MEC

Ministrio da Educao

INEP
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira

Polticas de Acesso e Expanso da Educao Superior:

concepes e desafios

Joo Ferreira de Oliveira *

Luiz Fernandes Dourado **
Nelson Cardoso Amaral ***
Sabrina Moehlecke ****
Afrnio Mendes Catani *****

* Doutor em educao pela Universidade de So Paulo (USP); professor da Faculdade de Educao da Universidade Federal
**

***
****
*****

de
Gois (UFG) e diretor da Associao Nacional de Poltica e Administrao da Educao (Anpae), Seo Gois.
Doutor em Educao pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ); professor titular da Faculdade de Educao da
Universidade Federal de Gois (FE/UFG); coordenador do Projeto Integrado de Pesquisa Polticas de Expanso e Interiorizao da
Educao Superior em Gois nos Anos 90; pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
(CNPq); ex-coordenador geral de Estatsticas Especiais do Inep e ex-diretor de Projetos Educacionais da Secretaria de Educao
Bsica do Ministrio da Educao (SEB/MEC).
Doutor em Educao pela Universidade Metodista de Piracicaba (Unimep); professor da Universidade Federal de Gois (UFGO).
Doutoranda da Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo (USP).
Doutor em Sociologia pela Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo (FFLCH/USP);
professor doutor dessa Faculdade e do Programa de Ps-Graduao em Integrao da Amrica Latina (Prolam) da USP.

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2006

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Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira
Polticas de acesso e expanso da educao superior : concepes e desafios / Joo Ferreira de Oliveira ...
[et al.]. Braslia : Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira, 2006.
71 p. : il. (Srie Documental. Textos para Discusso, ISSN 1414-0640 ; 23)
1. Educao superior. 2. Financiamento da educao. 3. Expanso do ensino. I. Oliveira, Joo Ferreira de.
II. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira III. Srie.
CDU 378

SUMRIO
Polticas de Acesso e Expanso da Educao Superior: concepes e desafios

APRESENTAO .....................................................................................................................................

1. DESAFIOS E PERSPECTIVAS DE UMA POLTICA PARA AS INSTITUIES

FEDERAIS DE ENSINO SUPERIOR (Ifes)

Introduo ..................................................................................................................................

Parte 1 O papel, o financiamento e a autonomia das Ifes: tenses,

condicionantes e desafios ....................................................................................

1.1 Tenses histricas e contemporneas na consitituio da natureza e

na definio do papel das Ifes ...........................................................................

1.2 Metamorfose e identidades institucionais em construo ..................................

14

1.3 A expanso do ensino superior e os limites impostos pela desigualdade social

16

1.4 O desafio do financiamento das Ifes ...................................................................

20

1.5 A funo do Estado na educao superior e a autonomia universitria .............

21

1.6 O financiamento das Ifes no perodo 1989-2002 ................................................

28

Parte 2 Bases para a definio de diretrizes e aes .....................................................

37

2.1 Questes e definies fundamentais ..................................................................

37

2.2 Um programa emergencial ..................................................................................

37

2.3 A autonomia universitria e a definio de um sistema de financiamento

estvel e permanente .........................................................................................

38

2.3.1 Parmetros para a distribuio de recursos entre as Ifes.........................

39

2.4 O financiamento e a expanso das atividades ...................................................

41

2.4.1 A ampliao e a consolidao da universidade pblica noturna ...............

41

2.4.2 A expanso da interiorizao ....................................................................

42

2.4.3 O ensino a distncia e a formao de professores ...................................

42

2.4.4 A ampliao da base de produo do conhecimento no Pas ...................

43

2.4.5 A colaborao interativa por meio da extenso universitria .....................

43

2.4.6 A interao universidade-empresa ............................................................

44

2.5 Os compromissos governamentais e o papel das universidades federais ........

44

Referncias bibliogrficas .........................................................................................................

46

2. REFORMA E EXPANSO DO ACESSO AO ENSINO SUPERIOR:

BALANO E PROPOSIES ..........................................................................................................

49

Introduo ...........................................................................................................................

49

Demografia do ensino superior brasileiro ............................................................................

50

Propostas de reforma do ensino superior brasileiro ............................................................

53

Experincias e alternativas: avanos e limites ...................................................................

55

Cursinhos .................................................................................................................
Novos sistemas de ingresso ..................................................................................
Interiorizao ............................................................................................................
Diversificao dos cursos .......................................................................................
Ensino noturno .........................................................................................................
Licenciaturas ............................................................................................................
Novas formas de financiamento ...............................................................................

55
56
57
57
58
59
59

Rumos e proposies .........................................................................................................

60

Referncias bibliogrficas ...................................................................................................

63

Anexo: Tabelas ....................................................................................................................

65

APRESENTAO

O tema deste nmero traz para o debate dois artigos relacionados reforma universitria de
conceituados autores.
No primeiro, Desafios e perspectivas de uma poltica para as Instituies Federais de Ensino
Superior (Ifes), Joo Ferreira de Oliveira, Luiz Fernandes Dourado e Nelson Cardoso Amaral ressaltam
as distintas concepes sobre o papel e o financiamento da educao superior no Brasil. O objetivo
dos autores
[...] contribuir com o debate acerca de temas extremamente pertinentes reforma da educao
superior, a partir da anlise de alguns dos condicionantes e das tenses presentes na definio
do papel, do financiamento e da autonomia das Ifes; [...] [e] apresentar as bases, diretrizes e
aes de uma poltica para elas, considerando o atual estado dessas instituies, os desafios
contemporneos da sociedade brasileira e as perspectivas existentes em termos de definies
e tomada de posio poltico-acadmica.

Os autores consideram que a implementao de perspectivas promissoras para as Ifes,

entendidas como instituio social, passam por mudanas no padro de financiamento atual, pela
efetiva autonomia, pela desmercantilizao institucional e pelo estabelecimento de processos de gesto
institucionais.
Sabrina Moehlecke e Afrnio Mendes Catani, com o artigo Reforma e expanso do acesso
ao ensino superior: balano e proposies, analisam as polticas de expanso para a educao superior
no Pas. Para os autores, o processo de privatizao, diversificao e diferenciao desse nvel de
ensino e a conseqente desresponsabilizao do Estado pelo financiamento das instituies pblicas
dentro do projeto de expanso do ensino superior, ainda que permeado por confrontos e movimentos
de resistncia [...], foi bem-sucedido, resultando em crise financeira nas instituies pblicas e
proliferao descontrolada de cursos e instituies privadas.

Oroslinda Maria Taranto Goulart

Diretora de Tratamento e Disseminao de Informaes Educacionais

Desafios e Perspectivas de uma Poltica para as

Instituies Federais de Ensino Superior (Ifes)

Joo Ferreira de Oliveira

Luiz Fernandes Dourado
Nelson Cardoso Amaral

recursos destinados residncia estudantil,

restaurantes, bolsas, subsdios, etc.; objetivos
que no concordam com as expectativas da
sociedade; formao de profissionais nem
sempre requeridos pelo mercado de trabalho;
desenvolvimento de aes restritas a uma s
parte da populao; orientao basicamente
intelectualizada e superespecializada; nfase no
acadmico e no na reduo do isolamento com
relao sociedade e vida; atuao que
legitima a estratificao social existente; ao
burocrtica, autoritria e repressiva; passividade
do estudante e ao unidirecional por parte dos
professores, que centram o ensino na informao, na memorizao, no conformismo e na
homogeneidade, e no na crtica, na inovao e
na criatividade; uso de tecnologia atrasada em
comparao com a indstria; custos financeiros
elevados e crescentes; aes escassas para
desenvolver a conscincia social e o esprito de
solidariedade humana.

INTRODUO
O Grupo Assessor em Educao, do
diretor geral da Unesco, integrado por
especialistas das diversas regies do mundo,
identificou, em 1995, grandes temas de debate
sobre a educao superior, no final do sculo
20. Os tpicos levantados pelo Grupo Assessor
foram os seguintes: o papel das cincias
humanas na discusso dos rumos da sociedade;
integrao entre o ensino e a pesquisa; democratizao; qualidade; diversificao; relaes com
o setor produtivo; educao continuada;
independncia intelectual e liberdade acadmica;
impactos da globalizao; financiamento e a
necessidade de abord-lo com profundidade,
devido ao fato de ele estar cada vez mais
comprimido em muitos pases etc. (Bernheim,
1995, p. 124-125).
Estudos que analisaram a situao do
ensino superior no mundo fizeram crticas e
apresentaram as perspectivas para o futuro
desse nvel de ensino.1 As principais crticas e/
ou preocupaes presentes nesses e em outros
textos internacionais (Udual, 1995) relacionamse aos seguintes aspectos das instituies de
ensino superior: baixa relao aluno/professor
nas universidades pblicas; subutilizao das
instalaes fsicas e das habilidades dos
docentes; duplicaes desnecessrias de
programas e carreiras; altas taxas de evaso;
altas taxas de repetncia; excessiva soma de
1

Muitos desses temas apresentados pelo

Grupo Assessor da Unesco quanto s crticas/
preocupaes presentes em diversos textos
foram objeto de estudos e debates no interior das
instituies universitrias e na sociedade
brasileira, na ltima dcada. Debateu-se sobre
as normas que devem reger a autonomia
universitria, refletiu-se sobre a estrutura
organizacional das instituies e sua interao
com a sociedade, especulou-se a respeito das
fontes que podem financiar as suas atividades e

Entre os documentos destacam-se: La Enseanza Superior: las lecciones derivadas de la experiencia, do Banco Mundial (Bird,
1995); Documento de Poltica para a Mudana e o Desenvolvimento na Educao Superior, da Unesco (1995) e Anais da Conferncia
Mundial sobre o Ensino Superior Paris, 5 a 9 de outubro de 1998. (Unesco, Crub, 1999).

Cursos, o Provo. Em geral, as discusses e

anlises dessas e outras temticas tem
produzido concepes distintas do papel da
educao superior, especialmente do
financiamento desse nvel de ensino.

apurou-se custos, discutiu-se sobre a cobrana

de mensalidades escolares e sobre formas e
instrumentos de gesto, incluindo a um processo
de avaliao que viesse a contribuir para redefinir
as funes das instituies, alm de estabelecer
parmetros para aumentar a qualidade das
atividades institucionais, entre outros.

nesse contexto de discusses, de

tenses e desafios sobre os rumos da educao
superior e, particularmente, das universidades
federais no Brasil, que se coloca esse documento,
cujos objetivos principais so: a) contribuir com
o debate acerca de temas extremamente
pertinentes reforma da educao superior, a
partir da anlise de alguns dos condicionantes e
das tenses presentes na definio do papel, do
financiamento e da autonomia das Instituies
Federais de Ensino Superior (Ifes); b) apresentar
bases, diretrizes e aes de uma poltica para
as Ifes, considerando o atual estado dessas
instituies, os desafios contemporneos da
sociedade brasileira e as perspectivas existentes
em termos de definies e tomada de posio
poltico-acadmica.

A discusso de muitos desses temas, no

Brasil, tem envolvido os ncleos e grupos de
pesquisa sobre educao superior das
universidades, os conselhos superiores das
instituies e seus dirigentes, os sindicatos, os
governantes e o Parlamento. Em diversos
momentos h uma grande participao da
imprensa, promovendo um debate aberto
sociedade, principalmente quando o tema se
relaciona ao custo do aluno, cobrana de
mensalidades, autonomia universitria,
democratizao do acesso, qualidade de ensino
e avaliao institucional, notadamente quando se
fala dos resultados do Exame Nacional de

PARTE I

O PAPEL, O FINANCIAMENTO E AUTONOMIA DAS IFES:

TENSES, CONDICIONANTES E DESAFIOS
igualdade de oportunidades para mulheres
e minorias raciais); preparao para os
papis de liderana social.

1.1 Tenses histricas e contemporneas na

constituio da natureza e na definio
do papel das Ifes

Essa exploso de atividades provocou

uma maior interao das instituies com os mais
diversos organismos presentes na sociedade,
propiciando uma oportunidade de interveno
direta nos problemas sociais, cientficos,
econmicos e culturais dos pases. Por outro lado,
gerenciar os muitos e intensos conflitos que
advm do desenvolvimento simultneo de todas
essas funes e envolvimentos passaram a ser
um desafio institucional, por gerar dvidas,
angstias e indefinies quanto ao papel das
instituies em cada um de seus aspectos e
possibilidades. Esse espectro to amplo de
atividades provocou ainda a imputao s
instituies de ensino superior de um papel e
responsabilidade perante as naes que vo alm
de suas condies de interveno. Exemplificamos essa extrapolao, no caso do Brasil,
com a constante cobrana feita por alguns setores
da sociedade de que cabe universidade
brasileira apresentar solues para os mais
diversos problemas sociais existentes no Brasil.

Ao longo da histria, as instituies de

ensino superior tm se mostrado, em grande
parte, refratrias s presses externas e resistem
s transformaes radicais que as faam sofrer
mudanas bruscas. natural que elas se comportem dessa maneira pela perenidade de suas
atividades, pelo importante papel de promotoras
do conhecimento novo, pela diversidade e
pluralidade de pensamento existente em seu
interior e pelo imprescindvel ambiente de
liberdade intelectual que deve permear o processo
de produo do trabalho acadmico. Entretanto,
as atividades que a sociedade exige que as
universidades desenvolvam vm sendo alteradas
ao longo do tempo, significando, quase sempre, a
expanso das funes e a modificao do jeito
de ser e de agir dessas instituies.
Assim, as funes perenes das universidades, at a dcada de 1960, seriam:
transmisso da cultura; ensino de profisses;
investigao cientfica e educao dos novos
homens de cincia. A partir do final da dcada
de 60, os trs fins principais da universidade
passaram a ser a investigao, o ensino e a
prestao de servios. Em 1987, a OCDE
detectou uma grande exploso de atividades nas
universidades (Santos, 1999, p. 188-189):

Como as atividades das instituies

estatais so financiadas com recursos do fundo
pblico, 2 h uma presso de setores da
sociedade no sentido de verificar se os
investimentos so economicamente viveis.
Instala-se, ento, o debate entre a funo utilitarista
(Chau, 1999, p. 6) das instituies e a sua funo
cultural (Conceio et al., 1998, p. iii).

[...] educao geral ps-secundria;

investigao; fornecimento de mo-de-obra
qualificada; educao e treinamento
altamente especializados; fortalecimento da
competitividade da economia; mecanismo
de seleo para empregos de alto nvel
atravs da credencializao; mobilidade
social para os filhos e filhas das famlias
operrias; prestao de servios regio e
comunidade local; paradigmas de
aplicao de polticas nacionais (ex.
2

A Lei de Diretrizes e Bases da Educao

Nacional (LDB Lei n 9.394/96) em seu artigo
43 estabelece as finalidades da educao superior
brasileira para todas as instituies, seja pblica
ou privada, seja universidade ou faculdade
isolada, o que evidencia a amplitude do papel das
Instituies de Ensino Superior (IES):

O fundo pblico de um pas rene os recursos financeiros colocados disposio dos seus dirigentes Poderes Executivo e
Legislativo para implantarem polticas pblicas.

a) estimular a criao cultural e o desenvolvimento do esprito cientfico e do

pensamento reflexivo;
b) formar diplomados nas diferentes reas
de conhecimento, aptos para a insero
em setores profissionais e para a
participao no desenvolvimento da
sociedade brasileira, e colaborar na sua
formao contnua;
c) incentivar o trabalho de pesquisa e
investigao cientfica, visando ao
desenvolvimento da cincia e da tecnologia
e da criao e difuso da cultura, e, desse
modo, desenvolver o entendimento do
homem e do meio em que vive;
d) promover a divulgao de conhecimentos
culturais, cientficos e tcnicos que
constituem patrimnio da humanidade e
comunicar o saber atravs do ensino, de
publicaes ou de outras formas de
comunicao;
e) suscitar o desejo permanente de
aperfeioamento cultural e profissional e
possibilitar a correspondente concretizao, integrando os conhecimentos
que vo sendo adquiridos numa estrutura
intelectual sistematizadora do conhecimento de cada gerao;
f) estimular o conhecimento dos problemas
do mundo presente, em particular os
nacionais e regionais, prestar servios
especializados comunidade e estabelecer
com esta uma relao de reciprocidade;
g) promover a extenso, aberta participao
da populao, visando difuso das
conquistas e dos benefcios resultantes da
criao cultural e da pesquisa cientfica e
tecnolgica geradas na instituio.

A dependncia do financiamento
responsvel pela existncia de amarras
liberdade acadmica das instituies. O que se
nota, nas instituies pblicas e, portanto,
financiadas com recursos do fundo pblico, a
tentativa ou a tentao do controle estatal, a fim
de obrigar a universidade a cumprir seus deveres
com a sociedade (Berchem, 1990, p. 28-29). Nas
instituies privadas, a dependncia financeira
revela-se no quase-mercado3 educacional, por
meio das mensalidades dos estudantes e dos
contratos com a iniciativa privada. Nesse caso, o
mercado que tende a fazer o controle dos rumos
das atividades acadmicas da universidade.

A tenso entre aqueles setores da

sociedade que valorizam mais a funo utilitarista
da universidade e os que reivindicam a forte
presena da funo cultural resulta, ao longo do
tempo, em aes concretas que levam as
instituies a afastarem-se de seu objetivo maior
de ser um lugar de preservao do saber
humano; um lugar de transmisso do saber
gerao jovem; um lugar de acrscimo e de enriquecimento do saber e um lugar de assimilao

Quando o financiamento com recursos do

fundo pblico revela-se insuficiente e as
instituies pblicas dirigem-se fortemente s
atividades de prestaes de servios,
oferecendo cursos, assessorias e consultorias
remuneradas, elas passam, ento, a enfrentar
dois plos de controle: o estatal e o do mercado;
cada um deles, a seu modo, influencia fortemente
na produo do trabalho acadmico, o que acaba
por tolher boa parte da liberdade acadmica.

espiritual e da digesto intelectual do saber

(Berchem, 1990, p. 15-17), que encontram forte
abrigo nas finalidades estabelecidas pela LDB
para a educao superior.
Para cumprirem suas tarefas com xito, ou
seja, cumprirem suas finalidades culturais e
conseguirem amenizar as presses imediatistas,
as IES precisam gozar de ampla autonomia
intelectual, isto , o direito de determinar os temas
e os contedos da pesquisa e do ensino, de forma
independente, sem presso exterior (Berchem,
1990, p. 28). Entretanto, o exerccio dessa
autonomia no pode se desvincular do fato da
instituio estar inserida em um pas com
carncias de toda ordem e nem de ter que prestar
contas de suas aes e prioridades aos rgos
oficiais, aos poderes institudos constitucionalmente
e nem aos mais diversos organismos constituintes
da sociedade. Entretanto h que se perceber a
estreita vinculao entre a autonomia intelectual
e a autonomia de gesto financeira das instituies.

Quase-mercados so mercados porque substituem o monoplio dos fornecedores do Estado por uma diversidade de fornecedores
independentes e competitivos. So quase porque diferem dos mercados convencionais em aspectos importantes (Afonso, 2000, p.
115). Em outros termos, ocorrem diferenas no quase-mercado em relao ao mercado livre tanto do lado da demanda como da
oferta. As caractersticas dos servios educacionais ou da mercadoria educacional so diferentes das dos servios e
mercadoriastpicas. Os maiores controle e regulao do poder pblico sobre os fornecedores e os prprios servios educacionais
so muito mais estritos e normatizados.

10

As Ifes vivem todas essas tenses, por

desenvolverem um conjunto de atividades que as
caracteriza como uma multiversidade, que muito
sucintamente, uma universidade funcionalizada,
disponvel para o desempenho de servios pblicos
e a satisfao de necessidades sociais conforme
as solicitaes das agncias financiadoras, estatais
e no estatais (Santos, 1999, p. 206).

de um sistema de ps-graduao e de pesquisa

no Pas que contribuiu fortemente para o
desenvolvimento nacional.
A crise de hegemonia expressa-se, por
exemplo, pela incapacidade pelo no incremento
de seus recursos financeiros de as instituies
pblicas expandirem consideravelmente suas
atividades para atender enorme demanda pelo
ensino superior, havendo ento uma grande
expanso do sistema privado. A crise de legitimidade
apresenta-se quando as instituies no
conseguem dar respostas rpidas s demandas que
lhe so dirigidas pelos diversos segmentos da
sociedade, sobretudo do setor produtivo. A crise
institucional instala-se quando surgem crticas em
relao eficincia, custos e competitividade, no
contexto do quase-mercado. Como soluo para
esses problemas, as propostas so de que lhes seja
imposta uma gesto empresarial, nos moldes de
uma empresa privada, o que, em tese, as tornaria
mais eficientes e produtivas.

As Ifes, na definio de seu papel perante

o Pas, seguiram esse caminho, talvez, por se
encontrarem, dentre outros motivos, pressionadas por crises de hegemonia, de legitimidade
e institucionais, que se abateram sobre as
instituies de ensino superior, em diversos
pases, a partir dos anos de 1960. Segundo Sousa
Santos (1999, p. 190):
A universidade sofre uma crise de
hegemonia na medida em que a sua
incapacidade para desempenhar
cabalmente funes contraditrias leva os
grupos sociais mais atingidos pelo seu
dficit funcional ou o Estado em nome
deles a procurar meios alternativos de
atingir os seus objetivos [...]
A universidade sofre uma crise de
legitimidade na medida em que se torna
socialmente visvel falncia dos
objetivos coletivamente assumidos [...]
A universidade sofre uma crise institucional
na medida em que a sua especificidade
organizativa posta em causa e se lhe
pretende impor modelos organizativos
vigentes noutras instituies tidas por mais
eficientes (grifos nossos).

Como resposta a essa situao de presso,

as Ifes abraaram, ao longo do tempo, o maior
nmero possvel de atividades, procurando, com
isso, justificar os recursos financeiros do fundo
pblico que lhes foram e so atribudos. A
constante cobrana de eficincia dessas
instituies e as muitas acusaes que lhes so
feitas levaram-nas a dispersar sua atuao em um
espectro muito grande de atividades. Em todas elas,
h mritos, reconhecidos publicamente, quanto
eficcia e qualidade das aes. Entretanto, parece
faltar a definio de um rumo de atuao que
aglutine foras e concentre energias para grandes
aes que provoquem mudanas concretas na
sociedade e suportem um conjunto original de
idias, posturas e conhecimento, de modo a
contribuir com a construo de um Pas com menor
desigualdade social e melhor insero no cenrio
internacional dominado pela mundializao do
capital e pela tendncia uniformidade cultural
(Santos, 2000; Batista Jr., 1998).

Essas crises se apresentaram nas instituies mais pela ausncia de um planejamento e

direo estabelecidos entre governos e instituies
que pela omisso, ineficincia e ineficcia dessas
ltimas. A criao e expanso das Ifes ocorreram
mais fortemente durante o regime militar que se
iniciou em 31 de maro de 1964 e desde ento
se imps a elas um regime em constante estado de
desequilbrio e instabilidade, o que gerou desconfiana e o abandono de projetos institucionais
ousados que, se implementados, poderiam ter
contribudo para alterar o perfil cultural e cientfico
de muitos setores da sociedade brasileira. Cabe
ressaltar, no entanto, a formulao e implementao
4

Na origem das Ifes 4 verifica-se uma

indefinio sobre as regras de seu financiamento,
ou seja, no houve a vinculao de patrimnio,
nem a constituio de fundos que garantissem a

A origem das Ifes, com a estruturao estabelecida hoje, est na Universidade do Rio de Janeiro, criada em 1920, transformada na
Universidade do Brasil, em 5 de julho de 1937, e na Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), a partir de 1965. A Universidade
do Brasil era entendida como o grande projeto universitrio do Governo, a partir de 1931, e implantada, em 1937, como modelo para
as demais instituies de ensino superior do Pas... (Fvero, 2000, p.12).

11

fundao, se da dotao oramentria de

NCr$ 15 milhes o Governo entende de
dar NCr$ 10 milhes (CPI, apud
Sguissardi, 1993, p. 62).

continuidade de recursos financeiros para a

manuteno e desenvolvimento das instituies.
A obrigatoriedade do financiamento pblico ficou
estabelecida em instrumentos legais da poca,
sem, entretanto, definir-se concretamente como
seria o cumprimento dessa norma em termos de
autonomia universitria, o que as tornou, desde
de a sua origem, bastante dependentes do Estado.

A discusso a respeito da autonomia

universitria sempre teve como um dos pontos
fundamentais o financiamento das atividades
institucionais, tanto de manuteno como de
desenvolvimento. Ao longo do tempo esse foi
um ponto de disputa entre vrios agentes do
campo acadmico (Andifes, Andes-SN, Fasubra,
UNE) e governantes.

A situao hoje no muito diferente; as

instituies no possuem patrimnio e fundos
que gerem recursos financeiros relevantes,
quando comparados com os seus oramentos.
A LDB tambm estabeleceu, em seu artigo 55,
que Caber Unio assegurar, anualmente, em
seu Oramento Geral, recursos suficientes para
manuteno e desenvolvimento das instituies
de educao superior por ela mantidas, embora
no tenha definido concretamente a forma de se
estabelecer o montante de recursos que
assegurem a manuteno e o desenvolvimento
dessas instituies.

Com a determinao constitucional de

1988 que em seu artigo 207 estabeleceu a
autonomia universitria, esperava-se que
houvesse, efetivamente, a discusso de vrios
problemas das IES pblicas, tais como a falta
de autonomia para as mais simples aes
administrativas e oramentrias; a crnica
escassez de recursos para o financiamento de
suas aes e expanso do sistema; e a
inexistncia de aes colaborativas entre elas.
Entretanto, a partir de 1990, os presidentes
eleitos iniciaram, no Brasil, a implantao das
polticas presentes em orientaes que foram
elaboradas aps a crise do Estado de Bem-Estar
Social europeu. Na economia, foram implantadas
reformas que privatizaram empresas estatais,
congelaram salrios, protegeram o sistema
financeiro e abriram o mercado nacional para
produtos estrangeiros. No ensino superior, o que
se viu foi, no contexto do quase-mercado
educacional, uma pregao em favor do
eficientismo, da competio entre as instituies,
da implantao de um gerenciamento
administrativo/acadmico que seguisse padres
de empresas privadas, e da procura por fontes
alternativas de financiamento junto ao mercado
que complementassem as do fundo pblico.

A garantia da autonomia de gesto

financeira, isso , o financiamento das atividades
do meio universitrio, vital para as definies
das suas polticas de ensino, pesquisa e de
interao com a sociedade. A Comisso
Parlamentar de Inqurito, instituda em 1967 pelo
Congresso Nacional para discutir a forma de
organizao jurdica das universidades pblicas,
colheu depoimento de Zeferino Vaz sobre a opo
entre as formas de autarquias ou fundaes. O
ento reitor da Unicamp posicionou-se dizendo
que a questo mais sria no era a forma de
organizao jurdica, mas sim, o quantum que o
governo pe disposio da universidade:
O problema no ser autarquia ou
fundao, mas o quantum que o
Governo pe disposio [da universidade]. A funo da universidade
produzir cultura e no dinheiro. O dinheiro
deve ser suprido pelo Governo e hoje
suprido pelo Governo mesmo nas mais
ricas universidades do mundo. As
universidades de Harvard, de Columbia,
da Califrnia, que so consideradas
universidades riqussimas e que tm
patrimnio imenso, acumulado por
sculos, hoje vivem sobretudo das
subvenes do Governo Federal dos
Estados Unidos e crescem cada vez mais.
Portanto, indiferente a estrutura de
fundao ou autarquia. No adianta ser

Nesse cenrio, a Unesco, em sua

Conferncia Mundial sobre o Ensino Superior,
realizada em Paris, de 5 a 9 de outubro de 1998,
elaborou os documentos Declarao Mundial
sobre Educao Superior no Sculo 21 (Unesco,
Crub, 1999) e Marco referencial de ao
prioritria para a mudana e o desenvolvimento
do ensino superior, em que se faz uma anlise
dos compromissos e funes da educao
superior. Sobre o aporte de recursos financeiros para a manuteno e o desenvolvimento
do ensino superior, a Conferncia concluiu que

12

o financiamento da educao superior requer

recursos pblicos e privados (p. 29):

O nmero de alunos das Ifes, publicado

pela Andifes em Indicadores de desempenho das
Ifes (1995-2000), o da Tabela 1.

O Estado mantm seu papel essencial nesse

financiamento. O financiamento pblico da
educao superior reflete o apoio que a
sociedade presta a esta educao e deve,
portanto, continuar sendo reforado, a fim
de garantir o desenvolvimento da educao
superior, aumentar a sua eficcia e manter
sua qualidade e relevncia. No obstante, o
apoio pblico educao superior e
pesquisa permanece essencial, sobretudo
como forma de assegurar um equilbrio na
realizao de misses educativas e sociais.

Ocorreram expanses no nmero de

alunos da graduao (26%) e no nmero de alunos
de ps-graduao: stricto sensu, 125% e lato
sensu, 201%. O nmero de alunos dos colgios
tcnicos diminuiu 8,8% e o nmero de alunos dos
colgios de aplicao diminuiu 4,7%. O que levou
as instituies a aumentarem o nmero de alunos
mesmo sem a ampliao dos recursos financeiros?
Devemos ressaltar ainda que essa expanso
ocorreu, entretanto, com a reduo no nmero de
professores, uma vez que, pelos dados da Andifes,
existiam 48.439 docentes, em 1990, e esse nmero
caiu para 41.900, em 2000.

No caso brasileiro, o Estado tem um papel

muito significativo, dado o conjunto das
instituies por ele mantidas. As Ifes, em 2003,
se constituam em um conjunto de 40
universidades, oito faculdades e cinco centros
federais de educao tecnolgica, localizadas em
25 Estados da Federao e no Distrito Federal.

Outros fatores de presso poderiam

colaborar para explicar a srie crescente no nmero
de estudantes: 1) a implantao de frmulas
dependentes da produtividade individual que
objetivam justificar a alocao dos recursos
financeiros para as instituies, com forte
dependncia do nmero de alunos das Ifes; 2) a
presso existente pelo aumento na quantidade de
alunos devido ao fato do baixo porcentual brasileiro
da populao de jovens com idade entre 18 e 24
anos, matriculados no ensino superior; e 3) a
implantao da Gratificao de Estmulo Docncia
(GED) que incentivou a elevao da carga horria
dos professores, sobretudo, em sala de aula.

A abrangncia nacional das Ifes constituise importante fator de redistribuio da riqueza

nacional, por permitir a formao de profissionais
altamente qualificados em todo o territrio
nacional, alm de desenvolver atividades de
pesquisa e de extenso locais, o que contribui
para a reduo da desigualdade tecnolgica entre
as regies do Pas e a dependncia dos Estados
que se encontram em um estgio de formao de
pesquisadores, em relao queles que j conseguiram consolidar as atividades que possibilitam
a gerao e absoro de conhecimento. O fato
de as instituies pblicas de ensino superior
brasileiras serem responsveis pela maior parte
da produo cientfica do Pas mostra a sua
importncia no conjunto de aes a serem
realizadas visando ao desenvolvimento
econmico e social brasileiro.

No se pode, entretanto, falar de um conjunto de instituies de ensino superior pblicas

de um pas, sem antes falar do que se espera
desse conjunto de instituies. Em geral, o mais
comum, e o que ocorre em pases que conseguem elevados ndices de desenvolvimento,
esperar que essas instituies possam contribuir
para o pas enfrentar com xito os desafios

Tabela 1 Evoluo do alunado das Ifes (1995-2000)

Alunos
Colgios
Aplicao
13.034
13.124
14.515
13.269
12.452
12.418

Alunos
Alunos
Alunos
Alunos
Ano Graduao stricto sensu lato sensu Colgios
Tcnicos
1995
394.024
23.352
17.091
35.334
1996
408.684
34.477
21.097
36.768
1997
421.553
37.839
26.714
38.656
1998
426.295
41.101
32.258
35.146
1999
452.019
48.587
45.393
30.723
2000
497.657
52.506
51.433
31.040
Fonte: Adifes: Indicadores de desempenho das Ifes (1995-2000)

13

Total
de
alunos
482.835
514.150
539.277
548.069
589.174
645.054

comeam a diferenciar-se, cada vez mais,

devido em grande parte, s relaes com os
contextos local e regional, uma das formas de
sobrevivncia institucional, que pode alterar significativamente o iderio e o comprometimento com
o projeto de nao, com o desenvolvimento
estratgico do pas e com a produo de
conhecimento e de alta cultura.

presentes na sociedade, no que diz respeito tanto

ao desenvolvimento social, econmico e cultural,
quanto contribuio para assegurar a competitividade tcnica da economia nacional, no contexto da integrao econmica global (Berchem,
1990, p. 9; Conceio et al., 1998, p. iii).

1.2 Metamorfose e identidade institucionais

em construo

As universidades vm se diferenciando
tambm em razo das alteraes nos padres de
gesto e de produo acadmica que ocorrem
cotidianamente, dificultando sua identificao pelo
conjunto dos agentes acadmicos. Nesse contexto,
as condies materiais de sobrevivncia
institucional e dos docentes evidenciam relaes
de subordinao e de precarizao do trabalho
acadmico, implicando em uma maior concordncia
e indiferena ao processo de reorganizao do
sistema e de ajustamento das universidades
federais, sem um projeto articulado do conjunto
dessas instituies. Trata-se, conseqentemente,
da quebra de uma lgica de organicidade do
sistema pblico, especialmente, o federal, o que pode ocasionar o rompimento com princpios que
vinham constituindo esse sistema, a exemplo da
gesto democrtica, da indissociabilidade ensinopesquisa-extenso, do partilhamento dos recursos
do fundo pblico, entre outros.

As polticas de educao superior

implementadas na dcada de 90, destacandose as mudanas no padro de gesto e
financiamento, tambm acentuaram maior
competio entre as IES, particularmente entre
as universidades federais, a partir de elementos
que marcavam a lgica identitria e a distino
institucional. No caso das Ifes, isso ocasionou:

a) um crescimento generalizado dos

indicadores de produtividade, especialmente a partir de 1997, mormente por
meio da expanso de cursos de
graduao, o que contribuiu, de alguma
forma, com a poltica de expanso e
massificao da educao superior;
b) uma disputa em torno dos recursos
federais por meio da concorrncia
estabelecida pela nova matriz de
distribuio entre as Ifes, adotada pelo
MEC em 1999 que, ao ampliar os recursos para uma instituio, os diminui,
conseqentemente, para outra.

A lgica reformadora das universidades,

pautada em grande parte na mercantilizao da
produo do trabalho acadmico, passou a jogar
com a idia da diferenciao como inerente
natureza dessas instituies, uma vez que, em
geral, a distino, o prestgio e a legitimidade
cientfica mobilizam e movimentam os agentes
acadmicos do campo cientfico-universitrio.

As mudanas nas universidades pblicas,

efetuadas nos ltimos anos, indicam amplo processo
de modelao organizacional, centrado em uma lgica cuja racionalizao evidencia a adoo de um
paradigma contbil, que objetivou torn-las mais
geis, flexveis e produtivas, sob a tica do mercado,
como evidencia os dados dos censos de educao
superior publicados a partir de 1998. Nesse processo
de ajustamento, de sobrevivncia e de desenvolvimento institucional, as universidades foram
assumindo um perfil mais funcional e pragmtico, o
que vem distanciando-as paulatinamente do ideal de
universidade como instituio social que se pauta,
sobretudo, pela natureza das suas atividades (pela
cultura e histria institucional e pelo papel que desempenham no processo de democratizao e
emancipao da sociedade), aproximando-se da
lgica da universidade operacional, pragmtica
(Chau, 1999).

Assim, alm daquelas polticas,

basearem-se na lgica da diversificao e diferenciao institucional, as universidades federais

Desde o incio da reforma, a partir da

segunda metade da dcada de 90, as universidades pblicas, especialmente as federais,

Ganharam importncia, tambm, os

pleitos das universidades federais em torno dos
aportes adicionais dos programas especiais,
criados, em grande parte, pelo prprio MEC,
fazendo com que os convnios se tornassem
uma fonte fundamental para manuteno e
desenvolvimento dessas instituies.

14

de apoio s atividades acadmicas,

redundando na criao de novas
fundaes dessa natureza e que, em
grande parte, tem servido para um novo processo de privatizao interna da
universidade por meio deste ente
jurdico de natureza privada;

foram sofrendo alteraes significativas como

evidenciam os seguintes dados:
a) Ampliou-se a oferta de cursos de graduao, apesar da diminuio constante no nmero de professores e servidores tcnico-administrativos. De
acordo com dados da Andifes:

f) ampliou-se a oferta de cursos pagos de

especializao, que complementam os
salrios dos professores, mas absorvem tempo e energia dos docentes,
notadamente daqueles com maior
titulao;

Entre os anos de 1995 e 2000, apesar da

diminuio dos [...] recursos humanos e
financeiros, o que at hoje [...] ocasiona
problemas, como a reduo do [...] quadro
de tcnicos e professores, como a dificuldade
de manuteno de [...] prdios, bibliotecas e
laboratrios, o Sistema Federal de Educao
Superior aumentou a oferta de vagas em
seus cursos de graduao (26%), em seus
cursos de graduao noturnos (100%) e em
seus programas de ps- graduao (154%)
(Panizzi, 2003).

g) expandiram-se os cursos de mestrado

profissionais, que objetivam o
autofinanciamento;
h) procurou-se modernizar e modelar
organizacionalmente as universidades,
especialmente por meio do enxugamento de estruturas acadmicas e da
implantao de sistemas gerenciais de
informao, que objetivam ampliar a
eficincia na gesto e estimular a
produtividade dos servios e bens
acadmicos resultando, em alguns
casos, na mera eliminao de departamentos e na instituio de polticas de
fragmentao de unidades acadmicas
que as tornaram endgenas;

Se, por um lado, isso pode apresentar

melhoria na relao custo-aluno e no acesso aos
cursos de graduao, por outro, pode ter interferido negativamente nas identidades e nos projetos de desenvolvimento institucional;

b) intensificaram-se os processos de
flexibilizao curricular dos cursos de
graduao, objetivando dinamizar a
formao acadmica e ajust-la, em
grande parte, s exigncias do mercado de trabalho, de acordo com cada
rea profissional;

i) desenvolveram-se mecanismos de avaliao e controle do trabalho acadmico,

enfatizando uma concepo produtivista
docente e institucional com nfase no
ensino e secundarizao das atividades
de pesquisa, como evidencia a pontuao da GED e o aumento da carga
horria de aulas, sobretudo, nos cursos
de graduao.

c) ampliaram-se as atividades de extenso, especialmente na forma da

prestao de servios remunerados, o
que passou a redirecionar boa parte do
custeio das instituies e do pagamento
complementar de professores e funcionrios, ocasionando tambm mudanas
nas atividades acadmicas para
viabilizar a prestao desses servios;

As mudanas na organizao do tempoespao do trabalho acadmico consubstanciaram

um processo de metamorfose na identidade institucional das universidades, na perspectiva de
torn-las mais operacionais (Chau, 1999). Essa
lgica reformadora (contbil e produtivista), pautada
na busca constante de uma dada eficincia
administrativa e de produtividade, vem conseguindo
alterar a configurao institucional existente e o
modus operandi do trabalho acadmico, ampliando
paulatinamente a subordinao da gesto e da
produo da universidade, o que se constitui em

d) deu-se maior relevncia s mltiplas

demandas locais e regionais, sobretudo
por intermdio de convnios e contratos
de prestao de servios remunerados,
permitindo suprir algumas das lacunas
ocasionadas pelas constantes redues
oramentrias ocorridas no perodo
(Amaral, 2003);
e) agilizou-se a prestao de servios
remunerados por meio de fundaes

15

risco efetivo para a universidade pblica brasileira

em termos de perda de autonomia e de liberdade
acadmica de produo, sobretudo se temos por
base a constituio de uma universidade autnoma
e democrtica, ou seja, uma universidade comprometida com a resoluo dos problemas que
afetam o povo brasileiro.

movimentos com esses dados: primeiro, uma

grande expanso do setor privado que atua no
segmento das universidades e, segundo, um
grande crescimento no nmero de universidades
estaduais. Nesse quadro algumas instituies
federais que se configuravam como faculdades
transformaram-se em universidades, alm da
criao da Universidade Federal do Tocantins.

1.3 A expanso do ensino superior e os limites

impostos pela desigualdade social

A legislao brasileira, aps a aprovao

da LDB e legislao complementar ampliou a
heterogeneidade do sistema, facilitando ainda
mais a diversificao e diferenciao da educao superior. A LDB, prev, em seu art. 45,
que: A educao superior ser ministrada em
instituies de ensino superior, pblicas ou privadas, com variados graus de abrangncia ou
especializao (grifos nossos).

No processo de metamorfose que atingiu

a educao superior pblica brasileira na ltima
dcada, a diversificao das instituies e a expanso no nmero de matrculas foram duas
conseqncias importantes desse processo.
O Brasil j possua uma grande diversificao em seu sistema de ensino superior
mesmo antes da Constituio de 1988. Essa
diversificao se aprofundou a partir da aprovao da Lei n 9.394, de 20/12/96 (LDB). Dados
do MEC/Inep/Seec, do Censo das Instituies
de Ensino Superior de 2002, mostram que o
sistema possui 1.637 instituies; dessas, 162
(9,9%) so universidades, 77 (4,7%) so centros
universitrios, 105 (6,4%) so faculdades
integradas, 1.240 (75,7%) so faculdades,
escolas e institutos e 53 (3,2%) so centros de
educao tecnolgica (Inep, 2003). Predomina,
por tanto, nesse cenrio, um conjunto de
instituies que prioritariamente desenvolvem
atividades relacionadas ao ensino de graduao.

Para regulamentar este e outros artigos

da LDB, o governo federal emitiu, em 19 de agosto de 1997, o Decreto n 2.306, que estabeleceu,
em seu art. 8:
Quanto sua organizao acadmica, as
instituies de ensino superior do Sistema
Federal de Ensino classificam-se em: I
universidades; II centros universitrios;
III faculdades integradas; IV faculdades;
V institutos superiores ou escolas
superiores.

Esse mesmo decreto caracterizou apenas

as universidades como instituies em que h a
indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extenso.
Os centros universitrios, que em 2002 j eram 77,
foram caracterizados como instituies de ensino
superior pluricurriculares, abrangendo uma ou mais
reas do conhecimento, que se caracterizam pela
excelncia do ensino oferecido (grifos nossos).

Das 162 universidades, 43 (26,5%) so federais, 31 (19,1%) so estaduais, 4 (2,5%) so

municipais e 84 (51,9%) so privadas. Da totalidade dos centros universitrios, apenas um federal e dois so municipais; os outros 74 so privados. Das 105 faculdades integradas, trs so
municipais e 102 so privadas. Das 1.240 faculdades, escolas e institutos, sete (0,6%) so federais, 25 (2,0%) so estaduais, 48 (3,9%) so municipais e 1.160 (93,5%) so privadas. Dos 53
centros de educao tecnolgica, 22 so federais,
nove so estaduais e 22 so privados (Inep, 2003).

A naturalizao da diversificao das instituies e a ampliao das instituies privadas

foram os caminhos apresentados para solucionar
um dos graves problemas da educao superior
brasileira: o baixo porcentual da populao de
jovens com idade entre 18 e 24 anos, que est
matriculado na educao superior e a necessidade de, no mnimo, triplic-lo em uma dcada.

O nmero de universidades particulares

saltou de 39 para 84, de 1989 a 2002, um aumento
de 115,4%; as municipais so apenas quatro, em
2002; um aumento de 88,% ocorreu entre as
estaduais, e o nmero de universidades federais
aumentou de 35 em 1989 para 43 em 2002 (MEC/
Inep/Seec). Nota-se, ento, dois importantes

Entretanto, se a diversificao e a ampliao

das instituies privadas colaboram para oferecer
populao uma maior oportunidade de acesso
ao ensino universitrio, por outro lado, deixam como
resultados outros problemas a serem resolvidos:

16

1) o grande porcentual de estudantes de

graduao matriculados em instituies
privadas: em 2002 foi de 69,8% do total,
isto , 2.428.258 de um total de
3.479.913 estudantes; e

elevao da demanda provoca uma violenta

presso da sociedade pelo aumento de vagas
na educao superior.
Uma grande expanso do ensino superior
brasileiro ocorreu entre 1989 e 2002. O nmero
de estudantes saltou de 1.518.904 para 3.479.913,
ou seja, um aumento porcentual de 129,1%.
Foram efetivadas 1.961.009 novas matrculas.
Para esse total, as instituies federais
contriburam com 11,3%, isto , com 216.351 matrculas novas; as instituies estaduais com
11,3%, isto , com 221.872 matrculas novas; as
instituies municipais chegaram a reduzir o nmero de matrculas e, no perodo, expandiram
apenas 29.018 matrculas; e as instituies
privadas contriburam com 76,2% desse aumento, isto , com 1.493.768 matrculas novas.
A Tabela 2 mostra essa expanso e o grande
desequilbrio entre o nmero de estudantes nas
instituies pblicas e nas instituies privadas.

2) a enorme quantidade de instituies

isoladas atuando nesse nvel de ensino
em 2002, das 1.637 instituies de
ensino superior existentes no Brasil,
1.293 eram estabelecimentos isolados e
apenas 62 eram universidades.
Algumas comparaes internacionais
mostram a realidade relacionada ao primeiro
problema. No Brasil, em 2001, a populao de
jovens entre 18 e 24 anos era de 22.940.218
(IBGE, 2001), e o nmero de estudantes na
educao superior era de 3.030.754 (Inep, 2002),
resultando um porcentual de 13,2%. No Chile,
esse porcentual era de 20,6%, na Venezuela,
26%, e na Bolvia, 20,6%. A situao da
Argentina, com um porcentual de 40%, especial
e precisa ser ressaltada: configura um caso
parte, uma vez que adotou o ingresso irrestrito,
o que se reflete em altos ndices de repetncia e
evaso nos primeiros anos (Brasil. PNE, 2001).5

Nota-se, nos ltimos anos, uma grande

expanso na educao superior privada: de 1995
para 2002, o crescimento foi de 129,3%, contra
44,7% no setor pblico federal e 73,7% no setor
pblico estadual.
Desse conjunto de informaes, pode-se
concluir ento que: a) se quisssemos alcanar a
meta prevista no PNE de 30% dos jovens com
idade entre 18 e 24 anos matriculados na educao

Alm disso, verifica-se uma exploso de

demanda pelo ensino superior no Brasil,
conseqncia do aumento no nmero de alunos
matriculados e concluintes no ensino mdio. Essa

Tabela 2 Evoluo do alunado no ensino superior (1989-2002)

Ano
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002

Federais
315.283
308.867
320.135
325.884
344.387
363.543
367.531
388.987
395.833
408.640
442.562
482.750
502.960
531.634

Estaduais
193.697
194.417
202.315
210.133
216.535
231.936
239.215
243.101
253.678
274.934
302.380
332.104
357.015
415.569

Municipais
75.434
75.341
83.286
93.645
92.594
94.971
93.794
103.339
109.671
121.155
87.080
72.172
79.250
104.452

Privadas
934.490
961.455
959.320
906.126
941.152
970.584
1.059.163
1.133.102
1.186.433
1.321.229
1.537.923
1.807.219
2.091.529
2.428.258

Total
1.518.904
1.540.080
1.565.056
1.535.788
1.594.668
1.661.034
1.759.703
1.868.529
1.945.615
2.125.958
2.369.945
2.694.245
3.030.754
3.479.913

Fonte: MEC/Inep/Seec.

Deve-se ressaltar que esse modelo, na Argentina, pode apenas ter transferido o processo seletivo para o interior nas instituies, uma
vez que o nmero de formandos no pas, passados seis anos aps a implantao da reforma, sofreu um aumento muito pequeno
(Sheehan, 1996, p. 28).

17

superior, precisaramos ter matriculados nesse nvel

educacional, em 2002, no mnimo 6.882.065
estudantes (30% de 22.940.218); e b) ter 6.882.065
estudantes matriculados e, simultaneamente, fazer
crescer o porcentual de estudantes matriculados em
instituies pblicas que provoque, por exemplo,
uma inverso de porcentuais 70% nas pblicas e
30% nas privadas exigiria uma substancial
elevao dos recursos pblicos aplicados nesse
nvel de ensino, pois o nmero de alunos nas
instituies pblicas passaria dos atuais 1.051.655
para 4.817.445, o que corresponderia a quase
quintuplicar o nmero de estudantes; isso resultaria
em um custo muito elevado para a atual riqueza
nacional, expressa por seu PIB.V-se, portanto, que
so objetivos a serem alcanados no longo prazo, o
que dever contar com decisivas opes de poltica
pblica e com a existncia de longos perodos de
desenvolvimento do Pas crescimento contnuo
do PIB e de sua renda per capita.

Estados na criao de novos estabelecimentos de

educao superior. Atingir essas metas significaria
ter 6.882.065 estudantes nesse nvel de ensino,
desses, 40% (2.752.826) matriculados em
instituies pblicas o que quase triplicaria a
quantidade atual de alunos que de 1.051.655 (Inep,
2003) e 60% (4.129.239) matriculados nas
instituies particulares. preciso, entretanto, que
essa meta seja retomada para que o Pas possa,
ao procurar atingi-la, minimizar a desproporo entre
o nmero de estudantes matriculados nas
instituies pblicas e nas instituies privadas; isso
ser possvel se houver a derrubada aos vetos
presidenciais impostos ao PNE.
A efetiva ampliao da educao superior
pblica justifica-se pela garantia do direito
educao e ainda pela limitao ao crescimento
do nmero de alunos no setor privado, imposta
pela renda per capita brasileira e pela enorme
desigualdade social em nosso Pas 10% mais
ricos possuem 50% da riqueza e 50% mais pobres
possuem 10% da riqueza (Neri, 2000, p. 22).

O conjunto de dados explicitados

anteriormente parece levar-nos concluso que se
atingiria a meta de 30% dos jovens, com idade entre
18 e 24 anos, matriculados no ensino superior,
apenas ampliando o nmero de vagas nas escolas
privadas, uma vez que o presidente Fernando
Henrique Cardoso vetou a meta prevista no Plano
Nacional de Educao (PNE), que planejava a
expanso do ensino superior pblico: Ampliar a
oferta de ensino pblico de modo a assegurar uma
proporo nunca inferior a 40% do total de vagas,
prevendo, inclusive, a parceria da Unio com os

O setor privado sofreu uma grande

expanso entre 1994 e 2002 as vagas
oferecidas passaram de 396.682 para 1.477.733,
um aumento de 272,5%. Entretanto, o porcentual
de vagas do exame vestibular no-preenchidas
nas escolas pblicas no tem passado dos 7%
nos ltimos anos, enquanto que nas escolas
privadas esse porcentual que era estvel, em
torno de 20%, em 2002 foi de 37,4 %. A Tabela 3

Tabela 3 Porcentual de vagas no-preenchidas no vestibular (1989-2002)

Ano
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002

Vagas oferecidas

Pblicas
148.630
155.009
162.506
171.048
171.627
177.453
178.145
183.513
193.821
205.725
218.589
245.632
230.496
295.354

Privadas
318.164
347.775
354.157
363.799
377.051
396.682
432.210
450.723
505.377
570.306
675.801
970.655
1.034.679
1.477.733

Ingressos por vestibular

Pblicas
125.003
126.139
142.857
149.726
153.689
159.786
158.012
166.494
181.859
196.365
210.473
233.083
221.017
280.491

Fonte: MEC/Inep/Seec.

18

Privadas
257.218
281.009
283.701
261.184
286.112
303.454
352.365
347.348
392.041
454.988
533.551
664.474
723.140
924.649

Vagas no-preenchidas (%)

Pblicas
15,9
18,6
12,1
12,5
10,5
10
11,3
9,3
6,2
4,6
3,7
5,1
4,3
5

Privadas
19,2
19,2
19,9
28,1
24,1
23,5
18,5
22,9
22,4
20,2
21,1
31,5
30,1
37,4

indicador de exausto das famlias brasileiras em

financiar os estudos universitrios de seus filhos.

mostra o porcentual de vagas nas instituies

pblicas e privadas, que no foram preenchidas
pelos vestibulares nesse perodo.

A desigualdade na distribuio de renda do

Brasil mostra nmeros alarmantes (IBGE, 2001):
17.223.794 de brasileiros residem em domiclios
em que o rendimento mensal domiciliar de at
um salrio mnimo; 29.823.684 moram em domiclio
cuja renda de um a dois salrios mnimos. Um
porcentual elevado da populao, 62,9%, mora em
domiclio cuja renda domiciliar mensal de at cinco
salrios mnimos. Apenas 4,9% das pessoas vivem
em domiclios em que a renda domiciliar maior
do que 20 salrios mnimos.

Esse duplo movimento, um pequeno

porcentual de vagas no-preenchidas nas
pblicas e um elevado porcentual de vagas nopreenchidas nas privadas estaria indicando que
a sociedade no est conseguindo pagar as
mensalidades nas instituies privadas? Estaria
sendo atingido o limite para as famlias brasileiras
pagarem mensalidades, em funo da enorme
desigualdade social brasileira? Ou seja, existiria
uma exausto no ensino superior privado? H
que se lembrar ainda do porcentual elevado de
inadimplncia presente nas instituies privadas,
o que preocupa os dirigentes desse setor e lhes
impe srias dificuldades para planejar as
atividades acadmicas a serem desenvolvidas.
A inadimplncia seria, tambm, mais um

A Tabela 4 mostra esse perfil de

desigualdade, onde vive um total de 168.438.539
pessoas (idem, 2001).
Os rendimentos mdios mensais desses
moradores esto na Tabela 5. possvel crer que

Tabela 4 Moradores em domiclios particulares, por classe de rendimento mensal

Classe de rendimento mensal domiciliar de
todas as fontes 1
Salrio mnimo (SM)
At 1 SM
Mais de 1 a 2 SM
Mais de 2 a 3 SM
Mais de 3 a 5 SM
Mais de 5 a 10 SM
Mais de 10 a 20 SM
Mais de 20 S.M.
3
Sem rendimentos
Sem declarao
Total

Moradores2

17.223.794
29.823.684
25.147.733
33.778.223
32.235.487
15.589.014
8.217.244
2.574.794
3.848.566
168.438.539

10,2
17,7
14,9
20,1
19,1
9,3
4,9
1,5
2,3
100,0

Fonte: IBGE, 2001

1. Exclusive os rendimentos dos moradores cuja condio no domiclio era pensionista, empregado
Domstico ou parente do empregado domstico.
2. Exclusive os moradores cuja condio no domiclio era pensionista, empregado domstico ou parente
do empregado domstico.
3. Inclusive os domiclios cujos moradores receberam somente benefcios.

Tabela 5 Rendimento mdio mensal das famlias residentes em domiclios particulares (R$)
Classes de rendimento mensal domiciliar em
1
Salrio mnimo (SM)
At 1 SM
Mais de 1 a 2 SM
Mais de 2 a 3 SM
Mais de 3 a 5 SM
Mais de 5 a 10 SM
Mais de 10 a 20 SM
Mais de 20 SM

Valor em R$ (1)
137
281
450
707
1.266
2.503
6.629

Fonte: IBGE, 2001.

1. Exclusive os rendimentos dos moradores cuja condio no domiclio era pensionista, empregado domstico
ou parente do empregado domstico.
2. Exclusive os moradores cuja condio no domiclio era pensionista, empregado domstico ou parente do
empregado domstico.

19

somente aquelas famlias com renda a partir de

10 salrios mnimos poderiam dirigir porcentuais
em torno de 20% a 25% para efetivarem o
pagamento de mensalidades para seus filhos.

estudantes no ensino superior dependeria, ento,

fundamentalmente, da expanso de vagas no
setor pblico.
Essa anlise refora ainda mais a
necessidade da existncia de aes governamentais para que ocorra uma vigorosa
expanso do ensino superior pblico e, para isso,
fundamental que os vetos ao PNE sejam derrubados. O restabelecimento das metas de expanso previstas no PNE movimentaria os governantes, os parlamentares e mobilizaria as IES e
a sociedade para que elas fossem alcanadas.

Examinando a Tabela 5 e supondo um

valor mdio de R$ 400 para a mensalidade de
um curso superior e que a famlia possa gastar,
ento, entre 20% e 25% de sua renda mensal
para pagar uma mensalidade, podemos inferir
que aqueles que ganham at 10 salrios mnimos
no poderiam pag-la, pois gastariam, em mdia,
31,6% do seu rendimento com tal despesa. Isso
poderia ento justificar a premissa de que apenas
a famlia com renda mensal superior a 10 salrios
mnimos estaria em condies de pagar
mensalidades.

1.4 O desafio do financiamento das Ifes

Um desafio existente no financiamento
da educao superior pblica federal responder
seguinte pergunta: quais seriam os recursos
suficientes para manuteno e desenvolvimento
das instituies mantidas pela Unio? Esta
pergunta feita em vista do que est contido no
artigo 55 da Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional (LDB), que afirma: Caber
Unio assegurar, anualmente, em seu
Oramento Geral, recursos suficientes para
manuteno e desenvolvimento das instituies
de educao superior por ela mantidas (grifo
nosso).

Para encontrar o nmero de jovens com

idade entre 18 e 24 anos, que somam
22.940.218, capazes de pagar seus estudos,
estimaremos quantos deles esto entre as
classes de renda acima de 10 salrios mnimos.
Consta da Tabela 4 que 23.806.258
pessoas residem em domiclios com renda na
faixa de 10 a 20 salrios mnimos, o que
representa 14,2% da populao total de
168.438.539.
Considerando essa mesma proporo,
14,2%, podemos encontrar, do total de jovens com
idade entre 18 e 24 anos, quantos fazem parte
dessas duas classes de renda mais elevadas.

Encontrar o mecanismo de financiamento

que responderia satisfatoriamente a esse
questionamento uma das mais complexas
tarefas a ser enfrentada na implantao da
autonomia prevista no artigo 207 da Constituio
Federal.

Calculando 14,2% de 22.940.218, que

o nmero de jovens na faixa etria em estudo,
encontramos 3.257.511 pessoas que poderiam
pagar o ensino superior privado. Esse nmero
de pessoas que poderiam pagar mensalidades
foi obtido considerando-se como responsvel
pelo pagamento um esforo de toda a famlia,
pois a renda considerada a renda total
domiciliar, o que certamente faz com que ele
esteja superdimensionado.

Diversos autores classificam em quatro

os mecanismos que os Estados utilizam para
financiar o ensino superior (Conceio et al.,
1998; Velloso, 2000; Jongbloes, Maassen,
1999): 1) Financiamento Incremental ou Inercial;
2) Financiamento por Frmulas; 3) Financiamento
Contratual; 4) Financiamento por subsdios s
mensalidades dos estudantes.

O Censo Educacional do Ensino

Superior apresentou, em 2002, um total de
3.479.913 estudantes; desses, 2.428.258
(69,8%) estudavam em instituies privadas
e 1.051.655 (30,2%) em instituies pblicas.

No financiamento incremental ou
inercial, os recursos financeiros a serem
estabelecidos num determinado ano baseiamse nos recursos do ano anterior. A definio
do novo valor que estabelecido unilateralmente
pelo governo, ou negociado entre o governo e a
instituio ou, simplesmente, especificado um
porcentual de incremento ano a ano.

O nmero de estudantes que poderiam

pagar estaria, portanto, se aproximando do limite.
Para atingir a meta de termos 6.882.065 de

20

No financiamento contratual se
estabelece, entre a instituio e o Estado,
materializado num contrato, um acordo em que
a IES se compromete a concretizar um
determinado programa ou a atingir determinados
objetivos, recebendo para isso uma contrapartida
do Estado (Conceio et al., 1998).

Nacional, sem nenhuma consulta sobre as reais

necessidades das instituies. O MEC determina,
separadamente, o volume de recursos para o
pagamento de pessoal e o volume para
manuteno e investimentos. No caso da
distribuio dos recursos de manuteno e
investimentos entre as Ifes, elas j vm, h alguns
anos, exercitando um modelo de financiamento
por frmulas, implantado em um acordo entre o
MEC e a Associao Nacional de Dirigentes das
Ifes (Andifes). Esse modelo considera parmetros
que procuram medir necessidades e desempenho
(Andifes, 1994). Apesar de todas as deficincias
presentes inicialmente em tal modelo e na sua
reformulao ocorrida em 1999, o que exige
reviso e aprimoramentos, a sua implantao
procurou deixar claras as regras do jogo para
se obter recursos de manuteno e investimentos,
abandonando-se regras desconhecidas que
poderiam possibilitar negociaes clientelistas.

No financiamento por subsdios s

mensalidades dos estudantes, utilizam-se os
cheques educacionais. Esse mtodo consiste no
seguinte (Conceio et al., 1998):
[...] a parcela de receitas que o Estado
cobra em impostos e destina educao
dividido em cheques, estes so repassados
aos estudantes para freqentarem as
universidades que entenderem. Desta forma
as universidades que tm que competir
entre si, sujeitando-se exclusivamente s
regras de mercado, dependentes apenas
da escolha dos estudantes. Embora
admitida freqentemente como metodologia
de financiamento, a dificuldade em prever
as conseqncias da alterao da relao
aluno/universidade resultantes da
implementao do conceito tem limitado a
sua concretizao (grifo nosso).

1.5 A funo do Estado na educao superior

e a autonomia universitria
Com relao ao papel do Estado, na
educao superior, a orientao predominante a
partir de 1989 foi sempre a de que este deveria
ser reformulado, transformando-se em normatizador, fiscalizador e avaliador, ao invs de
executor. As instituies de ensino superior
deveriam possuir maior autonomia, e esta estaria
sujeita s aes de governo: credenciamento,
recredenciamento, avaliao, fiscalizao, etc.

O financiamento por frmulas d-se pelo

estabelecimento de variveis/indicadores
institucionais que participam de uma expresso
lgica que indica no final qual porcentual ou valor
deve se direcionar para cada instituio que
participa da distribuio. Velloso (2000, p. 49)
exemplifica essa metodologia:

O Plano Diretor da Reforma do Estado,

apresentado no incio do governo Fernando
Henrique Cardoso, faz um diagnstico que
aponta para diminuio do Estado como agente
econmico e planejador da economia e, tambm,
para a necessidade de sua minimizao no que
tange produo de bens econmicos e oferta
de servios, uma vez que estes poderiam ser
oferecidos com mais eficincia pela iniciativa
privada. Assim, o Estado assume uma
perspectiva gerencialista no sentido de maior
regulao e fiscalizao das regras que garantam
a competitividade estabelecida pelo mercado.

[...] podem envolver a combinao de um

largo espectro de variveis, relativas
manuteno da instituio, como o nmero
de docentes e de alunos em cada
instituio, at indicadores tidos como de
desempenho, como a relao entre
matrcula nova e o quantitativo de
diplomados, passando por ndices tidos
como de eficincia, a exemplo das
relaes mdias aluno/docente, por
universidade ou rea do conhecimento.

A programao financeira das Ifes d-se

por uma sistemtica que mistura a do
financiamento incremental ou inercial e a do
financiamento por frmulas. Os recursos
financeiros a serem estabelecidos num
determinado ano baseiam-se nos recursos do ano
anterior; o volume de recursos estabelecido pelo
governo federal e aprovado pelo Congresso

A chamada crise do Estado definida, no

Plano Diretor, como (Brasil. Mare , 1995a, p. 15):
1) uma crise fiscal, caracterizada pela
crescente perda de crdito por parte do

21

Estado e pela poupana pblica que se

torna negativa;
2) o esgotamento da estratgia estatizante
de interveno do Estado, a qual se reveste de vrias formas: o Estado do BemEstar social nos pases desenvolvidos, a
estratgia de substituio de importaes
no Terceiro Mundo, e o estatismo nos
pases comunistas; e
3) a superao da forma de administrar o Estado, isto , a superao da administrao
pblica burocrtica.

O contrato de gesto dar-se-ia aps uma

convergncia dos interesses mtuos (Brasil.
Mare, 1995b, p. 7) da instituio privada e do
poder pblico. Seria efetivado um
[...] diagnstico preciso do contexto em
que a instituio atua, da sua capacidade
de desempenhar o papel que a sociedade
espera, do seu papel de instrumento de
poltica governamental global e setorial,
de seu desempenho histrico, de seus
pontos fracos e fortes e, principalmente,
dos fatores restritivos ao seu bom
desempenho (Brasil. Mare, 1995b, p. 7).

Apresentam-se como inadiveis polticas

que promovam (Brasil. Mare, 1995a, p. 16): o
ajuste fiscal; reformas econmicas que ressaltem
o papel do mercado; condies para o Pas inserirse na competio mundial; reforma previdenciria;
a implantao eficiente de polticas pblicas, etc.

A continuidade/resciso do contrato de
gesto se daria pela avaliao do ministrio
setorial envolvido na parceria,
da pertinncia ou no da continuidade do
Contrato de Gesto ou, atravs de
negociaes com a Organizao Social,
a definio das medidas necessrias
correo do andamento da execuo do
referido contrato, em convergncia com os
interesses do governo federal (Brasil. Mare,
1995b, p. 11, grifos nossos).

Prope-se, ento, transferir para o setor

privado todas as atividades produtivas, e para
um chamado setor pblico no-estatal a
produo dos servios competitivos ou no
exclusivos de Estado, estabelecendo-se um
sistema de parceria entre Estado e sociedade
para seu financiamento e controle (Brasil. Mare,
1995 a). Nessa definio, o Plano Diretor incluiu
os servios educacionais e, a, as universidades.

Vinculada discusso sobre a funo do

Estado na educao superior est a polmica
sobre a normatizao da autonomia universitria.

O setor chamado de pblico no-estatal

pelo Plano Diretor materializar-se-ia por meio das
chamadas organizaes sociais (Brasil. Mare,
1996):

Em outubro de 1991, o governo Collor

encaminhou ao Congresso Nacional uma proposta
de emenda constitucional (PEC n 56/91) que
procurava alterar vrios artigos da Constituio,
incluindo-se o artigo 207, que estabeleceu a
autonomia universitria. So alguns pontos dessa
PEC: as universidades passariam a gozar,
tambm, de autonomia para gerir seus recursos
humanos; aqueles que trabalham nas universidades teriam regime jurdico especial, ficando,
portanto, excludos do Regime Jurdico nico
(RJU), Lei n 8.112, de 1990; as universidades
seriam entidades de natureza jurdica prpria; as
universidades receberiam porcentuais fixos dos
recursos destinados constitucionalmente
educao e nos seus oramentos, no poderiam
ser destinados mais do que 80% dos recursos ao
pagamento de pessoal.

Pessoas jurdicas de direito privado,

constitudas sob a forma de fundaes ou
de sociedade civil sem fins lucrativos, s
quais ser atribuda a prestao de servios sociais de natureza pblica sob
novas bases, compreendendo autonomia
financeira e administrativa e novos
instrumentos de controle e avaliao de
desempenho, permitindo que o cumprimento de sua misso seja realizado
com maior eficincia e eficcia.

A fundao ou sociedade civil, de direito

privado, habilitar-se-ia a administrar os recursos
humanos, as instalaes e os equipamentos
pertencentes ao poder pblico e a receber os
recursos oramentrios para seu funcionamento.
Seriam celebrados contratos de gesto com o
Poder Executivo para a execuo da parceria
entre o privado e o pblico. Um Conselho de
Administrao definiria objetivos e diretrizes de
atuao da entidade.

O MEC explicitava suas propostas na

imprensa, em reunies com reitores e em
discusses com uma Comisso da Andifes
especialmente constituda para debater essa
questo:

22

1) dos 18% dos recursos alocados para a

educao no oramento da Unio, 50%
seriam dedicados ao ensino superior;

Projeto de Lei Complementar n 119, de 1992, e

o deputado Florestan Fernandes, como relator.
Apresentavam-se os seguintes pontos na
discusso (Crub, 1992):

2) as universidades gerenciariam um
oramento global, com liberdade de
transferir recursos de pessoal para
custeio e capital e vice-versa;

1) a dotao global para as Ifes deveria

ser definida a partir do porcentual da
receita de impostos vinculados
manuteno e ao desenvolvimento do
ensino;

3) para efetivar a distribuio de recursos

entre as Ifes seria desenvolvido um
modelo que consideraria nmero de
formandos, nmero de mestres e
doutores, conceito Capes para a psgraduao, rea fsica, etc.;

2) a dotao global para cada instituio

deveria assegurar recursos para
pessoal e outros custeios e capital, de
tal modo que estes equivalessem, no
mnimo, a 25% daqueles;

4) as dvidas trabalhistas deveriam ter

tratamento especial; e

3) uma parcela de 10% dos recursos

totais de OCC seria alocada ao MEC,
com a finalidade de fomentar o
desenvolvimento institucional;

5) a implantao dar-se-ia a partir de 1993.

Em maro de 1992, no documento para discusso na Andifes Algumas observaes sobre a
autonomia universitria, a comisso criada para
negociar com o MEC apresentava sua desconfiana
em relao s propostas governamentais e faziam
as seguintes anlises (Andifes, 1992):

4) a repartio dos recursos entre as

Ifes utilizaria critrios que considerariam dimenso e desempenho;
5) haveria isonomia de carreiras e pisos
salariais, com a possibilidade de
diferenciao de remunerao,
financiada com recursos financeiros
obtidos pela instituio, alm daqueles
do fundo pblico Federal;

Existe considervel desconfiana no seio

da comunidade universitria sobre as reais
vantagens de se efetivar, de imediato, a
autonomia das Ifes. A desconfiana
plenamente justificada, considerando-se o
nvel de incerteza que tem caracterizado
a vida financeira das Ifes nos ltimos anos.
Oramentos no so cumpridos, recursos
so contingenciados, repasses de verbas
so absolutamente irregulares e a prpria
execuo oramentria tem sofrido os
prejuzos inevitveis decorrentes dos grandes atrasos na aprovao e sano do
oramento geral da Unio (grifo nosso).

6) seriam fixados quadros de pessoal,

em articulao com o MEC, de acordo
com critrios de reas, habilitaes e
dimenso; seriam estabelecidas
relaes obrigatrias entre dimenso
do corpo tcnico-administrativo e
corpo docente (no mximo igual a 1,5)
e de despesas com ambos os corpos
(no mximo igual a 1);

Com o impeachment do presidente Collor,

em 1992, toda essa discusso foi interrompida.

7) as contrataes adicionais temporrias ou atribuies adicionais de

regime de trabalho deveriam ser
financiadas por outras fontes distintas
da dotao global, etc.

Nessa poca, elaborava-se a nova LDB

em que tambm se abordava o tema da
autonomia universitria. Entretanto, nenhuma das
propostas contemplava objetivamente os
assuntos relacionados a oramento, finanas e
pessoal. Aes polticas realizaram-se para tentar
a viabilizao de uma lei complementar que
pudesse regulamentar pontos importantes para
o real exerccio da autonomia, nos termos da
Constituio brasileira. Participaram do processo
o deputado Ubiratan Aguiar, que apresentou o

A indefinio de porcentuais de recursos

para a manuteno e desenvolvimento das
instituies; a utilizao de critrios empresariais
para a alocao de recursos; a objetividade
matemtica na determinao do quadro tcnicoadministrativo e docente; e a sinalizao da ida ao
mercado procura de recursos complementares,
entre outras, fizeram com que essas discusses

23

remuneraes, observando parmetros

mnimos comuns de carreira docente e de
pessoal tcnico-administrativo.

no prosperassem. H que se lembrar ainda que o

presidente Itamar Franco havia assumido a
Presidncia da Repblica para um mandato de dois
anos, tempo insuficiente para implantarem-se
mudanas substanciais no que se refere s normas
pertinentes ao quadro de pessoal.

3) O governo federal definir a cada ano um

oramento global para cada universidade,
que ser repassado em duodcimos e
administrado autonomamente por cada
uma delas.

Para evitar mudanas mais profundas, o

MEC constituiu, pela Portaria 350/94, uma
Comisso Nacional responsvel pela Agenda
Autonomia/94, que trabalhou com membros da
Secretaria de Ensino Superior do MEC (SESu/
MEC), Associao Nacional das Universidades
Particulares (Anup), Associao Brasileira das
Universidades Estaduais e Municipais (Abruem),
Federao das Associaes de Servidores das
Universidades Brasileiras (Fasubra) e Associao Nacional dos Dirigentes das Instituies
Federais de Ensino Superior (Andifes), e que se
encarregou de apresentar proposta de desregulamentao de instrumentos que dificultam o
exerccio da autonomia. Foram tratados temas
relacionados nomeao e contratao de
pessoal; cesso, redistribuio e transferncia
de pessoal entre as Ifes; capacitao de pessoal;
expanso de vagas; transformao de cargos;
afastamentos para estudos ou misses no
exterior; concursos pblicos para nveis no
iniciais da carreira de tcnico-administrativos;
Sistema Integrado de Administrao de Pessoal
(Siape); registro de diplomas; estatuto e
regimento; revalidao de estudos e mobilidade
do aluno; administrao de recursos prprios;
licitao; emprstimos e aplicaes financeiras;
gesto financeira; pagamentos de pr-labore;
fundaes, etc.

4) O governo federal manter pelo menos nos

nveis reais atuais o gasto anual com as
universidades e demais instituies de
ensino superior.
5) O Ministrio da Educao, ouvidos os
reitores das Universidades Federais, fixar
os critrios para a distribuio dos recursos
entre as instituies, levando em considerao a avaliao de seu desempenho e
buscando estimular o aumento da eficincia
na aplicao dos recursos pblicos e a
ampliao do atendimento populao.
6) As universidades sero estimuladas a
buscar fontes adicionais de recursos junto
a outras esferas do poder pblico e
iniciativa privada para ampliar o
atendimento a outras demandas sociais
que no o ensino.
7) Nas instituies pblicas federais os
cursos de graduao, mestrado e
doutorado sero gratuitos.
8) Os hospitais de ensino sero subordinados
academicamente s universidades, mas
gozaro de autonomia administrativa com
gesto profissional.

As instituies deveriam decidir sobre

pessoal contrataes e remuneraes; os
oramentos seriam globais, ou seja, os recursos
poderiam ser transferidos de pessoal para
manuteno e investimentos e vice-versa; no
haveria aumento dos recursos financeiros do FPF
para as Ifes; os recursos seriam distribudos
utilizando-se critrios que buscassem a eficincia
e ampliao de atividades; as instituies deveriam procurar fontes adicionais ao FPF; os cursos
de especializao e extenso deixariam de ser
gratuitos e os hospitais de ensino seriam,
administrativamente, separados das instituies.

Entretanto, mais uma vez, poucas aes

de desregulamentao foram implementadas.
Com a posse de novo governo, no ano de
1995, tendo frente o ex-senador Fernando
Henrique Cardoso, foi apresentado o documento A
poltica para as Instituies Federais de Ensino
Superior (Brasil. MEC, 1995), contendo os seguintes
pontos essenciais da poltica a ser implantada:
1) Promover a plena autonomia de gesto
administrativa e financeira das universidades federais, preservando sua condio
atual de entidades de direito pblico.

No incio do governo Fernando Henrique

Cardoso, com o firme propsito de transformar
as Ifes em organizaes sociais, sob a
configurao apresentada at aqui, o Mare deu
conhecimento comunidade universitria de
documento contendo 12 etapas para viabilizao

2) A autonomia de gesto administrativa

dever incluir o poder de cada universidade
decidir autonomamente sobre sua poltica
de pessoal, incluindo contrataes e

24

da aplicao da Lei de Organizaes Sociais na

recriao de Universidade Pblica a ser
administrada por Contrato de Gesto.

Universidades, aprovado em Joo Pessoa (PB),

em 1 de outubro de 1996, contendo regulamentao sobre (Andifes, 1996):

Ocorreram muitos questionamentos a

essa reestruturao das Ifes e, aparentemente,
a idia foi abandonada pelo governo federal.
preciso dizer aparentemente, pois, nas propostas
apresentadas pelo MEC para estabelecer regras
para o funcionamento da autonomia universitria,
aparecer recorrentemente a idia de implantarse um contrato de gesto, instrumento que serviria, como diz o prprio texto do Mare, para
estabelecer uma convergncia entre os
interesses do governo federal e da organizao
social.

1) a natureza jurdica das universidades;

2) em que consiste a autonomia
didtico-cientfica, a autonomia administrativa e a autonomia de gesto
financeira e patrimonial;
3) a existncia de um Sistema Federal
de Ensino Superior;
4) o regime jurdico dos professores e
tcnico-administrativos;
5) as regras para o financiamento, etc.
Com relao ao item sobre o financiamento das Ifes, a Andifes conduziu-se com
cautela. Nas estaduais paulistas, a implantao
da autonomia deu-se com um aumento dos
porcentuais de recursos que se destinavam,
historicamente, s universidades. Os valores
totais, at 1986, ficavam em torno de 5% do ICMS
paulista; o valor de 1987, foi de 7,73% e o valor
de 1989, quando da implantao da autonomia,
foi de 8,4%. Em 1992, ele passou para 9% e hoje
ele de 9,57%, sendo que, em 1998, discutia-se
a elevao desse porcentual para 11%. Esses
diversos aumentos em apenas oito anos
aconteceram depois de longas discusses que
envolveram os dirigentes, a comunidade universitria, as entidades sindicais, os Poderes
Executivo e Legislativo, e justificaram-se tanto
pela necessidade da melhoria das condies
salariais e de trabalho quanto pela expanso das
atividades de ensino, pesquisa e extenso.

No documento Propostas de reforma

constitucional, apresentado em outubro de 1995,
o MEC prope uma alterao para o artigo 207
da Constituio do Brasil, que acrescenta a expresso na forma da lei ao texto constitucional.
Grande reao a essa desconstitucionalizao
da autonomia universitria fez com que a
proposta no obtivesse xito.
A partir da rejeio proposta do governo,
instala-se uma grande discusso nas diversas
instncias relacionadas questo: MEC, Andifes,
Crub, Anup, Abruem, Fasubra e UNE. O primeiro
embate d-se em torno da auto-aplicabilidade do
artigo 207, e divergncias de interpretao
apresentam-se em toda a extenso da
discusso.
O caminho seguido pela Andifes foi o proposto por Jos Alfredo de Oliveira Baracho
(1996), em Autonomia Universitria: questes
constitucionais e legais auto-aplicabilidade do
artigo 207, parecer fornecido Andifes sobre
aspectos da autonomia universitria:

Um fato gravssimo na implantao da

autonomia das universidades paulistas foi a
incluso do pagamento dos aposentados nos
recursos que se dirigiam a cada universidade.
Na Unicamp, por exemplo, em 1989, 66% do
oramento destinava-se ao pagamento de
salrios incluindo-se os dos aposentados e,
em 1998, esse porcentual chegou a 95%. claro
que no s o pagamento de aposentados
responsvel por essa situao; o aumento da
qualificao dos professores, que elevou de 48%
para 86% o quadro docente com o ttulo de doutor,
fez tambm aumentar as despesas com a folha
de pagamento de pessoal (Tavares, 1998).

Diante deste quadro, embora sendo desnecessria a regulamentao, legtima

a idia de uma Lei Orgnica das Universidades, que venha melhor definir a
autonomia, evitando que uma lei com
contedo indesejvel seja votada pelo Congresso diante da ausncia de participao
das Universidades neste processo, sendo
que para sua elaborao no necessria
a alterao do texto constitucional.

Trabalhando nessa perspectiva, em

1996, a Andifes apresentou ao MEC a proposta
de um anteprojeto de Lei: Lei Orgnica das

Admitindo-se que o oramento das Ifes seja

global, a experincia paulista nos indica que as

25

questes bsicas a serem debatidas com relao

ao financiamento so:

n 370, apresentado pelo governo ao Congresso

Nacional.

1) como definir o montante de recursos a

ser distribudo?

O prprio nome do Fundo gera polmica,

pois a manuteno e desenvolvimento do ensino
superior deixam-no aberto ao financiamento de
crdito educativo, repasse para as instituies
estaduais, municipais, etc. Define-se que ele seria
constitudo de 75% dos recursos vinculados
educao e que fazem parte do FPF. Seria
suficiente? Permitiria a expanso do sistema?
Como incluir os recursos desvinculados pelos
fundos como o FEF?

2) como tratar os fundos, como o FEF,

que faz uma desvinculao oramentria dos recursos para a
educao?
3) como garantir a suficincia dos
recursos ao longo do tempo?
4) quais os critrios a serem utilizados
para distribuir entre as Ifes o montante
de recursos? e

A srie histrica dos recursos do FPF e dos

recursos das Ifes, excluindo-se os recursos prprios,
deixa um pouco mais clara a discusso. A Tabela 6
mostra como foi esse porcentual ao longo do perodo
de 1990 a 2002, simulando a existncia do Fundo.

5) como efetuar o pagamentos dos

aposentados?
Nova postura do MEC, entretanto, mudou
o rumo das discusses; de uma discusso sobre
a autonomia das universidades brasileiras, como
estava em debate, passou-se a regulamentar
apenas a autonomia das Ifes, ou seja, somente
das instituies pblicas federais. A partir dessa
deciso, o ponto central da definio do financiamento das Ifes passa a se situar no estabelecimento de um Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Superior como um
porcentual dos recursos vinculados educao,
e sob a gerncia da Unio. Essa discusso deuse por meio do Projeto de Emenda Constitucional

Ano
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002

V-se que no seria possvel manter o

pagamento das despesas das Ifes utilizando-se
75% dos recursos do FPF para a educao; em
geral os gastos das Ifes foram superiores aos que
seriam os recursos do Fundo de recursos. Se
retirarmos o pagamento de inativos, pensionistas
e precatrios, encontramos os dados da Tabela 7.
Em todas as propostas do MEC estava
presente a retirada do pagamento de inativos e
pensionistas do clculo do montante a ser destinado ao financiamento das instituies. V-se

Tabela 6 Simulao do fundo de recursos para as Ifes*

Valores em R$ milhes, com preos de janeiro de 2003 (IGP-DI/FGV)
75% dos recursos mnimos para a educao,
Gasto com as
%
sem a existncia do FEF,
Ifes (A)
(A)/(B)
que a Unio destinaria ao Fundo (B)
9.660
10.369
107,3
7.240
8.058
111,3
4.369
7.119
162,9
8.067
9.049
112,2
10.930
10.990
100,5
9.349
12.325
131,8
9.078
11.185
123,2
9.443
11.088
117,4
10.587
10.855
102,5
10.848
11.024
101,6
9.704
10.393
107,1
10.141
9.488
93,6
9.654
9.689
100,4

Fonte: Primeira Coluna: Clculos deste estudo. Segunda Coluna: Execuo Oramentria da Unio
www.camara.gov.br.
*Considerando o retorno de recursos como os do FEF, incluindo-se os valores pagos a aponsentados,
pensionistas excluindo-se os recursos prprios.

26

na Tabela 7 que, a partir de 1997, passaria a existir

uma certa folga em relao ao porcentual de 75%.

Executivo e, depois, o prprio governo parece no

querer abrir mo do poder que ele detm sobre as
instituies, quando gerencia os seus oramentos.

Entretanto, um ponto decisivo para a interrupo da discusso sobre a subvinculao de

recursos para um fundo que financiaria as Ifes ocorreu quando o governo apresentou a proposta de
que o fundo composto de 75% dos recursos
vinculados constitucionalmente Unio deixaria de
existir aps dez anos. Imediatamente, os apoios
proposta de constituio do fundo esvaram-se.

Nas diversas propostas apresentadas

durante o governo FHC, aparece recorrentemente
a idia de implantar-se um contrato de gesto s
vezes travestido de Plano de Desenvolvimento
Institucional (PDI) que deveria ser convergente
com os interesses do Governo Federal (Brasil.
Mare, 1995b, p. 11).

O MEC apresentaria, ainda em 1999, uma

outra proposta que exigiria a aprovao de um
Contrato de Desenvolvimento Institucional, a partir
do qual se determinaria o montante de recursos a
ser alocado em cada Ifes, e uma relativizao da
autonomia, existindo diversos graus de autonomia.
Essa proposta nada mais do que a implantao
de uma espcie de contrato de gesto, como estava
previsto na proposta das organizaes sociais.

Os planos de desenvolvimento institucionais, quando elaborados com a participao e

envolvimento daqueles que o executaro, sem
imposio principalmente sob a coao do
financiamento de metas a serem alcanadas,
constitui-se um valioso instrumento da gesto universitria, por estabelecer princpios, diretrizes,
metas a serem alcanadas e responsabilidades;
o PDI, nessas condies, colabora para que os
rumos estabelecidos para a instituio sejam
perseguidos por todos os que possuem
responsabilidade em sua execuo. Seria um
grande risco para o Pas que o seu maior sistema
de ensino superior deixasse de ser pblico e
passasse a ser governamental, e trabalhasse
para atender aos interesses do partido poltico
ou do grupo dirigente que assumisse o Poder
Executivo, temporariamente. A importncia que
as instituies federais possuem para as suas

Essa nova proposta tambm recebeu forte

reao contrria da comunidade universitria.
Portanto, no que se relaciona ao cumprimento do artigo 207 da Constituio Federal, que
estabelece a autonomia universitria, no houve
nenhum avano de 1989 a 2003. Primeiro, a
comunidade universitria, incluindo os seus
dirigentes, permanentemente temerosa e crtica
em relao s propostas emanadas do Poder

Tabela 7 Simulao do fundo de recursos para as Ifes*

Valores em R$ milhes, com preos de janeiro de 2003 (IGP-DI/FGV)
Ano
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002

75% dos recursos mnimos para a educao,

sem a existncia do FEF,
que a Unio destinaria ao fundo (B)
9.660
7.240
4.369
8.067
10.930
9.349
9.078
9.443
10.587
10.848
9.704
10.141
9.654

Gasto com as
Ifes (A)
8.578
6.032
4.905
5.755
6.418
7.792
7.086
6.672
6.360
7.057
6.730
6.114
6.217

%
(A)/(B)
88,8
83,3
112,3
71,3
58,7
83,3
78,1
70,7
60,1
65,1
69,3
60,3
64,4

Fonte: Primeira Coluna: Clculos deste estudo. Segundo Coluna: Execuo Oramentria da Unio
www.camara.gov.br.
*Considerando o retorno de recursos como os do FEF, excluindo-se os valores pagos a aposentados,
pensionistas e precatrios e excluindo-se os recursos prprios.

27

regies de atuao e a autonomia que elas

precisam ter para estabelecerem metas
prioritrias a serem executadas no permitem
que definies importantes como um Plano de
Desenvolvimento Institucional lhes sejam
impostas pelo governo.

A separao entre recursos prprios e

recursos do Tesouro Nacional, tem o objetivo de
deixar bem claro quais so os recursos que a
prpria instituio conseguiu diretamente pelas
suas aes na sociedade recursos prprios e
convnios/contratos e quais so aqueles que
a instituio recebeu diretamente da arrecadao
de tributos, chamados recursos do Tesouro.

Dessa forma, a regulamentao da autonomia financeira das Ifes no se concretizou nesse perodo de governo, e elas continuam a
depender integralmente das definies oramentrias estabelecidas pelo Poder Executivo e
aprovadas pelo Congresso Nacional.

Sero analisados, primeiro, os recursos

das Ifes, excetuando-se os recursos prprios e,
depois, os recursos prprios arrecadados e que
foram executados via Oramento Geral da Unio.
Existe uma parcela de recursos das Ifes que
intermediada por fundaes de direito privado
que apiam as atividades das instituies. Esses
recursos no fluem por meio da execuo oramentria institucional e, alm de pagarem a
execuo de convnios/contratos, assessorias
e consultorias, permitem uma complementao
salarial aos professores e servidores tcnicoadministrativos que participam da execuo dos
projetos.

1.6 O financiamento das Ifes no perodo

1989-2002
Os recursos do fundo pblico federal que
financiam as atividades das Ifes so divididos
em recursos diretamente arrecadados,
chamados de recursos prprios; recursos
provenientes de convnios/contratos com
organismos pblicos e/ou privados e recursos
oriundos das outras fontes, como impostos,
taxas, contribuies, etc., que so chamados de
recursos do Tesouro Nacional. Os recursos
prprios so provenientes de prestao de
servios pelas diversas unidades da instituio,
prestao de servios ao Sistema nico de
Sade (SUS) pelos Hospitais Universitrios
(HUs), taxas internas, aluguis, doaes,
receitas resultantes de aplicaes no mercado
financeiro, etc.

Excluindo-se, portanto, os recursos

prprios, os recursos gastos com as Ifes nos
grandes blocos de despesa, como Pessoal e
Encargos Sociais, Encargos da Dvida, Outras
Despesas Correntes, Investimentos, Inverses
Financeiras e Amortizao da Dvida, esto na
Tabela 8. O Grfico 1 mostra o total de recursos
das Ifes.

Tabela 8 Recursos das Ifes, grandes blocos de despesa (1989-2002), excluindo-se os recursos prprios
Valores em R$ milhes, com preos de janeiro de 2003 (IGP-DI/FGV)
Pessoal e Encargos Outras
Amortizao
Ano encargos
Inverses
Total
da
despesas Investimentos
da
financeiras
sociais
dvida
correntes
dvida
1989
12.019
0,49
704
192
0,45
12.917
9.180
1990
0,24
767
422
0,03
0,21
10.369
1991
7.010
0,48
732
314
0,08
0,51
8.058
1992
6.118
1,75
736
262
0,25
0,77
7.119
1993
7.739
0,25
1.055
255
0,28
0,44
9.049
1994
9.559
0,35
1.174
248
8,02
0,82
10.990
1995
10.867
0,29
1.294
164
0,22
0,68
12.325
1996
9.700
1.268
216
0,86
11.185
1997
9.658
1.311
119
0,17
11.088
1998
9.525
1.321
9
10.855
1999
9.869
1.133
22
11.024
2000
9.240
1.078
75
0,00
10.393
2001
8.409
1.036
43
9.488
2002
8.819
835
33
1,96
9.689
Fonte: Recursos das Ifes: 1989: (MEC, 1990, 21); 1990-1994:MF/STN/CGC; 1995-2002.
Execuo Oramentria da Unio http://www.camara.gov.br.

28

Grfico 1 Total de recuros das Ifes (1989-2002), excluindo-se os recursos prprios

Valores em R$ milhes, com preos de janeiro de 2003(IGP-DI/FGV)
Fonte: 1989: gov. Sarney; 1990-1992: gov.collor; 1993-1994:gov.Itamar; 1995-2002: gov.FHC.

as vagas de aposentadoria. A elevao dos

recursos de pessoal em 1999 seria devido
implantao da Gratificao de Estmulo
Docncia (GED), pela Lei n 9.678, de 3 de julho
de 1998.

Os valores financeiros destinados aos

encargos e amor tizao da dvida so
pequenos, quando comparados com os recursos
de pessoal, outras despesas correntes e
investimentos, e, no perodo 1989-2002, cobriram
dvidas de algumas instituies Universidade
de Braslia (UnB); Universidade Federal do
Maranho (UFMA) e Universidade Federal de
Minas Gerais (UFMG). As inverses financeiras
tambm so de pequena monta, com o maior
valor ocorrendo em 1994, quando foram gastos
R$ 8,02 milhes nessas atividades. Os recursos
das Ifes concentraram-se nos blocos que
registram o pagamento de pessoal e encargos
sociais, que realizam as outras despesas
correntes e no que efetiva as despesas de
investimento.

necessrio dirigir um olhar mais atento

para os recursos de pessoal e encargos sociais,
outras despesas correntes e investimentos. No
montante dos recursos gastos com pagamento
de pessoal e encargos sociais, esto includos
os pagamentos de inativos, pensionistas e
precatrios; preciso examinar que volume de
recursos destina-se ao pagamento daqueles que
se encontram em atividade nas instituies.
Includos nas outras despesas correntes, esto
os pagamentos dos chamados salrios
indiretos como vale-transpor te, auxlioalimentao, vale-creche, etc. Que montante de
recursos destina-se efetiva manuteno das
instituies? Num exame rpido da Tabela 8, a
coluna relativa a investimentos, indica a
gravidade da drstica reduo dos valores que
foram destinados realizao de obras,
aquisio de equipamentos, material permanente,
livros, etc. No montante de recursos de pessoal
e encargos sociais esto includos os recursos
para pagamento de inativos, pensionistas e
precatrios. O porcentual dos gastos com
inativos e pensionistas, em relao ao total dos
gastos com pessoal, da ordem de 30%, o que
distorce anlises que so realizadas a respeito
dos custos das atividades realizadas pelas Ifes.
O valor gasto com o pagamento do pessoal em
atividade, nas Ifes, , portanto, substancialmente
menor que aqueles da Tabela 8.

Os recursos alocados no fundo pblico

das Ifes, excluindo-se os recursos prprios,
tiveram o seu valor mais elevado em 1989, e,
como resultado da presso por reduo dos
gastos das Ifes o que significaria a reduo
dos gastos fiscais do governo federal , os
valores foram sempre decrescentes, desde a
posse at o impeachment do presidente Collor,
em 1992. O ano de 1992 foi o que teve o pior
resultado do perodo. H, depois, de 1993 a 1994,
no governo Itamar, uma certa recuperao no
volume de recursos. O aumento dos recursos
no ano de 1995 reflete aumentos salariais no ano
de 1994. A queda da massa salarial dos
trabalhadores das Ifes apresenta-se, a partir de
1995, como fruto de uma poltica salarial que no
proporcionou reajustes lineares regulares, e
impediu a abertura de concursos pblicos para

29

A Tabela 9 apresenta os gastos com pessoal

quando se subtrai o pagamento de inativos,
pensionistas e precatrios.
O Grfico 2 apresenta a evoluo dos
gastos com o pessoal em atividade.

gua, luz, telefone, fotocpias, pagamento de

servios de terceiros, pagamento de professores
substitutos a partir de 1997 , etc. Nesse
perodo, os gastos das Ifes com esses itens
foram os da Tabela 10.

Explicita-se, por tanto, um resultado

claramente decrescente, de 1995 a 2002
governo FHC , para os recursos de pessoal e
encargos sociais das Ifes, quando se retiram os
gastos com inativos, pensionistas e precatrios.

Esses recursos caram um pouco de

1990 a 1992; elevaram-se de 1993 a 1995 e
permaneceram praticamente inalterados de 1995
a 1998, sofrendo quedas sucessivas de 1999 a
2002, o que provoca uma diminuio nas
condies de as instituies elaborarem novos
projetos e implement-los sem a presena de
recursos de fontes oriundas do setor privado, o
que exige a presena do servio das fundaes

As outras despesas correntes so

aquelas que se destinam aquisio de material
de consumo para os laboratrios, pagamento de

Tabela 9 Recursos de pessoal e encargos sociais das Ifes retirando-se inativos,

pensionistas e precatrios, excludos os recursos prprios (1990-2002)
Valores em R$ milhes, com preos de janeiro de 2003(IGP-DI/FGV)
Ano
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002

Rec. pessoal e
encargos sociais
9.180
7.010
6.118
7.739
9.559
10.867
9.700
9.658
9.525
9.869
9.240
8.409
8.819

Inat., pens. e
precatrios
1.027
1.323
1.412
2.062
3.059
3.448
3.201
3.633
3.687
3.576
3.297
3.015
3.148

Rec. pessoal
Atividade
8.153
5.687
4.705
5.676
6.500
7.418
6.499
6.025
5.838
6.293
5.943
5.394
5.671

Grfico 2 Recursos de pessoal e encargos sociais das Ifes

retirando-seinativos, pensionistas e precatrios (1990-2002)
Fonte: 1990-1992: gov. Collor; 1993-1994: gov. Itamar; 1995-2002: gov. FHC.

30

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

9.000
8.000
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
1990

R$ milhes

Fonte: Execuo Oramentria apurada pela STN, de 1990 a 1994 e Execuo Oramentria
da Unio de 1995 a 2002 http://www.camara.gov.br.

dirigiram para a modernizao de laboratrios,

aquisio de livros, construo de novas salas
de aulas, aquisio de reagentes qumicos para
os laboratrios, etc., embora nada disso tenha
ocorrido efetivamente.

de apoio na gerncia desses recursos. nesse

contexto que vem crescendo o nmero de
fundaes de apoio, uma vez que falta autonomia
s universidades para gerirem os seus recursos
prprios dentro dos parmetros da administrao
superior das instituies.

No contexto dos gastos de outras

despesas correntes e investimentos, encontramse, alm daqueles que se destinam diretamente
s finalidades acadmicas, os chamados
salrios indiretos que so: vale-transporte,
auxlio-alimentao, assistncia mdica e
odontolgica a servidores e seus dependentes,
apoio educao das crianas de 0 a 6 anos
chamado de vale-creche , e o Pasep, formao

Quando comparamos os valores de outras

despesas correntes do perodo de 1990 a 1994
valores que flutuaram entre R$ 767 milhes e R$
1.174 milhes , com os valores do perodo de
1995 a 2002 valores entre R$ 1.294 milhes e
R$ 835 milhes , poderamos ser levados a
concluir que houve, num determinado perodo, uma
elevao substancial nos recursos que se

Tabela 10 Recursos de outras despesas correntes das

Ifes, excluindo-se os recursos prprios (1990-2002)
Valores em R$ milhes, com preos de
janeiro de 2003 (IGP-DI/FGV)
Recursos de outras
Ano
despesas correntes
1990
767
1991
732
1992
736
1993
1.055
1994
1.174
1995
1.294
1996
1.268
1997
1.311
1998
1.321
1999
1.133
2000
1.078
2001
1.036
2002
835

Grafico 3 Recursos de outras despesas correntes das Ifes,

excludos os recursos prprios (1990-2002)
Fonte: 1990-2002: gov. Collor,1993-1994: gov. Itmar;1995-2002: gov. FHC.

31

2002

2001

2 000

1 999

1 998

1 997

1 996

1 995

1 994

1 993

1 992

1 991

1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
1 990

R$ milhes

Fonte: Execuo Oramentria apurada pela STN, de 1990 a 1994

e Execuo Oramentria da Unio de 1995 a 2002
http://www.camara.gov.br.

do Patrimnio do Servidor Pblico. So itens de

despesas que se caracterizam como benefcios
aos servidores, muito deles implantados para
amenizar a falta de reajustes salariais lineares.
Alm desses, so considerados como recursos
de outras despesas correntes o pagamento de
professores substitutos e o pagamento de
mdicos residentes. Os professores substitutos
deveriam ser pagos com recursos de pessoal, o
que ocorreu at 1996, alterando-se, a partir de
1997, para recursos de outras despesas
correntes. O pagamento dos mdicos residente
poderia ser caracterizado como bolsa-salrio. A
contratao de professores substitutos fez-se
necessria pela proibio de abertura de novos

concursos pblicos para a vaga dos professores

que se aposentaram.
A efetiva manuteno das instituies ,
portanto, realizada com os recursos resultantes
da subtrao de todos os valores associados a
essas atividades. A Tabela 11 mostra os valores
que resultaram para esse fim. O Grfico 4 mostra
o total de recursos para a efetiva manuteno
das Ifes.
Os recursos para a efetiva manuteno
das instituies reduziram-se, de 1990 para 2002,
em 62%. Ressalta-se que no governo Itamar
Franco, de 1993 a 1994, esses recursos atingiram
seus maiores valores no perodo. De 1993 ano

Tabela 11 Recursos para efetiva manuteno das Ifes (1990-2002),

excluindo-se recursos diretamente arrecadados
Valores em R$ milhes, com preos de janeiro de 2003 (IGP-DI/FGV)
Ano
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002

Rec. de outras
desp. e investimentos
1.188
1.047
999
1.310
1.422
1.458
1.484
1.430
1.330
1.155
1.154
1.079
868

Benefcios
a servidores*

Pasep
54
44
25
15
9
27
26
13

1
10
18
53
277
509
451
410
368
326
290
300
244

0,1
-

Prof.
subst.
116
177
122
103
115
120

Res. Ass. md., Efetiva

md. odon., ser. manuten.
39
0,2
1.094
43
0,2
950
40
0,3
916
0,5
1.241
0,9
1.136
95
1,7
826
90
12,1
904
93
8,8
789
85
3,2
698
70
636
71
0,1
689
86

0,3
0,1

663
417

R$ milhes

Fonte: Execuo Oramentria apurada pela STN, de 1990 a 1994 e Execuo Oramentria da Unio de 1995 a 2002
http://www.camara.gov.br.
*Vale-transporte, auxlio-alimentao e vale-creche.

1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Grfico 4 Total de recursos para efetiva manuteno das Ifes

(1990-2002), excluindo-se recursos diretamente arrecadados
Fonte: 1990-1992: gov.collor;1993-1994:gov.Itamr;1995-2002:gov.FHC.

32

com o maior recurso para 2001 houve uma

reduo de 66%. A implantao dos diversos
benefcios ocorreu a partir de 1994 e, a partir de
1995, os reajustes lineares dos servidores
pblicos foram desativados. Os benefcios,
portanto, passaram a atuar como salrios
indiretos. A drstica reduo nesses recursos
pode ser aquilatada verificando-se que, em 1990,
eles significavam 92,1% dos recursos de outras
despesas correntes e investimentos e, em 2002,
apenas 48% desses recursos.

recursos, excludos os diretamente arrecadados

pelas instituies, consta da Tabela 12 e do
Grfico 5.
O Grfico 5 explicita a drstica reduo
ocorrida no perodo. Comparando-se 1990 com
2002, pode-se afirmar que eles se reduziram a
um 13 avos e, nos anos de 1998 e 1999, foram
quase nulos, quando comparados com os de
1990.
Utilizando-se dos recursos prprios,
aqueles arrecadados pela prestao de serios,
assessorias, consultorias, cursos, aplicao no
mercado financeiro, etc., as seguintes despesas

Os recursos de investimentos aplicamse aquisio de equipamentos, mobilirio,

material bibliogrfico, obras fsicas, etc. Esses

Tabela 12 Recursos de investimentos das Ifes,

excluindo-se os recursos prprios (1990-2002)
Valores em R$ milhes, com preos de
janeiro de 2003 (IGP-DI/FGV)
Ano
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002

Investimentos
422
314
262
255
248
164
216
119
9
22
75
43
33

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

450
400
350
300
250
200
150
100
50
1990

R$ milhes

Fonte: Execuo Oramentria apurada pela STN,

de 1990 a 1994 e Execuo Oramentria da Unio
de 1995 a 2002 http://www.camara.gov.br

Grfico 5 Recursos de investimentos das Ifes,

excluindo-se os recursos prprios (1990-2002)
Fonte: 1990-1992: gov. Collor; 1993-1994: gov. Itamar; 1995-2002: gov. FHC.

33

entre as instituies e o mercado e que, de

alguma forma, acentuam sua insero no
chamado quase-mercado educacional. A evoluo do nmero de fundaes credenciadas
pelo MEC e pelo MCT, para atuarem conjuntamente com as Ifes, credenciamento previsto na
Lei n 8.958, de 1994, nos d uma idia dessa
corrida (Brasil. MEC, 2002): em 1995, estavam
credenciadas 42 fundaes de apoio; em 1996,
52 fundaes; em 1997, 61 fundaes; em 1998,
68 fundaes; em 1999, 79 fundaes; em 2000,
88 fundaes; e em 2001, 96 fundaes de apoio
s Ifes. Houve, portanto, de 1995 para 2001, um
crescimento de 129% no nmero de fundaes
de apoio credenciadas pelo MEC e MCT. So

foram realizadas pelas Ifes, de 1989 a 2002

(Tabela 13 e Grfico 6):
Os recursos prprios dirigiram-se,
prioritariamente, para o pagamento de outras despesas correntes e investimentos. Algumas
insituies aplicaram recursos prprios em pagamento de pessoal e encargos sociais, encargos
das dvidas, inverses financeiras e amortizao
de dvidas pequenos valores se comparados aos
de outras despesas correntes e investimentos.
Sobre os recursos prprios temos ainda
a observar que a partir de 1995 houve uma
corrida das Ifes em direo s fundaes de
apoio, utilizando-as como veculo de interlocuo

Tabela 13 Recursos das Ifes (1989-2002), originrios da arrecadao prpria

Valor em R$ milhes, com preos de janeiro de 2003 (IGP-DI/FGV)

Ano
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002

Pessoal e
encargos
sociais
15,8
17,5
12,6
11,7
10,0
14,0
16,2
5,5
-

Encargos
da
dvida
1,4
2,4
4,0
2,5
3,0
3,0
2,8
3,7
2,0
1,2
-

Outras
despesas
correntes
556
617
555
635
800
996
782
842
691
721
323
313
298
287

Inverses
financeiras

Investimentos
182
121
127
149
414
493
275
51
86
79
68
54
61
37

2,7
3,0
1,9
4,3
6,2
6,8
0,9
0,1
0,1
0,1
0,2
0,1
0,1

Amortizao
da
dvida
0,1
3,4
0,9
0,8
0,9
1,2
1,5
1,5
3,7
1,3
-

Total
755
764
703
802
1.232
1.514
1.085
899
783
808
391
367
359
324

Grafico 6 Total de recursos das Ifes (1989-2002),

originrios de arrecadeo prpria
*Valores em R$ milhes, com preos de janeiro de 2003 (IGPDI/FGV)
Fonte:1989: gov. Sarney; 1990 1992: gov. Collor; 19931994: gov. Itmar; 1995 2002: gov. FHC.

34

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0

1989

R$ milhes*

Fonte: Recursos das Ifes: 1989:(MEC, 1990,21);1990-1994: MF/STN/CGC;1995-2002: Execuo Orametntria da Unio
http://www.camara.gov.br; Desp.Correntes do FPF: Execuo Oramentria do governo federal e Balano Geral da Unio.

fundaes de apoio com as mais variadas

vinculaes institucionais e que servem a objetivos
os mais diversos, muitas vezes sem a devida
transparncia na realizao de suas atividades e
prestao de contas s universidades.

queda); em relao s despesas correntes do fundo

pblico federal, caram de 5,70%, em 1989, para
3,17%, em 2002 (44% de queda); em relao
arrecadao de impostos da Unio, caram de 12,5%,
em 1989, para 7,9%, em 2002 (37% de queda).

Trs indicadores da riqueza nacional, o

Produto Interno Bruto, as despesas correntes
do fundo pblico federal e o total de arrecadao
de impostos da Unio, permitem avaliar o que
representou o financiamento das Ifes no
contexto da riqueza brasileira. A Tabela 14 e os
Grficos 7, 8 e 9 apresentam os recursos das
Ifes como porcentual desses indicadores.

H, portanto, em relao riqueza nacional,

uma crnica reduo dos recursos financeiros
aplicados nas Ifes, o que est comprometendo o
desenvolvimento dessas instituies, bem como a
capacidade que elas possuem de interveno na
realidade do Pas. Nesse cenrio, torna-se difcil a
gerao de conhecimento bsico e tecnolgico. Ao
que parece, portanto, no h uma preocupao
efetiva dos Poderes Executivo e Legislativo com
relao a essas instituies que so fundamentais
para o desenvolvimento e para a soberania do Pas.

Os recursos, em relao ao PIB, caram

de 0,97%, em 1989, para 0,64%, em 2002 (34% de

Tabela 14 Recursos das Ifes como porcentual do PIB, das despesas correntes do fundo
pblico federal (FPF) e da arrecadao de impostos da Unio
Valores em R$ milhes, com preos de janeiro de 2003 (IGP-DI/FGV)

Ano
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002

PIB
1.408.403
1.409.181
1.432.250
1.395.684
1.393.080
1.376.560
1.521.148
1.650.403
1.709.762
1.727.901
1.653.497
1.643.493
1.622.804
1.574.396

Despesas
correntes
do FPF
240.014
229.929
167.124
184.753
237.329
229.352
262.071
270.722
277.633
305.880
316.517
296.127
316.275
316.320

Ifes

Impostos
Recursos
13.672
11.133
8.761
7.921
10.282
12.504
13.410
12.084
11.871
11.662
11.415
10.760
9.847
10.012

109.378
119.886
94.166
56.889
104.337
139.352
119.719
119.806
122.698
136.897
137.663
125.560
131.517
126.473

%PIB
0,97
0,79
0,61
0,57
0,74
0,91
0,88
0,73
0,69
0,67
0,69
0,65
0,61
0,64

%FPF
5,70
4,84
5,24
4,29
4,33
5,45
5,12
4,46
4,28
3,81
3,61
3,63
3,11
3,17

% Impostos
12,5
9,3
9,3
13,9
9,9
9,0
11,2
10,1
9,7
8,5
8,3
8,6
7,5
7,9

Grfico 7 Total de recursos das Ifes, todas as fontes, como porcentual do PIB
Fonte: 1989: gov. Sarney; 1990-1992: gov. Collor; 1993-1994: gov. Itamar; 1995-2002: gov. A40:A54FHC.

35

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1,20
1,00
0,80
0,60
0,40
0,20
0,00

1989

Fonte: PIB: Banco Central do Brasil e Ipea http://www.ipeadata.gov.br; Impostos: Arrecadao da Receita Administrada
pela SRF. http://www.receita.fazenda.gov.br; Recursos das Ifes: 1990-1994: MF/STN/CGC; 1995-2002: Execuo
Oramentria da Unio http://www.camara.gov.br; Desp. Correntes do FPF: Execuo Oramentria do governo
federal e Balano Geral da Unio.

2001

2002

2001

2002

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

6,00
5,00
4,00
3,00
2,00
1,00
0,00

Grfico 8 Total de recursos das Ifes, todas as fontes, como porcentual

das despesas correntes do fundo pblico federal
Fonte:1989:gov.Sarney;1992:gov.Collor;1993 1994: gov. Itmar; 1995 2002: gov. FHC

15,0
10,0

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

0,0

1989

5,0

Grfico 9 Total de recursos das Ifes, todas as fontes, como

porcentual dos impostos
Fonte:1989:gov.Sarney;1992:gov.Collor;1993 1994: gov. Itmar; 1995 2002: gov. FHC

36

PARTE II

BASES PARA A DEFINIO DE DIRETRIZES E AES

A implementao de uma verdadeira

autonomia exige a definio clara do montante
de recursos a ser garantido e sua distribuio
entre as Ifes, de modo a garantir maior efetividade
social na utilizao dos recursos do fundo
pblico. Nesse sentido, faz-se necessrio discutir
em profundidade:

2.1 Questes e definies fundamentais

So grandes, portanto, os desafios para

se compreender a situao das Ifes, bem como
para definir diretrizes e aes para uma poltica
que garanta a manuteno e o desenvolvimento
dessas instituies, tendo por base as
necessidades concretas do Pas, a natureza
histrica da universidade e a efetivao da
autonomia universitria, conforme estabelece a
Constituio Federal de 1998.

a) Quais fontes deveriam ser utilizadas

para a obteno desse montante de
recursos? Um porcentual dos impostos? Um porcentual do PIB? Um
porcentual das despesas correntes do
fundo pblico federal?

O papel e as funes a serem desempenhadas, no contexto nacional, pelo conjunto

das Ifes, precisam ser minimamente acordadas
entre a sociedade, governantes e instituies, o
que significa definir diretrizes e aes em
consonncia com um projeto de nao que possa
gerar maior qualidade de vida e bem-estar para
a populao brasileira. Nessa formulao,
preciso responder s seguintes indagaes:

b) Como dividir o montante de recursos

entre as instituies? Deveriam ser
utilizadas frmulas contendo indicadores quantitativos e qualitativos? Como
definir indicadores qualitativos?
Nesse momento, preciso estabelecer,
portanto, o melhor caminho para esse importante
conjunto de instituies brasileiras e
abandonarmos a idia j latente em muitas
instncias, inclusive dentro da prpria instituio,
de que a trajetria atualmente seguida inevitvel
e que elas tendem a sucumbir e a diminuir sua
importncia para a formao de profissionais,
para a gerao de conhecimento e para o
desenvolvimento cientfico, tecnolgico e cultural
da Nao. H, portanto, muitas indefinies e
problemas a resolver.

a) Como potencializar ainda mais a

contribuio das Ifes, visando diminuir
as desigualdades regionais?
b) Como democratizar a gesto das
universidades?
c) Que colaborao mais direta poderia
ser estabelecida entre as instituies
para, tambm, diminuir a heterogeneidade existente entre elas sem,
contudo, eliminar suas especificidades histricas e as perspectivas
de constituio de identidades
prprias?

2.2 Um programa emergencial

preciso, em primeiro lugar, tratar assuntos
emergenciais, muito claramente explicitados pela
Andifes em 2003, como o pagamento de despesas
bsicas, tais como: gua, luz, telefone, correio, etc.,
alm da reposio dos quadros de docente e de
tcnicos administrativos.

d) Como manter um controle sobre a

chegada ao quase-mercado educacional, que poderia ocasionar uma
mercantilizao ampla da produo do
trabalho acadmico?

As aes emergenciais devem prever,

ainda, reformas de infra-estrutura fsica, que no
envolvam novas edificaes, mas reparos e
adequao das instalaes existentes, tais como:

e) Quais deveriam ser as bases para a

existncia e o funcionamento das
fundaes de apoio?

37

trabalho na instituio. So muitos os docentes

que, mesmo aposentados, querem manter um
vnculo de trabalho com as universidades,
sobretudo por meio de realizao de pesquisas
e atividades de ensino na ps-graduao. Para
tanto, internamente, dever-se-ia estabelecer
critrios para a efetivao desse vnculo.

a) pequenas obras;
b) obras emergenciais e reparos urgentes;
c) concluso de obras paralisadas;
d) manuteno de edificaes;
e) reparos e adequao de infra-estrutura
fsica para laboratrios de pesquisa j
existentes.

2.3 A autonomia universitria e a definio

de um sistema de financiamento estvel
e permanente

preciso estabelecer, em parceria com

as Ifes, aes para a modernizao e atualizao
de equipamentos, destacando-se os laboratrios
de informtica e de ensino de graduao, bem
como a mordenizao e atualizao de
bibliotecas, notadamente as voltadas para o
ensino de graduao.

Os montantes de recursos aplicados nas

Ifes aps os ajustes emergenciais deveriam ser
distribudos entre elas por meio de regras claras
acordadas entre o governo e as instituies, no
contexto do estabelecimento de normas
disciplinadoras da autonomia universitria,
resgatando-se os termos da Lei Orgnica do
Sistema de Instituies Federais de Ensino
Superior, apresentada pela Andifes em 1996. Os
principais pontos a serem discutidos no contexto
da autonomia, segundo esse documento so:

Nesse cenrio de aes emergenciais,

preciso abrir concursos, com urgncia, para
recompor os quadros docentes e tcnicoadministrativos, que sofreram diminuio na
ltima dcada, devido em grande parte, s
aposentadorias ocorridas. Deve-se ressaltar que
as universidades federais, apesar da reduo do
quadro de trabalhadores propiciaram condies
para o crescimento da oferta de vagas nos
cursos de graduao e de ps-graduao.
Portanto, o primeiro passo recompor os
quadros das Ifes, visando tir-las da situao de
asfixia em que se encontram. O segundo passo
estabelecer uma poltica de regularizao de
preenchimento de vagas abertas, em razo do
crescimento que j ocorreu nos ltimos anos e
que dever continuar ocorrendo nos prximos
anos. O terceiro passo estabelecer um plano
de destinao de vagas para a realizao de
concursos pblicos, em conformidade com os
planos e projetos de desenvolvimento
institucional, de mdio e longo prazos, que as
instituies deveriam elaborar. O quarto passo
definir uma poltica e um plano de carreira que
torne o magistrio superior federal mais atraente,
sobretudo para os professores com maior
qualificao e titulao.

1) a natureza jurdica das instituies;

2) a existncia de um sistema das Ifes;

3) o regime jurdico dos professores e

servidores tcnico-administrativos;

4) em que consiste a autonomia didticocientfica, a autonomia administrativa e a

autonomia de gesto financeira e
patrimonial;
5) as regras para o financiamento.
Uma das propostas constantes do
programa de governo Lula, Uma Escola do
Tamanho do Brasil , exatamente,
[...] promover a autonomia universitria nos
termos constitucionais, vinculando-a
democracia interna, baseada na tomada de
decises por rgos colegiados representativos e no controle social mediante
mecanismos abertos de prestao de contas
e de avaliao institucional.

Tal proposio, corrobora com a meta

cinco do PNE: assegurar efetiva autonomia
didtica, cientfica, administrativa e de gesto
financeira para as universidades pblicas.

No que tange aos recursos humanos, fazse necessrio uma parceria MEC-Ifes,
envolvendo outras agncias governamentais e
de apoio pesquisa, no sentido de definir
polticas que incentivem a permanncia de
professores que tenham tempo para se
aposentar, mas que so qualificados e
considerados extremamente relevantes para o

A questo central, no entanto, como

prev o PNE, estabelecer um sistema de
financiamento para o setor pblico, que
considere, na distribuio de recursos para cada

38

b) O papel das fundaes de apoio e as

relaes das Ifes com as fundaes;

instituio, alm da pesquisa, o nmero de

alunos atendidos, resguardada a qualidade
dessa oferta. Nessa direo, o PNE previa, em
artigo vetado, que cabia Unio

c) A definio de parmetros de captao

e de gesto de recursos relacionados
com polticas nacionais de incentivo
pesquisa, desenvolvimento cientfico e
tecnolgico, bem como recursos
provenientes de convnios, prestao
de servios, dentre outros.

[...] assegurar [...] a criao do Fundo de

Manuteno e Desenvolvimento da Educao
Superior, constitudo, entre outras fontes, por,
pelo menos 75% dos recursos da Unio
vinculados manuteno e desenvolvimento
do ensino, destinados manuteno e
expanso da rede de instituies federais.

De qualquer modo, no se pode perder

de vista a necessidade de recuperar,
emergencialmente, os recursos financeiros das
Ifes em relao riqueza nacional seja esta
representada pelo PIB, pelo fundo pblico federal
ou pela arrecadao de impostos. O prprio
PNE, em artigo vetado, estabelecia um aumento
de recursos que chegaria a 7% do PIB, o que
indicava uma conscincia e uma tomada de
posio poltica em relao ao crescimento da
aplicao da riqueza do Pas em educao.

Nesse sentido, faz-se necessrio que os

vetos presidenciais que ampliavam os recursos
para a educao sejam derrubados, sob pena,
inclusive, de que as metas e os objetivos do PNE
tornem-se letra morta. Sem a ampliao desses
recursos financeiros dificilmente poder-se-
estabelecer uma poltica de financiamento para
as Ifes e para a educao superior, em geral.
o que mostra, tambm, o documento do grupo
interministerial entregue casa civil em janeiro
de 2004, que informa que o governo ter de
aumentar gradativamente os investimentos nas
universidades federais at chegar a um gasto
de manuteno de R$ 1,01 bilho em 2007, de
modo a enfrentar os problemas emergenciais e
as crises peridicas. O gasto proposto corresponde a praticamente ao dobro do que foi
despendido em 2003: R$ 551,6 milhes. Para
2004, a previso do documento de R$ 759
milhes.6

2.3.1 Parmetros para a distribuio de

recursos entre as Ifes
Para a distribuio dos recursos de
manuteno e investimentos entre as Ifes, at
1994, no eram utilizados critrios conhecidos da
comunidade universitria. O modelo para a
distribuio de recursos, baseado em frmulas, foi
definido no Decreto n 1.285, de 30 de agosto de
1994, considerando parmetros que procuravam
medir necessidades e desempenho (Andifes, 1994).

A distribuio de recursos entre as Ifes

implica, portanto, em uma reestruturao da
matriz de alocao de recursos que otimize a
capacidade instalada das Ifes e a sua expanso
por meio do estabelecimento de prioridades. Essa
matriz dever ser elaborada a par tir de
indicadores acadmicos, planos de expanso e
linhas de ao prioritrios acordados entre as
Ifes e o MEC. Devero ser efetuadas algumas
simulaes visando elaborao dessa matriz
de alocao de recursos.

Conforme o modelo definido, mediriam

necessidades os seguintes indicadores:
a) o nmero total de alunos matriculados
nos cursos de graduao, mestrado
e doutorado, das seguintes reas do
conhecimento: Cincias Exatas e da
Terra; Engenharias; Cincias da
Sade; Cincias Agrrias; Cincias
Humanas; Lingustica; e Artes;

H, ainda, trs formulaes importantes

na definio do projeto de autonomia e de
financiamento das Ifes:

b) o nmero total de alunos matriculados

nos cursos de 1 e 2 graus no
tcnicos;

a) Os parmetros de gesto da instituio,

incluindo a eleio de dirigentes, a organizao acadmico-administrativa;

c) o nmero total de alunos matriculados

nos cursos de 2 grau tcnicos;

d) a rea construda;

A esse respeito ver Folha de S. Paulo, Cotidiano, p. C 1, de 20 jan. 2004.

39

e) o valor total dos gastos de capital nos

ltimos cinco anos;

financiamento e um claro relacionamento entre

o MEC e as Ifes:

f) o valor total dos gastos com OCC nos

ltimos cinco anos.

[...] considerando que o planejamento

Instituies Federais de Ensino Superior
Ifes pressupe a previsibilidade de
recursos oramentrios alocados a cada
exerccio;

Essas variveis eram tratadas por uma

anlise matemtica que fornecia o porcentual de
alocao de recursos a cada uma das Ifes,
referente a esses indicadores.

considerando que deve ser assegurada a

estabilidade do financiamento das
Instituies Federais de ensino superior;

O desempenho seria medido pelos

seguintes indicadores:

considerando que cabe ao MEC garantir o

equilbrio da alocao de recursos entre
as instituies vinculadas;

a) o nmero de ingressantes nos diversos cursos da instituio;

considerando, finalmente, que a alocao

de recursos deve ser efetuada a partir de
fatores previamente definidos e divulgados
(grifos nossos).

b) o nmero de diplomados nos cursos

de graduao;
c) o nmero de teses defendidas e
aprovadas nos programas de mestrado
e doutorado;

Faziam ainda parte do Decreto a proposta

de reviso anual do modelo de distribuio e a
instituio de uma Comisso de Verificao dos
Dados. O crescimento institucional seria
fomentado mediante projetos especiais, j que o
modelo de distribuio referia-se aos recursos
alocados para a manuteno das atuais
atividades das instituies.

d) o nmero de certificados em cursos

de especializao;
e) as avaliaes promovidas pela Capes
dos programas de mestrado e doutorado;
f) a titulao do corpo docente;

A partir do ano de 1999, passou-se a

aplicar um outro modelo que se divide em duas
fases: atividades de ensino e atividades de
pesquisa. As atividades de ensino consideram
os alunos da instituio graduao, mestrado,
doutorado e residncia mdica. A parcela
relacionada pesquisa considera os docentes
envolvidos com a ps-graduao, nos programas
avaliados pela Capes com nota igual ou superior
a 3. Passou a ser, portanto, importante para as
instituies o aumento no nmero de estudantes,
por ser altamente valorizado nessa metodologia.
O aumento no nmero de alunos significa,
imediatamente, o aumento nos recursos de
manuteno e investimentos. preciso lembrar
que o bolo financeiro praticamente o mesmo
de um ano para o outro, e quando uma instituio
consegue aumentar a sua fatia porque outras
instituies, obrigatoriamente, ficaram com
fatias menores.

g) uma relao ideal aluno/docente;

h) uma relao ideal docente/servidor
tcnico-administrativo.
A partir desses indicadores obtinha-se o
nmero de estudantes em cada instituio, por
meio de uma modelagem. A partir da informao
do nmero de estudantes, obtinha-se o nmero
de docentes em cada uma delas, pela definio
de uma relao ideal do nmero de alunos/docentes e, finalmente, calculava-se o nmero de
servidores tcnico-administrativos em cada
instituio, definindo-se uma relao ideal do
nmero de servidores tcnico-administrativos/
docentes chegando-se, finalmente ao porcentual
que cada instituio obtm do bolo oramentrio.
Os argumentos para a edio do Decreto
n 1.285/94, que estabeleceu os critrios a serem
utilizados para a distribuio dos recursos,
mencionavam planejamento, previsibilidade,
estabilidade, equilbrio e fatores previamente
definidos e divulgados. So de grande importncia tambm os considerandos apresentados,
uma vez que estabelecia uma concepo sobre

Esses dois modelos de distribuio dos

recursos entre as Ifes, implementados nas duas
ltimas dcadas, evidenciam a necessidade de
uma discusso aberta e transparente sobre os
critrios que devem estar presentes na definio

40

durante a campanha eleitoral, caracteriza como

uma das aes prioritrias do novo governo a
criao de condies para que por meio do
esforo conjunto da Unio, Estados, Distrito
Federal e municpios, o porcentual de gastos
pblicos em educao, em relao ao PIB, seja
elevado para o mnimo de 7%, no perodo de dez
anos. Portanto, os novos recursos para as Ifes
estariam vinculados a essa elevao dos
recursos para a educao pblica brasileira. De
fato, para triplicar o nmero de matrculas no
ensino superior brasileiro, at o final da dcada
da educao, conforme prev o PNE, ser
necessrio uma elevao substancial dos
recursos do PIB aplicados em educao superior.
Nesse sentido, reafirmamos que necessrio
contar com decisivas opes de poltica pblica
e com a existncia de longos perodos de
desenvolvimento do Pas.

de um sistema estvel e permanente de

financiamento dessas instituies.
2.4 O financiamento e a expanso das
atividades
A expanso das atividades das Ifes
deveria ser estabelecida pela alocao de novos
recursos financeiros para o conjunto de
instituies; uma parcela desses recursos seria
de repercusso temporria nos oramentos e
uma outra parcela incorporar-se-ia permanentemente aos oramentos das instituies e
financiar-se-iam aes estratgicas estabelecidas pelas instituies, levando-se em conta
as demandas governamentais.
Dentre as aes que poderiam constituirse prioridade para uma poltica de expanso das
Ifes, pode-se destacar:
1) A ampliao dos cursos noturnos nas
Ifes, mediante a consolidao da
Universidade Pblica Noturna;

2.4.1 A ampliao e a consolidao da

universidade pblica noturna
Na primeira ao, seriam financiadas a
instalao de infra-estrutura (recursos de
repercusso temporria nos oramentos) e a
contratao de professores e servidores tcnicoadministrativos (recursos incorporados permanentemente aos oramentos) para a efetiva
implantao do ensino noturno nas Ifes; seria a
implantao da chamada Universidade Pblica
Noturna. Cada instituio apresentaria o seu
projeto de implantao de cursos noturnos a ser
discutido e aprovado no mbito governamental.

2) A expanso da interiorizao de
cursos;
3) O ensino a distncia e a formao de
professores;
4) A ampliao, quantitativa e qualitativamente, da base de produo do
conhecimento no Pas, sobretudo nos
Estados onde as Ifes desempenham
papel central;
5) Relao universidadesociedade:
colaborao interativa por meio da
extenso universitria;

Nessa direo, a Andifes assumiu

compromisso de ofertar 25 mil novas vagas nos
vestibulares em cursos noturnos no perodo
2003-2006, bem como ocupar 100% das vagas
oferecidas em cada semestre (combater a evaso
e a reteno, implementar polticas assistenciais
e acadmicas adequadas), elevando o ndice de
diplomao (Andifes, 2003).

6) A interao Ifes-empresas.
Alm das aes indicadas para a
expanso das atividades das Ifes, preciso
prever o crescimento da oferta de vagas nos
cursos de graduao existentes, bem como a
instalao de novos cursos. Nessa direo, a
Andifes assumiu o compromisso de promover
as alteraes que forem necessrias no ensino
de graduao e de ps-graduao de modo a
garantir aos estudantes a condio da formao
cidad, com nfase nos valores ticos e cvicos
que devem nortear a vida numa sociedade justa
e democrtica.

Esse esforo do conjunto das Ifes

corrobora com alguns dos objetivos e metas do
PNE. De acordo com o Plano, preciso
diversificar a oferta de ensino, incentivando a
criao de cursos noturnos com propostas
inovadoras, de cursos seqenciais e de cursos
modulares, com a certificao, permitindo maior
flexibilidade na formao e ampliao da oferta
de ensino. Essa oferta contribuiria de forma
significativa para a expanso da educao

O documento Uma Escola do Tamanho

do Brasil, programa do governo Lula apresentado

41

superior pblica, consolidando a Universidade

Pblica Noturna, que atenderia, em geral, alunos
trabalhadores oriundos de camadas menos
favorecidas da sociedade. Vale lembrar, que
seriam menores os custos para essa expanso,
uma vez que seria otimizada a capacidade
instalada de cada universidade.

O programa na rea de educao do

governo Lula tambm previu aes nesse
sentido: Estabelecer e implantar medidas que
visem diminuir a desigualdade de oferta de
cursos e vagas de graduao e ps-graduao
em termos regionais e de interiorizao.
2.4.3 O ensino a distncia e a formao de
professores

Dentre os compromissos bsicos do

documento Uma Escola do Tamanho do Brasil que
fundamentou o programa na rea de educao do
governo Lula encontra-se, a respeito da ampliao
de vagas, o seguinte compromisso: a expanso
significativa da oferta de vagas no ensino superior,
em especial no setor pblico e em cursos noturnos.

A implantao de uma extensa rede de

educao a distncia demandaria inicialmente um
montante expressivo de recursos financeiros e o
desenvolvimento de uma nova cultura de
relacionamento professor-aluno. Exigiria tambm
uma qualificao especfica dos professores e a
instalao de equipes operacionais que
coordenariam as aes ps-execuo das etapas
relacionadas a um determinado tema a ser tratado
a distncia com os estudantes. Obrigatoriamente
seria um projeto de longo prazo e que necessitaria
de recursos financeiros permanentes, claramente
em montantes muito inferiores queles
necessrios em sua etapa inicial.

Poder-se-ia incluir nessa discusso

medidas de ampliao de acesso, voltadas para
populaes mais pobres ou carentes, ou melhor,
como define o PNE,
[...] criar polticas que facilitem s minorias, vtimas de discriminao, o acesso
educao superior, atravs de programas
de compensao de deficincias de sua
formao escolar anterior, permitindo-lhes,
dessa forma, competir em igualdade de
condies nos processos de seleo e
admisso a esse nvel de ensino.

O ensino a distncia poderia contribuir

com duas metas de formao de professores j
definidas pela Andifes (2003):
a) Formar 50.000 professores, particularmente
nos campos disciplinares que apresentam
maior dficit;

2.4.2 A expanso da interiorizao

A expanso da interiorizao exigiria o
aporte de recursos para a instalao de infra-estrutura fsica e de laboratrios, que poderiam ser
materializadas pelo estabelecimento de parceria
com Estados e municpios, e recursos permanentes, que financiariam a contratao e/ou
deslocamento de professores e tcnicos. Essa
expanso poderia ter uma coordenao geral,
estabelecida estrategicamente entre as Ifes e o
MEC. Nesse sentido, a Andifes entende que
preciso estabelecer uma colaborao mais efetiva
entre as instituies federais de ensino superior,
os Estados, o Distrito Federal e os municpios.

b) Criar um programa para titular 250.000

professores [...] que atuem nas redes
estadual e municipal para atender o
estabelecido na Lei de Diretrizes e Bases
da Educao Nacional (LDB),

no que tange formao de professores em nvel

superior.
Essas metas materializam, no mbito das
Ifes, um dos objetivos do PNE: estabelecer um
amplo sistema interativo de educao a distncia,
utilizando-o, inclusive, para ampliar as possibilidades
de atendimento nos cursos presenciais, regulares
ou de educao continuada. Pode tambm
contribuir significativamente com a constituio da
rede nacional de formao continuada e
desenvolvimento de tecnologia da educao, um
dos programas prioritrios da Seinf/ MEC.

A Andifes afirma, ainda, que quer

[...] buscar formas de superar a
desigualdade de oferta de vagas em cada
Estado da Federao, estabelecendo
polticas que definam taxas de referncia
do ensino pblico por nmero de
habitantes, mediante a interiorizao das
[...] aes, projetos de educao a
distncia e a criao de instituies de
ensino superior federais.

A educao a distncia uma ferramenta

a ser usada, em larga medida, para ampliar o
acesso aos cursos de especializao e de
aperfeioamento que contribuam para o

42

criao de novos estabelecimentos de

educao superior (meta referenciada em
dispositivo do PNE aprovada pelo
Congresso Nacional e vetada pelo
presidente da Repblica);

estabelecimento de uma cultura de formao

continuada e de acesso ao conhecimento e aos
servios acadmicos das instituies.
No se deve esquecer que essa
modalidade de ensino, a distncia, precisa ser
implantada de forma progressiva para que a
qualidade dos cursos seja assegurada; o
programa de governo Uma Escola do Tamanho
do Brasil contm proposta exatamente nesse
sentido: Implantar de forma progressiva uma
rede universitria nacional de ensino superior a
distncia, com exigente padro de qualidade.

c) Promover o aumento anual do nmero de

mestres e de doutores formados no
sistema nacional de ps-graduao em
pelo menos 5%, em conformidade com
meta estabelecida pelo PNE;
d) Planejar e incentivar, na graduao e psgraduao, a oferta de cursos e vagas em
reas de conhecimento que melhor
respondam s necessidades do projeto
nacional de desenvolvimento.

2.4.4 A ampliao da base de produo do

conhecimento no Pas
As Ifes tm (e deve continuar tendo) papel
destacado na ofer ta de cursos de psgraduao (mestrado e doutorado), devendo
indicar e acordar claramente o esforo de
expanso na rea. Esse investimento pode incluir
convnios interuniversidades, aproveitamento de
professor-pesquisador (snior aposentando),
bolsas-produtividade, etc.

A necessria ampliao da base de

conhecimentos no Pas implica em um aumento
significativo dos investimentos na rea. Uma das
fontes, como estabelece a meta 30 do PNE,
utilizar parte dos recursos destinados cincia
e tecnologia, para consolidar o desenvolvimento
da ps-graduao e da pesquisa, incluindo os
fundos j existentes.

Com vistas ampliao da base de

produo do conhecimento no Pas, a Andifes
apresentou as seguintes metas:

2.4.5 A colaborao interativa por meio da

extenso universitria
A extenso universitria constitui-se
funo essencial da universidade. por meio dela
que a universidade implementa atividades
acadmicas que visam difundir os saberes e os
conhecimentos produzidos, atender demandas
socioeconmica-culturais, bem como induzir
aes e estratgias que contribuam para a
melhoria da qualidade de vida das pessoas. Para
tanto, faz-se necessrio ampliar a extenso
universitria por meio de uma estratgia de
colaborao interativa entre as Ifes e a
sociedade. As Ifes precisam expandir os seus
intercmbios, buscando estabelecer parcerias
que levem a programas, planos e aes que
afetem de maneira mais efetiva os segmentos
menos privilegiados da sociedade brasileira.

a) Duplicar o nmero de alunos na psgraduao stricto sensu (essa ao deve

levar em considerao a diminuio das
desigualdades regionais, as vocaes
institucionais e o trabalho em rede);
b) Dobrar o nmero de trabalhos cientficos
publicados em peridicos indexados;
c) Quadruplicar o nmero de patentes
licenciadas como forma de aumentar a
interao com o setor produtivo nacional.

Essas metas esto, de alguma forma, explicitadas no programa de governo Uma Escola do
Tamanho do Brasil, por meio das seguintes aes:
a) Ampliar, em quatro anos, as vagas no
ensino superior, em taxas compatveis
com o estabelecido no PNE (prover at o
final da dcada, a oferta da educao
superior para, pelo menos, 30% da faixa
etria de 18 a 24 anos);

De certo modo, esse compromisso j foi

assumido pela Andifes, quando afirma: Queremos
dobrar as atividades de extenso em reas de
grande pertinncia social (alfabetizao, nutrio,
segurana pblica, gerao de emprego e renda,
formao de agentes de polticas sociais).
Destaca-se, ainda, nesse esforo de interveno
nos grandes problemas nacionais, a vontade de
valorizar academicamente, atravs da atribuio
de crditos, as atividades extracurriculares

b) Ampliar a ofer ta de ensino pblico

universitrio, de modo a projetar, no mdio
prazo, uma proporo de no mnimo 40%
do total de vagas, prevendo inclusive a
parceria da Unio com os Estados na

43

dirigidas ao esforo nacional em favor da plena

alfabetizao da populao brasileira.

formao e qualificao profissional dos

trabalhadores.

No que tange extenso, o PNE

estabelece trs metas de grande alcance social:

2) Envolver as universidades nos programas

de apoio e difuso tecnolgica s micros,
pequenas e mdias empresas.

21. Garantir, nas instituies de educao superior, a oferta de cursos de extenso, para
atender as necessidades da educao
continuada de adultos, com ou sem
formao superior, na perspectiva de integrar o necessrio esforo nacional de
resgate da dvida social e educacional.

H tambm um amplo espao para a

realizao de pesquisa tecnolgica que promova
a inovao e eleve a competitividade do Pas.
Para tanto, ser necessrio estabelecer
parmetros e critrios de financiamento e
utilizao dos produtos resultantes dos estudos
e pesquisas que forem realizados.

22. Garantir a criao de conselhos com a

par ticipao da comunidade e de
entidades da sociedade civil organizada,
para acompanhamento e controle social
das atividades universitrias, com o
objetivo de assegurar o retorno sociedade
dos resultados das pesquisas, do ensino
e da extenso.

Os recursos financeiros para a interao

universidade-empresas poderiam advir, alm dos
recursos do fundo pblico, de diversos parceiros
interessados nos servios e produtos acadmicos,
envolvendo sobretudo as organizaes que
almejam a elevao da formao dos trabalhadores
e a criao de processos e produtos tecnolgicos.

23. Implantar o programa de desenvolvimento

da Extenso Universitria em todas as Instituies Federais de ensino Superior no
quadrinio 2001-2004 e assegurar que, no
mnimo, 10% do total de crditos exigidos
para a graduao no ensino superior no
Pas ser reservado para a atuao dos
alunos em aes extensionistas (Brasil.
PNE, 2001).

2.5 Os compromissos governamentais e o

papel das universidades federais
O financiamento dessas e outras aes
a serem estabelecidas num dilogo entre
governo e instituies deveria se dar at que a
execuo oramentria anual, permanente, das
Ifes ultrapassasse o limite histrico de 1% do PIB
o que, em relao a 2002, significaria um aumento
de 56% no montante de recursos das instituies.

No programa do governo Lula, Uma Escola

do Tamanho do Brasil, assumiu-se tambm o
compromisso de ampliar os programas de
iniciao cientfica (PET e Pibic) e criar programas
de iniciao docncia e extenso.

Ressalta-se, ainda, que as diretrizes e aes

apresentadas nesse documento esto em perfeita
sintonia com os compromissos bsicos com a
educao superior assumidos pelo governo Lula no
programa Uma Escola do Tamanho do Brasil:

2.4.6 A interao universidade-empresa

A interao Ifes-empresas seria incentivada, num primeiro momento, pelo aporte de
recursos financeiros especiais que financiariam a
montagem de laboratrios em parceria com as
empresas , a contratao de profissionais para
atuarem em projetos especficos e o intercmbio
de pessoas entre as Ifes e as empresas.

a) A promoo da autonomia universitria e

da indissociabilidade entre ensino,
pesquisa e extenso nos termos
constitucionais (artigo 207 da CF);

Essa , efetivamente, uma forma das Ifes

envolverem-se na formao e qualificao dos
trabalhadores de empresas e, tambm, na
efetivao de programas de apoio e difuso
tecnolgica s micros, pequenas e mdias
empresas, como estabeleceu aes contidas no
programa Uma Escola do Tamanho do Brasil:

b)

O reconhecimento do papel estratgico

das Universidades, em especial as do setor
pblico, para o desenvolvimento econmico e social do pas;

c)

A consolidao das instituies pblicas

como referncia para o conjunto das IES
do pas;

d) A expanso significativa da oferta de

vagas no ensino superior, em especial no
setor pblico e em cursos noturnos;

1) Envolver as universidades nos programas

de ampliao de emprego e renda, e de

e) A ampliao do financiamento pblico ao

setor pblico, reviso e ampliao do

44

crdito educativo e criao do programa

de bolsas universitrias, com recursos no
vinculados educao;
f)

sobretudo se compreendemos a universidade

como uma instituio social, cientfica e
educativa, cuja identidade est fundada em
princpios, valores, regras e formas de
organizao que lhe so inerentes. Segundo
Chau (1999), o reconhecimento e legitimidade
social da universidade vinculam-se, historicamente, sua capacidade autnoma de lidar
com as idias, buscar o saber, descobrir e
inventar o conhecimento. Nesse processo, ela
interroga, reflete, critica, cria e forma, exercendo
papel fundamental no avano e na consolidao
da democracia, que implica compromisso com a
luta pela democratizao dos meios de produo
da vida humana.

A defesa dos princpios constitucionais da

gratuidade do ensino superior pblico
(artigo 206, IV, da CF);

g) O envolvimento das IES, em especial as do

setor pblico, com a qualificao profissional
dos professores para a educao bsica,
em cursos que garantam formao de alta
qualidade acadmico-cientfica e pedaggica
e associem ensino, pesquisa e extenso.

Nesse contexto, os planos de desenvolvimento institucionais (PDI) quando elaborados

com a participao e o envolvimento daqueles
que o executaro, sem imposio principalmente sob a coao do financiamento de metas
a serem alcanadas, constitui-se um valioso instrumento da gesto universitria, por estabelecer
princpios, diretrizes, metas e responsabilidades
a serem alcanadas, colaborando para que os
rumos estabelecidos, em cada instituio, sejam
perseguidos por todos os que possuem
responsabilidade em sua execuo.

A concepo histrica de universidade no

se separa, portanto, da idia de uma comunidade
de intelectuais-pesquisadores que produz conhecimento e que, nesse processo, forma,
compartilha e difunde o saber, desenvolve
processos de organizao e inovao
tecnolgica e possibilita o progresso e o
desenvolvimento social e econmico. A
atualizao da universidade faz-se por meio
dessa capacidade histrica de estar imersa em
condies objetivas dadas, em cada tempoespao, mantendo-se fiel sua natureza e
motivada pela sua vocao primeira: ser um
campo de reflexo, crtica descoberta e inveno
do conhecimento novo, comprometido com a
humanizao do homem e com a construo da
sociedade democrtica (Chau, 1999).

A autonomia das Ifes no se efetivou na

ltima dcada, uma vez que elas continuam a
depender integralmente das definies
oramentrias estabelecidas pelo Poder
Executivo e aprovadas pelo Congresso Nacional
na formulao do financiamento incremental ou
inercial. Tal situao impe a necessidade de
garantir uma efetiva autonomia, o que implica em
mudanas significativas no padro de financiamento. Nesse cenrio, a desmercantilizao
das IES pblicas e das Ifes, em particular,
constitui-se imperativo nas opes a serem
estabelecidas para a utilizao do fundo pblico.
Faz-se necessrio, tambm, demarcar, de maneira
mais clara, como o Pas vai utilizar e distribuir a
riqueza pblica produzida e como vai estabelecer
as formas de controle institucionais desses
recursos.

Quando a universidade abre mo dessa

identidade histrica ela corre o risco de servir a
propsitos de reproduo do poder e das
estruturas existentes e no sua transformao.
Nesse sentido, pode tornar-se mais funcional e
operacional diante do institudo, participando da
estrutura de poder social e contribuindo com as
estratgias de conservao da ordem e da
realidade social. Com isso, ela nega e compromete
sua existncia, na medida em que perde sua
autonomia, ganha uniformidade e subordina-se
aos interesses do Estado e/ou do mercado.

Essa compreenso acerca da utilizao

do fundo pblico de fundamental importncia,

45

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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47

48

Reforma e Expanso do Acesso ao Ensino

Superior: balano e proposies
Sabrina Moehlecke
Afrnio Mendes Catani
INTRODUO

sistema de ensino superior. A LDB de 1996 criou

a possibilidade de um novo tipo de instituio, os
Centros Universitrios, que no necessitam
dedicar-se pesquisa e dispensam a autorizao
prvia para a criao de novos cursos; e um novo
modelo de curso, distinto dos antigos programas
de graduao, ps-graduao e extenso, o
chamado curso seqencial por campo do
saber, de menor durao.

As instituies de educao superior

pblicas brasileiras enfrentaram nos anos 90
extensas greves, no apenas de professores
e funcionrios, mas tambm de alunos, que
procuraram denunciar as precrias condies
de organizao e funcionamento a que foram
submetidas as universidades do Pas.
Endividamento, ameaas de cor tes em
servios bsicos como energia eltrica e
fornecimento de gua, salas de aula
superlotadas tm sido uma constante em
muitas das instituies pblicas federais e
estaduais. O lugar que as universidades
pblicas ocupavam nas polticas e projetos
nacionais foi aos poucos perdendo importncia, medida que sua imagem era
associada ineficincia, ao excesso de burocratizao, ao desperdcio de dinheiro pblico
e reproduo das desigualdades educacionais e sociais. Especialmente influenciada
por estudos internacionais e nacionais, como
o relatrio do Banco Mundial sobre as
universidades pblicas da Amrica Latina e do
Caribe, essa viso da educao superior
pblica difundiu-se ao longo da ltima dcada
e serviu como justificativa para a
desresponsabilizao do Estado pelo seu
financiamento.

Na realidade, as polticas de educao

superior implementadas no Brasil nos ltimos
anos consubstanciam uma expanso acelerada
do sistema por intermdio da diversificao da
oferta, crescimento das matrculas no setor
privado e da racionalizao dos recursos nas
instituies federais de ensino superior, de modo
a permitir a ampliao de vagas a custo zero,
sobretudo nas universidades federais. Objetivase tambm maior articulao dos currculos de
formao com as demandas do mercado e maior
controle da educao superior, por meio de amplo
e diversificado sistema de avaliao, que ordene
as tomadas de deciso em termos de gesto e
do estabelecimento de polticas governamentais.
Tal projeto de expanso do ensino
superior, ainda que permeado por confrontos e
movimentos de resistncia por par te das
universidades pblicas, foi bem-sucedido na
instaurao de uma crise financeira que atinge
ndices alarmantes nessas instituies e na
proliferao descontrolada de cursos e
instituies privadas cada vez mais distantes da
idia de universidade e de padres mnimos de
qualidade. Contudo, esse modelo tambm parece
ter se esgotado. A situao existente nesse incio
de sculo de uma dupla crise financeira, que
atinge no s as instituies pblicas superiores,
mas tambm as privadas, aspecto ainda pouco
discutido nas propores que merece. As
instituies de ensino superior privadas j no
tm condies de manterem-se de forma

Props-se concentrar os recursos

pblicos na educao de nvel bsico e incentivar
o setor privado a investir na expanso do nvel
superior, mesmo que rompendo com o modelo
histrico de universidade, centrado na
indissociabilidade entre ensino, pesquisa e
extenso. Foi essa a direo assumida pelas
decises do Ministrio da Educao e do
Conselho Nacional da Educao e pelas
mudanas aprovadas na nova Lei de Diretrizes
e Bases da Educao Nacional (LDB), ao
enfatizar a flexibilizao e a diversificao do

49

autnoma; possuam em 2003 quase 500 mil

vagas ociosas, 37% do total oferecido, e 30% de
seus alunos inadimplentes. A idia de expanso
do ensino superior atravs do setor privado,
como proposta desde a reforma de 68, enfrenta
hoje uma srie de problemas.

no Brasil no poder se efetivar sem uma

ampliao dos investimentos da Unio e dos
Estados na oferta desse nvel de ensino, bem
como sem um aumento dos gastos pblicos na
educao bsica e nas diferentes modalidades
de educao e ensino. Sem esses recursos,
dificilmente ser possvel cumprir, tambm, o
estabelecido no art. 47, 4o da LDB, que obriga
as instituies de ensino superior pblicas a
oferecerem, no perodo noturno, cursos de
graduao nos mesmos padres de qualidade
mantidos no perodo diurno.

Por conta das transformaes ocorridas

na sociedade e diante da quase universalizao
do ensino fundamental e da progressiva
extenso do ensino mdio brasileiro, existe
atualmente uma demanda e presso crescente
pela ampliao do ensino superior no pas. Em
2002, 3.779.269 candidatos no conseguiram
uma vaga nesse nvel de ensino, ou seja, 76%
daqueles que buscaram um curso superior
tiveram seu projeto frustrado. Essa situao
reflete-se na criao do Movimento dos Sem
Universidade, na proliferao de cursinhos prvestibulares comunitrios voltados para a
populao de baixa renda, negros, minorias, em
propostas de alterao do sistema de ingresso
para uma maior incluso. Porm, esses novos
aspirantes educao superior no tm
condies financeiras de arcar com os custos
de um ensino privado, mesmo os mais baratos,
pois provm de estratos sociais muito mais
desfavorecidos do que a classe mdia
anteriormente absorvida pelo setor. As propostas
apresentadas para uma reforma do ensino
superior so indicativas desse novo cenrio e
perfil de candidatos: a ampliao do Programa
de Financiamento Estudantil (Fies); a criao de
um sistema misto de financiamento; a criao de
vagas pblicas em instituies privadas. Ou
seja, todas as alternativas voltadas para o
financiamento pblico, parcial ou integral,
indicando que dificilmente conseguiremos
expandir o ensino superior brasileiro sem um
investimento do governo.

Nossa inteno, neste artigo, analisar

com mais detalhes as principais tendncias e
experincias voltadas para a ampliao de
vagas, polticas compensatrias de incluso e
novas formas de financiamento, observando at
que ponto elas respondem aos problemas a
serem enfrentados pelo ensino superior. Ao final
desse balano, faremos algumas consideraes
que venham a contribuir para o debate sobre uma
nova reforma e expanso do ensino superior
brasileiro que valorize a educao pblica,
gratuita e de qualidade.
Demografia do ensino superior brasileiro
Se analisarmos os dados educacionais
de 1980 e 1990, perceberemos uma importante
expanso do ensino fundamental, que em 2002
atingia 97% das crianas nas faixas etrias
correspondentes, totalizando 35.150.362
matrculas e garantindo uma quase
universalizao. J o ensino mdio contabilizou
8.710.584 matrculas nesse mesmo ano e
cresceu 53% de 1996 a 2002. Em 2000, os
concluintes no ensino fundamental eram
2.648.638 e no ensino mdio 1.836.130, sendo
que destes, 49% teriam 20 anos ou mais (Censo
da Educao Bsica 2000 e 2002). A presso
exercida por esses estudantes sobre a educao
superior j sentida desde a segunda metade
da dcada de 90 e tem aumentado a cada ano.

O Plano Nacional da Educao, aprovado

em 2001, prope o crescimento da oferta de
educao superior dos atuais 9% (ou 13%, numa
viso otimista) para, pelo menos, 30% da faixa
etria de 18 a 24 anos at o final de 2010; a
manuteno da proporo de alunos em
instituies pblicas superiores num patamar
mnimo de 40%; e a criao de polticas de
acesso educao superior que facilitem o
ingresso de minorias vtimas de discriminao.

O processo de ampliao do ensino

superior intensificou-se no final da dcada
passada, concentrando-se majoritariamente no
setor privado. De 1.540.080 alunos matriculados
em 1990 passamos para 3.479.913 em 2002,
com um crescimento mais acentuado a partir de
1995.
O nmero de vagas subiu de 502.784 em
1990 para 1.773.087 em 2002, representando um

Parece evidente que a perspectiva de

democratizao do acesso educao superior

50

entendermos melhor que pblico esse e quais

os desafios que nos tem colocado. Com a
regularizao do fluxo no ensino fundamental, os
concluintes do ensino mdio tm aumentado a
cada ano, fazendo crescer a procura por
educao superior. Se tomarmos os dados de
2000 e considerarmos que por volta de 30%
daqueles com diploma do ensino mdio queiram
continuar seus estudos no nvel superior, teremos
um novo contingente de 600 mil alunos a cada
ano! No entanto, esse nmero representa apenas
metade dos ingressos atuais e um tero das
vagas oferecidas na educao superior. Num
cenrio ideal, se considerarmos que todos os
alunos que terminarem o ensino fundamental
concluam tambm o ensino mdio, teremos um
total de 2.648.638 alunos por ano. Levando em
conta a proposta do PNE, a qual sugere que pelo
menos 30% dessa populao tenha acesso ao
ensino superior, teremos cerca de 800 mil novos
alunos/ano, nmero tambm inferior aos ingressos
e vagas oferecidas atualmente. Contudo, devemos
somar a esses novos alunos os candidatos que
nos anos passados ficaram de fora do sistema,
nmero este que em 2002 chegou a 3.779.269
estudantes. Ou seja, o grande desafio em termos
de acesso ao ensino superior est em atender
demanda reprimida dos anos anteriores.
Resolvida esta questo, os concluintes do ensino
mdio j estariam, ao menos em termos de vagas
disponveis, atendidos pelo sistema hoje
existente.

crescimento de 253%, onde o setor privado

aumentou 282% e o pblico 70% em relao
ofer ta de vagas. As instituies privadas
possuam 83% do total de vagas oferecidas em
2002. No entanto, eram responsveis por 70%
do total de alunos matriculados em instituies
de ensino superior, j indicando uma taxa
significativa de ociosidade.
O nmero de candidatos tambm
aumentou significativamente: de 1.905.498, em
1990, chegamos a 4.984.409, em 2002,
representando um crescimento de 162%. Ainda
que a grande maioria das vagas esteja
concentrada nas instituies privadas, a maior
parte dos alunos candidata-se a uma instituio
pblica, federal ou estadual, onde a procura tem
aumentado consideravelmente a cada ano
(Tabela 1). Do total de candidatos inscritos,
3.779.269 no conseguiram uma vaga em
instituio de ensino superior; nas instituies
pblicas, o nmero de candidatos deixados de
fora do sistema foi 2.346.709 e nas privadas,
1.432.560.
A relao candidato/vaga, em geral,
variou de 3,8 em 1990 a 2,8 em 2002, diminuindo
consideravelmente; no entanto, essa queda
concentrou-se basicamente nas instituies
privadas, que baixaram a relao para 1,6,
enquanto que nas pblicas ela s tem
aumentado, sendo de 8,9, em mdia, em 2002
(Tabela 3). No que diz respeito aos sistemas de
acesso, os ingressantes por processos distintos
do vestibular representavam 9% do total em 2002
(Tabela 2).

Tais ponderaes podem contribuir para

o planejamento a mdio e longo prazo, entretanto
o debate sobre como expandir o sistema e que
modelo de instituio e de curso utilizaremos para
atender atual demanda continua em aberto.

O nmero de matrculas cresceu 126%,

passando de 1.540.080, em 1990, para
3.479.913, em 2002. Outro dado interessante
a concentrao de matrculas das instituies
de ensino superior estaduais no interior (73%),
quando comparadas s instituies federais
(34%) ou particulares (51%), fato relacionado a
algumas polticas de estmulo interiorizao
(Tabela 4).

Na ltima dcada, houve uma abertura

indiscriminada de novos cursos, sem controle,
por exemplo, da necessidade e demandas
especficas de cada regio. Os locais de maior
expanso foram nas Regies Norte, Nordeste e
Centro-Oeste, onde o nmero de cursos
oferecidos era relativamente baixo. No geral, a
ampliao do ensino superior foi mais acentuada
no setor privado, mas nas Regies Norte e
Nordeste o setor pblico ainda majoritrio, tanto
em relao ao nmero de cursos quanto de
matrculas (Tabela 11).

Podemos observar por esses dados que,

embora o nmero de vagas oferecidas tenha
aumentado em propores maiores do que a
procura, ela no tem sido suficiente para atender
ao crescente nmero de alunos excludos do
sistema. Faamos um pequeno exerccio de
projeo da demanda por educao superior para

Uma caracterstica significativa em relao

aos cursos oferecidos so as mudanas em

51

relao concepo de universidade e

necessria ar ticulao entre ensino e
conhecimento produzido. Uma rpida olhada no
Quadro 1, que relaciona as maiores instituies
pblicas e privadas, por nmero de alunos e seu
envolvimento com a pesquisa cientfica, permite
vislumbrar um pouco melhor as transformaes
ocorridas.

registrados na Capes, e que at recentemente

poderiam indicar um investimento e interesse na
produo cientfica e na pesquisa, hoje se constituem, nas instituies privadas, basicamente
como cursos voltados formao de quadros
para seus prprios cursos de graduao que,
como vimos, pouca relao estabelecem com a
pesquisa.

Das vinte maiores instituies de ensino

superior em termos de nmero de alunos, apenas
seis so pblicas. E pela observao da
classificao das duas maiores universidades
privadas no ranking do CNPq vemos que a
nfase na pesquisa no faz parte de suas
prioridades, sendo instituies voltadas
essencialmente para o ensino.

Em que pese o ritmo acelerado de

expanso, sobretudo no setor privado, e atravs
da flexibilizao dos modelos de curso superior,
a situao da educao superior no Brasil, se
comparada a vrios outros pases quanto ao
percentual de matrculas em relao populao
de 18 a 24 anos, continua extremamente
preocupante: cerca de 9%1 dos jovens brasileiros
freqenta esse nvel de ensino. Nossa
defasagem constrangedora se comparada

A prpria expanso de cursos de psgraduao, que em 2003 chegavam a 1.877

Quadro 1 As 20 maiores instituies de ensino superior em alunos de graduao

Instituio
1 Universidade Paulista (Unip)
2 Universidade Estcio de S (Unesa)
3 Universidade de So Paulo (USP)
4 Universidade Luterana do Brasil (Ulbra)
5 Universidade do Vale do Rio dos Sinos
(Unisinos)
6 Pontifcia Universidade Catlica de MG (PUC-MG)
7 Universidade Federal do Par (UFPA)
8 Universidade do Vale do Itaja (Univali)
9 Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ)

N de
alunos
81.459
60.067
42.554
33.126

Ranking CNPq
(n grupos de Pesquisa)
156
141
1
29

31.088

35

30.884
27.630
26.432
25.379

78
28
48
2

10 Pontifcia Universidade Catlica do RS (PUC-RS)

24.762

15

11Universidade Bandeirante de So Paulo (Uniban)

24.258

12 Universidade Presbiteriana Mackenzie (UPM)

13 Univ. Est. Paulista Jlio de Mesquista F (Unesp)

24.075

*
69
4

14 Universidade de Caxias do Sul (UCS)

15 Universidade Salgado de Oliveira (Universo)
16 Centro Universitrio da Cidade (UniverCidade)
17 Universidade Catlica de Gois (UCG)
18 Universidade Federal Fluminense (UFF)
19 Universidade Federal da Paraba (UFPB)
20 Pontifcia Univ. Catlica de Campinas (Puccamp)

23.209
22.900
21.990
21.841
21.529
20.933
20.724
19.560

56
194
*
83
12
9
58

Fonte: MEC Inep e CNPq (Sinopse Folha de S. Paulo, 25 de Fevereiro de 2003); Anurio USP, 2003.
*Nada Consta

Esse percentual aproxima-se dos 13% quando so contabilizadas as matrculas de alunos de faixas etrias superiores.

52

Propostas de reforma do ensino superior

brasileiro

situao de outros pases latino-americanos,

como Argentina, Venezuela, Uruguai e Costa
Rica, que apresentam percentual maior do que
30% nas matrculas, e Peru e Chile, que se
aproximam desse patamar.

Ao final de 2003, foram elaborados dois

documentos que se propuseram pensar
possveis alternativas para a expanso e reforma
do ensino superior no Brasil:

Outro dado alarmante a permanncia

da elitizao e seletividade social e racial/tnica
no acesso ao ensino superior. Ao contrrio do
que o senso comum e at mesmo muitas
autoridades tm divulgado, recentes estudos
mostram que a composio social e tnica do
setor privado mais elitista que o pblico. Em
pesquisa sobre a eqidade e heterogeneidade
do ensino superior brasileiro, Helena Sampaio,
Fernando Limongi e Haroldo Torres (2000, p. 75),
ao compararem alunos do setor pblico e
privado, observaram uma maior presena de
estudantes com menor renda e negros no
primeiro, contradizendo o mito de o ensino pblico ser voltado elite enquanto o privado seria
destinado aos pobres:

a) Bases para o enfrentamento da crise

emergencial das universidades
federais e roteiro para a reforma
universitria brasileira, formulado pelo
Grupo de Trabalho Interministerial,
criado em outubro de 2003 no mbito
do governo federal;
b) Propostas para a Revitalizao da
Rede Pblica das Universidades
Brasileiras, do Frum de Polticas
Pblicas, vinculado ao Instituto de
Estudos Avanados da Universidade
de So Paulo.
Ambos oferecem um panorama e sntese
das principais idias em discusso, mas em
termos de solues ainda so bastante limitados.

As universidades pblicas, conforme os

dados mostram, apresentam maiores
propores, comparativamente s
universidades e estabelecimentos no
universitrios privados, de formandos com
baixa renda familiar. Uma vez que esta sobrerepresentao das camadas de renda mais
baixa nas universidades pblicas ocorre em
todos os cursos, tal fato no pode ser
atribudo somente s caractersticas dos
cursos oferecidos. Vale observar ainda que
no outro extremo da escala social, o
fenmeno se inverte e assume contornos
ainda mais fortes. Isto , dos formandos com
renda familiar mensal igual a 50 salrios
mnimos ou maior, constata-se que cerca
de setenta e cinco por cento cursaram
instituies de ensino superior privadas.

A partir de um diagnstico da situao das

universidades pblicas federais, o documento
governamental apresenta aes emergenciais para
a superao da crise que atinge essas instituies:
a) equacionar o endividamento junto a
fornecedores e elevar os recursos
para gastos operacionais;
b) outorgar autonomia financeira;
c) abertura de novos concursos para
professores e funcionrios;
d) ampliao do quadro docente atravs
de

As caractersticas socioeconmicas dos

estudantes permanecem atreladas a uma
hierarquizao de cursos. Contudo, a
possibilidade de estudantes desfavorecidos
socialmente ingressarem em carreiras de alto
prestgio e elitizao, como Medicina, s ocorre
em cursos oferecidos em instituies pblicas
(Sampaio, Limongi, Torres, 2000, p. 79). Dados
divulgados pelo Inep apresentam resultados
semelhantes para o conjunto de instituies que
participaram do Exame Nacional de Cursos em
2000 e 2003 (Informativo Inep 24, 20/1/2004)
(Tabela 13).

concesso de bolsas de aproveitamento para doutores que

queiram se dedicar s licenciaturas;

critrios de regionalizao e interiorizao para a abertura de

concursos;

criao de bolsas de excelncia

para reintegrar aposentados
docncia.

Num segundo momento, o relatrio voltase para a situao do ensino superior no seu
conjunto, onde identifica-se a existncia de uma

53

Em termos de uma proposta mais ampla

de reforma do ensino superior que venha
responder aos seus principais dilemas, o
documento avana pouco. No entanto, deixa claro
o modelo de instituio e cursos superiores que
defende ao indicar algumas das aes que lhes
so prioritrias como, por exemplo, a reduo de
custos do curso superior atravs do ensino a
distncia; a concesso de bolsas para alunos
carentes em instituies privadas; a autonomia
financeira das instituies pblicas federais
criando um sistema misto; a nfase na ampliao
das licenciaturas, interiorizao e regionalizao;
a abertura de cursos noturnos.

crise em sua prpria essncia; porm no se

consegue esclarecer qual seria essa essncia. So
resumidos em trs tnicas os problemas
especficos a serem enfrentados no caso brasileiro:
a) ampliar as vagas no ensino superior,
preferencialmente em instituies
pblicas, com qualidade, mas diante de
uma escassez de recursos;
b) incluir jovens que no conseguem
ingressar em universidades pblicas,
devido ao processo seletivo, e em
privadas, por dificuldades financeiras;
c) desenvolver a responsabilidade social
nas universidades.

Seguindo uma direo distinta, o

documento elaborado pelo Frum de Polticas
Pblicas/USP apresenta medidas no intuito de
revitalizar o modelo tradicional de universidade
e preserv-lo do processo de massificao,
mercantilizao e perda de qualidade que
envolve o ensino superior brasileiro hoje.

Projeta-se uma ampliao de vagas para o

corpo discente que passaria de um total de 600 mil
alunos atendidos no setor pblico, em 2003, para 1
milho e 200 mil, em 2007. Essa expanso das
vagas seria realizada basicamente pelo
desenvolvimento do ensino a distncia, onde seriam
oferecidas 500 mil novas vagas; pela ampliao
do nmero de alunos por sala de aula; e pela
flexibilizao do trabalho docente, com bolsas para
recm-doutores, aposentados e outras formas de
contrato. Em relao autonomia financeira das
instituies federais, procura-se valoriz-la como
um meio para facilitar a captao de recursos
externos universidade, atravs do sistema de
fundaes, pela prestao de servios e outras
atividades, reforando um processo gradual de
privatizao ou sistema misto de financiamento j
em curso em vrias instituies estaduais. Mas vale
ressaltar como aspecto positivo do documento a
preocupao e os estudos realizados sobre custos
e investimentos necessrios revitalizao das
universidades federais e a previso de uma
correo e acrscimo anual de 10% do oramento
a partir de 2005.

Apresenta-se um diagnstico da perda da

capacidade de iniciativa acadmica das
universidades pblicas em relao ao aceso,
ensino, pesquisa e extenso, o que assinalaria a
perda ou inexistncia de sua autonomia. Diante
dessa situao, so elaboradas medidas que
reforariam aquilo que entendem ser os traos
fundamentais das universidades, concebidas
como instituies sociais de interesse pblico,
ou seja, baseadas no comprometimento com o
desenvolvimento humano, cultural, sociopoltico
e econmico da sociedade, seu funcionamento
democrtico e a autonomia.
As propostas formuladas visam reforar
uma concepo histrica de universidade e esto organizadas em quatro partes gesto, pesquisa, ensino e extenso , que tm como eixo a
idia de autonomia. Defende-se que as prprias
universidades sejam encarregadas da gesto da
totalidade de subsdios pblicos destinados ao
sistema federal de ensino superior, de acordo com
Planos de Atuao peridicos a serem elaborados pelos Conselhos Universitrios de cada instituio, apreciados por um Frum Pblico e supervisionados pelo governo federal. Prope-se,
tambm, devolver s universidades a iniciativa e
a responsabilidade sobre os programas, projetos e demais atividades ligadas pesquisa, atravs da transferncia paulatina do financiamento
estatal s prprias instituies, mediante a anlise

O grupo prope ainda um Pacto de

Educao para o Desenvolvimento Inclusivo,
onde refora a funo social do ensino superior,
valorizando o investimento em certas profisses
e regies consideradas estratgicas para o Pas
e a ampliao de vagas nos cursos noturnos,
abrindo a possibilidade do governo federal
financiar alunos carentes em instituies
privadas atravs da concesso de bolsas e
cobrar de ex-alunos formados nas universidades
pblicas uma restituio de acordo com seu
rendimento.

54

dos projetos desenvolvidos e sua relevncia. Tais

medidas potencializariam a revitalizao da universidade e seu poder diretivo em termos de iniciativas cientficas.

b) crie um sistema de credenciamento das

instituies privadas para que recebam
bolsistas financiados pelo governo;

Entre as aes direcionadas ao acesso e

ao ensino, prope:

d) que essas instituies contribuam para

um fundo pblico destinado a apoiar
os cursos de ps-graduao do Pas.

c) as financie apenas indiretamente;

a) investir na articulao entre ensino bsico e superior;

No intuito de preservar a universidade em

sua verso tradicional, abstiveram-se de uma reflexo e crtica mais ousadas, assim como do
desafio de pensar propostas para o conjunto das
instituies existentes no Pas.

b) aumentar o nmero de vagas oferecidas e o corpo docente;

c) ampliar a oferta de cursos noturnos;
d) considerar a utilizao do sistema de
cotas tnicas e para alunos das escolas pblicas no ingresso, no caso da
inadequao de outros mecanismos;

Experincias e alternativas: avanos e limites

A seguir, analisamos mais detalhadamente
algumas das solues apresentadas e at que
ponto as experincias implementadas no ensino
superior tm conseguido responder tanto questo
da expanso das vagas quanto ao problema da
incluso de determinados grupos historicamente
deixados de fora do sistema. Dentre as principais
alternativas temos: os cursinhos pr-vestibulares
alternativos; novos sistemas de ingresso, em
especial as polticas de cotas; programas de
interiorizao, como o ocorrido no Estado de So
Paulo; a expanso dos cursos noturnos; os novos
modelos de instituies e cursos superiores, como
os cursos seqenciais e o ensino distncia; as
novas formas de financiamento do ensino pblico
e privado.

e) discutir um limite de alunos por sala de

aula;
f) defender um corpo docente com regime de tempo integral e dedicao
exclusiva;
g) redefinir as estruturas curriculares e
de crditos.
Esse segundo documento, ao contrrio do
primeiro, enfatiza a concepo de universidade
e sua indissociabilidade entre ensino, pesquisa
e extenso, como modelo a ser adotado nas instituies pblicas e apresenta quais as linhas e
princpios que deveriam nortear a reforma do
ensino superior. Contudo, no se analisa nem se
faz projees sobre o aparato e condies necessrias efetivao de suas propostas, quer
em termos de tempo exigido ou de recursos. E
tampouco so discutidos os desequilbrios atuais entre os sistemas pblico e privado de ensino superior, seja a subveno governamental a
instituies privadas ou a significativa diferena
na qualidade dos cursos oferecida em cada um.

Cursinhos
Cursos preparatrios para o vestibular
organizados por estudantes e sem fins lucrativos,
chamados de populares ou alternativos, j
existiam desde os anos 60 (Abreu, 1964). A
novidade alcanada nos anos 90 foi sua extensa
disseminao por diversos Estados e o pblico
abrangido, como estudantes negros, carentes,
indgenas, dentre outros que at pouco tempo
atrs nem ao menos completavam o ensino
mdio. S na cidade de So Paulo foram
identificadas 16 organizaes que atuam como
cursinhos alternativos, algumas com at 16
ncleos, abrangendo um total de 13.600 alunos
em 2000 (Bacchetto, 2003). Em geral, esses
cursinhos trazem, alm de preocupaes com a
complementao e a reviso de estudos que
visam aos exames vestibulares, tambm
objetivos polticos relacionados democratizao

Ao final do texto, apenas so tecidas algumas consideraes genricas sobre o ensino privado, onde estranhamente so reconhecidos seu
papel e funo suplementar no sistema de educao superior e sua garantia de um pluralismo
de concepes e formao. Prope-se que o
governo
a) exera uma fiscalizao eficaz sobre
essas instituies;

55

Por meio de lei estadual, foi estabelecido

que 50% das vagas dos cursos de graduao das
universidades estaduais cariocas seriam
destinadas a alunos oriundos de escolas pblicas
selecionados por meio do Sistema de
Acompanhamento do Desempenho dos
Estudantes do Ensino Mdio (Sade). Essa medida
seria aplicada em conjunto com outra, a qual
estabeleceu que as mesmas universidades
destinem 40% de suas vagas a candidatos negros
e pardos. No Paran, o governo estadual
regulamentou lei que garante trs vagas nos
cursos de graduao em cada uma das cinco
universidades estaduais a membros da comunidade indgena da regio. Na Universidade
Estadual do Rio Grande do Sul (Uergs), foi estabelecido quando de sua criao, em 2001, que 50%
de suas vagas nos cursos de graduao seriam
destinadas aos candidatos que se declarassem
carentes e 10% aos deficientes fsicos,
proporcionalmente distribudos por todos os
cursos, turnos e locais (Moehlecke, 2002).

do acesso ao ensino superior. Exemplo disso

foram as manifestaes e processos abertos
contra as universidades exigindo a iseno na
taxa de inscrio ao vestibular para alunos
carentes, hoje prtica corrente em diversas
universidades pblicas, e o acorrentamento de
estudantes junto reitoria da USP, ocorrido a
pouco tempo, para pression-la a implantar um
programa de aes afirmativas.
Em 2002, num momento de debate sobre
alternativas de acesso ao ensino superior, o
Ministrio da Educao, atravs de um convnio
firmado com o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), lanou o projeto
Diversidade na Universidade, incorporando a
experincia dos cursinhos s polticas do governo
federal. Na fase inicial do projeto, foram escolhidos
seis cursinhos populares coordenados por
entidades no-governamentais dos Estados de
So Paulo, Rio de Janeiro e Bahia, que seriam
responsveis por preparar alunos para o ingresso
no ensino superior. Ao todo, os cursinhos
abrangiam 900 estudantes, sendo pelo menos
51% dos alunos de cada curso afro-descendentes
ou indgenas, e ofereciam uma bolsa mensal de
manuteno que variava de R$ 40 a R$ 50.

Em 2003, aderiram ao sistema tambm

as universidades estaduais da Bahia e do Mato
Grosso do Sul e a Universidade de Braslia.
Nesses dois anos, s entre a populao negra,
ingressaram no ensino superior mais de 7 mil
alunos. E, no comeo de 2004, foi aprovada a lei
federal que garante 50% das vagas nas
instituies de ensino superior pblicas para
alunos oriundos das escolas pblicas.

A experincia dos cursinhos alternativos,

mais do que potencializar a aprovao de alguns
alunos no vestibular, tem sido um espao importante para a transio entre o ensino mdio e o
superior, geralmente acidentada e distante do
horizonte e planos desses novos alunos. Por outro lado, como forma de complementao aos
estudos ainda muito limitada, pois prepara o
aluno basicamente para a realizao de provas
vestibulares. E mesmo suas taxas de aprovao
so, aparentemente, baixas.

Polticas como as aes afirmativas so

interessantes por contriburem para desmistificar
a imagem elitista que foi sendo associada s
universidades pblicas ao longo do tempo e
reforar seu carter democrtico e inclusivo,
como parte da prpria idia de excelncia
acadmica que caracteriza essas instituies, ao
incorporar grupos historicamente distantes do
ensino superior. Entretanto, tal medida, ainda que
positiva, est limitada basicamente s universidades pblicas e instituies e cursos onde
a alta concorrncia por uma vaga torna seu
acesso extremamente desigual. Mesmo nos
Estados Unidos, pas onde aes afirmativas j
existem h mais de quarenta anos, elas foram
utilizadas em apenas 30% das instituies
(Bowen, Bok, 1998). Alm disso, como incidem
prioritariamente sobre o ingresso, precisam ser
pensadas e adotadas em conjunto com aes
mais amplas de expanso do sistema de

Novos sistemas de ingresso

A par tir de uma crtica ao carter
excludente dos exames vestibulares e ao nfimo
impacto de outras formas de testes, como o
Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem) e o
sistema de avaliao seriada, na equalizao das
oportunidades de acesso ao ensino superior,
comeou-se a discutir e utilizar polticas de aes
afirmativas e, em especial, o sistema de cotas
em algumas universidades pblicas. Em 2002,
foram implementadas cotas nas universidades
estaduais do Rio de Janeiro, do Paran e do Rio
Grande do Sul.

56

instituies no interior so as regies Norte,

Nordeste e Centro-Oeste, tanto no setor pblico
quanto privado (Tabela 5).

educao superior para que tenham um impacto

mais significativo em termos de incluso. O
contexto de ampliao do ensino superior em que
vivemos hoje pode ser extremamente positivo
para a implantao de aes afirmativas, pois
permitir a incorporao de grupos sem a
necessria excluso de outros, j que haveria
um aumento geral das vagas oferecidas.

Uma poltica de interiorizao pode trazer

as vantagens de reduzir alguns custos indiretos
do ensino superior, em termos de manuteno e
adaptao dos alunos, alm de menores custos
diretos no caso de instalaes e servios. No
entanto, a criao de novos cursos exige estudo
cuidadoso das necessidades e demandas de
cada regio e investimentos em transporte, pois
normalmente atraem estudantes oriundos de
cidades vizinhas.

Os projetos e aes de expanso atualmente tm includo uma preocupao com esse

novo perfil de estudantes que procuram hoje uma
instituio de ensino superior, como so exemplos
as propostas de ampliao do ensino noturno e
licenciaturas, interiorizao, diversificao dos
cursos e novas formas de financiamento. So essas
propostas viveis, eficientes e adequadas para
esse pblico? Analisamos a seguir algumas
dessas experincias, observando seus aspectos
positivos, mas tambm suas limitaes.

Diversificao dos cursos

A massificao do ensino superior, para
alm do modelo dos cursos tradicionais de
graduao em universidades que investem em
ensino, pesquisa e extenso, tem se apoiado
basicamente na idia de cursos seqenciais e
no ensino a distncia.

Interiorizao
A expanso pela interiorizao vem sendo
valorizada enquanto poltica pblica de educao
superior tanto em nvel federal quanto estadual,
ainda que as situaes de cada sistema sejam
razoavelmente distintas nesse sentido. Em 2002,
a concentrao de matrculas j era maior no
interior do que nas capitais, seja no setor pblico
ou privado, mas distinto em relao ao tipo de
instituio (Tabela 4). Entre as pblicas, as
estaduais e municipais estavam em sua grande
maioria no interior; nas federais a situao era
inversa. No setor privado, a relao capital-interior
praticamente a mesma, valendo ressaltar o fato
das instituies comunitrias estarem um pouco
mais presentes no interior. Em termos de regio
geogrfica, aquelas com maior defasagem de

No Estado de So Paulo, diante de

manifestaes e presses por expanso de
vagas, o Conselho de Reitores das
Universidades do Estado de So Paulo (Cruesp)
apresentou, em 2001, o Projeto de Expanso do
Sistema Estadual Pblico de Ensino Superior,
onde introduzia novas modalidades de ensino,
ampliava cursos e propunha um programa emergencial de formao de professores do ensino
fundamental. O Quadro 2 resume a proposta e
como seria a distribuio das 10.700 novas
vagas.
Mas foi o Projeto de Expanso da
Universidade Estadual Paulista (Unesp) o que mais
avanou na direo da ampliao e diversificao
de cursos. Para o vestibular de 2002 foram

Quadro 2 Expanso do sistema estadual pblico de ensino superior 2001

Abertura de
Instituio responsvel
Formato
novas vagas
Cursos regulares de
Unesp
USP
Unicamp
3.000
graduao
735
1578
687
1.500
Cursos seqenciais
Unesp, USP, Unicamp, Ceeteps
1.200
Cursos de tecnologias
Ceeteps
Programa Emergencial de
Formao de Professores
5.000
USP, Unesp, Unicamp
(PEC formao
universitria e pedagogia
cidad)
Fonte: Cruesp. Documento Expanso do Sistema Estadual Pblico de Ensino Superior.

57

do governo federal, com a abertura de 500 mil

vagas, essa modalidade de ensino passaria a ser
responsvel por quase um quarto do total de vagas
oferecidas no pas. Experincias desse tipo esto
sendo utilizadas nas chamadas Universidades
Corporativas, ligadas a empresas. Mas, enquanto
poltica pblica, no teramos capacidade de
ampliar o ensino superior atravs da oferta de
cursos regulares e utilizar o ensino a distncia
apenas nos casos de locais de difcil acesso ou
como curso de complementao de estudos?

abertas cerca de 650 novas vagas, atravs da

criao de 12 novos cursos em seis campi (Bauru,
Franca, Guaratinguet, Ilha Solteira, Jaboticabal
e Presidente Prudente); cursos tradicionais nos
campi de Araraquara, Bauru e Ilha Solteira e a
consolidao do campus de So Vicente.
Seguindo tambm a idia de interiorizao,
propuseram a criao de outros cursos em sete
novos campi nas regies Sudeste, Sudoeste e
Noroeste do Estado de So Paulo, em cidades
onde ainda no existiam universidades pblicas
(Dracena, Itapeva, Ourinhos, Registro, Rosana,
Sorocaba/Iper e Tup). Os novos campi
constituiriam-se em unidades universitrias
diferenciadas e provisrias que, gradativamente,
se transformariam em unidades definitivas. Nos
seus primeiros anos, grande parte da carga
horria dos cursos seria ministrada por
professores de cursos j existentes na Unesp,
como forma de racionalizao e economia de
recursos, conforme pode ser lido no documento
Ciclos de Expanso da Unesp (2002). Ou seja,
no implicaria a contratao de novos docentes.

Ensino noturno
Historicamente, o ensino noturno surgiu
como uma forma de permitir ao aluno trabalhador
a continuidade de seus estudos e hoje
identificada como uma medida de democratizao
do ensino superior. Em 2002, no Brasil, j
contvamos com mais matrculas no perodo
noturno que no diurno, respectivamente, 57,6% e
42,4% (Tabelas 6 e 7). Contudo, estas esto
concentradas prioritariamente no setor privado,
responsvel por 81,2% das matrculas no noturno.
No setor pblico, as instituies federais possuem
24,7% de suas matrculas no perodo noturno, e
as estaduais 40%. Uma das vantagens da
expanso do ensino noturno a possibilidade de
utilizar a infra-estrutura fsica j existente nas
universidades. Em estudo realizado pelo Cruesp
sobre a disponibilidade de espao nas trs
universidades estaduais paulistas, concluiu-se
existirem 15.820 lugares disponveis, principalmente no noturno, nmero equivalente ao total
de vagas oferecidas anualmente pelas instituies.

A vantagem trazida pelos cursos

seqenciais propostos pelas universidades
estaduais paulistas seu custo reduzido, R$ 3.600
por ano (Quadro 3), praticamente metade do que
investido nos cursos regulares, e a durao
dos mesmos, geralmente de dois anos. Ainda que
essa seja uma proposta muito discutida, em termos
nacionais ainda no conseguimos vislumbrar uma
difuso significativa (Tabelas 9 e 10).
O ensino distncia segue um padro
semelhante, ainda que pouco difundido se
comparado aos cursos regulares e s
experincias existentes em outros pases. Em
2002, por exemplo, existiam 46 cursos de
educao a distncia, que receberam 20.685
novos ingressantes e possuam 40.714
matriculados (Tabela 14). Se fosse implementada
a proposta do Grupo de Trabalho Interministerial

Entretanto, os cursos noturnos apresentam

certas especificidades que devem ser levadas em
considerao quando optamos por polticas de
expanso centradas nos mesmos. Os cursos
noturnos, por exemplo, tm se caracterizado por
apresentarem maiores taxas de evaso e baixos
ndices de concluso (Tempo Zero, 1993). Uma
das dificuldades existentes para a populao que

Quadro 3 Custos para a implantao de cursos seqenciais

Descrio
Matrculas
Custo total

Ano de implantao
15.000

Anos seguintes
30.000

R$ 54.000.000,00

R$ 90.000.000,00

Custo aluno/ano

R$ 3.600,00

R$ 3.000,00

Custo aluno/ms

R$ 300,00

R$ 250,00

Fonte: Cruesp. Documento Expanso do Sistema Estadual Pblico de Ensino Superior.

58

trabalha e estuda a questo do transporte e a

proximidade entre o local de trabalho e a universidade. Investir nessa forma de expanso
provavelmente exigiria, em muitos casos,
formular tambm uma poltica de transportes
para garantir a freqncia aos cursos.

Os projetos de cobrana de mensalidades

nas instituies pblicas, por exemplo, dificilmente
conseguiriam garantir autonomia financeira s
universidades, que continuariam dependentes dos
recursos pblicos. O mesmo problema teria o
projeto de restituio posterior concluso dos
estudos, apresentado em 2003. Mesmo o sistema
norte-americano, principal referncia quando se
discute o fim da gratuidade, no conseguiu manterse de forma autnoma apenas com os recursos
cobrados dos alunos, responsveis apenas por
uma parcela do total de custos das instituies. A
expanso do ensino superior nos Estados Unidos
viabilizou-se atravs da diversificao do sistema,
com a criao dos chamados community
colleges e a criao de cursos de baixo custo. E
mesmo assim, a cobrana de mensalidades s
foi possvel por existir uma classe mdia
significativa capaz de custear seus estudos
superiores. Hoje, as instituies de ensino superior
norte-americanas tambm esto diante de um
novo perfil de candidato educao superior,
incapaz de financiar seus cursos, muito
semelhante ao pblico que busca um curso
superior atualmente no Brasil. Essa situao tm
feito o governo voltar a oferecer cursos gratuitos
e ampliar a distribuio de bolsas de estudo, nem
todas restituveis, como vem ocorrendo
maciamente no Estado da Califrnia.

Outra questo so os cursos integrais.

Transform-los todos em cursos noturnos poderia se tornar uma alternativa ineficiente, pois iria
prolong-los demasiadamente, alm de ser pouco atrativa aos alunos. Nesses casos, uma possibilidade menos onerosa e mais eficaz talvez
seja a concesso de bolsas de estudos aos alunos trabalhadores para que possam freqentar
os cursos integrais (Catani, Oliveira, 2001).
Licenciaturas
A falta de professores com diploma
superior na educao bsica e a ampliao desse
nvel de ensino indicam a importncia das
licenciaturas e justificam a nfase que tm sido
dada s mesmas. Do total de recursos do Fies,
por exemplo, 15% destinado s licenciaturas.
Contudo, importante ressaltar que mais da
metade das vagas ociosas nas universidades
pblicas e 20% das existentes nas instituies
privadas correspondem rea da educao
(Tabela 15). So quase 105 mil vagas no
preenchidas. Essa situao indica a necessidade,
para alm da concesso de bolsas de estudo, de
pensarmos no sistema educacional como um
todo, ao invs de fragment-lo em ensino bsico
e superior. A questo das licenciaturas e a
formao de professores abrangem polticas mais
amplas de valorizao da carreira do magistrio.

Parece remota a possibilidade de utilizarmos no Brasil a cobrana de mensalidades ou

mesmo a expanso de cursos privados de baixo
custo no intuito de incluir esses novos candidatos numa vaga no ensino superior. Prova disso
o esgotamento do modelo de reforma da educao superior de 68, voltada para a expanso do
setor privado, que hoje se v diante de uma crise
e com poucas possibilidades de ampliao de
forma autnoma.

Novas formas de financiamento

Discutir a expanso do ensino superior,
hoje, implica necessariamente enfrentar a
questo sobre as formas de financiamento e as
relaes entre os sistemas pblicos e privados.
A privatizao, parcial ou direta, do ensino
superior pblico, e/ou a extino de sua
gratuidade vm sendo recorrentemente
apresentada como soluo para a crise financeira
enfrentada por essas instituies e como uma
forma de desonerar o prprio governo federal. Mas
se analisarmos as propostas e medidas
adotadas recentemente pelo poder pblico,
veremos que esse discurso est muito longe de
responder aos problemas existentes, alm de ir
contra as diretrizes aprovadas no PNE de 2001.

Na tentativa de reverter as dificuldades

que vm enfrentando, algumas grandes
instituies privadas tm baixado ainda mais os
custos de seus cursos superiores, que passaram
de um valor mdio de R$ 400/ms para R$ 200/
ms. Obviamente a medida implica uma perda
da qualidade, j que tal diminuio nos custos s
vivel atravs do aumento do nmero de alunos
em sala de aula e da contratao de docentes
menos qualificados. Outras solues encontradas foram a distribuio de bolsas de estudo
pelas prprias faculdades, de acordo com o

59

implicando uma participao direta do governo

nesses investimentos.

desempenho do aluno, sua carncia econmica

ou mediante trabalhos prestados comunidade,
alm de estar recentemente em discusso a
vinculao das instituies de ensino superior
privadas ao mercado de aes e investimentos,
onde captariam recursos.

Em termos administrativos, uma experincia de sistema misto funciona em Minas Gerais, onde a Universidade Estadual de Minas
Gerais (UEMG), criada em 1989 e mantida e
administrada pelo governo estadual, agregou a
si nove instituies privadas distribudas pelo
interior. Esses campi, at 2004, eram unidades
autnomas que tomavam suas prprias decises
acerca da criao de cursos e polticas
pedaggicas. Mantinham-se atravs da cobrana
de mensalidade dos alunos e usavam a grife
da universidade para atrair mais pblico e
financiamento. Esperava-se que fossem aos
poucos sendo estatizadas e incorporadas pela
universidade mas, diante da escassez de recursos
pblicos, ao invs disso o governo props a criao
de um sistema de financiamento dos seus
estudantes, mediante o recebimento de bolsas, a
serem utilizados naqueles campi que se
submeterem s regras e diretrizes administrativas
e polticas da UEMG e do Estado.

As aes de maior impacto, contudo,

seguem no sentido da criao de um sistema
misto de financiamento e/ou administrao
dessas instituies. A ampliao do Fies, por
exemplo, defendida tanto pela iniciativa privada
quanto pelo governo federal. Em 2003, o governo
aumentou o valor do financiamento de R$ 673,8
milhes para R$ 829,2 milhes, destinados a 70
mil alunos. Ao final de 2002, a Carta elaborada
pelo IV Frum Nacional do Ensino Superior
Particular Brasileiro e endereada aos candidatos
presidncia do Brasil propunha, por sua vez,
que o Fies aumentasse seus investimentos
anuais para R$ 2 bilhes e abrangesse 400 mil
alunos. Esse valor representaria quase um tero
do que hoje destinado a todas as instituies
de ensino superior pblicas do pas (R$ 5,5
milhes). Alm disso, da forma como est
organizado o Fies, continua baixo o atendimento
aos estudantes de menor poder aquisitivo.

Rumos e proposies
Diante dos caminhos e temas em debate
na reforma do ensino superior brasileiro,
freqentemente polarizado entre a diversificao
do sistema e a questo da qualidade do ensino,
cabe perguntar inicialmente se o modelo
tradicional de cursos de graduao e de
universidade chegou ao seu limite em termos de
expanso, restando apenas for talecer as
instituies existentes, deixando a ampliao
futura do sistema a formas alternativas. Essa
indagao nos remete discusso e redefinio
dos objetivos e fins que almejamos para o ensino
superior. Para que oferecer educao superior?
A questo est em aberto, mas as propostas que
vm sendo apresentadas j do algumas pistas
dos contornos que esta possivelmente assumir.
Vejamos ento algumas contribuies para a
democratizao e ampliao do acesso ao
ensino superior.

Outra proposta recente de financiamento

pblico foi a estatizao de vagas em instituies
privadas, sugerida pelo ministro da Educao Tarso
Genro no Programa Universidade para Todos. De
acordo com a idia, j em 2004 seriam destinadas
100 mil vagas a alunos de baixa renda, negros,
ndios e ex-detentos, atravs da iseno de tributos
para as instituies privadas que optassem pela
medida e obrigatria s filantrpicas. Calcula-se que
o governo estaria investindo, de forma indireta, j
que a medida no implica em gastos adicionais, R$
50 milhes (Notcias, 18/2/2004, MEC). Faamos
uma breve reflexo. Por mais que a proposta parea
sedutora em termos de seu forte apelo popular, se
fizermos um rpido clculo do custo-aluno embutido
na mesma, chegaremos a um valor prximo dos
R$ 500/aluno por ano! O que possvel esperar em
termos de ensino com uma projeo como essa?
Para efeito comparativo, mesmo as estimativas mais
econmicas das instituies privadas trabalham com
um custo-aluno do ensino superior de mais ou menos
R$ 2.400 (R$ 200/ms, valor inferior a um salrio
mnimo). Ou seja, muito provavelmente esse
valor inicial estipulado em R$ 50 milhes teria
de ser aumentado consideravelmente,

A associao entre ensino e produo de

conhecimento, presente quase que exclusivamente nas universidades pblicas, tem sido a
principal caracterstica do que se entendeu at
ento como um curso superior de qualidade. Este
um dos pilares essenciais dessas instituies
e deve ser preservado e aperfeioado. No
entanto, com a crescente expanso de modelos

60

de cursos distintos daqueles voltados formao

de pesquisadores, torna-se necessrio refletir
sobre que padres de qualidade podem ser
exigidos dos mesmos. Seria o caso de iniciarmos
um debate, por exemplo, sobre um custo-aluno
qualidade para a educao superior.

cursos preparatrios para o vestibular, por

exemplo, poderia criar cursos de estudo superior
nas universidades, com carter de formao
geral, que preparassem os estudantes para a
transio aos cursos de graduao. Os antigos
community colleges do Estado da Califrnia, nos
Estados Unidos, hoje funcionam como cursos de
complementao de estudo que facilitam o
ingresso de estudantes em situao de
desvantagem aos cursos de graduao da
Universidade da Califrnia (UC). A Universidade
firmou um convnio com os colleges onde os seus
melhores alunos teriam uma vaga garantida em
um dos campi da UC. Em 1999, na UC em
Berkeley, seu campus mais concorrido, 31% dos
novos ingressantes vinham de um college do
Estado (UCB, Community College Transfer
Center, 1999). A vantagem de uma experincia
como essa seria evitar o desperdcio de tempo e
dinheiro gastos na preparao de alunos
simplesmente para a realizao de provas
vestibulares, como ocorre hoje no Brasil, quando
os alunos poderiam estar aperfeioando seus
estudos, fortalecendo-se em algumas reas que
estivessem em defasagem e tomando contado
com o ensino superior.

Se compararmos o gasto hipottico por

aluno da proposta de estatizao de vagas privadas do programa Universidade para Todos, de
R$ 500/ano, com os valores anuais do Fundef
para 2004, respectivamente R$ 537,71 e R$
564,60, para a 1a a 4a sries e 5a a 8a sries,
veremos o quanto ela irreal. Que educao
superior possvel garantir com estes valores?
Certamente a questo da qualidade foi deixada
de fora dessa conta.
Se utilizarmos o clculo das instituies
privadas do valor mdio das mensalidades
prximo de um salrio mnimo, chegamos a um
custo-aluno de R$ 2.400/ano (R$ 200/ms). Valor
aproximado prope o Cruesp no plano de
expanso das universidades estaduais paulistas
(R$ 3 mil/ano), que reduz em mais da metade o
custo-aluno, calculado em R$ 7 mil/ano, no caso
dos cursos tradicionais de graduao. Nesse
projeto foi realizado um estudo acerca da
disponibilidade fsica j existente nas universidades, faculdades e escolas tcnicas do Estado
que mostrou existir a possibilidade de criao de
mais de 50 mil novas vagas. Pesquisas
semelhantes poderiam ser feitas nos demais
estados para estimar a capacidade de expanso
do sistema pblico de ensino superior. Priorizar
as instituies de ensino superior pblicas
garantiria o cumprimento do PNE em termos de
equilbrio do setor pblico e privado e preservaria,
de certa forma, a qualidade dos cursos oferecidos,
mesmo que diferentes dos tradicionais.

Pesquisa realizada pela Universidade de

So Paulo 2 sobre a evaso de alunos dessa
instituio observou que, do total de alunos
evadidos (20% da totalidade dos ingressantes),
metade, ou seja, 10% dos alunos ingressantes,
j possuam um diploma de ensino superior. O
que estariam procurando na instituio? Muitos,
dependendo do curso, alegaram interesses
diversos de complementao de estudos, seja
para formao geral ou aperfeioamento cultural.
A evaso nem sempre pode ser completamente
solucionada, mas procurar alternativas de cursos
que atendam estes estudantes em particular, que
no buscam na instituio uma profissionalizao,
poderia ampliar consideravelmente o nmero de
vagas disponveis. Estudos e aes semelhantes
poderiam ser realizadas nas demais universidades pblicas, inclusive acompanhando
tambm a trajetria dos alunos no curso na
tentativa de melhorar as taxas de concluso, hoje
idnticas quelas das instituies privadas.

Em termos de polticas de incluso, tanto

de alunos de baixa renda quanto de negros e
indgenas, ainda que as instituies pblicas
sejam menos elitistas que as privadas, seria
necessrio aperfeioar a democratizao no
somente no acesso como tambm na
permanncia, analisando possveis formas de
aes afirmativas para as universidades
pblicas. Ao invs do poder pblico investir em
2

Pesquisa Trajetria escolar dos alunos da Universidade de So Paulo, ingressantes em 1995-1998, da Pr-Reitoria de Graduao da
USP, coordenada pelo Centro de Estudos e Pesquisas em Polticas Pblicas de Educao (CEPPPE), da Faculdade de Educao da
USP.

61

Em suma, os desafios no so negligenciveis. E em termos da ampliao do acesso

ao ensino superior, passam pela redefinio das
funes do sistema pblico e privado de educao
superior, por sua articulao com os demais nveis
de ensino, pelo atendimento aos novos estudantes
que procuram dar continuidade aos seus estudos
e pela garantia de padres mnimos de qualidade
dos cursos oferecidos.

A ampliao do sistema de ensino

superior poderia ainda destinar certa quantidade
de vagas para os professores e alunos da rede
pblica de ensino, medida que potencializaria a
qualidade da educao bsica. Em 2002, apenas
30% dos professores de 1a a 4a srie no Brasil
possuam um diploma de ensino superior, o que
nos deixa com um total de 564.327 possveis
candidatos a uma vaga.

62

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ABREU, Jayme. A preparao de candidatos a cursos superiores na Guanabara. Revista Brasileira de
Estudos Pedaggicos, Rio de Janeiro, v. 41, n. 93, p. 31-48, jan./mar. 1964.
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de Educao, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2003.
BOWEN, William G.; BOK, Derek. The shape of the river: long-term consequences of considering race
in college and university admissions. Princeton: Princeton University Press, 1998.
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NASCONCELLOS, M.; VIDAL, D. (Org.). Lenseignement suprier au Brsil: enjeux et dbats. Paris:
IHEAL/COFECUB, 2002b. p. 101-113.
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______. A universidade pblica sob nova perspectiva. Revista Brasileira de Educao, Rio de Janeiro, n.
24, p. 5-15, set./dez. 2003.
______. Escritos sobre universidade. So Paulo: Ed. Unesp, 2001.
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FRUM BRASIL DE EDUCAO. ENCONTRO NACIONAL CNE, 4., Braslia. [Anais...]. Braslia, 2003.
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recentes e debates atuais. So Paulo: Xam; Goinia: Alternativa, 2003. p. 17-30.
MOEHLECKE, Sabrina. Ao afirmativa: histria e debates no Brasil. Cadernos de Pesquisa, So Paulo, n. 117, p. 197-217, nov. 2002.

63

OLIVEIRA, Romualdo Portela; CATANI, Afrnio Mendes. Avaliao do impacto da Constituio Paulista
de 1989 na expanso do ensino superior pblico noturno. In: FERREIRA, N. S. C.; AGUIAR, M. A. S.
(Org.). Gesto da educao: impasses, perspectivas e compromissos. 3. ed. So Paulo: Cortez, 2001.
OLIVEIRA, Joo Ferreira de; MOEHLECKE, Sabrina; CATANI, Afrnio Mendes. A educao como
direito social: perspectivas de universalizao do acesso ao ensino superior gratuito. So Paulo,
2003. No publicado.
SAMPAIO, Helena; LIMONGI, Fernando; TORRES, Haroldo. Equidade e heterogeneidade no ensino
superior brasileiro. So Paulo: Nupes, 2000. (Documento de Trabalho).
SGUISSARDI, Valdemar; SILVA JR., Joo dos Reis. Novas faces da educao superior no Brasil
reforma do Estado e mudanas na produo. 2. ed. Bragana Paulista: Edusf, Cortez, 2001.
TRINDADE, Hlgio (Org.). Universidade em runas na Repblica dos Professores. Petrpolis: Vozes;
Rio de Janeiro: Cipedes, 1998.
Documentos
Anurio da Universidade de So Paulo USP. 2003.
Bases para o enfrentamento da crise emergencial das universidades federais e roteiro para a reforma
universitria brasileira. Grupo de Trabalho Interministerial. 2003.
Censo da Educao Bsica. Inep. 2000.
Censo da Educao Bsica. Inep. 2002.
Ciclos de Expanso da Unesp. Unesp. 2002.
Informativo Inep, n. 24, 20/1/2004.
Notcias Assessoria de Comunicao Social, MEC. 18/2/2004.
Propostas para a Revitalizao da rede pblica das universidades brasileiras. Frum de Polticas
Pblicas, Universidade de So Paulo, nov. 2003.
Projeto de Expanso do Sistema Estadual Pblico de Ensino Superior. Conselho de Reitores das
Universidades do Estado de So Paulo (Cruesp). 2001.
Tempo Zero. Ncleo de Estudos da Graduao Naeg. 1993.
UCB University of California at Berkeley. Community College Transfer Center, 1999.

64

ANEXO: Tabelas

Tabela 1 Nmero de vagas oferecidas, candidatos inscritos e

ingressos, nos cursos de graduao presenciais, segundo a
unidade da Federao e a categoria administrativadas IES 2002
Total Geral
Unidade da Federao /
Categoria Administrativa

Vagas
Oferecidas

Candidatos
Inscritos

Ingressos

1.773.087
295.354
124.196
132.270
38.888
1.477.733
897.206

4.984.409
2.627.200
1.233.606
1.315.720
77.874
2.357.209
1.313.942

1.205.140
280.491
122.491
125.499
32.501
924.649
536.448

580.527

1.043.267

388.201

Brasil
Pblica
Federal
Estadual
Municipal
Privada
Particular
Comun/Confes
/Filant
Fonte: MEC/Inep.

Tabela 2 Nmero de vagas oferecidas, candidatos inscritos e ingressos,

por outros processos seletivos, nos cursos de graduao presenciais,
segundo a unidade da Federao e a categoria administrativa das IES 2002
Total Geral
Unidade da Federao /
Categoria Administrativa
Brasil
Pblica
Federal
Estadual
Municipal
Privada
Particular
Comun/Confes
/Filant

Vagas
Candidatos
Inscritos Ingressos
Oferecidas
182.388
31.782
17.876
12.848
1.058
150.606
73.818

343.801
136.184
101.432
33.152
1.600
207.617
99.687

109.454
29.425
17.265
11.653
507
80.029
35.683

76.788

107.930

44.346

Fonte: MEC/Inep.

65

Tabela 3 Relao candidatos inscritos/vaga oferecida,

por vestibular e outros processos seletivos, nos cursos de graduao
presenciais, segundo a unidade da Federao e
a categoria administrativa das IES 2002
Total Geral
Vestibular e
Outros
Outros
Processos
Processos Vestibular Seletivos
Seletivos

Unidade da Federao /
Categoria Administrativa

Brasil
Pblica
Federal
Estadual
Municipal
Privada
Particular
Comun/Confes
/Filant

2,8
8,9
9,9
9,9
2
1,6
1,5

2,9
9,5
10,6
10,7
2
1,6
1,5

1,9
4,3
5,7
2,6
1,5
1,4
1,4

1,8

1,9

1,4

Fonte: MEC/Inep.

Tabela 4 Matrcula em cursos de graduao presenciais, em 30/06,

por localizao (capital e interior), segundo a categoria administrativa das IES 2002
Categoria Administrativa

Total Geral
Total

Brasil
Pblica

Federal
Estadual
Municipal

Privada
Particular
Comun/
Confes/
Filant

Capital

3.479.913
1.051.655
531.634
415.569
104.452
2.428.258
1.261.901

1.585.553
460.483
349.345
111.138
1.125.070
614.716

46%
44%
66%
27%
0%
46%
49%

1.166.357

510.354

44%

Fonte: MEC/Inep.

66

Interior
1.894.360
54%
591.172
56%
182.289
34%
304.431
73%
104.452
100%
1.303.188
54%
647.185
51%
656.003

56%

Tabela 5 Matrcula em cursos de graduao presenciais, por localizao (capital e interior),

segundo a categoria administrativa das IES e a regio geogrfica 2002
Regio
Geogrfica

Brasil

Total
Capital

Total

Interior

Total

Pblica
Capital Interior

Privada
Capital Interior

Total

3.479.913 1.585.553 1.894.360 1.051.655 460.483 591.172 2.428.258 1.125.070 1.303.188

Norte

190.111

122.540

67.571

Nordeste

542.409

345.991

196.418

Sudeste

1.746.277

Sul
CentroOeste

115.943

62.043

53.900

74.168

60.497

13.671

316.645 162.618 154.027

225.764

183.373

42.391

734.969 1.011.308

333.631 126.952 206.679 1.412.646

608.017

804.629

677.655

168.857

508.798

177.472

60.408 117.064

500.183

108.449

391.734

323.461

213.196

110.265

107.964

48.462

215.497

164.734

50.763

59.502

Fonte: MEC/Inep.

Tabela 6 Matrcula em cursos de graduao presenciais, em 30/06,

por turno (diurno e noturno), segundo a categoria administrativa das IES 2002

Total Geral

Categoria Administrativa

Total

Brasil
Pblica
Federal
Estadual
Municipal
Privada
Particular
Comun/Confes
/Filant

Diurno

Noturno

3.479.913
1.051.655
531.634
415.569
104.452
2.428.258
1.261.901

1.476.158
674.916
400.256
249.174
25.486
801.242
343.510

2.003.755
376.739
131.378
166.395
78.966
1.627.016
918.391

1.166.357

457.732

708.625

Fonte: MEC/Inep.

Tabela 7 Matrcula em cursos de graduao presenciais, por turno (diurno e noturno),

segundo a regio geogrfica e a categoria administrativa das IES 2002
Regio
Total
Pblica
Privada
Geogrfica Total
Diurno
Noturno
Total
Diurno Noturno Total
Diurno Noturno
3.479.913 1.476.158 2.003.755 1.051.655 674.916 376.739 2.428.258 801.242 1.627.016
Brasil
Norte
190.111
113.657
76.454 115.943 89.562 26.381
74.168 24.095
50.073
Nordeste
542.409
302.928
239.481 316.645 212.813 103.832 225.764 90.115
135.649
Sudeste
1.746.277
656.711 1.089.566
333.631 205.588 128.043 1.412.646 451.123
961.523
Sul
677.655
264.006
413.649 177.472 101.040 76.432 500.183 162.966
337.217
Centro323.461
138.856
184.605 107.964 65.913 42.051 215.497 72.943
142.554
Oeste
Fonte: MEC/Inep.

67

Tabela 8 Nmero de concluintes em cursos de graduao presenciais,

segundo a unidade da Federao e a categoria administrativa das IES 2002
Unidade da Federao / Categoria
Administrativa

Total

Brasil

466.260
Pblica

151.101
71.285
63.917
15.899
315.159
171.241

Federal
Estadual
Municipal

Privada
Particular
Comun/Confes/
Filant

143.918

Fonte: MEC/Inep.

Tabela 9 Cursos seqenciais presenciais Complementao de estudos 1999-2002

Pblica
Ano

Total

Matrcula
1999
2000
2001
2002
Nmero
de Cursos

Privada

Comum/
Total Federal Estadual Municipal Total Particular
Confes/Filant

1.965
4.812
2.484
3.578

646
618
391
147

73
36
13

646
339
263
-

206
92
134

1.319
4.194
2.093
3.431

660
1.862
333
1.671

659
2.332
1.760
1.760

110
243
239
245

7
30
25
24

1
17
9
5

6
7
10
11

6
6
8

103
213
214
221

30
25
36
41

73
188
178
180

1999
2000
2001
2002

Fonte: MEC/Inep.

Tabela 10 Cursos seqenciais presenciais Formao especfica 1999-2002

Ano

Pblica

Total
Total

Matrcula
1999
2000
2001
2002
Nmero de
Cursos
1999
2000
2001
2002

Federal

Privada

Estadual Municipal

Total

Particular

Comum/
Confes/Filant

5.805
13.430
23.987
41.552

425
2.850
4.489
9.420

273
377
157
159

152
2.473
4.332
9.200

61

5.380
10.580
19.498
32.132

245
2.856
6.323
16.239

5.135
7.724
13.175
15.893

166
178
328
551

7
52
91
137

5
12
7
10

1
40
84
125

1
2

159
126
237
414

22
45
97
182

137
81
140
232

Fonte: MEC/Inep.

68

Tabela 11 Nmero de cursos de graduao e matrcula em 30/06, segundo as regies

geogrficas e a categoria administrativa das IES 1990/2002
Unidade da Federao /
Anos
Brasil

Norte

Total

Pblico

Particular

2.711 1.540.080

578.652

961.455

2002

14.399

5.252

9.147 3.479.913 1.051.655

2.428.258

%crescimento

306

262

337

226

182

253

1990

179

143

36

44.388

32.081

12.307

1.200

869

331

190.111

115.943

74.168

670

608

919

428

361

603

1990

750

182

247.198

164.852

82.346

2002

2.514

538
1.701

813

542.409

316.645

225.764

335

316

447

219

192

274

1990

2.428

636

1.792

869.478

210.175

659.303

2002

6.341

1.239

5.102 1.746.267

333.621

1.412.646

261

195

285

201

159

214

1990

977

436

541

286.350

134.931

151.419

2002

2.949

803

2.146

677.655

177.472

500.183

302

185

397

237

131

330

1990

378

218

160

92.666

36.586

56.080

2002

1.395

640

755

323.461

107.964

215.497

369

294

472

349

295

384

%crescimento

%crescimento

CentroOeste

Particular

2.001

%crescimento

Sul

Pblico

4.712

%crescimento

Sudeste

Total

Matrculas em 2004

1990

2002

Nordeste

Nmero de Cursos

%crescimento
Fonte: MEC/Inep/Daes

69

Tabela 12 Instituies Federais Nmero de vagas oferecidas, candidatos inscritos,

relao candidatos inscritos/vaga oferecida e ingressos, nos cursos de graduao
presenciais, segundo as regies geogrficas 2002
Regio/
Total de vagas
Instituies
oferecidas
Federais
Brasil
124.196
Nordeste
36.327
Norte
17.430
Sudeste
35.923
Sul
20.266
Centro14.250
Oeste

Total
candidatos
inscritos
1.233.606
306.099
125.846
434.418
208.041

Relao
cand/vaga

Total
ingressos

9.9
8.4
7.2
12.1
10.3

122.491
35.821
16.830
35.358
20.125

11.2

14.357

159.202

Fonte: MEC/Inep.

Tabela 13 Percentual de resposta do questionrio-pesquisa ENC/2003,

considerando as 18 reas avaliadas em 2000
Em qual das faixas abaixo voc calcula estar a soma da renda mensal dos
membros da sua famlia que moram em sua casa?
ENC/2003
ENC/2000
Alternativas Brasil
Pblica
Privada
Brasil
Pblica
Privada
At 3 salrios
mnimos
De 3 a 10
salrios
mnimos
De 10 a 20
salrios
mnimos
Acima de 20
salrios
mnimos
Sem
informao

7,1

11,5

12,9

20

9,8

32,9

37,1

30,8

41,7

42

41,5

30,5

27,4

32

24,1

20,9

25,5

28,9

23,4

31,6

20,1

15,8

21,9

0,5

0,6

0,5

1,3

1,4

1,2

Fonte: MEC/Inep.

70

Tabela 14 Cursos de graduao a distncia 2000-2002

Pblica
Ano

Total
Matrcula
2000
2001
2002
Nmero
de Cursos
2000
2001
2002

Privada

Total
Federal

Estadual Municipal Total

Particular

Comum/
Confes/Filant

1.682
5.359
40.714

1.682
5.359
34.322

300
1.837
11.964

1.382
3.522
22.358

6.392

4.240

2.152

10
16
46

10
16
37

5
10
25

5
6
12

Fonte: MEC/Inep.

Tabela 15 Vagas no ocupadas por meio de vestibular Brasil 2002

rea

Sistema Pblico

Sistema Privado

6.641

98.123

793

18.151

2.642

216.236

957

45.069

Educao
Humanidades e
Artes
Cincias Sociais,
Negcios e Direito
Cincias,
Matemtica e
Computao
Engenharia,
Produo e
Construo

572

Agricultura e
Veterinria
Sade e BemEstar Social
Servios
Total
Fonte: Inep/MEC

71

31.643

117

5.735

650

42.355

128

25.104

12.506

482.507

72