de la regin,
por lo que se consideraba que un programa a 50 aos deba suponer la construccin de
1.307.500 unidades, y sobre este nmero, apenas 166.550 casas llegaban a levantarse a
travs de las entidades (Rivera, 2002: 119).
Este panorama a escala latinoamericana y particularmente colombiana, en el

que las desigualdades sociales, confrontaciones polticas y de atraso econmico eran
evidentes, ubic al pas no solo en un escenario de subdesarrollo sino en contrava
con el discurso modernizante103 que a nivel mundial se difundi luego de la Segunda Guerra Mundial, cuando la constatacin del problema del subdesarrollo cre
como categora al Tercer Mundo.
El subdesarrollo, el tercer mundo y la modernizacin

Dos hechos se consolidaron a partir de la primera mitad del siglo XX: el mundo crece
(este crecimiento afect aspectos de la vida como la economa, la poblacin, la tecnologa y la poltica) y el mundo hace un llamado a la modernizacin de las naciones
atrasadas. Este atraso se manifestaba en condiciones particulares de concentracin del
poder y en la reduccin de las libertades (derechos individuales) y limitada cobertura
103
Por su parte, el discurso modernizante fue desarrollado en el marco de estudios e intervenciones del Centro de Estudios Internacionales del MIT y alcanz su mxima utilidad cuando
Estados Unidos, en defensa de sus intereses y en medio de la Guerra Fra, buscaba formas
alternativas de desarrollo diferentes a las propuestas de corte marxista de la poca.
208
de los derechos sociales (salud, vivienda, educacin, recreacin) para algunos sectores
sociales en los considerados pases subdesarrollados.
De tal suerte que esta nocin logr imponerse en los pases latinoamericanos
y as el desarrollo obtenido por las naciones del norte se constituy en su objetivo a mediano y largo plazo. La creacin de las Naciones Unidas y el movimiento
ideolgico que llam la atencin sobre la suerte de los pases subdesarrollados que
constituan el Tercer Mundo, hizo suponer que el modelo occidental de desarrollo
era un buen ejemplo para ser imitado. As, los pases subdesarrollados, con niveles
de ingresos bajos, podran incrementarlos si recorran las huellas que unas dcadas
antes haban marcado las naciones desarrolladas.
En esta lnea de pensamiento, en las primeras dcadas del siglo XX, y con ms
fuerza en el perodo posguerra, la idea del subdesarrollo fue circunscrita al discurso
de la modernizacin y del progreso de las naciones. El paradigma de la modernizacin que desde el siglo XIX vena permeando las esferas polticas y econmicas
a escala mundial, plante una tendencia en torno al problema de la vivienda, de
acuerdo con la cual el Estado, la planificacin y la construccin de viviendas en serie
se constituan en el mecanismo para solucionar las deficiencias habitacionales y por
este camino para superar el subdesarrollo (Saldarriaga, 1996).
As, el Estado, como actor central del proceso de industrializacin y de produccin de vivienda, deba crear las condiciones necesarias para garantizar un desarrollo
altamente tecnificado en los sectores administrativo y constructivo. De acuerdo con
este pensamiento econmico, la intervencin planificada del Estado garantizara la
adecuada asignacin de los recursos y el incremento de la productividad.
En el caso colombiano y bajo esta perspectiva de intervencin y planificacin, la accin del Estado se vio mediatizada por la fundacin de dos instituciones oficiales de orden nacional, el Banco Central Hipotecario (1932) y el
Instituto de Crdito Territorial (1942), como entes encargados de atender el
dficit habitacional generado por el contundente crecimiento poblacional y formular y realizar proyectos de vivienda para los sectores marginales. Juan Carlos
del Castillo y Jos Salazar sealan que, sin embargo, con stos se constituyo una
sucesin relativamente ordenada de proyectos ms que una planeacin con metas especficas en el mediano y largo plazo, y aparecieron solo espordicamente
en formulaciones parciales.
Se trat de proyectos de barrios residenciales de tamaos variables, en los cuales la entidad desarroll vivienda para algunos sectores pobres de la poblacin, en especial empleados. Eran esos barrios modelo en los cuales las viviendas eran construidas en entornos
amables, funcionales y dotados tanto de las infraestructuras (viales y de servicios pblicos)
como de los equipamientos bsicos de recreacin, educacin, salud y bienestar (Del Castillo y Salazar, 2001).
209
Procesos
De acuerdo con del Castillo y Salazar, este esquema de dotacin de vivienda ejercida por entidades estatales, no solo fue la expresin de un tipo particular de poltica
gubernamental, fundamentada en un conjunto de programas sectoriales y el montaje
de los sistemas para financiarlos, sino la constatacin de una estrategia limitada para
afrontar los problemas de las ciudades. En la prctica, el Instituto de Crdito Territorial ICT y el Banco Central Hipotecario BCH, desde un sesgo viviendista,
fueron las entidades responsables de la poltica urbana en Colombia durante un largo
tiempo (Del Castillo y Salazar, 2001: 132).
La vivienda un asunto poltico

No obstante, la segunda mitad del siglo XX se identific como la poca de los primeros grandes proyectos modernos de vivienda promovidos por el Estado en Amrica
Latina104. Los modelos urbansticos y arquitectnicos de la vivienda estatal de este
perodo en Amrica Latina, se vieron influenciados y casi determinados por modelos
producidos en el seno de centros internacionales de estudio e instituciones gubernamentales de capacitacin profesional como el Cinva105. Las mismas, consolidaron
un modelo local y regional en el que la relacin entre entes estatales y usuarios de la
vivienda se vio determinada por formas de apoyo a la organizacin comunitaria, a la
autoconstruccin y a mecanismos de financiacin para la adjudicacin de vivienda.
Para Alberto Saldarriaga, los procesos de modernizacin, la formacin de la clase
obrera y el desarrollo de polticas, planes y proyectos estatales de vivienda son fenmenos interrelacionados. Paralelo a este proceso se hizo evidente, desde finales del siglo
XIX, una tendencia en la que la triloga formada por el Estado, la planificacin y la
vivienda en serie fue la encargada de llevar a cabo acciones destinadas a la solucin del
problema de la vivienda en las sociedades, la intervencin estatal en el ordenamiento
urbano y en la accin de la vivienda ocuparan un lugar preferencial, con la disposicin
de instituciones encargadas de entender problemas de la educacin, de la salud, la
recreacin y en general del bienestar de la clase obrera (Saldarriaga, 1996: 29).
El establecimiento del Cinva, en 1951, en Bogot, marc un hito en este proceso. Es en este
centro en el que se forman muchos de los funcionarios que tuvieron a su cargo diversos planes
y propuestas urbansticas, arquitectnicas, administrativas y tcnicas de vivienda en distintos
pases de Amrica Latina.
105
La red de instituciones, agencias y fuentes de financiamiento para la vivienda estatal, su estudio y el
entrenamiento de expertos establecida entre 1950 y 1970, involucr adems del Cinva en Bogot,
centros tan importantes como el MIT en los Estados Unidos, el Bouwcentrum en Rotterdam y el
D.P.U. en el University College de Londres ... Desde estos centros surgieron muchos de los paradigmas orientadores de la accin de vivienda pblica en Amrica Latina (Saldarriaga, 1996: 33).
104
210
En la misma lnea de pensamiento, en la dcada de los aos sesenta el enfoque

del problema de la vivienda en Amrica Latina se vio permeado por dos conceptos
fundamentales que se convirtieron en las principales alternativas para la produccin
de vivienda econmica, a saber, la autoconstruccin y el desarrollo progresivo.
El descubrimiento consisti principalmente en reconocer el proceso que se lleva a
cabo en los barrios de formacin popular o espontnea y que consiste bsicamente
en el desarrollo gradual de una vivienda a travs del tiempo y con la participacin
de los usuarios en su construccin (Saldarriaga, 1996: 31).
As mismo, el perodo comprendido entre las dcadas de los aos cuarenta y
sesenta, puede identificarse como el de la manifestacin de la accin estatal institucionalizada en vivienda social. La misma se canaliz en el escenario rural a travs
de diversas instituciones del Estado como el Banco Central Hipotecario, la Caja de
Crdito Agrario, Industrial y Minero, la Caja de la Vivienda Militar y en el escenario urbano a travs del Instituto de Crdito Territorial. En Bogot, fue la Caja de
Vivienda Popular CVP la encargada de dar cumplimiento a la legislacin sobre
vivienda municipal desarrollando una accin considerable en el mbito local. En
esta fase, la atencin de la accin pblica en vivienda social se concentr en la captacin de recursos y la organizacin del funcionamiento de las instituciones creadas
para tal efecto (Saldarriaga, 1996: 38). Fue iniciativa del Estado colombiano, con el
apoyo de entes internacionales, asumir el reto de dotar de condiciones de vida digna
a las clases marginales a partir del mejoramiento de su vivienda106.
De acuerdo con Juan Carlos del Castillo y Rodrigo Corts, entre 1950 y
1970 se evidenci en Colombia un relativo liderazgo del Estado en la produccin de ciudad. En tal sentido, la actuacin pblica se realiz sectorialmente, con
la produccin de servicios pblicos, vas y vivienda social. En este perodo, el
sector inmobiliario oper como parcelador de nuevos suelos urbanos para estratos altos y medios y la urbanizacin informal combin procesos de invasin,
106
El arquitecto John Turner, asesor de las Naciones Unidas hacia finales de la dcada de 1950
y principal inspirador de una nueva visin americana para afrontar el dficit de vivienda,
sent las bases para el replanteamiento del papel del Estado en relacin con los asentamientos espontneos, al considerar excesivamente costosas, tanto las polticas autoritarias de
erradicacin tradicionalmente utilizadas por los dbiles estados capitalistas, como aquellas
relacionadas con la sustitucin de las viviendas, impulsadas por los gobiernos socialistas.
En su defecto, propuso trabajar la triloga Estado, organismos internacionales de crdito y
comunidad aceptando los principios del desarrollo progresivo que practican los migrantes
espontneos, e incorporando polticas integrales basadas en la promocin del esfuerzo propio de los habitantes en la bsqueda de soluciones, de suyo mucho ms baratas y eficaces
que las tradicionalmente utilizadas por el estado burocrtico (Acebedo, 2003: 59-89).
211
Procesos
mercado pirata de tierras y proyectos sociales que impulsaban diversas organizaciones para la provisin de vivienda a destechados. No obstante, los autores
concluyen que esta intervencin fue destacada pero descoordinada y sin sujecin a una idea factible de ciudad por construir (Del Castillo y Salazar, 2001).
El perodo comprendido entre los aos sesenta y mediados de los setenta, se caracteriz en cambio por un proceso de transicin en el que se pas de una accin estatal institucionalizada a un esquema definido por la creacin de entidades de ahorro y
financiacin de vivienda, como el Banco de Ahorro y Vivienda, asociaciones mutuarias
de ahorro y prstamo y cajas y secciones de ahorro de los bancos comerciales. En 1968
se cre el Fondo Nacional del Ahorro como ente encargado de captar las cesantas de
trabajadores y empleados del sector pblico en favor de la adquisicin de viviendas.
En sntesis, en la segunda mitad del siglo XX, el objeto de las polticas y programas nacionales consisti en explorar mecanismos que dieran una mejor forma al
modelo de urbanizacin como instrumento destinado a resolver el conflicto generado por el implacable magnetismo urbano visible a partir de los aos cincuenta en
Colombia. Dicho magnetismo urbano haba ocasionado una serie de problemticas
sociales, ambientales y econmicas que pona de relieve la carencia de vivienda
apropiada para las nuevas comunidades urbanas provenientes de sectores rurales
del pas y que desde entonces constituiran la poblacin marginal de la ciudad colombiana. En este contexto, predomin en el discurso de la accin gubernamental,
una lgica modernizadora y desarrollista que favoreci la instauracin de mecanismos de planeacin dirigidos a la solucin de problemas urbanos como un intento
por enfrentar el dualismo estructural entre la marginalidad y el desarrollo.
As las cosas, se ofrece a continuacin un inventario de las realizaciones de las
dos instituciones estatales ms representativas en materia de construccin de vivienda en el perodo 1942-1974, es decir, el Instituto de Crdito Territorial ICT
y el Banco Central Hipotecario BCH. Esta informacin permite concluir cmo la
inversin de estas entidades era insignificante, comparada con el dficit de vivienda
existente en el mismo perodo a nivel nacional.
Como se ha sealado, a partir de la dcada de los aos cincuenta el crecimiento poblacional en el mbito urbano super las soluciones de vivienda que entidades como el ICT y el BCH estaban en capacidad de proveer, explicando el dficit
habitacional a nivel nacional. Sin embargo ms all de estas cifras, factores como
el bajo nivel de ingreso de la poblacin colombiana, el orden econmico existente,
la estructura de distribucin de los recursos y de los empleos, las diferencias de
productividad de los distintos sectores, los bajos niveles de participacin de grupos
poblacionales y el alto costo de produccin de la vivienda, tambin determinaron
este dficit cuantitativo y cualitativo de vivienda en el territorio nacional.
212
Tabla 7. Inversin y soluciones de vivienda urbana a nivel nacional ICT y BCH, 1942-1974
Instituto de Crdito Territorial
(Soluciones de vivienda)
Banco Central Hipotecario*

(Soluciones de vivienda)
1942-1945()
1.098
( )
1946-1950
2.760
1951-1955()
10.123
701
1956-1960
(4)
19.699
1.462
1961-1965(5)
73.884
537
1966-1970
(6)
54.862
1.132
1971-1974(7)
77.000
1.486
SUBTOTAL
239.426
5.318
Total (unidades construidas ICT y BCH)
244.744
Dficit nacional 1964-1973 (unidades)**
569.256
Diferencia
324.512
* Aunque la actividad principal del BCH consista en la financiacin de viviendas de los estratos medios
de ingreso y en cierta medida de los estratos de bajos ingresos mediante el otorgamiento de prstamos
hipotecarios, en el perodo de anlisis (1942-1974) desempe una importante actividad constructiva
directa. Para efectos de comparacin, se tienen en cuenta estas cantidades. Debe resaltarse, adems, que
el BCH fue un gran auspiciador del sistema de construccin de vivienda conocido como autoconstruccin,
gracias al otorgamiento de crditos a las familias carentes de vivienda.
En este perodo el Instituto se dedic exclusivamente a las viviendas populares operando a travs de los
municipios por medio de concesin de crdito a los mismos. Las realizaciones del Instituto no cubrieron a
los departamentos de Nario y Magdalena.
()
Entre 1946 y 1950, los prstamos del ICT para vivienda popular se canalizaron a travs de las
Cooperativas. Hasta 1949 el Instituto haba operado como un banco de crdito. A partir de 1950 concibi
y realiz programas de construccin directa e interventora.
()
En 1956, la Caja de Crdito Agrario asumi las funciones del ICT en materia de planes de vivienda
rural en Colombia. Para 1956, el ICT haba construido un total de 14.000 viviendas en el sector rural.
()
En 1957, el Instituto puso en prctica en Antioquia el primer programa de erradicacin de tugurios. En

1958 implant el Programa de Ayuda Mutua Dirigida (la mano de obra fue colocada por los beneficiarios
del programa). En 1959 puso en marcha el Programa de Construccin de Viviendas por Esfuerzo Propio en
modalidades como venta a plazo de lotes y suministro de asistencia tcnica y social. La utilizacin de estos
sistemas hizo que en 1960 se cuadriplicaran el nmero de viviendas realizadas en 1959.
(4)
En 1961 todos los sistemas entraron en operacin; el Instituto recibi mayores aportes del Gobierno
Nacional y de las gestiones de crdito externo. El nmero de realizaciones para 1961 fue casi igual a las
realizaciones efectuadas en el perodo 1942-1960. En el perodo 1960-1963 el Instituto, mediante la
ayuda externa del Banco Interamericano y de la AID, en el marco de la Alianza para el Progreso, efectu
planes masivos de vivienda; cerca de 73.400 unidades de vivienda se construyeron por este medio.
(5)
La situacin econmica del pas entre 1964 y 1965, maltrecha por la recesin econmica presentada en
1963 y posteriormente por la devaluacin efectuada en octubre de 1964, y por serias dificultades de tipo
administrativo, explica la disminucin presentada en este perodo. Entre 1968 y 1970 se mantuvieron los
niveles de produccin de vivienda.
(6)
213
Procesos
La refinanciacin del Instituto lograda en 1972 permiti alcanzar altos niveles de produccin de
vivienda. Sin embargo, la creacin del UPAC hizo que la oferta de construcciones para vivienda aumentara
arrastrando consigo los precios de materiales de construccin. Tal fenmeno incidi en el encarecimiento
de la vivienda y en la disminucin de la construccin de unidades de vivienda.
(7)
**Ver: tabla 3. Dficit cuantitativo de vivienda en Colombia, 1964-1973.

Fuentes: para datos ICT: Informes ICT y CENAC (1975). Inversin y construcciones del Instituto de Crdito
Territorial 1942-1975. Bogot, Colombia.
Para datos BCH; CENAC (1976). Inversin y crdito del Banco Central Hipotecario 1932-1976. Bogot, Colombia.
De las estrategias y alternativas para afrontar el dficit

de vivienda: la autoconstruccin dirigida
Es posible afirmar que la constatacin de los hechos anteriormente mencionados
llev a crear e impulsar, a partir de 1957, estrategias alternativas como la autoconstruccin dirigida, la ayuda mutua y el esfuerzo propio, para afrontar el dficit
habitacional y para sortear los problemas sociales derivados de ste. La aplicacin
de estas prcticas alternativas de construccin de vivienda por parte de los mismos usuarios, encontr sustento en las investigaciones e intervenciones del Centro
Interamericano de Vivienda y Planeamiento Cinva, creado en Bogot en 1951
gracias a la iniciativa de la Organizacin de Estados Americanos OEA y al apoyo
del ICT y la Universidad Nacional de Colombia.
En este escenario, el Cinva se erigi, durante su funcionamiento (entre 1951
y 1974), como el ente encargado de prestar asesora tcnica en materia de vivienda
y planeamiento urbano. El programa contempl como fundamento de sus investigaciones e intervenciones la integracin de la tecnologa y la reduccin de costos de
produccin, el adiestramiento y desarrollo investigativo de diferentes profesiones y
un novedoso programa de autoconstruccin cuyo referente principal era el trabajo
de las comunidades de base.
Al margen de la definicin del marco institucional estatal para atender el
dficit habitacional en Colombia, la experiencia Cinva puso de manifiesto aquella
idea segn la cual el dficit de vivienda107 era un problema de la gente solo resuelto por medio de la voluntad y la accin de la gente. En tal sentido, la efectividad
de la planificacin se dara solo si se planteaba como una manifestacin de la
mutua colaboracin, de manera que se convirtiera en un esfuerzo para liberar la
En el marco del XII Curso Regular de vivienda, realizado en 1954 por el Cinva, la vivienda
misma o habitacin se estudi como un elemento complejo que dispone de forma y significado
y tiene uso y relaciones funcionales con otras instituciones sociales y patrones culturales. Se describi como una estructura fsica, hecha o condicionada por el hombre que incluye el rea a su
alrededor y los artculos materiales y culturales que all se encuentran. Ver: (Fals Borda, 1963).
107
214
verdadera existencia del ser humano. Dotar de vivienda a las clases ms desfavorecidas se constituy en un intento por reivindicar la condicin humana108.
Ms que un bien material, la vivienda permitira a la gente disfrutar de cualidades existenciales como la identidad, la seguridad y la oportunidad y en suma se entendera como un instrumento de cambio social. Mientras tanto, el papel del gobierno y
de la planificacin debera enfocarse en ofrecer un marco adecuado donde las comunidades pudieran actuar con libertad (Hall, 1996). El cambio social se fundamentaba,
entonces, en la nocin segn la cual los habitantes, en pleno uso de sus libertades,
controlaban las decisiones ms importantes y estaban habilitados para intervenir con
libertad en el diseo, construccin y gestin de sus viviendas, y en la que tanto el
proceso como el resultado estimulaban el bienestar individual y social.
La influencia de estos preceptos en el caso colombiano se manifest con claridad en el programa de autoconstruccin de vivienda urbana y rural liderado por el
Cinva. Por una parte, la solucin del problema de la vivienda y la intervencin tcnica en esta materia tendra un carcter interprofesional109, y por otra, al reconocer
en las comunidades de base la fuerza necesaria para promover su propio desarrollo,
el Cinva otorg en sus intervenciones un nfasis exclusivo a la autoayuda y la participacin de la comunidad sumado a un ejercicio permanente de asistencia tcnica
para atender el dficit de vivienda en sectores marginales.
El discurso del Cinva sobre la participacin comunitaria

Como parte fundamental del programa de intervencin del Cinva, la accin comunal,
definida como accin colectiva, se orient a la movilizacin consciente y deliberada del
esfuerzo y de los recursos humanos, econmicos, fsicos y poltico-administrativos en
busca del desarrollo de la comunidad a partir de la consecucin de obras de mejoramiento colectivo. Bajo el principio de las realizaciones, las obras materiales en este caso una
En Libertad para construir, John Turner defini la vivienda como un proceso; como una actividad de servicios personales que puede y debe ser provista por el usuario mismo, en oposicin
a un producto provisto por entidades institucionalizadas, impersonales, pblicas o privadas
(Turner, 1976: 154).
109
Al respecto sealaba Caroline Ware, quien fuera asesora del Distrito Capital para la definicin del
Programa de Accin Comunal, as como de la seccin de Servicio Social de la Divisin de Trabajo y
Asuntos Sociales de la Unin Panamericana y profesora del Cinva y de la Escuela de Servicio Social
de la Universidad de Howard: en la vivienda los aspectos sociales son tan importantes como los
de construccin, los econmicos, los sanitarios, etc. Por eso, los esfuerzos no se pueden afrontar
nicamente con ingenieros o arquitectos. Hay que obtener tambin la participacin de tcnicos de
otras carreras, y entre ellas las de asistentes o trabajadores sociales (Ware, 1966).
108
215
Procesos
vivienda propia eran entendidas como el fruto del proceso de la accin comunal;
pero no el fin ltimo. Este es el desarrollo de la conciencia de la unin, de la cooperacin
y el espritu de servicio (Fals Borda, 1960: 55).
En tal sentido la propuesta del Cinva se orient a hacer uso de la accin comunal
para conseguir el desarrollo de las comunidades, por lo que su objetivo no era hacer
obras materiales, sino a travs de ellas lograr una educacin integral de la comunidad.
Para Josephina Albano (1957), la accin comunal busc educar tanto en el plano moral
como en el material, para que el individuo produjera ms para s mismo y su familia y
progresara en el plano intelectual, moral y religioso; esta integracin traera como consecuencia una elevacin de los niveles de vida material e intelectual, a los cuales tiene
derecho por su misma condicin de ser humano. As, la accin comunal se basaba fundamentalmente en un sistema democrtico y educativo.
De acuerdo con Jorge Rivera, la organizacin de comunidades para el desarrollo
de proyectos conducentes al mejoramiento de las condiciones de vida de los estratos ms
bajos de la sociedad, probablemente fue una de las labores ms significativas del Cinva.
Desde muy temprano jalon programas basados en la ayuda mutua para la rehabilitacin de barrios (Rivera, 2002: 133-136).
Ahora bien, la inclusin de la accin comunal como elemento de desarrollo integral, accin colectiva, rehabilitacin social y en suma como elemento constitutivo no
solo de los programas de gobierno sino de un proyecto nacional de progreso, fue:
[El] resultado del reconocimiento de la existencia de los valiosos potenciales de la comunidad, de su poder de decisin y de su capacidad de superacin y, en consecuencia, puede
constituir una devolucin sincera y oportuna de ella de la responsabilidad de plantear y
afrontar conscientemente y racionalmente la solucin de sus problemas sentidos. La garanta de que la Accin Comunal como programa de gobierno no va a frustrar los autnticos intereses de la comunidad, radica en la posibilidad de que la participacin colectiva
sea consciente y sanamente inspirada (Utria, 1960: 17-18).
Los fines de la accin comunal: el desarrollo de la comunidad

Como parte de la experiencia Cinva, el desarrollo de la comunidad fue considerado
dentro de sus operaciones de asistencia tcnica como categora de anlisis y como
objetivo final de todo programa de accin comunal. En primer lugar, por el creciente cuerpo de opinin acadmica e institucional que respaldaba su uso como un elemento indispensable para alcanzar las metas a largo plazo en el desarrollo del pas.
En segundo lugar, se consider que el desarrollo de la comunidad habra de ensanchar las posibilidades de que las inversiones estatales en el desarrollo social fueran
productivas, y con esto, en los programas de vivienda, en tanto las comunidades
216
participasen en la planificacin y ejecucin de los recursos y servicios resultantes de

dichas inversiones.
De acuerdo con la definicin de Naciones Unidas, el desarrollo de la comunidad deba ser entendido como:
aquellos procesos en cuya virtud los esfuerzos de una poblacin se suman a los de su
gobierno para mejorar las condiciones econmicas, sociales y culturales de las comunidades,
integrar a stas en la vida del pas y permitirles contribuir plenamente al progreso nacional.
Por lo tanto, en este proceso intervienen dos elementos esenciales: la participacin de la
poblacin misma en los esfuerzos para mejorar su nivel de vida, dependiendo todo lo posible
de su propia iniciativa, y el suministro de servicios tcnicos y de otro carcter, en forma que
estimule la iniciativa del esfuerzo propio y la ayuda mutua y aumenten su eficacia. Esta
definicin propone adems la consecucin de dos metas importantes, el mejoramiento y
la integracin, y fija un lmite a la accin del desarrollo: el momento en que la comunidad
ha logrado establecer las precondiciones o requisitos previos que le permiten, en adelante,
contribuir plenamente al progreso nacional (Aguirre, 1966: 7).
El concepto fundamental del desarrollo de la comunidad es que la poblacin

marginal, considerada como objetivo y recurso del desarrollo, requiere ser movilizada responsablemente hacia los procesos de produccin, distribucin y consumo en
la vida nacional y, por ende, integrada e incorporada efectivamente en la sociedad,
ello representaba su incorporacin. Por esto su propsito deba ser desarrollar las
aptitudes de esta poblacin para la participacin responsable y productiva, proporcionndole las estructuras institucionales mediante las cuales sus propias iniciativas puedan convertirse en actividades autogeneradoras, sobre bases permanentes
(Ware, 1966: 265).
Lo anterior puede interpretarse, entonces, como la necesidad de enmarcar el
desarrollo de la comunidad dentro de su funcin de proveer escenarios de posibilidad para la integracin de los programas y esfuerzos institucionales a fin de producir un proceso dinmico de desarrollo.
Por su esencia social e implicaciones humanas, el desarrollo de la comunidad
fue considerado como parte inseparable del desarrollo econmico y social. En Amrica Latina, el inters cada vez mayor en implantar programas de desarrollo de la
comunidad ocurri despus de que se conocieran los mtodos de planificacin y, en
consecuencia, un nmero creciente de estos programas nuevos se vincularon a los
planes de desarrollo nacional y a la planificacin intersectorial. Atender a la poblacin de bajos ingresos y sectores marginales, constituy el objetivo principal,
se ha tomado conciencia de que, en medio de las contradicciones socio-econmicas
existentes, esos ncleos constituyen un campo de tensin permanente y el poder
servirlos se ha convertido en un poderoso instrumento de gran impacto sociopoltico (Jordn, 1966: 241).
217
Procesos
En este sentido, en el escenario de la Primera Reunin Anual del Consejo Interamericano Econmico y Social al Nivel Ministerial (1962)110, se llam la atencin
sobre la necesidad de integrar el desarrollo de la comunidad y sus mecanismos de
funcionamiento a los programas de gobierno de los pases miembros de la Organizacin de Estados Americanos a partir de la promocin de:
programas locales, regionales y nacionales de organizacin comunitaria .... En la reunin
se encarg a la Secretara General de la OEA y a sus organismos especializados la promocin
de esas actividades a travs del asesoramiento tcnico, del ofrecimiento de cursos nacionales
e interamericanos de capacitacin y del intercambio de informacin. Con estas sugerencias
se buscaba evitar la constitucin de masas marginadas y subordinadas a la tutela de instituciones pblicas, as como preparar la participacin popular para los proyectos que estaba
abanderando el Programa de la Alianza para el Progreso (Rivera, 2002: 138).
La Alianza para el Progreso y la organizacin comunitaria

La Alianza para el Progreso fue definida como un programa cooperativo, global y conjunto de los pueblos de Amrica, para el desarrollo de planes especficos y concretos en
busca del mejoramiento de las condiciones de vida de los pueblos latinoamericanos. No
fue, como generalmente se cree, un contrato entre dos pases en el cual uno aporta las
necesidades y el otro el capital para remediarlas (Alianza para el Progreso, s.f.)
La Alianza para el Progreso se gest en la ciudad de Punta del Este, en Uruguay, el 17 de agosto de 1961. Sin embargo, antes de su nacimiento, este programa
sera promulgado por John F. Kennedy, presidente de los Estados Unidos de Amrica entre 1961 y 1963, en un histrico discurso, el 13 de marzo de 1961, en la Casa
Blanca, ante los embajadores de los pases latinoamericanos111. De acuerdo con el
presidente Kennedy los propsitos del programa estaran encaminados hacia la elevacin del nivel de vida de los pueblos de Amrica Latina gracias a una estrategia
social y econmica proyectada a diez aos. As, sera un plan destinado a transformar la dcada de los aos sesenta en una dcada de progreso democrtico.
Consejo Interamericano Econmico y Social. Reunin a Nivel Ministerial. Informe Final,
Primera Reunin anual del Consejo Interamericano Econmico y Social a nivel ministerial,
Mxico del 22 al 27 de octubre de 1962.
111
Slo un pas latinoamericano, Cuba, no forma parte de la Alianza para el Progreso. No
porque carezca de derechos para ello ya que el pueblo cubano es parte integral de la familia
americana, sino porque su actual gobierno ha querido divorciarse econmica y polticamente
de sus hermanos del hemisferio. Cuba podr ingresar a la Alianza y disfrutar de sus beneficios,
cuando regrese al conglomerado continental representado en la Organizacin de Estados
Americanos (OEA) (Alianza para el Progreso, 1980: 1).
110
218
Entre los objetivos que el programa contemplaba se encontraba la construccin

de vivienda adecuada y decente, pero barata, para cada familia latinoamericana de las
clases media econmica y obrera. En la mayora de los pases de Amrica Latina, esta
Alianza proporcion capital para la creacin de bancos para la vivienda de inters
social, que otorgaran prstamos a compradores de vivienda de bajos ingresos. Nunca
antes los gobiernos latinoamericanos se haban comprometido ni haban apoyado los
programas de desarrollo comunitario, con tal ahnco. En Colombia, prstamos importantes bajo la Alianza para el Progreso permitieron al Instituto de Crdito Territorial,
por nica vez en su historia, construir grandes grupos habitacionales para las capas de
bajos ingresos y asumir una poltica de participacin comunitaria y construccin de
viviendas ms progresista. El mayor logro de la Alianza para el Progreso en Amrica
Latina, lo constituy Ciudad Techo, reconocido en el mbito mundial como el proyecto de vivienda de mayor envergadura y amplios resultados en dotacin de vivienda a
partir de la implementacin del sistema de ayuda mutua.
En este escenario, el proceso de desarrollo de una comunidad apoyado en
programas de accin comunal, busc dar solucin a problemas concretos sentidos
por las comunidades. Las modalidades de realizacin de estos programas concretos
(en materia de vivienda) adquieren los nombres correspondientes de esfuerzo mutuo, ayuda mutua, etc., segn su naturaleza (Utria, 1960: 20), como se explica
a continuacin.
Acerca de los medios de la accin comunal: la ayuda mutua

y la autoconstruccin
El esquema de intervencin del Cinva contempl como uno de sus pilares fundamentales, la contribucin organizada e institucionalizada del esfuerzo propio y la
ayuda mutua de la poblacin marginal para solucionar el problema de la vivienda
por y para estos sectores en un momento en el que la accin estatal era cada vez
menos efectiva y la necesidad de generar procesos alternos para afrontar el dficit
de vivienda se converta en una prioridad.
Al respecto sealara Eric Carlson, Director del Cinva entre 1956 y 1959:
En virtud de que el problema de la vivienda est tan directamente entrelazado a los
problemas de aumento de produccin alimenticia y de desarrollo de las comunidades,
los esfuerzos de los gobiernos de varios pases van tomando, ms y ms, la direccin de
orientarse hacia el fomento de las comunidades con su teora y prcticas de ayuda mutua
o mejora en virtud del esfuerzo de los propios interesados; mtodos que tienen la ventaja
de hacer nacer fe y confianza en sus propias habilidades a quienes hace el experimento de
emplearlas y que, en consecuencia, aumenta notoriamente la cantidad de recursos humanos que entran a colaborar en la inmensa tarea (Carlson, 1955: 11).
219
Procesos
Este esquema, basado en estrategias de esfuerzo propio, ayuda mutua y autoconstruccin dirigida, represent avanzar en la comprensin del aporte de grupos
organizados en torno a la consecucin de una vivienda propia, mejoras en sus viviendas, dotacin de mejores servicios pblicos (vas agua, alcantarillado) o servicios
comunales y, al mismo tiempo, su aporte para el ejercicio del planeamiento urbano
y la consecucin del desarrollo a partir de la escala local, es decir su barrio.
En su etapa fundacional, el Cinva resalt la falta de organismos financieros
que facilitaran recursos para la vivienda mnima, as como la reducida participacin
del sector pblico en la construccin y financiacin de vivienda popular. En este
escenario llam la atencin sobre la necesidad de aprovechar el recurso que representaba el potencial humano por medio de la autoconstruccin, para proveer de
vivienda digna a la poblacin marginal del territorio nacional.
Sealaba en su momento el Cinva, que la autoconstruccin era perfectamente
aconsejable para atender a determinados sectores de la poblacin, en especial los
que careciesen de un empleo fijo y al mismo tiempo dispusieran de cierto tiempo libre para dedicarlo a la construccin de su vivienda. Sin embargo, no es panacea, ni
remplaza otras soluciones que tienen que ponerse en prctica en todo programa nacional de vivienda bien concebido. En estos programas deben procurarse soluciones
adecuadas a cada uno de los grupos que forman la comunidad (Cinva, 1961: iv).
El proyecto de autoconstruccin dirigida de viviendas y desarrollo progresivo112
propuesto por el Cinva, proporcion la materia prima para reconocer la accin de clases marginadas como parte de un modelo de planeacin que, sujeto a la intervencin
de entes internacionales, pretendi abordar de manera integral las principales problemticas del entorno urbano colombiano hacia la segunda mitad del siglo XX.
En cuanto a las ventajas del sistema de autoconstruccin, la Gua de autoconstruccin preparada por el Cinva (1961), sealaba:
El sistema de autoconstruccin, al utilizar el potencial de trabajo de los futuros propietarios, reduce en forma apreciable el pago de mano de obra, prestaciones sociales y utilidad
del contratista, habindose probado que estos beneficios de orden econmico pueden representar una suma significativa del costo total de las viviendas. La ocupacin de las horas
libres en la construccin de su vivienda le significa al participante un medio efectivo de
Rafael Mora Rubio define el desarrollo progresivo como un mtodo de trabajo que tiene mucha
similitud con los procedimientos utilizados en otras industrias en cuanto a planteamientos y tcnica. Con l se logra ajustar al mximo todos los detalles de diseo y construccin de la unidad que
luego se repetir por cientos o miles. La significacin de este hecho en la produccin de viviendas
de inters social, es de importancia fundamental especialmente en aqullas que deben ser construidas mediante la participacin activa de los adjudicatarios, como son las viviendas edificadas por el
sistema de autoconstruccin (Eyheralde, 1963: VII).
112
220
ahorro y capitalizacin ... de capitalizacin porque adems de aumentarse la capacidad de

inversin del Estado para la edificacin social, se crea de hecho una mayor capitalizacin
nacional e individual, pues el trabajo invertido en la edificacin de una casa siempre representa su valor (Cinva, 1961: 49)
El punto de partida para implementar estas alternativas de construccin de

vivienda, tal como se sealaba en la primera parte de esta investigacin, estaba
representado por la incapacidad del Estado para resolver la creciente demanda de
vivienda, situacin agravada por las migraciones y por el incremento vegetativo
de la poblacin concentrado en algunas ciudades colombianas (ver tabla 2), y que
haba ocasionado la proliferacin de barrios clandestinos, inquilinatos y tugurios113
con las consabidas consecuencias en el orden social y econmico. Al respecto sealaba el Cinva:
Esta es la razn por la cual la solucin del problema de vivienda para las familias de
escasos recursos monetarios ha sido incorporada a la planificacin integral en los Estados
modernos. Sin embargo, como los medios disponibles siempre son insuficientes, es necesario que tal planificacin trate de obtener el concurso del esfuerzo individual y colectivo de
quienes van a beneficiarse con un plan habitacional (Cinva, 1961: 50).
As, la autoconstruccin, entendida como sistema, adems de buscar resolver

la escasez de viviendas en trminos de productividad, se propuso conseguir la superacin de las familias mediante la consecucin de un hogar propio, enriquecido
material y espiritualmente, y al mismo tiempo fijar un lugar para estas familias y
lograr su incorporacin a la vida de sus comunidades. Unas nuevas comunidades
responsables de su propio bienestar.
En esta perspectiva, el ejercicio de la planificacin fsica del sector que se iba
a intervenir a travs de proyectos de autoconstruccin, deba corresponder con la
funcin social y de servicio de las familias participantes en los mismos, y con el inters general de la comunidad. Al respecto sealaba Josephina Albano, un proyecto
de vivienda debe ser siempre construido teniendo en cuenta la comunidad donde
ser localizado. El plan de construccin y los programas sociales deben contribuir
para una integracin de la poblacin del proyecto de vivienda en la comunidad
(Albano, 1957: 17).
113
En este contexto, debe entenderse por tugurio, aquel albergue de aspecto rstico, de estructura simple, generalmente levantado por su propietario mismo, con los ms variados materiales de desecho sin valor comercial la mayora de ellos, erigiendo en tierras de propiedad de
terceros o no muy claramente definida, en rea no urbanizada, y desprovisto de servicios de
acueducto, alcantarillado, energa elctrica y telfono (ICT y Cinva, 1966: 7).
221
Procesos
El Cinva, como ejecutor de proyectos de autoconstruccin sent las bases para

formalizar esta prctica e impuls la iniciativa de entidades como el ICT para la implementacin de este sistema constructivo, particularmente a partir de 1957 (ver tabla 7).
En el caso de Bogot, por ejemplo, cabe resaltar que la actividad edificatoria
de vivienda siempre encontr en la autoconstruccin un referente fundamental para
satisfacer las necesidades habitacionales de sus habitantes tal como se muestra a
continuacin (ver tabla 8). Sin embargo, con la intervencin del Cinva en algunos
de sus barrios, esta prctica dej de ser un ejercicio al margen de la institucionalidad
para pasar a contar con el apoyo y la asesora de entes como el Cinva.
Tabla 8. Proporcin en el total de las distintas formas de produccin de vivienda en
Bogot, 1938-1973
(% sobre el total de viviendas)
Formas de produccin*
Capitalista (1)
Por encargo (2)
Estatal(3)
Autoconstruccin(4)
1938-1951
23,3
16,9
4,6
55,2
1951-1964
23,8
17,3
16,8
42,1
1964-1973
16,0
12,9
21,2
49,9
* Tal como lo sealan Hataya y Jaramillo (1997), en Bogot se han encontrado por lo menos cuatro
formas de produccin de vivienda que han coexistido con diversa importancia a lo largo de su historia.
() Modalidad de suministro de vivienda en los pases de economa mercantil. Los agentes dominantes son
los promotores, inversionistas privados que se dedican a esta actividad con el nimo de acumular capital.
() Figura en la cual, para conseguir vivienda, el usuario no se dirige a un mercado constituido, sino que
contrata un agente constructor para que le haga una casa a su pedido, de acuerdo con sus instrucciones.
() Accin estatal para producir viviendas, usualmente por mtodos modernos, y que las otorga a usuarios
de bajos recursos con precios subsidiados.
( 4 ) Ligado a formas ilegales de ocupacin del suelo en las que los grupos ms pobres realizan por su cuenta
la construccin de la vivienda
Fuente: Hataya y Jaramillo (1997).
Ahora bien, al tomar como fundamento de su actividad constructora el sistema de autoconstruccin, el ICT se propuso rebajar costos unitarios e incluir
positivamente la fuerza trabajo de los beneficiarios. As mismo es un sistema que
incentiva a canalizar los ahorros familiares como inversin en la vivienda (ampliaciones, mejoras, etc.) (Cenac, 1975: 80).
Al respecto, las cifras muestran cmo la utilizacin de este sistema hizo que en
el perodo 1957-1960 se cuadriplicaran el nmero de viviendas realizadas en aos
anteriores por parte de esta entidad (ver tabla 9). A partir de 1942, el ICT implement diversos sistemas que permitieron maximizar la construccin de vivienda por
parte de esta entidad, entre los que resaltaban los proyectos de autoconstruccin
implementados desde 1957, as:
222
Tabla 9. Actividad constructiva del ICT, 1942-1974

Distribucin de viviendas por sistemas de operacin
(cifras en porcentaje)
Periodos
Autoconstruccin ()
Accin directa (2)
P-3 (3)
Ppl (4)
Otros (5)
1942-1965
46,6
33,8
6,3
5,4
7,9
1966-1968
35,6
23,9
10,0
13,0
17,5
1969-1970
41,3
26,0
12,0
12,8
7,9
1971-1974*
43,3
**
**
**
**
() Dentro de este sistema se ubicaron las modalidades de esfuerzo propio y ayuda mutua. En la primera, el
ICT venda a plazos lotes urbanizados dentro de un proyecto completo. Por esfuerzo personal, el beneficiario
bajo la asesora tcnica y social del Instituto, construa su vivienda en un plazo determinado. En la segunda
modalidad, el ICT organizaba a los beneficiarios para trabajar en grupos en la construccin de la vivienda.
() El ICT compraba terrenos y contrataba con firmas su urbanizacin y construccin de viviendas.
() En el Plan de Terceras Partes (P-3), el ICT una sus recursos a esfuerzo y recursos del beneficiario y a
los de una entidad privada para la construccin de viviendas.
( 4 ) Este sistema era parte de la autoconstruccin ya que el beneficiario posea el lote y reciba del ICT un
crdito vigilado para la construccin de su vivienda.
( 5 ) Inclua la contribucin que el ICT haca bajo la modalidad de prstamos a entidades sin nimo de lucro
con finalidad de vivienda social.
* En 1970, el Instituto modific su orientacin optando por nuevos sistemas de operacin: dotacin
de servicios pblicos o fondo de redes, mejoramiento de barrios con ayuda del Programa Mundial de
Alimentos, soluciones mnimas de vivienda (generalmente hechas por autoconstruccin), vivienda de
desarrollo progresivo, planes cofinanciados (incluan los P-3), planes de dotaciones comunales, programas
de accin cooperativa integral y planes para el desarrollo de la comunidad.
** Sin cifras.
Fuente: CENAC (1975).
Al finalizar la dcada de los aos cuarenta, cuando recin se iniciaba el proceso de establecimiento de normas urbansticas y el BCH lideraba el proceso de
autoconstruccin de viviendas en Colombia a travs del otorgamiento de crditos a
las familias ms necesitadas, se evidenci en el pas una transicin en materia de la
actividad constructiva de vivienda del Estado. Dicha transicin consisti en el paso
de una actividad meramente loteadora de terrenos a la urbanizacin con normas,
hecho al que se sum el proceso migratorio, abordado en la primera parte de esta
investigacin. En tal sentido, afirma Rafael Machado114:
las inversiones pblicas en infraestructura para adecuar los loteamientos, al ser
trasladadas al urbanizador, fueron transferidas con utilidades al comprador, sacando del
Arquitecto de la Universidad Nacional (sede Medelln), Especializado en Vivienda y Planeamiento

(Cinva, Bogot). Como funcionario del ICT particip en los primeros proyectos de autoconstruccin y como profesor del Cinva en los cursos internacionales que all se dictaron.
114
223
Procesos
mercado a las familias de ms bajos ingresos, con el resultado de la aparicin del urbanizador pirata115 y de una nueva forma de autoconstruccin, en esta oportunidad con
el esfuerzo personal de los integrantes de las familias que buscaban un sitio para vivir.
Al tratar de corregir la situacin en sus efectos, dejando intactas las causas, se cometi
el error de castigar a los urbanizadores piratas con pena de colonias, circunstancias que
aminor transitoriamente su actividad, originando dos nuevos tipos de solucin espontnea: la invasin y el inquilinato (Machado, 1986: 4).
Al finalizar la dcada de los aos cincuenta, por iniciativa encabezada por el ICT, se
inici la implementacin de programas de autoconstruccin dirigida. El decenio 19601970 signific el gran auge de este sistema de construccin de vivienda. Adems de las
realizaciones del ICT, recin mencionadas, el Cinva dict 7 cursos especializados en su
sede de Bogot y en las ciudades de Barquisimeto (Venezuela), Tegucigalpa (Honduras)
y Lima (Per). En esta forma Colombia, no solamente desarroll una metodologa de
trabajo y adelant unas accin positiva, sino que sirvi de base de entrenamiento para la
autoconstruccin en Amrica Latina (Machado, 1986: 4).
As, el sistema de autoconstruccin presentaba dos modalidades:
1. Autoconstruccin con esfuerzo propio: en esta modalidad, la familia poseedora del lote, dependiendo de su nivel de ingresos y recursos econmicos, construye gradualmente su vivienda. La familia trabaja para s misma. Esta modalidad
se presenta en los barrios piratas y de invasin (terrenos tomados a la fuerza
mediante invasin masiva de familias). Pero tambin es la forma para continuar
desarrollando las viviendas mnimas entregadas por el Estado en las cuales se
prev un desarrollo progresivo con esfuerzo propio de la misma familia (Cenac, 1976: 7).
2. Ayuda mutua: en esta modalidad varios ncleos de familias se renen para
edificar sus viviendas. Todos trabajan para todos, generalmente nadie sabe
cul va a ser su vivienda hasta el final. Esta ayuda mutua puede ser espontnea ... o puede ser dirigida por alguna entidad ... la cual proporciona
los recursos econmicos y la direccin de la obra (Cenac, 1976: 8).
Ahora bien, entre los beneficios y limitaciones que presentaba la autoconstruccin frente a otros sistemas de construccin de vivienda deben mencionarse las
siguientes (ver tabla 10):
115
Se entiende por barrio pirata un desarrollo de vivienda, generalmente en zonas perifricas

de la ciudad, en donde se posee ttulo de propiedad del terreno (por compra al propietario)
pero se construye sin los permisos de urbanizacin de las autoridades municipales. Quienes
venden as los terrenos son denominados urbanizadores piratas y son buscados por las autoridades por infringir la ley (Machado, 1986: 3-4).
224
Tabla 10. Beneficios y limitaciones de la autoconstruccin

Beneficios
Al complementar la capacidad del Estado,

ayuda a disminuir el dficit habitacional y
evita o disminuye la aparicin de tugurios
e inquilinatos.
La participacin comunitaria consolida el
principio de la solidaridad, tan frgil en las
aglomeraciones urbanas.
El aprovechamiento del tiempo libre, como
resultado del desempleo y del subempleo,
es una forma de ahorro capitalizado para
la familia.
La mano de obra aportada reduce el
costo de la vivienda, no solo en cuanto a
salarios, sino con la capitalizacin de las
cargas prestacionales y la eliminacin de
las utilidades del contratista.
La capacitacin laboral adquirida le
permite a algunos de los participantes
ocuparse posteriormente en oficios de la
construccin y los habilita para las tareas
de conservacin de la vivienda.
Limitaciones
Las mayores limitaciones se encuentran,
paradjicamente, en las entidades de vivienda, en
los profesionales de la construccin y en los propios
obreros de este sector.
Entidades de vivienda
Resulta una molestia cambiar sus rutinas
administrativas e incorporar en su organizacin
sistemas diferentes de los de la licitacin y el contrato.
Profesionales de la construccin
Creen encontrar en la autoconstruccin una
competencia a su trabajo. De otra parte, han sido
formados para imponer sus criterios de diseo, de
construccin y de organizacin de las labores, lo
cual les dificulta el ejercicio profesional compartido y
concertado con los usuarios quienes, adems, tienen
mucho que aportar.
Obreros de la construccin
Cuando se convierten en integrantes de grupos de
autoconstruccin, olvidan que aprendieron con defectos
y no se dejan guiar de los instructores.
Fuente: elaboracin propia basada en Machado, 1986.
A pesar de los beneficios y efectos de la implementacin de este sistema

entre los que se resalta la reduccin en el nmero de desarrollos habitacionales
irregulares a nivel nacional (ver tabla 7), al finalizar la dcada de los aos setenta y luego de considerables realizaciones como Ciudad Techo116 en los aos
sesenta, este sistema perdi su impulso inicial. Fundamentado en el alto costo
116
De acuerdo con Rivera (2002: 157 y ss.), Ciudad Techo constituy el ms ambicioso proyecto concebido hasta entonces en el pas. Se trataba de la edificacin (por el sistema de ayuda
mutua y con la asesora del Cinva y el ICT) de 10.000 viviendas en un terreno de 405 hectreas ubicadas en el centro occidente de Bogot, en los antiguos predios del Aeropuerto de
Techo, que proporcionaran albergue a 80.000 personas.
225
Procesos
para la institucin (gastos administrativos por concepto de asistencia de profesionales en el proceso de autoconstruccin, inmovilizacin de recursos en los
perodos en los que los autoconstructores no realizaban ninguna actividad, etc.),
el ICT consider ms efectivo construir por contrato las viviendas para luego
adjudicarlas. De acuerdo con Rafael Machado, el ICT antepuso la complejidad
administrativa del sistema constructivo a su beneficio social:
El enorme inters de las familias que aportaban sus horas libres al trabajo en comunidad,
viendo que su objetivo poda conseguirse, las llev a procurarse recursos adicionales como
producto de la motivacin, haciendo aportes en dinero para acelerar la terminacin de las
viviendas. Ante estas circunstancias, el ICT dedujo que tenan capacidad de pago para
adquirir una vivienda contratada con firmas constructoras y prcticamente desmont el
sistema (Machado, 1986: 5).
Para entonces, la Caja de Vivienda Popular CVP117 ya vena realizando proyectos de vivienda a escala distrital para familias de escasos recursos gracias al sistema de ayuda mutua. En tal sentido, desde su creacin hasta finales de la dcada de
los aos setenta cuando dej de promover el sistema de ayuda mutua para estimular
el sistema de autoconstruccin por esfuerzo propio con la dotacin a cada familia
de una vivienda mnima que pudiese ser desarrollada progresivamente, presentaba
las siguientes realizaciones (ver tabla 11):
117
Creada en 1942 por el Concejo Municipal de Bogot, la CVP tena por objeto dotar de vivienda a los empleados y trabajadores vinculados al Distrito Especial de Bogot. Luego su
labor se extendi a familias de escasos recursos para aminorar el dficit de vivienda y servicios
complementarios en la capital de la Repblica
226
Tabla 11. Caja de la Vivienda Popular del Distrito. Principales barrios construidos
Periodos
Barrio
Nmero de soluciones
1943-1972
Modelo del Norte
802
1945
Primero de Mayo
128
1946-1961
Acevedo Tejada
21
La Mara
19
1966-1969
Jorge Gaitn Corts
250
1960-1971
Alfonso Lpez Pumarejo
450
1966-1976
Los Laches (1)
629
1967-1972
Las Colinas (2)
804
1969-1973
Las Lomas (3)
834
La Manuelita (4)
291
1948
1972
2.697
1975-1976
Las Guacamayas (4)
1972-1976
Pijaos
520
1976-1977
El Gual
200
() Erradicacin de tugurios.
() Habilitacin de asentamientos subnormales.
() Tratamiento de tugurios.
( 4 ) Aplicacin de normas mnimas de urbanizacin, servicios pblicos y servicios comunitarios,
recomendados desde 1971 por el ICT, el Departamento de Planeacin del Distrito Especial de Bogot y el
Departamento Nacional de Planeacin. El propsito de estas normas era reducir los costos de urbanizacin
al mnimo compatible con un nivel decoroso de subsistencia, de manera que se ofreciera a las familias
de menores recursos una alternativa realista, dentro de la Ley, a las soluciones espontneas tales como
urbanizaciones clandestinas o invasiones de terrenos (ICT, DAPD y DNP, 1971).
Fuentes: Cenac y Camacol (1977). VI Congreso Interamericano de Vivienda. Medelln, Colombia.
Ahora bien, en cuanto a los usuarios de la vivienda es claro el papel que desempeaban como autoconstructores y como parte de un proceso (autoconstruccin
por ayuda mutua y esfuerzo propio) que les permita adquirir este bien gracias a su
trabajo y al acompaamiento institucional. Sin embargo, ms all de este esquema
resulta evidente que previo a la organizacin de las comunidades para llevar a cabo el
proceso, las entidades de vivienda y la institucin gubernamental tomaban decisiones
con respecto al tipo de intervencin que se iba a realizar en el sector seleccionado.
Para este efecto se aludi a un esquema de intervencin (implementado por el
ICT y la CVP), fundamentado en una propuesta terica y metodolgica, que el Cinva ayud a consolidar y que luego se convirti en una modalidad concreta de accin,
227
Procesos
que inclua como parte de su estrategia la realizacin de programas de emergencia

tales como la rehabilitacin y el mejoramiento de barrios y la erradicacin y prevencin de tugurios, y a lo que se sumaba un componente participativo fundamental
para garantizar la eficacia del programa.
En un escenario de marginalidad creciente, aumento poblacional y dficit de vivienda, la implementacin de estos programas de emergencia fue parte de la iniciativa
institucional de incorporacin de los grupos sociales marginales a la vida socio-econmica del pas para alcanzar una evolucin real de la estructura social de las ciudades,
tal como se mencionaba en la segunda parte de esta investigacin. As, cada uno de
estos programas de emergencia con las variaciones que podran presentar dependiendo del sector a intervenir, form parte de una estrategia de prevencin y atencin de la
situacin de dficit de vivienda y aumento de tugurios en las ciudades colombianas:
1. Mejoramiento de barrios: este sistema de operacin, puesto en prctica inicialmente por el Instituto de Crdito Territorial, se propuso para aquellos barrios
en donde no existan servicios bsicos y cuyas construcciones tenan cierta solidez en sus materiales o eran susceptibles de tenerlo mientras su urbanizacin
siguiera normas aceptables. Este tipo de tratamiento era aplicable a los llamados barrios piratas que aunque no fueron controlados por las entidades municipales, por lo menos contaban con un trazado regular de calles y lotes. Aunque
en estos casos no eran seguidas las tcnicas modernas de urbanismo, eran fciles
de integrar con bajos costos. Bajo estas circunstancias se aplicaba el desarrollo
progresivo de la unidad habitacional y del sector intervenido.
2. Rehabilitacin de barrios: este sistema era susceptible de aplicar en aquellos
tugurios con cierto grado de permanencia que garantizara para algunos de sus
participantes la legalizacin de la tenencia de la tierra. La rehabilitacin integral de estos sectores implicaba la definicin de un nuevo loteo y la legalizacin
de la tenencia para luego proceder a desarrollar programas en etapas progresivas y un mejor aprovechamiento de sus propios recursos. La rehabilitacin de
barrios implicaba, entonces, una adaptacin de normas de urbanismo, la dotacin de servicios pblicos y vas, adems de un programa de prstamos para la
construccin de viviendas en el propio terreno.
3. Erradicacin de tugurios: las concentraciones poblacionales ubicadas en sitios no
urbanizables por sus condiciones topogrficas y que no permitiese reloteo ni
instalacin de servicios, eran sometidas a este intervencin. El plan inclua la erradicacin del conglomerado y el posterior traslado de las familias a sitios previamente escogidos. En estas condiciones, los aspectos socio-econmicos y el factor
humano eran determinantes en la operacin, se buscaba as que los habitantes se
sintieran dispuestos a habitar un sitio mejor y pudieran amortizar un prstamo.
228
4. Prevencin del tugurio: el arquitecto Rafael Stevenson, director de la Oficina de

Planeacin del Instituto de Crdito Territorial en 1966, sealaba al respecto:
Muy poco se ha realizado en la prevencin del problema indispensable para
cortar el crculo vicioso ... ciertos planes de tugurios pueden convertirse en un
estmulo hacia la creacin de nuevos tugurios ... hay que volver a abaratar las
urbanizaciones de los barrios obreros y, si es el caso, abrir fuentes de crdito a
estas familias en base a la venta de lotes con servicios mnimos y progresivos. Es
indispensable que los planes maestros de las principales ciudades conlleven en
su poltica no solamente la eliminacin del tugurio, sino que se tenga en cuenta
las medidas de prevencin (ICT; Cinva, 1966: 27)
En materia de desarrollo de la comunidad, organizacin y participacin comunitaria, este esquema de intervencin contemplaba el acompaamiento de un
programa educativo que tuviera por objetivos un cambio de hbitos de vida de la
poblacin intervenida y una integracin de esa poblacin como una fuerza productiva y activa en la vida nacional. En este sentido, el Cinva posicion al servicio
social para que en estrecha relacin con otros profesionales planearan, orientaran y
ejecutaran los programas educativos y de desarrollo comunal. El servicio social en
los proyectos de vivienda fue considerado como un programa de desarrollo comunal
cuyo objetivo deba ser la elevacin del nivel social del grupo, estimulndolo para
que resolviera sus propios problemas y fuera autnomo en sus decisiones118.
As, al margen de las obras propias de los programas de emergencia, el esquema de intervencin propuso la accin comunal como la movilizacin consciente de
recursos y como medio y fin de estos proyectos. La misma se constituy en uno de
los requisitos para garantizar el surgimiento de nuevas iniciativas por parte de las
comunidades organizadas y al mismo tiempo la permanencia del proyecto que el
Cinva o el ICT hubiesen emprendido. Entendida como medio para alcanzar el mejoramiento de las condiciones habitacionales de los habitantes de sectores marginales,
la accin comunal incluy como objetivos de corto plazo la realizacin de obras
fsicas, en cambio, como fin, implic establecer objetivos de largo plazo y con esto
el fin ltimo de la promocin integral de las comunidades.
118
Adicional a este objetivo, el servicio social en un proyecto de vivienda se propuso: a) Proporcionar a los habitantes medios para un desarrollo integral de la persona humana; b) Dar a los
residentes la oportunidad de cambiar actitudes y mejorar su nivel de instruccin y sanidad;
c) Capacitar a los residentes para una participacin activa en la fuerza laboral del pas y su
integracin en la vida nacional y c) Dar progresivamente a los habitantes la responsabilidad
moral y material en el mantenimiento del proyecto, teniendo en miras su autosuficiencia
futura (Albano, 1957: 11).
229
Procesos
Tabla 12. Objetivos de la accin comunal

Accin comunal
Como medio
Como fin
Objetivos a corto plazo
Objetivos a largo plazo
Construccin de servicios pblicos.

Construccin de servicios comunales.
Organizacin y construccin de servicios asistenciales.
Mejoramiento de las condiciones habitacionales.
Campaas educativas: educacin fundamental,
alfabetizacin, higiene, instruccin cvica y formacin
profesional y moral.
Contribucin al desarrollo econmico: organizacin
de cooperativas de produccin, crdito y consumo;
construccin de vas de penetracin, de fuentes de
energa y de obras de irrigacin y drenaje; mejoramiento
de la produccin y conservacin del suelo.
Promover un desarrollo integral de las

comunidades de base y la consecuente
elevacin de sus niveles de vida.
Fijar y adaptar las comunidades al medio.
Afianzar la unin, la paz y la confianza
mutua entre los miembros de la comunidad.
Estimular el surgimiento de un propsito
nacional de superacin y de progreso en la
comunidad
Consolidar el libre y efectivo ejercicio
del poder de decisin y de accin de la
comunidad.
Fuente: Utria, 1960.
La accin comunal en tiempos del Cinva

Desde de su creacin en 1951, el Cinva tuvo el propsito de producir una apuesta
por el futuro y por el progreso de la sociedad colombiana y lider varias experiencias
de participacin de las comunidades y prestacin de asesora tcnica para estimular
la autoayuda. El desarrollo social integral propuesto por el programa Cinva, tuvo
en la vivienda un punto clave de accin y se enfoc en la integracin popular y la
insercin de las masas marginales en la lgica desarrollista de la segunda mitad
del siglo XX, a travs de la autoconstruccin y la accin comunal, esta ltima fue
definida por Orlando Fals Borda119 como:
119
Gracias a sus estudios de sociologa, alcanz el grado de doctor en Sociologa, Ph. D en la

Universidad de Florida (Estados Unidos) en el ao 1955. Fundador y decano de la Facultad de
Sociologa de la Universidad Nacional de Colombia en 1959. Creador de la IAP Investigacin Accin Participativa como enfoque y metodologa de investigacin. Lider programas
de accin comunal en sectores rurales como Chambimbal y la Vereda de Saucio (Colombia)
entre 1950 y 1952, reproducido en el libro Campesinos de los Andes. Entre 1954 y 1958 Fals
Borda fue colaborador del Cinva como consultor en asuntos sociales y profesor, especialmente en lo referido al programa sobre Vivienda Rural, liderado por el arquitecto argentino
Ernesto Vautier (Rivera, 2002: 117).
230
aquella que resulta cuando una comunidad se hace cargo de sus propios problemas
y se organiza para resolverlos ella misma, desarrollando sus propios recursos y potencialidades y utilizando los extraos. Por consiguiente, la verdadera accin comunal requiere
de un proceso de educacin de la comunidad, para que el acento principal recaiga en la
necesidad de la unin, la cooperacin y el espritu de solidaridad. Debe centrarse el inters
en aquello que una a los miembros de la comunidad, o en lo que ellos tengan de comn, y
prescindirse de los factores que los separen. Las obras materiales sern el fruto de este proceso ...
Se trata de ayudar a las comunidades a adaptar sus formas tradicionales de vida a los cambios que aceptan o que se les han impuesto, y de mantener el espritu comunal durante el
proceso de transformacin (Fals Borda, 1960: 49).
La organizacin de comunidades de base para la consecucin de vivienda y

mejoramiento de sus condiciones de vida, llevaba implcita la necesidad de conformar estructuras comunitarias en las que la participacin colectiva fuera consciente y
sanamente inspirada. Bajo el principio de la autonoma entendido como el reconocimiento de talentos y fuerzas de trabajo en el conjunto del pueblo histricamente
ignorado por las clases dominantes la accin comunal superaba el filantrpico
enfoque de la beneficencia y consideraba en cambio el reconocimiento de la existencia de los valiosos potenciales de la comunidad, de su poder de decisin y de su
capacidad de superacin (Fals Borda, 1960: 50).
De acuerdo con Rubn Daro Utria (1960), la accin comunal constituy
una devolucin sincera y oportuna a las comunidades de la responsabilidad de
plantear y afrontar consciente y racionalmente la solucin de sus problemas sentidos. Por otra parte, el ejercicio de la accin comunal asignaba a los agentes de
cambio, es decir, a los planificadores urbanos, la funcin de tomar en cuenta:
los hbitos, las creencias, la tradicin, la estructura, la organizacin social, y otros
valores y actitudes de las gentes en cuya comunidad se va a efectuar el trabajo, para evitar
resistencias al cambio y el consecuente fracaso de los proyectos ... No sobra insistir, al mismo tiempo, en las tres etapas generales del trabajo sobre el terreno, a saber: a) una etapa
de investigacin, durante la cual los promotores llegan a conocer la comunidad y sta se
familiariza con los promotores. Para ellos pueden aplicarse las diversas tcnicas de investigacin que han ideado los socilogos ... b) una etapa de planteamiento de problemas y
necesidades comunes que puedan ser discutidos por los promotores con la comunidad de
varias maneras, creando un foro para el efecto, y c) una etapa de organizacin de la comunidad, durante el cual el promotor logra crear los cuerpos locales necesarios para llevar a
cabo la accin comunal (Fals Borda, 1960: 50).
En este contexto la figura del planificador urbano se entendi como salvaguarda del inters pblico o abogado de las clases marginales, como anteriormente se
mencionaba. Entonces la tarea del planificador urbano fue no solamente desarrollar
un esquema del uso de la tierra adecuado para las necesidades y sensibles a los
deseos del habitante urbano, ... sino tambin armonizar estas consideraciones con
231
Procesos
el inters pblico en un plan que (maximizara) la habitabilidad de la ciudad y (asegurara) un desarrollo sano de la comunidad como un todo (Valenzuela, 1968).
As mismo la accin comunal, como accin colectiva, indicaba como una
prioridad en los procesos de intervencin y trabajo con poblaciones marginales, el
reconocimiento del principio de la catlisis social para la promocin de la accin
comunal. Fals Borda defina este principio como aquel proceso de cambios que se
desarrolla por virtud de la presencia real de portadores de cultura (promotores o
planificadores) activos en medio de un grupo, garantes de que no se cometan errores en las adopciones y de que las necesidades latentes se conviertan en necesidades
manifiestas, por la formacin de nuevos hbitos dentro de la comunidad. En esta
forma los agentes catalticos logran estabilizar y mantener los cambios alcanzados
luego del proceso de movilizacin o accin comunal (Fals Borda, 1960: 51).
Los promotores deben tener no solamente conocimientos tcnicos de su oficio, sino especiales cualidades personales: la constancia, el espritu de servicio, el entusiasmo contagioso, la confianza en s mismo, la tolerancia y la actitud democrtica se cuentan entre
las virtudes que deben poseer, adems de odo atento a las opiniones y conceptos de los
grupos con los cuales trabajan. Con todo esto como herramientas, se pueden lograr modificaciones de importancia en la estructura y en la organizacin de los grupos sociales, sin
necesidad de ejercer para con ellos una tutela dominante ... las comunidades deben declarar por s mismas, sin coaccin, cules son las necesidades que tienen y sealar la prioridad
de los problemas que deben solucionarse (Fals Borda, 1960: 52).
Se entiende que la posibilidad de que los planificadores operaran como portadores de cultura, vena dada por la conformacin de grupos interprofesionales
(tcnicos en planificacin, economistas, urbanistas, cientficos sociales, ingenieros
y otros profesionales) que dedicados al quehacer planificador se constituyeran
como un grupo integrado con capacidad para movilizarse frente a aspectos sustantivos de carcter poltico o econmico. Una vez conformado estos grupos homogneos, deban ser capacitados para interactuar con otros grupos de inters,
como las comunidades. Este principio rigi el adiestramiento de los tcnicos del
Cinva en materia del trabajo directo e integracin con las comunidades.
Esta integracin se dio en tanto la funcin de los planificadores fue garantizar
una base de apoyo poltico (expresado en la participacin comunitaria) a los proyectos
de intervencin del Cinva. Por tal razn, fue vital la posibilidad de lograr comunicacin y cooperacin con los grupos que se beneficiaban de las estrategias propuestas
para darle viabilidad poltica a las mismas. La viabilidad del aporte de los planificadores dependi en gran medida de la existencia de presiones sociales desde la base
(Instituto de Estudios Colombianos [Ilpes], s.f.: 134).
De ah que el contexto de surgimiento de sectores marginales, el crecimiento
poblacional desmedido y el consecuente aumento de tugurios en el entorno urbano
232
colombiano de la segunda mitad del siglo XX, fue el escenario propicio para el establecimiento del Cinva y la implementacin de su esquema.
Finalmente, Orlando Fals Borda sealaba cmo los fines y el xito de un programa de accin comunal no solo estaban condicionados por las realizaciones materiales (para el caso, una vivienda para familias de escasos recursos) sino que deban
concretarse en:
un mejor nivel de vida para la poblacin proletaria rural y urbana. Mediante el empleo de la catlisis social se estn consiguiendo modificar las actitudes, las tradiciones y
las creencias de los miembros de los grupos receptores, en tal forma que al modificarse
las instituciones, el ethos de los grupos est pasando de la pasividad a la actividad, conformando un nuevo tipo de sociedad en el medio colombiano (Fals Borda, 1960: 59).
El indagar por la dinmica de participacin comunitaria presente en la experiencia Cinva, implica reconocer que la accin comunal implementada en sus proyectos de rehabilitacin urbana y erradicacin de tugurios, abri paso a lgicas de
comprensin en las que la participacin de comunidades deba considerarse como
parte de los programas sociales del gobierno en el marco de un modelo de planeacin integral, desarrollo e integracin popular.
La contundencia de este hecho se vio reflejada en 1959 con la expedicin del
Acuerdo No. 4 de 1959 Orgnico de la Accin Comunal en el Distrito Especial
de Bogot, con el que se reglament el primer Estatuto de Accin Comunal en la
ciudad que, como programa de gobierno y evidencia histrica de la consolidacin
del nuevo modelo que defina una relacin imprescindible entre la planificacin
urbana y la accin comunal, pretendi responder a la crisis de urbanizacin masiva
que viva la ciudad en este perodo.
Conclusiones
El Centro Interamericano de Vivienda y Planeamiento Urbano Cinva, con su
intervencin, logr transformar los hbitos de aquellas comunidades urbanas y rurales en las que particip. Al proponer un esquema de autoconstruccin dirigida de
vivienda, el Cinva formaliz e institucionaliz un cuerpo conceptual y metodolgico
que combin investigacin, tecnologa y participacin de las comunidades. As, esta
experiencia se sum a la idea generalizada segn la cual la planeacin de la ciudad
dependa en gran medida de proyectos de vivienda y prestacin de servicios pblicos domiciliarios para sectores marginales en situacin de carencia.
El nfasis otorgado en la segunda mitad del siglo XX a la provisin de vivienda
para sectores marginales urbanos gracias a iniciativas de autoconstruccin dirigida
y con asesora tcnica, represent el inicio de un tipo de planeacin del desarrollo
233
Procesos
centrado en la participacin de las comunidades y el papel ideolgico de la vivienda

considerado en relacin con el Estado y su legitimacin al construir o promover la
construccin de este bien. Pero al mismo tiempo represent la posibilidad de emplear
la mano de obra local, es decir, los mismos autoconstructores, mientras favoreca la
industria privada de la construccin. En conclusin, planear la ciudad a travs de la
construccin de vivienda para grandes sectores poblacionales fue la caracterstica fundamental de la segunda mitad del siglo XX en lo que respecta a la planeacin urbana
y al mismo tiempo favoreci el crecimiento y la legitimacin de los objetivos del Estado frente al tratamiento de las principales problemticas de estos sectores.
La urbanizacin, el dficit de vivienda y la accin institucional

Es evidente la transformacin que Colombia presenci a partir de la segunda
mitad del siglo XX en el tratamiento del tema de la vivienda. La poltica de
aquel entonces prest un particular inters y apoyo a los asentamientos marginales producto del proceso de urbanizacin y la consecuente demanda de
viviendas en las ciudades colombianas.
La accin estatal incluy la dotacin de servicios bsicos a los asentamientos
existentes y la regularizacin de la tenencia de la tierra donde las condiciones lo permitieran. Por otra parte, se orient al desarrollo de nuevos asentamientos en los que
el productor era el mismo consumidor del bien, es decir, el autoconstructor. Esta
variacin en la poltica de atencin estatal al dficit de vivienda para sectores marginales, se vio influenciada por las diversas investigaciones que al finalizar la dcada
de los aos sesenta revelaron el potencial de estos sectores y su capacidad para desarrollar proyectos de autoconstruccin de vivienda, proyectos que luego el Estado
apoyara con la dotacin de servicios pblicos, la legalizacin del asentamiento que
permita la entrega de ttulos de propiedad y, finalmente, con el aprovisionamiento
de servicios comunales y de infraestructura para regularizarlos.
La autoconstruccin dirigida de vivienda se convirti as en la solucin por
excelencia para afrontar el dficit habitacional que el permanente proceso de migracin, el fracaso de los enfoques tradicionales de atencin estatal y la generalizacin
de los asentamientos marginales haban ocasionado.
No obstante, la creciente intervencin estatal y de entes internacionales
en este aspecto tambin debe explicarse por sus implicaciones como estrategia de control social de los asentamientos marginales considerados como una
amenaza potencial para la estabilidad nacional. En este mismo esquema y bajo
prcticas propias del Estado benefactor y paternalista, la premisa del control
social se apoyaba en proveer de beneficios materiales a los sectores marginales
limitados considerando sus necesidades como mecanismo para legitimar los
234
objetivos del Estado. De ah que la experiencia propia de provisin de vivienda

para sectores marginales en la segunda mitad del siglo XX se haya visto sometida en diversas ocasiones a la influencia de prcticas clientelistas.
El Cinva, la provisin de vivienda y el desarrollo comunitario

Ante esta situacin, se puede concluir que la participacin comunitaria fue utilizada en dos sentidos, primero, como un mecanismo de control social en el que gozar
del beneficio de la vivienda significaba una poblacin satisfecha con su gobierno y
sometida a sus designios, y segundo, como un mecanismo para mejorar o construir
viviendas a travs de la autoconstruccin lo que reduca los costos del proceso para
el Estado. Estas dos modalidades han definido para la participacin comunitaria
un carcter coyuntural que sugiere una mayor intensidad mientras las condiciones
externas as se lo exijan.
Como estrategia de control social, la participacin comunitaria orientada a la
autoconstruccin dirigida de vivienda para sectores marginales, llev implcita una
especie de tolerancia generalizada frente a la permanencia de estos sectores como
clase organizada. A pesar de sus condiciones de carencia, la promesa de un terreno
en el cual consolidar su vivienda, de un empleo basado en sus habilidades constructivas y de mejores condiciones de vida sent las bases para pasar de la organizacin
a la accin y de la accin a la consolidacin de la accin comunal como programa
de gobierno.
La contraparte de esta situacin es que la dotacin de vivienda por s misma
no garantiza la existencia de comunidades completamente satisfechas y es en este
escenario en el que la organizacin y participacin de comunidades desempea un
rol an ms trascendental y menos coyuntural. En este sentido, la exigencia permanente para extender los recursos pblicos y construir infraestructura a un precio
accesible para los sectores marginales, reivindica la existencia de grupos voceros que
representan a las comunidades frente a la burocracia estatal. En este escenario, es
posible afirmar que el Cinva se convirti en un vocero de estos sectores, un intermediario entre la accin estatal y las necesidades de las comunidades intervenidas.
El tipo de participacin comunitaria promovida por el Cinva, estuvo orientada a motivar en las comunidades la superacin de sus principales carencias al
mismo tiempo que reduca su dependencia de la intervencin estatal a travs de
la iniciativa propia y las prcticas de autoconstruccin dirigida. As las cosas,
su principal objetivo fue promover la autosuperacin y la independencia de los
sectores marginales. Sin embargo, para promover estos dos valores en las comunidades, la participacin comunitaria requiere valerse de un trasfondo poltico
orientado a la creacin de conciencia de clase de los sectores marginales para
235
Procesos
alentar su accin poltica en contra de las condiciones de inequidad y desigualdad social, elemento del que careca el discurso Cinva.
Al contrario, bajo lo que podra denominarse como el germen de la planeacin participativa, el Cinva promovi la participacin comunitaria como un
medio para reducir no superar las desigualdades sociales en trminos materiales y, al mismo tiempo, habilitar el papel de las comunidades en la toma
de decisiones, las mismas que inicialmente fueran programadas por los planificadores o tcnicos de este Centro, y luego validadas por las comunidades en
medio de un proceso de intercambio de ideas y opiniones, entendido como un
programa de accin comunal.
La planeacin urbana de la segunda mitad del siglo XX

Cabe resaltar en este sentido que el Cinva no propuso estrategias novedosas en lo que
respecta a las iniciativas de participacin y organizacin de las comunidades en procesos de autoconstruccin de vivienda. En estos trminos el principal aporte del Centro
fue la formalizacin y organizacin de dichas iniciativas como un intento por pensar
la trada planificacin-comunidad-vivienda en un escenario de intervencin estatal y
construccin de ciudad desde una visin reducida, ligada a la provisin de vivienda y
servicios pblicos para quienes habitan la ciudad.
Este intento estatal por ocuparse del tema de la vivienda como un asunto
coyuntural y de la provisin de servicios pblicos como un asunto complementario
en materia de poltica social, le ofreci al Cinva el marco institucional y la base
prctica de aplicacin de estrategias alternativas (que incluyeron la participacin
comunitaria) y avances tecnolgicos (como el bloque y la prensa Cinva-Ram) que
indican su aporte al ejercicio de pensar la vivienda desde sus aspectos tcnicos hasta
los relativos a su papel en la planificacin de la ciudad y como garanta inicial de
bienestar social.
Por otra parte, la experiencia Cinva combinada con el proceso de modernizacin de la planeacin que implic considerar integralmente y en continua
interaccin los asuntos urbanos, sociales, polticos y econmicos, a partir de la
segunda mitad del siglo XX, marc un hito en el ejercicio del urbanismo y de la
planeacin urbana.
Considerada en un primer momento como una prctica especializada y mecanismo de control de cambio de un sistema (el territorio, la sociedad, la economa, etc.),
la planeacin urbana recaa en los planificadores, que habilitados por un saber tcnico
aplicaban las tecnologas e instrumentos desarrollados en este campo. Esta concepcin tecnocrtica de la planeacin, marcaba una contundente separacin entre tcnica
y poltica, entre su carcter y sus objetivos.
236
En razn de su fracaso como estrategia de control de cambio (del territorio, la

sociedad, la economa, etc.) y de la crisis de los paradigmas tericos que la sustentaron, la planeacin adquiri un carcter socio-poltico y, en medio de un escenario
de interlocucin de diversos actores, se ofreci como la oportunidad de construir
consensos y apuestas por el futuro.
El Cinva aport con su experiencia a la consolidacin de este modelo. Incluir a
las comunidades en el ejercicio de pensar su barrio y su ciudad obedeci a un movimiento acadmico en el que personajes como Orlando Fals Borda, John Turner, Oscar Lewis y aquellos a quienes Peter Hall ubicara dentro de la corriente anarquista
del urbanismo, consolidaron con sus trabajos el marco conceptual que reivindic al
poblador marginal y reconoci su rol como constructor de ciudad.
En este perodo, anterior a la institucionalizacin del discurso a travs del
Estatuto Orgnico de Accin Comunal, el establecimiento de formas organizativas de la comunidad surgi como iniciativa de las mismas comunidades en algunos casos (juntas de mejoramiento y fomento) y en otros, producto del apoyo
externo de instituciones como el Cinva. Con el Frente Nacional (1958-1974), la
formulacin del Estatuto y la formalizacin de las juntas de accin comunal, el
Estado se encarg de promover las organizaciones comunitarias como elementos
anexos a su estructura administrativa, y desempe funciones de intermediacin
entre las demandas de las comunidades y las administraciones locales, como se
menciona a continuacin.
La institucionalizacin del discurso

Bajo lo que podra denominarse como la institucionalizacin del discurso, la accin comunal fue considerada como parte importante de la estrategia de modernizacin del
Estado colombiano. Los resultados de las intervenciones del Cinva, la Caja de Vivienda
Popular y el Instituto de Crdito Territorial, sumados a las principales conclusiones de
estudiosos en la materia, condujeron a la formalizacin del discurso de la participacin
comunitaria como programa de gobierno y bajo la denominacin de accin comunal
mediante la Ley 19 de 1958 y el Acuerdo 4 de 1959.
Este marco legislativo represent la formalizacin de la actuacin pblica de
grupos poblacionales en procesos de descentralizacin de servicios pblicos y comunitarios y la vigilancia en su prestacin. Al mismo tiempo signific la formalizacin
y consolidacin de un nuevo modelo que defina la relacin imprescindible entre la
planeacin urbana y la participacin comunitaria, como respuesta a la crisis de urbanizacin masiva que viva la ciudad en este perodo.
En suma, esta experiencia puede definirse como un intento de superacin
de la prctica del planeamiento en Amrica Latina mediatizada por los planes
237
Procesos
reguladores120 y postulada por los Congresos Internacionales de Arquitectura

Moderna CIAM, y para Bogot, a partir de la revisin de las propuestas del
modelo de planeamiento instaurado desde 1953 gracias a los trabajos de Le
Corbusier121, Paul Lester Wiener y Jos Luis Sert122.
El ejercicio de un tipo de planeacin ms democrtica e integral y la existencia
de una estructura administrativa que garantizara su permanencia: planeacin tcnica,
organizacin administrativa, descentralizacin, estmulo a la accin comunal, cuatro
ideas centrales incorporadas en el modelo de la planeacin del desarrollo de la segunda mitad del siglo XX, supuso la materializacin del ideal de progreso y modernizacin de las ciudades colombianas del mismo perodo.
A partir de este momento y fundamentados en este marco legislativo que reglament la accin comunal como programa de gobierno en la Nacin y el Distrito,
las formas organizativas de la comunidad se vieron reducidas a la creacin de juntas
de accin comunal proclamadas como sus delegatarias permanentes en la decisin
de sus propios problemas, como orientadoras y como interpretes, como enlace con
todos los rganos del Estado para facilitar su tarea, para exigir y para vigilar.
Esta monumental asignacin de propsitos y responsabilidades en temas como la
educacin, la vivienda, la higiene, el desarrollo urbano, la economa y la recreacin, ha
generado una especie de agotamiento y deformacin del modelo mediado por la incur Para Juan Carlos del Castillo, al finalizar la dcada del cuarenta se percibe en el mbito de
la arquitectura colombiana un contacto un poco ms permanente con las producciones de la
cultura internacional sobre el problema urbano ... el instrumento que ha creado el urbanismo
europeo, y que tiene un relativo prestigio, es conocido en el mbito internacional como el
plan regulador .... En Colombia, el Congreso de la Repblica expide en 1947 una ley en
la que por primera vez se aborda el tema del desarrollo urbano. La Ley 88 de 1947 es una ley
muy confusa y ambigua, pero establece por primera vez la obligacin de adaptar un plano
regulador para un grupo de ciudades en Colombia, como mecanismo para ordenar su futuro
desarrollo (Del Castillo, 2003: 106).
121
De acuerdo con Juan Carlos del Castillo, el mrito de la intervencin de una figura de gran
autoridad internacional como Le Corbusier y su proyecto, considerado como el primero de
caractersticas modernas, consiste en que ste no se ocupa ya de fragmentos de la ciudad o de
alguno de los elementos de su estructura (las vas o los equipamientos, por ejemplo) sino que
incorpora por vez primera una idea integral de ciudad y un proyecto que contempla el plan
regional, el plan metropolitano y el plan urbano (Del Castillo, 2003: 114-115).
122
Con ocasin de la expedicin de la Ley 88 de 1947 se inician las gestiones para que las tres
ciudades mayores del pas, Bogot, Medelln y Cali, elaboren sus respectivos planes reguladores
bajo la asesora de un mismo equipo de urbanistas de reconocida trayectoria internacional. Por
estas circunstancias llegan al pas la firma de Paul Wiener y Jos Luis Sert, y para el plan de
Bogot se vincula tambin a Le Corbusier (Del Castillo, 2003: 106).
120
238
sin de intereses polticos particulares, agotamiento que se auguraba desde su misma

formulacin. La institucionalizacin del discurso aunque puede ser vista como la concrecin de los ideales de progreso, desarrollo, participacin comunitaria y el nacimiento
de una nueva ciudadana, oblig a crear un vnculo forzoso entre la accin comunal y
las juntas de accin comunal. De ah que los ndices de participacin comunitaria usualmente sean medidos con base en el nmero de juntas creadas a escala barrial.
Ahora bien, est claro que la experiencia del Cinva y los procesos comunitarios
producidos en sus intervenciones no estuvieron orientados a la produccin de algn
tipo de accin o manifestacin en contra de la autoridad estatal o a la supresin de
las inequidades sociales y la modificacin de la estructura de acumulacin capitalista gracias a la cual los sectores marginales surgieron como clase social. Por el contrario, se dirigieron a la poblacin dentro de un esquema paternalista que buscaba
apoyar procesos de autogestin para resolver algunas de las principales carencias de
los sectores de menores ingresos de mediados del siglo XX. Pese a esta situacin, a
la iniciativa del Cinva debe reconocrsele la puesta en escena de las problemticas
habitacionales de los sectores marginales, y con esto, la necesidad de fomentar la
accin comunal como una estrategia alternativa para el mejoramiento de la calidad
de vida de los habitantes de los pases subdesarrollados.
El agotamiento del modelo

En la experiencia Cinva, el modelo de accin comunal ligado a la planeacin urbana sent sus bases en las prcticas de autoconstruccin dirigida de vivienda o de obras fsicas
para el mejoramiento de los entornos habitacionales. Con cada una de las intervenciones
era claro el propsito de organizarse para construir. Las formas organizativas de la
comunidad primero adquirieron la denominacin de juntas de mejoras, luego con el
Estatuto Orgnico pasaron a ser las juntas de accin comunal.
Eliminado el modelo de autoconstruccin dirigida (en la dcada de los setenta)
y con el cierre definitivo del Cinva, el nfasis en la intervencin estatal se orient
en la construccin de grandes conjuntos habitacionales que luego fueron otorgados
a los beneficiarios demostrando con estas acciones un grado de desconfianza en la
organizacin comunitaria para la autogestin de vivienda. As, sin sustento prctico
para la accin comunal, el modelo present un agotamiento permanente que puso
en tela de juicio los beneficios de conservar una estructura de organizacin comunitaria de esta ndole.
Ahora bien, con esto no se pretende concluir que la institucionalizacin de la
accin comunal fuera una consecuencia natural de la experiencia Cinva y menos que
solo existiendo proyectos de autoconstruccin dirigida se pueda hablar de una verdadera y eficiente participacin de las comunidades en la construccin de ciudad.
239
Procesos
En primer lugar debe sealarse que el discurso que el Cinva promovi y consolid, form parte de otras iniciativas cuyo resultado principal fue la institucionalizacin de la accin comunal en el pas. Con la sistematizacin de sus experiencias,
la asesora que le brind al ICT y la CVP en su momento, este Centro llam la atencin sobre la necesidad de generar canales de comunicacin entre las comunidades
y las autoridades locales. Este sistema de comunicacin se institucionaliz en 1958
a travs de las juntas de accin comunal.
En segundo lugar, se mencion en esta investigacin cmo el desarrollo comunitario deba valerse de algunos medios para incluir a las comunidades en procesos
de rehabilitacin de barrios y en mayor escala de construccin de ciudad, de modo
tal que las condiciones necesarias para que existiera accin comunal siempre deban
incluir procesos como la autoconstruccin y la ayuda mutua. Sin estrategias de esta
ndole cmo se puede explicar la participacin comunitaria o en qu se pueden basar
la organizacin de las comunidades cuando no se les incluye desde un principio en
procesos cuyo resultado garantizara la satisfaccin de algunas de sus necesidades?
Con el cierre del Cinva y el vaco que se ha generado en torno a sus aportes
por ausencia de investigaciones al respecto, han sido desvirtuadas sus propuestas
como alternativas para solucionar el dficit habitacional que an aqueja a las poblaciones urbanas. Los sistemas de autoconstruccin dirigida de vivienda han perdido
protagonismo en la poltica estatal de vivienda dando paso a soluciones que en
ninguna medida responden a consideraciones bsicas de un mnimo de calidad de
vida habitacional.
Las investigaciones e intervenciones del Cinva dejaron un legado para considerar integralmente el hbitat humano: aspectos como las dimensiones de la vivienda, servicios bsicos, servicios comunales, organizacin comunal, acompaamiento
institucional, asesora tcnica y otros, fueron reemplazados por definiciones como el
mximo aprovechamiento de los espacios, normas mnimas y viviendas de inters
social definidos por la lgica del mercado e impuestos para proveer de vivienda a los
sectores de menores ingresos.
Ahora bien, el agotamiento del modelo no solo se debe relacionar con el cierre
del Cinva, o el desestmulo al sistema de autoconstruccin dirigida de vivienda. Es
posible afirmar que el modelo de accin comunal institucionalizado en 1958, bajo
el auspicio del Frente Nacional, estableci las juntas de accin comunal como un
mecanismo para regular el conflicto poltico que exista entre los partidos polticos
tradicionales (liberal y conservador). Debe recordarse que este pacto poltico no solo
determinaba alternar el gobierno en la esfera nacional sino tambin en la escala local.
En este escenario, las juntas de accin comunal se vieron sometidas a prcticas clientelistas y fueron utilizadas como instrumentos que permitieron a determinados agentes
polticos dirigentes locales acceder e influir en las comunidades desvirtuando su ob240
jetivo principal, es decir, promover la organizacin y participacin comunitaria para

salvaguardar la gobernabilidad del pas y fortalecer su desarrollo social.
Cmo valorar la experiencia Cinva y la accin comunal

para construir ciudad
Pese a los mltiples matices que ha adquirido la accin comunal en Colombia y sin
duda la diversidad de crticas que ha generado, unas por considerarla como mecanismo paliativo de posibles reivindicaciones sociales y otras que la han considerado
como instrumento poltico de participacin tutelada y manipulada por el Estado,
sin duda debe rescatarse el aporte que la misma ha brindado para superar actuaciones centralizadas de gobierno, y con esto plantear formas diferenciadas de relacin
entre el Estado y la organizacin popular.
Orlando Fals-Borda, principal precursor de la accin comunal en Colombia, explicaba lo que estos procesos significaron para el pas: se asust la autoridad y dijo que
esto era un asunto subversivo, que no se poda permitir ms y, entonces, nos quitaron
los buses y los recursos. Se acab esa experiencia, pero qued la semilla puesta y para la
Academia sacar a los profesores y estudiantes de la Universidad Nacional y llevarlos
a los barrios y veredas para trabajar, ensear y aprender de las realidades que no se observan en la academia (Barragn y Malagn, 2007).
Evidentemente, desde la dcada de los aos cincuenta, el Estado colombiano
ha modificado su percepcin en torno al papel de las organizaciones populares en
el desarrollo urbano. Se pas de una actitud asistencialista y paternalista, que vea
en las organizaciones comunitarias autnomas el germen de rebeliones sociales, a
una actitud de respaldo a las mismas. El descubrimiento que iniciativas como las del
Cinva permitieron hacer, en tanto las posibilidades de mejoramiento y superacin de
problemticas que las comunidades organizadas pueden generar y la incapacidad del
Estado para resolver sus demandas en temas como la vivienda y dotacin de servicios
pblicos, ha acrecentado el inters institucional para articular la accin estatal con el
esfuerzo de las comunidades.
El cambio de perspectiva, si bien no ha sido del todo libre de contradicciones
y deliberadas discusiones, por lo menos ha propiciado la redefinicin del papel de la
organizacin de las comunidades. La accin comunal en escenarios diversificados, se
convirti en un instrumento para la construccin de un Estado dispuesto a escuchar
las demandas comunitarias y, al mismo tiempo, represent la posibilidad para las
mismas de construir identidades locales.
En materia de planeacin urbana y participacin comunitaria, el Cinva permiti
con su experiencia repensar el urbanismo en funcin de las implicaciones de su prctica para las comunidades y los individuos. Los principales resultados del programa,
241
Procesos
la autogestin de servicios pblicos y vivienda y el mejoramiento barrial a partir de la

organizacin comunitaria, posibilitaron, sin duda, la afirmacin de la autonoma de
las comunidades locales para pensar su ciudad.
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244
El
p r o y e c t o u r b a n o - a r q u i t e c t n i c o pa r a u n h b i t a t
e vo lu t i vo d e l a p o b l ac i n d e b a j o s i n g r e s o s .
Una
reformulacin de los problemas por abordar y

d e s u s e s c e n a r i o s d e a c t ua c i n

Universidad Nacional de Colombia, sede Bogot
Ante el agotamiento de las hoy usuales respuestas urbano-arquitectnicas dirigidas

al aprovisionamiento de la vivienda y su entorno para la poblacin de ms bajos
ingresos con las limitaciones que implica el no detenernos aqu a examinar antecedentes, contextos y motivos y con la intencin de contribuir a precisar esos contextos y de darle nuevos sentidos a la modelacin espacial y formal propia del quehacer
del diseo, cabe proponer una reformulacin de nuestras comprensiones acerca de
las realidades por intervenir y de los problemas por abordar, comprensiones que,
implcita o explcitamente, definen aquellas respuestas (aunque no solo ellas).
Este texto plantea un enfoque de esas realidades y una definicin de sus problemas. Adems, propone la insercin del proyecto urbano-arquitectnico en marcos
renovados y especficos de gestin y de polticas pblicas, que le aporten precisiones
usualmente ignoradas o subestimadas, pero necesarias, acerca de las situaciones
por resolver, y que de paso creen las condiciones que lo hagan realmente pertinente y factible mediante su integracin a procesos productivos complejos, es decir,
amplios, diversos y con mltiples interrelaciones; se cambian as los hoy usuales
escenarios productivos conformes con premisas y supuestos inerciales y reducidos
por intereses particulares (por lo general los de la promocin privada inmobiliaria)
y acomodados a procesos lineales y premisas solamente tcnico-financieras (por lo
general los de la consultora).
245
Procesos
Dicho de otra manera, configurar y desarrollar una oferta integral de soluciones

adecuadas y asequibles, ante la necesidad de vivienda de los grupos de poblacin de
los ms bajos ingresos (estratos 1 y 2) hasta ahora insatisfecha y creciente en aspectos
cualitativos y cuantitativos exige, por una parte, identificar las directrices de poltica
pblica y los marcos de gestin en los que se configuren sus caractersticas y factibilidad y, por otra, precisar el enfoque o punto de vista acerca de las realidades y de
los problemas por abordar, esto es que se reformulen las usuales comprensiones y se
busque, con ello, una necesaria reconfiguracin de las habituales respuestas, incluidas
las urbano-arquitectnicas.
El enfoque
Usualmente, el examen que hacen la arquitectura y el urbanismo de las situaciones
y de los problemas por abordar en el proyecto de la VIS se ha centrado en forma
predominante y as parece natural en reflexiones acerca de la conformacin y
el ordenamiento fsico-espacial, morfolgico, tipolgico y constructivo de los desarrollos123, con lo cual la bsqueda de respuestas adecuadas se ha confinado a la
intervencin plstica, tcnica y/o financiera, hay que reconocerlo en las solas
estructuras fsicas, aislada o desarticulada de acciones integrales que la contextualicen
adecuadamente con el aporte de nuevos sentidos y, adems, la hagan factible.
No ha habido el suficiente inters en el conocimiento de los procesos en los cuales
se configuran estas formas y espacios objeto de la accin disciplinar124. Reconocer
los procesos en los cuales se forman estos productos y sus problemas implica, ante
todo, ver la existencia de agentes que interactan en forma permanente y cambiante,
que toman las decisiones que en diferentes fases van definiendo sus caractersticas,
apoyadas o simplemente legitimadas en las actuaciones profesionales, o al margen
de sus propuestas parecera indiferente como puede constatarse con crudeza en
la actual situacin.
Esto, de hecho, ha marcado, o mejor, ha legitimado el sentido de nuestras polticas pblicas
en vivienda en algunas fases de la historia de la intervencin estatal en el sector habitacional
(polticas higienistas, de planificacin, de produccin) y persiste ms enfticamente en las
polticas nacionales vigentes no por motivaciones conceptuales precisamente interesadas
casi exclusivamente en configurar y garantizar la produccin de nueva vivienda.
124
Lo mismo sucede con otros campos disciplinares (la economa, el derecho, la sociologa, por
ejemplo) que se han enfocado en aspectos econmicos o sociales, ocupndose predominantemente de problemas como la asequibilidad, la tenencia o el impacto social y cultural de las intervenciones centrados en las estructuras sociales y casi igualmente desinteresados en los procesos
en los cuales los sectores de poblacin de menores ingresos se aprovisionan de un alojamiento.
123
246
Reconocer el valor de las decisiones tomadas en estos procesos conduce, a su

vez, a identificar y desarrollar una comprensin acerca de las motivaciones (intereses
y valores) que movilizan los actores en dichos procesos. Estas motivaciones (pblicas
y privadas, tcnicas, sociales y econmicas) y las decisiones en las que se resuelve su
confrontacin tomadas tanto en las fases de formulacin e implementacin de las
polticas pblicas como en las fases propiamente productivas se materializan en las
condiciones y caractersticas de la vivienda y la ciudad producidas, que, por tanto,
resultan configuradas como el producto en el que se resuelven las tensiones surgidas
entre esos intereses y valores, en procesos en los que las decisiones tomadas en las
polticas pblicas han privilegiado a las motivaciones econmicas privadas125.
El enfoque predominante ha desconocido el punto de encuentro en el que
sociedad y medio los dos polos de la relacin ambiental/territorial/habitacional
fundamental se transforman mutuamente, en procesos de apropiacin de la sociedad hacia el medio126, mediante acciones de produccin material y/o simblica,
que configuran el territorio y su hbitat. De esta manera, el hbitat, no es ni uno
ni otro, pero se configura con su interrelacin, que es de naturaleza productiva. El
reconocimiento contemporneo incluso en el terreno institucional y poltico127 de
este campo de relaciones como elemento esencial de las realidades por conocer y
transformar, sugiere/conduce a buscar e identificar espacios de intervencin en los
escenarios en los que estas interrelaciones se materializan, es decir, en los procesos
productivos. Una primera conclusin que nos interesa est relacionada con este
punto: resulta necesario identificar el punto/la situacin/el estado de los procesos en
curso en el hbitat en el que se intervendr los que suceden en el medio, los que
viven sus habitantes, y los que produce su interaccin e insertarse/ubicarse orgnicamente all para generar respuestas originadas en su naturaleza y dinmicas.
Esta comprensin ha permitido desarrollar explicaciones y configurar interpretaciones de la

realidad del sector habitacional lo cual, por su parte, busca contribuir a reconfigurar la reflexin especficamente disciplinal aludida al inicio y a redefinir su pertinencia. Este es el
sentido de la propuesta desarrollada en reciente estudio del autor (Fique, 2006).
126
Y de reaccin del medio, segn la nocin ambiental bsica que reconoce mutuas acciones y
reacciones entre el medio y la sociedad, en cualquier escala.
127
En Colombia en forma reconocidamente pionera en Latinoamrica incluso en la fase normativa de los procesos, pues, por ejemplo, la Ley de Ordenamiento Territorial, superando la
sola normalizacin fsica usual en las normativas previas, se ha ampliado, por ejemplo, a la
definicin de instrumentos y procedimientos de gestin del desarrollo urbano y a definir los
principios y procedimientos para el reparto de sus cargas y beneficios, aspectos estos esenciales en la interrelacin de los agentes en los procesos en los que, con sus acciones productivas,
configuran el desarrollo urbano.
125
247
Procesos
Esto sugiere una posibilidad en relacin con los procesos que desarrolla la
poblacin de ms bajos ingresos para aprovisionarse de alojamiento, en los que
comienza por recurrir a soluciones asequibles, en fases muy precarias (arriendo,
inquilinato). En etapas posteriores se aventura en la autogestin de su vivienda, comprometiendo mayores y nuevos recursos, los que usualmente son captados por la oferta informal de suelo y utilizados en procesos espontneos de desarrollo
progresivo para la construccin de su alojamiento, pero que avanzando en la
propuesta presentada en este escrito ofrecen la oportunidad de ser canalizados
y potenciados por una oferta integral originada en la accin pblica en la que
se integren recursos pblicos y privados que en lo esencial lo que debe/puede
aportar es un soporte con caractersticas y condiciones adecuadas para que la poblacin contine y desarrolle los procesos en los que viene trabajando (sociales,
habitacionales, econmicos).
Reconfiguracin de nociones
La articulacin connatural e indisoluble de los procesos sociales y econmicos que
vive la poblacin con los procesos de desarrollo progresivo en los que construye su
alojamiento, nos permiten hablar de un hbitat evolutivo en el que se materializan
y soportan esos procesos.
Caracterizar cada situacin en la que el proyecto urbano-arquitectnico debe
intervenir en este hbitat evolutivo implica reconocer al menos dos hechos que interesan
en la definicin de los problemas por abordar y en la configuracin de propuestas
de solucin adecuada.
El desarrollo urbano
Ciudad formal y ciudad informal
Nuestro desarrollo urbano moderno se ha configurado, a la luz de los anlisis desarrollados por J. Aprile-Gniset (1992), en el encuentro de los mecanismos espontneos
del mercado para, por una parte, ocupar y asignar los suelos y, por otra, para producir
el espacio habitable en nuestras ciudades. Los primeros han caracterizado nuestras
formaciones urbanas en lo fundamental por la expansin, la desarticulacin urbana y
la segregacin socio-espacial, pues se dejan los suelos de baja calidad para la ubicacin
de la vivienda de los sectores de ms bajos ingresos. Por su parte, los mecanismos
espontneos en la produccin y distribucin de espacio construido han configurado,
de un lado, una actividad formal interesada en la produccin de una oferta asequible
a las demandas con mayor capacidad econmica para su adquisicin y, de otro, y en
248
consecuencia, han definido una actividad productiva llamada informal128, con la

que la poblacin que no puede adquirir la oferta formal luego de fases previas con
soluciones an ms precarias se aprovisiona de su alojamiento mediante procesos de
desarrollo progresivo.
Los procesos polticos y sociales concluyentes en la expedicin de la Ley de
Ordenamiento Territorial, reconocidamente pioneros en Latinoamrica, y su muy
reciente aun cuando difcil aplicacin en algunas entidades territoriales, constituyen un avance en la necesaria intervencin de los mecanismos espontneos
del mercado del suelo urbano, mediante el esfuerzo por transformar el tradicional
desarrollo urbano de predio a predio en uno de operaciones urbanas significativas,
orientadas a obtener suelos de mejor calidad (ubicacin, accesibilidad, infraestructura y equipamiento), estructurados en territorios ordenados.
Los avances a los que se ha hecho referencia en la intervencin de los mecanismos espontneos de asignacin del suelo, constituyen un marco de actuacin y un
nuevo contexto para el desarrollo de ofertas de vivienda social que, en consecuencia, encuentran un espacio propicio para enfocarse en propuestas centradas en la reconfiguracin de los formatos de produccin del espacio habitable y, enmarcada en ellos,
en la reformulacin urbana y arquitectnica.
La vivienda proceso y la vivienda producto

Bien de uso y bien de cambio
No ha sucedido lo mismo con una necesaria intervencin en los mecanismos del
mercado para producir y distribuir el espacio habitable. La produccin formal
privada ha afianzado su posicin y garantizado la recuperacin y rentabilidad de
su inversin de recursos en la actividad productiva, sin asumir su responsabilidad
social, lo que viene agudizando la prdida de calidad y la muy baja asequibilidad
de sus pocos productos para la poblacin de ms bajos ingresos. La produccin informal, por su parte, contina, de hecho, ofreciendo una posibilidad de aprovisionarse de una vivienda y dando cabida al aprovechamiento de cuantiosos recursos
128
Las ciudades son reinventadas todos los das por un gran nmero de decisiones y esfuerzos individuales, familiares y comunitarios descoordinados, y por impulsos impredecibles
que no estn sujetos a planes, normas y standards oficiales... El resultado ha sido y es la
co-existencia de dos ciudades paralelas: la de los que pueden pagarla y la de los que no
pueden pagarla... un primer paso es comprender... y apoyar estos procesos mediante los
cuales los grupos de bajos ingresos adquieren, mantienen, mejoran y amplan sus viviendas (Hardoy, 1996: 19-20).
249
Procesos
formales e informales de sus habitantes, que de otra manera no han podido entrar
en juego en la produccin. Sin embargo persiste en sus ineficiencias e ineficacias,
con los usuales problemas ambientales, urbanos y arquitectnicos de seguridad,
de funcionalidad y de habitabilidad, principalmente, que siguen generando la
necesidad de emprender procesos de habilitacin urbana y habitacional a todas
luces insostenibles.
Esta visin sugiere, como segunda conclusin, que resulta pertinente y es
factible en el marco de una decisin poltica propicia encontrar puntos de articulacin entre las dos formas de produccin (como ya se dijo, enmarcadas en operaciones urbanas que permitan ubicarlas en suelos con mejores condiciones), orientadas a
la complementacin de recursos y de formas de gestin, con el fin de ampliar la asequibilidad de lo producido y de ubicar claramente en los procesos la participacin
asistida de los habitantes en la toma de decisiones, con lo que se obtenga mayor
adecuacin del hbitat producido.
Ante esta posibilidad es pertinente precisar y tener en cuenta la naturaleza
del alojamiento producido por los sectores de ms bajos ingresos, en la reconfiguracin de una oferta formal que pretenda articularse orgnicamente en los
procesos sociales de construccin de un hbitat evolutivo y potenciarlos al darles
un soporte adecuado.
La produccin informal, siempre autogestionaria, en la que la motivacin es
obtener, por lo menos inicialmente, un bien de uso y en la que los recursos siempre son escasos, ha venido configurando un hbitat en procesos de desarrollo fsico
progresivo que se corresponde con procesos sociales en los que los grupos familiares
evolucionan social y econmicamente (vivienda-proceso). Estos procesos se materializan
y soportan en este hbitat evolutivo, pues los constantes cambios sociales y econmicos, propios de estos procesos se reflejan y apoyan en las transformaciones,
ampliaciones y/o complementaciones con las que los habitantes intervienen constantemente sus viviendas.
La produccin formal, por su parte, es motivada en la obtencin de un bien de
cambio, es decir, en la produccin de una oferta para comercializarla en el mercado, en el cual tradicionalmente/inercialmente se demanda una vivienda completa/
terminada/definitiva (vivienda-producto)129, an en los grupos de poblacin que
difcilmente pueden adquirirla, y a los que, adems, no les resulta adecuada, dadas
sus diversas condiciones y caractersticas sociales y econmicas y los dinmicos pro129
Concebida como producto terminado, es decir, que pretende ofrecer todas las utilidades y espacios usuales en una oferta tradicional, a la que se busca emular con lo que en los aos setenta
se llam su jibarizacin. La vivienda completa se concibe como un producto esttico y
cerrado, es decir, definitivo, o, por lo menos, suficiente.
250
cesos de cambio que debe albergar su hbitat. La salida para producir una oferta de
esta naturaleza, para esta demanda, ha sido reducir de tamao y especificaciones
(en un proceso que en los aos setenta se calific de jibarizacin) a la vivienda
completa/definitiva/terminada ofrecida a la poblacin de mayores ingresos, configurando unas construcciones que muy pronto deben ser intervenidas incluso hasta
ser prcticamente remplazadas por sus habitantes dada su inhabilidad para posibilitar eficiente y eficazmente las necesarias transformaciones/complementaciones/
ampliaciones, propias de sus procesos evolutivos. De esta manera, esta poblacin
est adquiriendo un producto que no necesita, o, lo que es lo mismo, compra volmenes de construccin que no le sirven, aplicando recursos que debera poder
utilizar solo en su desarrollo.
De la observacin de esta situacin, como tercera conclusin, se plantea que es
necesario reivindicar la nocin de vivienda-proceso130 en la configuracin de una oferta adecuada y asequible para los sectores de poblacin de ms bajos ingresos, es decir, una oferta
en la que se reconozca que deben albergar habitantes con muy diversas caractersticas
familiares. Las caractersticas y condiciones que conformen una oferta adecuada sern
las que respondan a la dinmica y la diversidad referidas.
De la caracterizacin presentada en las anteriores consideraciones se concluyen los dos elementos bsicos del problema y, por tanto, de las soluciones que
este texto propone abordar decididamente en el proyecto para el hbitat evolutivo
Las nociones de vivienda-producto y vivienda-proceso se han desarrollado en el trabajo acadmico de la profundizacin en vivienda del programa de pregrado en Arquitectura de la Universidad Nacional de Colombia en la sede Bogot. La profundizacin en vivienda es el conjunto
de asignaturas bsicas por las que pueden optar los estudiantes de la carrera de Arquitectura
en sus semestres 8 y 9, previo a la realizacin del trabajo de grado del programa. La profundizacin est constituida por un taller de diseo, un seminario complementario y un seminario
electivo en cada semestre.
La profundizacin cambi de orientacin en 2003, cuando, al reconocer la importancia de
abordar el proyecto de la vivienda desde la naturaleza de los procesos en los que la sociedad la
produce, se definieron dos mdulos (uno en cada semestre): la vivienda producto en el que
se elaboran proyectos que responden al usual modelo de gestin de la promocin inmobiliaria
estatal o privada que ofrece productos terminados y el mdulo la vivienda proceso en el
que, por su parte, se han venido desarrollando los referentes conceptuales, las metodologas y
las propuestas de diseo relacionadas con la llamada produccin social de la vivienda, cuyo
formato de produccin tradicional es el desarrollo progresivo, tanto del urbanismo como de
la vivienda misma.
130
251
Procesos
de la poblacin de ms bajos ingresos: su asequibilidad131 y adecuacin. Los trminos en los que se propone su reformulacin se presentan a continuacin.
Los problemas de inters

Lo expuesto hasta aqu puede recogerse en el esquema que sigue. Con base en
esta comprensin se esbozan elementos a nuestra manera de ver indispensables en una propuesta proyectual insertada en una oferta integral para un
hbitat evolutivo.
Cabe anotar aqu, como referente, que con el conocimiento de la naturaleza del proceso de produccin espontneo denominado como informal, de la
llamada produccin social de la vivienda y el de las fases que pueden observarse en su desarrollo, se han ido definiendo sus logros y sus potencialidades,
pero tambin sus dificultades. Igualmente, con el conocimiento de los aspectos
sociales y econmicos de las prcticas que conforman esta produccin. Estos
elementos han contribuido en la definicin de los problemas que el proyecto
para un hbitat/vivienda evolutiva debe abordar.
Aspectos que van desde la naturaleza de los fenmenos sociales que se
resuelven en la produccin social, pasando por los formatos de gestin y participacin en los que sera posible su promocin en las actuales condiciones nacionales, hasta llegar a los problemas fsico-espaciales que siendo crticos en los
tradicionales asentamientos de desarrollo progresivo como su vulnerabilidad
ssmica, su deficiente habitabilidad, su desconfiguracin e imagen urbanas, su
ineficiencia tcnica en el uso de los recursos que deben ser abordados prioritariamente, se constituyen en objeto de estudio e intervencin en la conformacin
de una oferta integral de hbitat evolutivo que, por ello, no puede reducirse al ahora usual suministro de objetos arquitectnicos.
Es un hecho que el comportamiento espontneo del mercado ubica mayoritariamente la oferta VIS
en los sectores de demanda del mayor ingreso, dada la competencia de demanda presente en el este
mercado (por un bien escaso: la vivienda subsidiada) y, por otro lado, que las rebajas de costos que
se logran en su produccin no se traducen en reduccin de los precios.
131
252
Los problemas de inters

Vivienda adecuada para tod@s132
Asequibilidad
Calidad
La poblacin de ms bajos ingresos

(E 1 y 2 y menores) no tiene capacidad econmica para adquirir la oferta usual en el mercado VIS.
- La adecuacin social y ambiental de

la oferta.
- Las condiciones de habitabilidad y de
seguridad tanto en la construccin
inicial como en sus desarrollos.
- El impacto de las altas densidades.
1. Abordar estos problemas implica reconocer que:

Esta poblacin no puede adquirir una
VIVIENDA
COMPLETA/TERMINADA/DEFINITIVA, por tanto, configura su vivienda en
procesos de desarrollo progresivo.
Una vivienda terminada/definitiva

NO ES ADECUADA ante la diversidad y el constante cambio social y econmico de esta poblacin.
La vivienda progresiva es la materializacin y el soporte de procesos de desarrollo

social y econmico de unidades familiares con caractersticas diversas que,
adems, se encuentran en estados diferentes de esos procesos. Esta articulacin
define un HBITAT EVOLUTIVO.
En el que los cambios de las condiciones y posibilidades sociales y econmicas de
los habitantes generan la necesidad de permanentes adecuaciones, transformaciones,
ampliaciones y/o complementaciones de la vivienda y su entorno.
132
Los compromisos planteados por la Conferencia UN-HBITAT de Estambul propusieron

como objetivo de la accin pblica la consecucin de una Vivienda adecuada para tod@s,
con lo que se enfocan en los dos problemas fundamentales del alojamiento de los sectores de
poblacin de ms bajos ingresos: la calidad y la asequibilidad. Estos son, en una formulacin
general, los problemas que aqu se propone abordar.
253
Procesos
2. Por tanto, es necesario obtener, dentro de una oferta integral, una FASE
INICIAL:
Asequible
Y adecuada
para esta poblacin, en condiciones que

no comprometan su capacidad de movilizacin de recursos futuros*, necesarios para
el desarrollo de la vivienda.
*Condiciones que pueden obtenerse
con una oferta integral que no se limite a
la hoy usual produccin/adquisicin de
unos productos inmobiliarios.
- Que ofrezca FLEXIBILIDAD a diferentes usos (habitacionales, productivos, de servicios) y a diferentes formas
y procesos de apropiacin, transformacin y desarrollo.
- Con un manejo adecuado de las
altas densidades, originadas en los
precios del suelo.
- Que ofrezca solucin, adems, a
los problemas ms relevantes de
los asentamientos y la vivienda de
desarrollo progresivo espontneo
mediante:
* El logro de la seguridad estructural del desarrollo total.
* La orientacin de las intervenciones
de sus habitantes, de manera que
con ellas se obtengan condiciones
adecuadas de habitabilidad y de
funcionalidad.
* La configuracin de espacios colectivos caracterizados y apropiables
para su adecuado desarrollo (superar la precariedad urbana).
3. Y acompaar/orientar/apoyar/asistir el proceso social

en el cual se desarrollen las viviendas y su entorno133, es decir, se constituya un hbitat evolutivo con condiciones adecuadas.
Cabe reiterar que el desarrollo progresivo de la vivienda hace parte integral de procesos de evolucin social y econmica de los habitantes y que un acompaamiento/apoyo estatal/institucional a
estos procesos -no solamente el acompaamiento/asistencia a la construccin de las transformaciones/ampliaciones/ complementaciones de la vivienda misma- le sera ms orgnico (enfocado en su
origen y naturaleza) al proceso de apropiacin y desarrollo del hbitat de esta poblacin, que, como
133
254
En conclusin
El estudio y desarrollo de propuestas para la formulacin, definicin y diseo de una
oferta habitacional factible, pero asequible y adecuada, implica dar respuesta a una amplia gama de situaciones urbanas y de condiciones sociales y econmicas de la demanda
y tener en cuenta la conveniencia que, para el desarrollo urbano y para la factibilidad
econmica de los proyectos, tiene una adecuada combinacin y diversificacin. Sin embargo, el mayor reto lo plantea la oferta que se desarrolle para los grupos de poblacin de ms bajos ingresos (la llamada VIP 1 y 2), a la que hemos tenido apenas
acercamientos poco exitosos y que, como se ha dicho, seguramente exige que no sea no
solamente una oferta fsico-espacial, sino social y econmica, es decir, integral.
Reiterando lo expuesto hasta aqu, los problemas centrales por abordar estn dados por dos hechos. Uno, la imposibilidad econmica de esta poblacin de adquirir una
vivienda completa, definida y terminada (por lo que debe pensarse en una fase inicial,
pero asequible), y otro, la inconveniencia social y funcional de adquirir esa vivienda
completa en el caso hipottico de que as pudiera ser pues la diversidad de condiciones de los demandantes y de estados en sus procesos de evolucin social y econmica
exigen en esa oferta flexibilidad y eficiencia a la hora de permitir/apoyar/orientar los
procesos de adecuacin/complementacin/transformacin que sus habitantes especialmente estos grupos de poblacin tradicionalmente han realizado en su vivienda134.
se ha dicho no solo se enmarca en sus procesos sociales y econmicos sino que, a su vez, los soporta.
Este es el sentido de la nocin integradora de hbitat evolutivo que se utiliza aqu.
134
Insistiendo en este aspecto, la observacin de la produccin social espontnea ofrece referentes valiosos para la evaluacin de logros y fracasos en la bsqueda de soluciones a estos
problemas centrales. De hecho la produccin social espontnea es una prctica que ha permitido el acceso a un alojamiento y ha hecho factibles unos procesos sociales y econmicos
de evolucin; pero, en qu condiciones?, a qu costos sociales, culturales, econmicos y
ambientales se obtiene?, qu ciudad se est construyendo con ella?, qu caracteres sociales
se forman en estos procesos? Los problemas habitacionales all son primordialmente de orden
cualitativo. La calidad de la ciudad y del ambiente fsico y social que se construye mediante
esos procesos productivos est en cuestin y su sostenibilidad parece imposible, as que las acciones pblicas deben ineludiblemente enfocarse en este problema. No parece posible, en un
mediano plazo por lo menos, remplazar este patrn productivo, pero lo que s resulta factible
es que se reconozcan sus logros y se busque aprovechar sus recursos y mejorar sus productos.
En Vivienda social en Colombia. Polticas pblicas y habitabilidad en los aos noventa (L. Fique,
2006: 179 a 183), se presenta, como elemento para la intervencin, una reflexin adicional orientada a valorar las potencialidades de una intervencin pblica que reconociendo los recursos
materiales y sociales que se movilizan en esta produccin, los oriente y aproveche en un modelo reconfigurado de gestin pblica/privada/social.
255
Procesos
Es necesario, entonces, concebir estructuras abiertas que, para comenzar, alberguen esa fase inicial y den una respuesta adecuadamente a la diversidad, y luego
permitan los procesos de cambio sin que deban ser sustituidas, por el contrario, que
acepten la gran cantidad de recursos tradicionalmente movilizados por los habitantes para su desarrollo, y ofrezcan seguridad y habitabilidad.
El objetivo de la propuesta
Contribuir a reducir el impacto cultural, social, ambiental y econmico
de las ineficiencias y vulnerabilidades:
Urbanas
Arquitectnicas
Constructivas
- Riesgos e impactos ambientales. Sostenibilidad urbana

y ambiental.
- Largos perodos de consolidacin urbana (indefinicin
del espacio colectivo, imagen urbana).
- Densidades bajas (ineficiencia en el uso del suelo).
- Dificultades de apropiacin,
desarrollo y mantenimiento
de los espacios comunes.
- Condiciones ambientales y
funcionales inadecuadas (habitabilidad).
- Ineficiencias en los procesos
de adaptacin y ampliacin.
- Uso ineficiente del espacio.
- Imposibilidad del disfrute sensorial y esttico del hbitat.
- Vulnerabilidad ssmica.
- Funcionamientos tcnicos
deficientes.
- Altos costos de produccin, mantenimiento y
transformacin.
que el autogestor popular est teniendo en la produccin de su hbitat
256
Mediante la provisin de un
SOPORTE (1)
Cuyos componentes bsicos son:
UNA ESTRUCTURA ABIERTA:
UN PROCESO DE APROPIACIN
- Que pueda usarse y desarrollarse de

diversas formas.
- Que oriente y facilite mejores
decisiones de las familias en el desarrollo
de sus viviendas.
- Que desde el inicio los elementos
sea clave en la conformacin y
caracterizacin del entorno urbano.
- Que garantice la sismo resistencia del
desarrollo total.
- Que sea susceptible de ser producida
industrialmente.
en el que se elaboren y apropien sus

posibilidades de desarrollo (2):
- Acerca del espacio ocupable para no afectar
sus propias condiciones de habitabilidad y la
de sus vecinos.
- En relacin con la intervencin de la estructura
portante para no afectar su capacidad.
- En relacin con las posibilidades de
aprovechamiento del espacio y de las
facilidades tcnicas previstas.
- En relacin con las tcnicas constructivas
ms adecuadas para su desarrollo.
cuyo diseo se afine de acuerdo con las

especificidades y expectativas de
por parte de
sus futuros habitantes
Mediante PROCESOS PARTICIPATIVOS,

en el marco de una OFERTA INTEGRAL
(1) HABRAKEN, N. J. (1975). Soportes, una alternativa al alojamiento de masas. Madrid: Alberto Corazn.
(2) Si el habitante usuario no conoce la manera ms adecuada de hacer las modificaciones, el soporte
corre el riesgo de no ser usado en la realidad. ROMERO, Gustavo y MESAS, Rosendo (2004). La
participacin en el diseo urbano y arquitectnico en la produccin social del hbitat. Mxico: CYTED.
El proyecto en un marco de gestin reconfigurado

Volvamos ahora al valor que tiene para la configuracin de un proyecto urbanoarquitectnico eficaz y adecuado para un hbitat evolutivo, el desarrollo de marcos
de gestin de una oferta integral que, por una parte, alimenten y propicien la concepcin de productos urbanos y arquitectnicos apropiados y de calidad y, por otra,
hagan posible su materializacin.
257
Procesos
Sabemos que las caractersticas del producto arquitectnico y urbano se definen con las decisiones tomadas por la cadena de actores y agentes vinculados a los
procesos productivos, desde la formulacin de la poltica pblica misma, hasta la
gestin, la planeacin, la produccin y la distribucin. En estos procesos las decisiones de diseo constituyen un campo restringido y dependiente de decisiones anteriores de poltica, de gestin y planeacin y posteriores de produccin y mercadeo,
adems de que, hay que reconocerlo, muchas veces no son tomadas por arquitectos.
De esta manera, es claro que las condiciones de calidad de la vivienda social y su
entorno son la materializacin de esta toma de diversas decisiones y que es all en
donde se encuentra la raz de los problemas, no en el producto mismo.
No tiene sentido intentar avanzar en una accin disciplinar interesada en la
solucin de los problemas de calidad y asequibilidad, con la sola reconfiguracin de
los productos, sin abordar antes la intervencin en los procesos en los que se concibe,
disea, produce y distribuye la vivienda y su entorno, con la previa reconfiguracin
de buena parte de las decisiones tomadas en cada una de dichas fases, basada, a su
vez, en la revisin de los modelos de gestin en los que se desarrollan sus actores y
motivaciones intereses y valores e interrelaciones.
Interesarse en el proyecto de lo fsico-espacial, ahora centrado enftica e insistentemente en el producto arquitectnico el mdulo de vivienda descontextualizado de un marco de gestin, consolida la visin, tradicional pero equivocada,
que implcita o explcitamente le ha otorgado al proyecto urbano-arquitectnico
potencialidades que no tiene para cambiar las motivaciones y las relaciones en el
mercado, que son las que en la prctica estn definiendo las caractersticas de la
vivienda y su entorno (ante las que la incidencia de una participacin profesional
eficaz del arquitecto sigue disminuyendo). Las decisiones tomadas all135, interesadas solo en darle realismo tcnico-financiero a la produccin, han dejado de lado
el necesario debate sobre los modelos de gestin de la llamada vivienda de inters
social y la posibilidad de que el desarrollo de esos modelos alimente y cree condiciones para la concepcin, el diseo y la produccin de vivienda y entorno con un
nuevo realismo136.
Resguardadas en el hecho de que esta pretensin equivocada acerca del valor de la reconfiguracin de los productos, propia de la labor profesional que se asume como natural y con
mucho inters e intensidad en los discursos acadmicos, profesionales, gremiales distrae de
la pertinencia de abordar, con pticas renovadas, la transformacin de los procesos.
136
Cabe referirse aqu a algunas reflexiones surgidas del juzgamiento del concurso universitario Convive (SCA, ACFA, CNPA, Revista Escala, Metrovivienda, Bogot, 2006). Las bases del concurso
convocaron a proponer soluciones realistas orientadas a mejorar las condiciones de calidad de la
usual oferta de vivienda de inters social producida en el marco del modelo de gestin acuado por
135
258
Interesarse nicamente en el producto arquitectnico y urbano sin avanzar

en la reconfiguracin de los procesos que les definan nuevas realidades y, por
tanto, nuevos referentes que se constituyan en aportes verdaderos en la solucin
de la situacin profundiza la visin equivocada aludida antes, generalizada en las
prcticas acadmica y profesional, que ubica el origen de los problemas en sus sntomas y pretende, por tanto, el hallazgo de soluciones solo con la intervencin en los
productos. Este equvoco nos ha confinado a girar acrtica y, tal vez cmodamente,
alrededor de un esquema de gestin por lo general supuesto o abordado inercial,
parcial y/o superficialmente y, en consecuencia, a explorar infructuosamente en el
Metrovivienda, la entidad distrital encargada de la provisin de suelo urbanizado para la produccin de vivienda de inters social. En este modelo, un suelo urbano en mejores condiciones ahora,
pero a precios igualmente altos que siguen resolvindose en densidades crecientes, confluye con los
intereses econmicos inherentes al modelo de produccin y mercadeo de la promocin privada, entrando en conflicto con el precio mximo, establecido por norma, de las viviendas prioritarias. Esta
situacin ha venido materializndose en viviendas y tejidos residenciales con problemas de calidad.
Este modelo de gestin que desde nuestro punto de vista ha sido concebido en forma importante para dar cabida al formato de operacin de la promocin inmobiliaria privada en la
produccin y mercadeo de las viviendas implica unas prioridades y unos intereses en la toma
de las decisiones sobre precios y costos (las concluyentes en la cadena de decisiones inherentes a
este modelo), tanto de los insumos (suelo, planeacin y diseo, tcnicas, materiales) como de los
productos (casa y barrio), que estn afectando las caractersticas fsicas y la adecuacin social de
estos productos. Es un hecho que las soluciones realistas producidas en este marco de gestin
presentan los problemas de calidad que motivaron la convocatoria del concurso.
Parece evidente que el esfuerzo en la elaboracin de propuestas como efectivamente lo hicieron
varias de ellas en la convocatoria deba ir ms all de elaborar nuevos re-diseos para un producto realista correspondiente con este modelo de gestin. Desde el enfoque presentado, era
necesario proponer intervenciones posibles en este modelo y/o desarrollar modelos alternativos
de gestin, tambin posibles, an en el marco de las polticas vigentes.
Sin embargo, el inters del jurado se centr enfticamente en el producto arquitectnico el
modulo de vivienda es insistentemente reconocido en el acta de juzgamiento aun cuando,
de todas maneras, a juicio del jurado no alcanz condiciones de factibilidad, pues ningn
proyecto se acerca a los 50 smmlv. El acta muestra el desinters del jurado en el reconocimiento y valoracin de propuestas acerca de los formatos y de los instrumentos de gestin que
haran realista ese producto. Propuestas en este sentido se hicieron en diez de los proyectos
presentados, incluso en algunos de los que recibieron premios o menciones.
La decisin del jurado, orientada por ese inters, dirigi la mirada acadmica, la profesional y la
de la misma opinin pblica (El Tiempo titul superficialmente: casa de tres pisos por $20 millones,
16 de junio de 2006), hacia el proyecto de lo fsico-espacial, hacia el mdulo de la vivienda, otra
vez ms descontextualizado de un marco de gestin que lo hiciera realista.
259
Procesos
diseo de un producto que puede llegar a ser adecuado, pero que no por ello resulta
realista y, a la vez, a presenciar que, como hemos dicho, los productos realmente
factibles en el modelo vigente tienen cada vez peores condiciones de calidad.
Es necesario desvirtuar el equvoco en cuestin, es decir, reconocer las limitadsimas posibilidades que tiene, ms ahora, en la solucin de los problemas de calidad y asequibilidad de la vivienda un proyecto urbano-arquitectnico crtico pero
desligado de una gestin y unos procesos productivos renovados. Modelos de gestin reconfigurados o nuevos pueden darle nuevo sentido a la bsqueda acadmica y
profesional de solucin a los problemas que nos interesan, orientando la concepcin
de productos diferentes y dndole factibilidad (realidad) a su materializacin137.
El marco de poltica pblica

Los compromisos planteados por la conferencia UN-Hbitat de Estambul, que plantearon la consecucin de una Vivienda adecuada para tod@s en los que se apunta
a los dos problemas fundamentales del alojamiento de los sectores de poblacin de
ms bajos ingresos: la calidad y la asequibilidad involucrados luego en nuestra
Constitucin, son tambin acogidos en la poltica distrital con una dimensin que
los pone en la base de la formulacin de una poltica pblica de hbitat y vivienda
social equitativa e incluyente que persigue el logro de un hbitat digno para todos.
Con esta directriz el plan de desarrollo Bogot sin indiferencia (administracin 2003-2007) identifica la accin combinada en dos frentes: el desarrollo de una
estrategia distrital para enfrentar el creciente dficit de vivienda que afecta a los
habitantes de menores ingresos en la ciudad y la aplicacin de una poltica integral
para la gestin de suelo que se canalice hacia los propsitos colectivos de obtener
un mejor entorno, los beneficios generados por el desarrollo urbano.
En este marco, el sector hbitat distrital ha venido promoviendo operaciones
urbanas en las que se integran las dos acciones referidas centradas enfticamente
en obtener asequibilidad en la oferta producida y calidad urbana pero con nfasis,
ahora, en el inters pblico para abordar con real sentido social los problemas de ca El modelo de Metrovivienda ha generado un contexto de gestin en el que la pretensin, o por lo
menos el referente, ha sido proveer viviendas completas/terminadas. Sin embargo, la conciencia de que esta no es solucin adecuada ni asequible para los grupos de poblacin de ms bajos
ingresos ha abierto el espacio a ejercicios proyectuales acadmicos de vivienda evolutiva en estos
terrenos, cuyos trminos de factibilidad estn por desarrollarse con la reconfiguracin del modelo de gestin. Dentro de algunos esbozos de esta reconfiguracin se han venido desarrollando
ms recientemente las propuestas de diseo para una vivienda-proceso en la profundizacin
en vivienda del programa de Arquitectura de la Universidad Nacional en Bogot.
137
260
lidad de la vivienda misma138 en la que ha venido resolvindose insatisfactoriamente

la cadena productiva del hbitat con la que la accin estatal ha buscado alternativas
a la produccin informal de suelo y espacio habitable. El objetivo es configurar, en
trminos ms amplios, un modelo de actuacin en esa cadena productiva dirigido
a la obtencin de un hbitat digno para todos.
Esbozos de un renovado modelo de actuacin pblica distrital en Bogot en el
que, hasta ahora, se han articulado, en el modelo de Metrovivienda, la participacin del
Estado y la de los de propietarios y productores privados139 buscan integrar en forma
activa, en un esquema de gestin de tercera generacin, a actores adicionales de
hecho partcipes en los procesos de produccin de vivienda como los financieros, la
produccin y distribucin de insumos y servicios, la asistencia tcnica. Con ello busca un
cierre del ciclo de produccin, yendo ms all del acostumbrado cierre financiero
de los recursos con que cuenta un comprador para la adquisicin de su vivienda.
Cabe recordar, sin embargo, que, especialmente en el caso de la vivienda de
los sectores de poblacin de ms bajos ingresos, el ciclo productivo no se cierra en
el momento de adquirir una solucin de vivienda, sino que, como se ha dicho, all
comienzan nuevas fases en las que los habitantes ponen en juego gran cantidad de
recursos formales e informales para su adecuacin, complementacin y/o transformacin, es decir, para su desarrollo. Este desarrollo se hace en procesos evolutivos que
no son solo de su alojamiento sino, ante todo, de su economa y de sus grupos sociales
y familiares cuyo reconocimiento ofrece/sugiere/impone elementos de juicio contundentes e ineludibles a la hora de concebir la oferta fsico-espacial, social, financiera
que resulte adecuada para posibilitar/apoyar/orientar/asistir estos procesos y que, por
otra parte, aproveche con anticipacin los recursos que all se movilizarn.
Reconocer estos fenmenos y las posibilidades alternativas que ofrece su reorientacin y asistencia, de cara a configurar ofertas asequibles y adecuadas para la poblacin de
ms bajos ingresos, constituye una apertura poltica que debe materializarse en decisiones de actuacin, para darle factibilidad a propuestas como la que aqu se ha expuesto.
La nocin de calidad se acota, con fines operativos, a la repetidamente aludida aqu, adecuacin social y ambiental de la vivienda y su entorno, es decir, se refiere a la correspondencia
de las condiciones y caractersticas de la oferta con la diversidad social de los sectores de ms
bajos ingresos y con la necesidad, ms sentida entre ellos, de tener soporte en un hbitat para
el desarrollo de sus procesos de evolucin social y econmica, en los diversos estados que
estos procesos presentan. Esta nocin incluye pero supera la acostumbrada calidad tcnicoconstructiva a la que, en forma explcita y enftica sin embargo, no en la mayora de los
casos reduce su oferta la produccin inmobiliaria en el mercado.
139
Con la oferta desarrollada hasta ahora por la promocin privada y, eventualmente, por una
Organizacin Popular de Vivienda.
138
261
Procesos
APRILE-GNISET, Jacques (1992). La ciudad moderna colombiana. Bogot: Banco Popular.
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ROMERO, Gustavo y MESAS, Rosendo (2004). La participacin en el diseo urbano y
arquitectnico en la produccin social del hbitat. Mxico: Cyted.
262
Weimar,
origen de un ejercicio profesional

llamado diseo

Universidad Pedaggica y Tecnolgica de Colombia, sede Duitama
Antecedentes
En Europa de finales del siglo XIX, una vez terminado el perodo del feudalismo,
se produjo un cambio en la estructura social debido a los avances de la tcnica y de
la ciencia de la poca, que promovieron el inicio del llamado renacer del hombre
moderno, del cual an se siente un clido roco de brisa hullera, secuela de la revolucin industrial, hecho que llev a un nuevo estadio en la manera de trabajar y de
habitar del ser humano140.
El trabajo como actividad de produccin social y de acumulacin llev al individuo a especializarse a travs de la divisin del trabajo en las rudimentarias fbricas
de la poca; stas, a su vez, se localizaron en los centros urbanos por las condiciones
que la ciudad ofreca para el desarrollo del comercio y de la industria lo que trajo un
desplazamiento de la poblacin rural hacia esos lugares en bsqueda de una mejor
calidad de vida.
Los empresarios vieron oportunidades en los avances en tecnologas, nuevos materiales, el ofrecimiento de mano de obra, aparicin de nuevos procesos de produccin
140
Es el lugar en el que se construye y se define la territorialidad de una cultura, la espacialidad

de una sociedad y de una civilizacin, donde se constituyen los sujetos sociales que disean el
espacio geogrfico apropindoselo, habilitndolo con sus significaciones y prcticas, con sus
sentidos y sensibilidades, con sus gustos y goces (Leff, 2000: 240).
263
Procesos
y de administracin. Lo que los llev a implementar una forma de organizacin en el

sistema de produccin fabril en el que se reduca el tiempo en cada proceso y los costos. Condiciones que demostraron un ascenso en el nivel de produccin y un carcter
homogneo de los productos resultantes en cada nuevo proyecto.
Adicionalmente, en el marco del nuevo orden econmico y poltico que se
estaba dando en Europa, se realiz la primera feria y exposicin de productos y
maquinaria llamada El Palacio de Cristal (Londres, 1851), promovida por los pases
capitalistas de la poca, donde los empresarios, bajo la vocera de Henry Cole, evaluaron la precariedad de la esttica y de la apariencia formal de los productos all
expuestos; estos productos no expresaban las nuevas cualidades formales y el diseo
que tanto los nuevos materiales como los procedimientos de mecanizacin les permitan explorar. Adems, las mismas instalaciones de la feria sirvieron de ejemplo
para mostrar a la sociedad las posibilidades de transformacin de los nuevos materiales y los sistemas constructivos en proyectos arquitectnicos. Todos estos factores
contribuyeron en el origen de la disciplina del diseo.
Interior del Crystal Palace
Joseph Paxton proyect el Crystal Palace para albergar la Exposicin Universal de 1851, celebrada en Londres. Su
construccin, consistente en una estructura ligera de hierro colado y un cerramiento de cristal, fue pionera en el
campo de la prefabricacin, y marc un hito decisivo en la evolucin de la arquitectura moderna.
Fuente: Bridgeman Art Library, London/New York (Microsoft Encarta 2006. 1993-2005 Microsoft Corporation).
La esttica del producto en tiempos anteriores haba estado en manos de los

maestros artesanos quienes dotaron de tibieza y de expresividad al material, maestra de un oficio, donde el registro del alma del artesano quedaba impreso con un
carcter de producto diferencial, no presente en la nueva manera de concebir los
que resultaron una mezcla eclctica de estilos y sin ninguna seduccin en lo contemplativo (simblico) y lo funcional (prctico). Tal fue la conclusin de la feria en
264
Londres, que determin la importancia de instituir la formacin de un profesional

que estuviera facultado para decidir y coordinar coherentemente una esttica racional para el desarrollo de los nuevos productos.
Todo ello conllev a una redefinicin en la manera de configurar el carcter esttico, productivo y rentable de los productos fabricados tanto en los pases capitalistas
como en los pases socialistas, como consecuencia de las decisiones y de las polticas
de un Estado regulador promovido por el capitalismo o de un Estado planificador
promovido por el socialismo, implicando tambin la organizacin de los agentes productivos de la industria naciente, profesiones como las artes y la arquitectura y el
artesanado, en una poca en la que haba muchos rasgos de feudalismo y otras formas
mezcladas con los del capitalismo incipiente, las academias, los consumidores y el Estado. Los cuales, en la primera dcada del siglo XX, crean una muestra itinerante de
productos de las asociaciones alemanas (Werkbund, Liga de Talleres), por las provincias, para exponer la creatividad y habilidades en el diseo y la calidad de su manufactura, convocada por la organizacin nter gremial a fin de consolidar un portafolio de
productos base para la exportacin y para la satisfaccin del mercado interno.
En este sentido, Selle propone el orden cronolgico de la aparicin de las
asociaciones: se funda la Deutsche Werkbund (1907: asociacin Artesanal Alemana) le sigui el austriaco (1910), posteriormente el suizo (1913), finalmente el
sueco Sljdfrening (entre 1910 y 1917) y el Design and Industries Association en
Inglaterra (1915) (Selle, (1975: 102-128). Esta estrategia de las asociaciones artesanales y de industriales busc promover un lenguaje en los diseos de productos
para establecer requerimientos de calidad, procesos mecnicos y manuales para su
manufactura; as, las provincias comenzaron procesos competitivos y de especializacin en sectores de la industria en cada Estado. El objeto era el ennoblecimiento
del trabajo artesanal, a travs de la conjuncin del arte, la industria y los oficios con
base en la educacin y la propaganda de un diseo social; otra caracterstica del
nuevo orden social fue la agremiacin de profesiones: arquitectos, artesanos, artistas, pedagogos, productores, comerciantes. Pero como en todo proceso asociativo,
se dio una lucha de intereses o poderes en cuanto a la percepcin de lo terico de la
propuesta de diseo de productos y de la puesta en prctica en las fbricas frente a
las necesidades humanas cotidianas de la sociedad.
Weimar
En Alemania, despus de finalizada la Primera Guerra Mundial, en 1919, los centros urbanos estaban teniendo un aumento en la densidad de poblacin de manera
considerable bajo condiciones de precariedad sobre todo en los sectores obreros
que conformaban el grupo de poblacin que proporcionaba la mano de obra para
265
Procesos
la industria, as como presentaban el aumento en la demanda de productos como

la vivienda, su dotacin de mobiliario domstico y de servicios urbanos que los
habitantes de la ciudad requeran para las nuevas dinmicas sociales de desarrollo
humano y urbano.
Dentro de las lgicas del desarrollo tcnico, socio-cultural e ideolgico que se
daba en Weimar y por su ubicacin en la regin central de Alemania se facilitaron
las condiciones para lo que se llam la Asamblea Nacional Alemana, que estableci
la Repblica de Alemania, conocida como la Repblica de Weimar, y la redaccin
de la Constitucin Democrtica, que fue la primera constitucin en considerar el
derecho de una vivienda digna en su artculo 155. La cual expres proporcionar a
todo alemn una morada sana y a todas las familias, especialmente a las de numerosa prole, una morada y un patrimonio que responda a sus necesidades.
Los adelantos desarrollados en los Werkbund, permiti combinar las Bellas
Artes, y el surgimiento de la Escuela de Artes y de oficios en Weimar bajo lo que
se llam la Bauhaus141 con el objetivo de concentrar a lo ms selecto de las artes,
la industria, la manufactura y el comercio, para que asumiera el reto de poner en
prctica el artculo 155 de la nueva Constitucin y as contrarrestar los problemas
sociales que emergan en la ciudad: por un lado, el dficit cuantitativo, y por otro,
cualitativo de la vivienda obrera (las formas de habitar en hacinamiento, de insalubridad y la falta de funcionalidad en los espacios de las edificaciones), y su efecto en
los ritmos de vida de la poblacin que se vio motivada a vivir bajo estas condiciones
a causa del progreso. Se tiene, as, el escenario propicio, que junto con los recursos
econmicos y polticos del momento, formaron una eclosin de alternativas sociales
para la solucin de la precariedad urbana, habitacional y de mobiliario; para la libre
expresin de la forma de entender los problemas habitacionales y de su dotacin
espacial de objetos y productos como programa social.
El programa de la Bauhaus centr sus objetivos en concebir, por un lado,
la forma de construccin de la vivienda obrera con calidad y diseo, elevar las
condiciones de los espacios en funcin al uso y las necesidades, en hacer extensivas las cualidades artsticas y estticas de los objetos de uso cotidiano a todos los
niveles sociales de la poblacin, para lo cual los procesos industriales pretendan
ser aliados de los ms pobres, con la idea de bajar los costos de los productos a
cambio de altas series estndar de produccin, que las soluciones habitacionales
requeran para su construccin; tambin propona los conceptos del espacio de
mnimo habitable que una persona necesita para su vivienda y de los objetos bsicos
para el desarrollo de las actividades cotidianas segn los espacios ofrecidos en
141
La palabra Bau-haus etimolgicamente deviene de las terminaciones de la legua alemana

Bauen (construir) y haus (casa).
266
las alternativas de vivienda propuestas. Los conocimientos tcnicos aplicados

al desarrollo de los proyectos deban mejorar las condiciones ambientales, las
fsicas, las sociales y las econmicas de los espacios y tambin los objetos de
uso cotidiano ofrecidos a la sociedad en general, con lo que se cumpla con la
demanda constitucional.
Bauhaus fue un campo de experimentacin para el ejercicio profesional del
diseo, donde los arquitectos con inquietudes sociales emplearon los materiales
industriales y rechazaron los materiales caros y exticos, y trataron de aprovechar
las cualidades expresivas que brindaban las tcnicas constructivas racionales para
los programas de vivienda; por otra parte, promovi la integracin de la ciencia,
el arte y la tcnica y el trabajo interdisciplinario de artesanos, artistas, arquitectos, ingenieros y pedagogos quienes desarrollaron una forma de entender los
problemas de habitabilidad y nuevas concepciones metodolgicas y de procesos,
para la solucin de los objetos y productos que deban responder a las necesidades
humanas de acuerdo con un sistema proyectual racionalista que se llam el diseo o mejor los diseos (industrial, grfico, textil, arquitectnico).
Todo lo anterior gener una nueva dimensin de entender la calidad de vida
y el confort de los espacios habitados fueran estos en la vivienda, la industria, el
comercio, o los urbanos, que los diseadores deben tener en cuenta al momento de
asumir un proyecto de nuevos productos o el rediseo de los mismos. Sin olvidar el
contexto, los grupos poblacionales, las etapas de desarrollo corporal de los individuos, el nivel adquisitivo y la facilidad de uso de las diversas propuestas de diseo,
con el fin de satisfacer las necesidades materiales de las personas, con la calidad y
fruicin de los objetos que se hallan en el ambiente construido para el ser humano.
LEFF, Enrique (2000). Pensar la complejidad ambiental. En: La complejidad ambiental. Mxico: Siglo XXI Editores, PNUMA, UNAM
SELLE, Gert (1975). Ideologa y utopa del diseo. Contribucin a la teora del diseo industrial. Barcelona: Gustavo Gili.
PISARELLO, Gerardo (2003). Vivienda para todos: un derecho en (de)construccin. Barcelona: Icaria.
267
Autores
Donka Atanassova Iakimova

dodoa@yahoo.com
Sociloga de la Universidad Nacional de Colombia. Miembro del Grupo de Investigacin Procesos Urbanos en Hbitat, Vivienda e Informalidad.

mercedescastilloherrera@yahoo.es
Economista y magster en Urbanismo de la Universidad Nacional de Colombia,

ttulos obtenidos en 1986 y 1993, respectivamente. Candidata en el programa
de doctorado en Urbanismo en la Universidad Central de Venezuela. Asesora
del Ministerio de Cultura de Colombia, Direccin de Patrimonio para el Plan
Nacional de Recuperacin de Centros Histricos Pnrch y del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en la construccin de un marco de
poltica sobre Hbitat Sostenible. Consultora de varias entidades gubernamentales y privadas. Docente e investigadora invitada de la Universidad Nacional
de Colombia en seminarios de investigacin y de tesis y talleres en la maestra
en Hbitat, lnea de investigacin Estudios en Vivienda. Docente en diferentes
universidades colombianas de cursos de econometra, formulacin de modelos
macroeconmicos, formulacin y evaluacin de proyectos, macroeconoma, seminarios de economa colombiana, seminarios de profundizacin en urbanismo
y cursos de contexto.
271
Pobreza
u r b a n a y m e j o ra m i e n t o i n t e g ra l d e b a r r i o s e n
Bogot.
Hbitat y vivienda

lffiquep@unal.edu.co
Arquitecto y magster en Hbitat de la Universidad Nacional. Profesor Asociado,

Escuela de Arquitectura y Urbanismo. Facultad de Artes, Universidad Nacional de
Colombia, Sede Bogot.

hegarcias@unal.edu.co
Diseador industrial y magster en Hbitat de la Universidad Nacional de Colombia.

Docente de la Universidad Pedaggica y Tecnolgica de Colombia, sede Duitama.
Andrs Guarn Cobos

aguarinco@gmail.com
Socilogo de la Universidad Nacional de Colombia, Bogot (1998). Investigador.

nhernandez@unicolmayor.edu.co
Arquitecta de la Universidad Nacional de Colombia con especializacin en Docencia Universitaria y maestra en Hbitat con nfasis en vivienda. Tiene varias publicaciones relacionadas con estudios de informalidad y hbitat, representacin de la
edificacin y tcnicas y materiales constructivos. Ha participado como ponente en
seminarios nacionales e internacionales en los temas de la vivienda informal y la
construccin sostenible.
En el ejercicio del diseo se ha desempeado como profesional independiente y ha participado con firmas reconocidas en el medio, en diferentes concursos y
proyectos arquitectnicos algunos de ellos destacados en bienales de arquitectura a
nivel nacional.
Forma parte de dos grupos de investigacin reconocidos por Colciencias y trabaja en los temas de la vivienda informal y la construccin sostenible. Actualmente
es docente de la Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca, institucin en la se
ha desempeado durante ms de diez aos como profesora en las reas de representacin grfica, construccin e investigacin.
272
Los
autores

lcjimenezm@unal.edu.co
Arquitecto con maestra en Urbanismo, Facultad de Artes, Universidad Nacional

de Colombia. Profesor Asociado, Escuela de Arquitectura y Urbanismo, Facultad
de Artes Universidad Nacional de Colombia, sede Bogot.
David Milln Orozco

davidmillanorozco@gmail.com
Arquitecto de la Universidad del Valle. Investigador y docente contratista de la Universidad del Valle. Mster en Poltica territorial y urbanstica de la Universidad Carlos
III de Madrid, con estudios de maestra en Investigacin, gestin y desarrollo local.
Diploma de estudios avanzados DEA en arquitectura de la Universidad Politcnica
de Valencia. Miembro del Grupo de investigacin Procesos urbanos en hbitat e informalidad (1A-Colciencias-Universidad Nacional de Colombia). Con diversos artculos
publicados, como: De la generacin espontnea a la formalidad planificada (2001),
El Valle de lgrimas de la planificacin (2002), La urbanizacin de la miseria en Cali
(2004), El tamao s importa (2006). Participante en diversos eventos nacionales e
internacionales sobre arquitectura, urbanismo y ordenamiento territorial. Becario del
Instituto Lincoln de Polticas del suelo. Director de los planes parciales de renovacin urbana de los barrios San Nicols, San Pascual y El Calvario, y del Proyecto de
recomposicin integral del entorno de las lagunas El Pondaje y Charco Azul en Cali.
Actualmente es Subdirector del POT y Servicios pblicos de Planeacin Municipal de
Santiago de Cali. Nacido en Candelaria, Valle del Cauca, el 15 de abril de 1969.
Fernando Negret Fernndez

fenegret@uol.com.br
Arquitecto con doctorado en Economa Regional y Urbana y maestra en Urbanismo en la UNAM de Mxico, obtenidos en2000 y 1982, respectivamente.
Coordinador de la maestra en Desarrollo Regional en la ALFA de Goinia, Brasil. Profesor e investigador de las universidades UNAM, Nacional de Colombia,
Catlica de Brasilia y ALFA en metodologa de investigacin, gestin y planificacin regional, urbana y ambiental. Consultor del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo PNUD, Banco Mundial para la Reconstruccin
y Desarrollo BIRD, Banco Interamericano de Desarrollo BID, Ministerio
273
Pobreza
Bogot.
Hbitat y vivienda
del Medio Ambiente y Fondo Nacional del Medio Ambiente del Brasil, en proyectos socio-ambientalesregionales y urbanos. Consultor y asesor de planes de
desarrollo urbano, sectorial y regional.

cartolome@hotmail.com
Ingeniero Catastral y Geodesta de la Universidad Distrital Francisco Jos de Caldas

(2002); con estudios en Filosofa en la Universidad Nacional de Colombia; consultor inmobiliario corporativo; avaluador especialista (RNA/SIC, Lonja de Propiedad
Raz de Bogot), perito auxiliar de la justicia (Consejo Superior de la Judicatura);
investigador de urbanismo, planeacin, dinmicas inmobiliarias y ordenamiento
territorial; autor de varios artculos especiales para la Seccin Vivienda del diario
El Tiempo y otras revistas; joven investigador talento en poblacin y desarrollo,
convocatoria 2008-2009 Unfpa-DANE; e investigador reconocido por el sistema
de informacin de Colciencias (CvLAC); asesor del Grupo de Regionalizacin de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin en Colciencias.

mlpenaro@unal.edu.co
Trabajadora Social y magster en Urbanismo de la Universidad Nacional de Colombia.

Es asistente de investigacin en el Programa de Especializacin y Maestra en Ordenamiento Urbano Regional de la Universidad Nacional de Colombia.
John Jairo Rincn Garca

johnjairorin@yahoo.es
Socilogo de la Universidad Nacional de Colombia. Ha sido catedrtico universitario

en la Universidad Nacional de Colombia y la Universidad Santo Toms. Se ha desempeado como consultor en temas de desarrollo regional y urbano. Investigador
del Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional de Colombia y del rea de Memoria Histrica de la Comisin Nacional
de Reparacin y Reconciliacin CNRR. Ha acompaado procesos de organizacin
social en comunidades indgenas, campesinas y urbanas en algunas zonas del pas.
Miembro correspondiente de la Academia Tolimense de Historia.
274
Los
autores

nyruizr@unal.edu.co
Profesora Asociada de la Universidad Nacional de Colombia. Instituto de Estudios Urbanos. Doctora en Demografa, Universidad Autnoma de Barcelona.
Tesis Sobresaliente Cum Laude: La migracin interna en Colombia a causa del
desplazamiento forzado. Caractersticas socio-demogrficas, pautas de distribucin territorial. 2000-2004. Diploma de Estudios Avanzados. DEA. Tesina
Laureada Caractersticas demogrficas y pautas territoriales del desplazamiento forzado en Colombia, Universidad Autnoma de Barcelona, Espaa. Becaria
Programa ALFA de la Unin Europea. Magistra en Psicologa Comunitaria, Pontificia Universidad Javeriana. Magistra en Estudios de Poblacin, Universidad
Externado de Colombia. Investigaciones recientes: La mortalidad, un indicador
de la segregacin social en el espacio urbano de las grandes ciudades, Universidad
Nacional de Colombia; Migracin y transformacin urbana en Colombia, 19502000. Perspectivas inmediatas y mediatas de la migracin interna y los espacios
urbanos, Universidad Nacional de Colombia.

catorrest@unal.edu.co
Arquitecto, con intensificacin en Estudios Urbanos y magster en Urbanismo de

la Universidad Nacional de Colombia, Bogot (1988, 1993). Diploma de Estudios
Avanzados en Urbanstica y Ordenacin del Territorio (2006), Universidad de Valladolid y estudios de doctorado en Urbanismo, Universidad Central de Venezuela
(2004, en curso) y doctorado en Arquitectura y Ciudad, Universidad de Valladolid,
Espaa (2004, en curso).
Profesor Asociado, Escuela de Arquitectura y Urbanismo, Facultad de Artes,
Universidad Nacional de Colombia, sede Bogot. Ha sido Coordinador Acadmico
Maestra en Hbitat. Lnea de Investigacin Estudios en Vivienda (2006-2008). Decano, vicedecano acadmico y director del Departamento de Urbanismo de la Facultad
de Artes y Director Nacional de Bienestar Universitario en la misma Universidad.
Desarrolla las labores investigativas en el Instituto de Investigaciones Hbitat,
Ciudad & Territorio de la misma Universidad y es lder de los grupos de investigacin
Procesos Urbanos en Hbitat, Vivienda e Informalidad y Hbitat y Vivienda, reconocidos y clasificados en Categora A por el Instituto colombiano para el desarrollo
de la ciencia y la tecnologa Francisco Jos de Caldas, Colciencias. Entre las investigaciones recientes se cuentan: Estado del arte sobre vivienda, hbitat e informalidad
275
Pobreza
Bogot.
Hbitat y vivienda
en Colombia 1990-2008 (2008). Exposicin Itinerante Ciudad informal Colombiana. Proyecto DIB - Convocatoria 2006 (2006-2008). Proyecto de alternativas de
valoracin catastral para los procesos masivos en la ciudad de Bogot (2007-2008).
Estudio de caracterizacin y anlisis de alternativas para la actuacin en la gestin del
suelo urbano en el marco de la Poltica del Hbitat en Bogot D.C. (2007). Estudio de
Conceptualizacin para el Mejoramiento Integral de Barrios en Bogot, D.C. 19722006. CVP KfW UNC (2006). Ciudad, hbitat y vivienda informal en la Colombia
de los aos 90. Proyecto DIB - Convocatoria PLEYADE 2003 (2003-2005).
Coautor de los libros: El Derecho a la Ciudad y a la Vivienda: Propuestas y
Desafos en la realidad actual (2007). Informe de Valladolid 2005 (2005), Espacios
urbanos no con-sentidos. Legalidad e ilegalidad en la produccin de ciudad. Colombia
y Brasil (2005). Arte en los noventa: Arquitectura y Urbanismo (2004). Compilador y Coautor Libro La ciudad: hbitat de diversidad y complejidad (2000, 2002).
Aproximaciones a la vitalidad universitaria (2002). Espacio y territorio. Razn, pasin
e imaginarios (2001). La recomposicin de la ciudad informal (2000). La imagen de
la ciudad en las artes y en los medios (2000).
Es fundador y el editor general de la revista indexada BITCORA Urbano\
Territorial del Instituto de Investigaciones de Hbitat, Ciudad y Territorio, de la
Universidad Nacional de Colombia. Autor de diferentes artculos y ensayos sobre
lo urbano, la planeacin, el urbanismo, el ordenamiento urbano regional y el territorio, sobre las lgicas de intervencin y gestin urbana, territorial, del hbitat y
de la vivienda.
276
Procesos urbanos
E n s ayo s
se termin de imprimir en
el mes de diciembre de 2009,
en los talleres de Editorial Kimpres Ltda.,
Bogot D.C., Colombia.

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Procesos urbanos

Mercedes Castillo de Herrera

sociedad, territorio y ciudad

sociedad, territorio y ciudad

Mercedes Castillo de Herrera

Fernando Negret Fernndez, Mercedes Castillo de Herrera, Nieves Lucely Hernndez,

Universidad Nacional de Colombia

Esta publicacin surge como un producto acadmico del

Catalogacin en la publicacin Universidad Nacional de Colombia

Incluye referencias bibliogrficas

Parte I. Ambiente y sostenibilidad en el territorio

Aspectos conceptuales, metodolgicos e institucionales de la Zonificacin

Parte II. Formas de crecimiento y poblamiento urbano

Espacialidad urbana de propietarios e inquilinos en sectores populares.

Parte III. Poblacin y desplazamiento forzado

Colombia se consolida como una sociedad urbana

Reestructuraciones territoriales de los nuevos pobladores: poblacin desplazada

Parte IV. Estrategias de intervencin en la ciudad informal

Es posible pasar de la ciudad informal a la ciudad formal? Aproximacin a

Parte V. Diseo y participacin comunitaria

Procesos urbanos informales, participacin comunitaria y autoconstruccin

Mercedes Castillo de Herrera

Carlos Alberto Torres Tovar

urbanos informales y territorio

Ciudad, hbitat y vivienda informal.

urbanos informales y territorio

Prediagnstico para la formulacin del plan parcial de renovacin urbana integral

Procesos urbanos informales 2

La informacin detallada se puede observar en la web:

Pobreza, exclusin social y desarrollo3

urbanos informales y territorio

Desplazamiento, migracin y reasentamiento

Transformacin del espacio urbano informal (arquitecturas, estticas

urbanos informales y territorio

Economa y actividad inmobiliaria en la ciudad informal

urbanos informales y territorio

barrios con origen informal, la poblacin de ms bajos recursos y con un panorama

Polticas pblicas de regularizacin y mejoramiento

Movimientos sociales, participacin comunitaria

urbanos informales y territorio

el proceso de formacin, desarrollo y consolidacin de los asentamientos de origen

Las contribuciones de este libro

conforman su hbitat a partir de la autogestin y la autoproduccin constructiva

urbanos informales y territorio

estructura en la ciudad de los anillos y finalmente a la ciudad compleja y descomunal

urbanos informales y territorio

rural hacia las ciudades, sin un concomitante desarrollo econmico, de fuentes de

urbanos informales y territorio

diversos y con mltiples interrelaciones; as los hoy usuales escenarios productivos

Fernando Negret Fernndez

Mercedes Castillo de Herrera

1. Aspectos tericos y metodolgicos de la investigacin

1.1. Aspectos conceptuales y objetivos de la Zonificacin Ecolgica

urbanos informales y territorio

instrumento de la planeacin del ordenamiento y manejo del territorio. De esa

urbanos informales y territorio

de la regin no usaron las metodologas de la ZEE, actualmente institucionalizadas

Citando a Andrade (1996), se afirma en el documento que:

Esa premisa y propsito de una planeacin segn limitaciones y potencialidades

urbanos informales y territorio

c. Manutencin del funcionamiento de los ecosistemas de tal manera que se pueda

1.2. Origen institucional y estructura de gestin de la ZEE

La Amazona Legal es un territorio de 5217.423 km correspondiente a cerca de 61% del