PATRICIA KUZMENKO FURLAN

ANLISE DOS PROCEDIMENTOS OPERACIONAIS E BUROCRTICOS

DOS PORTOS BRASILEIROS: ESTUDO DE CASO DO PORTO DE
SANTOS

So Paulo
2013

PATRICIA KUZMENKO FURLAN

ANLISE DOS PROCEDIMENTOS OPERACIONAIS E BUROCRTICOS

DOS PORTOS BRASILEIROS: ESTUDO DE CASO DO PORTO DE
SANTOS

Dissertao apresentada Escola

Politcnica da Universidade de So
Paulo para obteno do ttulo de
Mestre em Cincias.

So Paulo
2013

PATRICIA KUZMENKO FURLAN

ANLISE DOS PROCEDIMENTOS OPERACIONAIS E BUROCRTICOS

DOS PORTOS BRASILEIROS: ESTUDO DE CASO DO PORTO DE
SANTOS

Dissertao apresentada Escola

Politcnica da Universidade de So
Paulo para obteno do ttulo de
Mestre em Cincias.

rea de concentrao:
Engenharia Naval e Ocenica

Orientador: Professor Doutor

Marcos Mendes de Oliveira Pinto

So Paulo
2013

Este exemplar foi revisado e corrigido em relao verso original, sob

responsabilidade nica do autor e com a anuncia de seu orientador.
So Paulo, 8 de maio de 2013.

Assinatura do autor ____________________________

Assinatura do orientador _______________________

FICHA CATALOGRFICA

Furlan, PatrIcia Kuzmenko

Anlise dos procedimentos operacionais e burocrticos dos
portos brasileiros: estudo de caso do Porto de Santos / P.K.
Furlan. verso corr. -- So Paulo, 2013.
168 p.
Dissertao (Mestrado) Escola Politcnica da Universidade
de So Paulo. Departamento de Engenharia Naval e Ocenica.
1. Portos martimos (Gerenciamento) Santos (SP) I. Universidade de So Paulo. Escola Politcnica. Departamento de Engenharia Naval e Ocenica II. t.

DEDICATRIA

Para minha me.

AGRADECIMENTOS

Ao Prof. Dr. Marcos Mendes de Oliveira Pinto, por ter me estendido a mo e

me ajudado a ser o meu melhor. Agradeo o apoio, a confiana, a
pacincia.

Aos pesquisadores do CEGN, em especial a David Goldberg, pela dedicao

e pacincia em contribuir para o meu aprendizado e desenvolvimento.

Aos professores que muito colaboraram para minha formao durante o

mestrado: Prof. Dr. Eduardo Mario Dias, Prof. Dr. Alusio de Souza Moreira,
Prof. Dr. Mario Sergio Salerno, Prof. Dr. Afonso Fleury, Profa. Dra. Marly
Monteiro de Carvalho e Profa. Dra. Maria Tereza Fleury.

A todas as pessoas que estiveram comigo durante o mestrado e as que muito

se dedicaram a esta pequisa. Agradeo, especialmente, ao Sr. Joel Martins
da Silva e Sra. Stela Battaglia.

minha famlia, em especial, minha me e ao meu irmo que sempre me

incentivaram a estudar e a ser o meu melhor: sem eles, eu no teria foras
para realizar uma dissertao de mestrado; e ao Eurpedes Gomes, por
sempre ter me incentivado a assumir, como projeto, uma pesquisa
acadmica.

Fernanda Zanata e ao Lus Harriss por estarem comigo h quase uma

dcada. No me imagino sem vocs.

It is only when the mind is still [...] that it is capable of receiving what is true,
that which is eternal, timeless, immeasurable.
You cannot go to it, it comes to you.
Ramesh Balsekar

RESUMO

A ineficiente gesto e aplicao dos procedimentos de fronteira s cargas

conteinerizadas culminam com maiores tempos para importar ou exportar por
via martima e, por consequncia, com maiores custos. Alm de prejudicar as
cadeias globais de suprimentos, que abastecem indstrias instaladas no pas
e atendem populao, ocasionam lentido nas operaes porturias,
inviabilizando o estabelecimento ou o fomento de maiores trocas comerciais
internacionais. Como resultado, dirime-se a competitividade do comrcio
exterior brasileiro e criam-se interferncias no desempenho econmico do
pas. Dentro deste contexto, foi realizada esta pesquisa para identificar os
principais pontos crticos no modelo de gesto dos procedimentos de
fronteira aplicveis s cargas conteinerizadas em trnsito internacional pelos
portos martimos, com foco nas operaes do Porto de Santos. A descrio
dos procedimentos foi realizada de forma sistmica e estruturada, abordando
os trmites operacionais e burocrticos incidveis s cargas conteinerizadas
quando no Porto de Santos ou em algum recinto alfandegado externo a ele,
que inclui os CLIAs ou as EADIs. Foram identificados os principais
intervenientes, documentos, taxas e sistemas de informao utilizados nas
operaes. Evidenciaram-se seis pontos crticos nos processos descritos: (1)
Fluxo burocrtico altamente dependente do fluxo fsico da carga, e viceversa; (2) Falta de coordenao operacional entre intervenientes; (3)
Ocorrncia de fiscalizaes fsicas em multiplicidade, em excesso e com
extensos prazos; (4) Incompatibildiade do nmero de fiscais com a demanda
fiscalizatria no Porto de Santos; (5) Existncia de mltiplos sistemas de
informao parcialmente integrados; (6) Dificuldade operacional para
atualizao e modificao das informaes registradas nos sistemas de
informao. Concluiu-se que os pontos crticos possuem complexa interrelao, onde o primeiro deles o fundamental e que reflete nos demais;
assim, sua resoluo traria significantes avanos para a gesto dos
procedimentos no Porto de Santos, pois tambm reduziria a influncia dos
demais nos processos; pontos crticos 2, 3 e 5 apresentaram forte correlao
e os pontos crticos 4 e 6 demonstraram exercer influncias pontuais no
problema de reteno das cargas.

Palavras-chave: Procedimentos
conteinerizadas, logstica porturia.

de

fronteira,

gesto

das

cargas

ABSTRACT

The inefficient management and application of border procedures in

containerized cargo culminate with longer times to import or export by ports
and, consequently, higher costs. Besides undermining the global supply
chains from industries installed in Brazil that serve the local population, cause
delays in port operations, preventing the establishment or promotion of
greater international trade. As a result, invalidates the competitiveness of
Brazilian foreign trade and interferes in the country's economic performance.
Within this context, this research was conducted to identify key critical points
in the managament model of border procedures applicable to containerized
cargo in international transit through maritime ports, focusing on the
operations of the Port of Santos. The description of the procedures were
conducted in a systemic and structured way, addressing the operational and
bureaucratic procedures applicable to containerized cargo at the Port of
Santos or in a customs terminal external to it, including CLIAs or EADIs. Were
identified key stakeholders, documents, fees and information systems used in
operations. Were identified six critical points in the processes described: (1)
Bureaucratic flow highly dependent on the physical flow of cargo and viceversa; (2) Lack of operational coordination between stakeholders; (3)
Occurrence of physical inspections in multiplicity, in excess and with extended
periods; (4) Incompatibility between number of inspection agents with the
inspection demand in Port of Santos; (5) Existence of multiple information
systems partially integrated; (6) Difficulty to update or modificate recorded
information in information systems. It was concluded that the critical points
have complex inter-relationship, in which the first one is the key and reflects in
the others, so its resolution would bring significant advances in the border
management of the Port of Santos, as would also reduce the impact of the
other critical points in the processes; critical points 2, 3 and 5 have presented
complex correlation and critical points 4 and 6 have shown punctual influence
in the cargo retention problem.

Keywords: Border procedures, management of containerized cargo, port

logistic.

LISTA DE FIGURAS

FIGURA 1 ESTRUTURA PARA DESENVOLVIMENTO DA PESQUISA. ......................... 24

FIGURA 2 EVOLUO

DO COMRCIO EXTERIOR BRASILEIRO.

FONTE: UNCTAD

(2011). .................................................................................................... 39
FIGURA 3 PARTICIPAO DAS IMPORTAES E EXPORTAES NO PIB DO BRASIL.
................................................................................................................ 40
FIGURA 4 PARTICIPAO

DOS PASES NO TOTAL IMPORTADO E EXPORTADO PELO

MUNDO. .................................................................................................... 40

FIGURA 5 MOVIMENTAO

DE CONTINERES NA NAVEGAO DE LONG CURSO.

FONTE: ANTAQ, 2010. ............................................................................. 43

FIGURA 6 HISTRICO

EVOLUTIVO DA MOVIMENTAO DE

TEUS

PELO

PORTO

DE

SANTOS. FONTE: ANTAQ, 2010 E CODESP, 2012.................................... 43

FIGURA 7 PARTICIPAO
ESCOADO PELO

DA CARGA CONTEINERIZADA

(EM

MASSA) NO TOTAL

PORTO DE SANTOS. FONTE: CODESP, 2010; ANTAQ, 2010.

................................................................................................................ 44
FIGURA 8 POSSVEIS

ROTAS ALFANDEGADAS PARA IMPORTAO DE CARGAS

CONTEINERIZADAS PELO PORTO DE SANTOS.

FIGURA 9 POSSVEIS

ROTAS ALFANDEGADAS PARA EXPORTAO DE CARGAS

CONTEINERIZADAS PELO PORTO DE SANTOS.

FIGURA 10 ESTRUTURA
MARTIMO.

.............................................. 45

.............................................. 45

ORGANIZACIONAL SIMPLIFICADA DO SETOR PORTURIO

................................................................................................ 49

FIGURA 11 ORGANOGRAMA

INSTITUCIONAL

DOS

AGENTES

GERENCIAIS,

REGULADORES E OPERACIONAIS DO COMRCIO EXTERIOR BRASILEIRO........... 57

FIGURA 12 ORGANOGRAMA DA GGPAF DA ANVISA. ...................................... 61

FIGURA 13 ORGANOGRAMA INSTITUCIONAL SIMPLIFICADO DO MAPA/VIGIAGRO.

................................................................................................................ 63
FIGURA 14 FLUXOGRAMA

DE IMPORTAO DAS CARGAS CONTEINERIZADAS

MARTIMAS. ............................................................................................... 71

FIGURA 15 - ETAPA 2 DO FLUXOGRAMA DE IMPORTAO. .................................... 72

FIGURA 16 - ETAPA 3 DO FLUXOGRAMA DE IMPORTAO. .................................... 73
FIGURA 17 ETAPA 4 DO FLUXOGRAMA DE IMPORTAO. .................................... 74
FIGURA 18 O CONCENTRADOR DE DADOS DO PROJETO PORTO SEM PAPEL. ..... 88
FIGURA 19 POSSVEIS

ROTAS LOGSTICAS DE CARGAS CONTEINERIZADAS NA

IMPORTAO PELO PORTO DE SANTOS. ...................................................... 95

FIGURA 20 O BESOURO-CHINS. ................................................................... 104

FIGURA 21 FRAMEWORK DA EXIGIBILIDADE DAS VISTORIAS VIGIAGRO E QUANDO
ACONTECEM............................................................................................ 106

FIGURA 22 CANAIS DE PARAMETRIZAO DA DECLARAO DE IMPORTAO. .. 109

FIGURA 23 FLUXOGRAMA DE EXPORTAO DE CARGAS CONTEINERIZADAS POR VIA
MARTIMA. ............................................................................................... 116

FIGURA 24 CORRELAO

E INTERDEPENDNCIA DO FLUXO FSICO DA CARGA

CONTEINERIZADA COM O FLUXO BUROCRTICO DURANTE APLICAO DOS

PROCEDIMENTOS DE FRONTEIRA. .............................................................. 125

FIGURA 25 MAPEAMENTO DA INTER-RELAO DOS PONTOS CRTICOS. ............. 153

LISTA DE TABELAS

TABELA 1 CLASSIFICAO DOS AGENTES DO SETOR PORTURIO MARTIMO. ........ 48

TABELA 2 AGENTES

GERENCIAIS, REGULADORES E OPERACIONAIS DO COMRCIO

EXTERIOR BRASILEIRO.

.............................................................................. 56

TABELA 3 UNIDADES DA ANVISA DISTRIBUDAS PELO TERRITRIO NACIONAL. .... 61

TABELA 4 UNIDADES DO VIGIAGRO E NMERO DE SERVIDORES. ..................... 65
TABELA 5 AGENTES ANUENTES DE CARGAS NA IMPORTAO E NA EXPORTAO. 66
TABELA 6 FASES RELATIVAS AO LICENCIAMENTO DE IMPORTAO. ..................... 77
TABELA 7 PRINCIPAIS

DOCUMENTOS E TAXAS REQUERIDOS PELOS AGENTES

GOVERNAMENTAIS. .................................................................................... 83

TABELA 8 FASES PARA A OBTENO DA DTA E TRNSITO ADUANEIRO. ............... 92

TABELA 9 COMPARATIVO

DO TEMPO PARA INCIO DO TRNSITO ADUANEIRO NAS

ROTAS 3 E 4. ............................................................................................. 97

TABELA 10 ARMAZENAGEM

DA CARGA CONTEINERIZADA NAS ZONAS PRIMRIA E

SECUNDRIA. ............................................................................................ 99

TABELA 11 ESTIMATIVA

DO TEMPO USUAL PARA IMPORTAO SEGUNDO AS

QUATRO ROTAS DO PORTO DE SANTOS. .................................................... 114

TABELA 12 PROCEDIMENTOS ADUANEIROS PARA EXPORTAO MARTIMA. ........ 118

TABELA 13 POSSVEIS

FISCALIZAES FSICAS NA IMPORTAO DE CARGAS

CONTEINERIZADAS. .................................................................................. 137

TABELA 14 CLASSIFICAO DAS FISCALIZAES EM GRUPOS. ......................... 139

TABELA 15 DEMANDA FISCALIZATRIA DOS FISCAIS DA RFB, DO VIGIAGRO E DA
ANVISA NO PORTO DE SANTOS............................................................... 144

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABEPRA

Associao Brasileira dos Portos Secos

ABTRA

Associao Brasileira de Terminais e Recintos Alfandegados

ABTP

Associao Brasileira dos Terminais Porturios

AFRMM

Adicional de Frete para a Renovao da Marinha Mercante

ANCINE

Agncia Nacional do Cinema

ANEEL

Agncia Nacional de Energia Eltrica

ANP

Agncia Nacional de Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis

AP

Autoridade Porturia

ANTAQ

Agncia Nacional de Transportes Aquavirios

ANVISA

Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria

APEX

Agncia de Promoo de Exportaes

BACEN

Banco Central do Brasil

BB

Banco do Brasil

BID

Banco Interamericano do Desenvolvimento

B/L

Bill of Lading

BNDES

Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social

CAMEX

Cmara do Comrcio Exterior

CAP

Conselho de Autoridade Porturia

CAPES

Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior

CEGN

Centro de Estudos em Gesto Naval

CDC

Companhia Docas do Cear

CDP

Companhia Docas do Par

CDRJ

Companhia Docas do Rio de Janeiro

CIPV

Conveno Internacional de Proteo dos Vegetais

CLIA

Centro Logstico e Industrial Aduaneiro

CMN

Conselho Monetrio Nacional

CODERN

Companhia Docas do Rio Grande do Norte

CODEBA

Companhia Docas do Estado da Bahia

CODESA

Companhia Docas do Esprito Santo

CODESP

Companhia Docas do Estado de So Paulo

COFINS

Contribuio para Financiamento da Seguridade Social

CODOMAR

Companhia de Docas do Maranho

CONAPORTOS

Comisso Nacional das Autoridades nos Portos

CNEN

Comisso Nacional de Energia Nuclear

CONIT

Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte

COTAC

Comisso de Coordenao do Transporte Areo Civil

CVPAF

Coordenao

de

Portos,

Aeroportos,

Fronteiras

Recintos

Alfandegados
DDA

Diviso da Defesa da Agropecuria

DDE

Declarao de Despacho de Exportao

DECEX

Departamento de Operaes do Comrcio Exterior

DECOM

Departamento de Defesa Comercial

DEFIG

Departamento de Fiscalizao de Insumos Agrcolas

DEINT

Departamento de Negociaes Internacionais

DENOC

Departamento de Normas e Competitividade no Comrcio Exterior

DEPLA

Departamento de Planejamento e Desenvolvimento do Comrcio

Exterior

DEPOM

Delegacia Especial de Polcia Martima

DF

Distrito Federal

DFPC

Exrcito Brasileiro da Diretoria de Fiscalizao de Produtos Controlados

DI

Declarao de Importao

DIPOA

Departamento de Inspeo de Produtos de Origem Animal

DIPOV

Departamento de Inspeo de Produtos de Origem Vegetal

DNIT

Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes

DNPM

Departamento Nacional de Produo Mineral

DPC

Diretoria de Portos e Costas

DPDAG

Diviso de Polticas, Produo e Desenvolvimento Agropecurio

DPF

Departamento da Polcia Federal

DSA

Departamento de Sade Animal

DSV

Departamento de Sanidade Vegatal

DT

Declarao de Transferncia

DTA

Declarao de Trnsito Aduaneiro

DT-E

Declarao de Transferncia Eletrnica

DUV

Documento nico Virtual

EADI

Estao Aduaneira do Interior

ECT

Empresa Brasileira de Correiros e Telgrafos

FAO

Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e a Agricultura

FFA

Fiscal Federal Agropecurio

FMI

Fundo Monetrio Internacional

FUNAPOL

Fundo para Aparelhamento e Operacionalizao das Atividades-Fim da

Polcia Federal

GATT

General Agreement on Tariff and Trade

GEMPO

Grupo Executivo para Modernizao dos Portos

GEPES

Gerncia de Projetos Especiais em Portos, Aeroportos, Fronteiras e

Recintos Alfandegados

GGCOVI

Gerncia de Orientao e Controle Sanitrio, Avaliao e Controle de

Pessoas em Portos, Aeroportos, Fronteiras e Recintos Alfandegados

GGPAF

Gerncia-Geral

de

Portos,

Aeroportos,

Fronteiras

Recintos

Alfandegados
GIPAF

Gerncia de Inspeo de Produtos e Autorizao de Empresas em

Portos, Aeroportos, Fronteiras e Recintos Alfandegados

GMDSS

Sistema Global de Socorro e Segurana Martima

GPAAC

Gerncia de Planejamento, Avaliao e Acompanhamento em Portos,

Aeroportos, Fronteiras e Recintos Alfandegados

IBAMA

Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Ambientais

ICEX

Instituto de Estudos das Operaes de Comrcio Exterior

ICMS

Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios

II

Imposto de Importao

INMETRO

Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia

IPA

Instalao Porturia Alfandegada

IPI

Imposto sobre Produtos Industrializados

LESTA

Lei de Segurana do Trfego Aquavirio

LI

Licenciamento de Importao

LMP

Lista de Materias Perigosos

LPI

Logistics Performance Index

MAPA

Ministrio da Agricultura, Abastecimento e Pecuria

MC

Ministrio da Comunicao

MCT

Ministrio da Cincia e Tecnologia

MDIC

Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior

MF

Ministrio da Fazenda

MinC

Ministrio da Cultura

MME

Ministrio de Minas e Energia

MP

Medida Provisria

MRE

Ministrio das Relaes Exteriores

MS

Ministrio da Sade

MT

Ministrio dos Transportes

NIMF

Norma Internacional de Medidas Fitossanitrias

NVOCC

Non Vessel Common Carrier

OGMO

rgo Gestor da Mo-de-Obra do Trabalho Porturio Avulso

OIC

Organizao Internacional do Comrio

OMA

Organizao Mundial das Aduanas

OMC

Organizao Mundial do Comrcio

ONU

Organizao das Naes Unidadas

PC

Ponto Crtico

PIS

Programa de Integrao Social

PLI

Procedimentos para o Licenciamento de Importaes

PND

Plano Nacional de Dragagem

PNLP

Plano Nacional de Logstica Porturia

PROCOMEX

Instituto Aliana Pr Modernizao Logstica do Comrcio Exterior

PROHAGE

Programa de Harmonizao dos Agentes de Autoridades Federais nos

Portos

PSP

Projeto Porto Sem Papel

RAP

Requisio para Atracao e Prioridade

RFB

Secretaria da Receita Federal do Brasil

RE

Registro de Exportao

SAIN

Secretaria de Assuntos Internacionais

SAD

Servio de Apoio Administrativo

SDA

Secretaria de Defesa Agropecuria

SECEX

Secretaria do Comrcio Exterior

SED

Supervia Eletrnica de Dados

SEP

Secretaria Especial dos Portos

SFA

Superintendncia Federal da Agricultura, Pecuria e Abastecimento

SIGVIG

Sistema de Informaes Gerenciais do Trnsito Internacional de

Produtos e Insumos Agropecurios

SISCARGA

Sistema Integrado do Comrcio Exterior modalidade Carga

SISCOMEX

Sistema Integrado do Comrcio Exterior

SRRF

Superintendncia Regional da Receita Federal do Brasil

SUFRAMA

Superintendncia da Zona Franca de Manaus

SVA

Servio de Vigilncia Agropecurio

TEU

Twenty-foot Equivalent Unit

TFVS

Taxa de Vistoria

T.U.F

Taxa de Utilizao de Farol

TVA

Termo de Visita Aduaneira

UNCTAD

Conferncia das Naes Unidas sobre o Comrcio e Desenvolvimento

UVAGRO

Unidade de Vigilncia Agropecuria

UTRA

Unidade Tcnica Regional Agropecuria

VIGIAGRO

Sistema de Vigilncia Agropecuria Internacional

VTMS

Vessel Traffic Management Information System

SUMRIO

1. CONSIDERAES INICIAIS DO TRABALHO ......................................... 21

1.1 PROBLEMA DE PESQUISA E OBJETIVOS ...................................................... 21
1.2 METODOLOGIA DE PESQUISA E PESQUISA BIBLIOGRFICA ........................... 23
1.3 ESTRUTURA DO TRABALHO....................................................................... 34
2. INTRODUO AO TEMA ......................................................................... 35
2.1 AS

PRINCIPAIS INSTALAES ALFANDEGADAS QUE SUPORTAM O COMRCIO

CONTEINERIZADO .......................................................................................... 39

2.2 APRESENTAO

DOS AGENTES INTERVENIENTES NO FLUXO DAS CARGAS

IMPORTADAS E EXPORTADAS POR VIA MARTIMA ............................................... 47

2.2.1 Agentes da estrutura organizacional do setor porturio martimo:

Enfoque ao nivel operacional.................................................................. 47
2.2.1.1 Grupo A - Agentes de formulao de polticas, planejamento e
regulao do setor porturio martimo ................................................ 49
2.2.1.2 Grupo B - Agentes da administrao porturia ....................... 52
2.2.1.3 Grupo C Agentes da autoridade martima ............................ 54
2.2.2 Demais agentes intervenientes no fluxo das cargas: Apresentao
dos agentes gerenciais, reguladores e operacionais do comrcio exterior
brasileiro ................................................................................................. 55
2.2.2.1 Agentes anuentes de cargas ................................................... 65
3. GESTO E APLICAO DOS PROCEDIMENTOS DE FRONTEIRA S
CARGAS CONTEINERIZADAS NO PORTO DE SANTOS .......................... 69
3.1 IMPORTAO .......................................................................................... 70
3.1.1 ETAPA 1 - Licenciamento de importao ...................................... 75

3.1.2 ETAPA 2 Procedimentos com o navio ........................................ 79

3.1.2.1 Descrio dos procedimentos com o navio ............................ 80
3.1.2.2 Projeto Porto Sem Papel ......................................................... 87
3.1.3 ETAPA 3 Trnsito aduaneiro, transferncia e armazenagem de
contineres ............................................................................................. 89
3.1.3.1 Trnsito aduaneiro e transferncia das cargas conteinerizadas
............................................................................................................ 90
3.1.3.2 Armazenagem de contineres ................................................ 98
3.1.4 ETAPA 4 Nacionalizao e suas tratativas preliminares e
complementares ................................................................................... 101
3.1.4.1 Tratativas preliminares e complementares nacionalizao 102
3.1.4.1.1 Tratativa preliminar: o licenciamento de importao psembarque ...................................................................................... 102
3.1.4.1.2 Tratativa complementar: a atuao do VIGIAGRO no
controle de pragas ......................................................................... 103
3.1.4.2 Nacionalizao da carga estrangeira .................................... 107
3.1.4.2.1 Despacho aduaneiro de importao ............................... 108
3.1.4.2.2 Desembarao aduaneiro de importao ......................... 111
3.1.4.3 Sada da mercadoria do recinto alfandegado........................ 111
3.2 EXPORTAO ....................................................................................... 115
3.2.1 ETAPA 1 Procedimentos logsticos da carga ........................... 117
3.2.2 ETAPA 2 Procedimentos aduaneiros........................................ 117
3.2.3 ETAPA 3 Procedimentos com o navio ...................................... 121
4. ANLISE CRTICA DA GESTO DAS CARGAS CONTEINERIZADAS
NO PORTO DE SANTOS ............................................................................ 122

4.1. IDENTIFICAO DOS PONTOS CRTICOS .................................................. 122

4.2 DISCUSSO DA INTER-RELAO DOS PONTOS CRTICOS ............................ 153
5 CONCLUSO ........................................................................................... 158
6 CONSIDERAES FINAIS ..................................................................... 161
6.1 LIMITAES .......................................................................................... 161
6.2 SUGESTES ......................................................................................... 161
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ........................................................... 162

21
1. CONSIDERAES INICIAIS DO TRABALHO

1.1 Problema de pesquisa e objetivos

Os fluxos internacionais de bens foram, e ainda so, fortemente

induzidos pela globalizao, que tem contribudo para escalas cada vez
maiores desde os anos 1980. Passou-se a estabelecer a interconectividade
das operaes em escala global, onde as barreiras geogrficas no
consistem mais em um empecilho para o comrcio entre as naes. As
operaes industriais, e suas cadeias de suprimentos, encontram-se
globalmente

conectadas,

muito

embora

seus

plos

produtores

consumidores estejam localizados em mltiplos pases. Neste quadro, os

portos martimos desempenham papel fundamental para a viabilizao das
trocas comerciais internacionais, sendo que a demanda por seus servios
acompanha o ritmo de crescimento do comrcio exterior do pas.
Efetivar o comrcio exterior por via martima requer, contudo, a
aplicao de procedimentos especficos de fronteira s cargas em trnstio
internacional, de modo a assegurar o atendimento das questes bsicas de
proteo do pas, das pessoas e do meio ambiente. A diversidade dos temas
explorados no controle das fronteiras impe alta complexidade aos processos
de importao e exportao, sustentados por uma srie de procedimentos
burocrticos e fiscalizatrios desempenhados por diversos agentes pblicos.
A ineficincia com que tais procedimentos de fronteira so aplicados
s cargas em trnsito internacional acarreta em operaes demoradas, cujo
nus reflete em diversos setores da economia do pas. Como posto por
IWANOW e KIRKPATRICK (2009), a internacionalizao da produo e o
aumento do comrcio

internacional contribuiu para o aumento da

preocupao dos custos on-the-border e inside-the-border para o comrcio.

A excessiva burocracia nos portos martimos brasileiros est dentre as
causas que contribuem para congestionamentos das cargas importadas /
exportadas por via martima (NG; PADILHA; PALLIS, 2013).

22
Como forma de se verificar a discrepncia dos valores praticados no
Brasil com outros pases, segundo o Banco Mundial, estima-se que a
importao por via martima brasileira demanda, em mdia, 15 dias, e a
exportao, 12 dias. Em Cingapura, demora-se 3 dias para importar ou
exportar e, em Hong Kong, 4 dias, representando uma diferena de 3 a 5
vezes maior no caso brasileiro. (WORLD BANK; IFC, 2012).
Como posto por IWANOW e KIRKPATRICK (2009), a habilidade dos
pases em desenvolvimento de se conectarem com mercados globais est
sendo cada vez mais afetada pelos custos que as empresas privadas
possuem

para

comrcio

internacional.

Caractersticas

como,

procedimentos aduaneiros complicados e deficincias na infraestrutura,

aumentam custos das operaes, prejudicando o comrcio com outros
pases e prejudicando a organizao industrial local.
Focalizando a situao brasileira, constatamos que o comrcio exterior
tem assumido posio cada vez mais significativa em sua economia. Em
2011, registrou a corrente de comrcio recorde de US$ 482,3 bilhes, com
ampliao de 25,7% sobre 2010, quando atingiu US$ 383,7 bilhes 1 .
Avaliado o desempenho logstico-porturio do pas pelo Banco Mundial, este
foi listado na 45a posio entre os 155 pases considerados. Apenas no
quesito procedimentos aduaneiros, o pas foi classificado na 78a posio,
retratando

prticas

anti-competitivas

na

gesto

aplicao

dos

procedimentos de fronteira s cargas. (ARVIS et al., 2012).

Neste sentido, esta pesquisa investigou os procedimentos de fronteira 2
aplicados s cargas conteinerizadas no Porto de Santos3, o mais importante
porto martimo da Amrica Latina, de modo a identificar os principais pontos
crticos nos processos de importao e de exportao que possam ser

MDIC. Balana Comercial Brasileira Dados Consolidados. 2011. Disponvel em: <
http://www.desenvolvimento.gov.br/arquivos/dwnl_1331125742.pdf> . Acesso em: 11 de
janeiro de 2013.
2

Sempre nessa dissertao, exceto dito o contrrio, por procedimentos de fronteira

entende-se os procedimentos de fronteira aplicados s cargas conteinerizadas na
importao e exportao por via martima.
3

Sero tambm considerados os recintos alfandegados externos a ele, que incluem: os

Centros Logsticos Industriais Aduaneiros (CLIAs) e as Estaes Alfandegadas do Interior
(EADIs).

23
revistos e alterados a fim de que o setor ganhe mais competitividade. Foi,
tambm, objeto de averiguao, uma possvel inter-relao dos pontos
crticos para identificao de suas influncias.

1.2 Metodologia de pesquisa e pesquisa bibliogrfica

A pesquisa baseou-se numa abordagem qualitativa dos procedimentos

de fronteira aplicados s cargas conteinerizadas importadas e exportadas
pelo Porto de Santos. Foram investigados os procedimentos e as normas em
vigor no Brasil (mais especificamente aquelas aplicveis Santos), estando
os descritivos e as anlises fundamentados nas leis e nas polticas brasileiras
no que tanguem ao comrcio e logstica internacional.
Foram constitudas estruturas de trabalho4 na forma de fluxograma de
processos e de tabelas, que permitiram a anlise crtica das informaes
coletadas. Deste modo, foram identificados pontos crticos no modelo de
gesto e de aplicao dos procedimentos de fronteira que culminam com
atrasos e lentido para a liberao das cargas conteinerizadas.
A pesquisa foi realizada sob a forma de estudo de caso, pois a
operao de Santos possui particularidades dos demais portos martimos,
que incluem os seguintes aspectos:

Existncia de sistemas de informao locais para a gesto dos

procedimentos e emisso de documentos utilizados na
operao dos contineres;

Existncia de documentos locais utilizados para a atracao

dos navios e para a movimentao das cargas conteinerizadas;

Localizao

prxima

ao

Porto

de

Santos

alfandegados externos;

Maior movimentao de TEUs no Brasil.

Este termo frequentemente utilizado em sua verso inglesa: frameworks.

de

recintos

24
Devido natureza do estudo, a pesquisa em campo correspondeu ao
principal meio de aquisio de informaes, onde foram realizadas
entrevistas com profissionais do setor (principalmente despachantes
aduaneiros), executivos de associaes e instituies engajadas no setor
porturio e gerentes operacionais. Deste modo, muitas das informaes
exploradas por este estudo provm de de materiais no publicados.
Como pode ser visto pela Figura 1, a metodologia da pesquisa
contemplou quatro etapas:
1. Formao de massa crtica terica para orientar o esboo de
estruturas de trabalho iniciais;
2. Constituio de estruturas de trabalho melhor elaboradas por
meio de buscas mais apuradas de informao; identificao de
lacunas de conhecimento para prospeco e averiguao em
campo;
3. Conduo da pesquisa em campo para coleta de informaes
remanescentes; concluso da elaborao das estruturas de
trabalho;
4. Anlise crtica das estruturas de trabalho para identificao de
pontos crticos.

Figura 1 Estrutura para desenvolvimento da pesquisa.

25
ETAPA 1 FORMAO DE MASSA CRTICA:

A primeira etapa contemplou a pesquisa bibliogrfica para formao

de massa crtica torica. Esta por sua vez, levou ao acmulo de
conhecimentos fundamentais que permitiram, ento, o esboo das estruturas
de trabalho iniciais que auxiliaram no delineamento de novas buscas e de
eventuais aprofundamentos. Foram traados fluxogramas de processos e
elaboradas tabelas, onde, posteriormente, foram aperfeioados.
A pesquisa bibliogrfica foi conduzida no ISI Web of Knowledge,
disponibilizado no site da CAPES, onde foram prospectados artigos e
dissertaes ou teses acerca do tema. As buscas foram conduzidas por meio
das seguintes palavras-chaves: border procedures; port logistics; trade
facilitation; critical points; management of containerized cargoes. Foi
identificada escassez de publicaes no tema principalmente quando
utilizado border procedures como palavra-chave , embora seja mais
recorrente o encontro de publicaes acerca da facilitao do comrcio
internacional (quando utilizado trade facilitation como palavre-chave).
SOUZA e BURNQUIST (2011) expem que a literatura emprica sobre a
facilitao de comrcio ainda relativamente limitada.

Por meio das buscas, foram coletados os seguintes artigos:

NG, Adolf K. Y; PADILHA, Flavio; PALLIS, Athanasios A.

Institutions, bureaucratic and logistical roles of dry ports: the
brazilian experiences. Journal of Transport Geography: p. 46
55, 2013: este artigo explorou aspectos institucionais dos
portos secos e a falta de medidas integratrias entre eles e os
portos martimos brasileiros. Foram, tambm, abordados
aspectos logsticos e burocrticos para a movimentao de
cargas conteinerizadas entre portos martimos e portos secos.

26

PORTUGAL-PEREZ,

Alberto;

WILSON,

John

S.

Export

Performance and Trade Facilitation Reform: hard and soft

infrastructure. World Development: v. 40, n. 7, p. 1295 1307,
2012:

artigo

estimou

impacto

de

indicadores

de

infraestrutura softe hard no desempenho das exportaes de

pases em desenvolvimento, onde foi verificado que reformas de
facilitao

de

comrcio

alavancam

desempenho

das

exportaes. Os autores classificaram como soft o ambiente

de negcios e a eficincia da fronteira e dos transportes; como
hard, os sistemas de informao e tecnologias e a
infraestrutura fsica.

SOUZA, Maurcio Jorge P. D.; BURNQUIST, Helosa Lee.

Facilitao de Comrcio e Impactos sobre o Comrcio Bilateral.
Est. Econ.: So Paulo, v.41 n. 1, p. 91 118, jan. mar., 2011:
este artigo visou a avaliao dos efeitos da facilitao de
comrcio para um conjunto de 43 pases, incluindo-se o Brasil.
Utilizou-se, como base para a avaliao, estudos do Banco
Mundial e a aplicao de um modelo gravitacional para a
avaliao de ndices de simplificao. Foi constatado que o
tempo de desembarao aduaneiro brasileiro maior que a
mdia dos demais pases e que, portanto, sua diminuio traria
efeitos para o pas.

IWANOW, TOMASZ; KIRKPATRICK, Colin. Trade Facilitation

and

Manufactured

Exports:

is

Africa

Different?.

World

Development: v. 37, n. 6, p. 1039-1050, 2009: avaliou o

impacto das medidas de facilitao do comrcio no continente
africano com uso do modelo gravitacional. Este artigo retratou
questes relativas aos pases em desenvolvimento, o que se
aplica ao Brasil.

27

HORKMAN, Bernard; NICITA, Alessandro. Trade Policy, Trade

Costs, and Developing Country Trade. World Development: v.
39, n. 12, p. 2069 2079, 2011: estudou ndices de facilitao
de comrcio por regresso gravitacional; nele foram avaliados
ncides que restringem ou que facilitam o comrcio.

ELIK, Gkhan; IHSAN, Sabuncuoglu. Simulation modelling

and analysis of a border security system. European Journal of
Operational Research: 2006: analisou um modelo de proteo
das

fronteiras

na

Turquia,

adicionando

pesquisa

necessidade de aplicao de procedimentos de fronteira

seguros.

No que tange s dissertaes e teses, foram identificados os seguintes

trabalhos:

GOLDBERG, David J. K. Regulao do Setor Porturio no

Brasil: anlise do novo modelo de concesso de portos
organizados. Dissertao (Mestrado em Engenharia) - Escola
Politcnica, Universidade de So Paulo, 2009: analisou a Lei de
Modernizao dos Portos e o novo modelo porturio brasileiro,
contribuindo, para a atual pesquisa, com a identificao dos
agentes do setor porturio.

VIANNA Jr, Edison D. O. Modelo de Gesto e Automao dos

Portos Brasileiros. Tese (Doutorado em Engenharia) Escola
Politcnica, Universidade de So Paulo, 2009: contribuiu para a
compreenso dos processos porturios por ter, como base da
discusso realizada com cunho de automao, o estudo
SISPORTOS,

realizado

Ministrio dos Transportes.

pelo

SERPRO

em

conjunto

ao

28

TORRES, Luis F. R. Estudo Analtico e Operacional da

Supervia Eletrnica de Dados: um modelo de gesto
eletrnica para os portos brasileiros. Dissertao (Mestrado em
Engenharia) Escola Politcnica, Universidade de So Paulo,
2008: trouxe luz o modus operandi da integrao entre dois
sistema de informao (SED/DT-E) do Porto de Santos.

ZANCUL, Paulo J. Integrao de Sistemas de Controle de

Carga em Ambiente Porturio. Dissertao (Mestrado em
Engenharia) - Escola Politcnica, Universidade de So Paulo,
2006: trouxe luz o modus operandi do sistema de informao
SED utilizado pelo Porto de Santos.

RUSSO FILHO, Antnio. Comrcio Internacional: um modelo

para segurana porturia e modernizao da aduana brasileira.
Dissertao (Mestrado em Engenharia) - Escola Politcnica,
Universidade de So Paulo, 2006: dissertou sobre a questo da
modernizao dos procedimentos aduaneiros.

PENHA, Lucas F. R. Os Centros Logsticos e Industriais

Aduaneiros
(Mestrado

e
em

atual

Geografia

indstria
Humana)

paulista.

Dissertao

Departamento

de

Geografia da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias

Humanas, Universidade de So Paulo, 2010: dissertou sobre o
papel dos Centros Logsticos e Industrias Aduaneiros (CLIAs)
nos trmites de importao e exportao por via martima.

Como pde ser visto acima, a maior parte dos trabalhos centraram-se
nos sistemas de informao e de automao das operaes porturias. Estes
trabalhos foram relevantes para a atual pesquisa devido estreita relao
que possuem com os processos de importao e de exportao analisados.
As discusses serviram como referncia para pontos crticos explorados na

29
anlise crtica, particularmente queles referentes aos sistemas de
informao em uso para a gesto e aplicao dos procedimentos de fronteira.
Por fim, foram

prospectadas literaturas disponibilizadas pelos

organismos internacionais engajados na facilitao do comrcio internacional

(principalmente o Banco Mundial; o Fundo Monetrio Internacional, o FMI; a
Organizao Mundial das Aduanas, a OMA; a Organizao das Naes
Unidas, a ONU; e a UNCTAD, Conferncia das Naes Unidas sobre
Comrcio e Desenvolvimento). O Banco Mundial foi visto como a instituio
mais atuante no desenvolvimento de estudos e publicaes para a facilitao
e a promoo do comrcio internacional e do desenvolvimento econmico
dos pases.
As publicaes encontradas no tema, e que foram consultadas nesta
pesquisa, incluem:

MCLINDEN, G; FANTA, E; WIDDOWSON, D; DOYLE, R.

Border Management Modernization. Washington, DC: The
World Bank, 2011: explorou aes para a modernizao da
gesto e da aplicao dos procedimentos de fronteira, onde foi
proposto um novo modelo de gesto, denominado por gesto
de fronteira colaborativa, que ser explorado ao longo da
anlise crtica.

ARVIS, J.-F et al. Connecting to Compete 2012: Trade

Logistics in the Global Economy the Logistics Performance
Index and its Indicators. Washington, DC: The World Bank,
20125: corresponde a um comparativo do desempenho logstico
de mais de 150 pases pelo indicador LPI (Logistic Performance
Index). Esta publicao trouxe luz rankings de competitividade
dos servios logsticos e aduaneiros de diversos pases.

WORLD BANK; IFC (International Finance Corporation). Doing

Business 2012: Making a Difference for Entrepreneurs.

Foram utilizadas as verses de 2012 e de 2010 do estudo Connecting to Compete.

30
Washington, DC: The World Bank, 2012: esta publicao
mensurou parmetros relativos facilidade para se fazer
negcios nos pases, que, dentro eles, incluem-se uma
pesquisa aos trmites do comrcio exterior dos pases,
incluindo-se do Brasil.

UNCTAD

(United

Nations

Conference

on

Trade

and

Development). UNCTAD Handbook of Statistics 2011. New

York: United Nations Publication, 2011: disponibilizou dados
estatsticos do comrcio internacional de diversos pases.

Complementarmente, foi identificada uma publicao do BNDES para

a avaliao do setor porturio:

BOOZ & COMPANY et

all.. Anlise e

Avaliao da

Organizao Institucional e da Eficincia de Gesto do

Setor Porturio Brasileiro. So Paulo: 2012: este estudo
contemplou a anlise e a avaliao do marco regulatrio, da
organizao institucional, da eficincia de gesto porturia e do
desenvolvimento da oferta e demanda dos servios porturios
brasileiros. A parte referente ao estudo da eficincia de gesto
da operao foi relevante para a presente pesquisa.

31
ETAPA 2

CONSTITUIO DE FRAMEWORKS / IDENTIFICAO DE

LACUNAS:

Com base no delineamento de frameworks iniciais, implementou-se a

busca mais apurada por informaes ento inexploradas pelas pesquisas
acadmicas ou parcialmente discutidas. Esta etapa contemplou o uso de
diversos canais de informao, incluindo-se legislaes, publicaes
governamentais, notcias e pginas na internet das principais instituies
envolvidas com o setor porturio, que sero mencionadas ao longo do
trabalho. Deste modo, considerando-se as estruturas de trabalho inicialmente
traadas (considerando-se as etapas 1 e 2 da metodologia de pesquisa), foi
possvel identificar as lacunas de conhecimento e de informaes que
guiaram a pesquisa em campo.

ETAPA 3 PESQUISA EM CAMPO / FINALIZAO DOS FRAMEWORKS:

A pesquisa em campo foi conduzida com profissionais e instituies

envolvidos com o Porto de Santos. Ela foi orientada com base nas pesquisas
iniciais que contemplaram o desenvolvimento de fluxogramas e esquemas de
processos, transcritos sob a forma de estruturas de trabalho, cujas lacunas
de conhecimento e de informao foram exploradas ao longo das entrevistas.
As entrevistas foram conduzidas com agentes pblicos e privados, incluindose profissionais das reas de planejamento e operao porturia, fiscalizao
e despacho aduaneiro.
Este estudo utilizou-se da experincia e da viso dos despachantes
aduaneiros (customs brokers), pois, conforme NG, PADILHA e PALLIS
(2013), estes profissionais podem ser considerados os tomadores de deciso
quanto a movimentao das cargas conteinerizadas entre os portos
martimos e portos secos e quanto a requisio de servios logsticos e ao
preparo dos documentos para os procedimentos aduaneiros (NG; PADILHA;
PALLIS, 2013).

32
As principais instituies que contriburam para esta pesquisa foram:

ABEPRA (Associao Brasileira dos Portos Secos);

ABTP (Associao Brasileira dos Terminais Porturios);

ABTRA (Associao Brasileira de Terminais e Recintos

Alfandegados);

ANVISA (Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria);

CEGN (Centro de Estudos em Gesto Naval);

CODESP (Companhia Docas de So Paulo);

Dry Port Ltda;

ICEX (Instituto de Estudos das Operaes de Comrcio

Exterior);

PROCOMEX (Instituto Aliana Pr Modernizao Logstica do

Comrcio Exterior);

VIGIAGRO (Sistema de Vigilncia Agropecurio Internacional).

As entrevistas em campo possibilitaram o alcance de informaes

indisponveis em outros canais, permitindo-se o aprofundamento do
conhecimento nas reas especficas. Foram tambm coletados dados
estatsticos e discutidas as dificuldades operacionais enfrentadas pelos
agentes, servindo como meio reflexivo da pesquisadora junto a profissionais
ativos no setor porturio.
Esta etapa permitiu a finalizao dos frameworks constitudos nas
etapas posteriores, possibilitando-se a anlise crtica das informaes
coletadas e das estruturas de trabalho traadas.

33
ETAPA 4 ANLISE CRTICA:

Por fim, esta parte contemplou discusses prtica e terica do modo

como os procedimentos so geridos e como esto organizados. A anlise
crtica contou com informaes de mltiplos canais, que foram identificadas
conforme expostas, sendo embasada na discusso proposta pelos autores
MCLINDEN, WIDDONSON e DOYLE (2011) do Banco Mundial. O uso desta
literatura embasou a discusso da melhoria dos pontos crticos identificados,
pois consiste num handbook para orientar a modernizao da gesto dos
procedimentos de fronteira.
Complementarmente, foram estudadas as inter-relaes dos pontos
crticos para evidenciar o modo com que influenciam uns aos outros e, assim,
identificar os mais influentes no problema de reteno das cargas
conteinerizadas.

34
1.3 Estrutura do trabalho

O presente trabalho foi estruturado nas seguintes partes:

CAPTULO 2: Discorre sobre o dilema entre controle e facilitao na gesto

das cargas conteinerizadas estrangeiras e sobre as operaes logsticas que
as envolvem, apresentando as principais instalaes que suportam este fluxo
de cargas e os agentes intervenientes nestas operaes logsticas.

CAPTULO 3: Descreve a gesto dos procedimentos de fronteira com

destaque das especificidades operacionais do Porto de Santos, campo de
pesquisa escolhido, com evidncia da questo do tempo dispendido. Na
importao foram pontuados: (1) Licenciamento de

importao; (2)

Procedimentos com o navio; (3) Trnsito aduaneiro, transferncia e

armazenagem de contineres; (4) Nacionalizao e suas tratativas
preliminares / complementares. Quanto aos procedimentos para exportao
foram descritos: (1) Procedimentos logsticos das cargas conteinerizadas; (2)
Procedimentos aduaneiros; (3) Procedimentos com o navio.

CAPTULO 4: Analisa, criticamente, a gesto dos procedimentos de fronteira

no Porto de Santos dentro do cenrio construdo. O processo de anlise
contemplou: (1) Identificao dos principais pontos crticos que impactam no
tempo dispendido das operaes; (2) Discusso da inter-relao dos pontos
crticos.

CAPTULO 5: Apresenta concluses do trabalho realizado.

CAPTULO 6: Explora os limites da pesquisa e apresenta sugestes para

novos estudos cientficos.

Ser, por fim, apresentadas as referncias bibliogrficas da pesquisa e

exposto o apndice do trabalho.

35
2. INTRODUO AO TEMA

Por meio da aplicao dos procedimentos de fronteira visam os pases

a regular a entrada e a sada de pessoas e de mercadorias de seus
territrios. A eles somam-se os trmites operacionais e burocrticos exigveis
para a liberao das cargas ou das pessoas a transitar por pontos no
territrio nacional com contato internacional, isto , portos martimos,
aeroportos internacionais e pontos de fronteira. O controle das fronteiras
vital para a segurana da nao e de seus cidados (ELIK; IHSAN, 2006).
Por gesto das cargas do comrcio exterior compreende-se o modo
com que so aplicados e geridos os procedimentos de fronteira, que incluem
a atuao de diferentes agentes, incluindo-se a aduana, com seus
procedimentos aduaneiros. Mediante tais procedimentos, permite-se que
mercadorias nacionais, na exportao, possam receber os procedimentos de
fronteira, de modo a torn-las estrangeiras. Na importao, por outro lado,
permite-se o

recebimento de mercadorias

estrangeiras do exterior,

viabilizando sua entrada no pas, tanto de maneira fsica quanto burocrtica.

Devido especificidade das operaes, a gesto das cargas estrangeiras
pode somente ocorrer em instalaes alfandegadas, que, no caso porturio,
incluem a parcela alfandegada do porto organizado martimo e os recintos
alfandegados externos a ele, como o Centro Logstico Industrial e Aduaneiro
(CLIA) e as Estaes Aduaneiras do Interior (EADIs).
A gesto dos procedimentos de fronteira realizada por diversos
rgos pblicos, tambm denominados agentes intervenientes, j que
intervm nas operaes logsticas. Cabe a eles interferir nas mais diversas
ordens, como sanitria, fitossanitria, dentre outras, como ser visto mais
frente, de modo a assegurar o atendimento das questes bsicas de
proteo do pas, das pessoas, do meio ambiente. Deste modo, tais agentes
impem o controle das fronteira, intervindo no fluxo logstico, no caso, das
cargas conteinerizadas e das embarcaes.
Como exposto por MCLINDEN; WIDDOWSON; DOYLE (2011),
procedimentos de fronteira desatualizados e excessivamente burocrticos
impostos pela aduana e outros intervenientes so vistos, na atualidade, como

36
barreiras maiores que as tarifrias para o comrcio internacional. HORKMAN
e NICITA (2011) colocam que as tarifas ainda so instrumentos utilizados
para restringir o comrcio internacional, mas cuja importncia tem diminudo.
Assim, PORTUGAL-PEREZ e WILSON (2012) expem que reformas para
facilitao do comrcio passaram a ser o foco dos governos dos pases em
desenvolvimento.
A literatura tambm expe que a gesto dos procedimentos de
fronteira est entre os elos mais problemticos da cadeia global de
suprimentos, visto o tempo e o custo envolvidos em seus trmites e,
principalmente, na imprevisiblidade das operaes.
Even more than time and cost, logistic performance depends on
the reliability and predictability of the supply chain. [...] A high degree of
uncertainty means that operators have to adopt costly hedging strategies
[...] that can be larger than the direct costs. (ARVIS et al., 2010).

A facilitao das operaes, por outro lado, inclui prticas de gesto

com menor impacto na logstica das cargas; ou seja, ela prega o
estabelecimento

do

fluxo

contnuo

das

cargas

pelas

instalaes

alfandegadas, ou, pelo menos, a interrupo no fluxo quando notada

necessidade para tal. Assim, possibilita-se o maior dinamismo comercial e
operaes logsticas mais rpidas e menos custosas, o que muito agrega
para os importadores e exportadores. PORTUGAL-PEREZ e WILSON (2012)
simplifica a questo da facilitao de comrcio para medidas que reduzem o
custo das operaes de importao e de exportao quando as mercadorias
esto nos recintos alfandegados (on-the-border), que basicamente envolvem
a simplificao e a padronizao das formalidades aduaneiras e dos
procedimentos administrativos relativos importao ou exportao. SOUZA
e BURNQUIST (2011) sugerem que a simplificao dos procedimentos de
fronteira pode ser entendida como a reduo do nmero de etapas que os
exportadores e importadores defrontam.
O estudo Border Management Modernization define a facilitao do
comrcio internacional da seguinte forma:

37
Trade facilitation is the simplification, standardization, and
harmonization of procedures and associated information flows to move
goods from seller to buyer and to make payment. (MCLINDEN;
WIDDOWSON; DOYLE, 2011)

A literatura sugere uma definio mais ampla:

Trade facilitation is identifying and addressing bottlenecks that are

imposed by weakness in trade related logistics and regulatory regimes
and that prevent the timely, cost effective movement of goods.
(MCLINDEN; WIDDOWSON; DOYLE, 2011).

A facilitao da gesto dos procedimentos de fronteira, contudo,

consiste em esforos liderados por organismos internacionais de renome no
comrcio internacional. Instituies como OMA, OMC e Banco Mundial
lideram as publicaes e o interesse em disseminar boas prticas de
modernizao

da

gesto

das cargas.

Por

outro

lado, tais

aes

modernizantes entram em conflito com os modelos aduaneiros existentes nos

pases, visto que so complexos por envolverem diversos intervenientes,
cada qual com responsabilidades distintas6.
PORTUGAL-PEREZ e WILSON (2012) complementa que, alm dos
aspectos on-the-border, a facilitao de comrcio tambm inclui aspectos
beyond-the-border, como o ambiente de negcios (business environment), a
qualidade da infraestrutura, transparncia e regulao. Assim, os autores
classificam como fatores hard a infraestrutura fsica e tecnologia de
informao e, como soft, a gesto aduaneira e eficincia de transporte

Os organismos internacionais que regulam e atuam no comrcio internacional foram, em

sua maioria, idealizados e criados ao trmino da Segunda Guerra Mundial, quando as
potncias da poca realizaram inmeras conferncias para tratar da ordem e da economia
dos Estados. Durante as conferncias de Bretton Woods, criaram-se a Organizao das
Naes Unidas (ONU), o Fundo Monetrio Internacional (FMI), ambas em 1945, e o Banco
Mundial, em 1946. (MENEZES et al., 2010). Ademais, criaram a OIC (Organizao
Internacional do Comrio), que nunca entrou em vigor, mas que propiciou, em 1948, o
Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (GATT), que foi institudo para promover a liberalizao
do comrcio mundial e disciplinar o intercmbio comercial entre as naes.

38
(border and transport efficiency

) ambiente de negcios e marcos

regulatrios.
justamente neste dilema entre controle e facilitao que este
trabalho se insere. O crescente comrcio exterior brasileiro exige o
incremento dos fluxos pelos portos martimos, o que, implica, ento, em
procedimentos geis e, da mesma forma, seguros. No caso brasileiro,
entretanto, h muito para ser revisto e modernizado, visto que as
mercadorias permanecem demasiadamente nas instalaes porturias
espera da aplicao dos procedimentos de fronteira. SOUZA e BURNQUIST
(2011)

concluiram

que

avanos

na

facilitao

de

comrcio

so

particularmente importantes para o Brasil devido ao tempo de desembarao

alfandegrio (foi avaliado como um dos mais demorados no estudo que
envolveu 43 pases).
Estudar o modo atual de gesto das cargas nos portos brasileiros
consiste na oportunidade de identificao dos principais pontos crticos do
modelo, o que, por consequncia, viabiliza a modernizao do sistema para
diminuir a reteno desnecessria das cargas. A seguir, nos items 2.2 e 2.3,
sero vistos, respectivamente, as principais instalaes porturias que
atendem o comrcio exterior, o que a elas incluem os portos martimos e os
recintos alfandegados externos a eles; e os principais agentes intervenientes
das operaes logstico-porturia.

Por border and transport efficiency compreende-se: nmero de documento para exportar;
nmero de dias para exportar; nmero de documentos para importar; nmero de dias para
importar.

39
2.1 As principais instalaes alfandegadas que suportam o comrcio
conteinerizado

O comrcio conteinerizado martimo estabelecido em meio a

instalaes alfandegadas que compem rotas logsticas de importao ou
exportao, j que nelas so exercidos maiores controles dos fluxos para
garantir a aplicao e o cumprimento das exigncias de fronteira. Este
comrcio representa cerca de 90% do comrcio exterior brasileiro, cuja
evoluo foi ilustrada pela Figura 2.

Fluxo comercial do Brasil em

bllhes de dlares

Evoluo do comrcio exterior brasileiro

400
350
300
250
200
150
100
50
0
1980

1985
Exportao f.o.b

1990

1995

2000

Importao c.i.f

2005

2010

Total

Figura 2 Evoluo do comrcio exterior brasileiro . Fonte: UNCTAD (2011).

Entretanto, como mostrado pela Figura 3, a participao da corrente

do comrcio exterior no PIB brasileiro fica em torno dos 20%, com algumas
oscilaes ano a ano. Pela Figura 4, pode-se verificar que a participao das
importaes e exportaes brasileiras no total global correspondem,
respectivamente, a 1,3% e a 1,4%. Assim, comparando-se com outros
pases, como Estados Unidos e China, que respondem, cada um, por 20% do

O ano de 1808 foi considerado o Ano Zero do Comrcio Exterior do Brasil devido
assinatura de D. Joo, Prncipe Regente de Portugal, da Carta de Abertura dos Portos s
Naes Amigas, que rompeu com o pacto colonial entre Brasil e Portugal, quebrou com o
monoplio comercial que Portugal detinha sobre o Brasil e inaugurou uma nova fase de
autonomia econmica e comercial brasileira. (MENEZES et al., 2010).
8

40
comrcio internacional, pode-se verificar a oportunidade de incremento da
atuao brasileira no cenrio internacional. Para tanto, uma srie de fatores
econmicos e de infraestrutura devem ser desenvolvidos no pas de modo a
possibilitar a maior insero da produo brasileira no cenrio global
(incluindo-se aes de desburocratizao dos servios aduaneiros, foco
desta pesquisa).

Figura 3 Participao das importaes e exportaes no PIB do Brasil.

Participao % no total importado e exportado do mundo

20
16

8,1

10,4

12

8,1

8
12,3
4

4,5
9,5

6,8

4,6

1,4
1,3

Japo

Brasil

0
Estados
Unidos

China

Alemanha

Importao

Exportao

Figura 4 Participao dos pases no total importado e exportado pelo mundo.

10

MDIC. Balana Comercial Brasileira dados consolidados. 2012. Disponvel em:

<http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=5&menu=571 >. Acesso
em: 18 de abril de 2013.

41
O fluxo das cargas importadas ou exportadas estabelecido em meio
a recintos alfandegados, que so instalaes especiais no territrio aduaneiro
alfandegados pela Receita Federal. Estes recintos localizam-se em portos
martimos, aeroportos internacionais, pontos de fronteira ou em outras
localidades dispersas pelo pas. No mbito do porto martimo, incluem-se as
Instalaes Porturias Alfandegadas, as IPAs, e o terminais porturios, que
costumam ser alfandegados. Externamente ao porto organizado, as Estaes
Aduaneiras do Interior (EADIs), tambm conhecidas como Portos Secos, e os
Centros Logsticos e Industriais Aduaneiros (CLIAs).
A primeira distino entre os recintos alfandegados corresponde
zona do territrio aduaneiro primria ou secundria a que pertencem.
Segundo o Regulamento Aduaneiro (Decreto n 6.759/2009), caracterizam-se
da seguinte forma:

Zona Primria: abrange a rea terrestre ou aqutica, contnua

ou descontnua, nos portos alfandegados, e a rea terrestre
dos aeroportos alfandegados e dos pontos de fronteira
alfandegados. Deste modo, incluem-se nesta zona as IPAs e
os

terminais

porturios

alfandegados

dos

portos

organizados martimos;

Zona Secundria: compreende a parte restante do territrio

aduaneiro, e nela esto includas as guas territoriais e o
espao areo. A encontram-se os CLIAs e as EADIs.

Enquanto as zonas primrias esto voltadas para o atendimento dos

fluxos de entrada ou sada das cargas conteinerizadas do pas, as zonas
secundrias esto voltadas ao suporte do fluxo logstico e ao armazenamento
prolongado delas no territrio nacional. Como coloca PENHA (2010), os
CLIAs e as EADIs podem ser vistos como poros territoriais dispersos no
pas, que esto incumbidos de auxiliar nos fluxos de mercadorias pelas zonas
primrias.

10

MDIC. Balana Comercial Brasileira dados consolidados. 2012. Disponvel em:

<http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=5&menu=571 >. Acesso
em: 18 de abril de 2013.

42
Apesar dos portos secos existirem no pas desde os anos de 1970,
eles ganharam maior importncia a partir de 1993, devido s mudanas
polticas e econmicas no pas e a ento promulgao da Lei de
Modernizao dos Portos (NG; PADILHA; PALLIS, 2013; e PENHA, 2010).
Foi quando o comrcio exterior brasileiro passou a ter um novo dinamismo.
Em 2012, encontravam-se em operao no pas 65 portos secos (dos
quais cinco so CLIAs) operados por diferentes operadores privados (NG;
PADILHA; PALLIS, 2013). Os portos secos (ou EADIs) encontram-se
majoritariamente distribudas pelas regies sul e sudeste, ao passo que os
CLIAs existente localizam-se no Estado de So Paulo (sendo quatro
existentes na baixada santista e um em Suzano). Diferentemente das EADIs,
os CLIAs puderam ser instalados somente no ano de 2006, por meio da MP
n 320 da Receita Federal, que logo foi extinta.
As instalaes dos portos secos localizam-se em regies industriais,
atendendo, principalmente, s importaes de eletrnicos, farmacuticos,
automveis e mquinas

(NG; PADILHA; PALLIS, 2013). A importao

representa cerca de 70% das cargas manipuladas pelos portos secos no

Brasil (NG; PADILHA; PALLIS, 2013).
Como ilustrado pela Figura 5, os 10 principais portos de contineres
do pas movimentam 85% do total de TEUs 11 do Brasil, onde somente o
Porto de Santos foi responsvel por 43% das movimentaes. Dada a sua
relevncia, a Figura 6 retrata sua movimentao de TEUs entre os anos de
2006 a 2011, embora sua capacidade esttica esteja prxima do limite
aferido pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) de 3,1 milhes
de TEUs12. Ademais, em 2010, o pas movimentou 5,6 milhes de TEUs na
navegao de longo curso, no mesmo ano em que o movimento global foi de
11

Os contineres esto relacionados com a unidade de medida TEU (twenty-foot equivalent

unit), sendo que 1 TEU corresponde a um continer de 20 de comprimento e 2 TEUs a um
continer de 40. O continer de 20 recomendado para carga geral de alta relao
massa/volume; a massa de sua estrutura metlica varia em torno de 1,8 2,4t e suporta
carga mxima de cerca de 22t. O continer de 40 indicado para carga geral de mdia
relao massa/volume, sendo constitudo por 2,8 4t de estrutura metlica e suportando
carga mxima de, aproximadamente, 27t. (COIMBRA, 2011, p. 55).
12

Movimento de contineres em alta. A Tribuna, Santos: 10 de maio de 2011. Disponvel

em: < http://www.portodesantos.com.br/clipping.php?idClipping=17518>. Acesso em: 14 de
maio de 2012.

43
560 milhes de TEUs, representando 1% da movimentao global (ANTAQ,
2010; Shipping Statistics and Market Review, 2011).

Movimentao de contineres em 2010

Milhes de TEUs

2,50
2,00
1,50
1,00
0,50
0,00

Figura 5 Movimentao de contineres na navegao de long curso. Fonte: ANTAQ, 2010.

Movimentao de TEUs pelo Porto de Santos

Milhes de TEUs

3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
2006

2007

2008

2009

2010

2011

Figura 6 Histrico evolutivo da movimentao de TEUs pelo Porto de Santos. Fonte:

13

ANTAQ, 2010 e CODESP, 2012 .

13

2011 foi ano de tonelagem recorde para operaes do Porto de Santos. CODESP, Santos,
17
de
fevereiro
de
2012.
Disponvel
em:
<
http://www.portodesantos.com.br/pressRelease.php?idRelease=557>. Acesso em: 14 de
maio de 2012.

44
Complementarmente, a Figura 7 retrata a participao da carga
conteinerizada no total escoado pelo Porto de Santos. Aproximadamente
30%, em termos mssicos, corresponde ao comrcio conteinerizado
estabelecido pelo Porto de Santos. O restante, cerca de 70%, corresponde s
mercadorias em granel lquido ou slido e s cargas gerais.

Participao da carga conteinerizada no Porto de Santos

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

66%

64%

70%

69%

34%

36%

30%

31%

2007

2008

2009

2010

Carga conteinerizada

Carga no conteinerizada

Figura 7 Participao da carga conteinerizada (em massa) no total escoado pelo Porto de
14

Santos. Fonte: CODESP, 2010 ; ANTAQ, 2010.

Quanto ao fluxo logstico das cargas conteinerizadas, as Figuras 8 e 9

retratam as possveies rotas logsticas para import-las ou export-las. Tais
opes incluem o porto organizado e os recintos alfandegados externos a
ele, que correspondem aos CLIAs e s EADIs.

14

Companhia Docas do Estado de So Paulo (CODESP). Relatrio Anual 2010. Disponvel

em: <http://www.portodesantos.com.br/relatorio.php>. Acesso em: 11 de janeiro de 2012.

45

Figura 8 Possveis rotas alfandegadas para importao de cargas conteinerizadas pelo

Porto de Santos.

Figura 9 Possveis rotas alfandegadas para exportao de cargas conteinerizadas pelo

Porto de Santos.

46
Com base na Figura 8, pode-se listar as seguintes opes logsticas:
1. Armazenagem e nacionalizao da carga conteinerizada no
porto organizado (podendo ser no terminal ou em algum IPA);
2. Remoo do continer para algum CLIA da baixada santista
diretamente do terminal porturio ou proveniente de alguma
IPA;
3. Remoo

da

carga

conteinerizada

para

alguma

EADI

diretamente do terminal porturio, proveniente de alguma IPA

ou de algum CLIA da baixada santista.

Quanto Figura 9, as cargas conteinerizadas para exportao podem

ser transferidas dos CLIAs, das EADIs ou das IPAs para o terminal porturio.
Entretanto, podem-se, tambm, ser diretamente enviada ao porto, para que l
sejam submetidas aos procedimentos aduaneiros.
A deciso da escolha da rota logstica do importador, exportador ou
do despachante aduaneiro que os representa legalmente. Segundo NG,
PADILHA, PALLIS (2013), a excessiva burocracia e a alta complexidade dos
procedimentos aduaneiros aumentou a demanda pelo contato pessoal dos
despachantes aduaneiros (customs brokers) com os fiscais da aduana.
Assim, aumenta-se a importncia destes profissionais nos trmites de
importao e de exportao, que atuam com o intuito de agilizar os
processos, resolver problemas e minimizar multas.
Na sequncia, sero abordados os diferentes intervenientes das
operaes.

47
2.2 Apresentao dos agentes intervenientes no fluxo das cargas
importadas e exportadas por via martima

Diversos so os agentes intervenientes no fluxo logstico das cargas

conteinerizadas e das embarcaes, sendo eles pertencentes estrutura
formal do setor porturio ou no. Sero aqui particularmente abordados os
agentes pblicos que, direta ou indiretamente, interferem na logstica das
cargas importadas ou exportadas pelos portos martimos.
Neste Captulo, sero explorados mais de 40 instituies provenientes
de mais de 10 ministrios, visto a alta desconcetrao de poder no que tange
gesto dos procedimentos de fronteira. O alto nmero de agentes
envolvidos nos procedimentos de fronteira ocorre pela tendncia da
administrao pblica de desconcentrar suas atividades em busca de maior
especializao tcnica (MEDAUAR, 2011). Entretanto, tal estratgia culmina
com uma gesto mais complexa e burocrtica devido existncia de
diferentes agentes e responsabilidades, que muito susceptvel falta de
sinergia operacional entre os envolvidos.
Sero identificados, no item 2.2.1, os agentes que compem a
estrutura do setor porturio martimo, onde, por consequente, sero
ressaltados

aqueles

envolvidos

nas

operaes

porturias.

Complementarmente, no item 2.2.2, sero apresentados os demais agentes

intervenientes no fluxo das cargas, que, por ventura, incluir apresentao de
relevantes agentes, como a Receita Federal, a autoridade aduaneira do pas.

2.2.1 Agentes da estrutura organizacional do setor porturio martimo:

Enfoque ao nivel operacional

As instituies que compem a estrutura formal do setor porturio

brasileiro formulam, regulam, fiscalizam e operam os portos brasileiros. Sero
particulamente explorados os agentes que atuam junto aos portos martimos,

48
que foram estabelecidos aps a Lei de Modernizao dos Portos (Lei
8.630/1993)15.
O setor possui uma estrutura organizacional definida, podendo ser
classificado segundo os nveis de governo e local, como sugere GOLDBERG
(2009). No nivel de governo, cabem os agentes que respondem por polticas
do setor e pela legislao na esfera federal, apresentando-se listados como o
grupo A da Tabela 1. No nivel local, cabem aqueles que operam, gerenciam e
administram o porto organizado, estando retratados como os grupos B e C
Tabela 1.
O organograma institucional simplificado destes agentes aparece na
Figura 10, cujas linhas tracejadas implicam em vnculo ou subordinao
indireta.
Tabela 1 Classificao dos agentes do setor porturio martimo.
Grupo

rgos / Instituies

de Transporte (CONIT)

A. Agentes de formulao de polticas,

planejamento e regulao do setor

Conselho Nacional de Integrao de Polticas

porturio martimo

Agncia

Nacional

de

Transportes

Aquavirios (ANTAQ)

Secretaria Especial dos Portos (SEP)

Conselho de Autoridade Porturia (CAP)

B. Agentes da administrao porturia

Autoridade Porturia (AP)

martima

rgo Gestor da Mo-de-Obra do Trabalho

Porturio Avulso (OGMO)

C. Agentes da autoridade martima

15

Diretoria de Portos e Costas (DPC)

Capitania dos Portos

A Lei de Modernizao dos Portos, tambm conhecida como Lei dos Portos, implicou em
forte reestruturao do setor porturio, especialmente no que tange maior insero do
setor privado na operao porturia, para desenvolvimento setorial.

49

16

Figura 10 Estrutura organizacional simplificada do setor porturio martimo .

Sero apresentados, na sequncia, os agentes mencionadas na

Tabela 1 segundo o grupo a que pertencem.

2.2.1.1 Grupo A - Agentes de formulao de polticas, planejamento e

regulao do setor porturio martimo

Os agentes deste grupo (CONIT, ANTAQ e SEP) respondem por

questes do nvel de governo, no sendo, portanto, interferentes diretos no
fluxo logstico das cargas. Embora a SEP seja tambm do alto nivel, ela a
responsvel direta pelos portos martimos, cabendo tambm a ela
implementar projetos de melhoria operacional do setor porturio.

16

Foram excludos do fluxograma os agentes do Ministrio dos Transportes atuantes nos

portos fluviais e nos sitema hidrovirio (DNIT e CODOMAR), alm dos agentes dos
Ministrios: da Fazenda, da Justia, do Meio Ambiente, onde os ltimos sero tratados no
item 2.2.2.

50
Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte CONIT:

O CONIT um rgo de assessoramento diretamente vinculado

Presidncia da Repblica, institudo pela Lei 10.233/2001 para promover a
integrao multimodal dos transportes. um rgo multiministerial composto
pelos seguintes 10 ministros: dos Transportes (presidente), da Casa Civil, da
Defesa, da Justia, da Fazenda, do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
Exterior, do Planejamento, Oramento e Gesto, das Cidades, do Meio
Ambiente e dos Portos.
Devido ao envolvimento de diferentes ministros no Conselho,
principalmente

aqueles

do

setor

de

transportes,

sua

principal

responsabilidade propor medidas para a maior integrao multimodal do

pas.

Agncia Nacional de Transportes Aquavirios ANTAQ:

A ANTAQ foi criada em 2001 pela Lei 10.233 como uma agncia
reguladora17 vinculada, administrativamente, ao Ministrio dos Transportes.
Ela foi instituda para implementar as polticas formuladas pelo MT, pela SEP
e pelo CONIT, e para regular e fiscalizar os setores porturio e aquavirio. A
ANTAQ particularmente atuante na regulao das concesses de
instalaes porturias e elaborao de planos de outorgas dos portos
martimos.

17

As agncias reguladoras so autarquias especiais criadas para exercerem funes de

regulao e fiscalizao; foram criadas, em sua maioria, na dcada de 90, por conta dos
processos de privatizao ocorridos naquela poca, como foi exposto por PALUDO (2010). A
literatura tambm expe que h dois tipos de agncias reguladoras: aquelas que exercem
poder de polcia, como a ANVISA do Ministrio da Sade, e as que controlam as atividades
que constituem objeto de concesso, permisso, ou autorizao de servio pblico como a
ANTAQ. (PALUDO, 2010, p. 33).

51
A agncia composta por uma Diretoria Colegiada, que possui
diversos rgos ligados a ela, e pelas Superintendncias 18 , que so
responsveis pelas atribuies tcnicas.

Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica SEP/PR:

A SEP foi instituda em 2007 pela Medida Provisria no 369, ento

convertida na Lei 11.518/2007, para desenvolver o setor porturio martimo
que estava a cargo do Ministrio dos Transportes. A ela cabe formular,
coordenar e supervisionar as polticas nacionais dos 33 portos organizados
martimos, alm de coordenar e controlar as Companhias Docas, as
autoridades porturias (APs), que esto a ela vinculadas.
Ela foi criada com status de ministrio para dar foco s questes do
setor porturio e moderniz-lo, visto as vrias dcadas que permaneceu
negligenciado. Foram mantidas as responsabilidades dos transportes
rodovirio, ferrovirio e aquavirio a cargo do Ministrio dos Transportes.
Ela composta por duas secretarias especficas:

Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Porturio, que

possui trs Departamentos: de Planejamento Porturio, de
Revitalizao e Modernizao Porturia e de Sistemas de
Informaes Porturias;

Secretaria de Gesto e Infraestrutura de Portos, que possui os

Departamentos

de

Gesto

Porturia,

de

Desempenho

Operacional e de Infraestrutura Porturia.

Alguns dos principais projetos realizados pela SEP so:

O Plano Nacional de Logstica Porturia (PNLP) para estudo

desenvolvimentista do setor para os prximos 20 anos;

18

As Superintendncias so: de Portos, de Navegao Martima e de Apoio, de Navegao

Interior e de Administrao e Finanas.

52

O Programa Nacional de Dragagem (PND) para promover maior

investimento nas operaes de dragagem dos portos e reduzir
os problemas nos canais de acesso a eles;

O Projeto Porto Sem Papel (PSP) para estabelecer a melhor

gesto das informaes por meio de uma plataforma integrada
e com acesso permitido a diferentes agentes.

2.2.1.2 Grupo B - Agentes da administrao porturia

Este grupo retrata agentes que atuam no nivel local das operaes
porturias, incluindo a eles as autoridades e os conselhos de autoridade
porturia e os rgos Gestores de Mo de Obra (OGMOs).

Autoridade Porturia AP:

As Autoridades Porturias foram institudas em 1993 (pela Lei

8.630/1993) para serem as responsveis pela administrao do porto
organizado, sendo suas atribuies regidas por essa Lei e pelo Decreto
6.620/2008.
A elas cabem, principalmente, administrar e fiscalizar as operaes do
porto organizado; planejar o seu desenvolvimento, fiscalizar projetos de
investimento, arrendar reas, autorizar atracao e desatracao das
embarcaes.
Dentre as APs existentes, destacam-se as Companhias Docas
Federais 19 , responsveis pela administrao de 18 portos martimos de

19

Companhia Docas do Cear (CDC), Companhia Docas do Esprito Santo (CODESA),

Companhia Docas do Estado da Bahia (CODEBA), Companhia Docas do Par (CDP),
Companhia Docas do Rio de Janeiro (CDRJ), Companhia Docas do Rio Grande do Norte
(CODERN) e Companhia Docas do Estado de So Paulo (CODESP).

53
responsabilidade da SEP, podendo elas atuar em mais de um porto
organizado.
A AP do Porto de Santos a CODESP, Companhia Docas do Estado
de So Paulo.

Conselho de Autoridade Porturia CAP:

O CAP foi criado pela Lei dos Portos (Lei 8.630/1993) para atuar no
mbito do porto organizado, servindo como um agente conciliador dos vrios
stakeholders que nele atuam. O Conselho atua nas questes relativas
explorao e ao funcionamento do porto organizado, que inclui, por exemplo,
a definio de horrios de funcionamento e a cobrana de tarifas.
composto pelos seguintes quatro blocos:

Representantes do poder pblico (das esferas federal, estadual

e municipal);

Operadores

porturios,

incluindo-se

autoridade

porturia,

armadores, arrendatrios das reas no porto;

Trabalhadores porturios; e

Usurios dos portos (importadores, exportadores, por exemplo).

O CAP possui poder deliberativo sobre a autoridade porturia, embora

suas atribuies e estrutura de governana no sejam muito bem definidas.

rgo Gestor de Mo de Obra OGMO:

O OGMO corresponde a uma entidade civil de utilidade pblica, sem

fins lucrativos, criada em 1993 pela Lei dos Portos (Lei 8.630) e constituda
pelos operadores do porto em que atua. O OGMO responsvel pela mo de
obra nos portos pblicos, no tocante aos seguintes aspectos: movimentao,
transporte, acondicionamento das cargas; carregamento e descarregamento

54
das embarcaes; recebimento e conferncia das cargas; abertura,
contagem e anotao dos volumes das cargas; adequadao das
embalagens, reparo das instalaes porturias, fiscalizao do trnsito na
rea do porto organizado, dentre outros.

2.2.1.3 Grupo C Agentes da autoridade martima

Os agentes desse grupo (Diretoria de Portos e Costas e a Capitania

dos Portos) tambm atuam no nivel local das operaes porturias e fazem
parte da Marinha do Brasil, a autoridade martima do pas. A ela cabe
normatizar o trfego aquavirio e fazer cumprir as normas estabelecidas.

Diretoria de Portos e Costas DPC:

A DPC um rgo integrante da Diretoria Geral de Navegao da

Marinha do Brasil, que, de maneira geral, normatiza o trfego aquavirio. Ela
responsvel pelo trfego do espao aquavirio, pelas obras de dragagem,
pelos servios de praticagem, pelas fiscalizaes s embarcaes visando a
segurana.
As principais atribuies da DPC esto definidas na Lei 9.537/1997,
tambm conhecida como Lei de Segurana do Trfego Aquavirio (LESTA).

Capitania dos Portos:

Capitania dos Portos compete a segurana da navegao e o

trfego martimo. subordinada ao Comando de Operaes Navais do
Comando da Marinha do Ministrio da Defesa, cabendo a ela fazer cumprir
as normas estabelecidas pela DPC.

55
atuante no Porto de Santos a Capitania dos Portos do Estado de
So Paulo.

2.2.2 Demais agentes intervenientes no fluxo das cargas: Apresentao

dos agentes gerenciais, reguladores e operacionais do comrcio
exterior brasileiro

Diferentemente dos agentes que compem o setor porturio martimo,

os agentes que atuam junto ao comrcio exterior brasileiro encontram-se
espalhados em diversos rgos pblicos. Segundo classificao proposta
pela

SECEX

(Secretaria

do

Comrcio

Exterior)

do

Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC)

Ministrio
20

do

, possvel

design-los nos seguintes quatro grupos:

1. Formuladores de polticas e diretrizes do comrcio exterior
brasileiro21;
2. Defensores dos interesses brasileiros no exterior22;
3. Gerenciais, reguladores e operacionais;
4. Apoiadores do comrcio exterior brasileiro23.

20

Esta classificao foi sugerida pela SECEX do MDIC por meio de uma apostila sobre a
estrutura do comrcio exterior e adaptada pela autora. SECRETARIA DO COMRCIO
EXTERIOR
(SECEX).
Estrutura
do
Comrcio
Exterior.
Disponvel
em:
http://www.mdic.gov.br/arquivos/dwnl_1251143349.pdf. Acesso em: 22 de janeiro de 2012.
21

A eles incluem agentes formuladores de polticas e diretrizes do comrcio exterior

brasileiro encopassam a Cmara do Comrcio Exterior (CAMEX), o Conselho Monetrio
Nacional (CMN) e a Cmara de Poltica Econmica, que realizam polticas e estabelecem
diretrizes do comrcio exterior brasileiro na escala federal.
22

A eles incluem agentes defensores dos interesses brasileiros no exterior que servem
principalmente para promover os produtos brasileiros no exterior, firmar acordos bilaterais,
agregar benefcios aos importadores ou exportadores brasileiros, destacam-se o Ministrio
das Relaes Exteriores (MRE), o Departamento de Defesa Comercial (DECOM) do MDIC, o
Departamento de Negociaes Internacionais (DEINT) do MDIC, a Secretaria de Assuntos
Internacionais (SAIN) do Ministrio da Fazenda (MF).
23

Constitudos pelo Banco do Brasil (BB), o Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico

e Social (BNDES), a Agncia de Promoo de Exportaes (APEX Brasil), a Empresa
Brasileira de Correiros e Telgrafos (ECT), dentre outros.

56
Devido estreita relao que possuem com o fluxo logstico das
cargas, sero aqui particularmente explorados os agentes gerenciais,
reguladores e operacionais do comrcio exterior brasileiro, classificados no
terceiro grupo, que rene mais de 30 agentes institucionais. Eles atuam,
principalmente, na aplicao dos procedimentos de fronteira, o que inclui o
controle e a fiscalizao de mercadorias, de suas embalagens e dos meios
de transporte.
Tais agentes aparecem na Tabela 2, e sua estrutura hierrquica est
representada na Figura 11.
Tabela 2 Agentes gerenciais, reguladores e operacionais do comrcio exterior brasileiro.
Ministrios

Agentes

Ministrio do Desenvolvimento,

Secretaria do Comrcio Exterior (SECEX)

Indstria e Comrcio Exterior

Departamento de Operaes do Comrcio

Exterior (DECEX)

Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB)

Banco Central do Brasil (BACEN)

Ministrio da Justia

Departamento de Polcia Federal (DPF)

Ministrio da Sade

Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria

Ministrio da Fazenda

24

(ANVISA)
Ministrio da Agricultura,

Pecuria e Abastecimento
Vrios

Sistema de Vigilncia Agropecuria Internacional

(VIGIAGRO)

Anuentes de cargas: 16 rgos / instituies de

10 distintos Ministrios (foram listados na Tabela
5).

24

O BACEN foi criado pela Lei 4.595/1964 como parte do Ministrio da Fazenda (MF),
sendo o centro do sistema econmico brasileiro. Suas funes no mbito do comrcio
exterior do pas ligam-se aos aspectos cambiais e financeiros das transaes comerciais que
envolvem os outros pases. Esta instituio, embora muito atuante nas questes gerenciais,
operacionais e reguladoras do comrcio exterior do pas, no ser alvo de anlise neste
trabalho pois no interfere no fluxo logstico das cargas pelos portos.

57

Figura 11 Organograma institucional dos agentes gerenciais, reguladores e operacionais

do comrcio exterior brasileiro.

Com exceo do BACEN, sero tratados, na sequncia, os agentes

mencionados na Tabela 2. Os agentes anuentes das cargas, que possuem a
funo de autorizar a importao ou a exportao, sero apresentados mais
especificamente no item 2.2.2.1.

Secretaria do Comrcio Exterior SECEX / Departamento de Operaes

do Comrcio Exterior DECEX:

A SECEX corresponde a uma das secretarias do Ministrio do

Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) 25 , incubida das
operaes do comrcio exterior brasileiro. A ela encontra-se vinculado o
DECEX, dentre outros departamentos26.
25

O MDIC o principal ponto de contato do setor produtivo com o setor pblico, sendo o
local onde se formulam as polticas voltadas ao incremento da atividade empresarial com
vistas ao desenvolvimento do pas (LUZ, 2009).
26

Os cinco Departamentos que compem a SECEX so:

Departamento de Operaes de Comrcio Exterior (DECEX)

Departamento de Negociaes Internacionais (DEINT)
Departamento de Defesa Comercial (DECOM)

58
A SECEX um rgo gestor responsvel pelo controle administrativo
das importaes e exportaes do pas, cabendo-lhe acompanhar o
desenvolvimento do comrcio exterior brasileiro, gerenciar a poltica de
informaes e difundir a cultura exportadora. (LUZ, 2009).
O DECEX tambm um rgo anuente das importaes e das
exportaes brasileiras vide item 2.2.2.1 mas, pelo fato de exercer
controle administrativo, no provoca efeito na logstica porturia das cargas
conteinerizadas.

Secretaria da Receita Federal do Brasil RFB:

A Secretaria da Receita Federal do Brasil27, chamada simplesmente

por Receita Federal, um rgo especfico, singular, subordinado ao
Ministrio da Fazenda. responsvel pelo desenvolvimento de polticas
tributrias no pas e por sua administrao, pelo combate sonegao fiscal,
ao contrabando, ao descaminho, pirataria, fraude comercial, ao trfico de
drogas e a outras prticas ilcitas.
a autoridade aduaneira do pas, sendo responsvel pelos controles
aduaneiro e fiscal. Segundo LUZ (2009), o controle aduaneiro tem carter
econmico (ou extrafiscal), que visa proteger a indstria local contra a
entrada de mercadorias danosas ao pas, que aplicam prticas ilegais do
comrcio internacional, que so falsificadas ou que apresentam outras
caractersticas irregulares. Complementarmente, o controle tributrio baseiase na arrecadao de tributos sobre o comrcio exterior para financiar o
funcionamento do Estado. A Aduana aplica, portanto, os procedimentos

27

Departamento de Planejamento e Desenvolvimento do Comrcio Exterior

(DEPLA)
Departamento de Normas e Competitividade no Comrcio Exterior (DENOC)

A denominao Secretaria da Receita Federal do Brasil surgiu com a Lei n 11.45, de 16

de maro de 2007.

59
aduaneiros para verificao da regularidade das importaes e exportaes e
para certificarem o recolhimento tributrio28.
A RFB atua em todo o pas por meio de Superintendncias Regionais
da Receita Federal do Brasil (SRRFs), subordinadas ao Secretrio. A elas
esto subordinadas as Delegacias, Inspetorias e Alfndegas, sendo estas
tlimas responsveis pela entrada e sada de mercadorias e pelo
alfandegamento de recintos no pas. Somam-se 23 Alfndegas da Receita
Federal no pas, que se encontram distribudas em portos martimos e
aeroportos internacionais.

Departamento de Polcia Federal DPF:

A Polcia Federal um departamento do Ministrio da Justia e tem as

seguintes responsabilidades:

Garantir a segurana do estado;

Apurar infraes penais contra a ordem poltica e social ou em

detrimento de bens, servios e interesses da Unio;

Prevenir e reprimir o trfico ilcito, o contrabando, o descaminho

de mercadorias;

Exercer o controle de pessoas em trnsito internacional e

verificar suas regularidades para entrar ou sair do pas;

Exercer a funo de polcia martima nos portos brasileiros por

meio de suas Delegacias Especiais de Polcia Martima
(DEPOM).

No mbito porturio, a Polcia Federal atua no ingresso ou egresso de

pessoas estrangeiras no territrio nacional, no banimento de circulao de
mercadorias ilcitas no pas, na inspeo para autorizar a importao ou
28

Os principais procedimentos aduaneiros aplicveis s mercadorias em trnsito

internacional encontram-se descritos no Captulo 3. Eles seguem o Regulamento Aduaneiro
institudo pelo Decreto n 91.030/1985 e atualizado pelo Decreto n 6.759, de 5 de fevereiro
de 2009.

60
exportao de mercadorias blicas ou que apresentem substncias com fins
blicos.

Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria ANVISA:

A ANVISA uma autarquia vinculada ao Ministrio da Sade, criada

pela Lei no 9.782, em 1999. Possui a misso institucional de proteger a sade
da populao por intermdio do controle sanitrio da produo e da
comercializao de produtos e servios, que, no mbito no comrcio exterior,
encarregada de fiscalizar produtos e os meios de transporte para verificar o
cumprimento de exigncias sanitrias ou de fazer cumpri-las.
Como disposto pela Lei 9.782, a ANIVSA atua nos portos, aeroportos
e nos pontos de fronteira por meio da Gerncia-Geral de Portos, Aeroportos,
Fronteiras e Recintos Alfandegados (GGPAF), representada na Figura 12.
Entretanto, por meio da Coordenao de Portos, Aeroportos, Fronteiras e
Recintos Alfandegados (CVPAF) onde est alocado o pessoal que de fato
procede com as fiscalizaes fsicas das cargas nos locais mencionados,
estando as CVPAFs vinculadas Gerncia de Inspeo de Produtos e
Autorizao de Empresas em Portos, Aeroportos, Fronteiras e Recintos
Alfandegados (GIPAF).
Quanto as outras trs Gerncias que compem o quadro da GGPAF,
uma suporta internamente as operaes de fiscalizao (a Gerncia de
Planejamento, Avaliao e Acompanhamento em Portos, Aeroportos,
Fronteiras e Recintos Alfandegados - GPAAC), outra atende questo de
circulao de pessoas (a Gerncia de Orientao e Controle Sanitrio,
Avaliao e Controle de Pessoas em Portos, Aeroportos, Fronteiras e
Recintos Alfandegados - GGCOVI), e, por fim, a Gerncia de Projetos
Especiais em Portos, Aeroportos, Fronteiras e Recintos Alfandegados
(GEPES) desenvolve projetos internos e parcerias para o aprimoramento dos
trabalhos da Gerncia como um todo.

61

Figura 12 Organograma da GGPAF da ANVISA.

A ANVISA est presente em 237 unidades distribudas pelo pas,

sendo 210 unidades voltadas para a fiscalizao e controle sanitrio e 27
unidades para a coordenao nos Estados e no Distrito Federal (DF). Sua
distribuio no pas foi apontada na Tabela 3.
Tabela 3 Unidades da ANVISA distribudas pelo territrio nacional.
Local

Unidades da ANVISA

Portos

42

Aeroportos

55

EADIs (Estado de SP)

49

EADIs (Estados brasileiros, exceto SP)

22

Postos de fronteiras

25

Unidades mveis (Traillers)

17

Coordenao nos Estados e no DF

27

Total

237

Fonte:

ANVISA.

Mapa

dos

Portos

nos

Estados.

Disponvel

em:

<http://portal.anvisa.gov.br/wps/content/Anvisa+Portal/Anvisa/Inicio/Portos+Aeroportos+e+Fro
nteiras/Publicacao+Portos+Aeroportos+e+Fronteiras/Postos+da+Anvisa+Situados+em+todo+
o+Territorio+Nacional> Acesso em: 12 de abril de 2012.

62
Sistema de Vigilncia Agropecuria Internacional VIGIAGRO:

O VIGIAGRO responsvel pelas fiscalizaes zoofitossanitria das

cargas agropecurias que passam pelos diferentes pontos de entrada de
pessoas e mercadorias no pas (SDA, 2001). Sua atuao visa proteger o
patrimnio agropecurio brasileiro, a sade dos cidados e o meio ambiente
do risco de ingresso de pragas29 e doenas oriundas de outros pases, j que
o trnsito internacional de mercadorias e de pessoas permite a entrada ou a
sada do pas desses agentes.
Ele surgiu como um Programa da Secretaria da Defesa Agropecuria
(SDA) do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA) por
meio

da

Portaria

Ministerial

no

297,

de

1998,

estabelecendo-se,

posteriormente, como um Sistema da SDA ao ser incorporado na sua

estrutura hierrquica.
O MAPA possui uma estutura hierrquica complexa. Na Figura 13,
representou-se o organograma simpificado da insero do VIGIAGRO no
ministrio.

29

Conceito de Praga segundo o Glossrio de Termos Fitossanitrios (NIMF n 5 da

FAO/ONU): Qualquer espcie, raa ou bitipo de planta, animal ou agente patognico,
nocivos a plantas ou produtos vegetais.

63

Figura 13 Organograma Institucional simplificado do MAPA/VIGIAGRO.

O VIGIAGRO uma Coordenao e um rgo operacional composto

por diversas unidades distribudas nas fronteiras, portos, aeroportos e portos
secos, cujo suporte tcnico provm dos departamentos tcnicos da
Secretaria de Defesa Agropecuria30 e a fiscalizao conduzida pelo pessoal
das Superintendncias Federais da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
(SFAs).

30

Somam-se seis departamentos tcnicos vinculados SDA que trabalham para normatizar
e regular a agropecuria brasileira e fornecer suporte tcnico ao VIGIAGRO na conduo
das inspees e das fiscalizaes do trnsito internacional por possuirem expertise nos
assuntos dedicados a eles. Os Departamentos Tcnicos em questo so:

Departamento de Fiscalizao de Insumos Agrcolas (DEFIG);

Departamento de Fiscalizao de Insumos Pecurios (DEFIP);
Departamento de Inspeo de Produtos de Origem Animal (DIPOA);
Departamento de Inspeo de Produtos de Origem Vegetal (DIPOV);
Departamento de Sanidade Vegatal (DSV);
Departamento de Sade Animal (DSA).

64
Somam-se 27 Superintendncias Federais (SFAs) descentralizadas e
distribudas em cada Estado brasileiro e no Distrito Federal, que se reportam
ao ministro do MAPA. As SFAs so formadas por trs Divises 31, sendo a
Diviso da Defesa da Agropecuria (DDA) a que possui o Servio de
Vigilncia Agropecurio (SVA) ou a UVAGRO, a depender do porte das
unidades; nelas esto alocados os Fiscais Federais Agropecurios (FFAs),
responsveis pelas fiscalizaes32.
A Tabela 4 rene os nmeros das unidades VIGIAGRO (SVAs e
UVAGROs) alocadas nos portos, aeroportos, recintos alfandegados e pontos
de fronteira,

que atuam,

exclusivamente,

na

vigilncia

do

trnsito

internacional. Estas unidades esto presentes em 106 pontos do territrio

nacional, onde trabalham 790 profissionais, sendo uma parcela relativa aos
Fiscais Federais Agropecurios (FFAs).

31

As trs Divises de uma SFA so:

32

Servio de Apoio Administrativo (SAD), responsvel pela administrao da SFA;

Diviso de Polticas, Produo e
Desenvolvimento Agropecurio (DPDAG),
responsvel por polticas e desenvolvimento agropecurio;
Diviso de Defesa da Agropecuria (DDA), atuante nas questes da fiscalizao e
das inspees do trnsito internacional.

No Estado de So Paulo h trs SVAs, sendo uma localizada no Porto de Santos, outra
no aeroporto de Viracopos e a terceira no aeroporto internacional de Guarulhos.

65
33

Tabela 4 Unidades do VIGIAGRO e nmero de servidores .

Unidades do

Servidores e Fiscais Federais

VIGIAGRO

Agropecurios

Portos organizados

28

150

Aeroportos internacionais

26

130

Portos Secos, IPA e CLIA

24

360

Postos de fronteiras

28

150

Total

106

790

Local

Fonte: Vigiagro fiscaliza fronteiras, portos e aeroportos. Notcia Agrcola: 28 de outubro de

2011.

Disponvel em: <http://www.noticiasagricolas.com.br/noticias/agronegocio/98441-

vigiagro-fiscaliza-fronteiras--portos-e-aeroportos.html>. Acesso em: 28 de dezembro de

2011.

2.2.2.1 Agentes anuentes de cargas

Os agentes anuentes so aqueles que autorizam a importao ou a

exportao, por meio, respectivamente, do licenciamento de importao ou
do registro de exportao, como ser exposto com mais detalhes no Captulo
3. A Tabela 5 contm a lista completa deles.

33

Outra unidade do VIGIAGRO que atua nas fiscalizaes e nas inspees do trnsito
internacional em locais com menor demanda a UTRA (Unidade Tcnica Regional
Agropecuria), que corresponde a um brao operacional da SFA numa localidade distante
das SVAs ou das UVAGROs, sendo particularmente atuante nos portos secos. As UTRAs
atendem aos mais diversos assuntos agropecurios nos locais onde esto instaladas, no
sendo, portanto, dedicadas ao comrcio internacional como os SVAs e as UVAGROs so. A
Tabela no inclui os nmeros das UTRAs.

66
Tabela 5 Agentes anuentes de cargas na importao e na exportao.
Ministrios

Agente

Ministrio da Sade

Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA)

Ministrio da Agricultura,

Sistema de Vigilncia Agropecuria Internacional

Pecuria e Abastecimento
Ministrio do Meio Ambiente

(VIGIAGRO)

Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos

Ambientais (IBAMA)

Ministrio de Minas e

Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL)

Energia

Agncia Nacional de Petrleo, Gs Natural e

Biocombustveis (ANP)

Ministrio do

Comisso Nacional de Energia Nuclear (CNEN)

Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM)

Departamento de Operaes do Comrcio Exterior

Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior

(DECEX)

Superintendncia

da

Zona

Franca

de

Manaus

(SUFRAMA)

Instituto

Nacional

de

Metrologia,

Qualidade

Tecnologia (INMETRO)
Ministrio da Justia

Departamento de Polcia Federal (DPF)

Ministrio da Defesa

Exrcito Brasileiro da Diretoria de Fiscalizao de

Produtos Controlados (DFPC)

Comisso de Coordenao do Transporte Areo Civil

(COTAC)

Ministrio da Cultura

Agncia Nacional do Cinema (ANCINE)

Ministrio da Comunicao

Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT)

Ministrio da Cincia e

--

Tecnologia
Fonte: MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDSTRIA E COMRCIO EXTERIOR
(MDIC). Agentes anuentes de cargas do comrcio exterior brasileiro. Disponvel em:
<http://www.mdic.gov.br//sitio/interna/interna.php?area=5&menu=246>. Acesso em: 6 de
janeiro de 2012.

67
Todos os agentes listados na Tabela 5 so anuentes da importao
e sero referenciados nos itens 3.1.1 e 3.1.4.1.1 , mas somente alguns
atuam nas anuncias da exportao como ser discutido no item 3.2.2 .
Uma caracterstica comum a eles que nenhum se dedica, exclusivamente,
s questes de anuncias das cargas, conduzindo esta atividade
paralelamente s suas responsabilidades primrias. Alguns deles j foram
previamente apresentados neste trabalho pelo fato de estarem mais
presentes nos processos de importao ou exportao, como o caso da
ANVISA, do VIGIAGRO, do DECEX e do DPF.
Como disposto na lista de mercadorias que exigem LI divulgada pelo
MDIC

(podendo

ser

acessada

pelo

link

<

http://www.desenvolvimento.gov.br/arquivos/dwnl_1362506157.pdf>, pde-se
observar que os principais agentes anuentes so: o DECEX, a ANVISA, o
MAPA (VIGIAGRO), o IBAMA e o DFPC.
Diferentemente dos demais, ao DECEX cabe o controle administrativo
das importaes ou exportaes, sendo comumente de sua responsabilidade
anuir operaes diferenciadas ou sujeitas a tratativas especiais, como o
caso da incidncia de regimes aduaneiros especiais. Tais operaes,
entretanto, acontecem preliminarmente importao ou exportao e no
fazem uso do inspecionamentos fsicos das cargas. Por outro lado, as
anuncias da ANVISA, do VIGIAGRO, do IBAMA e do DFPC envolvem,
majoritariamente,

fiscalizao

fsica

das

mercadorias

ou

de

suas

embalagens, o que muito intervm nos fluxos logsticos.

Neste contexto, cabe ANVISA autorizar parte do ingresso ou da
sada do pas de medicamentos, frmacos e alimentos. Segundo informaes
disponibilizadas pela ANVISA, as principais mercadorias sujeitas sua
anuncia em 2010 foram34:

Insumos farmacuticos, includos na categoria de produtos de

qumica orgnica e inorgnica, os quais ocuparam a 5 a posio

34

Informaes apresentadas pela Dra. Solange Marques Coelho, Gerente da GIPAF

(Gerncia de Inspeo de Produtos e Autorizao de Empresas em Portos, Aeroportos,
Fronteiras e Recintos Alfandegados) da ANVISA, em palestra promovida pelo ICEX em
2011.

68
na lista do MDIC dos produtos mais importados pelo Brasil em
2010;

Produtos farmacuticos, que ocuparam a 9a posio na lista do

MDIC dos produtos mais importados, tambm em 2010.35

O VIGIAGRO responsvel pela anuncia de animais, seus produtos,

derivados e subprodutos; vegetais, seus produtos, derivados, partes e
subprodutos; agrotxicos e fertilizantes; insumos agropecurios em geral;
vinhos e bebidas, sendo bastante atuante no comrcio de alimentos, bebidas
e animais. Por via de regra, diz-se que o VIGIAGRO responsvel por
produtos mais naturais, ou pouco industrializados, como a soja, o trigo, o
milho, ao passo que a ANVISA responsvel por produtos mais
industrializados, como os farmacuticos, alimentos industrializados, por
exemplo.
O IBAMA 36 responsvel por autorizar operaes que envolvem
animais

vivos,

produtos

derivados

de

animais

silvestres,

madeiras

determinadas, resduos e desperdcios, qumicos determinados, materiais

danosos camada de oznio, pneus e veculos determinados.
E, por fim, o Exrcito Brasileiro, DFPC, atua junto s operaes que
envolvem mercadorias blicas (armas, munies, explosivos) ou substncias
que apresentam potencial blico. Vale ressaltar que tais substncias podem
fazer parte de produtos de bens de consumo, por exemplo, o que alavanca a
participao do DFPC nos trmites de anuncia.

35

Por meio da Resoluo n 81, de 5 de novembro de 2011, a ANVISA publicou seus

procedimentos para importao de produtos sujeitos ao controle sanitrio por meio do
Regulamento Tcnico de Bens e Produtos Importados para fins de Vigilncia Sanitria.
36

O IBAMA tambm muito atuante nas questes ambientais dos portos, que no sero
aqui exploradas.

69
3. GESTO E APLICAO DOS PROCEDIMENTOS DE FRONTEIRA S
CARGAS CONTEINERIZADAS NO PORTO DE SANTOS

Os

procedimentos

de

fronteira

so

aplicados

pelos

agentes

intervenientes (descritos no item 2.2) quando as cargas conteinerizadas

encontram-se nos recintos alfandegados (apresentados no item 2.3). Os
procedimentos sero sistematicamente apresentados ao longo deste
Captulo, junto com a identificao dos principais intervenientes, documentos,
taxas e sistemas de informao que subsidiam as operaes, na constituio
de um cenrio construdo com os dados obtidos.
Como forma de facilitar a compreenso, a autora estruturou a
apresentao dos procedimentos em quatro etapas, que ora retratam
procedimentos

de

deslocamento

das

cargas

ora

procedimentos

estritamente burocrticos incindveis quando as cargas encontram-se

paradas ou armazenadas nas instalaes alfandegadas. Tais etapas foram
esquematicamente ilustradas por meio de fluxogramas de processos,
compostos por algumas subetapas, que tambm sero apresentadas ao
longo do Captulo.
A descrio dos procedimentos ser orientada com foco nas
operaes do Porto de Santos, embora alguns descritivos possam ser
aplicados outros portos. Sero identificados, ao longo dos textos, os
procedimentos ou documentos aplicados apenas ao caso de Santos a as
estimativas numricas feitas com base na pesquisa em campo (por meio de
observaes da operao e das entrevistas conduzidas).

70
3.1 Importao

A Figura 14 contm o fluxograma de importao37 que servir como

pano de fundo para o descritivo operacional desta parte. O processo de
importao composto pelas seguintes etapas:

ETAPA 1: Licenciamento de Importao;

ETAPA 2: Procedimentos com navio;

ETAPA 3: Trnsito aduaneiro, transferncia e armazenagem de

contineres;

ETAPA 4: Nacionalizao e suas tratativas preliminares /

complementares.

As quatro etapas sero discutidas na ordem numrica para favorecer a

compreenso da sequncia das operaes. Entretanto, deve-se ter em mente
que as ETAPAS 2 e 3 referem-se aos procedimentos burocrticos aplicados
para o deslocamento das cargas a primeira relativa navegao de longo
curso e ao descarregamento do navio e a segunda para trnsito entre
instalaes alfandegadas e as ETAPAS 1 e 4 aos procedimentos
burocrticos complementares nacionalizao, aplicados quando as cargas
encontram-se paradas ou armazenadas nas instalaes alfandegadas. A
ETAPA 1 descreve um procedimento burocrtico o licenciamento de
importao que pode ser conduzido em dois momentos: um antes do
embarque no exterior e outro aps a chegada da carga ao pas. A
modalidade ps-embarque ser retomada na ETAPA 4 como tratativa
preliminar nacionalizao

38

, quando, ento, sero apresentados os

procedimentos aduaneiros para importar a carga.

As Figuras 15, 16 e 17, mostradas na sequncia, retratam,
respectivamente, as ETAPAS 2, 3 e 4.

37

O esquema proposto pela Figura 16 aplicvel apenas carga estrangeira quando

submetida importao. Ele deixa de ser aplicado quando a mercadoria nacionalizada.
38
Optou-se por destrinchar a discusso sobre o licenciamento de importao em duas
etapas para melhor compreenso do encadeamento burocrtico dos fatos.

71

Figura 14 Fluxograma de importao das cargas conteinerizadas martimas.

72

Figura 15 - Etapa 2 do fluxograma de importao.

73

Figura 16 - Etapa 3 do fluxograma de importao.

74

.
Figura 17 Etapa 4 do fluxograma de importao.

75
3.1.1 ETAPA 1 - Licenciamento de importao

A primeira etapa do fluxograma de importao (Figura 14) explora um

procedimento burocrtico denominado licenciamento de importao; por meio
dele, autorizada ou no a entrada de mercadoria estrangeira no pas
quando sujeita a ele 39 . Este procedimento realizado pelos agentes
anuentes, cuja relao completa foi apresentada no item 2.2.2.1.
O principal documento envolvido nesta etapa corresponde licena de
importao, a LI, que imprescindvel para a nacionalizao nos casos em
que h sua exigibilidade.
Como regra geral, as importaes brasileiras esto dispensadas de
licenciamento

40

. Contudo, por meio de entrevistas realizadas com

despachantes aduaneiros, foi estimado que cerca de 30% das importaes

de cargas conteinerizadas pelo pas exigem o licenciamento de
importao 41 . Este nmero uma estimativa, devido dificuldade de se
obter dados oficiais, sendo de baixa confiabilidade.
A aplicabilidade do licenciamento de importao determinada pelo
governo brasileiro ao considerar aspectos polticos e diplomticos entre
pases, a situao econmica do pas e as questes tcnicas das
mercadorias. O governo divulga a lista das mercadorias sujeitas ao

39

Segundo art. 550 do Regulamento Aduaneiro (Decreto n 6.759, de 5 de fevereiro de

2009): a importao de mercadoria est sujeita, na forma de legislao especfica, a
licenciamento, por meio do SISCOMEX.
40

Como disposto no art. 8 da Portaria SECEX 10/2010.

41

Segundo normas da OMC, a maior parte das importaes feitas por seus pases membros
devem estar isentas do licenciamento prvio de importao. Isto ocorre porque o rgo
internacional preza pela liberao do comrcio internacional e o uso excessivo da LI visto
como medida protecionista pelo pas.
Para os casos em que h aplicabilidade da LI, o descumprimento do pedido de licenciamento
de importao prvio importao acarreta em infrao administrativa punvel com multa de
30% do valor aduaneiro da mercadoria (art. 706, inciso I, Decreto 6.759/2009) ou veto sua
entrada no territrio nacional.

76
licenciamento de importao no endereo eletrnico do MDIC 42 , que
plausvel de alterao sem anncio prvio.
O licenciamento de importao corresponde a um procedimento
administrativo

orientado

pelo

Acordo

sobre

Procedimentos

para

Licenciamento de Importaes (Acordo PLI) da OMC, que deve ser

previsvel, transparente e seguir ao GATT. Este acordo criou as licenas
automticas de importao, que so concedidas de forma imediata para
todas as requisies43, e as licenas no-automticas, que foram definidas
de forma excludente e esto sujeitas avaliao prvia do rgo anuente
para seu deferimento 44 . As licenas no-automticas, por sua vez, so
caracterizadas pela exigibilidade de at duas modalidades: a pr-embarque,
que deve ocorrer antes do embarque da mercadoria no pas, e a psembarque, que ocorre aps a chegada da mercadoria ao pas. Esta tlima
modalidade, entretanto, no exigvel em todos os casos.
A Tabela 6 caracteriza as modalidades de licenciamento de
importao.

42

A lista de mercadorias sujeitas LI pode ser obtida pelo link:

< http://www.desenvolvimento.gov.br/arquivos/dwnl_1362506157.pdf>.
43

No caso brasileiro, pode-se demorar at 10 dias teis para a anlise e a efetivao do

licenciamento automtico de importao pelo rgo anuente. (LUZ, 2010, p. 41).
44

Segundo art. 12 da Portaria SECEX n 23, de 14/07/11, o sistema administrativo das

importaes brasileiras compreende as seguintes modalidades: I importaes dispensadas
de licenciamento; II importaes sujeitas a licenciamento automtico; III importaes
sujeitas a licenciamento no automtico.

77
Tabela 6 Fases relativas ao licenciamento de importao.
Licenciamento de Importao
No-automtico

Automtico

Pr-embarque: requisio deve

Etapa nica eletrnica

ser feita antes do embarque da

mercadoria no exterior.

Ps-embarque:
deve

ser

feita

requisio
quando

mercadoria encontra-se em solo

brasileiro.

Neste

caso,

necessria inspeo fsica da

carga.

O pedido, o acompanhamento e o deferimento do licenciamento de

importao so realizados pelo sistema de informao SISCOMEX 45
Sistema Integrado do Comrcio Exterior um software desenvolvido pela
Receita Federal que tambm tem, como gestores, o BACEN e a SECEX.
Este sistema permite uma conexo online entre profissionais do comrcio
exterior e rgos pblicos intervenientes dos procedimentos aduaneiros,
sendo um meio de registro e envio de documentos. Este sistema ser
mencionado outras vezes ao longo do trabalho por ser utilizado para outros
procedimentos aduaneiros.
O registro do pedido do licenciamento de importao deve ser feito
somente quando a mercadoria alvo de importao exigir tal procedimento.
Assim, o importador ou seu despachante aduaneiro deve registr-lo no
SISCOMEX, o qual , ento, encaminhado ao agente anuente competente. O

45

O SISCOMEX foi institudo pelo Decreto n 660, de 25 de setembro de 1992, em todo o

territrio aduaneiro, com intuito de, inicialmente, fornecer aos exportadores um modo mais
prtico para realizar o despacho aduaneiro de exportao, sendo atribudo ao sistema a
denominao SISCOMEX-Exportao, por tal motivo. Em 1997, expandiu-se o uso do
sistema para o despacho de importao, cujo mdulo adicional foi denominado por
SISCOMEX-Importao. Por SISCOMEX designa-se ambos os mdulos (de importao e o
de exportao).

78
prazo que os anuentes possuem para deferir ou indeferir um pedido de
licenciamento de importao de 60 dias corridos da data de registro46.
Nos casos envolvendo licenciamento pr- e ps-embarque, o
importador deve solicitar duplamente o pedido para deferimento da LI:
preliminarmente ao embarque da mercadoria no exterior e, posteriormente,
de sua chegada ao pas. O prazo para deferimento de cada modalidade o
mesmo: so necessrios at 60 dias antes do embarque e, no mximo, mais
60 dias aps a chegada da carga ao porto martimo para se ter ambas as
modalidades deferidas.
O licenciamento de importao ps-embarque ser tratado com mais
detalhes no item 3.1.4.1.1 da ETAPA 4, j que envolve inspecionamento
fsico da carga.

46

Segundo Art. 23 da Portaria SECEX n 23, de 14/07/11: No licenciamento no automtico,

os pedidos tero tramitao de, no mximo, 60 (sessenta) dias contados a partir da data de
registro no SISCOMEX.
Pargrafo nico. O prazo de 60 (sessenta) dias, estipulado neste artigo, poder ser
ultrapassado, quando impossvel o seu cumprimento por razes que escapem ao controle do
rgo anuente do Governo Brasileiro.

79
3.1.2 ETAPA 2 Procedimentos com o navio

A segunda etapa aborda os procedimentos relativos aos navios e ser

apresentada por meio de subetapas para auxiliar na compreenso do
processo. Esta etapa relevante, pois demarca o incio e o fim das
operaes logsticas das cargas conteinerizadas, alm de ser bastante
custosa para o importador ou exportador. Ser tambm apresentado o
Projeto Porto Sem Papel da SEP, pois ele consiste num avano tecnolgico
para gesto das informaes nesta fase do processo.
Os

procedimentos

burocrticos

fiscalizatrios

aplicveis

embarcaes so bastante influentes no processo logstico, j que viabilizam

o descarregamento e o carregamento dos contineres. Isto pde ser notado,
com maior evidncia, durante a greve dos servidores pblicos federais que
ocorreu no ano de 2012. A paralisao ou a reduo das atividades
fiscalizatrias da ANVISA, do VIGIAGRO, da Polcia Federal e da Receita
Federal levou ao caos operacional nos portos brasileiros.
A greve inviabilizou a atracao, a operao e a desatracao das
embarcaes nos portos martimos, visto a no emisso, pelos agentes
responsveis, dos documentos especficos. Somente no Porto de Santos,
foram verificadas filas para atracao de, at, 150 embarcaes

47

Consequentemente, a greve culminou com altos custos para os importadores

ou exportadores, j que tanto os navios quanto as cargas permaneceram
paradas por tempos indeterminados. Como exposto pelo Diretor executivo do
Sindicato das Agncias de Navegao Martimas e Atividades Afins do Rio de
Janeiro (SindaRio), Luiz Antonio Carvalho, o custo mdio dirio de um navio
de US$30 mil 48 , estando ele parado ou no. Assim, com filas dirias

47

Este nmero foi mencionado na seguinte referncia: Greve dos servidores federais afeta
Porto de Santos. G1: Santos, 9 de agosto de 2012. Disponvel em: <
http://g1.globo.com/sp/santos-regiao/noticia/2012/08/greve-dos-servidores-federais-afeta-oporto-de-santos.html >. Acesso em: 21 de agosto de 2012.
Tambm foi comentado que a situao normal do Porto de Santos inclui por volta de 50
embarcaes em fila, quantidade esta que chegou a 150 navios em fila no momento da
greve dos fiscais.
48

M EN E ZE S , C a i o d e; A LM E ID A , H en ri q ue de . G r e ve n a a d ua na d e ix a

80
chegando a 150 navios somente no Porto de Santos, os custos extras
passaram de US$ 4,5 milhes.
Esta situao expe a relevncia dos procedimentos burocrticos nos
custos das operaes comerciais.

3.1.2.1 Descrio dos procedimentos com o navio

Esta etapa aparece exposta no fluxograma da Figura 15, no qual

foram designadas cinco subetapas que descrevem os procedimentos com os
navios:

Subetapa 1: Navegao de longo curso;

Subetapa 2: Fundeio e Vistorias I;

Subetapa 3: Atracao;

Subetapa 4: Vistorias II;

Subetapa 5:Descarregamento e carregamento dos contineres;

Subetapa 6: Desatracao.

A carga conteinerizada com destino ao Brasil embarcada em algum

porto no exterior e destinada navegao de longo curso (subetapa 1). Com
48h de antecedncia sua chegada, cabe ao armador fazer a Requisio
para Atracao e Prioridade (RAP) para a autoridade porturia e para os
operadores porturios no porto de atracao. Para isso, alguns documentos
devem ser informados AP, como o Bill of Lading49 (B/L) e o Manifesto da

es t i v ad or es s em tr a ba l h o. J or n a l do Br as il : 2 0 de ag os t o d e 2 01 2.
Dis p on v el em : < http://www.jb.com.br/pais/noticias/2012/08/20/greve-na-aduana-deixaestivadores-sem-trabalho/ >. Ac es s o em : 2 1 d e a gos t o de 20 1 2.
49 O Bill of Lading um documento do transporte martimo, comumente referenciado em
ingls e oficialmente designado pela aduana brasileira como Conhecimento de Carga. Este
documento implica na posse ou na propriedade da mercadoria pelo importador, sendo
gerado e emitido pelo transportador martimo ou pelo consolidador, um agente de carga
envolvido na consolidao de cargas de diversos consignatrios em um mesmo continer,
para atender ao pequeno importador ou exportador.

81
Carga50 a bordo, os quais contm todas as informaes relativas s cargas a
bordo, suas procedncias e destinos. Complementarmente, deve ser tambm
informado AP a Lista de Materiais Perigosos (LMP), mesmo que nenhuma
carga nestas condies esteja abordo51.
De posse desses documentos, cabe AP de Santos realizar o
cronograma de atracao dos navios, segundo suas prioridades, e gerencilo durante fundeio, atracao e desatracao. Para tanto, a AP do Porto de
Santos realiza reunies dirias somente em dias teis para elaborar o
cronograma das embarcaoes, que aberto ao pblico e conta com a
adeso dos Despachantes de Navios 52 . Esta reunio , principalmente,
realizada no dia til anterior aos feriados e aos finais de semana, j que se
deve definir o cronograma para os dias subsequentes53.
No que tange aos sistemas de informao utilizados neste momento,
no caso do Porto de Santos, usa-se o SED (Supervia Eletrnica de Dados) e
o DT-E (Declarao de Transferncia Eletrnica) para realizar as operaes
com a RAP e o envio de outros documentos, como o Manifesto da Carga, o
B/L e a LMP.
Ainda durante a navegao de longo curso (subetapa 1), cabe ao
armador, por meio de seu agente martimo54, fazer a contratao de servios
- terceirizados ou fiscalizatrios prestados pelos rgos governamentais necessrios para

atracao e desatracao no porto de destino. Nos

servios terceirizados, incluem-se a rebocagem e a praticagem, necessrios

para a manobra do navio da rea de fundeio ao cais, e vice-versa, quando o
navio for deixar o porto (subetapas 3 e 6). Por outro lado, os servios
fiscalizatrios incluem a participao da Capitania dos Portos, da
50

O Manifesto de Carga rene as informaes dos B/L's que possuem mesma origem e
mesmo destino.
51

Estes procedimentos so feitos exclusivamente por Santos.

52

Os Despachantes de Navio prestam servios terceirizados para cuidar dos trmites

burocrticos referentes estadia, atracao, operao e desatracao do navio no porto. O
Despachante Aduaneiro, por sua vez, executa servios / despachos das cargas de
importao / exportao.
53

O cronograma das atracaes dirias liberado pela AP em sua pgina na internet.

54

As Agncias Martimas so empresas onde os Despachantes de Navio trabalham.

82
Polcia Federal, da Alfndega da RFB e da ANVISA, cujas fiscalizaes e
autorizaes so imprescindveis para atracao e operao dos navios.
Deste

modo,

por

conta

da

alta

interferncia

dos

agentes

governamentais no fluxo dos navios, listou-se, na Tabela 7, os principais

documentos e taxas operacionais / fiscalizatrias empregadas por eles.
Vale ressaltar que h incidncia de outras taxas nos procedimentos com o
navio provenientes da navegao de longo curso, como o Adicional de Frete
para a Renovao da Marinha Mercante (AFRMM)55. Entretanto, as taxas de
maior valor esto atreladas aos servios da praticagem e rebocagem, que
no sero aqui discutidas.

55

Como disposto pela Lei n 10.893/2004, o AFRMM corresponde a um encargo incidente

nas operaes atreladas navegao de longo curso, sendo imprescindvel seu pagamento
ou meno de sua suspenso, iseno ou da no incidncia do tributo em casos especiais,
para que a Receita Federal libere ou autorize a sada de mercadorias das zonas primrias
porturias. O AFRMM destina-se a atender aos encargos da interveno da Unio no apoio
ao desenvolvimento da marinha mercante e da indstria de construo e reparao naval
brasileiras, e constitui fonte bsica do Fundo da Marinha Mercante, sendo de competncia
da Receita Federal as atividades relativas cobrana, fiscalizao, arrecadao e
o
o
concesso de incentivos (art. 3 da Lei n 10.893/2004).
Utiliza-se o sistema Mercante para recolhimento do AFRMM.

83
56

Tabela 7 Principais documentos e taxas requeridos pelos agentes governamentais .

Agente

Principais documentos

ANVISA

Capitania
dos Portos

Polcia
Federal

Alfndega
da RFB

Taxas

Solicitao de Certificado

Certificado de Livre Prtica

Formulrio gua de Lastro

Lista de Tripulantes /

Certificado de Livre

Passageiros

Prtica

Taxa de vistoria
57

(TFVS)

Taxa para o

Lista de Vacinao

Lista das escalas (Ports of call)

Despacho da Capitania dos

Taxa de vistoria

Portos

T.U.F (Taxa de

Formulrio gua de Lastro

Planilha de Dados GMDSS

Lista de Tripulantes/Passageiros

Passe de entrada

Passe de sada

Lista de Tripulantes/Passageiros

Termo de Responsabilidade

Termo de Visita Aduaneira

Passe de Sada

Manifestos das Cargas

Taxa para
desratizao

Utilizao de Faris)
58

FUNAPOL

SISCARGA

59

impressos

A seguir, feita uma breve apresentao das responsabilidades e dos

trmites dos quatro agentes governamentais listados acima:

1. ANVISA: a autoridade sanitria do pas e responsvel por

inspecionar as embarcaes que adentram as zonas porturias
brasileiras. O principal documento concedido por ela o
56

Os documentos listados em negrito so providenciados ou gerados pelo respectivo agente

governamental, enquanto os outros documentos devem ser fornecidos pelo armador.
57

Taxa de Fiscalizao da Vigilncia Sanitria.

58

GMDSS Sistema Global de Socorro e Segurana Martima.

59

FUNAPOL - Fundo para Aparelhamento e Operacionalizao das Atividades-Fim da

Polcia Federal.

84
Certificado de Livre Prtica, que assegura as condies
sanitrias das embarcaes, liberando-as para operao no
porto brasileiro. Quando uma embarcao faz diversas escalas
consecutivas em portos brasileiros, a concesso do Certificado
requerida somente na primeira atracao.
O Certificado de Livre Prtica, que imprescindvel para
atracao, pode ser concedido a bordo ou via rdio,
dependendo das caractersticas da viagem, dos portos de
escala que a embarcao costuma fazer, da frequncia com
que atraca nos portos brasileiros. A modalidade a bordo
aquela emitida aps a inspeo sanitria e a via rdio aquela
que emitida a partir da avaliao satisfatria das informaes
que constam na Solicitao de Certificado, sem que ocorra, de
fato, a inspeo sanitria embarcao. As principais situaes
nas quais o Certificado da ANVISA emitido sem vistoria a
bordo ocorrem quando a embarcao passou, previamente, por
algum outro porto brasileiro ou se ela costuma fazer viagens
frequentes aos portos brasileiros, necessitando, neste caso,
uma vistoria por ano da ANVISA.
A ANVISA tambm requer outros documentos, como o
formulrio sobre a gua de Lastro, a lista de tripulantes /
passageiros, lista de vacinao, lista dos portos em que o navio
fez escalas (ports of call), dentre outros. Ela tambm
responsvel por verificar a condio de gua de Lastro 60 da
embarcao.
Os procedimentos realizados pela ANVISA ocorrem,
majoritariamente,

quando

embarcao

est

fundeada

(subetapa 2), embora tenham que ser iniciados quando a

embarcao est na navegao de longo curso (subetapa 1).
Isto ocorre pois a Livre Prtica necessria para o navio atracar
e operar.
60

A gua de Lastro consiste na gua colocada em tanques de uma embarcao com o

objetivo de alterar o seu calado, mudar suas condies de flutuao, regular a sua
estabilidade e melhorar sua manobrabilidade.

85
Deve-se, obrigatoriamente, pagar a Taxa de Vistoria
(TFVS) e a Taxa para a Livre Prtica. Outras taxas podem ser
incidentes, como a taxa de desratizao.

2. Capitania dos Portos: a autoridade martima do pas e, por

meio da concesso do Despacho da Capitania, investiga a
adequao das condies de segurana (botes, bias, gua de
lastro) da embarcao. Caso no estejam adequadas, a
embarcao retida no porto at a regularizao das
pendncias. Caso a embarcao seja conhecida pela Capitania,
ou que tenha sido previamente vistoriada pela Capitania num
perodo de 18 meses da data prevista para nova atracao, o
Despacho da Capitania concedido sem vistoria a bordo. Para
tanto, imprescindvel o pagamento da taxa de vistoria para
concesso do documento em todas as atracaes. As
solicitaes deste documento pela Capitania acontecem quando
a embarcao ainda est na navegao de longo curso
(subetapa 1), podendo ser concedida quando se encontra
fundeada (subetapa 2) ou j atracada (subetapa 4).
Alguns outros documentos so tambm exigidos pela
Capitania, como a Planilha de Dados GMDSS, que contm
informaes sobre o navio, a Planilha gua de Lastro, a lista de
tripulantes / passageiros. A Capitania dos Portos tambm
responsvel pela gua de Lastro das embarcaes.
A Capitania dos Portos tambm exige o pagamento da
T.U.F. (Taxa de Utilizao de Farol), que orienta o trfego
aquavirio das embarcaes no porto em questo.

3. Polcia Federal: no mbito dos procedimentos com as

embarcaes, a Polcia Federal responsvel por emitir o
Passe de Entrada e o de Sada para as embarcaes quando
em portos brasileiros. Tais documentos devem ser requeridos
Polcia Federal durante a atracao (subetapa 3) e em conjunto
com alguns outros, como a guia de recolhimento da FUNAPOL.

86
A Polcia Federal vistoria a embarcao aps atracao
(subetapa 4) para tratar da imigrao dos tripulantes.

4. Alfndega da RFB: A autoridade aduaneira deve receber o

Termo

de

Visita

Aduaneira

(TVA)

Termo

de

Responsabilidade do armador. A Alfndega deve conceder o

Passe de Sada da embarcao (subitem 6) por meio do
SISCARGA.

Dando sequncia ao fluxograma da Figura 15, a embarcao ao

chegar zona porturia, dirige-se rea de fundeio (subetapa 2) para
aguardar a notificao da AP para atracao. Neste instante, visitas a bordo
podem ser realizadas pela Capitania dos Portos e ANVISA para concesso
dos documentos por elas emitidos, embora no sejam obrigatrias em todas
as escalas previstas em portos brasileiros.
A atracao do navio ao cais (subetapa 3) envolve a visita a bordo da
Polcia Federal e da Receita Federal (subetapa 4). A Polcia Federal vai a
bordo para tratar dos procedimentos de imigrao da tripulao do navio
(verificar o passaporte da tripulao) e a Receita Federal para recolher os
Manifestos de Carga (verso impressa) diretamente com o comandante do
navio. Outros agentes, como a Capitania dos Portos e a ANVISA, podem ir a
bordo no momento da atracao, quando julgarem relevante sua atuao.
Com

liberao

dos

agentes,

iniciam-se

as operaes de

descarregamento dos contineres do navio, que so acompanhadas pelos

procedimentos de carregamento de outros contineres que devem seguir
viagem a outro porto (subetapa 5). Tais operaes so simultneas, pois se
opera um navio segundo um plano pr-estabelecido para alocao dos
contineres a bordo61.
Ao trmino das operaes de descarregamento dos contineres,
feito o Boletim de Descarga pelo OGMO, o qual encaminhado para a AP
para se ter conhecimento do nvel de servio de seus portos e servir como
base para cobrana dos operadores porturios quanto ao uso das instalaes
61

Este plano aborda a melhor distribuio dos contineres no navio segundo a massa, tipo
de carga transportada, prioridade no descarregamento, dentre outros aspectos.

87
porturias. O Boletim de Descarga conta com informaes dos contineres
que foram descarregados da embarcao, incluindo sua massa que foi
mensurada no momento do descarregamento. Para as cargas embarcadas,
faz-se o Boletim de Carga utilizado na exportao. No caso do Porto de
Santos, ambos os documentos so enviados, eletronicamente, para a AP por
meio do sistema SED/DT-E.
Aps o cumprimento das atividades no porto em escala, a embarcao
desatracada do cais e segue viagem de longo curso (subetapa 6). Nela, o
armador deve gerar o draft do B/L a bordo, muito utilizado nas operaes de
exportao.

3.1.2.2 Projeto Porto Sem Papel

O Projeto Porto Sem Papel (PSP) foi elaborado pela SEP para
modernizar os sistemas de informao utilizados para a gesto das cargas e
das embarcaes e para elevar o grau tecnolgico da operao porturia. Ele
foi inspirado pelo Porto de Valncia, da Espanha, e levou em considerao a
tentativa fracassada de implementar o SISPORTOS62 - Sistema Integrado de
Dados conduzida pelo Ministrio dos Transportes nos anos 2005 e 2006,
poca em que a SEP ainda no existia.
Atualmente, encontra-se em fase de implementao a primeira fase do
projeto, composta pelo Concentrador de Dados Porturios e o Portal de
Informaes Porturias63.

62

O PSP um projeto da SEP em elaborao conjunta com o SERPRO (Servio Federal de

Processamento de Dados). O SISPORTOS tambm envolveu a participao do SERPRO,
cujo projeto, basicamente, permaneceu na fase de mapeamento dos processos e das
operaes dos principais portos brasileiros, como o de Santos e o de Vitria. O projeto foi
idealizado para servir como um integrador dos vrios sistemas em uso, incluindo-se,
inicialmente, a integrao com o SISCOMEX e o Sistema Mercante. Embora tal projeto no
tenha sado do papel, ele serviu como base para o desenvolvimento do PSP por conta do
mapeamento realizado e pelo conhecimento adquirido durante a fase do SISPORTOS.
63

O PSP contempla diversas iniciativas, como o Concentrador de Dados Porturios, o Portal

de Informaes Porturias, o VTMS (Vessel Traffic Management System - Sistema de
Gesto de trfego de Navio), o Carga Inteligente, que so diversas modalidades de sistemas
e de tecnologias.

88
O Concentrador de Dados Porturios consiste numa plataforma
disponibilizada na web para acesso de algumas informaes prestabelecidas por usurios e agentes governamentais. Por meio dele
acessado o Documento nico Virtual (DUV), que disponibiliza informaes
necessrias para a liberao para atracao ou desatracao das
embarcaes nos portos brasileiros. A Figura 18 ilustra a concepo do DUV.

64

Figura 18 O Concentrador de Dados do Projeto Porto Sem Papel .

Foram

designados

como

rgos

anuentes

permanentes

do

Concentrador de Dados, a AP, a Capitania dos Portos, a ANVISA, a

Alfndega da RFB e a Polcia Federal, pelo fato de sempre estarem
presentes nos procedimentos que envolvem os navios. O VIGIAGRO (ou
MAPA) foi incluido na lista dos rgos governamentais para receber
informaes, de antemo, sobre as cargas conteinerizadas. Esta facilitao
no foi contemplada na primeira etapa do projeto.
As informaes que sero processadas pelo DUV so hoje, em parte,
processadas pelo SED, como a lista de cargas perigosas.
O Portal de Informaes Porturias est sendo institudo para agilizar
as operaes dos navios e das cargas por meio do acesso facilitado s
64

SEP. Disponvel em: < http://www.portosdobrasil.gov.br/programas-e-projetos/porto-sempapel/pag_inicial >. Acesso em: 19 de junho de 2012.

89
informaes por qualquer interessado. O portal pode ser acessado via web
por usurios, agentes governamentais ou privados.

3.1.3 ETAPA 3 Trnsito aduaneiro65, transferncia e armazenagem de

contineres66

A terceira etapa explora as rotas logsticas e as opes de

armazenagem que as cargas conteinerizadas podem admitir na importao
pelo Porto de Santos. Sero tratados os aspectos logsticos e os
procedimentos burocrticos que acompanham os movimentos das cargas
conteinerizadas pelo Porto de Santos, e pelos recintos alfandegados de zona
secundria, os CLIAs e as EADIs.
O descarregamento dos contineres do navio pode ser dito finalizado
a partir do momento em que o terminal registra a Presena de Carga no
SISCARGA

67

, permitindo que tais contineres sejam ali retidos ou

transferidos a outros recintos alfandegados, como representado na Figura 16.

A subetapa 1, ilustrada na Figura 16, diz respeito transferncia do
continer dentro do porto organizado de Santos ou para algum CLIA da
baixada santista, utilizando-se, para isto, a Declarao de Transferncia
(DT). Por outro lado, como representado na subetapa 2, o continer que
segue destino a alguma EADI deve fazer uso da Declarao de Trnsito
Aduaneiro (DTA).
A seguir, sero apresentadas as subetapas 1 e 2 (trnsito aduaneiro
e transferncia de contineres), para, posteriormente, serem explorados os

65
66

67

Legalmente conchecido como regime aduaneiro especial de trnsito aduaneiro.

Esta etapa foi inteiramente descrita com base na operao do Porto de Santos.

Em dezembro de 2007, entrou em operao o SISCOMEX Carga por meio da Instruo

Normativa RFB n 800 que, embora possua tambm o nome SISCOMEX, corresponde a
um outro sistema da Receita Federal, utilizado para o controle de entrada e sada de
embarcaes e da movimentao de mercadorias nos portos do pas. O SISCOMEX Carga
tambm conhecido por SISCARGA.

90
procedimentos

para

armazenagem

das

cargas

conteinerizadas

nas

instalaes alfandegadas.

3.1.3.1 Trnsito aduaneiro e transferncia das cargas conteinerizadas

A movimentao dos contineres entre instalaes alfandegadas

comumente utilizada durante os procedimentos de nacionalizao. As cargas
conteinerizadas permanecem sob a responsabilidade do terminal que operou
o navio at o momento em que o deixam para ir a outro recinto alfandegado,
que passa, ento, a ser o novo fil depositrio68.
Como retratado na Figura 16, a transferncia de contineres
(subetapa

1)

uma

possibilidade

para

movimentao

da

carga

conteinerizada estrangeira dentro do Porto de Santos ou para CLIAs

prximos a ele, por meio da Declarao de Transferncia (DT).
Esta opo foi instituda no Porto de Santos como alternativa
Declarao de Trnsito Aduaneiro (DTA) subetapa 2 da Figura 16
para dar mais agilidade para a movimentao e a remoo dos contineres
da zona primria. Isto ocorre pois tal documento concedido por operadores
porturios no sistema DT-E, e no pela Aduana, no SISCARGA, como ocorre
para a DTA. A solicitao da DT pode acontecer antes mesmo da chegada
do continer ao porto organizado, o que dirime esperas desnecessrias das
cargas conteinerizadas. Os procedimento de transferncia perduram por
algumas horas (geralmente 3h)69.
Por via de regra, a DTA consiste num documento imprescindvel para
a remoo de cargas conteinerizadas estrangeiras da zona primria para a
secundria ou entre as zonas secundrias. Entretanto, embora os CLIAs

68

O termo fiel depositrio utilizado pelo Regulamento Aduaneiro para designar a plena
responsabilidade da pessoa jurdica que armazena ou transporta a mercadoria estrangeira
no territrio nacional quanto a sua segurana.
69

O prazo mximo para transferncia dos contineres do terminal de 48h, contados a partir
da Presena de Carga.

91
serem recintos alfandegados de zona secundria, pode-se utilizar a DT para
a remoo das cargas conteinerizadas do Porto de Santos para eles70.
A movimentao dos contineres com contedo estrangeiro para as
EADIs exclusivamente feita com a DTA, um documento concedido pela
Receita Federal que envolve procedimentos burocrticos e fiscalizatrios
mais complexos que para a expedio da DT (concedida sem delongas
burocrticas por meio do DT-E por no envolver procedimentos com a
aduana, e sim apenas com os operadores porturios).
Como posto por NG, PADILHA e PALLIS (2013), embora portos
martimos enfrentem congestionamentos e lotao com alta frequncia, eles
no facilitam ou encorajam a transferncia dos contineres para portos
secos. A pesquisa dos autores constatou que a remoo das cargas
conteinerizadas para lugares interioranos reduz a coleta de impostos na
Alfndega que deve autorizar o trnsito aduaneiro, repassando-a para outra
Alfndega competente, sendo este o principal motivo para dificultar o trnsito
aduaneiro.
Os autores NG, PADILHA e PALLIS (2013) identificaram o
estabelecimento de uma competio pelas cargas conteinerizadas entre
operadores privados dos portos martimos e os operadores dos portos secos.
Deste modo, portos secos viram-se forados a incrementar e diversificar seus
servios para manterem-se competitivos. Assim, o trnsito aduaneiro
particularmente utilizada quando o importador deseja armazenar suas
mercadorias nas EADIs sob o regime especial de entreposto aduaneiro, que
somente permitido na zona secundria. Sob tal regime, o importador pode
manter suas mercadorias no pas por mais tempo, at que seja
nacionalizada; por isso, grande parte dos interessados nesta operao so
os importadores industriais.
Pelo fato dos recintos alfandegados serem de responsabilidade da
Receita Federal e os portos organizados martimos da Secretaria Especial
dos Portos, a SEP, desintegra-se o desenvolvimento setorial, o que prejudica
a integrao logstica entre tais instalaes. Esta questo foi comentada pelo
Sr. Pedro Brito, atual diretor da ANTAQ e ex-ministro da SEP/PR:
70

Pela prxima localizao zona primria, sendo a mesma Alfandga competente do Porto
de Santos.

92
[...] faz parte da agenda de prioridades incluir os portos
secos no mbito da poltica porturia. Pelo fato de hoje esses
entrepostos aduaneiros responderem para a Receita Federal,
dificulta-se o desenho de uma estratgia logstico-porturia.71

Os procedimentos fiscalizatrios e burocrticos exigveis para a

obteno da DTA foram resumidos na Tabela 8. Eles efetivam-se em trs
fases: (1) despacho para trnsito aduaneiro; (2) desembarao para trnsito
aduaneiro; (3) Trnsito aduaneiro.
Tabela 8 Fases para a obteno da DTA e trnsito aduaneiro.
Fases
1

Despacho de

Descrio

Registro da DTA no SISCARGA

Agente

trnsito aduaneiro

Importador ou
despachante
aduaneiro

Parametrizao da solicitao

Canal verde

Canal vermelho (exige

Receita Federal

Receita Federal

Transportadora

conferncia para trnsito)

Desembarao

Ajuste das cautelas fiscais

Liberao dos contineres para

para trnsito
3

Regime de

trnsito aduaneiro

trnsito aduaneiro

Trnsito aduaneiro entre

recintos alfandegados

registrada na
Receita Federal

Conferncia fsica e documental

Concluso do trnsito aduaneiro

Receita Federal

A solicitao da DTA feita no SISCARGA pelo importador ou por seu

despachante aduaneiro somente aps a Presena de Carga do continer no
recinto alfandegado, que seguir, depois, para a EADI em trnsito aduaneiro.

71

PIRES, Fernanda. Agncia deve rever regra porturia. Valor Econmico, Santos, 4 julho
2011. Disponvel em: <http://www.valor.com.br/arquivo/896515/agencia-deve-rever-regraportuaria>. Acesso em: 5 de abril de 2012.

93
A solicitao , ento, submetida ao Despacho para Trnsito Aduaneiro, a
primeira fase para a obteno da DTA.
O pedido da DTA parametrizado pela Receita Federal nos canais
verde ou vermelho. O canal verde retrata o aceite pela Receita Federal, sem
exigncia da conferncia para trnsito e o vermelho, a necessidade de
conduzir o exame documental e a inspeo fsica da carga conteineirzada,
para deferir ou indeferir o pedido de DTA. A conferncia para trnsito tem,
por finalidade, identificar o beneficirio, verificar a mercadoria e a correo
das informaes relativas a sua natureza e quantificao (Decreto no 6.759,
art. 331).
O indeferimento da DTA72 pela Receita Federal inibe o deslocamento
da carga conteinerizada para as EADIs; isto geralmente acontece diante de
situaes que envolvem alto risco de roubo ou desvio das cargas durante o
trnsito aduaneiro. Um outro motivo para o indeferimento deve-se
inexistncia de agentes anuentes ou fiscalizatrios nos portos secos de
destino, devendo tais mercadorias permanecer na instalao alfandegada
onde esto.
Aps o deferimento da DTA 73 , algumas cautelas fiscais podem ser
exigidas pela Receita Federal para aprimorar a segurana do trnsito
aduaneiro. Elas podem ser de cinco tipos (LUZ, 2010, p. 265):
1. Lacrao: Ajuste de lacres na parte externa do continer;
2. Sinetagem: Colocao de um smbolo no lacre externo para
dificultar sua substituio;
3. Cintagem: Ajuste de cintas nas cargas;
4. Marcao: Colocao de etiquetas e marcas para facilitar o
controle fsico;

72

A Secretaria da Receita Federal do Brasil poder, em ato normativo, vetar a concesso do

regime de trnsito aduaneiro para determinadas mercadorias, ou em determinadas
situaes, por motivos de ordem econmica, fiscal, ou outros julgados relevantes.
o
Regulamento Aduaneiro (Decreto n 6.759, art. 327).
73

Ao conceder o regime, a autoridade aduaneira sob cuja jurisdio se encontra a

o
mercadoria a ser transportada (Decreto n 6.759, art. 329):
I estabelecer a rota a ser cumprida;
II fixar os prazos para execuo da operao e para comprovao da
chegada da mercadoria ao destino;
III adotar as cautelas julgadas necessrias segurana fiscal.

94
5. Acompanhamento

fiscal:

Um

fiscal

da

Receita

Federal

acompanha o veculo transportador da carga.

Posteriormente, tem-se a fase de desembarao para trnsito

aduaneiro, em que o fiscal da RFB verifica os documentos da DTA junto ao
continer, na instalao alfandegada. Concede-se o aval para a sada do
continer e, na sequncia, inicia-se o regime especial para trnsito
aduaneiro, cujo trmino ocorre quando o continer chega ao porto seco de
destino. A transportadora utilizada para o trnsito aduaneiro deve ser
registrada na Receita Federal.
Apesar da Figura 16 ter representado a transferncia ou o trnsito
aduaneiro imediatamente aps o descarregamento do continer da
embarcao, as opes logsticas podem ser utilizadas em distintos
momentos nos processos de importao.
Diante da flexibilidade no uso destas opes, a Figura 19 representa
as quatro possveis rotas logsticas das cargas conteinerizadas na
importao por via martima. Por elas, incluem-se os fluxos entre terminais
porturios, IPAs, CLIAs e EADIs.
Foram representados marcos dos procedimentos burocrticos de
importao e de movimentao dos contineres, como a Presena de Carga,
a DT, a DTA, a LI ps-embarque, a DI (Declarao de importao, um marco
do procedimento de nacionalizao que ser explorada mais adiante no
trabalho) e o trmino da nacionalizao como mercadoria desembaraada.
A participao de cada rota no fluxo total de importao de cargas
conteinerizadas pelo Porto de Santos tambm foi representada na Figura 19.

95

74

Figura 19 Possveis rotas logsticas de cargas conteinerizadas na importao pelo Porto de Santos .

74

Os dados foram obtidos em entrevista ao Sr. Joo Russo, Diretor Executivo da ABEPRA (Associao Brasileira dos Portos Secos), em 2011.

96
Cada rota apresenta as seguintes caractersticas particulares75:

Rota 1: A nacionalizao da mercadoria e as suas tratativas

preliminares / complementares acontecem no prprio terminal
em que o continer foi desembarcado. No h uso da DT nem
da DTA;

Rota 2: O continer transferido dentro do porto organizado de

Santos (para alguma IPA) ou para algum CLIA da baixada
santista por meio da DT, para que l ocorra a nacionalizao e
as tratativas preliminares / complementares da importao;

Rota 3: O continer transferido do terminal por meio da DT

para algum CLIA de Santos (em algumas horas). De l, o
continer segue em trnsito aduaneiro por meio da DTA
para algum Porto Seco. Neste caso, a DTA concedida em
algumas horas (geralmente at 3 horas) e o desembarao dura
cerca de 1 hora. A anuncia da LI ps-embarque pode ocorrer
tanto na zona primria como na secundria, antes ou depois do
trnsito aduaneiro, a depender da disponibilidade de fiscais
anuentes no Porto Seco de destino. Caso o anuente no
disponilize fiscal para anuir a mercadoria na zona secundria de
destino, a fiscalizao deve ocorrer na zona primria.

Rota 4: O continer segue em trnsito aduaneiro por meio do

uso da DTA do terminal porturio do Porto de Santos para um
Porto Seco. O intervalo de tempo mnimo usual entre a
Presena de Carga e a aprovao da DTA de um dia til.
Como tambm h o desembarao para trnsito aduaneiro, o
continer costuma entrar em trnsito aduaneiro em at dois dias
teis aps sua chegada ao Terminal Porturio.

75

Os tempos mdios apresentados a seguir foram estimados pela autora ao longo da

pesquisa em campo no porto de Santos. Tais valores esto suscetveis variaes.

97
A partir da Figura 19, pode-se verificar que 60% do fluxo de
importao pelo Porto de Santos utiliza algum procedimento de transferncia
ou de trnsito aduaneiro (rotas 2, 3 e 4), embora a DT seja muito mais
utilizada que a DTA 76 . Uma prtica alternativa no Porto de Santos para
ganhar mais agilidade nas operaes consiste na remoo de contineres do
terminal para IPA ou CLIA da baixada santista por meio da DT para que
l seja obtido a DTA (rota 3). Embora esta rota envolva mais trmites, ela
tende a ser mais rpida que a rota 4, que requer o pedido da DTA
diretamente no terminal.
As rotas 2 e 3 utilizam a DT para remoo de contineres, sendo
aplicveis a 54% do fluxo de importao de cargas conteinerizadas. J o uso
da DTA aplicvel em, no mximo, 10% do fluxo total, ao se considerar os
6% da rota 4 e mais, aproximadamente, 4% provenientes da rota 3.
A Tabela 9 faz um comparativo estimado do tempo necessrio para
incio do trnsito aduaneiro a partir do desembarque do continer. Segundo a
rota 3, a carga conteinerizada inicia o trnsito aduaneiro em 6 horas, ao
passo que a rota 4 requer de 1,5 a 2 dias teis. Tais valores representam
uma diferena considervel no tempo de armazenagem dos contineres.
77

Tabela 9 Comparativo do tempo para incio do trnsito aduaneiro nas rotas 3 e 4 .

Rota 3

Rota 4

Obteno da DT

2 horas

--

Obteno da DTA

3 horas

1 dia til

Desembarao para trnsito

1 hora

0,5 - 1 dia til

6 horas

1,5 - 2 dias teis

aduaneiro
Total

76

Os dados foram obtidos em entrevista com o Sr. Joo Russo, Diretor Executivo da
ABEPRA (Associao Brasileira dos Portos Secos) em 2011.
77

Os tempos mdios apresentados foram estimados pela autora ao longo da pesquisa em

campo no porto de Santos. Tais valores esto suscetveis variaes.

98
3.1.3.2 Armazenagem de contineres

armazenagem

de mercadorias estrangeiras

d-se nica e

exclusivamente em recintos alfandegados. A escolha da rea para depsito

do continer contempla alguns requisitos, como o custo de armazenagem, a
proximidade ao importador ou ao porto em que foi desembarcada, a
segurana, a convenincia, dentre outros.
Os portos secos so locais com mais baixos custos de armazenagem
e, complementarmente, oferecem outros servios ao importador ou
exportador,

como

acondicionamento

das

cargas

em

ambientes

refrigerados. Em contrapartida, os recintos alfandegados de zona primria

so mais custosos, particularmente os do Porto de Santos, pois so reas
especiais designadas pela Receita Federal para atender o flluxo dos
contineres das embarcaes.
A partir do momento em que a carga nacionalizada, no mais
interessante armazen-la em recinto alfandegado, devido ao custo de
armazenagem e s complicaes burocrticas para permanecer nessas
instalaes. Assim, a carga importada e nacionalizada armazenada em
qualquer centro de distribuio no alfandegado.
Uma srie de questes orientam os procedimentos relativos
armazenagem das cargas em recintos alfandegados, havendo perodos prestabelecidos para tal. Os perodos mximos liberados pela Receita Federal
(vide Tabela 10) dependem de alguns fatores atrelados zona de
classificao do recinto alfandegado e ao regime aduaneiro em que a carga
estrangeira encontra-se atrelada. Via de regra, a zona primria permite
perodos menores de armazenagem que a zona secundria.
O descumprimento dos prazos de armazenagem estipulados acarreta
no perdimento das mercadorias, que corresponde ao processo em que a
Receita Federal toma posse delas, encaminhando-as a algum meio ou uso78.
Isto ocorre pois de interesse da Receita Federal que as mercadorias sejam
78

A Receita Federal, quando de posse das mercadorias declaradas em perdimento, pode

dar quatro rumos a elas: doao, leilo, destruio ou utilizao, quando houver algum
benefcio pblico.

99
nacionalizadas j que, assim, o importador deve pagar os tributos de
importao ao governo federal, que so de responsabilidade da Receita
Federal; portanto, o estabelecimento de perodos mximos de armazenagem
de cargas estrangeira nos recintos alfandegados um modo para forar o
importador a nacionalizar as cargas ou dar a elas outro fim.
Tabela 10 Armazenagem da carga conteinerizada nas zonas primria e secundria.

79

Perodo mximo para

Zona

armazenagem

Descritivo

da carga estrangeira
Perodo compreendido entre Presena de Carga
Primria

90 dias

da mercadoria na zona primria at registro da

Declarao de Importao (DI) ou da solicitao
de algum regime aduaneiro especial.
Perodo estabelecido na concluso do trnsito
aduaneiro da mercadoria, quando ela chega ao

120 dias

recinto alfandegado, at registro da Declarao de

Importao (DI) ou da solicitao a outro regime
aduaneiro especial.

Secundria

Perodo marcado pelo desembarao de admisso

do regime de entreposto aduaneiro at registro da
2 anos

Declarao de Importao (DI), da solicitao a

outro regime aduaneiro especial, exportao ou
reexportao.

Em zona primria, a carga conteinerizada pode permancer por, no

mximo, 90 dias desde a sua Presena de Carga at o momento da
requisio para nacionalizao ou do pedido para ser submetida a algum
regime aduaneiro especial. Isto se deve pois as zonas primrias possuem a
funo primordial de movimentar as cargas provenientes ou em trnsito para
os navios; por tal motivo, devem estar livres.
Em zona secundria, a armazenagem sob nenhum regime prestabelecido ou fora do processo de nacionalizao permitida por mais
79

Segundo o Regulamento Aduaneiro, Decreto n 6.759, de 5 de fevereiro de 2009.

100
tempo que na zona primria: so concedidos 120 dias para que o importador
d entrada em algum regime aduaneiro especial ou inicie a nacionalizao.
Os CLIAs e as EADIs tambm oferecem servios diferenciados por
meio da entrepostagem aduaneira80 que beneficia o importador que deseja
nacionalizar suas mercadorias importadas num perodo mximo de 2 anos,
desde a sua chegada ao recinto. Este regime permite que o importador
nacionalize pequenas parcelas de sua importao, quando quiser e quantas
vezes precisar, desde que obedea ao limite mximo de armazenagem da
carga estrangeira no recinto alfandegado. O trmino do prazo permitido para
entrepostagem aduaneira implica no redirecionamento da mercadoria
exportao, reexportao, nacionalizao ou transferncia para outro regime
aduaneiro especial.
A entrepostagem aduaneira permite a armazenagem de mercadorias
estrangeiras em solo nacional com suspenso do pagamento de tributos
federais, podendo ser empregada nas operaes de importao e
exportao, sendo o carro-chefe dos servios prestados pelos recintos
alfandegados de zona secundria. A entrepostagem aduaneira muito
utilizada pela indstria, em especial a indstria automobilstica, que,
comumente, instala-se perto dos Portos Secos para obter vantagens quanto
proximidade aos centros que armazenam suas cargas importadas ou a
serem exportadas.

80

A entrepostagem aduaneira obtida por meio do regime aduaneiro especial de entreposto

aduaneiro concedida pela Receita Federal.

101
3.1.4 ETAPA 4 Nacionalizao e suas tratativas preliminares e
complementares

Os procedimentos de nacionalizao englobam o despacho e o

desembarao aduaneiro e correspondem ao ponto central da importao.
Nesta ltima etapa, sero explorados alguns procedimentos preliminares e
complementares nacionalizao, que daro continuidade discusso
realizada na primeira etapa acerca do licenciamento de importao. Para
tanto, ser utilizada a Figura 17 como pano de fundo do descritivo
operacional desta etapa, que acontece segundo algumas subetapas
delineadas pela autora nos frameworks construdos:

Subetapa 1 (item 3.1.4.1): Aborda o licenciamento de

importao ps-embarque (item 3.1.4.1.1) e a atuao do
VIGIAGRO no controle de pragas (item 3.1.4.1.2);

Subetapa 2 (item 3.1.4.2): Discute os procedimentos para

nacionalizao,

que

incluem

despacho

aduaneiro

de

importao (Item 3.1.4.2.1); o desembarao aduaneiro de

importao (Item 3.1.4.2.2); os procedimentos para a efetiva
sada

da

mercadoria

do

recinto

alfandegado

aps

nacionalizao da carga (item 3.1.4.3).

Subetapa 3 (item 3.1.4.4): Estima o tempo dispendido nas

operaes fiscalizatrias e burocrticas da importao.

102
3.1.4.1 Tratativas preliminares e complementares nacionalizao

3.1.4.1.1 Tratativa preliminar: o licenciamento de importao psembarque

Como

tratativa

preliminar

nacionalizao,

ser

tratado

licenciamento de importao ps-embarque, visto que tal procedimento exige

a fiscalizao fsica da mercadoria quando ela chega ao pas. Pretende-se
dar sequncia discusso iniciada no item 3.1.1, em que se introduziu o
conceito do licenciamento de importao81.
As fiscalizaes fsicas que ocorrem nesta etapa visam o controle de
qualidade das mercadorias antes que elas sejam liberadas para consumo,
sendo muito frequentes em medicamentos, frmacos e alimentos. Os
principais anuentes que atuam nesta fase so a ANVISA, o MAPA, o IBAMA
e o Exrcito (DFPC)82.
Esta fiscalizao somente pode ser requerida pelo importador quando
a mercadoria j se encontra no pas, aps a presena de carga na instalao
alfandegada. Assim, a carga conteinerizada permanece armazenada at que
seja feita a inspeo pelo rgo anuente e que a LI tenha sido deferida, para
que, ento, possa receber os procedimentos de nacionalizao. Por meio da

81

Embora o licenciamento de importao pr-embarque seja tambm bastante aplicado e

imprescindvel para a importao, ele no ser aqui considerado por no surtir efeitos no
processo logstico quando a carga j se encontra no pas.
82

Segundo art. 17 da Portaria SECEX n 23, de 14/07/11, o licenciamento no automtico

dever ser efetuado previamente ao embarque da mercadoria no exterior.
1o Nas situaes abaixo indicadas, o licenciamento no automtico poder ser efetuado
aps o embarque da mercadoria no exterior, mas anteriormente ao despacho aduaneiro:
V - importaes de mercadorias sujeitas anuncia da Agncia Nacional do Petrleo, Gs
Natural e Biocombustveis (ANP), do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
(MAPA) e da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA), quando previsto na
legislao especfica.
o

A ANVISA publicou RDC n 81, de 5 de novembro de 2008, que normatiza os produtos e os

procedimentos aplicados a eles em caso de licenciamento de importao.

103
pesquisa em campo, foi notado que o continer permanece de 5 a 25 dias83
espera da concluso desta etapa, o que muito significativo no processo. A
ANVISA foi o agente anuente mais criticado pelos profissionais do setor por
demorar muito tempo para inspecionar as cargas.
Para o inspecionamento da carga, o continer , preliminarmente,
transferido pelo operador porturio para uma rea especfica do porto
martimo / recinto alfandegado, onde, na presena do fiscal da Receita
Federal, ocorre a abertura do continer. A inspeo pode envolver alguns
procedimentos especiais, como a coleta de amostras para anlise
laboratorial, o que faz com que a LI seja momentaneamente deferida at a
obteno dos resultados. Averiguada irregularidade, cabe ao importador
retirar a mercadoria do mercado.

3.1.4.1.2 Tratativa complementar: a atuao do VIGIAGRO no controle

de pragas

O controle de pragas realizado pelo VIGIAGRO foi considerado uma

tratativa complementar nacionalizao, a qual pode acontecer a qualquer
momento durante a importao. Com este procedimento, o VIGIAGRO visa
banir o ingresso de pragas no pas que coloquem em risco a agropecuria, a
fauna e a flora do pas.
As inspees s cargas conteinerizadas conduzidas com esta
finalidade so muito comuns, pois os contineres so locais propcios para o
armazenamento e o transporte de pragas dos mais diferentes pases. Estimase que 70% das cargas conteinerizadas importadas pelo pas 84 so
vistoriadas pelo VIGIAGRO, sendo uma pequena parcela delas (cerca de
83

Aos anuentes so concedidos at 60 dias para deferir ou no a licena de importao no

automtica (art. 23 da Portaria SECEX n 23, de 14/07/11). O valor proposto foi estimado
com base na experincia de despachantes aduaneiros consultados, estando susceptvel
variaes.
84

Os dados foram obtidos em entrevista ao Sr. Danilo Tadashi Tagami Kamimura, Fiscal
Federal Agropecurio do VIGIAGRO / MAPA, em 2012.

104
3% dos contineres) submetida ao procedimento de fumigao85 para
extermnio das pragas. Assim, embora as vistorias sejam conduzidas em um
alto volume de contineres, so, de fato, encontradas pragas em uma
pequena parcela deles.
Uma praga que imps alto contingenciamento foi o besouro-chins
(Anoplophora Glabripennis), ilustrado pela Figura 20. Ela originria da
China e transmitida em madeira; nas cargas conteinerizadas, podem estar
presentes nos pallets de madeira, nas embalagens ou nos produtos. A praga
encontra-se, atualmente, disseminada pelo globo, com exceo do Brasil,
onde sua entrada no foi notificada at a data de publicao deste trabalho.

86

Figura 20 O besouro-chins .

85

A fumigao consiste na aplicao de um gs txico (brometo de metila) no continer, que

deve ser mantido fechado por 24h e, ento, aberto por mais 24h para ventilao e eliminao
do gs. Caso no seja efetuada a ventilao do continer, o mesmo deve ser transportado e
manipulado como carga perigosa, o que demanda algumas exigncias especiais.
86

Besouro
Chins.
EMATER/RS.
Disponvel
em:
http://www.emater.tche.br/site/area/besouro.php>. Acesso em: 6 de junho de 2012.

<

105
O besouro-chins uma constante preocupao das vigilncias
agropecurias globais por conta do seu alto poder destrutivo da vegetao,
especialmente rvores e madeira. Num pas tropical como o Brasil, rico em
florestas e com um parque industrial de papel e celulose expressivo, sua
entrada seria devastadora e os prejuzos inestimveis87.
Em 2007, tornou-se obrigatria a inspeo fsica pelo VIGIAGRO de
todos contineres que tiveram como porto de origem ou que efetuaram
escala nos seguintes pases88:

frica do Sul;

China;

Cingapura;

Coria do Norte;

Coria do Sul;

Estados Unidos;

Filipinas;

Hong Kong;

ndia;

Indonsia;

Japo;

Malsia;

Tailndia;

Taiwan;

Vietnam.

87

Como parte do plano contingencial contra a entrada de pragas florestais exticas de alto
o
risco, cujo termo inclui o besouro-chins, foi publicada em 1999 a Portaria Interministerial n
499 do MAPA e do MF determinando que toda madeira proveniente do exterior deve ser
fiscalizada. Esta iniciativa ocorreu logo aps o ingresso da praga nos EUA, o que causou
vrias devastaes s florestas norte-americanas.
88

Tornou-se pblico para os usurios do SVA-SANTOS, o ofcio circular n 253, de 2007,

que informa sobre a obrigatoriedade de inspeo da maderia proveniente de certos pases,
que foram aqui listados.

106
A exigibilidade da interveno do VIGIAGRO nos contineres
provenientes dos 15 pases mencionados acima deve-se incerteza da
presena de madeira no seu interior. Como precauo, foi exigida a
interveno em todos eles, o que muito aumenta a demanda fiscalizatria por
parte do VIGIAGRO.
A Figura 21 ilustra um framework elaborado pela autora para auxiliar
na identificao dos momentos em que h interveno do VIGIAGRO no
fluxo fsico das cargas. Ele correlaciona as situaes em que h ou no
anuncia de importao com a procedncia do continer, se de pas de
risco ou no89. O nico momento em que no h atuao do VIGIAGRO
quando a mercadoria no tem sua anuncia de importao e no procede de
pas de risco.

Continer no
procedente de pas de
risco

Mercadoria com anuncia do

Mercadoria sem anuncia do

VIGIAGRO

VIGIAGRO

Fiscalizao VIGIAGRO
ocorre por conta da anuncia.

Fiscalizao VIGIAGRO
ocorre junto com a da Receita

Continer procedente
de pas de risco

Fiscalizao VIGIAGRO

Federal quando DI

ocorre por conta da anuncia

parametrizada nos canais

da mercadoria e por conta das

amarelo, vermelho ou cinza.

pragas (so simultneas).

Quando a DI parametrizada
no canal verde, a fiscalizao
VIGIAGRO ocorre a partir da
90

obteno da CI .
Figura 21 Framework da exigibilidade das vistorias VIGIAGRO e quando acontecem.

89

Por pas de risco compreende-se aqueles listados anteriormente, pois tiveram a entrada da
praga (besouro-chins) em seu territrio.
90

A DI corresponde Declarao de Importao, que marca o incio do processo de

nacionalizao. Esta DI parametrizada pela RFB em alguns canais, onde somente o verde
isenta a vistoria fsica carga por parte da RFB. A CI corresponde ao Certificado de
Importao, que marca o fim do processo legal e burocrtico da importao.

107
Como tambm pode ser visto na Figura 21, nos casos em que h
anuncia do VIGIAGRO, a fiscalizao para controle de pragas ocorre em
conjunto com a da anuncia, logo no incio dos procedimentos burocrticos
na tratativa preliminar nacionalizao. J nos casos sem anuncia do
VIGIAGRO, a inspeo para controle de pragas pode ocorrer no despacho de
importao ou aps o desembarao da mesma, quando o continer procede
de pas de risco.

3.1.4.2 Nacionalizao da carga estrangeira

A nacionalizao corresponde ao procedimento aduaneiro central da

importao, em que so recolhidos tributos e verificada a legalidade dos
trmites e o atendimento das exigncias aduaneiras do pas, culminando com
a legalizao da carga. Ao trmino, pode-se aplicar o termo mercadoria
nacionalizada para designar aquelas submetidas e aprovadas no despacho
e desembarao aduaneiro de importao, procedimentos que compem a
nacionalizao. A nacionalizao permite a livre circulao das cargas pelo
pas.
Este item abordar o despacho aduaneiro de importao (item
3.1.4.2.1), o desembarao aduaneiro de importao (item 3.1.4.2.2) e a sada
da mercadoria da instalao alfandegada (item 3.1.4.2.3) que, mesmo aps a
nacionalizao, requer alguns procedimentos burocrticos especiais.

108
3.1.4.2.1 Despacho aduaneiro de importao91

A nacionalizao iniciada com o registro da Declarao de

Importao (DI) no SISCOMEX, o sistema de informao da RFB que suporta
os procedimentos aduaneiros. Para tanto, uma srie de informaes relativas
importao devem ser registradas no sistema, como os dados das
mercadorias, quantidades, procedncia, fabricante, importador, dentre outros.
Complementarmente, devem ser entregues na Alfndega responsvel pelo
despacho uma srie de documentos em espcie para serem analisados em
conjunto com a DI.
A declarao de importao , ento, submetida parametrizao, um
procedimento de anlise fiscal em que designado pela aduana um dos
seguintes canais de conferncia aduaneira:

Verde:

Isenta o despacho de importao de qualquer outra

exigncia aduaneira;

Amarelo: Exige o exame documental da mercadoria;

Vermelho: Exige o exame documental e a conferncia fsica da

mercadoria pela RFB;

Cinza: Requer o exame documental, a conferncia fsica da

mercadoria carga e a fiscalizao do valor aduaneiro da
mercadoria declarada na DI.

91

O despacho aduaneiro de importao dividido em duas categorias, sendo apenas a

primeira dela explorada nesse item:

Despacho para consumo;

Despacho para admisso em regime aduaneiro especial ou aplicado em
reas especiais.

A segunda categoria se refere aplicao de regimes aduaneiros especiais s mercadorias

ingressadas ao pas, como o trnsito aduaneiro discutido anteriormente ou para mantlas temporariamente no pas com suspenso do pagamento de tributos.

109
A Figura 22 ilustra as exigncias aduaneiras em funo do canal de
parametrizao:

Figura 22 Canais de parametrizao da Declarao de Importao.

Os aspectos levados em considerao pela RFB para designao do

canal de parametrizao incluem:

Convergncia das informaes nos documentos apresentados,

considerando-se a LI, a DI e os documentos encaminhados em
espcie;

Confiabilidade

do

importador,

onde

so

levados

em

considerao o volume de negcios, a regularidade fiscal, os

hbitos do importador;

Caractersticas da mercadoria, que incluem, por exemplo, a

comparao entre o valor aduaneiro e a natureza da
mercadoria, a quantidade importada da mercadoria;

Caractersticas logsticas da importao, como a origem, a

procedncia e o destino da mercadoria.

Os resultados so divulgados pelo SISCOMEX duas vezes ao dia,

geralmente, s 10h e s 16h. Assim, costuma-se demorar um dia til entre

110
registro da DI e definio do canal de parametrizao. Os tempos usuais
envolvidos no despacho de importao so92:

De um a dois dias teis com canal de parametrizao verde;

De dois a trs dias teis com canal amarelo;

De quatro a cinco dias teis com canal vermelho;

Mais de sete dias teis com canal cinza.

tambm durante o despacho de importao que os tributos

incidentes93 devem ser pagos pelo importador / despachante aduaneiro. Eles
incluem:

Tributos federais:

II Imposto de Importao;

IPI - Imposto sobre Produtos Industrializados;

PIS - Programa de Integrao Social;

COFINS - Contribuio para Financiamento da Seguridade

Social.

Tributo Estadual:

ICMS - Imposto sobre Circulao de Mercadorias e

Servios.

Os tributos federais so diretamente debitados da conta corrente

informada no registro da DI, ao passo que o ICMS, nico tributo estadual
incidente, deve ser pago parte, com a guia de recolhimento mostrada
Receita Federal no momento do desembarao aduaneiro.
At 2012, o ICMS era motivo de guerra dos portos por conta da
diferena na alquota cobrada em cada Estado. A disparidade no valor
92

Os valores propostos foram estimados com base na experincia de despachantes

aduaneiros consultados, estando susceptvel variaes. Estes valores referem-se
exclusivamente ao despacho de importao no Porto de Santos, que compreende ao registro
da Declarao de Importao, parametrizao pela RFB e sua fiscalizao (com base no
canal de parametrizao). Os valores foram aferidos em dias teis pois as fiscalizaes
ocorrem somente em horrio comercial.
93

O AFRMM tambm tributo aplicado no caso da importao, mas que cobrado

separadamente ao processo de nacionalizao da mercadoria.

111
cobrado alavancou o fluxo de cargas pelos portos com menor taxa de ICMS,
que foi fixada em 4% em todos os Estados a partir de 2013.

3.1.4.2.2 Desembarao aduaneiro de importao

O desembarao aduaneiro de importao o que demarca o trmino

da nacionalizao, ou seja, quando concluda a conferncia aduaneira e a
mercadoria pode ser liberada para o importador.
Para tanto, o importador ou seu despachante aduaneiro deve
encaminhar para a Alfndegada da RFB responsvel pelo trmite aduaneiro
toda a documentao exigvel, o que inclui as guias que comprovam o
recolhimento dos tributos. A documentao , ento, submetida conferncia
aduaneira e encaminhada ao recinto alfandegado onde o continer se
encontra.
solicitado, por parte do importador, o posicionamento do continer
na rea segregada e especfica para a vistoria da RFB. Assim, no dia em que
a carga conteinerizada ser desembaraada, deve-se fazer presente o
despachante aduaneiro e o fiscal da RFB.
Dada a regularidade da importao, a mercadoria desembaraada,
finalizando-se com a nacionalizao.
Este procedimento demora, em mdia, um dia til94.

3.1.4.3 Sada da mercadoria do recinto alfandegado

Por fim, tem-se o procedimento para liberao do continer para sada

da instalao alfandegada. Mesmo aps o trmino dos procedimentos de
nacionalizao, faz-se necessrio um outro encontro com fiscal da RFB para
que ele possa rever a documentao e liberar a sada do continer.
94

Valor estimado com base na experincia de despachantes aduaneiros que importam pelo
Porto de Santos.

112
Nesta etapa, comum o continer j se encontrar disposto no veculo
transportador, em fila para sair do gate do terminal ou do porto seco,
espera do fiscal da RFB.
Costuma-se demorar at um dia til 95 entre o desembarao de
importao e a liberao da sada do continer do recinto alfandegado.

3.1.4.4. Estimativa do tempo para as operaes fiscalizatrias e

burocrticas de importao96

Ao longo deste trabalho, foram estimados perodos de tempos

demandados pelas etapas burocrticas, cujo mtodo consistiu na observao
da operao do Porto de Santos e na consulta profissionais envolvidos com
importaes e exportaes de cargas conteinerizadas. Neste item foi
elaborada uma tabela em funo das rotas logsticas das cargas
conteinerizadas importadas por Santos (Figura 19), pois elas possuem
combinaes distintas de etapas burocrticas e fiscalizatrias.
A constituio desta tabela (Tabela 11) foi orientada para estimar o
tempo mdio de importao pelo Porto de Santos que, para isto, necessitou
de algumas consideraes:

Foram designados 12 dias para a fiscalizao da carga pelo

rgo anuente e deferimento do licenciamento de importao
(modalidade ps-embarque). Este valor foi estimado com base
no perodo de 5 a 25 dias (como mencionado em 3.1.4.1.1)
identificado na pesquisa em campo embora o mximo seja de
60 dias;

Foram considerados 3 dias adicionais para a fiscalizao do

VIGIAGRO para controle de pragas em cargas conteinerizadas.
Contudo, este procedimentos pode ser conciliado com outras

95

Valor estimado com base na experincia de despachantes aduaneiros que importam pelo
Porto de Santos.
96

Realizada com base no estudo de caso do Porto de Santos.

113
inspees, diminuindo o tempo envolvido, ou demandar mais
que trs dias considerados;

Quanto ao despacho de importao, foram designados tempos

mdios para dois grupos: um com canais de parametrizao
verde / amarelo e outros com canais vermelho / cinza. Foram
considerados 2 dias para o primeiro grupo e 5 dias para o
segundo, embora este procedimento possa envolver de um ou
mais que sete dias teis (como discutido em 3.1.4.2.1).

No foram considerados os valores despendidos para transportar as

cargas conteinerizadas em solo brasileiro, mas sim os tempos envolvidos nos
trmites burocrticos e fiscalizatrios incidentes na importao; portanto, para
as rotas logsticas que implicam no transporte do continer entre recintos
alfandegados, o tempo total despendido na importao acaba sendo maior
que o estimado.
Para cada rota, foram conferidas algumas possibilidas combinatrias
de ocorrncia de procedimentos, cujas lacunas marcadas com colorao
diferenciada implicaram na no ocorrncia do procedimento. Para efeito de
mensurao do tempo mdio de cada rota, foram consideradas as quatro
primeiras combinaes destacadas em verde devido maior frequncia
de sua ocorrncia frente s outras opes.
Os valores identificados foram baseados em consideraes feitas pela
autora na pesquisa em campo, onde resultou-se que as importaes de
cargas conteinerizadas demoram, em mdia, de 14,5 a 16,5 dias. Esta faixa
est susceptvel grandes variaes, embora se aproxime do valor
apresentado

pelo

Banco

Mundial

(15

dias

na

importao).

114

Tabela 11 Estimativa do tempo usual para importao segundo as quatro rotas do Porto de Santos.
Obteno
DT
Rota 1

LI psembarque

Obteno
DTA

Desembarao
DTA

12
12

Controle de
pragas
VIGIAGRO
3
3
3
3

12
12

Rota 2

Rota 3

Rota 4

0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1

12
12

12
12

12
12

12
12

12
12

12
12

97

3
3
3
3

0.2
0.2
0.2
0.2
0.2
0.2
0.2
0.2
1
1
1
1
1
1
1
1

0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
0.1
1
1
1
1
1
1
1
1

3
3
3
3

3
3
3
3

Despacho importaco
Canais
Canais
verde /
vermelho /
amarelo
cinza
2
5
2
5
2
5
2
5
2
5
2
5
2
5
2
5
2
5
2
5
2
5
2
5
2
5
2
5
2
5
2
5

97

1
1
1
1
1
1
1

Sada do
continer do
recinto
alfandegado
1
1
1
1
1
1
1

1
1
1
1
1
1
1

1
1
1
1
1
1
1

1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1

1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1

Desembarao
aduaneiro

Total
(dias)

Mdia
(dias)

19.00
22.00
7.00
10.00
16.00
19.00
4.00
5.00
19.10
22.10
7.10
10.10
16.10
19.10
4.10
5.10
19.40
22.40
7.40
10.40
16.40
19.40
4.40
7.40
21.00
24.00
9.00
12.00
18.00
21.00
6.00
9.00

14.50

14.60

14.90

16.50

Valores estimados na pesquisa em campo e com base nas consideraes feitas pela autora (acima listadas). Estes valores foram previamente citados ao
longo dos textos.

115
3.2 Exportao

A exportao conta com menos burocracia que a importao (NG;

PADILHA; PALLIS, 2013), sendo, portanto, mais simples, o que justifica uma
apresentao mais sucinta de seus procedimentos. A Figura 23 retrata o
fluxograma de exportao, que se encontra estruturado pelas seguintes
partes:

ETAPA 1: Explora os procedimentos logsticos da carga, que

incluem transporte e armazenagem em solo brasileiro e
carregamento aos navios;

ETAPA 2: Rene os procedimentos aduaneiros, que incluem

as principais tratativas burocrticas e os principais documentos;

ETAPA 3: Explora os procedimentos com o navio, que

acontecem junto ao descarregamento de contineres na
importao subetapa 5 da Figura 15.

116

Figura 23 Fluxograma de Exportao de cargas conteinerizadas por via martima.

117
3.2.1 ETAPA 1 Procedimentos logsticos da carga

A carga, para ser exportada, pode ser conteinerizada na prpria

instalao onde se encontra, o que envolve o transporte do continer vazio
at ela, ou ser movida diretamente para a instalao porturia para l ser
conteinerizada98.
comum, na exportao, a armazenagem de cargas conteinerizadas
em recintos alfandegados de zona secundria para a realizao de
procedimentos aduaneiros de exportao muito antes de seu embarque para
o exterior. Este procedimento utilizado pelo exportador quando se precisa
adiantar os benefcios da exportao da mercadoria, que incluem a reduo
dos tributos devidos, o repasse de alguma mercadoria importada sob ttulo de
reexportao ou o cumprimento de alguma obrigao por parte do
exportador.
As cargas, geralmente, j saem estufadas dos recintos alfandegados,
sendo transferidas para o terminal porturio alfandegado para embarque.

3.2.2 ETAPA 2 Procedimentos aduaneiros

A segunda etapa do fluxograma de exportao engloba os

procedimentos aduaneiros para exportao, os quais consistem numa cpia
simplificada daqueles incidentes na importao. Eles aparecem na Tabela 12:

98

Utiliza-se o jargo estufar o continer para denotar o preenchimento do continer com a

carga a ser exportada.

118
Tabela 12 Procedimentos aduaneiros para exportao martima.
Fases
Preliminar

Descrio

Registro de Exportao (RE)

Declarao de Despacho de

Sistema de informao

SISCOMEX

Exportao (DDE)
Despacho de
Exportao

Recepo dos documentos na

Alfndega da Receita Federal

Presena de carga no
Terminal Porturio

Desembarao para

Parametrizao da DDE

Embarque da mercadoria

Exportao
Averbao para
exportao

--

SISCARGA

SISCOMEX

Fim do procedimento
aduaneiro de exportao

Inicialmente, tem-se a fase de anuncia por meio do Registro de

Exportao (RE), que pode ser considerado similar licena de importao.
Entretanto, o RE requerido para poucos produtos da pauta brasileira de
exportao

99

, no sendo visto como um procedimento impeditivo

exportao.
A solicitao do RE feita no SISCOMEX mediante o informe de uma
srie de dados de natureza comercial, financeira, cambial e fiscal da
mercadoria alvo de exportao. O rgo anuente possui at 30 dias corridos
da data do registro para proceder com a anuncia. O RE possui validade de
60 dias corridos da data de sua aprovao100, devendo, ento, ser utilizado
para incio do despacho de exportao.

99

A aplicabilidade do RE mais comum nas exportaes de granis lquidos do que nas

cargas conteinerizadas. No caso de granis lquidos, o principal anuente a ANP, por estar
envolvida na anuncia dos derivados de petrleo, ao passo que as cargas conteinerizadas
requerem anuncias frequentes do IBAMA, da ANVISA, do DECEX, do Exrcito (DFPC) e da
Polcia Federal (DPF).
100

Este perodo pode ser prorrogvel, segundo artigos 185 e 186 da Portaria MDIC n
10/2010.

119
Os 10 rgos anuentes da exportao so:101

ANEEL Agncia Nacional de Energia Eltrica;

ANP Agncia Nacional de Petrleo;

ANVISA Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria;

CNEN Comisso Nacional de Energia Nuclear;

DECEX Departamento de Operaes do Comrcio Exterior;

DFPC Exrcito Brasileiro;

DNPM Departamento Nacional de Produo Mineral;

DPF Departamento da Polcia Federal;

IBAMA Instituo Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos

Naturais Renovveis;

MCT Ministrio da Cincia e Tecnologia.

Aps a concesso do RE, quando exigvel, inicia-se o Despacho de

Exportao por meio do registro da Declarao de Despacho de Exportao
(DDE), fase similar ao registro da DI no Despacho de Importao.
A DDE registrada no SISCOMEX submetida parametrizao pela
Receita Federal que inclui os seguintes canais de conferncia aduaneira:

Verde: automaticamente aprova a DDE;

Amarelo: exige o exame documental;

Vermelho: exige o exame documental e a verificao fsica da

mercadoria por parte da Receita Federal.

Uma diferena da parametrizao da DDE que a mesma no feita

automaticamente aps seu registro, como acontece no caso da importao.
Isso acontece porque o exportador ou seu despachante aduaneiro deve
reunir alguns documentos em papel, como o rascunho do B/L, e entreg-los
na Alfndega da Receita Federal responsvel pelo porto, juntamente com um
extrato de registro da DDE e outros documentos exigidos.

101

MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDSTRIA E COMRCIO EXTERIOR (MDIC).

Relao
dos
rgo
anuentes
na
exportao.
Disponvel
em:
<http://www.mdic.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=5&menu=3175>. Acesso em: 8 de
abril de 2012.

120
A parametrizao da DDE inicia-se aps o Terminal Porturio dar
Presena de Carga no SISCARGA.
Para os casos envolvendo as cargas conteinerizadas, o registro e a
aprovao da DDE deve ser feito, imprescindivelmente, antes do embarque.
Para os granis ou cargas soltas pode-se realizar o despacho aduaneiro de
exportao aps o embarque da carga.
Aps o cumprimento das exigncias relativas parametrizao,
executa-se o Desembarao aduaneiro, sendo a carga liberada para
embarque. O armador, ento, necessita de alguns dias para elaborar o B/L
oficial da viagem, o qual deve ser utilizado para averbar a exportao
(subetapa de Averbao da Exportao), marcando o fim dos procedimentos
burocrticos brasileiros para exportao.

Ao contrrio da importao, a exportao conta com uma srie de

incentivos fiscais para facilitao e simplificao, de modo a torn-la
competitiva e fortalecer a indstria brasileira. Alm da desonerao dos
tributos, (II, IPI, PIS/COFINS, ICMS)102, o governo, por meio do MDIC, tem
estabelecido alguns incentivos e programas para o fomento das exportaes
brasileiras.
Uma operao muito comum nas exportaes brasileiras corresponde
ao Drawback, um regime aduaneiro especial que permite a desonerao de
tributos dos insumos utilizados na produo de bens destinados
exportao. Deste modo, mercadorias podem ser importadas com suspenso
de impostos para serem processadas ou manufaturadas no Brasil, de modo a
serem exportadas.
A modalidade mais comum o Drawback suspenso, em que os
impostos so desonerados logo na importao da mercadoria, quando o
importador tem certeza de que ser motivo de exportao aps alguns tratos
industriais. O prprio importador deve gerenciar os registros cadastrados no
SISCOMEX para importao das mercadorias e certificar que h correlao
com os registros feitos para a exportao dos produtos finais. Diz-se que isto
requer ampla experincia do despachante aduaneiro nos tratos burocrticos,
102

O imposto de exportao (IE) incide em poucos produtos destinados exportao, como

cigarros, tabaco, couro e peles.

121
pois deve-se comprovar Receita que as importaes feitas foram, de fato,
reexportadas. Os tributos devidos so proporcionais aos dias que no foram
pagos, ou seja, a dvida com a Receita pode ser alta devido a uma operao
burocrtica mal sucedida.
Outra modalidade o Drawback iseno, muito utilizado quando o
importador no tem certeza de que a mercadoria ser destinada exportao
quanto pronta, devendo pagar os impostos na importao e podendo recolhlos na importao subsequente; por isso, o nome iseno. Os trmites
envolvendo Drawback requerem uma preparao meticulosa e articulada dos
documentos de importao e exportao, de forma a comprovar as
operaes; caso contrrio, sero cobrados do importador os impostos
mantidos em suspenso.

3.2.3 ETAPA 3 Procedimentos com o navio

O embarque das cargas conteinerizadas na exportao feito

simultaneamente ao desembarque dos contineres na importao, como
descrito na subetapa 5 da Figura 15.

122
4. ANLISE CRTICA DA GESTO DAS CARGAS CONTEINERIZADAS
NO PORTO DE SANTOS

To meet the challenges, a holistic approach to border

management reform rather than a narrow technical focus is
needed. (MCLINDEN; WIDDOWSON; DOYLE, 2011, p. 23).

A competitividade do comrcio exterior brasileiro ameaada pelas

ineficincias da gesto e aplicao dos procedimentos de fronteira, que
culminam

com

estadias

prolongadas

das

cargas

nas

instalaes

alfandegadas, acarretando altos custos. Consequentemente, acentua-se a

incapacidade porturia no atendimento de maiores volumes de cargas em
trnsito internacional, prejudicando no desenvolvimento do comrcio
brasileiro com outros pases.
Neste captulo, foram investigados os pontos crticos (PCs) na gesto
dos procedimentos de fronteira, descritos no Captulo 3, que culminam com
operaes lentas e com excessos burocrticos ou fiscalizatrios. Optou-se
por conduzir a anlise com base na viso holstica de processos103 (item 4.1),
onde,

posteriormente,

foram

estudadas

suas

inter-relaes

para

identificao dos pontos crticos mais influentes (item 4.2).

4.1. Identificao dos pontos crticos

Os pontos crticos foram identificados na ltima etapa da metodologia

de pesquisa explorada, visto que nas etapas anteriores foram constitudas as
estruturas de trabalho e levantadas as informaes relativas gesto e
aplicao dos procedimentos de fronteira no caso brasileiro. O mecanismo
para identificao dos pontos crticos baseiou-se na aplicao de uma viso
holstica de processos, a qual permitiu a varredura dos processos de ponta-aponta, explorando a sinergia (ou a sua falta) entre os trmites ou
103

Como defende MCLINDEN; WIDDOWSON; DOYLE (2011).

123
procedimentos. Foram investigadas as principais ineficincias no tema que
culminam com a reteno das cargas conteinerizadas no Porto de Santos.
A anlise crtica contemplou a identificao de seis pontos crticos,
onde os quatro primeiros abordam os procedimentos da gesto da operao
e, os outros dois, questes relativas aos sistemas de informao:

Ponto crtico 1: o fluxo burocrtico do sistema aduaneiro

brasileiro altamente dependente do fluxo fsico da carga, e
vice-versa: esta condio inibe o fluxo contnuo da carga pelos
portos martimos e recintos alfandegados;

Ponto crtico 2: h falta de coordenao operacional entre os

agentes intervenientes (BOOZ & COMPANY et all., 2012),
tornando as etapas burocrticas mais lentas e interrompendo o
fluxo das cargas em diversos momentos;

Ponto crtico 3: h ocorrncia de fiscalizaes fisicas em

multiplicidade e em excesso. H, tambm, aquelas que podem
perdurar por extensos prazos, prejudicando o fluxo logstico das
cargas;

Ponto Crtico 4: h dificuldade no atendimento da demanda

fiscalizatria pelos fiscais da RFB, ANVISA e VIGIAGRO, o que
torna os procedimentos fiscalizatrios lentos e imprevisveis;

Ponto Crtico 5: existncia de mltiplos sistemas de informao

parcialmente integrados (BOOZ & COMPANY et all., 2012), o
que implica em repetibilidades e ineficincias na gesto da
operao;

Ponto Crtico 6: dificuldade operacional para atualizao e

modificao das informaes e dos documentos registrados nos
sistemas de informao.

124
Ponto Crtico 1: o fluxo burocrtico do sistema aduaneiro brasileiro
altamente dependente do fluxo fsico da carga, e vice-versa: esta
condio inibe o fluxo contnuo da carga pelos portos martimos e
recintos alfandegados.

O primeiro ponto crtico identificado foi a influncia das etapas

burocrticas na logstica das cargas conteinerizadas estrangeiras pelos
portos martimos / recintos alfandegados. Foi observada forte correlao
entre os fluxos fsico e burocrtico 104 e a predominncia de etapas
altamente sequenciais e encadeadas que inibem uma programao
eficiente, tornando o caminho crtico mais longo que o necessrio. Alm
disso, foi notado que o tempo envolvido em cada etapa do fluxo burocrtico
longo e contribui para a extenso do tempo total para importao ou
exportao.
Este ponto crtico foi desenvolvido em duas frentes:

A primeira relativa dependncia do fluxo burocrtico com o

fsico e vice-versa, caracterizando forte correlao entre os
fluxos (frente A);

E a segunda referente ao sequenciamento e encadeamento das

etapas burocrticas (frente B), que repercute na descontinuao
do fluxo das cargas.

104

O fluxo burocrtico baseia-se nos trmites de informao e de documentos para as

solicitaes, aprovaes e indeferimentos.

125
A FLUXO BUROCRTICO DEPENDE DO FSICO E VICE-VERSA

O fluxo burocrtico do sistema aduaneiro depende do fluxo fsico das

cargas conteinerizadas estrangeiras e vice-versa. Por meio da Figura 24,
pode-se verificar que ambos os fluxos se tocam em diversos momentos ao
longo dos processos, sendo, justamente nestes instantes, em que uma etapa
iniciada ou finalizada, seja ela fsica ou burocrtica, a depender do fluxo em
questo.
Na correlao exposta pela Figura 24, a linha tracejada corresponde
quela que permanece parada enquanto o outro fluxo, representado com
linha cheia, est sendo conduzido. Por meio da Figura, pode-se notar que o
fluxo fsico determina o incio da correlao entre ambos. Isto ocorre porque
necessrio que a carga conteinerizada esteja presente no porto martimo /
recinto alfandegado para que as questes burocrticas possam ser iniciadas
ou conduzidas. Para isto, o parmetro utilizado a Presena de Carga105 no
SISCARGA, que imprescindvel para as solicitaes de anuncia,
nacionalizao, despacho de exportao ou trnsito aduaneiro.

Figura 24 Correlao e interdependncia do fluxo fsico da carga conteinerizada com o

fluxo burocrtico durante aplicao dos procedimentos de fronteira.
105

Este marco logstico utilizado pela Receita Federal para se ter maior controle sobre as
cargas em trnsito internacional, no sendo uma ferramenta para auxlio nas operaes
porturias, j que so compartilhadas com outros rgos / instituies.

126
Esta imprescindibilidade foi exposta por ZANCUL (2006) sob o vis
dos sistemas de informao utilizados na gesto das cargas:
Todos os sistemas de alcance nacional hoje existentes partem do
pressuposto de que a carga j est no territrio nacional brasileiro,
possuindo um enfoque principalmente documental e com a preocupao
na nacionalizao da mercadoria e o recolhimento dos tributos. Estas
informaes so prestadas pelo importador, com o depositrio utilizando
o sistema de presena de carga para confirmar que ela est armazenada
com ele. (ZANCUL, 2006).

Exemplos da influncia dos procedimentos burocrticos no fluxo fsico

incluem:

A imprescindibilidade da presena de carga para determinao

dos prximos procedimentos aduaneiros, o que inclui o trnsito
aduaneiro;

A exigibilidade de inspeo fsica carga para anuncia da LI

ps-embarque costuma demandar de 5 a 25 dias, podendo
chegar a 60 dias 106 , perodo no qual a carga permanece
ociosamente

armazenada

na

instalao

alfandegada

impossibilitada de ser alvo de outros procedimentos aduaneiros;

A necessidade de inspecionamento fsico carga por outros

motivos, que acabam envolvendo extensos perodos de tempo
para serem realizados, impactando na sua reteno;

O tempo demandado para preparo e entrega de documentos,

solicitaes

anlises.

carga

permanece

desnecessariamente armazenada nas instalaes alfandegadas

enquanto so processadas as informaes;

A imprevisibilidade inerente nacionalizao, j que o canal de

parametrizao

106

interfere

Como mencionado no item 3.1.4.1.1.

no

tempo

em

que

carga

127
permanecer retida e decidido somente no despacho de
importao.

Assim, diversas ineficincias acabam, indiretamente, prolongando as

etapas burocrticas ou fiscalizatrias que, por consequncia, retardam a
liberao das cargas conteinerizadas pelo fato de seu fluxo estar a elas
atrelado.
Como forma de instaurar o desvinculamento dos fluxos fsico e
burocrtico, o Porto de Santos implementou a DT como uma opo
burocrtica alternativa DTA para liberar a transferncia interna no porto
organizado ou para algum CLIA da regio santista. Assim, por meio dela,
retirou-se a imprescindibilidade da Presena de Carga para a obteno do
documento liberatrio, podendo ser solicitada antes mesmo da chegada do
continer ao porto. Deste modo, rompeu-se com o paradigma de
correlacionar o fluxo fsico com o burocrtico, embora tal problema ainda seja
crtico.
Como concludo por NG, PADILHA, PALLIS (2013), a excessiva
burocracia e a complicao dos processos para importar/exportar tendem a
encorajar as companhias a utilizar portos secos (CLIAs, no caso de Santos)
localizados perto do porto martimo, prevalecendo-se as prticas informais e
o contato pessoal com os agentes da aduana.
Como exposto no Border Management Modernization (MCLINDEN;
WIDDOWSON; DOYLE, 2011, p. 11, 2011), o futuro da gesto das cargas
contempla o desvinculamento dos fluxos para que as questes burocrticas
sejam tratadas preliminarmente chegada do continer nas instalaes
porturias ao contrrio do que ocorre no caso brasileiro, em que o fluxo
fsico determina o incio das aes burocrticas e fiscalizatrias (necessidade
da presena de carga) e inclui a simplificao e a facilitao dos trmites
operacionais. Este conceito foi proposto com a gesto de fronteira
colaborativa collaborative border management defendida pelo estudo,
que consiste numa nova abordagem s questes de controle de fronteira
para garantir mais agilidade s operaes de importao e exportao.

128
B

ETAPAS

BUROCRTICAS

ALTAMENTE

SEQUENCIAIS

ENCADEADAS107

Tambm foi representada, na Figura 24, a falta de simultaneidade

entre os fluxos fsico e burocrtico, j que o fluxo em conduo (linha cheia)
ocorre justamente enquanto o outro encontra-se esttico (linha pontilhada).
Esta situao oriunda do sequenciamento e encadeamento das etapas
burocrticas, que inibem a conciliao entre fiscalizaes e intervenes no
fluxo da carga, fomentando uma srie de interrupes. Esta situao tambm
dirime tentativas de coordenao operacional e de otimizao dos esforos
fiscalizatrios.
BOOZ & COMPANY et all.

(2012) exemplifica-se esta questo nos

procedimentos de nacionalizao: a arquitetuta do processo aduaneiro

aponta uma precedncia entre as anuncias e o despacho aduaneiro,
dificultando assim a realizao de conferncias nicas.
Adicionalmente, acentuam-se os efeitos no fluxo fsico pelo fato de as
etapas burocrticas estenderem-se por extensos perodo de tempo devido
aos prazos concedidos. Como exemplo, tem-se os 60 dias para deferimento
do licenciamento de importao ps-embarque, aps a chegada do continer
no pas. Pelo fato de esta etapa ser imprescindvel nacionalizao, no
possvel dar andamento as outras questes aduaneiras. Neste nterim, a
carga conteinerizada permanece ociosamente armazenada no porto martimo
ou em algum outro recinto alfandegado.
Com base nas questes apontadas em ambas as frentes deste ponto
crtico, os efeitos para a logstica das cargas incluem:

1. Impossibilidade de adiantamento das questes burocrticas

chegada da carga conteinerizada ao porto martimo / recinto
alfandegado.

107

Os

contineres

permanecem

armazenados

O sequenciamento e encadeamento das etapas burocrticas foram enfaticamente

descritos ao longo do Captulo 3, em que foram expostas as condies necessrias para a
nacionalizao, para o desembarao de importao e para a exportao.

129
nessas instalaes no aguardo do cumprimento das questes
burocrticas;

2. Descontinuao

do

fluxo

logstico

fomento

de

imprevisibilidades ao processo, devido s diversas paradas

estabelecidas pelo fluxo burocrtico, cujas etapas possuem
extensos prazos para finalizao;

3. Inibio das tentativas para coordenao operacional entre

intervenientes e para otimizao dos esforos fiscalizatrios,
induzindo repetibilidades ao longo dos processos, incluindo-se
mltiplas interferncias e inspees fsicas. Os rgaos, em sua
maioria, realizam inspees em momentos distitnos (BOOZ &
COMPANY et all., 2012).

4. Prolongamento da estadia dos contineres para cumprimento

das exigncias aduaneiras e de fronteira.

Com

vistas

aos

pontos

abordados,

seguinte

transcrio

complementa os fatos acima retratados e ilustra o modo como as cargas

fluem pelos portos martimos:
No Brasil, a carga s pode seguir seu fluxo rumo ao
importador quando os rgos intervenientes autorizam, em
contraposio a um cenrio em que a carga segue, sendo parada
apenas sob solicitao de algum rgo. Se um rgo atrasa, a
carga no pode seguir. Assim, seria importante que essas etapas
fossem realizadas da forma mais clere possvel, sem
comprometer a segurana. (BOOZ & COMPANY et all., 2012).

130
Ponto Crtico 2: h falta de coordenao operacional entre os agentes
intervenientes108, o que torna etapas burocrticas mais lentas e induz
repetibilidades ao longo do processo.

[...] the coordination of the agencies involved in the border

clearance is more critical now than ever. (ARVIS et al., 2012).

BOOZ & COMPANY et all. (2012) identificou que os processos de

gesto da operao (das embarcaes e cargas) apresentam baixo grau de
coordenao entre os agentes intervenientes. Restringindo-se ao campo dos
que interferem no fluxo logstico das mercadorias, somam-se 21 agentes
provenientes de 13 ministrios ou secretarias109, cujas responsabilidades
variam consideravelmente.
ANVISA cabe o controle sanitrio, ao VIGIAGRO o controle
fitossanitrio e RFB os controles aduaneiro e tributrio, o que torna a ltima
instituio mais presente nos processos de importao e exportao.
Entretanto, todos os agentes desempenham funes imprescindveis para o
estabelecimento do controle das fronteiras, e a falta de coordenao entre
eles inibe aes conjuntas, simultneas e eficientes.
A falta de coordenao operacional foi apontada pela literatura 110
como uma prtica comum nos pases e responsvel por inmeras
108

Segundo BOOZ & COMPANY et all. (2012).

109

Este nmero considera apenas os agentes que, diretamente, intervm nas operaes
porturias, fazendo parte ou no da estrutura formal do setor porturio martimo:

110

Agentes da administrao porturia (Tabela 4): AP e OGMO.

Agentes da autoridade martima (Tabela 4): DPC e Capitania dos Portos.

Agentes gerenciais, reguladores e operacionais do comrcio exterior

brasileiro (Tabela 5): RFB, DPF, ANVISA, VIGIAGRO e os rgos anuentes
listados na Tabela 8.

A falta de coordenao operacional entre intervenientes foi mencionada nas duas verses
do estudo Connecting to Compete, do Banco Mundial (anos 2010 e 2012).

131
deficincias na gesto dos procedimentos de fronteira. Este problema acaba
interferindo no desempenho logstico dos pases por retardar e encarecer as
operaes voltadas ao comrcio internacional. Segundo BOOZ & COMPANY
et all. (2012), a baixa coordenao entre os agentes aumenta o tempo de
permanncia das cargas na zona porturia e diminue a capacidade dinmica
de armazenagem, prejudicando na produtividade nos portos.
Com base na pesquisa em campo, foi possvel coletar duas evidncias
que justificam a falta de coordenao operacional entre intervenientes:
1. Uso de mltiplos sistemas de informao desvinculados para a
gesto dos procedimentos;
2. Inspeo fsica aos contineres realizada em multiplicidade ou
em excesso.

A pesquisa em campo trouxe luz a existncia de mltiplos sistemas

de informao parcialmente integrados para o suporte aplicao e gesto
dos procedimentos de fronteira. BOOZ & COMPANY et all. (2012) constatou
o baixo grau de desenvolvimento e de integrao entre eles. Com base nisso,
a autora entende que esta situao fruto do trabalho desvinculado entre os
agentes intervenientes, j que os sistemas so elaborados para auxiliar as
necessidades de cada um deles, e no do conjunto.
A RFB disponibiliza sistemas de informao mais avanados que os
demais

intervenientes.

Ela

foi

responsvel

pela

implementao

do

SISCOMEX e do SISCARGA: o primeiro responde pelo tratos aduaneiros,

como a anuncia, o despacho e o desembarao aduaneiros, e o segundo
pelo monitoramento do fluxo fsico, como a presena de carga e os
procedimentos para trnsito aduaneiro.
Embora os sistemas da RFB sejam mais avanados que os demais, as
informaes registradas neles so de uso exclusivo da RFB. Nenhum outro
interveniente tem acesso s informaes, o que altamente prejudicial para
o desempenho logstico. Esta questo ser abordada com mais profundidade
na discusso do Ponto Crtico 5, sendo, portanto, uma situao induzida
pela falta de coordenao operacional entre os intervenientes.
Adicionalmente, foi notada a ocorrncia de mltiplas e excessivas
fiscalizaes aos contineres, como ser exposto com mais detalhes na

132
apresentao do Ponto Crtico 3. Esta situao tambm emerge da falta de
coordenao operacional entre os agentes, visto que o trabalho no
colaborativo entre eles induz ocorrncia de mltiplas interferncias no fluxo
fsico, o que ineficiente para a logstica porturia.
Os motivos identificados que culminam com o desvinculamento
operacional incluem:

1. Alto nmero de intervenientes nas operaes: eles encontramse institucionalmente alocados em diversos rgos pblicos,
aumentando a complexidade da gesto e a articulao entre os
atores. BOOZ & COMPANY et all. (2012) concluiu ser
necessria uma reorganizao dos processos a nivel ministerial
para alinhar as prticas entre os intervenientes. Deste modo, foi
criada, pelo decreto no 7.861, de 6 de desembro de 2012, a
CONAPORTOS (Comisso Nacional das Autoridades nos
Portos) com o intuito de promover a atuao integrada dos
rgos e entidades pblicas nos portos organizados e
instalaes porturias111. Por ser uma medida nova at a data
de publicao desta pesquisa, no apresentou resultados;

2. Inexistncia de responsabilidades e de interesses em comum

entre

os

intervenientes.

As

atividades

so

bastante

segmentadas, cabendo a cada um intervir focado em suas

prprias responsabilidades, entre as quais no se inclui garantir
a eficincia logstica ou a agilidade porturia;
111

Participam da CONAPORTOS representantes dos seguintes rgos (decreto n 7.861, de

6 de desembro de 2012):
Secretaria de Portos da Presidncia da Repblica;
Casa Civil da Presidncia da Repblica;
Ministrio da Justia;
Ministrio da Defesa, representado pelo Comando da Marinha;
Ministrio da Fazenda;
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento;
Ministrio da Sade;
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior;
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; e
Agncia Nacional de Transportes Aquavirios - ANTAQ.

133
3. Inexistncia de um agente centralizador ou de uma autoridade
nica de fronteira (single border management authority), como
defende a literatura

(MCLINDEN; WIDDOWSON; DOYLE,

2011, p. 23). Embora a RFB seja muito ativa no controle das

cargas, ela no pode ser considerada uma autoridade nica de
fronteira, j que outros agentes atuam no processo. A presena
da autoridade nica de fronteira sugerida pelo Border
Management

Modernization

(2011)

para

exercer

papel

articulador dos intervenientes e para colocar metas, prioridades

e responsabilidades de cada um frente logstica das cargas.
BOOZ & COMPANY et all. (2012) defende a nomeao da RFB
como o agente centralizador;

4. O Ponto Crtico 1 estimula a segregao das tarefas ao definir

etapas burocrticas altamente sequenciais e encadeadas, e,
portanto, fomenta a descoordenao operacional.

Anteriormente

CONAPORTOS,

houve

uma

tentativa

de

harmonizao dos intervenientes por meio do PROHAGE (Programa de

Harmonizao dos Agentes de Autoridades nos Portos), institudo em 1997
pela Portaria Interministerial no 11, o qual teve como objetivo agilizar as
atividades de despacho de embarcaes, cargas, tripulantes e passageiros
para reduzir os custos porturios (art. 1o, Portaria no 11/97). O Programa foi
institudo antes mesmo da SEP, quando os portos martimos ainda estavam a
cargo do Ministrio dos Transportes.
O

PROHAGE

fiscalizatrias,

teve,

compatibilizar

como

misso,

exigncias

eliminar

fiscalizatrias

sobreposies
com

as

reais

necessidades, revisar critrios de seletividade para as atividades de

fiscalizao, aperfeioar o fluxo eletrnico de informaes e propor medidas
para padronizar aes dos agentes (art. 3o, Portaria no 11/97).
Quanto sua estrutura hierrquica, contemplou o GEMPO (Grupo
Executivo para Modernizao dos Portos), criado pelo Decreto 1.467/1995, a
responsabilidade de coordenar a Comisso Nacional de Harmonizao das

134
Atividades dos Agentes de Autoridade nos Portos, a qual responsvel pelas
Comisses locais de Harmonizao dos Agentes de Autoridade, localizados
nos portos martimos alvo do PROHAGE 112 . O GEMPO subordina-se
Cmara de Polticas de Infra-Estrutura, do Conselho de Governo, sendo
integrado por um representante dos Ministrios:

dos Transportes;

do Trabalho e do Emprego,

da Fazenda;

do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio;

da Marinha do Brasil.

A Comisso Nacional integrada por um representante do GEMPO,

responsvel tambm por sua coordenao, e por um representante dos
Ministrios:

da Marinha do Brasil;

da Sade; da Justia;

da Fazenda;

da Agricultura, Pecuria e Abastecimento;

dos Transportes;

do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio; do Planejamento e

Oramento.

As Comisses Locais so integradas por um representante dos

Mininstrios:

112

da Marinha do Brasil;

da Sade;

da Justia;

da Fazenda;

da Agricultura, Pecuria e Abastecimento;

dos Transportes.

Tais Comisses foram institudas pela Portaria Interministerial n 11, de 25 de novembro

de 1997.

135
Atualmente, as aes do PROHAGE perduram somente nos portos do
Estado do Esprito Santo e, em menor magnitude, nos portos de Belm e
Manaus.
Segundo entrevista com despachantes aduaneiros, o PROHAGE no
Porto de Santos foi inviabilizado devido aos altos fluxos que transitam pelo
porto, os quais exigem um contingenciamento maior de fiscais e de
intervenientes. Assim, o programa teve melhor aderncia em portos de menor
escala e que envolvem menos fiscais no quadro fiscalizatrio, o que muito
facilita para aes em conjunto.

136
Ponto Crtico 3: h ocorrncia de fiscalizaes fsicas em multiplicidade
e em excesso. H, tambm, aquelas que podem perdurar por extensos
prazos, prejudicando o fluxo logstico das cargas.

O inspecionamento fsico s cargas conteinerizadas realizado para

assegurar a regularidade das operaes, verificar o atendimento das normas
de qualidade e o cumprimento das exigncias sanitrias e fitossanitrias.
utilizado como uma ferramenta para o controle das exigncias de fronteira;
contudo, seu uso indevido acaba intervindo, desnecessariamente, no fluxo
fsico das cargas, gerando ineficincias. Como exposto por ARVIS et al.,
(2010), as inspees fsicas correspondem principal causa para a reteno
prolongada dos contineres nos portos martimos.
O terceiro ponto crtico identificado corresponde ao uso exacerbado de
fiscalizaes fsicas nas operaes de importao por via martima 113 , as
quais podem acontecer em multiplicidade e em excesso, alm de possurem
extensos prazos que prejudicam a dinmica porturia. Os perodos
associados espera da ocorrncia dos procedimentos fiscalizatrios
compem a grande parcela do tempo envolvido. Isto implica na permanncia
ociosa das cargas conteinerizadas, em sua maior parte, quando suscetveis
s fiscalizaes fsicas.
BOOZ & COMPANY et all. (2012) complementa que h falta de
padronizao nos processos de fiscalizao e de liberao em diferentes
portos, sendo tambm um ponto que acarreta ineficincias para a gesto das
cargas, embora esteja fora do escopo desta pesquisa.
A Tabela 11 lista as possveis fiscalizaes fsicas na importao. Das
sete inspees fsicas listadas, duas acontecem em todos os casos
(motivos 5 e 6 marcados em negrito). Foram tambm listados os agentes
fiscalizadores de cada inspeo, situaes de ocorrncia ou no da abertura
do continer e o tempo envolvido em cada procedimento (conforme item
3.1.4.4. do Captulo 3).
113

Sero unicamente tratadas as inspees que ocorrem na importao de cargas

conteinerizadas, visto que as fiscalizaes na exportao so menos representativas e
pouco interferentes na logstica porturia.

137
Tabela 13 Possveis fiscalizaes fsicas na importao de cargas conteinerizadas.
Motivo para fiscalizao

114

Agente

Ocorrncia

Reteno da carga

fiscalizador

de abertura

conteinerizada

do continer
1

Anuncia da LI

Agente

(modalidade ps-

anuente

embarque)

(Tabela 5)

Sim

5 - 25 dias, com mximo

de 60 dias.

e RFB
2

Controle de Pragas

Sim

2 5 dias teis

RFB

Sim

--

RFB

Sim

4 7 dias teis

RFB

No

1 dia til

RFB

No

1 dia til

RFB

No

1 2 dias teis

VIGIAGRO
e RFB

A pedido do importador
(opcional)

115

Despacho aduaneiro de
importao (somente
canais vermelho e cinza)

Desembarao aduaneiro
de importao

Sada do continer da
instalao alfandegada
aps nacionalizao

Desembarao e Sada do
continer para trnsito
aduaneiro

Como pode ser visto na Tabela 13, a RFB est presente em todos os
momentos, j que a abertura dos contineres somente pode acontecer na
presena da autoridade aduaneira. Ao contrrio dela, os outros intervenientes
inspecionam fisicamente a carga conteinerizada em, no mximo, uma vez.
Quanto ao tempo despendido nas operaes, este varivel e
imprevisvel. Considerando-se o mnimo de intervenes (fiscalizaes 5 e 6),
elas podem perdurar por dois dias teis, sendo que, por outro lado, podem
at chegar a 60 dias, ao levar em conta todas as fiscalizaes em seus
114

115

Os valores foram apresentados ao longo do Captulo 3 e reunidos no item 3.1.4.4.

Esta inspeo fsica no far parte do escopo de anlise pois no comum sua
ocorrncia.

138
valores mximos, exceto a fiscalizao 3 (a pedido do importador, que ocorre
com baixa frequncia).
Dadas as caractersticas apresentadas na Tabela 13, pode-se agruplas em trs distintos grupos, cuja representao foi feita na Tabela 14 e a
discusso realizada na sequncia:

Grupo A: inclui fiscalizaes com extensos prazos para

ocorrncia, como as fiscalizaes para anuncia da importao
(LI ps-embarque);

Grupo B: inclui fiscalizaes que ocorrem em excesso, ou seja,

aquelas aplicadas a uma grande parcela dos contineres, em
que,

parte

delas

apresenta

alguma

irregularidade.

So

aplicadas em excesso, pois envolvem muitos contineres que

no possuem a irregularidade alvo de investigao pelo agente
fiscalizador;

Grupo C: engloba as que ocorrem em duplicidade ou em

multiplicidade, com o objetivo de confirmar algo realizado ou
informado anteriormente.

139
Tabela 14 Classificao das fiscalizaes em grupos.
Classificao

Motivo para fiscalizao

GRUPO A

Anuncia da LI (modalidade ps-

Fiscalizaes com

embarque)

116

Classificao

longo prazo
GRUPO B Excessivas

Controle de Pragas

fiscalizaes aos

Despacho aduaneiro de

contineres

importao (somente canais

GRUPO C

vermelho e cinza)

Mltiplas inspees

Desembarao aduaneiro de

fsicas

importao
Sada do continer da
instalao alfandegada aps
nacionalizao
Desembarao e Sada do
continer para trnsito aduaneiro

A FISCALIZAES COM LONGOS PRAZOS

Por meio da Tabela 13, pode-se verificar que as fiscalizaes para

anuncia do licenciamento de importao ps-embarque possuem uma
ampla faixa para ocorrncia, de 5 a 25 dias, com prazo mximo de 60 dias 117.
Comparando com os perodos usuais dos outros procedimentos, este caso
o que envolve a maior amplitude de tempo, alm de ser imprescindvel para a
nacionalizao.
A inspeo com carter fiscalizatrio pelo rgo anuente acontece
uma nica vez no processo, condio que a impede de ser classificada no
grupo C, referente s inspees em multiplicidade. Ela tambm orientada
pela presena de mercadoria, o que remove a hiptese de ocorrer em

116

117

No ser tratada a inspeo 3 da Tabela 13 pois incomum sua ocorrncia.

O prazo mximo que a carga conteinerizada estrangeira pode permanecer em zona

primria sem ter iniciado os procedimentos de nacionalizao com o registro da DI no
SISCOMEX de 90 dias da data de chegada (Tabela 10).

140
excesso, pois somente realizada nos contineres que, de fato, a possuem
sob anuncia.
Como

aproximadamente

30%

das

importaes

conteinerizadas exigem o licenciamento de importao

de

cargas

118

, parte delas inclui a

fiscalizao da mercadoria quando da chegada ao pas. So, geralmente,

realizadas pela ANVISA, VIGIAGRO, IBAMA e Exrcito (DPFC).
Com base no acima exposto, estas fiscalizaes so impactantes para
a logstica das cargas, pois so incidentes em uma boa parcela dos
contineres e perduram por perodos de tempo amplo e varivel. Os
contineres permanecem ociosamente armazenados nos portos martimos /
recintos alfandegados at a concluso do procedimento.

B EXCESSIVAS FISCALIZAES FSICAS DOS CONTINERES

As fiscalizaes que ocorrem em excesso abrangem um alto

contingenciamento de contineres, sendo que uma pequena parcela delas
apresenta alguma irregularidade. So aplicadas em excesso devido
dificuldade na localizao das cargas conteinerizadas que, de fato, possuem
problemas e que, portanto, devem ser inspecionadas.
Foi identificado que as fiscalizaes do VIGIAGRO para controle de
pragas ocorrem em excesso, pois so aplicadas em 70% do fluxo de
importao, dos quais 3% so submetidos fumigao (por apresentar
pragas em seu interior)119. Ademais, foi tambm notado que as fiscalizaes
que ocorrem por parte da RFB durante o despacho aduaneiro esto acima da
mdia global de interveno. Segundo NG, PADILHA, PALLIS (2013), no
Brasil, o canal verde aparece em 80 - 85 % das importaes / exportaes e
que os demais canais aparecem em 20 - 15% dos casos, sendo que a mdia
global para o canal verde de 90 - 95%. Assim, a parametrizao pela RFB
acarreta em maiores inspees fsicas comparada com a mdia global.
118

Como apresentado no item 3.1.1.

119

Como apresentado no item 3.1.4.1.2.

141
Segundo MCLINDEN; WIDDOWSON; DOYLE (2011), a otimizao
fiscalizatria possvel por meio do aprimoramento tecnolgico dos
processos e da maior integrao operacional entre os agentes para
fundamentar a gesto na anlise de risco. Especificamente, a literatura
defende o uso da anlise de risco inteligente, que a base da gesto de
fronteira colaborativa, ao invs do uso de anlises de risco isoladas e com
repercurso local, no prprio agente. Por meio dela, pode-se determinar com
mais exatido o risco dos contineres, possibilitando-se o melhor
direcionamento dos esforos fiscalizatrios, o aumento do controle das
fronteiras e a diminuio das intervenes desnecessrias no fluxo das
cargas.
A anlise de risco inteligente baseia-se na troca e no cruzamento de
informaes entre todos os intervenientes por meio de uma plataforma nica,
que orientar a necessidade de interveno no fluxo da carga. Este mtodo
inviabilizado na gesto atual pela falta de coordenao operacional entre
agentes intervenientes e pela falta de integrao entre sistemas de
informao.
A gesto de fronteira colaborativa auxiliaria o VIGIAGRO a reduzir o
contingenciamento dos contineres para o combate ao besouro-chins. Ao
saber, de antemo, se h presena ou no de madeira no interior dos
contineres, o VIGIAGRO poderia canalizar suas fiscalizaes somente aos
contineres que de fato possuem madeira, ao contrrio do que ocorre hoje
em dia, em que todos aqueles provenientes de determinados pases so
inspecionados. Como no de interesse para a RFB as questes relativas
madeira, elas no so requeridas ao importador.

142
C MLTIPLAS INSPEES FSICAS AOS CONTINERES

As fiscalizaes que ocorrem em duplicidade e em multiplicidade

so conduzidas, unicamente, pela RFB.
O fiscal da RFB deve estar presente nas sete possves fiscalizaes
que podem ocorrer durante a importao das cargas conteinerizadas,
caracterizando operaes em multiplicidade. Isto porque a RFB deve se
fazer presente em todas as aberturas dos contineres, mas deve se atentar
para as responsabilidades fiscalizatrias da etapa burocrtica em questo. O
encadeamento das questes burocrticas, como discutido no Ponto Crtico
1, estabelece diversas etapas no processo que, pela falta de sinergia entre
elas, acaba induzindo a mltiplas fiscalizaes, j que uma etapa
imprescindvel a outra.
No que tange s fiscalizaes que ocorrem em duplicidade, foram
consideradas aquelas designadas para a certificao de algo que j foi feito
anteriormente. Entre elas incluem-se:

A inspeo fsica conduzida no desembarao aduaneiro de

importao. Neste procedimento, so verificados pelo fiscal da
RFB todos os documentos preparados no despacho de
importao, s que, ento, junto ao continer;

inspeo

para

sada

do

continer

da

instalao

alfandegada. Neste momento, at mesmo aps o desembarao

aduaneiro, em que j se nacionalizou as mercadorias, o
continer verificado pela RFB para sua liberao.

O ponto em comum entre ambas as inspees que elas ocorrem

sem a abertura dos contineres. Por este motivo, so mais rpidas.
Costumam envolver 1 dia til cada, o que consiste num perodo de tempo
adicional e desnecessrio, j que os procedimentos aduaneiros e de fronteira
foram, previamente, atendidos.

143
Ponto

Crtico

4:

dificuldade

no

atendimento

da

demanda

fiscalizatria pelos fiscais da RFB, ANVISA e VIGIAGRO, o que torna os

procedimentos fiscalizatrios lentos e imprevisveis.

Os fiscais da RFB, ANVISA e VIGAGRO possuem alta demanda

fiscalizatria das cargas do comrcio exterior. A incompatibilidade entre o
nmero de fiscais e a demanda faz com que os contineres permaneam nas
instalaes alfandegadas por perodos de tempo muito maiores do que o
aconselhvel, gerando ineficincias no processo.
Como visto no Ponto Crtico 3, a fiscalizao da RFB acontece em
100% dos fluxos importados ou exportados, a do VIGIAGRO em,
aproximadamente, 70% do fluxo de importao de cargas conteinerizadas e a
da ANVISA na ordem dos 10% da importao.
Considerando-se que o Porto de Santos movimentou 2,9 milhes de
TEUs em 2011, resulta, da, uma mdia de 10 mil TEUs por dia til120, j que
as fiscalizaes ocorrem somente de segunda a sexta-feira, em horrio
comercial. Considerando-se que metade dessa parcela seja constituda por
contineres de 20 e a outra, de 40, estima-se que o volume por dia til seja
de 7,5 mil contineres.
Por outro lado, tem-se a atuao de 250 fiscais da RFB no Porto de
Santos, 25 do VIGIAGRO e 10 da ANVISA

121

, cujos valores foram

representados na Tabela 15, em conjunto com a demanda fiscalizatria.

120

121

Foram considerados 264 dias teis no ano.

Estes valores no so oficiais e foram estimados com despachantes aduaneiros do Porto

de Santos. Portanto, esto susceptveis variaes.

144
Tabela 15 Demanda fiscalizatria dos fiscais da RFB, do VIGIAGRO e da ANVISA no Porto
de Santos.
Quantidade

Grau de

Nmero de

Quantidade de

de fiscais no

interveno no

contineres

contineres

Porto de

fluxo de

inspecionados

dirios por

importao

por dia til

fiscal

100% (so

2 x 7.500

60

Santos
RFB

250

122

inspecionados no
mnimo 2x)
VIGIAGRO

25

70%

5.250

210

ANVISA

10

10%

750

75

Pode-se averiguar, pela Tabela 15, que o VIGIAGRO assume maior

nmero de contineres por fiscais (210 contineres / fiscal), seguido da
ANVISA (75 contineres / fiscal) e da RFB (60 contineres / fiscal). Sabe-se,
por meio do Ponto Crtico 3, que a RFB executa diversas inspees no
mesmo continer, cujo mnimo de duas fiscalizaes (por isso foi
considerado o valor dobrado para a RFB na Tabela 15).
Como visto anteriormente, h incidncia de fiscalizaes repetitivas e
em excesso durante os processos, que, uma vez revistas e otimizadas,
significativamente contribuiriam para a reduo da demanda fiscalizatria.
Assim, os procedimentos fiscalizatrios ganhariam mais agilidade por meio
do aperfeioamento do modelo de gesto com base na anlise de risco
inteligente.
Como colocado por BOOZ & COMPANY et all. (2012), os recursos
humanos no tem acompanhado o crescimento da movimentao de cargas.
Assim, entende-se que o aumento do quadro de fiscais corresponde,
tambm, a uma alternativa para atender a demanda fiscalizatria. Entretanto,
esta medida no sensata do ponto de vista econmico, uma vez que o
maior contingenciamento de fiscais aumenta, na mesma proporo, os custos
para mant-los, que acabam sendo revertidos para as operaes. A autora
sugere, primeiramente, a reviso da demanda fiscalizatria para que,
ento, possa ser revisto o quadro de fiscais.
122

Valores no oficiais.

145
Contudo, o quadro de fiscais da ANVISA segue a linha contrria do
aumento do nmero de servidores. Foi identificada reduo de 50% no
nmero de fiscais nos ltimos 5 anos; em 2010, havia, na agncia, 1250
fiscais, valor este que, em 2011, chegou a 950 123 .

Isto resultado da

escassez de polticas de contratao de novos fiscais e resultante de uma

poltica interna de extino da vaga do profissional, quando aposentado. Este
cenrio negativo para a gesto das cargas, pois vai em contramo s
necessidades do comrcio exterior.
Algumas aes podem ser tomadas por parte dos fiscais para o
melhor atendimento da demanda fiscalizatria, como, por exemplo, o trabalho
ininterrupto, visto que, atualmente, as fiscalizaes acontecem somente em
horrio comercial, das 8h s 17h, de segunda a sexta-feira. Este fato segue
na contramo dos procedimentos dos portos que possuem melhores
desempenhos logsticos, nos quais as fiscalizaes e as operaes
porturias ocorrem 24 horas por dia, 7 dias por semana.

(MCLINDEN;

WIDDOWSON; DOYLE, 2011).

O efeito disso para a logstica porturia foi evidenciado pelo Sr.
Marcelo Arajo, presidente do Grupo Libra, em reportagem ao jornal O
Estado de So Paulo, no caderno especial sobre Infraestrutura e Logstica:
Se pudssemos ter coisas simples, como os fiscais da
Receita Federal e da ANVISA trabalhando imediatamente aps a
chegada de um navio, poderamos ter ganho de produtividade de
124
20% a 30%.

O trabalho em horrio comercial prejudica, tambm, na logstica das

cargas, pois as liberaes dos contineres acabam sendo concedidas em
curto perodo de tempo, o que gera, portanto, picos no escoamento de
contineres para fora do porto. Assim, prejudica-se o fluxo e o transporte dos
contineres nas redondezas da zona porturia.
123

Informaes apresentadas pela Dra. Solange Marques Coelho, Gerente da GIPAF

(Gerncia de Inspeo de Produtos e Autorizao de Empresas em Portos, Aeroportos,
Fronteiras e Recintos Alfandegados) da ANVISA, em palestra promovida pelo ICEX em
2011.
124

BATISTA, Henrique G. Nos portos, receita choque de gesto. O Estado de So Paulo.

So Paulo, 12 de novembro de 2012.

146
Ponto Crtico 5: existncia de mltiplos sistemas de informao
parcialmente integrados

125

, o que implica em repetibilidades e

ineficincias na gesto da operao.

Como exposto por BOOZ & COMPANY et all. (2012), os processos

aduaneiros contam com mltiplas interfaces em termos de sistemas de
informao e de agentes intervenientes. So utilizados, portanto, os
seguintes sistemas para a gesto dos procedimentos de fronteira:

SISCOMEX, da Receita Federal;

SISCARGA, da Receita Federal;

SED, da CODESP;

DT-E, da ABTRA;

Mercante, da Marinha Mercante;

SIGVIG126, da ANVISA;

Projeto Porto Sem Papel, em fase de implementao, pela SEP.

Tais sistemas apresentam baixa interoperabilidade, isto , possuem

baixa capacidade de transferncia automtica de dados comuns entre eles
(RUSSO FILHO, 2006). Segundo BOOZ & COMPANY et all.

(2012), os

sistemas de informao no esto plenamente integrados e so insuficientes

para cobrir todos os trmites burocrticos existentes na gesto das cargas e
das embarcaes. Como posto por RUSSO FILHO (2006):
Este fato (em meno baixa interoperabilidade dos sistemas de
informao) acarreta na dupla digitao, sujeita a erros, e no oferece
benefcios comunidade porturia envolvida na mesma operao.
Tampouco resulta em transparncia da atividade para a comunidade
internacional e em confiabilidade dos dados apresentados para os rgos
fiscalizadores dos pases exportador e importador. (RUSSO FILHO,
2006).

125
126

Segundo BOOZ & COMPANY

et all. (2012).

Sistema de Informaes Gerenciais do Trnsito Internacional de Produtos e Insumos

Agropecurios.

147
Consequentemente-se,

sustenta-se

uma

situao

de

ilhas

tecnolgicas, pois ela deixa lacunas no trato eletrnico do processo,

acarretando, por um lado, em repetibilidades e sobreposies e, por um
outro, na falta de automao. Este ltimo caso culmina com o extenso uso de
papis para veiculao de informaes, com desvinculamento dos bancos de
dados e com a falta de padronizao dos documentos.
Os sistemas da Receita Federal 127 so centrais na gesto dos
procedimentos de fronteira, pois por meio deles que a RFB exerce os
controles aduaneiro e tributrio. A instaurao de sistemas de informao
mais desenvolvidos foi orientada para coibir a remoo da mercadoria
estrangeira que no atenda s exigncias aduaneiras e que no tenha
recolhido os tributos. Tais sistemas, entretanto, no excluem o uso de
documentos em papel, pelo contrrio. Como parte do desembarao
aduaneiro, a RFB exige o recebimento em papel de uma srie de
documentos, para que possam ser analisados em conjunto com os dados
registrados nos sistemas eletrnicos.
Localmente, operam no Porto de Santos os sistemas SED e DT-E128
que possuem foco logstico nas cargas e nas embarcaes, sendo
desvinculados do SISCOMEX ou do SISCARGA. Segundo ZANCUL (2006),
o DT-E foi desenvolvido pela ABTRA (Associao Brasileira dos Recintos e
Terminais Alfandegados) e pela Alfndegada de Santos para automatizar a
transferncia de contineres do costado do navio at o recinto alfandegado.
Este sistema utilizado por operadores porturios para o gerenciamento das
informaes referentes ao fluxo das cargas conteinerizadas no interior do
porto organizado, sendo processados por eles os pedidos de DT.
Como forma de ilustrar algumas insuficincias do SED, podemos citar
a ocorrncia diria de reunies de atracao na CODESP e o mltiplo envio
do Manifesto de Carga e do B/L ao longo dos processos aduaneiros. O fiscal
da RFB tambm recolhe o manifesto de carga diretamente no navio quando o

127

Pelo SISCOMEX transitam informaes referentes ao licenciamento de importao,

despacho e desembarao de importao; e ao registro de exportao, despacho e
desembarao de exportao. Pelo SISCARGA, so registrados dados da presena de carga
e do trnsito aduaneiro.
128

O SED foi interligado ao DT-E em 2006. ZANCUL (2006).

148
vistoria, para conceder a autorizao para incio do carregamento /
descarregamento dos contineres do seu interior.
Adicionalmente, tem-se o uso do sistema Mercante, da Marinha
Mercante, para o pagamento do AFRMM e do SIGVIG, da ANVISA, para
agendamento de inspees.
A diferena tecnolgica entre os sistemas de informao foi discutida
pelo Border Management Modernization (2011) e considerada prejudicial
para o desempenho do processo como um todo, pois pouco importa se
algum interveniente possui sistemas avanados se, um outro, possui
sistemas deficitrios. O desempenho logstico determinado pelo elo mais
fraco da cadeia. (MCLINDEN; WIDDOWSON; DOYLE, 2011).
Para o aprimoramento dos sistemas de informao, encontra-se, em
fase de implementao, o Projeto Porto Sem Papel, da SEP, que ter
abrangncia em todo o pas, e cuja fase atual contempla o Concentrador de
Dados Porturios e o Portal de Informaes129.
Por meio dele, como exposto por BRITO (2010), objetiva-se eliminar
redundncias de informaes e inmeras vias geradas no processo,
incluindo-se 112 documentos emitidos em diversas guias, nos quais circulam
mais de 935 informaes entre seis rgos diferentes (ANVISA, AP, Receita
Federal,
veiculada

Marinha,
130

VIGIAGRO

Polcia

Federal).

Segundo

notcia

, a implementao de uma melhor gesto na primeira fase do

PSP visa reduzir, em 25%, o tempo mdio de estadia dos navios nos
portos, o que melhoraria o atendimento das embarcaes, traria mais
agilidade na atracao e diminuiria os custos de frete.
De acordo com o diretor do Departamento de Sistemas e Informaes
Porturias da SEP, Lus Cludio Montenegro, hoje em dia os navios levam,
em mdia, 17 dias entre sua chegada ao porto e sada da zona porturia.
O objetivo do governo, por meio do PSP, fazer com que esse perodo seja
129

O PSP est sendo implantado nos Portos de Santos, Rio de Janeiro, Vitria, Salvador,
Ilhus, Recife e Fortaleza.
130

Governo quer reduzir de 17 para 2 dias tempo gasto por navio em porto. Agncia Brasil,
Braslia,
11
maro
2012.
Disponvel
em:
<http://jconline.ne10.uol.com.br/canal/economia/nacional/noticia/2012/03/11/governopretende-reduzir-de-17-para-dois-dias-tempo-gasto-por-navios-em-portos-35289.php>.
Acesso em: 12 de maro de 2012.

149
reduzido para 2 dias, como fazem os grandes portos do mundo.
Embora o Porto Sem Papel seja defendido como uma janela
nica, a autora no o considera como tal, devido s impacialidades que
o sistema possui. Para a concepo de uma janela nica, a autora entende
que todos os procedimentos relativos gesto das cargas e das
embarcaes devem ser realizados por meio de uma plataforma nica, o que
no acontece no modelo atual. Os outros sistemas de informao continuam
em operao, sendo o PSP um sistema a mais.
O termo national single window, janela nica nacional ou, somente,
janela nica, utilizado para denotar sistemas de informao que viabilizam
trocas de informaes coordenadas entre agentes distribudos por todo o
pas. Segundo o Border Management Modernization (2011), o conceito de
janela nica tem sido adotado em alguns pases, sendo essencial para a
modernizao da gesto dos procedimentos de fronteira, para o melhor
cumprimento de exigncias legais e para a melhor coordenao operacional
entre intervenientes. Tais sistemas promovem o menor uso de papis para
trmites de informaes entre agentes, servindo como uma plataforma
integrada para a reduo de custos e aperfeioamento do controle de
fronteira. (MCLINDEN; WIDDOWSON; DOYLE, 2011).
Tambm, segundo a literatura, os sistemas de informao sofreram
avanos significativos desde 1980, dcada na qual foram concebidos os
primeiros sistemas para controle das operaes, sendo, contudo, bastante
restritos e desintegrados. A partir do ano 2000, os sistemas de informao
passaram a ter maiores trocas eletrnicas de dados, permitindo maior contato
entre intervenientes. Entretanto, neste perodo, muitos dos sistemas
desenvolvidos foram tentativas isoladas das agncias descrio esta que
contempla o termo agency specific na literatura sendo carentes em suas
interoperabilidades. A literatura tambm explicita que tais sistemas possuem
capacidades limitadas para o gerenciamento e a anlise das informaes,
sendo resultantes da silo based mentality. A tendncia, aps este perodo,
a concepo de janela nica de dados.

150
Ponto Crtico 6: dificuldade operacional para atualizao e modificao
das informaes e dos documentos registrados nos sistemas de
informao.

Os procedimentos para atualizao ou modificao das informaes

registradas nos sistemas de informao, principalmente nos da Receita
Federal, so bastante rgidos e ocasionam lentido nos procedimentos
burocrticos. Isto ocorre porque o nvel de detalhamento exigido das
informaes alto, mesmo em operaes como o pedido do licenciamento
de importao, realizado anteriormente navegao de longo curso.
O despreparo operacional dos sistemas de informao para a
modificao das informaes registradas repercurte na logstica das cargas
conteinerizadas, pois elas permanecem ociosamente armazenadas nos
portos martimos at a readequao documental. Segundo dados da
Alfndega de Santos 131 , 24% dos atrasos na liberao de contineres de
importao no cais santista devem-se a erros no preenchimento de
documentos por parte dos agentes que representam o dono da carga.
O registro do pedido do licenciamento de importao pr-embarque
deve ser feito com dois meses de antecedncia ao embarque da mercadoria,
j que o rgo anuente tem at 60 dias para a autorizao do procedimento.
Neste ato, devem ser informadas caractersticas muito especficas da
importao, como a quantidade da mercadoria, o peso lquido das
embalagens, que esto muito suscetveis alterao, ao longo da
importao.
O licenciamento de importao conta com a LI substitutiva para servir
como canal para readequao do documento, visto que a LI, uma vez
registrada, no pode ser retificada. A LI substitutiva pode ser registrada a
qualquer momento antes do desembarao aduaneiro de importao, sendo

131

PIRES, Fernanda. Morosidade provoca alta dos custos nos portos brasileiros. Valor
Econmico,
Santos,
24
maro
2011.
Disponvel
em:
<http://www.portosenavios.com.br/site/noticias-do-dia/portos-e-logistica/8785-morosidadeprovoca-alta-dos-custos-nos-portos-brasileiros>. Acesso em: 5 de abril de 2012.

151
submetida aprovao pelo rgo anuente, que pode indeferi-la ao constatar
descaracterizao da LI original132.
Neste momento, so comuns divergncias entre a LI original e a
substitutiva, culminando com o indeferimento da LI substitutiva. Isto implica,
ento, que o importador deva prosseguir com o registro de uma nova LI, o
que envolve o pagamento de multa por ter descarregado a mercadoria em
solo brasileiro, sem anuncia prvia, e culminar com parametrizaes nos
canais amarelo ou vermelho durante a nacionalizao.
Outra questo consiste no tempo que os rgo anuentes tm para
deferir a LI sendo original ou substitutiva. Um problema recorrente na
ANVISA foi a falta de prioridade para aprovao das LIs substitutivas,
culminando com esperas to longas quanto para deferimento de uma LI
original133.
A readequao documental , tambm, muito necessria nos casos
em que h omisso de escala dos navios, ou seja, quando as embarcaes
previstas para atracao no comparecem ao porto ou hesitam em aguardar
para serem atracadas, devido s longas filas de espera para atracao134.
Diante do cancelamento da escala em determinado porto, os contineres so
descarregados em um outro porto, devendo, os documentos de importao,
serem readequados devido alterao do porto de destino. Segundo notcia
da Hamburg Sd, o principal armador que atua nos portos brasileiros, no ano
de 2010 foram omitidas 24% de suas escalas135 e perdidas 62.120 horas

132

Os itens que descaracterizam uma LI substitutiva incluem: divergncias no NCM da

mercadoria; o importador, o CNPJ; o pas de origem; o fabricante; o preo negociado para
menor; a unidade de medida; a quantidade superior da mercadoria.
133

Informaes apresentadas pela Dra. Solange Marques Coelho, Gerente da GIPAF

(Gerncia de Inspeo de Produtos e Autorizao de Empresas em Portos, Aeroportos,
Fronteiras e Recintos Alfandegados) da ANVISA, em palestra promovida pelo ICEX em
2011.
134

As longas filas de espera so consequncia da insuficincia operacional dos portos em

atender demanda e as condies climticas desfavorveis para atracao.
135

Segundo notcia veiculada, a Hamburg Sd realizou 3.646 escalas no Brasil em 2010,

cancelou 368 paradas e perdeu 782 janelas. Fonte: PIRES, Fernanda. Morosidade provoca
alta dos custos nos portos brasileiros. Valor Econmico, Santos, 24 maro 2011. Disponvel
em:
<http://www.portosenavios.com.br/site/noticias-do-dia/portos-e-logistica/8785morosidade-provoca-alta-dos-custos-nos-portos-brasileiros>. Acesso em: 5 de abril de 2012.

152
para a entrada e a saida das embarcaes dos portos, gerando custos
adicionais de US$ 118,1 milhes ao armador.
Com base no acima exposto, os procedimentos para readequao das
informaes nos sistemas de informao so deficitrios, e seus efeitos
resultam em mais burocracia e lentido no fluxo das cargas. Esta situao
retrata o despreparo dos sistemas para suportar operaes dinmicas, como
o caso das importaes e exportaes, cujas variveis comerciais,
cambiais e fiscais variam consideravelmente.

153
4.2 Discusso da inter-relao dos pontos crticos

Os pontos crticos identificados no item 4.1 retrataram prticas

deficitrias na gesto de fronteira das cargas conteinerizadas, as quais
impactam no tempo despendido nas operaes. Dando sequncia s
discusses, neste item sero tratadas as inter-relaes dos pontos crticos,
como pode ser visto pela Figura 25, que ilustra o mapeamento sugerido. A
lgica traada ser explicada na sequncia.

Figura 25 Mapeamento da inter-relao dos pontos crticos.

A discusso ser, inicialmente, conduzida com base na inter-relao

dos Pontos Crticos 1, 2, 5 e 6:

O Ponto Crtico 1 explorou a correlao entre os fluxos fsico e

burocrtico, que sustentada por etapas altamente sequenciais e
encadeadas. Alm disso, foi posto que, somente aps a presena da carga

154
conteinerizada em algum recinto alfandegado no pas, possvel dar incio s
questes burocrticas de importao ou exportao. Esta situao implica no
mau uso do tempo e das reas alfandegadas, j que coibido o
adiantamento ou a conciliao das questes burocrticas chegada da
carga. Assim, as cargas tendem a permanecer armazenadas nas reas
alfandegadas em tempos ociosos, espera das solicitaes, do preparo dos
documentos, do processamento dos pedidos e da finalizao das
fiscalizaes136.
Como efeito do Ponto Crtico 1, tem-se o fomento da descoordenao
operacional entre os agentes intervenientes (Ponto Crtico 2), uma vez que
as etapas altamente sequenciais e encadeadas implicam em aes
desvinculadas entre eles. O primeiro ponto crtico estabelece uma srie de
etapas imprescindveis umas as outras, de forma que o cumprimento de uma
condio para o desenrolar dos fluxos fsico e burocrtico. Exceo regra
so as aes de controle de pragas pelo VIGIAGRO, que podem ser
conciliadas com outras aes.
Apesar da forte influncia que o Ponto Crtico 1 exerce no Ponto
Crtico 2, alguns outros fatores tambm contribuem para o segundo ponto
crtico, como:

A atuao de mltiplas instituies no controle e na aplicao

do procedimentos de fronteira s cargas conteinerizadas, cuja
descoordenao

operacional

sintomtica

da

falta

de

interesses e de responsabilidades em comum;

A inexistncia de um rgo centralizador das operaes

intervenientes (autoridade nica de fronteira), como discutido
por MCLINDEN; WIDDOWSON; DOYLE (2011). A literatura
recomenda o uso deste agente, embora no seja imprescindvel
para a gesto de fronteira colaborativa:

136

Exceo regra consiste no pedido da DT para a transferncia da carga conteinerizada

dentro do porto organizado ou para algum CLIA prximo de Santos. Este pedido pode ser
feito desvinculadamente da presena de carga, por no ser feito nos sistemas de informao
da Receita Federal.

155
While collaborative border management can be achieved
under a single border management agency, the creation of such an
agency is not a precondition for success. (MCLINDEN;
WIDDOWSON; DOYLE, 2011).

A falta de coordenao operacional

(Ponto

Crtico

2), por

consequncia, fomenta a existncia de mltiplos sistemas de informao

para a gesto das informaes (Ponto Crtico 5). Isto acontece porque os
sistemas so criados de forma independente pelos agentes intervenientes
para o aprimoramento de suas prprias atividades que, ento, expem o
importador ou exportador a diferentes sistemas e tratos operacionais. As
questes burocrticas tornam-se mais complexas, pois h uso de
documentos e informaes em repetibilidade, extenso uso de documentos
em papel para suportar os trmites eletrnicos, armazenamento das
informaes em diversos bancos de dados desvinculados entre si.
Consequentemente, tm-se sistemas de informao desarticulados e
inapropriados para a modificao de informaes previamente registradas
acerca das operaes (Ponto Crtico 6), o que vem a criar transtornos
logsticos devido ao modo como os fluxos fsico e burocrtico esto
articulados (Ponto Crtico 1). Tanto as cargas quanto os navios so afetados
pela lentido com que so readequados os documentos, em caso de
alterao das caractersticas da importao ou exportao.
Os sistemas de informao suportam a ocorrncia dos procedimentos
operacionais e burocrticos, cujas deficincias impactam na velocidade dos
trmites burocrticos e na eficcia com que so processadas as informaes.
Suas ineficincias so percebidas em diversos momentos do processo.

A seguir, ser discutida a inter-relao dos Pontos Crticos 3 e 4 com

os demais:

O sequenciamento e encadeamento das etapas de controle de

fronteira (Ponto Crtico 1) estabelecem diversos momentos, imprescindveis
uns aos outros, em que h inspecionamento fsico s cargas conteinerizadas.
Deste modo, inibe-se qualquer tentativa de realizar todos os procedimentos

156
fiscalizatrios de uma s vez. Ademais, os extensos prazos que as etapas
fiscalizatrias assumem no processo (Ponto Crtico 1) acentuam os efeitos
das mltiplas ou excessivas fiscalizaes fsicas (Ponto Crtico 3) na
logstica das cargas. As cargas permanecem por extensos perodos de tempo
espera da ocorrncia do procedimento fiscalizatrio.
A falta de coordenao operacional entre intervenientes (Ponto
Crtico 2) impe aes desarticuladas, que refletem na quantidade de
inspees fsicas realizadas ao longo dos procedimentos aduaneiros. A baixa
preciso das anlises de risco resultante da falta de acesso s
informaes, que permanecem armazenadas isoladamente em cada agente.
Assim, h maior interferncia no fluxo fsico das cargas.
As fiscalizaes em excesso (Ponto Crtico 3) so induzidas pela falta
de sistemas de informao integrados e igualmente desenvolvidos (Ponto
Crtico 5), visto que so dirimidas as oportunidades para se analisar o risco
das operaes com base num conjunto maior de informaes, englobando
dados dos diversos intervenientes. Os autores MCLINDEN; WIDDOWSON;
DOYLE (2011) defendem o uso da anlise de risco inteligente, possibilitada
por meio da troca e do cruzamento de informaes entre agentes pblicos e
privados por meio de uma plataforma nica de dados. O Projeto Porto Sem
Papel est sendo implementado com o vis de servir como uma plataforma
mais ampla para a gesto das informaes, embora ainda no possa ser
considerado um sistema nico, pois diversos outros sistemas mantm-se na
operao.
A insuficincia no quadro de fiscais dos principais intervenientes
(Ponto Crtico 4) agrava os efeitos das mltiplas e excessivas fiscalizaes
fsicas s cargas. Isto acontece porque a incompatibilidade entre o nmero
de fiscais e a demanda fiscalizatria torna os procedimentos fiscalizatrios
mais demorados, alm de ser recorrente no pas greve de servidores fiscais.
Segundo NG, PADILHA, PALLIS (2013), portos martimos e portos secos
brasileiros sofreram impacto em suas operaes devido s greves dos fiscais
envolvidos na importao ou exportao de cargas (RFB, MAPA e ANVISA).
Como exemplifica os autores, entre 2005 e 2007, as greves somaram-se 442
dias, acarretando numa srie de problemas com as cargas nos portos.

157
Foi citada, por ARVIS et al. (2012), que a ocorrncia de mltiplas e
excessivas inspees fsicas constitui um problema crtico dos pases em
desenvolvimento e possvel de ser percebida pelo LPI dos pases estudados.
A correlao proposta em 2010 pelo estudo foi que o decrscimo de um
ponto no LPI mensurado correspondia ao aumento de 25% nas inspees
fsicas em relao ao pas de maior LPI. Como a Alemanha teve o maior LPI
em 2010, com 4,11, a diferena com o Brasil foi de quase um ponto no LPI
(Brasil obteve LPI igual a 3,20), sugerindo-se que o Brasil realiza quase 25%
mais inspees s cargas que a Alemanha. Esta correlao, entretanto, no
foi considerada em outras verses do estudo.

158
5 CONCLUSO

A importao e a exportao de cargas conteinerizadas pelo porto de

Santos esto suscetveis a ineficincias sob o ponto de vista da gesto e da
aplicao dos procedimentos de fronteira. Tais questes, portanto, interferem
diretamente na reteno das cargas nas instalaes alfandegadas,
prejudicando a dinmica do comrcio exterior do pas e dirimindo a
capacidade operacional do porto de Santos ao acumular os contineres em
sua instalao. Como exposto por NG, PADILHA, PALLIS (2013), a
excessiva burocracia nos portos martimos brasileiros, o impacto das greves
e a complexidade dos procedimentos aduaneiros [...] criaram um ambiente
onde a imprevisibilidade fomenta maiores nveis de estoques locais e
demanda maiores tempos para a movimentao das cargas internacionais.
Foram notados pontos crticos nos procedimentos de gesto da
operao e nos sistemas de informao que so passveis de reformulao
para que o setor ganhe mais agilidade. Percebeu-se que o modelo brasileiro
de gesto da operao apresenta alta dependncia entre os fluxos fsico da
carga com o burocrtico; alm das etapas burocrticas perduram por longos
e variveis perodos de tempo (ponto crtico 1). O estreito vnculo entre fluxos
inibe o adiantamento das questes burocrticas chegada da carga
conteinerizada instalao alfandegada; induz a uma srie de etapas
sequenciais e encadeadas, que fomentam a falta de coordenao
operacional entre intervenientes (ponto crtico 2) e a ocorrncia de mltiplas e
excessivas inspees fsicas s cargas conteinerizadas (ponto crtico 3).
Por consequente, a falta de coordenao entre intervenientes (ponto
crtico 2) acaba sendo impactante no processo devido pluralidade dos
agentes e aos diversos momentos em que interferem no fluxo das cargas.
Ademais, a interveno desarticulada provoca ineficincias operacionais, tais
como a implementao de sistemas de informao desintegrados e com
distintos graus tecnolgicos (ponto crtico 5); repetibilidades burocrticas;
baixa cooperao e intercmbio de informaes; mltiplos inspecionamentos
fsicos s cargas (ponto crtico 3). A gesto de fronteira colaborativa, um
modelo idealizado e defendido por MCLINDEN, WIDDOWSON e DOYLE

159
(2011), sugere a criao de um agente centralizador das intervenes para a
articulao operacional e para o estabelecimento de metas com foco
logstico.
Deste modo, a ocorrncia de fiscalizaes em multiplicidade e em
excesso (ponto crtico 3) influenciada pelos pontos crticos 1 e 2, como
mencionado acima, e tambm pela existncia de mltiplos sistemas de
informao parcialmente integrados (ponto crtico 5), cuja desintegrao
desfavorece a atuao com base na anlise de risco e na troca de
informaes entre agentes. Complementarmente, o terceiro ponto crtico tem
seu efeito acentuado no processo devido incompatibilidade entre a
demanda fiscalizatria e seu atendimento pelos fiscais dos principais
intervenientes (MAPA, RFB e ANVISA) no porto de Santos (ponto crtico 4).
Foi notada inexistncia de polticas de contratao e trabalho restrito ao
horrio comercial. Entretanto, para a resoluo do caso, foi inicialmente
sugerido pela autora a otimizao da demanda fiscalizatria com melhores
tcnicas de anlise de risco para que, ento, fosse revisto e ampliado o
quadro de fiscais, visto que neste ltimo caso implica-se em maiores custos.
O uso de mltiplos sistemas de informao parcialmente integrados
(ponto crtico 5) sustentam a condio de ilhas tecnolgicas e induzem
repetibilidades documentais, procedimentos burocrticos exaustivos e a
manuteno de bases de dados desvinculadas. Dentre suas repercusses,
tambm dificultam para a atualizao e modificao dos dados registrados
nos sistemas de informao e nos documentos, sendo um agravante para a
liberao das cargas conteineirizadas e das embarcaes no porto de
Santos. Como exposto por NG, PADILHA, PALLIS (2013), a habilidade de
recintos alfandegados interioranos (portos secos ou CLIAs) competirem no
mercado internacional depende de suas capacidades de estabelecerem uma
movimentao eficiente das cargas e dos fluxos de informaes. Assim, o
ponto crtico 5 inibe o estabelecimento de um fluxo eficiente de informaes,
prejudicando na movimentao das cargas pelos recintos alfandegados
brasileiros (de zona primria ou secundria).
O Projeto Porto Sem Papel, em fase de implementao, embora
defendido como uma janela nica, no pode ser assim considerado, pois

160
ainda atende parte do trato burocrtico de importao ou exportao, mas
especfico no que tange gesto das embarcaes.
Notou-se, portanto, que os pontos crticos identificados nesta pesquisa
fomentam ou agravam-se uns aos outros, onde o primeiro foi observado
como o mais influente. Deste modo, aes que promovam o desvinculamento
entre os fluxos fsico e burocrtico e a reduo do caminho crtico dos
processos (remover a imprescindibildade entre as etapas burocrticas)
devem surtir efeitos positivos no fluxo das cargas tambm pelo fato de dirimir
a influncia dos pontos crticos 2, 3 e 5 nos processos.
A gesto com base no desvinculamento dos fluxos fsico e burocrtico
foi abordada pela literatura do Banco Mundial como parmetro fundamental
para a gesto de fronteira colaborativa, um modelo plausvel de aplicao
para o caso brasileiro. Ela tambm defende o controle virtual com base em
tcnicas mais apuradas de anlise de risco para diminuir as fiscalizaes
fsicas; a maior coordenao operacional entre agentes pblicos e privados; o
uso de um sistema nico de fronteira para subsidiar as anlises e os trmites
burocrticos.

161
6 CONSIDERAES FINAIS

6.1 Limitaes

1. Esta pesquisa teve, como base, os procedimentos operacionais

do Porto de Santos. As especificidades operacionais dos outros
portos

brasileiros

foram

muito

pouco

exploradas

nesta

pesquisa;

2. No foram tratados os procedimentos de importao ou

exportao das cargas a granel, que consiste num tipo de
mercadoria muito comum nos portos brasileiros e que
significativamente compem a balana comercial brasileira;
3. No foram tratadas as importaes NVOCC Non Vessel
Common Carrier.

6.2 Sugestes

1. Sugere-se a expanso desta pesquisa para a realidade de

outros portos organizados martimos, de tal forma a elucidar as
diferenas operacionais a fim de encontrar um modelo de
gesto nico;

2. Sugere-se o aprofundamento do estudo da gesto de fronteira

colaborativa, e de outros modelos de gesto, para delinear
estratgias desenvolvimentistas do setor.

162
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