Macedo et al. A construo da poltica...

A CONSTRUO DA POLTICA DE SEGURANA ALIMENTAR E

NUTRICIONAL NO BRASIL

Dione Chaves de Macedo1

Estelamar Maria Borges Teixeira2
Marlene Jernimo3
Ozeni Amorim Barbosa2
Maria Rita Marques de Oliveira4
Resumo
Esta reviso mostra a trajetria para a construo do atual conceito de Segurana Alimentar e
Nutricional no Brasil, pontuando os eventos e acontecimentos sociais e polticos que direta ou
indiretamente nortearam esse processo e estabeleceram limites e prioridades para as polticas
sociais. O principal marco histrico deste conceito foi o primeiro inqurito alimentar
realizado no Brasil por Josu de Castro, que na dcada de 1930 levanta e caracteriza a fome
como um problema poltico. Da por diante, instalam-se vrias iniciativas governamentais de
combate ao problema, mas todas sem continuidade. Em 1985, o Ministrio da Agricultura
lana uma proposta de Poltica Nacional de Segurana Alimentar, a construo dessa poltica
ganha certa envergadura a partir da realizao da I conferencia Nacional de Alimentao e
Nutrio, e da apresentao do Plano Nacional de Segurana Alimentar ao presidente Itamar
em 1993, culminando com a criao da Ao pela Cidadania contra a Fome, a Misria e pela
vida. Em 1999 o Ministrio da Sade aprova a Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio.
Em 2003, o Programa Fome Zero do governo federal institui vrias aes de combate a
insegurana alimentar no pas. Em 2006, aprova-se a Lei Orgnica de Segurana Alimentar e
Nutricional (LOSAN) que cria o Sistema Nacional de Segurana alimentar e Nutricional
(SISAN).
Palavras-chave: Segurana alimentar; Desenvolvimento; Polticas de alimentao.
Introduo
A aprovao da Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional (LOSAN) em
cinco de dezembro de 2006, alm de permitir uma ampla discusso em relao Segurana
Alimentar e nutricional, possibilitou a instaurao do Sistema Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional (SISAN), dentro de uma perspectiva brasileira de Segurana
Alimentar e nutricional sustentvel, que vem sendo discutida desde 1939.
Este artigo tem por objetivo traar uma linha do tempo, que abordar a Segurana
Alimentar e Nutricional desde sua concepo at os dias atuais, pontuando eventos e/ou
1

Doutoranda do Curso de ps-graduao em Solos - UNESP Jaboticabal SP.

Doutorandas do Curso de ps-graduao em Alimentos e Nutrio UNESP Araraquara SP.
3
Coordenadora do Curso de Tecnologia em Alimentos IFTringulo Campus Uberaba /MG.
4
Professora Assistente Doutora do Departamento de Educao do Instituto de Biocincias da Universidade
Estadual Paulista UNESP - Botucatu.
2

Rev. Simbio-Logias, V.2, n.1, Maio/2009.

31

Macedo et al. A construo da poltica...

acontecimentos sociais e polticos que direta ou indiretamente nortearam seu conceito. Ser
mostrado que a evoluo do atual conceito de Segurana Alimentar ocorreu em meio s
propostas polticas de cada perodo, tomou forma na I Conferencia Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional, em 1994, e foi legitimado pela LOSAN.
O Direito Humano Alimentao Adequada (DHAA)
A garantia do Direito Humano Alimentao Adequada condio primeira para o
exerccio da cidadania. No relatrio especial para a ONU (BRASIL, 2002) consta que:
O direito alimentao adequada um direito humano inerente a todas as pessoas de ter acesso
regular, permanente e irrestrito, quer diretamente ou por meio de aquisies financeiras, a
alimentos seguros e saudveis, em quantidade e qualidade adequadas e suficientes,
correspondentes s tradies culturais do seu povo e que garanta uma vida livre do medo, digna e
plena nas dimenses fsica e mental, individual e coletiva.

O DHAA constitui-se em um dos Direitos humanos fundamentais previstos no

ordenamento jurdico nacional e internacional, como na Declarao Universal dos Direitos
Humanos, no Pacto Internacional de Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais e na
Conveno Internacional dos Direitos da Criana. De tal forma que essas normas
internacionais reconhecem o direito de todos alimentao adequada e o direito fundamental
de toda pessoa a estar livre da fome, como pr-requisito para realizao de outros direitos
humanos (VALENTE et al., 2007).
Na Constituio Federal, o Direito alimentao, ainda que no tenha sido
mencionado no seu art. 6, que trata dos direitos sociais, o mesmo previsto por meio de
interpretao sistemtica de diversos artigos da mesma. Ainda nesse contexto, alm de
prevista em suas obrigaes constitucionais, a obrigao do Estado brasileiro de respeitar,
proteger e realizar o direito alimentao, em articulao com os outros direitos humanos, foi
incorporado legislao nacional quando da ratificao do Pacto Internacional de Direitos
Humanos Econmicos, Sociais e Culturais em julho de 1992 sob a forma de decreto
legislativo (Decreto n 591).
Em setembro de 2000 foi realizada em Nova York a Cpula do Milnio das Naes
Unidas, com a participao dos Chefes de Estado. O objetivo foi discutir e elaborar
documentos que abrangeriam temas sociais tais como a reduo da extrema pobreza e da
fome; a universalizao da educao fundamental; a reduo da mortalidade infantil, materna
e baixo peso ao nascer; a reduo do HIV/AIDS e doenas endmicas e a promoo da
sustentabilidade.

Rev. Simbio-Logias, V.2, n.1, Maio/2009.

32

Macedo et al. A construo da poltica...

A incorporao da nutrio nos objetivos, prioridades e metas foi reconhecida como

fundamental para que o desenvolvimento e a superao da pobreza sejam alcanveis e
alcanados.
Objetivos do Milnio de responsabilidade especfica da Nutrio:
Reduzir o nmero de pessoas subnutridas metade do nvel atual at 2015.
Reduzir metade a proporo de pessoas que passam fome, tambm at 2015.
Realizao progressiva do direito humano alimentao adequada.
Segurana Alimentar e Nutricional (SAN)
A preocupao com a Segurana Alimentar aparece pela primeira vez na Idade Mdia
e volta em pauta na Europa a partir da Primeira Guerra Mundial (1914-1918). Nessa poca o
seu conceito tinha estreita ligao com o conceito de segurana nacional e com a capacidade
de cada pas produzir sua prpria alimentao, de forma a no ficar vulnervel a possveis
embargos, cercos ou boicotes devido a razes polticas ou militares (SANTOS, 2007).
A partir da Segunda Guerra Mundial (1939-1945) e, em especial, a partir da
Constituio da Organizao das Naes Unidas (ONU) em 1945, o conceito se fortalece a
custas de divergentes interesses. No seio das recm-criadas organizaes intergovernamentais
(FAO e outros), j se podia observar a tenso poltica entre os organismos que entendiam o
acesso ao alimento de qualidade como um direito humano e aqueles que entendiam que a
Segurana Alimentar seria garantida por mecanismos de mercado (Instituies de Bretton
Woods, tais como o Fundo Monetrio Internacional - FMI e o Banco Mundial, dentre outros).
Essa tenso era um reflexo da disputa poltica entre os principais blocos em busca da
hegemonia (LEHMAN, 1996).
Aps a Segunda Guerra a Segurana Alimentar foi hegemonicamente tratada como
uma questo de insuficiente disponibilidade de alimentos. Em resposta foram institudas
iniciativas de promoo de assistncia alimentar.
Histrico da assistncia alimentar no Brasil
Voltando um pouco no tempo, aps a primeira guerra mundial foi criado comit de
Higiene da Sociedade das Naes, que foi o ponto de partida para determinaes das
estratgias e recursos disponveis para atender e garantir as necessidades alimentcias bsicas
do ser humano (ONU, 2008).

Rev. Simbio-Logias, V.2, n.1, Maio/2009.

33

Macedo et al. A construo da poltica...

No Brasil em 1938 so elaborados os primeiros inquritos alimentares, coordenados

por Josu de Castro2, anlises pioneiras e clssicas sobre o fenmeno da fome no Brasil. Foi a
partir das concluses destes estudos que se criou o Servio Central de Alimentao, pelo
decreto lei n1. 469 de 1 de agosto de 1939 (MALUF et al. 1996).
Em 1940 o Servio de Alimentao da Previdncia Social (SAPS) absorveu o Servio
Central de Alimentao, com o objetivo de melhorar a alimentao do trabalhador e,
conseqentemente sua resistncia orgnica e capacidade de trabalho mediante a progressiva
nacionalizao dos seus hbitos alimentares com baixo custo. (ANDRADE, 2008).
Do SAPS originaram-se muitos dos programas de assistncia alimentar hoje vigente:
Restaurantes Populares, Merenda Escolar, Auxlio-doena, Postos de Venda a Preos de
Custo, Servio de Visitao Domiciliar (SILVA, 1995).
Em 1942, foi criada a Coordenao da Mobilizao Econmica (CME), que inclua
um Servio Tcnico de Alimentao Nacional, com o objetivo de orientar a produo agrcola
e industrial de alimentos e racionalizar a produo agropecuria e a comercializao, alm de
prestar assistncia tcnica indstria por meio de um laboratrio de tecnologia de alimentos
(SILVA, 1995).
Em 1945, foi instalada a Comisso Nacional de Alimentao (CNA), com funes de
definir a Poltica Nacional de Alimentao, estudar o estado de nutrio e os hbitos
alimentares da populao, acompanhar e estimular as pesquisas relativas s questes e
problemas de alimentao, trabalhar pela correo de defeitos e deficincias da dieta
brasileira, estimulando e acompanhando campanhas educativas contribuindo para o
desenvolvimento da indstria de alimentos desidratados (SILVA, 1995).
Em janeiro de 1946 fundou-se o Instituto Nacional de Nutrio (INN), que incorporou
o Instituto de Tecnologia Alimentar criado em 1944. A nova entidade era dividida em quatro
sees: Pesquisa Biolgica, Pesquisa Social, Educao Alimentar e Patologia Clnica
(SILVA, 1995).
Em 1952, elaborou-se o plano Conjuntura Alimentar e Problemas de Nutrio no
Brasil abrangendo inquritos nutricionais, expanso da merenda escolar, assistncia alimentar
a adolescentes, programas regionais, enriquecimento de alimentos bsicos, apoio indstria
de alimentos, dos quais sobreviveu apenas a campanha da merenda escolar em funo do
xodo rural, sendo o mesmo controlado pelo Ministrio da Educao a partir de 1955
(ANDRADE,2008).

Um dos fundadores da Food and Agriculture Organization (FAO) .

Rev. Simbio-Logias, V.2, n.1, Maio/2009.

34

Macedo et al. A construo da poltica...

A Companhia Brasileira de Alimentos COBAL foi criada em 1962 para participar da

execuo dos planos e programas de abastecimento oferecidos pelo governo, que previa a
comercializao de gneros, para suprir reas insuficientemente atendidas, competindo com o
regime privado (BRASIL, 1962).
Em 1972 foi Criado Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio (INAN), vinculado
ao Ministrio da Sade, com o objetivo de formular uma Poltica de Alimentao e Nutrio
para garantir a qualidade dos alimentos destinados ao consumo no pas e a promoo de
prticas saudveis para prevenir e controlar distrbios nutricionais e propiciar o acesso
universal aos alimentos (ARRUDA, 2007).
A Conferncia Mundial de Alimentao, de 1974, estabeleceu que a garantia da
Segurana Alimentar teria que passar por uma poltica de armazenamento estratgico e de
oferta e produo de alimentos (BATISTA FILHO, 1993). O enfoque, nesta poca, estava
preponderantemente no produto e no no ser humano, ficando a dimenso do direito humano
em segundo plano. Foi neste contexto que a Revoluo Verde intensificou-se, inclusive no
Brasil, com um enorme impulso na produo de soja (ARRUDA, 2007). Essa estratgia
aumentou a produo de alimentos, mas, paradoxalmente, fez crescer o nmero de famintos e
de excludos, pois o aumento da produo no implicou aumento da garantia de acesso aos
alimentos (SILVA, 1995, MALUF et al. 1996, ANDRADE, 2008).
Em 1976 foi criado o Programa Nacional de Alimentao e Nutrio PRONAN
(ARRUDA, 2007). Sua atuao foi orientada junto oferta e demanda de alimentos.
Concentrando as suas aes em trs frentes (SILVA, 1995):
a) suplementao alimentar;
b) racionalizao dos sistemas de produo e comercializao de alimentos;
c) atividades de complementao e apoio.
A partir dos anos 80, os ganhos contnuos de produtividade na agricultura continuaram
gerando excedentes de produo e aumento de estoques, resultando na queda dos preos dos
alimentos (BATISTA FILHO, 2003). No entanto, estes excedentes alimentares passaram a
serem colocados no mercado sob a forma de alimentos industrializados, sem que houvesse a
eliminao da fome (VALENTE 2004). Nessa dcada, reconhece-se que uma das principais
causas da insegurana Alimentar da populao era a falta de garantia de acesso fsico e
econmico aos alimentos, em decorrncia da pobreza e da falta de acesso aos recursos
necessrios para a aquisio de alimentos, os quais sejam a renda e a terra (COSTA;
PASQUAL, 2006). Assim, o conceito de Segurana Alimentar passou a ser relacionado com a

Rev. Simbio-Logias, V.2, n.1, Maio/2009.

35

Macedo et al. A construo da poltica...

garantia de acesso fsico e econmico de todos - e de forma permanente - a quantidades

suficientes de alimentos (SILVA, 1995).
No final da dcada de 80 e incio da dcada de 90, o conceito de Segurana Alimentar
passou a incorporar tambm a noo de acesso a alimentos seguros (no contaminados
biologicamente ou quimicamente); de qualidade (nutricional, biolgica, sanitria e
tecnolgica), produzidos de forma sustentvel, equilibrada, culturalmente aceitvel e tambm
incorporando a idia de acesso informao (BETTO, 2004). Essa viso foi consolidada nas
Declaraes da Conferncia Internacional de Nutrio, realizada em Roma, em 1992, pela
Food and Agriculture Organization (FAO) e pela Organizao Mundial da Sade (OMS).
Agrega-se definitivamente o aspecto nutricional e sanitrio ao conceito, que passa a ser
denominado Segurana Alimentar e Nutricional (VALENTE 1997).
Em 1987, na 8 seo do Comit de Segurana Alimentar adotaram a seguinte
definio: Segurana Alimentar deve ter propsitos especficos: assegurar a produo
alimentar adequada, conseguir a mxima estabilidade no fluxo de tais alimentos e garantir o
acesso aos alimentos disponveis por parte de quem necessita (TEIXEIRA; HONORATO,
2008. p. 30)
Segundo Galeazzi (1996), integram-se nesta definio quatro tipos de manifestaes
do problema alimentar:
Os problemas conjunturais de disponibilidades agregada, que se referem presena de
lacunas cclicas entre os nveis de produo e demanda alimentar.
Os problemas cclicos ou estacionrios de acesso que se referem presena de
dificuldades ocasionais que enfrentam determinadas famlias para satisfazer seus
requerimentos nutricionais bsicos.
Os problemas estruturais de disponibilidade agregada, que se referem presena de
lacunas entre produo e demanda.
Os problemas estruturais de acesso que se referem presena, em determinados
setores sociais, de uma lacuna sistemtica entre necessidades nutricionais e a renda disponvel
para o consumo alimentar.
O entendimento de Segurana Alimentar como sendo A garantia, a todos, de
condies de acesso a alimentos bsicos de qualidade, em quantidade suficiente, de modo
permanente e sem comprometer o acesso a outras necessidades bsicas, com base em prticas
alimentares que possibilitem a saudvel reproduo do organismo humano, contribuindo,
assim, para uma existncia digna foi proposto em 1986, na I Conferncia Nacional de
Alimentao e Nutrio e consolidado na I Conferncia Nacional de Segurana Alimentar, em
Rev. Simbio-Logias, V.2, n.1, Maio/2009.

36

Macedo et al. A construo da poltica...

1994 (PACHECO, 2003). importante perceber que esse entendimento articula duas
dimenses bem definidas: a alimentar e a nutricional. A primeira se refere aos processos de
disponibilidade (produo, comercializao e acesso ao alimento) e a segunda diz respeito
mais diretamente escolha, ao preparo e consumo alimentar e sua relao com a sade e a
utilizao biolgica do alimento. importante ressaltar, no entanto, que o termo Segurana
Alimentar e Nutricional, somente passou a ser divulgado com mais fora no Brasil aps o
processo preparatrio para a Cpula Mundial de Alimentao, de 1996, e com a criao do
Frum Brasileiro de Segurana Alimentar e Nutricional (FBSAN), em 1998 (HIRAI &
ANJOS, 2007). De acordo com Burlandy (2006), o Frum Brasileiro composto por redes de
organizaes da sociedade civil, fruns estaduais, regionais e indivduos que atuam no campo
da SAN. Criado em 1998 e inserido em redes internacionais, como Frum Global de SAN;
Rede Internacional DHAA e Aliana Mundial para Nutrio e Direitos Humanos.
Durante o governo Collor de Mello de 1990 a 1992, houve um desmantelamento das
reas de alimentao e nutrio extinguindo quase todos os programas dessa rea, apenas trs
mantiveram-se na agenda poltica: o Programa de Combate ao Bcio Endmico e o Sistema
de Vigilncia Alimentar e Nutricional (SISVAN) - no mbito do setor sade - e o Programa
de Alimentao do trabalhador (PAT), sob gesto do Ministrio do Trabalho.
No Brasil, em 1991, divulgou-se a proposta de uma Poltica Nacional de Segurana
Alimentar elaborada pelo Governo Paralelo, visando gerar propostas alternativas de
descentralizao que seriam fundamentais para a obteno da segurana alimentar, pois
favorecia a participao e controle social das aes governamentais (MALUF, 1996). Isso
considerando que a descentralizao em muitos casos mais eficiente, alm de ser inevitvel
face dimenso e s diferenas regionais do pas. A proposta do Governo Paralelo teve um
impacto inicial restrito, porm, ao ser aceita no incio de 1993, pelo Governo Itamar Franco
como uma das fundamentaes para a instalao do Conselho Nacional de Segurana
Alimentar (CONSEA), contribuiu para a definitiva introduo da questo agroalimentar e da
fome como temas prioritrios na agenda poltica nacional (MALUF, 1996).
A matriz da proposta do Governo Paralelo era a mesma da verso de 1986, agora
sem limitar a Segurana Alimentar ao tema do abastecimento e da problemtica agrcola. As
origens da carestia e da fome eram atribudas ao desemprego e pobreza, agravadas pelas
polticas recessivas dos anos 80 (MALUF, 1996). Afirmava que a modernizao e a
ampliao da capacidade de produo e distribuio de alimentos no Brasil, com ganhos
expressivos de eficincia, no resultaram, com poucas excees, no barateamento relativo dos
alimentos e, portanto, pouco contribuiu para a ampliao do acesso aos mesmos, pelos
Rev. Simbio-Logias, V.2, n.1, Maio/2009.

37

Macedo et al. A construo da poltica...

segmentos de menor renda da populao. Da a forte nfase dada retomada do crescimento

econmico, com recuperao do emprego e dos salrios, e a implementao de polticas de
regulao dos mercados como condicionantes da segurana alimentar (VALENTE, 1996).
Tornada um objetivo estratgico de governo Itamar, a Segurana Alimentar nuclearia
as polticas de produo agroalimentar (polticas agrria, de produo agrcola e
agroindustrial), comercializao, distribuio e consumo de alimentos, com uma perspectiva
de descentralizao e diferenciao regional (SILVA, 1995). Em paralelo, ocorreriam as
aes emergenciais contra a fome. Fariam parte, ainda, as aes governamentais de controle
da qualidade dos alimentos e estmulo a prticas alimentares saudveis. A ampliao do
conceito de segurana alimentar, incorporando a garantia de acesso a alimento seguro
(controle de qualidade dos alimentos) e em condies adequadas a seu aproveitamento,
antecipava os resultados da I Conferencia Internacional sobre Nutrio, realizada em Roma,
em 1992.
A propsito, desde o incio dos anos 90, ampliou-se bastante a adoo da noo de
Segurana Alimentar como referncia das polticas nos vrios nveis da administrao pblica
no Brasil, isto , nos organismos estaduais e municipais de agricultura e abastecimento
(MALUF, 1996).
No governo do Presidente Itamar Franco foi implantada a Poltica de Segurana
Alimentar, quando em 18 de abril de 1993, junto Ao da Cidadania, foi lanado o Plano de
Combate Fome e a Misria, como uma nova proposta de combate problemtica social,
seguindo os princpios da descentralizao, solidariedade e parceria entre o Estado e a
sociedade (BURLANDY, 2003; VASCONCELOS, 2005).
A Ao da Cidadania foi um o movimento inspirado pelo socilogo Herbert de Souza (o
Betinho), e articulado por vrios setores da sociedade civil brasileira. Ele baseava-se na
compreenso de que cabe cidadania instituir a lgica da solidariedade e, tambm apontar o
rumo ao Estado e ao mercado. A resposta foi macia, diversificada social e geograficamente e
surpreendente em sua capacidade de inovao. Tratava-se de uma mobilizao que combinava
uma radical descentralizao para dar lugar iniciativa dos comits locais da cidadania e a
parceria entre eles, com governos, empresas, etc. Formaram-se cinco mil comits operando em
todo o pas e, segundo levantamento de um dos principais institutos de pesquisa do pas, soubese que mais de 90% dos brasileiros acima de 16 anos aprovaram a campanha e 30% tiveram
algum nvel de participao nela (MALUF, 1996, p.4).

O Conselho Nacional de Segurana Alimentar - CONSEA - foi criado em abril de

1993, como rgo de aconselhamento da Presidncia da Repblica. Compunha-se de
Ministros de Estado e representantes da sociedade civil, sendo uma forma bastante inovadora
de parceria na busca de solues para o problema da fome e da misria no pas. Por certo, foi
uma experincia marcada por tenses, mas tambm com um nmero significativo de

Rev. Simbio-Logias, V.2, n.1, Maio/2009.

38

Macedo et al. A construo da poltica...

iniciativas, entre as quais a busca de tornar a Segurana Alimentar uma prioridade (SILVA,
1995).
O CONSEA realizou a primeira Conferencia Nacional de Segurana Alimentar
(CNSA) em julho de 1994. A CNSA resultou de um processo de mobilizao social nacional
em torno da questo alimentar e da conscientizao do agravamento da fome no pas
(MALUF,1996). Essa I Conferncia produziu uma declarao poltica e um documento
programtico com as condies e requisitos para uma Poltica Nacional de Segurana
Alimentar, conforme ser detalhado mais adiante (PACHECO, 2003). Nessa I Conferncia
Nacional de Segurana Alimentar foi lanada a proposta de Poltica Nacional de Segurana
Alimentar, na qual o conceito de Segurana Alimentar encontra-se estreitamente vinculado
aos direitos sociais e consolidao da cidadania. Os encaminhamentos resultantes podem
ser resumidos nas seguintes propostas (RENAULT, 1995):
1. Ampliar as condies de acesso alimentao e reduzir seu peso no oramento familiar.
2. Assegurar a sade, nutrio e alimentao a grupos populacionais determinados.
3. Melhorar a tecnologia dos alimentos e seu aproveitamento, estimulando prticas
alimentares e estilos de vida saudveis.
A experincia do CONSEA durou at o final do ano de 1994, quando o governo
presidido por Fernando Henrique Cardoso lanou o Programa Comunidade Solidria
(BRASIL, 2002). A interrupo da breve experincia do CONSEA prejudicou sua
consolidao e o aprofundamento da proposta poltica. Assim, seus xitos foram limitados,
sobretudo, ao carter de transio do Governo Itamar, a zelosa resistncia dos controladores
da poltica econmica, a novidade do tema e a frgil atuao dos seus prprios conselheiros
(SILVA, 1995).
A Comunidade Solidria foi uma proposta do Governo Federal que surgiu em 1993 e
que tinha como propsito, a parceria entre os trs nveis de governo: federal, estadual e
municipal e a sociedade em suas diversas formas de organizao e expresso, sendo uma
estratgia de articulao e coordenao de aes do governo no combate fome e pobreza,
no se tratando mais de um programa (PACHECO, 2003). A parceria e a descentralizao que
caracterizam a proposta do programa Comunidade Solidria, no permitem a elaborao de
um modelo nico de atuao. Segundo Peliano et al. (1995), tratava-se de um processo
extremamente dinmico construdo coletivamente com a proposta de introduzir na esfera
pblica, novas formas de gerenciamento de programas sociais, evitando clientelismo, a
centralizao, a superposio e fragmentao das aes e a pulverizao dos recursos,
eliminando a ineficincia, a descontinuidade e o desperdcio.
Rev. Simbio-Logias, V.2, n.1, Maio/2009.

39

Macedo et al. A construo da poltica...

Em 1998 teve incio o processo de formulao da Poltica Nacional de Alimentao e

Nutrio (BRASIL, 1999) e, em 1999 ela aprovada pelo Conselho Nacional de Sade como
elemento integrante da Poltica Nacional de Sade. Os eixos de ao, definidos na I
Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional realizada em 1994, foram
estratgicos para a construo da Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio (PNAN),
muito dos quais foram incorporados entre suas diretrizes. So eles: produo e acesso a uma
alimentao de qualidade; necessidade de programas de alimentao e nutrio para grupos
populacionais nutricionalmente vulnerveis; controle de qualidade dos alimentos; promoo
de hbitos alimentares e estilos de vida saudvel (VALENTE, 1996; 2002).
Alm disso, O PNAN inova ao firmar a promoo do Direito Humano Alimentao
Adequada (DHAA) como fundamento de suas aes e aponta para a necessidade de criao
de uma poltica abrangente de Segurana Alimentar e Nutricional (VASCONCELOS, 2005).
A partir de 2000, o governo de Fernando Henrique Cardoso adota programas de
transferncia direta de renda como estratgia para assistir populao carente. Fundamentada
na experincia do Programa Bolsa Escola - adotada pelo governo federal com base na
experincia bem sucedida implantada no Distrito Federal (1994-1998) pelo ento governador
Cristvam Buarque a rea Tcnica de Alimentao e Nutrio prope o Programa Bolsa
Alimentao para atendimento s crianas menores de seis anos, gestantes e nutrizes de baixa
renda (SILVA; CARVALHO, 1995). O Programa Bolsa Alimentao foi eficaz tanto em
relao aos seus aspectos tcnicos (definio de beneficirios, implantao, protocolo de
seguimento e monitoramento) quanto em termos de impacto.
Em 2003, Luis Incio Lula da Silva eleito Presidente da Repblica, estabelecendo
como objetivo prioritrio de sua gesto a Segurana Alimentar e Nutricional e o combate
Fome. Lanou o projeto Fome Zero que , em 2009, uma estratgia impulsionada pelo
governo federal para assegurar o direito humano alimentao adequada s pessoas com
dificuldades de acesso aos alimentos. Tal estratgia se insere na promoo da Segurana
Alimentar e Nutricional buscando a incluso social e a conquista da cidadania da populao
mais vulnervel fome. Atua a partir de quatro eixos articuladores: acesso aos alimentos,
fortalecimento da agricultura familiar, gerao de renda e articulao, mobilizao e controle
social.
Em 23 de janeiro de 2004, foi criado o Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate a Fome (MDS) - para promover o desenvolvimento social e combater a fome
visando incluso e a promoo da cidadania, garantindo a Segurana Alimentar e
Nutricional, uma renda mnima de cidadania e assistncia integral s famlias.
Rev. Simbio-Logias, V.2, n.1, Maio/2009.

40

Macedo et al. A construo da poltica...

O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a Fome (MDS) tem a misso de

coordenar, supervisionar, controlar e avaliar a execuo dos programas de transferncia de
renda, como o programa Bolsa Famlia, bem como aprovar os oramentos gerais do Servio
Social da Indstria (SESI), do Servio Social do Comrcio (SESC) e do Servio Social do
Transporte (SEST).
Em maro de 2004, realizou-se a II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar
Nutricional em Recife, na cidade de Olinda, apontando diretrizes para a Segurana Alimentar
no pas, em busca da construo conjunta de aes de governos e da sociedade civil.
Enquanto proposta de poltica pblica, os temas abordados na Conferncia envolveram
diferentes setores e aes ligadas : produo; comercializao; controle de qualidade dos
alimentos; direitos do consumidor e o direito a informaes sobre produtos alimentcios;
acesso ao alimento e sua utilizao no nvel familiar, inclusive nas relaes com o estado de
sade, articulando a questo alimentar e nutricional, incluindo o estmulo a prticas
alimentares saudveis e o respeito a diversidades culturais e a dimenso de gnero
(ARRUDA, 2007).
Coerentemente, entre os primeiros atos de seu governo, Lula reinstitui o CONSEA,
com a misso de ampliar o debate setorial sobre essa temtica e convocar a II Conferncia de
SAN, que deliberou pela criao, em setembro de 2006, da Lei Orgnica para a Segurana
Alimentar e Nutricional LOSAN (BRASIL, 2006).
A LOSAN resultado de uma grande mobilizao que envolveu a sociedade, o
Governo e o Parlamento.
A LOSAN estabelece as definies, princpios, diretrizes, objetivos e composio do Sistema
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional SISAN, por meio do qual o poder pblico, com
a participao da sociedade civil organizada, formular e implementar polticas, planos,
programas e aes com vistas assegurar o direito humano alimentao , visando a ampliao
das condies de acesso aos alimentos por meio da produo, em especial da agricultura
tradicional e familiar, do processamento, da industrializao, da comercializao, incluindo-se os
acordos internacionais, do abastecimento e da distribuio dos alimentos, incluindo-se a gua,
bem como da gerao de emprego e da redistribuio da renda; conservando assim a
biodiversidade e a utilizao sustentvel dos recursos; promovendo a sade, a nutrio e a
alimentao da populao, incluindo-se grupos populacionais especficos e populaes em
situao de vulnerabilidade social (Lei n 11.346, de 15 /09, 2006).

Com esta lei foi possvel instaurar o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional (SISAN), permitindo uma ampla discusso em relao Segurana Alimentar e
Nutricional. O desafio posto ao governo e sociedade desde a LOSAN a construo
nacional do Sistema de Segurana Alimentar e Nutricional, de tal forma que se estabelea
uma rede nacional capaz de garantir a almejada segurana alimentar e nutricional.

Rev. Simbio-Logias, V.2, n.1, Maio/2009.

41

Macedo et al. A construo da poltica...

Centro de Referncia de Alimentao e Nutrio no Estado de Minas

O Estado de Minas Gerais realizou quatro conferncias estaduais. Em maro de 2007,
ocorreu a 4 Conferncia Estadual, a qual priorizou a confeco de um plano estadual de
Segurana Alimentar e Nutricional, definindo suas prioridades e procedendo a sua reviso.
Para a efetivao da poltica estadual de segurana alimentar e nutricional sustentvel,
prope-se duas prioridades: 1) Apoio Reforma Agrria e ao fortalecimento da Agricultura
familiar. Configurando assim aes especficas nesta prioridade: Diagnsticos, pesquisa,
Capacitao e Controle SOCIAL. Tendo uma das aes especfica nesta prioridade, a
Implantao dos Centros de Referncia em Segurana Alimentar e Nutricional Sustentvel;
2) O Centro de Referncia em Segurana Alimentar e Nutricional Sustentvel - CRESANS
um espao de vivncia da cidadania e de convivncia social que, atravs de pesquisas, bancos
de dados, integrao de aes, mobilizao social, formao e capacitao, se dedica
promoo da cidadania e participao social pelo Direito Humano Alimentao Adequada
de forma conjunta com as Comisses Regionais de Segurana Alimentar e Nutricional
Sustentvel CRSANS e em conformidade com as diretrizes da lei 15.982, de 2006.
O processo de discusso e construo de um projeto mineiro para os CRESANS vem
sendo desenvolvido pelo CONSEA-MG juntamente com um frum de instituies de ensino
superior, pblicas e privadas, com assessoria do Instituto Harpia Harpiya. Tal processo prev
levantamento das aes de SANS em instituio de ensino superior; aprofundamento acerca
de o tema Segurana Alimentar e Nutricional Sustentvel e proposio de aes conjuntas
com as CRSANS, a fim de potencializar produo de informao relacionada SANS. Foram
discutidas as principais demandas e temas para apoio das instituies de ensino superior,
quais sejam: Capacitao de agentes em SANS; realizao de diagnsticos locais de SANS;
desenvolvimento de tecnologias de produo e; metodologias participativas. As diretrizes do
programa esto pautadas no acesso aos alimentos e a servios pblicos, educao alimentar e
capacitao, pesquisas estudos e qualidade dos alimentos. Os CRESANS atuaro nos
seguintes eixos: pesquisa, banco de dados e informao; formao e capacitao de agentes
sociais; mobilizao poltica, participao popular e controle social com estmulo
intersetorialidade; ampliao do acesso a bens e servios pblicos; desenvolvimento de
metodologias participativas
pblicas

voltadas para a

de

elaborao, monitoramento

e avaliao

Segurana Alimentar e Nutricional Sustentvel.

Rev. Simbio-Logias, V.2, n.1, Maio/2009.

42

de polticas

Macedo et al. A construo da poltica...

Consideraes Finais
Assim se verifica que as perspectivas de Segurana Alimentar e Nutricional dependem
da compatibilizao do crescimento econmico com a equidade social, baseada em
proposies de mdio e longo prazo que intervenham na realidade dos respectivos sistemas
agro-alimentares.
Cabe ao governo e sociedade proporcionar populao que sofre de insegurana
alimentar meios concretos para construir sua prpria capacidade para alimentar-se, com
dignidade, estabelecendo um modelo de desenvolvimento humano sustentvel, que se traduza
em estratgias nacionais integradas de promoo de Segurana Alimentar e Nutricional;
educando esta sociedade para cidadania, promovendo assim seus direitos e a soberania
alimentar.
Enfim, manter a Segurana Alimentar na agenda poltica do governo, depender, em
grande parte, da capacidade da sociedade civil em manter viva esta discusso e aprofundando
esta discusso tcnica no mbito dos organismos governamentais e da parceria.
Referncias
ANDRADE, Sonia Lucia Lucena Sousa de. Curso de formao continuada para agentes de
Segurana Alimentar e Nutricional Sustentvel. Histrico de movimentos de SANS no
Brasil, 2008. Disponvel em: www.consea.mg.gov.br/siteconsea/Arquivos/
Proposta%20curso%202008. pdf Acessado em 10/02/2008.
ARRUDA, B.K.G., ARRUDA, I.K.G. Marcos referenciais da trajetria das polticas de
alimentao e nutrio no Brasil. Rev. bras. Sade Matern. Infant, v.7, n.3, p 319-326,
2007.
BATISTA FILHO, Malaquias. Da fome Segurana Alimentar retrospectiva e viso
prospectiva. Revista Sade Pblica, v. 19, n. 4, p. 872-873, 2003.
BATISTA FILHO, Malaquias; RISSIN, Anete.Vigilncia alimentar e nutricional:
antecedentes, objetivos e modalidades. A VAN no Brasil. Cad. Sade
Pblica v.9, sup.1, 1993.
BETTO, Frei (org.). Fome Zero Textos Fundamentais. Rio de Janeiro, Garamond, 2004.
BRASIL, A Segurana Alimentar e Nutricional e o Direito Humano Alimentao no Brasil Documento elaborado para a visita ao Brasil do Relator Especial da Comisso de Direitos
Humanos da Organizao das Naes Unidas sobre Direito Alimentao. Braslia, maro de
2002.
BRASIL, Ministrio da Sade. Secretaria de Ateno a Sade. Departamento de Ateno
bsica. 2 edio revisada, Braslia, Go, 2003. Disponvel em
http//nutricao.saude.gov.br/documentos/pnan.pdf. Acesso em 14 jan. 2009.
Rev. Simbio-Logias, V.2, n.1, Maio/2009.

43

Macedo et al. A construo da poltica...

BRASIL. Lei n 11.346, de 15 de setembro de 2006. Cria o Sistema Nacional de Segurana

Alimentar e Nutricional SISAN com vistas em assegurar o direito humano alimentao
adequada e d outras providncias. Disponvel em: www.planalto.gov.br/consea
BRASIL. Ministrio da Sade. Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio. Braslia:
Ministrio da Sade, 1999.
BURLANDY, L. Comunidade Solidria: engenharia institucional, focalizao e parcerias
no combate fome, pobreza e desnutrio. Rio de Janeiro. 2003. p. 307, Tese de
Doutorado, Escola Nacional de Sade Pblica (ENSP).
Coordenadoria Geral da Poltica Estadual de SANS - CGPSANS. Conselho de Segurana
Alimentar - CONSEA-MG. Plano Estadual de segurana Alimentar e nutricional Sustentvel
de Minas Gerais. 2008/2011.
COSTA, Christiane. PASQUAL, Mariana. Participao e Polticas Pblicas na Segurana
Alimentar e Nutricional no Brasil. Disponvel em: http://www.polis.org.br/utilitarios/editor2.
Acessado em: 10/02/2009.
GALEAZZI, Maria Antnia M. (org.). Segurana Alimentar e Cidadania. Campinas, SP,
Mercado de Letras, 1996.
HIRAI, Wanda Griep . ANJOS Flvio Sacco dos. Estado e segurana alimentar: alcances e
limitaes de polticas pblicas no Brasil.
http://www.consea.mg.gov.br/siteconsea/Arquivos/Apresentacao%20Sonia%20Lucena%20I.
pdf. Acessado em 10/04/2009.
II Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional em Olinda: relatrio final;
2004 17-20 mar.; Olinda, Pernambuco. Olinda; Ministrio da Sade; 2004.
LEHMAN, K. Once a Generation: The Search for Universal Food Security. Minesotta, IATP,
1996.
MALUF, Renato S.; MENEZES, Francisco e VALENTE, Flvio L. Contribuio ao Tema da
Segurana Alimentar no Brasil. Revista Cadernos de Debate. v. IV, p 66-88, 1996.
ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS (ONU) v Bulletin v3.P.7.4, Jelsoft Enterprises
Ltda, 2008. Disponvel em:http://forum.g-sat.net/archive/index.php/t-168494.html. Acessado
em : 10/02/2009.
PACHECO, Maria Emlia L. Segurana Alimentar e Nutricional: novas polticas para antigos
problemas. Proposta N 97 Jun./Ago. 2003.
PELIANO, Ana Maria T. Medeiros. RESENDE, Luis Fernando de Lara. BEGHIN, Nathalie.
O comunidade solidria: uma estratgia de combate fome e pobreza. Revista
Planejamento e Polticas pblicas. jan/jun, n.12, 1995.
RENAULT, David (org). I Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional.
Braslia, 1995

Rev. Simbio-Logias, V.2, n.1, Maio/2009.

44

Macedo et al. A construo da poltica...

SANTOS, Sandra Maria Chaves dos; SANTOS, Leonor Maria Pacheco. Avaliao de
polticas pblicas de segurana alimentar e combate fome no perodo de 1995-2002: 1 Abordagem metodolgica. Cad. Sade Pblica, Rio de Janeiro, v. 23, n. 5, 2007 .
Disponvel em: <http://www.scielosp.org/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102311X2007000500005&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: 15 fev. 2009.
SILVA, Alberto Carvalho da. De Vargas a Itamar: polticas e programas de alimentao e
nutrio. Estudos Avanados. v.9, n.23, 1995.
SILVA, Csar Roberto Leite da. CARVALHO Maria Auxiliadora de. Desenvolvimento
Agrcola, Interveno do Estado E Autocapacidade Alimentar No Brasil. Instituto de
Economia Agrcola. So Paulo, 1995. (Coleo Estudos Agrcolas).
TEIXEIRA, Islandia Bezerra da Costa. HONORATO, Andra Aleika Alves. Segurana
Alimentar e Nutricional: Anlise do Comrcio De Alimentos em Tangar - Rio Grande do
Norte. RBPS. v. 21, n. 1, p. 29-39, 2008.
VALENTE, F. L. S; BURITY V. Franceschini; CARVALHO, T.M.F.; Curso Formao em
Direito Humano Alimentao Adequada, no contexto da Segurana Alimentar e
Nutricional. Braslia: ABRANDH, nov. 2007.
VALENTE, F.L.S. Insero de componentes de alimentao e nutrio nas polticas
governamentais e na estratgia nacional de desenvolvimento. Braslia: FAO. 1996
[Relatrio Final].
Valente, F.L.S. O direito alimentao. In: Lima Jr JB, Zetterstrm L, organizadores.
Extrema pobreza no Brasil: a situao do direito alimentao e moradia adequada. So
Paulo: Loyola; 2004.
VALENTE, F.L. S, Direito Humano Alimentao: desafios e conquistas. Cortez Editora,
So Paulo, 2002. p. 40-43.
VALENTE, F.L.S. Do Combate Fome Segurana Alimentar e Nutricional: o Direito
Alimentao Adequada. Rev. Nutr. PUCCAMP. v. 10, n. 1, p. 20-36, 1997.
VASCONCELOS, F. A. G. Combate fome no Brasil: uma anlise histrica de Vargas a
Lula. Rev. Nutr. v.18, n.4, p.439-57, 2005.
CONSTRUCTION OF A BRAZILIAN POLICY FOR FOOD SECURITY AND
NUTRITION
Abstract
This review shows a trajectory in the construction of current food security and nutrition
concept in Brazil, pointing out events, social and political facts that directly or indirectly
guided this process, defining limits and priorities for social policies. The main historical
moment was the first food inquiry coordinated by Josu de Castro, who characterized the
famine as a political issue. From that moment on, the government installed various programs
to fight this problem, but all of them were discontinued. In 1985 the Ministry of Agriculture
launched a proposal for a National Policy of Food Security as the construction of major
Rev. Simbio-Logias, V.2, n.1, Maio/2009.

45

Macedo et al. A construo da poltica...

political gains with the implementation of the I National Conference on Food and Nutrition,
and the presentation of the National Plan for Food Security in 1993 to President Itamar
Franco, together with the creation of the Citizenship Action against Hunger, Poverty and for
Life. In 1999 the Ministry of Health approved the National Politic of Food and Nutrition. In
2003, the Fome Zero Program implemented several actions to fight hunger. In 2006, the
Organic Law for Food Security and Nutrition (LOSAN) was established and the National
System of Food Security and Nutrition (SISAN) was installed.
Key-words: Food security; Development; Nutritional police

Rev. Simbio-Logias, V.2, n.1, Maio/2009.

46