Desequilbrio

fiscal

Luiz Carlos Bresser-Pereira

Captulo 6 de Bresser-Pereira (2007) Macroeconomia

da Estagnao, So Paulo: Editora 34: 167-190.

A ortodoxia convencional atribui ao desequilbrio fiscal as baixas taxas de
crescimento e a alta taxa de juros. Entretanto, no deixa de ser paradoxal que
desde 1999 o Brasil vem atingindo as metas de supervit primrio estabelecidas
por essa mesma ortodoxia, como tambm no possvel deixar de estranhar que
seus representantes nos assegurem a todo instante que o desenvolvimento est
batendo porta. No se compreende tambm como possa ser a alta taxa de juros
a conseqncia do desajuste fiscal e no uma de suas causas principais se, como
veremos, o ndice que define o quadro fiscal brasileiro como de grave
desequilbrio fiscal a relao juros pagos pelo Estado/PIB, de modo que a
prpria alta taxa de juros a principal causa do desajuste. Neste captulo vou
discutir a questo fiscal brasileira, que central porque somente sua soluo
permitir que o pas volte a crescer, e sua soluo passa pela soluo
concomitante do problema dos juros.
Para a estabilidade de qualquer sistema macroeconmico, o equilbrio
fiscal dficit pblico sob controle e baixos ndices de endividamento
essencial. O problema fiscal sempre fundamental para qualquer pas. No por
acaso que em todo o mundo a grande luta dos ministrios da Fazenda para
limitar as despesas pblicas. As presses que os demais ministros e o chefe do
governo exercem sobre a esse ministrio so sempre muito grandes, mas um
ministro da fazenda bem-sucedido , em princpio, aquele que sabe resistir a
essas demandas. Os recursos pblicos so sempre escassos porque, sendo
gratuitos para quem os recebe, tm uma demanda infinita. Entretanto, um Estado
que incorre em dficits constantes e se endivida um Estado fraco, que no tem

condio de realizar as tarefas que a sociedade nacional lhe atribui. A sociedade

paga impostos, mas quer, em troca, toda uma srie de servios, a comear pela
estabilidade de preos, que ficam fortemente prejudicados no mdio prazo pelo
endividamento pblico. Dficits pblicos no so apenas inflacionrios, eles
resultam na fragilidade financeira do Estado, que o impede de realizar seu papel.
relativamente normal que, mesmo nas melhores democracias, os polticos
sigam a regra do ciclo poltico que os faz colocar a casa em ordem nos dois
primeiros anos de seu governo para, no final, poder gastar um pouco mais, mas
isto feito de forma limitada. Quando, ao invs disso, incorrem em dficits
crnicos, estaro se deixando corromper por poderosos ou capturadores ou
privatizadores do Estado ou rent-seekers (que so eles prprios associados a
grupos de capitalistas locais ou estrangeiros), ou praticando o populismo fiscal
para agradar os eleitores. Dificilmente ser possvel encontrar outras causas
alm dessas duas. Os cidados dos pases mais avanados sabem disso muito
bem e, alm de punir o rent-seeking e o populismo fiscal com seu voto, previnem
a corrupo e o clientelismo atravs de instituies adequadas.
No Brasil no temos tido o mesmo xito. Os privatizadores do Estado
sempre foram poderosos, mas especialmente um grande grupo deles o dos
rentistas que vivem de juros tem tido, desde 1994, uma oportunidade
extraordinria de se beneficiar do medo da inflao. J o populismo fiscal tem
sido mais bem controlado, porque foi muito denunciado e porque instituies
como a Lei de Responsabilidade Fiscal de 1999 tm logrado algum xito, mas
ainda est presente. Vem, entretanto, sendo substitudo pelo populismo cambial,
cujo controle est longe de ter sido feito.
Neste captulo, mostrarei que, apesar de todos os esforos realizados, o
Brasil continua em desequilbrio fiscal, que se expressa sobretudo no alto ndice
de juros pagos pelo Estado/PIB, na poupana pblica negativa e na alta carga
tributria. Em seguida, salientarei que no existe discordncia, mas concordncia,
entre o novo desenvolvimentismo e a ortodoxia convencional quanto gravidade
dessa crise e importncia de uma poltica dura de ajuste fiscal. Mas
argumentarei, primeiro, que o comportamento observado da ortodoxia
convencional no confirma seu desejo de resolver o problema do desequilbrio
fiscal: de um lado, adota um ndice de desempenho fiscal, o supervit primrio,

que inadequado para indicar superao do desequilbrio fiscal; de outro, h

oito anos a meta de supervit primrio que essa ortodoxia estabelece para sua
poltica fiscal vem sendo atingida e, no entanto, o equilbrio fiscal no atingido.
Torna-se bvio, portanto, que a meta insuficiente; no uma meta para
realmente resolver o problema. Segundo, na parte final do captulo mostrarei
que h uma discordncia bsica tanto em relao s causas do desequilbrio
fiscal quanto forma de atac-la. Enquanto a ortodoxia convencional resiste em
admitir que uma causa central do desequilbrio a prpria taxa de juros e quer,
primeiro, superar o desequilbrio fiscal para, depois, reduzir os juros, minha
posio de que esta poltica, alm de expressar um tipo de pensamento linear
incapaz de dar conta de realidades econmicas complexas, revela com clareza o
objetivo jamais admitido de postergar o mais possvel a baixa da taxa de juros
para nveis normais.

ALTA CARGA TRIBUTRIA E POUPANA PBLICA NEGATIVA

No Brasil, dada sua precria situao fiscal, um dos objetivos centrais de
qualquer poltica macroeconmica deve ser a de enfrentar o desequilbrio fiscal.
Existe uma esquerda populista que invoca Keynes e o princpio da demanda
efetiva para incorrer em dficits pblicos crnicos e uma ortodoxia mope que
incapaz de perceber os momentos nos quais uma poltica fiscal expansionista
legtima. preciso concentrar esforos para reduzir despesas porque o Brasil, de
acordo com a perspectiva novo-desenvolvimentista, continua imerso no
desequilbrio fiscal. Esse desequilbrio, que identifiquei nos 1980 como uma
crise fiscal do Estado, foi parcialmente superado no grande ajuste do governo
Collor (1990-1992), mas renova-se a cada governo. Ele definido por uma carga
tributria incompatvel com o nvel de desenvolvimento econmico do pas, que,
no entanto, no impede que a poupana pblica seja negativa e que os ndices de
endividamento do Estado, principalmente o ndice juros pagos pelo Estado/PIB,
sejam altos demais. A obrigao de pagamento de juros gigantescos deixa
intranqilos os credores do Estado, que so atrados pelas altas taxas de juros
mas, em compensao, mantm-se temerosos quanto sustentabilidade da

dvida pblica de uma Nao que aceita tais taxas. Ainda que os economistas
responsveis por esta crise, que administram as finanas pblicas do pas desde
1993, no gostem de falar em crise fiscal embora sempre estejam
contraditoriamente assinalando que o grande problema do pas fiscal , o fato
que, apesar da melhoria da situao cambial a partir de 2002, o pas no logra o
desejado investment grade. Por que, apesar da grande melhoria do risco-Brasil
(Tabela 4), a classificao de risco do Brasil no atingiu um nvel satisfatrio
para ns? A resposta mais geral que o quadro fiscal brasileiro continua
negativo exatamente porque, como veremos neste captulo, a crise fiscal do
Estado se perpetua em virtude da taxa de juros que onera a dvida pblica
brasileira. Ao contrrio do que afirma a ortodoxia convencional, essa taxa no
conseqncia, mas sim causa da situao fiscal ainda pouco tranqilizadora que
a economia brasileira continua a apresentar. O ndice de endividamento pblico
brasileiro j alto quando comparado com o de outros pases, mas se torna
muito mais alto se considerarmos a taxa de juros que recai sobre ele e o ndice de
endividamento que a leva em considerao: o ndice juros pagos pelo Estado/PIB.
Comecemos a anlise da crise fiscal pela carga tributria. Conforme se
pode observar pela Tabela 13, a carga tributria existente no pas elevadssima
quando comparada com a de pases relativamente semelhantes. verdade que,
em parte, ela compensa a radical desigualdade existente no pas, na medida em
que uma parcela do gasto pblico acaba por se constituir em salrio indireto
para os pobres e a classe mdia, compensando parcialmente o carter regressivo
do sistema tributrio brasileiro; mas, mesmo considerado esse fato, essa carga
incompatvel com o estgio de desenvolvimento do Brasil. Os dados da tabela
mostram que pases com nvel de renda per capita pouco superior ao do Brasil
casos do Mxico, Chile e Argentina tm carga tributria equivalente metade
da do Brasil, medida em percentual do Produto Interno Bruto. Por outro lado,
pases com carga tributria semelhante brasileira, como Espanha, Alemanha,
Reino Unido e Canad, apresentam renda per capita trs ou quatro vezes
superior do Brasil. O Brasil est alinhado unicamente com a Turquia em termos
de renda per capita e carga tributria.

Tabela 13: Carga tributria e PIB per capita pases selecionados

Pas

PIB
Per capita

Carga tributria
(% do PIB)

(US$ PPP)
Brasil

7710

34,9

Mxico

9200

18,1

Chile

10730

17,2

Argentina

11460

17,5

Turquia

6971

31,1

Espanha

25051

35,6

Alemanha

27666

36,0

Reino Unido

29931

35,8

Canad

30475

33,9

Fontes: OECD, Main Economic Indicators 2005, e The Economist.

Observaes: PPP per capita US$, 2003; carga tributria, 2002.

Um segundo indicador bsico do desequilbrio fiscal a poupana pblica
negativa. Desde 1999 o Brasil vem cumprindo os objetivos que acordou com o
FMI em relao ao supervit primrio, como mostra a Tabela 14. Entretanto, essa
mesma tabela mostra que o pas continua incorrendo em dficit pblico e que a
poupana pblica continua negativa. O supervit primrio um ndice que
interessa a credores, que se tranqilizam quando o pas alcana o supervit
primrio que estabiliza a sua dvida pblica/PIB, e tambm ficam satisfeitos,
porque esconde os efeitos da taxa de juros sobre o quadro fiscal do pas, mas o
fato de uma economia apresentar elevado supervit primrio no significa que
ela esteja fiscalmente sadia. Se a taxa de juros for muito alta e incidir sobre uma
dvida alta, o peso dos juros no PIB ser grande, como o caso brasileiro. Nesse
caso, necessrio um supervit primrio alto para impedir o aumento da relao
dvida pblica/PIB, e, no obstante, o pas pode continuar a apresentar dficit
pblico e poupana pblica negativa. Dado o fato de que os juros da dvida
pblica tm correspondido a cerca de 8% do PIB, um supervit primrio prximo
de 5% no tem impedido que o dficit pblico continue girando em torno de
2,5%, e, como o investimento pblico deve estar um pouco abaixo de 1% do PIB,
que a poupana pblica seja ainda negativa em cerca de 1,5% do PIB. Conforme

observam Cmara Netto e Vernengo (2004: 338), um elevado supervit primrio

combinado com dficit pblico no uma indicao de economia sadia para os
credores, mas representa a transferncia de recursos da sociedade como um
todo para os ricos. A conseqncia, porm, no apenas injustia distributiva:
em economias que so comandadas pelos salrios e no pelos lucros, como o
caso da brasileira, a redistribuio para os ricos com baixa propenso a
consumir dever levar estagnao da produo.1

Tabela 14. Resultados fiscais (% do PIB)
Ano

Poupana

Dficit

Supervit

Pblica

operacional

primrio1

(% do PIB)

(% do PIB)

(% do PIB)
1994

4,4

-1,57

-5,64

1995

-1,6

5,00

0,26

1996

-3,0

3,40

-0,10

1997

-3,7

4,31

-0,96

1998

-4,2

7,40

0,02

1999

-4,1

3,41

3,23

2000

-2,5

1,17

3,47

2001

-1,9

1,40

3,64

2002

-2,3

-0,01

3,89

2003

-1,8

0,88

4,25

2004

-2,8

2,01

4,59

2005

-1,0

2,49

4,84

Fontes: Fbio Giambiagi (2006) e Ipeadata. Nota: 1. Dados com

desvalorizao cambial.

Para o desenvolvimento e a estabilidade macroeconmica do pas, no h
ndice mais importante que o de uma poupana pblica positiva, que financie
uma parte substancial dos investimentos pblicos necessrios. Venho

Para a distino entre economias wage led e profit led, ver Taylor (2004).

enfatizando esse fato, considerando-o um indicador fundamental da crise

brasileira desde os anos 1980. O objetivo da poltica fiscal no pode ser apenas o
de aumentar o supervit primrio em relao ao PIB, como pretende a ortodoxia
convencional. O supervit primrio o dficit pblico no considerados os juros
uma medida perversa que pode interessar a credores do Estado e ao FMI,
mas no indicador de sade fiscal. Pelo contrrio, como ter que ser tanto
maior quanto maiores forem os juros pagos, seu nvel elevado uma indicao
segura de finanas pblicas em crise. Mais significativos so o dficit pblico e a
poupana pblica em relao ao PIB. O dficit pblico sinal de que o
endividamento do Estado est aumentando; a poupana pblica negativa, ou
muito pequena, sinal de que no h financiamento para os investimentos
pblicos. Dado o esquecimento em que se mantm o conceito de poupana
pblica, vale lembrar algumas igualdades. A poupana pblica, SG, igual
receita corrente, T, menos a despesa corrente, CG, na qual esto includos os juros
da dvida.2
SG = T - CG

A poupana pblica distingue-se, assim, do dficit pblico, DG, que igual
receita corrente do governo menos todos os seus gastos, inclusive os de
investimento, IG:
(-) DG = T - CG - IG

Nesses termos, os investimentos do Estado so financiados ou por
poupana pblica ou por dficit pblico:

IG = SG + DG

A poupana pblica um conceito muito simples e de extraordinria
importncia para o equilbrio fiscal e para o desenvolvimento econmico, porque

Poderamos considerar que na despesa e na receita correntes no esto includas as empresas

estatais. Nesse caso, a forma mais simples de levar em conta a poupana (ou a despoupana)
dessas empresas adicionar frmula definidora da poupana pblica os lucros (poupana
das empresas estatais) ou subtrair os prejuzos (despoupana dessas empresas).

 necessria para financiar investimentos pblicos, especificamente os

investimentos em infra-estrutura que o setor privado no tem interesse em
realizar (estradas de trfego reduzido, ruas, guas, esgotos, comunicaes,
transportes, energia), os investimentos sociais (escolas, hospitais, equipamentos
culturais) e os investimentos em segurana (delegacias, penitencirias,
equipamentos militares e policiais). Se a poupana pblica aproxima-se de zero,
o Estado s ter como alternativa, caso queira manter esses investimentos,
financi-los atravs do dficit pblico. Se a poupana pblica estiver prxima de
zero e for necessrio reduzir o dficit pblico (ou aumentar o supervit primrio
para evitar o crescimento da relao dvida pblica/PIB), a soluo perversa que
invariavelmente acaba sendo usada reduzir, se no eliminar, o investimento
pblico. Foi o que aconteceu no Brasil sobretudo a partir de 1995. Desde ento o
investimento pblico caiu para a metade: de 2,92% para 1,5% do PIB em 2003, e
estima-se que em 2005 e 2006 essa porcentagem tenha cado para 0,9% do PIB.
Os investimentos pblicos que sofreram maior reduo foram os realizados nas
reas de sade, educao, cultura, segurana e transporte, que representavam
47,2% dos investimentos pblicos em 1995 e hoje representam 26,5%.3
Dar importncia poupana pblica na poltica fiscal tem, portanto, um
significado muito claro; no obstante, poucos economistas o utilizam. No faz
parte do vocabulrio da ortodoxia convencional, e, apesar de ser parte do
sistema de contas nacionais, nas estatsticas fiscais e financeiras de todos os
pases que o FMI compila e publica anualmente, Financial Statistics, esse conceito
e os respectivos nmeros no existem. At os anos 1970, o Fundo cobrava dos
pases devedores a reduo do dficit pblico e do dficit em conta corrente. A
partir dos anos 1990, porm, empenhado na poltica de crescimento com
poupana externa, esqueceu-se do dficit em conta corrente; por outro lado,
mostrando que fora capturado pelos interesses financeiros dos rentistas e dos
grandes bancos internacionais, passou a dar papel secundrio para o prprio
dficit pblico na explicao do desequilbrio fiscal, j que este inclui o custo dos
juros, e concentrou toda a sua ateno no supervit primrio. No interessa ao
FMI e ortodoxia convencional o conceito de poupana pblica, porque ela que

Unafisco/So Paulo: Execuo Oramentria do Brasil De FHC a Lula.

financia os investimentos pblicos. Ora, como para uma perspectiva da ortodoxia

convencional investimentos pblicos no seriam praticamente necessrios, no
haveria por que falar em poupana pblica. Keynes j fazia distino clara entre
o oramento corrente e o oramento de capital quando discutia as questes
fiscais. Kregel (1994/1995) analisou essa distino dando nfase ao
investimento pblico. Recentemente, depois da publicao de um trabalho por
Blanchard e Giavazzi (2004), que usam o conceito de poupana em conta
corrente do governo, o tema ganhou nova relevncia.
Diante dos nveis extremamente baixos do investimento pblico,
economistas brasileiros passaram a discutir o problema da poupana pblica
(Afonso, Amorim e Biasoto Jr., 2005; Silva e Pires, 2006: 20; Pires, 2006: 75). Este
ltimo desenvolveu um modelo no qual mostrou que a poupana pblica pode
contribuir para a desacelerao da dvida pblica em relao ao PIB, devido ao
efeito positivo que possui sobre o desenvolvimento econmico. Silva e Pires
mostraram que a permuta do conceito de supervit primrio pelo de poupana
pblica no resulta em qualquer alterao substancial na trajetria
intertemporal da relao dvida pblica/PIB. Em outras palavras, muda-se o
objetivo fiscal fundamental a poupana pblica passa a ter o necessrio papel
central e o corte do investimento pblico deixa de ser uma forma de alcan-lo
, mas a sustentabilidade fiscal no prejudicada.
Um pas efetivamente independente, que toma suas decises em funo
de seus interesses e no do que lhe sugerem os organismos internacionais, no
estabelecer como objetivo de poltica econmica alcanar apenas um supervit
primrio: alm de buscar reduzir o dficit pblico, dever ter como objetivo
aumentar a poupana pblica para que possa financiar os investimentos pblicos
necessrios. Dessa forma, os objetivos fiscais no podero simplesmente ser
alcanados reduzindo-se investimentos pblicos, como tem acontecido no Brasil.
Os investimentos pblicos j tiveram um papel decisivo no desenvolvimento
brasileiro. Dado, porm, de um lado, o enfoque neoliberal que no d a devida
importncia ao investimento pblico e, de outro, a crise fiscal traduzida em
termos de poupana pblica negativa, no surpreendente que esses
investimentos tenham se reduzido to drasticamente no Brasil: nos anos 1970
estavam em torno de 5%; em 2005, haviam cado para meros 0,9% do PIB. Seria

de se esperar que cassem um pouco devido ao estgio diferente de

desenvolvimento do pas, mas jamais na proporo em que caram.
Uma terceira forma de avaliar a crise fiscal brasileira atravs dos ndices
de endividamento. O ndice geralmente utilizado o que relaciona a dvida
pblica com o PIB. A todo momento estamos lendo nos jornais que a dvida
pblica/PIB est muito alta, ou est declinando. J vimos que o supervit
primrio um instrumento para controlar esse ndice e assim tranqilizar os
credores do Estado. Se se aumenta a Selic, basta aumentar o supervit primrio
que a relao dvida pblica/PIB no aumentar, e assim os credores do Estado,
que no Brasil so praticamente os nicos rentistas, j que apenas o Estado
realmente deve, estaro razoavelmente satisfeitos se esse ndice for mantido em
torno de 50%. Esse ndice, porm, entre outras limitaes, varia no apenas com
os juros e o supervit primrio, mas tambm com a taxa de cmbio, se houver
dvida pblica externa. Enquanto havia uma dvida pblica denominada em
dlares, quando a moeda local se depreciava, o ndice aumentava; quando se
valorizava, caa.4 Nos ltimos anos o governo tem se gabado da queda desse
ndice, que chegou perto de 60% do PIB e hoje se encontra em torno de 50%,
mas, no perodo em que ocorreu essa queda, ela esteve relacionada com a
valorizao do real.
Por outro lado, conforme podemos ver na Tabela 15, na qual esto
listados alguns pases de renda mdia no muito diferentes do Brasil, a relao
dvida/PIB brasileira j muito alta quando comparada com a de outros pases,
mas trs deles nessa tabela apresentam ndice pior que o do Brasil.5 Quando,
porm, examinamos o ndice juros pagos pelo Estado/PIB, o Brasil apresenta
situao pior que a da prpria Turquia e situao incomparavelmente pior do
que a dos demais pases.

Hoje, se o cmbio desvalorizar, a dvida pblica cai, pois o governo est ativo em dlar;
mais um motivo para forar a reduo da taxa de juros, que reduziria a dvida pblica por dois
canais, gasto com juros e indexao ativa em dlar.

Observe-se que h pases desenvolvidos como o Japo, a Itlia e a Blgica que esto na
mesma situao.

Tabela 15. ndices de endividamento pblico e juros pases

selecionados
Pases

Dvida

Taxa de

Juros

juros real

pagos/PIB

PIB (%)1

(%)2

(%)4

Brasil5

54,6

13,31

7,88

Turquia

74,4

5,60

4,42

Mxico

24,4

3,82

0,93

Filipinas

71,5

1,03

0,73

Rssia

34,8

2,00

0,70

ndia

62,2

0,68

0,42

China

29,6

1,30

0,38

Chile

14,8

1,22

0,18

selecionad Pblica/
os

Fonte: The Economist. Notas: 1. Dados de 2003; 2. Dados de 2006

calculados excluindo-se da taxa de juros de curto prazo o valor do ndice de
preos ao consumidor de abril de 2006; 3. Para esses pases foi utilizado o ndice
de preos ao consumidor de maio de 2006; 4. ndice pressupondo que toda a
dvida paga a taxa da coluna anterior, o que no necessariamente verdade; 5.
Dados de 2005.

O ndice juros pagos pelo Estado/PIB no to usado na discusso
acadmica e jornalstica do endividamento pblico, mas no se imagine que as
agncias de avaliao de risco e os credores de modo geral no o levem em
considerao e que esse no seja um fator importante, alm das baixas taxas de
crescimento,6 para que o Brasil no alcance grau de investimento. Sabemos que
em economia, como em finanas, as medidas de fluxo so sempre mais
importantes do que as medidas de estoque: nas empresas, a demonstrao de
resultados mais significativa para seus administradores, acionistas e credores
do que o balano patrimonial. As demonstraes de estoque so por definio
estticas, refletem um momento dado no tempo, enquanto as de fluxo indicam
um processo e sua tendncia. Em economias to dinmicas como as economias

A renda per capita brasileira cresceu em mdia apenas 0,9% entre 2001 e 2005, contra 3,3%
dos pases que esto na nota mnima de grau de investimento.

capitalistas modernas, o prprio conceito de capital mudou de um conceito de

estoque o patrimnio lquido para um conceito de fluxo: a valor presente
do fluxo de caixa da empresa (Bresser-Pereira, 2005a).

JUROS E DESPESA SOCIAL

Quais as causas do desequilbrio fiscal e da carga tributria excessiva
cujos ndices acabamos de discutir? As causas que geralmente so oferecidas
pela ortodoxia convencional para explicar o carter precrio das finanas
pblicas brasileiras so, de um lado, o populismo fiscal (ou seja, os gastos
decididos pelos polticos para agradar os eleitores e satisfazer seus interesses
eleitorais) e os desperdcios da burocracia do Estado, e, de outro, a corrupo de
polticos e burocratas. Os dois primeiros pares de causas so importantes, mas,
como veremos, no fcil distinguir o gasto social legtimo do populismo; j as
causas relacionadas com a captura do Estado por polticos e servidores pblicos
so reais, mas seu peso menor que o da captura pelos rentistas. Os custos das
emendas parlamentares atravs das quais os parlamentares atendem suas
clientelas so irrisrios quando comparados com essa captura, pelas diversas
formas de corrupo ou de rent-seeking, de que tem sido vtima o Estado
brasileiro. O mesmo se diga das formas de corrupo que se manifestaram na
forma de escndalos polticos.7 Mais significativa a captura que a burocracia do
Estado realiza atravs de um sistema de aposentadorias privilegiadas e dos
salrios excessivos que determinados funcionrios ainda logram receber,
favorecendo-se das distores causadas pela alta inflao e pela possibilidade de
incorporarem em seus salrios vrios benefcios atravs de aes judiciais.
Entretanto, o valor total dessas formas de captura, inclusive cerca de R$ 46
bilhes de dficit aproximado da previdncia pblica para 2006, no devem
somar mais que 3% do PIB.8 J que falamos em rent-seeking ou captura do
patrimnio publico, preciso considerar suas outras formas e seus beneficirios:
7

Refiro-me aos escndalos que ficaram conhecidos como Anes do oramento, Mensalo
e Sanguessugas.
8
No confundir este dficit com o da previdncia privada, que vem subindo perigosamente e
exigir aumento da idade mdia de aposentadoria.

os rentistas, que se beneficiam de juros excessivos, como uma parte dos

servidores se beneficia de salrios e principalmente aposentadorias excessivas. E
preciso considerar a pura e simples corrupo. Faamos, tambm, um breve
clculo da captura rentista. Considerando uma taxa de juros real mdia de 10%,
um pagamento de juros pelo Estado de 8% do PIB, dos quais cerca de 1/3 (ou
uma taxa de juros real de 3,33%) so razoveis ou legtimos do ponto de vista
pblico, temos uma captura de 5% do PIB. Some-se a isto a compensao
necessria oferecida a industriais e a agricultores na forma de subsdios para que
invistam dados os altos juros de mercado e temos mais 1% do PIB na forma do
diferencial de juros da TJLP (taxa de juros do longo prazo) do BNDES e do crdito
agrcola, e temos um total de 6% ligado diretamente taxa de juros exorbitante
ou coalizo rentista. Finalmente, entrando no campo do ilcito ou da corrupo,
necessrio acrescentar o assalto ao patrimnio pblico implcito nas fraudes ou
nos acordos que ocorrem nas licitaes pblicas e na mfia que sobrevaloriza as
desapropriaes realizadas pelo Estado. Os preos excessivos logrados em
licitaes pblicas fraudadas foram, por muito tempo, a forma por excelncia
desse tipo de corrupo. Ainda hoje o so, mas houve uma diminuio
considervel dos casos depois que Lei das 4666 a Lei das Licitaes foi
aprovada e depois que alguns governos estaduais, como o de So Paulo,
passaram a realizar compras atravs de prego eletrnico.9 De qualquer modo,
parece-me razovel estimar em mais 3% do PIB de captura do Estado atravs
dessa forma. A soma total de 12% do PIB um grau de captura elevado, dos
quais 6% do PIB se devem coalizo poltica dominante hoje (Captulo 10), 3%
burocracia, e 3% corrupo.
Outra causa do desequilbrio fiscal brasileiro seria o excesso de
servidores pblicos. Embora haja alguma verdade em relao a esse problema,
atribuir despesa de pessoal parte considervel da responsabilidade pelos
problemas fiscais uma perspectiva equivocada. consistente com a estratgia
da hegemonia neoliberal de desmoralizar o servio pblico culpando-o pelo
dficit pblico e de dividir a Nao colocando os empresrios contra os tcnicos
9

O primeiro prego eletrnico foi realizado no governo Mrio Covas por iniciativa de
Yoshiaki Nakano, enquanto foi secretrio da Fazenda de So Paulo. O governo eletrnico
ento implantado nesse estado um marco internacional da gesto pblica moderna.

do governo, mas no se apia na realidade. Certamente existem ineficincias e

privilgios no setor pblico como no privado, mas em vrios setores tem havido
progresso. Houve um aumento substancial do custo com a burocracia do Estado
a partir da Constituio de 1988, que se expressou especialmente em um sistema
de previdncia pblica marcado por privilgios e da lei do regime jurdico nico.
Esses privilgios, entretanto, foram substancialmente reduzidos com as
sucessivas reformas da previdncia pblica e com uma reviso geral da Lei do
Regime nico durante a primeira fase da Reforma da Gesto Pblica de 1995. H
ainda muito a fazer na reforma para que o Estado se torne um elemento efetivo
de desenvolvimento graas sua prpria eficincia, mas muito trabalho j foi
realizado, no apenas na esfera federal, mas tambm na estadual e na municipal.
Conforme verificaram Almeida, Giambiagi e Pessa (2006: 89, 98), a percepo
de que houve inchamento de gastos com funcionalismo ao longo dos ltimos dez
anos, particularmente, est errada [...] depois do crescimento do gasto de pessoal
na primeira metade dos anos 1990, esse gasto deixou de crescer e manteve-se
relativamente estvel, quando se tomam as mdias por perodo.
A partir de 1995, quando comeou a Reforma Gerencial do Estado que
discuti no Captulo 3, houve uma queda e depois uma estabilizao do gasto
pblico com funcionalismo. Os trabalhos presentes no livro Gasto pblico
eficiente (Marcos Mendes [org.], 2006) apontam na mesma direo, ressaltando,
porm, que enquanto os gastos do Executivo eram mantidos sob controle, os do
Legislativo e principalmente do Judicirio cresciam de forma explosiva. 10 A
reforma, embora paralisada a nvel federal a partir de 2003, permitiu que esse
resultado fosse alcanado sem reduo pelo contrrio, com aumento e
melhoria dos servios prestados pelo Estado brasileiro. No atual governo,
porm, com a contratao de grande nmero de servidores no pertencentes a
carreiras de Estado o que contraria o princpio da Reforma da Gesto Pblica
de 1995, que supe que as atividades no-exclusivas de Estado sejam
contratadas com terceiros , a despesa com pessoal voltou a aumentar.
Associada crtica aos servidores pblicos por se apropriarem do Estado, h a
10

Entre 1995 e 2005, enquanto as despesas do Executivo com pessoal cresceram apenas
9,7%, as do Legislativo aumentaram 163% e as do Judicirio 233%, graas principalmente a
aumentos salariais abusivos.

acusao de que burocratas so perdulrios e atuam sempre no sentido de

maximizar o oramento que est sob sua responsabilidade pressionando
assim pelo aumento do gasto pblico, independentemente dos resultados
alcanados. Tal verso, alm de pouco explicativa, carece de comprovao
emprica, desconsiderando importantes avanos ocorridos na prestao de
servios pblicos. Por exemplo, ocorreram grandes avanos de eficincia e
cobertura do SUS Sistema nico de Sade. Hoje esse um instrumento que
garante no Brasil o direito universal sade com uma qualidade razovel a um
custo muito baixo, segundo padres internacionais (seu custo de
aproximadamente US$ 0,80 per capita). A qualidade razovel do sistema, que
melhorou extraordinariamente nos ltimos dez anos, atestada por pesquisas de
opinio que mostram que seus usurios esto relativamente satisfeitos,
enquanto a classe mdia, que no o utiliza, muito crtica. Parte dos avanos
pode ser observada por meio dos resultados da Pesquisa Nacional de Satisfao
dos Usurios de Servios Pblicos, realizada no ano de 2000, que demonstram
uma mdia de 75% de satisfao dentre os que efetivamente utilizam servios
pblicos, sendo mais crticos ou menos satisfeitos os grupos mais ricos que no
utilizam esses servios.
O populismo, embora no seja a causa principal, sem dvida uma causa
importante do desequilbrio fiscal brasileiro. Atravs dele os polticos e mais
amplamente as elites brasileiras buscam reduzir a falta de legitimidade das
instituies brasileiras causada pela heterogeneidade estrutural de sua
sociedade. H duas outras causas, porm, que so mais importantes: a prpria
taxa de juros e a poltica de aumento do gasto social que foi decidida no processo
de redemocratizao do pas. Na seo anterior ficou claro o carter altamente
negativo da relao juros pagos pelo Estado/PIB no Brasil quando comparada
com a de outros pases de renda mdia. Alm de ser um indicador da crise fiscal,
esse ndice de endividamento mostra que a taxa de juros paga pelo Estado
brasileiro muito mais uma causa do que uma conseqncia da crise fiscal.
Mostra-o de forma direta e instantnea. O ndice s pode ser to elevado quando
comparado com o ndice dvida pblica/PIB porque a taxa de juros que o
determina muito alta. Se, adicionalmente, considerarmos que a taxa de juros
paga pelos ttulos pblicos brasileiros vem sendo altssima h muitos anos, fica

claro que essa taxa vem sendo tambm, desde 1994, uma causa central do brutal
aumento do endividamento pblico ocorrido desde ento. A Tabela 16 mostra o
terrvel peso dos juros sobre a economia brasileira. Em relao ao PIB, os juros
tm girado em torno de 8%; em relao despesa pblica ou carga tributria,
tm sido geralmente superiores a 20%. Pode-se imaginar o quanto isto pesa no
oramento pblico: quanto se poderia reduzir a carga tributria e aumentar os
gastos em educao, sade e investimentos pblicos necessrios.
Depois que, nos ltimos anos, esse fato foi se tornando claro para a
sociedade brasileira, o problema da taxa de juros foi afinal includo na agenda
nacional e a hegemonia ideolgica da ortodoxia convencional passou a ser
desafiada. Tornou-se evidente que essa uma causa central e perversa do
desequilbrio fiscal. No incio dos anos 1980, o pagamento de juros pelo Estado
estava em torno de 2%; hoje, gira em volta de 8% do PIB. Logo, cerca de 6 pontos
percentuais do aumento da carga tributria ocorrido desde ento podem ser
explicados pelos juros.

Tabela 16. Gasto com juros
Ano

Taxa real

Juros

Juros

Juros/

de juros

pagos2

pagos/

Carga

(R$ bi)

PIB

Tributr

(%)

(%)

ia
(%)

1995

25,30

48,75

7,54

26,53

1997

19,53

44,97

5,15

18,07

1999

16,70

127,26

13,21

42,05

2001

9,65

105,63

8,81

26,38

2003

13,99

122,49

7,87

23,14

2004

8,61

124,92

14,17

19,69

2005

13,31

152,59

7,88

21,03

Fontes: Ipeadata e Banco Central. Notas: 1. Mdia anual da taxa

Overnight/Selic descontada do IPCA; 2. Juros nominais com desvalorizao
cambial.

Uma outra causa fundamental para explicar o grande aumento dos gastos
do Estado ocorrido nos ltimos vinte anos est no aumento dos gastos sociais do
Estado brasileiro a partir da transio democrtica. Conforme podemos observar
pela Tabela 17, as transferncias relativas assistncia e previdncia social
aumentaram quase 8 pontos percentuais do PIB. Adicionalmente, as outras
despesas primrias aumentaram 5,43 pontos percentuais do PIB. Se
considerarmos que cerca da metade dessas despesas foram tambm destinadas a
gastos sociais, principalmente nas reas da educao e da sade, teremos que o
aumento total com a despesa social entre 1985 e 2003 foi de 10 pontos
percentuais do PIB. Some-se a isto cerca de 6 pontos percentuais do PIB de
aumento dos juros e teremos explicado praticamente todo o aumento da carga
tributria que ocorreu nesse perodo.

Tabela 17. Despesas pblicas entre 1985 e 2003 (% do PIB)
Despesas pblicas

1985

2003

Diferena

(1)

(2)

(2-1)

Investimentos (FBKF)

2,60

1,68

-0,92

Assistncia e Previdncia

7,69

15,62

7,93

Outras

Despesas

12,16

17,59

5,43

Despesas

22,45

34,89

12,44

Primrias
Total
Primrias

Fontes: IBGE e www.ipeadata.gov.br.

Uma outra forma de ver o aumento do gasto social no Brasil o que
aparece na Tabela 18, na qual temos comparados o crescimento do PIB e o
aumento do gasto social per capita entre 1980 e 2000. So dois nmeros
diretamente comparveis. Enquanto a renda por habitante aumentava meros 8,5%
algo que no Brasil se obtinha em dois ou trs anos entre 1930 e 1980 , o
aumento do gasto social per capita foi de 43,4%, ou seja, oito vezes maior.

Tabela 18. Crescimento per capita do PIB e do gasto social: 1980-2000

Crescimento
(%)

PIB per capita1

8,5

Gasto social per capita

43,4

Fontes: IBGE/PNAD 2002; Ipeadata, Inep. Observaes: Preos de 2002.

Clculos realizados pelo autor e Carmen A. Varela.

A ortodoxia convencional tem insistido em tentar diminuir esses gastos.
De fato, lograr que os gastos sociais e da previdncia (do INSS) aumentem em um
ritmo menor que o crescimento do PIB nominal necessrio. Reduzir, entretanto,
os gastos sociais reais, como muitos gostariam, no politicamente possvel nem
socialmente razovel, dados os compromissos que foram estabelecidos na
transio democrtica brasileira. O significativo aumento do gasto social no
Brasil foi conseqncia do grande acordo que ocorreu no pas a partir de 1977 e
que afinal levou transio democrtica em 1985 e Constituio de 1998. Esse
acordo, que tenho chamado de Pacto Popular-Democrtico de 1977, comeou
como uma reao da sociedade ao pacote de abril, um conjunto de medidas
autoritrias tomadas pelo ento presidente Geisel. A indignao contra o regime
militar envolveu tambm a rejeio da alta concentrao de renda que o sistema
autoritrio aprofundou. E levou todos os partidos particularmente o PMDB, o
PSDB e o PT, que, depois, ocupariam sucessivamente a Presidncia , a se
comprometerem com um programa de distribuio de renda via aumento do
gasto social. O aumento das despesas sociais foi, portanto, uma estratgia
definida pelas foras polticas que comandaram a transio democrtica
brasileira, em resposta radical desigualdade existente no pas. Os brasileiros
entenderam que a forma de reduzir a concentrao de renda no pas seria
aumentar consideravelmente o gasto social, principalmente o gasto em educao
e sade. E isto foi feito. A direita geralmente argumenta que esse gasto
ineficiente, que no chega ao usurio final, ficando todo na prpria burocracia,
mas a melhoria substancial dos indicadores sociais que vimos na Tabela 6
demonstra o equvoco dessa viso: ineficincias naturalmente existem, mas o
gasto pblico sem dvida chega ao pobre. Portanto, embora o gasto social seja

tambm uma causa, alm dos juros, do aumento do gasto pblico brasileiro, no
existe espao poltico, nem justificativa moral, nem mesmo justificativa
econmica (de eficincia) para a diminuio do gasto social. Temos que pensar
que esse gasto uma forma de salrio indireto. Como o desemprego muito alto
e os rendimentos das famlias, muito baixo, a sociedade brasileira compensa em
parte esses fatos atravs do gasto social. possvel e necessrio diminu-lo em
termos relativos ao PIB para que se possa aumentar o investimento pblico e
reduzir a carga tributria. E possvel aumentar a eficincia do seu gasto atravs
da reforma da gesto pblica. O grande espao que existe hoje no oramento
federal para o corte de despesas , porm, o que est aberto pela alta taxa de
juros que implica um custo de cerca de 8% do PIB, ou de 20% da receita do
Estado no o do gasto social.

PRIMEIRO O AJUSTE FISCAL?

Finalmente, uma das causas fundamentais do desequilbrio fiscal o
desinteresse da prpria ortodoxia convencional em resolv-lo, no obstante seu
discurso insistente atribuindo altos juros e baixo crescimento a ele. O problema
todo est no gasto pblico, nos dizem, mas no mostram real empenho em
enfrentar o problema, e, naturalmente, jamais incluem no gasto pblico os juros,
que fica abaixo da linha uma linguagem tcnica para que possa ser
esquecido. A evidncia desse desinteresse est no uso do supervit primrio
como critrio de ajuste, nas metas estabelecidas e no seu cumprimento.
Em 1999, a ortodoxia convencional estabeleceu como grande meta fiscal
um supervit primrio de 3,5%; em 2003, aumentou-a para 4,25% do PIB. Desde
1999 essas metas foram cumpridas com folga e, no entanto, a ortodoxia
convencional continuou explicando todos os problemas da economia brasileira
em termos fiscais. A contradio evidente. Se o objetivo fosse realmente
resolver o problema fiscal, a meta seria pelo menos o dficit pblico nominal
zero. Nesse caso, a meta de supervit primrio correspondente seria exatamente
igual ao peso dos juros pagos pelo Estado no PIB. Ou seja, em vez de 4,25%, seria
em torno de 8% do PIB! Uma taxa que qualquer mortal consideraria exagerada. A

alternativa, obviamente, seria baixar pelo menos para a metade o peso dos juros
para se obter o mesmo dficit zero. Mas esta no uma alternativa que interesse
aos representantes da ortodoxia convencional. Na verdade, para eles mais
interessante manter o desequilbrio fiscal estvel e a taxa de juros nos nveis
mdios dos ltimos anos.
Em relao questo fiscal brasileira existe uma falsa controvrsia e uma
controvrsia real. A falsa controvrsia diz respeito crtica de que o novo
desenvolvimentismo, por ser keynesiano, seria frouxo no plano fiscal. A
verdadeira sobre a ordem das medidas a serem tomadas para que o pas saia
da armadilha da taxa de juros: primeiro fazer o ajuste e depois baixar os juros, ou
adotar uma estratgia que combine o ajuste com toda uma srie de reformas
financeiras que levem baixa da taxa de juros.
A ortodoxia convencional critica seus adversrios como se todos
estivessem ainda presos a um keynesianismo populista que vicejou na Amrica
Latina principalmente em meio crise dos anos 1980, num momento em que o
antigo nacional-desenvolvimentismo j se esgotara. O princpio de que todo
agente econmico deve controlar suas despesas que deve ser econmico
provavelmente o princpio mais antigo e bsico da economia. Existe entre os
economistas neoclssicos ou ortodoxos e os keynesianos uma conhecida
discusso sobre a efetividade ou no de uma poltica fiscal contracclica, mas essa
uma falsa controvrsia no caso da economia brasileira ps-1994, porque a
anlise keynesiana pressupe como ponto de partida o equilbrio intertemporal
das contas pblicas coisa que desde o incio dos anos 1980 no existe no
Brasil. A tese de que em qualquer circunstncia o oramento deva estar
equilibrado no curto prazo afinal apenas uma manifestao de
fundamentalismo de mercado, uma maneira de alcanar a reduo do tamanho
do Estado sonhada pelos neoliberais. Na prtica, os governos e os bons
economistas dos pases ricos no hesitam em adotar poltica fiscal expansionista
quando se vem em recesso. Essa poltica pode implicar aumento de despesa e
dficit pblico, como fez o Japo para tentar escapar depresso em que se
envolveu sua economia nos anos 1990, ou pode se manifestar atravs da reduo
dos impostos uma alternativa que tem dupla vantagem do ponto de vista

conservador: agrada os ricos e reduz a carga tributria, ou seja, o tamanho do

Estado.
Keynes foi o grande economista do sculo XX no porque tenha derrogado
o princpio do oramento equilibrado, mas porque mostrou que ele pode ter
excees. Em certos casos o agente pode se endividar para investir, como
Schumpeter enfatizou; em outros, para reavivar a demanda agregada. Keynes
sempre distinguiu o oramento corrente do oramento de investimentos.
Atribuir a ele ou aos economistas keynesianos falta de firmeza na conduo da
poltica fiscal no faz sentido.11 Keynes mostrou de forma inovadora que uma
poltica desse tipo se justificava porque h nas economias capitalistas uma
ameaa sempre presente de insuficincia de demanda de desvinculao entre
a demanda e a oferta agregadas que as economias clssica e neoclssica
consideravam garantida. Entretanto, ao justificar nesses momentos a poltica
fiscal expansionista, ele pressupunha que o setor pblico partisse de uma
situao inicial de equilbrio fiscal, da qual se desvincularia durante um breve
perodo para voltar a ela assim que a economia reaquecesse e as receitas dos
impostos voltassem a crescer (Bresser-Pereira e DallAcqua, 1991; Carvalho,
1992). Keynes no considerava, como no o consideram os bons
macroeconomistas (que so sempre keynesianos de alguma maneira), a idia de
apoiar dficits pblicos crnicos levando crise fiscal, como aqueles que
ocorreram com grande freqncia no Brasil e na Amrica Latina. Quando o
dficit e o endividamento pblico atingem nveis elevados, no apenas os
credores passam a requerer juros mais elevados; os investidores tambm se
retraem ao invs de se sentirem estimulados pelo aumento do gasto pblico.
Considerada a ressalva keynesiana, cada pas ou Estado-nao dever se
pautar pelo princpio da economia. Quando no o faz, quando seu Estado
apresenta dficits crnicos e v sua dvida aumentar, seus credores se
preocuparo, comearo a estabelecer condies inaceitveis para continuar a
financi-lo e, afinal, o levaro quebra. No limite, quando o Estado comea a
perder crdito, os juros sobem e o problema da dominncia fiscal ou seja, de
os juros e a dvida crescerem de forma espiral surge como, por exemplo,
11

Para anlises recentes da poltica fiscal keynesiana, ver Arestis e Sawyer (2004) e Berglund
e Vernengo (2006).

surgiu no Brasil na crise de 2002. Antes disso, porm, a poltica de estimular a

demanda, que a poltica fiscal expansionista teoricamente visaria, deixa de fazer
efeito porque os investidores perdem confiana no governo e no futuro, reduzem
suas expectativas de lucro e a demanda agregada diminui ao invs de aumentar
em conseqncia do aumento do gasto. O problema no est no fato
fantasmagrico de que os agentes econmicos racionalmente neutralizem a
poltica fiscal, ou porque o endividamento pblico implique sempre aumento dos
juros e crowding out dos investimentos privados, mas na segurana e nas
expectativas de lucro dos empresrios que investem. No h neutralizao
porque os agentes econmicos no so to racionais e capazes de agir
intertemporalmente quanto supe a hiptese das expectativas racionais; no h
necessariamente crowding out em decorrncia do dficit pblico porque, para
que isso acontecesse, seria preciso que o aumento do gasto pblico fosse a causa
do aumento dos juros e no o aumento dos juros a causa principal do gasto
excessivo do Estado, como acontece no Brasil. preciso, entretanto, ter claro que
qualquer poltica fiscal expansionista em um quadro de crise fiscal crnica como
o do Brasil ineficaz, porque os empresrios ficam em dvida quanto
sustentabilidade do endividamento pblico e param de investir.
Por outro lado, quando temos um regime de cmbio flutuante mais
poltica de metas de inflao mais ampla conversibilidade da conta de capitais,
como o caso do Brasil, a necessidade do equilbrio das contas fiscais, quase
tanto quanto o das contas externas, se torna especialmente estratgica. Nos
momentos em que se verificam sadas de capitais, o Banco Central obrigado a
aumentar os juros at que os credores se acalmem. Nesse momento, alm de
reservas internacionais amplas, importante que a situao fiscal do pas seja
confortvel para que possa fazer frente crise.
Entretanto, alm da falsa controvrsia j que h acordo sobre a
necessidade e a importncia do ajuste fiscal , existe a verdadeira controvrsia:
a discordncia real. Essa discordncia pode ser resumida da maneira mais
simples na seguinte proposio: para a ortodoxia convencional, ainda que nem
sempre seus representantes considerem o desequilbrio fiscal a causa das altas
taxas de juros, todos eles concordam que, primeiro, ser necessrio enfrentar
esse desequilbrio atravs de um esforo fiscal muito maior, para depois, ou em

conseqncia, lograr a baixa da taxa de juros de curto prazo que onera a dvida
pblica,

enquanto

para

novo

desenvolvimentismo

preciso,

concomitantemente, realizar o ajuste fiscal e reduzir a taxa de juros.

Na verdade, com essa estratgia retrica do primeiro e do depois, o
que a ortodoxia convencional procura postergar ou evitar que a taxa de juros
caia. Em vez de declarar diretamente que contra determinado evento, comum
a estratgia de condicionar esse evento a determinados fatos futuros. Nas
empresas, por exemplo, aqueles que so contra a descentralizao mas no tm
coragem de a ela se opor diretamente, recorrem ao argumento de que primeiro
necessrio treinar os gerentes, ou definir melhor as regras, para depois
descentralizar. No caso da taxa de juros, primeiro preciso resolver o
problema fiscal para que, depois, os juros possam automtica ou naturalmente
baixar. Conforme afirmam seus representantes, todos os economistas sensatos
tm plena conscincia de que no haver consistncia para a queda dos juros
reais e a elevao do cmbio real sem o encaminhamento prvio de uma soluo
estrutural para o ainda no resolvido problema fiscal brasileiro. Dessa maneira, a
necessria soluo estrutural para o problema fiscal torna-se um libi para que
nada se faa em relao aos juros e ao cmbio. Trata-se de um raciocnio muito
semelhante ao que adotava a ortodoxia convencional entre 1980 e 1994. No
querendo ou no sabendo diagnosticar a inflao como inercial, dizia-se que
primeiro era preciso realizar o ajuste fiscal, porque, depois, e
automaticamente, a taxa de inflao cairia. Enquanto isso, os crticos da
ortodoxia convencional de ento diziam que era preciso, ao mesmo tempo,
realizar o ajuste e neutralizar a inrcia. Quando, em 1990 e 1991, o dficit
pblico operacional zerou e a inflao no baixou, os economistas monetaristas
da ortodoxia convencional se calaram e afinal abriu-se espao para que o Plano
Real neutralizasse a inrcia inflacionria e acabasse com a alta inflao.
Um ajuste fiscal forte fundamental no para reduzir o tamanho do
Estado, mas para tornar o Estado sadio no plano financeiro e fiscal e, por isso
mesmo, forte, capaz de exercer seu papel de instrumento por excelncia de ao
coletiva da Nao. E para tornar os empresrios confiantes e prontos a investir.
Enquanto os pases asiticos sempre deram um exemplo de rigidez fiscal, aqui
muitas vezes os governos foram frouxos do ponto de vista fiscal. No tenho

dvida de que esta uma das razes do xito muito maior daqueles pases
quando comparados aos latino-americanos. Agindo dessa forma, eles
fortaleceram seus Estados e tiveram condio de transform-los em um efetivo
instrumento de ao nacional, enquanto os pases latino-americanos se perdiam
na inflao. Alm de rejeitarem o populismo fiscal, que implica o Estado gastar
mais que arrecadar, foram refratrios a qualquer populismo cambial, ou seja, ao
Estado-nao importar mais do que exportar. Coria do Sul (anos 1970),
Tailndia, Malsia e Indonsia (anos 1980) se desenvolveram durante algum
tempo operando com dficits em conta corrente (Gala, 2006). No agiram, porm,
de forma ortodoxa, ou seja, recusando em qualquer circunstncia o dficit
pblico ou o dficit em conta corrente. Em certos momentos, e por perodo
limitado, tanto um quanto outro dficit podiam se justificar. Bons economistas,
bons formuladores de poltica macroeconmica so exatamente aqueles que
sabem examinar cada caso, cada situao determinada, e tomar a deciso
acertada.
A baixa da taxa de juros sem que haja aumento da inflao exige a reduo
da despesa pblica. No porque a reduo da taxa de juros de curto prazo
provoque o aumento da demanda a ponto de causar significativa elevao da
taxa de inflao, como pretende a ortodoxia convencional, mas porque essa
reduo provocar a elevao da taxa de cmbio que ter o efeito transitrio de
acelerar a inflao. Embora esse processo de acelerao inflacionria deva ser
pequeno e transitrio, ser preciso compens-lo com o ajuste fiscal. A reduo da
despesa pblica sinalizar para o mercado a seriedade da estratgia de reduo
da taxa de juros. Suponhamos que essa reduo, realizada no espao de seis
meses, seja de 1% do PIB. A esse valor ser necessrio somar a grande economia
fiscal que vir da baixa da taxa de juros uma economia que poder ser,
facilmente, de 5% do PIB, a ser obtida em um prazo de cerca de dois anos (ver
Captulo 11). Os 6% do PIB assim logrados e mantidos atravs de um duro
controle fiscal podero, ento, ser divididos: uma parte para lograr uma
poupana pblica positiva que financie os investimentos pblicos necessrios
retomada do crescimento, enquanto a outra parte destinada reduo da carga
tributria. Supus uma reduo de despesa relativamente pequena porque preciso
no sobreestimar a capacidade de reduzir a despesa pblica corrente no

financeira. possvel cortar despesas inteis: essa uma tarefa de todos os dias
de qualquer bom governo. Entretanto, o limite para a reduo dessa despesa no
curto prazo no est nas vinculaes da receita que obrigam o governo a gastar
no social. Essas vinculaes no so arbitrrias: elas refletem a desigualdade
existente no pas e a deciso da sociedade brasileira de enfrent-la atravs do
aumento da despesa social.
Em concluso, existe uma divergncia fundamental entre os economistas
novo-desenvolvimentistas e os ortodoxo-convencionais. Estes ltimos vivem no
Brasil conflitos e contradies insolveis. Esto no poder desde 1993 e, por isso
mesmo, quando atribuem os problemas do pas m administrao fiscal, esto
criticando a si prprios. Quando atingem o supervit primrio acordado com o
FMI, deveriam ficar satisfeitos. De fato ficam, como o caso de Afonso Bevilaqua
(2006), diretor de Poltica Econmica do Banco Central desde 1999: Ns temos
mencionado nas nossas atas que a nossa hiptese em relao trajetria das
contas pblicas que o governo vai continuar cumprindo as metas de supervit
primrio de 4,25%. Com essa meta voc assegura a sustentabilidade da trajetria
da relao dvida pblica/PIB ao longo do tempo, que uma hiptese
fundamental de trabalho. E assim passam a declarar que, graas ao trip
macroeconmico que adotaram, baseado em cmbio flutuante, supervit
primrio e poltica de metas de inflao, tudo est s mil maravilhas no pas e a
retomada do desenvolvimento est no dobrar da esquina. Mas, em seguida,
quando so criticados pelos altos juros que praticam, voltam ao problema fiscal
que um momento antes afirmavam estar resolvido e afirmam que tudo a
queda da taxa de juros, a retomada do desenvolvimento depende desse ajuste
impedido pelos populistas. Na verdade, quem em ltima anlise impede que o
pas alcance o equilbrio fiscal so eles mesmos, ao definirem e cumprirem metas
fiscais que no resolvem o problema.
Para o novo desenvolvimentismo no h dvida de que temos um
problema fiscal grave, que a gesto fiscal do pas pela ortodoxia convencional
tem sido frouxa em geral e particularmente em relao taxa de juros. Essa taxa
doentia que h anos prevalece no pas no antes causa do que conseqncia do
desequilbrio fiscal. O populismo fiscal dos governos tambm uma causa, mas
secundria: desde 1990 os governos, exceto em vsperas de eleies, no tm

sido irresponsveis em relao ao gasto pblico e, desde 1999, a meta de

supervit primrio acordada com o FMI vem sendo alcanada. A causa principal
do desequilbrio fiscal a prpria taxa de juros de curto prazo decidida pelo
Banco Central com o argumento de que necessria para combater a inflao.
Alm do prprio nvel descomunal da taxa de juros, a gravidade do ndice de
juros pagos pelo Estado/PIB e a poupana pblica negativa, apesar do supervit
primrio elevado, no deixam dvidas a respeito. Um pas cujo Estado
financeiramente saudvel, que em vez de pagar 9% do PIB em juros paga um
quarto ou um quinto desse valor, pode ter um supervit primrio muito menor.
Mas, enquanto no se logra resolver a distoro fundamental da economia
brasileira, que a taxa de juros de curto prazo a causa principal do prprio
desequilbrio fiscal do pas , no ser possvel baixar o supervit primrio.