REPBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA

LA UNIVERSIDAD DEL ZULIA

FACULTAD DE CIENCIAS JURDICAS Y POLTICAS
DIVISIN DE ESTUDIOS PARA GRADUADOS
PROGRAMA DE POSTGRADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
NIVEL ESPECIALIDAD I COHORTE

LOS CONSEJOS DE DERECHOS DE NIOS Y ADOLESCENTES,

SU NATURALEZA JURDICA DENTRO DEL ESTADO VENEZOLANO,
SUS DECISIONES Y EL STATUS DE SUS INTEGRANTES

Trabajo Especial para optar al Grado de

Especialista en Derecho Administrativo
Presentado por:

Autor: Abg. Alexis Rafael Devis Daza

Tutor: Dra. Galsuinda Veda Parra

Maracaibo, Septiembre 2005

LOS CONSEJOS DE DERECHOS DE NIOS Y ADOLESCENTES,

SU NATURALEZA JURDICA DENTRO DEL ESTADO VENEZOLANO,
SUS DECISIONES Y EL STATUS DE SUS INTEGRANTES

Autor:
Abg. Alexis Rafael Devis Daza
__________________
Calle Piar Conjunto Residencial Piar Piso 1 Apto. 1-B
Ciudad Ojeda-Municipio Lagunillas
C. I. 5.800462
Telf. 0414-6596765
Email: ardevisdaza@hotmail.com

Tutor:
Dra. Galsuinda Veda Parra
__________________

Devis Daza, Alexis Rafael. LA NATURALEZA JURDICA DE LOS CONSEJOS DE

DERECHOS DE LOS NIOS Y ADOLESCENTES, SUS DECISIONES, STATUS
JURDICOS DE LOS CONSEJEROS. Trabajo Especial de Grado de la Especialidad de
Derecho Administrativo. Universidad del Zulia. Facultad de Ciencias Jurdicas y
Polticas. Divisin de Estudios para Graduados. Maracaibo, Venezuela 2005. 77 p.

RESUMEN

La presente investigacin tuvo como objetivo fundamental determinar la naturaleza

jurdica de los Consejos de Derechos de Nios y Adolescentes dentro de la estructura
del Estado venezolano, sus decisiones y el estatus de sus integrantes Se utiliz la
investigacin descriptiva de carcter documental, los resultados obtenidos en la
investigacin fueron los siguientes: Desde las posiciones que sobre la personalidad del
Estado y del Poder Pblico, su distribucin y divisiones, la estructuracin del Sector
Pblico a travs de la personalidad de sus entes, se ubic los consejos de derechos de
nios, dentro de la estructura del Estado como entes que gozan de personera jurdica
propia, comparado con otros entes del sector pblico, y rganos de la Administracin
Pblica. Se encontr contradiccin en la LOPNA considerando rganos dentro de la
estructura administrativa denominada Sistema de Proteccin del Nio y del
Adolescente. Se determin su exclusividad dentro del aparato del Estado venezolano,
su creacin preconstitucional, su autonoma, su composicin paritaria entre los
representantes del poder ejecutivo y de la sociedad, en completa armona con la
Constitucin Bolivariana. Se describi el funcionamiento de los consejos en sus tres
niveles nacional, estadal y municipal, a travs del examen de los mismos. Se determin
que las decisiones de los consejos tienen forma de actos administrativos; giran en
forma de directrices no normativas; pero vinculantes entre estos, normativos en cuanto
a los dems rganos de la administracin pblica; consecuencia directa de su
personalidad es su capacidad de incidir en los tribunales sobre los actos administrativos
de los dems entes. Defienden los derechos colectivos y difusos que protegen los
grupos de nios y adolescentes en los tres niveles. Se revis el status jurdico de los
Consejeros, clasificacin, forma de eleccin y de representacin de la sociedad
organizada; privilegios y forma de perder condicin.

Palabras claves: Estado, Poder Pblico, Personas jurdicas del Estado, Consejo de
Derecho del Nio y del Adolescente, actos administrativos, Consejeros de derecho del
Nio y del Adolescente

Correo electrnico: ardevisdaza@hotmail.com

Daza, Devis Alexis Rafael. THE JURIDICAL NATURE OF THE ADVICE OF RIGHTS
OF THE CHILDREN AND ADOLESCENTS, THEIR DECISIONS, JURIDICAL STATUS
OF THE CONSULTANTS. Special work of Degree of the Specialty of Administrative
Right. La Universidad del Zulia. Faculty of Legal and Political Sciences. Division of
Graduated Studies for. Maracaibo, Venezuela. 2005. 77 p.

ABSTRACT

The present investigation had like main target to determine the legal nature of the
Councils of Rights of Children and Adolescents within the structure of the Venezuelan
State, its decisions and status of its members the descriptive investigation of
documentary character was used Los results obtained in the investigation were the
following ones: From the positions that on the personality of the State and the Public
Power, their distribution and divisions, the structuring of the Public Sector through the
personality of their beings, were located the advice of rights of children, within the
structure of the State like beings that enjoy own legal function and position of agent,
compared with other beings of the public sector, and organs of the Public Administration.
Was contradiction in the LOPNA considering organs within the administrative structure
denominated System of Protection of the Boy and the Adolescent. Its exclusive feature
within the apparatus of the Venezuelan State, its before-constitutional creation, its
autonomy, its half to half composition between the representatives of the executive
authority and the society was determined, in complete harmony with the Bolivariana
Constitution. The operation of the advice in its three levels was described national,
estadal and municipal, through the examination of such. One determined that the
decisions of the advice have form of administrative acts; they turn in form of non
normative directives; but binding between these, normative as far as the other organs of
the public administration; direct consequence of its personality is its capacity to affect
the courts the administrative acts of the other beings. They defend the collective and
diffuse rights that protect the groups of children and adolescents in the three levels.
One reviewed the legal status of the Advisors, classification, form of election and
representation of the organized society; privileges and form to lose condition Key
words: State, Public Power, legal People of the State, Advice of Right of the Boy and
the Adolescent, administrative, Advisory acts of Right of the Boy and the Adolescent.

Key words: State, to be able to public, juridical People of the State, Council of Right of
the Boy and of the Adolescent, administrative acts, Consultants of right of the Boy and of
the Adolescent.

Email: ardevisdaza@hotmail.com

INTRODUCCIN
La presente es una investigacin jurdico-documental realizada con el propsito
fundamental de determinar la naturaleza jurdica de un ente estatal creado por la Ley
Orgnica de Proteccin del Nio y del Adolescente, atendiendo especficamente a la
Ley aprobatoria de la Convencin Internacional sobre los Derechos del Nio celebrada
en 1990, y que comprometi a los Estados firmantes en crear las condiciones legales
y a los entes y rganos gubernamentales, que en combinacin con la sociedad,
dirigieran la accin poltica del Estado tendente a la proteccin de los nios.
Es conforme a este compromiso internacional, convertido en marco jurdico
previo, que se legisla la Ley Orgnica de Proteccin de Nios y Adolescentes
(LOPNA), partida de nacimiento del Sistema de Proteccin de los Nios y
Adolescentes,

otorgando competencia a distintos rganos del Estado, rganos

Jurisdiccionales: a la Sala de Casacin Social del Tribunal Supremo de Justicia y a los

Tribunales de Proteccin del Nio y del Adolescente, involucra a los entes poltico
territoriales,

especialmente

los

Municipios

con

sus

respectivos

rganos

administrativos; al Ministerio Pblico; a las Defensoras del Nio y del Adolescente; a

las Entidades de Atencin; pero reconoce que es la Sociedad, la Familia, los padres,
los responsables de los nios y adolescentes los interesados directos de esa
proteccin y que conjuntamente con el Estado deben emprender el fin ltimo
comprometido.
Como estructuras administrativas, la LOPNA crea los Consejos de Derechos de
Nios y Adolescentes, dentro de un Sistema de Proteccin. Inicialmente le da vida al
Consejo Nacional de Proteccin del Nio y del Adolescente y ordena la creacin de
los consejos estadales y

municipales de nios y adolescentes, otorgandole

atribuciones definidas y competencias compartidas, pero siempre con la colaboracin

estrecha de la sociedad organizada en la proteccin de los derechos de los nios.
Esta especial caracterstica no pareciera novedosa dentro del derecho
venezolano, ya que de conformidad con las leyes orgnicas de administracin del
poder central, y del artculo 70 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica, han
tenido y tienen los Presidentes de la Repblica, la potestad de crear consejos
nacionales de manera permanente o temporal, con participacin de autoridades del

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ejecutivo y con participacin de representantes de la sociedad, con el fin de
asesorarse y consultar opinin para la toma de decisiones, girar instrucciones, definir
polticas, que en forma de decretos, resoluciones ministeriales, y dems instrumentos
normativos, materialicen dicha accin presidencial.
No ocurre as con los Consejos de Derecho del Nio y del Adolescente, quien
tomando sus propias decisiones y girando sus propias directrices en forma de actos
administrativos ejecutables, asume la poltica; la fiscalizacin y el control del aparato
del Estado en lo relativo a la proteccin de los derechos colectivos y difusos de los
nios y adolescentes.
Es el objetivo primordial de esta investigacin la de descubrir su verdadera
naturaleza jurdica; cmo quedan los Consejos de Derecho de Nios y Adolescentes
dentro de la estructura del Estado venezolano; cmo es la cualidad de tener
personera jurdica propia y cules consecuencias jurdicas trae el hecho de tenerla;
las potestades, atribuciones o competencias de autoridad, gobierno, polticas, afines
todas a la proteccin de los derechos colectivos y difusos de los nios y adolescentes
establecidos en las Leyes, tienen como entes del estado, siendo no dependientes del
ejecutivo, y cmo gozan de autonoma suficiente para intervenir en la materia de su
competencia; cmo lo hacen; qu tipo de decisiones toman; cmo se manejan los
consejeros; cmo se relacionan con los dems rganos y entes del Estado. Estos
aspectos conforman el espectro por el cual se llev la presente investigacin para dar
respuesta

en tres captulos todas las inquietudes formuladas en el proyecto de

investigacin.
Partiendo en la investigacin de precisar algunos conceptos bsicos, tales como
Estado, personera jurdica, Sector Pblico, Sector Privado, la forma y manera en la
cual se distribuye y divide el Poder Pblico en Venezuela, se sumerge la investigacin
en la distribucin de los distintos entes y rganos con los cuales el Estado cumple
sus fines, se establece la diferencia entre entes o entidades y rganos u organismos
del Estado, del Gobierno o Administraciones y las consecuencias jurdicas que
acarrea tanto para los mismos entes y rganos como para los administrados, se
ubican los entes o personas jurdicas que ostentan tal personera distinta a la de la
Repblica, dentro de la estructura del Estado.

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De las dificultades encontradas en la investigacin se puede observar que los
consejos de derecho son estructuras administrativas pre-constitucionales, en el caso
del Consejo Nacional de Derechos del Nio y del Adolescente, no pas as con el
Consejo Estadal de Derechos del Nio y del Adolescente del Estado Zulia y con el
Consejo Municipal de Derechos del Nio y del Adolescente del Municipio Maracaibo,
escogidos por la investigacin para el anlisis de los entes estadales y municipales,
de manera tal que la ubicacin dentro de la estructura del Estado venezolano llev un
anlisis detallado de los dems rganos y entes con o sin personera jurdica que
existen en todo el llamado Sector Pblico; Administracin pblica general;
Administracin Pblica descentralizada funcionalmente a nivel nacional, estadal y
municipal.
Otra dificultad encontrada es la poca bibliografa existente que abordara el tema,
pocos antecedentes encontrados, a excepcin de las ponencias efectuadas por el
autor Surez Jorge Lus, en las Jornadas que evalan la LOPNA, ya que, como son
los consejos de derecho, estructuras administrativas propias, no se encontr
paralelismo con otras estructuras en otros ordenamientos jurdicos en otros pases y
realizndose anlisis detallado de las estructuras existentes del Estado Venezolano
para poder determinar su naturaleza jurdica.
Desarrollado el punto esencial, se investig la naturaleza de las decisiones
tomadas ya por el Consejo Nacional de Derechos del Nio y del Adolescente
(CONADE), su alcance normativo y vinculante con relacin a los otros consejos de
derechos de nios y adolescentes, el mbito exclusivo de sus directrices, la forma que
adopta y la manera de afectar a los dems entes, rganos del Estado y a los
Administrados.
Por ltimo se aborda a los Consejeros de derecho, tanto a los pertenecientes a
los de los ejecutivos nacional, estadal o municipal, como a los que representan a la
sociedad organizada, los derechos, obligaciones y la prioridad que otorga la Ley a las
personas que se desempean como consejeros.
De esta forma queda estructurada la presente investigacin la cual culmina
mediante una visin global de lo analizado y determinando la naturaleza jurdica de los

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consejos de derechos de los nios y adolescentes, la de las decisiones que estas
estructuras asumen y el papel que desempean las personas fsicas que le dan vida.

CAPITULO I
NATURALEZA JURDICA DE LOS CONSEJOS DE DERECHOS
DE NIOS Y ADOLESCENTES
1. DISTINTAS POSICIONES DEL ESTADO COMO PERSONA
JURDICA DE DERECHO PBLICO
Definido el Estado clsicamente como una entidad jurdico-poltico que rene a
la poblacin, un territorio, y un ordenamiento jurdico, se debe establecer que esta
concepcin funciona tanto en cuanto se defina lo que se entiende por ente o
entidades utilizado como sinnimo de persona jurdica. Es, a su vez, la clasificacin
de las personas en naturales y jurdicas (artculo 15 del Cdigo Civil vigente) lo que
perfila la idea general definida, ya que se entiende por si mismo lo que es la
poblacin, el territorio y el ordenamiento jurdico.
En el artculo 19 del Cdigo Civil vigente se lee: Son personas jurdicas y por lo
tanto, capaces de obligaciones y derechos 1 La Nacin y las Entidades polticas que
la componen;... Mas adelante en los dems numerales se incluyen las corporaciones
y fundaciones de carcter privado indicando los requisitos para adquirir la
personalidad jurdica, en tanto se diferencia claramente dentro de esta clasificacin
un sector compuesto por lo Pblico y otro sector llamado Privado.
Es conocida la naturaleza del Estado como persona jurdica de Derecho
Internacional Pblico, frente al concierto de Estados, pases, o naciones, entendidas
stas como sinnimo, capaz tambin de asumir obligaciones y derechos dentro de la
llamada Comunidad de Naciones.
Obedece este reconocimiento del Estado como persona jurdica del Derecho
Internacional Pblico a los principios de soberana y auto determinacin reconocidos a
los pueblos organizados que ocupan territorio y se constituyen a la sombra de un
conjunto de reglas comunes (ordenamiento jurdico) y que gozan del reconocimiento
de la Comunidad de Naciones, mas sin embargo la evolucin del concepto Estado
como persona jurdica ha tenido su evolucin y sus tericos han tratado de explicar el
fenmeno a travs de las distintas realidades histricas en sus distintos pases.

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La construccin terica por la cual el Estado es una persona jurdica nace en
Alemania mediante el siguiente esquema: el pueblo se eleva mediante el Estado a la
condicin de persona jurdica, la mas preeminente que conoce el Derecho. La
preeminencia del Estado se debe a los derechos superiores de que est investida tal
persona jurdica (Garca y Fernndez, 1998).
En 1874 el autor alemn Gerke, citado por Garca y Fernndez, 1998, produce la
siguiente afirmacin El Estado-persona jurdica necesita para desenvolverse de una
serie de rganos, a travs de los cuales obra y quiere y cuya correcta actuacin se le
imputa.
A este esquema terico alemn los espaoles se revelan al discurrir, que quien
posee la personalidad jurdica son las Administraciones Pblicas, ya que el ver al
Estado como un corpus integro en vez de ver al Estado como una Entidad donde los
rganos Poder Legislativo y Judicial carecen de tal personalidad es riesgoso habida
cuenta de que la responsabilidad de las Administraciones en sus ejecutorias deben
ser controladas y decididas por otros rganos legislativo y judicial:
el planteamiento bsico de la Escuela clsica alemana de Derecho Pblico,
que refiere a la personalidad jurdica al Estado en su totalidad,
transpersonalizado as toda la estructura poltica. Como ya dijimos en el
capitulo II, no se ve necesidad alguna de prestar una suerte de alma mstica
al cuerpo poltico en su conjunto, lo cual por otra parte, con independencia
de sus riesgos polticos notorios (que no han sido vanos, por cierto, en la
experiencia histrica alemana) no parece acomodarse a la realidad de las
cosas. Ya vimos que la globalizacin de la realidad entera del Estado en
una sola persona jurdica persigue el hecho de escamotear la titularidad del
pueblo como poder soberano y a la vez, viene a desconocer un dato central
de Derecho Pblico actual, la irreductibilidad entre la Administracin y la
Ley y la Administracin y el Juez, que en modo alguno pueden ser tratados
como partes de un mismo corpus sustancial (Garca y Fernndez, 1998)
Como sostendrn los tratadistas espaoles, la administracin estatal posee una
serie de caracteres especficos como persona jurdica a saber: su unicidad, su
naturaleza originaria no derivada, no creada por ningn otro sujeto, no dependiente de
otra voluntad y a diferencia de otras Administraciones menores su legitimidad deviene
no de la Ley si no de la Constitucin, surge de la Constitucin misma (Garca y
Fernndez, 1998).

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La Administracin del Estado, sin embargo, no se identifica con el Estado
entero, como bien sabemos, ni con la comunidad o grupo social en funcin
de la cual la estructura poltica que llamamos Estado se forma; es una
organizacin en servicio de esa comunidad o de ese Estado, o de ambos a la
vez (puesto que el segundo es una simple estructura instrumental del
primero, y por eso asume la ejecucin de los fines propios de grupo poltico.
La realizacin de esos fines ser su misin propia. Por el mismo motivo,
deber encomendarse a la Administracin el sostenimiento de las dems
organizaciones estatales distintas de las estrictamente administrativa
(rganos polticos, legislativos, judiciales) y sobre la Administracin recaern
en definitiva todas las consecuencias patrimoniales del funcionamiento de
esos rganos incluyendo en ella la responsabilidad patrimonial por daos
(responsabilidad por hecho de las Leyes o por funcionamiento irregular de los
rganos judiciales (Garca y Fernndez, 1998)
1.1 La personalidad jurdica del Estado y de los Entes poltico territoriales en Venezuela
Hay que precisar que en Venezuela el Estado se denomina Repblica
Bolivariana de Venezuela. Teniendo entonces este nombre especifico debe coincidirse
que La Republica, sin duda, es una persona jurdica sujeto de derechos y obligaciones
cuyos rganos, como se dijo, ejercen el Poder Pblico Nacional conforme a la
distribucin vertical del Poder Pblico que establece el artculo 136 de la Constitucin
Brewer, 2003. Alerta el autor, que no se puede identificar la personalidad jurdica de la
Repblica como ente poltico territorial como creada constitucionalmente, porque en la
Constitucin no existe una disposicin expresa que indique que la Repblica es una
persona jurdica o que tenga tal personalidad, como si lo hace con los estados
federados (articulo 159) y con los municipios (artculo 168).
Ley Orgnica de la Hacienda Pblica Nacional del ao 1974 reconoca al Fisco
tal personalidad jurdica, aunque expresamente qued derogada; mediante la Ley
Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico en su artculo 171 tal
naturaleza jurdica.
Retomando la norma prevista en el Cdigo Civil (artculo 19) el cual reconoce
personalidad jurdica a las Entidades polticas que lo componen, de manera clara se
engloban a los estados federados, los Distritos Metropolitanos, el Distrito Capital, y los
Municipios. Son estas entidades polticas las que poseen personalidad jurdica distinta a
la prevista para la Repblica, es por ello que se sigue al autor Brewer, 2003, en la
forma siguiente:

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Los Estados que forman la Federacin son tambin personas jurdicas de
derecho pblico poltico territoriales mas adelante indica Esta
personalidad jurdica de los Estados, por lo dems, est expresamente
atribuida en el artculo 159 de la Constitucin, el cual indica que se trata de
personalidad jurdica plena
El mismo reconocimiento nace con el Municipio al indicar, la Constitucin
Bolivariana en su artculo 168, que los Municipios gozan de personalidad jurdica, los
cuales desarrollan sus actividades a travs del rgano legislativo (la Cmara Municipal)
y del rgano ejecutivo (el Alcalde)
No obstante todo lo expuesto, pese a que la Constitucin no lo reconoce
expresamente a la Repblica personalidad jurdica, se puede inferir del texto
constitucional que la Repblica goza de personalidad jurdica y que sta es originaria.
El artculo 136 constitucional seala:
El Poder Pblico se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el
Poder Nacional. El Poder Pblico Nacional se divide en Legislativo, Ejecutivo,
Judicial, Ciudadano y Electoral.
Constitucionalmente en Venezuela, conforme a la distribucin del Poder Pblico,
existen varias Administraciones Pblicas sin personalidad jurdica actuando como
rganos unos dependientes otros con autonoma a diferencia de Espaa que si
reconoce a las Administraciones Pblicas tal personalidad; de all que el Artculo 140
constitucional aclara que: El Estado responder patrimonialmente por los daos que
sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesin
sea imputable al funcionamiento de la Administracin Pblica. Si se extiende esta
responsabilidad a la distribucin que se hace en el artculo 136 constitucional se deriva
que cada ente territorial es responsable por lo que se le impute a cada una de sus
Administraciones.

1.2. Las personas jurdicas del sector pblico dentro del Estado venezolano
Si se identifica al llamado sector pblico diferenciado del sector privado se puede
observar que existen las persona jurdica de Derecho Pblico asimilada a los llamados
entes pblicos todos como una organizacin del Estado tomando en consideracin tal
personera cuando indica:

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Ahora bien, pareciera que resulta necesario concordar los artculos 96,97 y
111 constitucionales, que utilizan el concepto de sector pblico, para
contraponerlo al sector privado, y por otra parte, los articulo 289, numerales
3,5 y 6,7 ejusdem, que adems de calificar la actividad econmica de la
Administracin de Estado, como sector pblico, establecen su composicin
orgnica, sin tomar en cuenta la naturaleza de las personificaciones, con el
artculo 6 de la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector
Pblico (Pea, 2002).
En efecto, el artculo 6 de la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del
Sector Pblico indica que:
Estn sujetas a las regulaciones de esta Ley, con las especificidades que la
misma establece, los entes u organismos que conforman el sector pblico,
enumerados seguidamente:
1.- La Repblica
2.- Los estados
3.- El Distrito Metropolitano de Caracas
4.- Los Distritos
5.- Los municipios
6.- Los institutos autnomos.
7.- Las personas estatales de derecho pblico
8.- Las sociedades mercantiles en las cuales la Repblica o las dems
personas a que se refiere el presente artculo tengan participacin igual o
mayor al cincuenta por ciento del capital social. Quedarn comprendidas,
adems, las sociedades de propiedad totalmente estatal, cuya funcin, a
travs de la posesin de acciones de otras sociedades, sea coordinar la
gestin empresarial
9.- Las sociedades mercantiles en las cuales las personas a que se refiere el
numeral anterior tengan participacin igual o mayor al cincuenta por ciento
del capital social
10.-Las fundaciones, asociaciones civiles y dems instituciones constituidas
con fondos pblicos dirigidas por algunas de las personas referidas en este
artculo, cuando la totalidad de los aportes presupuestarios o contribuciones
en un ejercicio efectuados por una o varias de las personas referidas en el
presente artculo, represente el cincuenta por ciento o ms de su
presupuesto
Es importante connotar que para este artculo los entes u organismos, en
apariencia son sinnimos. Todos los entes enumerados poseen personera jurdica
propia por lo que el trmino organismos sobra en la redaccin; no debe incurrirse en
ese error.
De la enumeracin de personas jurdicas del Sector Pblico que hace el
mencionado artculo 6 de la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector

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Pblico se establece en la presente investigacin, a) la que tiene la Repblica, b) los
estados federados, el Distrito Metropolitano de Caracas, los distritos, y los municipios,
su naturaleza originaria devenida de la Constitucin de la Repblica; pero se debe
analizar la naturaleza de los institutos autnomos como entes distintos a las llamadas
personas jurdicas estatales de derecho pblico; distintas, a su vez, de las sociedades
mercantiles donde el Estado sea propietario del todo o de un nmero de acciones y de
las llamadas fundaciones, asociaciones civiles o instituciones creadas con fondos
pblicos.
Los institutos autnomos de conformidad con el artculo 142 constitucional slo
podrn crearse por ley; dice tambin que los intereses pblicos en corporaciones o
entidades de cualquier naturaleza, estarn sujetos al control de Estado en la forma que
la Ley establezca.
El artculo 95 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica en lo sucesivo
LOAP, define al instituto autnomo de la siguiente manera:
Los institutos autnomos son personas jurdicas de derecho pblico de
naturaleza fundacional, creadas por ley nacional, estadal y ordenanza
conforme a las disposiciones de esta Ley, dotadas de patrimonio propio e
independiente de la Repblica, de los estados, de los distritos metropolitanos
y de los municipios segn sea el caso, con las competencias o actividades
determinadas en la ley que los cree.
Ahora bien, como entes de la descentralizacin funcional de la administracin
pblica, y como se dispone en la LOAP, Capitulo II, de la descentralizacin Funcional,
Seccin Primera: De los institutos autnomos, el rasgo fundamental que lo diferencia
de otras personas de derecho pblico es que tienen sujecin o adscripcin a un
ministerio por imperio de los artculos 16 y numeral 4 del 96 eiusdem.
Las personas jurdicas estatales de derecho pblico referidas en el ordinal 7 del
artculo 6 de la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico son
reconocidas igualmente en el artculo 142 constitucional; pero especial nfasis se hace
en el artculo 15 de la LOAP al leerse en su segundo aparte lo siguiente: Tendr
carcter de ente toda organizacin administrativa descentralizada funcionalmente con
personalidad jurdica propia distinta de la Repblica, de los estados, de los distritos
metropolitanos y de los municipios. Se puede colegir que se define a estas personas

11
jurdicas estatales como organizacin administrativa; pero necesariamente habr que
diferenciarlas de los institutos autnomos en cuanto a su tutelaje o adscripcin. Dentro
de esta categora se debe incluir a las Universidades Nacionales Autnomas, al Banco
Central de Venezuela, definido en el artculo 318 constitucional en su segundo aparte
como : El Banco Central de Venezuela es persona jurdica de derecho pblico con
autonoma para la formulacin y el ejercicio de las polticas de su competencia .
Las sociedades mercantiles en las cuales la Repblica o las dems personas
jurdicas de derecho pblico enumeradas en el artculo 6 de la Ley Orgnica de la
Administracin Financiera del Sector Pblico tengan participacin conforme a lo previsto
en los numerales 8 y 9; las fundaciones, asociaciones civiles, y dems instituciones, son
tambin organizaciones administrativas de la Administracin Pblica, atendiendo la
finalidad que persigue, bien sea la produccin de bienes y servicios, servicios pblicos.
Todas ellas gozan de personera jurdica propia y patrimonio con el cual responder
frente a terceros, teniendo como rasgo fundacional la adscripcin o tutelaje por parte de
los rganos Ejecutivos con el cual se desempean las personas jurdicas de derecho
pblico, aunque su personera deviene de cumplir con las formalidades de las personas
jurdicas del sector privado; sin embargo no pueden ser catalogadas fuera del sector
pblico ni fuera del control previsto para las dems personas de derecho pblico.
Si bien es cierto que la personalidad jurdica de los institutos autnomos y de las
personas jurdicas estatales nacen porque las leyes tanto nacional, como estadal y las
ordenanzas confieren tal condicin u ocasionalmente el otorgarle la condicin deviene
de una facultad constitucional (caso Banco Central de Venezuela); pero en su mayora
la potestad organizacional deviene de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica, no
se debe incurrir en error de confundir organismos con entes.
Los rganos no poseen tal personera aunque tengan la capacidad de crear entes,
caso de Concejo Municipal de algn municipio que no tiene personera jurdica propia;
pero puede crear por ordenanza personas jurdicas en forma de institutos autnomos,
fundaciones, con patrimonio propio, pese a su importancia.
La Asamblea Nacional es un rgano de la Repblica y, como tal, carece de
personera jurdica propia, as est dentro de sus facultades discutir, aprobar y hasta

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promulgar leyes que den nacimiento a entes con personera jurdica propia. Todos los
aspectos sealados hasta ahora son de utilidad para desentraar la naturaleza jurdica
de los Consejos de Derechos de Nios y Adolescentes, sobre todo su ubicacin dentro
de la amplia distribucin tanto vertical como horizontal del Estado, esta ltima tomando
en cuenta su personera y la actividad que desempea dentro del Cuerpo
Constitucional y Legal.

2. LOS CONSEJOS DE DERECHO DEL NIO Y DEL ADOLESCENTE

La Ley Orgnica para la Proteccin del Nio y del Adolescente, en lo sucesivo
(LOPNA) ha dado nacimiento a una estructura administrativa pre-constitucional; ya
que dicha Ley se promulg antes de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de
Venezuela; esta estructura se denomina Sistema de Proteccin del Nio y del
Adolescente. En la misma se establecieron como rganos administrativos permanentes
los Consejos de Derechos, a nivel nacional, estadal y municipal, y los Consejos de
Proteccin del Nio y del Adolescente.
En su artculo 117 define:
El Sistema de Proteccin del Nio y del Adolescente el conjunto de rganos,
entidades y servicios que formulan, coordinan, integran, orientan, supervisan,
evalan y controlan las polticas, programas u acciones de inters pblico a
nivel nacional, estadal y municipal, destinada a la proteccin y atencin de
todos los nios y adolescentes y establecen los medios a travs de los
cuales se asegura el goce efectivo de los derechos y garantas y el
cumplimiento de los deberes establecidos en esta Ley
El artculo 118 indica que el Sistema de Proteccin cuenta como medios
c) rganos Administrativos y Judiciales. Mas adelante en el artculo 119 establece
que el Sistema de Proteccin est integrado por rganos Administrativos: Consejo
Nacional, Estadal y Municipal de Derechos del Nio y del Adolescente y los Consejos
de Proteccin del Nio y del Adolescente.
Esta manera de establecer el Sistema de Proteccin como un conjunto de
rganos, entidades y servicios describe inicialmente, una naturaleza jurdica nica y
exclusiva que involucra a otros rganos del Estado tal y como lo dispone el artculo

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119 de la LOPNA cuando reconoce que pertenece al Sistema de Proteccin los
rganos Jurisdiccionales tales como los Tribunales de Proteccin del Nio y del
adolescente y la Sala de Casacin Civil de la Corte Suprema de Justicia, (hoy Sala de
Casacin Social del Tribunal Supremo de Justicia).
Visto el Sistema de proteccin como sinnimo de estructura administrativa
creada a travs de una Ley Orgnica, es exacta su descripcin legal uniendo a
rganos y a Entes como medios con los que cuenta el Sistema y acorde todo con
la autodefinicin que el artculo 117 hace del Sistema de Proteccin.
Ahora bien el artculo 133 de la LOPNA define a los consejos de derecho del
nio y del adolescente como:
...rganos de naturaleza pblica, deliberativa, consultiva y contralora que
con representacin del sector pblico y de la sociedad se encargan, de
acuerdo a sus competencias geogrfica de velar por el cumplimiento de los
derechos difusos y colectivos de los nios y adolescentes consagrados en
la Ley
En principio

concordar con la Ley cuando establece que los consejos de

derecho de los nios y adolescentes entendidos como partes de

los rganos

administrativos del Sistema de Proteccin del Nio y del Adolescente (artculo 118 y
133), no sera tan exacta desde el enfoque que sobre personas jurdicas de derecho
pblico y rganos que componen estas personas se ha venido desarrollado, ya que a
luz del Derecho Administrativo no se debe confundir estos trminos, pese a que
algunos rganos del Estado pueden a travs de sus competencias crear Entes con
personera jurdica propia distinta del rgano que le dio creacin y hasta con
capacidad de asimilarlos a una rama especifica del Poder Pblico Entes y rganos
no pueden ser sinnimos aunque muchas veces se confunden.
...la expresin ente pblico, como la correspondiente a personas jurdicas
...de derecho pblico resultan idneas en el contexto del ordenamiento
jurdico venezolano para referirse a las diversas modalidades que adopta el
elemento plurisubjetivo del Estado venezolano, en cuanto concierne a las
figuras subjetivas pblicas (Pea, 2002)
En cuanto a no incurrir en la confusin cuando se utilizan trminos como
sinnimo que en definitiva no lo son para el Derecho Administrativo, por las

14
implicaciones que conlleva:
Lo que si debe evitarse es recurrir a los trminos rganos pblicos u
organismos pblicos para referirse a cualesquiera de las modalidades de
las figuras subjetivas de derecho pblico, pues los rganos u organismos son
las reparticiones administrativas mediante las cuales esas figuras expresan
su voluntad, lo que en general da lugar al establecimiento de la denominada
relacin jurdico administrativa. Por consiguiente, los rganos u organismos
forman parte de la persona jurdica, por esa misma razn no son la persona
jurdica ni mucho menos, puede predicarse que tengan personera jurdica,
aunque en casos excepcionales detenten un mnimo de subjetividad. Por
supuesto, que es posible encontrar en textos legislativos, e inclusive
sentencias, que se confunde el rgano con el ente y viceversa... (Pea
2002)
Ahora bien, los consejos de derecho de los nios y adolescentes tal y como
sugiere el artculo 134 de la LOPNA y as lo establece para el Consejo Nacional de
Derechos del Nio y del Adolescente, confirindole, adems de personera jurdica
propia e independiente, una autonoma tal que en un momento determinado se pudiera
asemejar a los institutos autnomos, que como se ha establecido en esta investigacin,
son entes o personas jurdicas estatales de Derecho Pblico; pero tutelados por la
Administracin Pblica al adscribirlos a un rgano especifico de la Administracin. No
pasa lo mismo con los Consejos de Derechos que poseen autonoma total (134
LOPNA); su configuracin es distinta, sus competencias no pueden ser delegadas por
el carcter compartido y colegiado y de corresponsabilidad que tienen, no encuadrando
en la variable de tutelaje por parte de las Administraciones Pblicas de los distintos
entes poltico-territoriales.
Se comparan los consejos de derecho de los nios y adolescentes como
estructuras administrativas que tuvieron nacimiento pre-Constitucin Bolivariana con los
que eran llamados rganos distintos de la administracin central o descentralizada tal
cual los tuvo anteriormente
existencia

de

rganos

la Constitucin Nacional de 1961, se consideraba la

administrativos

que

funcionan

dentro

de

la

llamada

Administracin Pblica General, que gozan de tal autonoma; as la Fiscala General de

la Repblica y la Contralora General de la Repblica.
Especial mencin del Consejo Supremo Electoral de ese entonces, se podran
encuadrar como dichos rganos Autnomos en todo sentido, ya que regulaban su

15
propia vida, tenan nacimiento en la propia Constitucin y se regan por sus Leyes,
caso del Banco Central de Venezuela. Tanta autonoma que devinieron tanto los
rganos Fiscala y Contralora en parte de la rama del Poder Pblico, conjuntamente
con la Defensora del Pueblo denominada ahora conforme a la Constitucin
Bolivariana en el Poder Ciudadano, gozan de la personera jurdica de la Repblica y
funcionan con sus atribuciones constitucionales y legales otorgadas por la Ley
Orgnica del Poder Ciudadano, no tiene cabida la semejanza debido a que no son
rganos, no gozan de la personera de la Repblica y no devino el Consejo Nacional
de Derechos del Nio y del Adolescente en rama del Poder Pblico, de manera que si
por la autonoma funcional se quiera relacionar alguna semejanza no se debe incurrir
en el error, as el artculo 133 de la LOPNA indique que estas estructuras
administrativas sean rganos y no entes de derecho pblico.
Cuando se define el mbito organizativo bsico de la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos se perfila la idea anterior de la siguiente manera:
...el artculo 1 de su prrafo segundo trae una precisin adicional que
tambin tiene que ser aclarada. Dice esta norma que las Administraciones
Estadales y Municipales, la Contralora General de la Repblica y la
Fiscala General de la Repblica, tambin ajustaran sus actividades a la
Ley, en cuanto les sea aplicable. Aqu, lamentablemente, la Ley mezcl
instituciones que no deben ser mezcladas: por una parte menciona
instituciones territoriales, como los Estados y Municipios, que tienen
autonoma poltico territorial, y a regln seguido enumera instituciones
nacionales como la Contralora y la Fiscala General de la Repblica
rganos que a partir de la Constitucin de 1999 dejaron de ser solo
administraciones pblicas con autonoma funcional, y que pasaron a
configurarse como rganos de Poder Pblico Nacional con autonoma: la
contralora General de la repblica, la Fiscala General de la Repblica y el
Defensor del Pueblo como rgano del Poder Ciudadano; el Consejo
Nacional Electoral, como rganos del Poder Electoral.
Ahora bien, aun cuando todos estos rganos enumerados en la Ley
Orgnica tienen autonoma, no responden al mismo principio; en un caso se
trata de entes territoriales derivados de una descentralizacin poltica, como
son los Estados y Municipios; y en el otro caso, se trata simplemente de
entes que gozan de una autonoma funcional pero sin el fenmeno de la
descentralizacin, porque no hay personalidad jurdica propia, como es el
caso de la Fiscala y de la Contralora General de la Repblica. (Brewer,
2001)
Del anlisis se establece que los Consejos de Derecho de Nios y Adolescentes

16
sin tener esa connotacin constitucional y sin tener la personera jurdica que otorga la
Repblica, goza de la autonoma y la autarqua propia de cualquier Instituto
Autnomo, sin serlo y sin pertenecer a la Administracin Pblica como parte del
ejecutivo, ya que no tiene adscripcin a algn Ministerio u rgano de la
Administracin Nacional, regional o Municipal. Tampoco se puede catalogar como
parte de la Administracin Pblica descentralizada ya que no es un rgano, debiendo
necesariamente ubicarlo en los llamados personas Estatales de Derecho Pblico
referido en el numeral 7 del artculo 6 de la Ley Orgnica del Rgimen Presupuestario
de la Administracin Pblica.
2.1. rgano o Ente con personera propia
Pese al establecimiento especfico de persona jurdica de Derecho Pblico que
tienen los consejos de derechos se define el propio Consejo Nacional de Derechos de
Nios y Adolescentes en su sitio en la red dando respuesta a una pregunta que autodefine su naturaleza jurdica de la forma siguiente:
Quin es el rgano rector?
De acuerdo a la LOPNA, el organismo rector y mxima autoridad del
Sistema Nacional de Proteccin es el Consejo Nacional de Derechos del
Nio y del Adolescente, Por tal motivo es el organismo encargado de emitir
las polticas y lineamientos respectivos a la infancia y adolescencia a nivel
nacional (www.cdna.gov.ve 28-12-2004)
Si sumado a lo anterior se examina nuevamente lo previsto en el artculo 133 de
la LOPNA, se encuentra que:
Son rganos de naturaleza pblica, deliberativa, consultiva y contralora
que, con representacin paritaria de entes de sector pblico de la
sociedad, se encargan de acuerdo a su competencia geogrfica, de velar
por el cumplimiento de los derechos difusos y colectivos de los nios y
adolescentes, consagrados en esta Ley.
Se define el Consejo Nacional de Derecho del Nio y del Adolescente como
rganos dentro de un Sistema de Proteccin del Nio y del Adolescente, en el
entendido que de esta manera los Consejos de Derecho pertenecen a un cuerpo
mayor que cumple concatenadamente una tarea Estatal y desde ese punto de vista
funciona como rgano sin serlo.

17
Se destaca, que el CONSEJO NACIONAL DE NIOS Y ADOLESCENTES,
dentro de ese sistema, ejecutara la rectora; solo que la misma LOPNA lo reviste de
Personera Jurdica Estatal, realzando as su autonoma funcional del Poder Ejecutivo
Central.
La razn es muy vlida y est en el hecho de que si la conformacin de los
Consejos de Derecho es paritaria; pero un 50% de sus integrantes depender de
miembros del Ejecutivo Nacional y el otro 50% de sus integrantes sern elegidos de
las sociedad civil organizada, sera muy tentador, en principio, asimilarlo a el conjunto
de Personas Jurdicas pertenecientes a la Administracin Pblica Central (Institutos
Autnomos). Si, por el contrario, no se le reviste de personera los adscribiran a un
Ministerio, convirtindolo en un Servicio Autnomo u Oficina Administrativa cualquiera
no estando cnsono con el espritu, propsito y razn de la LOPNA. De manera que
para darle mayor autoridad y contenido a la autonoma se le confiri la rectora de un
sistema de proteccin estatal, estadal o municipal, que diferencindose de la
Administracin ejecutiva goce de la suficiente autoridad sin ser una rama del >Poder
Pblico<, ya que no tiene creacin constitucional.
2.2. Aproximacin a su verdadera naturaleza jurdica
Vistas las formas expuestas anteriormente y definitivamente antagnicas y
siguiendo con lo expresado por Surez, 2002, el investigador, se adhiere a su
consideracin relativa al contenido del artculo 133 de la LOPNA; comprendiendo que
los CONSEJOS DE DERECHO DE NIOS Y ADOLESCENTES, en sus tres niveles,
ya que para la fecha en la que disert sobre el tema no se tena claro la forma en que
los CONSEJOS ESTADALES Y MUNICIPALES DE DERECHO DE NIOS Y
ADOLESCENTES se iban a conformar de la misma forma en la que se conform el
CONSEJO NACIONAL DE DERECHOS DE NIOS Y ADOLESCENTES son, ante
que todo:
...de naturaleza pblica..... que los convierte en verdaderos entes pblicos
que estn constituidos con representacin paritaria de entes del sector
pblico y de la sociedad y su decisiones son actos administrativos, es decir
se trata de verdaderos mecanismos de actuacin del Poder Pblico, a
travs de los cuales realiza actividades de inters general, con
caractersticas muy particulares frente a otros organismos de Estado al

18
estar constituidos por representantes de ste u de la sociedad en forma
paritaria.
Entonces sern los CONSEJOS DE DERECHO DE NIOS Y ADOLESCENTES,
personas jurdicas de derecho pblico, con nacimiento en la LOPNA y las leyes
regionales y ordenanzas municipales, integrado por Consejeros designados por los
mismos cuerpos normativos que le dieron nacimiento, representantes de los distintos
Ejecutivos (Nacional, Regional o Alcaldas) y de los Consejeros elegidos por la
Sociedad (artculo 136 LOPNA) y sus decisiones son actos administrativos.
Al ser capaces de darse sus propias normas de funcionamiento se convierten en
verdaderamente Entes de derecho Pblico Autnomos y Autrquicos, teniendo el
control jurisdiccional de sus actos administrativos a travs del recurso contencioso
administrativo de nulidad de actos de efectos generales en los Tribunales competentes.
2.3. Ubicacin de los Consejos de Derecho en el aparato del Estado
Para abordar este punto se debe aclarar que se toma al Consejo Nacional a los
efectos descriptivos y para adherirse al planteamiento del autor Surez (2002) quien al
realizar un anlisis del Consejo Nacional de Derechos de Nios y Adolescentes
(CONADE) como este Ente o Persona Jurdica de derecho Pblico no adquiere
naturaleza civil o est regida por el derecho privado, as lo sostiene la LOPNA y es
mas que suficiente razn para desechar tal naturaleza. Descarta tambin que
CONADE sea un Instituto Autnomo pese a que concuerda con algunas de sus
caractersticas, tales como la personera jurdica propia, su creacin por Ley, su
autarqua en el manejo administrativo, tener patrimonio propio, dicta actos
administrativos; pero existe una gran diferencia y es la adscripcin a un rgano
especfico de la Administracin Pblica, llamado por el autor citado supra: Control de
tutela por la Administracin Central, que es una caracterstica esencial para que un
ente pblico pueda ser considerado como instituto autnomo.
Como consecuencia de lo anterior no puede considerarse como parte del
Ejecutivo Nacional el CONADE, por el hecho de que sus representantes oficiales
pertenezcan a esa rama del Poder Pblico. No pertenece tampoco al Poder
Legislativo ni est supeditado a ese Poder, ya que su composicin es nica y adems

19
est claramente delimitado del Poder Judicial. Por poseer personera jurdica propia
no se debe caer en la tentacin de asimilarlo a los rganos descentralizados
funcionalmente, ya que CONADE no tiene control jerrquico como s lo tienen los
Institutos Autnomos, a travs del Recurso Impropio del acto administrativo (artculo
96 LOPA) dictado por un Instituto Autnomo que se recurre por ante el Ministro de
adscripcin.
El propio Legislador le da una ubicacin nica a CONADE parecida a la autonoma
que poseen las universidades; las cuales maneja su propio presupuesto, elige sus
autoridades, dictan sus propios actos; consideradas as (las universidades autnomas)
como Instituciones siempre dentro de la rama del Ejecutivo Nacional debido a su
creacin a su supeditacin al Ministerio de Educacin Superior, sin embargo, no puede
ubicrsele al CONADE en ese rango debido a la importancia que sus decisiones tienen,
incluso en contra de los rganos del Ejecutivo o de cualquier rama del Poder Pblico en
el rango competencial de Nios y Adolescentes se trate, de all que:
Creemos, como vamos a ver, que el CONADE es un ente administrativo en
sentido material, mas no orgnico- con autonoma funcional para que sus
funciones decisorias y contraloras puedan ser ejercidas sobre los dems
entes y rganos de Estado como lo prev la Ley, En este sentido
consideramos que debe ser interpretado el artculo 134 LOPNA cuando dice
que el CONADE ejercer sus funciones con plena autonoma de los dems
rganos del poder Pblico. Se trata el CONADE- de una nueva
organizacin dentro de la estructura estatal venezolana, de naturaleza
administrativa, que busca tener independencia en el ejercicio de sus
funciones de los poderes tradicionales, incluyendo a la propia Administracin
Pblica Central, para no tener que recibir de stos instrucciones ni directriz
alguna para ejercer sus competencias, aunque deba estar sometido a los
controles establecidos en las leyes especializadas por parte de otros rganos
con autonoma funcional del Estado como , por ejemplo, la Contralora
General de la Repblica. (Surez, 2002)
2.4. Caractersticas nicas de los Consejos de Derecho del Nio y del Adolescente
Como caractersticas nicas los Consejos de Derecho de Nios y Adolescentes
se deben indicar las siguientes:
a. Son Personas Jurdicas de Derecho Pblico deliberativas, consultivas y
contralora que velan por el cumplimiento de los derechos difusos y colectivos de los
nios y adolescentes consagrados en la propia LOPNA (artculo 133 LOPNA).

20
b. En consonancia con los Tratados Internacionales, ya que la LOPNA es preconstitucional; sin dejar de reconocer que la Constitucin Bolivariana se sum al
principio previsto en su artculo 78 de considerar a la Sociedad co-responsable de velar
por los derechos de los nios y adolescentes; estos Consejos se conforman con
participacin paritaria de Representantes de los Ejecutivos y representantes de la
Sociedad organizada.(artculo 136 LOPNA)
c. Su rasgo ms esencial es la autonoma con la que el legislador invisti a estos
Entes de derecho pblico, al punto de conferirle personera jurdica propia, con las
consecuencias que se analizarn mas adelante. La autonoma funcional otorgada a
estos entes est provista de una autoridad tal que per se son capaces de ordenar,
dentro del campo de su competencia, cualquier directriz o lineamiento vinculante, a
cualquier autoridad de cualesquiera ramas del Poder Pblico, con caractersticas de
acto administrativo (articulo 134 LOPNA).
d. Siendo como son, Entes de Consulta en la materia de su competencia deber
serle sometido a su consideracin cualquier ley, reglamento, poltica o decisin
Administrativa que intervenga en los derechos colectivos o difusos de los nios y
adolescentes (Articulo 137 LOPNA).

3. LOS DISTINTOS CONSEJOS DE DERECHOS DEL NIO Y DEL ADOLESCENTE

La LOPNA en defensa de la autonoma y de las realidades propias de las
regiones, deleg la potestad a cada ente territorial, llmense estados o municipios, de
organizar a travs de leyes regionales u ordenanzas municipales los distintos Consejos
de Derechos de Nios y Adolescentes. Por eso, solo delimit las competencias del
Consejo Nacional de Derechos de Nios y Adolescentes. Por los intereses de esta
investigacin slo ser analizado el Consejo Estadal de Derechos del Nio y del
Adolescente (Estado Zulia) y el Consejo Municipal de Derechos de Nios y
Adolescentes del Municipio Maracaibo
3.1. El Consejo Nacional de Derechos del Nio y del Adolescente
Siguiendo a Surez (2002) puede sintetizarse que el Consejo Nacional de
Derechos del Nio y del Adolescente (CONADE) es una persona jurdica de derecho

21
pblico, creada y regulada por la Ley Orgnica de Proteccin del Nio y del
Adolescente (LOPNA), que siguiendo las directrices de los Tratados Internacionales
los cuales otorgan la co-responsabilidad de los Nios tanto al Estado como a la
Sociedad, principio recogido en la Constitucin en su artculo 78, se conforma de
manera paritaria, con autonoma suficiente para ser, tal y como lo define el artculo
133 y el propio Ente como:
... mxima autoridad del Sistema Nacional de Proteccin es el Consejo
Nacional de Derechos del Nio y del Adolescente, Por tal motivo es el
organismo encargado de emitir las polticas y lineamientos respectivos a la
infancia y adolescencia a nivel nacional (www.cdna.gov.ve 28-12-2004).
Como se define debe indicarse su conformacin intrnseca y al respecto la LOPNA
en su artculo 138 indica que: El Consejo de Nacional de Derechos tendr una
Direccin Ejecutiva cuya estructura interna ser definida por el mismo Consejo.
Para sealar las atribuciones que ejercer dicha Direccin, mas adelante en el
articulo 140 establece los Representantes del Poder Ejecutivo Nacional que formaran
parte en el Consejo Nacional de Derechos tales como: Ministerio de Relaciones
Interiores ahora llamado Ministerio de Interior y Justicia, el del Ministerio de la Familia,
de Educacin, de Sanidad y Desarrollo Social, de Infraestructura del Ministerio del
Trabajo y el Representante del Consejo Nacional de la Cultura. Lo ms significativo es
que de conformidad con el artculo 141 LOPNA:
Los Representantes de la Sociedad sern elegidos en foro propio,
guardando una proporcin que garantice la presencia de representantes de
organizaciones privadas o mixtas de atencin directa a nios y adolescentes,
as como de particulares y responsables de entidades o programas
dedicadas a la proteccin promocin investigacin o defensa de los derechos
y granitas de los nios y adolescentes.
Siendo un Ente autnomo, posee su propio reglamento interno

llamado

Reglamento Interior y de debates del Consejo Nacional de Derechos del Nio y del
Adolescente (ver anexo 1). En el mismo se establece la manera de deliberar, de
conformarse, de sesionar, de discutir en mesa tcnica y de votar, siempre guardando el
espritu, propsito y razn de la LOPNA, Igualmente se traba toda una estructura de
rganos divididos en reas con salas situacionales, cuerpo de consejeros, Fondo de
Proteccin,

y as toda la estructura burocrtica para el cabal desenvolvimiento del

22
Consejo (ver anexo 2)
3.2. Los Consejos Estadales de Derechos del Nio y del Adolescentes
Ordenada su creacin por la LOPNA, en su artculo 145 indica las atribuciones
que tienen, reservndose el rango competencial del Consejo Estadal a crearse. Se
examinar el Consejo Estadal de Derechos del Nio y del Adolescente, para el 18 de
febrero del ao 2001, en Gaceta Oficial del Estado Zulia No 648 extraordinaria se
publica el Decreto Gubernativo No 148 que derog el Decreto No 947, de fecha 31 de
marzo del ao 2000, en el cual el Gobernador del Estado cre el Consejo de Derechos
del Nio y del Adolescente del estado Zulia (CDENAEZ); corrige el Decreto No 148, el
carcter definitivo que haba impuesto la Gobernacin del Estado Zulia y establece la
temporalidad del decreto.
Llama la atencin que teniendo personera jurdica propia lo adscribieron, aunque
de manera transitoria, a la Coordinacin Regional de Atencin a la Infancia y a la
Juventud (artculo 3). Igualmente el Decreto gubernativo No 154 del 16 de febrero del
2001 publicado en la Gaceta Oficial del 18 de Febrero design ejecutivamente a los
miembros Representantes del Ejecutivo Regional y tambin a los de la Sociedad Civil,
esto se desprende del artculo 2 el cual refiere a la designacin y a la libertad de
aceptar el cargo. Ahora bien, por qu insertar el artculo 2 si se supona que los
miembros de la Sociedad se elegiran en foro propio?
Finalmente el Consejo Legislativo del Estado Zulia el 07 de Agosto del 2001
legisla el Sistema de Proteccin del Nio y del Adolescente del Estado Zulia, retomando
la reserva legislativa de la materia, cuidando de no contradecir el espritu, propsito y
razn de la LOPNA al punto de que pese a que la Ley se denomina Ley del Sistema de
Proteccin del Nio y del Adolescente del Estado Zulia, su cuerpo normativo se dedica
a la creacin del Consejo de Derechos de Nios y Adolescentes del Estado Zulia,
estableciendo dentro las normas de funcionamiento (Titulo II) el nmero de
representantes 12, miembros entre principales y suplentes para los designados por el
Ejecutivo Regional (artculo 6), dentro de las Secretaras y Oficinas Administrativas
previamente sealadas en titulo aparte (artculo 5), y los 12 miembros representantes
de la Sociedad Civil.

23
Importante el artculo 7 de la Ley que legisla la forma en que se convoca y se
eligen los representantes de la Sociedad Civil, conforme a la Constitucin vigente la
cual otorg el monopolio de las elecciones al Consejo Nacional Electoral, habida cuenta
que la LOPNA es pre-constitucional y esta ley Regional es post-constitucional. Ahora
bien el espritu, propsito y razn de la LOPNA, la Ley Regional

legisla sobre la

organizacin interna del Consejo Estatal de Derechos del Nio y del Adolescente,
situacin novedosa que no se plante en la LOPNA con el CONADE, ya que respet la
autonoma orgnica del Ente de conformarse y darse su propia reglamentacin, de
manera tal, que el Consejo Estatal de Derechos del Nio y del Adolescente del Estado
Zulia (CEDENAEZ) est intrnsecamente legislado, guardando la estructura en cuanto a
la Oficina de Adopciones y Fondo Estadal de Proteccin y su administracin conforme
lo estableci la LOPNA, pero, se extralimit en cuanto a no dejar que los mismos
Consejeros se dieran la estructura intrnseca propia, tal cual lo hizo el CONADE.
3.3. Los Consejos Municipales de Derechos del Nio y del Adolescente
Para poder describir esta figura creada por la LOPNA en cuanto a sus atribuciones
(artculo 147) y en cuanto a la delegacin de designar a los representantes del Ejecutivo
Municipal en la respectiva Alcalda cuando en realidad es a la persona del Alcalde a
quien corresponde hacerlo, conforme a la normativa que, en cada jurisdiccin, se dicte
al respecto; correspondindole a la Cmara Municipal dictar la correspondiente
ordenanza (artculo 148 LOPNA). A los efectos de esta investigacin se selecciona el
Consejo Municipal de Derechos de Nios y Adolescentes del Municipio Maracaibo del
Estado Zulia, creado dentro del Sistema Municipal de Proteccin del nio y del
adolescente del Municipio Maracaibo a travs de la ordenanza publicada en Gaceta
Municipal No 296, extraordinaria de 12 de Julio del ao 2001.
Definido en el capitulo III, artculo 10 de la Ordenanza como:
...rgano administrativo de naturaza pblica, con personalidad jurdica
propia, deliberativo, consultivo y contralor, integrado por igual nmero de
representantes de la sociedad civil y del poder ejecutivo municipal cuya
misin es velar por el cumplimiento de los derechos colectivos y difusos de
los nios, nias y adolescentes y ejercer sus funciones con plena
autonoma sin menoscabo del principio de legalidad, consagrado en nuestro
ordenamiento jurdico.

24
Se puede observar que es copia del artculo 133 de la LOPNA, y como se puede
deducir pasa con los dems artculos, ya que en cuanto a las atribuciones stas
vienen dadas por la Ley (Artculo 147 LOPNA) siendo calcadas en el artculo 11 de la
Ordenanza.
En cuanto a su composicin (artculo 12 de la Ordenanza) se elev a catorce
miembros con sus respectivos suplentes, siete representantes del Poder Ejecutivo
Municipal y siete representantes de la Sociedad civil organizada. Cabe destacar que en
el pargrafo nico del artculo in comento se ordena que en la seleccin de los
miembros de la sociedad civil deber incluirse un representante indgena que ser
elegido en foro propio de sus organizaciones. A diferencia de la Ley Estadal que regula
el Sistema de Proteccin de nios y adolescentes del Estado Zulia la Ordenanza
respeta la autonoma de funcionamiento del Ente atribuyndole la competencia de
organizacin y funcionamiento interno (artculos 15,16 y 17)
3.4. Autonoma total de los Consejos de Derecho o Autonoma coordinada
Despus de haber descrito la conformacin de los Consejos Estadales de
Derechos de Nios y Adolescentes del Estado Zulia y el de Derecho Municipal a la luz
de sus propias leyes organizatorias y de funcionamiento, en comparacin con el
CONADE, se puede determinar el tipo de autonoma que define la actuacin de los
distintos Consejos de Derecho de Nios y Adolescentes, para observar que el espritu y
propsito de la LOPNA estuvo imbuido de la ola descentralizadora y desconcentradora
del poder que existi a partir del ao 1989.
Ahora bien, se podra distinguir una autonoma dirigida a las directrices
impuestas por la Ley cuyo resultado final es la copia del ente nacional en los entes
creados tanto a nivel Regional como Municipal, sin mucha variacin, constituyndose
en una verdadera competencia compartida y administrada de igual manera para los
distintos niveles del Poder Pblico. As, los artculos 144 de la LOPNA en su aparte
nico indican que la normativa podr adoptar la estructura que para el Consejo
Nacional de Derechos contempla el artculo 138 de esta Ley. Igualmente se observa la
forma de ordenar una Oficina de Adopciones a nivel del Consejo Estadal de Derechos
y cmo se dictan sus atribuciones.

25
El ltimo aparte del artculo 146 LOPNA reza textualmente: En lo posible, la
seleccin de estos representantes debe tomar en cuenta lo establecido en el artculo
141 de esta Ley para los representantes de la Sociedad en el Consejo Nacional de
Derechos.
Igual disposicin est contenida en el artculo 148 aparte ltimo de la Ley in
comento.
Se puede decir que reconoce cierta autonoma a la hora de componerse, al punto
de que la estructuracin en el resto de la Repblica es incierta; pero en el Zulia y en
Maracaibo queda claro que se sigue el lineamiento y la directriz dictada a nivel nacional
por el CONADE. Con este acatamiento se afirma que existe una autonoma coordinada
entre los entes y cierta subordinacin, ya que las decisiones nacionales no pueden ser
relajadas o subvertidas por los Entes Estadales o Municipales, sin salirse del propsito
y razn de la Ley. Queda estructurada una forma novedosa de competencia compartida
en los tres niveles territoriales del Poder Pblico.

CAPITULO II
LAS DECISIONES EMANADAS POR LOS CONSEJOS DE DERECHO
DEL NIO Y DEL ADOLESCENTE
1. GENERALIDADES ACERCA DEL ESTADO DE DERECHO
Y EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
Para abordar el captulo correspondiente a las decisiones emanadas de los
Consejos de Derechos, al cual el segundo aparte del artculo 133 de la LOPNA slo
indica que: las decisiones adoptadas por los Consejos de Derechos son actos
administrativos y debern ser divulgados en un medio oficial de publicidad. Asimismo el
artculo 141 de la Constitucin Bolivariana indica que la Administracin Pblica est al
servicio de los ciudadanos, enumera los principios sobre los cuales regir su
comportamiento para culminar indicando: ...con sometimiento pleno a la Ley y al
derecho. En este sentido, debe necesariamente analizarse lo que debe entenderse
como Estado de Derecho, Principio de legalidad de las actuaciones de los Agentes no
representantes del poder del pueblo, de la obediencia a sus actos como obediencia a
la Ley como expresin soberana del Pueblo y del cuerpo mstico denominado
Estado como relevo de esa soberana que conforme a los postulados de la revolucin
Francesa deriv en la conformacin de los Poderes de la igualdad ante la Ley, la
Libertad intrnseca del ser humano doblegada solo hacia el bien comn y la
confraternidad que el vivir en sociedad implica .
Conforme a que:
El Derecho Administrativo es un hijo directo de la consagracin del sistema
revolucionario del reino de la Ley el cual supone la legalizacin completa de
toda la accin del Estado sobre los Ciudadanos, a quienes nicamente en
virtud de la Ley se puede exigir obediencia. Es sobre esta tcnica de la
legalizacin del poder sobre la que se forma todo el Derecho Pblico
moderno. Segn esta tesis, desde Napolen, El Derecho Administrativo se
articula sobre las posibilidades que abren una legalizacin de las
competencias, tanto con tcnica de ordenacin y de control del complejo
aparato administrativo, como para establecer un sistema de libertad de los
modernos en el sentido dictado por Benjamn Constant, es decir un sistema
de seguridad jurdica que garantizaba a los ciudadanos por medio de las
leyes un espacio de libre desenvolvimiento y de certeza de la accin del
Estado (Araujo, 2000)

27
Este anlisis de la existencia del Estado y del Derecho Administrativo a travs de
la suprema autoridad del pueblo el cual se manifiesta a travs de lo discutido y
aprobado por la mayora en el Cuerpo Legislativo (leyes), por medio de representantes
elegidos por el pueblo en ejercicio democrtico, configura la necesidad de ver a los
funcionarios administrativos como Agentes instrumentadores de la voluntad de la Ley.
De all que al obedecer los actos que emiten estos Agentes se obedece la Ley y por
consiguiente al Pueblo.
Siguiendo a la autora Araujo, 2000, en su comentario acerca del Estado, se
sumerge en la teora por la cual siendo la democracia una forma de Estado donde la
voluntad colectiva se forma a travs de las personas que rigen la vida del mismo y que
a su vez son los verdaderos representantes del pueblo y que conformados en
Parlamento se expresa el pueblo a travs de la mayora, es as como inmediatamente
surge la necesidad del control de los Agentes en sus ejecuciones a travs de los
Tribunales Contenciosos, cuidando que la voluntad emanada no contrare la voluntad
expresada en la Ley. Afirma la autora:
La democracia no es un simple procedimiento formal de designacin de
gobernantes, la idea se expresa en un principio que puede enunciarse as:
nosotros nos sometemos a todos a las leyes que han sido adoptadas sobre
la base de una decisin comn de los miembros de la colectividad iguales en
derechos. Pero la democracia tiene -.un componente liberal esencial. Aparte
de derecho a la participacin en la formacin de la voluntad general, el
ciudadano no se somete enteramente a sta, permanece como titular de
derechos propios que constituyen otros tantos lmites del poder. Libertad,
igualdad de derechos, y democracia resultan por ello indivisibles.
De esta manera, el Estado de Derecho est ntimamente ligado al Principio de
Legalidad, tanto en cuanto todos los Agentes no representantes del pueblo que tratan
de ejecutar la voluntad de la Ley estn, de alguna manera, atados a ella ya que no
pueden ejecutar acciones fuera de ese marco o en contra de su propsito, sin ir en
contra de la voluntad de los Representantes del Pueblo.
Estas generalidades tienen su justificacin en el entendimiento de la caracterstica
intrnseca que poseen los distintos actos administrativos, cuyo primordial carcter ser
el tener un rango sublegal y en la divisin de dichos actos; unos dirigidos a toda una
generalidad, llamados actos generales y los dirigidos a los casos particulares, llamados

28
actos particulares (artculo 72 LOPA). Esta manera de expresarse la voluntad de los
Agentes no representantes del pueblo, cuando es dirigida a una generalidad toma
tambin la forma normativa y, como tal, su publicacin o conocimiento debe tenerse
como cierto una vez publicado en el rgano divulgativo oficial, para darle cabida a la
presuncin de tenerlo conocido por todos desde el momento de su publicacin.

2.

LINEAMIENTOS, POLTICAS, DIRECTRICES, ACTUACIONES PROPIAS

El artculo 133 de la LOPNA revela la finalidad primordial de los Consejos de

Derechos al expresar: velar por el cumplimiento de los derechos difusos y colectivos
de los nios y adolescentes, consagrados en esta Ley. Se plasma el espritu,
propsito y razn de la existencia misma del Ente; su marco competencial quedar
mas definido en el artculo 135 LOPNA cuando dicta los principios que deben observar
los Consejos de Derechos, expresa la corresponsabilidad del Estado y de la Sociedad
en la defensa de los derechos de nios y adolescentes, caracterstica nica que define
al Ente por tratarse de compartir autoridad gubernativa directa y vinculante con los
miembros de la Sociedad.
Indica el respeto a la descentralizacin administrativa estadal y municipal en lo
relativo a la proteccin del nio y del adolescente. Este principio muy pronunciado antes
de la promulgacin de la nueva constitucin se hizo razonable debido a la finalidad que
se persigue, al entenderse que la problemtica no es de autoridad sino de cooperacin.
Queda vinculado este principio con el expresado en los principios de fortalecimiento
equilibrado de los estados y municipios en la materia; al principio del respeto a la
autonoma municipal y la consideracin del municipio como entidad primaria en materia
de proteccin de nios y adolescentes; estos principios se convierten en reforzadores
de la misma idea descentralizadora y respetuosa de la autonoma.
Con relacin a la accin coordinada de los Consejos de Derecho entre si y con
los dems integrantes del Sistema de Proteccin, con Surez, 2002, al indicar que la
relacin entre los Consejos de Derechos Estadales de Derechos de Nios y
Adolescentes (COESDE) y el Consejo Nacional de Derechos (CONADE) no es una
relacin de subordinacin; incluye a los Consejos Municipales de Derechos
(COMUDE), la describe como una relacin horizontal que debe perseguir la misma

29
meta prevista en el artculo 133 de la LOPNA como tal, los actos vinculantes
emanados del CONADE deben ser respetados por los COESDE y por los COMUDE
no por ser normativos, sino por lograr la finalidad, como lo establecen los principios
previstos en el artculo 135 de la LOPNA.
Muy celosa estuvo la LOPNA de preservar la autonoma de los municipios y de las
entidades estadales teniendo que establecer la cooperacin y la vinculacin como
elementos intrnsecos de la actuacin del Ente Nacional con relacin a sus pares
estadales y municipales.
Igual cortapisa le indic la LOPNA a los COESDE con relacin a los COMUDE, los
que gozan de especial privilegio al incorporrsele dentro de los principios como unidad
primaria en materia de proteccin de nios y adolescentes y al indicarse el respeto a la
autonoma del municipio.
Quiere decir con esto que el COMUDE sera el Ente mas ligado a la realidad, a la
problemtica y consecuencialmente a la necesidad de proteccin de los derechos de
cualquier conjunto de nios o adolescentes que en un momento determinado se
encuentren necesitados de alguna medida de proteccin colectiva, bien ordenada a las
autoridades o a cualquier otro grupo o persona que los lesione o amenace con
lesionarlos estando previstos en la LOPNA (derechos colectivos) o que sin estar
previstos en la Ley expresamente se derive del espritu, propsito y razn de la misma a
travs de principios o generalidades sin especificidad, de cualquier normativa
internacional no incorporada al sistema jurdico interno o de la realidad misma
(derechos difusos).
Las sentencias del Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional han
discernido acerca de los intereses y derechos colectivos y difusos en los siguientes
trminos:
...el criterio decisivo para determinar el contenido de los derechos colectivos
es el bien comn, entendido este concepto como el conjunto de condiciones
que permiten el disfrute de los derechos humanos y el cumplimiento de los
deberes que les son conexos, en donde la seguridad jurdica, la justicia, la
solidaridad, la democracia, la responsabilidad social, la libertad, la igualdad ,
el principio de no discriminacin y la procura existencial mnima para poder
vivir dignamente, esto es, el conjunto de condiciones que contribuyan a hacer

30
agradable y valiosa la vida (calidad de vida), constituyen la manifestacin
misma de los derechos colectivos
Pero al mismo tiempo, los derechos o intereses difusos son indeterminados
objetivamente, ya que el objetivo jurdico de tales derechos es una prestacin
indeterminada en cuanto a los posibles beneficiarios de la actividad de la cual
deriva tal asistencia, como ocurre en el caso de los derechos positivos como
el derecho a la salud, a la educacin o a la obtencin de una vivienda digna,
protegidos por la Constitucin y por el Pacto Internacional de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales
As las cosas, un derecho o intereses individual puede ser difuso cuando
es indeterminado por su carcter ms o menos general o por su relacin
con los valores o fines que lo informan: por ello, cuando se habla de
derechos colectivos se hace referencia mas bien a los intereses de quienes
no estn organizados bajo la modalidad de personas jurdicas o morales,
los cuales bien bajo la forma de agrupaciones o aun individualmente, si en
tal supuesto demuestran efectivamente que actan como parte y
representante de un colectivo que resulta agraviado en sus derechos o
intereses colectivos o difusos por un determinado acto o situacin, pueden
accionar a travs de la va ordinaria de proteccin de tal categora de
derechos e intereses, o por medio del amparo constitucional si el objeto de
la accin es de naturaleza restablecedora y la inminencia o gravedad de la
lesin hacen idnea dicha va procesal para lograr la tutela judicial
reclamada.. Sentencia Sala Constitucional. S.n.3342 de 19-12-02. Caso:
Flix Rodrguez. Exp.n. 02-3157.
Otra sentencia esclarecedora de los conceptos que se ha manejado en cuanto a
la finalidad de los actos administrativos que deben emitir y el accionar como Ente de
Derecho Pblico, persona jurdica al fin, provisto de cualidad para interponer los
recursos de nulidad como representante del universo de Nios y Adolescentes, bien a
nivel nacional (CONADE) o como representantes de los Nios del Estado (COESDE)
o representantes a nivel municipal (COMUDE) es la que sigue ubicando en la
diferenciacin entre el inters difuso del inters colectivo as:
... lo que diferencia el inters difuso del inters colectivo es que este ltimo,
en cuanto a la naturaleza es mucho ms concreta para un grupo humano
determinado, mientras que el primero es mucho mas abstracto no slo para
el que lo detenta sino para el obligado. En efecto, los intereses colectivos se
asemejan a los intereses difusos en que pertenecen a una pluralidad de
sujetos, pero se diferencian de ellos en que se trata de un grupo ms o
menos determinable de ciudadanos, perseguible de manera unificada, por
tener dicho grupo unas caractersticas y aspiraciones sociales comunes: y a
su vez, tales intereses colectivos se diferencian de los intereses personales,
ya que no constituyen una simple suma de stos, sino que son
cualitativamente diferentes. Pues afectan por igual y en comn a todos los
miembros del grupo y pertenecen por entero a todos ellos... Sentencia Sala

31
Constitucional n.770 de 17-05-01; Caso: Defensora del Pueblo Exp. N. 010314.
Visto que la relacin entre los Entes es de cooperacin dirigida, hay que
sumergirse en las atribuciones previstas en los artculos 137, 143 y 147 de la LOPNA
para ubicar los tipos de actos administrativos que pudieran emanar de los distintos
Consejos. A primera vista se puede inferir, de la sola lectura, que todos tienen
atribuciones similares, solo que a nivel nacional el CONADE a diferencia de los
COESDE o de los COMUDE hace seguimiento a la situacin internacional, a travs de
las atribuciones previstas en los literales p,q y r del artculo 137 de la LOPNA.
En cuanto a los COMUDE a deferencia de los COESDE deben velar por la
supervisn, control y registro de las llamadas entidades de atencin y el fomento de
los Consejos de Proteccin que es atribucin exclusiva de los COMUDE literal i del
artculo 147 de la LOPNA. (ver anexo No. 3 lineamiento sobre el funcionamiento de
los Consejos Estadales y Municipales de Derechos del Nio y del Adolescente
publicado en Gaceta Oficial No 36.990 de fecha 11 de Julio del 2000).
Desde este punto de vista los Consejos de Derechos dictan actos administrativos
de carcter general cuando emiten directrices a los dems rganos de la
Administracin Pblica, tanto la Central como la Descentralizada (ver anexo No. 4
donde se decide el da 13 de noviembre del ao 2000 publicado en Gaceta Oficial de
fecha 1ero de diciembre del ao 2000 No 37.090, en forma de lineamiento dirigido a
las autoridades civiles y policiales competentes a los padres representantes de nios
nias y adolescentes, a los comerciantes formales e informales de juegos artificiales y
otros detonantes a las organizaciones comunitarias y sociales la prohibicin de venta
de fuegos artificiales a los nios y adolescentes).
Al tener los Consejos de Derecho autonoma y personalidad jurdica, al estar
investido de la competencia conforme a la LOPNA artculo 135, a travs de sus
rganos administrativos que los representen pueden hacerse parte o demandar en
nulidad

actos

administrativos

emanados

de

otros

rganos

administrativos,

representando los intereses de una colectividad de nios, nias y adolescentes que en

un momento determinado se le violan sus derechos concretos previstos en la LOPNA
o los difusos previstos en el cuerpo normativo que preserva tales derechos.

32

2.1. Normativos, no normativos, vinculantes

De la variedad de decisiones tomadas por el CONADE y que se anexan a la
presente investigacin se deriva los siguientes elementos:
a. Tienen las decisiones emanadas carcter normativo tanto en cuanto los
lineamientos dirigidos a la administracin Pblica y a los dems rganos del Sistema
de Proteccin; son de obligatorio cumplimiento implcitamente se publican las normas
de la Ley como recordatorio o apuntalamiento de lo decidido.
b. Para los dems Consejos de Derechos los Estadales y Municipales se
convierten en lineamientos vinculantes en cuanto a su finalidad, pudiendo ser
ampliados, complementados pero nunca ignorados o modificados de forma tal que
contradiga sin ser totalmente ilegal (Surez, 2000).
c. Siendo, como son, actos administrativos de efectos generales pueden ser
atacados su ilegalidad a travs del contencioso Administrativo a travs del
procedimiento previsto en la Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia en el
Tribunal Supremo de Justicia, Sala Poltico Administrativa si emana del CONADE y en
los Superiores Contencioso Administrativo Regionales si emanan de los COESDE o los
COMUDE (artculos 19 20 y 21 de la Ley Orgnica del Tribunal Supremo de Justicia).

CAPITULO III.
LOS CONSEJEROS DE DERECHO DEL NIO Y DEL ADOLESCENTE
1. STATUS JURDICO
Para abordar este tema se sigui la denominacin que le dio el Autor Surez
(2003) a la situacin jurdica en que la LOPNA ubic a los integrantes, representantes
todos, bien de la Administracin Pblica como de la Sociedad, en cuyos hombros
descansan las decisiones en materia de proteccin de los derechos de los nios y
adolescentes en nuestro pas, entendiendo que la LOPNA quiso ser muy especifica y
detallista en cuanto a la categora que en lo sucesivo iban a tener estas personas
fsicas.
Como miembros de un Cuerpo colegiado que se rige por las normas de
funcionamiento interno que se han dado, dada la autonoma y la autarqua con la que
funcionan, se observan dos soluciones claras que rompen la paridad; una reflejada en
la representatividad del Presidente del Consejo como representante del Ente (articulo
150 de la LOPNA) y la cualificacin de su voto en caso de empate (artculo 155 de la
LOPNA) se debe recordar , lo que contempla el artculo 133 de la LOPNA acerca de los
Consejos de Derechos como rganos de naturaleza pblica deliberativa, consultiva y
contralora que, con representacin paritaria de entes del sector pblico y de la
sociedad se encargan de velar por los derechos difusos y colectivos de los nios y
adolescentes. Mas adelante el artculo 136 vuelve a referirse a la integracin de los
Consejos de Derecho indicando que sern integrados por un nmero paritario de
representantes del Poder Ejecutivo Nacional, estadal o municipal, segn se trate, y de
la sociedad.
En esta disposicin se dice que inicialmente la LOPNA quiso dar cabida a los
preceptos contenidos en la Ley Aprobatoria de la Convencin sobre los Derechos del
Nio, publicada en Gaceta Oficial N 34541, de fecha 29 de agosto del 1990, la cual
deja ver en sus considerandos y en el cuerpo mismo del Tratado la corresponsabilidad
existente entre la Familia (clula fundamental de la Sociedad) y del Estado como ente
de derecho pblico, en la defensa de los Derechos declarados de los nios. Mas
adelante en el artculo 140 la LOPNA nos indic cules eran los representantes del

34
Ejecutivo Nacional que conformaran la Parte Estado y en el artculo 141 habla de los
Representantes de la sociedad en los siguientes trminos:
Los representantes de la Sociedad sern elegidos en foro propio, guardando
una proporcin que garantice la presencia de representantes de
organizaciones privadas o mixtas de atencin directa a nios y adolescentes,
as como de particulares y responsables de entidades o programas
dedicadas a la proteccin promocin, investigacin o defensa de los
derechos y garantas de los nios y adolescentes.
Esta norma es la ductora para la designacin de los miembros representantes de
la Sociedad en los COESDE o en los COMUDE, as lo indican los ltimos apartes de
los artculo 146 y 148 de la LOPNA.
Cuando la LOPNA norma acerca del alcance de la representacin de los
Consejeros se remite al artculo 150, el cual indica que el Consejero elegido en foro
propio, es decir, dentro del mismo Ente, Fundacin, Programa, conjunto de Instituciones
o de personas dedicadas a la proteccin de los derechos de los nios y adolescentes,
representa la postura de quien lo design, pero queda con libertad de decisin sin tener
que consultar con los Directivos o representantes de quien lo eligi. Mas adelante en
pargrafo aparte indica que los Consejo de Derechos sern representados por su
presidente. Esto no contradice el carcter autnomo con el cual se le quiso investir al
mencionar una y otra vez que los propios Consejos dictaran la forma de gobernarse y
de dirigirse, si se observa bien se deber llegar a la solucin de representacin que
pretendi definir el alcance del que resultare presidente de la Junta Directiva va ley.
El artculo 151 de la LOPNA indica que los Representantes de la Sociedad en los
respectivos Consejos no tienen, por su condicin de Consejeros, el carcter de
funcionario pblico, tal cual lo argumenta el autor Surez (2003) que es lgico que los
representantes de los Ministerios o de los respectivos ejecutivos estadales y
municipales sean funcionarios pblicos por ser quienes son, bien de carrera o de libre
remocin, inclusive contratados, ya que la condicin la llevan por representar al sector
pblico o al Estado.
Pero qu pasa si la Sociedad en foro propio elige a un Funcionario Pblico que no
pertenezca a los ministerios, organismos, Oficinas, Secretaras de la Gobernacin o
Direccin del aparato Ejecutivo Municipal, ya que si se aceptara algn funcionario que

35
trabaje para estos rganos de las Administraciones Pblicas representadas en el
Consejo de derecho como miembros de la Sociedad, se rompera el principio de paridad
y bajo la condicin de subordinaje esta persona no debera pertenecer al Consejo; pero
si perteneciese a otro organismo de los indicados en las Leyes no estara vedado
jurdicamente, a que se haga representante de algn grupo o de Fundacin, Institucin
privada en el Consejo de Derechos, no estara violentando el artculo 148 de la
Constitucin Bolivariana, ya que el artculo 153 indica que el carcter de representante
no es remunerado. Con el autor Surez (2003) se coincide as:
No creemos que sea aplicable a los consejeros de derechos el artculo 148
de la Constitucin segn la cual nadie podr desempear a la vez ms de
un destino pblico remunerado, a menos que se trate de cargos acadmico,
accidentales, asistenciales o docentes que determine la ley. La aceptacin
de un segundo destino que no sea de los exceptuados en este artculo ,
implica la renuncia del primero , salvo cuando se trate de suplentes, mientras
no reemplacen definitivamente al principal.
Como veremos, para que aplique la incompatibilidad establecida en este
artculo es necesario que se trate de otro destino pblico remunerado y ya
sabemos que el carcter de consejero no es remunerado y tampoco es a
dedicacin exclusiva. Esto, unido a que el artculo 151 de la LOPNA dice
que los representantes de la sociedad en los respectivos Consejos de
Derecho no tienen , por su condicin de consejeros el carcter de otro
cargo, son obviamente funcionarios pblicos (cursivas nuestras),pudiera
hacer pensar que stos, cuando derivan este carcter de otro cargo pblico,
son obviamente funcionarios pblicos pero que adems pueden ser a la vez
representantes de la sociedad porque la Ley no lo prohbe expresamente
sino que lo nico que hay que entender de este artculo 151 es que los
representantes de la sociedad que no sean funcionarios pblicos no lo sern
a partir de su condicin de consejeros de derechos.
Ahora bien, si creemos que pudiera haber conflicto de intereses si un
funcionarios pblico asume a la vez el carcter de representante de la
sociedad en los Consejos de Derechos. Por esto es que pudiera ser que la
Ley slo se refiri a los representantes de la sociedad como los que no
tienen por su condicin de Consejeros, el carcter de funcionarios pblicos,
no porque los representantes del Estado que fuesen a su vez funcionarios
pblicos s lo tengan, como podra decirse, sino porque simple y llanamente
los funcionarios pblicos no pueden ser representantes de la sociedad
simultneamente ya que considerando que, de acuerdo con lo dispuesto en
el artculo 150 de la LOPNA, la condicin de miembro de un Consejo de
Derechos le otorga al respectivo consejero la representacin del sector que
lo ha elegido y , por tanto est facultado para deliberar, votar tomar
decisiones en su nombre en el correspondiente Consejo, sin necesidad de
solicitar autorizacin
previa al sector representado, su carcter de
funcionario pblico pudiera quitarle la posibilidad de poder representar
objetivamente y sin influencias ajenas, al sector privado o sociedad civil,

36
sobre todo si es funcionario en alguno de los ministerios que representan el
Estado en los consejos. Sin embargo, todo esto es producto de una
interpretacin porque no est establecida expresamente en la LOPNA tal
prohibicin para los funcionarios pblicos de ser a la vez representantes de la
sociedad
En cuanto a los representantes del Ejecutivo estadal de conformidad con el
artculo 146 dice, que sern designados por la misma gobernacin de acuerdo a la
normativa que cada jurisdiccin se dicte. En el caso del Estado Zulia, no fue la
Gobernacin quien indic que miembros de las distintas direcciones sino que fue la Ley
Regional que cre el Sistema de Proteccin de Derechos del Nio y del Adolescentes
del Estado Zulia, por lo que fue el propio Estado Zulia, como Ente poltico territorial a
travs de su rgano Legislativo (Consejo Legislativo del Estado Zulia) quien design los
despachos o Secretaras que deban estar representadas en el Consejo Estadal de
Derechos del Nio y del Adolescente del Estado Zulia. Igual cosa hizo la Ordenanza
que dio creacin al Sistema Municipal de Proteccin de los Derechos de los Nios y
Adolescentes del Municipio Maracaibo. Se puede indicar que es el Gobernador quien
designa los representantes o el Alcalde, o pudiera delegarse la designacin a cada
Secretario o Director de la Alcalda; lo cierto es que en el Estado Zulia los
Representantes del Gobierno Regional los designa el Gobernador y los Representantes
de la Alcalda de Maracaibo los designa el Alcalde.
Cuando la LOPNA design los Ministerios y Organismos del Ejecutivo que
deberan estar representados en el Consejo Nacional de Derechos, fij el Nmero de
representantes de la Sociedad que deberan estar. De la lectura del artculo 141 se
desprende que los representantes sern elegidos en foro propio; ahora bien, quin elige
los Entes Instituciones que representan a la Sociedad debern inscribirse como
Organizaciones no Gubernamentales en los Consejos de Derecho y para que sean
tomados en cuenta incluso debern presentar sus ejecutorias en la defensa de los nios
y adolescentes.
El trmino foro propio indica, significa en principio, que los representantes seran
elegidos dentro del seno de cada organizacin o el foro propio se refiere a que los
candidatos propuestos por las organizaciones, fundaciones, instituciones a las que se
refiere el artculo 141 de la LOPNA, seran elegidos en el foro propio del Consejo de

37
Derechos. La respuesta obvia sera que cada Organizacin no gubernamental elija a
sus candidatos a representantes y entre ellos se proceda a una eleccin supervisada
por el Consejo Nacional Electoral, conforme al ordinal 6to del artculo 262 de la
Constitucin. Tal afirmacin tiene base en la disposicin contenida en la Ley Estadal
que crea el Sistema de Proteccin de Nios y Adolescentes del Estado Zulia (artculo 7)
que incluso tuvo a bien crear sancin a los funcionarios pblicos que interfirieran en
dichos comicios, y en el caso del Estado Zulia en efecto as se hizo una vez escogidos
en foro propio los distintos candidatos de las O.N.G. se procedi a la postulacin y en
una eleccin supervisada por el Consejo Nacional Electoral se eligieron los
representantes de la Sociedad Civil al Consejo Estadal de Derechos del Nio y del
Adolescente del Estado Zulia igualmente se hizo en el caso del Consejo Municipal de
Derechos del Nio y del Adolescente del Municipio Maracaibo.

2. REQUISITOS PARA SER CONSEJEROS

La LOPNA y la Ordenanza de creacin del Sistema de Proteccin de los Derechos
de los Nios y Adolescentes no incluyeron en su normativas los requisitos para ser
Consejero, como respeto a la frmula por la cual cada organizacin no gubernamental
elegira a sus representantes en foro propio es la Ley Estadal que crea el Sistema de
Proteccin de los Derechos del Nio y del Adolescente del Estado Zulia en su Titulo II
De las normas de funcionamiento del Consejo Estadal de Derechos del Nio y del
Adolescente del Estado Zulia Capitulo I De los Representantes del Consejo Estadal de
Derechos del Nio y del Adolescente del Estado Zulia, artculo 9 quien legisla los
requisitos para ser miembros Consejero exigencia que cataloga como mnima.
a.- Reconocida idoneidad moral
b.- Mayor de veintin (21) aos de edad,
c.- Titulo de bachiller o de tcnico medio como mnimo
d.- Haber residido o trabajado en el Estado Zulia en los cuatro aos
precedentes a su eleccin
e.- Tener formacin profesional relacionada con nios y adolescentes o en su
defecto experiencia previa reconocida en reas de proteccin de los
derechos de nios y adolescentes o en reas afines, comprobadas por
certificacin emitida por el ente en el cual haya prestado sus servicios; y
f.- Los dems requisitos que establezca la reglamentacin nacional o estadal
sobre la materia.
Pargrafo nico: Los requisitos requeridos en los literales c y d, no sern

38
exigidos cuando se trae de la incorporacin personal de la Primera Dama del
Estado al Consejo Estadal de Derechos, pero si se exigir a su suplente
Esta extralimitacin del Legislador estadal, cargada de buenas intenciones, ya que
al querer que los Consejeros tengan un mnimo requisito para manejar los derechos de
los nios, tiene visos de discriminacin.
En Venezuela la mayoridad se obtiene a los 18 aos de edad, esta es la
capacidad del individuo, pensemos que un monitor deportivo menor de 21 aos es
promovido por su organizacin sin haber tenido cuatro aos trabajando en el Estado
Zulia, es decir, no cumple al unsono con los requisitos b y d; pero es la persona
idnea o elegida en foro propio. es incluso elegido por la Secretara u Oficina por ser la
persona que rene los dems requisitos necesarios, estara vedado por Ley.
Dado el caso que el Gobernador estuviere casado con una dama menor de
veintin aos de edad, siendo la Primera Dama del Estado tendra vedado el pertenecer
al Consejo Estadal de Derechos, ya que se tom la previsin de exonerarla a ella
personalmente de los requisitos c y e pero se omiti el requisito b en el pargrafo
nico, entendiendo que el Gobernador del Estado siempre estar casado con una dama
mayor de 21 aos.
Estas discriminaciones no estn previstas en la LOPNA ni el legislador municipal
tampoco quiso incluirlas, hubo una confusin de Entes a la hora de exigir requisitos, ya
que los requisitos exigidos en el artculo 164 de la LOPNA para los Consejeros de
Proteccin que a nivel municipal se instalaran le fueron exigidos a los Consejeros de
Derechos a nivel Estadal.
2.1. Prdida de la Condicin de Consejero
La prdida de la condicin de Consejero si estuvo legislada y lo repiten tanto la
Ley estadal como la Ordenanza Municipal (artculo 156 de la LOPNA), es pertinente sin
embargo lo que refiere el autor Surez (2003):
Ahora bien, en virtud del rgimen especial al que son sometidos los
consejeros de derecho, quienes ejerciendo un cargo ad honorem, sin
embargo no son funcionarios pblicos, por lo que no les es aplicable en
ningn caso la Ley de Estatuto de la funcin Pblica, la LOPNA establece
una regulacin concreta para la prdida de la condicin de miembro de un

39
Consejo de Derechos slo se pierde en los siguientes casos:
por se condenado penalmente por sentencia definitivamente firme;
ser condenado por infraccin a los derechos y garantas contempladas en la
Ley;
no asistir a tres reuniones consecutivas o seis alternas del respectivo
Consejo, salvo justificacin por escrito aceptada por el propio Consejo;
haber decidido con lugar la autoridad judicial competente, en el curso de un
mismo ao, dos o ms acciones de proteccin por abstencin a que se
refiere el artculo 177 de la LOPNA. En este caso, la prdida se produce para
todos los miembros.
3. CLASIFICACIN Y PRERROGATIVAS DE LOS CONSEJEROS
En relacin a la condicin propia de ser, sus clases, y a las prerrogativas de los
Consejeros de Derechos debe indicarse con Surez (2003):
Ahora bien en virtud de que los representantes de la sociedad no son
funcionarios pblicos, no estn dentro del mbito de aplicacin de la Ley del
Estatuto de la Funcin Pblica por este hecho, por lo que no pueden disfrutar
lo beneficios all establecidos ni tienen que cumplir con las obligaciones de la
misma sino, en todo caso, las de la LOPNA. Inclusive, los representantes de
la sociedad en los Consejos de Derechos pued3en seguir realizando sus
actividades particulares, sean pblicas o privadas, con la nica salvedad de
la obligacin de sus patronos, si lo tuvieren, de darle prioridad a las
actividades como consejero de su trabajador y por consiguiente, no pueden
despedirlo o aplicarle alguna sancin laboral si alguno de sus trabajadores,
siendo consejero de derecho, se ausenta de su trabajo particular. Esto no
quiere decir que status jurdico del trabajador pase a pblico por ser
consejero, sino que seguir siendo un empleado particular pero sometido a
un rgimen especial e su relacin de trabajo privada como consecuencia de
sus obligaciones pblicas
Para establecer que de conformidad con el artculo 153 de la LOPNA su cargo es
de carcter temporal, durar dos aos y podr ser reelecto no ms de dos veces, con
Surez (2003) la funcin ejercida es de inters pblico que no puede paralizarse, los
consejeros no pueden abandonar sus cargos intespectivamente cuando lo deseen, sino
que deben esperar a su sustituto; se puede llegar a concluir que los Consejeros de
Derecho quedan clasificados igual que los funcionarios pblicos pero sin serlo en:
a. Funcionarios Pblicos( artculo 140 LOPNA, artculo 5 Ley del Sistema de
Proteccin del Nio y del Adolescente del Estado Zulia y artculo 13 de la Ordenanza
para la Creacin del Sistema Municipal de Proteccin del Nio y del Adolescente del

40
Municipio Maracaibo) por ser elegidos como representantes de sus respectivos
Ministerios, Secretaras o Direcciones, tienen autonoma en sus decisiones, es decir, no
tienen subordinacin ni deben rendir cuentas como funcionarios pblicos a sus
superiores en jerarqua (artculo 150 LOPNA), no gozan sueldo o remuneracin, ya que
tal y como lo indic el Dr. Surez, que la dieta por sesin que se reconozca no tiene
carcter salarial, (artculo 153 LOPNA). Se alternan en la Presidencia con los
representantes de la Sociedad (artculo 155 LOPNA).
b. Miembros representantes de la Sociedad Civil: organizada, no Funcionarios
Pblicos en principio, aunque no es muy precisa esta aseveracin, ya que la Sociedad
Civil puede elegir en foro propio a Funcionarios pblicos pertenecientes a otros rganos
de los no reservados por Ley a pertenecer por parte de los Ejecutivos; a los de la
Administracin Descentralizada o desconcentrada, a los de Institutos o Fundaciones
Pblicas, porque la LOPNA no lo impide, si pareciera ocurrir a nivel estadal, donde se
habla de organizaciones no gubernamentales y prohibicin a los Funcionarios de
interferir (artculo 7 Ley del Sistema de Proteccin del Nio y del Adolescente del
Estado Zulia).
c. Quedan igualmente autnomos en sus decisiones, tanto en cuanto no deben
solicitar autorizacin para la representacin que ejercen, no gozan de remuneracin, el
carcter de ser Consejero es privilegiado por lo que la inasistencia al trabajo no es
causal de despido, sancin o recriminacin por parte de patronos (artculo 152 de la
LOPNA).

CONCLUSIONES
El Estado se organiza conforme a lo previsto en la Constitucin Bolivariana en
cinco ramas del Poder Pblico y verticalmente en niveles territoriales de gobierno con
total personalidad jurdica de Derecho pblico y autonoma a respetar y en el cuerpo
normativo que regula sus actividades, confiriendo competencias exclusivas y
concurrentes en el desempeo de objetivos, tareas, funciones.
Estas leyes, como expresin del pueblo soberano (artculo 2 de la C.R.B.V.) quien
es el que formula su voluntad a travs de los representantes elegidos, tanto para la
Constituyente (caso reciente 1999) como para legislar en Asamblea Nacional, Consejo
Legislativo o Cmara del Concejo Municipal. En dichas legislaciones se sustentan las
voluntades polticas del Estado, y una vez hace suyas los tratados internacionales,
convierte los mismos en la voluntad del pueblo. Es por ello que del desarrollo de la Ley
aprobatoria de los Derechos del Nio se incluy una modificacin de conducta y de
percepcin de la defensa de los derechos de los nios y de los adolescentes, esta
modificacin trajo como consecuencia, el establecimiento de corresponsabilidades en la
defensa de los derechos, recayendo tanto en el Estado como en la Sociedad. Es as
como todos los niveles de la distribucin vertical del Poder Pblico comparten la
competencia de proteger los Derechos del Nio y del Adolescente en nuestro pas.
La organizacin del Estado depende de la Constitucin Bolivariana que desarrolla
las instituciones fundamentales y otorga competencias, principios y define el cuerpo del
mismo; dentro de ese cuerpo est la Administracin Pblica en general, como definicin
del llamado Sector Pblico en contraposicin al llamado Sector Privado.
Este conjunto de Entes, Entidades, rganos u Organismos, llamados as
indistintamente (Pea, 2002), no es mas que la organizacin burocrtica de los
Agentes no representantes del pueblo (Garca y Fernndez, 2000), que con
utilizacin de las herramientas que confiere el Derecho Pblico y en especifico el
Derecho Administrativo, le dan vida a la voluntad de la Ley a travs de su
interpretacin ceida o ajustada a los principios que informan el derecho, la
racionalidad, la justicia,(Brewer, 2001).
En definitiva, la Constitucin y las leyes, este ceimiento se denomina Principio de

42
legalidad (Araujo, 2000), por el cual estos Agentes deben seguir o subsumirse, so pena
de nulidad de todo lo actuado, en garanta de los llamados a obedecer tales Actos
Administrativos o expresin de la voluntad de la Administracin o Administraciones
(Garca y Fernndez, 2000).
Esta distribucin burocrtica (Garrido, 1998) puede asumir la personalidad misma
del Estado (rganos del Estado) o no pueden asumirla (Entes con personera jurdica
propia) esta forma de distribucin con las cuales el Estado asume sus roles o sus tareas
especificas tienen varios grados interdependientes o no de una Rama del Poder
Pblico. As, esta ubicacin dentro del aparato del Estado definir su naturaleza
jurdica, con las consecuencias que esto acarrea.
La Administracin Pblica en general se divide en Centralizada, Descentralizada,
con o sin autonoma funcional. A travs de la Leyes se pueden crear rganos o
Entes provistos de autonoma funcional y hasta presupuestaria. Ejemplo de ello, la
Fiscala General de la Repblica, la Contralora General de la Repblica, Consejo
Nacional Electoral, quienes sin tener personera jurdica propia gozan de la autonoma
funcional necesaria hasta convertirse en ramas mismas del Poder Pblico conforme a la
nueva Constitucin.
Esta autonoma funcional de carcter constitucional tambin la obtuvo el Banco
Central de Venezuela adoptando forma mercantil, debido a su objeto econmico. Los
Institutos Autnomos, las Empresas Mercantiles del Estado gozando de personera
jurdica propia dependen o se encuentran tuteladas por los rganos del o de los
Ejecutivos, al igual que las Fundaciones, bien porque se trate de concurso de personas
(Instituciones Autnomas) o de un patrimonio organizado para un fin (Fundaciones)
(Garrido, 1998).
Los Consejos de Derechos de Nios y Adolescentes, sin ser rganos del Estado,
ya que poseen personera jurdica propia, pertenece al Sistema de Proteccin de los
Nios y Adolescentes y en la Ley se les asimil como rgano Administrativo, para
diferenciarlo del conjunto de medios que componen dicho sistema (artculo 118 de la
LOPNA), proveyndole mas adelante en su normativa de personera jurdica propia.
La ubicacin especifica de los Consejos de Derecho de Nios y Adolescentes en

43
el Estado venezolano sera la prevista en el ordinal 7 del artculo 6 de la Ley Orgnica
de la Administracin del Sector Pblico, ya que dentro de la clasificacin otorgada est
la de tener Personera Jurdica propia y la de estar excluida de la tutela de algn
rgano de los Ejecutivos, resaltando con sto su autonoma y autarqua.
De esta autonoma se concluye que los Consejos de Derechos

de Nios y

Adolescentes en sus tres niveles, ya que en el caso del Estado Zulia, adoptaron la
misma naturaleza jurdica que a nivel nacional, son personas de derecho pblico, de
naturaleza administrativa, que disfruta de autonoma funcional, sometido a los controles
correspondientes para todos los Entes del Estado (Ley de la Contralora, Ley
Anticorrupcin, LOPA, Ley Orgnica del Tribunal Supremo) (Surez, 2003).
No es el CONADE un consejo nacional con carcter permanente integrado por
autoridades pblicas y personas representativas de la sociedad, para la consulta de las
polticas representativas de la sociedad o para la consulta de las polticas pblicas
sectoriales que determine el decreto de creacin, tal cual lo dispone el artculo 70 de la
LOA, ya que estos consejos son creados a travs de decretos presidenciales.
No as el CONADE, no podra el Presidente de la Repblica crear los Consejos
Estadales o los Municipales. El objetivo sera la pura consulta para la toma de
decisiones por parte del ejecutivo. En el caso del CONADE es el propio ente quien
decide, dicta sus lineamientos, influye y controla en las decisiones de otros rganos y
entes del Estado en materia de nios y adolescentes, incluso es capaz de intervenir
judicialmente a travs del ejercicio del recurso de nulidad de actos administrativos,
conforme a su personalidad jurdica propia; por lo que la organizacin administrativa
pertenece a un sistema de Proteccin del Nio y del Adolescente, como instrumento del
Estado venezolano para tal fin y no un instrumento del Ejecutivo Nacional.
Aunque de conformidad con la LOPA el Presidente de la Repblica pudiera crear
una organizacin administrativa dependiente del Ejecutivo, no ser ya con la finalidad
de proteger a los nios y adolescentes como la tienen los Consejos de Derechos de
Nios y Adolescentes, ya que la estructura administrativa creada por la LOPNA goza de
competencia legal, jerarqua legal, y por ende de supremaca sobre cualquier otra
estructura administrativa dependiente del Ejecutivo Nacional.

44
No es un Instituto Autnomo porque no tiene adscripcin o tutela de Ministerio
alguno, aunque los Consejeros del Estado todos sean representantes de los
Ministerios, de las Secretaras o Direcciones, segn sea el Ejecutivo a quien
corresponda designar representantes, pero es tal su naturaleza autnoma que no existe
tutela o adscripcin alguna.
No es una rama del Poder Pblico, por no adoptar la personera jurdica de la
Repblica; ser entonces un Ente de Derecho Pblico creado por el Estado para
realizar determinadas funciones de inters general a travs de la LOPA, la Ley Estadal
o la Ordenanza Municipal que regula sus actividades muy especifica y que son al fin y al
cabo la respuesta interna al compromiso internacional de proteger los Derechos del
Nio.
El autor Surez, 2002 llega a las siguientes consecuencias derivadas de la
especial naturaleza jurdica de los Consejos de Derechos:
Las consecuencias jurdicas de la naturaleza propia de los Consejos de
Derecho son:
Pueden ser sujetos de derechos y obligaciones, capaces de adquirir bienes,
de demandar y ser demandado y, en general, realizar actos jurdicos frente a
terceros
La Personalidad jurdica que tiene implica la existencia de un ente distinto e
independiente de los miembros que lo integran. Se establece as una
limitacin y separacin de responsabilidades.
Tiene un patrimonio el cual cabe referir la responsabilidad.
Hay una ruptura de los nexos de jerarqua entre el ente creado y cualquier
rgano del Poder Pblico.
Se produce el sometimiento a un derecho especial, singular y especifico en
materia presupuestaria, de crdito pblico, fiscal, tributaria, financiera,
patrimonio pblico y bienes nacionales.
Se aplica un derecho distinto al que se le aplica a la Repblica y a su vez el
hecho de ser persona de derecho pblico coloca al CONADE en una
regulacin diferente frente a los entes de derecho privado como sucede en la
Ley de Rgimen Presupuestario, que regula por separado a las personas
jurdicas de derecho pblico y a las sociedades con participacin pblica.
Igual ocurre con la Ley Orgnica de Crdito Pblico, que distingue a las
personas jurdicas de derecho pblico de las dems, sometindolas aun
rgimen distinto al previsto para las sociedades en las que participe la
Repblica. Del mismo modo, la Ley Orgnica de Salvaguarda del Patrimonio
Pblico considera a la sociedades y a las fundaciones como organismos
distintos a las personas jurdicas de derecho.
Las decisiones de los Consejos de Derechos son por disposicin expresa de la

45
LOPNA actos administrativos bien sea conforme a la naturaleza de la actuacin, bien
que acte en forma deliberativa, o consultiva, bien como Ente provisto de capacidad
para interponer recursos de nulidad de otros actos administrativos, por ante los
Tribunales contenciosos competentes. En tal sentido y siguiendo al autor se expresa:
En el CONADE la decisin de la mxima autoridad del organismo agota la
va administrativa, por lo que no es aplicable lo dispuesto en el artculo 96 de
la Ley Orgnica de Procedimientos sobre el recurso jerrquico impropio,
adems de que el propio artculo305 de la LOPNA establece expresamente
que contra las decisiones del CONADE solo cabe ejercer en va
administrativa recurso de reconsideracin resuelto el cual se considera
agotada la va administrativa
En lo que se refiere a la jurisdiccin contencioso- administrativa, la LOPNA
crea unos jueces especiales, que son los que estn a cargo de los Tribunales
de Proteccin del Nio y del Adolescente, que conocern de las acciones
judiciales contra las decisiones del CONADE. No es posible que ocurra,
entonces en los casos de recursos de nulidad contra actos de esta
institucin, lo que sucedi con las universidades nacionales y los colegios
profesionales, respecto a los cuales la jurisdiccin contencioso administrativa
se consider competente para conocerlas por no decir nada la especial que
los regula, por lo cual result aplicable lo establecido en el ordinal en el
ordinal 3 del artculo 185 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de
Justicia. Ahora bien, con respecto a las demandas, que no las
impugnaciones de los actos, no dice nada la LOPNA por lo que es probable
que al igual a como sucedi con las demandas en contra de las
universidades, que la jurisdiccin contencioso administrativa ordinaria las
asimil a de los institutos autnomos que, de acuerdo con el artculo 185,
ordinal 6 de la Ley Orgnica de la Corte Suprema de Justicia, su
conocimiento es competencia de la Corte Primera de lo Contencioso
Administrativo. (Surez, 2003)
Los Consejeros de Derechos sean Funcionarios Pblicos representantes de los
Ejecutivos y los consejeros que representan a la sociedad tienen en comn su
autonoma en las decisiones que toman, por lo que nadie debe interferir con lo discutido
y decidido en las Sesiones del Consejo.
Son responsables personalmente en lo administrativo, en lo judicial y en lo penal
de las actuaciones que como Consejeros tengan.
Tienen un carcter privilegiado, ya que la LOPNA pone en relieve y como causa
justificada a la inasistencia a sus respectivos puestos de trabajo, la asistencia a las
sesiones en el Consejo de Derechos. Siendo un cargo no remunerado, en nada se
violenta la Constitucin o las Leyes por percibir las dietas que internamente disponga

46
el Ente.
Los Consejeros representantes de la Sociedad pese a que son elegidos en foro
propio no se convierten en funcionarios electos popularmente, ya que estn excluidos
del funcionariado pblico expresamente y no son cargos de eleccin popular.

Anexos

Anexo No. 1
Reglamento Interior y de Debates
Fuente: www.cndna.gov.ve

Anexo No. 2
Estructura Organizativa
Fuente: www.cndna.gov.ve

Anexo No. 3
Decisin CNDNA
Fuente: www.cndna.gov.ve

Anexo No. 4
ndice de Gacetas Oficiales
Fuente: www.cndna.gov.ve

INDICE DE REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

Araujo (2000) p. 51,52, 53.

Brewer (2001) p. 19.

Brewer (2003) p. 103, 104, 105,109.

Garca de E., Eduardo y Fernndez Tomas (1998) p. 27, 29.

Pea (2002) p. 326,327,330.

Surez (2002) p. 111, 112, 116, 118, 119, 124, 125, 137,138, 139.

Surez (2003) p. 265,267, 268.

Sentencia Sala Constitucional .S.n.3342 de 19-12-02 Caso Flix

Rodrguez. Exp.n. 02-3157

Sentencia Sala Constitucional n.770 de 17-05-01; Caso: Defensora del

Pueblo Exp. N. 01-0314

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(www.cdna.gov.ve fecha de consulta 28-12-2004).

INDICE DE FUENTES DOCUMENTALES

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por error material del ente emisor. Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de
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ASAMBLEA NACIONAL REPBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA. Ley Orgnica
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37.606, de fecha 9 de Enero de 2003.ASAMBLEA NACIONAL REPBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA. Ley Orgnica
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de Agosto del 1990
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del Nio y del Adolescente, Gaceta Oficial Extraordinaria No .5.266, del 2 de Octubre
del 1998
CONGRESO DE LA REPBLICA DE VENEZUELA. Cdigo Civil de Venezuela.
Publicado en Gaceta Oficial No 2990 extraordinario de fecha 26 de Julio
de 1982
CONGRESO DE LA REPBLICA DE VENEZUELA. Ley Orgnica de Procedimientos
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fecha 1-7-1981
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Maracaibo, publicada en Gaceta municipal No 296 extraordinaria de 12 de Julio del ao

2001.
GOBERNACIN DEL ESTADO ZULIA. Decreto Gubernativo No 148 de fecha 31 de
marzo del ao 2000 publicados Gaceta Oficial del Estado Zulia No 648 extraordinaria
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ADOLESCENTE. Universidad Catlica Andrs Bello, Facultad de Derecho, Centro de
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_________________. La Naturaleza Jurdica de los Consejos de Derecho y los

Consejo de Proteccin del Nio y del Adolescente en PRIMER AO DE VIGENCIA

DE LA LOPNA Universidad Catlica Andrs Bello, Centro de Investigaciones Jurdicas

Caracas 2002
TAVRES D., Fabiola del Valle. (2003) Actos Administrativos y Contratos de la
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Allan R. Brewer Caras de Derecho Administrativo Universidad Catlica Andrea Bello No
16 Editorial Jurdica Caracas Venezuela
GOVEA y BERNARDONI. (2003) Las Respuestas del Supremo T. S. J. sobre
Amparo Constitucional. Coleccin manuales micromega La Semana Jurdica C.A.
editorial Caracas Venezuela
OTRAS FUENTES
Pgina web del Consejo Nacional de Derechos del Nio y del Adolescente, Que
somos, Cmo nace el Consejo Nacional de Derechos del nio y del Adolescente. En
http:// www.cndna.gov.ve fecha de acceso 28-12-2004

NDICE DE ANEXOS
Anexo No. 1

Reglamento interno y de debates ...................................................... 48

Anexo No. 2

Estructura organizativa ...................................................................... 57

Anexo No. 3

Decisin CNDNA .............................................................................. 59

Anexo No. 4

ndice de gacetas oficiales ................................................................. 64

NDICE DE CONTENIDO
Resumen ....................................................................................................................... v
Abstract ........................................................................................................................ vi
Introduccin................................................................................................................... 1
CAPITULO I. NATURALEZA JURDICA DE LOS CONSEJOS DE
DERECHOS DE NIOS Y ADOLESCENTES .............................................................. 5
1.

EL ESTADO COMO PERSONA JURDICA DE DERECHO PBLICO............... 5

1.1 La personalidad jurdica del Estado y de los Entes poltico territoriales

en Venezuela. ....................................................................................................... 7
1.2 Las Personas Jurdicas del sector pblico dentro del estado Venezolano ........... 8
2.

LOS CONSEJOS DE DERECHO DEL NIO Y DEL ADOLESCENTE ............. 12

2.1. rgano o Ente con personera propia ................................................................. 16

2.2. Aproximacin a su verdadera naturaleza jurdica................................................ 17
2.3. Ubicacin de los Consejos de Derecho en el aparato del Estado ....................... 18
2.4. Caractersticas nicas de los Consejos de Derecho del Nio y del Adolescente . 19
3.

LOS DISTINTOS CONSEJOS DE DERECHOS DEL NIO Y DEL

ADOLESCENTE................................................................................................. 20

3.1. El Consejo Nacional de Derechos del Nio y del Adolescente............................ 20

3.2. Los Consejos Estadales de Derechos del Nio y del Adolescentes................... 22
3.3. Los Consejos Municipales de Derechos del Nio y del Adolescente ................. 23
3.4

Autonoma total de los Consejos de Derecho o Autonoma coordinada ............ 24

CAPITULO II. LAS DECISIONES EMANADAS POR LOS CONSEJOS DE DERECHO

DEL NIO Y DEL ADOLESCENTE............................................................................ 26

1.

GENERALIDADES ACERCA DEL ESTADO DE DERECHO Y EL

PRINCIPIO DE LEGALIDAD.............................................................................. 26

2.

LINEAMIENTOS, POLTICAS, DIRECTRICES, ACTUACIONES PROPIAS...... 28

2.1 Normativos, no normativos, vinculantes ............................................................... 32

CAPITULO III. LOS CONSEJEROS DE DERECHOS DEL NIO Y DEL
ADOSLESCENTE....................................................................................................... 33
1. STATUS JURDICO............................................................................................... 33
2. REQUISITOS PARA SER CONSEJEROS ............................................................ 37
2.1. Prdida de la Condicin de Consejero ............................................................... 38
3. CLASIFICACIN Y PRERROGATIVAS DE LOS CONSEJEROS........................ 39
CONCLUSIONES ....................................................................................................... 41
ANEXOS ..................................................................................................................... 47
INDICE DE REFERENCIAS........................................................................................ 66
INDICE DE FUENTES DOCUMENTALES ................................................................. 67
NDICE DE ANEXOS .................................................................................................. 69
INDICE DE CONTENIDO............................................................................................ 71