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A MODO DE INTRODUCCiN:
HACIA DNDE VAMOS?
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En las ltimas dcadas del siglo XX asistimos a un conjunto de transformaciones econmico-sociales y culturales cuya vertiginosidad y complejidad no reconoce precedentes.
Transformaciones profundas y muchas veces contradictorias. Transformaciones que exigen generar nuevos paradigmas y categoras de anlisis
que permitan dar cuenta de su impacto en todos los rdenes de la vida social.
Transformaciones que significan un desafo para cientficos e investigadores comprometidos con que la transferencia del resultado de su trabajo
llegue a manos de los actores polticos y sociales con capacidad de convtirlo en un insumo vital para la construccin de las sociedades futuras.
Caen rpidamente todo tipo de muros y barreras entre las naciones al
mismo tiempo que se ampla la brecha en el nivel de desarrollo humano
al que acceden los diferentes pueblos.
Se avanza hacia un proceso de creciente globalizacin econmica y cultural mientras que las demandas vinculadas al afianzamiento de las individualidades regionales, nacionales o locales adquieren una fuerte presencia en el panorama internacional.
Se disipan los peligros que signaron al siglo XX en torno a una conflagracin mundial en momentos en que emergen nuevas caras de la violencia irracional de la mano de la intolerancia y el fundamentahsmo.
Se producen avances cientfico-tecnolgicos en todos los campos del conocimiento que presentan la potencialidad de mejorar las condiciones de
vida de toda la humanidad. A pesar de ello, es cada vez ms preocupante
que un conjunto de efectos no deseados de estos progresos atenten contra la sustentabilidad ambiental del planeta.
Se recupera en numerosos pases de la regin la vigencia de las instituci?nes democrticas, sin que este proceso signifique una correlativa demo-
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cratizacin de las posiblidades de acceso a los bienes y servicios por parte del conjunto de la ciudadana.
Se modifican los sistemas productivos y las formas de organizacin de
la produccin. Sin embargo, el aumento de la productividad es acompaado por una persistente expulsin de la participacin de trabajadores del
mercado laboral y de una creciente tendencia hacia la marginacin estructural de importantes sectores de la poblacin..
El conocimiento, la ciencia, la tecnologa y la capacitacin de los ciudadanos pasa a ser la principal estrategia para el crecimiento con equidad de
los pases, al mismo tiempo que los sistemas educativos muestran una menor capacidad de responder a las nuevas demandas que les plantean los
actuales modelos de desarrollo.
Es evidente que transformaciones tan profundas exigen modificaciones
sustanciales en la relacin actual entre el Estado, la sociedad y el sistema
educativo. La direccin en que se proponga esta nueva articulacin no ser ingenua. Ella condicionar en forma importante la posibilidad de generar estrategias que permitan construir sociedades. donde el progreso se
complemente con crecientes niveles de bienestar, justicia e igualdad.
CAPTULO 2
ESTADO SOCIEDAD Y EDUCACiN EN
ARGENTINA: UNA APROXIMACiN HISTRICA
Existe consenso acerca de que la crisis del "Estado keynesiano benefactor" exige repensar el modelo de articulacin entre Estado y sociedad que
surge a partir de la debacle econmica mundial de 1929. Sin embargo, este
consenso no se extiende a la interpretacin de las causas de la crisis y a las
propuestas acerca de una nueva fOlIDa de relacin entre estos actores. Desde las concepciones que han tenido gran predicamento a partir de la dcada de los '80, el cuestionamiento principal hacia este tipo de Estado ha sido
su preponderante intervencin en todos los rdenes de la vida social y productiva. En particular se clitica su papel en la conduccin y gestin del modelo de desarrollo, su incursin en actividades empresariales y su funcin
en la distribucin del producto nacional a travs de la implementacin de
polticas sociales y asistenciales. Desde estas mismas perspectivas se propone que el activo rol del Estado inhibi al mercado y a la sociedad civil de mayores posibilidades de participacin en el espacio pblico.
Este debate ha alcanzado tambin l mbito educativo. Muchos de
quienes proponen el retiro del Estado de la arena social argumentando
que el mercado es el mejor distribuidor de los recursos, incluyen a la educacin como un espacio que el Estado debe delegar en gran parte. en el
propio mercado y en la sociedad civil. En la mayor parte de los casos, estas concepciones postulan restringir la actividad educativa oficial a la prestacin de la escolaridad bsica.
En nuestra concepcin, este enfoque plantea una visin parcial de la
problemtica. Percibe a las polticas educativas nicamente como parte de
las polticas sociales de distribucin creadas por el Estado benefactor con
el objetivo de atender las necesidades de los grupos y sectores sociales en
proceso de integracin. Esta visin restringida impide analizar el conjunto de funciones que desempe y an hoy desempea el sistema educativo en las sociedades modernas. Concebir la educacin nicamente como
poltica social no permite, por ejemplo, valorar el rol de la escuela respec-
to de la construccin de la nacionalidad, de la ciudadana y del crecimiento econmico. Roles en torno a los cuales tambin es necesario plantear
un nuevo modelo de articulacin entre Estado y sociedad.
Como veremos ms adelante, las perspectivas que proponen el monopolio estatai en el diseo, conduccin y gestin de las instituciones edu. cativas y se oponen a cualquier estrategia que implique ampliar la capacidad de participacin y decisin de la sociedad y de los actores de! proceso educativo, tambin brindan una visin restringida de la. problemtica.
Visin que no da cuenta de las transformaciones sociales ocurridas en los
ltimos aos.
En este marco, es necesario destacar que muchas de las funciones que
cumple la educacin en ia sociedad moderna surgieron con anteriOlidad
al Estado benefactor, con e! propio origen del Estado liberal. En Amrica
Latina , cada uno de los modelos de Estado en distintos perodos histricos ha adjudicado funciones diferentes al sistema educativo. En torno a
ellas han concebido sus estrategias de articulacin 'con la sociedad. Muchas de estas funciones todava hoy se han cumplido slo en forma parcial. Es por ello que redefinir las relaciones entre Estado y sociedad en materia educativa requiere del anlisis tanto de la funciones prometidas y an
no cumplidas por la educacin como de las nuevas exigencias que demandan las actuales transformaciones.
En este marco, el objetivo del presente captulo es analizar brevemente cul es el papel que han ido desempeando los sistemas educativos en
nuestro pas en el ltimo siglo. A partir de all se describirn algunos de
los principales cambios y tendencias que permiten redefinir e! actual rol
de la educacin. De esta forma, se reunirn algunos de los elementos necesarios para las reflexiones que realizaremos en los captulos finales acerca de las funciones actuales del sistema educativo y del tipo de articulacin que Estado y sociedad deberan generar en materia educativa con e!
objetivo de potenciar sus funciones integradoras y democratizadoras.
2.1.
ORGENES DE LA INTERVENCIN
te se universalizara.
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1977 El modelo educativo del Antiguo Rgimen, que supona instituciones educativas desarticuladas y superpuestas, en su mayora en manos de
autoridades eclesisticas y locales, fue dejando lugar a la construccin de
un verdadero sistema. Sistema que, en la concepcin de M.Archer(1979),
corresponde a "un conjunto de instituciones diferenciadas, de mbito nacional, destinadas a la educacin formal, cuyo control e inspeccin corresponden al Estado y cuyos elementos y proceso estn relacion.ados entre
s". Fueron las autoridades de los Estados liberales quienes crecientemente financiaron y ejercieron la conduccin de este sistema.
2.2.
Pero probablemente la caracterstica ms distintiva del proceso latinoamericano con referencia al europeo estuvo vinculada a las condiciones de
los actores sociales. En primer lugar, la sociedad civil an no haba adquirido el carcter de "sociedad nacional" con anterioridad al surgimiento del I
Estado. Es por ello que Oszlack seala que fue un proceso de "mutuas determinaciones entre ambas esferas". En segundo lugar, porque la deblhdad
de actores econmicos y sociales modernizadores obligaron al Estado en
gestacin a tener un peso ms significativo que en Europa. Si,. como analizamos con anterioridad, la marcada intervencin de Estado lIberal euro- 1
pea en la educacin fue un hecho excepcional frente al reclamo de no in- JI
jerencia estatal en el desarrollo social, en el caso latmoamencano el protagonismo del Estado en muchos rdenes de la vida social fue su caracte- 1
rstica distintiva.
Distintos autores (Zermeo,S 1983; Barrington Moore 1982) han sealado que en los pases de desarrollo capitalista tardo el Estado ha debido
desempear desde sus orgenes, junto a la unidad territorial admmlstra~l
va, funciones econmicas, de estructuracin social y poltica, de coheslOn \
social, etc. En el caso de los pases latinoamericanos, esta tendencia esta- \
tista y centralista estara profundizada por la tradicin organizativa y cul- I
tural heredada de la etapa colonial (Veliz C. 1982). La convergenCIa de la )1
propuesta liberal yla tradicin borbnica previa, form una cultura institucional fuertemente orientada a promover y a legitimar el protagomsmo
del Estado central.
En sntesis, como seala Daniel Gal'ca Delgado (1994): "El Estado de- !
. termin fuertemente a la sociedad, apareciendo como modernizador, revolucionario, transformador o garante de un orden represivo, pero en to- \
dos los casos con una gran influencia sobre la sociedad. Si en los pases
centrales, la sociedad civil tuvo mayor autonoma y una dinmica menos \
dependiente del sector pblico, aqu, aun en pocas dominadas por las
perspectivas liberales, no se liber de una fuerte determinacin. Esta caracterstica le dio una particular vinculacin que estuvo ms cerca de la mtervencin y de la "fusin" que de una clara separacin entre Estado y Sociedad"
Con es~a impronta surgi el Estado en la regin. Y esta fue una de las \
principales caractersticas distintivas de la re,lacinen,tre Estado: soci~dad
y educacin a 10 largo del SIglo. En cada penado hlStQE~~
articul en torno a modelos edu~enderlas priOlidades
sociales definidas c~lmente por quienes tuvieron a su
cargo la conduccin del aparato estatal. Estos modelos tambin condicio-
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EN ARGENTINA
La finalizacin de la gesta emancipadora en Amrica Latina no tuvo como correlato inmediato la constitucin de Estados Nacionales. La eclosin
de intereses y poderes sectoriales y locales producto de las fuerzas cennifugas desarrolladas a partir de la independencia, impidi que el incipiente sentimiento de nacionalidad fraguara.en condiciones estables de integracin nacional (Oszlak,O 1982). El componente idealista de la nacionalidad debi combinarse con la subordinacin militar de los poderes locales y con la creacin de espacios de intereses econmicos comunes con el
objetivo de integrarse al sistema econmico mundial. Slo en este momento estuvieron dadas las condiciones para que comenzara a generarse
efectivamente el proceso de construccin del Estado-Nacin.
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.El proceso de "estatidad" en nuestros pases tuvo caractersticas marcadamente diferenciales a las europeas pues se desarroll en contextos sensiblemente distintos. El marco jurdico-legal, por ejemplo, cumpli un pavpel dife-~t. Como lo seala Zanotti (1984), en el caso europeo las constituciones se convierten en el "punto de partida de toda evolucin". En .
nuestro caso, la Constitucin "es un programa por realizar, una ambicin
por cum12~~dEs por ello que no puede sealarse una necesaria confluencia entre el momento de aprobacin del texto constitucional y la formacin del Estado Nacional. Esta formacin estuvo vinculada a la paulatina
adquisicin, por parte del Estado en consolidacin, de un conjunto de capacidades entre las que cabe sealar: capacidad de externalizar su poder,
de institucionalizar su autoridad, de diferenciar su control y de internalizar una identidad colectiva (Oszlak, O. 1978).
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en el caso de los sectores rurales, haban sido muy escasas. En segundo lugar, porque sobre fines del siglo XIX y principios del XX, predominaron
en el seno del movimiento trabajador las concepciones anarquistas. Estas
corrientes descalificaban todo tipo de educacin desarrollada desde el Estado con el argumento de que slo servian para transmitir "ideolOga burguesa"- Desde estas perspectivas se acusaba a la educacin oficial de esconder las leyes que rigen la evolucin de la naturaleza y la SOCIedad y, por
lo tanto, de ser un. instrumento de dominacin de I.os pueblos. Es as como desde un importante nmero de sindicatos obreros se propuso el de-o
sanollo de una educacin alternativa que fuese implementada por las propias organizaciones de trabaadores a travs de la creacin de "Escuelas
Modernas", "Escuelas Libres" o "Escuelas Racionalistas". En este sentido se
expidi, por ejemplo, el 3er Congreso de la Federacin Obrera Argentina
(FOA) realizado en 1903 cuando aprob que: "... es urgente la neceSIdad
de 'fundar escuelas libres, donde excluyendo toda educacin sectaria se
exponga al nio al mayor nmero de conocimientos, evitando as su deformacin cerebral y preparando criterios amplios, cap~es de comentar y
comparar ms tarde todo gnero de doctrinas".
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Fueron los sindicatos socialistas quienes incluyeron por primera vez,
en el 1er Congreso de la Unin General de Trabajadores (UGT) , una demanda concreta referida al sistema educativo oficial: "Siendo una verdad
establecida que hay un 59% 'de analfabetos en la poblacin general de la
Repblica, es de desear que en 1904 se reduzcan en el presupuesto nacional las sumas destinadas a los gastos militares y se aumenten en la mIsma
proporcin las sumas destinadas a la educacin comn" (Barranco, D.
1986 y Filmus, D. 1992).
Junto con una pequea proporcin de escuelas sindicales, la mayor
parte de las experiencias educativas no oficiales correspondieron a las comunidades extranjeras y a la Iglesia Catlica. Con el inicio del siglo XX estas iniciativas fueron perdiendo peso relativo frente a la expansin del sistema educativo oficial y quedando cada vez ms bajo el control del Estado que se constituy en la principal y casi excluyente agencia educativa, .
Ue.desco].e. 1 9 8 6 ) . ,
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En sntesis, la etapa de gnesis del Estado Nacional estuvo signada por
,'la contradiccin entre los ideales del liberalismo en sus manifestaciones
. locales, cuyos principios educativos estuvieron planteados en parte en la
' Constitucin Nacional y en lal~:.y.J.420, y un modelo poltico, econmi' ca y social que, a pes.at'de mostrarse modernizador en un conjunto de as: pectos, no logr inQbrporar a grandes sectores de la poblacin.
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Una de las principales consecuencias de esta contradiccin se manifest en el papel que comenzaron a desempear los
ii1ecllos. La apertura de oportunidades educativas permiti que una importante porcin de
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estos sectores accediera a la escolaridad media y supelior. Estos grupos
fueron los que posteriormente encabezaron los reclamos por producir un
~-" _.p.T,?ceso democratizador similar en la estructura de poder poltico.
.
La segunda consecuencia fue que, a pesar de los impOrtates esfuerzos
realizados para alcanzar la mencionada ampliacin de oportunidades educativas, por ejemplo a travs de la alfabetizacin para inmigrantes y la
apertura de escuelas rurales, la misma no alcanz para que los sectores
.. ms postergados ge la poblacin pudieran acceder y permanecer en el sis! tema. Los datos permiten constatar esta realidad. Por un lado, el aumenmrcf'BiCTamatrcula de la escolaridad bsica fue notable: el 20% de lo nios
en edad escolar estaban incorporados a la escuela primaria en 1869; este
porcentaje creci al 31 % en 1895 y al 48% en 1914. Por orfo, el crecimiento educativo del pas estvo fuertemente limitado por los altos niveles
de desgranamiento escolar. La tasa de desgranamiento de las escuelas dependientes del Corrsejo Nacional de Educacin para la cohorte 1893/1898
asciende al 97% (Tedesco].C 1986)...~
.~ El acceso del radicalismo ai gobierno en 191 ~ encuentra a ms de la
mitad de los nios en edad escolar fuera del sistema. Al mismo tiempo,
tambin encuentra.rofundas ~esigualdades educativas entre las difeien~
tes reglOnes del pal . En la Capital Federal estudian siete de cada diez ni"-os; sfci-a'os"'6-ed:ie cada diez lo hacen en provincias como Chaco, Formasa, Neuqun o La Pampa. Los lmites del modelo tambin marcan las
dificultades del Estado para asegurar las funciones definidas en este perodo para el sistema educativo. Algunas de estas funciones sern cumplidas
con xito por el Estado benefactor, otras se mantienen an hoy como deudas pendientes con un importante sector de nuestra poblacin.
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econ~mico b.asado en el mercado, intent regularlo a partir de una plani[caclOn destmada a mejorar la racionalidad econmica y de un poderoso
serVIClOS.
En lo poltico intent expresar la alianza de los sectores fa~orecidos
con el proceso de industrializacin y el crecimiento del mercado interno.
El carcter "movimientista" de las fuerzas polticas hegemnicas permiti
que estas ahan~as llegasen al poder, incorporando a la conduccin del pas
a sectores hlstoncamente marginados. El apoyo plesbicitario, la apelacin
constante a la movilizacin popular y el liderazgo carismtico fueron algunos de los mecanismos que legitimaron permanentemente la coalicin
.
gobernante (Garca Delgado D. 1994).
En lo social, el Estado reconvierte en forma total su funcin. Dej de
ser el protector de losderechos individuales para transformarse en garante de los derechos sOClales. Como tal, ejerci una influencia decisiva en el
proceso de redistri.bucin de los recursos en favor de los sectores trabajadores. Al mIsmo nempo desarroll una intensa actividad en torno a responder a las apremiantes necesidades sociales (salud, vivienda, educacin,
etc.) de los grupos y sectores sociales ms necesitados. No se trat slo de
u~a integracin ciudadana a travs del voto, sino de una integracin social
mas plena a partlr del creciente acceso a los bienes que la sociedad produca.
En este marco es posible plantear diferencias con el modelo anterior en
lo que se refiere a la funcin conferida a la educacin. La primera de ellas
es que en el Estado oligrquico-liberal, la intervencin oficial en materia
educativa cO,nstituy una excepcin respecto de su abstencin a participar
en otras polmcas SOCIales. En el caso del Estado benefactor, signific una
de las ~strategIas que form parte de una poltica social ms general diriglda a mcorporar a nuevos sectores a la participacin social. Ello habra
permitido una mayor efectividad en la tarea integradora del sistema educatIVO. Las tasas de crecimiento de la matrcula educativa as lo demuestran.
Pero la diferencia que ms' nos interesa destacar es que en este contexto la educacin fue incorporada no slo como un derecho de los ciudadanos, sino tambin como estrategia de capacitacin de mano de obra para
satlsfacer las demandas de la surgiente industria. La "formacin del ciudadano:' ~~e reemplazada paulatinamente por la idea de "formacin para el
trabajO que postenormente, a partir de las teoras del capital humano se
convertira en "formacin de recursos humanos". Los nuevos roles ocu~al__________ _ _ _
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Esta nueva situacin puso en evidencia la contradiccin existente entre
\ el sentido modernizante que se quera imponer al crecimiento econmico y
el sentido elitista que adopt el Estado desarrollista frente a las demandas
de participacin social y po.ltica plena de grandes sectores de la poblacin.
.
En el mbito educativo esta contradiccin se manifest, entre otros aspectos, en la formulacin de discursos modernizarites y tecnocrticos en
torno a la universalizacin y el papel de la educacin en el creciriliento; y
polticas a travs de las cuales el Estado comenz a desentenderse crecientemente de la distribucin social de conocimientos a travs de la escuela
Cabe destacar que en el breve perodo en que el radicalismo accedi al go~
blerno a travs del presidente A. IIlia se intentaron revertir estas tendencias, pero el escaso tiempo del que se dispuso impidi importantes reformas en este sentido.
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te, prevea para atender los peligros de anomia en las sociedades de alto
grado de complejidad: la articulacin entre sus funciones homogeneizadoras y diferenciadoras. Mientras que a travs de su funcin homogeneizadora la escuela brind su aporte a la incorporacin de toda la poblacin a
las pautas, valores y normas de un orden social emergente, mediante su
efecto diferenciador se ocup de dotar a los individuos de las condiciones
exigidas para ocupar el lugar especfico que la sociedad le brindaba. El
efecto legitimador que cumpli la educacin a partir del cumplimiento de .
estas funciones, permiti minimizar en parte las consecuencias de los conflictos sociales que se produjeron por las profundas transformaciones ocurridas en la sociedad argentina de aquella poca.
-.!::-a segunda de las funciones polticas que es necesario enunciar brevemente;'st vinculada a la distribucin de ideologas que explcita o implcitamente se efectu a travs del sistema educativo. Esta funcin fue claramente manifiesta en los contenidos ideolgico-partidarios que contuvieron tanto el diseo curricular como los textos escolares de la poca peronista. Pero tambin es importante sealar que el conjunto de los gobiernos de este perodo utiliz al sistema educativo para distlibuir sus concepciones polticas. Las transformaciones curriculares realizadas con posterioridad a la Revolucin Libertadora, aunque menos explcitamente, tambin
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son un ejemplo del papel ideolgico que se esperaba desempeara la es~i~v~,,~ cuela. Este papel no estuvo confiado nicamente a los contenidos. La mo. ~ ~\, dificacin de las prctica~escolares tambin fue implementada conermisn-tY
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centuacin delcarcter
. jerarquizador y discIplmad~I9~J<:!s normas qu~ngleron la..actLvLdadeduc::atIya eLel perodo
1966773 por ejemplo, permite observar el rol encomendado a la escuela
)ien tDTf16"d~J~ construcc~~n de
aut()rLtio. , .. - -. r~~~PreCIsamente, la ruptura del modelo autoritario ocurrido en ~;y la recuperacin de la democracia coincidirn con el inicio de la dec~in del
tipo de Estado benefactor. El Estq..9.Q !?J,lJg.eJ;'tico autOlitario se haba concebido ~ misto.o. <:-.illQ~.i~.s~.!.1:l.~l}J- _tCl}Lc.9:l5=iQ.l3.?lfrente a l;s que 'consl~b'?Q. como los principales obstculos para el crecimiento y la modernizacin del pas: la movilizacin poltica y social de las masas excluidas de
la participacin y la lentitud e ineficiencia de las democracias liberales. La
paradoja principal es que, a pesar de haber obtenido indicadores positivos
en lo que respecta al crecimiento industrial, los factores desencadenantes de
su crisis fueron precisamente las movilizaciones sociales y el reclamo de la
restauracin de una democracia no proscriptiva que permitiera el retorno
del general Pern al gobierno (O'Donel1 G. i 986).
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Objeti~o ~~~.
bur~crtico,
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2.2.3.
Y RECUPERACIN DE LO POLTICO
1973-1974: Educacin para la liberacin
1974-1983: Educacin para el orden
1983-1989: Educacin para la democracia
El haber colocado el ao 1974 como el momento del inicio de la segunda etapa se debe a que, si bien segn la opinin de un conjunto de autores (Di Tella, G 1983, Del Riz, L. 1984), el "Rodrigazo" marc el momento del quiebre de la tendencia econmica, en el aspecto educativo la
fractura se puede ubicar con la renuncia del DI.]. Taiana y la asuncin del
DI. Ivanicevich en el Ministerio de Educacin (Garzn Valdez E. 1983,
Cano D. 1985, Braslavsky C. 1985).
A) EDUCAR PARA LA LIBERACIN
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valores y se encuentra ms vinculado a las formas de disciplina que se definen en la organizacin de la escuela, en la relacin de las instituciones
con el exterior y en los ritos que rigen su comportamiento cotidiano
(B~unner j. 1985 YFilmus D, 1988),
'De acuerdo {:on ]0 afirmado por G, Tiramonti (1985) es posible plantear que las principales polticas desarrolladas en funcin del orden expresivo en este perodo fueron: a) la clausura de los mecanismos de participacin social en la orientacin y conduccin del sistema de enseanza, b)
el disciplinamiento autoritario de todos los agentes comprometidos en la
actividad educativa y c) la transferencia de la lgica burocrtica (en el sentido weberiano) al mbito escolar.
En cuanto al orden instrumental, las estrategias estuvieron centradas
en a) la exclusin de losao~ contenidos curriculares que no brindaban garanta ideolgica, b) el vaciamiento de los contenidos socialmente significativos y de los modos procesuales de construccin del conocimiento (Entel A. 1985) imprescindibles para una participacin social plena, y c) la distribucin, a travs del currculum oculto, de pautas de socializacili individualistas y falsamente meritocrticas (Filmus D. 1988).
La combinacin de las estrategias hacia ambos rdenes permiti vaciar
la escuela de contenidos sustantivos para reemplazarlos por formas que
tendan a socializar nios y jvenes de manera autoritaria, jerarquizada y
discriminatoria, En otras palabras, el rol poltico de la educacin en este
perodo estuvo centrado en la concepcin de que el orden y la disciplina
deban convertirse en funciones mucho ms importantes que el proceso
de enseanza-aprendizaje,
Tomando en cuenta estos elementos, en el prximo captulo veremos
cmo la transferencia de las escuelas primarias a las jurisdicciones no se
realiz con el objetivo de dotar a los establecimientos de mayor capacidad
de decisin y de adecuacin a las realidades locales. La lgica con que fue
realizada la transferencia estuvo fuertemente vinculada con una racionalidad economicista y de supuesta eficiencia administrativa (Hevia Rivas R.
1991). De ninguna manera los aspectos vinculados a la participaCin y a
la mejora pedaggica fueron tenidos en cuenta. Como ejemplo se puede
citar la circular que la Subsecretara de Educacin envi a Jos colegios el
20/2178: "Los maestros y profesores no intervendrn en la formulacin de
objetivos, caracteriiaciones y nmina de contenidos. Es necesaIio aceptar
de una vez por todas que la funcin docente consiste en educar y que su
titular no debe ser sustrado de esta labor con intervenciones que finalmente carecen de mayor efecto ...."(Tedescoj.e. 1985).
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1) en lo econmico. el penodo 1976/83 dej una herencia de endeudamiento externo e interno, criss fiscal y proceso inflacionario que deber enfrentar el gobierno democrtico que asume en 1983. En lo que ~e.s
pecta al aparato estatal, la ineficiencia, la baja calidad., la burocrattzaClOn
y el encarecimiento de los servicios pblc?S prof~ndIzaron el cuestlOnamiento a la capacidad de! Estado para gestlOnar efiCientemente estas em~ ~ ; .
DEMOCRACIA
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sinversin, la cada del empleo, la concentracin econmica y la alta inflacin (Minujim A. 1992).
En lo que respecta al orden poltico, el diagnstico principal por parte
de las primeras autoridades democrticas estuvo centrado en la necesidad
de transformar una cultura autoritaria. Parte de este diagnstico estaba
vinculado con la capacidad del gobierno militar de penetrar "capilarmente" la sociedad mediante valores y pautas de comportamiento autoritarios
(O'Donell G. 1985). Los continuos intentos de desestabilizacin del sistema institucional por parte de sectores de las FF AA durante este perodo mostraron que era necesario mantener presente en la ciudadana la
conciencia respecto a la defensa del sistema democrtico.
En consonancia con este objetivo, l?_ funcin poltica-p.rincipaLde....la
educacin eSillvo dirigida a desmantelar el orden autorit.e.r1.9___RartiL deJa
transmisi~.. d~_va~ores _dem?c~t~~o~:_En-'i~;t; sentido se ~nvilegi.el papcl onginmio que desempe el Sistema educatIvo en las ultimas decadas
de siglo XIX con el objetivo de generar una cultura participativa por par- rte de la ciudadana. Habiendo sido el sistema educativo uno de los priD- ~
:ip~les i~stru~e~:o~ :E.ar:!~~~ma~i~~ de ~~s conc~pciones autor~~ar~~
por parte efel anterior goolerno. raaccli1Ce la gestlOn del presldenJ~lfonsn en torno a la democratizacin de las relaciones sociales en la edu-/ / \
cacin fue trascendente.
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Sin embargo, es posible proponer que la gestin educativa del gobierno radical manifest una visin restringida de los elementos que constituan la esencia del orden disciplinador.construido en el peIiodo 1976/83.
Percibieron prinCipalmente aquellos factores que afectaron lo que anteriormente habamos definido corno orden expresivo. En esta direccin se
absolutiz el papel del Estado en la transicin democrtica en torno al
cambio de las normas, reglamentos y prcticas que permitieran desmontar el sistema autoritario que rigiera en la etapa anterior. Pero en lo que
respecta al orden instrumental, los cambios realizados en el primer periodo slo estuvieron vinculados a los contenidos de las materias dirigidas a
la formacin cvica y ciudadana.
Como sealamos anteriormente, no cabe duda de que reconstruir las
escuelas como mbitos de convivencia democrticos era una de las tareas
plioritarias del nuevo perodo. Ms an, es impensable (e imposible) una
educacin de calidad en el sentido integral del concepto en el marco de
situaciones donde predomina la lgica burocrtica, la falta de participacin, la intolerancia y la discriminacin ideolgica. En este aspecto el
avance obtenido en los primeros seis aos de gobierno democrtico fue-
ron sustantivos. Sin embargo, en muchas ocasiones al absolutizar los aspectos vinculados con la transmisin de valores ciudadanos, no se a.doptaron las polticas necesarias para desmantelar la estructura autontarIa
const~Llida en torno al orden instrumental. Como ya fuera mencionado,
este orden estuvo fundamentado en el deterioro y la diferenciacin de la
calidad educativa brindada.
De esta manera, las principales acciones desarrolladas desde el Ministelio de Educacin de la Nacin estuvieron dirigidas a la autorizacin del
funcionamiento de los centros de estudiantes a nivel secundario y universitario; la reincorporacin de los docentes cesanteados en el perodo autoritario; la supresin de los exmenes de ingreso en la escuela media y la.'
posibilidad del ingreso irrestricto en las universidades; la modificacin del
rgimen de evaluacin de conocimientos adquiridos abandonando la es~ .
cala numrica por otra conceptual; la modificacin de los planes de estudio de formacin moral y cvica del nivel secundario; la normalizacin de/
las universidades pblicas, etc. (Braslavsky C. y Tiramonti G. 1990).
Las transformaciones orientadas a elevar la cali~ad ~~l~ e_g.l.l.f.~ilLeJl
base profundas modific'a~iot:t:s~.Zur~~~~l~:es, una nueva estructura ,del
sistema, la aescenEralIzaCn de los servicios, la generacindenuevas fornas-de vinculacin con otros actores sociale~,_el desarrollo de mecanismos
de evaluacin de la calidad 'educativa, la realizacin de acuerdos interjurisdiccionales sobre contenidos de la enseanza, etc., no fueron llevadas a
la prctica, se implementaron sobre el final de la gestin o slo abarcaron?
el espacio de experie~cias piloto. _
.
. ~
Una situacin siml1ar puede senalarse respecto del :mportante plOceso t
de debate educativo que signific el Congreso Pedaggico NaclOnal. El go- }
bierno democrtico supo generar un amplio espacio para la discusin, sin/
embargo no logr comenzar a implementar los acuerdos all alcanz~~~.:./
Cabe destacar que esta parcial intervencin del Estado Nacional en tor
no a la transformacin de la educacin, fue complementada en algunas jurisdicciones con profundos cambios en los contenidos y en las prcticas
educativas. La Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Crdoba,
Mendoza, La Pampa, Santa Fe y Ro Negro, entre otras, desarrollaron im~procesos de mejora de la calidad educativa.
En sntesis, la.recuperacin de la democracia signific tambin la recuperacin del rol protagnico del Estado docente en los discursos oficiales.
Sin embargo, el efecto democratizador de la intervencin estatal en la realidad escolar fue solo parcial. Ello se debi a que el importante rol desempeado en el desmantelamiento del orden autoritario no estuvo acompa- .
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ado de polticas educativas dirigidas a retomar su responsabilidad en torno a brindar reales posibilidades de acceso a una educacin de calidad para todos los argentinos.
Este proceso, que signific un notorio avance respecto de la situacin
anterior, tambin produjo situaciones contradictorias y a veces violentas.
Modificar las formas, pero manteniendo los contenidos, gener mayores
condiciones para que los actores del proceso educativo, en particular los
estudiantes de escuelas medias, expresaran su disconformidad con la falta ae atractivo y sign!fcacin social de 10s-COUOcimientos escolares Lad;~~
.
rogacin ae"las normativas disciplinalis impidi que la insatisfaccin estudiantil estuviera en condiciones de ser encauzada a travs de los mtodos "autoritarios". Pero en muchos casos tampoco pudo ser contenida por.
la "autoridad" genuinamente ganada por el saber docente y el inters por
el estudio de nuevos contenidos escolares. De esta manera en ciertos momentos de la primera etapa democrtica se vivi una situacin paradojal.
La ausencia de transformaciones profundas de las condiciones escolares
de aprendizaje permiti que desde algunos sectores se propusiera un retorno al orden educativo autoritario como reaccin ante las manifestaciones de disconformidad estudiantil.
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Un proceso similar ocurri con el Estado a nivel nacional. Su capacidad en la construccin de un sistema democrtico de convivencia no tuvo correlato en la posibilidad de generar las condiciones socio-econmicas que la mayora de la poblacin reclamaba. La situacin de hiperinflacin, el estancamiento econmico, la distribucin regresiva de los ingresos, la ineficiencia del gasto pblico, el enfrentamiento corporativo, el aumento de la marginalidad y los conatos de violencia anmica en distintos
lugares del pas, contribuyeron a generar un creciente consenso respecto
a la caracterstica terminal de la crisis del modelo de Estado Vigente.
El Estado de bienestar continu adquiriendo paulatinamente las caractersticas de un "Estado de malestar" (Bustelo E. 1993). Ya no se encuentra en condiciones de satisfacer el conjunto de demandas que le plantea la
sociedad, particularmente las de los sectores ms necesitados.
Un nuevo tipo de Estado comienza a ocupar el centro de la escena. En
~ste escenario habr que redefinir cul es la funcin que debe desempenar la educacin.
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2.2.4. EL
ESTADO POST-SOCIAL
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ceso.
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En primer lugar, la crisis del Estado benefactor se produjo en los pa- "
ses desarrollados en momentos en que se haban cumplldo los pnnClpales
desafos para los cuales este tipo de Estado haba sido creado. Algunos de
estos desafos estaban vinculados a la incorporacin de casi toda la pobla-
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\ cin a la ciudadana y al trabajo (o al seguro social), la vigencia de un or\ den socialleg~timo, la obtencin de crecientes niveles de acceso a los bieI nes socwles baslCos por parte de toda la poblacin, la existencia de un orlQ.en administrativo eficiente, etc. (Tedesco].e. 1990).
______""En segundo lugar, en el caso de un conjunto de pases desarrollados,
. 'la crtica a la intervencin del Estado en la economa no signific necesariamente una crtica similar al papel del Estado en lo que respecta a su rol
,redistribuidor. Dicho en otros trminos, se discuti prinCipalmente el
Jcomponente "keynesiano" del Estado, y no se cuestion tanto su aspecto
"benefactor" (Isuani A. y otros 1991). Ello se debe, en parte, a que el pa\ Pel social del Estado en muchos de estos pases precede en dcadas a su
; rol actIVO en la economa. A parnr de este rol distributivo, se pretendi
\ que realizara un aporte fundamental en tomo al mantenimiento del orden
( social y a las necesidades de legiti~acin y apoyo poltico que surgieron a
1partir de la extensin del sufragio universal. Esta funcin no parece dejar
;'de tener vigencia en la actualidad, ya que en los ltimos aos se verifica
un aumento constante en el gasto social de la mayor parte de los pases
,centrales COCDE, 1985, en lsuani A. y otros, 1991, y Calcagno E., 1993).
En tercer lugar, en estos pases, el sostenimiento de las polticas socia'les a partir del retiro de la accin estatal de un conjunto de esferas de la
! vida pblica tiene que ver, precisamente, con la nec~sidad de atemperar el
: impacto social que genera la racionalizacin y el repliegue del Estado resi pecto de la intervencin econmica directa.
'=- Tomando en cuenta estas diferencias, es posible afirmar que en nuestro pas estamos asistiendo a una profunda transformacin en el modelo
de Estado. El Estado emergente ha sido denominado de diferentes maneras: Estado post-social, Estado neolibe.ral, Estado democrtico-liberal, etc ..
Se trata de un Estado que abandona su papel interventor en la economa
para pasar a cumplir un rol de garante de las reglas de juego, privatizando sus empresas y transfiriendo al mercado la capacidad de conducir el
modelo de desarrollo y de distribucin de bienes. Tiende a favorecer un
modelo de acumulacin orientado ms a la competitividad externa que al
mercado interno. Procura modernizar y eficientizar su capacidad de gestin, atacando el desempleo encubierto a partir de reducir el empleo estatal y descentralizando o regionalizando muchas de sus funciones. Fija como uno de sus objetivos plincipales el equilibrio fiscal reduciendo el gas-'
to pblico y aumentado su capacidad de recaudacin impositiva. Estamos'
frente a un Estado que se repliega sobre s mismo transfiriendo responsa~ :
.
bilidades hacia el mercado y la sociedad civil.
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