ADVOCACIA PBLICA: UMA AGENDA PARA O DESENVOLVIMENTO

INSTITUCIONAL NO SCULO XXI

Vanice Regina Lrio do Valle

RESUMO: Fixada a premissa da consolidao institucional da Advocacia Pblica

como funo essencial justia, o texto prope uma agenda reflexiva dos
possveis caminhos de desenvolvimento dessa mesma funo para as prximas
dcadas. Iniciando pelo fortalecimento dos meios consensuais de composio
de conflitos, agora fortalecidos pelo Novo CPC; o texto segue com a proposio
da integrao (interna e externa) dos rgos e instituies de Advocacia Pblica
como o caminho natural de incremento de sua funo de zeladoria da
juridicidade em tempos crescente importncia da ao institucional coletiva.
Finalmente, o texto aponta a urgncia na incorporao de uma aproximao
profissionalizada na gesto do acervo de feitos judiciais, que deve ser visto como
um capital de informaes destinado a permitir a avaliao e aperfeioamento
das polticas pblicas.
Palavras-chave: Advocacia Pblica consensualidade integrao ao
institucional coletiva

ABSTRACT: Departing from the assumption that Public Lawyering as a function

essential to achieve justice; this paper proposes an agenda in prospective
development paths to those same public institutions. Starting from the
empowerment of consensual means to solve conflicts, the paper also proposes
internal and external integration among agencies and institutions in charge of
Public Lawyering as the natural path in institutional collective action scenery.
Finally, it points the urge in incorporating a professional approach in managing
the set of lawsuits, that should be seen as an informational asset, destined to
allow public policy evaluation and improvement.
Key-words: Public Lawyering consensus integration institutional collective
action.

1. CONSOLIDAO

DA

ADVOCACIA PBLICA

E RECONFIGURAO DE SEU PAPEL

INSTITUCIONAL

Praticamente irmanam-se no tempo, a trajetria da Procuradoria Geral do

Municpio do Rio de Janeiro, criada pela Lei 788 de 12 de dezembro de 1985; e
da Constituio-Cidad; do que resulta relevante aprendizado institucional em

Visiting Fellow junto ao Human Rights Program - Harvard Law School. Ps-doutorado pela
EBAPE/FGV (Rio de Janeiro); Doutorado em Direito pela Universidade Gama Filho. Procuradora
do Municpio do Rio de Janeiro. Professora Permanente do PPGD/UNESA. Membro do Instituto
Brasileiro de Direito Processual.

favor daquela primeira. Tem-se na PGM/Rio, uma Casa de Advocacia de Estado

que se consolida enquanto instituio j sob os eflvios de um ambiente
democrtico renovado, mas acima de tudo, desafiado pelas proposies
ofertadas pela nova ordem constitucional de ntido cariz transformativo 1.
Cuidava-se portanto, no s da construo de sentido do papel que possa
ter uma instituio de representao funcional do interesse pblico2; mas de
coadjuvar o Municpio do Rio de Janeiro no processo de descoberta dos novos
papis que o Estado Ps-Moderno e os compromissos finalsticos da
Constituio lhe propunham.
Impe-se de j consignar que a recepo de novos deveres postos ao
poder, enquanto consectrio da dimenso objetiva dos direitos fundamentais no
vis dos deveres de proteo tem sempre, na percepo popular, uma forte
repercusso na entidade municipal eis que como a sabedoria popular aponta,
o cidado no vive na Unio ou no Estado, mas no Municpio. Significa dizer que
a autoridade local, a estrutura descentralizada da Administrao ser sempre o
destinatrio primrio das demandas de provimento, em especial, dos direitos
sociais o que sobrecarrega estas mesmas estruturas locais de gesto pblica,
com os reflexos jurdicos que essa presso desafia.
No curso dessas trs dcadas de consolidao instituticional da
PGM/Rio e da Carta de Outubro restou claramente evidenciada a
indispensabilidade da Advocacia de Estado, identificada por Silva3 como ...um
dos elementos da administrao democrtica da Justia. Includa no texto
constitucional entre as funes essenciais justia, no resta mais dvida em

O carter transformativo do texto brasileiro que mais do que redemocratizar a prtica das
escolhas pblicas, buscava a superao de um legado de injustia social e excluso j foi
explorado em VALLE, Vanice Regina Lrio do Valle. Mercantilizao dos direitos fundamentais e
potencial regressivo das decises judiciais. in: V Congresso Brasileiro de Direito Processual,
2014, Salvador. Constituio, processo e cidadania. Braslia: Gomes & Oliveira Livraria & Editora,
2014. p. 265-306. A conjugao de arquitetura do poder com o elenco de direitos fundamentais
que funcionalizaram a esse mesmo poder veicula, inequivocamente o propsito transformativo,
que se apresenta como projeto sem final a transformao uma constante da constituio viva
(LANGA, Pius. Transformative constitutionalism. Stellenbosch Law Review, 2006, [online],
disponvel
em
<http://sun025.sun.ac.za/portal/page/portal/law/index.afrikaans/nuus/2006/Pius%20Langa%20S
peech.pdf>, acesso em 1 de abril de 2012).
2
WERNECK VIANNA, Luiz. O terceiro poder na Carta de 1988 e a tradio republicana:
mudana e conservao. in R. G. Oliven et alii (orgs.), A Constituio de 1988 na vida brasileira.
So Paulo, Hucitec/Anpocs/Fundao Ford, 2008.
3 SILVA, Jos Afonso da. A Advocacia Pblica e Estado Democrtico de Direito. Revista de
Direito Administrativo, 230:281-289 out/dez 2002.
1

relao ao carter essencial desta carreira pblica, dedicada ao controle de

juridicidade da Administrao, como requisito indispensvel instaurao do
verdadeiro Estado Democrtico de Direito4.
No mais se questiona que as instituies de Advocacia Pblica tenham
transcendido em muito funo primria da representao judicial, para assumir
seu papel de orientao aplicao do sistema normativo ptrio e seus valores
subjacentes. Aqui, mais do que a simples orientao consultiva quanto
aplicao da normatividade expressa; est-se aludindo a um papel de
inteligncia criativa subjacente ao ...direito que condiciona a criao e execuo
de solues polticas e programas pela Administrao Pblica5. De outro lado,
a judicializao da vida6 como efeito da normalidade democrtica e do extenso
sistema de controle disponibilizado pela Carta de 1988 fenmeno que vem
impactando fortemente Advocacia de Estado.
Este o cenrio que se apresenta Advocacia de Estado e PGM/Rio
no transcurso de suas 3 dcadas de existncia. O momento prope portanto uma
reflexo acerca dos novos papis a serem desempenhados por este profissional
incumbido de ...sustentar permanentemente, em prol da sociedade, a efetiva
supremacia desses valores fundamentais em todas as relaes que lhe sejam
profissionalmente submetidas7. Esse o objetivo a que se prope o presente
texto mais como provocao s novas geraes de Advogados Pblicos em
geral, e a meus colegas Procuradores do Municpio do Rio de Janeiro do que
como qualquer soluo ou proposta j pronta e acabada.
Parte desta agenda reflexiva a rigor j de h muito se punha no cenrio
da Advocacia Pblica a conciliao e mediao, antes tida como uma
possibilidade, hoje se apresenta como exigncia traduzida pelo art. 3 e seus
pargrafos da Lei 13105/15. Outros temas aqui se apresentam em carter
nitidamente propositivo. Vamos a eles.

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. A Advocacia de Estado revisitada. Revista de Direito

da Procuradoria Geral do Estado, Rio de Janeiro Edio especial (50 anos), 2006, p. 315.
5 SUNDFELD, Carlos Ari. Direito administrativo para cticos. So Paulo: Malheiros Editores,
2012, p. 136.
6 BARROSO, Lus Roberto. Judicializao, ativismo judicial e legitimidade democrtica. (Syn)
thesis 5.1 (2012): 23-32.
7 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. A Advocacia de Estado revisitada. Revista de Direito
da Procuradoria Geral do Estado, Rio de Janeiro Edio especial (50 anos), 2006, p. 312.

2. EXPANSO DA LGICA
ADMINISTRAO

DA MEDIAO E CONCILIAO PARA O MBITO INTERNO DA

A temtica da conciliao e mediao se viu apresentada ao cenrio

nacional como resposta (decerto) ao crescimento exponencial da litigiosidade no
Brasil. Os efeitos deste incremento da judicializao tem determinado esforos
no sentido do desenvolvimento de tcnicas processuais que favoream
superao do conflito8; mas tambm provocou experincias concretas no mbito
da prpria Administrao Pblica, sendo o exemplo mais conhecido aquela da
Cmara de Conciliao e Arbitragem da Administrao Federal (CCAF),
desenvolvida no mbito da Advocacia Geral da Unio, com um relato de
sucesso.
No mbito do Estado do Rio de Janeiro, a experincia se tem por replicada
com a Cmara de Resoluo de Litgios de Sade do Rio de Janeiro, iniciativa
tambm exitosa na preveno judicializao de conflitos que admitiriam
soluo extrajudicial. No obstante os referidos casos de sucesso, vige ainda no
que toca aos litgios com a Administrao Pblica uma lgica de
indisponibilidade, e de que a manuteno da animosidade seja a regra, figurando
a composio como a exceo, a exigir especialssimo nus argumentativo.

2.1 Mediao e conciliao como norma fundamental do processo civil

A valorizao deste mesmo mecanismo acima j se afirmou vem
insculpida como norma fundamental de processo civil no Novo CPC (art. 3,
2 e 3), circunstncia que deve impulsionar o desenvolvimento desta
experincia com maior amplitude, e em outras instncias federadas.
A par da referncia de ordem geral na abertura do diploma legislativo,
tem-se ainda a regra especfica contida no art. 174 do Novo CPC que determina
expressamente a criao das cmaras de mediao e conciliao, com
atribuies relacionadas soluo consensual de conflitos no mbito

SANTOS, Karinne Goettems dos. O acesso justia no brasil: perspectivas de conteno da

litigiosidade e o problema da abstrativizao da prestao jurisdicional. Unoesc International
Legal
Seminar.
Vol.
3.
No.
1.
2014,
disponvel
em
<
http://editora.unoesc.edu.br/index.php/uils/article/view/443>, acesso em 1 de maio de 2015.

administrativo. Ainda que se possa debater a constitucionalidade de uma regra

pretensamente nacional, que culmina por determinar a criao de estruturas no
mbito das demais entidades federadas, com possvel desapreo
autoadministrao, conhecido atributo da autonomia; inegvel que a cogitao
quanto a estes meios alternativos j vem se pondo em vrios entes federados,
tendo em conta a crescente curva de litigiosidade, e os custos inerentes gesto
desse contencioso.
bem verdade que essa tendncia expansiva da conciliao e mediao
pretendida pelo Novo CPC estar a depender fortemente da viso que de sua
aplicao tenha a prprio Poder Judicirio. Afinal, por todos conhecida a
circunstncia de que mesmo a experincia dos Juizados Especiais que se
pretendia pudesse igualmente contribuir para a resposta rpida e a pacificao
dos conflitos se viu em muito constringida pela interpretao que se lhe
conferiu, a comear pela compreenso da necessria presena de juza de
carreira. O sucesso portanto da opo empreendida pelo Novo CPC depender
em muito da incorporao pelo Judicirio de uma viso de que ...efetividade no
significa ocupar espaos e agir sempre, mas intervir se e quando necessrio,
como ultima ratio e com o intuito de reequilibrar as relaes sociais, envolvendo
os cidados no processo de tomada de deciso e resoluo do conflito...9.
preciso desmistificar a lgica segundo a qual o acesso justia s se assegura
pela garantia em favor do cidado de seu day at the Court.
Assumida a hiptese da aceitao e no da rejeio da inequvoca
opo pelo novo CPC de uma lgica conciliatria e mediadora; disso decorrer
necessariamente um importante papel a ser desenvolvido pela Advocacia
Pblica. O primeiro deles, no sentido da evidenciao de que este ferramental
se revele mais consentneo com o Estado Democrtico de Direito do que a
gesto do conflito judicializado como algo inevitvel, quase inerente atuao
da Administrao Pblica. Primeiro, sob a perspectiva normativa, no novidade
a ecloso da Administrao consensual, sendo de Moreira Neto a proposio de
que consensualidade se possa ter mesmo como princpio constitucional

PINHO, Humberto Dalla Bernardino de. O Novo CPC e a Mediao: reflexes e ponderaes.
[on
line].
Disponvel
em
<http://www.humbertodalla.pro.br/arquivos/O_novo_CPC_e_a_Mediacao.PDF>, acesso em 1
de maio de 2015.

implcito10. A lgica de que o litgio custo fixo para a Administrao tem

contribudo para a sua perenizao a partir de uma afirmao cannica de que
postergar a soluo seja palatvel se no prefervel a partir de uma equao
perversa de custo X benefcio.
Nem uma coisa nem outra so necessariamente verdadeiras. Postergar a
soluo do conflito importa, quando menos, em perenizar um estado de
insegurana jurdica, o que por si s j se conflita com a prpria lgica do Estado
Democrtico de Direito, que tem na previsibilidade e estabilidade das relaes,
um de seus elementos essenciais11. Sob a perspectiva da viso econmica
estrita adiar a soluo significa adiar o gasto a frase pode ser de incio,
equivocada, eis que o custo oculto desse adiamento do dispndio
potencialmente ser em muito superior quilo que se est discutindo12. Cumprir
aqui Advocacia Pblica desenvolver o chamado comprometimento crtico com
o Direito, de modo a que ele seja interpretado eficientemente, para o qual j
advertia Moreira Neto13. Assim, antes da aplicao automtica das clusulas
paralisantes como no se pode transigir com o interesse pblico; preciso
refletir sobre os mecanismos internos que permitam tornar tais instrumentos
conciliadores uma realidade, eis que a superao em si do litgio tambm um
valor contido na grande clusula do interesse pblico14.

10

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Novos institutos consensuais da ao administrativa.

in LIMA, Srgio Correa Mouro. Temas de Direito Administrativo: estudos em homenagem ao
Professor Paulo Neves de Carvalho Rio de Janeiro: Forense, (2003): 63-98.
11 A importncia da preservao da segurana jurdica na perspectiva do desenvolvimento
institucional e sua intercesso com a Advocacia Pblica desenvolvida em SOUZA, Luciane
Moessa de. "O papel da advocacia pblica no Estado Democrtico de Direito: da necessidade
de sua contribuio para o acesso justia e o desenvolvimento institucional." A&CRevista de
Direito Administrativo & Constitucional 34 (2008): 141-174.
12 So quase inexistentes os estudos empricos em que se analise o custo de manuteno de
acervos judiciais tendo a estrutura em si da instituio de Advocacia de Estado que neles oficie.
Se esta viso se amplia e passa a compreender os gastos atinentes ao desenvolvimento em si
da prpria prestao jurisdicional, a equao tradicional que v no adiamento da soluo do
litgio uma economia pode decerto se inverter.
13
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Poder, direito e Estado. O Direito Administrativo em
tempos de globalizao. In memoriam de Marcos Juruena Villela Souto. Belo Horizonte: Editora
Frum, 2011, p. 32.
14 Arrima igualmente essa assertiva, a circunstncia de que a prpria configurao do que se
tenha por interesse pblico resta hoje reconfigurada, seja pelo impacto decorrente do carter
cada vez mais plural da sociedade, seja pela incorporao ao referido conceito de um dimenso
de futuro, que atrai por sua vez um outro plano possvel de tenso entre os interesses das
geraes presentes e daquelas futuras (LEWIS, Carol W. In pursuit of the public interest. Public
Administration Review 66.5 (2006): 694-701).

2.2
Mediao e conciliao internas superando os problemas do
Estado fragmentado
Segunda oportunidade de desenvolvimento que se pe Advocacia
Pblica com a opo normativa em favor da mediao e conciliao, a
ampliao dessa mesma lgica superadora de conflitos, para as dessintonias
que possam se verificar no mbito da prpria Administrao Pblica.
No

obstante

as

segmentaes

estabelecidas

no

mbito

da

Administrao externalizem uma opo organizacional relacionada aplicao

do princpio de especializao funcional e portanto, no expresse qualquer
dissociao entre as mltiplas atividades; conhecida a circunstncia de que a
descentralizao e mesmo a desconcentrao podem gerar uma ruptura da
viso geral de quais sejam as finalidades da organizao, e quais os melhores
caminhos para o alcance desses resultados. Assim, no obstante a
consagrao, desde o vetusto Decreto-Lei 200/67 da coordenao como
princpio fundamental retor das atividades da Administrao Pblica, fato que
o apontamento de Giannini15 segundo qual vivemos um Estado fragmentado
segue aplicvel.
Importante neste aspecto evidenciar que os conflitos internos da
Administrao Pblica muitas vezes traduzidos como fruto de disputas polticas
intestinas, e portanto, como uma patologia do sistema podem encontrar uma
explicao menos simplificadora. Fato (e aqui, mais uma vez, o ensinamento
de Giannini) que a pluralidade de interesses presentes na sociedade se
reproduz nos seus rgos revestidos de especializao funcional, com
interferncias reciprocas em suas linhas de ao. natural (e insupervel) que
os rgos de Fazenda e Controle tendam linha de conteno de gastos,
enquanto aqueles dedicados aos servios que se constituem atividade-fim
(sade, educao, assistncia social) mantenham presso para a expanso
desses mesmos dispndios por isso o conflito. Existe portanto um antagonismo
latente entre setores da Administrao Pblica que de ser superado a partir de
critrios racionais (dentre os quais se inclui, naturalmente, os parmetros da

15

GIANNINI, Massimo Severo. Il pubblico potere. Stati e amministrazione pubbliche. Bologna: Il

Mulino, 1986, p. 79.

juridicidade) que permitam a delimitao de qual seja a ao estatal a se

desenvolver16.
O espao de oportunidade que se pe para a ampliao da lgica da
conciliao e mediao entre as estruturas internas da Administrao, presidida
pela Advocacia Pblica, est em que a soluo desses mesmos conflitos de
interesse pode estar a envolver vetores jurdicos determinantes gastos
mnimos decorrentes de clusulas constitucionais assecuratrias, ou limites de
gastos originrios das normas atinentes gesto fiscal responsvel so dois
exemplos mais recorrentes de limitao jurdica s escolhas envolvendo linhas
de ao pblicas.
O equacionamento jurdico, portanto, das postulaes de cada qual das
estruturas internas da Administrao Pblica pode concorrer para a superao
do bloqueio interno, pelo convencimento das partes envolvidas; ou pode ainda
municiar de informaes o eventual juzo poltica que deva ser formulado pela
impossibilidade absoluta da composio voluntria. Numa ou noutra hiptese,
ganha a Administrao Pblica pela qualificao da sua atuao, e ganha o
sistema constitucional de controle pela intensificao dessa matriz antes mesmo
da formulao das escolhas pblicas17.
Mas nem s esse desafio se pe Advocacia Pblica nas dcadas que
se apresentam para futuro.

3. EXPANSO

DA FUNO
ATUAO EM REDE

ADVOCACIA PBLICA,

E INCORPORAO DA LGICA DA

16

Denunciando a falta de elementos de racionalizao e uniformidade inter-setorial que permitam

(a par das especificidades de cada setor), o exerccio da coordenao nas aes, consulte-se
ANDRADE, Rogrio Emlio de. Articulao jurdica das estruturas coletivas de gesto
administrativa. in GUEDES, Jefferson Cars, e SOUZA, Luciane Moessa de. Advocacia de
Estado. Questes institucionais para a construo de um estado de justia. Estudos em
homenagem a Diogo de Figueiredo Moreira Neto e Jos Antonio Dias Toffoli. Belo Horizonte:
Editora Forum, 2009, p. 192.
17 Preciosa aqui a lio de Souto, de que a integrao do administrado no seu direito pblico
subjetivo boa administrao (instrumentalizada, decerto, pela facilitao do desenvolvimento
das aes de controle) se constitui objetivo do Estado Democrtico de Direito. (SOUTO, Marcos
Juruena Villela. O papel da Advocacia Pblica no controle de legalidade da Administrao.
Revista da Associao de Procuradores do Novo Estado do Rio de Janeiro, Vol. XVI Advocacia
Pblica, Coordenadora: Lucia La Guimares Tavares. Rio de Janeiro: Lumen Juris Editora,
2006, p. 33).

Segundo desafio que se apresenta evoluo da Advocacia Pblica

como funo de zeladoria da juridicidade, a expanso de seus prprios limites
de atuao funcional para alm da perspectiva do outorgante de seu mandato.
Explica-se.
Criada originalmente a partir da necessidade de representao judicial
dos interesses da Coroa; a Advocacia Pblica nos seus primeiros passos se
concebeu a partir da mesma lgica que preside a relao entre cliente e seu
mandatrio, advogado privado. Essa uma matriz de pensamento, todavia, que
identifica na pessoa jurdica pblica outorgante do mandato legal o destinatrio
da ao do profissional do direito que a serve.
bem verdade que dissociar-se a advocacia de governo daquela de
Estado por si um grande passo evolutivo no que toca compreenso da
Advocacia Pblica o agente poltico presente em determinado momento na
estrutura da Administrao mera contingncia, e o interesse a se proteger
aquele de Estado (lato sensu). O passo subsequente a se desenvolver nesta
caminhada perceber que o interesse a se proteger, muitas vezes, guarda
relaes de interseo recproca com aqueles de outra entidade pblica que
no exclusivamente a outorgante do mandato legal, e que portanto a sua real
proteo exija um agir integrado, verdadeira rede de atuao governamental.
Num mundo hipercomplexo, onde a ao estatal se espraia por reas que
vo da segurana cultura; da proteo ao idoso quela do meio ambiente,
natural que as aes estatais venham a guardar relaes de interdependncia
entre si. A campanha de preveno gripe em favor da terceira idade, por
exemplo, ao estatal que a um s tempo empreende proteo desse
segmento de vulnerveis (que tem sinal constitucional de prioridade) mas
igualmente previne uma sobrecarga no sistema pblico de sade. Ao em rede
e mesmo em rede de polticas pblicas hoje a tnica, at mesmo de
maneira a assegurar a otimizao no uso dos recursos estatais disponveis.
A relevncia dessas mesmas possveis intersees se tem igualmente
pontuada na Carta de 1988, seja pela opo em favor do federalismo de
cooperao, seja pela previso de instrumentos de auxlio mtuo entre as
entidades federadas, como convnios e consrcios pblicos, e ainda regies

metropolitanas e outros acordos de colaborao. Ao em rede18 se pe portanto

como uma possibilidade, ex vi constituitionis, e uma exigncia prtica dos dias
atuais. Vrios so os aspectos que essa mesma atuao estatal em rede suscita
em relao ao papel da Advocacia Pblica.

3.1 AO
PBLICA

ESTATAL EM REDE E A DIMENSO INSTITUCIONAL DA

ADVOCACIA

Primeira pauta de cogitao para a Advocacia Pblica proposta pela ao

em rede, diz respeito necessidade de construir canais de comunicao e
atuao em relao s aes integradas que se tenham em desenvolvimento.
Aqui, mais do que a capacidade de manuteno de mecanismos de
comunicao recproca entre eventuais participantes de uma ao coordenada
entre vrias entidades federadas; est-se a apontar a importncia de conhecer
e promover eventual aprendizado recproco entre rgos de Advocacia Pblica
de entidades que se dediquem a uma mesma ao estatal (poltica pblica) que
tenha sido concebida em rede, ou que se apresente umbilicalmente relacionada
a outra ao estatal em curso, no desenhada em regime de colaborao, mas
que mantm as evidentes relaes de interseo recproca.
Assim que um consrcio pblico envolvendo o desenvolvimento
coordenado de aes pblicas pode proporcionar, na ponta das atividades afetas
ao Consorciado A, um aprendizado acerca das suas condies de execuo
que, por se situar mais diretamente na sua esfera de competncia, no se
transpor automaticamente para o Consorciado B que no obstante no
tenha naquele ajuste, essa mesma atribuio, poder t-la em outro projeto ou
programa, ou mesmo poder se deparar com aquela problemtica no exerccio
ordinrio e direito de suas prprias atribuies.

de Ost e Kerchove a lio de que a rede diferentemente da estrutura hierarquizada,

metfora sempre empregada para a compreenso do direito e da ao estatal constitui uma
trama ou uma estrutura composta de pontos relacionados entre eles por elementos de ligao
que asseguram sua interconexidade. Mais ainda, na rede, nenhum ponto por princpio,
privilegiado em relao a outro; nenhum inequivocamente subordinado quele. As redes so
estruturas abertas, suscetveis de se estender ao infinito, integrando novos ns enquanto eles
sejam capazes de se comunicar com a rede, ou dito de outra maneira, enquanto eles
compartilhem entre si o mesmo cdigo de comunicao. (OST, Franois et KERCHOVE, Michel
van de. De la pyramide au rseau? Pour une thorie dialectique du droit. Buxelles : Publications
des Facults Universitaires Saint-Louis, 2002, p. 24-25).
18

10

Um dos benefcios da ao em rede j se disse a otimizao dos

recursos disponveis, mas tambm o (sem dvida) o compartilhamento dos
outcomes. De outro lado, essa mesma agir descentralizado e reticulado pode
propor relevantes problemas de deseconomias de escala19, externalidades
posivitivas e negativas, e problemas de recursos de propriedade comum: a ao
institucional coletiva no uma opo simples, e se legitimar pelo seu resultado
medida em que os dilemas que lhe so prprios sejam devidamente
enfrentados20.
Nesse sentido, o acervo de inteligncia que se desenvolva na execuo
da atividade coordenada um patrimnio das entidades envolvidas, e como tal
deve ser potencializado. Aqui, o desenvolvimento de um centro de inteligncia
dessas mesmas aes coordenadas, refinando as potencialidades da ao
institucional coletiva uma oportunidade de aprimoramento da ao
administrativa que transcende em muito a velha lgica de que a ao do
Advogado Pblico deva se limitar anlise dos instrumentos convocatrios e
negociais.
E porque se est a firmar que repouse na Advocacia Pblica o destinatrio
natural dessa construo de inteligncia?
Vrias seriam as razes a amparar essa proposio. Primeiro, o carter
de permanncia destas instituies tende a prevenir a perda da memria da
Administrao Pblica, fato corriqueiro nas organizaes, e que se prende
temporariedade daqueles que presidem iniciativas que refogem ao modelo
ordinrio da atuao dos rgos envolvidos.
Segunda razo a indicar a Advocacia Pblica como sede adequada ao
desenvolvimento dessa mesma inteligncia est numa igualmente presumida
neutralidade em relao avaliao desses mesmos resultados. natural que
os proponentes da ao pblica concertada tenham empenhado prestgio

Deseconomia de escala o fenmeno associado a uma iniciativa de aumento de produo,

em que o aumento de custos maior do que o aumento de produo, o que tem por resultado
final um aumento do custo mdio por unidade. Na perspectiva econmica, a deseconomia de
escala se manifesta normalmente quando o nvel timo operacional da unidade de produo de
que se cogita j foi alcanado e ainda assim, se busca o aumento de produo (MEGLIORINI,
Evandir e TAVARES, Jos da Cunha. A importncia das economias e deseconomias de escala
na anlise de custos para deciso. Cadernos de Ps-Graduao Administrao. So Paulo,
v. 4, n 1, p.129-137, 2005)
20 FEIOCK, Richard C. The institutional collective action framework. Policy Studies Journal 41.3
(2013): 397-425.
19

11

pessoal em sua defesa, e tendam a se mostrar mais reservados em relao

sua anlise crtica bloqueando o potencial de aprimoramento da poltica pblica
que decorre de sua implementao e avaliao. J a instituio de Advocacia
Pblica no tem esse mesmo compromisso inicial, o que facilita uma aferio
mais neutra, com um relevamento de desfuncionalidades no numa lgica de
gendarmerie, mas de funo de controle de juridicadade no seu sentido mais
nobre.
Terceira razo para o apontamento dessa atuao Advocacia Pblica
est na circunstncia j indicada por Ost21 de que o pressuposto da ao em
rede o compartilhamento de um mesmo cdigo de comunicao. Significa dizer
que as interaes entre os diversos segmentos tcnicos da Administrao
devem encontrar decodificao de modo a permitir o aprendizado recproco, o
aperfeioamento da ao pblica, e mesmo o exerccio do controle, em especial,
daquele social22.
Finalmente, ainda de se destacar que confiar o desenvolvimento deste
tipo de centro de inteligncia da Administrao Pblica em aes que
transcendam seus prprios limites ordinrios de ao aproxima do Advogado
Pblico do mundo dos fatos o que facilita o exerccio no plano da avaliao
jurdica, a abertura realidade e do pensamento compatvel, virtudes que
Rodrguez-Araa23 aponta como indispensveis Administrao que pretenda
ser adjetivada como boa.
Na perspectiva institucional, o reconhecimento da importncia desse tipo
de expanso da ao da Advocacia Pblica determinar vrios efeitos
relevantes. Primeiro, necessrio ser superar uma tendncia que se identifica
ainda entre instituies com essa vocao, a se manterem isoladas em relao
aos aspectos de execuo dos programas pblicos24. A pretensa pureza do

21

Ver nota de rodap n 14.

Em trabalho anterior, j defendi a relevncia da intelegibilidade das informaes como aspecto
central de um controle social eficaz: VALLE, Vanice Regina Lrio do Valle . Tribunais de Contas
e a Construo de Uma Cidadania Afeita Coisa Pblica. Interesse Pblico, v. 40, p. 123-138,
2006.
23 RODRGUEZ-ARANA MUOZ, Jaime.
El buen gobierno y la buena administracin de
instituciones pblicas. Adaptado a la Ley 5/2006, de 10 de abril. Navarra: Thomson Aranzadi,
2006.
24 Em verdade, a ciso entre formulao e execuo de aes do poder e por via de
consequncia, a segmentao da compreenso do programa de ao como um todo no
privilgio da Advocacia Pblica, ou mesmo do Executivo. Assim que se no campo da funo
aadministrativa, por exemplo, muito se cogita da licitao mas pouco da execuo do contrato
22

12

aconselhamento jurdico leva muitas vezes a um isolamento cognitivo em

relao s vicissitudes da Administrao Pblica que bloqueia a capacidade de
crtica e de auxlio desses profissionais25 esse um vcio institucional que de
ser vencido.
Independncia funcional envolve garantias para o desenvolvimento livre
e motivado das funes que lhe so constitucionalmente cometidas mas no
desonera o Advogado Pblico de conhecer o universo no qual se insere, as
dificuldades do administrador e as demandas sociais postas; todos eles
elemento indispensvel ao adequado aconselhamento jurdico.
A par disso, necessrio ser a incorporao de uma lgica de que a ao
em rede coloca as entidades federadas efetivamente num plano de relao de
colaborao recproca e no numa linha de disfarada adversariedade, onde
o auxlio mtuo se tenha por presente s no ttulo do ajuste jurdico que o
materializa.

3.2 AO ESTATAL EM REDE E A DIMENSO TCNICA DA ADVOCACIA PBLICA

Ainda em linha direta de causa e efeito da ao estatal em rede, de se

ter a incorporao da ideia de que as funes da Advocacia Pblica devam se
operar na mesma lgica, tambm (se no especialmente) na sua atuao
tcnica; e tambm aqui por vrias razes.
Primeiro, em tempos de demanda de massa, evidente o potencial de
aprendizado recproco entre os rgos de Advocacia Pblica decorrente da
repetio da mesma quaestio juris em diversos nveis federados. Nesse sentido,
a criao de redes de integrao entre os rgos de Advocacia Pblica
proposta que milita no sentido de otimizao de esforos, e compartilhamento

(j nos advertia o saudoso Marcos Juruena Villela Souto); na funo legislativa dispende-se
esforo na elaborao normativa sem grande ateno para a aferio posterior do acerto da
prognose do legislador. Mesmo no campo da funo judiciria, a reflexo desenvolvida para a
produo em si da deciso, do ttulo executivo judicial, muito maior do que o esforo intelectual
carreado para a execuo de sentena do que decorre muitas vezes (como nos demais
exemplos nos outros braos especializados de poder) uma ineficcia da deliberao havida pelo
poder poltico em causa.
25 Dromi j advertia para a circunstncia de que no h Direito puro, neutro e apoltico, e que
todo o sistema jurdico se identifica com um sistema de valores (DROMI, Roberto. El Derecho
Pblico en la hipermodernidad. Madrid: Universidad Complutense, 2005, p. 51).

13

de argumentos, com as vantagens (especialmente no campo da representao

judicial) que se afiguram intuitivas.
Mas o ponto mais relevante no esse.
Discute-se hoje em extensa medida, com a curva de judicializao da vida
e das polticas pblicas ainda em rota de ascenso, os deveres de proteo
postos a todas as entidades federadas muitas vezes, no campo das
competncias comuns insculpidas no art. 23 CF. Debates distintos, postos a
partir de condies sociais, geogrficas, econmicas ou mesmo polticas, tem
conduzido a uma cunhagem diferenciada do contedo de direitos fundamentais
nas vrias regies do pas o que se constitui, em boa medida, a negao do
projeto de transformao proclamado pela Carta de 1988.
A criao de redes de integrao da Advocacia Pblica permite aos
integrantes

desta

carreira,

identificar

as

distores

que

se

venham

caracterizando no que toca compreenso judicial de direitos fundamentais ou

de polticas pblicas, circunstncia que por sua vez, tende a facilitar a
provocao do exerccio da ao homogeneizadora que a Carta Constitucional
tem reservada aos Tribunais Superiores.
Tambm neste tipo de atuao

reveladora das assimetrias

compreensivas no que toca aos deveres genricos de ao dos entes estatais

a Advocacia Pblica estar concorrendo para o desenvolvimento de seu mister
constitucional, a saber, o aperfeioamento da ordem jurdica; agora por fora do
aconselhamento, persuaso e induo aos agentes polticos da efetiva
concretizao do primado dos valores jurdicos e democrticos26.
Integrao dos rgos de Advocacia Pblica assegura igualmente um
inegvel elemento associado ao controle da Administrao Pblica tambm
esse, como tanto j se apontou como mister constitucional a saber, aquele da
facilitao do acesso informao. de Franois e Huygue27 a lio de que uma
das conquistas da sociedade do conhecimento e da informao a quebra da
relao assimtrica (dominantes e dominados) em matria de informao que se

26

MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Independncia tcnico-funcional da Advocacia de

Estado. Revista da Associao de Procuradores do Novo Estado do Rio de Janeiro, Vol. XVI
Advocacia Pblica, Coordenadora: Lucia La Guimares Tavares. Rio de Janeiro: Lmen Juris
Editora, p. 18.
27 FRANOIS, Ludovic e HUYGUE, Franois-Bernard. Contre-pouvoirs. De la societ dautorit
la dmocratie dinfluence. Paris : Ellipses ditions, 2009, p. 27-28.

14

manteve durante muitos anos. Disso pode decorrer a legitimao das escolhas
de autoridades reforadas pela sua adequao e justificativa tcnica ou ainda
a sua crtica e reprovao, viabilizada por uma nova militncia que tem na
expertise um atributo relevante para o desenvolvimento de sua tarefa julgadora.
A consolidao portanto de informaes agregadas acerca dos deveres
de atuao estatal, e do resultado do crivo jurisdicional aos programas de ao
em curso viabilizadas pela j referida integrao entre as instituies de
Advocacia Pblica, mais do que uma iniciativa corporativa, de facilitao do
desempenho dirio de atividades pela troca de informaes tcnicas; projeto
orientado ao adensamento do debate em torno do contedo dos direitos
fundamentais, distribuio de suas reas de competncia e meios jurdicos de
sua assegurao.
Segundo aspecto que releva apontar como pauta reflexiva para o
desenvolvimento da Advocacia Pblica, agora j atuando na perspectiva das
redes de informao e comunicao, diz respeito ao estabelecimento de um
discurso capaz de vocalizar, no debate social, parlamentar e judicial, a
perspectiva jurdica da Administrao em temas de determinada sensibilidade.
Uma vez mais evocando a lio de Ost e Kerchove, tem-se que a
construo da ordem social e poltica se funda cada vez menos sobre um
aparelho autocentrado e hierarquizado; e cada vez mais sobre um processo
policntrico e negociado; uma multitude de ajustes parciais; uma rede de
relaes em busca de princpios de coordenao28. Se assim, a identificao
dos parmetros regedores dessa mesma ordem social e por via de
consequncia, dos deveres de atuao do Estado lato sensu garantidores dessa
mesma ordem de se construir a partir de um exerccio dialtico entre estes
mltiplos atores.
nessa vocalizao que muitas vezes falha a Administrao Pblica no
mais das vezes, posta puramente sob a condio defensiva, diante do
apontamento de suas falhas, sem que ela consiga construir um discurso prvio
e consistente, que quando menos evidencie os ajustes parciais que o convvio
coletivo pode estar a reclamar. O debate, por exemplo, em torno da clusula
constitucional assecuratria do direito moradia se d normalmente no contexto
28

OST, Franois et KERCHOVE, Michel van de. De la pyramide au rseau? Pour une thorie
dialectique du droit. Bruxelles : Publications des Facults Universitaires Saint-Louis, 2002, p. 29.

15

das reivindicaes sociais, sem que conhea antes uma narrativa sobre a
compreenso do Poder Pblico quanto a seus deveres nesse mesmo campo de
atuao. Disso decorre que o dilogo se inicia desequilibrado (a partir da
acusao da inrcia ou ineficincia) e segue fragmentado, com a entidade
federada apontada como culpada na defensiva, e as demais, que sobre o
mesmo tema teriam sua viso a compartilhar, seguem em silncio, na
expectativa de que sigam fora, quando menos, daquela demanda.
A viso equvoca ou quando menos, reducionista. Construir um
discurso comum um importante passo no debate em torno dos limites da
atuao possvel da Administrao Pblica; e esse discurso comum,
especialmente no campo dos deveres de proteo, reclama sim o cdigo jurdico,
que s a Advocacia Pblica lhe pode emprestar.
No se diga que a defesa da necessidade de construo desse discurso
comum que traduza a viso jurdica quanto aos deveres de proteo da
Administrao Pblica possa estar em rota de coliso com os deveres de
guarda da juridicidade, confiados pela Carta de Outubro tambm Advocacia de
Estado quando qualificada como funo essencial justia. O que se est
apontando que o dever de juridicidade tem em conta a ntegra do projeto
constitucional de transformao e no essa ou aquela rea de atuao da
Administrao Pblica. Discutir efetividade da ordem constitucional envolve
compreender o conjunto de deveres que dela emanem, por isso a relevncia de,
neste debate, conferir-se igualmente voz Administrao Pblica, mister no qual
ter a Advocacia Pblica importante papel a desenvolver.

4. NOVA FRONTEIRA

DA FUNO
CONSULTORIA ADMINISTRATIVA

ADVOCACIA PBLICA:

GESTO DE PROCESSOS E

Postos os desafios de cariz tcnico antes desenvolvido, cabe agora

apontar uma nova rea de atuao que se pe na Advocacia Pblica como
antes se ps entre os profissionais do direito em geral.
Qualquer um que tenha se inserido no universo do Direito nestas trs
dcadas que marcam, praticamente, a vida da PGM/Rio e da Carta de Outubro,
saber dizer sobre as profundas transformaes que se deram no
16

desenvolvimento da advocacia como um todo. Aquele profissional artesanal, que

mantinha seu escritrio funcionando autonomamente; este praticamente
desapareceu (especialmente nos grandes centros) nestes tempos de Juizado
Especial, demandas de massa e alto grau de litigiosidade. Cada vez mais
ganham espao na advocacia privada os grandes escritrios, que contam em
seus quadros com estruturas e profissionais dedicados aos diversos graus de
complexidade da atuao profissional que lhe seja requerida.
Outro elemento de grande impacto na advocacia privada mas
especialmente na Advocacia Pblica a informatizao. Processo eletrnico,
tido como uma grande conquista do Poder Judicirio, orientada a assegurar o
acesso justia no mais amplo sentido que se possa outorgar, tem gerado para
a representao judicial das entidades federadas uma imensa presso eis que
o objetivo acelerar o desenvolvimento dos feitos, o que reclama nova
interveno com cada vez maior frequncia.
Disso decorrer ab initio a imperiosidade de que a Advocacia Pblica
alinhe-se integralmente com a estratgia de investimento em franco
desenvolvimento pelo Poder Judicirio, que deu suporte expanso do
processamento eletrnico29. Tal estratgia de desenvolvimento institucional
envolvendo no s a compra de equipamentos, desenvolvimento de sistemas
internos de acompanhamento, estruturao de um setor de TI forte e atualizado,
treinamento, etc. se constituir em breve espao de tempo, verdadeira
condio de sobrevivncia das instituies de Advocacia Pblica30.
Mais do que isso, boa parte das pautas de desenvolvimento dessa mesma
funo essencial justia que at o momento se apontou envolvem atuao nojudicial o que significa dizer que no se deve ter a instituio de Advocacia
Pblica mergulhada exclusivamente na gesto de acervo judicial de contencioso
de massa.

29

Demonstrando a co-relao entre investimento e grau de confiabilidade no Judicirio, pelo que

tal aporte de recursos facilite de acelerao das respostas judiciais, consulte-se ROUSSEY,
Ludivine e DEFFAINS, Bruno. Trust in judicial institutions: an empirical approach. Journal of
Institutional Economics, 2012, p. 1-19.
30 Destaque-se a verdadeira assimetria que se tem entre a atuao judicial e aquele do integrante
da Advocacia Pblica, que consiste na possibilidade que se pe ao Magistrado de delegar
funes de mero impulsionamento judicial do feito s serventias judicirias (abertura de
oportunidade para rplica e produo de provas so exemplos clssicos onde se tem essa
delegao); ao passo que a interveno judicial em resposta, materializada pelo integrante da
Advocacia Pblica, exigir sempre e sempre, a sua atuao direta e pessoal.

17

Esse municiamento de tecnologia e equipamento necessrio ao

desenvolvimento da Advocacia Pblica se revelar complexo naquelas
instituies cujo financiamento decorra exclusivamente do provimento de
recursos oramentrios pelo Chefe do Poder Executivo, sem um grau mnimo de
autonomia financeira que permita instituio empreender aos investimentos
que se revelem indispensveis ao cumprimento de suas funes institucionais.
O desafio no se situa, todavia, to-somente nos meios materiais que a
intensificao da litigiosidade exige. A gesto profissionalizada do acervo de
demandas judiciais parece ser o maior desafio institucional posto s instituies
de Advocacia Pblica e nesse sentido, a PGM/Rio no exceo.
Gesto de acervo judicial, no contexto em que hoje grandes entes
pblicos como o Municpio do Rio de Janeiro se veem inseridos, atividade de
criao de uma inteligncia institucional que servir, em muito, prpria
Procuradoria Geral, e mais ainda, Cidade. preciso encarar o acervo judicial
como um conjunto de informaes brutas, que merecem lapidao para a partir
delas, empreender-se ao aperfeioamento da ao pblica.
O crescimento do volume de demandas num determinado tema ou
segmento de ao estatal evidencia uma desfuncionalidade naquela mesma
rea de ao pblica. O conjunto de demandas indica qual seja o nicho de
insatisfao, e portanto permite informar Administrao Pblica onde falte
ao, ou onde a ao no eficaz ou clara. A identificao precoce de onde
esteja a falha da ao pblica que ensejou a demanda pode oportunizar a
correo imediata e o estancamento das aes judiciais. Tambm possvel
construir-se uma outra linha de ao pblica, que permita oferecer resposta
quela suposta violao de direitos que esteja sendo reclamada. Ou mais ainda,
a ao da Advocacia Pblica a partir desse acervo de informaes ofertado pelo
acervo

processual

gerido

de

maneira

profissional

(como

capital

de

conhecimento) pode permitir a correo, pura e simples, da ao pblica, que se

v judicialmente contestada porque efetivamente no guarda a sintonia
reclamada pelo texto constitucional31.

31

Narrando experincias em que a Advocacia da Unio coadjuvou na elaborao e execuo de

polticas pblicas federais, consulte-se KIRSCH, Csar do Vale. Advocacia Geral da Unio e
Poder Executivo Federal. Parceria indispensvel para o sucesso das polticas pblicas. Revista
da Associao de Procuradores do Novo Estado do Rio de Janeiro, Vol. XVI Advocacia Pblica,
Coordenadora: Lucia La Guimares Tavares. Rio de Janeiro: Lmen Juris Editora, p. 43-89.

18

Urge portanto, que no mbito da Advocacia Pblica tenha-se um

despertamento para o estudo do perfil de litigiosidade que se identifica em
determinadas reas temticas. Conhecer as causas (fticas e jurdicas) dos
litgios, quem so os descontentes, de que maneira se veiculam suas
pretenses, e como as esteja recepcionando o Judicirio informao
valiosssima, que pode permitir inclusive um dilogo com este ltimo poder a
partir no s do sentimento individual do magistrado ou do Procurador, mas de
dados empricos que evidenciem o que se discute, porque se discute, e como se
discute.
Evidente a relao de interdependncia entre investimento em tecnologia
e gesto profissionalizada do acervo mas igualmente claro que as inferncias
que os dados estatsticos informados pelas bases de dados que se venha a
construir exigir a interveno do Advogado Pblico.
Aqui, mais uma vez, a compreenso mais abrangente do perfil de
litigiosidade que se tenha manifesto pode ser enriquecida em muito pela
integrao em rede entre as instituies de Advocacia Pblica. Padres
repetitivos de discusso ou de recepo do contencioso podem ser
esclarecedores, e facilitar a reao (judicial ou consultiva) que venha a se
mostrar necessria.
Tem-se aqui, em verdade, a ponta final do controle de juridicidade. Afinal,
se a ao administrativa existe, foi levada a cabo pela Administrao Pblica e
ainda assim, d ensejo a demandas judiciais, porque no se alcanou o grau
de aprimoramento desejado se no do contedo em si daquele programa de
ao estatal, quando menos da sua legitimao junto aos administrados, que se
sentem em alguma medida, desassistidos pelo Poder Pblico.
A enunciao em abstrato do direito, ou da matriz jurdica de regncia de
uma determinada ao administrativa (que se exerce ordinariamente na
consultoria) posta prova pela implementao e avaliao dessa mesma linha
de ao. Se a populao se insurge contra ela e litiga; se os rgos de controle
igualmente divergem quanto quela orientao e a contestam judicialmente;
cumpre fechar o crculo de aferio da juridicidade e isso assim se dar to
somente com uma gesto profissionalizada do acervo judicial, que permita a

19

compreenso do efetivo grau de dissenso social ou institucional para com o

programa de ao estatal em curso32.

5. CONCLUSO
Inequvoco j se disse neste texto que a aposta da Carta de 1988 nas
funes

essenciais

justia

como

mecanismos

impulsionadores

da

concretizao do projeto de transformao social nela contido se revelou um

sucesso. No possvel pensar as instituies democrticas, j a meio da
segunda dcada do sculo XXI, sem reconhecer a importncia da Advocacia
Pblica como farol da juridicidade para o administrador pblico. A chave para
que essa mesma aptido siga lhe sendo reconhecida est em sua resilincia; em
sua capacidade de oferecer resposta aos desafios que se pe ao Estado a
quem ela coadjuva no cumprimento dos compromissos constitucionais.
Impe-se portanto reconhecer a necessidade de mudar ganhar
velocidade, aproximar-se do administrador, construir uma linguagem comum;
tudo isso sem qualquer perigo ao arranho sua independncia funcional.
As propostas ora apresentadas provocam os rgos de Advocacia Pblica
a sair de uma certa zona de conforto que o foco principal no feito judicial e no
cumprimento dos prazos como seu dever primrio lhe propunha.
Abrir os olhos para alm dessas fronteiras valorizando a consultoria, o
aconselhamento e a induo Administrao no novidade, retratando as
referncias bibliogrficas aqui trazidas uma parte da extensa produo no
assunto. Todavia, preciso mais. Expandir fronteiras e reinventar-se, de maneira
a ampliar seu potencial de subsidiar as escolhas pblicas.
Integrao e expanso como se defendeu neste texto so as palavras
de ordem de uma Advocacia Pblica que compreende seu mister a partir de uma
perspectiva que reconhece e incorpora o carter cada vez mais plural e dialgico

32

No se pode desconsiderar que a existncia em si da demanda judicial significa dizer tosomente que algum se tem por insatisfeito. A percepo do carter mais abrangente dessa
insatisfao s se ter por adequadamente desenvolvida com a aqui preconizada gesto
profissional do acervo.

20

das relaes sociais, e por via de consequncia, das tarefas que se pe ao ente
federado que sintetiza o interesse pblico.
A nova fronteira de consolidao da Advocacia Pblica repousa na sua
prpria abertura cognitiva para outras rea do conhecimento, com o que
empreender necessria aproximao com seus parceiros desenvolvedores
de ao pblica. Para outras estruturas de Advocacia Pblica com o que
promover o aprendizado recproco no espinhoso campo da concretizao dos
deveres de proteo.
A Advocacia Pblica do futuro aquela do dilogo. Em que o profissional
do direito figura como aprendiz nas demais reas do conhecimento, mas mantm
acesa a chama da agregao do conhecimento. A Advocacia Pblica do futuro
aquela em que as relaes so de colaborao recproca com os vrios atores
que mantm relaes de interdependncia no desenvolvimento da ao estatal.
A Advocacia Pblico dos prximos 30 anos aquela que se reinventa
ganhando resilincia sem abdicar de sua independncia funcional; entendendo
que a busca da proteo ao interesse coletivo em ltima anlise (salvo
situaes patolgicas) o interesse de todos, pelo que, a parceria que reconcilia
o Estado fragmentado de ter nela o seu condutor natural.

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