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Aula 01
Ol, Pessoal!
Sejam bem-vindos ao curso de Administrao Pblica para os concursos do Tribunal de
Contas da Unio e da Controladoria Geral da Unio. Agradeo a vocs pela confiana
em participar deste curso, espero que vocs gostem do curso e que ele os ajude a
conquistar uma vaga numa dessas que so duas das melhores carreiras do servio
pblico.
Nesta Aula veremos os seguintes itens dos editais:
TCU: 1. Estruturao da mquina administrativa no
dimenses estruturais e culturais.
Sociedade
Estado (poltica)
1821-1930
1930 - 1985
1985 -
Mercantil-Senhorial
Capitalista-Industrial
Ps-Industrial
Oligrquico
Autoritrio
Democrtico (1985)
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Estado (administrao)
Patrimonial
Burocrtico
Gerencial (1995)
Patrimonialismo
No Brasil, o patrimonialismo perdurou at a dcada de 1930 como a forma de
dominao predominante. No podemos dizer que ele est totalmente superado.
Quando um ministro confunde seu carto de crdito pessoal com o carto corporativo do
governo federal na hora de comprar uma tapioca, est claro que o patrimonialismo ainda
est bastante presente em nossa cultura, j que permanece a confuso entre o
patrimnio pblico e privado. Mas a partir da dcada de 1930 que o pas passa a
adotar uma administrao burocrtica. Segundo Bresser:
O Estado brasileiro, no incio do sculo XX, era um Estado oligrquico
e patrimonial, no seio de uma economia agrcola mercantil e de uma
sociedade de classes mal sada do escravismo.
No patrimonialismo, o Estado brasileiro era governado por uma oligarquia, palavra que
significa governo de poucos. A este pequeno grupo que controlava o governo,
Raymundo Faoro deu o nome de estamento burocrtico. Um ponto importante aqui
no confundir o uso do termo burocracia sempre como uma referncia ao modelo
burocrtico de administrao defendido por Max Weber. O termo burocracia surgiu da
juno da palavra francesa bureau, que significa escritrio, com a palavra grega kratos,
que significa poder. Desde o XVII j se falava em burocracia para se referir repartio
pblica e aos grupos que administravam o governo. Assim, quando a questo falar em
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Administrao de materiais
Administrao de Pessoal
Administrao Financeira:
A primeira perna do trip, a administrao de material, deu seu primeiro passo com a
criao da Comisso Permanente de Padronizao em 1930 e da Comisso
Permanente de Compras em 1931.
Segundo Bresser, a reforma burocrtica brasileira inicia-se de fato em 1936 quando
criado o criado o Conselho Federal do Servio Pblico Civil, que teria responsabilidade
sobre a segunda perna do trip. J em 1938 tal Conselho foi transformado no
Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP). Foram tambm institudas as
Comisses de Eficincia. Por mais que parea estranho para ns pensarmos desta
forma hoje, a burocracia tinha como objetivo o aumento da eficincia, que s seria
conquistado com a racionalidade.
O DASP viria a ter uma longa e importante trajetria na administrao pblica, vindo a
ser extinto apenas em 1986. Ele passou a ser o rgo executor e, tambm, formulador
da nova forma de pensar e organizar a administrao pblica. O DASP foi criado no
incio do Estado Novo, um momento em que o autoritarismo brasileiro ganhava fora,
mas desta vez com o objetivo de realizar a revoluo modernizadora do pas,
industrializ-lo, e valorizar a competncia tcnica. Representou, assim, no plano
administrativo, a afirmao dos princpios centralizadores e hierrquicos da burocracia
clssica.
Entre as principais realizaes do DASP, so citadas:
Organizao dos
sistemtico;
Administrao oramentria;
servios
Podemos observar que o DASP ficou responsvel pelas trs pernas do trip de que
falamos acima.
Na segunda perna do trip, na administrao dos recursos humanos, o DASP tentou
formar uma burocracia nos moldes weberianos, baseada no princpio do mrito
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O retorno de Vargas ao governo por meio de eleies em 1951 permitiu uma reao da
burocracia a este retorno do clientelismo. Dentro desta reao ocorreu a promulgao
da Lei n 1.711, que trazia o segundo Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da
Unio. Tal estatuto passou a reger o trabalho no setor pblico e o concurso pblico,
mais uma vez, tornou-se a regra geral de admisso. Ele veio a ser revogado apenas
pela Lei 8.112 de 1990, que dispe do regime jurdico dos servidores civis da Unio. Neste
segundo governo de Vargas, em 1952, foi constitudo um grupo de assessores diretos
do Presidente com a finalidade de elaborar um ambicioso projeto global de reforma
administrativa, cujas diretrizes previam a descentralizao da gesto em todos os nveis,
com fortalecimento dos Ministros e centralizao da orientao superior no chefe do
Executivo, planejamento e coordenao e reforma de base da administrao. Foi ento
apresentando ao Congresso em setembro de 1953 o Projeto de Lei 3.563. Contudo,
ele no foi aprovado, tendo sido retirado apenas pelo governo Castello Branco. O governo
de Juscelino Kubitschek tentou novamente implementar os princpios da reforma.
Para isso criar a Comisso de Estudos e Projetos Administrativos (CEPA) em
1956. Do relatrio final desta comisso constam: descentralizao da execuo e
centralizao do controle; treinamento de funcionrios; expanso do sistema de mrito;
profissionalizao do servio pblico e desburocratizao. No entanto, novamente a
proposta no foi aprovada.
O segundo perodo Vargas no logrou melhorias substantivas: os concursos pblicos
eram freqentemente evitados ou burlados pelas autoridades de rgos
descentralizados, o servio pblico manteve-se ineficiente e a carreira pblica
permanecia pouco mais do que um mito, com acirrada luta interna pelo nepotismo,
especialmente s vsperas dos perodos eleitorais, quando proliferavam nomeaes a
ttulo provisrio.
As foras que atuavam contra o prosseguimento da reforma burocrtica no eram mais
apenas as do patrimonialismo e do clientelismo, mas tambm as foras comprometidas
com o desenvolvimento econmico, que j estavam presentes no prprio governo
Vargas, teriam continuidade com Kubitschek (1956-60) e se reorganizariam no regime
militar (1964-84), uma vez que elas viam o formalismo burocrtico como incompatvel
com as necessidades do pas.
desenvolvimento
bruto) e
industrializao e crescimento do produto interno
desenvolvimento social (associado distribuio da renda). O modelo
preconizava um crescimento centralizado, com nfase na composio
das indstrias nacionais. Considerava o Estado como grande motriz do
desenvolvimento, mas atuando como produtor direto inclusive de bens
privados.
JK adotou a administrao para o desenvolvimento, que foi mantida pela Ditadura. No
entanto, temos que ter em mente que JK no se inseria neste aspecto de averso ao
capital internacional. Ele atraiu para o pas grandes empresas, como as montadoras de
automveis Ford, Volkswagen, Willys e General Motors.
A aplicao da administrao para o desenvolvimento no Brasil resultou, tanto no
governo de JK quanto na ditadura, no crescimento da administrao indireta. Como se
defendia a adequao da administrao pblica s necessidades desenvolvimentistas
do pas, eram necessrias estruturas administrativas mais flexveis do que a rigidez do
modelo burocrtico implantado pelo DASP.
Durante a primeira reunio de seu ministrio, realizada no dia 1 de fevereiro de 1956,
Juscelino exps seu plano de governo o Programa de Metas e instituiu o Conselho
de Desenvolvimento, rgo controlador da economia, diretamente subordinado
Presidncia, designando para integr-lo os ministros de Estado, os chefes dos gabinetes
Civil e Militar e os presidentes do Banco do Brasil (BB) e do Banco Nacional do
Desenvolvimento Econmico (BNDE). A criao do Conselho foi a primeira medida
tomada no contexto da reorganizao administrativa voltada para a preparao e a
implementao do Programa de Metas. Sua atuao se dava atravs dos grupos
executivos, que funcionavam como braos do Conselho.
Quando, JK decide por um ambicioso Programa de Metas que, principalmente por meio
da indstria automobilstica, completar a Revoluo Industrial brasileira iniciada por
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Com o tempo, o governo JK foi perdendo poder, fazendo com que essas estruturas
paralelas perdessem sua proteo. O resultado foi a sua absoro pela administrao
direta, pela administrao burocrtica. Isso j foi cobrado pelo CESPE:
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Planejamento,
Descentralizao,
Delegao de autoridade,
Coordenao e
Controle;
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Pblica (ENAP) e foi criado o Cadastro Nacional do Pessoal Civil, precursor do atual
SIAPE.
Como reao ao loteamento de cargos aps a redemocratizao e por considerar que o
excesso de flexibilizao concedido administrao indireta era uma das causas da
crise do Estado, a Constituio de 1988 d um passo atrs na caminhada rumo
administrao gerencial, representando um retrocesso, j que traz de volta a rigidez
burocrtica.
O regime militar ao invs de consolidar uma burocracia profissional no pas, atravs da
redefinio das carreiras e de um processo sistemtico de abertura de concursos
pblicos para a alta administrao, preferiu o caminho mais curto do recrutamento de
administradores atravs das empresas estatais. Com a CF/88, se salta para o extremo
oposto e a administrao pblica brasileira passa a sofrer do enrijecimento burocrtico
extremo. Segundo Bresser Pereira:
A Constituio ir sacramentar os princpios de uma administrao
pblica arcaica, burocrtica ao extremo. Uma administrao pblica
altamente centralizada, hierrquica e rgida, em que toda a prioridade
ser dada administrao direta ao invs da indireta.
Em primeiro lugar, h uma forte tendncia em fortalecer a administrao direta pela
extenso das mesmas regras previstas e estipuladas na Constituio para todos os
ramos da administrao, inclusive e principalmente para a administrao indireta, que
perde boa parte de sua agilidade e autonomia, principalmente em duas reas: na gesto
de pessoas e nos procedimentos de compras pblicas.
No que se refere gesto de pessoas, a administrao indireta foi obrigada a adotar
integralmente todos os procedimentos que regem a realizao dos concursos pblicos,
perdendo sua liberdade de contratar e demitir que o regime celetista anteriormente
utilizado propiciava, instaurando o regime jurdico nico.
Quanto s compras pblicas, o processo licitatrio institudo pela Lei 8.666/93 dever
tambm ser observado por toda a administrao indireta, apesar de algumas excees
concedidas s sociedades de economia mista e empresas pblicas.
Apesar deste retrocesso, a CF/88 tambm trouxe coisas boas, uma delas foi a
descentralizao poltica. Vamos dar uma olhada em uma questo do CESPE.
No acho correto afirmar que o pas tenha uma forte tradio municipalista, mas a
questo CERTA. Na realidade, ao longo de nossa histria se alternaram perodos de
descentralizao, como na Constituio de 1891, a redemocratizao em 1945 e em
1988; com outros de centralizao, como o Estado Novo e a Ditadura de 1964. No
entanto, segundo o Plano Diretor:
Visando maior racionalizao no uso de recursos, a Constituio de
1988 assegurou como princpio administrativo a descentralizao da
execuo dos servios sociais e de infra-estrutura, bem como dos
oramentrios
para
os
estados
e
municpios.
recursos
Conseqentemente, estes ltimos aumentaram sua participao na
repartio da carga tributria. Entretanto, os avanos no sentido de
conceder maior autonomia na execuo de servios e de favorecer as
unidades subnacionais caminham lentamente, menos por falta de
definio legal do problema, e mais pela crena arraigada na cultura
poltica brasileira de que cabe Unio promover diretamente o
desenvolvimento social do pas. Esta crena est em contradio com
a profunda tradio municipalista brasileira, que vem do perodo
colonial, e aos poucos vai sendo abandonada, medida em que os
municpios, melhor dotados de recursos financeiros, vm assumindo
crescentes responsabilidades na rea social.
Assim, a CF/88 representou um movimento contrrio centralizao que perdurou
durante o perodo ditatorial. O Brasil o nico pas em que os Municpios so
considerados entes da federao. Abrucio afirma que:
Pela primeira vez na histria, os municpios transformaram-se em entes
federativos, constitucionalmente com o mesmo status jurdico que os
estados e a Unio. No obstante essa autonomia, os governos locais
respeitam uma linha hierrquica quanto sua capacidade jurdica a
Lei Orgnica, por exemplo, no pode contrariar frontalmente a
Constituio estadual , e so, no mais das vezes, muito dependentes
dos nveis superiores de governo no que tange s questes polticas,
financeiras e administrativas.
Contudo, as conquistas da descentralizao no apagam os problemas dos governos
locais brasileiros. Apesar de ter ocorrido a descentralizao dos recursos oramentrios,
muitos municpios ainda no apresentam capacidade tcnica, de recursos humanos ou
de gesto para conseguirem desempenhar adequadamente as tarefas complexas que
lhes foram impostas. Estudaremos melhor essa descentralizao na aula de polticas
pblicas.
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Governo Collor
A crise fiscal do Estado, que tem incio com as duas crises do petrleo na dcada de
1970, se acirra no final dos anos 80 e incio dos 90. Ocorre o descontrole inflacionrio e
passa a ser formado um consenso sobre a ineficincia do setor pblico. As crticas
passam a ser dirigidas para a burocracia (enquanto corpo de funcionrios) e para o
modelo de Estado intervencionista e empresarial, fazendo-se um forte apelo
modernizao, abertura de mercado e insero competitiva do pas na nova ordem
econmica internacional.
Ao contrrio das reformas anteriores, a reforma do governo Collor (1990-1992) no tinha
um modelo conceitual que lhe desse respaldo. Ela nasceu da constatao do
esgotamento financeiro do Estado e da necessidade de reduo do dficit pblico, mas
no foi precedida de estudos e discusses mais abrangentes, envolvendo diagnstico da
situao existente, definio de princpios norteadores de reforma, detalhamento de
medidas a serem adotadas e planejamento de sua implementao.
Os objetivos principais da reforma eram o enxugamento da mquina com a eliminao
de superposies e a diminuio de custos. O governo extinguiu e modificou o status de
vrios rgos pblicos, operou cortes de pessoal, no se tendo registro, entretanto, de
uma filosofia definida ou de qualquer plano formal de reforma administrativa.
Predominantemente orientadas pelo princpio do Estado mnimo, as aes do governo
visando efetivar a modernizao do Estado e da prpria economia nacional
concentraram-se no incentivo privatizao mediante o fomento do Programa Nacional
de Desestatizao.
A ausncia de uma filosofia de reforma refletiu-se na criao e reproduo de padres
institucionais diversificados. Em conjunto com a implementao do Programa Nacional
de Desestatizao, ocorreu o avano do processo de descentralizao da gesto dos
servios sociais. Um exemplo foi a regulamentao da poltica de sade, ocorrendo um
desdobramento das diretrizes j definidas na CF/88.
O governo Collor inova na gesto por resultados, assinando contratos de gesto, o
primeiro deles com Hospital Sarah Kubitscheck. Aqui temos uma antecipao da
publicizao trazida pelo Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, que veremos
adiante. Segundo a Lei n 8.246/91:
Art. 2 O Poder Executivo autorizado a promover, no prazo de
noventa dias a contar da publicao desta lei, a extino da Fundao
das Pioneiras Sociais, cujo patrimnio ser incorporado ao da Unio
pelo Ministrio da Sade.
1 O Servio Social Autnomo Associao das Pioneiras Sociais ser
incumbido de administrar os bens mveis e imveis que compem
esse patrimnio, a includas as instituies de assistncia mdica, de
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Executivo, obtm autorizao legislativa para celebrar contrato de gesto com esse
poder, e assim ter direito dotao oramentria. Segundo Bresser Pereira:
As novas entidades recebero por cesso precria os bens da entidade
extinta. Os atuais servidores da entidade transformar-se-o em uma
categoria em extino e ficaro disposio da nova entidade. O
oramento da organizao social ser global; a contratao de novos
empregados ser pelo regime da Consolidao das Leis do Trabalho;
as compras devero estar subordinadas aos princpios da licitao
pblica, mas podero ter regime prprio. O controle dos recursos
estatais postos disposio da organizao social ser feito atravs de
contrato de gesto, alm de estar submetido superviso do rgo de
controle interno e do Tribunal de Contas.
A publicizao pode ser definida como o processo de descentralizao para o setor
pblico no-estatal da execuo de servios que no envolvem o exerccio do poder de
Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como o caso dos servios de
educao, sade, cultura e pesquisa cientfica. Por exemplo, o Estado extingue uma
fundao que administrava uma universidade pblica e os bens desta universidade so
transferidos para a gesto de uma entidade privada, uma organizao social. O mesmo
ocorre com os servidores, que continuam sendo pagos pelo Estado, e os recursos
oramentrios a ela destinados.
Os servios no-exclusivos ou competitivos do Estado so aqueles que, embora
envolvendo poder de Estado, o Estado realiza e/ou subsidia porque os considera de
relevncia para os direitos humanos, ou porque envolvem economias externas,
podendo ser adequadamente recompensados no mercado atravs da cobrana
servios. Segundo Bresser Pereira:
no
alta
no
dos
Mudanas Institucionais
O Plano Diretor buscou alterar a forma de atuao do Estado, transferindo uma srie de
atividades para a iniciativa privada e tambm teve como objetivo ampliar a autonomia de
algumas entidades, principalmente da administrao indireta. Para isso, foram criadas
novas figuras administrativas que estudaremos agora: agncias reguladoras, agncias
executivas, organizaes sociais e organizaes da sociedade civil de interesse pblico.
AgnciasReguladoras
As agncias reguladoras foram incorporadas ao direito brasileiro em decorrncia do
processo de privatizao de servios pblicos promovido no Brasil na dcada passada.
O Estado transferiu ao setor privado determinadas atividades at ento por ele
diretamente exercidas, tais como os servios de telecomunicaes e de fornecimento de
energia eltrica. Entretanto, apesar da sua retirada da prestao direta desses servios,
no teria o Estado como se furtar a continuar neles intervindo, por meio de sua
regulao e fiscalizao. Para tanto, instituiu as agncias reguladoras.
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro h dois tipos de agncias reguladoras em nosso
ordenamento jurdico:
1. As que exercem poder de polcia, a partir de limitaes administrativas
determinadas em lei, de que so exemplos a Agncia nacional de Sade
Pblica Complementar (ANS), criada pela Lei 9.961/2.000, e a Agncia
nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA), instituda pela Lei. 9.872/99;
2. As que exercem poder regulatrio e fiscalizatrio de atividades objeto de
concesso, permisso ou autorizao de servio pblico (energia eltrica,
telecomunicaes etc), ou de concesso para explorao de bem pblico
(petrleo e outros recursos minerais, rodovias etc).
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As atuais agncias reguladoras tm sido institudas sob a forma de autarquias. Isto tem
dois objetivos. O primeiro permitir que possam exercer atividades tpicas do Poder
Pblico. Segundo entendimento do STF, apenas pessoas jurdicas de direito pblico
podem exercer atribuies tpicas de Estado. O segundo conferir maior independncia a
essas agncias, retirando elas da subordinao hierrquica da administrao direta.
Contudo, o legislador vai alm, caracterizando-as como autarquias em regime especial,
que pode ser traduzido, nos termos de cada lei instituidora, em prerrogativas especiais,
normalmente relacionadas ampliao de sua autonomia administrativa e financeira.
Para exemplificar, a seguir est o art. 8, 2, da Lei 9.472/97, que trata da ANATEL:
2 A natureza de autarquia especial conferida Agncia
caracterizada por independncia administrativa,
ausncia
de
subordinao hierrquica, mandato fixo de seus dirigentes e autonomia
financeira.
A Lei n. 9.986/2000, que dispe sobre a gesto de recursos humanos das agncias
reguladoras, determina que:
Art. 9 Os Conselheiros e os Diretores somente perdero o mandato
em caso de renncia, de condenao judicial transitada em julgado ou
de processo administrativo disciplinar.
Pargrafo nico. A lei de criao da Agncia poder prever outras
condies para a perda do mandato.
Portanto, para conferir maior autonomia das agncias reguladoras, seus diretores tero
mandato fixo, fixado na lei de criao da agncia, e s podero perder o cargo em
virtude de deciso judicial ou processo administrativo disciplinar. Contudo, a lei de
criao da agncia pode estabelecer outras formas de perda de mandato.
Apesar de possurem maior independncia, no significa que no h nenhum tipo de
controle por parte do Executivo. Elas se submetem aos princpios da administrao
pblica e ao poder de superviso do ministrio ou secretaria a que estejam vinculadas.
Assim, apesar de seus diretores possurem mandato fixo, podem ser retirados do cargo
por processo administrativo caso infrinjam algum dos princpios.
As agncias reguladoras possuem as mesmas atribuies que estariam na competncia
do poder concedente na assinatura de contratos administrativos com particulares, como:
regulamentar os servios que constituem objeto de delegao, realizar o procedimento
licitatrio para escolha do concessionrio, permissionrio ou autorizatrio, celebrar o
contrato de concesso ou permisso ou praticar ato unilateral de outorga de autorizao,
definir o valor da tarifa e da sua reviso ou reajuste, controlar a execuo dos servios,
aplicar sanes, encampar, decretar a caducidade, intervir, fazer a resciso amigvel,
fazer a reverso dos bens ao trmino da concesso, exercer o papel de ouvidor de
denncias e reclamaes dos usurios. Isso significa que a lei, ao criar a agncia
reguladora, est tirando do Poder Executivo todas essas atribuies para coloc-las nas
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mos da agncia. Isto um dos motivos pelos quais a criao de Agncias Reguladoras
de competncia do Presidente da Repblica.
O art. 37 da CF/88 determina que as autarquias s podero ser criadas por meio de lei
especfica.
XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e
autorizada a instituio de empresa pblica, sociedade de economia
mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso,
definir as reas de sua atuao;
A criao de agncias reguladoras se insere na iniciativa privativa do Presidente da
Repblica, conforme o art. 61 da CF/88:
1 - So de iniciativa privativa do Presidente da Repblica as leis que:
e) criao e extino de Ministrios e rgos da administrao pblica,
observado o disposto no art. 84, VI
Isto se deve ao fato, inclusive, de que a competncia para prestar e regular os servios
pblicos do Executivo. Portanto, somente ele pode abrir mo de suas competncias.
As agncias reguladoras tambm possuem poder normativo para regulamentar aspectos
que a lei no adentrou ou deixou margens para interpretao, ou seja, elas no
poderiam se sobrepor ao princpio da legalidade e inovar inicialmente na ordem jurdica.
Ressaltando-se essa limitao, elas podem expedir normas de carter eminentemente
tcnico, no setor a elas afeto. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
no podem regular matria no disciplinada em lei, porque os
regulamentos autnomos no tm fundamento constitucional no direito
brasileiro, nem podem regulamentar leis, porque essa competncia
privativa do chefe do Poder Executivo e, se pudesse ser delegada,
essa delegao teria que ser feita pela autoridade que detm o poder
regulamentar e no pelo legislador (...) As normas que podem baixar
resumem-se ao seguinte: (a) regular a prpria atividade da agncia por
meio de normas de efeitos internos; (b) conceituar, interpretar,
explicitar conceitos jurdicos indeterminados contidos em lei, sem
inovar na ordem jurdica.
Contudo, o que tem ocorrido na prtica que as agncias reguladoras possuem uma
abrangente competncia normativa, efetivamente inovando a ordem jurdica. O CESPE
tem adotado a posio de que pode ser conferido s agncias reguladoras o exerccio
de um abrangente poder normativo no que respeita s reas de sua atuao, mas no
pode ser exercido quanto s matrias reservadas lei, pela Constituio. Elas poderiam
somente editar atos secundrios. Tais atos sero atos normativos delegados ou
autorizados pela lei, restritos s reas tcnicas de competncia da agncia.
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TeoriadaAgncia
Nem sempre a atuao das agncias reguladoras est livre de ingerncias, tanto do
Estado quanto do setor privado por ela regulado. Um dos maiores obstculos a sua
atuao a assimetria de informaes. Para poder exercer sua funo reguladora,
determinando regras a serem seguidas, concedendo contratos de prestao de servios,
ajustando tarifas, as agncias so muito dependentes da informao, principalmente
daquela fornecida pelas empresas que so por ela reguladas. O problema que nem
sempre a informao confivel.
Para entender melhor esta relao entre regulador e regulado, preciso conhecermos
alguns princpios da Teoria da Agncia (o termo agncia aqui no uma referncia s
agncias reguladoras). As relaes contratuais, quer explcitas ou implcitas, delimitam a
figura de um sujeito ativo que recebe o nome genrico de principal (aquele que
contrata), e de um sujeito passivo chamado agente (aquele que contratado). A
suposio bsica existente na relao principal-agente de que o agente agir em favor
do principal e que por isso receber alguma recompensa.
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Por fim, existe tambm a captura das agncias reguladoras, quando o rgo regulador
passa a confundir o bem comum com os interesses da indstria por ele regulamentada e
defende mais os interesses da indstria regulada do que da sociedade.
Contratualizao
Para entendermos as agncias executivas e as OS, primeiro preciso estudarmos a
contratualizao. Na administrao pblica gerencial, o controle de resultados substitui o
controle de procedimentos legais, e utiliza como principal ferramenta o contrato de
gesto, no qual so definidos indicadores de desempenho para as instituies
descentralizadas. A responsabilizao por resultados, ou gesto por resultados, est
baseada numa relao contratual entre rgos pblicos. De um lado, se concede maior
autonomia ao gestor pblico, que, de outro, se compromete com resultados, o
atingimento de metas. Segundo o Ministrio do Planejamento:
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AgnciasExecutivas
O PDRAE no falava ainda em Agncias Executivas, mas sim em Agncias Autnomas,
que constitua um projeto bsico voltado para a dimenso da gesto. Segundo o Plano:
A responsabilizao por resultados e a conseqente autonomia de
gesto inspiraram a formulao deste projeto, que tem como objetivo a
transformao de autarquias e de fundaes que exeram atividades
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autnomas,
com foco na
Para dar prosseguimento a este projeto, primeiro foi preciso alterar a CF/88, o que veio a
ocorrer com a Emenda Constitucional n. 19 de 1998, que inseriu o 8 no art. 37:
8 A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e
entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada
mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder
pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para
o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre:
I - o prazo de durao do contrato;
II - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos,
obrigaes e responsabilidade dos dirigentes;
III - a remunerao do pessoal
S que h um ponto IMPORTANTE aqui. O contrato de gesto no usado somente
com as Agncias Executivas. Qualquer rgo pblico da administrao direta ou
entidade da administrao indireta pode assinar contrato de gesto. Contudo, somente
autarquias e fundaes pblicas que recebero a qualificao de agncia executiva.
Alm disso, preciso que a entidade desempenha atividades exclusivas de Estado.
Um exemplo de contrato de gesto que no qualifica a entidade como agncia executiva
est na LRF:
Art. 47. A empresa controlada que firmar contrato de gesto em que se
estabeleam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei,
dispor de autonomia gerencial, oramentria e financeira, sem
prejuzo do disposto no inciso II do 5 do art. 165 da Constituio.
A definio de empresa controlada est no art. 2 da LRF:
II - empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com
direito a voto pertena, direta ou indiretamente, a ente da Federao;
Neste caso, a empresa controlada que assinar contrato de gesto no ser qualificada
como Agncia Executiva, j que somente recebem esta qualificao as autarquias e
fundaes pblicas que desempenhem atividades exclusivas de Estado. Segundo a Lei
9.649/98:
Art. 51. O Poder Executivo poder qualificar como Agncia Executiva a
autarquia ou fundao que tenha cumprido os seguintes requisitos:
I - ter um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento
institucional em andamento;
II - ter celebrado Contrato de Gesto com o respectivo Ministrio
supervisor.
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Segundo o MARE, as agncias executivas teriam uma maior autonomia em trs reas,
basicamente:
1. Oramento e finanas;
2. Gesto de recursos humanos;
3. Servios gerais e contratao de bens e servios.
No que se refere ao aspecto oramentrio-financeiro, pretendia-se que as Agncias
Executivas tivessem seu oramento disposto de uma forma mais agregada, com os
recursos alocados em apenas um projeto ou sub-atividade, respeitada a distino entre
os grupos de despesa (pessoal e outros custeios e capital).
Em relao gesto de recursos humanos, buscava-se uma relao com os servidores
baseada no desempenho e no mrito, com a definio de mecanismos financeiros de
reconhecimento, como, por exemplo, a concesso de formas de bonificao por
desempenho.
Quanto gesto dos servios gerais e contratao de bens e servios, o objetivo era
dotar as Agncias Executivas de um mnimo essencial de autonomia de gesto. A
concesso de um limite diferenciado de dispensa de licitao para contratao de
servios, compras e obras de engenharia, como dispe o art. 24 da Lei 8.666:
Pargrafo nico. Os percentuais referidos nos incisos I e II do caput
deste artigo sero 20% (vinte por cento) para compras, obras e
servios contratados por consrcios pblicos, sociedade de economia
mista, empresa pblica e por autarquia ou fundao qualificadas, na
forma da lei, como Agncias Executivas.
OrganizaesSociais
O segundo tipo de contrato de gesto existente o assinado com entidades de direito
privado que recebem a qualificao de Organizaes Sociais. A definio deste tipo de
contrato de gesto est na Lei 9.637 de 2000:
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OrganizaesdaSociedadeCivildeInteressePblico(Oscips)
As Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico so muito semelhantes as OS.
So pessoas jurdicas de direito privado sem fins lucrativos que recebem uma
qualificao do Poder Pblico para receber fomento na prestao de atividades de
interesse pblico.
A qualificao das OSCIP se dar por meio de termo de parceria, que equivalente ao
contrato de gesto assinado com as OS. Assim como as OS, as OSCIP no
representam uma nova espcie de pessoa jurdica. So apenas entidades privadas que
recebem do Estado uma especial qualificao, mediante a assinatura de um instrumento
legalmente denominado termo de parceria. Nesse instrumento constam os direitos e
obrigaes de cada um dos signatrios do ajuste, em especial as metas que devem ser
cumpridas pela entidade. Segundo a Lei 9.790/99.
Art. 9 Fica institudo o Termo de Parceria, assim considerado o
instrumento passvel de ser firmado entre o Poder Pblico e as
entidades qualificadas como Organizaes da Sociedade Civil de
Interesse Pblico destinado formao de vnculo de cooperao entre
as partes, para o fomento e a execuo das atividades de interesse
pblico previstas no art. 3 desta Lei.
Algumas das clusulas essenciais do termo de parceria so:
I - a do objeto, que conter a especificao do programa de trabalho
proposto pela Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico;
II - a de estipulao das metas e dos resultados a serem atingidos e os
respectivos prazos de execuo ou cronograma;
III - a de previso expressa dos critrios objetivos de avaliao de
desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de resultado;
Podemos ver nos incisos II e III que o termo de parceria mais um instrumento de
contratualizao, prevendo metas e indicadores para avaliao do desempenho.
Vimos que a Lei 9.637/98 estabelece os tipos de fomentos possveis para as OS. J a
Lei 9.790/99, que rege as OSCIP, no especificou as modalidades de fomento aplicveis
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A Lei 9.790/99 traz a definio do que seria uma pessoa jurdica sem fins lucrativos:
1 Para os efeitos desta Lei, considera-se sem fins lucrativos a
pessoa jurdica de direito privado que no distribui, entre os seus
scios ou associados, conselheiros, diretores, empregados ou
doadores, eventuais excedentes operacionais, brutos ou lquidos,
dividendos, bonificaes, participaes ou parcelas do seu patrimnio,
auferidos mediante o exerccio de suas atividades, e que os aplica
integralmente na consecuo do respectivo objeto social.
Portanto, a entidade at pode ter lucro, mas deve revert-lo para seu patrimnio, sem
haver qualquer tipo de distribuio para scios. O art. 4 da Lei 9.790 determina que os
estatutos das pessoas jurdicas interessadas em se qualificar como OSCIP devem
dispor, entre outras coisas, sobre:
VI - a possibilidade de se instituir remunerao para os dirigentes da
entidade que atuem efetivamente na gesto executiva e para aqueles
que a ela prestam servios especficos, respeitados, em ambos os
casos, os valores praticados pelo mercado, na regio correspondente a
sua rea de atuao;
Assim, apenas aqueles que estejam efetivamente envolvidos com na atividade da
OSCIP podem receber remunerao.
A fim de evitar divergncias quanto s atividades que poderiam ser consideradas como
de interesse coletivo, o art. 3, em elenco taxativo, estabelece que no conceito, para as
finalidades da Lei, se enquadram as seguintes atividades:
a) assistncia social;
b) promoo da cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e
artstico;
c) promoo gratuita da educao ou da sade;
d) promoo da segurana alimentar e nutricional;
e) defesa, preservao e conservao do meio ambiente e promoo do
desenvolvimento sustentvel;
f) promoo do voluntariado;
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O Governo Lula
Em seu primeiro ano de mandato, o governo Lula lanou o Plano Gesto pblica para
um pas de todos. Tal documento partiu do pressuposto de que tanto os desafios
contextuais quanto as condies de funcionamento dos Estados principalmente
aqueles em desenvolvimento , exigem aes no sentido de se buscar seu
fortalecimento institucional. Alm disso:
O quadro de desigualdades clama por um Estado ativista, promotor da
justia social; o de escassez clama por esforos de otimizao; o
quadro global competitivo requer um Estado regulador e uma gesto
econmica consistente; e a conquista da democracia exige um novo
padro de deliberao que considere o cidado como o foco da ao
pblica.
O Plano tinha como objetivo principal fortalecer o Estado atravs de:
1. reduo do dficit institucional, definido como a ausncia do Estado
onde ele deveria estar atuando,
2. aumento da governana, que significaria promover a capacidade do
governo em formular e implementar polticas pblicas e em decidir, entre
diversas opes, qual a mais adequada.
3. aumento da eficincia, otimizando recursos (fazer mais e melhor com
menos)
4. transparncia e participao, assegurando, dessa forma, o
comprometimento da sociedade e a legitimao do processo.
A expresso dficit institucional bastante usada pelo Governo Lula para se referir
ausncia do Estado onde este deveria estar atuando. Ele resultado de um processo
histrico de construo nacional, que produziu um Estado incompleto, cujas lacunas vo
sendo progressivamente preenchidas pelo no-Estado desde o crime organizado,
que afronta a cidadania, ao mercado, que ignora a eqidade. O dficit se manifesta
tanto na amplitude do atendimento dado pelas instituies pblicas, quanto na qualidade
desse atendimento. Nas organizaes do Poder Executivo Federal, o Plano de Gesto
Pblica tinha como objetivo contemplar, no mdio e longo prazos:
z
mais eficientes e
coordenao governamental;
otimizao de recursos;
interlocuo e negociao; e
contratualizao de resultados.
Por sua vez, ocorreu um efetivo realinhamento salarial dos servidores, obedecendo a
uma seletividade pela qual foram privilegiadas as carreiras de rgos que exercem
funes estratgicas de Estado.
Em 2005 foi criado o Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao
(Gespblica), como a fuso do Programa da Qualidade no Servio Pblico com o
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Questes Comentadas
Acabamos a parte terica. Como combinei na aula demonstrativa, ao final de cada aula
vai haver uma bateria de exerccios com comentrios breves. Depois, coloco ainda as
questes sem os comentrios para que vocs possam tentar respond-las antes de
verem a resoluo. O importante treinar o mximo que puder.
regulador, sempre de acordo com interesses das classes rurais, e passou a intervir na
economia ajudando o desenvolvimento de uma indstria nacional. Para isso, era preciso
que o Estado crescesse, ento foram criados rgos e ministrios da administrao
direta. Questo CERTA.
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No entanto, apesar de a Lei 8.112/90 ter sido promulgada no Governo Collor, isso no
quer dizer que ela seguia a linha deste governo e no da CF/88. Pelo contrrio, ela
colocava em prtica o regime jurdico nico instaurado pela CF/88. Este regime foi muito
criticado por Bresser, tanto que a reforma de 1995 vai tentar derrub-lo. Segundo
Bresser:
A partir dessa perspectiva, decidiram, atravs da instaurao de um
regime jurdico nico para todos os servidores pblicos civis da
administrao pblica direta e das autarquias e fundaes, tratar de
forma igual faxineiros e professores, agentes de limpeza e mdicos,
agentes de portaria e administradores da cultura, policiais e assistentes
sociais; atravs de uma estabilidade rgida, ignorando que este instituto
foi criado para defender o Estado, no os seus funcionrios; atravs de
um sistema de concursos pblicos ainda mais rgido, inviabilizar que
uma parte das novas vagas fossem abertas para funcionrios j
existentes; atravs da extenso a toda a administrao pblica das
novas regras, eliminar toda a autonomia das autarquias e fundaes
pblicas.
A questo ERRADA porque a Lei 8.112/90 no se choca com a CF/88.
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Por fim, um dos objetivos para a Produo para o Mercado era dar continuidade ao
processo de privatizao atravs do Conselho de Desestatizao. Questo CERTA.
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de atividades que esto nas mos da iniciativa privada, devem atuar com a maior
iseno possvel, levando em considerao critrios tcnicos claros.
Contudo, nem sempre isto observado na prtica. Esta questo est mais para
conhecimentos gerais do que para direito administrativo ou administrao pblica. A
prova aconteceu em abril deste ano. Um fato recente relacionado s agncias
reguladoras que esteve na mdia durante muito tempo foi a atuao da Agncia Nacional
de Aviao Civil (ANAC) junto s companhias areas. Criticou-se muito a ANAC, que
estaria defendendo mais os interesses das companhias do que da sociedade. Questo
CERTA.
contratualizao de
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financeira, correto afirmar que esta disposio aplica-se tanto s empresas pblicas
quanto s sociedades de economia mista.
Segundo a LRF:
Art. 47. A empresa controlada que firmar contrato de gesto em que se
estabeleam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei,
dispor de autonomia gerencial, oramentria e financeira, sem
prejuzo do disposto no inciso II do 5 do art. 165 da Constituio.
A definio de empresa controlada est no art. 2 da LRF:
II - empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com
direito a voto pertena, direta ou indiretamente, a ente da Federao;
Portanto, contrato de gesto pode ser assinado por qualquer rgo pblico e entidade
da administrao indireta, inclusive sociedades de economia mista e empresas pblicas.
Questo CERTA.
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81. (CESPE/TJ-SE/2004) O objeto dos contratos de gesto que podem ser celebrados
entre os particulares e a administrao pblica restringe-se s atividades que, por
previso constitucional, so passveis de serem regidas pelo regime jurdico de direito
privado.
As OS s podero exercer atividades no exclusivas de Estado, ou seja, atividades que
so passveis de serem regidas pelo direito privado. Questo CERTA.
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1.
(CESPE/MTE/2008) O Estado oligrquico, no Brasil, identificado com a Repblica
Velha, e caracteriza-se pela associao entre as instituies polticas tradicionais e as
entidades da sociedade civil mobilizadas em torno dos segmentos mais pobres e
desprotegidos da populao, por meio de fortes redes de proteo social.
2.
(CESPE/STM/2004) A dcada de 30 do sculo passado caracterizou-se por uma
significativa centralizao no nvel poltico e econmico. Nesse perodo, assistiu-se ao
fortalecimento do Estado intervencionista, cuja expanso se deu mediante trs linhas de
ao: criao de rgos e departamentos formuladores de polticas pblicas; expanso
dos rgos da administrao direta; e expanso empresarial do Estado.
3.
(ESAF/MPOG/2002) O Departamento Administrativo do Servio Pblico - DASP foi
criado em 1936 e representou a tentativa de formao dos princpios da administrao
gerencial e da burocracia nos moldes weberianos.
4.
(CESPE/INMETRO/2007) A criao do Departamento Administrativo do Servio
Pblico (DASP), na dcada de 30, representou um marco na busca da racionalizao e
do desenvolvimento de mtodos e procedimentos padronizados para a atuao dos
agentes pblicos.
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5.
(ESAF/MPOG/2002) O Departamento Administrativo do Servio Pblico - DASP
valorizou instrumentos importantes de gesto de recursos humanos, tais como o instituto
do concurso pblico e do treinamento.
6.
(CESPE/MCT/2004) O Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP) foi
o rgo central de modernizao do Estado Novo incumbido de estabelecer o sistema
do mrito e a centralizao das compras.
7.
(CESPE/SENADO/2002) A noo de sistema de mrito, proposto pelo DASP,
apoiava-se em ingresso mediante concurso, promoo conforme o mrito e ascenso
mediante carreira.
8.
(CESPE/TCE-AC/2008) A funo oramentria, como atividade formal e
permanentemente vinculada ao planejamento, j estava consagrada na gesto pblica
brasileira quando da implantao do modelo de administrao burocrtica.
9.
(CESPE/MDS/2006) A reforma administrativa empreendida pelo DASP, na dcada
de 30 do sculo passado, foi inovadora por no estar alinhada aos princpios da
administrao cientfica presentes na literatura mundial da poca.
empresas estatais para o setor privado. Essa transferncia foi operacionalizada por meio
de processo de privatizao.
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devem
ser
necessariamente
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81. (CESPE/TJ-SE/2004) O objeto dos contratos de gesto que podem ser celebrados
entre os particulares e a administrao pblica restringe-se s atividades que, por
previso constitucional, so passveis de serem regidas pelo regime jurdico de direito
privado.
85. (CESPE/SESPA/2004) Considerando a FCM como uma fundao privada sem fins
lucrativos, voltada realizao de atividades ligadas sade, que celebrou contrato de
gesto com a Unio, correto afirmar que a Unio pode contratar a FCM, sem licitao,
para realizar atividades contempladas no contrato de gesto.
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GABARITO
1.
5.
9.
13.
17.
21.
2.
6.
10.
14.
18.
22.
3.
7.
11.
15.
19.
23.
4.
8.
12.
16.
20.
24.
C
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25.
37.
49.
61.
73.
85.
26.
38.
50.
62.
74.
86.
27.
39.
51.
63.
75.
87.
28.
40.
52.
64.
76.
88.
29.
41.
53.
65.
77.
89.
30.
42.
54.
66.
78.
90.
31.
43.
55.
67.
79.
91.
32.
44.
56.
68.
80.
92.
33.
45.
57.
69.
81.
34.
46.
58.
70.
82.
35.
47.
59.
71.
83.
36.
48.
60.
72.
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LEITURA SUGERIGA
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.
http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/PlanoDiretor/planodiretor.pdf
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Do Estado Patrimonial ao Gerencial Luiz Carlos
Bresser Pereira:
www.bresserpereira.org.br/papers/2000/00-73EstadoPatrimonial-Gerencial.pdf
BIBLIOGRAFIA
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20 Ed. So Paulo: Atlas, 2007.
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