Poder de polcia e atribuies das

Guardas Municipais
http://jus.com.br/revista/texto/17604/
poder-de-policia-e-atribuicoes-dasguardas-municipais
Luiz Augusto Mdolo de Paula
Elaborado em 01/2006.
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Resumo: O presente artigo visa estudar as atribuies das guardas municipais e os
limites do seu poder de polcia, cotejando suas competncias em matria de segurana
pblica com a dos demais rgos encarregados desse mister, e as competncias materiais
e legislativas dos entes federativos, previstas na Constituio Federal. Analisa-se a misso
constitucional das guardas (proteo dos bens, servios e instalaes dos Municpios).
Aborda-se tambm a questo do porte de arma de fogo por integrantes das guardas
municipais diante da Lei 10.826/2003 (Estatuto do Desarmamento) e alteraes da Medida
Provisria 157/2003.
Sumrio: 1. Introduo 2.Competncias constitucionais dos rgos de segurana pblica
3. Repartio de competncias constitucionais materiais e legislativas em matria de
segurana pblica 4.Proteo dos bens, servios e instalaes municipais 4.1 Bens e
instalaes municipais 4.2 Servios do municpio 4.3 Proteo do meio ambiente e do
patrimnio histrico, artstico e cultural do municpio 5. Limites da atuao das guardas
municipais. 6. Guardas municipais e policiamento preventivo 7. Poder de polcia e guardas
municipais 8. Armas de fogo e seu uso e porte por guardas municipais 9. Concluses.
Palavras-Chave: Direito Constitucional Direito Administrativo Direito Penal - Direito
Processual Penal - Segurana Pblica Competncias constitucionais Guarda Municipal
- Polcia Militar Armas de fogo Estatuto do Desarmamento Bens do Municpio
Servios municipais Instalaes municipais Poder de Polcia Priso Priso em
flagrante.

1. Introduo

O presente artigo visa analisar os limites do poder de polcia e as atribuies das guardas
municipais luz da Constituio Federal de 1988.
H disposio especfica sobre as guardas no texto constitucional vigente. Encontra-se no
Ttulo V (DA DEFESA DO ESTADO E DAS INSTITUIES DEMOCRTICAS), Captulo III
(DA SEGURANA PBLICA), artigo 144, par. 8, que reza:

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inovao institucional
"Os Municpios podero constituir guardas municipais destinadas proteo de seus bens,

servios e instalaes , conforme dispuser a lei."

Diante do justo anseio da sociedade por um efetivo combate criminalidade, propostas

das mais diversas surgem sobre a misso das instituies relacionadas manuteno da
ordem pblica. E, nesse contexto, faz-se oportuna uma discusso sobre as guardas
municipais, seus papis e limites de sua atuao.
Segundo estudo do IBGE [01] (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica) em 2004, 950
municpios tinham guarda municipal no Brasil. Em So Paulo, dos 645 municpios, 194
dispunham desse rgo de segurana. Do total, 139 (14,6%) utilizam armas de fogo. O
estado de So Paulo possui 85 municpios em que as guardas so armadas (43,8%).
Ainda segundo tal pesquisa, em muitas cidades as guardas desenvolvem atividades
diretamente ligadas segurana pblica. Alm de sua misso constitucional, em 815
municpios elas efetuam ronda escolar e em 638, auxiliam as polcias militares.
Ressalte-se ainda a importncia das guardas, reconhecida pelo legislador federal, como
integrante do sistema de segurana pblica, conforme prevista na Lei 10.201/2001,
alterada pela Lei 10.746/2003, que criou o Fundo Nacional de Segurana Pblica (FNSP).
Neste diploma legal se prev que o Fundo apoiar projetos na rea destinados inclusive
ao reequipamento, treinamento e qualificao das guardas municipais (art. 4, inciso I), e
que tero acesso aos recursos do FNSP os Municpios que mantenham guarda municipal
(art. 4, 3, I).
Desde a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88) as guardas por vezes so
desvirtuadas de seus fins. Em alguns municpios elas so alvo de tentativas de
transformao em polcias municipais, dotadas erroneamente de poderes de policiamento

ostensivo e do dever de manter a ordem pblica, o que nem de longe era o objetivo dos
constituintes.
Agrava-se essa situao com a prpria omisso do legislador federal, passados mais de
17 anos desde a promulgao da CF/88, em editar a lei que deveria tratar das guardas
municipais, conforme previsto em seu prprio texto.

2. Competncias Constitucionais dos rgos de segurana pblica

O art. 144, caput, da CF/88, dispe que a segurana pblica exercida para a
preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio, atravs
dos seguintes rgos:
"I polcia federal
II polcia rodoviria federal
III polcia ferroviria federal
IV polcias civis
V polcias militares e corpos de bombeiros militares"

As guardas municipais no so previstas expressamente no artigo acima transcrito. Tal

poderia levar a crer que elas no fariam parte do sistema constitucional de segurana
pblica. Mas, numa anlise sistemtica da Carta Magna, o entendimento contrrio se
impe.
Faamos um paralelo simples. O art.145 da CF/88, dentro do captulo I (DO SISTEMA
TRIBUTRIO NACIONAL) do Ttulo VI (DA TRIBUTAO E DO ORAMENTO), autoriza
Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios a criao de tributos divididos em
trs espcies: impostos, taxas e contribuies de melhoria. Entretanto, nenhum estudioso
de direito tributrio negaria a existncia de outras espcies de tributos previstos no texto
constitucional, mas fora do rol do citado artigo, como os emprstimos compulsrios e as
contribuies sociais.
Embora no figurem no art. 144, as guardas municipais integram o sistema de segurana
pblica da CF/88. Mas a prpria ausncia de meno no referido artigo nos d uma pista
de que as guardas no possuem as mesmas responsabilidades dos demais rgos e o
mesmo status constitucional. Tampouco podem transformar-se num rgo policial dos
Municpios.
O professor Jos Afonso da Silva ensina:

" Os constituintes recusaram vrias propostas no sentido de instituir alguma forma de polcia
municipal. Com isso, os Municpios no ficaram com nenhuma especfica responsabilidade pela
segurana pblica. Ficaram com a responsabilidade por ela na medida em que sendo entidade
estatal no poderiam eximir-se de ajudar os Estados no cumprimento dessa funo. Contudo, no
se lhes autorizou a instituio de rgo policial de segurana e menos ainda de polcia judiciria.

[02]

"

Ousaramos dizer que as guardas municipais tm uma competncia especfica (proteger

os bens, servios e instalaes dos Municpios), limitada esta pelas prprias competncias
especficas dos demais rgos responsveis pela segurana pblica previstos no art. 144
da CF/88.
E as funes das guardas devem ser por bem entendidas em cotejo com as competncias
materiais e legislativas da Unio, Estados-membros e Municpios previstas tanto na CF/88,
como nas Constituies Estaduais, conforme analisaremos adiante.
Cabe meno, en passant, das competncias dos rgos de segurana pblica do art. 144
da CF/88. Ao final do rol saberemos que poderes as guardas municipais NO possuem.
Conforme o art. 144, par. 1 da CF/88, a polcia federal destina-se a:
"I apurar infraes penais contra a ordem poltica e social ou em detrimento de bens, servios e
interesses da Unio ou de suas entidades autrquicas e empresas pblicas, assim como outras
infraes cuja prtica tenha repercusso interestadual ou internacional e exija represso uniforme
(...).
II prevenir e reprimir o trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o
descaminho (...)
III exercer as funes de polcia martima, aeroporturia e de fronteiras;
IV - exercer, com exclusividade, as funes de polcia judiciria da Unio."

Por sua vez, a polcia rodoviria federal e a polcia ferroviria federal possuem a tarefa de
promover o patrulhamento ostensivo das rodovias federais e das ferrovias federais,
respectivamente (art. 144, par. 2 e par. 3, CF/88).
Pelo art. 144, par. 4 da CF/88, s polcias civis incumbem, ressalvada a competncia da
Unio, as funes de polcia judiciria e a apurao de infraes penais, exceto as
militares.
"s polcias militares cabem a polcia ostensiva e a preservao da ordem pblica; aos
corpos de bombeiros militares, alm das atribuies definidas em lei, incumbe a execuo
de atividades de defesa civil." Essa a transcrio do art. 144, par. 5, da CF/88.
No olvidemos a meno ao art. 142, caput, da CF/88, referente misso das Foras
Armadas ("....destinam-se defesa da Ptria, garantia dos poderes constitucionais e, por

iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem."). Estas ainda seguiro as regras que lhe
so prprias no que concerne defesa de seu patrimnio e polcia judiciria (Decreto-Lei
1.002/1969).
A Cmara dos Deputados (art. 51, IV) e o Senado Federal (art. 52, XIII), segundo a CF/88,
possuem cada qual polcia prpria encarregada da sua segurana e da manuteno da
ordem em seus recintos.
Em suma, as guardas municipais no podem exercer nenhuma das funes expressas
como exclusivas das instituies mencionadas no art. 144, caput, da Carta Magna, e as
previstas como sendo atribuio de outros rgos, conforme exposto acima.
Os integrantes das guardas municipais que exercerem indevidamente alguma dessas
funes exclusivas de outros rgos de segurana estar em tese exercendo
indevidamente uma funo pblica, estando sujeitos ao indiciamento nos crimes de
usurpao de funo pblica (art. 328 do cdigo Penal) e abuso de autoridade nos termos
da Lei 4.898/65.
A questo diferenciar e identificar as situaes fronteirias de atentados ordem pblica
cometidos nos territrios municipais que podero ser objeto de atuao das guardas.
Voltaremos adiante ao assunto.

3. Repartio de competncias constitucionais materiais e legislativas em

matria de segurana pblica
Cabe aqui um estudo sobre as competncias constitucionais materiais e legislativas da
Unio, dos Estados-membros e dos Municpios no que concerne a segurana pblica.
Competncia, na definio de Jos Afonso Silva [03], a "faculdade juridicamente atribuda
a uma entidade, rgo ou agente do Poder Pblico para emitir decises. Competncias
so as diversas modalidades de poder de que se servem os rgos ou entidades estatais
para realizar suas funes".
A predominncia do interesse o princpio geral que orienta a repartio de competncias
num Estado Federal. Conforme Alexandre de Moraes [04], Unio caber aquelas matrias
e questes de predominncia do interesse geral. Os Estados, por sua vez, se referiro s
matrias de predominante interesse regional e aos Municpios tocam os assuntos de
interesse local.
Exceo feita ao Distrito Federal (CF, art. 32, par. 1), que acumula em regra as
competncias estaduais e municipais, ressalvas feitas por sua vez previso do art. 22,
XVII, da Constituio (organizao judiciria, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica
do Distrito Federal e dos Territrios, bem como organizao administrativa destes).

 de se mencionar as competncias de cada ente integrante da Federao que

concernem segurana pblica, exceo feita s relativas a relaes exteriores, ameaas
externas e defesa do territrio nacional, todas de incumbncia da Unio.
Unio cabem as competncias administrativas previstas no art. 21 da Constituio. No
que interessa ao tema, so: I - organizar e manter a polcia civil, a polcia militar e o corpo
de bombeiros militar do Distrito Federal (inciso XIV); II planejar e promover a defesa
permanente contra as calamidades pblicas, especialmente as secas e inundaes (inciso
XVIII); III executar os servios de polcia martima, aeroporturia e de fronteiras (inciso
XXII).
Aos Estados-membros so reservadas privativamente as competncias administrativas
que no pertencerem nem Unio nem aos Municpios (CF, art. 30), e as comuns (CF, art.
23). a competncia remanescente.
A Constituio do Estado de So Paulo prev nos arts. 139 e ss., no captulo sobre
segurana pblica, a estrutura de proteo da ordem no Estado e as competncias das
instituies de Polcia, sem fugir dos parmetros da Constituio Federal.
Aos Municpios cabe, em se tratando de ordem pblica, conforme entendimento do art. 30
da CF, sempre tendo em vista o interesse local ( e podendo legislar sobre esses assuntos,
conforme o inciso I), controlar o uso, o parcelamento e a ocupao do solo urbano e
promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao
fiscalizadora federal e estadual.
Relativo algumas das competncias administrativas comum, prevista no art. 23 da
Constituio, a todos os entes federativos cabe, segundo os seguintes incisos:
"I conservar o patrimnio pblico;
III proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os
monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos;
IV impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de arte e de outros bens de
valor histrico, artstico ou cultural;
VI proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas;
VII proteger as florestas, a fauna e a flora.
XI registrar, acompanhar e fiscalizar as concesses de direitos de pesquisa e explorao de
recursos hdricos e minerais em seus territrios".

Tratemos das competncias legislativas. Nesse tpico as competncias privativas da

Unio so previstas no art. 22 da CF, ao qual nos reportamos (destacando os incisos I,
XXI, XXII e XXVIII). Estas podem ser delegadas aos Estados-Membros (par. nico)

O art. 24 da CF prev as regras de competncia concorrente entre Unio, Estados e

Distrito Federal. As que interessam nosso estudo so: I direito penitencirio; II
conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais e proteo do meio
ambiente; III proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico.
J sobre as competncias legislativas dos municpios, como mencionado, predomina o
interesse local (art. 30, I, CF), tendo tudo o mais que for expresso no art. 30 como baliza
desse interesse. Chamamos especial ateno para os incisos VIII e IX do artigo em tela, j
que referem-se a competncias relativas proteo ambiental j previstas em artigos
acima estudados.
Da leitura das competncias constitucionais de cada ente federativo se conclui que os
municpios, no que se refere segurana pblica, tem como finalidade principal a proteo
do interesse local, sendo este a proteo do prprio patrimnio , do meio ambiente e do
patrimnio histrico-cultural local, do solo urbano e dos muncipes. O municpio, sendo um
ente autnomo, nos termos do art. 18 da CF, tem direito a preservar essa autonomia, e tal
pressupe a capacidade de se defender, includas a suas instituies, que necessitam de
locais e bens para funcionar (patrimnio), a prestao de seus servios e o populao que
habita seu territrio.
No obstante essa autorizao para sua prpria proteo e de seu povo, o Municpio no
tem autorizao para constituir uma fora policial prpria. As guardas municipais exercero
um papel especfico em segurana pblica, mas no ser o de polcia ostensiva ou de
represso.

4. Proteo dos bens, servios e instalaes municipais

4.1 Bens e instalaes municipais
Cumpre aqui recorrer ao Cdigo Civil Brasileiro (Lei 10.406/2002) a fim de obter uma
definio de bens. E, diante do conceito, traar um limite para a atuao das guardas
municipais, dentro do estipulado pela Constituio ("...destinadas proteo de seus bens,
servios e instalaes...").
Bens, conforme Clvis Bevilqua, "...so valores materiais ou imateriais que servem de
objeto a uma relao jurdica [05]"
No qualquer bem que ser alvo da proteo das guardas municipais, mas sim os
pertencentes ao municpio. E, dentro dessa categoria, os pblicos.
O art. 98 do Cdigo Civil de 2002 define: "So pblicos os bens do domnio nacional
pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico interno; todos os outros so
particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem".

A seu turno, o art. 99 e seu par. nico do mesmo diploma legal dizem:
"So bens pblicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praas;
II - os de uso especial, tais como edifcios ou terrenos destinados a servio ou estabelecimento da
administrao federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimnio das pessoas jurdicas de direito pblico, como objeto
de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Pargrafo nico. No dispondo a lei em contrrio, consideram-se dominicais os bens pertencentes
s pessoas jurdicas de direito pblico a que se tenha dado estrutura de direito privado".

A misso principal das guardas consistir em dar proteo a esse patrimnio municipal,
bem como aos seus servios.
Por lgico, devemos entender que quaisquer dos bens contidos no art. 99 do Cdigo Civil,
pertencentes aos municpios, podem ser objeto de proteo das guardas municipais.
Ressalte-se, para que se espanque eventuais dvidas: ruas, praas, edifcios em que
funcionem as reparties municipais, escolas municipais, qualquer imvel sede de servio
prestado pelo municpio (seja ou no de propriedade do municpio, inclusive os alugados
ou cedidos s Prefeituras a qualquer ttulo) e outros bens mveis ou imveis dos
municpios, tais como veculos, semforos, radares, tampas de bueiros, postes,
equipamento de preveno de enchentes, etc., enfim, tudo o que for de propriedade dos
municpios e de suas autarquias ou fundaes, ou que estiver sendo por estes entes
utilizados para suas finalidades.
Tal vai de encontro ao disposto no art. 23, I, da CF/88, j que aos Municpios cabe a
conservao do patrimnio pblico. Razo pela qual as guardas municipais esto
legitimadas a atuar a fim de reprimir atentados ao patrimnio municipal.
guisa de exemplo, os guardas municipais tem o poder de coibir a depredao e a
conspurcao de bens pblicos, efetuadas por vndalos e pichadores. Essa proteo em
especial pode em tese estender-se para outros bens no apenas do Municpio, mas sitos
neste, pois a poluio visual forma de poluio, com a incumbncia de ser pelos
Municpios combatida (art. 23, VI, CF/88).

4.2 Servios do municpio

Ao falarmos em servios do municpio, por bvio falamos de servios pblicos. A Prof.
Maria Sylvia Zanella de Pietro define servio pblico como: "toda atividade material que a
lei atribui ao Estado para que a exera diretamente ou por meio de seus delegados, com o
objetivo de satisfazer concretamente s necessidades coletivas, sob regime jurdico total
ou parcialmente pblico. [06]"

As guardas municipais tem como uma de suas funes a proteo dos servios do
municpio. Tal no significa que devam elas executar esses servios, mas sim assegurar
que aos municpios seja dada a oportunidade de prest-los, garantindo a segurana dos
locais de prestao contra distrbios e atividade criminosa tendente a impedi-los.
Nesse mister inclui-se a proteo dos servidores municipais encarregados de prest-los.
Os servios pblicos so prestados por pessoas, e no por entes abstratos. Tal pode ser
interpretado com a elasticidade necessria a fim de que, com essa proteo, efetivamente
haja a atuao de certos servidores cujas aes possam envolver risco pessoal, sendo
objeto de oposio por quem tenha um interesse contrariado. Tal engloba o apoio a
atividades como fiscalizao tributria, vigilncia sanitria, desocupao ou demolio de
construes irregulares e a preservao do meio ambiente
Entendemos perfeitamente legtimo o uso da guarda municipal como uma fora de
garantia da Municipalidade para que essa efetue determinados servios. No ser
inconstitucional qualquer disposio em Leis Orgnicas ou leis municipais que atribuam
Guarda Municipal a incumbncia de garantir a execuo de servios como os
exemplificados. Com tal previso, agindo a Municipalidade nos limites da legalidade em
sua atuao, no necessrio que o servidor municipal recorra ao Judicirio ou s polcias
para o exerccio de seu mister, podendo recorrer guarda municipal.
Ocorrncia comum a apreenso de produtos contrabandeados em notrios entrepostos
da informalidade, ou da mo de vendedores informais ("camels"), em diligncias
efetuadas por guardas municipais. Nada h de irregular nisto, pois h aqui violao
legislao tributria do municpio, lesado no seu direito de arrecadar impostos. No caso se
apresenta tambm um atentado ao comrcio regular e s leis de zoneamento, com
mercancia realizada por vezes em reas residenciais. S a atuao de fiscais municipais
de tributos, desarmados, no seria suficiente para coibir a atividade criminosa. E tratandose de crimes de contrabando e descaminho, permanentes e ensejando o flagrante a
qualquer momento, as guardas esto autorizadas a agir como qualquer do povo.
Outras hipteses em que legitimada a atuao das guardas incluem proteo aos
servidores municipais encarregados de fiscalizar a ocupao irregular do solo e de efetuar
a demolio de construes irregulares (art. 30, VIII, CF/88).
A proteo das guardas pode naturalmente estender-se para a proteo de servios
concedidos ou permitidos dos municpios, como o transporte coletivo. Em que pese o
servio estar a cargo de uma concessionria ou permissionria, ainda um servio
municipal. Em hipteses de depredaes de nibus, por exemplo, sendo cada vez mais
comum ocorrer o seu incndio por arruaceiros, as guardas no precisam aguardar ordem
ou autorizao para agir.
A efetuao de rondas escolares tambm no vedada s guardas, pois trata-se da
proteo tanto de um servio (ensino), como do patrimnio municipal (as escolas).

Enfim, as guardas esto legitimadas a atuar de forma a que os municpios prestem seus
servios. Estes tem no s o dever de prest-los, mas tambm o direito. E as guardas
podem tomar as medidas cabveis a fim de preservar esse direito.

4.3 Proteo do meio ambiente e do patrimnio histrico, artstico e

cultural do municpio
Ao estudarmos as competncias constitucionais dos municpios, vimos que estes possuem
sua parcela de responsabilidade na preservao do meio ambiente e do patrimnio
histrico, artstico e cultural (art. 23, incisos III, IV, VI, VII, XI, e art. 30, incisos VIII e IX,
CF/88).
Ressalvando-se o que seja de atribuio das polcias, as guardas municipais tero
atuao na preservao dos bens naturais do municpio, bem como dos bens que tiverem
intrnseco valor representativo da histria, arte e da cultura, sitos em seu territrio.
Legitima-se, destarte, a vigilncia efetuada pelas guardas nos parques municipais, reas
de preservao de mananciais, imveis tombados por qualquer dos entes federativos,
florestas, margens de rios, praias e stios arqueolgicos, a fim de preservar sua
integralidade.
J exemplificamos no texto o combate que as guardas devem dar aos pichadores e
vndalos. Sendo a pichao ou grafitao um crime ambiental previsto no art. 65 da Lei
9.605/98, dever dos guardas municipais prender em flagrante delito quem seja
encontrado conspurcando qualquer edificao ou monumento situado no Municpio, seja
ou no de propriedade municipal.
A atuao das guardas municipais se estende a qualquer crime ambiental previsto na Lei
9.605/98.
De outra forma no se poderia entender a existncia de uma competncia comum aos
entes federativos, previstas no art. 23 da Carta Magna, e que incluem os municpios, se
estes no pudessem tomar as medidas necessrias para preservar o que de sua
incumbncia.