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Luis Bhm (Coordinador)
Pablo Mrquez
Jorge Poblette
Marcela Repossi
Ricardo Reta
FUNDACIN LIBERTADOR
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Presentacin .......................................................................................................... 9
Prlogo de Emilio Graglia ...................................................................................... 11
Introduccin ........................................................................................................ 13
Captulo I: El desarrollo: principios, actores y enfoques........................................... 15
Una concepcin del Estado ....................................................................15
La economa social de mercado ..............................................................17
Estado, mercado y sociedad civil. Subsidiariedad y solidaridad ....................18
Por qu un Manual de Planificacin Estratgica Local? ...............................23
Qu rol cumplen las polticas pblicas? ..................................................24
Conceptos de desarrollo ........................................................................25
Impacto del concepto de desarrollo.........................................................26
El desarrollo desde nuestra concepcin ....................................................27
Un marco institucional para el desarrollo .................................................29
Pautas del desarrollo institucional en Argentina .......................................30
Las brechas institucionales ....................................................................31
A qu mbito geogrfico nos referimos? .................................................34
Perfiles municipales: funciones y competencias ........................................35
Modalidades de intervencin ..................................................................37
El desarrollo local .................................................................................38
Bibliografa .........................................................................................41
Captulo II: La Planificacin Estratgica Local: una propuesta metodolgica...............43
Concepto de planificacin......................................................................43
Tipos de planificacin: tradicional y estratgica ........................................45
La Planificacin Estratgica ...................................................................47
Concepto de Planificacin Estratgica ..........................................47
El pensamiento estratgico .....................................................49
Qu implica la gestin estratgica? ...........................................51
Etapas de la Planificacin Estratgica ..........................................52
Conclusin...............................................................................55
Pasos para la Planificacin Estratgica .........................................56
Elementos de un plan estratgico................................................64
La planificacin operativa y el plan de ejecucin ...........................74
Importancia que cobra el Municipio.............................................75
Aspectos previos a la Planificacin Estratgica ..............................75
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El bien comn, entendido como el conjunto de condiciones polticas, sociales, econmicas y culturales que permiten a la persona su
ms pleno desarrollo humano, espiritual y material sin exclusiones de ninguna ndole, es el fin primordial de la actividad poltica. A ello
deben propender los dirigentes, como tales y como ciudadanos, con el objeto de que tanto las generaciones presentes como las prximas
puedan vislumbrar un futuro mejor.
Desde la perspectiva del humanismo cristiano que comparten la Fundacin Libertador y la Fundacin Konrad Adenauer, esta edicin nos
entrega un pormenorizado anlisis sobre una cuestin de suma importancia como es la planificacin estratgica local.
Agradecemos a Luis Bhm, que en su rol de compilador traza con rigor acadmico lneas de accin que propenden a la adecuada seleccin de las herramientas necesarias para conseguir resultados tendientes a la realizacin personal y social de personas arraigadas
territorialmente y con perspectivas comunes sobre el futuro de su comunidad.
Christoph Korneli
Representante de la Fundacin Konrad Adenauer
en la Argentina
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El Manual de Planificacin Estratgica Municipal que tengo el gusto de prologar es una feliz iniciativa de un grupo de destacados especialistas reunidos en torno a la Fundacin Libertador.
Como director del Programa de Fortalecimiento Institucional de Municipios (PROFIM) de la Universidad Catlica de Crdoba (UCC), celebro
esta publicacin, destacando la colaboracin de la Fundacin Konrad Adenauer. Habiendo coordinado o dictado diversos cursos y seminarios
en gestin estratgica local y regional y dirigiendo un diplomado en Gestin Pblica (DGP) con sede en siete provincias argentinas (Crdoba,
Buenos Aires, La Rioja, Corrientes, Jujuy, Mendoza y San Juan), puedo asegurar que este Manual viene a cubrir un vaco en el mbito de los
gobiernos y las administraciones locales del pas.
Sin dudas, la publicacin supone un esfuerzo sostenido que a partir de una clara vocacin de servicio, sintetiza conocimientos y experiencias respecto de la planificacin estratgica en general y la planificacin estratgica municipal en particular, con un estilo simple
y didctico que pretende ayudar a quienes deseen mejorar la gestin pblica.
El Manual alcanza una equilibrada conjuncin, superando de esa manera las dificultades de muchos trabajos que, lamentablemente,
repiten teoras sin acreditar experiencias o relatan experiencias sin revisar teoras, debatindose inconducentemente entre citas o ancdotas que no producen ms conocimiento ni facilitan mejores prcticas.
Este trabajo de los especialistas de la Fundacin Libertador demuestra, insistimos, que se puede desarrollar un conocimiento terico con
los pies puestos en la tierra, por una parte, y, por la otra, que se puede describir una experiencia prctica con los ojos puestos en el
cielo. As, entre el mundo celestial de las teoras estudiadas (y rendidas) y el mundo terrenal de las experiencias vividas (y sufridas),
el trabajo suma planteos creativos e innovadores.
Claramente, la Fundacin Libertador, a travs de su gente y en cooperacin con la Fundacin Konrad Adenauer, avanza en la investigacin de metodologas posibles. Pero, sobre todo, avanza en la indagacin de ideologas necesarias a los fines de una planificacin
estratgica del desarrollo local, tica, poltica, econmica y socialmente sustentable.
En una poca de creciente relativismo en la tica y la poltica, este trabajo indaga los principios y valores, el porqu y los para qu,
la razn de ser y las finalidades del desarrollo local. Sobre esa base, sin solucin de continuidad, investiga los cmo, los modos o las
maneras de la planificacin estratgica. Desde este enfoque, los medios y los fines no son independientes sino interdependientes. El
planeamiento estratgico es un medio, mientras que el desarrollo local es un fin que, a la vez, se justifica en la dignidad de la persona
humana, la libertad y la justicia.
El Manual aporta decididos conceptos sobre el Estado, el mercado y la sociedad civil, reivindicando los principios del bien comn, la
subsidiariedad y la solidaridad provenientes de la Doctrina Social de la Iglesia. Asimismo, aporta una clara concepcin del desarrollo en
general y el desarrollo local en particular, entendindolo a partir de factores sociales, tecnolgico-productivos, poltico-institucionales,
ecolgicos, culturales y ticos. Es decir, una concepcin integral que solamente se puede entender en el marco del humanismo cristiano
que inspira el trabajo y lo transita vvidamente.
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En el Captulo II se suman definiciones de gran inters de cara a un proceso de planificacin estratgica, identificando las responsabilidades gubernamentales, diferencindolas de la planificacin tradicional y detallando sus etapas, pasos y elementos. Con creatividad
e innovacin, los autores han propuesto etapas en general (el consenso estratgico, la generacin de informacin y la formulacin e
implementacin de estrategias y acciones) y pasos en particular (identificacin del liderazgo estratgico, conformidad para el inicio de la
planificacin estratgica, identificacin de los mandatos organizativos, aclaracin de las misiones y los mandatos organizativos, anlisis
del entorno, anlisis de la organizacin, identificacin de temas estratgicos y formulacin de estrategias), junto con los elementos
(visin y misin, FODA: fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas, objetivos, metas, asignaciones de prioridades, recursos, funciones y responsabilidades y, finalmente, plan de ejecucin).
Tambin merecen destacarse los aportes con respecto al rol de la comunicacin (tanto interna como externa) en la formulacin de un
plan estratgico: cundo y cmo comienza, qu mecanismos de participacin hay establecidos, cmo comunicarlo a los diferentes actores,
cul es la importancia de un nombre y un logo, etc. Estos aportes deben ser suficientemente atendidos, por dos razones: la primera,
porque muchas veces se descuida el rol de la comunicacin en la planificacin estratgica; y la segunda, porque no pocas veces este
descuido es la causa de sus fracasos.
Finalmente, el Captulo III ejemplifica lo dicho a travs del caso del plan estratgico local de Las Heras (provincia de Mendoza), revisando detalles de sus diversas etapas:
1. convocatoria,
2. reas temticas,
3. FODA y talleres participativos,
4. definicin del objetivo general del plan,
5. objetivos y lneas estratgicas de cada rea o eje temtico y
6. planes, programas y proyectos.
En sntesis, creemos que este Manual puede servir a los decisores y gestores pblicos, por una parte, y a los consultores y profesionales
en relacin con la gestin pblica por la otra, a los fines de planificar estratgicamente el desarrollo local, rescatando las funciones y
competencias municipales, sobre la base del bien comn, la subsidiariedad y la solidaridad en la gestin territorial.
Lejos de repeticiones de citas y relatos de ancdotas, el Manual profesa los principios y valores en los que creen sus autores, plantendose el propsito firme de ayudar a realizarlos en un tiempo y un espacio tan reales como efectivos.
%MILIO 'RAGLIA LICENCIADO EN #IENCIA 0OLTICA 5## ABOGADO 5.# Y DOCTOR EN $ERECHO Y #IENCIAS 3OCIALES 5.# PROFESOR DE 0OLTICAS 0BLICAS
EN LA 5## Y AUTOR DEL LIBRO $ISEO Y 'ESTIN DE 0OLTICAS 0BLICAS HACIA UN MODELO RELACIONAL %$5## DIRECTOR DEL 0ROGRAMA DE &ORTALECIMIENTO )NSTITUCIONAL DE
-UNICIPIOS 02/&)- DEL )NSTITUTO DE #IENCIAS DE LA !DMINISTRACIN )#$! DE LA 5NIVERSIDAD #ATLICA DE #RDOBA 5##
12 -
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El presente Manual de Planificacin Estratgica Local (PEL) es un esfuerzo de profesionales con amplia experiencia en aspectos de teora
y gestin del sector pblico, destinado a transmitir los conocimientos y experiencias bsicas a aquellos actores que estn involucrados o
quieren hacerlo en la prctica ms noble de la actividad poltica: el bien comn. Esto incluye un extenso listado de protagonistas, destinatarios de este manual: funcionarios pblicos, dirigentes polticos en cargos electivos, dirigentes vecinales, trabajadores, empresarios,
etc. Est pensado para aquellos que entienden que, desde su rol de ciudadanos y de dirigentes, tienen mucho por hacer y aportar en su
territorio para alcanzar un futuro mejor.
Este trabajo est sustentado por un pensamiento cristiano y humanista que no es neutro en trminos ideolgicos, y cuyos presupuestos
se abordan en el primer captulo. La presente obra, sin desmerecer el aporte de otras perspectivas tericas y metodolgicas, aborda la
cuestin del desarrollo y su planificacin a escala local a partir de una serie de principios y valores que tienen como meta final generar
nuevas oportunidades de realizacin personal y social a aquellas personas que, compartiendo una misma unidad territorial, participan de
una perspectiva comn sobre el futuro de su comunidad. La siguiente es una escueta enumeracin de los elementos clave sobre los que
se articula este texto y cuyo abordaje se realiza en distintos apartados de este Manual:
Hombre
Democracia
Estado, sociedad y mercado
Solidaridad
Subsidiariedad
Libertad
Regulacin
Participacin
Transparencia
Justicia
Equidad
Trabajo
Igualdad de oportunidades
Familia
Territorio
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Estos principios y valores atraviesan el Manual, le dan un sentido trascendente y tienen implicancias concretas en nuestro modo de
pensar el Estado, la sociedad, los roles gubernamentales, el mercado y un concepto de desarrollo local, derivados todos de nuestro pensamiento respecto del hombre y un contexto socioeconmico y cultural determinado: la Argentina.
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El organismo poltico mximo es el Estado, cuya finalidad es preservar el bien comn mediante el ejercicio de la justicia y de
la autoridad que le confiere la comunidad,
rechazando toda pretensin dictatorial y
totalitaria que esclavice a la persona humana, sea subordinando al hombre al aparato
del Estado, del mercado o a cualquier otro
dispositivo.
La funcin del Estado democrtico es servir a todos los habitantes. Por ello su rol
y responsabilidad clave es el bien comn,
entendido como el conjunto de condiciones polticas, sociales, econmicas y culturales que permiten a la persona su ms
pleno desarrollo humano, espiritual y material sin exclusiones de ninguna ndole. En
el Compendio de Doctrina Social de la Iglesia se seala que de la dignidad, unidad e
igualdad de todas las personas deriva, en
primer lugar, el principio del bien comn,
al que debe referirse todo aspecto de la
vida social para encontrar plenitud de sentido. Segn una primera y vasta acepcin,
por bien comn se entiende el conjunto
de condiciones de la vida social que hacen
posible a las asociaciones y a cada uno de
sus miembros el logro ms pleno y ms fcil
de la propia perfeccin. La Doctrina Social
Promover y exigir
tambin el control
de la administracin
por parte de los
ciudadanos, aumentando
su transparencia y
consiguiente eficacia;
mejorando en forma
sistemtica su gestin...
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Conforme a este sistema, por principio,
debe facilitarse el libre juego de las fuerzas
del mercado, por cuanto incrementa las posibilidades de consumo, incentiva la innovacin y el progreso tecnolgico entre los proveedores y distribuye las rentas y los beneficios en funcin del rendimiento individual.
Pero ante todo, si existe competencia, evita
una acumulacin excesiva de poder en algunos sectores de la sociedad. No obstante,
muchos autores coinciden en reconocer las
falencias o fallos del mercado en general y
de algunos mercados en particular. Sostiene
Carlos Matus: Puedo asegurar que hoy ningn economista de prestigio sostiene que el
mercado regula bien todo el proceso econmico y menos an, los aspectos sociales de
dicho proceso. El mercado es de vista corta,
no resuelve bien los problemas de mediano
y largo plazo; es ciego al costo ecolgico de
los procesos econmicos, es sordo a las necesidades de los individuos y slo reconoce las
demandas respaldadas con dinero, el hambre
sin ingresos no vale, es deficiente para dar
cuenta de las llamadas economas externas,
es decir, cuando hay costos o beneficios indirectos, es incapaz de lograr el equilibrio
macroeconmico, opera torpemente cuando
en el sistema dominan los monopolios, se
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En la actualidad, distintos pensadores
y analistas coinciden en que es necesario
construir sociedades realmente democrticas y en que para ello es necesario superar
la confrontacin entre el Estado y el mercado, construyendo una nueva articulacin
que incluya la categora de sociedad civil.
De la relacin entre los tres surgirn las
bases para un desarrollo democrtico ms
estable y prspero.
Al definir nuestra concepcin del Estado
debemos aclarar posiciones y ponernos de
acuerdo en nuestra visin sobre el principio
de solidaridad y el de subsidiariedad.
El principio de la solidaridad, cuyo principal garante es el Estado mismo, es el que
obliga a este a concurrir en ayuda de aquellos habitantes que transitoria o permanentemente se encuentran impedidos de satisfacer sus necesidades ms vitales. Su tarea
es facilitar y promover el ejercicio pleno de
la justicia social en el marco de un proceso
sostenido de una distribucin equitativa de
los ingresos, de la riqueza, de los beneficios
del progreso, as como de los sacrificios y
responsabilidades.
Ello lo obliga entonces a mantener polticas y programas sociales eficaces y suficientes.
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sos del poder. Todos los hombres tienen derecho y responsabilidad de realizarse en la
accin y los poderes pblicos no pueden ni
deben intentar reemplazar esto, sino ayudar
en esta realizacin. No hay que desear el
bien de las gentes a pesar de ellas mismas;
no hay que buscar imponerles desde arriba
un cierto concepto del bien que no corresponda necesariamente al bien efectivo de
las personas o de los grupos. El fundamento
de este principio de subsidiariedad descansa sobre el hecho de que todos los hombres
son diferentes y son personas. Cada persona
es una riqueza irremplazable; cada hombre
es fuente de originalidad y tiene algo que
aportar a los otros hombres as como a la
comunidad humana. Lejos de ahogar esta
capacidad de aportacin original, incumbe
a las autoridades estimularla, invitar a los
hombres a ofrecer a la sociedad la contribucin nica que la comunidad est en derecho de esperar de cada uno de ellos. Cuando
se habla, por ejemplo, de participacin en
la vida econmica o en la vida poltica, se
pone por obra el principio de la subsidiariedad: el hombre no solamente tiene algo que
aportar a los dems, sino que tiene derecho
tambin a recibir de los otros algo de su
riqueza. No nos hacemos a nosotros mismos
solos; cada quien debe poder ser verdade-
Consecuencia de la
subsidiariedad es la
participacin.
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En el discurso de la posmodernidad y en
nombre de la globalizacin (excesivamente
ideologizada de mitos neoliberales) existe el
peligro de que la persona humana quede sofocada entre los dos polos: el del Estado o el
del mercado. La tendencia predominante, en
esta perspectiva, es tratar al hombre como
mero productor o consumidor de mercancas
o como objeto de administracin del Estado.
Se olvida o se niega, en este sentido, que el
pleno desarrollo humano no tiene como fin
ni el mercado ni el Estado, ya que posee en
s mismo un valor singular y central a cuyo
servicio deben estar las estructuras. Aqu,
el protagonismo de la sociedad civil, con el
mximo de poder, es elemento clave para lograr esta nueva sntesis.
El Estado debe promover y facilitar el ejercicio pleno de los derechos humanos en su
totalidad, especialmente entre los ms dbiles y pobres del sistema. Ante la increble
prdida de sensibilidad humana y de capa-
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PAS
RELACIN DE INGRESOS
ENTRE HOGARES
(quintil 1/quintil 5)
DINAMARCA
2,7
NORUEGA
3,0
FINLANDIA
3,0
ITALIA
6,0
ESPAA
6,7
GRECIA
6,8
INGLATERRA
7,4
PORTUGAL
7,4
ARGENTINA (1)
17,8
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Si la distribucin la vemos entre el decil
1 y el 10, para la Argentina, esa relacin
alcanza la escalofriante cifra de 36
veces.
POBREZA (1)
58%
INDIGENCIA (1)
32%
DESEMPLEO (2)
22,8%
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El mbito pblico es
el punto de encuentro
privilegiado para el ejercicio
de la solidaridad, el
cultivo de la nacionalidad,
la profundizacin de la
identidad cultural, el
estmulo a la iniciativa y
la autoestima personal y
colectiva.
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Existe suficiente evidencia para sostener
que los cambios estructurales ponen a prueba la capacidad de las economas, las instituciones y el conjunto de actores sociales
para adaptarse a las nuevas circunstancias
y condicionantes que plantean los nuevos
retos del desarrollo.
El hombre y su territorio son los ejes ms
importantes para constatar esta teora y
construir un modelo de desarrollo local. Se
plantea entonces la hiptesis de establecer
pautas de polticas pblicas orientadas al
avance econmico, social, cultural, tico,
ambiental e institucional para todos y cada
uno de los municipios u otras formas de organizacin poltica del territorio.
A partir de nuestros valores y principios,
entendemos que la teora del desarrollo local es una herramienta eficaz para avanzar
en la realizacin plena de las comunidades.
Esta teora requiere de instrumentos y herramientas que la hagan posible, y es con
ese propsito que se ha elaborado este Manual de Planificacin Estratgica Local.
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En este sentido, las polticas pblicas deben tratar de reforzar los procesos de adaptacin estructural proponiendo acciones dirigidas a:
Establecer las condiciones necesarias para lograr el crecimiento sostenido. Esto significa a la vez
el fortalecimiento o la promocin de la competitividad en los mercados de productos y un mejor
funcionamiento de los mercados de factores (capital, recursos humanos, tecnologa) con el fin
de incrementar los rangos de productividad.
Mejorar la distribucin del ingreso y otros aspectos sociales que coadyuven al logro de la convergencia social y la igualdad efectiva de oportunidades.
Perfeccionar las capacidades organizacionales, ya que son las primeras que determinan las opciones que tiene cualquier gobierno. Lo importante no es slo lograr un objetivo sino saber si,
una vez alcanzado, se est en condiciones de sostenerlo.
Consolidar el grado de institucionalidad de las reglas de juego que estimulen un proceso de desarrollo cultural y socialmente superador.
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Si se define el desarrollo como algo ms
que crecimiento del PBI (distribucin del
ingreso, empleo o indicadores de desarrollo
humano), se observa que en estos ltimos
quince aos, en la mayora de los pases de
Amrica Latina, no se alcanzaron las metas
deseables de un desarrollo democrtico, sustentable y equitativo. Algunos pases tuvieron crecimiento del PBI, pero sufrieron una
tendencia muy fuerte a la concentracin del
ingreso1 y de la propiedad, a la tras-nacionalizacin de la renta y a la prdida del excedente por vas tan diversas como remesas al
exterior, pago de deuda externa, evasin y
fuga de capitales.
La consigna
tica pasa por
la necesidad de
apuntalar crecimiento
econmico
con equidad,
competitividad y
sustentabilidad.