INVESTIGACIN Y ANLISIS

UNASUR: Desafos
geopolticos, econmicos y
de poltica exterior

El sistema mundial est manifestando cambios significativos desde el

inicio del siglo XXI. El trnsito hacia la multipolaridad, con distintas
potencias dominantes en las estructuras de poder poltico, militar,
econmico no se ha detenido pero tampoco se ha consolidado, principalmente debido a la recuperacin econmica de los Estados Unidos
y la desaceleracin de la economa china, lo que mantiene la asimetra
caracterstica de la etapa anterior. El ncleo geopoltico del sistema
westafliano se est desarticulando con una rotacin del eje de poder
mundial hacia la regin Asia Pacfico. La economa mundial construye
espacios preferenciales a travs de los mega acuerdos comerciales en
negociacin. El ascenso de potencias emergentes que comparten principios generales de la poltica internacional (soberana, diplomacia, capitalismo, etc.) pero representan modelos polticos, valores y principios
distintos aumenta la incertidumbre. En este contexto general los pases
latinoamericanos y sus iniciativas regionales estn expuestos a nuevos
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PENSAMIENTO PROPIO 42

Elsa Llenderrozas

UNASUR: Desafos geopolticos, econmicos y de poltica exterior

dilemas y varios interrogantes surgen para la regin qu importancia

estratgica adquieren los regionalismos de Amrica Latina hoy en un
mundo con estas caractersticas? Qu efectos tienen estos procesos
sobre la UNASUR, particularmente en trminos de su identidad regional? Qu capacidad de adaptacin tiene UNASUR frente a los nuevos
desafos que se le presentan? Ha sido capaz de instrumentar una accin
externa o una proyeccin internacional concertada? Cmo impactan
las actuales condiciones econmicas desfavorables en el desempeo
de las instituciones regionales?
A lo largo de este trabajo se analizar el modo en que las tendencias
globales, las dinmicas hemisfricas y las condiciones polticas internas
estn afectando el funcionamiento y la trayectoria de la UNASUR. Asimismo se intentar explicar la manera en que la institucin sudamericana est modificando elementos de su identidad regional. En el mismo
sentido, se mencionarn los motivos por los que la situacin econmica
sudamericana afectar el funcionamiento de la institucionalidad regional y los obstculos para la consolidacin de la arquitectura institucional
sobre la base de una heterogeneidad de proyectos nacionales. Como
consecuencia de este conjunto de factores y por caractersticas propias
del proceso regional, se afirma que la UNASUR no tiene capacidad de
proyectar una visin estratgica comn o una accin externa concertada,
que su rol de estabilizador o mediador poltico se ir debilitando y que
en cambio, como mecanismo regional se concentrar y fortalecer en
aquellas funciones de coordinacin de polticas sectoriales.

PENSAMIENTO PROPIO 42

Las dinmicas polticas externas e internas

La Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR) acaba de festejar el
8 aniversario desde su creacin en la Cumbre Energtica Suramericana, celebrada el 17 de abril de 2007 en la Isla Margarita. Un ao despus,
el 23 de mayo de 2008, los doce pases miembros firmaron su tratado
constitutivo, que entr en vigor en marzo de 2011, luego de que nueve
de ellos efectuaran la correspondiente ratificacin parlamentaria. En
trminos histricos, la UNASUR es un organismo regional reciente.
Sin embargo, esta circunstancia no la releva del anlisis de sus posibilidades y limitaciones, de los obstculos estructurales o coyunturales
que pueden entorpecer su desarrollo y las potencialidades que pueden
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Elsa Llenderrozas

favorecerlo. Como espacio nuevo y sin suficiente institucionalizacin,

est sometido a mltiples procesos que afectan su funcionamiento y
su trayectoria.
En el plano externo, adems de las tendencias globales ya mencionadas,
la valoracin estratgica de UNASUR se ve alterada por la relevancia
de las relaciones bilaterales de China, Rusia e India con los pases
latinoamericanos. La ausencia de vnculos institucionalizados de los
mecanismos regionales con estas potencias (slo CELAC tiene una
agenda conjunta con cada una de estas potencias emergentes) reduce
la valoracin estratgica de estos regionalismos. Todos los acuerdos
importantes de China en la regin se han instrumentado en el plano
bilateral (Nicaragua, Brasil, Venezuela, Argentina, etc.). La estrategia de
China de combinar multilateralismo (cumbres CELAC-China; miembro no prestatario del BID, observador permanente en OEA, etc.) con
bilateralismo, multiplica los esfuerzos de los pases latinoamericanos en
las negociaciones internacionales, principalmente en trminos de los
recursos materiales y humanos necesarios para afrontar la superposicin
de mltiples agendas de cumbres y reuniones bilaterales. Esta cuestin afecta, incluso, a los pases de economas ms grandes, como ser
Brasil, cuyo gobierno, bajo imperativos de la crisis econmica, anunci
recientemente un recorte sustancial en el presupuesto de Itamaraty.

El polo de poder norteamericano vuelve a ejercer atraccin en sectores

polticos y econmicos de la regin. Las percepciones geopolticas de
actores influyentes en Brasil, Chile, Uruguay, Colombia, Paraguay, han
cambiado recientemente. De muchas maneras, la recomposicin de las
relaciones cubano-norteamericanas impact en el equilibrio de poder
hemisfrico, que sumado a las propias crisis polticas y econmicas
a nivel nacional de los pases de la regin, hizo que las relaciones de
rivalidad preexistentes comenzaron a perder sustento ideolgico.
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PENSAMIENTO PROPIO 42

Otro elemento de significacin es la recuperacin econmica de los

Estados Unidos y el fortalecimiento de su presencia en Amrica Central y el Caribe (no slo en el plano de la ayuda militar, sino tambin
comercial ), incluyendo la reconstruccin de la relacin con Cuba. El
dilogo Cuba-Estados Unidos despej el rea caribea en trminos
geopolticos y la crisis de los programas de cooperacin petrolera de
Venezuela -como Petrocaribe- ofreci una oportunidad para el gobierno
norteamericano de retomar la iniciativa.

UNASUR: Desafos geopolticos, econmicos y de poltica exterior

El cambio en la actitud externa del gobierno brasileo agrega otro

factor significativo dentro de las tendencias regionales. Acosado por la
tensin poltica y el estancamiento econmico, Brasil ha dado un giro
en las estrategias de posicionamiento a nivel regional. El compromiso
reciente de los presidentes de Brasil y Mxico de acercar el Mercosur y
la Alianza del Pacfico, apunta a una forma de armonizacin entre los
intereses de ambos grupos, y abandona las actitudes de competencia
que marcaron el juego estratgico entre los dos estados latinoamericanos ms grandes durante la ltima dcada. La decisin de Brasil,
junto a Uruguay y Paraguay, de avanzar hacia un acuerdo comercial con
la Unin Europea, an a riesgo de sacudir el Mercosur, es otra seal
de cunto se ha alterado la estrategia de poltica exterior brasilea a
partir del segundo mandato de Dilma Roussef y del efecto del freno
econmico sobre las preferencias estatales.

PENSAMIENTO PROPIO 42

En el mbito sudamericano, la crisis poltica y el deterioro de las

condiciones econmicas de Venezuela estn impactando de manera
negativa en la UNASUR. El ncleo de consensos alrededor del significado de la democracia y los derechos humanos se est desarmando
en la medida que comienza a disociarse la retrica de la realidad. El
capital poltico, el reconocimiento y la capacidad que UNASUR haba
acumulado en la mediacin frente a crisis de la regin, comienzan a
evaporarse frente al caso venezolano.
Sin duda, la situacin del presidente Maduro es un tema divisivo en la
regin y cada vez son mayores los costos polticos de los gobiernos por
no involucrarse de manera ms activa en la bsqueda de una solucin
poltica a la crisis. Las condiciones econmicas, sociales y polticas de
los venezolanos plantean un desafo a los pases sudamericanos, en
trminos de defensa de los derechos humanos como valores fundamentales de la vida poltica. Aunque la UNASUR ha asumido cierta
responsabilidad en la mediacin, su imparcialidad se ha puesto en duda
por la oposicin venezolana. Esta deficiencia debilita la valoracin que
la opinin pblica y los sectores polticos de diverso perfil ideolgico
tienen sobre UNASUR pero tambin sobre el Mercosur y la CAN. Se
disminuye su legitimidad y aparecen otras iniciativas polticas como
la de los ex presidentes y lderes latinoamericanos que intentan cubrir
ese vaco. Por otra parte, las decisiones de defensa del gobierno venezolano que elevaron la tensin con Colombia y Guyana por reclamos
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Elsa Llenderrozas

territoriales, tambin ponen a prueba la capacidad de la UNASUR para

superar disputas limtrofes entre sus miembros.
Las crisis polticas, la baja aprobacin de los gobernantes y la cada
en la calidad de las democracias de la regin son factores que reducen
las potencialidades de la UNASUR. La inestabilidad poltica reaparece
como amenaza en algunos gobiernos, acosados por la corrupcin (Brasil, Chile, Argentina) o el deterioro de las libertades democrticas y las
condiciones econmicas de la sociedad (Venezuela, Ecuador). Las instituciones regionales suelen estancarse, en vez de avanzar, en perodos
de turbulencias polticas, debido al carcter intergubernamental de los
regionalismos, que los hace depender de la estabilidad de los gobiernos,
de su fortaleza y principalmente de la voluntad poltica de los mismos
para avanzar en el proceso. La historia de la integracin regional en
Amrica Latina, nos muestra numerosos ejemplos de estancamiento
o incluso de retroceso de mecanismos regionales ante escenarios de
crisis polticas o econmicas.

La conjuncin de estas tendencias globales y regionales, ms los factores

estructurales mencionados, anuncia un desajuste entre los intereses polticos nacionales que estn cambiando y la identidad de la UNASUR al
momento de su creacin. Segn sus directrices generales, la UNASUR
se cre sobre una base de principios que son parte del acervo regional
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PENSAMIENTO PROPIO 42

Adems, los regionalismos arrastran problemas relacionados con su

escasa o dbil institucionalidad, con la falta de avances concretos en
muchos campos de la integracin, la superposicin de esquemas de integracin, y el intento de sostener iniciativas regionales sin los recursos
necesarios. Estas cuestiones permanecen irresueltas. Tanto la UNASUR
como la CELAC, las experiencias ms recientes, son el resultado de
una etapa de autonoma y expansin econmica. Sin embargo, tiene
rasgos que las diferencian. La primera se identifica con una larga lista
de proyectos en infraestructura, defensa, salud, entre otras. que pueden
verse afectados por las economas en crisis. Los planes de recortes del
gasto pblico de Brasil, economa motor del espacio sudamericano,
son una seal de preocupacin para los proyectos pendientes. La
segunda, en cambio, es una iniciativa que no tiene compromisos de esas
caractersticas, bsicamente busca visibilidad, alto perfil internacional
y representar a la regin en las relaciones externas, roles de bajo costo
en trminos de recursos.

UNASUR: Desafos geopolticos, econmicos y de poltica exterior

y constituye la estructura de ideas y valores comunes, presentes en las

propuestas regionales de los ltimos 70 aos. Desarrollo, autonoma,
integracin, patria grande son ideas que fueron dando contenido al
proyecto sudamericano. Esta entidad regional se construy primeramente en base a una identificacin geogrfica, a la definicin de un
espacio sudamericano (que hace a la inclusin de Guyana y Suriname)
y est anclada en el pensamiento de un proyecto inconcluso de unidad
latinoamericana. Desde su comienzo, las decisiones y las prcticas le
dieron al proceso un carcter principalmente defensivo y cerrado. Esta
unin de pases se refera en primer lugar a los miembros propiamente
dichos (los pases sudamericanos) y en segundo lugar a los otros pases
latinoamericanos, que podran incorporarse en un proceso largo.

PENSAMIENTO PROPIO 42

Las identidades de los espacios regionales pueden transformarse. As

como la CAN y el Mercosur, en sus largas trayectorias histricas, fueron
alterando sus identidades institucionales, dos cambios significativos
comienzan a perfilarse en la UNASUR. El primero corresponde a su
funcionalidad. La UNASUR se ir adaptando funcionalmente para
servir como institucin marco de coordinacin poltica de distintos
proyectos de cooperacin sectorial. Su fortaleza ser consolidarse como
un rgano dedicado a la definicin y consenso de propuestas sectoriales
(defensa, infraestructura, salud, etc.) El rol poltico de estabilizador
regional, su papel como mediador frente a crisis polticas intrarregionales, quizs lo que le mereci ms visibilidad y reconocimiento poltico,
est comenzando a debilitarse.
Tampoco la OEA puede recuperar su histrico protagonismo en estas
cuestiones debido a que todo el sistema interamericano padece una
crisis de legitimidad, con bajos niveles de aceptacin y reconocimiento.
Particularmente algunos pases sudamericanos cuestionan tanto su
utilidad como la influencia de la potencia hemisfrica dentro de ese
organismo. Pero en la UNASUR tampoco se impone una posicin homognea: un grupo de pases asume un compromiso ms amplio con
la OEA (Chile, Uruguay, Per, Colombia, y ms moderado, Brasil) y
otro grupo directamente cuestiona el funcionamiento de la institucin
o ha renunciado a alguno de sus rganos (Venezuela, Ecuador, Bolivia,
y en menor grado Argentina). Por la historia institucional, por el reconocimiento a las reglas y normas que implica y por su carcter ms
inclusivo a nivel continental, el primer grupo no desestima a priori la
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Elsa Llenderrozas

El segundo cambio en su identidad se asocia al significado del concepto

convergencia, un elemento inherente al proceso de creacin del mecanismo regional. En sus comienzos, y as qued plasmado en el tratado
constitutivo, la UNASUR se asuma como un proyecto de convergencia
de los bloques regionales Mercosur y CAN, que concentran la dimensin comercial, con caractersticas particulares y respetando las mismas.
La UNASUR sera la instancia poltica e institucional que consolidara
el espacio sudamericano, definindose primariamente como una geografa acotada al entorno de Amrica del Sur, no en oposicin ni en
contradiccin a los mecanismos preexistentes, sino en un proceso de
coordinacin y convergencia. Por distintas razones, algunas de las cuales
fueron enumeradas ms arriba, entre los miembros de la UNASUR,
aunque todava no como posicionamiento institucional, comienza a
introducirse la idea de convergencia en la diversidad, (aceptar y sumar
simblicamente a la Alianza del Pacfico, donde la dimensin comercial
recupera centralidad) y convergencia hacia un espacio biocenico,
esta ltima conceptualizacin desdibuja el significado del hacia
adentro del proyecto original de la UNASUR y le suma proyeccin
externa, dimensin geopoltica y contenido econmico-comercial que
hasta entonces careca. Este cambio incipiente se debe a la necesidad
de sumar proyeccin estratgica, de optimizar las potencialidades de
UNASUR en un entorno geopoltico cambiante, con la negociacin
de mega acuerdos comerciales excluyentes. Nuevamente, el cambio en
la actitud externa de Brasil puede ser clave. No slo la restriccin de
su accionar internacional, muy visible en el perodo de la presidenta
Dilma Roussef, comparado con su antecesor Lula Da Silva. Tambin el
ajuste en sus prioridades y en la recuperacin de ejes tradicionales para
la poltica externa brasilea. Las opciones de inversin del gobierno de
Brasil en momentos de crisis econmica se orientan en esa direccin
(por ejemplo los estudios de viabilidad del ferrocarril transocenico
que une costas atlnticas brasileas y puertos peruanos en el Pacfico)
que le permitir tener un acceso diferenciado a mercados asiticos y
un nuevo posicionamiento estratgico al pas.
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PENSAMIENTO PROPIO 42

legitimidad del sistema interamericano. El segundo grupo, en cambio,

cuestiona a la OEA en trminos de su ineficacia, rechaza la influencia
de los Estados Unidos en la institucin y respalda un rol ms decido
de UNASUR como instrumento de mediacin frente a crisis polticas
internas o multilaterales.

UNASUR: Desafos geopolticos, econmicos y de poltica exterior

La accin externa de UNASUR

Inicialmente, quienes discutieron los objetivos y funciones de la UNASUR se ocuparon de concederle algn rol de representacin externa.
As, en su Tratado Constitutivo (art. 15) se establece que la UNASUR
promover iniciativas de dilogo sobre temas de inters regional o
internacional y buscar consolidar mecanismos de cooperacin con
otros grupos regionales, Estados y otras entidades con personalidad
jurdica internacional, priorizando proyectos en las reas de energa,
financiamiento, infraestructura, polticas sociales, educacin y otras a
definirse. La letra del tratado indica que el bloque actuar como una
sola voz frente a eventos mundiales, en las organizaciones internacionales y en los vnculos regionales, sin embargo, hasta el momento, los
alcances externos de la iniciativa sudamericana han sido limitados.

PENSAMIENTO PROPIO 42

Si bien es apresurado evaluar el desempeo y los resultados de la

UNASUR en el plano extra-regional, es necesario recordar que los
ejes de dilogo poltico que ha desplegado el bloque corresponden a
propuestas elaboradas inicialmente por Brasil, en algunos casos an
antes de constituirse la UNASUR. Por ejemplo, los casos de la Cumbre
de Amrica del Sur y Pases rabes (ASPA) y la Cumbre de Amrica
del Sur y Africa (ASA). Ambos foros focalizan su inters en la cooperacin sur-sur, uno de los lineamientos centrales de la poltica externa
brasilea. Ms recientemente, la primera Cumbre BRICS-UNASUR,
que se realiz en julio de 2014 en Brasilia, tambin abri un nuevo
espacio de dilogo con las potencias emergentes. Todas estas iniciativas
tienen el sello de origen de la diplomacia de Itamaraty.
La primera Cumbre de ASPA se realiz en Brasilia en 2005 con el
objetivo de impulsar la cooperacin cientfica, tcnica y cultural entre
ambas regiones, y facilitar las condiciones del comercio y las inversiones
mutuas. La ltima se celebr en Per en el ao 2012. Estas reuniones
han girado en torno a una variedad de temas: asuntos sociales, medio
ambiente, economa, salud, educacin, turismo, energa. En cuanto
a las Cumbres de ASA, el proceso se inici en el ao 2004, impulsado
por los gobiernos de Nigeria y Brasil. La primera Cumbre se reuni
en Nigeria en 2006. All se propuso como un espacio de dilogo biregional multidimensional, un esquema de cooperacin sur-sur que
busca promover el comercio y la transferencia de conocimiento tcnico
en mltiples reas. La II Cumbre ASA se realiz en 2009, en la isla de
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Elsa Llenderrozas

Margarita, Venezuela, y en el ao 2013 se celebr en Guinea Ecuatorial la III Cumbre. Si bien ya se refleja una cada en el inters de los
mandatarios sudamericanos y africanos en la iniciativa, se prev una
prxima cumbre en Quito en el ao 2016.
A pesar de estas tres iniciativas mencionadas, la UNASUR no ha desplegado una visin estratgica externa comn. Hasta el presente, los
procesos y las decisiones tomadas indicaran ms bien lo contrario.
La imagen externa de UNASUR es imprecisa e indefinida, y se encuentra asociada mayormente a las orientaciones estratgicas de los
estados individuales y a la agenda de los subgrupos ms activos como
la Alianza del Pacfico y Mercosur, que tienen en marcha sus propias
negociaciones econmicas externas.
La UNASUR carece hasta el momento de una perspectiva estratgica
o una proyeccin externa definida. Su principal activo no ha sido el
de constituirse en una plataforma de insercin internacional para la
regin en su conjunto. Como contracara de los avances sectoriales
(por ejemplo, en infraestructura o defensa) su rol internacional todava permanece opaco. Los intereses estratgicos de UNASUR se
decodifican a partir de las definiciones de poltica externa de los pases
considerados individualmente. De algn modo, los modelos de insercin internacional divergentes y en particular las relaciones de distinto
carcter que cada estado tiene con la potencia hemisfrica, introducen
diferencias en el seno del bloque que dificultan la construccin de un
posicionamiento externo regional.

En realidad, esta proyeccin ms limitada se corresponde con los

objetivos geopolticos y estratgicos iniciales de los pases miembros.
Desde su creacin, la UNASUR se orient a soluciones sudamericanas
frente a problemas sudamericanos. El punto de partida fue crear un
203

PENSAMIENTO PROPIO 42

Una forma de poner en perspectiva el rol externo de UNASUR es compararlo con otros mecanismos multilaterales de la regin. Por ejemplo,
si se contrasta el bloque sudamericano con el perfil y las actividades
de la CELAC, el primero permanece como un espacio de naturaleza
ms introspectiva. Su alcance es acotado y su agenda externa est poco
consolidada. Adems, la capacidad de la UNASUR, se ve afectada
por la superposicin en las membresas y por los solapamientos que
se producen con otras iniciativas, principalmente la propia CELAC.

UNASUR: Desafos geopolticos, econmicos y de poltica exterior

esquema que procura construir Amrica del Sur como espacio integrado. Esta idea-fuerza de una regin delimitada geogrficamente est
presente en las dimensiones poltica e institucional. Es por ello que
la UNASUR no posee en ninguno de sus rganos activos un inters
estratgico especfico que lo vincule con otras regiones.
Del mismo modo, la institucin sudamericana ha demostrado hasta
ahora una capacidad limitada para actuar frente a otros actores internacionales, ya sea estados individuales o instituciones regionales.
Compuesta por miembros que poseen distintos perfiles externos y
modelos de insercin internacional divergentes, y por lo tanto, con
bajos niveles de cohesin y autonoma institucional, no es extrao que
la UNASUR carezca de un nivel destacable de actorness (Bretherton
y Vogler, 2006: 2)
La relacin de UNASUR con los otros mecanismos regionales como
Mercosur, CAN y la Alianza del Pacfico es una dimensin externa an
limitada debido principalmente a las superposiciones y membresas
mltiples de los pases parte. A excepcin del caso de la Alianza del
Pacfico que incluye como miembro a Mxico, actor que no pertenece
a los otros bloques regionales, tanto en Mercosur como CAN padece
de duplicaciones y lealtades complejas con UNASUR. En algunos
casos, como ser los pases sudamericanos miembros de ALBA, las
contradicciones que plantean sus membresas en UNASUR son ms
evidentes, particularmente comparando las directrices antiimperialistas
que defienden en los mbitos de la primera, pero que son impensables
en el marco de la segunda.

PENSAMIENTO PROPIO 42

La economa en el espacio UNASUR

Los regionalismos enfrentan tambin desafos econmicos significativos: el fin del boom de precios de las commodities y la cada de la tasa
de crecimiento de las economas latinoamericanas. Ha comenzado una
nueva etapa de ralentizacin, estancamiento o bien de recesin en las
economas ms grandes (Brasil, Mxico, Chile, Argentina, Venezuela)
y esto producir una desaceleracin en todas las iniciativas regionales
que requieren de abundantes recursos econmicos y financieros. La
pregunta es cmo se adaptarn los dispositivos regionales a un nue204

Elsa Llenderrozas

vo escenario donde las grandes economas tienen una agenda ms

domstica, preocupadas por la situacin econmica y social interna,
y particularmente por todas las metas pendientes que no se hicieron
durante la bonanza econmica.
Las condiciones del nuevo ciclo incluyen el estancamiento del comercio intrarregional que se mantiene en un 20% del comercio externo.
Los pases de la UNASUR no volvieron a alcanzar el record de 29%
que tuvieron en 1998 (antes de la firma del acuerdo). Los niveles de
interdependencia econmica y comercial siguen siendo bajos y en
declinacin. La matriz de intereses econmicos se define con actores
extra-regionales: China tiene un rol central.
Slo las inversiones de las translatinas en los mercados de pases latinoamericanos han tenido un impacto significativo en trminos de
reforzar una base de intereses econmicos regionales. Pero las instituciones, como UNASUR, han influido menos en este proceso que las
caractersticas de los mercados internos, la relacin del estado con el
capital privado internacional y la seguridad jurdica.

La institucin regional no ha funcionado como una plataforma de

negocios hacia los mercados internacionales, principalmente porque la
dimensin econmica qued desplazada del ncleo central del proyecto asociativo. Esto se corresponde con lo que se ha denominado la ola
de regionalismos post liberales (Sanahuja, 2010) donde predominan
los proyectos multidimensionales (poltica, defensa, salud, educacin,
etc.) por encima de las cuestiones de economa, mercado y comercio
que permanecieron en los bloques preexistentes (Mercosur, CAN).
Una combinacin de proyectos ideolgicos particulares, de recupe205

PENSAMIENTO PROPIO 42

A estos rasgos de coyuntura econmica, se suman elementos estructurales. Los pases de la UNASUR instrumentan estrategias econmicas
heterogneas, con polticas diferentes de apertura comercial y de
tratamiento a las inversiones extranjeras. No hay una visin comn
sobre el modelo de desarrollo, ms all de objetivos compartidos como
la inclusin social, la reduccin de la desigualdad y la pobreza, y otras
metas contenidas en la idea de cohesin social. Desde la institucionalidad de la UNASUR no ha habido una estrategia comercial ni financiera
definida, y el proyecto financiero regional ms importante el Banco
del Sur se encuentra estancado.

UNASUR: Desafos geopolticos, econmicos y de poltica exterior

racin del estado sobre el mercado, de crtica al neoliberalismo de los

aos noventa, explican la visin contraria sobre la agenda comercial.
Tampoco se visualiza a la UNASUR como un actor con una identidad
econmica definida. Los factores estructurales y coyunturales son
insuficientes para identificar una convergencia econmica entre los
miembros de UNASUR. La regin muestra una variedad de modelos
de relacin entre estado y mercado, de regulaciones econmicas, de
niveles de apertura comercial y de insercin en los mercados internacionales diferentes.
Ms all de los escasos impulsos desde la arquitectura institucional los
resultados econmicos muestran tendencias poco optimistas. Todos
los diagnsticos tcnicos sobre la regin confirman una desaceleracin de la actividad econmica y un freno a las tasas de crecimiento
de los pases latinoamericanas que se venan observando en la ltima
dcada. El debilitamiento de las capacidades econmicas individuales
y regionales resentir tambin el desempeo de los multilateralismos,
como lo demuestran los antecedentes histricos.

PENSAMIENTO PROPIO 42

Algunos diagnsticos permiten indicar tendencias de corto y mediano

plazo. Segn datos de CEPAL (2015) en 2014 Amrica Latina y el
Caribe creci en promedio solo un 1,1%, la tasa ms baja desde 2009.
Sin embargo, hay diferencias importantes en los ritmos de actividad
de los pases. El bajo crecimiento regional se debe principalmente al
escaso dinamismo de Brasil (0,2%), Mxico (2,1%), y a la contraccin de
Argentina (-0,2%), y Venezuela (-3,0%). Por el contrario, las economas
de la UNASUR que ms crecieron fueron Bolivia (5,2%), y Colombia
(4,8%). En perspectiva comparada, Amrica del Sur creci solo 0,7% en
2014 (frente a un 2,8% en 2013), en tanto que Centroamrica, Caribe
de habla hispana y Hait, se expandi un 3,7% (frente a un 4,0% en
2013). En conjunto los pases de UNASUR tuvieron un desempeo
errtico comparado con Mxico, Centroamrica y el Caribe.
Los flujos de comercio son insuficientes para trazar una matriz de
intereses econmicos entre los pases sudamericanos. Por ejemplo, el
intercambio entre los pases de la UNASUR super en 2011 su nivel
anterior a la crisis de 2009, pero desde ese ao se encuentra estancado
y con tendencia a la baja. La participacin del comercio dentro de la
UNASUR del total de las exportaciones al mundo de sus pases miembros fue de un 20% en 2013 y ha permanecido ms o menos estable
206

Elsa Llenderrozas

desde 2009. Un dato importante: el porcentaje es menor que su record

de (29%), registrado en 1998, cuando no exista la UNASUR.
Sin embargo, para algunos pases el espacio de la UNASUR tiene una
relevancia significativa en su comercio total: es el caso de Bolivia (70%)
y de Paraguay (50%) segn datos de 2013. Les siguen la Argentina, que
destina a Amrica del Sur casi el 40% del total de sus exportaciones,
y el Uruguay, que dirige a esta zona un tercio del total. En contraste,
tanto Suriname como Venezuela dirigen menos del 4% del total de sus
exportaciones a los pases de UNASUR. De las exportaciones totales
dentro del bloque, el 30% corresponde a bienes primarios, el resto
tiene un contenido mucho mayor de manufacturas, especialmente
de tecnologa media. Eso marca la diferencia con las exportaciones
a los Estados Unidos y a la Unin Europea, donde ms de la mitad
corresponden a productos primarios, y a Asia, donde representan cerca
de tres cuartas partes del total de las exportaciones.
Estos datos indican que en 2013 el principal destino de las exportaciones de los pases de la UNASUR fue la propia agrupacin, representando
el 20% como ya se mencion; seguida de cerca por los Estados Unidos
(18%), China (16%) y la Unin Europea (15%). El proceso muestra un
mayor peso relativo de China y la menor participacin de los Estados
Unidos y la Unin Europea, que en el perodo 2007-2009, representaban
el 9%, el 24% y el 20%, respectivamente.

En 2012 las inversiones de los Estados Unidos representaron el 24%

de la IED en la regin, un porcentaje mayor que el de los cinco aos
anteriores. Las transnacionales de los Pases Bajos fueron la segunda
fuente ms importante de IED (11% del total), si bien la mayora de
estos flujos provienen originalmente de empresas radicadas en otros
pases. Las inversiones de Espaa, que en 2011 haba sido el tercer
pas de origen en orden de importancia, se redujeron sensiblemente,
207

PENSAMIENTO PROPIO 42

Por otro lado no ha habido cambios sustantivos en la matriz de inversiones extranjeras directas (IED). Los Estados Unidos y los pases
de la Unin Europea continan siendo los principales inversores en
toda Amrica Latina y el Caribe. Sin embargo, en 2012 se increment
notablemente la proporcin de los flujos de IED procedentes de los
pases de la regin, que alcanzaron el 14% del total. Esto muestra el
papel creciente de las translatinas.

UNASUR: Desafos geopolticos, econmicos y de poltica exterior

pasando del 10% en el perodo 2007-2011 al 5% del total en 2012.

(CEPAL, 2012: 40)
Las economas de la UNASUR son atractivas para las inversiones.
Segn los informes de CEPAL (2012) en Amrica del Sur (sin incluir
Brasil), la IED se dirigi en un 51% al sector de los recursos naturales
(en particular la minera), 12% al sector manufacturero y 37% al de los
servicios. Brasil es un caso diferente, donde el sector manufacturero
contina representando un 38% de la IED, pese a que este valor viene
reducindose, mientras que los recursos naturales recibieron el 13% y
los servicios alcanzaron el 48%.
En 2013 la IED total en Amrica Latina aument un 6% con respecto al 2012 (CEPAL, 2014). Los pases que reciben ms IED son:
Brasil, Mxico, Chile, Colombia, Per y Argentina, en ese orden. Lo
que muestra la importancia de Amrica del Sur para las inversiones
extranjeras. Brasil, que ocupa el primer lugar de la regin, mostr una
leve cada (2%). Sin embargo algunos pases mostraron altas tasas de
crecimiento de la inversin como Suriname (86%), y Bolivia (35%).
Como se mencion, el mayor inversionista en Amrica Latina y el Caribe sigue siendo los Estados Unidos, aunque su papel es ms relevante
en Centroamrica (30%) y Mxico (32%). Europa en su conjunto es
el mayor inversionista en el Brasil (46%) y Mxico (54%), as como en
Colombia (36%). Los Pases Bajos son el mayor inversionista europeo
en el Brasil y el segundo mayor en Mxico, despus de Blgica. Un
tercio del total de la IED europea en Colombia se origin en Suiza.

PENSAMIENTO PROPIO 42

En el ao 2013, el porcentaje de inversiones de los Estados Unidos

cay significativamente en el Brasil (del 21% al 14%) y en Mxico (del
49% al 32%). En Centroamrica, en cambio, aument ligeramente,
del 26% al 30. La inversin procedente de Espaa fue mucho menor
en 2013 que en los aos anteriores, salvo en Bolivia, donde ascendi
al 33% del total recibido.
Pero es interesante sealar que en todos los pases, excepto Mxico, las
empresas translatinas contribuyen en forma significativa a los flujos
de IED. Especialmente en el caso del Ecuador (donde la IED de las
translatinas llega al 46%), Colombia (30%) y Centroamrica (39%). Sin
embargo, fue significativo el crecimiento de la IED de las translatinas
208

Elsa Llenderrozas

recibida por el Brasil: en 2013, represent el 15% de la IED, casi el

doble que el ao anterior.
La IED de pases asiticos prcticamente no cambi en 2013. El Japn
ha sido el mayor inversionista de la regin, seguido por la Repblica
de Corea. Ambos pases tienen grandes inversiones en manufacturas
del Brasil y de Mxico (automotores y electrnica) y, recientemente,
han aumentado sus inversiones en recursos naturales, principalmente
mineras y petrolferas. La IED china es especialmente difcil de rastrear en las estadsticas oficiales, pero desde 2010 se ha estimado que
representa en torno a 10.000 millones de dlares al ao para la regin
en su conjunto (Perez Ludea y Chen, 2014). En Amrica del Sur, la
IED china mantiene su tendencia, centrndose en la minera en Per
y en la extraccin de petrleo en el Brasil (CEPAL 2014)
Como datos significativos se destaca que Brasil recibi un tercio del
total de la IED de la regin y que el 80% del total de la IED se concentr en las seis economas de mayor tamao.

Esta trama de intereses cruzados no responde a polticas determinadas

por los multilateralismos como UNASUR, sino a incentivos particulares
que resultan de la dotacin de recursos, del tamao de los mercados,
de las polticas econmicas, de la institucionalidad y la seguridad
209

PENSAMIENTO PROPIO 42

En consecuencia, Amrica Latina y el Caribe crece poco, pero Sudamrica crece menos an. Cinco de los primeros seis receptores de
IED son pases de UNASUR. Brasil es el mayor receptor de toda Latinoamrica y Estados Unidos sigue siendo el mayor inversionista en
toda la regin. Las translatinas son un factor de creciente dinamismo
dentro del flujo de inversiones en la regin. La agenda comercial sigue
en manos del Mercosur, la Alianza del Pacfico y la CAN. A principios
del nuevo siglo, los acuerdos de libre comercio perdieron la relevancia
que tuvieron en los aos noventa, algo que ha comenzado a revertirse
en la actualidad. Solo los pases de la Alianza del Pacfico, mantuvieron
una poltica de apertura comercial muy dinmica, lo que ha generado
que tanto Panam, Costa Rica, Paraguay y Uruguay quieran sumarse
a la iniciativa. Ms recientemente, Brasil y Uruguay han retomado el
inters por activar un acuerdo comercial con la Unin Europea. Sin
embargo la regin parece estar ms seducida por acuerdos especiales
de cooperacin e inversin econmica con China.

UNASUR: Desafos geopolticos, econmicos y de poltica exterior

jurdica. La regin en su conjunto necesita inversiones, y estas se localizan sin estrategias ni directrices diseadas en el marco institucional
de la UNASUR. La identidad de esta comunidad est disociada de
un modelo econmico homogneo. Sin embargo, la desaceleracin
de las economas sudamericanas repercutir en el desempeo de esas
instituciones. Cabe entonces preguntarse si an en ausencia de una
matriz densa de intereses econmicos sudamericanos puede la poltica galvanizar ese espacio multilateral.

Reflexiones finales
La reconfiguracin del poder mundial plantea mltiples desafos a
los regionalismos. Pone a prueba su capacidad de incidir en procesos
externos de manera concertada o de adaptarse a los cambios estructurales minimizando los costos. Las instituciones regionales, adems de
priorizar objetivos internos, deben ser tiles para enfrentar este nuevo
ciclo, con estrategias de insercin y negociacin que ayuden a neutralizar los efectos ms negativos de la transicin en el orden mundial.
Por el momento, hay pocas seales de avances de la UNASUR en esta
direccin. En comparacin, la CELAC parece llevar alguna ventaja,
al menos al asumir la agenda de cumbres con actores extra-regionales
-como la Unin Europea y China, entre otros- como una funcin
central de la institucin.

PENSAMIENTO PROPIO 42

Tambin las turbulencias polticas que aquejan a varios gobiernos

sudamericanos comienzan a multiplicar los riesgos de inestabilidad
en la regin. La institucionalidad de la UNASUR no ha superado sus
problemas estructurales y por sus propias caractersticas no hay agencia con capacidad autnoma para formular, decidir y actuar en los
temas establecidos en la agenda interna o externa. La crisis fronteriza
entre Colombia y Venezuela muestra las limitaciones en la actuacin
de la UNASUR.
El deterioro de las condiciones polticas de algunos regmenes democrticos ha puesto en jaque a los esquemas regionales, particularmente a la
UNASUR, identificada con un rol poltico de estabilizador o mediador
frente a crisis institucionales. No se trata de cuestiones de liderazgo
personal sino de la manera en que la gestin es percibida por los actores
210

Elsa Llenderrozas

polticos involucrados en los conflictos. Una deslegitimacin y prdida

de reconocimiento de la UNASUR como institucional imparcial, puede afectar su funcionalidad y a largo plazo modificar aspectos de su
identidad. Bajo esas condiciones prevalecen dinmicas de cooperacin
regional y coordinacin de polticas sectoriales.
Por otra parte, la dimensin econmica tambin agrega un factor
adverso para la institucionalidad regional. Cada en los precios de las
exportaciones, reduccin en la tasa de crecimiento, estancamiento del
comercio intra-regional, anuncian un cuadro sombro para la economa
regional. Como lo muestran los ejemplos histricos, las crisis econmicas sacuden los mecanismos de integracin. Las prioridades cambian
y los recursos financieros se orientan a las necesidades internas. Los
proyectos que requieran inversiones de magnitud sern postergados y
toda la estructura institucional se ver afectada.
Nuevos retos polticos y econmicos ponen a prueba a los proyectos
de integracin de Amrica Latina. Solo con ms anlisis de prospectiva y estrategia, ms innovacin en los objetivos e instrumentos y
una direccin poltica ms efectiva, pueden contener las tendencias
desfavorables y potenciar las oportunidades que se abren dentro del
escenario global actual.

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Resumen
UNASUR: Desafos geopolticos, econmicos y de poltica exterior
En este trabajo se analizar el modo en que las tendencias globales
y hemisfricas, y las condiciones polticas internas estn afectando
el funcionamiento de la UNASUR. Se explica la manera en que la
institucin sudamericana est modificando su identidad regional y su
trayectoria. Se enumeran argumentos referidos a la dbil capacidad de
la UNASUR para proyectar una accin externa comn.
Asimismo se mencionan motivos por los que la situacin econmica
de los pases sudamericanos afectar el funcionamiento de la institucionalidad regional y los obstculos para la consolidacin de esta
arquitectura institucional sobre la base de una heterogeneidad de
proyectos nacionales.

Abstract
UNASUR: Geopolitical, Economic and Foreign Policy Challenges

Moreover, the article mentions the reasons why the economic situation
of the South American countries will affect the operation of regional
institutionalism and the obstacles to the consolidation of this institutional architecture based on heterogeneous national projects.
213

PENSAMIENTO PROPIO 42

This paper analyses the way in which global and hemispheric trends
and internal political conditions are affecting the UNASUR. The
article explains the way in which this South American institution is
changing its regional identity and its direction. Several arguments are
presented with reference to UNASUR's feeble capacity to project a
common foreign policy.

UNASUR: Desafos geopolticos, econmicos y de poltica exterior

Summario
UNASUL: Desafios geopolticos, econmicos e de poltica exterior
Este trabalho analisa o modo como as tendncias globais e hemisfricas
e as condies polticas internas esto afetando o funcionamento da
UNASUL. Explica a maneira como a instituio sul-americana est
modificando sua identidade regional e sua trajetria. Tambm enumera
argumentos referidos dbil capacidade da UNASUL para projetar
uma ao externa comum.

PENSAMIENTO PROPIO 42

Menciona ainda os motivos pelos quais a situao econmica dos pases

sul-americanos afetar o funcionamento da institucionalidade regional
e os obstculos para a consolidao dessa arquitetura institucional a
partir de uma heterogeneidade de projetos nacionais.

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