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Em tese geral, as leis reforadas tm a ver com o facto de, independentemente da fora geral de lei que
lhes comum, certos actos legislativos serem dotados, por diversas razes, de uma fora especfica de
lei, de onde resultam importantes implicaes no relacionamento entre actos legislativos, tratando-se
portanto de um fenmeno de relao.
De acordo com o artigo 112/3 da CRP, tm valor reforado, alm das leis orgnicas, as leis que carecem
de aprovao por maioria de dois teros, bem como aquelas que, por fora da Constituio, sejam
pressuposto normativo necessrio de outras leis ou que por outras devam ser respeitadas.
Nestes termos, a funo das leis reforadas na Constituio de 1976 a de identificar um conjunto de
actos legislativos que deveriam constituir um parmetro normativo da fiscalizao da legalidade de
outras leis, traduzindo por isso um bloco de legalidade qualificada capaz de assegurar um controlo de
validade paralelo ao controlo de constitucionalidade.
No que toca ao conceito de lei reforada, este alvo de algum consenso mas tambm de alguma
divergncia na doutrina. A doutrina convergiu no reconhecimento de que, na formulao dada ao artigo
112/3 da CRP, o legislador pretendeu de algum modo reunir vrios critrios, pois tanto se apela forma e
ao procedimento agravado, como funo e parametricidade material, donde resulta o reconhecimento
de que na Constituio de 1976 no h um critrio nico, mas sim vrios critrios que se entrecruzam
para a qualificao de uma lei como lei de valor reforado, tornando impossvel esboar um conceito
dogmtico unitrio de lei de valor reforado.
O consenso doutrinrio termina aqui, na medida em que os autores no coincidem no nmero dos critrios
relevantes, nem na designao e recorte desses critrios, nem no elenco das vrias leis de valor reforado.
Existe neste mbito uma fractura, relativamente aos autores que defendem que deve prevalecer um
critrio formal/procedimental na determinao de uma lei de valor reforado, divergncia essa que
retratada infra.
Para uma corrente doutrinria, as verdadeiras leis reforadas so aquelas cujo contedo tem de ser
respeitado por outras (como sucede com as leis de bases, as leis de autorizao, os estatutos polticoadministrativos das regies autnomas ou as leis de enquadramento), pela sua funo de pressuposto ou
de padro de conformidade de outras leis. Por essa razo, as leis reforadas pelo procedimento (como as
leis orgnicas) representam uma mera categoria formal, despida de qualquer relevncia operativa,
devendo por isso ser qualificadas como leis reforadas imperfeitas, por carecerem de qualquer funo
como pressuposto ou padro de conformidade de outras leis. Assim, certos autores (Paulo Otero)
defendem que o conceito de lei de valor reforado apela a um mecanismo em tudo anlogo ao que se
processa entre a lei e o regulamento, envolvendo o estabelecimento de relaes de prevalncia normativa
de certas leis, pelo facto de umas serem pressuposto ou padro de conformidade hierrquica de outras,
que no as podem contrariar, sob pena de ilegalidade.
J para uma segunda corrente doutrinria, existe uma srie de razes que depem a favor da tese segundo
a qual se devem considerar leis reforadas em sentido prprio apenas as leis dotadas de um procedimento
agravado: (i) pois em primeiro lugar, no plano da estrutura, as leis reforadas pelo procedimento devem o
seu carcter apenas a elementos orgnico-formais; (ii) em segundo lugar, no plano institucional, essas leis
constituem uma expresso exclusiva do poder parlamentar, ao passo que as leis definidas pelo seu
contedo podem provir de outros rgos; (iii) em terceiro lugar, no que respeita ao regime operativo, as
leis reforadas pelo procedimento so em geral actos relativamente densos e completos, ao passo que as
leis definidas pelo seu contedo, por regra, so incompletas; (iv) por ltimo, quanto teleologia, as leis
reforadas pelo procedimento so caracterizadas pela sua maior essencialidade poltica, tendo uma
relao directa com o funcionamento do sistema poltico. Para esta corrente doutrinria, sero leis de
valor reforado em sentido prprio, as leis que, por fora da Constituio, estejam sujeitas a um
procedimento legislativo agravado (seja por fora das maiorias de aprovao, como sucede nas leis
orgnicas e nas leis de dois teros, seja por fora da reserva de iniciativa, como sucede com os estatutos
poltico-administrativos ou com a Lei do Oramento de Estado), apresentando-se todas as demais como
leis reforadas em sentido imprprio (as leis de bases, as leis de autorizao, as leis de enquadramento ou
os regimes gerais).
O primeiro grupo de leis reforadas compreende as leis orgnicas e as leis aprovadas por maioria de dois
teros, leis essas que, pelo facto de serem da reserva do Parlamento e exigirem maiorias qualificadas na
sua aprovao, preenchem determinadas finalidade polticas, como a da proteco das minorias, a do
reforo do Parlamento, na sua relao com o Governo, bem como a da estabilizao, atravs de um
consenso alargado, de um conjunto de regimes jurdicos em matrias mais sensveis do ponto de vista
poltico-constitucional.
A) As leis orgnicas so as doze leis como tal taxativamente indicadas no artigo 166/2 da CRP, leis
s quais a Constituio confere expressamente a qualificao de leis reforadas (artigo 112/3),
bem como o ttulo formal de leis orgnicas (artigo 166/2).
Salvo no caso da 2 parte da alnea d) do artigo 164, que se refere a bases gerais, as leis
orgnicas so leis que devem esgotar o tratamento da matria sobre que incidam, no podendo
delegar ou reenviar para leis no orgnicas nada que corresponda ao respectivo mbito material,
vigorando aqui uma reserva de densificao total.
As matrias sobre as quais podem incidir as leis orgnicas so muito variadas, vigorando neste
domnio o princpio da tipicidade, no h outras leis orgnicas nem outras matrias de lei
orgnica fora do elenco estabelecido no artigo 166/2 da Constituio.
Do ponto de vista do regime que lhes aplicvel, independentemente de outras particularidades
aplicveis a algumas espcies (em virtude de disposies como as dos artigo 168/6; 226/4; e
255) as leis orgnicas apresentam as seguintes especialidades:
(i)
(ii)
(iii)
(iv)
(v)
B) As leis aprovadas por maioria de dois teros so as como tal referidas no artigo 168/6 da
Constituio, podendo a seu respeito traar as seguintes coordenadas:
(i)
(ii)
(iii)
No caso das alneas a), b) e c) do artigo 168/6, podemos estar diante de leis autnomas,
ao passo que nas demais alneas se estar apenas diante de disposies inseridas em leis
de diversa natureza (leis orgnicas, leis comuns e estatutos poltico-administrativos);
Uma vez que a Constituio no distingue quais as votaes em que se requer a maioria
de dois teros dos Deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos
Deputados em efectividade de funes, o intrprete deve partir do princpio de que essa
maioria requerida nas trs votaes (na generalidade, na especialidade e na votao
final global);
Em caso de veto poltico, uma vez que a Constituio nada prev a respeito da maioria
necessria para a respectiva superao, poderia em tese admitir-se quer a alternativa de
estar afastado o exerccio do veto poltico, por falta de previso, quer a alternativa, mais
condizente com o princpio da adequao funcional e com um argumento de maioria de
razo, de estas leis serem submetidas ao regime do veto qualificada do artigo 136/3.
No segundo grupo de leis reforadas, encontram-se as leis que tm uma capacidade de vincularem o
contedo de outras leis, havendo a referir entre as principais subcategorias as leis de bases, as leis de
autorizao e as leis de enquadramento.
A) As leis de bases correspondem a uma subcategoria relativamente autnoma de leis que definem
as opes poltico-legislativas fundamentais de um determinado regime jurdico, fixando um
conjunto de princpios carecidos de posterior desenvolvimento a fazer por legislao
complementar a elas subordinada (artigo 112/2). Trata-se por conseguinte de leis
impulsionadoras, directivas, incompletas e pouco densas, que traam as linhas orientadoras que
devem obrigatoriamente ser seguidas pela legislao de desenvolvimento.
Reconhecida a supremacia das leis de bases sobre os decretos-leis de desenvolvimento, de
admitir a orientao segundo a qual esta supremacia tanto existe no mbito das matrias
reservadas Assembleia da Repblica como fora dessas matrias, pois nesse sentido que
apontam o texto e o elemento teleolgico, mas tambm o primado do Parlamento.
Quanto competncia para a respectiva edio, em tese geral, tanto a Assembleia da Repblica,
como o Governo e as Assembleias Legislativas das regies autnomas podem aprovar leis de
bases. A questo que se pe, no entanto, a de saber se as leis de bases aprovadas por esses
outros rgos sero verdadeiras leis reforadas ou apenas leis que autolimitam e racionalizam a
produo normativa dos rgos de que provm. Na verdade, alm da prpria designao leis de
bases o texto e a estrutura da Constituio depem no sentido de que apenas as leis de bases da
Assembleia da Repblica (e as do Governo emitidas no uso de autorizao legislativa) se devem
ter por leis de valor reforado pela sua parametricidade material, pelas seguintes razes:
(i)
(ii)
(iii)
(iv)
(v)
(i)
(ii)
(iii)
Para uma parte da doutrina e para a jurisprudncia constitucional, os estatutos perfilamse como leis hierarquicamente superiores s demais (a que de certo modo corresponde
o dito a mais reforada das leis reforadas);
Os estatutos poltico-administrativos cumprem a funo de serem a lei bsica da
respectiva regio autnoma, sendo a expresso mais elevada da autonomia poltica
regional, detendo por isso uma natureza quase constitucional;
Cabe aos estatutos poltico-administrativos (reserva de estatuto) definir as atribuies e
competncias regionais (artigo 227/1), delimitar as matrias sobre as quais incide o
poder legislativo regional (artigo 228/1);
B) As leis das grandes opes dos planos nacionais so leis dotadas de um nvel mnimo de
parametricidade material, na medida em que as leis oramentais com elas se devem harmonizar
(artigo 105/2); por sua vez, o procedimento agravado resulta da existncia de uma iniciativa
reservada ao Governo, segundo o disposto no artigo 161 alnea g).
C) A Lei do Oramento do Estado uma das leis mais complexas e mais relevantes para a vida da
comunidade poltica como um todo, sendo objecto no s de regulao constitucional, como
tambm de uma especfica lei de enquadramento (artigo 106/1), devendo ainda harmonizar-se
com as directrizes definidas na lei das grandes opes do plano, estando por isso vinculada, em
cadeia, Constituio e a diversos actos legislativos, para no referir s normas de Direito
Europeu.
A Lei do Oramento de Estado uma lei duplamente reforada, por um lado, pelo facto de
incorporar, alm de outras vinculaes legais, limites ao poder do Parlamento na edio de leis
que, no ano econmico, pretendam aumentar a despesa ou diminuir a receita (artigo 167/2 e 3);
por outro lado, devido reserva de iniciativa governamental (artigo 161/g), a Lei do Oramento
de Estado igualmente uma lei reforada pelo procedimento, traduzindo-se neste caso a
correspondente rigidez no facto de o Oramento apenas poder ser alterado por vontade
(iniciativa) do Governo.
D) A lei-quadro das reprivatizaes, prevista no artigo 293 da Constituio, uma lei dotada de
parametricidade material em virtude de ser uma lei de enquadramento, estabelecendo e
concretizando os princpios, os critrios e os procedimentos a que devem obedecer os decretosleis que procedam reprivatizao dos bens nacionalizados aps 25 de Abril de 1974, advindolhe o procedimento agravado da exigncia de aprovao por maioria absoluta dos Deputados em
efectividade de funes (artigo 293/1).