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XL
INTRODUO
Os tericos da democracia so geralmente unnimes em considerarem que
uma mudana de regime no sentido da democratizao envolve trs perodos
distintos: (1) o fim de um regime autoritrio; (2) o estabelecimento de um
regime democrtico; (3) a consolidao de um regime democrtico1. Cada
um destes perodos influenciado por questes especficas e apresenta diferentes desafios, que podem sobrepor-se durante algum tempo. O presente
artigo focar, em particular, a ligao entre a mudana de regime e a poltica
externa, ou seja, o modo como o fim de um regime autoritrio e a ascenso
de um governo democrtico condicionam e influenciam a poltica externa.
Defenderei que a natureza de um governo interino no a principal varivel
para explicar as iniciativas de poltica externa, ou a ausncia das mesmas,
durante a administrao de um governo provisrio2. A sua natureza no explica
quais as decises de poltica externa tomadas nem o porqu dessas mesmas
decises.
Como abordagem alternativa explicao das iniciativas de poltica externa
durante uma mudana de regime, tomarei em considerao duas variveis. Em
primeiro lugar, procurarei estabelecer se a linha de poltica externa seguida no
perodo anterior mudana de regime era (ou no) considerada legtima nos
planos internacional e interno e se esta percepo ter mudado antes ou depois
* Universidade Lusada de Lisboa e revista Poltica Internacional.
** Este artigo foi publicado originalmente com o ttuto Regime change and foreign
policy: Portugal, Indonsia and the self-determination of East Timor, em 2002, na revista
Democratization. A verso aqui publicada foi revista e aprofundada.
1
Samuel P. Huntington, The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century,
(Norman, Universidade de Oklahoma, 1991, p. 35.
2
As expresses governo interino e provisrio sero utilizadas como sinnimos.
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da transio para a democracia. Em segundo lugar, tentarei identificar as avaliaes e estratgias individuais e colectivas que se verificaram durante a transio para a democracia. Conjuntamente, estas duas variveis determinam quais
as iniciativas de poltica externa tomadas, bem como o porqu das mesmas,
permitindo ainda compreender melhor por que razo determinadas decises de
poltica externa enfrentaram resistncia ou no chegaram sequer a ser tomadas.
A questo de Timor Leste constitui um bom estudo de caso por, pelo
menos, duas razes. Em primeiro lugar, comea e acaba com duas transies
para a democracia. A questo timorense surgiu na agenda internacional com
a transio portuguesa para a democracia, entre Abril de 1974 e Junho de
1976, e foi resolvida com a mudana de regime na Indonsia, entre Maio de
1998 e Outubro de 1999. Em segundo lugar, no que toca ao processo de
transio para a democracia, as experincias de Portugal e da Indonsia no
poderiam ser mais diferentes. A transio portuguesa ocorreu durante a guerra
fria, nos anos 70, enquanto a transio indonsia teve lugar no perodo ps-guerra fria, durante a dcada de 90. Portugal um pas catlico e a Indonsia
um pas maioritariamente muulmano. O primeiro um Estado europeu e o
segundo pertence ao Sudeste asitico. Em Portugal, a transio para a democracia ocorreu mediante um governo revolucionrio provisrio, ao passo que
a Indonsia teve um governo caretaker. Contudo, apesar das diferenas polticas, culturais, econmicas, sociais e religiosas entre os dois pases, a abordagem aqui desenvolvida descreve e explica as decises de poltica externa que
ambos tomaram relativamente a Timor Leste.
DA QUEDA DO AUTORITARISMO TRANSIO
PARA A DEMOCRACIA
O fim de um regime autoritrio pode ser explicado tomando em considerao dois nveis diferentes. Em primeiro lugar, h que avaliar o papel
desempenhado por factores internacionais na queda do regime. Os factores
internacionais, como o ambiente geo-estratgico3, a localizao geo-estratgica4, o contexto geopoltico5, a proporo de democracias6 e a presso
3
Geoffrey Pridham, The international dimension of democratization: theory, practice
and international comparisons, in Eric Herring e George Sanford (eds.), Building Democracy? The International Dimension of Democratization in Eastern Europe, Londres, Leicester
University Press, 1994, p. 7.
4
Philippe C. Schmitter, An introduction to Southern European transitions from
authoritarian rule Italy, Greece, Portugal, Spain, and Turkey, in Guillermo ODonnell,
Philippe C. Schmitter e Laurence Whitehead (eds.), Transitions from Authoritarian Rule:
Southern Europe, Baltimore, MD, Johns Hopkins University Press, 1986, p. 4.
5
Laurence Whitehead, Geography and democratic destiny, in Journal of Democracy,
vol. 10, n. 1, 1999, p. 75.
6
Adam Przeworski e Fernando Limongi, Democracy and development, in Axel Hadenius
(ed.), Democracys Victory and Crisis, Cambridge, Cambridge University Press, 1997, p. 194.
Paulo Gorjo
em causa o apoio das coligaes que servem de base ao regime11. Uma crise
requer normalmente ajustamentos de poltica, que podem ter consequncias
para os interesses dos grupos que apoiam o regime. Por vezes, estes grupos
esto tambm a sofrer os efeitos da crise. Por conseguinte, a recusa de
implementao de uma mudana de poltica tambm no ser favorvel aos
seus interesses. Se o regime autoritrio se revelar incapaz de resolver o problema, os grupos mais afectados comearo, mais cedo ou mais tarde, a
distanciar-se do regime. Em alguns casos de colapso de um regime autoritrio,
a populao comea a dar sinais de contestao e o mais provvel que as
potenciais divises no governo se tornem manifestas. Nesta fase, a manuteno do regime est j em risco. A mobilizao popular implicar custos mais
elevados para o restabelecimento da ordem e aumentaro as presses com
vista a que se chegue a um qualquer tipo de soluo para o problema. Em
muitos casos, a liberalizao encorajar reivindicaes de uma democratizao
completa, o que elevar os custos da resoluo do problema.
Em suma, a queda de um regime autoritrio comea com uma situao de
crise desencadeada por factores internos ou externos e geralmente acompanhada por uma crescente mobilizao popular, a qual, por seu turno, conduzir
desunio do regime12. Mais cedo ou mais tarde, a no ser que se verifique
um golpe militar, o governo autoritrio depois de avaliar os custos e os
benefcios acabar por transferir o poder poltico para um novo regime.
A queda do regime autoritrio seguida pela transio para a democracia.
Uma transio o intervalo entre um regime poltico e outro13. Por outras
palavras, uma transio ocorre depois de ter sido desencadeado um processo
de dissoluo de um regime autoritrio e termina com a instalao de um
qualquer tipo de democracia, o regresso a uma qualquer forma de poder
autoritrio, ou a emergncia de uma alternativa revolucionria14. Os processos que conduzem transio para a democracia no so sempre os mesmos.
Um autor distingue trs categorias principais transformao, substituio e
transplacement15. Um outro divide-os entre reforma e ruptura16. Uma terceira
classificao distingue entre transaco, queda/colapso e extrication17 .
10
11
Stephen Haggard e Robert R. Kaufman, The Political Economy of Democratic
Transitions, Princeton, Princeton University Press, 1995.
12
Robert H. Dix, The breakdown of authoritarian regimes, in Western Political
Quarterly, vol. 35, n. 4, 1982, pp. 568-569.
13
ODonnell e Schmitter, op. cit., p. 6.
14
Id., ibid.
15
Huntington, op. cit., p. 114.
16
Juan J. Linz, Crisis, breakdown, and reequilibration, in Juan J. Linz e Alfred Stepan
(eds.), The Breakdown of Democratic Regimes: Crisis, Breakdown, and Reequilibration,
Baltimore, MD, Johns Hopkins University Press, 1978, p. 35.
17
Donald Share e Scott Mainwaring, Transitions through transaction: democratization
in Brazil and Spain, in Wayne A. Selcher (ed.), Political Liberalization in Brazil: Dynamics,
Dilemmas, and Future Prospects, Boulder, CO, Westview Press, 1986, pp. 177-179.
Reforma
Transaco
Substituio
Ruptura
Queda/colapso
Transplacement
Extrication
Governos caretaker
Governos provisrios
revolucionrios
Governos interinos em
partilha de poder
18
Allison K. Stanger, Democratization and the international system: the foreign policies
of interim governments, in Yossi Shain e Juan J. Linz (eds.), Between States: Interim
Governments and Democratic Transitions, Cambridge, Cambridge University Press, 1995, p. 256.
19
O autor deste artigo acrescenta lista uma quarta categoria possvel: governos interinos
internacionais. Este tipo de governo no ser objecto de anlise no presente artigo. Os
governos interinos em partilha de poder sero tambm de interesse secundrio neste estudo.
20
Yossi Shain e Juan J. Linz (eds.), Between States: Interim Governments and Democratic
Transitions, Cambridge, Cambridge University Press, 1995, p. 5.
21
Id., ibid.
22
Id., ibid.
23
Este quadro adaptado de Huntington, op. cit., p. 144.
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Cada um destes autores avalia de modo diferente a poltica externa do
regime autoritrio extinto. Como fez notar um autor, os governos caretaker
enfrentam um dilema nico na formulao de uma agenda internacional
durante o perodo interino. As polticas externas da ordem autoritria
anterior so, para todos os efeitos prticos, criaes dos actuais
caretakers. Embora a renncia a tais polticas possa promover a tarefa de
consolidao da democracia, uma tal ruptura nas relaes internacionais
do Estado minaria tambm a legitimidade do governo interino. Consequentemente [] pouco provvel que os governos interinos caretaker
promovam grandes iniciativas de poltica externa antes das primeiras
eleies, especialmente nos casos em que os militares administram a
transio ou constituem uma poderosa fora independente na poltica da
transio24.
A situao diferente da que se observa nos governos provisrios revolucionrios, j que estes
costumam assumir o poder num momento em que o regime autoritrio
conduziu j o navio do Estado a uma profunda crise internacional. Frequentemente, a nao est em guerra aquando da revoluo, e os factores
sistmicos servem de catalisador mudana revolucionria. Os governos
interinos [] [tm em comum] a promoo de uma reorientao radical
da poltica externa do ancien rgime25.
Os governos interinos em partilha de poder adoptam uma poltica externa
que primeira vista parece igual anterior, mais do que uma ponte para uma
nova ordem26. De acordo com estas anlises, cada tipo-ideal reflecte um
equilbrio de poder entre os principais actores e isto bastante evidente nas
suas agendas polticas internas e internacionais. Como se segue do acima
mencionado, o processo que conduz ao afastamento das anteriores elites
autoritrias oferece por vezes incentivos mudana da poltica externa. Por
outras palavras, a natureza do governo interino reflecte o tipo de regime de
transio e isto conduzir a opes especficas de poltica externa. De certo
modo, este argumento reflecte a existncia de um certo tipo de determinismo.
Contudo, os governos interinos que se verificaram em Portugal entre
Abril de 1974 e Junho de 1976 e na Indonsia entre Maio de 1998 e Outubro
de 1999 no esto em total conformidade com esta descrio e explicao.
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benefcios significativos com custos reduzidos, pelo que no h razes para
a alterar. Pelo contrrio, uma poltica considerada ilegtima tanto no plano
interno como internacional apresenta custos elevados e benefcios reduzidos.
De um ponto de vista racional, as razes para que um governo mantenha tal
opo so escassas ou mesmo inexistentes.
Contudo, quando se trata de uma poltica considerada ilegtima no plano
internacional e legtima no plano interno ou ilegtima internamente e
legtima internacionalmente , o caso muda de figura. Em tais circunstncias, h custos inevitveis a tomar em considerao, mas tambm benefcios
importantes. Saber que determinada poltica ilegtima no significa que no
valha a pena implement-la. Se os custos envolvidos so considerados pouco
importantes, o governo possuir incentivos para manter essa linha de orientao de poltica externa. Por outro lado, se a manuteno de uma determinada linha poltica implica custos elevados, o governo ter mais incentivos
para proceder sua alterao.
Os custos de uma poltica externa ilegtima podem variar. Entre outras
possibilidades, um governo pode enfrentar a condenao poltica internacional sem mais consequncias polticas, o impacto das resolues das Naes
Unidas, sanes econmicas, ou a guerra. Internamente, e na pior das hipteses, pode enfrentar um grau de agitao social e de diviso poltica da elite
que ponha em risco a sobrevivncia do regime. Habitualmente, a natureza
repressiva dos regimes autoritrios permite-lhes lidar com as crticas internas
atravs de propaganda incontestada. O factor que, com maior probabilidade,
ir persistir ser o da condenao internacional. Em contrapartida, os governos democrticos so limitados pela falta de legitimidade, nomeadamente
entre a opinio pblica. Em particular, as questes de poltica externa que
vo contra o bem-estar e estabilidade internos tm o potencial de chamarem
a ateno do pblico em geral e de mobilizarem a opinio pblica27.
Quando implementam, em benefcio dos seus interesses, uma poltica externa considerada internacionalmente ilegtima, os governos autoritrios defendem-se geralmente de duas maneiras paralelas. Uma considerando as crticas
internacionais uma inaceitvel violao da sua soberania nacional. A outra
demonstrando que ainda se consideram (e os outros Estados) subordinados
regra em questo. Em alguns casos, o Estado pode negar a ocorrncia de
quaisquer violaes [] [ou] pode admitir que ocorreu uma infraco, mas
justifica-a alegando um qualquer princpio de importncia capital28. Seja qual
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Em consequncia, h uma forte probabilidade de as iniciativas de poltica
externa incidirem sobre as questes que, de acordo com as avaliaes e
estratgias tanto individuais como colectivas, sejam consideradas mais favorveis ou mais onerosas. Por outras palavras, quando existe acordo quanto
a um resultado desejvel comum. O contrrio tambm pode ser verdadeiro.
H menos probabilidades de uma mudana de poltica ser implementada
quando os actores individuais e colectivos no chegam a acordo quanto ao
resultado desejado. Desse modo, durante a transio para a democracia, a
probabilidade de uma mudana de poltica externa elevada numa situao
de 3 + 4, moderada numa situao de 1 + 4 e 3 + 2 e reduzida numa situao
de 1 + 2:
18
29
Nuno G. Monteiro e Antnio Costa Pinto, Cultural myths and Portuguese national
identity, in Antnio Costa Pinto (ed.), Modern Portugal, Palo Alto, CA, The Society for
the Promotion of Science and Scholarship, 1998.
30
Maria Fernanda Rollo, Salazar e a construo europeia, in Penlope, n. 18, 1997,
pp. 51-76.
31
Jos Medeiros Ferreira, Caractersticas histricas da poltica externa portuguesa entre
1890 e a entrada na ONU, in Poltica Internacional, vol. 1, n. 6, 1993, p. 144.
32
Kenneth Maxwell, Portugal: a neat revolution, in The New York Review of Books,
vol. 21, n. 10, 1974, p. 17.
19
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A situao agravar-se-ia, tanto a nvel internacional como interno, na
dcada de 60. Em parte devido estrutura bipolar de rivalidade entre as duas
superpotncias, Portugal no fora aceite como membro das Naes Unidas
em 1946. A adeso portuguesa ocorreria apenas em 14 de Dezembro de
1955. Alm disso, em 1959, as Naes Unidas voltariam a aceitar novos
membros, mas desta feita muitos deles eram pases africanos e asiticos.
Esta deciso constituiu uma causa internacional prxima para o colapso do
regime. Estes Estados soberanos eram ex-colnias e a sua adeso s Naes
Unidas fez aumentar a presso internacional sobre a poltica colonial do
regime autoritrio portugus. Logo que Portugal se tornou membro das
Naes Unidas, o secretrio-geral da ONU quis saber se Lisboa possua
territrios nas condies referidas no artigo 73 da Carta das Naes Unidas.
Por outras palavras, o secretrio-geral queria saber se Portugal administrava
territrios cujos povos no tinham ainda alcanado uma forma plena de autogoverno. O governo autoritrio respondeu que Portugal no possua territrios sob a jurisdio do artigo 73. De acordo com a concepo do governo,
Portugal no possua colnias, j que era um Estado unitrio do qual faziam
parte os territrios ultramarinos. A defesa da chamada estrutura de Estado
unitrio assentava principalmente em argumentos jurdicos e histricos.
Porm, com a oposio da Unio Sovitica e dos membros africanos e
asiticos das Naes Unidas, este argumento foi contestado. A primeira
vitria dos opositores deu-se em 12 de Dezembro de 1959, data em que a
Assembleia Geral das Naes Unidas aprovou a Resoluo n. 1467 (XIV),
estabelecendo uma comisso especial para clarificar o artigo 73 da Carta das
Naes Unidas. A Assembleia Geral das Naes Unidas constituiu o melhor
recurso diplomtico dos opositores para criticarem a recusa portuguesa em
seguir o movimento de descolonizao universal. O passo seguinte ocorreu
a 14 e 15 de Dezembro de 1960, com a aprovao das Resolues n.os 1514
(XV), 1541 (XV) e 1542 (XV) da Assembleia Geral das Naes Unidas, que
ajudariam a decidir o destino dos territrios ultramarinos portugueses33.
Entre 1960 e 1973, o Conselho de Segurana e a Assembleia Geral das
Naes Unidas aprovariam 173 resolues condenando a poltica portuguesa
relativamente aos territrios ultramarinos34. Com o passar do tempo tornou-se evidente que, mais cedo ou mais tarde, Portugal teria de permitir a autodeterminao das suas colnias, j que a presso internacional no cessaria.
Os primeiros confrontos militares em Angola, em 1961, constituram
uma outra causa interna prxima para a queda do regime autoritrio. Entre
20
33
Fernando Martins, A poltica externa do Estado Novo, o ultramar e a ONU: uma
doutrina histrica-jurdica (1955-1968), in Penlope, n. 18, 1997, pp. 189-206.
34
Jos Calvet de Magalhes, Portugal e as Naes Unidas: A Questo Colonial (1955-1974), Lisboa, Instituto de Estudos Estratgicos e Internacionais, 1996, p. 33.
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plcida graves problemas sociais e econmicos. A eroso da coligao
era uma resposta directa percepo de que o Estado corporativo se
tinha tornado um obstculo aos grandes interesses econmicos que anteriormente alimentara39.
No fim de contas, em 1973, 48% das exportaes portuguesas foram
enviadas para a CEE [Comunidade Econmica Europeia], 15% para os territrios ultramarinos; 45% das importaes de Portugal provinham da CEE,
10% dos territrios ultramarinos40. De um ponto de vista estritamente econmico, os territrios ultramarinos, mais do que um bem, eram um fardo.
Aps os malogrados esforos de liberalizao de Marcello Caetano nos
anos 70, o governo autocrtico estava muito perto do fim. Uma razo
internacional imediata foi o choque do petrleo de 1973. Os EUA tinham
pressionado Portugal a autorizar a utilizao da Base das Lajes, nos Aores,
durante o conflito de Yom Kippur entre Israel e os pases rabes. Durante
o choque do petrleo, os Estados rabes aproveitaram a oportunidade para
uma retaliao econmica contra Lisboa. Em consequncia, a economia
portuguesa foi gravemente afectada pelo choque petrolfero.
Contudo, o principal detonador da mudana de regime foi de carcter
interno. A causa interna imediata mais importante que explica o timing do
golpe foi uma deciso tomada pelo governo autoritrio relativamente estrutura da carreira militar. Devido a faltas de homens nas foras armadas
portuguesas, o regime autocrtico decretou, em Fevereiro de 1973, que, para
aqueles que operavam satisfatoriamente no campo de batalha, todo o seu
tempo de servio contaria para a antiguidade. O decreto poderia at permitir
aos recrutas ultrapassar os oficiais de carreira41. Esta lei era a ltima coisa
que os oficiais mais jovens estavam dispostos a aceitar. Se bem que, posteriormente, o governo tivesse tomado em considerao as suas queixas,
anulando a deciso, este episdio convenceu-os da necessidade de uma
mudana de regime. Consequentemente, os membros do MFA reunir-se-iam
secretamente em 9 de Setembro de 1973, em vora, em 6 de Dezembro de
1973, em Lisboa, e em 1 de Dezembro de 1973, em bidos. As trs reunies
conduziram a um crescente alargamento das exigncias. Na primeira cimeira,
o objectivo dos militares era a rejeio da deciso governamental; no segundo
encontro, os contestatrios desejavam j a reconsiderao da guerra colonial
e um aumento dos seus salrios; finalmente, na ltima reunio traaram-se
39
22
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visita a Dli em Outubro de 1974. Esta perspectiva parece ter sido particularmente popular entre as altas patentes militares, alguns socialistas e os partidos
da ala direita43.
Outros favoreciam a autodeterminao imediata e incondicional dos territrios ultramarinos. Para estes, a autodeterminao tinha apenas uma interpretao, que era a independncia. Era esta a opinio dos oficiais de mais
baixa patente e dos partidos polticos da ala esquerda, os comunistas, bem
como alguns socialistas. Um slogan poltico muito popular na poca era nem
mais um soldado para as colnias. A sociedade portuguesa estava cansada de
treze anos de guerra e este contexto explica em parte por que razo havia to
poucos soldados portugueses em Timor Leste em 1974-1975.
Em Abril de 1974, o programa oficial do MFA no se revelava claro
quanto ao futuro dos territrios do ultramar, um facto que reflecte de modo
exemplar as divises internas dos militares relativamente a esta questo.
sabido que Spnola no aceitava a incluso da palavra autodeterminao
no documento original. O programa era suficientemente vago para acomodar
os interesses dos que desejavam reconhecer imediatamente a independncia
das colnias, bem como daqueles que defendiam uma transio gradual para
a autodeterminao antes da definio de um estatuto poltico definitivo.
O programa do MFA sublinhava que a soluo para as guerras do ultramar
[era] poltica e no militar e declarava a necessidade de uma poltica
ultramarina que [pudesse] conduzir paz44. O documento no fazia qualquer referncia autodeterminao. Ainda assim, a 27 de Julho de 1974, o
II Governo Provisrio de Portugal tornou pblica a Lei n. 7/74, que reconhecia a autodeterminao como uma possvel soluo para as guerras coloniais. Este facto reflectia a consolidao do poder do MFA. O II Governo
Provisrio era mais influenciado e condicionado pelos sectores militares
prximos do MFA e pelos comunistas do que por Spnola e pelos conservadores. O breve perodo de controlo dos militares conservadores tinha
terminado45. A ascenso dos comunistas e dos militares de patente mais
24
43
Trata-se, obviamente, de um tipo-ideal. Por vezes, as linhas so menos claras. Por
exemplo, havia oficiais de alta patente que se encontravam mais prximos dos argumentos
avanados pelos comunistas era o caso do segundo presidente de Portugal aps o golpe
de Estado, Costa Gomes. Ainda assim, verificavam-se, de um modo geral, divises bastante
claras entre os oficiais de alta patente e os de patente inferior, bem como entre os partidos
polticos de esquerda e os de direita, relativamente ao mtodo e ao timing da autodeterminao
dos territrios ultramarinos.
44
Francisco A. Riscado, Paula Vicente, Joo Goulo de Melo e Carlos S. C. Pecorelli,
Relatrio da Comisso de Anlise e Esclarecimento do Processo de Descolonizao de Timor,
Lisboa, Presidncia do Conselho de Ministros, 1981, p. 25.
45
Lawrence S. Graham, The military in politics: the politicization of the Portuguese
armed forces, in Lawrence S. Graham e Harry M. Makler (eds.), Contemporary Portugal
The Revolution and Its Antecedents, Austin, University of Texas Press, 1979, p. 221.
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nador a Lisboa logo que fosse conveniente. Alves Aldeia deixou Dli em Julho
de 1974 e, aps o seu regresso a Lisboa, foi afastado do cargo que ocupava.
Entretanto, foi nomeado um novo comando militar em Timor Leste, o qual
seria tambm governador interino at nomeao do sucessor de Aldeia.
Devido baixa prioridade que Timor Leste representava para Lisboa, o futuro
governador, Lemos Pires, s chegaria a Dli em 18 de Novembro de 1974
ou seja, sete meses depois do golpe militar em Portugal48.
Este facto revela no apenas a baixa prioridade que Timor Leste representava para Lisboa, mas tambm a instabilidade poltica, econmica e militar que
se fez sentir em Portugal entre Abril de 1974 e Junho de 1976. Mas, mais
importante ainda, a deciso de permitir a autodeterminao dos territrios
ultramarinos revela as avaliaes e estratgias colectivas dos capites que
tinham estado por detrs do golpe de Estado. Eram estes militares que, mais
do que ningum, pagavam os custos de uma guerra considerada intil e
impossvel de vencer. A sua deciso de permitirem um rpido caminho para
a independncia dos territrios ultramarinos era tambm entendida como a
vontade da maioria da populao portuguesa. Alm disso, os principais grupos
econmicos portugueses no tinham interesses vitais nesses territrios. De
facto, tambm eles desejavam o fim das guerras coloniais. Por conseguinte,
concorreram para essa deciso diversos factores internacionais e internos. O
facto explica por que razo, no obstante a natureza revolucionria dos governos provisrios, s esta questo da poltica externa portuguesa registou uma
sbita mudana. Por exemplo, apesar do controlo comunista do governo
e da guerra fria , Portugal no abandonou a NATO. No houve uma avaliao individual ou colectiva suficientemente poderosa para tanto. Contudo, a
necessidade de descolonizar foi aceite pelos principais actores. As divises
internas incidiam sobretudo sobre o procedimento a seguir.
O COLAPSO DO AUTORITARISMO INDONSIO
A transio para a democracia na Indonsia, em 21 de Maio de 1998, e a
nomeao de Bacharuddin Jusuf Habibie como o novo presidente do pas puseram fim aos trinta e trs anos de poder autoritrio de Suharto (1965-1998).
Durante o processo de transio para a democracia, que ocorreu entre Maio de
1998 e Outubro de 1999, semelhana do que ocorrera em Portugal em 1975-1976, a Indonsia comeou tambm a reavaliar algumas questes de poltica
externa e a repensar a sua identidade nacional. Um primeiro sinal deste processo
conduziria ao fim da presena imperial da Indonsia em Timor Leste.
26
48
49
Robert Dahl, Polyarchy: Participation and Opposition, New Haven, CT, Yale
University Press, 1971.
50
Em Abril de 1999, a polcia foi separada das foras armadas. Estas ltimas tornaram-se a fora militar nacional indonsia (Tentara Nasional Indonesia, ou TNI).
51
Michael Vatikiotis, Indonesian Politics under Suharto: Order, Development and
Pressure for Change, Londres, Routledge, 1993, p. 144.
27
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rumores em Jacarta. O regime apresentava muitas caractersticas sultnicas, como um autor as definiu e, em tais situaes, a sucesso sempre
complexa52. De facto, em parte devido sua natureza sultnica, os problemas enfrentados pelo regime autoritrio nos incios dos anos 90 persistiriam
at ao final da dcada.
A crise financeira asitica de 1997-1998 constituiu uma importantssima
causa prxima internacional para o colapso do regime53. Em 2 de Julho de
1997, o baht tailands foi autorizado a entrar num regime de taxa flutuante.
Em 11 de Julho, as Filipinas tomaram a mesma deciso. Em 14 de Agosto,
a vtima seguinte foi a rupia indonsia. No obstante o forte e robusto
crescimento econmico, bem como os indicadores financeiros e econmicos
favorveis e as bases slidas, Suharto enfrentaria em breve os seus ltimos dias no poder. Uma vez que o argumento mais importante por detrs
da legitimidade do regime autoritrio era o seu desempenho econmico,
qualquer instabilidade nesse domnio constitua uma ameaa ao futuro do
governo autocrtico.
Os trs acordos sucessivos com o Fundo Monetrio Internacional (FMI)
no lograram aliviar a crise econmica. O FMI e Suharto partilham parte da
responsabilidade. Como fez notar um autor, o FMI carecia de uma expertise
sobre a Indonsia adequada profundidade da interveno que procurou
realizar54. Para agravar a situao, Suharto no avaliou adequadamente a
seriedade do FMI, acreditando que podia evitar perdas significativas para a
sua famlia e amigos55. Estava muito longe da verdade, como viria a descobrir. Suharto seria forado a aceitar o primeiro pacote de condies do
FMI em 31 de Outubro de 1997. O acordo (a carta de intenes) constitua
o maior pacote de ajuda jamais negociado, trazendo consigo os muito necessrios fundos estrangeiros: 23 mil milhes de dlares com uma segunda linha
de assistncia adicional de 20 mil milhes. Suharto teve de aceitar cortes
nas despesas do governo e o encerramento de bancos profundamente
endividados56. Porm, este acordo no resolveu os problemas financeiros
28
52
H. E. Chehabi e Juan J. Linz, A theory of sultanism 1: a type of nondemocratic rule,
in H. E. Chehabi e Juan J. Linz (eds.), Sultanistic Regimes, Baltimore, MD, Johns Hopkins
University Press, 1998, p. 7.
53
Stephen Haggard, The Political Economy of the Asian Financial Crisis, Washington,
D. C., Institute for International Economics, 2000, pp. 65-70 e 114-24, e Hal Hill, The
Indonesian Economy in Crisis: Causes, Consequences and Lessons, Singapura, Institute of
Southeast Asian Studies, 1999.
54
John Bresnan, The United States, the IMF, and the Indonesian financial crises, in
Adam Schwarz e Jonathan Paris (eds.), The Politics of Post-Suharto Indonesia, Nova Iorque,
Council on Foreign Relations Press, 1999, p. 88.
55
Id., ibid.
56
Id., ibid., p. 91.
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Stanley Ross, proferiu alguns cautelosos comentrios pblicos e evitou qualquer interferncia nos assuntos polticos indonsios. Contudo, a 20 de Maio
de 1998, a secretria de Estado norte-americana, Madeleine Albright, afirmou
que Suharto tinha a oportunidade para um acto histrico de Estado um
acto que [poderia] preservar o seu legado como o homem que no s
conduzira o seu pas, como tambm possibilitara a sua transio democrtica61. Por outras palavras, Suharto devia abandonar o poder. No dia seguinte, a nova ordem tinha acabado. Posteriormente, Suharto declararia que
tinha sido uma potncia estrangeira [que] [o] forara a resignar, embora
se recusasse a nomear o pas62. Como se depreende da situao atrs descrita, este comentrio est longe da verdade dos factos. O colapso do
autoritarismo ocorreu em consequncia de diversos factores internacionais e
internos.
Entre Julho de 1997 e Maio de 1998, Suharto viu-se impossibilitado de
recorrer aos dois argumentos de legitimidade que sustentavam o seu regime:
a estabilidade e o desenvolvimento econmico. Esta crise de legitimidade,
desencadeada pela crise financeira asitica, conduziria a uma gradual
politizao da prpria crise indonsia, um processo que atingiria o auge em
Maio, com os aumentos dos combustveis e as manifestaes estudantis e
subsequentes tiroteios. Incapaz de resolver a crise de legitimidade do regime,
Suharto foi forado a abrir o caminho transio para a democracia.
A TRANSIO DA INDONSIA PARA A DEMOCRACIA
E TIMOR LESTE
Na altura em que ocorreu a transio de regime no estavam ainda
plenamente amadurecidas as condies necessrias para uma mudana de
poltica relativamente a Timor Leste. No plano interno, e no obstante o
facto de ser considerada ilegtima internacionalmente, a poltica seguida pela
Indonsia continuava a ser vista por muitos como legtima (3 + 2). O facto
explica as dificuldades que Habibie enfrentou ao procurar impor uma mudana de poltica, se bem que alguns membros das elites defendessem a necessidade de mudar a linha poltica anteriormente seguida por Suharto.
Durante a transio para a democracia, a deciso do governo interino de
B. J. Habibie de permitir a autodeterminao de Timor Leste e os eventos que
se seguiram foram sobretudo o resultado de dois factores principais. Em
primeiro lugar, a percepo de que, internacionalmente, a poltica seguida era
61
62
30
1999.
Bresnan, p. 100.
Foreign power made me quit, says Suharto, in The Straits Times, 28 de Janeiro de
p.
John G. Taylor, East Timor: The Price of Freedom, Londres, Zed Books, 1999,
XVII.
64
Dewi Fortuna Anwar, The East Timor crisis: an Indonesian view, in Bruce Brown
(ed.), East Timor The Consequences, Wellington, New Zealand Institute of International
Affairs, 2000, p. 20.
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gerais, Timor Leste permitiria a Habibie mostrar interna e internacionalmente a sua dedicao aos novos valores democrticos.
Inicialmente, Habibie procurou chegar a estes resultados mediante a proposta de uma autonomia alargada para Timor Leste. Devido recusa portuguesa de aceitar este estatuto poltico como o definitivo, Habibie decidiu
autorizar uma consulta popular. Esta possibilidade foi discutida e aprovada
pelo governo em Janeiro de 1999. Em consequncia, permitiu-se aos
timorenses votar e tornar manifesto se aceitavam ou rejeitavam a proposta
de uma autonomia alargada. Se a populao timorense rejeitasse a proposta
de autonomia de Habibie, o presidente aconselharia os futuros delegados da
sesso de Outubro/Novembro da Assembleia Consultiva Popular (Majelis
Permusyawaratan Rakyat, ou MPR) a anular o decreto de 1976 que integrava Timor Leste na Indonsia. Ao estabelecer este procedimento, Habibie
visava garantir dois objectivos. Em primeiro lugar, reduziria imediatamente a
presso internacional contra o seu governo relativamente questo de Timor
Leste. Em segundo lugar, se a deciso final fosse tomada pela MPR, o
presidente estaria parcialmente protegido contra eventuais acusaes de ter
tomado decises que ultrapassavam os seus poderes constitucionais65.
Este procedimento revelou tambm uma ausncia de consenso nacional.
A instituio mais poderosa que se opunha a esta proposta era o Exrcito
Nacional Indonsio (Tentara Nasional Indonesia, ou TNI). O comandante
do TNI e ministro da Defesa, Wiranto, afirmaria mais tarde que os militares
no tinham sido consultados antes da tomada de deciso. Embora tal seja
altamente improvvel66, esta declarao constitui, no obstante, um bom
exemplo da discordncia dos militares relativamente deciso de Habibie.
Razes polticas, econmicas e morais explicam esta divergncia. Politicamente, o TNI via no referendo popular um possvel rastilho para a desintegrao territorial da Indonsia67. De acordo com a avaliao dos militares, uma
consulta popular em Timor Leste abriria um precedente que desencadearia um
efeito de domin. Caso se realizasse um referendo em Timor Leste, era
altamente provvel que Aceh e Irian Jaya, pelo menos, exigissem o mesmo
processo. De facto, e apesar dos seus diferentes passados coloniais, a consulta
populao timorense conduziria ao ressurgimento de reivindicaes separatistas por parte de Aceh e Irian Jaya. Economicamente, um Timor Leste
independente implicaria o fim dos monoplios comerciais associados s altas
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65
Joaquim Trigo de Negreiros, Timor-Leste e a Indonsia: laboratrio e espelho das
contradies de um regime de transio, in Poltica Internacional, vol. 3, n. 19, 1999,
p. 187.
66
Taylor, p. XIX.
67
Robert Cribb, Not the next Yugoslavia: prospects for the desintegration of Indonesia,
in Australian Journal of International Affairs, vol. 53, n. 2, 1999, pp. 169-178.
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deu voluntariamente um sinal errado quanto s intenes da populao
timorense relativamente ao sentido do seu voto na futura consulta popular.
A 30 de Agosto de 1999, 98% dos timorenses recenseados exerceram o
seu direito de voto. Uma esmagadora maioria de 78,5% (344 580 votos)
rejeitou a proposta de autonomia especial, exprimindo assim o seu desejo de
iniciar a transio para a independncia. Apenas 21,5% dos timorenses (94
388) votaram a favor da autonomia especial e da manuteno para Timor Leste
do estatuto de provncia da Indonsia. provvel que o nmero de timorenses
que desejavam permanecer na Indonsia tivesse sido ainda menor se as campanhas de intimidao perpetradas pelas milcias antes da consulta popular no
se tivessem verificado. A questo, contudo, que uma parte da populao
timorense desejava que Timor Leste continuasse a ser uma provncia da
Indonsia. O anncio dos resultados do referendo desencadearia uma poltica
de terra queimada organizada pelos militares e executada por grupos de
milcias que visavam garantir duas coisas diferentes. Politicamente, Timor
Leste serviria de exemplo sobre o que poderia acontecer em Aceh e Irian Jaya
caso estas provncias insistissem na independncia. Economicamente, j que
Timor Leste iria separar-se da Indonsia, ento f-lo-ia sem quaisquer infra-estruturas de relevo, exactamente tal como o territrio se encontrava em
1975.
As estratgias internas e internacionais de Habibie fracassaram completamente e ele no chegaria a ser o primeiro presidente da Indonsia eleito
democraticamente. Constrangida por presses internacionais, a Indonsia
seria forada a aceitar o resultado dos votos72. Inevitavelmente, em 19 de
Outubro de 1999, a MPR sancionou o resultado da consulta popular e, a 28
do mesmo ms, o embaixador indonsio nas Naes Unidas, Makarim
Wibisono, entregaria ao secretrio-geral das Naes Unidas, Kofi Annan,
uma carta que punha oficialmente fim s pretenses legais de Jacarta relativas ao territrio de Timor Leste.
De facto, desde o fim do regime de Suharto, a nica mudana importante
de poltica externa diz respeito anterior poltica ilegtima seguida em Timor
Leste. De um modo geral, a poltica externa da Indonsia continua a ser
convencional e a estar em grande medida (mas no inteiramente) em continuidade com o regime da nova ordem73.
CONCLUSES
A natureza dos governos interinos no a principal varivel que explica
as mais importantes iniciativas de poltica externa. A legitimidade interna e
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