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DIREITO FINANCEIRO
* Finanas pblicas: Estado Democrtico de Direito
Responsabilidade fiscal
I) Noes introdutrias/gerais
II) Oramento Pblico
III) Execuo Oramentria
IV) Receitas e despesas pblicas
A) Conceito
B) Classificao
C) Controle e limites
V) Dvida pblica
VI) Transparncia fiscal
I) Noes introdutrias/gerais de direito financeiro
1. Atividade financeira do Estado
1.1 Necessidades pblicas
1.2 Funo do Estado
1.3 Conceito de atividade financeira do Estado
2.Natureza do fenmeno financeiro
2.1 Teoria do consumo
2.2 Teoria da circulao
2.3 Teoria reprodutiva
2.4 Teoria da utilidade relativa
2.5 Teoria do sistema ou controle de preos
2.6 Teoria do cooperativismo
2.7 Teoria da repartio do custo/encargo pblico
3. Direito financeiro
3.1 Conceito
3.2 Cincia das finanas
3.3 Competncia (sob o ponto de vista legislativo)
3.4 Veculos normativos
4. Responsabilidade fiscal
4.1 Inspiraes
4.2 Fundamentos
4.3 Mecanismos
1. ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
1.1 Necessidades pblicas: o ser humano um sujeito de necessidades, sendo o nico
animal a optar por coisas distintas a partir dos seus anseios e desejos, e no somente atravs do
seu instinto. Ele necessita desde coisas mais bsicas dormir, comer at coisas mais
complexas- soluo de mobilidade, vestimenta, meios de obteno de renda. Tais necessidades
podem ser individuais, comuns ou coletivas.
a) Necessidades individuais: so aquelas que podem ser satisfeitas e cujo objeto pode ser
obtido isoladamente pelo indivduo. Dessa forma, a pessoa consegue resolver a necessidade dela
sozinha, sem que isso implique a resoluo dos problemas alheios. Exemplo de necessidade
individual a necessidade de alimento.
b) Necessidades comuns: so aquelas que podem ser satisfeitas isoladamente e cujo
objeto at pode ser obtido isoladamente tambm, porm mais inteligente que se obtenha em
conjunto; mais razovel que se opte por uma soluo conjunta, mas trata-se de uma opo da
coletividade. So exemplos de necessidades comuns os servios pblicos tarifados, em geral,
como o esgotamento, a distribuio de gua e de energia.
c) Necessidades coletivas: so aquelas que devem ser satisfeitas e cujo objeto deve ser
obtido em conjunto, no havendo meios para fracionar entre os indivduos essa sua satisfao e
a obteno do seu objeto; no possvel individualizar onde comea a necessidade de um
indivduo e onde termina a do outro. Essas necessidades seguem a lgica de que ou todos
conseguem supri-las ou todos no conseguem. So exemplos os direitos difusos, em geral, como
a segurana pblica e a tutela do meio ambiente.
As necessidades comuns e as coletivas compem as necessidades pblicas, ou seja, as
necessidades humanas que devem ser atendidas coletivamente. Necessidade pblica , portanto,
tudo aquilo que incumbe ao Estado prestar, em decorrncia de uma deciso poltica, inserida
em norma jurdica. A enumerao das necessidades pblicas uma opo poltica de certo
organismo social, em determinada conjuntura. No caso do Brasil, tal enumerao est registrada
na Constituio Federal.
1.2 Funo do Estado: as atribuies coletivas (necessidades pblicas) costumam exigir um
organismo especfico que, representando a coletividade, possa satisfaz-las. Esse organismo o
Estado, o agente das necessidades pblicas. Assim, o fim institucional do Estado justamente a
satisfao das necessidades pblicas. Percebe-se, portanto, que no basta o registro de tais
necessidades na Constituio Federal, faz-se necessria ao do Estado, visando satisfao
delas. O Estado, por sua vez, age de trs modos:
a) de modo direito: quando constri estruturas e capacita pessoas, agindo, portanto, de
forma direta e ativa para satisfao das necessidades pblicas, atravs da polcia, do exrcito, da
construo de presdios, dos programas de socializao, por exemplo.
b) de modo omissivo: quando o Estado no age de forma que prejudique os direitos dos
indivduos (trata-se da garantia negativa das liberdades), ou seja, o Estado no afeta/interfere
nas aes de terceiros.
c) pela promoo de polticas pblicas: tais polticas visam indiretamente a
promover/assegurar a satisfao das necessidades pblicas, dos direitos.
Para que o Estado possa realizar seu fim de satisfao das necessidades pblicas, ele carece de
meios imediatos e mediatos. Os meios imediatos so os recursos humanos e materiais. Para
aquisio dos meios imediatos o Estado necessita de meios mediatos. Os meios mediatos
referem-se ao padro universal de troca pelo qual se mede a unidade de riqueza que cada coisa
vale, isto , referem-se ao dinheiro. Nesse sentido, entende-se que, mesmo mediatamente, o
Estado precisa de dinheiro (e, portanto, de uma organizao financeira) para realizar seus
deveres institucionais, para satisfazer as necessidades pblicas.
1.3 Conceito de atividade financeira do Estado: a atividade administrativa que o Estado
desenvolve para a arrecadao/obteno (receita), o gerenciamento (gesto administrao dos
recursos e do patrimnio do Estado) e o dispndio (despesa a aplicao dos recursos no
pagamento das verbas autorizadas no oramento anual) de recursos pblicos, dos quais necessita
para realizar as atividades que lhe foram atribudas pela sociedade, atravs do Direito, e, assim,
para a concreta realizao das necessidades pblicas. Logo, a atividade financeira do Estado
administrativa por envolver a gesto do recurso pblico. Portanto, trata-se de uma atividade
regulada pelo regime jurdico administrativo (nos termos dos princpios da legalidade,
moralidade, publicidade, eficincia, razoabilidade, impessoalidade etc), ou seja, que se submete
administrao pblica. * As necessidades imputadas ao Estado normalmente so ilimitadas,
porm os recursos financeiros so limitados.
3.3 Competncia (sob o ponto de vista legislativo): trata-se de uma competncia concorrente
(art. 24, I, CF), ou seja, todos os entes federados podem legislar sobre direito financeiro, embora
no de forma indiscriminada. A prpria Constituio Federal determina em que mbito cada
ente federado pode atuar: Unio, cabem as normas gerais; aos Estados, as normas
suplementares complementares e suplementares supletivas; e aos Municpios, as normas
suplementares complementares.
a) Unio: competncia da Unio editar normas gerais sobre direito financeiro (art. 24,
1, CF), ou seja, fixar os parmetros e institutos fundamentais da matria para que as leis
especificas neles se baseiem, em tese. Essas normas vm se fortalecendo muito, no Brasil. Temse dado a elas uma superioridade muito significativa, no sentido de se entend-las como normas
compensao: se h uma pretenso de gastar mais, necessrio mostrar que se vai ganhar mais
tambm ou que se vai gastar menos com alguma outra coisa. Dessa forma, o gasto pblico deve
se manter em equilbrio dinmico com a receita.
a.2 Unio Europeia: impe limites de gasto (metas fiscais) para os pases que a
integram, havendo, portanto, um controle dos poderes, com a previso de multas para quem
descumprir as metas, visando a impedir o desequilbrio sistmico e os dficits. No Brasil, essa
influncia vista nas penalidades tambm aplicadas aos entes federados que gastam mais do
que permitido; penalidades essas aplicadas a partir de um sistema de fiscalizao, que cobra a
prestao de contas.
a.3 Nova Zelndia: apresenta avanados instrumentos de transparncia.
b) Internas: conforme a ideia de risco moral, caso se permita que cada ente federado aja
do modo que queira, ser necessrio socorr-lo futuramente, o que, progressivamente, vai
desgastando a imagem da Federao, conduzindo-a ao descrdito. H, nesse sentido, um
consenso de que se deve prevenir para no ter que remediar.
4.2 Fundamentos: necessidade de equilbrio, previsibilidade e transparncia.
a) Equilbrio: preciso equilibrar as receitas e as despesas para evitar o endividamento.
b) Previsibilidade: preciso um estudo dos impactos e anlise dos recursos, no sentido de
avaliar as consequncias dos atos antes de realiz-los.
c) Transparncia: preciso que os cidados possam fiscalizar se o gestor pblico est
agindo conforme a lei ou no, pois este est gerindo coisa daqueles. Cabe ressaltar, inclusive, o
paradigma de transparncia eletrnica, que reflete a possibilidade de todos acompanharem o que
est sendo feito com seu dinheiro. Portanto, necessrio que o gestor pblico preste contas do
que vai gastar, e o contribuinte deve ter o acesso a essa prestao.
4.3 Mecanismos
a) Lei complementar 101/00 ou Lei de Responsabilidade Fiscal
b) Lei 10020/00 Lei de crimes financeiros
1.3 Evoluo histrica: A ideia simples de oramento pblico antiga, no que se refere a
esse quadro sem nenhum poder impositivo com relao ao gestor, assemelhando-se a um
oramento privado. Isso porque o oramento, antes, era apenas um auxlio para o trato das
receitas e despesas, sem obrigar o gestor. Tanto no direito romano, como na Idade Mdia, no
havia propriamente um controle oramentrio, porm j se fazia intuitiva a necessidade de
abastecimento do errio para arcar com os devaneios dos soberanos. Os autores, como Ren
Storm e Maurice Duverger, definiam oramento, inicialmente, como ato contendo a aprovao
prvia das receitas e das despesas pblicas. No Brasil, Jos Afonso da Silva defendia que o
oramento era uma pea de previso das receitas e autorizao das despesas pblicas,
classificadas estas por objeto, sem se cogitar das necessidades reais da administrao e da
populao, nem dos objetivos econmico-sociais a atingir com sua execuo. Aliomar
Baleeiro, por sua vez, afirma sobre o oramento que, sob certo ponto de vista, um quadro de
tcnica contbil para coordenar comparativamente despesas e receitas pblicas, de sorte que o
Estado possa imprimir ordem e mtodo na administrao. O oramento, portanto, no
continha quaisquer obrigaes, resumindo-se a mera pea de fico, uma lei para no ser
cumprida. Ele vai deixando, aos poucos, de apresentar funo meramente
instrumental/indicativa e passando a adquirir carter impositivo, a partir da ascenso da
Repblica de Direito. Ou seja, o oramento pblico passa a ser uma autorizao. Como observa
Baleeiro, nasceu a concepo do oramento moderno, graas ao qual os representantes dos
contribuintes condicionavam sua aprovao ao emprego dos fundos aos fins que mais
interessam ao povo representado. Essa evoluo para um oramento com compromissos
ocorre a partir da introduo do oramento participativo, do entendimento de que se fazia
necessrio consultar a populao para aprovar um oramento, sendo, pois, imprescindvel
submeter os gastos prvia aprovao da Assembleia. Isso remete Revoluo Francesa.
Assim, a participao popular refletiria decises tomadas na sociedade, que seriam alocadas
nas decises formalizadas pelo governante. Com a dinmica do Estado Republicano, percebese, que essa consulta no podia ocorrer a cada proposta de medida econmica; seria mais prtico
elaborar um plano geral de receitas e despesas, referente a determinado perodo de tempo, e a,
ento, submeter esse plano (oramento) aprovao do povo, por meio de seus representantes.
S aps tal aprovao seriam autorizados os gastos. Nesse sentido, entende-se, hoje, que o
gestor deve agir conforme a lei e, ainda, que depende de uma autorizao especfica para
realizar sua funo, em certa conjuntura. O oramento pblico no facultativo, a ideia
mxima de legalidade administrativa, s existe atividade financeira do Estado se houver
oramento. O oramento tambm visto, atualmente, como um espelho da vida do Estado
(Deodato), que deve expressar as opes polticas do governo operante (oramento programa) e
realizar as funcionalidades constitucionais, componho o quadro orgnico das finanas pblicas.
Ele tornou-se, nesse sentido, um poderoso instrumento de interveno na economia e na
sociedade, passando a ser um programa de governo, no qual, porm, deve-se identificar a
pretenso de cumprimento, no sentido de que a pea oramentria h de ser real. Alm disso,
cabe ressaltar, no contexto do constitucionalismo atual, que a ordem financeira deve ter em
vista a defesa dos direitos humanos e a procura da justia material, a qual s se efetiva atravs
da otimizao dos direitos sociais, por meio de prestaes estatais (na via do oramento ou dos
servios pblicos). O oramento revela-se to significante que nenhuma ao estatal prescinde
dele para se efetivar.
2. CONCEITO: oramento pblico um ato legislativo, uma autorizao do Legislativo, pela
qual se tem a aprovao de determinado modelo de gesto financeira a ser aplicado pelo
Executivo, em determinado perodo de tempo.
2.1 Ato legislativo: o oramento pblico exige aprovao prvia do Legislativo para
comear a ser executado. Essa aprovao prvia um condicionante, mas no significa que o
gestor no ser fiscalizado, apenas porque seu projeto foi aprovado; o ato legislativo no uma
homologao.
federado em determinado ano, editado via lei ordinria, a qual possui vigncia delimitada (o
que normalmente no ocorre com as leis complementares, que pressupem uma nova lei
complementar para revogar a antiga), conforme a vigncia do oramento que regula. Cabe
ressaltar tambm que h uma exceo para a forma de lei ordinria adotada pelo oramento
stricto sensu: o crdito extraordinrio, que o nico caso em que cabe medida provisria no
processo oramentrio, justificada por tratar de situaes absolutamente imprevisveis e
urgentes, que demandam solues emergenciais e cleres, no admitindo protelaes ou
solues burocrticas.
3.2 Natureza material: o contedo da lei oramentria no nem geral, nem abstrato, como
o de uma lei propriamente dita; sua natureza material de ato concreto e especfico. como se
a lei oramentria se esgotasse na sua primeira utilizao, considerando que cada autorizao de
gasto presente nela, por exemplo, s vai valer uma vez, durante seu perodo de vigncia.
Percebe-se, assim, que, embora adote forma de lei, o contedo da lei oramentria se aproxima
muito mais de um ato administrativo. Por isso, Eli Lopes afirma que o oramento
formalmente lei e materialmente ato administrativo. O oramento adota a forma legal apenas
pela ideia de constituir uma norma emanada de representantes do povo, uma vez que trata da
gesto do dinheiro do povo.
4. CLASSIFICAO/ETAPAS DA EVOLUO HISTRICA DA IDEIA DE ORAMENTO
4.1 Oramento neutro: o oramento mera pea contbil, uma formalidade necessria e
descomprometida com planos de governo. O gestor pblico elabora o oramento s para
cumprir essa etapa legal da organizao do Estado, sem se preocupar em vincular os gastos a
uma postura ideolgica ou a uma viso estrutural.
4.2 Oramento estratgia: uma transio entre o oramento neutro e o oramento
programa. No oramento estratgia, comeam a ser traadas metas de governo, identificando-se
os gastos no s por serem objeto, mas por sua finalidade. Ainda no se realiza, todavia,
nenhum controle.
4.3 Oramento programa: o padro adotado atualmente, em que o oramento est
vinculado a um modelo de ao estatal definido pela Constituio. Ou seja, ao analisar o
oramento, v-se um modelo de Estado, as prioridades daquela gesto. Ele passa a ser integrado
ao conjunto de aes que se espera do Estado, configurando um instrumento no s do modelo
de Estado, como tambm da ao governamental. Trata-se, assim, de um instrumento para que
se alcance a pauta de valores, que, no nosso caso, estabelecida pela Constituio, ou seja, para
ligar o discurso ao. Essa necessidade de vincular o oramento s metas de governo muito
importante, mas tambm muito complexa. Existe mobilidade para o gestor ou a Constituio j
define tudo o que ele deve fazer? O que se sabe que no basta o Estado dizer que vai investir
em educao e sade, por exemplo; preciso um reflexo, uma previso oramentria. Caso
contrrio, d-se uma constitucionalizao simblica. A concretizao de direitos depende de
atividades materiais, de recursos para implementar determinada poltica pblica. Assim, o
oramento deve ser o espelho do Estado daquele perodo. Deve haver um meio-termo entre at
onde o Judicirio deve exigir que as normas programticas sejam concretizadas (ou seja, at
onde o gestor deve somente cumprir o disposto na Constituio) e at onde o gestor tem
margem para optar por prioridades daquela gesto. At que ponto, entretanto, se podem impor
alteraes por vias judiciais de predisposies constitucionais?
4.4 Oramento base zero ou Oramento desempenho gastos justificados: o oramento
zero est dentro da ideia de oramento programa. Ele busca a proibio de desperdcios na
elaborao de oramentos. Assim, todas as autorizaes de gastos que l vo constar precisam
ser devidamente justificadas como necessrias; quando cada rgo, secretaria ou ministrio
unidades oramentrias , por exemplo, for pedir autorizao para seus gastos, eles devem
justifica-los plenamente.
5. EFICCIA DO ORAMENTO qual a fora jurdica/impositiva do oramento? A eficcia
do oramento distinta para as receitas e as despesas.
5.1 Em relao s receitas, o oramento estimativo, no apresentando, portanto, grande
eficcia jurdica, no sendo vinculante. Ele apenas traz uma suposio fundamentada de quanto
ser arrecadado pelo Estado, naquele perodo. Por ser uma mera estimativa, no h problemas
em as receitas virem a ser efetivamente maiores ou menores do que o previsto, na medida em
que dependem da ao de terceiros.
5.2 Em relao s despesas, o oramento autorizativo, condicionante e especfico. Ou seja,
o gestor s pode gastar o que ele foi, por uma dotao oramentria, autorizado a gastar e deve
identificar o montante dos gastos e o objeto a que se destina. Ainda que o poder pblico possua
dinheiro e seja necessrio o gasto, esse deve ser autorizado. A eficcia jurdica do oramento, no
que tange s despesas, , portanto, muito maior do que no que tange s receitas. Nosso
oramento hoje, porm, no impositivo, no obriga o gestor a gastar tudo o que ele determina,
mas tudo o que o gestor gastar tem que ser permitido por ele (autorizar o gasto, porm, no
significa ter recursos no caixa pblico, quando da efetivao da despesa). Quando no forem
realizadas todas as despesas pr-determinadas, o gestor deve demonstrar efetivamente que no
havia dinheiro para realizar o que faltou, justificando razoavelmente a no realizao dos gastos
previstos.
* Oramento diferente de caixa pblico: oramento uma PREVISO, enquanto conta
(caixa) uma EFETIVAO.
6. CONTROLE JUDICIAL: pode se dar pela via difusa/concreta ou pela via
concentrada/abstrata.
6.1 O controle difuso realizado de modo incidental, inspirado nos Estados Unidos, e
muito comum na tutela do direito sade.
6.2 O controle concentrado reservado ao STF e analisa o ato normativo em tese,
resolvendo com eficcia geral. Os tipos de controle concentrado admissveis, em face do
oramento so:
a) ADPF: quando a lei oramentria infringir um preceito fundamental.
* Cabe a ADPF diante de qualquer ato do Poder Pblico, normativo ou no, que viole um
preceito fundamental (objeto, portanto, muito mais abrangente exige apenas que haja
descumprimento, independendo de o ato ser anterior Constituio, ser municipal, federal ou
estadual, revogado ou no).
b) ADIN/ADC: no cabem frente lei municipal, pois se trata de instncia do Supremo
Tribunal Federal. Historicamente, o STF no admitia ADIN e ADC, em face do oramento
(concreto/especfico), pois elas s podiam ser ajuizadas contra ato normativo (genrico). Em
2008, no julgamento da ADIN, e medida cautelar 4048 do Distrito Federal, realizou-se uma
votao, uma nova anlise sobre o cabimento de ADIN/ADC frente lei oramentria.
Concluiu-se que cabia ADIN/ADC para qualquer ato com fora de lei, pois o que havia antes
era uma restrio indevida ao texto constitucional.
* O objeto do controle de constitucionalidade realizado pela ADIN lei estadual ou
federal e o do controle realizado pela ADC somente lei federal.
define, portanto, o que no pode estar no oramento, isto , define que no se permitir no
oramento matria estranha ao seu contedo adequado. Cabe ao oramento somente prever
receitas e autorizar/fixar despesas. No cabe, por exemplo, lei oramentria disciplinar a
remunerao de pessoal, apenas autorizar gastos gerais na rea. No funo do oramento
tambm criar ou extinguir fontes de receitas, mas apenas prever quanto aquelas fontes existentes
vo gerar. Esse princpio evita, portanto, as caudas oramentrias, que eram dispositivos no
relacionados com o contedo do oramento (como mudana de nome de um logradouro, por
exemplo) frequentemente inseridos nos projetos de lei oramentria como forma de facilitar
sua aprovao, na poca da Repblica Velha (quando o Presidente s podia sancionar ou vetar
totalmente os projetos de lei aprovados pelos Legislativo). O Executivo pressionava a
elaborao do oramento pelo Legislativo para poder dispor de verbas e realizar as aes que
lhe competiam. O Legislativo, ento, inseria nas leis oramentrias esses dispositivos
impertinentes (caudas oramentrias) que lhe favoreciam, aproveitando-se da pressa do
Executivo, que logo aceitaria. Assim, o princpio da exclusividade impede a existncia de
brechas para desvio de finalidade no oramento. Esse princpio especfico da Lei
Oramentria Anual (oramento de execuo propriamente dito), que deve obedec-lo. O
princpio possui duas excees, que se referem a autorizaes legais (por lei comum ou pela Lei
Oramentria Anual), as quais podem constar ou no na Lei Oramentria Anual.
a) Autorizao legal pelo crdito suplementar
b) Autorizao legal para contratao de operaes de crdito (para que o Estado possa
fazer um emprstimo): isso costuma ocorrer nos incios de ano (quando normalmente o
governo no tem caixa suficiente para as despesas imediatas), na forma de antecipao de
receita, ou seja, um financiamento obtido pelo governo, perante bancos comuns, com a
finalidade de suprir os gastos iniciais.
7.3 Princpio da periodicidade: a periodicidade consequncia lgica da ideia de
oramento, no se podendo cogitar a ideia de oramento sem aplicar um modelo de gesto por
determinado perodo. O oramento deve funcionar, portanto, dentro de certo horizonte temporal.
por isso que se pode dizer que o oramento se desenvolve em ciclos oramentrios (perodos
de tempo dentro dos quais deve funcionar o oramento). Existem trs ciclos: elaborao,
execuo e controle.
a) Ciclo de elaborao: perodo de tempo no qual vai ser elaborada (pelo Executivo) e
aprovada (pelo Legislativo) a proposta de oramento. , portanto, o processo legislativo em
sentido lato, incluindo a elaborao pelo Executivo.
b) Ciclo de execuo: perodo de tempo em que o oramento ser aplicado, executado.
D-se especial relevncia para o exerccio financeiro (unidade bsica, padro, do ciclo de
execuo). O exerccio financeiro corresponde ao ano-calendrio (art. 34, Lei Geral do
Oramento, Lei 4320/64). Em funo da durao anual do exerccio financeiro, alguns autores
definem como sinnimo de periodicidade a ideia de anualidade. Caymmi, porm, discorda, pois
existem leis oramentrias que so apenas peridicas, no anuais.
c) Ciclo de controle: perodo de tempo que ocorre aps a execuo da lei oramentria e
que se refere prestao de contas (controle mais global, a posteriori). O controle tambm
ocorre antes (controle prvio) e concomitante com a execuo do oramento, porm o controle
mais rigoroso e formal ocorre posterior execuo (prestao final).
7.4 Princpio da unidade: pode ter duas acepes:
a) Unidade formal: necessidade de o oramento estar concentrado em um nico
documento, de modo a garantir a transparncia e facilitar sua execuo. Esse princpio no
seguido no Brasil, visto que adotamos como documentos oramentrios o Plano Plurianual, a
Lei de diretrizes oramentrias e a Lei Oramentria Anual.
b) Unidade material: necessidade de o oramento voltar-se a uma nica orientao,
estando as trs leis oramentrias em harmonia, representando um oramento unidirecionado,
marcado pela complementariedade entre as leis, o que remonta exatamente ao princpio de
programao.
7.5 Princpio da programao (art. 165, 2, 4, 7, CF e art. 166, 4, CF): possui dois
aspectos fundamentais:
a) Necessidade de harmonia e complementariedade entre o Plano Plurianual, a Lei de
diretrizes oramentrias e a Lei Oramentria Anual. Uma lei no pode ser elaborada de modo
desvinculado das outras. Funciona como uma escala ascendente, as etapas so complementares.
CF/88
P.P.A.
L.D.O.
Etapas da programao
oramentria
L.O.A.
Receitas
Despesas
que admite uma margem de alterao, conforme a conjuntura. A opo adotada, atualmente,
porm, por um equilbrio mais rgido, guiado pela responsabilidade fiscal.
7.9 Princpio da economicidade ou Princpio do custo benefcio: um reflexo no direito
financeiro do princpio administrativo da eficincia (artigo 37, CF). Traz a ideia de que se deve
dar a melhor alocao possvel aos recursos pblicos, para que se alcance o mximo de
eficincia/utilidade no oramento pblico. Os gastos com publicidade institucional, por
exemplo, devem obedecer a uma proporo.
7.10 Princpio da afetao constitucional: esse princpio vendido como soluo para os
problemas do Estado, mas acaba gerando mais problemas do que solucionando-os. Trata-se da
previso de reas de aplicao de recursos fixas, quais sejam a educao e a sade, s quais se
destina um percentual das autorizaes oramentrias de despesa (advindo de uma parte das
receitas arrecadadas no ano), no se especificando a subfuno a ser desempenhada por esse
percentual em cada rea. Cabe ressaltar que no se trata de um oramento fixo, como existe em
alguns pases, onde h autorizaes de gastos que no so analisadas e reavaliadas a cada
oramento (exemplo: remunerao de pessoal), no se admitindo a opo poltica de realizar ou
no o gasto. O que existe no Brasil so gastos indiscutveis e despesas fixas, que, mesmo assim,
devem ser previstos no oramento anual. Afetados os supramencionados percentuais, o que
sobra do oramento dos estados e municpios muito pouco para despesas de investimento,
voltadas a realizar o dito oramento programa (oramento como instrumento de poltica
pblica). J na Unio se sobra mais para investimentos, por isso estados e municpios recorrem
verba federal para seus investimentos. Assim, pode-se verificar uma espcie de retorno ao
antigo regime de caudas oramentrias, na medida em que o que deveria ser desenvolvido
atravs de polticas pblicas, passa a ser fruto de oportunidades momentneas, ao sabor de
acontecimentos fteis, volveis e eleitoreiros. Como consequncia, o Estado passa a no dispor
da massa de dinheiro arrecadado, acabando por frustrar seus objetivos traados, em funo da
inexistncia de disponibilidade (financeira) para agir. Alm disso, outros problemas do
princpio da afetao constitucional so o fato de amarrar muito o oramento e de aumentar o
ndice de irregularidades (desvios de verbas) nas reas a que destinada a afetao, uma vez
que o gestor realiza despesas, sem critrios, apenas para alcanar o percentual.
a) Educao (art. 212, CF): no mnimo 18% da receita da Unio e 25% da receita dos
Estados e Municpios so destinados educao.
b) Sade (art. 198, 2, 3, CF + art. 77, ADCT): lei complementar dever estabelecer
os percentuais.
8. PROCESSO LEGISLATIVO ORAMENTRIO ( arts. 61 67 + 166, CF): sob o ponto de
vista formal, o oramento lei (com exceo do crdito extraordinrio), no sentido de ato
editado pelo Legislativo, para submeter o modelo de gesto ao povo, ainda que por meio de seus
representantes. At as leis de crdito adicional devem passar pelo mesmo processo legislativo de
lei ordinria. Alm dessas regras, existem disposies especficas, concentradas, sobretudo, no
artigo 166.
8.1 Iniciativa (art. 165, caput + art. 84, XXIII, CF): cada poder ou rgo autnomo
dividido em unidades oramentrias, com autonomia para elaborarem suas propostas, conforme
suas necessidades, e, ento, remet-las ao Executivo para que ele consolide tais propostas
parciais (podendo alter-las, caso sejam contrrias lei) em um oramento do ente pblico. A
iniciativa, portanto, do chefe do Poder Executivo, que remete para o Legislativo a proposta
oramentria (art. 22, Lei 4320), na qual consta uma mensagem de encaminhamento (em que o
Presidente revela como fez, o que estima), um projeto de lei oramentria com o ato
oramentrio propriamente dito e tabelas explicativas. Existem prazos para a remessa do projeto
(art. 35, 2, ADCT). O prazo para remessa do Plano Plurianual (feito a cada quatro anos) 31
de Agosto do primeiro ano de mandato; o da Lei de diretrizes oramentrias 15 de Abril; e o
da Lei Oramentria Anual 31 de Agosto. Esses prazos, porm, so fixados em carter
8.5 Votao: a votao tem por finalidade aprovar ou rejeitar a lei oramentria (em tese, se
for rejeitada, o Executivo deve fazer tudo de novo) e feita, no caso da Unio, em sesso
conjunta de deputados e senadores, sendo a contagem, porm, realizada separadamente,
exigindo-se, para aprovao qurum de maioria simples em cada Casa. No caso da Lei de
Diretrizes Oramentrias, o prazo para votao o final do primeiro perodo legislativo (30 de
junho). Os prazos para o Plano Plurianual e para a Lei Oramentria Anual correspondem ao
fim da sesso legislativa. Assim, teoricamente, o prazo seria 22 de Dezembro, mas ele pode ser
prorrogado, pois a sesso s se encerra quando aprovadas tais leis. Se houver omisso do
Parlamento, ou seja, se no se aprovar a Lei Oramentria anual em seu prazo, tem-se duas
situaes possveis:
a) Caso esteja previsto na Lei de Diretrizes Oramentarias referente a este exerccio
financeiro, autorizam-se gastos de 1/12 do oramento, por ms, at ser aprovada a Lei
Oramentria Anual.
b) Caso a Lei de Diretrizes Oramentrias nada preveja, pode-se, nesses casos de
omisso, decretar a ausncia de oramento como situao de calamidade, em tese, e autorizar
gastos via crdito extraordinrio.
* Lei Oramentria Anual: oramento que baseia a execuo oramentria do dia-a-dia; o
oramento stricto senso.
9. PLANO PLURIANUAL
9.1 Durao: quadrienal, ou seja, dura 4 anos, 4 exerccios financeiros, apresentando,
portanto, uma durao mais longa, mais ampla (planejamento de longo prazo). Ele vai do
segundo ano de mandato de cada chefe do Executivo at o primeiro ano da gesto seguinte.
9.2 Funo: possibilitar uma viso mais abrangente, embora menos detalhada, do
oramento, atravs da fixao das diretrizes de longo prazo, sobretudo em relao aos
investimentos pblicos (como obras pblicas, aquisio de bens, constituio de empresas pelo
Poder Pblico) e s polticas pblicas permanentes (educao, segurana pblica, sade). Estas
ltimas, entretanto, acabam tendo um planejamento especfico, no sendo to necessria a
determinao de diretrizes abstratas sobre elas.
9.3 Elementos (art. 165, 1, CF): cabe ao Plano Plurianual traar as diretrizes, metas e
objetivos relativos s despesas de capital (nome tcnico de despesas de investimento pblico,
como aquelas destinadas construo de pontes e abertura de vias de locomoo urbanas) e
aos programas de durao continuada (sade, educao, segurana, urbanizao). O
mapeamento pelo Plano Plurianual condicionante para o incio de obras de investimento de
longo prazo (ou seja, obras que tenham previso de durar mais de um ano). Ou seja, nenhum
investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia
incluso no plano plurianual ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de
responsabilidade (art. 167, 1, CF).
* O Plano Plurianual admite alterao durante o perodo de sua vigncia, desde que haja uma
mudana nas circunstncias econmicas e sociais do Estado, revelando o carter dinmico de
tal lei, que objetiva se adaptar aos rumos do pas.
10. LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS: realiza uma intermediao entre a lei mais
genrica e a mais especfica, configurando, portanto, uma etapa preparatria, de detalhamento
do oramento de longo prazo para que ele possa vir a ser aplicado efetivamente, no curto prazo.
A lei de diretrizes oramentrias deve estar pronta antes do oramento, uma vez que serve de
base para ele.
10.1 Durao: a maior parte da doutrina entende que tem durao de um ano, mas h quem
entenda que a lei de diretrizes oramentrias dura um ano e meio, pois ela vale do meio do ano
em que elaborada at o final do ano seguinte, considerando-se que ela influencia a elaborao
do oramento subsequente a sua elaborao tambm.
10.2 Funo: com a Constituio Federal de 1988, a lei de diretrizes oramentrias
funcionava apenas como uma orientao para a elaborao do oramento anual vindouro. A lei
complementar nmero 101, de responsabilidade fiscal, de 2000, todavia, ampliou muito o papel
dela, que passou a ser uma lei de orientao de poltica financeira geral do ente que a elabora.
Passou-se a exigir que a lei de diretrizes oramentrias tratasse do equilbrio entre receitas e
despesas (art. 4. I, a).
10.3 Elementos
a) Constituio Federal de 1988 art. 165, 2 + art. 169, 1, II, CF: os elementos da Lei
de diretrizes oramentrias referidos na Constituio relacionam-se funo clssica que a
Constituio determina para a lei de diretrizes oramentrias, qual seja a de orientar o prximo
oramento.
b) Lei de responsabilidade fiscal arts. 4, 5, 14, 16, 25: os elementos da Lei de
diretrizes oramentrias determinados pela Lei de Responsabilidade Fiscal relacionam-se
funo determinada por esta para aquela, qual seja a de orientar a poltica financeira, no geral.
b.1 Anexos: art. 4, 1 - 4, LRF: o propsito desses anexos balizar o
comportamento do agente pblico, no sentido de obriga-lo a se justificar, quando deixar de
atender s finalidades traadas na lei oramentria.
b.2 Anexo de metas fiscais (art. 4, 1): estudo da evoluo dos indicativos de receita,
despesa e endividamento; estudo sobre o comportamento, a variao desses indicadores. Ou
seja, deve fixar as receitas e despesas, resultados nominal (diferena de todas as receitas e
despesas) e primrio (diferena entre receitas e despesas, excludos juros e o principal da
dvida, tanto pagos como recebidos) e montante da dvida pblica, para o exerccio a que se
referirem e para os dois seguintes (art. 4, 1). O anexo de metas fiscais importante para que
as metas que devem ser alcanadas pelo ente estatal sejam definitivamente estabelecidas, como
a Constituio exige da Lei de diretrizes oramentrias. O anexo ainda deve conter uma
avaliao do cumprimento das metas relativas ao ano anterior, com dados objetivos (nmeros,
estatsticas, etc) que possam fundamentar qualquer anlise.
b.3 Anexo de riscos fiscais (art. 4, 3): estudo de despesas necessrias (passivos
contingentes) que possam surgir no ano seguinte, gastos que tm algum risco de surgir. * Todas
as unidades federadas devem ter.
* O que acontece se o Presidente no encaminhar o projeto de lei de diretrizes oramentrias?
Pode-se efetuar atualizao na lei do exerccio anterior, cujo texto seria ento, promulgado
pelo Congresso, sem prejuzo da instaurao de processo por crime de responsabilidade. Outra
situao complicada ocorrer quando da apreciao do projeto de oramento anual. Como no
foram institudos parmetros pela lei de diretrizes oramentrias, haver necessidade de
autorizao legislativa especfica para cada despesa.
11. LEI ORAMENTRIA ANUAL: chamada de oramento de execuo (oramento stricto
sensu) porque traz as dotaes oramentrias, as receitas e despesas propriamente ditas, sendo,
do ponto de vista operacional, a mais importante das leis oramentrias. Apesar disso, o Plano
Plurianual e a Lei de Diretrizes Oramentrias tambm possuem eficcia jurdica, exercendo
papel condicionante sobre a Lei Oramentria Anual.
11.1 Durao: apresenta durao de um exerccio financeiro, ou durao anual.
11.2 Funo: a funo da Lei Oramentria Anual ser o oramento stricto sensu, o
oramento de execuo, diretamente operacional, que condicionante para as despesas (tem
decreto, seguido da remessa do projeto de lei com urgncia Casa Legislativa. O STF tem sido
rigoroso com a aprovao de crdito extraordinrio. A ADIN 4048/DF ficou famosa quanto ao
crdito extraordinrio, admitindo inconstitucionalidade deste por tratar de um caso que no era
urgente e imprevisvel.
3.2 Procedimento de despesa: h uma sequncia de atos, previstos em lei (art. 58-65, LGO).
preciso haver a necessidade de um maior rigor/observncia desta sequncia de atos, para
evitar que haja desvios pblicos. Alguns autores, como Ricardo Lobo Torres, defendem a
existncia de quatro fases no procedimento de despesa (pois eles dividem a fase de pagamento
em duas). Contudo, indiscutivelmente, tem-se trs fases: empenho, liquidao e pagamento. Os
autores entendem que a programao que elabora a despesa e que se deve garantir o controle
da regularidade da despesa. Essas fases so muito importantes para garantir a impessoalidade e
o bom uso do dinheiro pblico, os procedimentos no so burocrticos, so necessrios.
3.2.1 Empenho: o ato inicial. Realiza a despesa propriamente dita. A definio legal do
empenho se encontra no art. 58, LGO.
Exigvel
Ato + autoridade + obrigao de pegar
No exigvel
O empenho no deixa de ser uma manifestao da vontade da Administrao Pblica,
logo, trata-se de um ato. A autoridade competente o Ordenador de Despesa, que seria um
rgo/ncleo, mas quem pede a despesa o gestor da Unidade Oramentria.
A lei diz que o empenho cria (no sentido de dar origem; equivocado dizer que se cria)
obrigao de pagamento (d impresso que o Estado passa a ter uma obrigao de pagar).
um dever jurdico que imposto ao Estado de realizar uma prestao de diversas
naturezas ao credor. S so obrigados aqueles que tm valor pecunirio. Tudo que no seja
quantia em dinheiro no cabe ao empenho.
Na hora do empenho, a obrigao pode ser exigvel a despesa se conclui no momento
ou no exigvel a despesa no vai ser concluda naquele momento, podendo ocorrer por
termos ou condies.
Exemplo: Um municpio, no qual a aposentadoria aos seus servidores dada pelo INSS,
tem seu vencimento dado por lei. H uma obrigao de pagar o tributo/contribuio Unio.
O empenho no cria nem extingue a obrigao de pagar. A obrigao de pagar ocorre
independentemente do empenho.
Tem funo de controle oramentrio financeiro, de ordem formal. A lei diz que o
empenho cria condies concretizao de pagar.
3.2.1.1. Conceito: empenho a vinculao de uma despesa propriamente dita e a
dotao oramentria autorizada, verificando se h mesmo a autorizao legal. O empenho faz
ligao e identificao e, mais importante, faz o bloqueio da dotao.
3.2.1.2. Funo: bloquear a dotao oramentaria, garantindo a vinculao daquela
dotao ou de parte dela a uma despesa. O empenho visa a impedir que no se gaste alm da
dotao, gastar mais do que h no oramento. Trata-se de uma funo mais formal, garante a
regularidade formal do oramento. Se garante o pagamento formal da despesa. Assim, qualquer
novo gasto no pode utilizar verba empenhada Na maioria dos caos, se exige a nota de
empenho, em que se diz qual dotao faz o empenho, quanto se bloqueia da dotao, e quanto
sobrou da dotao, para se ter uma base em futuras dotaes, sendo, dessa forma, documentado.
Em notas de pequenas despesas, se dispensa a expedio da NOTA DO EMPENHO, embora o
EMPENHO no possa ser dispensado.
3.2.1.3 Espcies
a) Regular/ordinrio: o mais comum; utilizado para todas as contrataes e obras
de entrega imediata.
b) Por estimativa: usado, normalmente, para aquelas despesas certas quanto a sua
existncia, mas no quanto ao seu montante, embora exista uma mdia. H, ento, uma
estimativa, por exemplo, nas contas de agua, luz, h uma mdia. Se empenha cota de valor dessa
despesa mdia durante o ano: se se gastar mais, se empenha mais o valor; se se gasta menos,
cancela o empenho para a dotao e faz um novo empenho com a nova mdia. Empenho por
estimativa se diz quando despesas so certas, porm inlquidas.
c) Global: caracterstico nos pagamentos parcelados objeto nico, mas se paga
parcelado. Exemplo: obras pblicas. Faz o empenho global do valor total, e vai liquidando ms
a ms.
3.2.2. Liquidao: tem funo de garantir que o estado est pagando aquilo que realmente
ele deve, para quem deve e quando ele deve. muito importante para se controlar a
substancia/material da despesa, evitar fraudes. Verificar quem o credor, se mesmo aquela
pessoa, qual o montante exato e qual o motivo da despesa.
Quem, quando, por que atravs de documentos, relatrios, que se verifica elementos
que autorizam o pagamento para garantir a regularidade material do gasto.
3.2.3 Pagamento: a concluso, execuo propriamente dita da despesa. Existem dois
atos que o formalizam: ordem de pagamento dada por autoridade; e depois ocorre o pagamento
efetivo com a liberao de recursos para execuo (normalmente a partir de instituies
financeiras executor do pagamento- credenciadas pelo Estado) a entrega da quantia ao
credor. A ordem de pagamento de competncia da autoridade. O pagamento a execuo da
despesa, a exemplo de um banco que coloca dinheiro na conta de servidores por pagamento de
salrio. Tudo isso necessrio para gerar impessoalidade da administrao e o bom uso do
dinheiro pblico.
3.3. Modos especiais de execuo: por caractersticas prprias justificam alteraes nas
execues, sendo estas aparentes.
3.3.1 Suprimento de fundos: o regime de adiantamento. usado para despesas mais
informais, urgentes, sigilosas; despesas que impedem a formalizao da despesa. H o empenho,
a liquidao e o pagamento do adiantamento. O adiantamento a entrega do dinheiro, que sai
do caixa pblico, ao servidor pblico. O servidor vai realizar a despesa propriamente dita, em
nome do Estado (tem-se a fase oramentaria e a de prestao de contas) e, aps, fara a prestao
de contas. A discriminao no Estado o dinheiro que saiu para adiantamento, que pode vim de
dotao especfica, ou caixa para pequenas despesas.*
3.3.1.2. Prestao de contas: o que complementa o suprimento dos fundos. Se o
servidor no presta contas, pode-se caracterizar como crime, pode gerar consequncias civis,
administrativas e penais.
3.3.1.3 Vedaes: so situaes no permitidas o servidor no qualificado a receber
o adiantamento ou suprimento de fundo; servidores em alcance (receberam adiantamento antes
e no se prestou contas ou estas foram rejeitadas, ou prestou contas de forma incorreta*);
aqueles que tm dois adiantamentos e esto afastados (no caso da Unio especificamente, mas
os outros entes se oscilam similarmente).
3.3.2 Dirias: as dirias so valores entregues ao servidor pblico para cobrir os gastos
que ele tem para se locomover para um local no exerccio de sua funo. Um professor que
precisa cumprir uma funo fora do seu ambiente de trabalho deve receber dirias. o custo
adicional de subsistncia por estar em local diferente do que se vive; compreende, portanto, a
cobertura de despesas (inerentes, sempre arcadas pelo servidor quando tem que se locomover)
que o servidor pblico tenha quando se deslocar por exigncia do servio e em carter eventual
e transitrio. Teoricamente, deve suprir transporte, alimentao e repouso. Em alguns casos,
muito comum com os militares, quando j lhe dado alimentao e repouso, a diria reduzida
at a metade, ou nem existe (pois ela no uma gratificao). Se no for necessria pernoite,
tambm reduz-se a diria metade.
Para receber a diria, o servidor precisa sair do seu domicilio. Usualmente, no se paga
diria dentro de regio metropolitana, salvo se for necessria pernoite. Isso porque o motivo da
diria deve ser a necessidade do servidor. Existem situaes especiais, como o afastamento para
melhoramento (ir para outra cidade fazer uma ps, uma capacitao, uma palestra). Mas nestes
casos, deve-se analisar o caso concreto para verificar se o aperfeioamento est ligado,
realmente necessrio par ao servio ou desenvolvido em paralelo a ele.
No se aplica a uma transferncia (deslocamento em definitivo), pois a muda-se o
domicilio e desloca-se o custo de vida para l.
RESTOS A PAGAR
DESPESAS DE
EXERCCIOS
ANTERIORES
ORIGEM
Anterior
Anterior
ORAMENTO
Vinculado ao
exerccio anterior (no
qual ocorreu o
empenho)
Pertence ao
oramento atual,
ainda que a obrigao
de pagar venha de
CAIXA
Atual
Atual
antes.
Normati
Oramen
b) Dvida indireta
c) Emprstimos
4.3.2.2 Alienao de bens e direitos
4.3.2.3 Amortizao de emprstimos
4.3.2.4 Transferncias de capital
4.3.2.5 Supervit
5. Responsabilidade fiscal
5.1 Plena explorao da base de tributos
5.2 Receita corrente lquida
5.3 Limitao de empenho
5.3.1 Mecanismos
5.3.2 Vedaes
5.4 Renncia de receita
5.4.1 Conceito
5.4.2 Requisitos
5.5 Gerao de despesa
5.5.1 Conceito
5.5.2 Requisitos
5.6 Despesa obrigatria de carter continuado
5.6.1 Conceito
5.6.2 Requisitos
5.7 Despesas com pessoal
5.7.1 Conceito
5.7.2 Requisitos
5.8 Limite de gastos com pessoal
5.8.1 Mecanismo
5.8.2 Limite prudencial
5.8.3 Excesso de gastos
5.8.4 Prazo de retorno
5.8.5 Sanes institucionais
5.9 Despesas com seguridade social
5.9.1 Conceito
5.9.2 Requisitos
6. Transferncias
6.1 Constitucionais
6.1.1 Espcies
6.1.2 Natureza
6.2 Legais
6.3 Voluntrias
6.3.1 Conceito
6.3.2 Requisitos
6.3.3 Vedaes
1. RECEITAS PBLICAS
1.1 Conceito: partindo principalmente de Alberto Deodato, poderamos conceituar receita
como o complexo de capital (na ideia de montante de recursos, quantidade de dinheiro) afetado
ao Estado para custeio dos fins que so impostos a esse Estado. Falamos complexo de capital
(complexo do capital social, da quantidade de riqueza da sociedade) porque se quer passar a
ideia de que a receita pblica a parcela da riqueza social que aferida ao Estado para que ele
realize seus fins institucionais; a quantidade de riqueza que aquela sociedade entende que deve
ficar nas mos do Estado para custear seus fins.
A ideia chave justamente que a definio de receita pblica um ato poltico. Essa
quantidade pode ir de tudo (regime 100% socialista) at um percentual muito pequeno (Estado
mnimo). Inevitavelmente, porm, nenhuma sociedade consegue se organizar sem a existncia
do Estado e este no consegue existir sem um mnimo de riqueza conferido a ele.
Modos que essa parcela da riqueza social pode chegar ao Estado: ou o Estado pega essa
riqueza atravs de impostos, ou ele j tem a prpria riqueza (estado feudal terras) ou ele se
endivida (cria um passivo, pede emprestado para obter receita). Existe uma certa distino entre
o conceito contbil e o legal de receita.
1.1.1 Conceito contbil (ou tcnico-doutrinrio) de receita: engloba os ingressos (receita
s pode ser o recurso que entra; hoje, esse recurso que ingressa nos cofres pblicos s pode ser
em dinheiro, antes podia ser em servio ou in natura) que sejam definitivos e efetivos.
Definitivos porque so os que se incorporam de modo definitivo ao patrimnio publico, no
precisam ser devolvidos, pertencem restritivamente ao Estado. Efetivos porque so os que
realmente aumentam o patrimnio publico. Essa observao importante porque nem todo
ingresso aumenta o patrimnio pblico, alguns possuem uma contrapartida passiva, que anula o
efeito patrimonial do ingresso (ex: dinheiro que o Estado recebe em funo da venda de um
imvel pblico; valor que o Estado recebe em funo de um emprstimo). Por essa teoria mais
tcnica, mais correta, os ingressos no efetivos no so receitas. Exemplo de receita, conforme o
conceito contbil: o aluguel de imvel pblico receita efetiva e definitiva.
1.1.2 Conceito legal de receita - arts. 3, 57, LGO (conceito dogmtico; ainda que no o
achemos o melhor, o escolhido pelo direito posto e, dentro de suas consideraes, deve ser o
observado): tambm engloba os ingressos (em qualquer conceito, a receita representar um
ingresso). Conforme o conceito legal, receita todo e qualquer ingresso de recursos nos cofres
pblicos (embora possa haver receita efetiva ou extraoramentria; os ingressos no efetivos
recebem a qualificao de receita, como mera transio econmica). uma viso que no a
mais correta, j que, mesmo um valor que tenha que ser restitudo, ser receita, nesse ponto de
vista.
1.2 Classificaes
1.2.1 Originrias X Derivadas (A MAIS IMPORTANTE): essa classificao advm da
doutrina alem e divide as receitas pelo modo de obteno.
As receitas originrias so tambm chamadas de receita de economia privada ou de
direito privado. Elas tm essa denominao porque para obt-las o Estado age de modo
semelhante a uma pessoa de direito privado, uma pessoa comum em busca de recursos (o
Estado atua pela mesma lgica dos entes privados, por isso o nome). bvio que ele nunca vai
agir exatamente igual a um particular (ele tem que licitar, tem que realizar um processo, etc),
mas o comportamento anlogo. Nesses casos, o Estado ou explora economicamente o seu
patrimnio (exemplo: foro de marinha; royalties do petrleo receita patrimonial indenizatria;
tarifa de concesso de uso de boxes na Ceasa) ou ele exerce atividade econmica em troca de
remunerao ainda que em regime de monoplio (cobrana de preos pblicos, como, por
exemplo, com o elevador Lacerda - quando o prprio Estado que cobra).
J as receitas derivadas so ditas receitas de economia pblica ou de direito pblico.
Atravs delas o Estado atua de um modo que s ele Estado pode atuar, atua se valendo de sua
condio de Estado. O que lhe confere essa condio exatamente o poder de se impor como
Estado, a violncia legtima (ele se vale dela para impor esse modo de obteno de recursos aos
particulares). Nesses casos, o Estado no atua na produo da riqueza, ele apenas retira essa
riqueza de um outro lugar, das mos da receita privada. As pessoas do porque faz parte dos
poderes do Estado o poder se impor atravs da violncia legitima. Ningum pode obter receita
derivada no setor privado. A doutrina indica quatro modalidades fundamentais de receitas
derivadas: a expropriao, o confisco, a multa e o tributo. Todas elas se baseiam no poder de
imprio, na violncia estatal, no demandando nenhum tipo de concordncia por parte do
particular que vai sofrer a retirada compulsria de receita. Expropriao e Confisco: retirada
compulsria de bens do particular em favor do Estado (doao compulsria ao Estado).
Expropriao: o ato atinge um bem particular. Confisco: envolve o patrimnio particular como
um todo. Eles no podem ser confundidos com desapropriao, que ocorre quando o Estado
compulsoriamente transmite um bem privado para sua propriedade, mas ele tem a obrigao
indenizar (venda compulsria para o Estado). Multas: receitas punitivas. Tributos: receitas
contributivas. A diferena, do ponto de vista operacional, entre multas e tributos que, no caso
das multas, voc obrigado a pagar em funo da prtica de um ilcito (ultrapassar o sinal
vermelho, por exemplo); j o tributo a imposio a voc de um dever de pagar uma quantia ao
Estado apenas porque h uma previso legal de que voc deve pagar naquela hiptese e uma
justificativa zettica (tributo como dever de contribuir para o todo social e para manuteno da
sociedade), voc paga por cometer algo lcito.
Nas primeiras organizaes sociais (Grcia, Roma), as receitas originrias eram mais
importantes do que as receitas derivadas (o Estado era o titular direto das riquezas). A partir da
Era Moderna (formao dos Estados absolutos), houve uma concentrao maior da riqueza no
setor privado (o Estado cada vez tinha menos a posse direta das riquezas), obrigando o Estado a
recorrer invaso do patrimnio privado por meio de receitas derivadas.
Atualmente, as receitas derivadas prevalecem sobre as originrias. Dentro das receitas
derivadas, tem-se que, no Estado moderno, a expropriao e o confisco, quando admitidos, s o
so em situaes excepcionais (normalmente, o Estado no pode expropriar e confiscar bens).
Ento, o Estado moderno se sustenta de multas e tributos. Como multa resultante de um ilcito,
no se pode supor que o Estado vai se manter a partir da ilicitude. Portanto, a base do sustento
do Estado o tributo (tributo = base da receita pblica tributria).
1.2.2 In natura X Servios X Monetrio (classificao quanto ao modo de prestao;
discrimina qual o capital que entregue ao Estado por meio das receitas): as receitas in natura
so as que se realizam pela entrega de bens ao Estado. Elas praticamente no existem,
atualmente, porque elas so caractersticas ou de sociedades muito pouco complexas ou de
Estados onde h planificao da economia, como em regimes feudais, sociedades agrrias, no
Egito antigo.
As receitas em servio so aquelas em que o sujeito presta servio ao Estado em
pagamento, ele disponibiliza o seu esforo, a sua fora produtiva, em favor do Estado; ele
trabalha para o Estado como pagamento pela receita que deve. A maioria dos autores, hoje, diz
que no Brasil, no h receita em servio (os casos de mesrios, jurados e outros representariam
uma previso legal de colaborao do particular com o Estado; Pedro Caymmi tem dvidas
quanto a isso, porque, apesar de no estar previsto como uma forma de obter receita, acaba
sendo, na prtica). Era caracterstica dos regimes de servido coletiva.
O que hoje permanece a receita monetria ou receita em dinheiro. Inclusive, no caso dos
tributos, o art. 3 do CTN deixa bem claro que a prestao deve ser em dinheiro. Na verdade, o
direito brasileiro deixa bem claro que tributo (portanto, praticamente toda receita) no Brasil s
pode ser em dinheiro.
1.2.3 Geral X De aplicao especial (distino pelo modo de utilizao do valor
arrecadado): a receita geral aquela que pode ser usada para a realizao de qualquer gasto,
aquela que no tem predestinao especifica (no tem uso predefinido, ou seja, o recurso
arrecadado pode ser gasto com qualquer dotao oramentria).
As receitas de aplicao especial so pr-afetadas a uma despesa especfica. Ou seja,
aquele valor auferido, aquela receita, no pode ser usado para qualquer coisa, para custear
qualquer gasto previsto em dotao oramentria.
Existem alguns tributos (tributos finalsticos) cujo valor que arrecadam tem
necessariamente que ser destinado a uma despesa. So eles: as contribuies e os emprstimos
compulsrios. Contribuies so tributos que o Estado cobra e o valor arrecadado tem que servir
para um fim pr-definido (exemplo: previdncia, contribuio para iluminao pblica). O
emprstimo compulsrio o valor que tem que ser usado para um fim predefinido e tem que ser
devolvido aps certo tempo (confisco da poupana na poca de Collor). Existem algumas outras
hipteses, como os recursos afetados a fundos pblicos (o dinheiro precisa necessariamente ser
usado para aquilo) e as transferncias vinculadas (so valores transferidos de um ente federado
para o outro com destinao especfica ex.: transferncia para o FUNDEB, transferncias do
SUS).
1.2.4 Prprias X Transferidas (se define por quem o titular de obteno da riqueza; que
ente pblico adquire aquela riqueza): as receitas prprias so aquelas que o prprio ente
arrecada (seja cobrando tributo, multa, de modo originrio, derivado); ele capta os recursos de
modo direto.
As receitas transferidas so aquelas em que um ente pblico arrecada o valor, mas
transfere para que os outros entes pblicos utilizem-no. Elas so muito comuns no Brasil,
porque temos um federalismo desajustado. Como a Unio que arrecada a maior parte das
receitas, ela acaba transferindo para os demais entes. o caso do PAC, um programa federal,
que, em quase sua totalidade, realizado mediante transferncia (a Unio no executa
diretamente a maioria das obras do PAC). H trs tipos de transferncias: constitucionais
(processo legislativo), legais e voluntrias. Transferncias constitucionais so aquelas em que
um ente transfere para o outro por imposio da Constituio, no uma opo do ente federado
(so as reparties constitucionais de tributos; porcentagem do IPVA transferida pelos estados
para os municpios, por exemplo). Transferncias legais so determinadas por lei; uma lei
federal cria a obrigao para a Unio de transferir recursos para um ente (caso do FUNDEB).
Transferncias voluntrias so derivadas de acordo ou convnio administrativo; quando um
ente pblico assina um acordo com outro, normalmente envolvendo a obrigao de realizar
determinado fim, e o outro ente transfere a ela o dinheiro, via transferncia voluntria, para
realizar esse fim. Sofrem uma srie de condicionamentos (avalia-se se no cobra todos os seus
impostos, se est acima do limite de endividamento, casos em que no pode receber uma
transferncia voluntria).
1.2.5 Fiscal X Extrafiscal (distino pela finalidade da receita): receitas fiscais constituem
a grande maioria; o objetivo primordial (bvio que toda receita interfere de um modo ou de
outro na vida das pessoas) simplesmente arrecadar, conseguir dinheiro para financiar o Estado;
no h uma inteno por trs disso, ao menos no de modo direto. Ou seja, uma receita
normal, capital para custear a atividade do Estado.
J a receita extrafiscal aquela que, muito embora arrecade (no deixa de ter a
caracterstica de arrecadar recursos para o caixa pblico), sua finalidade primordial um efeito
regulatrio ou indutor de comportamento. o uso daquela receita no preponderantemente para
financiar a administrao pblica; a funo principal servir como meio indireto de
direcionamento de comportamento. Temos exemplos bem claros no campo dos tributos, por
exemplo, o imposto territorial rural. A Constituio diz que o valor do ITR deve variar pelo uso
ou no uso adequado do imvel (cumprimento ou no da funo social). No se trata s de
tributos; a tarifa de gua pode variar para no onerar pessoas mais carentes, por exemplo.
Alterao do IOF objetivo de fazer com que no ficasse to atrativo comprar fora. Aumento de
alquotas de produtos importados fazer com que voc no opte por compr-los, favorecendo a
indstria nacional.Os bancos so obrigados a depositar dinheiro no BACEN para que haja uma
maior ou menor liquidez de crdito no mercado, aqui a inteno PRIMORDIAL no obter
recursos.
Ideia de at onde pode ir a extrafiscalidade: questo do IPTU no tempo (pode chegar o
IPTU a ficar mais caro que o imvel?). O tributo em si mesmo no pode ser sano, mas pode
ser usado com efeito de sano.
Essa classificao quanto finalidade da receita ainda abrange, em muitos livros, uma
terceira categoria, chamada de receita parafiscal. A parafiscalidade a cobrana de receitas
pblicas, a arrecadao, a serem usadas no para financiar o ente federado, mas para financiar
terceiros (contribuies para o SESC e o SENAC). Surgiu com a ideia do Estado Social, ideia
de criar novas estruturas paralelas ao Estado para realizar os fins sociais que o Estado deveria
realizar. Alguns autores classificam a contribuio previdenciria para o INSS como
parafiscalidade, embora o INSS tambm seja uma autarquia, um ente pblico.
2. DESPESAS PBLICAS
2.1 Conceito: um conceito complementar ao de receita, tendo em vista que receita e
despesa so os dois aspectos da atividade financeira. Despesa a atividade do Estado de aplicar
o dinheiro para a concepo dos fins; a aplicao (gasto, injeo, utilizao) de determinada
quantia (montante) em determinado objeto (coisa), a partir de uma autorizao legal (trao
caracterstico da universalidade do oramento).
2.2 Classificaes (listagem no exaustiva)
contrariarem as metas, prioridades e parmetros traados pelo PPA e pela LDO. * Veremos que,
para criar novas despesas, elas devem ser adequadas e compatveis.
Despesa irrelevante aquela que, por suas caractersticas, no gera impacto no equilbrio
e na programao oramentria e financeira, sendo irrelevante para o planejamento
oramentrio financeiro. A criao da despesa irrelevante muito mais simples; o Estado pode
criar livremente. Quem diz o que e o que no despesa irrelevante? A LRF s diz que isso
deve ser definido pela LDO. Ento, o conceito de despesa irrelevante para cada ente federado
vai ser disposto pela LDO. Isso conveniente porque uma possibilidade que a LRF deu de se
adequar a ideia de despesa irrelevante realidade de cada ente. Ou seja, o que irrelevante para
a Unio, que muito ampla, pode no ser para um pequeno municpio. O que irrelevante para
o municpio de So Paulo no necessariamente irrelevante para Salvador. Por outro lado, isso
ruim porque se d certa margem de flexibilidade, na medida em que o gestor tem interesse em
criar uma despesa irrelevante, porque mais fcil. A LDO vai definir isso, mas de maneira
razovel; no pode ser qualquer nmero.
3. CLASSIFICAES PARA RECEITAS E DESPESAS (mais importantes; a maioria tem base
normativa)
3.1 Federal X Estadual X Distrital X Municipal: Unio; Estado; Municpio; Distrito.
Receitas transferidas podem ser encaradas de dois modos. Por exemplo, a Unio transfere
dinheiro para um Municpio a titulo de FUNDEB; para a Unio, trata-se de uma despesa federal
por transferncia; para o Municpio, trata-se de uma receita municipal transferida. Ento, a
transferncia ao mesmo tempo uma despesa federal e uma receita municipal, porque
referente tanto Unio quanto ao Municpio.
3.2 Ordinrias X Extraordinrias: se liga a dois critrios, periodicidade da receita ou da
despesa e expectativa na realizao daquela receita ou daquela despesa. As ordinrias so
constantes (fontes usuais de receita e gastos usuais, com o IPTU, o foro de marinha, a compra
de suprimento de informtica, pagamento de pessoal), quanto periodicidade, e so,
consequentemente, esperadas (no so uma surpresa), quanto expectativa.
As extraordinrias so pontuais quanto periodicidade e, muitas vezes, inesperadas quanto
expectativa. s vezes no so nem inesperadas; as despesas que so mais inesperadas; as
receitas exigem um movimento seu para a obteno. O que mais caracteriza tanto a receita
quanto a despesa extraordinria serem pontuais (receitas decorrentes de emprstimos); so
aquelas que no ocorrem usualmente (isso no ontolgico, contingente); imprevisvel porque
no continuada.
Com relao s despesas, normalmente so fora do padro, inesperadas. Muitos autores a
relacionam ao crdito extraordinrio. Isso porque essa despesa normalmente no tem uma fonte
de financiamento programada no oramento, ento, muitas vezes, se liga ao credito
extraordinrio, crdito para despesas inesperadas e urgentes, que pode ser aberto por medida
provisria. Alguns autores falam de despesas especiais, aquelas que no so objeto de uma
dotao oramentria especfica; especiais no sentido de que no so esmiuadas por elementos,
no indicam o objeto especifico de gasto (precatrio, criao de rgo publico). A diferena
que a especial se caracteriza por no ter uma dotao especifica, mas o padro so as despesas
ordinrias.
3.3 Oramentrias X Extraoramentrias (3, nico + 57 + 103, LGO): diviso
contraditria por ir de encontro ao princpio da universalidade.
Restos a pagar entrada ou sada do cofre pblico que no constitui propriamente receita
ou despesa. Esses gastos ou receitas, que no so registrados na execuo oramentaria, so
qualificados como extraoramentrios.
O que seriam as receitas/despesas oramentrias? So aquelas previstas no oramento, na
LOA ou em lei de crditos adicionais, e, o mais importante, com registro na execuo
oramentria (uma receita, mesmo que no seja estimada no oramento, no significa que no
pode ser arrecadada deve ter natureza de receita oramentria e ser registrada na execuo; no
caso da despesa, mais difcil- a universalidade mais rigorosa para a despesa). Possuem
previso no oramento e so contabilizadas, registradas na execuo oramentria.
receita, aquela despesa possui, o modelo econmico, o perfil sobre o aspecto econmico
daquela receita ou despesa.
3.6.1 Receitas e despesas correntes: so aquelas regulares, cotidianas. No caso da receita
corrente, aquela de arrecadao padronizada, portanto so receitas constantes e esperadas. No
caso da despesa, tem-se um dado adicional. A despesa corrente no contribui para a formao do
capital pblico; um gasto sem retorno patrimonial. Pagamento ao servidor, aquisio de
material de consumo- dinheiro gasto sem retorno pela perspectiva patrimonial. So
normalmente continuadas e efetivas. Ligam-se aos gastos e receitas esperados; arrecadar o que o
Estado precisa para se manter e gastar o que ele precisa para se manter.
3.6.2 Receitas e despesas de capital: so, em regra, pontuais, espordicas e no efetivas,
muito embora existam excees. Em relao s despesas de capital, elas contribuem para a
formao ou aumento do patrimnio pblico. Exemplo: aquisio de um imvel pelo Estado;
pontual, no efetiva e contribui para a formao do patrimnio (muito embora voc gaste o
dinheiro, o estado passa a ter um imvel). Exemplo: construo de uma obra pblica despesa
pontual, no efetiva (voc gasta e adquire um retorno do patrimnio pblico), melhoria da
infraestrutura pblica (retorno que melhora o Estado). Ligam-se ideia de investimento,
formao e alienao da infraestrutura pblica; a receita de capital derivada de um processo
patrimonial.
4. CLASSIFICAO FUNCIONAL-PROGRAMTICA
Normati
Oramen
Prestao pecuniria
um fim especfico. No uma receita livre. Devem-se seguir as finalidades previstas com
autorizao constitucional, criadas em lei especfica.
H cinco espcies:
a) Sociais: fins sociais (salrio educao revertido a funo de educao)
b) CIDE (Contribuies de Interveno no Domnio Econmico): CIDE royalties
uma remessa para o exterior para o royaltie; financia uma interveno do
Estado na economia.
c) Corporativas: interesse de categorias profissionais econmicas (contribuio ao
CREMEB, ao CREA, para custear o rgo profissional).
d) Seguridade social: financiamento social (contribuio previdenciria,
contribuio para custeio de acidentes de trabalho)
e) Iluminao pblica: cobrado na conta de luz.
A maioria dessas contribuies federal; apenas a de iluminao pblica do
municpio.
4.3.1.3 Patrimoniais: tanto essas quanto as econmicas so receitas originrias, ou
seja, so receitas obtidas a partir de uma atuao do Estado como agente econmico, atuao do
Estado na economia de modo anlogo a um particular. normal que as receitas pblicas
patrimoniais e econmicas sejam de pequeno montante, porque nossa economia se concentra em
receitas privadas; em alguns estados e municpios, chega-se a ter receita patrimonial de
relevncia, em funo dos royalties. As receitas patrimoniais derivam do patrimnio publico, da
explorao econmica do patrimnio pblico pelo Estado, o Estado usa os bens pblicos para
que, com esse uso (aplicao), obtenha recursos, receita. A receita patrimonial pode se dar de
dois modos, a depender do tipo de bem pblico vinculado obteno da receita. Se se trata de
um bem imvel, uma receita patrimonial imobiliria; se se trata de um bem mvel, uma
receita patrimonial mobiliria :
a) Imobilirias DL 9760/46 e art. 20, 1, CF: so muito mais presentes e
expressivas do que as mobiliarias. A maior parte das receitas patrimoniais do Estado
imobilirias. Que tipo de receita pode ser obtida a partir de um imvel pblico?
O aluguel, por exemplo; obter renda pelo pagamento do aluguel de um imvel que
no est sendo usado para algum fim pblico. O arrendamento tambm uma forma de
explorao patrimonial dos imveis pblicos.
H tambm a concesso ou permisso de uso de bem pblico, que so figuras
jurdicas bem parecidas com o aluguel ou arrendamento, configurando-se quando o Estado cede
o uso de um bem pblico em troca de remunerao; o uso dos boxes da Ceasa, por exemplo,
feito por concesso.
H ainda a cesso de espao pblico para evento e outras formas peculiares: foro e
o laudmio de marinha (dos titulares de domnio til sobre terreno de marinha) o objetivo de
se permitir a ocupao de reas reais sem necessidade de alienao, no que tange aos terrenos
pblicos, permitir a urbanizao de reas federais. Isso se baseia no DL 9760/46, que s vale
para a Unio; pela Constituio, os terrenos de marinha so de propriedade da Unio e, por isso,
no podem ser alienados, mesmo que o presidente queira. Mas, na maioria das cidades
litorneas, uma larga faixa de terra constitui terreno de marinha e essas reas so todas da
Unio, apesar de haver construes l. O que acontece que a Unio proprietria do imvel (o
terreno e o que acede ao terreno), mas ela vende/aliena o domnio til, sobre o qual vm a se
agregar o prdios. A diferena que no domnio til ( o mais amplo dos direitos reais sobre a
coisa alheia) o titular permanece obrigado a pagar todo ano o foro para a Unio e, quando vende
o domnio til, paga para a Unio um percentual sobre o valor da venda, que o laudmio.
Outra receita imobiliria a zona azul: valor cobrado pelo municpio para que se
estacione o carro em vias pblicas. Para a maioria da doutrina, zona azul receita patrimonial
(cesso provisria de espao pblico para ser usado como estacionamento; uso privativo
anormal de um bem pblico de uso comum, por prazo temporrio). No entanto, a maior parte
dos municpios trata a zona azul como prestao de servio de vigilncia, o que a caracterizaria
como uma receita econmica de servio; dai at surgindo discusses quanto responsabilidade
civil do municpio por danos ocorridos ao veculo ali estacionado. Porm, na verdade, ali o que
prevalece a cesso de um espao pblico para uso privativo.
Preos Pblicos
ativa , portanto, permitir a cobrana desse valor, dar exequibilidade quele crdito. Por
exemplo, venceu o IPTU e voc no pagou; o municpio manda uma carta de cobrana e depois
uma carta ameaando. O fato que o crdito pblico, por si s, no permite que o muncipio
autoexecute o dbito; ele precisa ir para o Judicirio, para este obrigar o cidado a pagar. O
atalho para o Poder Pblico a dvida ativa, que permite que ele entre direto com o processo de
execuo (no precisa entrar em juzo para o juiz determinar que o outro lhe deve), que j vai
para a cobrana; no precisa primeiro convencer o juiz de que o valor devido.
A lei 4320 estabelece dois tipos de divida ativa: a tributria e a no tributria. A
tributria relativa aos tributos e encargos tributrios; receitas originariamente tributrias. A no
tributria o resto (receita patrimonial, de servio, at contratos com o Estado que no sejam
cumpridos, multa aplicada pelo Tribunal de Contas, etc).
4.3.2 De capital: so mais raras, de menor participao na receita pblica, at porque so,
em regra, extraordinrias (pontuais) e no efetivas (no alteram o patrimnio pblico).
4.3.2.1 Operaes de crdito: quando o Estado pega dinheiro emprestado; de capital
por excelncia extraordinria e no efetiva, porque entra o dinheiro do emprstimo, mas
surge o passivo de que se tem que devolver. Elas podem ter trs origens fundamentais:
a) Operao de crdito direta: emprstimo (o Estado pega dinheiro emprestado com
uma instituio financeira); a chamada dvida direta.
b) Dvida indireta: resultante da emisso de ttulos da dvida pblica (letras
hipotecrias do tesouro, ttulos da dvida agrria; como se o Estado emitisse os ttulos de
capitalizao dos bancos e cada um deles fosse um emprstimo). a chamada dvida
pulverizada (ao invs de pegar o dinheiro com uma nica instituio em uma s operao, ele
capta de vrias pessoas). Eles podem ser negociados no mercado at o resgate.
c) Emprstimos compulsrios (art. 148, CF): na verdade, possuem natureza jurdica
de tributos, apenas por uma questo de classificao oramentria, so alocados como receita de
capital por operao de crdito; mas no so emprstimos, porque estes tm natureza contratual
e o emprstimo compulsrio tem natureza compulsria.
4.3.2.2 Alienao de bens e direitos: quando o Estado vende seu patrimnio para obter
receita. uma receita no efetiva, porque o Estado, muito embora receba o dinheiro, ele perde o
patrimnio, em bens e direitos. O processo de privatizao da Vale, por exemplo, gerou uma
receita de capital por alienao de bens. Se voc explora economicamente um bem, mas o
mantm na esfera de propriedade do Estado, trata-se de receita corrente patrimonial; se se vende
o imvel para um particular, uma receita de capital por alienao de bens.
4.3.2.3 Amortizao de emprstimos: o Estado emprestou dinheiro a algum e algum
est pagando de volta o capital; o pagamento do principal da dvida por quem deve ao Estado.
Na verdade, algo muito raro. Hoje, o emprstimo feito por empresas controladas.
4.3.2.4 Transferncias de capital: valor repassado de um ente pblico para o outro,
assim como as transferncias correntes, para gastos de capital; para se realizar um investimento,
uma obra pblica, a compra de um bem.
4.3.2.5 Supervit oramentrio (art. 11, 3, LGO): a sobra oramentria, o excesso
de receita que acaba valendo para financiar novas despesas. No uma receita stricto sensu,
pois no um dinheiro que entra; o resultado do que j entrou: a apurao/constatao de
que se tem dinheiro sobrando. mais uma consequncia da execuo oramentria.
Tecnicamente falando, ele sequer fonte de receita propriamente dita.
4.4 Despesas (arts. 12-13, LGO + portaria 163/2001) em funo de uma delegao da LRF,
o que prevalece a lei federal, ela quem diz prioritariamente como se classificam as despesas
do oramento, inclusive se houver um conflito entre lei e portaria, para efeito de classificao
do oramento, permanece o posicionamento da portaria (ainda que o critrio legal continue
vlido para algumas coisas). O critrio bsico de classificao o mesmo das receitas: categoria
econmica. Ento, tanto as receitas quanto as despesas so classificadas por categoria
econmica em correntes e de capital. A partir, o desdobramento do critrio bsico de
classificao distinto para receitas e despesas. Hoje em dia, a classificao oramentria da
despesa no responde apenas aos artigos 12 e 13 da LGO, obedece prioritariamente portaria
163, que exerce papel de lei complementar, por uma delegao da prpria lei complementar (art.
50, 2, LRF). algo estranho e questionado por muitos, mas todos aceitam e ningum reclama
em larga escala.
4.4.1 Categorias econmicas grupos de natureza modalidade de aplicao elemento
de despesa
4.4.1.1 Categorias econmicas: no caso das despesas, subdividem-se as categorias
econmicas em grupos de natureza, depois se identifica a modalidade de aplicao e depois o
elemento de despesa. A classificao legal oramentaria da despesa tem por critrios bsicos a
identificao da categoria econmica, pelo grupo de natureza, pela modalidade de aplicao e
pelo elemento da despesa (caractersticas que determinam a despesa). Cada categoria econmica
se subdivide em trs grupos de natureza de despesa.
a) Despesas correntes: aquelas que no contribuem para a ampliao do patrimnio
ou dos recursos do ente pblico; so despesas, portanto, sem fins de formao patrimonial;
gastos sem perspectiva de retorno; no contribuem para a formao dos recursos pblicos; so,
em regra, ordinrias, efetivas (uma vez gasto aquele dinheiro aquilo implica em efetiva
diminuio do patrimnio pblico), comuns, continuadas, em carter repetitivo, de trato
sucessivo.
a.1) pessoal/encargos sociais (18, LRF) se refere aos gastos com pessoal; o
art. 18 nos d um conceito bem amplo do que seja despesa com pessoal; ento tudo que for
relacionado com despesa com pessoal despesa corrente e entra no grupo de despesa com
pessoal(despesa com ativo, inativo, civil, militar, funcionrio pblico, funcionrios temporrios,
funcionrios efetivos, penso, aposentadoria). Tudo que se relaciona a despesas com pessoais e
os encargos relacionados a ele, por exemplo, pagamento do FGTS. No caso de terceirizao da
mo-de-obra (contratao de pessoas jurdicas para prestar servios que envolvem alocao de
mo de obra em setores pblicos), tecnicamente falando no despesa com pessoal pois o
empregado no do poder publico. Na verdade, ele contratou uma pessoa jurdica para prestar
um servio e essa pessoa jurdica que contrata o pessoal. O problema com o volume que isso
alcanou e com a clara caracterizao dessas empresas como empresas interpostas (na maior
parte das vezes, h uma relao direta do contratado com o poder pblico), existe um
movimento do tribunal de contas e do Ministrio Pblico para alocar esses gastos como
despesas com pessoal (porque a despesa com pessoal tem um limite mximo; para efeito de
caracterizao do montante total de gasto com o pessoal e proteger o caixa pblico). uma
questo mais complexa do que a classificao da despesa; uma questo de desvio de
finalidade.
a.2) juros/encargos da dvida pblica os pagamentos de tudo que o Estado
obrigado a pagar em funo de ter pego dinheiro emprestado, tanto o juros propriamente dito (o
fruto civil do capital; o valor que voc paga ao banco porque est usando o dinheiro do banco)
quanto os encargos da dvida, que so outros pagamentos muito parecidos com o juros, como,
por exemplo, a taxa de permanncia, a comisso de cobrana, taxa de abertura de crdito (uma
coisa que o banco inventa para cobrar mais juros com outro nome) - qualquer outro valor
relacionado a manuteno da dvida. Esses pagamentos so pagamentos que no tem nada a ver
com a devoluo do capital que foi emprestado, a dvida continua a mesma ou ate aumentou. O
pagamento de juros e encargos no significa o pagamento do principal da dvida (est-se
pagando o acessrio). importante perceber isso porque se voc paga de volta o dinheiro que
voc pegou emprestado (o principal), vai ser uma despesa de capital por amortizao de
emprstimo.
a.3) outras despesas correntes tudo que no seja nem pessoal nem juros e
encargos da divida, por exemplo os custos com a reforma ou manuteno de uma repartio
pblica, conta de agua, luz, telefone, aquisio de material de consumo, despesas de
manuteno (pintura), servios de reforma. Entra nessa categoria a aquisio de material de
consumo * existe uma instruo do conselho federal de contabilidade disciplinado o que
bem de consumo e o que material permanente. O critrio bsico que est no art. 15 da lei 4320
(LGO) a durao do bem; se o bem dura menos que 2 anos, considerado material de
consumo (papel, gasolina, tinta de impressora), qualquer bem que se deprecie (perder
completamente sua utilidade e valor) num perodo de at 2 anos; material permanente aquele
que dura mais de 2 anos. A aquisio de material permanente vai ser despesa de capital (ou
investimento ou inverso financeira), mas a aquisio de material de consumo vai ser despesa
corrente.
b) Despesas de capital: so, em regra, extraordinrias e no efetivas, muito embora
exista o gasto do dinheiro, isso vai reverter em algum ganho patrimonial, portanto, no alteram
o patrimnio pblico. Exemplo; compra de um imvel gasta-se 200 mil e recebe-se um imvel
que vale 200 mil; o patrimnio continua o mesmo. So as que contribuem para a formao do
patrimnio pblico.
b.1) investimentos a distino entre investimento e inverso financeira est no
art. 12 da LGO e no nos interessa em larga escala hoje; uma distino com utilidade muito
mais para a contabilidade pblica do que para institutos jurdicos. Tanto como outros se
enquadram na ideia que temos de investimento (gastos que buscam um retorno, o crescimento
ou melhoria de um patrimnio). A distino seria que o investimento um gasto de capital com
um objeto novo, enquanto a inverso financeira busca a formao ou incremento de patrimnio
pela mudana de um gasto anteriormente existente (caso do imvel voc gastava alugando um
imvel, deixa de gastar e compra). Os dois so gastos no efetivos, que do alguma espcie de
retorno patrimonial direto para o ente pblico. A ideia de ambos a ideia do gasto de capital
propriamente dito, que busca formar patrimnio ou melhorar as condies para a efetivao do
servio pblico.
b.2) inverses financeiras: so gastos de capital que buscam retorno financeiro
pela mudana de gasto previamente existente, do objeto de gasto (ex: Estado aluga casa, mas
depois a compra).
b.3) amortizao de emprstimos: quando voc, em relao a uma dvida
pblica, paga o principal, devolve, total ou parcialmente, o valor que pagou emprestado. de
capital, porque voc gasta para pagar, mas livra-se do dbito, do passivo, enquanto no
pagamento de juros e encargos, voc paga e continua na mesma situao em que estava.
* Reserva de contingncia (5, LRF + portaria 163/2001): alm dos seis grupos
vinculados s categorias econmicas, tem-se a reserva de contingncia. outro grupo de
natureza, que no nem corrente nem de capital, um grupo a parte, que no se vincula a
nenhuma das duas categorias. a reserva que deve ser feita para suprir necessidades
inesperadas de gastos; suprir a necessidade de custeio do passivo contingente. estruturada pela
LDO; a LRF diz que cabe LDO estabelecer a forma de utilizao e o montante da reserva de
contingncia. A LDO faz isso a partir do clculo que ela fez no anexo de riscos fiscais. Uma vez
disciplinada como deve ser a reserva de contingencia pela LDO, ela criada, prevista na prpria
LOA. Na LOA, vai ter uma dotao global -no identifica de modo expresso o objeto de gasto
(a reserva de contingncia uma exceo a necessidade de dotao especifica) e a instituio
da reserva de contingncia deve ser por um percentual da receita corrente lquida ( a soma das
receitas do ente publico nos ltimos 12 meses; art. 2, IV, LRF). No nem corrente nem de
capital, porque ainda no se sabe para que vai ser utilizada; o objeto do gasto ainda vai ser
determinado.
4.4.1.2 Modalidade de aplicao: identificado o grupo de natureza da categoria
econmica da despesa, deve-se identificar a modalidade de aplicao, que constitui a
informao gerencial. No integra a classificao da despesa; apenas uma informao
gerencial complementar para orientar o modo de realizao da despesa. Ela indica quem vai
fazer o gasto, quem ir efetivamente gastar o dinheiro, realizar a despesa. Por isso, ela no tem a
ver com a natureza da despesa, mas com o modo de realizao da despesa. A despesa no muda
de natureza em funo da modalidade de aplicao, vai mudar apenas quem o agente que vai
efetuar a despesa.
a) Direta mais comum; o prprio titular da despesa, a prpria unidade
oramentria quem realiza a despesa. Autorizao para que a secretaria de sade compre um
medicamento, por exemplo.
b) Transferncia existem situaes onde o gasto ser feito no por aquela unidade
oramentria, mas sim por transferncia, que pode ser para outra esfera de governo (a Unio
tem a previso daquela despesa, mas vai transferir, via convnio, para ao municpio realizar o
gasto; obras do PAC, por exemplo), pode ser entre rgos, para outra entidade pblica ou para
uma entidade privada.
A Constituio d competncia ao ente para que ele cobre, arrecade aquela receita; mas a
Constituio s d o poder, preciso que o ente faa sua parte. A que vem a LRF exigindo
que o ente realize os atos necessrios a efetivamente obter os recursos que lhes so
determinados pela Constituio (cobrar um ato politicamente ruim, no uma medida popular,
e, por isso, em muitos Municpios, os prefeitos no cobram).
Nesse sentido, entre os trs atos necessrios plena explorao da base de tributos, tm-se:
Instituio criao por lei, j que os tributos obedecem lei (exerccio da competncia
pelo ente pblico).
Previso a previso oramentria; o oramento deve prever determinadas receitas;
incluir no oramento anual a estimativa de receita daquele tributo. Por qu? Quando inclui
estimativa, aquilo vira uma meta de arrecadao e passa-se a ter um controle sobre a
regularidade do servio de efetiva cobrana, controlar se o ente pblico est realmente buscando
arrecadar daquela fonte.
Arrecadao efetiva adoo de medidas concretas, tanto judiciais (cobrana via judicial)
quanto administrativa, que levem a pessoa a pagar, combatam o inadimplemento (realizao de
leiles, por exemplo; programas de refinanciamento muita gente defende que tambm), que
busquem fazer com que o recurso entre nos cofres pblicos. claro que h uma margem
subjetiva na determinao do que ou no arrecadao efetiva.
A plena explorao da base de tributos um principio geral de responsabilidade fiscal. No
existe na lei de responsabilidade uma sano especfica atrelada ao descumprimento desse
princpio, isso vai ser analisado no bojo da prestao de contas, na anlise global da boa ou m
gesto financeira. Isso em relao aos tributos (cobranas compulsrias em dinheiro criadas
pelo Estado; imposto uma espcie de tributo) em geral.
5.1.1 Impostos (art. 11, nico, LRF): em relao aos impostos, estabelece-se sano
direta. Ou seja, a no efetiva instituio, previso e arrecadao dos impostos acarreta uma
consequncia direta e objetiva, que a vedao ao recebimento de transferncias voluntrias
(fruto de um acordo administrativo convnio, na maior parte dos casos entre os entes
federados). Isso um problema enorme, sobretudo para o Municpio, pois, se ele j no est
arrecadando a receita prpria e ainda no pode fazer convnio, ele no vai ter dinheiro para
nada.
5.2 Receita corrente lquida (art. 2, IV, LRF): um mecanismo intermedirio, no em si
mesmo um ato de controle, um instrumento. Na verdade, um parmetro de controle, ela serve
como base para uma srie de outras coisas. Receita corrente lquida (a definio tcnica do
artigo no essencial para que entendamos) a soma da receita dos ltimos doze meses, ou
seja, daquele ms e dos onze anteriores, deduzidas algumas coisas, especficas para cada ente
(valores que voc arrecada mas transfere para terceiros; exemplo valor do IPVA que o estado
transfere para os municpios). No entram transferncia de capital, receitas de capital.
Exemplo: quando voc vai medir o quanto o ente pblico pode gastar com pessoal, mede-se
um percentual da receita corrente lquida, no um valor absoluto. um parmetro de equilbrio.
No importa exatamente quanto, em termos absolutos, voc gasta com pessoal, mas sim a
proporo entre o que voc gasta daquilo com o que voc ganha, o quanto isso representa, se
aquela dvida compromete sua sade financeira ou no. A importncia da ideia de receita
corrente lquida justamente ser uma medida de equilbrio
*A reserva de contingncia tambm vai ser estruturada a partir de um percentual da receita
corrente liquida.
5.3 Limitao de empenho (art. 9, LRF): baseado no direito americano, num instituto
americano chamado de sequestration. Tambm um instrumento vinculado ideia de equilbrio.
Trata-se de limitar a quantidade que pode ser empenhada; o contingenciamento de despesa.
Quando se realiza? Existem outras possibilidades, mas vamos analisar quando as metas
previstas no anexo de metas fiscais ficarem comprometidas, se voc est arrecadando menos do
que voc sups que iria arrecadar. Como funciona? Se voc verificar que est comprometendo
as metas de resultado, voc vai limitar os gastos para reequilibrar. Que gastos sofrero
limitaes primeiro e em que medida? Isso deve vir previsto na LDO.
Refere-se receita, mas tambm despesa. tambm um instrumento ligado preservao
do equilbrio na execuo do oramento pblico.
gnese da ideia de equilbrio; voc tem que compensar o desequilbrio que voc causa com a
renncia). Quais so as medidas de compensao? As medidas de compensao se do pelo
aumento de outra receita tributria. Para realizar uma renncia, ter-se- que colocar outra receita
tributria no lugar: cria-se um novo tributo, aumenta-se um tributo j existente, etc. Art. 14, 2
- no caso da adoo de medidas de compensao, a renncia s comea a valer quando comea
a medida de compensao.
Resumindo: A renncia de receita no pode levar ao desequilbrio oramentrio
financeiro.
5.5 Gerao de despesa (16, LRF): deve respeitar o equilbrio, a previsibilidade e a
transparncia. Ento, a gerao de novos gastos deve ser feita por um meio sistematicamente
transparente de modo calculado, para que no se afete o equilbrio. O primeiro mecanismo de
controle que a lei traz bem genrico, que se refere a basicamente tudo, que o controle para a
gerao de despesa, o controle para qualquer aumento de despesa. Ele prev que se exige o
preenchimento de certos requisitos para gerao de despesa, em geral.
5.5.1 Conceito: qualquer criao, expanso ou aperfeioamento de ao governamental
que gere aumento de despesa, com exceo das despesas irrelevantes. Isso significa que, nestes
casos, o aumento de gasto decorrente da despesa irrelevante no precisa passar pelo
cumprimento desses requisitos (art. 16, 3, LRF). A ideia de despesa irrelevante justamente
que no tem impacto oramentrio, que no tem potencial de afetar o equilbrio do oramento e,
portanto, sua criao irrelevante, do ponto de vista da responsabilidade fiscal. Quem define a
despesa irrelevante a LDO de cada ente federado em cada exerccio, em bases razoveis.
5.5.2 Requisitos: a gerao desse aumento de despesa deve obedecer a alguns requisitos
(at certo ponto, de carter formal) que esto no prprio art. 16, LRF. O art. 15 diz que a
despesa gerada sem a observncia do disposto no art. 16 irregular, lesiva e no-autorizada, o
que significa que o gestor que criou essa despesa passvel de punio, embora a despesa no
seja anulada.
a) Estimativa do impacto oramentrio-financeiro: elaborao prvia; uma projeo do
impacto oramentrio-financeiro no exerccio atual e nos dois exerccios seguintes. Liga-se
muito noo de previsibilidade oramentaria. A estimativa tem que ser fundamentada, baseada
em mtodos objetivos, seguindo uma metodologia de clculo razovel, lgica. A ideia que seja
um estudo estatstico e ela a base de tudo. Aps esse estudo, deve-se demonstrar a adequao e
a compatibilidade da nova despesa.
b) Adequao: LOA; aquela que tem uma dotao oramentria correspondente,
existente, suficiente. Isso teve que ser previsto na lei, pois as pessoas criavam uma despesa
como desculpa para abrir crdito extraordinrio.
c) Compatibilidade: em relao LDO e ao PPA. a obedincia da nova despesa
programao oramentria.
5.6 Despesa obrigatria de carter continuado (17, LRF): segundo instrumento,
relacionado a uma despesa um pouco mais perigosa para o equilbrio oramentrio.
5.6.1 Conceito: uma despesa corrente (no entram despesas de capital), que
implantada por um ato normativo (lei ou regulamento, normalmente) e que tem carter
continuado (ser realizada por, pelo menos, dois exerccios), incluindo-se a a prorrogao de
despesa. O art. 17 diz que a prorrogao de uma despesa que implique num prazo superior a
dois exerccios equivale criao de despesa obrigatria de carter continuado, de modo a
evitar que as pessoas tentem burlar o artigo. Para essa despesa no se tornar um fator de
desequilbrio, os requisitos so mais rigorosos.
a) Corrente
b)Ato normativo
c) Dois ou mais exerccios
5.6.2 Requisitos (critrios mais concretos, rigorosos): o no cumprimento desses
requisitos faz com que a despesa criada seja irregular, lesiva e no-autorizada.
a) Estimativa do impacto oramentrio-financeiro: naquele exerccio e nos dois
seguintes.
que independem da vontade do poder pblico ou ainda despesas que so financiadas por
recursos prprios (caso dos inativos), recursos diretamente afetados a essas despesas (exemplo
pagamento de indenizao a funcionrios demitidos).
Esse limite estruturado em dois nveis:
c) Geral (19, I-III, LRF): do ente federado. No caso da Unio, 50% da receita corrente
lquida pode ser comprometida com despesas com pessoal. No caso dos Estados, Municpios e
do Distrito Federal, 60% da receita corrente lquida pode se destinar a gastos com pessoal.
d) Poder/rgo autnomo (20, LRF): subdiviso do limite geral por poder ou rgos
autnomo de cada nvel federativo. Essa subdiviso surgiu como uma reivindicao do
Executivo para que se controlassem tambm os gastos do Legislativo e do Judicirio, de modo a
no condicionar somente ele.
5.8.2 Limite prudencial (22, nico, LRF): quando o ente est consumindo 95% DO
SEU LIMITE, ou seja, ele est quase estourando o limite mximo de gasto com pessoal.
Quando o ente pblico entra no limite prudencial, comeam a valer/a serem aplicveis as
chamadas medidas preventivas, que so constitudas por vedaes ou medidas de bloqueio (atos
que o ente pblico fica proibido de realizar se ele estiver no limite prudencial). Essas medidas
esto todas listadas no art. 22, nico.
5.8.3 Excesso de gastos (23, LRF + 169, 3-7, CF): quando o ente ultrapassa o limite
mximo de gasto com pessoal. Nesses casos, a CF fixa quatro categorias de medidas que devem
ser adotadas para esse controle:
a) Manuteno das medidas preventivas;
b) Reduo em 20% (PELO MENOS) ou mais DOS GASTOS (no do nmero de
cargos) com cargos em comisso (cargos que podem ser ocupados por qualquer um na
administrao pblica, no exigindo concursos para ingresso; cargos de livre nomeao e
exonerao; so normalmente os cargos de chefia, direo e assessoramento) e funes de
confiana (usualmente ocupada por quem j servidor; uma chefia ocupada por um
servidor). O STF no julgamento da ADIN 2238 disse que a reduo dos gastos por reduo de
vencimentos ou jornadas, mesmo para cargos de comisso, no era possvel.
c) Exonerao dos servidores no estveis (que no esto afetados). H duas
categorias bsicas: servidor em estgio probatrio e servidores temporrios (sem vnculo
permanente com a administrao).
d) Exonerao dos servidores estveis: algo extremamente radical, que representa a
quebra da estabilidade do servidor (essa estabilidade, na verdade, no para o servidor, para
que ele possa melhor desempenhar o servio pblico). Por siso, cercada de uma srie de
condicionantes: ela s adotada se ainda for necessria a reduo de gastos com servidores,
aps as medidas anteriores; o servidor que for exonerado desse jeito tem direito a uma
indenizao de um ms de remunerao por ano de servio (remunerao bruta no
vencimento base; deve-se considerar o ms que ele recebeu mais); o cargo que o servidor
ocupava deve ser extinto e tem que ficar extinto por pelo menos 4 anos, etc.
5.8.4 Prazo de retorno (art. 23, caput + 4 + 65 +66, LRF): uma vez constatado que o
ente pblico est acima do seu limite mximo do que poderia gastar com pessoal, a partir da
aberto um prazo para que ele adote as medidas de reduo. Se esse prazo escoar e ele no
conseguir voltar para dentro do limite, passa a sofrer sanes institucionais. O prazo padro, nos
caos gerais, de 02 quadrimestres, cortar 1/3 do excesso no primeiro quadrimestre, ou seja o
poder pblico tem duas medies, oito meses, para conseguir cortar excessos de gatos com
pessoal. No tem simplesmente dois quadrimestres sendo obrigado a cortar 1/3 dos excessos,
pelo menos, no primeiro quadrimestre, ao final da primeira medio. H tambm prazos
distintos, em casos excepcionais: art. 23,4, LRF; 65; 66.
Art. 23, 4: Se o excesso for constatado no primeiro quadrimestre do ltimo ano de
mandato, as sanes so aplicveis de imediato, sem prazo.
Art. 65: Caso de ocorrncia de situao excepcional: calamidade pblica, estado de
defesa ou estado de sitio. O prazo suspenso (no continuara correndo), pois na vigncia dessas
situaes no se pode exigir do ente publico que aja normalmente.
Art. 66: Em caso de crescimento baixo (inferior a 1%) ou negativo (decrscimo) do
PIB, o prazo duplicado, passando a ser de quatro quadrimestres. Para esse efeito, pode ser do
PIB nacional ou regional. Para que se caracterize esse crescimento baixo ou negativo, a situao
tem que perdurar, por no mnimo quatro trimestres (a aferio do PIB feita trimestralmente).
Admitindo-se que o rgo passou o limite e passou prazo, sem cortar, o ente passa a
sofrer as sanes institucionais (porque so endereadas ao ente federado).
5.8.5 Sanes institucionais (23, 3, LRF)
a) Proibio ao recebimento de transferncias voluntrias: aquelas de convnio, que
no so impostas nem pela Constituio nem pela lei; aquelas que servem para a realizao de
investimentos pblicos; linhas de financiamento que os entes federados maiores disponibilizam
para os demais.
Em relao a essa sano, o art. 25 excepciona da aplicao da sano alguns tipos de
transferncias voluntrias: transferncias para educao, sade e assistncia social. Nesses
casos, mesmo que o ente esteja acima do limite de gastos com pessoal, ele pode receber
transferncias voluntrias, em funo da importncia dessas reas. Valdecir Pascoal at traz uma
referncia a um julgamento do Tribunal de Contas da Unio em que, julgando uma ao
especfica do Rio de Janeiro, expandiu esse artigo para englobar tambm a rea de segurana.
Isso, contudo, no tem efeito normativo, foi uma deciso especfica para aquele caso; no
sequer um ato administrativo.
b) Obteno de garantia direta ou indireta de outro ente: a prestao de garantia est
disciplinada no artigo 40 da LRF. Isso significa um ente federado, normalmente a Unio,
aparecer como garantidor de um emprstimo a ser realizado entre dois entes federados; para
Estados e municpios pegarem um emprstimo no exterior, por exemplo, os organismos
internacionais exigem a garantia da Unio. A LRF diz que, se o ente pblico estiver acima do
limite de gastos com pessoal, no tem a possibilidade de obter essa garantia, inviabilizando
alguns tipos de emprstimos. Isso vai recair na terceira sano.
c) Operao de crdito: enquanto estiver acima do limite de gastos com pessoal,
passado o prazo, o ente pblico no pode se endividar, no pode realizar operaes de crdito
(pegar dinheiro emprestado, comprar a prazo, lanar ttulos da dvida pblica no mercado, etc).
Existem duas excees previstas no prprio art. 23, 3, III: operao de refinanciamento da
dvida imobiliria (comprar os ttulos da dvida pblica pagando com novos ttulos; trocar os
ttulos que voc emitiu no mercado para obter novos; isso no aumenta o endividamento
pblico, por isso permitido); operaes de crdito que visem a reduo do gasto com pessoal
(usar o dinheiro que pegou emprestado numa atividade que busque a reduo do gasto com
pessoal).
Em relao a essas sanes, o STF tem trilhado uma jurisprudncia que vem suavizando a
aplicao delas. Quando no h um descumprimento do limite global, mas do limite parcial por
um determinado rgo autnomo, a sano institucional continua sendo para o ente federado
como um todo, todavia.
Em alguns casos, o STF entendeu que se um poder ou rgo autnomo descumpre o seu
limite parcial isso no pode implicar aplicao das sanes para os outros poderes ou rgos
autnomos do mesmo ente federado, alegando a ideia da autonomia e da separao de poderes.
Isso enfraquece muito a sano institucional. Existem alguns acrdos mais antigos do Supremo
que negavam, mas isso vem sendo abandonado.
5.9 Despesas com seguridade social (24, LRF): qualquer aumento de despesa decorrente de
benefcios ou servio de sade, previdncia e assistncia social.
5.9.1 Conceito (24, 2) benefcio/servio
5.9.2 Requisitos (24, caput + 1, LRF): talvez o principal papel seja dizer os casos de
despesa com seguridade em que no necessria medida de compensao para os exerccios
seguintes.
a) 195, 5, LRF: preciso existir uma fonte de custeio (ele no pode ser criado para
depois se descobrir como vai cobrir a despesa criada).
b) 17, LRF: Requisitos para a despesa obrigatria de carter continuado
Em alguns casos as medidas de compensao no so necessrias; casos apenas de
ampliao do quadro do servio ou benefcio.
se uma reteno sem aplicao do recurso a Unio no aplica o recurso na sade , fazendo
parecer apenas uma medida coercitiva).
6.2 Legais: esto previstas na lei, que estipula as condies e requisitos da transferncia.
Aqui, ela criada pelo ente federado. Exemplo: FUNDEB, transferncias do SUS.
6.3 Voluntrias (15, LRF): decorrem de um ato voluntrio. Ela no imposta nem pela
constituio nem pela lei, decorrendo de um acordo de vontades administrativas entre dois entes
da federao; decorre de cooperao, auxlio ou assistncia financeira. Pode-se dizer que ela no
instituda pela Constituio, no obrigatria, mas demanda a existncia de um termo, ajuste
ou convnio (a transferncia voluntria viabilizada pelo convnio, que vai estipular que um
ente vai transferir um valor para que o outro realize alguma coisa) entre os entes federados. Ou
seja, demanda a existncia de um contrato administrativo entre o ente transferidor e o
destinatrio, de um ato especfico criador daquela situao jurdica de transferncia. A lei
meramente autoriza (diz que possvel), no ordena.
6.3.1 Conceito: uma transferncia vinculada a acordo de vontades, algum tipo de
convnio, onde se estipula um destino para aqueles recursos a ser dado pelo ente destinatrio,
que se obriga a dar aquele destino, e o compromisso do ente transferidor, que se obriga a dar o
dinheiro.
6.3.2 Requisitos: so condicionadas (o dinheiro continua sendo do ente que transferiu; se
o ente destinatrio no usar corretamente o recurso, a devoluo obrigatria, adicionando-se,
inclusive, capitalizao). O art. 25 da LRF estabelece uma srie de requisitos e a LDO do ente
transferidor pode estabelecer requisitos adicionais.
6.3.3 Vedaes (25, 3, LRF): a LRF aplica muito como sano institucional a proibio
ao recebimento de transferncia voluntria. Em funo da utilizao dessa vedao a
transferncias voluntrias como sano, o art. 25 excepciona dessas sanes as transferncias
voluntrias voltadas para trs reas que se considera essenciais: educao, sade e assistncia
social. Todos os casos em que a LRF cria como sano para um ente federado a proibio de
receber transferncias voluntrias no se incluem nessa proibio as transferncias das reas de
educao, sade e assistncia social.