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EL ACCESO A LA INFORMACION

ADMINISTRACION TRIBUTARIA.

POR

LA

Autor:
SCHUTZ GARCIA, Benjamn.

DATOS DE PUBLICACIN
Boletn AFIP N 56, 01 de Marzo de 2002, pgina 336

TEXTO
Introduccin
La misin fundamental de toda Administracin Tributaria es el control del cumplimiento de las
obligaciones tributarias de los contribuyentes a travs de la fiscalizacin de sus acciones con el
fin de detectar la posible evasin.
Para elevar la probabilidad de deteccin , se requiere tener un control permanente del
comportamiento de los contribuyentes, apoyando el cumplimiento voluntario y ejerciendo
acciones efectivas en caso de determinar conductas incorrectas.
El avance tecnolgico ofrece la posibilidad de manejar grandes volmenes de informacin con
herramientas de alta eficiencia a costos razonables. Adems, el uso de Internet otorga facilidades
y brinda posibilidades para mejorar la calidad y oportunidad de la informacin. Sin embargo,
desde el punto de vista de las facultades de la Administracin Tributaria, existen limitaciones
para requerir informacin, asociadas principalmente al resguardo de la privacidad de las
personas.
Adicionalmente, las nuevas formas de hacer negocios, as como el escenario de globalizacin
econmica, generan la necesidad de poder contar con fuentes distintas de informacin, a las que
se pueda acceder cuando se requiera.
El presente trabajo tiene por efecto analizar las implicancias del uso masivo y selectivo de la
informacin por parte de la Administracin Tributaria, destacando cmo este proceso puede
contribuir a mejorar los servicios a los contribuyentes, a evitar los errores, a reducir los costos de
cumplimiento, a elevar la eficiencia en la aplicacin de los tributos y a reducir la evasin, en la
medida que aumenta la percepcin de control por parte de los contribuyentes. Adicionalmente, se
aborda la responsabilidad con que la Administracin Tributaria debe realizar sus tareas en este
mbito, con estricto apego a las normas de respeto a los derechos de los contribuyentes y
garantizando la reserva tributaria de la informacin. El trabajo est enfocado a la aplicacin de
estos conceptos y criterios en el caso de la Administracin Tributaria chilena.
1. La informacin como recurso de la Administracin Tributaria

Es necesario primeramente conceptualizar cul es la informacin que requiere la


Administracin Tributaria para el desarrollo de su funcin. En esencia, a la Administracin
Tributaria le corresponde disponer de la informacin que le permita determinar el cumplimiento
tributario de los contribuyentes.
En el sistema tributario chileno, dicho cumplimiento se manifiesta principalmente a travs de
las declaraciones juradas, en que el propio contribuyente determina los impuestos propios y los
impuestos de retencin o traslacin de terceros, en que el declarante es responsable en virtud de
la ley. Estas declaraciones se basan en los registros efectuados en la contabilidad y en las
transacciones que respaldan dichos registros. En consecuencia, a la Administracin Tributaria le
corresponde tener acceso a la contabilidad y a los respaldos correspondientes. A dicha
informacin se debe agregar la informacin de la misma naturaleza que mantienen otros agentes
con los cuales interacta el contribuyente.
1.1 Gestin de la informacin
La informacin se requiere, en primer lugar, para controlar el grado de cumplimiento,
fundamentando la distincin de quines son los contribuyentes que cumplen con sus
obligaciones tributarias respecto de quienes no lo hacen. Para llevar a cabo esta distincin se
requiere empadronar a todos los contribuyentes, llevar un detalle de sus actuaciones y hacer
anlisis de ellas para orientar los recursos de fiscalizacin en forma adecuada. Para el control del
cumplimiento se debe contar:
a) Con sistemas de informacin que permitan registrar e identificar claramente a los
contribuyentes en trminos de datos bsicos y de parmetros, permitiendo una adecuada
clasificacin.
b) Con sistemas de procesamiento de informacin que comparen lo declarado por el
contribuyente y lo declarado por agentes informantes.
c) Con sistemas que analicen la coherencia entre el comportamiento del contribuyente en la
economa como consumidor e inversionista versus los ingresos declarados.
d) Con procedimientos adecuados y giles para detectar a los que no estn registrados, a los
que no presenten declaracin, a los que subdeclaren y a los morosos en el pago.
1.2 Categoras de la informacin
Dentro de la informacin que la Administracin Tributaria debe estar facultada para requerir a
los contribuyentes, podemos distinguir tres tipos:
a) Informacin requerida en forma permanente. Es informacin que mantiene la
Administracin Tributaria en sus bases de informacin y que constituye el ncleo bsico de los
procesos de fiscalizacin. Se compone bsicamente de:
-Informacin de identificacin de los contribuyentes, que se ingresa en el inicio de actividades
o alternativamente, cuando el contribuyente realiza acciones de inters tributario.
- Datos provenientes de las declaraciones peridicas que deben ser entregadas por todos los
contribuyentes, en las cuales ellos determinan su base de impuesto de acuerdo a las normativas
establecidas.

- Informacin adicional que deben proporcionar en forma peridica contribuyentes que, por
sus caractersticas, ameritan un tratamiento especial. En el caso de Chile, esta informacin se
refiere a Grandes Contribuyentes, Sectores Primarios y Exportadores.
Este tipo de informacin se debe actualizar peridicamente, debe ser de alta calidad y debe
cumplir los requisitos de suficiencia, oportunidad, unicidad, etc., dado que es fundamental para
realizar el control del grado de cumplimiento del contribuyente. Deben existir mecanismos
simples y giles para su recepcin y correccin, de forma que se facilite el cumplimiento y se
apoye la entrega oportuna y de alta calidad. El envo de informacin por Internet, la existencia de
procedimientos estructurados para la interaccin con el contribuyente, los compromisos de
tiempos de atencin breves, son algunos ejemplos de mecanismos que se aplican en estos casos.
Sobre este tipo de informacin se apoyan los principales procesos de fiscalizacin, en los
cuales se selecciona en base a distintos criterios a los contribuyentes que deben ser sometidos a
una revisin ms profunda.
b) Informacin preparada. Esta categora corresponde a aquella informacin que los
contribuyentes deben mantener disponible para ser entregada o revisada por la Administracin
Tributaria en cualquier momento, en los plazos y con los requisitos que sta ha establecido a
travs de normativas legales. En esta categora est, por ejemplo, la informacin contable, los
libros de Compras y Ventas, inventarios, etc.
En caso de inconsistencias en las declaraciones, la Administracin Tributaria solicita en primer
lugar informacin de este tipo, para realizar un anlisis ms profundo y confirmar o desechar un
posible incumplimiento.
El desarrollo futuro en el acceso a este tipo de informacin va en la direccin de propiciar el
uso de software certificado por la Administracin Tributaria con mecanismos estndares de
intercambio, que faciliten la preparacin por parte del contribuyente y el anlisis y proceso por
parte de los funcionarios a cargo de la fiscalizacin.
c) Informacin no-preparada. La Administracin Tributaria debe tener facultades para solicitar
otra informacin de inters tributario, que se genera producto de la actividad propia del
contribuyente y que no tiene el grado de estructuracin y sistematizacin de los tipos descritos
anteriormente. Es probable que para proporcionar esta informacin, el contribuyente deba
realizar procesos especiales de extraccin, clasificacin, etc. Es importante que exista absoluta
claridad de las facultades para efectuar este requerimiento por parte de la Administracin
Tributaria en el mbito de esta informacin. Por otra parte se debe propender a realizar esta
solicitud de forma que, aunque la informacin deba ser preparada, el contribuyente pueda
generarla con costos bajos.
Sobre la base de esta clasificacin, el criterio es mantener en las bases de datos de la
Administracin Tributaria el primer tipo de informacin bsica, que es la que se requiere para
determinar los posibles incumplimientos tributarios, pasando a solicitar mayor informacin slo
cuando se requiera. Esta forma de operar se fundamenta en un criterio econmico de reduccin
de costos tanto para la Administracin Tributaria como para los contribuyentes y en que el riesgo
de evadir se percibe mayor, cuando el contribuyente est informado respecto de la informacin
de que dispone la Administracin Tributaria o de la que puede solicitar para validar su
declaracin de impuestos o su situacin tributaria.
2. El servicio a los contribuyentes

2.1. Derechos de los contribuyentes


La amplitud de las facultades con que cuenta la Administracin Tributaria tiene su contraparte
en el derecho a la privacidad de las personas, que garantiza el Estado de Derecho. Por lo tanto, la
Administracin Tributaria debe solicitar la informacin que estrictamente corresponde de
acuerdo al ordenamiento jurdico y asegurar el resguardo de la informacin entregada por el
contribuyente, garantizando que los datos proporcionados sern utilizados con fines
estrictamente tributarios y slo sern conocidos por personal competente en el marco de las
acciones de fiscalizacin. Para cumplir con lo anterior, se debe contar con procedimientos y
sistemas internos de gestin que garanticen un adecuado control del uso de la informacin y
tambin que garanticen un apropiado control de las actuaciones que tienen los funcionarios de la
Administracin Tributaria, para evitar prcticas abusivas en el uso de sus atribuciones.
2.2. La calidad de la atencin
En el enfoque moderno se hace nfasis en la calidad de la atencin de los contribuyentes como
un factor relevante para promover el cumplimiento voluntario. La disminucin de trabas
burocrticas, la disminucin de los tiempos de atencin, la existencia de sistemas de ayuda, son
elementos que aportan al cumplimiento y a la disminucin de errores.
El contar con informacin debe permitir mejorar el sistema de atencin de pblico, en especial
de los contribuyentes que muestran un buen comportamiento tributario. Esta calidad en la
atencin debe ser una variable ms de la informacin de gestin de la Administracin Tributaria,
la cual debe ser medida continuamente. En el caso de Chile, la Administracin Tributaria utiliza
las investigaciones de mercado y de opinin como una herramienta efectiva permanente, la cual
contribuye a la generacin de estrategias y planes de accin que permiten un mejoramiento en
los distintos mbitos de la gestin tributaria y el control de los resultados de las acciones
aplicadas.
2.3. Transparencia de la informacin
La aplicacin de una poltica de apertura y transparencia de la informacin genera mltiples
beneficios para los contribuyentes y para la Administracin Tributaria.
La transparencia se materializa cuando se pone a disposicin del contribuyente, en forma
segura y confidencial, parte de la informacin que la Administracin Tributaria tiene respecto de
l. Se debe mencionar que hay un mbito de reserva, que corresponde a informacin que debe
ser parte de las herramientas de control de la Administracin Tributaria y por tanto no ser puesta
a disposicin de los contribuyentes.
Las fuentes de donde se obtiene la informacin son tres: el propio contribuyente a travs de la
emisin de informes y las declaraciones de impuestos, los agentes informantes y los procesos
que realiza la Administracin Tributaria. Dependiendo de la fuente, son las posibilidades que se
le ofrece al contribuyente y que se detallan a continuacin:
a) Informacin presentada por el contribuyente.
- Puede realizar directamente correccin de errores si corresponde.
b) Informacin presentada por agentes informantes.
- La informacin le sirve como apoyo en la confeccin de las declaraciones.

- En caso de errores de los agentes informantes, puede solicitar a stos que corrijan lo
informado.
- Permite comprender los resultados obtenidos por la Administracin Tributaria a partir de esta
informacin.
c) Informacin obtenida como resultado de los procesos que realiza la Administracin
Tributaria.
- Permite comprender las acciones que se derivan de esta informacin.
- Permite preparar las actuaciones del contribuyente ante la Administracin Tributaria.
Todo lo anterior, aparte de perfeccionar la relacin del contribuyente con la Administracin
Tributaria, en trminos de desarrollar la confianza y la colaboracin, tambin permite aumentar
la calidad de los datos mantenidos por la Administracin Tributaria, lo cual producir mejoras
importantes en la asertividad de los procesos de seleccin.
3. Procesos de fiscalizacin
3.1. Clasificacin de Contribuyentes a fiscalizar
En el caso de Chile, para llevar a cabo el proceso de seleccin de contribuyentes se ha hecho la
siguiente clasificacin:
a) Contribuyentes no-registrados. Es preciso detectar a los contribuyentes no registrados. Con
este fin es fundamental disponer de un sistema de registro de contribuyentes, en el cual se
identifique a todos los sujetos de impuesto y que otorgue las funcionalidades para mantener esta
informacin debidamente actualizada. Esto permite determinar a partir de otras fuentes de
informacin, a los contribuyentes no registrados. Es frecuente que en los procesos de seleccin
de contribuyentes a fiscalizar no se considere a estos contribuyentes, resultando la paradoja de
afectar en forma ms severa a quienes han cumplido con la obligacin bsica de enrolarse.
b) Contribuyentes registrados. Entre los contribuyentes que estn registrados en las bases de
informacin de la Administracin Tributaria se distinguen tres grupos:
- No hacen declaracin de impuestos. Esta situacin puede ser puntual o permanente. En casos
puntuales, hay contribuyentes que en algn perodo no han presentado declaracin,
frecuentemente por error. Sin embargo hay situaciones en que un contribuyente no presenta
declaraciones en un largo perodo. No es extrao que frente a este tipo de casos, la
Administracin Tributaria no haga acciones inmediatas, debido a que los algoritmos en los
procesos de seleccin estn orientados principalmente a determinar inconsistencias en la
informacin y no a reaccionar frene a una falla en la entrega de la declaracin. Es fundamental
utilizar la informacin para detectar este tipo de casos y efectuar las acciones necesarias para
exigir el cumplimiento de la obligacin de declarar.
- Hacen declaracin pero subdeclaran. Estos casos se detectan por comparacin con la
informacin declarada por terceros o por mecanismos de anlisis que hacen presumir que la base
imponible est subestimada. Sobre este grupo se han orientado histricamente las acciones de
seleccin de contribuyentes a fiscalizar.

- Hacen declaracin de impuestos pero no pagan o pagan parcialmente. En estos casos, la


declaracin de impuestos est correcta, pero no hay recaudacin fiscal o sta es parcial. Para la
gestin de estos casos se requiere tener informacin actualizada de la deuda, la cual debe formar
parte de la informacin bsica que maneja la Administracin Tributaria, con el objeto de realizar
acciones sistemticas orientadas a exigir el pago.
Los procesos de seleccin deben hacerse cargo de todos los casos descritos, con acciones
especficas segn el caso, destinadas a lograr el cumplimiento tributario, a travs de acciones de
prevencin y fiscalizacin.
3.2. Tipos de fiscalizacin
En el caso de la Administracin Tributaria chilena se distinguen cuatro tipos de procesos, que
se diferencian principalmente en el uso de recursos, formas de trabajo y cobertura de la
fiscalizacin.
a) Fiscalizacin masiva peridica. Este tipo de fiscalizacin se caracteriza por hacer uso
intensivo de herramientas tecnolgicas y algoritmos que efectan anlisis de discrepancias.
Abarca a gran nmero de contribuyentes, idealmente el total de ellos, con costos unitarios bajos,
tanto para el contribuyente como para la Administracin Tributaria y se fundamenta en la
informacin base que est constituida por la declaracin peridica que efectan los
contribuyentes, ms informacin de terceros contra la cual se realizan los cruces de datos. Opera
a travs de una estructura de anlisis estndar, que asegura un trato igualitario y que detecta a
travs de algoritmos quines deben ser revisados en mayor profundidad o determinando y
cobrando directamente las diferencias de impuestos.
Las discrepancias se estructuran segn tipo de observaciones, cada una de las cuales requiere
la presentacin por parte del contribuyente de antecedentes especficos que se informan en la
citacin, lo cual permite resolver gilmente las inconsistencias. Adems, dado el carcter
rigurosamente estructurado del programa, permite implantar soluciones de autoatencin para el
contribuyente.
Este tipo de acciones, por su alta cobertura, provoca un importante efecto indirecto de
cumplimiento, ya que irradia al universo completo de contribuyentes la percepcin de control.
Por esta razn, debe haber una preocupacin fundamental en la calidad de la informacin ya que
errores en los datos pueden significar un desmedro de la imagen de la Administracin Tributaria
frente a una gran cantidad de contribuyentes.
b) Fiscalizacin Sectorial. Esta fiscalizacin est orientada a sectores especiales de la
economa, que por su nivel de riesgo, importancia o complejidad ameritan un tratamiento
especial de tipo permanente. En este grupo estn los Grandes Contribuyentes, los Cambios de
Sujeto de IVA para los Sectores Primarios y el control de Exportadores. Este tipo de fiscalizacin
se realiza en forma peridica, con revisiones estructuradas y un nivel medio de cobertura.
En cada uno de estos programas se controla en forma directa a un universo de unos 3.000
contribuyentes y en forma indirecta a ms de 30.000, que son proveedores de los primeros. Eso
da una medida de la eficiencia del sistema de control.
c) Fiscalizacin selectiva en profundidad. Se refiere al caso en que los contribuyentes son
fiscalizados a travs de una auditora completa, de larga duracin y complejidad y de uso
intensivo de recursos humanos especializados. Para mejorar la eficacia de este tipo de
fiscalizacin, resulta de vital importancia el desarrollo de indicadores que permitan determinar

en forma objetiva los contribuyentes a fiscalizar y que adems orienten la auditora en cuanto al
tipo de informacin a analizar segn las caractersticas del contribuyente y el sector de la
economa en que ste se desempee.
d) Fiscalizacin selectiva estructurada. Corresponde a programas especiales orientados a
corregir una conducta especfica de determinados grupos de contribuyentes y por tanto se orienta
a la revisin de un tipo de informacin claramente definida con pautas de anlisis establecidas.
Estos programas no son permanentes sino que se van rotando o agregando otros a travs del
tiempo. Para la preparacin del programa y la seleccin de los contribuyentes a fiscalizar, se
realizan procesos especiales, con informacin base y tambin con informacin disponible
solicitada a otros agentes externos. Este tipo de fiscalizacin tiene un impacto indirecto
relativamente menor al de la fiscalizacin masiva. Generalmente, estos planes son acciones
puntuales que tienen un alto resultado de corto plazo logrando una modificacin temporal del
comportamiento de los contribuyentes.
En el esquema siguiente se grafican los cuatro procesos anteriores, Fiscalizacin masiva,
Fiscalizacin Sectorial, Fiscalizacin selectiva en profundidad y Fiscalizacin selectiva
estructurada, en base de las variables de Costo Unitario de Fiscalizacin y Nivel de Cobertura.
Desde el punto de vista de la eficiencia, la Fiscalizacin masiva, es la que tiene los mejores
resultados, pero para su aplicacin requiere estandarizacin del proceso de revisin y mayor
nivel de informacin.
En la medida que se detectan sectores de alto riesgo o de alta complejidad, se deben ir
traspasando los procesos desde Fiscalizacin Selectiva estructurada, a Fiscalizacin Sectorial. De
la misma manera, en la medida que se determina la necesidad de hacer revisiones masivas y
permanentes, se deben traspasar algunos procesos de Fiscalizacin Sectorial a la Fiscalizacin
Masiva.
En consecuencia, se debe buscar una evolucin del control en el tiempo, que se inicie con
planes de fiscalizacin selectivos, estandarizando los procesos de anlisis, incorporando cruces
de informacin y finalmente generando revisiones sistemticas en los planes masivos de control.
Las principales restricciones son, por una parte, la posibilidad de generar revisiones de tipo
estndar a travs de algoritmos, y por otra la disponibilidad de informacin suficiente, de calidad
y con la oportunidad requerida.
4. Las regulaciones
4.1. Secreto bancario
En general, el secreto bancario constituye un rgimen limitado exclusivamente al marco de las
relaciones entre la institucin bancaria y sus clientes, que se caracteriza por la obligacin de
confidencialidad de la institucin sobre la informacin que le proporcionan estos ltimos. Sin
embargo, es conveniente recordar que la OECD en el documento "Acceso a la informacin
bancaria para fines tributarios", advierte que se puede abusar de esta confidencialidad para
ocultar actividades ilegales y evadir impuestos, y concluye que los gobiernos de la mayora de
los pases miembros de esa organizacin internacional "han tomado la visin de que en ese
contexto, las autoridades tributarias no deben ser tratadas como simples terceros sino que se les
debe otorgar un acceso privilegiado a la informacin bancaria con fines tributarios", sin poner en
riesgo la confidencialidad de la informacin bancaria, puesto que todas las autoridades tributarias
estn sujetas a estrictos controles sobre cmo utilizan la informacin de los contribuyentes y
sujetas a reglas para proteger el secreto de la informacin.

En el caso del sistema bancario en Chile, se distingue el secreto bancario y la reserva bancaria
los cuales tienen alcances distintos. Existe secreto total para depsitos y captaciones que slo se
levanta cuando existe una disposicin legal expresa que permite en determinadas circunstancias
y a ciertas autoridades solicitar informacin.
Desde el punto de vista legal, el secreto bancario se hace derivar de la garanta constitucional
del derecho de propiedad y del carcter de confianza que lleva envuelto el contrato de depsito y
se extiende a los movimientos y saldos de cuentas corrientes, cuentas de ahorro, depsitos a
plazo y otras formas de captacin. La transgresin a la obligacin de secreto tiene sancin penal.
Las dems operaciones del banco quedan sujetas a reserva, esto es a un grado menor de
confidencialidad, ya que los bancos la pueden dar a conocer a quien demuestre un inters
legtimo y siempre que no sea previsible que el conocimiento pueda ocasionar dao patrimonial
al cliente.
En este tema hay visiones contrapuestas entre los bancos que defienden el secreto y reserva
bancarios tratando de impedir el acceso a la informacin de cuentas corrientes y la
Administracin que busca aumentar sus facultades para poder acceder a ella.
Desde el punto de vista de la Administracin Tributaria el secreto bancario constituye una
poderosa barrera para acceder a informacin que es necesaria para establecer el nivel de ingresos
de algunos contribuyentes. En el caso de Chile, la Administracin Tributaria tuvo que librar una
dura batalla legal contra los bancos para tener acceso a la informacin relativa a los intereses por
captaciones. De igual manera, la empresa encargada de la administracin de las Tarjetas de
Crdito Bancario, present un recurso de proteccin ante la justicia alegando que los
antecedentes de venta con tarjeta de crdito estaban amparados por el secreto o reserva bancaria,
recurso que a pesar que fue rechazado, gener una importante discusin respecto a la
razonabilidad de las facultades fiscalizadoras de la Administracin Tributaria. Con todo, cabe
sealar que la sentencia de la Corte Suprema dej expresamente establecido en este ltimo caso,
que el Servicio de Impuestos Internos "tiene un inters legtimo" en conocer la informacin
proveniente de operaciones comerciales realizadas con Tarjetas de Crdito Bancario y no va a
provocar un dao patrimonial al tarjeta habiente o cliente del banco, pues su inters es la
fiscalizacin del comerciante que presta servicios o efecta transacciones cuyo pago se acepta
mediante el empleo de tarjetas de crdito, sin afectar tampoco el secreto o reserva bancarios, ni
la garanta constitucional que pueda proteger este tipo de comunicacin o informacin.
Muchas operaciones que se deberan fiscalizar se amparan en el secreto y en la reserva
bancaria para no ser detectadas o dificultar su control. La informacin de este tipo de
operaciones est en poder de los bancos e instituciones financieras, y se refiere a crditos,
garantas, pre-pagos, tarjetas de crdito y operaciones back to back, la cual sera de gran utilidad
para controlar el correcto pago de impuestos. As, por ejemplo, es habitual que los contribuyentes
justifiquen sus inversiones con endeudamiento bancario. Cuando son fiscalizados muestran la
documentacin que acredita el endeudamiento, pero queda oculta la operacin del pago de la
deuda. En el caso de Chile, el Cdigo Tributario faculta al Director para disponer, por resolucin
fundada el examen de las cuentas corrientes cuando la Administracin Tributaria se encuentra
investigando infracciones a las leyes tributarias sancionadas con pena corporal. Por lo tanto, esto
es posible slo una vez que la Administracin Tributaria ha establecido que un determinado
contribuyente incurri en delito tributario, y no puede ser usada como un medio para seleccionar
a contribuyentes con potenciales conductas evasoras.
Para el sector financiero, el sector bancario constituye un activo y un derecho muy preciado
que se relaciona con la intimidad y privacidad de las personas, que no puede ser vulnerado so

pena de afectar el ahorro y la actividad econmica que proviene de la inversin. Argumentan que
la Administracin Tributaria posee los instrumentos para realizar en forma adecuada su labor sin
tener que recurrir para recabar informacin a los bancos, que son simples custodios de los
antecedentes de sus clientes. Se argumenta la necesidad de limitar las facultades de la
Administracin Tributaria, de forma tal que la informacin que se requiera sea slo de
contribuyentes especficos a los cuales se est investigando por razones fundadas y que no pueda
solicitarse para todos los clientes, con el fin de ejercer acciones generalizadas de control sobre
ellos.
4.2. Operaciones de contribuyentes con presencia internacional.
La internacionalizacin de los flujos econmicos, la gran cantidad de operaciones en una
creciente apertura internacional, dificulta la fiscalizacin y aumenta la importancia de contar con
intercambio de informacin entre las Administraciones Tributarias. La prctica internacional se
ha estructurado sobre la base de celebrar acuerdos que regulen esta materia. El mecanismo ms
usado es el de disposiciones especficas dentro de los convenios para evitar la doble tributacin
internacional. A este respecto, los modelos de convenio UN u OCDE, contienen un artculo
similar que contempla especficamente el intercambio de informacin entre autoridades
competentes, el cual ha servido de base para ser incorporado en una gran cantidad de convenios
bilaterales.
En la aplicacin concreta, hay dos restricciones que dificultan la aplicacin del artculo sobre
intercambio de informacin. Una es de tipo tcnico y dice relacin con la necesidad de tener un
identificador nico para distinguir a los contribuyentes. El otro aspecto tiene que ver con la
proteccin de la confidencialidad de la informacin y con la legislacin sobre secreto bancario
del pas al cual se solicita la informacin.
4.3. Legalidad del Documento electrnico
Hoy existe la tecnologa suficiente para realizar todo tipo de transacciones por medios
electrnicos. Sin embargo, en el caso de Chile, nuestro sistema jurdico no admite otros medios
probatorios que los expresamente establecidos en la ley. Y dado que el documento electrnico
carece de fuerza legal, las transacciones realizadas por medios electrnicos no podran ser
probadas en un tribunal. La nica excepcin la constituyen los informes y declaraciones
tributarias, los cuales pueden ser presentados por medios tecnolgicos en virtud de una ley
especial para el efecto.
El intercambio electrnico de informacin constituye un tema de creciente importancia. La
informatizacin de los procesos puede significar un notable ahorro de recursos materiales y
humanos y por lo tanto es necesario evitar la tentacin de la sobrerregulacin, ya que un intento
de prevenir todas aquellas situaciones susceptibles de generar conflictos, puede generar
restricciones fuertes para el desarrollo y el ptimo aprovechamiento de las tecnologas de
informacin.
5. El uso de la informacin en Chile
En el caso chileno, los principales avances se han realizado en los procesos masivos de
informacin, en particular en la Operacin Renta donde, a travs de cruces y algoritmos de
deteccin se realiza una seleccin de los contribuyentes a fiscalizar en detalle, con altos grados
de asertividad. Al xito en estos procesos ha contribuido de manera muy importante el uso
generalizado del cdigo de identificacin tributario como identificador universal en la economa
nacional. Adems el mismo cdigo utilizado para identificar a las personas naturales, que hoy se

asigna al momento de la inscripcin de los nacimientos, corresponde al identificador tributario,


lo cual permite a las personas naturales, desarrollar un conjunto importante de actividades de
inters tributario sin tener que realizar ningn trmite previo ante la Administracin Tributaria.
En paralelo con este potenciamiento en cuanto a la disponibilidad y al uso de la informacin
masiva, se ha hecho un gran esfuerzo para generalizar el uso de Internet para la entrega de las
declaraciones de contribuyentes, de agentes informantes y las consultas referente al estado y los
resultados de los procesos que afectan a los contribuyentes.
A continuacin, se describen los principales tipos de informacin que se reciben y los procesos
que se realizan para determinar la seleccin de contribuyentes que sern notificados para una
fiscalizacin personalizada, orientada a aclarar las discrepancias detectadas.
5.1. Tipos de informacin
a) Informacin peridica de declaraciones de los contribuyentes. El sistema tributario chileno
establece un sistema de declaracin de impuestos en que el contribuyente es responsable de
determinar sus bases imponibles y el monto a pagar. Este tipo de declaraciones tiene el carcter
de declaracin jurada, por lo que el contribuyente debe responder por la veracidad y validez de la
informacin que declara. En el caso de la Renta se reciben 1,8 millones de declaraciones anuales,
de las cuales un 25% es presentada va Internet. En el caso de IVA, se reciben 1 milln de
declaraciones mensuales de las cuales slo un 1,8% es presentada por Internet, pero estas
declaraciones representan el 15% de la recaudacin mensual.
b) Declaraciones Juradas de Agentes Informantes. Esta informacin es entregada por
Instituciones pblicas y privadas tales como Empleadores, Instituciones de Previsin,
Administradoras de Fondos de Inversin, Sociedades, Bancos, Sociedades annimas, Registro
Civil, etc. En las Declaraciones Juradas se informa sobre rentas percibidas, retenciones de
impuestos, Inversiones u otros, realizadas por los contribuyentes durante el ao anterior.
c) Informacin de retenedores de Cambio de Sujeto. Actualmente en Chile, varios de sujeto en
IVA en 10 productos, que corresponden a Arroz, Carne, Chatarra, Ganado, Harina, Legumbre,
Madera, Pesca, Productos Silvestres y Trigo. Mensualmente, se recibe informacin de 2.800
retenedores los cuales comunican el IVA retenido a 66.000 proveedores. El procesamiento de
esta informacin y la comparacin con las declaraciones de los proveedores permite detectar
principalmente a subdeclarantes o no-declarantes y en algunos casos a contribuyentes no
registrados.
d) Informacin de Grandes Contribuyentes. En este proceso se pide informacin permanente a
Grande Contribuyentes. El ltimo programa puesto en operacin corresponde al control de
proveedores de empresas constructoras, a las cuales se les pide mensualmente la informacin del
Libro Compras y Ventas. Se afecta a un total de 260 empresas, cada una de las cuales tiene una
venta anual superior a 6 millones de dlares, el beneficio se logra al controlar a travs de stas a
alrededor de 35.000 proveedores, determinndose subdeclarantes y no declarantes de IVA.
e) Otra informacin a pedido para fiscalizacin selectiva. En el proceso de fiscalizacin
selectiva se solicita informacin a algunos contribuyentes para efectuar cruces y anlisis de
informacin. Dada la no-estandarizacin de los informes que emiten los contribuyentes, el
proceso previo de normalizacin de esta informacin es de alto costo para la Administracin
Tributaria.
5.2. Procesos de la Informacin.

a) Operacin Vector Externo. Se denomina Vector Externo a todo el proceso de recoleccin y


validacin del conjunto de informacin que es utilizada como base para la confrontacin de las
Declaraciones de Impuesto a la Renta. Hay dos fuentes principales de informacin que son: las
Declaraciones Juradas de terceros que obligatoriamente deben entregar cada ao los agentes
informantes e informacin proveniente de las misma declaraciones de Renta.
Se trata de un proceso altamente automatizado, donde el 95% de la informacin se recibe por
medios electrnicos, y se permite la correccin de la informacin por los mismos medios. Cada
agente informante dispone en el sitio web del Servicio de Impuestos Internos de un sistema de
consulta y seguimiento de los resultados de los procesos de validacin que se han realizado con
su informacin. Adems, a los contribuyentes afectados por las declaraciones de estos agentes
informantes se les permite consultar respecto de sus datos, lo cual les permite accionar la
correccin de los errores contactndose directamente con el proveedor de la informacin.
La informacin recibida se utiliza para realizar cruces con la proveniente de otras fuentes, por
ejemplo, los crditos puestos a disposicin por los retenedores para ser utilizados por los
contribuyentes individuales en su declaracin de renta se verifican respecto de las declaraciones
mensuales de pago que ha realizado el retenedor.
Este proceso de Operacin Vector Externo est en sus inicios, estando planificado un conjunto
de innovaciones para mejorar la calidad de la informacin y detectar la evasin tributaria,
principalmente en los impuestos de retencin. Adems, permitir avanzar en la poltica de hacer
transparente la informacin al contribuyente, entregando informacin de mejor calidad y
radicando en la fuente de error los costos asociados a la correccin de stos.
b) Operacin Renta. En abril de cada ao, los contribuyentes del Impuesto a la Renta deben
realizar un balance tributario del ao anterior. Las declaraciones son sometidas a dos procesos de
fiscalizacin. En primer lugar, se efecta una verificacin computacional de las Declaraciones de
la Renta comparando su consistencia con informacin interna de la Administracin Tributaria y
con la informacin recogida en la Operacin Vector Externo. Para esto, se define un conjunto de
cruces de informacin que revisan el contenido de la declaracin y verifican su consistencia
formal, aritmtica y tributaria. Por cada declaracin de Renta se procesan 19 datos que
corresponden a informacin de terceros y que permiten analizar lo informado por el
contribuyente. Con esta informacin, en el caso de las personas, se puede reconstruir gran parte
de la informacin de ingresos totales. En el caso de las empresas, la fiscalizacin se orienta
principalmente al anlisis de algunos crditos y rebajas.
En el segundo proceso, se tipifica a los contribuyentes segn zonas de cumplimiento. La
matriz-scanner es el instrumento que permite clasificar las declaraciones en zonas de
cumplimiento. Consiste en una matriz de doble entrada, donde las filas representan las distintas
observaciones y las columnas los niveles de incumplimiento. Estos niveles de incumplimiento se
miden en trminos de montos de discrepancia entre la informacin contenida en la declaracin y
la informacin externa. Finalmente, como salida de este segundo proceso, se tienen las
declaraciones impugnadas a las que se citar para una revisin de los antecedentes.
En la siguiente informacin sobre la evolucin de la cantidad de declaraciones impugnadas en
los ltimos tres aos, se aprecia el impacto en la deteccin de subdeclarantes en la medida que se
incorpora informacin de terceros que apoye al anlisis de discrepancias y la disminucin de
errores al aplicar la poltica de transparencia.
- El ao 1998 se verific un aumento de un 35% en las declaraciones de renta impugnadas,
donde se destacan los antecedentes de sueldos y remuneraciones de todos los contribuyentes que

desarrollaron actividades en jornadas parciales, el informe de intereses pagados por las


instituciones financieras y el detalle de los retiros y crditos.
- El ao 1999, el aumento fue de un 18% debido principalmente al mayor volumen de
informacin externa recibida para el cruzamiento de datos, especialmente respecto a ingresos
obtenidos por intereses financieros.
- La situacin del proceso del ao 2000, muestra un cambio significativo, ya que se produjo
una disminucin de un 4% en las declaraciones impugnadas, lo que obedece a que por primera
vez la Administracin Tributaria puso a disposicin de los contribuyentes, a travs de la red
Internet, toda la informacin que sobre ellos entregaron sus empleadores y agentes retenedores.
Esta medida de apertura, as como la utilizacin de la transmisin electrnica de datos va
Internet, permitieron reducir en forma considerable los errores de forma y cuadratura
(operaciones aritmticas) en la confeccin de las declaraciones. Este ao, adems mejor
notablemente la calidad y oportunidad de la informacin presentada por las empresas y
retenedores.
c) Operacin IVA. Es un plan permanente, estructurado y masivo de fiscalizacin de
cumplimiento de IVA, que se ejecuta mensualmente en cada perodo de declaracin. En cada
proceso se revisa con reglas estructuradas el total de declaraciones presentadas, obtenindose
como resultado el conjunto de declaraciones objetadas, que son aquellas que no cumplen las
reglas de consistencia aritmtica o tributaria. Las declaraciones objetadas dan origen a las
notificaciones, en que se informa al contribuyente de la inconsistencia encontrada.
Adicionalmente, cada tres meses, se realizan planes especiales que se notifica a los
contribuyentes que hacen declaraciones sin movimiento y a los no-declarantes por ms de cierta
cantidad de perodos.
El proceso de atencin se inicia con la emisin de cartas a los contribuyentes notificados, los
que pueden presentarse a la Unidad del Servicio correspondiente a su domicilio, o rectificar por
Internet.
Se estn incorporando otro tipo de notificaciones dirigidas a subdeclarantes o no declarantes
detectados en los procesos de fiscalizacin sectorial y en procesos de fiscalizacin selectiva. De
esta manera, en la medida que se ha logrado establecer una estandarizacin en la deteccin y
atencin posterior al contribuyente notificado, se han ido incorporando una mayor cantidad de
revisiones sistemticas en esta fiscalizacin de tipo masivo, lo cual asegura una mayor cobertura
y tiene costos unitarios menores para la Administracin Tributaria.
En la idea de ir traspasando procesos de fiscalizacin que se originan en la fiscalizacin
selectiva estructurada a la fiscalizacin masiva, se espera integrar los siguientes programas:
- Programa de fiscalizacin a supermercados. El objetivo de este programa es controlar el mal
uso de crditos por contribuyentes de IVA que realicen compras personales imputando stas a
gastos de la empresa. Para convertirlo en un proceso de tipo masivo, se crear un vector externo
con la informacin de compras con facturas efectuadas durante un perodo de tiempo en los
supermercados, grandes tiendas de departamentos y comercio importante.
- Programa Tarjetas de crditos. El programa est orientado a detectar a aquellos
contribuyentes que subdeclaren dbitos de IVA. Para convertirlo en un proceso masivo, se debe
crear un vector externo con informacin de las ventas con tarjeta de crdito proveniente de las
empresas administradoras de dichos instrumentos de pago.

6. Conclusiones
Hoy da, el contar con recursos computacionales modernos, no es una restriccin para la
Administracin Tributaria. Sin embargo, ms que aumentar la cantidad de datos sobre las
actuaciones de los contribuyentes en las bases de datos de la Administracin Tributaria, se
requiere avanzar en el conocimiento y gestin de esta informacin, aumentando el anlisis de
divergencias entre el comportamiento tributario y las actuaciones del contribuyente en la
economa real. Se debe avanzar en la optimizacin en el uso de la informacin de que dispone la
Administracin Tributaria antes que solicitar nuevos tipos de informacin; la peticin
indiscriminada, aparte de elevar los costos de cumplimiento para los contribuyentes y los costos
de gestin del sistema impositivo, puede constituir un descrdito para la Administracin
Tributaria que la deslegitima y amenaza la permanencia de las atribuciones en este mbito en el
tiempo.
Se debe cautelar que las obligaciones de informar y declarar se cumplan efectivamente, hacer
avances en la calidad y oportunidad de los datos, validando en lnea la entrega de informacin
por parte de los contribuyentes o agentes y distribuyendo software para la confeccin de
declaraciones. Tambin en esta direccin, se deben certificar Sistemas Contables que tengan
funcionalidad para el intercambio electrnico de informacin con la Administracin Tributaria,
de forma de facilitar la entrega de informacin, cuando es requerida en forma especial.
Se debe desarrollar una poltica creciente de transparencia de la informacin que afecte a un
determinado contribuyente, con los debidos resguardos en el acceso. Esto permite una relacin
ms equitativa y colaborativa con el contribuyente, en la cual l conoce los datos que explican el
actuar de la Administracin, lo puede entender y se pueda preparar para resolver su situacin.
Tambin permite desarrollar sistemas de ayuda al contribuyente que le permitan corregir la
informacin errnea o que la Administracin le proponga las declaraciones juradas a partir de la
informacin que sta posee.
En el mbito de la privacidad de la informacin se debe respetar con estrictez los derechos de
los contribuyentes, no divulgando los datos recibidos con fines tributarios, tampoco se debe
utilizar esta informacin para fines diferentes, por loables que ellos sean; todo esto debe ser
garantizado por los sistemas de tratamiento de la informacin y los procedimientos
administrativos. En resumen, debe existir una poltica clara, orientada a garantizar el secreto
tributario de forma tal de dar confianza al contribuyente respecto del resguardo de la informacin
proporcionada por l y respecto de l.
Finalmente, se puede afirmar que el arribo de la Sociedad de la Informacin en el mbito
tributario ofrece innumerables desafos y oportunidades para la Administracin Tributaria, los
cuales significarn un cambio drstico en los procedimientos de control y en la relacin y
quehacer de los contribuyentes. La posibilidad de establecer una relacin de confianza basada en
la transparencia de la Administracin Tributaria y con claro sentido de ayuda y colaboracin
mutua es absolutamente posible con las tecnologas disponibles en la actualidad.
(*) Servicio de Impuestos Internos. Chile. Conferencia Tcnica del C.I.A.T. (Centro
Interamericano de Administraciones Tributarias), del 2 al 5 de octubre de 2000.

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