Dominguez Los Cambios en El Sistema Internacional

LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA INTERNACIONAL
A PARTIR DE 2000
Jorge I. Domnguez1
Cmo es que la estructura del sistema internacional abre oportunidades y establece limitaciones que inciden en las polticas exteriores de los Estados? Cules son los elementes fundamentales del
sistema internacional? Qu consecuencias tiene en el comportamiento internacional de los Estados que estos elementos sufran
cambios fundamentales? Cmo ha cambiado el sistema internacional en este siglo y de qu manera estos cambios imitan o se distinguen de otras alteraciones similares importantes en la estructura
del sistema internacional del pasado?
Para concentrarse con mayor precisin en las caractersticas
significativas de los cambios sistmicos ms recientes, este artculo
empieza por describir los componentes principales de tres momentos de cambio en la estructura del sistema internacional a lo
largo de los ltimos doscientos aos. Despus, se examinan cinco
caractersticas fundamentales de los cambios en el sistema internacional en el siglo xx: a) las oportunidades que el ascenso de China
en los mercados globales cre para los Estados de Amrica Latina;
b) las capacidades mejoradas de los Estados latinoamericanos en
relacin con los grandes poderes y las instituciones financieras internacionales como resultado del auge internacional de los mercados de materias primas durante la primera dcada del siglo; c) el
1
Agradezco a la Fundacin Vidanta su apoyo en la realizacin de este trabajo

y al Centro Weatherhead de Asuntos Internacionales de la Universidad de Harvard
el apoyo general a mi obra. Tambin quiero agradecer la ayuda de Aaron Watanabe en la investigacin para las tablas estadsticas.
Foro Internacional 220, LV, 2015 (2), 391-432
392
Jorge I. Domnguez
FI LV-2
trastorno del sistema internacional a causa de la poltica exterior

estadounidense de principios del siglo xxi y el consiguiente esfuerzo por encontrar un equilibrio frente al poder estadounidense; d) el desmoronamiento del consenso ideolgico interamericano
que haba surgido en la dcada de 1990 y que dio lugar a una heterogeneidad normativa ms amplia en el comportamiento estatal;
y e) el intensificado matiz de seguridad de las relaciones bilaterales
con Estados Unidos, particularmente en el caso de los Estados latinoamericanos que estn ms al norte.
El desmoronamiento de tres sistemas internacionales

El Zar de Rusia nunca recuper [] la posicin dominante que
ostentaba cuando abdic Napolen [] Pensaba que, entre los monarcas, era el nico intrprete y defensor de los principios del liberalismo cristiano [] [e] imaginaba que los puntales del inters
nacional podran de alguna manera desvanecerse [] con el ungento de su voltil benevolencia.2 As lo describi, en 1946, el diplomtico e historiador Sir Harold Nicolson cuando intentaba
aprender del pasado a travs de las circunstancias que, en la historia
de la reestructuracin del sistema internacional, ms se asemejaban
a las de su tiempo, es decir, las de Europa en 1814. Con la capitulacin de Napolen,
un Estado sostn del sistema internacional fue derrotado
de manera contundente;
un imperio poderoso se fragment;
la estructura del sistema internacional se volvi decididamente asimtrica, en beneficio de la coalicin vencedora;
la historia internacional, que haba sido la historia del inters nacional, lleg a su fin: la nueva coalicin hegemnica declar
la validez universal de su ideologa como base de su propia legitimidad, como estndar para alcanzar el acatamiento de los dems y
como justificacin para intervenir en los asuntos internos de otros
2 Harold Nicolson, The Congress of Vienna: A Study in Allied Unity, 1812-1822,
Nueva York, The Viking Press, 1961, p. 102.
ABR-JUN 2015
Los cambios en el sistema internacional
393
pases (este ejercicio de poder se presentaba como bueno y benigno, incluso para las naciones blanco de una intervencin);
la conducta del poder lder vencedor debilitaba su propio
triunfo poco despus de la victoria y la volatilidad de dicho comportamiento contribua a que perdiera su primaca.
Las primeras tres observaciones de esta lista tambin se presentaron al final de la Primera Guerra Mundial. Sin embargo, tras
la revolucin bolchevique, no hubo un consenso ideolgico de
posguerra que ofreciera un nuevo principio de orden para el sistema internacional o que justificara una intervencin consensuada
en los asuntos internos de otros pases. En cambio, el comportamiento de varios de los Estados victoriosos s contribuy a que perdieran su influencia rpidamente. El mundo que dej la Segunda
Guerra Mundial tambin difiere de la Europa postnapolenica en
tanto que no hubo un consenso ideolgico para reordenar el sistema internacional; por el contrario, haba dos ideologas opuestas
y ambas se utilizaban para justificar intervenciones trasfronterizas.
La obra de Nicolson es anterior a la cristalizacin de la Guerra
Fra, conque no contemplaba la divisin de la coalicin triunfadora que surgi despus de la Segunda Guerra Mundial, aunque sta
no tard demasiado en producirse. El 1946 que describe Nicolson
se asemejaba a 1814, y 1991 se pareca a los dos.
Aunque su cada no hubiera sido precedida por ninguna guerra mundial, para 1991 la Unin Sovitica haba sido totalmente
derrotada. La URSS se fragment en las repblicas que hasta entonces la conformaban y la estructura del sistema internacional se
volvi terriblemente asimtrica para beneficio de la coalicin encabezada por Estados Unidos. Sin embargo, una diferencia respecto a lo que se vio en 1814 y en 1945 es que en 1991 Estados Unidos
mantena una supremaca indiscutible dentro y ms all de su propia coalicin. En este sentido, se puede decir que la notoriedad
estadounidense a principios de la dcada de 1990 no tena precedente en la historia del sistema internacional moderno.
Igual que en 1814, los vencedores sostenan la validez universal de su ideologa hegemnica como base de su propia legitimidad, como estndar para alcanzar el acatamiento de los dems y
como justificacin para intervenir en los asuntos internos de otros
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Jorge I. Domnguez
FI LV-2
pases. En The End of History and the Last Man,3 Francis Fukuyama
argument que haba triunfado la democracia liberal y que ya no
haba una base alterna til, loable o universalmente aceptada para
sustentar la legitimidad poltica interna. Conceptos como la promocin de la democracia, la intervencin humanitaria o la responsabilidad de proteger a las vctimas de la violencia o el abuso
intentaban justificar el despliegue de la fuerza en asuntos internos
de otros pases a favor de un bien comn superior y de aplicacin
universal.
Los cambios en el sistema internacional dieron lugar tambin a
un segundo giro ideolgico. La cada de los regmenes comunistas
en el Este de Europa central fue fundamental, no slo para reestructurar el sistema internacional en trminos de poder, sino tambin porque, en el escenario mundial, impuls el triunfo de las
ideologas democrtico liberales y orientadas al mercado con una
fuerza y persuasin que hasta entonces no haban conseguido. Estos pases europeos se haban liberado del control sovitico y, al
mismo tiempo, haban adoptado nuevas maneras de pensar, justificar y arreglar sus asuntos econmicos y polticos internos. Los poderes hegemnicos triunfantes no eran los nicos que alimentaban
las nuevas ideologas democrtico liberales y orientadas al mercado; la mayora de los Estados otrora subordinados a la Unin Sovitica tambin demandaban la aplicacin y defensa de esas ideologas.
Para fines prcticos, todos los antiguos aliados del Pacto de Varsovia
sovitico salvo la propia Unin Sovitica y los tres Estados blticos
que haban formado parte de la URSS entraron a formar parte de
la Unin Europea.
La historia del cuarto de siglo que sigui al colapso de la Unin
Sovitica es la historia del desencadenamiento de esta estructura internacional en la que Estados Unidos afirma encabezar una hegemona ideolgica de consenso. En este captulo se muestra, en primer
lugar, cmo estos cambios en el sistema internacional dieron una
nueva configuracin a las relaciones internacionales en el continente americano en la dcada de 1990. Despus, se analiza el nuevo
equilibrio del sistema internacional del que hemos sido testigos en el
3
Nueva York, Free Press, 1991.
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395
siglo xxi y su consiguiente efecto en las relaciones internacionales

en Amrica. Particular atencin se presta al crecimiento de China.
Una de las consecuencias de este fenmeno fue permitir que los
Estados latinoamericanos ms grandes desarrollaran nuevas capacidades para su actividad nacional e internacional. Ms adelante se
evala cmo el gobierno estadounidense ha afectado su propia primaca internacional. Finalmente, se abordan dos temas que abarcan
un campo ms limitado; a saber, el desmoronamiento del consenso
ideolgico en torno al constitucionalismo democrtico liberal y a las
polticas econmicas a favor del mercado en el continente americano, y los aspectos de seguridad de las relaciones entre Estados Unidos y Amrica Latina.
El reordenamiento del sistema internacional en el

continente americano en la dcada de 1990
La cada de la Unin Sovitica y el fin de la Guerra Fra en Europa
tuvieron consecuencias inmediatas en el continente americano. Se
acabaron las guerras internas y entre Estados que haban conmocionado a Amrica Central a lo largo de casi una generacin. Entre
los muchos factores que convergieron para este resultado, se encuentra la suspensin del apoyo militar, poltico y econmico de la
URSS a Cuba, cuya economa se colaps a principios de la dcada
de 1990. La consiguiente imposibilidad de que la isla caribea o
cualquier otro aliado sovitico apoyaran a sus allegados en la regin gener mayores incentivos para el establecimiento de la paz
en Nicaragua, El Salvador y Guatemala. Adems, en un plano ms
amplio, Cuba retir a sus tropas de Angola, Etiopa y de alrededor
de una docena de pases ms y perdi la importancia militar que
haba adquirido en los ltimos aos de la Guerra Fra. En varias
naciones latinoamericanas hubo partidos comunistas que se disolvieron o que se fusionaron para convertirse en partidos nuevos formados a partir de coaliciones de izquierda que centraron su
atencin en temas de carcter interno.
Sin embargo, en el Hemisferio Occidental, la principal amenaza de intervencin en el mbito nacional durante la Guerra Fra
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Jorge I. Domnguez
FI LV-2
provino de Estados Unidos y no de la Unin Sovitica.4 Durante

este periodo, las tropas estadounidenses invadieron la Repblica
Dominicana, Granada y Panam, y fuerzas auspiciadas por ese mismo pas invadieron Guatemala, Cuba y Nicaragua.5 Estados Unidos
apoy de manera exitosa a actores internos que derrocaron a varios gobiernos. Por su parte, aunque Cuba respald en repetidas
ocasiones a insurgentes que buscaban la destitucin de sus gobiernos, slo estuvo del lado vencedor en el caso de Nicaragua.
A partir de 1991, liberados de los demonios de la Guerra Fra el
temor ante la actividad sovitica y cubana y la presencia comunista
por doquier, Estados Unidos abandon una actitud tan marcadamente intervencionista en el continente, salvo en Hait. Por lo tanto,
la reestructuracin del sistema internacional modific tambin el
sistema de relaciones internacionales en el Hemisferio Occidental.
El triunfo estadounidense a nivel mundial permiti a Estados Unidos contener sus acciones unilaterales en el resto de Amrica.
La transicin latinoamericana hacia regmenes polticos democrticos empez en la Repblica Dominicana en 1978 con la intervencin suave del gobierno estadounidense para obligar al presidente
en funciones, Joaqun Balaguer, a abstenerse de recurrir al fraude
electoral y aceptar la victoria de la oposicin. Sin embargo, las transiciones democrticas que siguieron a lo largo y ancho de Amrica
del Sur en la dcada de 1980 se lograron sin la intervencin del
gobierno de Reagan quien, en su primer periodo, pareca simpatizar bastante con los regmenes autoritarios.6 Una vez ms, Estados
Unidos empez a desempear un papel a favor de la democracia
en Chile y Paraguay y promovieron frmulas democrtico liberales
como parte de los acuerdos en Centroamrica. Sin embargo, tambin firmaron el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte
4
Cole Blasier, The Giants Rival: The USSR and Latin America, edicin revisada,
University of Pittsburgh Press, 1985.
5 Cole Blasier, The Hovering Giant: U.S. Responses to Revolutionary Change in
Latin America, edicin revisada, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 1985.
6 La evaluacin clsica de transiciones democrticas en el Sur de Europa y en
Amrica del Sur no menciona en absoluto a Estados Unidos. Vase Guillermo
ODonnell y Philippe Schmitter, Transitions from Authoritarian Rule, Baltimore, The
Johns Hopkins University Press, 1986.
ABR-JUN 2015
397
(tlcan) sin incluir una clusula de democracia, lo que significa

que, al inicio del tratado, los miembros no estaban obligados a tener
un rgimen democrtico liberal consolidado, que Mxico no tena.
En trminos generales, la intervencin del gobierno estadounidense en Amrica Latina slo contribuy al triunfo de la poltica democrtico liberal en los pases ms pequeos y en Chile, donde fue un
factor secundario y tardo aunque, a fin de cuentas, con resultados
positivos.7 Independientemente de los distintos caminos y orgenes,
podemos afirmar que, a principios de la dcada de 1990, el consenso democrtico liberal en Amrica Latina era generalizado, estaba
arraigado y era positivamente notorio en todo el continente, salvo
en Cuba y Mxico, aunque este ltimo ya transitara por el cambio
poltico.
Aunada a una serie de factores importantes de carcter nacional en muchos pases, la reestructuracin del sistema internacional
contribuy a la construccin de una hegemona democrtico liberal a principios de la dcada de 1990. La aplicacin de esta ideologa hegemnica en la regulacin de las relaciones internacionales en
el continente americano fue el resultado del acuerdo explcito entre
gobiernos. Estados Unidos ya no intervendra unilateralmente (la
excepcin fue Hait en 1994 y 2004), sino que habra una intervencin colectiva. En Santiago de Chile (1991), los miembros de la Organizacin de Estados Americanos (oea) suscribieron la Resolucin
1080 que obligaba a los Estados miembros a contrarrestar cualquier
intento por derrocar a un gobierno democrtico en Amrica. En diciembre de 1992, los Estados miembros de la oea enmendaron, a
travs del Protocolo de Washington, la Carta de la oea a fin de autorizar, con el voto de dos terceras partes de los miembros en la Asamblea General, la suspensin en la oea de cualquier gobierno que
hubiera obtenido el poder a travs de la fuerza. Hace dos siglos, tras
el Congreso de Viena, los Estados hegemnicos victoriosos hubieran
definido este resultado como una Santa Alianza para proteger y
promover las instituciones y prcticas democrticas. En 1992, con el
argumento de que era incorrecto autorizar facultades e instrumentos
7 Thomas Carothers, In the Name of Democracy: U.S. Policy toward Latin America
in the Reagan Years, Berkeley, University of California Press, 1991.
398
Jorge I. Domnguez
FI LV-2
supranacionales para intervenir en los asuntos internos de los miembros, Mxico fue el nico pas que vot en contra de la reforma a la
Carta de la oea.8
Por lo tanto, los Estados miembros rasgaron el velo de no intervencin que sus predecesores haban querido construir a lo largo del
siglo anterior. En la dcada de 1990, la accin colectiva para detener
o revertir golpes de Estado condujo a importantes intervenciones
en los asuntos nacionales de varios pases latinoamericanos. Destacan en particular el desembarco de tropas estadounidenses en Hait
en 1994 (que ms adelante fueron remplazadas por una fuerza multilateral); la exitosa oposicin a los golpes de Estado en Guatemala y
Paraguay (esta ltima, gracias a acciones del Mercado Comn del
Sur Mercosur y Estados Unidos), y la mitigacin y monitoreo intermitente de la poltica nacional peruana.
En congruencia con este sistema internacional reestructurado e
ideolgicamente liberal, la accin colectiva en Amrica adopt nuevas formas. Muchos Estados latinoamericanos han contribuido de
manera ms activa con personal de mantenimiento de la paz en misiones de las Naciones Unidas. Cabe destacar el establecimiento de
una presencia ininterrumpida de la onu en Hait a partir de abril
de 2004 con 6700 elementos militares y 1622 oficiales de polica y
en la que, diez aos ms tarde, todava participaban 5165 elementos
militares y 2 466 oficiales de polica. Durante este periodo, las fuerzas
de la Organizacin, proporcionadas por nueve Estados sudamericanos y tres centroamericanos, han estado bajo el mando de Brasil.9
Tambin hemos sido testigos de un renovado esfuerzo por establecer acuerdos minilaterales de integracin regional que, com
parados con los de la dcada de 1960, ponen mayor nfasis en el
contenido econmico con una orientacin al mercado. El Mercado
Comn del Sur (Mercosur10), el Mercado Comn Centroamericano,
la Comunidad Andina y el tlcan son los ejemplos ms importantes.
8 Organizacin de Estados Americanos, Actas y documentos, Washington, OEA/
Ser.P/XVI-E, 14 de diciembre de1992, 53.
9 http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/minustah/facts.shtml De los
pases latinoamericanos ms grandes, Cuba, Mxico y Venezuela son los que no han
contribuido con personal para el mantenimiento de la paz en Hait.
10 mercosul es el acrnimo en portugus.
ABR-JUN 2015
399
Tabla 1.1
Exportaciones a China de los pases latinoamericanos
seleccionados, millones de dlares estadounidenses por ao
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Cuba*
Mxico
Per
Venezuela
797
(3.0)
1124
(4.2)
1092
(4.2)
2483
(8.3)
2628
(7.6)
3193
(7.9)
3476
(7.5)
5170
(9.2)
6355
(9.1)
3668
(6.6)
5796
(8.6)
6024
(7.3)
5001
(6.4)
5542
(7.1)
1085
(1.8)
1902
(3.2)
2520
(4.2)
4533
(6.2)
5440
(5.6)
6834
(5.8)
8400
(6.1)
10749
(6.8)
16403
(8.3)
18798
(12.5)
30786
(15.2)
44315
(17.3)
41228
(17.0)
46026
(19.0)
906
(4.7)
1015
(5.5)
1233
(6.7)
1909
(8.8)
3442
(10.4)
4895
(11.7)
5255
(8.8)
10505
(15.3)
8519
(13.2)
13028
(23.5)
17324
(24.4)
18629
(22.9)
18098
(23.2)
19090
(24.9)
29
(0.2)
20
(0.2)
27
(0.2)
81
(0.6)
135
(0.8)
236
(1.1)
439
(1.8)
769
(2.6)
443
(1.2)
950
(2.9)
1967
(5.0)
1979
(3.5)
3343
(5.5)
5100
(8.7)
78
(5.0)
104
(6.6)
105
(7.0)
110
(6.9)
177
(8.4)
216
(10.7)
480
(19.9)
1005
(29.4)
821
(26.6)
522
(23.5)
696
(27.1)
822
(23.8)
517
(16.6)
459
(15.1)
204
(0.1)
282
(0.2)
654
(0.4)
974
(0.6)
986
(0.5)
1136
(0.5)
1688
(0.7)
1895
(0.7)
2045
(0.7)
2208
(1.0)
4183
(1.4)
5964
(1.7)
5721
(1.5)
6467
(1.7)
446
(6.5)
426
(6.1)
599
(7.8)
680
(7.7)
1240
(9.9)
1886
(10.9)
2277
(9.6)
3041
(11.0)
3736
(12.0)
4056
(15.3)
5423
(15.5)
6961
(15.2)
7779
(17.1)
7201
(17.8)
23
(0.1)
42
(0.2)
91
(0.3)
165
(0.6)
277
(0.7)
293
(0.5)
206
(0.3)
2006
(2.9)
3481
(3.7)
3320
(5.8)
5071
(7.7)
11586
(12.7)
13119
(14.5)
11929
(14.0)
Fuente: Directorio de estadsticas comerciales del Fondo Monetario Internacional. http://elibrary-data.imf.org/finddatareports.aspx?d=33061&e=170921 ltimo acceso: 4 de junio de 2014.
Los valores en parntesis reflejan las exportaciones a China como porcentaje
del total de exportaciones.
* Las exportaciones a China de Cuba de acuerdo a registros de socios; el total
de las exportaciones totales de Cuba provienen de registro de socios y clculos.
Los valores de 2013 para Argentina, Per y Venezuela (2012, 2013) son preliinares, incluyendo clculos.
400
Jorge I. Domnguez
FI LV-2
Tabla 1.2
Importaciones de China a los pases latinoamericanos
seleccionados, millones de dlares por ao
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Argentina
1157
(4.6)
1066
(5.2)
330
(3.7)
720
(5.2)
883
(3.9)
1528
(5.3)
3122
(9.1)
5093
(11.4)
7104
(12.4)
4823
(12.4)
7232
(12.9)
10138
(13.8)
9954
(14.5)
9625
(12.4)
Brasil
1344
(2.2)
1461
(2.4)
1709
(3.3)
2362
(4.4)
4081
(5.9)
5889
(7.3)
8788
(8.7)
13880
(10.5)
22043
(11.6)
17475
(12.6)
28146
(14.1)
36065
(14.5)
37671
(15.3)
41032
(15.6)
Chile
950
(5.1)
1014
(5.7)
1102
(6.5)
1642
(8.5)
2472
(10.0)
3227
(9.8)
4393
(11.3)
6064
(12.7)
8268
(13.2)
6179
(14.4)
9971
(16.8)
12650
(16.9)
14432
(18.0)
15632
(19.7)
Colombia
172
(1.5)
475
(3.7)
516
(4.2)
674
(5.0)
1052
(6.4)
1612
(7.6)
2158
(8.5)
3270
(10.0)
4549
(11.5)
3715
(11.3)
5477
(13.5)
8176
(15.0)
9565
(16.3)
10363
(17.4)
Cuba
257
(6.8)
366
(10.3)
341
(11.4)
260
(8.8)
364
(7.6)
699
(9.9)
1388
(15.0)
1286
(12.4)
1488
(10.7)
1069
(12.9)
1173
(12.0)
1148
(9.9)
1290
(10.8)
1512
(12.1)
Mxico
3168
(1.6)
4430
(2.4)
6902
(3.7)
10341
(5.5)
15811
(7.3)
19466
(8.0)
26882
(9.5)
32718
(10.5)
38159
(11.2)
35782
(13.9)
50168
(15.1)
57473
(14.9)
62630
(15.4)
67454
(16.1)
Per
329
(4.1)
409
(5.2)
260
(3.2)
315
(3.5)
358
(3.3)
1139
(8.6)
1678
(10.3)
2571
(12.0)
4195
(13.5)
3458
(15.0)
3908
(12.8)
5121
(13.3)
5867
(13.8)
6805
(15.3)
Venezuela
187
(1.0)
348
(1.6)
227
(1.5)
157
(1.9)
392
(2.6)
808
(3.7)
1485
(4.9)
2807
(6.6)
3315
(7.1)
3205
(8.4)
2911
(8.9)
3462
(9.6)
10278
(15.9)
6669
(12.6)
Fuente: Directorio de estadsticas comerciales del Fondo Monetario Internacional. http://elibrary-data.imf.org/finddatareports.aspx?d=33061&e=170921 ltimo acceso: 4 de junio de 2014.
Los valores en parntesis reflejan las importaciones de China como porcentaje del total de importaciones.
* Las importaciones de China a Cuba de acuerdo con registros de socios; el
total de la importaciones totales de Cuba provienen de registro de socios y clculos.
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401
De manera paralela al Mercosur, los Estados en el extremo meridional

de Sudamrica se dieron a la tarea de completar la delimitacin de
fronteras terrestres y martimas y alcanzaron acuerdos polticos que
disminuyen significativamente el riesgo de disputas interestatales militarizadas. En 1998, con la mediacin de Argentina, Brasil, Chile y Estados Unidos se alcanz un acuerdo fronterizo entre Ecuador y Per
que sigue vigente. De los acuerdos arriba mencionados, el tlcan ha
sido el ms exitoso en la obtencin de sus objetivos explcitos: al final
de la primera dcada del siglo xxi, el nivel de comercio intrarregional del tlcan era tres veces superior al del Mercosur, por ejemplo.11
Una dcada despus de la cada de la Unin Sovitica, la primaca de Estados Unidos prcticamente no era cuestionada, el consenso ideolgico y las polticas democrtico liberales y orientadas al
mercado seguan siendo dominantes, y la accin colectiva en el continente americano se mantena como norma eficazmente aplicada.
El crecimiento de China en los mercados mundiales

A principios del siglo xxi, el mayor impacto sobre el sistema internacional, incluida su estructura en el continente americano, fue el
ascenso de China. La transformacin por la que el pas asitico
atraviesa desde finales de la dcada de 1970 ha mejorado significativamente el bienestar de muchos de sus ciudadanos. Pero China
tambin acab por modificar los mercados globales. Desde el inicio de este siglo, el incremento del comercio internacional chino
tuvo distintas consecuencias en todos los pases de Amrica Latina
sujetos a estudio en este anlisis. Entre los cambios sistmicos en el
mbito internacional, el ms duradero y generalizado en lo que va
del siglo es el desarrollo de China en los mercados internacionales
(y sus efectos en el comercio latinoamericano). Este crecimiento
econmico sirve para explicar que haya aumentado el campo de
accin en el sistema internacional y, de manera ms especfica, el
11 Jorge I. Domnguez, Regional Economic Institutions in Latin America: Politics, Profits, and Peace, en Miles Kahler y Andrew MacIntyre (comps.), Integrating
Regions, Stanford, Stanford University Press, 2013.
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Jorge I. Domnguez
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auge econmico de los pases latinoamericanos en la primera dcada del segundo milenio con el consiguiente empoderamiento de
los Estados de esta regin para implementar las polticas nacionales
e internacionales de su preferencia.
Entre 1990 y 2000, justo antes de que en 2001 China se sumara
a la Organizacin Mundial del Comercio (omc), sus exportaciones
al mundo aumentaron de 62700 millones de dlares a 249200 millones. En 2000, las exportaciones a Amrica Latina ascendieron a
4200 millones de dlares y las correspondientes importaciones
a 5100 millones.12 La enorme demanda china aument la demanda
global y, por lo tanto, se increment el precio de muchas materias
primas que los pases latinoamericanos exportaban. Entre 2001 y
2010, la proporcin china de importaciones a nivel mundial creci
de 10 a 38% en cobre, de 14 a 65% en mineral de hierro y de 26 a
56% en soya.13 As las cosas, China cre un poderoso y benfico
impacto exgeno que impuls el crecimiento de los exportadores
de materias primas en Amrica Latina.
La informacin sobre el comercio sino-latinoamericano entre
2000 y 2013 aparece en las tablas 1.1 y 1.2. Entre 2000 y 2007 en
vsperas de la profunda depresin econmica mundial, el valor
absoluto del comercio entre China y cada uno de estos pases latinoamericanos aument casi todos los aos. En las naciones que
nos competen, la proporcin de exportaciones e importaciones
chinas muestra una variacin ligeramente mayor, aunque la tendencia general tambin es claramente a la alta. Aunque estos incrementos fueron impresionantes en todo el espectro, cabe
mencionar particularmente los casos de Brasil (mineral de hierro
y soya) y Chile (cobre), cuyas exportaciones a China se multiplicaron por diez entre 2000 y 2007 para sobrepasar los 10000 millones
de dlares en 2007. El golpe de la recesin de 2008 y 2009 fue
agudo pero breve: las importaciones de China cayeron en cada
uno de los pases analizados, pero, salvo en Cuba, para 2010 haban
12
Fondo Monetario Internacional, Direction of Trade Statistics, diversos aos.

Estas cifras no incluyen el comercio con Cuba.
13 cepal (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe), Panorama de
la insercin internacional de Amrica Latina y el Caribe, 2011-2012, Santiago, 2013, p. 64.
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ya superado los niveles de 2007. Aunque las exportaciones a China

de otros pases tambin cayeron durante la crisis, las procedentes de
Brasil, Mxico y Per siguieron aumentando incluso durante los
aos de la recesin de 2008 y 2009. Para 2010, las exportaciones a
China desde todos estos pases (a excepcin de Cuba) tambin
haban excedido el volumen de 2007.
Desde la perspectiva de 2013, las exportaciones a China alcanzaron su alto histrico en Brasil, Chile, Colombia y Mxico, aunque de 2011 a 2013 el ritmo de crecimiento de la exportacin
desde Brasil, Chile y Mxico hacia China registr una desaceleracin en comparacin con las cifras de la dcada inmediata anterior. Entre 2011 y 2013, Argentina, Per y Venezuela tambin
sufrieron una baja en el crecimiento de sus exportaciones a China
y las exportaciones desde Cuba disminuyeron. En 2013, las importaciones chinas en cada uno de estos pases representaban ms de
12% y la cifra ms alta 20% corresponda a Chile. Las exportaciones de Brasil, Chile, Cuba, Per y Venezuela a China tambin
alcanzaban 14% del total de sus exportaciones, siendo las de Chile
nuevamente las ms altas, con 25%. En 2013, las exportaciones a
China de los ocho pases latinoamericanos que aparecen en la tabla 1.1 alcanzaron cerca de 102000 millones de dlares mientras
que las importaciones llegaron a 159000 millones de dlares. Las
exportaciones de Brasil corresponden a 45% del total de exportaciones a China de estos ocho pases.
La principal nota discordante en esta historia, que en trminos generales podra describirse como feliz, se present en las relaciones entre Mxico y China. En 2013, el dficit bilateral de
Mxico con China alcanz niveles extremadamente altos, en gran
medida, a causa de la estrategia de compaas chinas para acceder
al mercado del tlcan. Mxico fue el ltimo de los 141 miembros
de la omc en firmar un acuerdo para autorizar la admisin de China a la Organizacin. La competencia de China result ser real.
Para 2003, China haba reemplazado a Mxico como el segundo
abastecedor ms importante en las importaciones de Estados Unidos, y 85% de la manufactura de calzado en Mxico se haba reubicado en el pas asitico. Sony, NEC, VTech y Kodak cerraron sus
operaciones en Mxico y las trasladaron a China, y doce de los
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Jorge I. Domnguez
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veinte sectores econmicos fundamentales de la nacin latinoamericana que exportaban a Estados Unidos ya se enfrentaban a
algn tipo de competencia en algunos casos significativa por
parte de exportadores chinos.14 Una dcada ms tarde, la tendencia ms alentadora para Mxico fue el aumento sostenido de los
costos de mano de obra en China, que en Mxico se mantenan
ms o menos constantes. Para 2011, la mano de obra costaba prcticamente lo mismo en ambas naciones.15
Las relaciones de China con Venezuela y Cuba indican que los
objetivos poltico ideolgicos pudieran desempear un papel secundario en la poltica comercial china. El comercio sino-cubano
muestra un dficit en el comercio bilateral de la isla con China
cada ao. Este dficit comercial fue bajo slo en 2007 y se ha incrementado significativamente desde 2011. En 2013, Cuba registr el
mayor valor de importaciones procedentes de China en lo que va
del siglo con un valor tres veces superior al de sus exportaciones a
ese pas. Sin embargo, China permite a Cuba diferir los pagos de
lo que importa. La solidaridad con el nico rgimen comunista
fuera de Asia del Este es el mejor argumento para explicar la tolerancia de China en relacin con los dficits cubanos.16
El presidente venezolano Hugo Chvez dedic mucho tiempo
a procurar el fortalecimiento de los vnculos de su pas con China.
En 2005, Chvez impuls decididamente las importaciones chinas
a Venezuela y las exportaciones venezolanas al pas asitico finalmente aumentaron en 2007. Un nuevo salto en el comercio bilateral y la subsecuente estabilizacin de la relacin comercial en el
alto nivel alcanzado caracterizaron a 2011. Para 2013, Venezuela
se haba convertido en el tercer exportador latinoamericano a
China, aunque, en importaciones, nicamente superaba a Cuba
(vase la tabla 1.2). De hecho, el comercio bilateral tard en estar
14 cepal, Los efectos de la adhesin de China a la omc en las relaciones
econmicas con Amrica Latina y el Caribe, Panorama de la insercin internacional
de Amrica Latina y el Caribe, 2002-2003, Santiago, unp, 2004, p. 221.
15 cepal, Panorama de la insercin, 2012-2012, p. 43.
16 Para una descripcin de un experto chino de la historia de las relaciones
bilaterales entre China y Cuba, vase Mao Xianglin, Sobre el socialismo en Cuba, Beijing, China Intercontinental Press, 2013, captulo xi.
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a la par de las coincidencias polticas, pero, a diferencia de lo que

sucede en su relacin con Cuba, China no tiene subsidios para
Venezuela.
En su segunda gira latinoamericana que se llev a cabo en
2014, el presidente Xi Jinping particip, al lado de Rusia, la India
y Sudfrica, en una reunin cumbre en Brasil, y aprovech la
oportunidad para formular un mensaje integral sobre las relaciones de su pas con Amrica Latina. El presidente Xi puso nfasis
en la importancia de las relaciones comerciales entre China y varios pases de la regin y, de manera sorprendente, prcticamente
no hizo mencin a las inversiones de su pas en Latinoamrica.
Tambin subray las relaciones bilaterales y multilaterales de cooperacin dentro del orden internacional existente y, sin mencionar a Estados Unidos, celebr discretamente la existencia y virtudes
de una multipolaridad global.17
As, China ampli, tanto en el mbito regional como mundial,
las oportunidades polticas de Amrica Latina y de otros pases, y
lo hizo fundamentalmente a travs de una prosperidad basada en
el comercio y no refutando a Estados Unidos en Amrica Latina,
pues ha preferido permitir que la influencia estadounidense implosione por s misma. En este siglo, la importancia del comercio
chino para Latinoamrica ha sido extraordinaria. A pesar de que
existe una desaceleracin en el crecimiento de las exportaciones
latinoamericanas a China desde 2011, los niveles de importacin y
exportacin se han mantenido en los niveles ms altos o muy cercanos a su rcord histrico. En este caso, las exportaciones cubanas son la nica excepcin.
Capacidades internacionales mejoradas de Amrica Latina

en la primera dcada del siglo xxi
El buen desempeo econmico de Amrica Latina entre 2000 y
2007 guarda una importante relacin con el aumento del comercio
17 La larga distancia no borra la ntima amistad, Granma, 14 de julio de 2014,
http://www.granma.cu/mundo/2014-07-14/ ltimo acceso: 15 de julio de 2014.
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Jorge I. Domnguez
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con China. En esta seccin se presenta una de las formas en que la

nueva prosperidad financiera de los Estados latinoamericanos ms
grandes ampli su margen de accin independiente en el mbito
internacional. Sin lugar a dudas, esto es un efecto, en el propio
continente americano, del auge chino a nivel mundial.
Desde el fin de la recesin en 2003 hasta el inicio de la siguiente crisis en 2008, el producto interno bruto (pib) agregado de
Amrica Latina creci entre 4.6 y 6.1% cada ao. Durante este periodo, el crecimiento de Argentina, Per y Venezuela fue significativamente ms alto que la media latinoamericana, aunque el de
Colombia tambin estuvo por encima del promedio. Es probable
que, del mismo modo, Cuba haya superado la media, pero la informacin sobre su producto interno bruto es ms difcil de interpretar. Brasil, Chile y el conjunto de los pases centroamericanos y del
Caribe se mantuvieron cerca del promedio latinoamericano, y Mxico, a pesar de no haber alcanzado esa lnea, tuvo un crecimiento
respetable. En casi toda la regin, los pib nacionales cayeron en
2009, pero, de los ocho pases que este estudio abarca, Argentina,
Colombia y Per presentaron crecimiento. Desde 2010, con algunas excepciones, las economas latinoamericanas s han registrado
un crecimiento, aunque su ritmo medio refleja una desaceleracin
de 5.9 a 2.6% entre 2010 y 2013. Esta desaceleracin ha sido ms
marcada en Brasil, Mxico y Venezuela.18
Como el crecimiento econmico de la primera dcada del siglo xxi se debe, en gran medida, al auge en la exportacin, entre
2001 y 2008 la posicin financiera internacional de la mayora
de los pases latinoamericanos y del Caribe mejor sustancialmente:
en este periodo aumentaron las reservas internacionales de todos
los pases incluidos en la tabla 1.3. Las reservas internacionales de
Brasil se multiplicaron ms de cinco veces, las de Per casi cuatro,
las de Argentina y Venezuela se triplicaron, y las de Colombia y
Mxico se duplicaron. Tras la crisis financiera de 2008 y 2009, las
reservas internacionales de Brasil, Mxico y Per se incrementaron
18 cepal, Anuario estadstico de Amrica Latina y el Caribe, 2008, Santiago, 2009,
tabla 2.1.1.1; cepal, Balance preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe,
2013, Santiago, 2014, tabla A-2.
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de manera significativa, las de Colombia lo hicieron modestamente y las de Chile se mantuvieron estables. Las reservas argentinas
disminuyeron ligeramente en 2011 y a la mitad en 2013. Venezuela
perdi 80% de sus reservas internacionales entre 2008 y 2013.
Tabla 1.3
Activos de reservas internacionales, 2001-2013
(miles de millones de dlares)
Pas
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Mxico
Per
Venezuela
2001
14.6
35.6
14.4
10.2
44.8
8.7
9.7
2005
27.3
53.3
16.9
14.8
74.1
13.7
24.5
2008
44.9
192.9
23.1
23.5
95.1
30.3
33.7
2011
43.3
350.4
41.9
31.4
144.2
47.3
10.6
2013
28.3
356.3
41.1
42.8
175.6
64.5
6.7
Fuente: Estadsticas financieras internacionales del Fondo Monetario Internacional. http://elibrary-data.imf.org/Query Builder.aspx?key=19784651&s=322
ltimo acceso: 6 de junio de 2014.
Gracias a estas tendencias, los gobiernos de Amrica Latina se

volvieron financieramente independientes del Fondo Monetario
Internacional (fmi). Como se puede observar en la tabla 1.4, Chile
y Venezuela no se han visto obligados a pedir prstamos del fmi en
lo que va del siglo, y Cuba nunca lo ha hecho. Brasil y Argentina no
han requerido de un acuerdo con el fmi desde 2002 y 2003, respectivamente, y ambos pases pagaron su deuda al Fondo antes del
ao formal de vencimiento, segn se reporta en la tabla 1.4. Previo
al estallido de la crisis financiera de 2008 y 2009, Mxico y Colombia tambin obtuvieron excelentes resultados financieros internacionales. De los pases que abarca este estudio, slo Per sigui
dependiendo del financiamiento del fmi, aunque no tuvo problemas para salir avante de las dificultades de 2008 y 2009. Por primera vez en una generacin, en la primera dcada de este siglo, los
gobiernos de los principales pases latinoamericanos establecieron
408
Jorge I. Domnguez
FI LV-2
las polticas econmicas que, segn su propio criterio, ms les convenan. El fmi fue relegado y se mantuvo al margen y, por lo tanto,
el gobierno de Estados Unidos no pudo utilizar esta ruta indirecta
para influir en las polticas econmicas de Amrica Latina. (La crisis financiera de 2008 y 2009 oblig a Colombia y Mxico a recurrir
nuevamente al apoyo financiero del fmi, pero los gobiernos de estos dos pases ya coordinaban sus polticas econmicas internacionales de manera cercana con Estados Unidos.)
Tabla 1.4
Aos de acuerdos recientes entre el Fondo Monetario
Internacional y pases latinoamericanos y del Caribe, 1989-2009
Argentina
Argentina
Brasil
Brasil
Chile
Colombia
Colombia
Colombia
Mxico
Mxico
Per
Per
Venezuela
Venezuela
Ao del ltimo
acuerdo
2003
2003
2001
2002
1989
2003
2005
2013
1999
2012
2004
2007
1989
1996
Expira
Tipo
2003
2006
2002
2005
1990
2005
2006
2015
2000
2014
2008
2009
1993
1997
Acuerdo precautorio
Acuerdo precautorio
Acuerdo precautorio
Acuerdo precautorio
Servicio ampliado del fmi
Acuerdo precautorio
Acuerdo precautorio
Lnea de crdito flexible (inicio en 2009)
Acuerdo precautorio
Lnea de crdito flexible (inicio en 2009)
Acuerdo precautorio
Acuerdo precautorio
Servicio ampliado del fmi
Acuerdo precautorio
Fuente: Acuerdos de prstamo del fmi, http://www.imf.org/external/np/

fin/tad/extarr1.aspx. ltimo acceso el 5 de junio de 2014.
Para cada pas se presentan los dos acuerdos ms recientes desde 1989. Chile
slo ha firmado un acuerdo desde 1989.
Al contribuir a que los ingresos de la mayora de las naciones

latinoamericanas aumentaran de manera significativa, China contribuy tambin, aunque de manera indirecta, al fortalecimiento
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409
de las economas de Amrica Latina y, por consiguiente, a la capacidad internacional de los Estados latinoamericanos. En la segunda mitad de la dcada de 2000, Brasil empez a desempear un
papel de liderazgo en Amrica del Sur, lo que en parte se debi a
su recin obtenida independencia financiera internacional. De
manera similar, Argentina se independiz del fmi y de los prestamistas internacionales, porque, gracias a la exportacin de materias primas a China, su economa creci por encima de ocho por
ciento todos y cada uno de los aos comprendidos entre 2003 y
2007 y nuevamente en 2010 y 2011. El ya fallecido Hugo Chvez
supo proyectar su influencia internacional, porque, a consecuencia del auge en los precios del petrleo, Venezuela tuvo una tasa
de crecimiento espectacular a mediados de la primera dcada de
nuestro siglo, que le permiti financiar a sus partidarios en Amrica Latina y el Caribe. En los primeros diez aos del siglo, las polticas en materia exterior de los distintos gobiernos latinoamericanos
adquirieron una independencia nunca antes vista. China se merece un agradecimiento.
Sin embargo, en la segunda dcada del siglo, la influencia de
Chvez se debilit, no slo por la enfermedad que lo condujo a la
muerte, sino porque las reservas internacionales venezolanas se desplomaron. Del mismo modo, en 2014, y por primera vez en doce
aos, Argentina se volvi vulnerable ante los acreedores privados
internacionales, justo cuando la posicin de sus reservas internacionales se haba tornado ms precaria. Lamentablemente, la desaceleracin en el crecimiento de sus exportaciones a China no
ayud nada.
Un equilibrio ante la influencia estadounidense:

el sistema internacional y Amrica Latina en la primera
dcada del siglo xxi
El segundo cambio en el sistema internacional a principios del siglo xxi fue la nueva respuesta general a la tentativa del gobierno
estadounidense de reclamar su primaca global. En los primeros
aos de la dcada de 1990, tras el colapso de la Unin Sovitica y
410
Jorge I. Domnguez
FI LV-2
de la Europa comunista, Kenneth Waltz dijo que la respuesta de

los otros pases cuando uno de ellos busque u obtenga un poder
preponderante ser procurar equilibrarlo.19 El pronstico sistmico general de Waltz no se cumpli durante casi toda la dcada
de 1990, pero fue proftico para el decenio inmediato posterior.
La alternativa ms aguda a las premoniciones de Waltz data de
1990: el ensayista Charles Krauthammer describi el sistema internacional posterior a la Guerra Fra como unipolar, es decir, que
el centro del poder mundial es un superpoder no cuestionado:
Estados Unidos acompaado por sus aliados occidentales. Justo
antes de la guerra estadounidense contra Iraq, Krauthammer revis su declaracin y afirm: el momento unipolar se ha convertido
en la era unipolar. El reto de una unipolaridad de esta naturaleza no procede del exterior (a diferencia de lo que sostena Waltz),
sino del interior. Con esta declaracin se preguntaba si Estados
Unidos sera gobernado por quienes estuvieran dispuestos a participar en la aplicacin agresiva y confiada del poder unipolar.
Termin su artculo parafraseando a Benjamn Franklin: La historia les ha dado un imperio, si es que lo quieren mantener.20
En marzo de 2003, Estados Unidos declar la guerra a Iraq. El
gobierno de Bush afirmaba que el rgimen encabezado por el presidente iraqu Saddam Hussein esconda armas nucleares y otras
armas de destruccin masiva, conspiraba para apoyar a los terroristas que haban atacado Nueva York y Washington el 11 de septiembre de 2001, cometa crmenes brutales en contra de su propio
pueblo, amenazaba a sus vecinos ms pequeos y gobernaba al
pas de manera autoritaria. El senado estadounidense respald la
decisin del gobierno de Bush de ir a la guerra. En el senado, todos los republicanos, salvo uno, votaron a favor de la ofensiva militar. Lo mismo hizo la mayora de los demcratas, incluidos John
Kerry y Hillary Clinton, quienes ms adelante se convertiran en
19 Kenneth Waltz, The Emerging Structure of International Politics, en Armand Clesse, Richard Cooper y Yoshikazu Sakamoto (comps.), The International System After the Collapse of the East-West Order, Dordrecht, Martinus Nijhoff, 1994, p. 169.
20 Charles Krauthammer, The Unipolar Moment Revisited, The National Interest, 70, invierno de 2002-2003, pp. 5-17.
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411
candidatos presidenciales, y John Edwards y Joseph Biden, quienes

poco despus buscaran la vicepresidencia de la nacin.
Con el tiempo, esta decisin de Estados Unidos redimira el
pronstico de Waltz sobre el sistema internacional. A pesar de sus
grandes esfuerzos, Estados Unidos no obtuvo para esta guerra la
autorizacin del Consejo de Seguridad de la Organizacin de las
Naciones Unidas. De cualquier forma, siguieron adelante con el
apoyo del Reino Unido, Italia, Espaa y Japn, y ante la oposicin
de Alemania, Francia, Rusia y Canad. Para mediados de 2003, haba quedado claro que Iraq no tena armas de destruccin masiva y
que no haba conspirado para apoyar a los terroristas que haban
atacado Nueva York y Washington. El apoyo a la poltica blica en
Iraq de la administracin de Bush disminuy tanto entre sus aliados como dentro de la Unin Americana. En 2008, el Partido Republicano perdi la presidencia y el control de las dos cmaras del
congreso. La era unipolar haba llegado a su fin.
La decisin de Estados Unidos de ir a la guerra en Iraq dividi
a los pases latinoamericanos. Mxico, Cuba y la mayora de los
pases sudamericanos se opusieron a la determinacin estadounidense. Entre los pases ms grandes, la excepcin fue Colombia,
que apoy a Estados Unidos. Muchos de los pases ms pequeos
apoyaron a la Unin Americana con tropas. En agosto de 2003,
Honduras y la Repblica Dominicana desplegaron 368 y 302 elementos, respectivamente. Poco despus, en septiembre, Nicaragua envi a 230 soldados. Las fuerzas nicaragenses prestaron
servicio en Iraq hasta febrero de 2004 y las hondureas y dominicanas hasta mayo de ese mismo ao. El Salvador result ser el aliado ms frreo de Estados Unidos en Amrica Latina. Fue el nico
pas de la regin que despleg y mantuvo tropas en Iraq entre
2003 y enero de 2009. En ese periodo, El Salvador rot a ms de
3000 soldados en Iraq: inicialmente envi a 380 y, para la vspera
de la repatriacin, esta cifra haba disminuido a 200 elementos.
En marzo de 2003, dos pases de Amrica Latina Chile y Mxico ocupaban sendos asientos en el Consejo de Seguridad de la
onu. Ninguno de los dos apoy la autorizacin para que la coalicin
encabezada por Estados Unidos hiciera la guerra contra Iraq (a fin
de cuentas, no hubo un voto formal del Consejo de Seguridad de las
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FI LV-2
Naciones Unidas porque Estados Unidos y sus aliados retiraron la

resolucin). Su postura coincida con la opinin generalizada entre
la mayora de los gobiernos latinoamericanos.
Conforme transcurra el tiempo, la guerra de Iraq generaba
una oposicin pblica mundial ms amplia y profunda en contra
de las polticas del gobierno de George W. Bush. Las tropas estadounidenses permanecieron en Iraq hasta diciembre de 2011,
es decir, durante casi todo el primer periodo del presidente Barack
Obama. Pero Estados Unidos tambin haba invadido Afganistn a
finales de 2001, tras los ataques terroristas en Nueva York y Washington, y las tropas estadounidenses se mantendran en aquel pas
hasta finales de la administracin de Obama. Por si fuera poco, la
crisis financiera de 2008 y 2009 golpe severamente la economa
de Estados Unidos y priv al gobierno federal estadounidense de
recursos para llevar a cabo muchos de sus propsitos, inclusive
relativos a la conduccin de su poltica exterior. Con las manos
atadas en guerras en Iraq y Afganistn, estancados ante un congreso profundamente dividido y despojado de fondos presupuestales
para un gran nmero de iniciativas, Estados Unidos fue ms fcilmente ignorado o confrontado por el mundo entero. A principios
del siglo xxi, la conducta del poder lder en el sistema internacional condujo a su propio debilitamiento tal y como haba sucedido
aos atrs, inmediatamente despus de la derrota de Napolen.
La historia del sistema internacional durante el segundo periodo de George W. Bush y la presidencia de Obama es una historia
sobre el exitoso equilibrio respecto a la influencia de Estados Unidos. A mediados de la dcada de 2010, los intereses estadounidenses estaban en juego ante la extensa guerra en Afganistn, la
renovada accin blica en Iraq, la guerra civil en Siria y, por si fuera
poco, el resurgimiento de las fuerzas terroristas en esos pases. Estados Unidos no tiene la capacidad y quiz tampoco la voluntad
para comprometerse total y completamente en esas guerras, del
mismo modo que ningn presidente estadounidense posterior a la
Guerra Fra redujo de manera significativa las amenazas a la paz
regional y mundial que representaban la Repblica Islmica de
Irn o la Repblica Popular Democrtica de Corea (Corea del
Norte). En la segunda dcada de este siglo, China tambin se
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413
volvi mucho ms firme y enrgica en sus demandas en torno a

zonas martimas y archipilagos al sur y al este de su territorio, lo
que ha enfurecido a sus vecinos sin que Estados Unidos haya podido hacer mucho ms que externar su afliccin.
De la misma manera que el auge en el mercado de materias
primas de los primeros aos del siglo xxi fortaleci las capacidades de varios pases sudamericanos, tambin vigoriz las capacidades del gobierno de la Federacin Rusa, encabezado directa o
indirectamente por Vladimir Putin. En la dcada de 1990, tras la
cada de la Unin Sovitica, el papel de Rusia se torn desdeable
en gran parte del mundo y, de manera especial, en Amrica Latina. Con el aumento en los precios del petrleo y gas natural, el
gobierno ruso reconstruy sus capacidades, particularmente sus
fuerzas armadas. En 2013, Rusia arrebat a Ucrania la Pennsula
de Crimea. Salvo por la imposicin de una serie de sanciones econmicas o de otro tipo a Rusia, Estados Unidos y sus aliados de la
Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (otan) se mantuvieron al margen, incapaces de hacer algo. En Amrica Latina, durante
el ltimo periodo completo de Chvez, Rusia desarroll una relacin activa con Venezuela que inclua la venta de armas y la visita
de la marina rusa a puertos venezolanos. Rusia tambin mejor sus
relaciones con Cuba y le dio la bienvenida al presidente Ral Castro en su primera visita a Mosc en dos dcadas. Adems, en julio
de 2014, el presidente Putin viaj a la Habana para cancelar noventa por ciento de la antigua deuda cubana con la Unin Sovitica, y a Buenos Aires y Brasilia para firmar acuerdos sobre energa
nuclear. Ese mismo mes, en el marco de la Copa del Mundo de
Brasil, Putin se encontr con el presidente de China, Xi Jinping,
y ambos asistieron a una reunin cumbre con los mandatarios de
Brasil, la India y Sudfrica. Adems, el mandatario ruso encabez
el lanzamiento de su pas como sede del siguiente encuentro
mundial de ftbol.
La voluntad de otros pases de ignorar u oponerse a Estados
Unidos tambin ha aumentado. En lo que va del siglo, la unin
americana no ha logrado conseguir apoyos que favorezcan sus
puntos de vista en temas como un nuevo acuerdo de comercio internacional dentro de la Organizacin Mundial del Comercio, el
414
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cambio climtico, la oposicin a la Corte Penal Internacional, los

problemas de energa internacional, los esfuerzos para aislar a
los gobiernos de Cuba, Rusia, Venezuela o Zimbabue. En 2014,
Narendra Modi, a quien el gobierno estadounidense haba negado
desde haca tiempo una visa por apoyar el genocidio, fue electo primer ministro de la India.
El debilitamiento de la influencia estadounidense a nivel mundial favoreci a los Estados latinoamericanos cuando desafiaban a
Estados Unidos, incluso en temas que eran fundamentales para el
gobierno estadounidense. As las cosas, Chile y Mxico no fueron
los nicos que se oponan a Estados Unidos en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en el tema de la guerra contra Iraq,
pues contaban con el apoyo de otros aliados de ese pas. Mxico
tambin discrepaba de Estados Unidos en asuntos migratorios.
Brasil abraz nuevas iniciativas en materia de poltica exterior de
la misma manera que Francia, Sudfrica y la India lo hacan en
reas de su respectivo inters. El gobierno estadounidense difera
de los puntos de vista del gobierno brasileo sobre cmo responder a la expropiacin de concesiones de gas natural en Bolivia en
2006 y respecto a la (pequea) amenaza de seguridad que representaba la actividad criminal transnacional en la frontera tripartita
entre Brasil, Argentina y Paraguay. El presidente venezolano Chvez
fue quien ms ret a Estados Unidos.
Los Estados latinoamericanos redisearon la arquitectura regional de organizaciones internacionales en el Hemisferio Occidental con la creacin de tres nuevas instituciones multilaterales y
con la exclusin de Estados Unidos en cada una de ellas. La Unin
de Naciones Suramericanas (Unasur), lanzada oficialmente en
2008, se remontaba a 2004, cuando vio la luz la Comunidad de
Naciones Suramericanas. La Unasur fue la expresin multilateral
de un inters del presidente Lula da Silva de Brasil de crear un
marco institucional que permitiera a su pas convertirse en lder
de Amrica del Sur. Tambin en 2004, Venezuela y Cuba dieron a
conocer la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica (alba), organizacin financiada por Venezuela a la que Cuba
dot de personal solidario que prestaba, entre otros, servicios de
salud en varios pases. La mayora de sus miembros son pequeos
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pases latinoamericanos (Bolivia, Ecuador, Nicaragua) o pases anglfonos del Caribe y Surinam. La Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos (celac) inici operaciones en diciembre
de 2011. Los primeros tres pases que lo presidieron fueron Venezuela, Chile y Cuba. Esta organizacin apenas institucionalizada,
sin fondos ni personal suficientes, ofrece un espacio provechoso
para atender inquietudes comunes. En 2008, la Unasur ayud a
aliviar las tensiones de una grave crisis poltica en Bolivia y, en
2010, tras un conflicto militar, sirvi como mediador entre Colombia, por un lado, y Venezuela y Ecuador, por el otro.21 El relativo
desinters estadounidense en el multilateralismo regional y la subfinanciacin de su obligacin financiera ante la Organizacin de
Estados Americanos22 facilit su propia marginalizacin en el continente americano.
En el mbito de la poltica exterior, la mayora de los pases
latinoamericanos demostr una independencia que no se haba
visto desde la dcada de 1970, si acaso. Se sentan seguros de participar en la bsqueda de un equilibrio suave respecto a Estados
Unidos y, por lo tanto, ampliaron el margen de su autonoma internacional. No cabe duda de que el comportamiento estadounidense propici esa actitud.
El desmoronamiento del consenso ideolgico

interamericano en la primera dcada del siglo xxi
En la dcada de 1990 se desarroll en Amrica Latina un consenso
democrtico en favor del mercado que dependa de instituciones
internacionales para la conduccin de la poltica exterior. Ese consenso fracas en la primera dcada del siglo xxi, lo que no significa
21 Para un anlisis general, vase Natalia Saltalamacchia Ziccardi, Regional
Multilateralism in Latin America: unasur, alba, and celac, en Jorge I. Domnguez y Ana Covarrubias (comps.), The Handbook of Latin America in the World, Nueva
York, Routledge, 2015.
22 Thomas Legler, Beyond Reach? The Organization of American States and
Effective Multilateralism, en Jorge I. Domnguez y Ana Covarrubias (comps.), The
Handbook of Latin America in the World, Nueva York, Routledge, 2015.
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que se haya sustituido con otro; por el contrario, surgi una polarizacin ideolgica ms amplia. Tambin el gobierno de Estados Unidos contribuy a esta situacin.
El presidente de Venezuela Hugo Chvez encabez el ataque
en contra del consenso ideolgico liberal. De manera contundente, reafirm el papel del Estado en la economa venezolana y subray que el principio fundamental de legitimizacin era la democracia
mayoritaria y no un constitucionalismo liberal con la capacidad de
contener el poder presidencial para proteger los derechos de las
minoras polticas. As, los medios de comunicacin masiva, el
parlamento nacional, la suprema corte y otros organismos estatales, hasta entonces independientes, vieron cmo se restringa su
autonoma. Chvez fue reelecto en varias ocasiones, cambi la
Constitucin una y otra vez, y gast con generosidad para implantar el dominio de su mayora. Unidos por el dogma de que a los
presidentes democrticamente electos los respalda una legitimidad
que est por encima de jueces cuyos nombramientos no han pasado
por las urnas o de parlamentarios que representan unidades subnacionales, los mandatarios Evo Morales de Bolivia, Rafael Correa de
Ecuador y Daniel Ortega de Nicaragua siguieron, en mayor o menor
medida, el ejemplo de Chvez. Tambin el presidente colombiano lvaro Uribe crea en su propia e irrepetible legitimidad democrtica, aunque acab por ceder ante la Corte Constitucional de
Colombia cuando sta determin prohibir una tercera reeleccin
presidencial consecutiva.
Las preferencias en temas de poltica econmica mostraron
ser an ms heterogneas.23 Varios de los gobiernos clave de la
regin Chile, Colombia, Mxico, Per mantuvieron sus polticas a favor del mercado. Tambin Brasil, aunque las administraciones de Lula da Silva y Dilma Rousseff subrayaron el papel del Estado
en la economa con mayor nfasis que su predecesor, Fernando Henrique Cardoso. En 2012, el gobierno argentino renacionaliz la
23 Para un anlisis de los cambios en las preferencias en temas de poltica
econmica, vase Javier Corrales, The Backlash against Market Reforms in Latin
America, en Jorge I. Domnguez y Michael Shifter (comps.), Constructing Democratic Governance in Latin America, 3 ed., Baltimore, The Johns Hopkins University
Press, 2008.
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industria petrolera, confiscndosela a la empresa espaola Repsol.24 Este acto fue la culminacin de una serie de polticas que
incluyeron la morosidad en el pago de la deuda internacional del
pas y la reprogramacin de ciertos pagos de esa deuda, as como la
ampliacin del papel del Estado en distintos sectores de la economa. A principios del siglo, Bolivia padeci una revolucin social
que condujo, en mayo de 2006, al embargo soberano de las reservas de gas natural y a la renegociacin, bajo coercin, de pagos de
las compaas operantes al Estado boliviano. Venezuela no haba
liberalizado demasiado su economa, pero el presidente Chvez
aument significativamente la regulacin estatal en este campo y
renacionaliz algunas empresas importantes que se haban privatizado a finales del siglo inmediato anterior. Chvez se convirti en
el vocero ms visible del resentimiento de quienes se haban sentido abandonados, oprimidos o desdeados por gobernantes anteriores y por el gobierno de los Estados Unidos de Amrica.
El consenso liberal de la dcada de 1990 hay que reconocerlo
tena fallas importantes. Mxico haba sido un modelo del impulso
hacia polticas econmicas liberales en favor del mercado, pero,
desde el punto de vista poltico, segua bajo un rgimen autoritario
cuyas elecciones no gozaron de credibilidad sino hasta casi el final
del siglo xx. Las polticas econmicas de los presidentes Carlos Menem (Argentina) y Alberto Fujimori (Per) tambin eran liberales.
Fujimori encabez un golpe de Estado en 1992 en contra del congreso y la corte suprema peruanos, y gobern de manera autoritaria
a pesar de haber sido reelecto en 1995. Por su parte, Menem tambin logr reafirmar su poder a travs de una reeleccin democrtica, pero su trato tanto con la corte suprema como con el congreso
de su pas puede ser descrito como imperioso.
El desmoronamiento del consenso ideolgico interno en la
primera dcada del milenio tuvo implicaciones internacionales.
Cabe destacar, de manera evidente, la disminucin de la eficacia
de la Organizacin de Estados Americanos para llevar a cabo la
tarea de defender la democracia constitucional liberal. La oea
24 Noel Maurer y Gustavo Herrero, YPF - The Argentine Oil Nationalization
of 2012, Harvard Business School Case, 26 de junio de 2013.
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funcionaba a travs del consenso de sus miembros, y el consenso

se haba hecho aicos. Cuando la Organizacin intent mediar entre
los rivales nacionales dentro de Venezuela, lo nico que logr fue
encolerizar al presidente Chvez, conque Venezuela dej de invitar
a la oea a observar sus elecciones. Hubo una marcada reincidencia
en el autoritarismo tras la victoria de Chvez en el referendo presidencial de 2004, y lo mismo sucedi en Ecuador a partir de 2007 y
en Nicaragua despus de 2009. La respuesta internacional para revertir estas tendencias contrarias al liberalismo constitucional fue
casi nula. La oea tambin quiso revertir el golpe de Estado de 2009
en Honduras, pero sus esfuerzos fueron en vano.25
Las nuevas instituciones multilaterales creadas por gobiernos de Amrica Latina en el nuevo siglo (vase la seccin anterior) no tienen ningn compromiso con la defensa de regmenes
democrticos, lo que representa una clara diferencia en relacin con la Organizacin de Estados Americanos. Cuba no slo
es miembro de celac, sino que Ral Castro la ha presidido. La
alba es una creacin conjunta de Venezuela y Cuba. La Unasur
no tiene ninguna clusula sobre democracia. Un debilitamiento
similar en el compromiso con la democracia constitucionalista
liberal se hizo evidente cuando Venezuela fue invitada a sumarse al Mercosur, organismo que haba incluido una disposicin
que exiga fidelidad democrtica y que haba funcionado de manera exitosa en repetidas ocasiones para evitar un regreso al autoritarismo en Paraguay. Sin embargo, el Mercosur dio la bienvenida
al gobierno de Chvez a pesar de su trayectoria hacia el autoritarismo. 26
El gobierno de Estados Unidos contribuy a que se rompiera
el consenso ideolgico. Tal parece que la administracin de George W. Bush o bien apoy los esfuerzos para derrocar al presidente
25 Thomas Legler, Demise of the Inter-American Democracy Promotion Regime?, en G. Mace, A. Cooper y T. Shaw (comps.), Inter-American Cooperation at a
Crossroads, Nueva York, Palgrave MacMillan, 2011.
26 Para un anlisis sobre el debilitamiento del compromiso internacional en
la defensa de las instituciones democrticas, vase Laurence Whitehead, The Fading Regional Consensus on Democratic Convergence, en Domnguez y Shifter
(comps.), op. cit.
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electo democrticamente en Venezuela en 2002, Hugo Chvez, o

bien fue verdaderamente inepto para transmitir la idea contraria. A
fin de afectar los resultados, la administracin de Bush tambin interfiri en las elecciones presidenciales de Bolivia (2003, 2005), El
Salvador (2004) y Nicaragua (2006). Lo anterior obviamente empa las credenciales democrticas del gobierno estadounidense y
da severamente su credibilidad interamericana. A pesar de haberse opuesto pblicamente al golpe de Estado de 2009 en Honduras, la administracin de Obama tampoco logr inyectar al proceso
la fuerza necesaria para revertirlo.
Durante las administraciones de Bush y Obama, el gobierno de
Estados Unidos tambin mantuvo las antiguas prcticas de subsidio
a los productores agrcolas estadounidenses. Estados Unidos y la
Unin Europea no llegaron a un acuerdo para dotar de mayor fuerza a la Organizacin Mundial del Comercio. Estados Unidos dio la
espalda a acuerdos mundiales e incluso hemisfricos y, en cambio,
prest mayor atencin a acuerdos bilaterales (Per, Panam, Colombia) o minilaterales (por ejemplo el Tratado de Libre Comercio
entre Estados Unidos y Centroamrica, cafta, por sus siglas en ingls) en los que puede ejercer una mayor influencia, particularmente
sobre los socios comerciales ms dbiles, y proteger su agricultura
de una exposicin al libre comercio.27 En la reunin de ministros de
comercio internacional del continente americano, celebrada en
Miami en el otoo de 2003, Estados Unidos y Brasil presentaron una
propuesta que, para fines prcticos, aniquil el proyecto de un rea
de Libre Comercio de las Amricas (alca), mismo que haba surgido inicialmente durante las presidencias de George H. W. Bush y
William J. Clinton. Tras la Cumbre Interamericana de Mar del Plata
(2005), los jefes de Estado profundizaron en la ruptura del consenso en torno al libre comercio interamericano, lo que cerr las posibilidades de un acuerdo de libre comercio continental.
A diferencia de los temas analizados en las secciones anteriores, el desmoronamiento del consenso ideolgico interamericano
27 Para un anlisis, vese Nicola Phillips, U.S. Power and the Politics of Economic Governance in the Americas, Latin American Politics and Society, vol. 47,
nm. 4, invierno de 2005, pp. 1-25.
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no se tradujo en un cambio en el sistema internacional en su

conjunto pero s result decisivo en el sistema de relaciones internacionales del Hemisferio Occidental: dificult la coordinacin
internacional; logr despojar de cualquier atractivo que hubieran podido tener a los valores compartidos como base para la accin comn y la resolucin de conflictos; foment el surgimiento
de muchas disputas bilaterales entre Estados sudamericanos.28
Este desmoronamiento del consenso ideolgico tambin es uno de
los efectos negativos de las polticas del gobierno de Bush, pues su
administracin contribuy a la tendencia cada vez ms frecuente
en Amrica Latina de que los gobiernos actuaran en oposicin a las
preferencias estadounidenses.
La confianza y la seguridad en las relaciones entre

Estados Unidos y Amrica Latina
A finales de noviembre de 2010, la organizacin no gubernamental WikiLeaks empez a publicar el contenido de cables diplomticos estadounidenses que hasta entonces se haban mantenido
con carcter confidencial. Entre los documentos que salieron a
la luz, apareci una evaluacin profesional de gran franqueza escrita por el embajador de Estados Unidos en Mxico, Carlos Pascual, sobre los conflictos internos y las envidias entre las fuerzas
de seguridad mexicanas. Esta visin contrastaba con el aplauso
pblico que el gobierno estadounidense daba a las polticas mexicanas de lucha contra el narcotrfico y ocasion el enojo del presidente de Mxico, Felipe Caldern, quien dej en claro que ya
no podra trabajar con el diplomtico estadounidense. Pascual
tom una decisin de principio; lo nico que haba hecho era
cumplir con la tarea de informar a su gobierno, pero no quiso
poner en riesgo las relaciones entre los dos pases y renunci. Fue
28 Vase Carlos Prez Llana, Modelos polticos internos y alianzas externas,

en Ricardo Lagos (comp.), Amrica Latina: Integracin o fragmentacin?, Buenos
Aires, Edhasa, 2008.
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la nica baja que, a nivel de embajador, ocasion la filtracin de

WikiLeaks.29
En junio de 2013, Edward Snowden, quien haba sido contratista para la Agencia de Seguridad Nacional de los Estados Unidos
(nsa, por sus siglas en ingls), empez a divulgar miles de documentos clasificados de su pas. Entre ellos, haba pruebas de que la
nsa haba empezado a espiar al mandatario mexicano Enrique
Pea Nieto cuando todava era candidato presidencial y que tambin haba tenido acceso a comunicaciones entre la presidenta de
Brasil Dilma Rousseff y sus ms importantes asesores y colaboradores. En protesta, Rousseff pronunci un virulento discurso ante la
Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre y cancel
la que hubiera sido su primera visita de Estado a la Casa Blanca.
Aun cuando la difusin no autorizada de estos documentos
secretos de Estados Unidos tuvo un efecto a nivel mundial, cabe
destacar su impacto dentro del propio continente americano. Muchos embajadores estadounidenses podran haber renunciado,
aunque slo lo hizo el representante ante el gobierno de Mxico.
El espionaje de la nsa fue mucho ms generalizado en China y
Rusia que en Brasil, pero la respuesta de esos dos pases fue relativamente leve. Las prcticas estadounidenses no generaron mayores quejas por parte de gobiernos autoritarios, pues ellos mismos
suelen ser ms intrusivos en la bsqueda de informacin. La canciller alemana Angela Merkel estaba molesta porque sus comunicaciones privadas tambin hubieran sido blanco de la nsa, pero el
enojo de Brasil sobrepas a los dems. Los mandatarios de Mxico, Felipe Caldern, y de Brasil, Dilma Rousseff, eran presidentes
democrticos que, a fin de cuentas, haban confiado en el gobierno de Estados Unidos y, de manera particular, en su presidente.
Estas filtraciones empaaron las relaciones tanto entre los gobiernos como entre los jefes de Estado.
Estas revelaciones tenan su primer origen en los albores del
siglo xxi cuando Estados Unidos puso nfasis en la bsqueda de
29 Vase un recuento de los hechos en The Huffington Post, 24 de marzo de
2011, en http://www.huffingtonpost.com/2011/03/24/ ltimo acceso: 13 de julio de 2014.
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informacin de inteligencia, misma que las innovaciones tecnolgicas haban facilitado ampliamente. Tras los ataques terroristas
del 11 de septiembre de 2001, Estados Unidos entabl una guerra
en contra de los terroristas en todo el mundo, aunque particularmente en Afganistn e Iraq. Para apoyar estos esfuerzos mltiples,
el gobierno increment y mejor sus operaciones y capacidades
para recabar informacin y cambi el foco de muchas de sus polticas para centrarlo en temas de seguridad, lo que le ocasion
algunos costos, como la prdida de confianza por parte de los
mandatarios de Mxico y Brasil.
Esta atencin redirigida hacia el terrorismo y la guerra tambin alej a los presidentes Bush y Obama de Amrica Latina. Bajo
ninguna de sus administraciones cruz la frontera hacia Estados
Unidos un terrorista avecindado en Latinoamrica. Cuando las inquietudes sobre seguridad no eran primordiales en una relacin
bilateral especfica (por ejemplo la de Estados Unidos y Argentina), el gobierno estadounidense le prestaba cada vez menor atencin. Por el contrario, cuando en la relacin bilateral haba un
tema de seguridad por menor que fuera, como la preocupacin
estadounidense de que se traficara y lavara dinero a travs de Paraguay, ese tema se converta en el centro de la poltica estadounidense en torno a esa relacin bilateral especfica. Y para los vecinos
cercanos en el Caribe, Amrica Central, Colombia y Mxico, la
obsesin estadounidense con el terrorismo y la delincuencia se
convirti en un elemento dominante en su relacin con Estados
Unidos.30 Estados Unidos vea esas relaciones bilaterales a travs
del lente de la seguridad.31
30 Para un anlisis que muestre el impacto geogrficamente diferenciado de
las polticas estadounidenses de seguridad en todo el hemisferio, vase Ral Bentez Manaut y Arturo Sotomayor, El dilema mesoamericano: entre la inseguridad
externa y la vulnerabilidad interna, Mnica Hirst, Seguridad en Amrica del
Sur: La dimensin regional de sus desafos polticos; y Francisco Leal Buitrago,
Una mirada a la seguridad en la regin andina, todos en Ricardo Lagos (comp.),
Amrica Latina: Integracin o fragmentacin?, Buenos Aires, Edhasa, 2008.
31 Para mayores detalles, vase Francisco Rojas Aravena (comp.), La seguridad
en Amrica Latina pos 11 de Septiembre, Caracas, Nueva Sociedad, 2003; y Wolf Grabendorff, La seguridad regional en las Amricas, Bogot, Fondo Editorial CREC, 2003.
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El apoyo militar y policiaco de Estados Unidos a los gobiernos

de Amrica Latina se duplic durante la administracin de George W. Bush. Aproximadamente la mitad del monto de esta ayuda
se destin a Colombia. Bolivia, Per y Mxico tambin recibieron
un respaldo importante. Por lo general, la motivacin detrs de
esta cooperacin fue la lucha contra el trfico de drogas, pero en
el caso colombiano tambin se utiliz para contraatacar las distintas insurgencias. Hasta finales del siglo xx, el gobierno estadounidense haba financiado las operaciones del gobierno de Colombia
en contra del narcotrfico, pero no en contra de los insurgentes.
En el siglo xxi, en cambio, Estados Unidos ampli el alcance de su
asistencia de tal manera que sirviera para ambas acciones.32
El presidente mexicano, Felipe Caldern, anunci en diciembre de 2006 poco despus de haber tomado posesin que se
desplegara al ejrcito mexicano en contra de los crteles del narcotrfico. En una reunin celebrada en Mrida en marzo de 2007,
los mandatarios Felipe Caldern y George W. Bush acordaron la
Iniciativa Mrida, segn la cual, a fin de que se implementara esta
poltica, Estados Unidos transferira importantes recursos militares y econmicos a Mxico y a pases centroamericanos (donde
ms adelante escalaran los niveles de violencia criminal). Para finales de ese ao, los dos gobiernos haban convenido en un paquete de tres aos por un monto de 1400 millones de dlares.
Transcurrido el ao fiscal 2012, el congreso estadounidense haba
asignado 1900 millones de dlares a la Iniciativa Mrida.33 Sin embargo, los desembolsos fueron lentos y el progreso, todava ms.
32 Adam Isacson, Joy Olson y Lisa Haugaard, Below the Radar: U.S. Military
Programs with Latin America, 1997-2007, Washington, Latin America Working
Group Education Fund, Center for International Policy y Washington Office for
Latin America, 2007.
33 Lisa Haugaard, Adam Isacson y Jennifer Johnson, A Cautionary Tale: Plan
Colombias Lessons for U.S. Policy Toward Mexico and Beyond, Washington, Latin America Working Group Education Fund, Center for International Policy y Washington Office for Latin America, 2011; Departamento de Estado de los Estados
Unidos, Oficina para asuntos del Hemisferio Occidental, U.S. Relations with Mexico:
Fact Sheet (2013), http://www.state.gov/r/pa/ei/bgn/35749.htm ltimo acceso:
18 de julio de 2014.
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A partir de 2000, los nicos dos proyectos estadounidenses significativos en Amrica Latina eran el Plan Colombia y la Iniciativa
Mrida. Por lo tanto, las relaciones entre Estados Unidos y Latinoamrica se aseguraron, ya fuera porque incluan temas de seguridad y violencia significativa o porque no haba mucho ms en lo
que el gobierno de Estados Unidos participara. As, el turismo, el
comercio, la inversin y otras transacciones privadas fueron las
que dieron forma a las relaciones bilaterales. El fortalecimiento de
las relaciones de seguridad de Estados Unidos termin por opacar
sus relaciones con Amrica Latina.
Las respuestas de Amrica Latina

Los pases latinoamericanos se han diferenciado en sus respuestas
a Estados Unidos y en su posicin en el sistema internacional, pero
hay tres visiones que resumen todo este espectro. La primera es la
ms fcil de describir. Se trata del eslogan histrico de Fidel Castro, patria o muerte. Para defender su propio concepto de una soberana cubana sin fisuras, el presidente Castro estaba dispuesto a
sacrificar cualquier otra meta posible en materia de poltica exterior. La debilidad objetiva de Cuba implicaba que invertira para
despus sobre invertir todos los recursos necesarios a fin de que la
disuasin desafiante pudiera ser una poltica viable en contra de
Estados Unidos.
Otra visin aparece en la primera oracin de la obra clsica
de Mario Ojeda, Alcances y lmites de la poltica exterior de Mxico.
Ojeda explica la poltica exterior mexicana no como una expresin peculiar de la historia nacional, sino como una poltica exterior similar a la de cualquier pas dbil. Desde luego que el autor
podra sacar a relucir su impresionante conocimiento sobre el
impacto de la historia nacional en la poltica exterior del pas,
pero la fuerza de su obra, cuatro dcadas despus de haber sido
escrita, proviene del enfoque disciplinado de realismo internacional que lo caracteriza. Ojeda nos recuerda que Mxico no se
qued al margen del fenmeno de la construccin de la hegemona estadounidense a consecuencia del fin de la Segunda
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Guerra Mundial. Por el contrario, en su situacin de pas dbil,

Mxico debe de manera pragmtica hacer malabares para combinar sus intereses nacionales con la realidad de la poltica internacional y con su proximidad a Estados Unidos. Ms adelante,
Ojeda formula una norma operativa para guiar las relaciones entre estos dos pases: Estados Unidos reconoce y acepta la necesidad de Mxico de discrepar de la poltica estadounidense en
cualquier asunto que resulte fundamental para Mxico, incluso si
es importante pero no fundamental para Estados Unidos. Por su
parte, Mxico coopera en cualquier asunto que resulte fundamental o simplemente importante para Estados Unidos, aunque
no lo sea para Mxico.34
Un tercer punto de vista surge de la obra de Luciano Tomassini, quien discrepaba de la perspectiva de que los pases latinoamericanos vivieron en un escenario internacional jerarquizado y
restrictivo como patio trasero de Estados Unidos. Por el contrario
argumentaba, el sistema internacional ha cambiado desde la dcada de 1970 dando lugar a un escenario internacional ms complejo, fluido y dinmico, ms fragmentado pero tambin ms
interdependiente y, sobre todo, ms turbulento y ms incierto. Junto con los procesos de apertura poltica, econmica y financiera
internacional en Amrica Latina, cambi el nivel de participacin
de los pases de la regin en el sistema internacional. Se diversificaron las agendas, los actores y los recursos internacionales. Por eso,
Tomassini acogi los enfoques postmodernistas en el anlisis de
las relaciones internacionales para cuestionar la sabidura y las
prcticas heredadas y obligar a un replanteamiento de la experiencia histrica. Adems, subray un enfoque posibilista para el
diseo de polticas en materia internacional por parte de los pases latinoamericanos.35 Conforme las economas latinoamericanas
34 Mario Ojeda, Alcances y lmites de la poltica exterior de Mxico, Mxico, El Colegio de Mxico, 1976, pp. 3, 26, 79, 93. Para un anlisis ms profundo de la obra
de Ojeda, vase Gustavo Vega Cnovas (comp.), Alcances y lmites de la poltica exterior de Mxico ante el nuevo escenario internacional: Ensayos en honor de Mario Ojeda,
Mxico, El Colegio de Mxico, 2009.
35 Luciano Tomassini, La poltica internacional en un mundo postmoderno, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1991, citas de la p. 241.
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se colapsaban en la dcada de 1980, Tomassini pareca estar en lo

correcto en su caracterizacin de una situacin de mayor turbulencia e incertidumbre. Pero la consecuencia fue un contexto internacional incluso ms restrictivo en los niveles ms bajos de la
jerarqua financiera internacional. De manera similar, la dcada de
1990 se caracteriz por el cambio, pero tambin por la acrecentada
supremaca de Estados Unidos tras la cada de la Unin Sovitica.
De cualquier forma, las observaciones de Tomassini parecen ser
vlidas hoy en da cuando, con un sistema econmico y poltico
transformado, su marco de anlisis abre nuevamente preguntas
aejas sobre el impacto en Amrica Latina del ms amplio sistema
internacional.
Ms recientemente, Roberto Russell y Juan Gabriel Tokatlian
resumieron las dos lgicas detrs del comportamiento estratgico
de los gobiernos latinoamericanos. Una es la lgica de la autonoma. Esta lgica busca contener el impacto de las fuerzas externas,
particularmente, las que provienen del gobierno de Estados Unidos. Adems, busca diversificar las relaciones internacionales, valora el regionalismo y confa en las instituciones multilaterales. La
segunda es la lgica de la aquiescencia. sta acepta la primaca de
Estados Unidos e intenta utilizarla para alcanzar prosperidad econmica. Se sube al tren estadounidense, privilegia los acuerdos bilaterales o minilaterales y considera que el mundo es una serie de
oportunidades y restricciones derivadas de su relacin particular
con Estados Unidos.36 Russell y Tokatlian hicieron una buena apreciacin de los enfoques contemporneos, aunque tambin hacen
notar que cada una de las lgicas tiene sus propias variaciones.
Si se recurre a Tomassini como gua para una serie de opciones
creativas en las lgicas que, de manera acertada, esbozaron Russell
y Tokatlian, la perspectiva de Mario Ojeda sigue vigente. Ojeda
nunca se subi al carro de la popularidad de Estados Unidos. Su
realismo estaba arraigado en la importancia de limitar el poder
estadounidense sobre Mxico, lo que no quiere decir que pensara
36 Roberto Russell y Juan Gabriel Tokatlian, Grand Strategy, en Jorge I.
Domnguez y Ana Covarrubias (comps.), Handbook of Latin America in the World,
Nueva York, Routledge, 2014.
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que Mxico o cualquier otro pas dbil pudieran cerrar los ojos
ante el papel de Estados Unidos en el sistema internacional. Ojeda
public su libro en 1976. Recordemos esa poca: en 1974, el presidente estadounidense renunci a su cargo frente a la amenaza de
incapacitacin por el congreso; en 1975 cay Saign, la derrota
de Estados Unidos en Vietnam era total; a mediados de la dcada de
1970, la economa estadounidense estaba hundida en la estanflacin en la estela que dej la primera crisis energtica. Ojeda saba
que Estados Unidos era un pas poderoso incluso bajo un mal gobierno y con una economa fuertemente golpeada. Su percepcin
es aplicable tambin en la actualidad.
Conclusiones
En los dos ltimos siglos, la estructura del sistema internacional
cambi dramticamente tres veces y surgi, asociado al cambio, un
consenso ideolgico para justificar la intervencin internacional
de los poderes ms fuertes en los asuntos internos de los ms dbiles. En cada ocasin, el poder lder debilit su propia primaca temporal y ayud a destruir el consenso ideolgico. Las dos dcadas
posteriores al colapso de la Unin Sovitica dan muestra de estas
circunstancias, mismas que ya haban sido observadas con anterioridad a raz de la cada de Napolen y que se haban replicado, si
bien no con toda exactitud, al final de la Segunda Guerra Mundial.
Cabe hacer notar que la primaca de Estados Unidos era mayor en
1990 que en 1945 o que la del zar en 1814, y que, en 1990, el consenso ideolgico pareca ms slido que nunca antes. Sin embargo,
la influencia dominante de Estados Unidos se desvaneci, lo que
no significa hayan desparecido tambin las enormes capacidades
estadounidenses, que evidentemente perduraron.
Este desencadenamiento de la situacin tiene distintos pilares. El ascenso de China en los mercados mundiales cre oportunidades de crecimiento para las economas de Amrica Latina, lo
que a su vez permiti que en el mbito de su comportamiento
internacional, la mayora de los gobiernos de la regin tuvieran
mayor seguridad en s mismos y fueran ms independientes.
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Estados Unidos y China corrigieron el rumbo de sus relaciones

polticas en el siglo xxi y, por lo tanto, la mejora de las relaciones entre Amrica Latina y el pas asitico no se logr a expensas
de la relaciones con la Unin Americana. El nuevo papel que
China desempeaba en el comercio internacional hizo que se
pensara que Estados Unidos haba perdido importancia en la
economa mundial, por lo que, entre otras razones, mereca una
deferencia menor.
El comportamiento del gobierno de Estados Unidos durante
la presidencia de George W. Bush, su conduccin de la Guerra en
Iraq, as como su desprecio por las instituciones internacionales
y la consulta diplomtica ocasionaron un ambiente internacional
propicio para que se hicieran esfuerzos por equilibrar el poder
estadounidense. Algunos gobiernos lo hicieron con suavidad y
otros con mayor energa (Rusia, Irn y Venezuela, por ejemplo).
Para cuando termin la administracin de Bush, el reclamo estadounidense de primaca y deferencia ya no era creble en el continente americano. Las comprensibles distracciones internacionales
de Barack Obama y su inhabilidad para trabajar con el congreso
contribuyeron poco para restaurar esa credibilidad. La era de la
coordinacin entre Estados Unidos y Amrica Latina floreci y desapareci en la dcada de 1990. Las capacidades que se haban visto
incrementadas gracias al crecimiento econmico latinoamericano,
el aislamiento autoinflingido de la administracin de Bush y la volatilidad de la administracin de Obama fueron factores que suscitaron que las polticas de Amrica Latina en materia exterior
gozaran de una autonoma ms marcada en relacin con Estados
Unidos. se fue el fin de la unipolaridad.
Igualmente significativa fue el desmoronamiento del consenso liberal a favor de la democracia constitucional y los mercados.
Este cambio fue pronunciado en el continente americano. Tambin implic una reduccin en la eficacia de las instituciones internacionales en el campo de la coordinacin poltica. Hubo otro
cambio, el impacto de las polticas estadounidenses de seguridad
hacia Amrica Latina, que sin haber tenido mayor xito en ninguna parte en algunos casos provoc la prdida de confianza y en
otros acrecent el estado de alerta.
ABR-JUN 2015
429
Sin lugar a dudas, otros factores relativos a los contextos, polticas, oportunidades y personalidades especficos tambin dan
forma al curso que siguen las relaciones bilaterales entre Estados
Unidos y cualquier pas latinoamericano en particular. Sin embargo, estos cambios sistmicos o cuasisistmicos ms amplios resultan
fundamentales, pues transformaron las relaciones internacionales
del Hemisferio Occidental en los primeros veinticinco aos posteriores a la cada de la URSS.
Traduccin de Gonzalo Celorio Morayta
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LOS CAMBIOS EN EL SISTEMA INTERNACIONAL

Agradezco a la Fundacin Vidanta su apoyo en la realizacin de este trabajo

Foro Internacional 220, LV, 2015 (2), 391-432

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Nueva York, Free Press, 1991.

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siglo xxi y su consiguiente efecto en las relaciones internacionales

El reordenamiento del sistema internacional en el

provino de Estados Unidos y no de la Unin Sovitica.4 Durante

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(tlcan) sin incluir una clusula de democracia, lo que significa

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El crecimiento de China en los mercados mundiales

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ya superado los niveles de 2007. Aunque las exportaciones a China

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a la par de las coincidencias polticas, pero, a diferencia de lo que

Capacidades internacionales mejoradas de Amrica Latina

con China. En esta seccin se presenta una de las formas en que la

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Gracias a estas tendencias, los gobiernos de Amrica Latina se

Fuente: Acuerdos de prstamo del fmi, http://www.imf.org/external/np/

Al contribuir a que los ingresos de la mayora de las naciones

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Un equilibrio ante la influencia estadounidense:

de la Europa comunista, Kenneth Waltz dijo que la respuesta de

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candidatos presidenciales, y John Edwards y Joseph Biden, quienes

Naciones Unidas porque Estados Unidos y sus aliados retiraron la

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volvi mucho ms firme y enrgica en sus demandas en torno a

cambio climtico, la oposicin a la Corte Penal Internacional, los

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El desmoronamiento del consenso ideolgico

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funcionaba a travs del consenso de sus miembros, y el consenso

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electo democrticamente en Venezuela en 2002, Hugo Chvez, o

no se tradujo en un cambio en el sistema internacional en su

La confianza y la seguridad en las relaciones entre

28 Vase Carlos Prez Llana, Modelos polticos internos y alianzas externas,

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la nica baja que, a nivel de embajador, ocasion la filtracin de

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se colapsaban en la dcada de 1980, Tomassini pareca estar en lo

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