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ADMINISTRACION TRIBUTARIA.
POR
LA
Autor:
SCHUTZ GARCIA, Benjamn.
DATOS DE PUBLICACIN
Boletn AFIP N 56, 01 de Marzo de 2002, pgina 336
TEXTO
Introduccin
La misin fundamental de toda Administracin Tributaria es el control del cumplimiento de las
obligaciones tributarias de los contribuyentes a travs de la fiscalizacin de sus acciones con el
fin de detectar la posible evasin.
Para elevar la probabilidad de deteccin , se requiere tener un control permanente del
comportamiento de los contribuyentes, apoyando el cumplimiento voluntario y ejerciendo
acciones efectivas en caso de determinar conductas incorrectas.
El avance tecnolgico ofrece la posibilidad de manejar grandes volmenes de informacin con
herramientas de alta eficiencia a costos razonables. Adems, el uso de Internet otorga facilidades
y brinda posibilidades para mejorar la calidad y oportunidad de la informacin. Sin embargo,
desde el punto de vista de las facultades de la Administracin Tributaria, existen limitaciones
para requerir informacin, asociadas principalmente al resguardo de la privacidad de las
personas.
Adicionalmente, las nuevas formas de hacer negocios, as como el escenario de globalizacin
econmica, generan la necesidad de poder contar con fuentes distintas de informacin, a las que
se pueda acceder cuando se requiera.
El presente trabajo tiene por efecto analizar las implicancias del uso masivo y selectivo de la
informacin por parte de la Administracin Tributaria, destacando cmo este proceso puede
contribuir a mejorar los servicios a los contribuyentes, a evitar los errores, a reducir los costos de
cumplimiento, a elevar la eficiencia en la aplicacin de los tributos y a reducir la evasin, en la
medida que aumenta la percepcin de control por parte de los contribuyentes. Adicionalmente, se
aborda la responsabilidad con que la Administracin Tributaria debe realizar sus tareas en este
mbito, con estricto apego a las normas de respeto a los derechos de los contribuyentes y
garantizando la reserva tributaria de la informacin. El trabajo est enfocado a la aplicacin de
estos conceptos y criterios en el caso de la Administracin Tributaria chilena.
1. La informacin como recurso de la Administracin Tributaria
- Informacin adicional que deben proporcionar en forma peridica contribuyentes que, por
sus caractersticas, ameritan un tratamiento especial. En el caso de Chile, esta informacin se
refiere a Grandes Contribuyentes, Sectores Primarios y Exportadores.
Este tipo de informacin se debe actualizar peridicamente, debe ser de alta calidad y debe
cumplir los requisitos de suficiencia, oportunidad, unicidad, etc., dado que es fundamental para
realizar el control del grado de cumplimiento del contribuyente. Deben existir mecanismos
simples y giles para su recepcin y correccin, de forma que se facilite el cumplimiento y se
apoye la entrega oportuna y de alta calidad. El envo de informacin por Internet, la existencia de
procedimientos estructurados para la interaccin con el contribuyente, los compromisos de
tiempos de atencin breves, son algunos ejemplos de mecanismos que se aplican en estos casos.
Sobre este tipo de informacin se apoyan los principales procesos de fiscalizacin, en los
cuales se selecciona en base a distintos criterios a los contribuyentes que deben ser sometidos a
una revisin ms profunda.
b) Informacin preparada. Esta categora corresponde a aquella informacin que los
contribuyentes deben mantener disponible para ser entregada o revisada por la Administracin
Tributaria en cualquier momento, en los plazos y con los requisitos que sta ha establecido a
travs de normativas legales. En esta categora est, por ejemplo, la informacin contable, los
libros de Compras y Ventas, inventarios, etc.
En caso de inconsistencias en las declaraciones, la Administracin Tributaria solicita en primer
lugar informacin de este tipo, para realizar un anlisis ms profundo y confirmar o desechar un
posible incumplimiento.
El desarrollo futuro en el acceso a este tipo de informacin va en la direccin de propiciar el
uso de software certificado por la Administracin Tributaria con mecanismos estndares de
intercambio, que faciliten la preparacin por parte del contribuyente y el anlisis y proceso por
parte de los funcionarios a cargo de la fiscalizacin.
c) Informacin no-preparada. La Administracin Tributaria debe tener facultades para solicitar
otra informacin de inters tributario, que se genera producto de la actividad propia del
contribuyente y que no tiene el grado de estructuracin y sistematizacin de los tipos descritos
anteriormente. Es probable que para proporcionar esta informacin, el contribuyente deba
realizar procesos especiales de extraccin, clasificacin, etc. Es importante que exista absoluta
claridad de las facultades para efectuar este requerimiento por parte de la Administracin
Tributaria en el mbito de esta informacin. Por otra parte se debe propender a realizar esta
solicitud de forma que, aunque la informacin deba ser preparada, el contribuyente pueda
generarla con costos bajos.
Sobre la base de esta clasificacin, el criterio es mantener en las bases de datos de la
Administracin Tributaria el primer tipo de informacin bsica, que es la que se requiere para
determinar los posibles incumplimientos tributarios, pasando a solicitar mayor informacin slo
cuando se requiera. Esta forma de operar se fundamenta en un criterio econmico de reduccin
de costos tanto para la Administracin Tributaria como para los contribuyentes y en que el riesgo
de evadir se percibe mayor, cuando el contribuyente est informado respecto de la informacin
de que dispone la Administracin Tributaria o de la que puede solicitar para validar su
declaracin de impuestos o su situacin tributaria.
2. El servicio a los contribuyentes
- En caso de errores de los agentes informantes, puede solicitar a stos que corrijan lo
informado.
- Permite comprender los resultados obtenidos por la Administracin Tributaria a partir de esta
informacin.
c) Informacin obtenida como resultado de los procesos que realiza la Administracin
Tributaria.
- Permite comprender las acciones que se derivan de esta informacin.
- Permite preparar las actuaciones del contribuyente ante la Administracin Tributaria.
Todo lo anterior, aparte de perfeccionar la relacin del contribuyente con la Administracin
Tributaria, en trminos de desarrollar la confianza y la colaboracin, tambin permite aumentar
la calidad de los datos mantenidos por la Administracin Tributaria, lo cual producir mejoras
importantes en la asertividad de los procesos de seleccin.
3. Procesos de fiscalizacin
3.1. Clasificacin de Contribuyentes a fiscalizar
En el caso de Chile, para llevar a cabo el proceso de seleccin de contribuyentes se ha hecho la
siguiente clasificacin:
a) Contribuyentes no-registrados. Es preciso detectar a los contribuyentes no registrados. Con
este fin es fundamental disponer de un sistema de registro de contribuyentes, en el cual se
identifique a todos los sujetos de impuesto y que otorgue las funcionalidades para mantener esta
informacin debidamente actualizada. Esto permite determinar a partir de otras fuentes de
informacin, a los contribuyentes no registrados. Es frecuente que en los procesos de seleccin
de contribuyentes a fiscalizar no se considere a estos contribuyentes, resultando la paradoja de
afectar en forma ms severa a quienes han cumplido con la obligacin bsica de enrolarse.
b) Contribuyentes registrados. Entre los contribuyentes que estn registrados en las bases de
informacin de la Administracin Tributaria se distinguen tres grupos:
- No hacen declaracin de impuestos. Esta situacin puede ser puntual o permanente. En casos
puntuales, hay contribuyentes que en algn perodo no han presentado declaracin,
frecuentemente por error. Sin embargo hay situaciones en que un contribuyente no presenta
declaraciones en un largo perodo. No es extrao que frente a este tipo de casos, la
Administracin Tributaria no haga acciones inmediatas, debido a que los algoritmos en los
procesos de seleccin estn orientados principalmente a determinar inconsistencias en la
informacin y no a reaccionar frene a una falla en la entrega de la declaracin. Es fundamental
utilizar la informacin para detectar este tipo de casos y efectuar las acciones necesarias para
exigir el cumplimiento de la obligacin de declarar.
- Hacen declaracin pero subdeclaran. Estos casos se detectan por comparacin con la
informacin declarada por terceros o por mecanismos de anlisis que hacen presumir que la base
imponible est subestimada. Sobre este grupo se han orientado histricamente las acciones de
seleccin de contribuyentes a fiscalizar.
en forma objetiva los contribuyentes a fiscalizar y que adems orienten la auditora en cuanto al
tipo de informacin a analizar segn las caractersticas del contribuyente y el sector de la
economa en que ste se desempee.
d) Fiscalizacin selectiva estructurada. Corresponde a programas especiales orientados a
corregir una conducta especfica de determinados grupos de contribuyentes y por tanto se orienta
a la revisin de un tipo de informacin claramente definida con pautas de anlisis establecidas.
Estos programas no son permanentes sino que se van rotando o agregando otros a travs del
tiempo. Para la preparacin del programa y la seleccin de los contribuyentes a fiscalizar, se
realizan procesos especiales, con informacin base y tambin con informacin disponible
solicitada a otros agentes externos. Este tipo de fiscalizacin tiene un impacto indirecto
relativamente menor al de la fiscalizacin masiva. Generalmente, estos planes son acciones
puntuales que tienen un alto resultado de corto plazo logrando una modificacin temporal del
comportamiento de los contribuyentes.
En el esquema siguiente se grafican los cuatro procesos anteriores, Fiscalizacin masiva,
Fiscalizacin Sectorial, Fiscalizacin selectiva en profundidad y Fiscalizacin selectiva
estructurada, en base de las variables de Costo Unitario de Fiscalizacin y Nivel de Cobertura.
Desde el punto de vista de la eficiencia, la Fiscalizacin masiva, es la que tiene los mejores
resultados, pero para su aplicacin requiere estandarizacin del proceso de revisin y mayor
nivel de informacin.
En la medida que se detectan sectores de alto riesgo o de alta complejidad, se deben ir
traspasando los procesos desde Fiscalizacin Selectiva estructurada, a Fiscalizacin Sectorial. De
la misma manera, en la medida que se determina la necesidad de hacer revisiones masivas y
permanentes, se deben traspasar algunos procesos de Fiscalizacin Sectorial a la Fiscalizacin
Masiva.
En consecuencia, se debe buscar una evolucin del control en el tiempo, que se inicie con
planes de fiscalizacin selectivos, estandarizando los procesos de anlisis, incorporando cruces
de informacin y finalmente generando revisiones sistemticas en los planes masivos de control.
Las principales restricciones son, por una parte, la posibilidad de generar revisiones de tipo
estndar a travs de algoritmos, y por otra la disponibilidad de informacin suficiente, de calidad
y con la oportunidad requerida.
4. Las regulaciones
4.1. Secreto bancario
En general, el secreto bancario constituye un rgimen limitado exclusivamente al marco de las
relaciones entre la institucin bancaria y sus clientes, que se caracteriza por la obligacin de
confidencialidad de la institucin sobre la informacin que le proporcionan estos ltimos. Sin
embargo, es conveniente recordar que la OECD en el documento "Acceso a la informacin
bancaria para fines tributarios", advierte que se puede abusar de esta confidencialidad para
ocultar actividades ilegales y evadir impuestos, y concluye que los gobiernos de la mayora de
los pases miembros de esa organizacin internacional "han tomado la visin de que en ese
contexto, las autoridades tributarias no deben ser tratadas como simples terceros sino que se les
debe otorgar un acceso privilegiado a la informacin bancaria con fines tributarios", sin poner en
riesgo la confidencialidad de la informacin bancaria, puesto que todas las autoridades tributarias
estn sujetas a estrictos controles sobre cmo utilizan la informacin de los contribuyentes y
sujetas a reglas para proteger el secreto de la informacin.
En el caso del sistema bancario en Chile, se distingue el secreto bancario y la reserva bancaria
los cuales tienen alcances distintos. Existe secreto total para depsitos y captaciones que slo se
levanta cuando existe una disposicin legal expresa que permite en determinadas circunstancias
y a ciertas autoridades solicitar informacin.
Desde el punto de vista legal, el secreto bancario se hace derivar de la garanta constitucional
del derecho de propiedad y del carcter de confianza que lleva envuelto el contrato de depsito y
se extiende a los movimientos y saldos de cuentas corrientes, cuentas de ahorro, depsitos a
plazo y otras formas de captacin. La transgresin a la obligacin de secreto tiene sancin penal.
Las dems operaciones del banco quedan sujetas a reserva, esto es a un grado menor de
confidencialidad, ya que los bancos la pueden dar a conocer a quien demuestre un inters
legtimo y siempre que no sea previsible que el conocimiento pueda ocasionar dao patrimonial
al cliente.
En este tema hay visiones contrapuestas entre los bancos que defienden el secreto y reserva
bancarios tratando de impedir el acceso a la informacin de cuentas corrientes y la
Administracin que busca aumentar sus facultades para poder acceder a ella.
Desde el punto de vista de la Administracin Tributaria el secreto bancario constituye una
poderosa barrera para acceder a informacin que es necesaria para establecer el nivel de ingresos
de algunos contribuyentes. En el caso de Chile, la Administracin Tributaria tuvo que librar una
dura batalla legal contra los bancos para tener acceso a la informacin relativa a los intereses por
captaciones. De igual manera, la empresa encargada de la administracin de las Tarjetas de
Crdito Bancario, present un recurso de proteccin ante la justicia alegando que los
antecedentes de venta con tarjeta de crdito estaban amparados por el secreto o reserva bancaria,
recurso que a pesar que fue rechazado, gener una importante discusin respecto a la
razonabilidad de las facultades fiscalizadoras de la Administracin Tributaria. Con todo, cabe
sealar que la sentencia de la Corte Suprema dej expresamente establecido en este ltimo caso,
que el Servicio de Impuestos Internos "tiene un inters legtimo" en conocer la informacin
proveniente de operaciones comerciales realizadas con Tarjetas de Crdito Bancario y no va a
provocar un dao patrimonial al tarjeta habiente o cliente del banco, pues su inters es la
fiscalizacin del comerciante que presta servicios o efecta transacciones cuyo pago se acepta
mediante el empleo de tarjetas de crdito, sin afectar tampoco el secreto o reserva bancarios, ni
la garanta constitucional que pueda proteger este tipo de comunicacin o informacin.
Muchas operaciones que se deberan fiscalizar se amparan en el secreto y en la reserva
bancaria para no ser detectadas o dificultar su control. La informacin de este tipo de
operaciones est en poder de los bancos e instituciones financieras, y se refiere a crditos,
garantas, pre-pagos, tarjetas de crdito y operaciones back to back, la cual sera de gran utilidad
para controlar el correcto pago de impuestos. As, por ejemplo, es habitual que los contribuyentes
justifiquen sus inversiones con endeudamiento bancario. Cuando son fiscalizados muestran la
documentacin que acredita el endeudamiento, pero queda oculta la operacin del pago de la
deuda. En el caso de Chile, el Cdigo Tributario faculta al Director para disponer, por resolucin
fundada el examen de las cuentas corrientes cuando la Administracin Tributaria se encuentra
investigando infracciones a las leyes tributarias sancionadas con pena corporal. Por lo tanto, esto
es posible slo una vez que la Administracin Tributaria ha establecido que un determinado
contribuyente incurri en delito tributario, y no puede ser usada como un medio para seleccionar
a contribuyentes con potenciales conductas evasoras.
Para el sector financiero, el sector bancario constituye un activo y un derecho muy preciado
que se relaciona con la intimidad y privacidad de las personas, que no puede ser vulnerado so
pena de afectar el ahorro y la actividad econmica que proviene de la inversin. Argumentan que
la Administracin Tributaria posee los instrumentos para realizar en forma adecuada su labor sin
tener que recurrir para recabar informacin a los bancos, que son simples custodios de los
antecedentes de sus clientes. Se argumenta la necesidad de limitar las facultades de la
Administracin Tributaria, de forma tal que la informacin que se requiera sea slo de
contribuyentes especficos a los cuales se est investigando por razones fundadas y que no pueda
solicitarse para todos los clientes, con el fin de ejercer acciones generalizadas de control sobre
ellos.
4.2. Operaciones de contribuyentes con presencia internacional.
La internacionalizacin de los flujos econmicos, la gran cantidad de operaciones en una
creciente apertura internacional, dificulta la fiscalizacin y aumenta la importancia de contar con
intercambio de informacin entre las Administraciones Tributarias. La prctica internacional se
ha estructurado sobre la base de celebrar acuerdos que regulen esta materia. El mecanismo ms
usado es el de disposiciones especficas dentro de los convenios para evitar la doble tributacin
internacional. A este respecto, los modelos de convenio UN u OCDE, contienen un artculo
similar que contempla especficamente el intercambio de informacin entre autoridades
competentes, el cual ha servido de base para ser incorporado en una gran cantidad de convenios
bilaterales.
En la aplicacin concreta, hay dos restricciones que dificultan la aplicacin del artculo sobre
intercambio de informacin. Una es de tipo tcnico y dice relacin con la necesidad de tener un
identificador nico para distinguir a los contribuyentes. El otro aspecto tiene que ver con la
proteccin de la confidencialidad de la informacin y con la legislacin sobre secreto bancario
del pas al cual se solicita la informacin.
4.3. Legalidad del Documento electrnico
Hoy existe la tecnologa suficiente para realizar todo tipo de transacciones por medios
electrnicos. Sin embargo, en el caso de Chile, nuestro sistema jurdico no admite otros medios
probatorios que los expresamente establecidos en la ley. Y dado que el documento electrnico
carece de fuerza legal, las transacciones realizadas por medios electrnicos no podran ser
probadas en un tribunal. La nica excepcin la constituyen los informes y declaraciones
tributarias, los cuales pueden ser presentados por medios tecnolgicos en virtud de una ley
especial para el efecto.
El intercambio electrnico de informacin constituye un tema de creciente importancia. La
informatizacin de los procesos puede significar un notable ahorro de recursos materiales y
humanos y por lo tanto es necesario evitar la tentacin de la sobrerregulacin, ya que un intento
de prevenir todas aquellas situaciones susceptibles de generar conflictos, puede generar
restricciones fuertes para el desarrollo y el ptimo aprovechamiento de las tecnologas de
informacin.
5. El uso de la informacin en Chile
En el caso chileno, los principales avances se han realizado en los procesos masivos de
informacin, en particular en la Operacin Renta donde, a travs de cruces y algoritmos de
deteccin se realiza una seleccin de los contribuyentes a fiscalizar en detalle, con altos grados
de asertividad. Al xito en estos procesos ha contribuido de manera muy importante el uso
generalizado del cdigo de identificacin tributario como identificador universal en la economa
nacional. Adems el mismo cdigo utilizado para identificar a las personas naturales, que hoy se
6. Conclusiones
Hoy da, el contar con recursos computacionales modernos, no es una restriccin para la
Administracin Tributaria. Sin embargo, ms que aumentar la cantidad de datos sobre las
actuaciones de los contribuyentes en las bases de datos de la Administracin Tributaria, se
requiere avanzar en el conocimiento y gestin de esta informacin, aumentando el anlisis de
divergencias entre el comportamiento tributario y las actuaciones del contribuyente en la
economa real. Se debe avanzar en la optimizacin en el uso de la informacin de que dispone la
Administracin Tributaria antes que solicitar nuevos tipos de informacin; la peticin
indiscriminada, aparte de elevar los costos de cumplimiento para los contribuyentes y los costos
de gestin del sistema impositivo, puede constituir un descrdito para la Administracin
Tributaria que la deslegitima y amenaza la permanencia de las atribuciones en este mbito en el
tiempo.
Se debe cautelar que las obligaciones de informar y declarar se cumplan efectivamente, hacer
avances en la calidad y oportunidad de los datos, validando en lnea la entrega de informacin
por parte de los contribuyentes o agentes y distribuyendo software para la confeccin de
declaraciones. Tambin en esta direccin, se deben certificar Sistemas Contables que tengan
funcionalidad para el intercambio electrnico de informacin con la Administracin Tributaria,
de forma de facilitar la entrega de informacin, cuando es requerida en forma especial.
Se debe desarrollar una poltica creciente de transparencia de la informacin que afecte a un
determinado contribuyente, con los debidos resguardos en el acceso. Esto permite una relacin
ms equitativa y colaborativa con el contribuyente, en la cual l conoce los datos que explican el
actuar de la Administracin, lo puede entender y se pueda preparar para resolver su situacin.
Tambin permite desarrollar sistemas de ayuda al contribuyente que le permitan corregir la
informacin errnea o que la Administracin le proponga las declaraciones juradas a partir de la
informacin que sta posee.
En el mbito de la privacidad de la informacin se debe respetar con estrictez los derechos de
los contribuyentes, no divulgando los datos recibidos con fines tributarios, tampoco se debe
utilizar esta informacin para fines diferentes, por loables que ellos sean; todo esto debe ser
garantizado por los sistemas de tratamiento de la informacin y los procedimientos
administrativos. En resumen, debe existir una poltica clara, orientada a garantizar el secreto
tributario de forma tal de dar confianza al contribuyente respecto del resguardo de la informacin
proporcionada por l y respecto de l.
Finalmente, se puede afirmar que el arribo de la Sociedad de la Informacin en el mbito
tributario ofrece innumerables desafos y oportunidades para la Administracin Tributaria, los
cuales significarn un cambio drstico en los procedimientos de control y en la relacin y
quehacer de los contribuyentes. La posibilidad de establecer una relacin de confianza basada en
la transparencia de la Administracin Tributaria y con claro sentido de ayuda y colaboracin
mutua es absolutamente posible con las tecnologas disponibles en la actualidad.
(*) Servicio de Impuestos Internos. Chile. Conferencia Tcnica del C.I.A.T. (Centro
Interamericano de Administraciones Tributarias), del 2 al 5 de octubre de 2000.
AFIP
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