Estado Español. Comunidades Autónomas

Temario General de la ESTT - OEP 2011
Grupo de Materias Generales

Elaborado en 2011
TEMA 18
EL ESTADO ESPAOL COMO ESTADO COMPUESTO. LAS COMUNIDADES
AUTONOMAS. NATURALEZA. ORGANIZACIN POLITICA Y ADMINISTRATIVA.
LA DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS ENTRE LAS ADMINISTRACIONES
PBLICAS. COMPETENCIAS EXCLUSIVAS, COMPARTIDAS, CONCURRENTES,
DE DESARROLLO Y EJECUCIN. RELACIONES DE COOPERACIN Y
COLABORACIN ENTRE ADMINISTRACIONES.
1. EL ESTADO ESPAOL COMO ESTADO COMPUESTO.

2. LAS COMUNIDADES AUTONOMAS.
2.1. Formacin de las Comunidades Autnomas.
2.2. Estatutos de Autonoma.
3. NATURALEZA.
4. ORGANIZACIN POLTICA Y ADMINISTRATIVA.
4.1 Organizacin poltica.
4.2 Organizacin administrativa.
5. LA DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS ENTRE LAS ADMINISTRACIONES
PBLICAS.
5.1 Distribucin de competencias entre el Estado y las CCAA.
5.2 Supletoriedad del derecho estatal.
5.3 Control de la actividad de las CCAA.
6. COMPETENCIAS EXCLUSIVAS, COMPARTIDAS, CONCURRENTES, DE
DESARROLLO Y EJECUCIN.
6.1 Competencias exclusivas y compartidas.
6.2 Competencias concurrentes.
6.3 Competencias de desarrollo.
6.4 Competencias de ejecucin.
7.
RELACIONES
DE
ADMINISTRACIONES.
Autor:
Justiniano Redondo Bermejo
COOPERACION
COLABORACIN
ENTRE
Tema 18. Pgina 1 de 26

Elaborado en 2011
1. EL ESTADO ESPAOL COMO ESTADO COMPUESTO
El Estado Espaol ha sido calificado por el Tribunal Constitucional en numerosas

sentencias como de Estado compuesto. Con ello, se hace referencia al particular
diseo que realiza la constitucin de la distribucin de competencias entre los
diversos entes territoriales configurados constitucionalmente.
Segn ha recogido el Tribunal Constitucional en numerosas sentencias, la
Constitucin prefigura una distribucin vertical del poder pblico entre entidades de
distinto nivel que son fundamentalmente el Estado, titular de la soberana; las
Comunidades Autnomas, caracterizadas por su autonoma poltica, y las provincias
y municipios, dotadas de autonoma administrativa de distinto mbito (STC 32/1981).
De este modo, la Constitucin ha instaurado un Estado complejo, en el que el
ejercicio de las funciones estatales se encomienda tanto a las instituciones
generales del Estado como a las Comunidades Autnomas, dotadas de autonoma
poltica que son expresin del derecho a la autonoma de las nacionalidades y
regiones que integran la Nacin espaola (STC 119/1992).
A este respecto sealar que La CE en su artculo 1.2 establece que La soberana
nacional reside en el pueblo espaol del que emanan todos los poderes del
Estado Asimismo en su artculo 2 establece que "La Constitucin se fundamenta
en la indisoluble unidad de la Nacin espaola, patria comn e indivisible de todos
los espaoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonoma de las
nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.
De este modo, segn el Tribunal Constitucional, la estructuracin del poder del
Estado se basa en el principio de unidad, fundamento de la propia Constitucin, y
en los de autonoma y solidaridad. La Constitucin parte de la unidad de la Nacin
espaola que se constituye en Estado social y democrtico de Derecho, cuyos
poderes emanan del pueblo espaol en el que reside la soberana nacional. Esta
unidad se traduce as en una organizacin -el Estado- para todo el territorio nacional.
Pero los rganos generales del Estado no ejercen la totalidad del poder
pblico, porque la Constitucin prev, con arreglo a una distribucin vertical de
poderes, la participacin en el ejercicio del poder de entidades territoriales de
distinto rango, tal como se expresa en el art. 137 de la Constitucin al decir que "el
Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las
Comunidades Autnomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de
autonoma para la gestin de sus respectivos intereses.
El precepto transcrito refleja una concepcin amplia y compleja del Estado,
compuesto por una pluralidad de organizaciones de carcter territorial dotadas de
autonoma. Resulta as necesario delimitar cul es el mbito del principio de
autonoma.
Ante todo, resulta claro que la autonoma hace referencia a un poder limitado. En
efecto, autonoma no es soberana -y an este poder tiene sus lmites-, y dado que
cada organizacin territorial dotada de autonoma es una parte del todo, en ningn
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caso el principio de autonoma puede oponerse al de unidad, sino que es

precisamente dentro de ste donde alcanza su verdadero sentido, como
expresa el art. 2 de la Constitucin.
Como principales lmites a la autonoma podemos citar los siguientes:
1) El principio de solidaridad reconocido en el art. 138.1 que establece que
el Estado garantiza la realizacin efectiva del principio de solidaridad velando
por el establecimiento de un equilibrio econmico, adecuado y justo entre las
diversas partes del territorio espaol.
2) El principio de igualdad reconocido en el 138.2 que establece que las
diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autnomas no
podrn implicar, en ningn caso, privilegios econmicos o sociales. Y por el art.
139.1 que establece que todos los espaoles tienen los mismos derechos y
obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado.
3) El principio de libre circulacin recogido en el art. 139.2 que establece
que ninguna autoridad podr adoptar medidas que directa o indirectamente
obstaculicen la libertad de circulacin y establecimiento de las personas y la
libre circulacin de bienes en todo el territorio espaol.
Asimismo sealar que el art. 137 de la Constitucin delimita el mbito de estos
poderes autonmicos circunscribindolos a la gestin de sus respectivos
intereses, lo que exige que se dote a cada ente de todas las competencias propias
y exclusivas que sean necesarias para satisfacer el inters respectivo. Este poder
para la gestin de sus respectivos intereses se ejerce -por lo dems- en el marco del
Ordenamiento. Es la Ley, en definitiva, la que concreta el principio de autonoma de
cada tipo de entes, de acuerdo con la Constitucin. (STC 247/2007)
El Tribunal Constitucional ha insistido, por tanto, en que el sistema constitucional
descansa en la adecuada integracin del principio de autonoma en el principio de
unidad, que lo engloba. De ah que el Estado Espaol sea un Estado polticamente
descentralizado, como consecuencia del referido engarce entre aquellos dos
principios. As, al consagrar la Constitucin como fundamentos, de una parte el
principio de unidad indisoluble de la Nacin espaola y, de la otra, el derecho a la
autonoma de las nacionalidades y regiones que la integran, determina
implcitamente la forma compuesta del Estado en congruencia con la cual han de
interpretarse todos los preceptos constitucionales" (STC 35/1982).
2. LAS COMUNIDADES AUTNOMAS
El art. 143.1 de la CE establece que En el ejercicio del derecho a la autonoma
reconocido en el artculo 2 de la Constitucin, las provincias limtrofes con
caractersticas histricas, culturales y econmicas comunes, los territorios
insulares y las provincias con entidad regional histrica podrn acceder a su
autogobierno y constituirse en Comunidades Autnomas con arreglo a lo
previsto en este Ttulo y en los respectivos Estatutos.
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Asimismo el artculo 144 establece que Las Cortes Generales, mediante Ley
Orgnica podrn por motivos de inters nacional:
a) Autorizar la constitucin de una Comunidad Autnoma, cuando su mbito
territorial no supere el de una provincia y no rena las condiciones del apartado
1 del artculo 143 (pej. CCAA de Madrid).
b) Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de Autonoma para territorios que
no estn integrados en la organizacin provincial (pej. Estatutos Autonoma de
Ceuta y Melilla).
De la regulacin contenida en el ttulo VIII de la Constitucin, se desprende que las
Comunidades Autnomas son entes territoriales con capacidad de autogobierno,
potestad legislativa propia, organizacin administrativa propia y autonoma
financiera (en coordinacin con la Hacienda Estatal y con solidaridad respecto a las
dems Comunidades Autnomas).
Asimismo cabe destacar, que la Constitucin no ha determinado que territorios se
deben constituirse en CCAA, ni que competencias deben asumir, dejando la
iniciativa de este proceso a los propios territorios, como veremos posteriormente. De
este modo, el acceso de las nacionalidades y regiones a la autonoma aparece
regulado en la Constitucin de acuerdo con unos principios dispositivos que
permiten que el rgimen autonmico se adecue en cada caso a las peculiaridades y
caractersticas de esas regiones y nacionalidades. Principio dispositivo que alcanza
a materias como la denominacin a adoptar (que podr acomodarse a la tradicin
histrica), el procedimiento de acceso a la autonoma, (que presenta diversas
modalidades), las competencias a asumir (como resulta de los artculos 148 y 149),
y las instituciones de los entes autonmicos, todo ello siempre dentro de los lmites
que la Constitucin seala. Como consecuencia, y en virtud de las disposiciones
constitucionales, el acceso a la autonoma de las nacionalidades y regiones se ha
producido por vas diversas y se ha configurado en formas muy distintas de un caso
a otro (STC 16/1984).
2.1 Formacin de las Comunidades Autnomas.
La Constitucin prev distintos procedimientos para acceder a la autonoma,
siendo la nica diferencia entre los mismos, la rapidez de acceso a la totalidad de
competencias constitucionalmente posibles. En efecto, las Comunidades
Autnomas que constituyan por la va lenta solo podrn asumir inicialmente en sus
Estatutos las competencias reconocidas en el art. 148 CE. Transcurridos 5 aos y
mediante reforma de sus Estatutos podrn ampliar sucesivamente sus
competencias a cualesquiera otras materias que no sean las que enumera el art.
149 CE como competencias exclusivas del Estado. (Art. 148.2 CE).
Las Comunidades Autnomas que se constituyan por la va rpida no
necesitarn esperar estos 5 aos y podrn asumir inicialmente en sus Estatutos
todas las competencias enumeradas en el art. 148 CE y cualesquiera otras materias
que no sean las que enumera el art. 149 como competencias exclusivas del Estado.
(Art. 151 y DT2 CE).
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Comunidades autnomas de va lenta:

La iniciativa del proceso Autonmico debe ser acordada por:
- las Diputaciones interesadas o los rganos interinsulares correspondientes
- y las dos terceras partes de los municipios cuya poblacin represente, al
menos, la mayora del censo electoral de cada provincia o isla (art. 143 CE).
Una vez acordada la iniciativa autonmica, el proyecto de Estatuto de autonoma
ser elaborado por una asamblea compuesta por los miembros de la Diputacin
u rgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores
elegidos en ellas y ser elevado a las Cortes Generales para su tramitacin
como Ley (art. 146 CE).
Comunidades de va rpida:
La iniciativa del proceso autonmico debe ser acordada por:
- las Diputaciones interesadas o los rganos interinsulares correspondientes,
- y adems por las tres cuartas partes de los municipios de cada una de
las provincias afectadas que representen, al menos, la mayora del censo
electoral de cada una de ellas.
Dicha iniciativa autonmica, deber ser ratificada mediante referndum aprobado
por la mayora absoluta de los electores de cada provincia. Una vez ratificada la
iniciativa autonmica, se procede a la elaboracin del Estatuto de autonoma con
arreglo al siguiente procedimiento:
1 El Gobierno convocar a todos los Diputados y Senadores elegidos en las
circunscripciones comprendidas en el mbito territorial que pretenda acceder al
autogobierno, para que se constituyan en Asamblea, a los solos efectos de elaborar
el correspondiente proyecto de Estatuto de autonoma, mediante el acuerdo de
la mayora absoluta de sus miembros.
2 Aprobado el proyecto de Estatuto de Autonoma, se remitir a la Comisin
Constitucional del Congreso, la cual, dentro del plazo de dos meses, lo examinar
con el concurso y asistencia de una delegacin de la Asamblea proponente para
establecer de comn acuerdo su formulacin definitiva.
Si se alcanzare dicho acuerdo, el texto resultante ser sometido a
referndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el mbito
territorial del proyectado Estatuto. Si el proyecto de Estatuto es aprobado en
cada provincia por la mayora de los votos vlidamente emitidos, ser elevado
a las Cortes Generales. Los Plenos de ambas Cmaras decidirn sobre el
texto mediante un voto de ratificacin.
De no alcanzarse el acuerdo, el proyecto de Estatuto ser tramitado como
proyecto de Ley ante las Cortes Generales. El texto aprobado por stas ser
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sometido a referndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en

el mbito territorial del proyectado Estatuto que deber ser aprobado por la
mayora de los votos vlidamente emitidos en cada provincia.(Art. 151 CE)
Sin embargo, tener en cuenta que tambin podrn acceder a este procedimiento de
va rpida" los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado
afirmativamente proyectos de Estatuto de autonoma y cuenten, al tiempo de
promulgarse esta Constitucin, con regmenes provisionales de autonoma. En este
caso la iniciativa autonmica podr adoptarse por sus rganos preautonmicos
colegiados superiores por mayora absoluta y habrn de comunicar al Gobierno. El
proyecto de Estatuto ser elaborado de acuerdo con lo establecido en el art. 151.
(DT2). (Catalua, Pas Vasco y Galicia).
Por lo tanto la principal diferencia entre ambos procedimientos de acceso a la
autonoma radica en que en el procedimiento de acceso a la autonoma plena por la
va rpida:
1 La iniciativa autonmica deber ser ratificada mediante referndum
(excepto en el caso de los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado
afirmativamente proyectos de Estatuto de Autonoma).
2 Ser necesaria una mayora de municipios mas amplia para poder instar la
iniciativa autonmica dado que se requiere acuerdo favorable de partes de
los municipios afectados.
2 El proyecto de Estatuto de Autonoma deber ser aprobado por referndum
del cuerpo electoral de las provincias afectadas.
2.2 Estatutos de Autonoma.
Los Estatutos son la norma institucional bsica de cada Comunidad Autnoma y
el Estado los reconoce y los ampara como parte de su ordenamiento jurdico.
Los Estatutos de autonoma debern contener:
La denominacin de la Comunidad.
La delimitacin de su territorio.
La denominacin, organizacin y sede de las instituciones autnomas propias.
Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitucin y
las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.
La reforma de los Estatutos se ajustar al procedimiento establecido en los mismos
y requerir, en todo caso, la aprobacin por las Cortes Generales, mediante Ley
orgnica (art. 147 CE).
Las principales caractersticas de los Estatutos de Autonoma, segn se desprende
de la doctrina del TC son las siguientes:
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1) La primera de ellas es la necesaria confluencia de diferentes voluntades

en su procedimiento de elaboracin, rasgo que es ms ntido en las
sucesivas reformas de un Estatuto que en su aprobacin inicial, pues la
Constitucin puso fin a un Estado polticamente centralizado en el que no
existan an Asambleas Legislativas autonmicas en sentido estricto. En todo
caso, la reforma de los Estatutos ya vigentes se realiza mediante un
procedimiento complejo, que exige la intervencin sucesiva de la Asamblea
Legislativa autonmica y de las Cortes Generales, aprobando stas el
Estatuto mediante Ley Orgnica (art. 81.1 CE), con sometimiento a
referndum, en su caso. (STC 247/07)
2) Los Estatutos de Autonoma son normas autonmicas, pero tambin son
normas estatales subordinadas a la Constitucin. La aprobacin de los
Estatutos por las Cortes Generales, que representan la soberana nacional
determina que aqullos sean, adems de la norma institucional bsica de la
correspondiente Comunidad Autnoma, normas del Estado, subordinadas
como las restantes normas del Ordenamiento jurdico, a la Constitucin,
norma suprema de nuestro Estado Autonmico (art. 9.1 CE). Se consagra as,
el principio de supremaca de la Constitucin sobre el resto del ordenamiento
jurdico, del que los Estatutos de Autonoma forman parte como norma
institucional bsica de la Comunidad Autnoma que el Estado reconoce y
ampara como parte integrante de su ordenamiento jurdico (art. 147.1 de la
Constitucin). Ello supone, entre otras posibles consecuencias, que el
Estatuto de Autonoma, al igual que el resto del ordenamiento jurdico, debe
ser interpretado siempre de conformidad con la Constitucin (STC
18/1982). El nico parmetro para enjuiciar la validez constitucional de una
disposicin incluida en un Estatuto de Autonoma es la propia Constitucin;
esto es, la constitucionalidad de un precepto estatutario slo puede
enjuiciarse sobre la base de su conformidad con la Norma Fundamental.
3) Especial rigidez de que estn dotados. La reforma de los estatutos se
ajustar al procedimiento establecido en los mismos y requerir en todo caso
la aprobacin por las Cortes Generales, mediante ley orgnica y en el
caso de los Estatutos de las Comunidades de Autonoma que accedieron
por la va rpida, es necesario un referndum aprobatorio del cuerpo
electoral de la respectiva Comunidad. El sealado procedimiento de
elaboracin y reforma de los Estatutos de Autonoma los sita en una posicin
singular en el sistema de fuentes y les otorga una singular resistencia frente
a las otras leyes del Estado que hace imposible que puedan ser
formalmente reformados por stas. Esta afirmacin opera, sin duda, con
carcter general frente a las leyes estatales ordinarias. Respecto de las otras
leyes orgnicas, la relacin de los Estatutos se regula, por la propia
Constitucin, segn criterios de competencia material. En este sentido, los
Estatutos de Autonoma no pueden desconocer los criterios materiales
empleados por la Constitucin cuando reenva la regulacin de aspectos
especficos a las correspondientes leyes orgnicas (arts. 81.1, 122.1,
149.1.29, 152.1 157.3 CE), pues dichos criterios, referidos a materias
concretas para cada ley orgnica, determinan el mbito que la
Constitucin les reserva a cada una de ellas, mbito que, por tal razn,
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se configura como lmite para la regulacin estatutaria. En caso de

colisin, ser competencia del Tribunal Constitucional la apreciacin del
alcance de la correspondiente reserva y sus efectos sobre la validez o
eficacia de la normativa estatutaria (STC 247/2007).
Asimismo sealar que los Estatutos de Autonoma forman parte del bloque de
Constitucionalidad.
En cuanto al ordenamiento autonmico, el Estatuto de Autonoma constituye su
norma de cabecera, esto es, su norma superior, lo que supone que las dems le
estn subordinadas.
Por ltimo sealar que el Estatuto es vehculo de la pretensin de autonoma de un
determinado territorio y manifiesta la voluntad del Estado, expresada en el marco
prefigurado para ello en la Constitucin, de nacimiento y configuracin de un ente, la
correspondiente Comunidad Autnoma, dotado de autonoma.
En definitiva, los Estatutos de Autonoma, de acuerdo con los procedimientos
establecidos en el ttulo VIII de la Constitucin, fundan la Comunidad Autnoma,
la dotan del correspondiente poder poltico y permiten el natural
desenvolvimiento de dicho poder mediante la emanacin de leyes en sus
mbitos de competencia, desarrollndolas reglamentariamente y aplicndolas
a travs, respectivamente, de sus Consejos de Gobierno y de sus
Administraciones pblicas. Cobra, as, sentido la calificacin constitucional de los
Estatutos como "norma institucional bsica" de la correspondiente Comunidad
Autnoma (art. 147.1 CE).
3. NATURALEZA
El Tribunal Constitucional ha declarado en numerosas ocasiones que las
Comunidades Autnomas, como entes territoriales dotados de capacidad de
autogobierno, se diferencian de los entes locales, bsicamente en el hecho de que
los poderes y responsabilidades de los entes locales son meramente administrativos
y sus poderes normativos son simplemente reglamentarios. Por el contrario, los
poderes y responsabilidades de las Comunidades autnomas no son meramente
administrativos, ni todas sus normas son simplemente reglamentarias.
Las Comunidades Atonomas tienen naturaleza poltica que deriva
fundamentalmente del hecho de estar dotadas de Asambleas legislativas con
potestad, por lo tanto, de dictar leyes en los mbitos materiales de actuacin que
tienen atribuidos en virtud del Estatuto de autonoma de conformidad con la
Constitucin. Leyes que han de sujetarse a lo dispuesto en aqullos (Constitucin y
Estatuto) incurriendo en inconstitucionalidad en caso contrario (STC 36/1981).
La autonoma poltica de las Comunidades Autnomas "se manifiesta, sobre todo,
en la capacidad para elaborar sus propias polticas pblicas en las materias de su
competencia" (STC 13/1992).
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Asimismo sealar que es la propia Constitucin la que no solo permite, sino que
impone dicha naturaleza poltica, dado que al regular en su artculo 152 la
organizacin institucional autonmica de las Comunidades autnomas de va
rpida establece que estarn dotadas de una Asamblea Legislativa.
Por lo dems, sealar que esta naturaleza poltica de las Comunidades Autnomas,
que aparece recogida expresamente en la Constitucin para las Comunidades
autnomas de va rpida, se ha extendido al resto de Comunidades
Autnomas, pues si bien la Constitucin no dice nada respecto de la configuracin
institucional de la que han de dotarse, la realidad es que dichas Comunidades
Autnomas se han dotado tambin de Asambleas Legislativas por haberlo dispuesto
as sus Estatutos de Autonoma, lo que es una manifestacin ms de la relevante
funcin constitucional que desempean los Estatutos como pieza esencial en la
distribucin territorial del poder poltico del Estado.
4. ORGANIZACIN POLITICA Y ADMINISTRATIVA
4.1 Organizacin Politica.
Uno de los contenidos ms importantes de los Estatutos de Autonomas es,
precisamente, la regulacin de las instituciones de autogobierno de la
Comunidad Autnoma (art. 147.2.c CE). Sin embargo, como ya hemos comentado
anteriormente, la Constitucin en su artculo 152, establece un esquema institucional
bsico al que han de atenerse los Estatutos de Autonoma de las Comunidades
Autnomas que se constituyeron por la va rpida.
Segn este artculo 152 la organizacin institucional autonmica se basar en:
Una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal con arreglo a un
sistema de representacin proporcional que asegure, adems, la
representacin de las diversas zonas del territorio.
Dicha Asamblea est constituida por una nica cmara. Recibe diversas
denominaciones en los distintos Estatutos, Parlamento, Junta, Cortes o
Asamblea entre otras. La duracin de la legislatura, en todos los casos es de 4
aos. Sus funiones son semejantes a las realizadas por las Cortes Generales:
Funcin legislativa: Ejerce la iniciativa legislativa y le corresponde la
tramitacin y en su caso aprobacin de las leyes autonmicas.
Funcin de control del Consejo de Gobierno: A travs de distintos
mecanismos como la investidura del Presidente, la mocin de censura y la
cuestin de confianza.
Funcin presupuestaria: Aprueba los presupuestos de la CCAA.
Otras funciones: Podr remitir al congreso una proposicin de ley,
delegando ante dicha cmara un mximo de tres miembros encargados de
su defensa. Interponer recursos de inconstitucionalidad, elegir a los
Senadores autonmicos, a los miembros de los Tribunales de Cuentas
autonmicos etc.
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Un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas.

Se compone del Presidente y los Consejeros. En algunos Estatutos se preve
tambin la figura del Vicepresidente. Sus funiones son semejantes a las del
Gobierno de la nacin:
Dirige la politica y administracin de la CCAA, y ejerce la funcin ejecutiva y
la potestad reglamentaria (de desarrollo de las leyes autonmicas). Aprueba
proyectos de ley y elabora los prepuestos de la CCAA. Asisimismo, algunos
Estatutos preven la posibilidad de que los respectivos ejecutivos dicten
Decretos Legislativos, en virtud de delegacin acordada por la asamblea
legislativa. En relacin con los Decretos leyes, la generalidad de los
Estatutos de Autonoma no ha recogido esta posibilidad. Tambin puede
interponer el recurso de inconstitucionalidad.
Recibe distintas denominaciones, tales como Gobierno, Consejo Ejecutivo,
Junta, Diputacin General, Diputacin Regional y Diputacin Foral.
Un Presidente, elegido por la Asamblea de entre sus miembros, y nombrado
por el Rey, al que corresponde la direccin del Consejo de Gobierno, la
suprema representacin de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado
en aqulla. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno sern
polticamente responsables ante la Asamblea.
Adems tambin le corresponde el nombramiento y separacin de los
miembros del Consejo de Gobierno, disolver la asamblea legislativa (en
aquellos casos en que as lo recoja el Estatuto de Autonoma) y plantear la
cuestin de confianza.
Un Tribunal Superior de Justicia culminar la organizacin judicial en el
mbito territorial de la Comunidad Autnoma, sin perjuicio de la jurisdiccin que
corresponde al Tribunal Supremo.
Sin embargo hay que tener en cuenta que, a diferencia de lo que sucede con
los poderes legislativo y ejecutivo, las CCAA no disponen de un poder
judicial propio, dado que los Tribunales Superiores de Justicia, se integran
dentro de la organizacin judicial estatal. En efecto la Constitucin en su
artculo 149.1.5 establece que el Estado tiene competencia exclusiva sobre la
Administracin de Justicia. A este respecto, el Tribunal Constitucional en
sentencias 56 y 62/90 ha declarado que hay que distinguir entre lo que es la
Administracin de Justicia en sentido estricto (que consistente en la funcin
jurisdiccional de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado) que es competencia
exclusiva del Estado, y lo que es la administracin de la Administracin de
Justicia que comprende los medios materiales y personales necesarios para el
funcionamiento Administracin de Justicia, que si puede ser asumida por las
CCAA a travs de sus respectivos Estatutos.
Como ya avanzamos anteriormente, esta organizacin bsica de las instituciones
autonmicas, prevista para las CCAA de va rpida, ha sido asumida por la
totalidad de CCAA a travs de sus Estatutos de Autonoma. La principal
caracterstica de esta organizacin institucional autonmica es su similitud con el
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modelo estatal. Se adopta por lo tanto, un modelo parlamentario, en el

corresponde a la Asamblea elegir de entre sus miembros al Presidente, que debe
contar con su confianza para seguir en el cargo. El presidente, a su vez designa y
cesa libremente a los dems miembros del Consejo de Gobierno. Todos los
miembros del Consejo de Gobierno son polticamente responsables ante la
asamblea que ejerce el control sobre la actividad ejecutiva.
4.2. Organizacin Administrativa
Como ya hemos sealado anteriormente, la Constitucin parte de una estructuracin
de la administracin en tres niveles Administracin Estatal, Administracin
Autonmica y Administracin Local.
En relacin con la administracin autonmica la Constitucin hace muy pocas
referencias a la misma. Podemos encontrarlas pej. en el artculo 152.1 cuando habla
de que las CCAA estarn dotadas de un Consejo de Gobierno con funciones
ejecutivas y administrativas. En el art. 153.2 que establece que el control de la
administracin autonmica y sus normas reglamentarias, se ejercer por la
jusrisdiccin contencioso administrativa. En el art. 154 establece que el
delegado del Gobierno coordinar, cuando proceda, la Administracin del Estado en
el territorio de la Comunidad Autnoma con la Administracin propia de la
Comunidad.
La Constitucin ha dejado pues, un margen muy amplio de libertad a las CCAA para
regular y estructurar su propia organizacin. En este sentido, las CCAA asumen toda
una serie de competencias que requieren la existencia de una organizacin
administrativa que pueda ejecutarlas. A grandes rasgos las dos opciones a que se
ha enfrentado el legislador autonmico a la hora de configurar la administracin
autonmica son, por una parte configurar una administracin autonmica amplia que
pueda ejercer directamente las competencias asumidas por la CCAA, o bien,
reforzar la Administracin local para que sea sta, la que ejerza (a travs de las
Diputaciones Provinciales) buena parte de las competencias asumidas. As, en
muchos Estatutos de autonoma se prev la posibilidad de transferir y delegar
funciones de las CCAA a las Entidades Locales.
Sin embargo, la opcin tomada por la mayora de los legisladores autonmicos ha
sido la primera, crendose un entramado administrativo que se caracteriza
fundamentalmente por su semejanza con la administracin pblica estatal. Si
bien cabe destacar los casos de Pas Vasco y Canarias, que por razones histricas y
geogrficas han delegado muchas competencias en los entes locales.
Podemos clasificar los rganos de la administracin activa autonmica en:
rganos constitucionales: Presidente y Consejeros de Gobierno.
rganos polticos no constitucionales: En general los Estatutos han creado las
Secretaras Generales Tcnicas y Direcciones Generales. Algunos Estatutos
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tambin han creado la figura de los Viceconsejeros o Secretarios Generales,

figuras equiparables a los Subsecretarios de la administracin estatal.
rganos estrictamente administrativos: En general, existen las Subdirecciones
Generales, Servicios, Secciones y Negociados.
Por lo que respecta a los Servicios Perifricos, suelen tener mbito provincial
o comarcal y puede tratarse de servicios dependientes de la correspondiente
Consejera, o bien existir un nico rgano desconcentrado que unifica todos los
servicios perifricos.
En cuanto a la Administracin Consultiva y de participacin: Se han creado
Consejos Consultivos, que velan por la legalidad, emitiendo dictmenes con
funciones similares al Consejo de Estado. As, pej la Comisin Jurdica Asesora en
Catalua, o el Consejo Consultivo de Canarias. Tambin se han creado rganos de
participacin. Pej, el Consejo de Trabajo, Econmico y Social de Catalua en el que
estn representadas las organizaciones sindicales, empresariales y distintos
sectores de la actividad econmica como el sector agrario, martimo pesquero y por
ltimo est compuesto tambin por expertos de reconocido prestigio. Este Consejo
emite dictmenes preceptivos y vinculantes.
Por ltimo sealar que se han creado en muchas CCAA rganos equivalentes al
Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas. Pej. el Sindic de Greuges en
Catalua, el Defensor del Pueblo Andaluz o el Ararteko vasco. La Sindicatura de
Cuentas en Catalua es un rgano que, respecto de la Generalitat Catalana, ejerce
las mismas competencias que el Tribunal de Cuentas a nivel nacional.
Por ltimo sealar que, a ttulo de ejemplo, en la Generalitat Catalana podemos
distinguir:
Departamentos
La Administracin de la Generalitat se estructura en departamentos o consejeras,
que son las unidades en que se organiza el Gobierno. Cada unidad asume la
responsabilidad de gestionar las materias que se le atribuyen.
La Secretara de Gobierno
La Secretara de Gobierno depende del Departamento de Presidencia. Ofrece
asistencia tcnica al Gobierno de la Generalitat.
Las Secretaras Generales
Cada departamento o consejera de la Generalitat tiene una secretara general. El
secretario general es la segunda autoridad del departamento y ostenta, por
delegacin, la representacin del consejero en diversas materias y actividades. Es el
responsable del departamento en los asuntos de gestin administrativa, econmica y
de contratacin de personal.
Las Secretaras Sectoriales
Tienen rango orgnico de Secretara General, pero estn dedicadas a un mbito
material concreto que lo requiera por motivos de especificidad o complejidad tcnica
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u organizativa. En aquellas funciones que no les hayan sido atribuidas dependen de

la Secretara General del departamento al cual pertenecen.
Las Direcciones Generales
Los departamentos se organizan en las direcciones generales imprescindibles que
exijan los servicios especializados que se integren dentro de aqullos.
Los rganos Territoriales
La Administracin territorial de la Generalitat se basa en las delegaciones
territoriales del Gobierno, al frente de cada una de las cuales hay un delegado.
Representan al Gobierno en sus respectivas demarcaciones.
5. LA DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS ENTRE LAS ADMINISTRACIONES
PBLICAS.
5.1 Distribucin de Competencias entre el Estado y las CCAA.
La Constitucin no determina cuales son las competencias que deben asumir las
CCAA, sino que, segn establece en su art. 147.2, corresponde a los Estatutos de
Autonoma determinar las competencias asumidas, dentro del marco
establecido por la Constitucin.
El marco constitucional est recogido en los art. 148 y 149 CE.
El artculo 148 enumera una serie de materias sobre las que las CCAA podrn
asumir competencias. Lo ms destacable de este artculo es que la Constitucin
no obliga a las CCAA a asumir dichas competencias, sino que la asuncin de las
misma se configura con carcter potestativo (Las CCAA podrn). Como ya
indicamos anteriormente, las CCAA de autonoma de va lenta solo pudieron
asumir inicialmente en sus Estatutos las competencias recogidas en este artculo
148, si bien transcurridos cinco aos, y mediante la reforma de sus Estatutos, la
Constitucin prev que puedan ampliar sucesivamente sus competencias a
cualesquiera otras materias que no sean las que enumera el art. 149 CE como
competencias exclusivas del Estado. (Art. 148.2 CE).
Estas materias (art. 148 CE) son las siguientes:
1.Organizacin de sus instituciones de autogobierno.
2.Las alteraciones de los trminos municipales comprendidos en su territorio y, en general,
las funciones que correspondan a la Administracin del Estado sobre las Corporaciones
locales y cuya transferencia autorice la legislacin sobre Rgimen Local.
3.Ordenacin del territorio, urbanismo y vivienda.
4.Las obras pblicas de inters de la Comunidad Autnoma en su propio territorio.
5.Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle ntegramente en el territorio de la
Comunidad Autnoma y, en los mismos trminos, el transporte desarrollado por estos
medios o por cable.
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6.Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no
desarrollen actividades comerciales.
7.La agricultura y ganadera, de acuerdo con la ordenacin general de la economa.
8.Los montes y aprovechamiento forestales.
9.La gestin en materia de proteccin del medio ambiente.
10. Los proyectos, construccin y explotacin de los aprovechamientos hidrulicos, canales y
regados de inters de la Comunidad Autnoma; las aguas minerales y termales.
11. La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial.
12. Ferias interiores.
13. El fomento del desarrollo econmico de la Comunidad Autnoma dentro de los objetivos
marcados por la poltica econmica nacional.
14. La artesana.
15. Museos, bibliotecas y conservatorios de msica de inters para la Comunidad Autnoma.
16. Patrimonio monumental de inters de la Comunidad Autnoma.
17. El fomento de la cultura, de la investigacin y, en su caso, de la enseanza de la lengua de
la Comunidad Autnoma.
18. Promocin y ordenacin del turismo en su mbito territorial.
19. Promocin del deporte y de la adecuada utilizacin del ocio.
20. Asistencia social.
21. Sanidad e higiene.
22. La vigilancia y proteccin de sus edificios e instalaciones. La coordinacin y dems
facultades en relacin con las policas locales en los trminos que establezca una ley
orgnica.
El artculo 149 es el ms importante a la hora de configurar la distribucin de

competencias entre el Estado y las CCAA. Por una parte, en su artculo 1 enumera
una serie de competencias exclusivas del Estado, y sobre las que en principio no
cabra la competencia autonmica (aunque esto es muy matizable como veremos
posteriormente). Por otra parte en su punto 3 establece que Las materias no
atribuidas expresamente al Estado por esta Constitucin podrn corresponder
a las Comunidades Autnomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. Por lo
tanto, es claro que las CCAA pueden asumir en sus Estatutos, competencias
distintas de las enumeradas en los artculos 148 y 149. Ahora bien, ello no significa
que dichas competencias no atribuidas expresamente al Estado, correspondan
automticamente a las CCAA, para ello ser preciso que las asuman expresamente
en sus Estatutos de Autonoma. En caso de no hacerlo, la competencia
corresponder al Estado (art. 149.3).
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Las materias sobre las que el Estado tiene competencia exclusiva, segn el artculo
149, son las siguientes:
1.La regulacin de las condiciones bsicas que garanticen la igualdad de todos los espaoles
en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
2.Nacionalidad, inmigracin, emigracin, extranjera y derecho de asilo.
3.Relaciones internacionales.
4.Defensa y Fuerzas Armadas.
5.Administracin de Justicia.
6.Legislacin mercantil, penal y penitenciaria; legislacin procesal, sin perjuicio de las
necesarias especialidades que en este orden se deriven de las particularidades del derecho
sustantivo de las Comunidades Autnomas.
7.Legislacin laboral; sin perjuicio de su ejecucin por los rganos de las Comunidades
Autnomas.
8.Legislacin civil, sin perjuicio de la conservacin, modificacin y desarrollo por las
Comunidades Autnomas de los derechos civiles, forales o especiales, all donde existan.
En todo caso, las reglas relativas a la aplicacin y eficacia de las normas jurdicas,
relaciones jurdico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenacin de los registros e
instrumentos pblicos, bases de las obligaciones contractuales, normas para resolver los
conflictos de leyes y determinacin de las fuentes del Derecho, con respeto, en este ltimo
caso, a las normas de derecho foral o especial.
9.Legislacin sobre propiedad intelectual e industrial.
10. Rgimen aduanero y arancelario; comercio exterior.
11. Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenacin del crdito,
banca y seguros.
12. Legislacin sobre pesas y medidas, determinacin de la hora oficial.
13. Bases y coordinacin de la planificacin general de la actividad econmica.
14. Hacienda general y Deuda del Estado.
15. Fomento y coordinacin general de la investigacin cientfica y tcnica.
16. Sanidad exterior. Bases y coordinacin general de la sanidad. Legislacin sobre productos
farmacuticos.
17. Legislacin Bsica y rgimen econmico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la
ejecucin de sus servicios por las Comunidades Autnomas.
18. Las bases del rgimen jurdico de las Administraciones pblicas y del rgimen estatutario
de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarn a los administrados un tratamiento
comn ante ellas; el procedimiento administrativo comn, sin perjuicio de las especialidades
derivadas de la organizacin propia de las Comunidades Autnomas; legislacin sobre
expropiacin forzosa; legislacin bsica sobre contratos y concesiones administrativas y el
sistema de responsabilidad de todas las Administraciones pblicas.
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19. Pesca martima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenacin del sector se
atribuyan a las Comunidades Autnomas.
20. Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminacin de costas y seales martimas;
puertos de inters general; aeropuertos de inters general; control del espacio areo,
trnsito y transporte areo, servicio meteorolgico y matriculacin de aeronaves.
21. Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de ms de una
Comunidad Autnoma; rgimen general de comunicaciones; trfico y circulacin de
vehculos a motor; correos y telecomunicaciones; cables areos, submarinos y
radiocomunicacin.
22. La legislacin, ordenacin y concesin de recursos y aprovechamientos hidrulicos cuando
las aguas discurran por ms de una Comunidad Autnoma, y la autorizacin de las
instalaciones elctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el
transporte de energa salga de su mbito territorial.
23. Legislacin bsica sobre proteccin del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de
las Comunidades Autnomas de establecer normas adicionales de proteccin. La
legislacin bsica sobre montes, aprovechamientos forestales y vas pecuarias.
24. Obras pblicas de inters general o cuya realizacin afecte a ms de una Comunidad
Autnoma.
25. Bases del rgimen minero y energtico.
26. Rgimen de produccin, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.
27. Normas bsicas del rgimen de prensa, radio y televisin y, en general, de todos los medios
de comunicacin social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecucin
correspondan a las Comunidades Autnomas.
28. Defensa del patrimonio cultural, artstico y monumental espaol contra la exportacin y la
expoliacin; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestin
por parte de las Comunidades Autnomas.
29. Seguridad pblica, sin perjuicio de la posibilidad de creacin de policas por las
Comunidades Autnomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el
marco de lo que disponga una ley orgnica.
30. Regulacin de las condiciones de obtencin, expedicin y homologacin de ttulos
acadmicos y profesionales y normas bsicas para el desarrollo del artculo 27 de la
Constitucin a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes pblicos
en esta materia.
31. Estadstica para fines estatales.
32. Autorizacin para la convocatoria de consultas populares por va de referndum.
Sin embargo, hay que tener en cuenta que este reparto competencial recogido en
los art. 148 y 149 no es inamovible, y puede verse afectado mediante una serie de
tcnicas constitucionalmente reconocidas:
1) Leyes Marco.
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El art. 150.1 establece que Las Cortes Generales, en materias de competencia

estatal, podrn atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autnomas la
facultad de dictar, para s mismas, normas legislativas en el marco de los
principios, bases y directrices fijados por una Ley estatal. Sin perjuicio de la
competencia de los Tribunales, en cada Ley marco se establecer la modalidad del
control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades
Autnomas.
Estas leyes suponen una delegacin legislativa, es decir se permite a las CCAA la
posibilidad de dictar leyes sobre una materia de competencia estatal, pero tal
delegacin no supone que la competencia cambie de titularidad, la competencia
sigue siendo estatal. Por ello, las Cortes Generales, mediante una nueva ley
podrn recuperar en cualquier momento las competencias atribuidas por la ley
marco.
Se trata por lo tanto, de leyes ordinarias (no orgnicas) que facultan o habilitan a
las CCAA para dictar normas legislativas en materias de competencia estatal.
Dicha competencia estatal, viene determinada tanto por el artculo 149.1 como por
la clusula residual del art. 149.3, por lo que cabe tambin la delegacin legislativa
respecto de aquellas materias que por no haber sido asumidas por los Estatutos de
Autonoma, sean competencia del Estado.
Estas leyes marco, deben fijar tambin los principio, bases y directrices, a los
que debern ajustarse las leyes que dicten las CCAA, en virtud de esta
delegacin legislativa.
Asimismo sealar que estas leyes marco, en la medida que son normas
delimitadoras de las competencias entre el Estado y las CCAA, forman parte del
bloque de Constitucionalidad. Ello resulta del artculo 28 LOTC que establece que
para apreciar la conformidad o disconformidad de una ley con la Constitucin, el
Tribunal Constitucional considerar adems de los preceptos constitucionales las
leyes que dentro del marco constitucional se hubieran dictado para delimitar las
competencias del Estado y las CCAA.
Por ltimo sealar que, las leyes autonmicas dictadas en virtud de esta delegacin
legislativa, estarn sujetas a un control judicial efectuado por el Tribunal
Constitucional (en la medida que estas leyes marco forman parte del bloque de
constitucionalidad). Asimismo, las Cortes Generales en la propia ley marco pueden
establecer las modalidades de control que consideren convenientes.
2) Leyes de transferencia o delegacin.
El art. 150.2 establece que El Estado podr transferir o delegar en las
Comunidades
Autnomas,
mediante
Ley
Orgnica,
facultades
correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza
sean susceptibles de transferencia o delegacin. La Ley prever en cada caso la
correspondiente transferencia de medios financieros, as como las formas de
control que se reserve el Estado.
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Se trata por lo tanto de leyes orgnicas que permiten transferir o delegar en las
CCAA facultades correspondiente a materias de titularidad estatal. La primera
cuestin que se plante respecto de esta tcnica es que tipo de facultades podan
ser transferidas. Actualmente, y a la vista de las leyes de transferencia y delegacin
realizadas hay se puede afirmar que estas facultades pueden ser tanto ejecutivas
o administrativas como legislativas.
Una segunda cuestin, se refiere a si existe alguna diferencia entre la transferencia y
la delegacin. A este respecto sealar que parte de la doctrina considera que la
transferencia supone un traspaso de la titularidad de la competencia, mientras que la
delegacin supondra tan solo la cesin del ejercicio de la facultad, manteniendo el
Estado la titularidad de la competencia.
En cualquier caso, lo que si parece claro es que el Estado en cualquier momento,
podr recuperar las facultades transferidas o delegadas. Lo contrario sera negar
a las Cortes la capacidad necesaria para derogar o modificar sus propias leyes.
En cuanto a los controles que han establecido estas leyes de transferencia sobre la
actividad de las CCAA en el ejercicio de las facultades transferidas o delegadas.
Podemos citar pej, los previstos en la LO 11/1982, de 10 de agosto, de
transferencias complementarias a Canarias. En caso de incumplimiento se prev, en
primer lugar, el requerimiento por parte del Gobierno para que cese la actividad
infractora, en segundo lugar la suspensin de las facultades o servicios y, finalmente
la revocacin de la transferencia. En estos dos ltimos supuestos (suspensin y
revocacin) el Gobierno deber dar cuenta a las Cortes Generales, quienes podrn
confirmar o revocar la decisin gubernamental. Asimismo sealar que estas leyes
tambin forman parte del denominado bloque de constitucionalidad.
1
Por ltimo sealar que esta figura ha jugado un papel muy importante en la
configuracin del Estado Espaol como Estado Compuesto. As se utiliz esta
tcnica para ampliar las competencias de las autonomas que accedieron a la
autonoma por la va lenta sin necesidad de que stas reformaran sus Estatutos.
Ello se hizo mediante la ley 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de
competencias a Comunidades Autnomas que accedieron a la autonoma por la va
del artculo 143 de la Constitucin.
2
3) Leyes estatales de armonizacin.
Art. 150.3 establece que El Estado podr dictar Leyes que establezcan los
principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las
Comunidades Autnomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia
de stas, cuando as lo exija el inters general. Corresponde a las Cortes
Generales, por mayora absoluta de cada Cmara, la apreciacin de esta
necesidad.
Son leyes estatales ordinarias. A este respecto sealar que el TC ha declarado que
la mayora necesaria para apreciar la necesidad de armonizar no tiene porqu
requerirse para la aprobacin final de la ley, y en ningn caso convierte a las leyes
de armonizacin en leyes orgnicas.
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Se trata de leyes homogeneizadoras, cuyo fin principal es preservar la unidad del

ordenamiento jurdico, cuando as lo exija el inters general.
La ley de armonizacin ha de ser una ley de principios, no puede ser una ley que
agote en s misma la regulacin de una materia. La armonizacin afectar
normalmente a competencias exclusivas de las CCAA, sin embargo, tambin se
podr utilizar esta tcnica en el caso de competencias compartidas, cuando as
venga exigido por el inters general (STC 76/83).
Asimismo el TC ha declarado que el legislador no puede dictar leyes de
armonizacin en los supuestos en que disponga de otros ttulos especficos
previstos en la constitucin para dictar la regulacin legal de que se trate, dado que
el art. 150.3 constituye una norma de cierre del sistema aplicable solo a aquellos
supuestos en que el legislador estatal no disponga de otros cauces constitucionales
para garantizar la armona exigida por el inters general. (STC 76/83)
El ejercicio de esta tcnica, como en el resto de casos, se encuentra sometido al
control de constitucionalidad por parte del TC. Asimismo, sealar que las leyes
de armonizacin forman parte del bloque de constitucionalidad, por lo que las
normas legislativas de las CCAA que no respetaran los principios recogidos en una
ley de armonizacin podran ser objeto de declaracin de inconstitucionalidad.
5.2 Supletoriedad del derecho estatal.
Por ltimo sealar que el art. 149.3 establece que El derecho estatal ser, en todo
caso, supletorio del derecho de las CCAA.
En cuanto al alcance de este principio el TC ha declarado que el presupuesto de
aplicacin de este principio, no es la ausencia de regulacin, sino la presencia de
una laguna del derecho. En este sentido el Derecho del Estado que puede resultar
supletorio para las Comunidades Autnomas es nicamente el que ste adopte para
s, o sea, en el legtimo ejercicio de sus competencias; de suerte que ni cabe
sostener la existencia de una potestad estatal de regulacin general de cualquier
materia o asunto, al margen del principio de competencia, ni sera lcita,
constitucionalmente hablando, la creacin del Derecho con la exclusiva finalidad de
que fuera supletorio del de las Comunidades Autnomas"(STC 118/96).
5.3 Control de la actividad de las CCAA.
El art. 153 establece que el control de la actividad de los rganos de las
Comunidades Autnomas se ejercer:
Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus
disposiciones normativas con fuerza de Ley.
Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de
funciones delegadas a que se refiere el apartado 2 del art. 150.
Por la jurisdiccin contencioso-administrativa, el de la administracin
autnoma y sus normas reglamentarias.
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Elaborado en 2011
Por el Tribunal de Cuentas, el econmico y presupuestario.

Por ltimo, hacer referencia a la intervencin extraordinaria del art. 155 CE
El art. 155 establece que Si una Comunidad Autnoma no cumpliere las
obligaciones que la Constitucin u otras Leyes le impongan, o actuare de forma
que atente gravemente al inters general de Espaa, el Gobierno, previo
requerimiento al Presidente de la Comunidad Autnoma y, en el caso de no ser
atendido, con la aprobacin por mayora absoluta del Senado, podr adoptar las
medidas necesarias para obligar a aqulla al cumplimiento forzoso de dichas
obligaciones o para la proteccin del mencionado inters general.
Esta tcnica constituye el ltimo recurso que la Constitucin pone en manos del
Estado para garantizar el inters general de Espaa.
6. COMPETENCIAS EXCLUSIVAS, COMPARTIDAS, CONCURRENTES, DE
DESARROLLO Y EJECUCIN
6.1 Competencias exclusivas y compartidas.
La distribucin competencial recogida en los artculos 148 y 149, realiza un reparto
de las competencias entre el Estado y a las CCAA y asimismo, prev una clusula
residual de atribucin de competencias (distintas de las enumeradas en el art. 149),
al Estado o a la CCAA, en funcin de que hayan sido o no asumidas en sus
Estatutos de Autonoma.
Competencias exclusivas son aquellas en las que la totalidad de funciones
(legislativa y ejecutiva) sobre una misma materia corresponden al mismo ente, ya
sea el Estado o la CCAA. Las competencias exclusivas de las CCAA son asumidas
en sus Estatutos en virtud de los art. 148, 149.3 o 150. Las competencias exclusivas
del Estado, en principio, estn recogidas en el art. 149. Pej. Defensa y Fuerzas
Armadas, Relaciones Internacionales, Administracin de Justicia.
Sin embargo hay que tener en cuenta, en muchos de los puntos del art. 149, la
reserva a favor del Estado, no se refieren a la totalidad de funciones (legislativa y
ejecutiva) sobre una materia, sino solo a parte de ellas. Por lo tanto, en estos
supuestos el Estado ya no sera titular de una competencia exclusiva sobre la
totalidad de la materia, puesto que se admite que la CCAA asuma parte de las
funciones referentes a esa competencia (pej. funciones ejecutivas). Cuando esto
sucede se habla de competencias compartidas, con lo que se quiere indicar que la
competencia sobre una materia est repartida entre el Estado y la CCAA. As
podemos distinguir dos casos:
a) El Estado se reserva la legislacin sobre una materia. En estos casos las
CCAA pueden asumir competencias ejecutivas.
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b) El Estado se reserva la legislacin bsica. En estos casos las CCAA

pueden asumir competencias ejecutivas y adems competencias legislativas de
desarrollo de las bases estatales.
6.2 Competencias concurrentes.
La realidad nos muestra que las materias enumeradas en los art. 148 y 149 estn
muchas veces interrelacionadas, de tal forma que se producen espacios comunes
en los que coincidiran las competencias de ambos entes. As pej. podra llegar a
concurrir el ejercicio de la competencia del Estado en materia de puertos y el
ejercicio de la competencia de la Comunidad Autnoma en materia urbanstica. Los
casos que se pueden dar en la realidad son mltiples. Asimismo, en la propia
enumeracin de los artculos 148 y 149 hay materias que se atribuyen a ambos
entes, pej, sanidad, cultura o patrimonio monumental. En todos estos casos nos
encontramos ante competencias concurrentes del Estado y de la CCAA sobre una
misma materia, es decir, ambos entes tienen ttulos competenciales distintos que
les habilitan para regular una misma materia. A este respecto sealar que el art,
149.3, para solucionar estos supuestos, establece que las normas del Estado
prevalecern, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autnomas
en todo lo que no est atribuido a la exclusiva competencia de stas.
6.3 Competencias de desarrollo.
Como ya hemos sealado, la Constitucin en ocasiones lo que reserva al Estado es
la legislacin bsica sobre una materia (pej. Seguridad Social, rgimen estatutario
de los funcionarios pblicos, medio ambiente, medios de comunicacin etc.). En
estos casos la CCAA podra asumir competencias de desarrollo de legislacin bsica
y de ejecucin.
A este respecto sealar que el TC ha declarado reiteradamente que el trmino bases
o normas bsicas utilizado en numerosos puntos por el art. 149.1 nada tiene que ver
con las leyes de bases, sino que se trata de una tcnica mediante la cual la
regulacin final es el resultado de la actividad normativa compartida del
Estado, que regula lo bsico, y de la CCAA, que desarrolla tal regulacin
bsica.
Las bases constituyen un comn denominador normativo, a partir del cual
cada Comunidad, en defensa del propio inters general, podr establecer las
peculiaridades que le convengan dentro del marco de competencias que la
Constitucin y su Estatuto le hayan atribuido sobre aquella misma materia. (STC
1/82)
Por principios, bases y directrices hay que entender los criterios generales de
regulacin de un sector del ordenamiento jurdico o de una materia jurdica, que
deben ser comunes a todo el Estado. Por ello, la mencionada idea posee un sentido
positivo y otro negativo: el sentido positivo manifiesta los objetivos, fines y
orientaciones generales para todo el Estado, exigidos por la unidad del mismo y
por la igualdad sustancial de todos sus miembros; en sentido negativo, por la
misma razn, constituye el lmite dentro del cual tienen que moverse los
rganos de las Comunidades Autnomas en el ejercicio de sus competencias,
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cuando, aun definindose stas como exclusivas, la Constitucin y el Estatuto las

dejan as limitadas.(STC 25/83).
Asimismo sealar que el TC ha declarado que la regulacin bsica, no puede llegar
a tal grado de desarrollo que deje vaca de contenido la correlativa competencia de
la CCAA.
Asimismo sealar que el TC ha declarado que las bases no tiene que estar
necesariamente recogidas en leyes, sino que, como concepto material, pueden
hallarse tambin en normas reglamentarias y actos de ejecucin del Estado (STC
31/2010).
6.4 Competencias de ejecucin.
Cuando la reserva a favor del Estado se refiere nicamente a la legislacin general
sobre una materia, las CCAA, mediante sus Estatutos podrn asumir competencias
ejecutivas sobre la misma (pej. legislacin sobre propiedad intelectual e industrial o
sobre pesos y medidas).
A este respecto sealar, que el TC ha declarado reiteradamente que cuando la
CCAA tenga nicamente competencias ejecutivas sobre una materia, dicha
competencia ejecutiva no incluye la potestad reglamentaria de desarrollo de la
legislacin estatal. En este caso la CCAA nicamente podr dictar reglamentos
referentes a la organizacin interna de los medios autonmicos para ejecutar dicha
competencia. O dicho de otro modo, cuando el art. 149 reserva al Estado la
legislacin general de una materia, dicha reserva comprende tanto la potestad
legislativa como la potestad reglamentaria (STC 31/2010).
7.
RELACIONES
DE
COOPERACION
COLABORACIN
ENTRE
ADMINISTRACIONES.
El sistema de distribucin competencial entre Administracin del Estado y las CCAA
exige articular tcnicas de cooperacin y colaboracin entre las distintas
administraciones. El deber de auxilio y colaboracin entre administraciones est
recogido en el art. 4 de la ley 30/92 que establece que las Administraciones pblicas
actan y se relacionan de acuerdo con el principio de lealtad institucional y debern:
a. Respetar el ejercicio legtimo por las otras Administraciones de sus
competencias.
b. Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los
intereses pblicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestin est
encomendada a las otras Administraciones.
c.Facilitar a las otras Administraciones la informacin que precisen sobre
la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias.
d. Prestar, en el mbito propio, la cooperacin y asistencia activas que las
otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus
competencias.
A efectos de lo dispuesto en las letras c) y d) del apartado anterior, las
Administraciones pblicas podrn solicitar cuantos datos, documentos o medios
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probatorios se hallen a disposicin del ente al que se dirija la solicitud. Podrn

tambin solicitar asistencia para la ejecucin de sus competencias.
La asistencia y cooperacin requerida slo podr negarse cuando el ente del
que se solicita no est facultado para prestarla, no disponga de medios
suficientes para ello o cuando, de hacerlo, causara un perjuicio grave a los
intereses cuya tutela tiene encomendada o al cumplimiento de sus propias
funciones. La negativa a prestar la asistencia se comunicar motivadamente a
la Administracin solicitante.
La Administracin General del Estado, las de las Comunidades Autnomas y las
Entidades que integran la Administracin Local debern colaborar y auxiliarse
para aquellas ejecuciones de sus actos que hayan de realizarse fuera de sus
respectivos mbitos territoriales de competencias.
En los art. 5 y 6 se recogen 4 tcnicas de cooperacin entre administraciones
pblicas:
Conferencias sectoriales
Son rganos de cooperacin de composicin multilateral y de mbito sectorial
que renen a miembros del Gobierno, en representacin de la Administracin
General del Estado, y a miembros de los Consejos de Gobierno, en
representacin de las Administraciones de las Comunidades Autnomas. El
rgimen de cada Conferencia Sectorial es el establecido en el correspondiente
acuerdo de institucionalizacin y en su reglamento interno.
La convocatoria de la Conferencia se realizar por el Ministro o Ministros que
tengan competencias sobre la materia que vaya a ser objeto de la Conferencia
Sectorial. La convocatoria se har con antelacin suficiente y se acompaar del
orden del da y, en su caso, de la documentacin precisa para la preparacin previa
de la Conferencia.
Los acuerdos que se adopten en una Conferencia Sectorial se firmarn por el
Ministro o Ministros competentes y por los titulares de los rganos de gobierno
correspondientes de las Comunidades Autnomas. En su caso, estos acuerdos
podrn formalizarse bajo la denominacin de Convenio de Conferencia Sectorial.
Las Conferencias Sectoriales podrn acordar la creacin de comisiones y
grupos de trabajo para la preparacin, estudio y desarrollo de cuestiones concretas
propias del mbito material de cada una de ellas.
Con la misma finalidad, y en mbitos materiales especficos, la Administracin
General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autnomas podrn
constituir otros rganos de cooperacin que renan a responsables de la materia.
Cuando la materia del mbito sectorial de un rgano de cooperacin de composicin
multilateral afecte o se refiera a competencias de las Entidades Locales, el pleno del
mismo puede acordar que la asociacin de stas de mbito estatal con mayor
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implantacin sea invitada a asistir a sus reuniones, con carcter permanente o

segn el orden del da.
Comisiones bilaterales
Son rganos de cooperacin de composicin bilateral y de mbito general que
renan a miembros del Gobierno, en representacin de la Administracin
General del Estado, y a miembros del Consejo de Gobierno, en representacin
de la Administracin de la respectiva Comunidad Autnoma. Su creacin se
efecta mediante acuerdo, que determina los elementos esenciales de su rgimen.
Convenios de colaboracin
La Administracin General y los Organismos pblicos vinculados o dependientes
de la misma podrn celebrar convenios de colaboracin con los rganos
correspondientes de las Administraciones de las Comunidades Autnomas en
el mbito de sus respectivas competencias.
Corresponde a los Ministros, en el mbito de sus Departamentos y a los
Presidentes y Directores de los Organismos pblicos de ellos dependientes,
firmar los convenios de colaboracin entre la Administracin General del Estado y
las Comunidades Autnomas, previo cumplimiento de los trmites exigidos por el
ordenamiento jurdico.
Los instrumentos de formalizacin de los convenios debern especificar, cuando as
proceda:
a. Los rganos que celebran el convenio y la capacidad jurdica con la que
acta cada una de las partes.
b. La competencia que ejerce cada Administracin.
c. Su financiacin.
d. Las actuaciones que se acuerden desarrollar para su cumplimiento.
e. La necesidad o no de establecer una organizacin para su gestin.
f. El plazo de vigencia, lo que no impedir su prrroga si as lo acuerdan las
partes firmantes del convenio.
g. La extincin por causa distinta a la prevista en el apartado anterior, as como
la forma de terminar las actuaciones en curso para el supuesto de extincin.
Cuando se cree un rgano mixto de vigilancia y control, ste resolver los problemas
de interpretacin y cumplimiento que puedan plantearse respecto de los convenios
de colaboracin.
Cuando los convenios se limiten a establecer pautas de orientacin poltica sobre la
actuacin de cada Administracin en una cuestin de inters comn o a fijar el
marco general y la metodologa para el desarrollo de la colaboracin en un rea de
interrelacin competencial o en un asunto de mutuo inters se denominarn
Protocolos Generales.
Cuando la gestin del convenio haga necesario crear una organizacin comn, sta
podr adoptar la forma de consorcio dotado de personalidad jurdica o sociedad
Autor:

Elaborado en 2011
mercantil. Los rganos de decisin estarn integrados por representantes de todas

las entidades consorciadas, en la proporcin que se fije en los Estatutos respectivos.
Planes y programas conjuntos
La Administracin General del Estado y la Administracin de las Comunidades
Autnomas pueden acordar la realizacin de planes y programas conjuntos de
actuacin para el logro de objetivos comunes en materia en las que ostenten
competencias concurrentes.
Dentro del respectivo mbito sectorial, corresponde a las Conferencias Sectoriales la
iniciativa para acordar la realizacin de planes o programas conjuntos, la aprobacin
de su contenido, as como el seguimiento y evaluacin multilateral de su puesta en
prctica.
El acuerdo aprobatorio de planes o programas conjuntos debe especificar, segn su
naturaleza, los siguientes elementos de su contenido:
Los objetivos de inters comn a cumplir.

Las actuaciones a desarrollar por cada Administracin.
Las aportaciones de medios personales y materiales de cada Administracin.
Los compromisos de aportacin de recursos financieros.
La duracin, as como los mecanismos de seguimiento, evaluacin y
modificacin.
El acuerdo aprobatorio de un plan o programa conjunto, que tendr eficacia

vinculante para la Administracin General del Estado y las Comunidades Autnomas
participantes que lo suscriban, puede ser completado mediante convenios de
colaboracin con cada una de ellas que concreten aquellos extremos que deban ser
especificados de forma bilateral.
Los acuerdos aprobatorios de planes o programas conjuntos son objeto de
publicacin oficial.
Autor:

Elaborado en 2011
BIBLIOGRAFA Y LEGISLACIN.
Constitucin Espaola 1978.
STC 247/2007.
STC 76/1983.
STC 25/1983.
STC 31/2010.
STC 1/1982.
STC 118/96.
Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de

Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.
Revista Catalana de derecho pblico: Especial Sentencia sobre el Estatuto.
www.gencat.cat
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las

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Grupo de Materias Generales

1. EL ESTADO ESPAOL COMO ESTADO COMPUESTO.

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1. EL ESTADO ESPAOL COMO ESTADO COMPUESTO

El Estado Espaol ha sido calificado por el Tribunal Constitucional en numerosas

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Tema 18. Pgina 2 de 26

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caso el principio de autonoma puede oponerse al de unidad, sino que es

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Comunidades autnomas de va lenta:

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sometido a referndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en

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1) La primera de ellas es la necesaria confluencia de diferentes voluntades

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se configura como lmite para la regulacin estatutaria. En caso de

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Un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas.

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modelo estatal. Se adopta por lo tanto, un modelo parlamentario, en el

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tambin han creado la figura de los Viceconsejeros o Secretarios Generales,

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u organizativa. En aquellas funciones que no les hayan sido atribuidas dependen de

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El artculo 149 es el ms importante a la hora de configurar la distribucin de

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