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Concepto de estructura
Gairn Salln, Joaqun (1996) Manual de organizacin
de instituciones educativas
Madrid: Escuela Espaola. pp. 125-151
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Tareas de la administracin
Organizacin de escuelas e institutos
de administracin pblica (1972)
Mxico: Diana. pp. 199-202 / 25-42
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Control organizacional
Freemeont E., Kast (1993) Administracin en las
organizaciones. Enfoque de sistemas y contingencias.
Mxico: McGraw-Hill. pp. 536-558
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INTRODUCCIN
La antologa con textos bsicos que tiene en sus manos, forma parte del paquete didctico
que apoya a su aprendizaje y complementa la informacin que se encuentra en Internet.
Debido a la extensa bibliografa que se puede ofrecer para enriquecer su conocimiento, se
han seleccionado los documentos ms significativos, que formarn parte de su acervo
bibliogrfico y le permitirn llevar a cabo sus actividades de aprendizaje.
De esta manera, la antologa forma parte de la estructura metodolgica de aprendizaje, que
se ha considerado como una estrategia de enseanza de la Maestra en Direccin de Centros
Educativos.
Confiamos que los textos que se han compilado sern de utilidad para su formacin
acadmica, profesional y personal.
MDULO
INTRODUCCIN
Plantearse el tema de la organizacin de las escuelas o instituciones educativas es acercarse
a una cuestin motivo de profundas reflexiones y no exenta de polmica. Sin embargo, no es
nuestra intencin ni consideramos que sea el marco adecuado el abordar en este captulo las
implicaciones que subyacen o que sugiere ese trmino. Tan solo justificaremos adecuadamente
la posibilidad de su estudio y apuntaremos, en todo caso, algunas de las perspectivas bajo las
cuales puede abordarse.
De antemano, asumimos un concepto amplio de escuela que lo identifica con el espacio
especifico de la educacin sistemtica. Tolera por tanto, la consideracin de procesos de
educacin formal y no formal (incluye as referencias aplicables a instituciones como Escuela
de Nutica, Centro de Formacin en la Empresa, Instituto de Bachillerato, etc.) y permite
incorporar tendencias como la escuela recurrente o la escuela paralela. Cabe reconocer,
asimismo, que la mayor parte de la literatura y de los estudios se refieren a los centros
reglados de educacin formal dependientes de una administracin educativa, lo que delimita
una orientacin clara en muchas de las aportaciones existentes.
Pensar en las instituciones educativas como organizaciones y como organizaciones
diferenciales de otras es considerar una realidad compleja y multifactica. La frecuente utilizacin
que se hace de metforas puede servir como una primera aproximacin al estudio que
posteriormente se realiza.
Algunos autores, como March y Olsen (1976), utilizan la imagen de la anarqua organizada
para describir los centros educativos, debido a la forma de organizar el currculum y de aplicarlo,
que se traduce internamente en una falta de coordinacin, en interferencias constantes o en la
exclusividad de sus reas de trabajo; sin embargo, externamente, parece que hay una alta
organizacin: existe un horario, se mantienen y explican objetivos a los padres, se les avisa si
hay problemas, etc., aunque en el fondo se trata de requisitos formales que tan slo dan una
determinada apariencia que no es real.
La identificacin que hace Ball (1989) con una arena poltica tiene sentido si se considera que
la vida organizativa est cargada de intencionalidad poltica y es el resultado de intereses, de
consensos y de conflictos.
As mismo, Cohen ya hablaba en 1972 del cubo de basura (Garbage can model) en referencia
al sistema de toma de decisiones. El proceso es largo, se seala, depende de intereses
momentneos, de preocupaciones inmediatas y del agotamiento fsico o temporal existente.
Adems, el proceso se repite cada toma de decisiones, como si se tratara de un cubo de
basura que se retira cuando est lleno, pareciendo evacuar los problemas y ser incapaces de
solucionarlos de una manera estable.
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MDULO
Estas imgenes u otras que identifican las instituciones educativas con una fbrica, una
familia, una zona de guerra, un ecosistema o un marco teatral son aproximaciones que nos
ayudan a caracterizarlas como organizaciones. Asimismo, sealan la importancia de conocer
las organizaciones por dentro, sea para hacer un mejor uso como usuarios o para intervenir
sobre ellas como directivos o responsables.
Particularmente esto se ha hecho importante en los ltimos aos, cuando se ha demostrado
que el cambio y la mejora educativa no dependen tanto de los tcnicos considerados
individualmente como de la atencin a los contextos donde trabajan. As actualizar y
perfeccionar a los profesores individualmente no tiene sentido si la organizacin donde deben
intervenir no asume los nuevos enfoques. Aparece insistentemente el contexto institucional
como el mbito preferente para lograr el cambio, la innovacin y el perfeccionamiento de los
profesionales.
Toda innovacin que aspira a cambios efectivos ha de plantearse, adems de modificaciones
en los programas, la intervencin en contextos organizativos. La innovacin educativa la
llevan a cabo personas, pero lo hacen en el contexto de una organizacin, como miembros
de sta y en funcin de unos objetivos institucionales. Parece imprescindible, por tanto,
conocer el funcionamiento de las instituciones como organizaciones.
DESARROLLO DE LOS CONTENIDOS
1. LAS INSTITUCIONES EDUCATIVAS EN EL CONTEXTO SOCIO-CULTURAL
Las instituciones educativas son un producto social y, como tal, quedan sujetas al conjunto
de circunstancias que definen la realidad social. Sintticamente podemos considerarlas con
Lorenzo (1994: 200-201) como:
El resultado de procesos histricos complejos y nunca naturales, ya que siempre han
beneficiado a unos, desechando a otros.
Una constitucin social, es decir, una organizacin pensada y construida por los grupos
sociales dominantes en un momento determinado.
Un espacio que cumple muchas funciones patentes o explcitas (educar, socializar, ensear,
orientar, preparar profesionalmente, culturizar, etc.) y otras ocultas (reproduccin de clases
sociales, dominacin cultural de las clases dominantes, etc.).
1.1. Como producto histrico
La educacin es, sin duda, una de las primeras y quiz la ms importante referencia que se
asocia con el concepto de escuela o, ms concretamente, de centro educativo. Y es que, en
esencia, la escuela nace y se desarrolla al amparo de las necesidades educativas.
Si en un principio la educacin, entendida ampliamente como proceso de influencia sobre
las personas al servicio de su desarrollo, fue una tarea difusa exclusivamente dependiente
del contexto, con el tiempo se convertira en una necesidad que haba que regular y organizar.
As, poco a poco, la relacin simbitica, no reglada, establecida entre el hombre y el medio
socio-natural en las sociedades primitivas resulta insuficiente, a medida que se hace ms
compleja y el nivel de experiencias personales a transmitir aumenta.
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Nacen as los procesos sistemticos de intervencin que buscan posibilitar por otros medios
lo que el ambiente social y familiar no puede ya proporcionar. Se establece con ello la divisin
entre la educacin asistemtica (csmica) y la sistemtica, entendida sta como un proceso
de intervencin intencional. Y al mismo tiempo que esta ltima se desarrolla, se siente la
necesidad de delimitar sus objetivos, de adecuar los medios y de estructurar su desarrollo y
mejora; en definitiva de organizarla.
Al amparo de la sistematizacin, la educacin se especializa y se concentra en personas
especficas que utilizan tambin, a su vez, marcos especficos de actuacin. La familia y las
estructuras religioso-rituales hacen dejacin poco a poco de su funcin de educacin
sistemtica en manos de otro rgano especficamente creado para esa funcin: la escuela,
cuya difusin y proceso de organizacin es asumido socialmente con el tiempo.
Se conforma as histricamente una realidad educativa, el centro educativo, intensamente
relacionada con otras realidades prximas al individuo, dirigida a posibilitar los procesos de
intervencin sistemtica que garanticen la socializacin y el desarrollo personal.
La perspectiva histrica nos resalta el hecho de que las instituciones educativas, sea cual
sea su tipologa, no son un producto aislado sino ms bien el resultado de circunstancias
histricas que pueden explicar las funciones que se les han asignado y el nivel de desarrollo
organizativo alcanzado. Asimismo, cabe considerar que internamente tambin estn sujetas
a la propia historia, que condiciona las respuestas que como organizaciones dan a las
demandas internas o externas que se les hacen.
1.2. Como construccin social
Las instituciones educativas se ordenan de acuerdo con una estructura que refleja intereses
de grupos y que muestra la dominancia de unos planteamientos sobre otros. El traslado a los
centros educativos de planteamientos como la integracin, la potenciacin de las nuevas
tecnologas, la apertura al entorno, la gestin participativa, etc., es una prueba palpable de la
vinculacin que los centros mantienen con el entorno general y que muchas veces se concreta
en normativas de obligado cumplimiento.
De particular importancia resulta conocer el grado de autonoma que se permite a las
instituciones. En el caso de centros educativos, el cuadro 1 recoge algunas de las implicaciones
que conlleva la mayor o menor dependencia de dichos centros. Como puede apreciarse, las
implicaciones abarcan tanto a la actuacin de la administracin educativa como a la funcin
de las instituciones y al papel que en ellas han de desarrollar tanto los tcnicos como los
directivos y usuarios
Las relaciones que las instituciones educativas mantienen con los sistemas que les amparan
no deben obviar la consideracin de la importancia del contexto prximo. Este adquiere
particular importancia en las primeras edades (que pretenden la socializacin por ampliacin
sucesiva del marco de autonoma) y en los procesos de profesionalizacin bsica (cuando se
parte de la deteccin de necesidades de la realidad socio-econmica).
Las variables anteriormente sealadas sistema escolar y contexto prximo- son tambin las
que delimitarn las diferentes tipologas escolares. Dependiendo de criterios como recursos
y ambiente podemos caracterizar una multivariedad de instituciones diferenciadas en sus
objetivos, distribucin de recursos y sistemas de control.
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MDULO
Los centros educativos, el sistema escolar y el contexto prximo deben mantener un equilibrio
dinmico que permita la existencia de canales de comunicacin abiertos y operantes. Si la
escuela se aproxima e incluso se identifica con el contexto prximo se puede caer en el
peligro de perder de vista los objetivos y polticas del sistema educativo-escolar y con ello la
atencin a necesidades ms generales que las estrictamente locales. Si, por el contrario, la
escuela se aproxima e identifica exclusivamente con el sistema educativo, su funcionalidad
para los discentes puede perderse o cuando menos disminuir su prestancia.
Cuadro 1 Algunas caractersticas de dos modelos de organizacin del sistema escolar
(Gairn, 1991,12)
VARIABLES
Escuela dependiente
Escuela autnoma
Decisiones poltico-educativas
Papel de la Administracin
Centralizadas
Regulacin, control
Descentralizadas
Coordinacin, impulso de
actuaciones, garanta de
normativa mnima.
Currculum
Servicios Tcnicos
Papel de los tcnicos
Formacin del profesorado
Cerrado
Centralizados
Prescriptivo
Masificada, individualizada
Abierto
Descentralizados
Asesor
Centrada en la institucin
Planteamientos institucionales
Estructuras
- de participacin
- pedaggicas
Sistema relacional
- comunicacin
- decisiones
Profesor
Funciones organizativas
Impuestos
Propios
No existen
No son necesarias
Mltiples
Imprescindibles
Vertical
Informacin
Impuestas
Individualizada
Transmisor de conocimientos
Centralizados, normalizadas
Evaluacin externa
Evaluacin como control
Horizontal
Toma de decisiones
Colaborativas
Cooperativas
Configurador de currculum
Descentralizados, poca normativa
Evaluacin externa e interna
Evaluacin como control y
facilitacin de toma de decisiones
internas
LA DIRECCIN
Actuacin
Acceso
Funciones
Gestor
Oposicin, nombramiento
Burocrticas, control
Organizador
Eleccin
Animador, coordinador,
mediador de conflictos
Participativa
Democrtica
Poltico
Situacional
ORGANIZACIN DE LA
INSTITUCIN
Tipologa
Estilo
Perfil
Autocrtica
Autoritario
Tcnico
Pragmtico
Referidos al sistema reglado de educacin formal, las funciones que el sistema educativo ha
de cumplir se refieren esencialmente a la transmisin de cultura y a la adaptacin social. De
modo especfico, Parsons (cit Colom, 1979:129) seala dos funciones bsicas: socializacin
y seleccin, adems de considerar dos componentes sociales bien definidos: compromiso
con los valores comunes de la sociedad y desempeo de un rol especializado. Sin embargo,
no son las nicas perspectivas. As, hay quienes denuncian al sistema escolar como sistema
de adoctrinamiento u otros que lo ven como un sistema de control.
Aun asumiendo la conceptualizacin amplia que hemos asignado al centro educativo, no
cabe olvidar que, desde la aparicin de la educacin organizada hasta su generalizacin, se
ha recorrido un largo trecho que demuestra cmo el centro educativo es el resultado de un
conjunto de circunstancias no ajenas a la trama socio-histrica de cada momento. Como
consecuencia de ellas, es normal la existencia de disfunciones como las recogidas en el
cuadro 2.
Cuadro 2. Conferencia de la OCDE sobre la redefinicin de los programas escolares en la
perspectiva del siglo XXI (Nouvelles de VOCDE n 65. Pars, junio 1993)
Problemas actuales comunes
Soluciones de futuro
7. Las soluciones pueden requerir planteamientos innovadores y se debe tener una actitud
abierta.
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MDULO
Se plantea, por tanto, la necesidad de reconocer los problemas de las instituciones educativas
y de hacerlo con una perspectiva de futuro. El informe presentado por USA en la Conferencia
Internacional de Educacin celebrada en 1971 ya sealaba algunos de esos retos para los
prximos aos, que en algunos casos se han hecho realidad:
Educacin permanente de los ciudadanos o, dicho con otras palabras, oportunidades
educativas (instituciones) compatibles con el trabajo durante toda la vida.
Necesidad de enfatizar el sentido de utilidad del currculum.
Liberar la enseanza y a los docentes de ahogos administrativos.
Abrir las escuelas doce o quince horas durante todo el ao para hacer rentables las
inversiones.
Potenciar ambientes escolares que combinen sistematismo y accin informal.
(Anotaciones de Garca Garrido, 1986:64-65)
Ser conscientes de las cuestiones que se plantean exige pensar organizativamente la escuela
bajo modelos muy distintos a los tradicionales. Deben cambiar la relacin entre los agentes
educativos (apoyo del personal de la comunidad, contratacin de profesores con horario
flexible...), el sentido del currculum, los sistemas de agrupamiento de los estudiantes, el uso
rgido de los recursos, las metas que se persiguen y la cultura que se genera o transmite.
Paralelamente, se debe abordar la estructura del sistema escolar, la autonoma institucional,
el papel de los servicios de apoyo, la formacin del profesorado o la vinculacin de los centros
con el entorno.
Esta resituacin no debe ser una simple adecuacin de los contenidos ni un lavado formal
de la institucin, debe ser ms profunda e incidir en la redefinicin de los valores de referencia
y de las prcticas consecuentes. Pensemos al respecto la incidencia que ha de tener, y que
desgraciadamente no est teniendo, la atencin a aspectos como la diversidad, las nuevas
tecnologas, la educacin intercultural, una educacin europea o la incidencia de opciones
como la relacin escuela-empresa o la escuela comunitaria.
2. LAS INSTITUCIONES EDUCATIVAS COMO ORGANIZACIONES
Analizar el sentido que damos a la organizacin de instituciones escolares nos lleva a delimitar
el significado que damos al trmino de organizacin y a preguntarnos por la realidad de su
estudio en referencia a este tipo de organizaciones.
2.l.
Nacida la sociedad por la voluntad de un conjunto de personas para lograr beneficios mutuos,
pronto aparece la necesidad de ordenar las actividades que hay que realizar. Surge as una
primera organizacin del trabajo ligada a la distribucin de funciones, a la secuenciacin de
tareas y a la mejora de rendimientos. Posteriormente, la amplitud de los servicios que ofrece
la sociedad y su creciente complejidad fuerzan el nacimiento y desarrollo de unidades de
especializacin. Nacen con ello las organizaciones como estructuras especficas dirigidas
al cumplimiento de determinados fines.
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Restrictivamente, todas las organizaciones son sociales si pensamos que su origen y sentido
tan solo se encuentran en lo social; sin embargo, adquieren con el tiempo adjetivos especficos
en funcin de la tarea social asumida. As, hablamos de organizaciones polticas, culturales,
econmicas, etc.
Hablar de organizaciones en la sociedad actual no slo es reconocer su existencia, tambin
es afirmar que la sociedad es una sociedad organizada, en la medida en que ordena las
funciones que debe realizar, se apoya en una multiplicidad de organizaciones y depende de
ellas y de su evolucin.
Admitir la importancia de las organizaciones no supone reconocer su supremaca sobre los
individuos, sino, en todo caso, admitir que la dependencia de la persona respecto a las
organizaciones aumenta a medida que las sociedades se hacen cada vez ms complejas.
No obstante, la autonoma individual depende tambin del tipo de organizaciones consideradas
y aun del modelo de sociedad en la que se encuadran las personas. As, por ejemplo, las
sociedades pluralistas tienen una mayor flexibilidad que las autocrticas para aceptar los
diversos planteamientos de sus componentes.
Bajo las aproximaciones realizadas, consideramos que organizar instituciones educativas es
disponer y relacionar los diferentes elementos de una realidad para conseguir la mejor
realizacin de un proyecto educativo (Gairn, 1995).
La presente acotacin intenta superar el primitivo sentido de la organizacin como mera
ordenacin de aspectos materiales o de estructuracin de personas e incluye la consideracin
de otros que llamamos funcionales y que relacionan entre s los recursos humanos y materiales
mencionados.
Por otra parte, contempla el valor instrumental de las organizaciones al subordinar la ordenacin
a un fin, a la vez que supera tal sentido por considerar como objetivos propios de la organizacin
aquellos que se puedan derivar de los procesos dirigidos a mejorar su propio funcionamiento
como organizacin.
La existencia, por otra parte, de dependencias e interrelaciones se da por supuesta al hablar
de diferentes elementos relacionados. Se cumplen as los cuatro elementos que habitualmente
se consideran necesarios para una organizacin: presencia de un fin u objetivo comn, conjunto
de hombres y medios, esfuerzo combinado y sistema de dependencias y relaciones.
Resumiendo lo dicho, podemos considerar la organizacin de instituciones educativas como
una actividad que integra:
Interrelacin de elementos diversos (materiales, personales, etc.)
Totalidad aditiva e integradora
Instrumentalizacin respecto a una meta o fin.
Control constante y evaluacin.
Dinamismo intra, entre y extra coordinador entre los diferentes elementos.
Sentido de aplicatividad, adecuacin a la realidad.
Continuidad en el tiempo
La Organizacin Escolar como mbito de reflexin se centra en el estudio de las organizaciones
estructuradas (delimitadas explcitamente en cuanto a los objetivos a alcanzar, las estructuras
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MDULO
MDULO
VALORES Y
OBJETIVOS
Direccin
Estructura
organizativa
Funciones
Organizativas
Sistema
relacional
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Organizacin Educativa
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Cultura-Clima
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A
INNOVACIN
Pero, adems de clasificarlas, a las escuelas o instituciones educativas se les asignan otras
connotaciones que las hacen diferentes a otras organizaciones. Las particularidades provienen
de sus caractersticas como realidad social, como comunidad y como organizacin.
El centro educativo como realidad social abierto al entorno sintetiza influencias y obliga a la
institucin a considerar en su actuacin: el marco legal y jurdico que le ampara, la estructura
administrativa en que se encuadra, las posibilidades que le proporciona el entorno, los valores
y actitudes que la sociedad demanda o las caractersticas personales, sociales, culturales y
econmicas que definen a sus componentes.
El sealar al centro educativo como comunidad tiene sentido a partir del impulso que la
LODE proporciona en nuestro pas al proceso de participacin. Considerarlo como comunidad
supone pensar en la existencia de diferentes personas con diferentes roles y necesidades,
pero con intereses comunes en el proceso educativo que se desarrolla.
Al carcter del centro educativo como sistema social y comunidad se une su especificidad
como organizacin. Al respecto se seala:
a) Las funciones que se le asignan (facilitar aprendizaje, potenciar la formacin adaptar
socialmente, etc.) son variadas, complejas y no siempre bien delimitadas en sus objetivos y
medios.
b) Los colectivos de personas que incluye son tambin variados (padres, profesores, alumnos,
titular de la institucin) en sus objetivos y en sus intereses, lo que produce una alta diversidad
de patrones de comportamiento, de creencias, etc. que dificultan el aprovechar las ventajas
de una cultura referencial comn.
c) Sus miembros no han sido seleccionados previamente, tienen la obligacin de asistir y
suelen carecer de identidad colectiva.
d) Existen multiplicidad de modelos resultado de la aproximacin de las instituciones a
realidades concretas.
Ms especficamente, se indican como rasgos caractersticos los siguientes (Gairn, 1993b:
119-120)
Indefinicin de metas: El centro escolar es una organizacin a la que la sociedad encarga
la consecucin de objetivos mltiples y diversos. Pero, ms all de esta variedad, hay una
falta de priorizacin, adems de la ambigedad que le acompaa. Todo ello genera
incertidumbres relativas a las acciones a emprender y al papel que las personas deben cumplir.
Naturaleza de las metas: La pretensin educativa esencial a un centro escolar contribuye
a la indefinicin de las metas, pues afecta aun mbito, lo educativo difcilmente categorizable
y por esencia complejo. Pero, adems, la naturaleza de lo educativo exige el mantenimiento
de valores que ataen al modelo organizativo. As, el carcter no competitivo que define a la
organizacin escolar conlleva, segn Dalin (1978), poco inters por innovar y un bajo nivel de
investigacin. Tambin se seala su naturaleza domstica (no selecciona a los clientes) y
su profesionalismo (alta preparacin de los tcnicos, que derivan en un mayor deseo de
autonoma y de participacin en la gestin).
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MDULO
Autonoma limitada, que a veces otorga obligaciones sin transferir recursos y criterios de
autoridad.
Inestabilidad de personal, al depender en algunos contextos de adscripciones externas.
Recursos externos, ms dependientes de decisiones polticas que de las necesidades
internas.
Falta de tiempo para la gestin. La falta de recursos prima muchas veces la atencin a la
docencia directa sobre los problemas de gestin. El problema se agrava en organizaciones
participativas cuando la falta de disponibilidad de los miembros de la comunidad educativa se
aade a la falta de tiempo.
Inexistencia de controles.
Todo ello hace que el nivel de indeterminacin de las instituciones escolares sea alto, lo que
las hace con frecuencia dbiles organizativamente, manteniendo su unidad precariamente a
partir de una base comn mnima o por el establecimiento de requisitos formales externos
(horario, usar el mismo nombre de centro, pertenecer al mismo barrio, etc.).
Genera, asimismo, unos costes humanos, sociales y econmicos elevados:
() unos costes sociales ms elevados en la enseanza actual que el cualquier otro tipo de
organizacin. Al mismo tiempo, las energas del profesorado se gastan innecesariamente en
otras actividades e impiden la consecucin de los fines lo que lleva a unos costes de
mantenimiento de la organizacin muy elevados. Adems, la misma dinmica de desajuste
interno afecta a la escuela en su relacin con el entorno. La falta de coherencia y adecuacin
somete con frecuencia la escuela a la crtica, burla y desprecio de la sociedad.
(Municio, 1986:320)
No podemos decir, sin embargo, que todo sea nuevo, diferente e irrepetible en las
organizaciones educativas. Habra que huir, no obstante, de dos tendencias igualmente
perniciosas: a) aplicar la teora general de las organizaciones a la escuela como si se tratase
de una organizacin sin caractersticas peculiares, y b) prescindir de todas las aportaciones
de la teora general de la organizacin como si la escuela no tuviese naturaleza organizativa.
3. ALGUNOS ENFOQUES PARA COMPRENDER E INTERVENIR EN LAS
ORGANIZACIONES ESCOLARES
El estudio de la estructura y funcionamiento de las organizaciones escolares y del
comportamiento de sus miembros no se desarrolla aisladamente, en el vaco, sino que se
inscribe dentro de ciertos modelos o perspectivas de la organizacin. Cada vez se insiste
con ms fuerza en destacar lo necesario que es abordar el estudio del centro escolar desde
una perspectiva terica:
Una teora slida, es decir, la que nos da una descripcin o modelo exacto de cmo funciona
realmente la Organizacin, es til porque nos permite comprender mejor, predecir y, en ltimo
trmino, controlar lo que sucede en la bulliciosa confusin de una escuela.
(Owens, 1983)
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MDULO
Arena poltica
Cultura
Anarquas
organizadas
Ecosistema
Caractersticas
- Existe cierta discontinuidad entre medios y fines.
- Ningn fallo por s del sistema puede perturbar el orden interno.
- Los mecanismos de control, supervisin y evaluacin son dbiles.
- Los profesores poseen amplios mrgenes de actuacin.
- Las aulas son espacios privados de ejercicio profesional -celularismo-.
- La accin organizativa es el resultado de la interaccin social de
los individuos.
- Para entender esta accin debemos conocer sus bases
psicosociales.
- Los individuos reinterpretan continuamente el mundo social.
- El simbolismo de los procesos organizativos aparece como un
aspecto constitutivo de la dimensin cultural.
- La vida organizativa est sometida al conflicto.
- La accin organizativa est cargada de intencionalidad poltica.
- El concepto central es el de poder, en el sentido de tener capacidad
de influencia ms que autoridad - legitimidad.
- Importancia que las acciones y relaciones entre los miembros
juegan en la configuracin organizativa.
- El poder se construye en la relacin con los dems miembros.
- Es importante la interpretacin de los fenmenos organizativos
ms all de los hechos evidentes.
* Cultura = conjunto de smbolos y significados compartidos por
los miembros de la organizacin que orientan sus acciones.
* Importancia de:
- Anlisis dialctico
- Dimensiones psicodinmicas
- Destreza de interpretacin
- Interdisciplinariedad
- La escuela posee notas poco claras.
- Carece de un estrecho control sobre los procesos y los productos.
- La tecnologa que se utiliza es difusa.
- La participacin humana es altamente fluida y dispersa.
- La toma de decisiones no sufre un proceso lineal de resoluciones
de problemas.
- El contexto adquiere una fuerza determinante.
- Se enfatiza el carcter de las relaciones e intercambios de naturaleza
psicosocial.
- Primaca del mundo representativo frente al operativo.
- Las relaciones y procesos del contexto y la comunidad son
importantes.
- El ser del centro importa ms que el deber ser.
Cuadro 3. Concepciones actuales de la escuela como organizacin
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Autores
representativos
Weick (1976)
Greenfield (1986)
Smircich (1985)
Geertz (1989)
Ball (1990)
Santos (1990)
Lorenzo (1993)
MDULO
MDULO
31
MDULO
Finalmente, la orden del 13 de junio de 1957, por la que se establecen las normas de gobierno
de los institutos nacionales de Enseanza Media.
2.1.1. El modelo de acceso y seleccin
Se producen dos modelos: por un lado se establece en Primaria el acceso mediante oposicin
con un contenido fundamentalmente jurdico y administrativo constituyndose as el cuerpo
de directores. En Secundaria, el nombramiento del director se haca directamente por parte
de la Administracin educativa, sin mediar sistema alguno de concurso-oposicin ni consulta
previa a los profesores.
Cada una de estas dos leyes, genera un perfil distinto de director. El perfil que se desprende
de la ley de Primaria (1967), que se caracteriza por las tareas que se le encomiendan es
fundamentalmente administrativo-burocrtico y pedaggico. Entre las actividades que ms
tiempo ocupan al director de esta poca podemos sealar las siguientes, refirindose a las
familias y a la sociedad: informa a las familias, redacta el plan pedaggico organiza, de
acuerdo con el ambiente (contexto) todas las actividades de orden social y cultural del centro,
etc. lo mismo sucede en relacin al claustro, que no posee ningn tipo de personalidad
profesional ni siquiera simblica en ningn resquicio del articulado. Aparece como mero
instrumento pedaggico de la voluntad y rdenes que recibe del director, quien matricula a
los nios, redacta los exmenes que pasar cada maestro, corrige y da las notas, distribuye
el tiempo y el trabajo, redacta los programas, selecciona los libros de texto, realiza las
pruebas de progresin Desde el punto de vista administrativo es el responsable y ejecutor
de toda la normativa que emana de la Administracin central as como de la elaboracin,
puesta al da y gestin de toda la documentacin burocrtica y proceso administrativo contable
y acadmico.
En cuanto al director de Bachillerato, posee un perfil fundamentalmente poltico y administrativo,
deudor de la instancia poltica que lo elige y nombra. En EE.MM. el director posea mucha
menos capacidad pedaggica para intervenir en el proceso curricular y pedaggico que en
Primaria. Su funcin era ms representativa e ideolgica, garante de los principios del
Movimiento Poltico que en aquellos momentos se imponan en Espaa.
2.1.2. Los modelos organizativos
Los modelos organizativos que justifican y se desprenden de este marco legal y cultural
comprenden aquellas teoras y corrientes que se desarrollan en el periodo clsico que va
desde 1900 hasta 1945. Las tres corrientes ms significativas, que podramos llamar
eficientistas, son las siguientes, por orden cronolgico:
a) La corriente cientfica de Taylor (1856-1915)
b) La corriente burocrtica de Weber (1864-1920)
c) La corriente tecnocrtica de Fayol (1841-1925)
Los autores que hoy en da han investigado y sistematizado estas corrientes desde el punto
de vista de la organizacin escolar son Chiavenato (1981), Bolman y Deal (1984), Tyler, (1989)
y ms recientemente. Gonzlez, (1991), Borrell (1992) y Gairn (1992). Los presupuestos
bsicos que mejor las definen son los siguientes:
33
MDULO
MDULO
nombramiento de profesores interinos en una poca en la que el cincuenta por ciento del
profesorado perteneca a esta modalidad administrativa de contratacin.
2.2.1. El modelo de acceso y seleccin
Este aspecto fue, con la capacidad de participacin otorgada al claustro, uno de los elementos
ms sorprendentes e innovadores de la dcada. El proceso de seleccin se fue
democratizando poco a poco. Se suprime el cuerpo de directores de Primaria, y se pasa a
una eleccin mediante la intervencin muy operativa del claustro de profesores. Estos
presentan una terna priorizada de directivos electos, nominada entre los profesores numerarios
del centro, de entre los cuales, la Administracin elige y nombra al que considera oportuno.
Fue un modelo de negociacin entre el claustro y la administracin que funcion sin demasiados
conflictos.
2.2.2. Los modelos organizativos que se desprenden de la ley del 70
Aunque sigue pesando cuantitativamente el modelo efectivista y burocrtico, (recurdese
que esta reforma inaugura la taxonoma de Bloom con el modelo de herencia americana de la
gestin y pedagoga por objetivos), la aportacin ms interesante le viene dada por dos grandes
innovaciones que introduce el artculo de la ley y la evolucin de los acontecimientos polticos
de esta interesante dcada: Por un lado, la intervencin del claustro en la eleccin del director
como ya hemos visto, y por otro, la creacin de estructuras de carcter didctico y organizativo
que articulan el currculum y la organizacin del centro. Podramos definir la organizacin que
se desprende de estas decisiones legislativas como de tendencia sistmica por un lado y
socio poltica y situacional por otro. Veamos brevemente cmo se definen ambas.
a) El modelo sistmico
Para los autores de tendencia sistmica, Bertalanffy (1980), Kazt y Kahn (1983) y Kast y
Rosenzweig (1979), el centro escolar se concibe como un ecosistema, constituido por partes
diferentes que forman una unidad total y articulada. La escuela se compone de subunidades
o subsistemas diferentes: grupos, estamentos y colectivos estructurados funcionalmente y
con un conjunto de relaciones y objetivos comunes negociados o impuestos desde la autoridad,
que armonizan sus intereses en una totalidad equilibrada: este equilibrio lo proporciona el
principio de solidaridad entre las partes.
El organigrama de un centro escolar de modelo sistmico se desarrollar mediante la
interaccin de las distintas reas a travs de los cuales se vertebra el contenido del currculum.
Estas reas en la concepcin de Kast son: El rea departamental de direccin y gestin,
el rea departamental de orientacin, el rea departamental de desarrollo curricular y
el rea departamental de administracin. El elemento articulador de las distintas estructuras
en que se sistematiza la vida escolar de un centro sistmico es el poder legtimo que
tericamente ostenta el director como representante institucional.
b) El modelo sociocrtico
A lo largo de la dcada en que se desarrolla la ley del 70 se van produciendo acontecimientos
polticos y culturales que hacen evolucionar el modelo que preconiza la ley hacia enfoques
36
socio-crticos y sociopolticos que dan prioridad a los actores sociales como agentes
fundamentales de la organizacin.
Para los sociocrticos como Hoyle (1982), Ball (1989), Morgan (1990), Tyler (1991), Santos
(1992), y Greenfield (1993) el enfoque sociocrtico es compatible con la idea de Freire de la
educacin como prctica, como un medio por el cual las personas participan en el cambio y
en la transformacin del mundo. Las escuelas segn esta concepcin, deben ser
organizaciones constituidas por comunidades sociales cuyo objetivo ser hacer efectivos los
valores de justicia social, autodeterminacin, igualdad de oportunidades, liberacin de la
autoridad represora, mediante la comunicacin libre, el consenso, y la puesta en prctica de
la democracia participativa. Popkewitz, (80) dice que la funcin de la teora crtica es comprender
las relaciones entre intereses, valores y acciones para cambiar el mundo, no para describirlo.
Siguiendo este mtodo comparativo, Bush, (1985) citado por Borrell, (89:95-96) plantea las
siguientes caractersticas de los modelos sociocrticos:
Ponen el acento en los grupos y en las dinmicas polticas de PODER que se establecen
entre las personas ms que en la institucin y en la autoridad de que sta dimana.
Se basan en INTERESES y grupos de inters que forman alianzas para conseguir sus
objetivos personales o de grupo. Las instituciones aparecen as fragmentadas en funcin de
los diferentes intereses que las recorren: intereses profesionales de tipo corporativo, intereses
personales confesables o inconfesables e intereses polticos.
Cuando las metas de los distintos grupos de inters no coinciden o aparecen como
contrapuestas, surge el CONFLICTO dentro de la organizacin, considerado como algo natural
en todas las organizaciones, no como algo peligros que la cuestiona y pone en peligro como
piensan los tericos de los modelos racionales.
Los fines de la organizacin son AMBIGUOS y difcilmente compaginables con los intereses
personales de los miembros que la constituyen; al contrario de los objetivos definidos con la
precisin de un posible seguimiento para ser finalmente evaluados, como defienden los tericos
de los modelos racionales.
Las DECISIONES se toman en medio de la turbulencia de la discusin poltica y en su
proceso interfieren siempre los intereses personales y profesionales corporativos. Cuando
surge la decisin es siempre producto de una negociacin, no de la voluntad del lder, y en el
caso de que as sea, ser puesta en cuestin hasta que pueda ser consensuada.
El concepto de PODER se determina en funcin de la posicin de los participantes y de los
roles que stos desempean. No siempre el poder va unido al concepto de autoridad
institucional.
Tiene importancia la INFLUENCIA DE LOS AGENTES SOCIALES EXTERNOS al centro
aunque pertenecientes a su contexto. En los modelos estructurales se piensa que nicamente
los directivos son los agentes intermediarios con el entorno. En los modelos polticos este rol
puede desempearlo cualquier subgrupo con poder.
La concepcin de los RECURSOS, casi siempre escasos, no se circunscribe slo a recursos
econmicos o materiales como en los modelos sistmicos; tienen una enorme importancia
37
MDULO
los recursos funcionales de tipo informacin, tecnologa etc., que confieren el verdadero poder,
adems de los personales.
2.2.3. El estilo del perfil del director sociocrtico
Para los autores antes citados el liderazgo adquiere una carga poltica e ideolgica muy
significativa. Desde esta perspectiva el director de la dcada de los setenta y principios de los
ochenta se configura no como una figura institucional como lo era anteriormente, sino como
una funcin que podan desempear los docentes temporalmente cuando eran elegidos por
sus compaeros. Morgan, Hall y McKay (1976), entre otros, hacen hincapi en las dos funciones
contradictorias que se ve obligado a desempear el director del modelo sociocrtico: por una
parte debe dirigir y controlar la institucin, lo cual le genera conflictos con los compaeros a
los que dirige representando y, por otra, debe mantener una relacin de dependencia con el
grupo al que dirige y controla, desarrollando capacidades de coordinacin, animacin,
integracin y adhesin. Este tipo de director debe poseer capacidades y habilidad para sobrevivir
en medio de los conflictos que genera la dinmica del poder y de los intereses, negociando,
pactando, consiguiendo alianzas y conquistando da a da el prestigio y la autoridad que nunca
le viene dada institucionalmente, sino personalmente.
Cul es el perfil que se desprende de este modelo de organizacin y seleccin? El traspaso
de competencias de la Administracin al claustro de profesores y la intervencin de ste en la
eleccin del director hace que la direccin adquiera un papel meramente representativo de la
voluntad e intereses del claustro. Esta dependencia generar un perfil meramente coordinador
que dirige por sugerencia, al que le es casi imposible ejercer las funciones ejecutivas de
organizacin, seguimiento y control de decisiones y normas. Este tipo de director se encontrar
sometido a un conjunto de tensiones que van desde las exigencias de la Administracin a las
imposiciones del claustro.
2.3. La ley Orgnica del Derecho a la Educacin (LODE) 1985
La Ley Orgnica 8/1985, del 3 de julio (BOE del 4 de julio) (LODE) y su RD de desarrollo
2376/1985, del 18 de diciembre (BOE del 27 de diciembre), por el que se aprueba el reglamento
de los rganos de gobierno de los centros pblicos, supusieron un cambio tan radical que
algunos tericos y analistas llegaron a considerarla como una ruptura en el proceso histrico
de desarrollo del sistema educativo espaol. Este cambio sustancial considerado ruptura
desde el punto de vista organizativo se centra en los siguientes aspectos: La forma de eleccin
y acceso del director y la creacin y competencias del consejo escolar.
2.3.1. El modelo de acceso de los directivos
Como veremos a continuacin este aspecto constituye uno de los ms controvertidos de la
ley. En cuanto al procedimiento se deben subrayar tres aspectos:
1. El director debe ser elegido por un consejo escolar de entre los candidatos pertenecientes
al centro, por lo menos con un ao de antigedad.
2. No se le exige perfil previo o, lo que es lo mismo, no se plantea al candidato ningn requisito
de experiencia, preparacin ni proyecto de gestin. La ley slo habla de que los candidatos
38
debern presentar con quince das de antelacin un escrito con las lneas bsicas de su
futura actuacin.
3. En ausencia de candidatos la Administracin, por medio de su director provincial nombrar
a un director por trmite de urgencia y con carcter provisional durante un ao.
La LODE transfiere las competencias de gestin, gobierno y control del centro que en el
antiguo rgimen posea la Administracin y el propio director, a un colectivo de carcter social
y profesional, llamado consejo escolar, compuesto por padres, alumnos, personal no docente,
profesores y representante del ayuntamiento. Este alto nivel de participacin poltica va en
detrimento de competencias que hasta este momento haban disfrutado director y profesorado,
considerado como estamento docente. El centro se convierte en un espacio abierto, en el
que participan por derecho propio todos los interlocutores interesados en el hecho educativo.
El centro se abre as al contexto y al entorno en un feedback enriquecedor, problemtico y
complejo. Lo privado y personal, entendido como el espacio aislado del aula, se socializa
convirtindose en algo pblico, sobre lo que todo el mundo, en el mbito del consejo escolar,
tiene derecho a opinar. De esta forma se pasa de un modelo contingente en el que el poder
resida en el claustro, a un modelo sociocomunicacional o interpretativo en la terminologa de
Tyler (1989) en el que el poder pertenece a la sociedad (Padres, alumnos, ayuntamiento, etc.)
2.3.2. Modelos organizativos que justifica la LODE
No puede hablarse de un modelo organizativo nico sino de diversas tendencias organizativas
que se complementan, como sucede en todos los sistemas educativos complejos y en continua
transformacin por sucesivas reformas.
A) Modelo Interaccionista-social o Humanista.
No cabe duda que en relacin con la ley del 70 se produce un cambio sustantivo hacia
tendencias sociocomunicacionales que en la terminologa de Codd (1989) podramos
contemplar dentro del movimiento Interaccionista-social, que otros llaman Humanista,
refirindose al liderazgo que las dinamiza. El movimiento Interaccionista en el que, en parte,
podramos incluir a la escuela de los ltimos aos setenta y de la dcada de los ochenta, se
inicia con la psicologa humanista de Karl Rogers que defiende la supremaca del individuo y el
poder de las emociones sobre la estructura y el poder de la burocracia. En todas las formas
de interaccin profesor-alumno asigna un papel protagonista a la dimensin personal de
reciprocidad, informalidad y confianza.
Los autores que han estudiado este periodo en Espaa como Dacal (1985), lvarez (1989),
Gairn (1989), Hinmergart (1993), y otros, definen a este periodo de la LODE como de integracin
de la escuela en el entorno en el cual sta comienza a representar un espacio importante de
inters social y poltico. En este contexto comienzan a intervenir por derecho propio diversos
interlocutores a los que les interesa el hecho educativo por razones diversas. La participacin
se institucionaliza y se integra en las estructuras del centro, as se crean los consejos escolares
como espacios sociales de participacin institucional con funciones verdaderamente ejecutivas
de gobierno y control. Las relaciones personales se convierten en un instrumento de trabajo,
de tal forma que los conflictos y los problemas se intentan solucionar hablando ms que
aplicando la legislacin y normativa al uso. Las decisiones son de carcter colegiado y se
toman llegando con frecuencia al consenso mediante la negociacin.
39
MDULO
B) Modelo Interpretativo-simblico.
Como modelo complementario al que acabamos de describir podramos tambin hablar aqu
del modelo Interpretativo-simblico. Este modelo, que algunos autores consideran especfico
de todo sistema educativo por la idiosincrasia y carcter de los objetivos ambiguos que
persigue, se desarrolla o se traduce en diversas corrientes que segn unos autores u otros
han dado en llamar:
a) Anarqua organizada. Cohen y March, March y Olsen (1972).
b) Sistemas de ajuste articulado de modo flexible. Weick (1976).
c) Escuelas como mito y ceremonia, de Meyer y Scott (1983).
Todos ellos coinciden en un conjunto de caractersticas tales como la descentralizacin
escolar, menos formalizacin en las programaciones y mayor autonoma para el centro y
para los profesores. Nosotros y refirindonos al periodo que ahora nos ocupa nos centraremos
en la tendencia de Anarqua organizada de Cohen, March y Olsen (1972), que concibe la
escuela no como un objeto que puede ser cientficamente construido desde fuera mediante
normas administrativas y apoyos estructurales. No puede ser una estructura sujeta a leyes
universales, Greenfield, (1973) sino artefactos culturales que no dependen de los supuestos
cientficos sino de los propsitos de las personas que los integran. La escuela como estructura
se va desarrollando desde dentro, a travs de procesos interactivos e interpretativos mediante
los cuales los miembros que las integran temporalmente establecen acciones organizativas,
rutinas simblicas y procesos de comunicacin que son los que provisionalmente las
constituyen como organizacin.
Tambin hay que hablar de los rituales que constituyen y dan credibilidad a las organizaciones
de tipo simblico. Nos referimos a la celebracin de reuniones, a la elaboracin de proyectos
y planes, al rito casi solemne del examen y de la evaluacin con toda la parafernalia de
silencio, orden, y normas explcitamente asumidas por la sociedad (alumnos, padres y
profesores) que cumplen la funcin importante de dar a cada uno de los estamentos que la
sufre la certidumbre de que su actividad y trabajo no es vano e intil. En esta misma lnea se
desarrolla el mundo de las metforas que sirven para interpretar y comprender todo lo que
sucede aunque ello sea crptico, oculto y confuso.
La mayor parte de los autores Weick (1979), March y Olsen (1982), Joyce (1983), Sergiovanni
(1987), analizan la organizacin escolar desde este parmetro definindola como una
estructura dbilmente articulada, cuyos objetivos son imprecisos y cuyos profesores actan
por un conglomerado de intereses inconfesables, cultivando un sentido de la privacidad que
les hace trabajar en clulas aisladas, produciendo una peligrosa desconexin entre objetivos
y tecnologa. La cultura que produce este tipo de escuelas es fragmentada y falta de
coherencia social. En general, terminan diciendo estos autores, la escuela rechaza
visceralmente todo tipo de control institucional confiando en su capacidad de generar sentido
de autorresponsabilidad en sus miembros.
40
41
MDULO
Rol de monitor. Como tal, busca y recibe informacin de las fuentes ms diversas que
generalmente controla, a no ser que se cortacircuiten los canales de informacin por conflictos
de poder. Las fuentes de informacin suelen ser las siguientes: los mismos profesores y
personal no docente, las observaciones propias de la realidad; las noticias, informes y
circulares provenientes de la institucin; los informes de los equipos staff, las corrientes de
moda.
Rol de difusor. Difunde la informacin a los miembros del equipo a la cual normalmente
no tienen acceso. Este rol es el que suele proporcionarle, juntamente con el anterior, mayores
cotas de poder e influencia.
Rol de portavoz, que hace las funciones de puente entre el centro y los interlocutores
interesados por la educacin.
c) Respecto a la toma de decisiones. Probablemente estos roles sean los ms significativos,
puesto que stas afectan a la vida e intereses de las personas que constituyen los grupos.
Los cuatro roles que se desprenden de la toma de decisiones son los siguientes:
Rol de innovador. Va unido a la imagen social de que el directivo debe ser la locomotora
del cambio en una organizacin. De l depende que las nuevas ideas, los proyectos
innovadores, la puesta en marcha de los nuevos planes tengan viabilidad en el centro y
alcancen el xito.
Rol de gestor de imprevistos. Viene dado por la imagen de que el director debe ser la
persona que solucione todos los problemas de cualquier tipo que puedan presentarse en el
trabajo de los miembros del grupo.
Rol de posibilitador de recursos. Se refiere a todas aquellas tareas que implican visar los
nuevos proyectos, asignar los recursos para llevarlos a cabo, repartir los medios escasos,
valorar los resultados en funcin de los costos.
Rol de negociador. Probablemente sea, segn Mintzberg, el rol ms permanente entre
los directivos educativos. Implica tareas tan complejas como armonizar la diversidad, hacer
trabajar juntas a personas con ideas, creencias e intereses distintos y a veces opuestos.
En resumen, cmo es el director LODE que se desprende de la ley y del tipo de organizacin
que tiene que liderar? Es un docente que desempea temporalmente funciones de
coordinacin y administracin pendiente de tres instancias que le convierten en deudor que
la autoridad que detenta: El claustro, el consejo escolar y la Inspeccin. Las funciones
fundamentales de planificar, organizar, dirigir y controlar las realiza en clave de sugerencia,
puesto que se debe a los intereses de las tres instancias anteriores.
2.4. La Ley Orgnica de Ordenacin General del Sistema Educativo (LOGSE) 1990 y
Ley de la Participacin, Gobierno y Evaluacin del Centro Educativo (LOPEGCE) 1995
La ley Orgnica 1/1990, del 3 de octubre, supone una necesaria complementacin, de carcter
curricular, a la Ley Orgnica 8/1985 del derecho a la educacin (LODE). Hasta el momento
exista un serio desajuste entre los modelos organizativos de tipo Sociocomunicacional,
42
MDULO
44
Necesidad o no de supervisin
MDULO
Para cada nivel de desarrollo o cada subgrupo definido por la combinacin de las dos variables
exige un estilo adecuado de direccin. Puede concluirse que, para estos autores, el estilo
idneo de direccin es el que es capaz de adecuarse a cada una de las situaciones que
presentan los distintos subgrupos que conforman la organizacin. Un principio que subyace
a todo el planteamiento de Hersey y Blanchard es que se puede considerar injusto tratar a
todos los miembros de un grupo de la misma manera. Veamos el esquema siguiente de
Hersey y Blanchard que relaciona nivel de desarrollo del grupo y estilo de liderazgo:
ESTILOS DE LIDERATO APROPIADOS PARA
LOS DIFERENTES NIVELES DE DESARROLLO
NIVEL DE DESARROLLO
D1
Poca competencia
S1
DIRIGIR
Estructurar, controlar y supervisar
Mucho inters
D2
Alguna competencia
S2
INSTRUIR
Orientar y ayudar
Poco inters
D3
Mucha competencia
S3
APOYAR
Elogiar, escuchar y dar facilidades
Inters variable
D4
Mucha competencia
Mucho inters
S4
DELEGAR
Traspasar la responsabilidad de las
decisiones cotidianas
En resumen, las actitudes que modelan el estilo de direccin en funcin de las distintas
situaciones del grupo, son las siguientes:
ESTILO 1. DIRIGIR. Hace referencia a impartir rdenes especficas, estructurar el grupo y
supervisar de cerca el cumplimiento de las tareas de los miembros que demuestran poca
COMPETENCIA y mucho inters.
ESTILO 2. INSTRUIR. El lder, como en el caso anterior, manda y controla el cumplimiento
de las tareas, pero adems explica sus decisiones, pide sugerencias y opiniones y fomenta
los progresos del grupo que manifiesta alguna COMPETENCIA y poco inters.
ESTILO 3. APOYAR. El lder facilita y apoya los esfuerzos de los subordinados en orden al
cumplimiento de las tareas y comparte con aquellos que demuestran mucha COMPETENCIA
y variable INTERS, la responsabilidad en la toma de decisiones.
ESTILO 4. DELEGAR. El lder pone en manos de los subordinados de mucha
COMPETENCIA y mucho INTERES la responsabilidad de la toma de decisiones y la resolucin
de los problemas.
46
ESTABILIDAD
ADMINISTRADOR
Orientado hacia los procesos burocrticos
EJECUTIVO
Orientado hacia la eficacia y los resultados
INTEGRADOR
Orientado hacia la animacin y motivacin
EMPRENDEDOR
Orientado hacia la innovacin y el cambio
RESULTADO
PROCEDIMIENTO
Se impone, pues, un estilo compartido por perfiles distintos y especficos que constituyen un
equipo de direccin y que participan en un proyecto comn orientado cada uno hacia un mbito
especfico de actuacin y responsabilidad. El siguiente esquema de Metcalfe y Richards, a
partir de la combinacin de los dos binomios PROCEDIMIENTO-RESULTADO, ESTABILIDADCAMBIO, puede servir como constructo indicativo del planteamiento que acabamos de hacer:
CAMBIO
47
MDULO
MDULO
MDULO
MDULO
54
INDICADORES. Modelo A
1.
2.
INDICADORES. Modelo B
1.
2.
INDICADORES. Modelo C
1.
2.
55
MDULO
INDICADORES. Modelo D
1.
2.
INDICADORES. Modelo E
1.
2.
INDICADORES. Modelo F
1.
2.
56
MDULO
58
1 0
59
MDULO
EJECUTIVO
BURCRATA
INNOVADOR
INTEGRADOR
DIRECTOR GRAL
ADMINISTRADOR
DIRECTOR
PRIMARIA
DIRECTOR
SECUNDARIA ESO
DIRECTOR
BACHILLERATO
JEFE
DEPARTAMENTO
ORIENTACIN
JEFE DE
ESTUDIOS
El resultado ser un cuadro global que describe la situacin de cada miembro del equipo en
funcin de sus capacidades, habilidades y experiencias y que define las tendencias de eficacia
o ineficacia de cada miembro del equipo en funcin de que se ajusten sus capacidades al
perfil que le est tocando desempear.
La visin conjunta del cuadro nos arrojar tambin aquellos espacios con resultados ms
bajos que ningn miembro del equipo cubre con la suficiente holgura como para asegurar
una buena gestin. Ello alertar al equipo para poner mayor atencin al conjunto de funciones
que se deberan realizar desde el campo de gestin que presenta problemas.
Por ejemplo; supongamos que en la columna de integracin los resultados de cada miembro
coinciden y ofrecen los datos ms bajos: cuatro, dos, seis y cuatro. Esto indica que el equipo,
como tal, puede tener problemas a lo largo de su gestin en su relacin con el claustro
porque nadie se preocupa especialmente por integrar a los distintos equipos docentes, sus
capacidades e intereses, coincidentes la mayor parte de las veces, se dirigen a realizar una
buena gestin administrativa o a cuidar la elaboracin de proyectos de calidad e innovadores.
60
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Alicante: Instituto de estudios Juan GilAlbert. pp. 219-251
MDULO
MDULO
Un buen principio general de gobierno es saber establecer el equilibrio entre estas dos
vertientes, conciliar lo deseable con lo posible. Se trata de evitar voluntades inoperantes, e
ineficaces, tanto como tecnocratismos ciegos y sin orientacin.
66
MDULO
Es preciso alcanzar unas estructuras organizativas funcionales en las que los miembros de la
comunidad escolar se sientan implicados y motivados a aportar su labor para un buen
funcionamiento del centro. Los valores democrticos (libertad, igualdad, fraternidad,
solidaridad...), pueden y deben fundamentar y orientar organizaciones eficaces, y pueden ser
coherentes con los principios de: divisin del trabajo, coordinacin, conciencia tcnica y
responsabilidad.
Tambin es necesario precisar que una institucin democrtica precisa de eficaces
mecanismos de gestin y/o control en su procedimiento interno, capaces de actuar con rapidez
y responsabilidad. Lo que determina la orientacin democrtica de una institucin, no es tanto
la democratizacin de todos sus procesos internos, sino la orientacin general y las formas de
control y regulacin existentes. Los procedimientos democrticos pueden fijarse en la normativa
y orientacin, en la ejecucin y o en el control, y pueden tener la mayor importancia y
transparencia, pero han de actuar en el momento oportuno y posibilitar ejecuciones eficaces y
cumplimiento de los acuerdos.
Los centros, igual que las dems instituciones democrticas existentes o habidas en la historia
(ciudades, organismos o estado) precisan de una autoridad, unas personas con capacidad de
actuacin, unos mecanismos giles de defensa del propio sistema, y que garanticen el
funcionamiento adecuado de la institucin y el cumplimiento de las lneas de actuacin fijadas
democrticamente por y en beneficio de la colectividad afectada y gobernada.
La autoridad en una organizacin democrtica es una realidad y su accin y conduccin se
valora en funcin del servicio a la comunidad y de la ayuda que ofrece para que alcance sus
fines. La autoridad en una organizacin democrtica es un valor que se justifica y fundamenta
en funcin del poder ejercido para que el grupo o la institucin alcance sus fines democrticos.
Toda autoridad se caracteriza por el poder y la influencia que ejerce en su mbito. Sin poder,
no hay autoridad; slo hay autoridad si se ejerce el poder del que se dispone. En un centro
escolar, como en cualquier institucin social, es necesaria una autoridad que gobierne y gestione.
Los rganos de gobierno de centros, ya sean personales o colegiados, han de ejercer su
funcin, son autoridad en la medida que <<pueden>> y por tanto ejercen, actan sobre la
institucin.
En una situacin democrtica normalizada, el poder autntico, se transforma en autoridad
formal que rige la comunidad y no se producen situaciones de ocultamiento del poder real.
Con cierta frecuencia, se da el caso de que los autnticos poderes de un centro no son los
elegidos, ni participan en los puestos de gobierno del centro. Se mantiene una doble moral y
una doble estructura reflejo de una inmadurez democrtica o, quiz peor an, indicador de
cierta patologa colectiva. En estos casos los cargos son ocupados por personas que no
gozan de la autoridad y por tanto no pueden ejercerla.
En una situacin democrtica normalizada, se produce una transformacin de la autoridad en
poder. La coherencia y equilibrio entre autoridad y poder es un indicador de la salud democrtica
de una institucin democrtica. Cuando surgen relaciones antagnicas entre autoridad y poder,
se presenta un conflicto institucional en el que se puede producir una modificacin en el reparto
del poder o una dimisin de los cargos de gobierno.
Un tema clsico en los manuales de poltica es el de las relaciones entre autoridad y libertad.
Jaspers relaciona ambos principios con un sentido positivo: <<Libertad y autoridad se
69
MDULO
complementan. La una se hace verdadera, pura y profunda solamente con la otra. Slo se
convierten en enemigos cuando la libertad se transforma en licencia y la autoridad en violencia.
En la medida que se hagan enemigos, ambas pierden su esencia. El individuo sin autoridad
incurre en la licencia, no sabe lo que l debe. La autoridad sin libertad convierte el poder en
terror>> (Garca Pelayo, 1983, p. 158). Y el mismo autor cita la definicin que Jouvenel da de
autoridad como <<la facultad de lograr el consentimiento de otro (...). La causa eficiente de
las asociaciones voluntarias>>. Cuando no hay autoridad se suple lo que falta con intimidacin,
propio de un gobierno autoritario (op. cit., p. 158).
La autoridad como principio de poder, de gobierno y de capacidad para gobernar en el sentido
de Jaspers y de Jouvenel, implica conciliar la eficacia de la gestin y el control tanto como el
estmulo necesario para lograr consentimiento, acuerdo y colaboracin en la comunidad
escolar. La autoridad en un sistema democrtico, surge democrticamente y facilita y favorece
la participacin democrtica orientada a los fines aceptados y definidos por todos.
Un orden escolar basado en la participacin, no surge de la nada, ni se puede imponer o
pretender que surja por la simple publicacin de una normativa general. Precisa de unas
condiciones generales y un contexto social en el que:
Exista un cierto acuerdo o coincidencia en los valores estimados y objetivos generales a
alcanzar.
Se d una predisposicin a la participacin y un mnimo de tradicin participativa. Cultura de
la participacin.
Un grupo ms o menos minoritario, se perciba como encarnacin de los valores, y est
dispuesto a ejercer la autoridad en este contexto participativo.
Alguien que est dispuesto a ejercer la autoridad en este contexto participativo y en un
sentido pblico o social.
En muchos centros la participacin no se produce por falta de acuerdo mnimo, poca tradicin
participativa o ausencia de un grupo promotor y encauzador del sistema que aglutine al conjunto
de la comunidad escolar. Los individuos, grupos e instituciones, aprenden a participar y a
gobernarse participativamente. Este aprendizaje se produce si hay buena predisposicin y
es tanto ms posible cuanto ms generalizado sea este deseo.
Pero no se puede olvidar que un centro tiene una necesidad social, un imperativo externo que
le obliga a funcionar. Y para un funcionamiento efectivo, se requiere que alguien ejerza las
funciones de gobierno. Hay casos de centros en los que fallan los mecanismos de gobierno
participativo, precisamente porque nadie quiere asumir la funcin pblica y social de autoridad.
El sistema participativo requiere una autoridad reconocida, aceptada y apoyada pblicamente
y un ejercicio de esta autoridad cuando sea necesario. Si ningn miembro del grupo interesado
en la participacin acepta este rol, o no se asume por un grupo colegiadamente, la institucin
desembocar en una desorganizacin eficaz o se mantendr bajo un orden autoritario basado
en la dominacin, en vez de la participacin.
Por parte de los miembros que acepten gobernar el centro ha de haber una conciencia y una
responsabilidad ante s y la propia comunidad: <<La autoridad pblica no puede ejercerse sin
conciencia de que se ejerce: se puede ser modelo sin saberlo y sin quererlo; no se puede
ejercer la autoridad sin estar dispuesto a ejercerla y sin asumir los riesgos de tal ejercicio (...).
70
MDULO
Cada estamento suele anteponer sus perspectivas e intereses concretos a los fines y objetivos
generales del centro. Se puede producir as una yuxtaposicin de vectores sin conjuncin.
Se ha de producir por parte del lder una accin educativa tendente a enriquecer la perspectiva
global del centro en cada representante, a fin de anteponer los intereses comunes generales
a los intereses particulares del estamento que representa.
Slo en la medida en que los distintos representantes sean capaces de actuar en funcin de
los intereses generales del centro se conseguir un buen gobierno participativo y democrtico.
De lo contrario el conflicto permanente puede hacer desembocar a la institucin en un caos
inoperante e incapaz de conseguir los objetivos educativos que la sociedad le requiere.
Un ltimo aspecto a sealar: democratizacin de la educacin no es sinnimo de
democratizacin de los centros. En general, una sociedad democrtica requiere, por
coherencia y convencimiento, unos centros democrticos, pues en ellos se aprende a vivir y
convivir en la prctica democrtica. Y los centros gobernados democrticamente pueden
conseguir con mayor eficacia una democratizacin de la educacin: no discriminacin, ni
segregacin, efectos compensatorios del sistema educativo, igualdad de oportunidades...
Democratizacin no es un trmino opuesto a jerarquizacin. El orden jerrquico puede
establecerse por procedimientos democrticos.
Se puede dar el caso de escuelas con una organizacin jerarquizada, que sean eficaces y
sirvan a la democratizacin del sistema social, mientras que centros con una organizacin
democrtica-formal en sus estructuras de gobierno, acten ineficazmente y con baja calidad
de los servicios educativos impartidos. En tales casos extremos, la sociedad, los ciudadanos
y los polticos responsables optaran por escuelas eficaces al servicio de la sociedad
democrtica, y rechazaran las escuelas tan formalmente democrticas como ineficaces.
2. Legislacin y participacin
En esta segunda parte de la ponencia me propongo analizar las relaciones entre legislacin y
normativa educativa en relacin a la participacin y su incidencia en la realidad escolar.
Evitar hacer una descripcin detallada de la normativa vigente, que sin duda es conocida en
gran medida por la mayor parte de los ciudadanos y profesionales de la educacin. Y con el
supuesto de su conocimiento, presentar unas reflexiones sobre realidad y normativa en el
mbito escolar.
La legislacin educativa es la expresin poltica de los fines y lneas de actuacin por las que
el gobierno rige su accin administrativa y de gestin. Recoge la ideologa de un determinado
momento y plasma la tendencia ideal hacia la cual se debe tender en la realizacin de los
objetivos de una poltica educativa.
En una sociedad democrtica, el proceso de elaboracin y aprobacin de una normativa
educativa refleja las tendencias pluralistas y de los diversos sectores ideolgicos y partidos
polticos representados en el Parlamento. La resultante es fruto del equilibrio de fuerzas de un
momento determinado. Los gobiernos encargados de gestionar la Administracin educativa,
intentan plasmar su programa poltico dentro de los marcos legales establecidos, o, caso de
que la legislacin vigente no permita su programa de actuacin, se vern obligados a elaborar
nuevos proyectos legislativos para su aprobacin.
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MDULO
Los cambios polticos pueden ser ms radicales y bruscos qu los cambios de normativa
cuyo proceso de elaboracin o transformacin es ms lento y complejo. Mientras los
gobiernos se esfuerzan en presentar nuevas propuestas normativas y conseguir su
aprobacin, el marco de actuacin es el de la legislacin vigente.
Hay varios factores a tener en cuenta para comprender la incidencia de la normativa sobre la
realidad escolar:
A. El largo perodo entre la concepcin, presentacin del proyecto, aprobacin y aplicacin
de la normativa. En algunos casos, precisamente por la trascendencia social y generalizada
de la educacin se adopta un perodo de debate pblico: caso actual de la Reforma, hacia
una futura Ley de Ordenacin de Sistema Educativo (LOSE), o en 1969, aunque en un contexto
muy distinto, la presentacin de las bases para una poltica educativa, tendente a la discusin
previa a la LGE de 1970.
B. Este largo perodo entre la iniciativa legislativa y su aplicacin determina con frecuencia
que el desarrollo normativo y su aplicacin tenga que efectuarse por equipos ministeriales o
gobiernos distintos a los que la iniciaron.
C. En la primera dcada del presente perodo democrtico ha habido dos leyes orgnicas de
signo muy distinto, con trmites de aprobacin largos y difciles con recursos inconstitucionales
que han retrasado ms an la aplicacin.
D. En el momento actual hay seis Comunidades Autnomas (Andaluca, Canarias, Catalua,
Galicia, Pas Vasco y Valencia) que tienen competencias educativas y transferencia de
servicios. Estas Comunidades tienen capacidad de desarrollo normativo, supeditado al
sistema general y a las competencias que el Estado se reserva como propias en materia de
educacin. El desarrollo normativo sobre participacin sufre ligeras variaciones entre los
mbitos de las 7 administraciones educativas (MEC en todo el Estado y el territorio de gestin
directa, y las seis Comunidades Autnomas citadas).
E. La voluntad poltica se deja sentir ms en una normativa u otra, segn los casos. Es
errneo pensar que toda la normativa publicada incide por igual sobre la realidad escolar,
mxime cuando a diferencia de otro tipo de normativa (como por ejemplo la fiscal), la educativa
tiene aspectos ms filosficos, ideolgicos o de principios generales, que marcan tendencias
o lneas difciles de controlar o exigir (como puede ser el caso de los impuestos). Precisamente
por esto, adquiere ms importancia la accin poltica-administrativa en cuanto a voluntad de
aplicacin de una norma, recursos destinados a ello y sistema de control.
F. Las diferencias de aplicacin de la LODE entre mbitos de administraciones distintas se
puede estudiar por la normativa desplegada, pero las diferencias fundamentales no se hallan
tanto en los Boletines Oficiales, como en la accin directa de cada Administracin educativa.
G. En el desarrollo normativo de las leyes orgnicas tambin ha habido muchos casos de
conflicto de competencias: a veces se han resuelto por dilogo poltico, pero frecuentemente
se han interpuesto recursos de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional y son
tambin importantes sentencias del Tribunal Supremo sobre temas que afectan a normativa
escolar y, por tanto, directa o indirectamente a la participacin y funciones de los rganos de
gobierno de los C.E.
El control judicial: La jurisprudencia y el conjunto de sentencias forman un cuerpo normativo
que tambin sirve para regular el funcionamiento de los centros y ayuda a concretar derechos
y deberes, formas de interpretar y aplicar normativa as como sentar precedentes jurdicos
para casos posteriores de conflicto. En una sociedad democrtica el inters por conocer y
74
preocuparse por las sentencias y fallos de los tribunales es fundamental tanto por su labor
ejemplificadora, como por su dimensin educativa y conformadora general del sistema.
En determinados casos conflictivos los propios polticos responsables de la educacin de
tendencias polticas distintas y, en ocasiones, opuestas pueden optar por que sean los tribunales
quienes tercien y arbitren en los casos conflictivos. Sin embargo esta tendencia, si es excesiva,
puede producir una innecesaria politizacin del poder judicial obligndole a ejercer competencias
que desbordan su mbito especifico.
En los casos de jurisprudencia entre privados o stos y la Administracin, la dimensin poltica
no tiene tanto peso, aunque no por ello su valor educativo y conformador general, es menor.
Se echa de menos en nuestro contexto publicaciones anuales convenientemente ordenadas
y clasificadas de las sentencias habidas en el mbito educativo y escolar en sus mltiples
facetas.
Los principales textos legales y jurisprudenciales se recogen en los dos volmenes editados
por el MEC bajo el ttulo <<La educacin y el proceso autonmico>> (Madrid, 1987, 2 ed.).
El control poltico a base de preguntas parlamentarias es otro elemento importante para conocer
la actuacin de las Administraciones educativas respecto al grado de cumplimiento de las
normas vigentes. Su mbito queda reducido a los diferentes parlamentos y comisiones
respectivas; el ciudadano medio puede obtener informacin de los aspectos ms
sobresalientes a travs de los medios de comunicacin y en el conjunto del sistema de control
social general que estos medios realizan.
El control administrativo lo ejercen los responsables polticos en ocasiones directamente o a
travs de delegaciones de confianza, otras a travs de rganos especficos como las
inspecciones tcnicas de educacin y servicios.
Los CE reciben unas acciones de control administrativo diversas a lo largo del ao escolar.
Las inspecciones con una regulacin propia muy provisional, en muchos casos, y que necesita
ser clarificada para su mayor eficacia profesional y administrativa, acta en casos de conflicto
de gobierno de los CE arbitrando o interviniendo con los informes perceptivos para actuaciones
posteriores.
Los conflictos que se dan en la realidad de los gobiernos de los CE y en los mbitos de
participacin de los diferentes sectores y estamentos son muy diversos. El estudio de los
casos que llegan a los tribunales o que se resuelven con intervencin directa de las
Administraciones educativas e intervenciones de Inspeccin o arbitrajes, segn los casos, no
suelen ser representativos de la situacin media general.
Cuando en un CE surge un problema que trasciende el propio mbito, suele ser debido a
causas muy especficas, o a que determinados grupos de presin o personas les interesa dar
publicidad al caso para convertirlo en paradigma, sentar precedente o influir en las decisiones
polticas y administrativas.
La importancia de la normativa es muy grande en un aspecto, y es muy relativa en otro.
Grande en cuanto que si hay conflicto y debe actuarse sobre ella, lo que prevalece es el
cumplimiento y aplicacin de la norma. Velar por ello es la funcin principal de los mecanismos
de control judicial, poltico y administrativo. Tambin es muy grande la importancia de la
75
MDULO
sanitaria o agrcola. Esto ha de correr a cargo de los equipos docentes y los profesionales de
la enseanza que son quienes han de saber y entender de didctica, tutora o evaluacin...
Centrarse y sistematizar, completar y clarificar todo lo que sea administracin escolar en sus
aspectos de planificacin, gestin, organizacin y control.
Los administradores educativos y sus responsables polticos no han de ensear, sino
administrar con claridad, agilidad, transparencia, previsin, y visin global de cada CE y el
sistema educativo. Evidentemente han de tener sensibilidad y conciencia pedaggica, pero
no son docentes. Al igual que los docentes han de tener conciencia y sensibilidad poltica y
administrativa, pero no son quienes dictan la normativa escolar.
3. Sociologa de la participacin
En la tercera parte de esta ponencia me propongo presentar unas observaciones y reflexiones
de carcter sociolgico sobre los fenmenos participativos en los CE. Quedan excluidas la
participacin en rganos educativos de carcter municipal, comarcal, autonmico o estatal
cuyas dimensiones son ms acentuadamente administrativas y de poltica educativa que
pedaggica.
La participacin en los centros se puede determinar entre estos niveles:
1. Titular.
2. Personal del CE (docente y no docente).
3. Ciudadanos y clientes (alumnos y padres).
4. Administracin pblica.
El marco jurdico de participacin determina las posibilidades legales, y en caso de infraccin
los perjudicados pueden recurrir a las formas de control administrativo (denuncias y actuaciones
de inspeccin), control poltico (preguntas parlamentarias) o control judicial (denuncias a los
diversos juzgados y tribunales y sentencias correspondientes).
A pesar de estos mecanismos de control administrativo, poltico y judicial propios de todo
estado democrtico de derecho, no podemos pensar que el comportamiento participativo se
ajuste de una manera absoluta al marco legal establecido. Hay casos de ajuste, hay casos de
desajuste por insuficiencia y vacos competenciales o participativos sin cubrir y tambin por
exceso, en el sentido de extralimitacin de funciones y competencias sin que ninguna persona
o sector afectado presente desacuerdo o denuncias y sin generar conflicto. Hay casos en
que se producen formas naturales, espontneas de acuerdo de funcionamiento que no se
ajustan al marco legal y que, sin embargo, son funcionales para la comunidad afectada.
Un estudio sociolgico a fondo de la participacin en los CE debera analizar:
1. El comportamiento participativo real.
2. Los niveles de deseo, demanda o expectativa de participacin de cada sector.
3. Los modelos de participacin segn las variables principales (titularidad y financiacin) y su
grado de ajuste con la legalidad.
4. Estudio de conflictos originados y las formas de control interno y externo para su resolucin
o arbitraje, as como las lneas de evolucin de los problemas y los puntos o temas conflictivos.
77
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gran participacin democrtica. Dos ejemplos podran ser: el CE que es una S.A. en la que
los padres son los accionistas, o las cooperativas docentes en los que casi todos los
profesores y personal no docente es socio cooperativista. Otro ejemplo podran ser los casos
de centros de determinadas rdenes religiosas que dejan a los padres y profesores la
responsabilidad de gestionar el CE en los aspectos econmicos, pedaggicos y organizativos,
conservando para si el ideario religioso.
Son tan numerosas las situaciones mixtas y es tan rpida la evolucin de la participacin que
lo normal es lo excepcional. Las bases legales de la LODE marcan unos tipos y orientan
unas tendencias o marcos de participacin, pero la Ley es un intento de ordenacin de la
realidad, no es la misma realidad escolar. sta suele ser mucho ms rica y dinmica, compleja
y viva que el texto de la mejor ley posible. As pues no se puede confundir realidad educativa
y legislacin escolar.
Es frecuente caer en maniquesmos ideolgicos: pblico-privado, bueno-malo, variando los
trminos segn la ideologa de izquierdas o derechas del hablante. La posibilidad de un
autoritarismo por parte del titular de un CE privado es tan mala como la falta de accin
coherente, responsable y eficaz de la administracin pblica sobre los CE de los que es
titular, es decir, responsable directo. No son permisibles las incoherencias de las decisiones
sobre los CE pblicos cuyos proyectos educativos se fijan por unos rganos internos que no
cuentan con posibilidad de decidir sobre sus recursos. Sera deseable que hubiera una
aproximacin entre el titular pblico, Administracin y el CE pblico.
Por otra parte hay incoherencias y contradicciones profundas en los niveles de participacin:
el titular pblico, la administracin, selecciona y administra a su profesorado con criterios
funcionariales, poco pedaggicos segn un modelo basado en procedimientos
administrativistas que son comprensibles en los campos de la Administracin pblica y los
funcionarios civiles. El profesorado se considera segn un modelo funcionarial poco coherente
con criterios pedaggicos.
As tenemos que mientras en los centros privados concertados el equipo docente se forma
con criterios de participacin de profesores, padres, alumnos, adems del titular y se puede
hacer en funcin del proyecto educativo del CE y sus necesidades, en los CE pblicos el
equipo docente se ha de formar a partir de criterios administrativistas, como el concurso de
traslados, sin considerar el proyecto educativo del CE, ni haber ninguna posibilidad de
participacin de personal, alumnos o padres.
La principal decisin de un CE es sin duda la decisin sobre seleccin de profesores que
han de componer su equipo docente. Los mecanismos participativos son radicalmente
distintos entre los CE financiados pblicamente segn sean pblicos o concertados. El modelo
funcional tiene graves inconvenientes de carcter burocrtico. El modelo participativo de los
centros concertados tiene sus peligros de posible monolitismo ideolgico, poca pluralidad en
su composicin, efectos de grupos o personas de presin de carcter ms o menos caciquil,
etc. Se debe tender a flexibilizar un sistema abrindolo a la participacin y a la mayor autonoma
de CE, y a introducir mecanismos de control tcnico para evitar los posibles errores.
80
MDULO
la participacin profesional del profesor en los CE. La carrera docente y las formas de
valoracin del personal en general y los profesores en particular, as como la creacin de un
sistema de motivaciones e incentivos de tipo econmico, de status profesional y de
reconocimiento social son condicin bsica para mejorar la participacin del personal en los
CE.
En Catalua el colectivo de escuelas del CEPEPC, es un claro ejemplo de transformacin de
un modelo privado concertado a uno pblico. En el proceso de transformacin de titularidad
se han negociado y pactado muchas cuestiones. Una de ellas es la del carcter contractual
del profesorado: el profesorado ha de pasar de ser socio cooperativista a funcionario docente
a travs de los mecanismos regulados de acceso (oposiciones) para lo cual disponen de un
perodo de cinco aos. Se respeta la composicin de los equipos docentes actuales, pero la
renovacin por vacantes o ampliaciones se hace por el modelo funcionarial de concurso de
traslado. Sera muy interesante efectuar un estudio en profundidad de los problemas y
transformaciones internas que se producirn, sin duda, en el seno de estos CE del CEPEPC
con el transcurso de los aos y tras su proceso de integracin total.
Algunas preguntas interesantes a estudiar seran: Cmo variar el papel y funcin de padres,
profesores y personal no docente? Hasta qu punto se mantendrn los equipos docentes?
Los profesores, una vez funcionarios, utilizarn sus derechos a concursar por motivos
personales o preferirn mantener la labor de equipo iniciada?, Los conflictos se resolvern
por los mismos mecanismos?, Cmo se contemplar al padre desde la perspectiva
funcionarial del profesor, continuar siendo considerado como <<cliente>> o se le considerar
un ciudadano usuario de unos servicios pblicos?, Cmo vivirn los padres los cambios de
funcin y servicio que inevitablemente se producirn (caso de las huelgas de 1988)?, Cmo
se integrarn los profesores que accedan a estos centros por concurso? En ltima instancia
la pregunta clave es: Acabarn estos centros del CEPEPC como los otros centros pblicos,
o incidirn en un cambio cualitativo de la escuela pblica de Catalua? Los indicios de por
dnde evolucionar el colectivo son escasos pero creo que, desafortunadamente, poco
esperanzadores. Me alegrara equivocarme.
La participacin del profesorado en claustros y consejos tiene un valor muy distinto. En los
CE pblicos el claustro ha sido durante los ltimos aos un rgano con un gran poder, por
varias razones: era el nico rgano colegiado del CE, permita adoptar decisiones colegiadas
ante las que muchas veces se escudaban muchas actitudes individuales: <<Esto lo ha decidido
el claustro>>. En muchas ocasiones se estableca una autntica dictadura del claustro.
Muchas decisiones de los claustros eran de carcter ajeno a decisiones pedaggicas y eran
frecuentes debates y votaciones en claustro que tenan carcter ilegal y para las que
evidentemente los claustrales no tenan competencia alguna. Las actas reflejaban estas
decisiones y en general nunca pasaba nada. Existe todava un cierto confusionismo entre
claustro y asamblea de profesores o personal para cuestiones extra-acadmicas de carcter
sindical o poltico. Sin embargo cada vez hay mayor madurez profesional y las cuestiones
tienden a diferenciarse en rganos y funciones diversas.
Las decisiones de claustro y su funcionamiento es muy diferente de un CE a otro. He conocido
casos de claustro semanal, otros de dos al ao. La periodicidad y la funcionalidad no se
corresponden. Es bastante general que las discusiones y acuerdos del claustro,
posteriormente no sean cumplidos. Entre otras cosas porque hay un escaso seguimiento y
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no existen mecanismos de control. Con lo que la operatividad del claustro suele ser muy
escasa y se reduce a cuestiones comunicativas generales, de simples acuerdos burocrticos
y de conocimiento y encuentro de todos los profesores. Cumplen as una labor mnima e
importante de cohesin o reconocimiento de los miembros del grupo; de lo contrario se podra
dar el caso extremo de que dos profesores trabajaran en el mismo CE y no se hubieran
conocido.
El claustro tiene una asistencia absoluta; el profesor que no asiste incumple y comete una
falta administrativa, queda <<descolgado>> del equipo y es sealado negativamente. El
claustro es en muchos casos un rito. El nombre goza incluso una cierta <<mstica>>
profesional. No tienen tanto prestigio las reuniones de ciclo o departamento, por pequeos
equipos docentes, que son ms operativas pedaggicamente y es donde los CE de calidad
desarrollan de verdad las labores de coordinacin eficientemente. Estas reuniones no son
tan formales, no tienen un carcter obligatorio, y en muchos casos se producen ausencias
frecuentes o asistencia irregular o rotativa que dificulta un trabajo serio. Si no hay nadie con
autoridad profesional, moral o pedaggica que haga una labor de cohesin, control de asistencia
y gua de trabajo, estas reuniones acaban por desaparecer a pesar de su vital importancia
para el buen funcionamiento del CE.
Pero estas pequeas reuniones fcilmente desembocan en tertulia de compaeros prximos,
con poco brillo, sin temas o discutir ante un pblico que pueda tomar parte. Los claustros, en
cambio tienen otra funcin <<espectacular>> de generar opinin y de jerarquizacin de los
miembros dentro del grupo: en ellos se produce la lucha intragrupo, se definen los lderes, los
crticos, los marginados, se constituyen grupos, los que aspiran a ser brillantes tienen tribuna
oratoria con aplausos y abucheos en algunas ocasiones..., etc.
La autntica labor del claustro elaborando una lnea de trabajo y estilo pedaggico slo se da
en los casos en que hay un serio y profundo trabajo en los ciclos y departamentos con una
buena coordinacin pedaggica entre s, por un equipo formado por el Director, Jefe de estudios,
de departamentos y/o coordinadores de ciclo.
Hay dos tipos de estrategias de participacin de los profesores. La descendente del rgano
general (claustro) a los equipos intermedios y a los profesores, suele ser una lnea ineficiente,
burocrtica, formal, que no desemboca en una labor efectiva del equipo docente del CE. La
otra estrategia va de los profesores y sus pequeos grupos, la coordinacin entre s y
desemboca en la accin conjunta en el claustro. Esta estrategia ascendente proporciona
elementos para coordinar, propuestas maduras para debatir en el claustro y as se puede
producir posteriormente flujos descendentes que reorientan los pequeos grupos.
La dinamizacin pedaggica de un CE pblico se produce cuando hay una estrategia
ascendente a partir de un equipo pedaggico coordinador.
En los CE privados el claustro tiene una funcin cualitativa distinta ms reducida, ms definida
o determinada por la direccin.
Si el claustro es un rgano de conocimiento-rivalidad intraprofesional, el Consejo de CE es un
rgano de conocimiento-rivalidad intersectorial. Los profesores representantes y asistentes a
l son elegidos por el claustro. Es frecuente que no haya candidaturas voluntarias. Suele
producirse por consenso, o por conviccin tras deliberar qu miembros del claustro pueden
tener una mayor fuerza y contundencia para presentar las propuestas del claustro en el
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MDULO
Consejo. Sera de un gran inters analizar a fondo los aspectos valorados por los profesores
en el momento de elegir sus representantes en el CE. Qu caractersticas, perfil, de edad,
sexo, profesionalidad es preferido?
Profesorado y direccin del CE. Este es uno de los aspectos ms conflictivos y difciles de
analizar. Probablemente en la buena resolucin estriba una de las claves bsicas del buen
funcionamiento de un CE. Fenmenos dignos a destacar: escasa o nula apetencia de los
profesores a ser directores, no hay candidatos a ser directores, gran movilidad de directores,
se llegan a dar casos de directores que solicitan el traslado porque saben que si continan en
el CE debern continuar en la direccin...
Qu aspectos buscan?, desean los profesores en ese momento, participar en la eleccin
o determinacin del director? En muchos casos, dada la escasez de candidaturas y las
dificultades existentes no se elige nada ms que alguien que no sea uno mismo con tal de
librarse de la responsabilidad de la direccin. En los casos de candidaturas o en los que
todos pueden ser elegidos (muy frecuentemente), hasta qu punto se valoran los ejes de
profesionalidad, capacidad de liderazgo interno, imagen y estilo para representar el CE
externamente, capacidad para integrar y coordinar las distintas tendencias de los sectores
del Consejo, de las necesidades internas del CE y las exigencias de la Administracin... o por
el contrario se valoran aspectos sindicales, ideolgicos, quiz de comodidad y poca exigencia
hacia el equipo...
Director, jefe de estudios, secretario y coordinadores de ciclo y rea son los profesionales
responsables de ejercer un sistema de control tcnico interno del CE. Pero esto no suele
producirse. Surgen as crticas por parte de padres y quiz alumnos que intentan a travs del
Consejo un control social sobre el claustro o algn equipo o profesor. Se originan conflictos
y rivalidades entre estamentos o grupos cuya dinmica puede tender a ampliarse o agravarse
hasta exigir intervenciones externas al CE: inspeccin, responsables polticos...
Cuando no existe un control tcnico interno preventivo, el control social del Consejo tiende a
ocupar este vaco. As, es absolutamente necesario establecer un equilibrio entre
responsabilidad, participacin y control social y control tcnico. Los profesores, en definitiva,
son los responsables de ejecutar el proyecto educativo definido por toda la comunidad
representada en el Consejo escolar. Son quienes tienen la preparacin tcnica y pedaggica.
Se deben a su servicio y han de ser responsables. En caso contrario ha de haber mecanismos
de control que exijan responsabilidades. El control profesional ha de ser efectuado por
profesionales. Ha de ser distinto del control social que puedan ejercer los padres y alumnos
a travs del Consejo escolar.
Slo tangencialmente quiero apuntar el tema del control tcnico externo al CE: la inspeccin
de educacin. Es absolutamente necesario definir su funcin a nivel jurdico, administrativo,
orgnico y funcional. Se ha de articular su actuacin en la administracin y en los CE, y
sobre todo sus relaciones con los rganos de gobierno de los CE. La inspeccin ha sido
poco considerada y mal utilizada por los responsables de las administraciones educativas
desde la transicin hasta nuestros das. Es sin embargo sintomtico que la solicitud de un
mayor control profesional externo y tcnico sea cada vez ms requerido y demandado por
los CE, los propios profesores y padres en casos de conflicto o de dinamizacin e innovacin
escolar.
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Sin embargo conviene aclarar que un control externo, prcticamente no tiene ninguna funcin
a realizar en un CE, sin un control interno. Es decir que, cada CE ha de tener sus propios
mecanismos de participacin y control social as como de control tcnico interno ejercido por
los rganos unipersonales correspondientes. Los controles externos slo pueden actuar
eficazmente si stos existen y en su apoyo funcional y legal. En caso de que no existan su
principal labor puede consistir en ayudar a su establecimiento y consolidacin.
La direccin y la participacin
El director es una figura clave para el buen funcionamiento de un CE. No slo porque la ley le
otorga unas funciones o competencias, sino porque en la realidad, casi todos los aspectos del
CE convergen en l.
La imagen del director tiene componentes muy diversos entre el profesorado y ente los propios
directores: desde una autoridad que hay que rechazar, al lder sindical que ha de defender los
derechos del profesorado, desde el del controlador de asistencia y cumplimiento profesional,
al permisivo o encubridor de errores y defectos, desde la figura del padre a la de la madre,
pasando por hermano mayor o igual a tonto de turno al que le ha <<tocado la china>>, al
compaero que rota y este curso <<le toca>>, el representante de la Administracin, el
representante del empresario, o el mismo, en la privada... Todo esto y ms pueden ser
componentes de la imagen del director. Imagen compleja, ambigua, contradictoria,
ambivalente...
La legislacin y la actuacin de la administracin no ha ayudado a consolidar, fijar y apoyar a
esta figura en los CE pblicos. De ah la gran crisis en el momento actual. Es un puesto difcil
en cualquier caso y momento, pero si adems el marco jurdico, el status social, el
reconocimiento profesional y la remuneracin econmica no dan ningn tipo de apoyo al director,
sucede que no hay candidaturas y en momentos graves o conflictivos se presentan dimisiones.
Los escasos casos de directores que tienen continuidad y reconocimiento lo son <<a pesar
de>>.
Por otra parte, se aprende a ser director. Un director empieza a ser eficaz al cabo de unos
aos de <<oficio>>. La renovacin de directores peridicamente por eleccin democrtica no
facilita ni la profesionalidad, ni la continuidad de la lnea pedaggica de un CE. Se vive entonces
la funcin desde una perspectiva de provisionalidad. Evidentemente un buen director ha de
atender y entender a los distintos estamentos de una comunidad escolar, ha de tener un talante
democrtico y favorecer y posibilitar la participacin, pero en ningn caso parece que deba ser
un poltico del CE que deba renovarse peridicamente como los cargos polticos en los sistemas
democrticos. Esto es confundir las cosas.
Un director de CE ha de ser un profesional que puede tener distintos estilos de direccin y
junto al que o con el que se pueden crear rganos de participacin y de control social y tcnicopedaggico. Han de preverse tambin formas de renovacin y sistemas de control del propio
director. Pero esto no significa en ningn caso una <<politizacin pseudo-democrtica>> del
cargo o funcin del director.
La mala imagen generalizada, como injusta en algunos casos, de los directores de cuerpo
hizo eliminar el sistema y caer en el error opuesto. En los casos de CE pblicos en los que
hay en la direccin profesionales competentes, con respeto y apoyo de los distintos sectores
y con un buen funcionamiento, es el mismo CE que requiere su continuidad. El problema
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aparece cuando para corregir una lnea de CE errnea o inexistente un director empieza a
actuar con apoyos parciales y ha de decir no a un grupo o a unos <<compaeros>> que
desde siempre lo han hecho <<as>>. Surgen radicalizaciones entre grupos o personas.
Cuando el director deja su cargo por perder una eleccin puede haber situaciones muy
incmodas con otros compaeros funcionarios del mismo nivel. Quin es capaz de
enemistarse con alguien y para qu si ste o alguien de su grupo puede ser en un futuro el
nuevo director?
La alternancia de poder y grupos debe darse en el sistema de partidos polticos y son garanta
del propio sistema democrtico, pero los CE no son, ni deben ser microsistemas
parlamentarios. Ms an; en muchos sistemas democrticos como es el caso de Francia,
la direccin escolar en CE pblicos no es, ni ha sido nunca elegida y renovada por mecanismos
de eleccin democrtica.
En los CE privados la direccin no es electa y tiene gran continuidad. Hay casos evidentes
de <<direccin dura>> en CE privados que imparten una buena educacin democrtica e
incluso en stos se forman los hijos de los dirigentes de los partidos polticos de distintas
tendencias. La formacin de dirigentes polticos democrticos y de lderes sociales y culturales
se hace en buenos CE donde hay rigor y exigencia. Sera de un gran inters hacer una
sociologa de los CE que han formado los principales dirigentes sociales y analizar el tipo de
direccin.
Es decir, no se puede confundir la direccin democrtica, con los procesos electorales para
elegir director, ni direccin efectiva para una exigente formacin democrtica de los alumnos.
Esta ltima puede hacerse con un estilo de direccin democrtica o autoritaria. En cualquier
manual de gestin se habla de estilos de direccin y tampoco aqu podemos caer en
maniquesmos ideolgicos fciles. La valoracin social y real tal como puede verse por la
distribucin de la demanda de CE por parte de los grupos sociales que pueden financiarse la
educacin de sus hijos, est a la vista. Una cosa es clara: en ningn CE privado la eleccin
del director es de carcter microparlamentario.
Los alumnos y la participacin
La participacin de los alumnos en los CE slo funciona si los profesores lo entienden como
una necesidad, y en su plan de formacin y proyecto educativo se hace una accin directa
sobre los alumnos incitndoles a participar, conduciendo su participacin y abriendo las
posibilidades a medida que el proceso va madurando.
La estrategia de participacin que funciona en los CE con mejores resultados en este campo
es la de carcter ascendente: se empieza con la participacin en las aulas orientada por los
tutores en asambleas peridicas y guiadas. Los alumnos pueden vivir realmente sus procesos
de debate y decisin y experimentar que no es un simple formulismo ritual, sino que sus
actividades de participacin tiene repercusiones en su entorno inmediato: se ajustan las
programaciones, se revisan actuaciones, se cambian procedimientos de evaluacin, su
educacin mejora gracias a su propia reflexin y participacin.
Consolidada la participacin en el grupo clase, a travs de representantes se abre la
participacin a mbitos mayores hasta llegar al Consejo de CE.
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En los grupos culturales y econmicos ms bajos, el ndice de participacin puede ser muy
diverso segn ambientes. Depende de si la asociacin de padres tiene unos dirigentes que
sepan dinamizar la participacin y los padres obtengan satisfaccin de sus necesidades de
informacin, de formacin, de sensibilizacin, de creacin de servicios colectivos mejores:
libros, comedor, deportes... En los casos en que se produce una buena participacin es
frecuente que haya buena colaboracin entre los dirigentes de las APA y el equipo docente y
director.
Una segunda observacin general: la participacin de los padres en los rganos colegiados
no presenta diferencia sustantiva ni cualitativa, ni siquiera cuantitativamente entre la que se
daba en los antiguos Consejos de direccin de la LOECE y los Consejos escolares de la
LODE. La cuestin fundamental no es tanto el marco legal, como las actitudes y la formacin
o autoaprendizaje en los procesos de participacin.
Otro aspecto a considerar es el perfil o perfiles de padres que participan en los rganos
colegiados: hay una gran diversidad. Segn las motivaciones de los participantes se generan
unas posibilidades u otras, se abren lneas de actuacin positivas o se generan conflictos y
enfrentamientos. Hay casos de personas con autnticos intereses sociales, lderes natos
que pueden ser promotores y presidentes de asociaciones de padres, de vecinos, de
actividades culturales, representantes sindicales, afiliados a partidos... es decir protagonistas
polticos. En estos casos se podran establecer dos subgrupos: quienes son capaces de
adquirir la perspectiva del inters del CE en su conjunto y su aportacin participativa es clave
por lo dinamizadora, cohesionadora y estimulante hacia el conjunto de padres y el propio
consejo; hay quienes se guan ms por consignas ajenas y externas. En tales casos suelen
producirse fricciones y antagonismos, sobre todo en los casos de CE en los que hay
representantes antagnicos, el CE es un escenario o marco al que se llevan otros problemas
y no se solucionan las necesidades especficas del CE.
Hay casos de participantes que disponen de tiempo para dedicarlo al CE. Los motivos de
participacin pueden ser muy variados: seguir ms de cerca la educacin de su hijo, colaborar
en el mejor funcionamiento del CE, conseguir influencia poltica, obtener unos beneficios,
como puede ser la administracin de un servicio (p. ej. el comedor), o lograr que se contrate
a alguien prximo, etc. La casustica es muy diversa y compleja. De manera que quiz la
nica generalizacin posible es sta.
Evidentemente la buena participacin de los padres requiere una componente de colaboracin,
en la que los representantes aporten su vala personal, conocimientos externos, relaciones
profesionales, sociales y culturales en beneficio de la comunidad. Todo ello, en un clima de
respeto profesional hacia la labor de los docentes y cooperacin activa.
Las actitudes y predisposicin de padres y profesores son muy importantes para alcanzar
un clima de confianza y colaboracin eficaz en una participacin desinteresada para los
miembros participantes, y de gran inters para el CE.
La participacin conjunta en rganos colegiados
Es en Consejo escolar donde confluyen todos los estamentos de la comunidad educativa a
travs de sus representantes. Los factores determinantes y las dinmicas que se originan
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En los CE pblicos las competencias de los Consejos, son distintas de los CE concertados.
El funcionamiento de los CE concertados es, en general ms homogneo que entre el conjunto
de los CE pblicos. El nivel de funcionamiento es ms formal y dirigido, tiene un marco ms
definido y unos sistemas de control por parte de la direccin y el titular. Tambin hay que
considerar que por el nivel socio-cultural de los padres, el aspecto distancia cultural profesorespadres suele ser pequea, a diferencia de otros casos de CE pblicos. Por estos motivos el
nivel de funcionamiento suele ser formalmente correcto, pero no por ello, ms eficaz. Hay
que destacar que en caso de conflicto, la problemtica suele ser grave y en tales ocasiones
suele producirse necesariamente la intervencin de la Administracin y/o la Inspeccin.
Los representantes municipales en los Consejos suelen tener un papel poco definido.
Frecuentemente son considerados como miembros ante los que hay que presentar quejas,
demandas, reclamaciones, peticiones de limpieza, mantenimiento o reparacin y
conservacin. En el caso de municipios con pocos CE probablemente es el propio concejal
quien es miembro del Consejo. Esto tiene aspectos beneficiosos por la inmediatez, la
resolucin rpida de determinados problemas. La comunicacin directa y continua suele ser
buena; por contra, en algunos casos, se pueden dar ingerencias o cierta tendencia caciquil.
En el caso de ayuntamientos grandes no suelen ir los polticos, sino que stos delegan en
tcnicos, u otros profesionales de la enseanza que gocen de su confianza. Su eficacia
depende del grado de competencia y de la ascendencia poltica con el concejal. En las
grandes urbes como Madrid y Barcelona hay adems el problema de la descentralizacin, la
coordinacin entre distritos y barrios, los rganos intermedios de carcter poltico y tcnico
de los ayuntamientos, y aparecen, dado el gran nmero de CE, dificultades para encontrar
representantes municipales a los Consejos. Aparecen problemas de formacin, de seleccin
y de posible dedicacin de un representante o varios Consejos y quiz una exclusividad o
remuneracin, con lo que aparece una cierta profesionalizacin de estos representantes.
El personal no docente en los rganos colegiados tiene poco peso por varias razones: su
nmero es muy reducido, en muchos CE de EGB no existe ms que un subalterno o conserje
y es miembro del consejo por normativa, en los CE que hay ms PND, como CE de EEMM,
hay una gran diversidad y diferencia de niveles culturales, de intereses y funciones... La
importancia y trascendencia del personal no docente en un CE es mucho mayor que la que
suelen tener en los rganos colegiados.
Los consejos de CE, pueden fcilmente politizarse o estar influidos por problemtica externa
al propio CE. La politizacin de la escuela no se produce tan intensamente como se poda
haber credo, cuando se puede hacer poltica en la calle, en los partidos y organizaciones
civiles... Las vas y canales polticos establecidos con libertad en una sociedad democrtica
evitan la politizacin inadecuada. Los CE se despolitizan, de lo que no les corresponde, y
se politizan mejor en cuanto se centran en aspectos especficos suyos (pedaggicos) o de
relacin con el entorno (poltica institucional del CE).
Conclusin
En resumen, se puede decir que, en ciertas cosas, la LODE ha funcionado: la participacin
en muchos casos, pero de forma muy desigual; el control social de los conciertos, la
participacin en la seleccin de profesorado en estos centros, etc. En otras cosas, en cambio,
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como en la direccin de los CE, surgen graves dificultades de funcionamiento. Aspectos que
desde un punto de vista ideolgico u organizativo, sobre el papel y en teora podan funcionar,
en la realidad han resultado inoperantes. Ser preciso rectificar algunos aspectos de la Ley o
posibilitar nuevas formas en la futura ley de reestructuracin del sistema (LOSE).
El gobierno de los CE y la participacin de los estamentos implicados est evolucionando y en
busca de un equilibrio entre varios extremos:
Entre la mayor autonoma del CE, y el control externo e interno, social y tcnico del CE que le
ayude a conseguir la eficacia en la produccin de unos servicios de calidad, con resultados
deseables y efectivos comprobables y reconocidos socialmente.
Se est en trance de buscar un equilibrio entre la formacin democrtica de los alumnos,
como futuros ciudadanos activos con plenos derechos polticos y capaces de actuar
positivamente en el contexto social democrtico, orientados por los valores aceptados
socialmente en instituciones pluralistas y la democratizacin del CE, capaz de hacer vivir esta
prctica en el CE, sin sacrificar la mayor y mejor informacin y preparacin de los alumnos, es
decir, sin reducir la eficacia escolar a la que no puede renunciar ninguna sociedad.
Los modelos de sociedad democrtica y de organizacin escolar dentro de los centros y en la
propia administracin educativa son muy distintos: hay modelos centralistas (Francia, Italia) y
modelos no centralistas (Suiza, Holanda, Inglaterra). En todos estos casos nadie negar que
existe una democracia en el sistema social, pero las formas de gobierno en los CE es muy
distinta en cuanto a sistema de gobierno, autoridad, representatividad, influencia de la
administracin y los poderes.
El tercer equilibrio, que en cierta manera abarca los dos anteriores, es el equilibrio entre
jerarqua y democratizacin. En el sistema escolar vigente se dan contradicciones graves:
los CE pblicos que se rigen por el modelo de la funcin pblica y los profesores son funcionarios
docentes deberan regirse por los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin,
desconcentracin y coordinacin. (C.E. art. 103,1) y sin embargo la Administracin educativa
no tiene prcticamente ningn poder real; su poder es ms formal y terico que fctico sobre
el CE. Y el grado de autonoma y democratizacin puede ser tal que conflictos internos le
impidan conseguir sus resultados. Por contra, los CE privados, poseen una gran jerarquizacin
y basan su actuacin en los principios de satisfaccin del cliente que elige, voluntariamente
el CE que desea.
El poder de la Administracin pblica sobre los CE es de carcter normativo. En nuestro
sistema se produce mucha legislacin, muy detallada sobre cuestiones muy pedaggicas
que los profesores conocen por preparacin y son competencia profesional; en cambio en
cuestiones de gestin, planificacin y control, aspectos ms administrativos del sistema escolar,
no hay la cadena de comunicacin efectiva entre Administracin y CE. Es como si las
Administraciones educativas tuvieran una vocacin pedagogicista a costa de abandonar sus
aspectos especficos. El papel y las formas de intervencin o participacin de las
Administraciones educativas tiene rasgos preocupantes no slo por su excesivo inters por la
pedagoga (los ministerios respectivos no ejercen la misma funcin sobre mdicos, industriales
o comerciantes), sino por el vaco que hay en aspectos de control administrativo y de gestin.
No hay un modelo nico de CE privado, ni tampoco pblico. Hay gran diversidad en cada
grupo y en ningn caso hemos querido caer en un maniquesmo de considerar unos como
buenos y otros como malos. Algunas funciones y mecanismos de la pblica o la privada son
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Concepto de Estructura
Gairn, Salln Joaqun (1996) Manual de organizacin
de instituciones educativas
Madrid: Escuela Espaola. pp. 125-151
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Concepto de Estructura
Gairn, Salln Joaqun (1996). Manual de organizacin de instituciones educativas.
Madrid: Escuela Espaola. pp. 125-151
La estructura es lo primero que se percibe cuando nos acercamos a una organizacin. Es lo
ms significativo y lo que refleja con mayor nitidez cmo es esa organizacin, cmo acta y
cmo las personas conviven en ella. Comprender una estructura y sus posibles efectos y
alternativas ayuda a comprender otras variables de la organizacin de las que es su reflejo
ms inmediato.
1. CONCEPTO DE ESTRUCTURA
Para comenzar a adentrarse en el tema conviene situarse en el proceso natural de creacin
de una organizacin. En primer lugar se parte de cul ser la misin y los objetivos de esa
organizacin (qu productos o servicios va a ofrecer a la sociedad). A continuacin se definen
los valores, creencias y principios que compondrn sus seas de identidad, la diferenciarn
y marcarn su estilo de actuacin (tipo de cultura). El ltimo paso es el diseo general que
implica definir todas las variables de la organizacin: cmo se van a lograr los objetivos
(estrategia), con qu tcnicas, recursos, mtodos, etc. se va a trabajar (tecnologa), qu
caractersticas, formacin, personalidad, etc. deben tener los miembros (personas), cmo
se definen, diferencian, asignan y coordinan las actividades (estructura) y con qu parte del
exterior se va a interactuar para lograr el intercambio de productos o servicios (entorno).
La estructura es, pues, una de las variables en el diseo de una organizacin. Una parte de la
estructura es esttica, en el sentido de que se disea y permanece mientras la organizacin
as lo determina en funcin de sus fines. Otra parte es dinmica y slo, puede disearse de
forma indirecta ya que depende del ajuste de todas las variables y las relaciones que se
establecen entre las personas. Esta parte de la estructura comprende aspectos como la
comunicacin, cooperacin, participacin, toma de decisiones, etc. y es analizada en otras
partes de este libro. Aqu nos vamos a centrar en la estructura esttica.
1. 1. Teoras organizacionales y concepto de estructura
La estructura de las organizaciones es un concepto poco comprendido y con frecuencia
confundido en el lenguaje habitual. Unas veces se llama estructura al organigrama, que no es
ms que su representacin grfica y parcial, y otras se confunde con la organizacin total. La
razn de esta confusin est en las distintas perspectivas con que puede verse una organizacin
y la evolucin de los conceptos a lo largo del siglo XX.
La comprensin del concepto de estructura se complica por la poca precisin de algunos
autores que trabajan en este campo e incluso, en algunos casos, como Campion (1975), Hall
(1973), Otero (1970) o Gmez Dacal, (1980), describen su representacin grfica, sus
caractersticas o sus variables sin llegar a definirla, dejando al lector con la ineludible necesidad
de tener que construir el concepto en funcin de datos poco precisos. En el mundo educativo,
por otra parte, existen pocos estudios sobre teora de las organizaciones educativas, y los
manuales sobre organizacin escolar tratan de eludir el estudio de este concepto. Salvo
algunas excepciones (por ejemplo, Municio, 1981) no existen trabajos especficos sobre
estructura, probablemente por el poco desarrollo que tienen en la realidad.
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y los proyectos educativos actuales son otra forma de establecer misiones para las instituciones
educativas.
Para entender el concepto de misin es interesante comparar la estructura arquitectnica e
imaginar planos de templos existentes en diferentes religiones y culturas. En los templos
griegos el santuario (donde estaba la imagen de la deidad) era pequeo y estaba dividido en
tres partes, cada una adaptada a los fines propios de los sacerdotes. El acceso estaba
restringido y las ceremonias se realizaban al aire libre, frente a la fachada. En los templos
romanos el santuario era una sola habitacin de grandes dimensiones que permita exhibir los
trofeos de las conquistas militares. Con el cristianismo los templos se reconvierten para permitir
que en sus santuarios permanezca la deidad y puedan congregarse los fieles para rendirle
culto. Se necesita otro edificio ms amplio y los arquitectos idean la baslica basada en el
diseo de los baos romanos, que combinaban perfectamente las necesidades del nuevo
templo.
Cuando todo est en cambio en el mundo actual la organizacin necesita algunos puntos de
referencia para asegurar el camino hacia la misin. Estos puntos son la visin y la cultura. El
organizador debe imaginar cmo funcionar esa estructura en un momento del futuro.
Imaginar una escuela y ver cmo funcionan las personas y los procesos La visin de
cmo deber ser la organizacin supone el punto de confluencia de todos los esfuerzos,
iniciativas y creatividad de los miembros. Sin la visin es inevitable el desorden y el conflicto.
1.3. Las variables de la organizacin
Fijada la misin de la organizacin y definida una visin y los objetivos para un futuro alcanzable,
el diseador comienza a darle forma considerando seis variables (Municio, 1988) estrechamente
relacionadas, que permiten modelar la organizacin: cultura, estrategia, estructura, tecnologa,
personas y entorno.
El diseador tiene una doble dificultad. Tiene que hacer coherentes en el diseo las seis variables
y tiene que adaptarse o transformar la realidad para hacer posible la misin con la organizacin
resultante. Cuando una organizacin se crea es posible definirla y construir todas las variables
en torno a ella, pero si la organizacin existe es muy difcil redisearla porque sus variables
estn arraigadas en todos los componentes y solo una situacin de crisis total permitir su
transformacin. Por otra parte las estructuras escolares, especialmente si son pblicas, estn
fuertemente condicionadas por las normas de la administracin y las presiones de la poltica.
La cultura es el conjunto de valores, creencias y principios que guan a una organizacin. Si la
visin define el tipo de organizacin que se desea tener, la cultura define las conductas que se
esperan de sus miembros (Municio, 1992). La visin y la cultura proporcionan el camino a
seguir, especialmente en situaciones poco definidas, propias de organizaciones verstiles o
situadas en entornos turbulentos (Tearle 1994). Esto hace que la cultura sea determinante
para el resto de las variables y condicione el tipo de estructura posible.
Vista desde el enfoque de este trabajo la estructura se establece para facilitar la estrategia,
algo ya conocido cuando la preocupacin por la cultura institucional no haba comenzado.
Chandler (1962) demostr con un gran nmero de investigaciones que la estructura sigue a
la estrategia y sus anlisis fueron reforzados entre otros por Scott (1973), Dyas y Thanheisen
(1976) o Suzuki (1980). Desafortunadamente no existen investigaciones en educacin pero
una sencilla observacin puede descubrir estas relaciones en los centros. Sin embargo, la
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correlacin no puede darse por vlida unidireccionalmente. Algunos anlisis han llegado a la
conclusin de que en ciertos casos la estructura condiciona la estrategia (Mussche,1974),
es decir, que establecida una estructura esta puede determinar las posibilidades de la
estrategia. La mayora de las instituciones pblicas, entre las que se incluyen las escuelas y
universidades, tienen una estructura construida sobre creencias y principios como la libertad
de ctedra, la estabilidad por vida en la funcin, la prioridad y dominio del servicio pblico
sobre el privado, el derecho de antigedad. No importa el valor o la veracidad de estos
principios ni que sean rechazados por la mayora de la sociedad, el hecho es que determinan
un tipo de estructura.
Martinet (1983) y Galbraith y Nathanson (1978) han terciado en estas disputas y han incluido
todo un conjunto de variables que explican las interrelaciones mutuas y que, en definitiva,
apoyan la teora de la mutua interdependencia de la cultura, la estrategia, la estructura, la
tecnologa, las personas y el entorno (los seis componentes organizacionales). La
organizacin utiliza una estructura para lograr su misin, es decir, sin ella no podra desarrollar
su estrategia o, dicho de otro modo, la estructura es una creacin de la estrategia para
poder alcanzar sus metas.
La estrategia representa el camino elegido para alcanzar los objetivos estrechamente
relacionados con la misin) que la organizacin se propone. El concepto de estrategia incluye
la poltica e incluye todas las formas de alcanzar los fines. No existe un acuerdo claro de
cmo unas variables influyen y condicionan a las otras, aunque se han realizado muchas
investigaciones en torno a ellas. Una de las lneas ms claras de estudio es la relacin entre
la estrategia y la estructura. Chandler (1962) encuentra que las elecciones estratgicas que
realizan los directivos, basadas en la poltica fijada previamente, constituyen la variable ms
importante para comprender la estructura de la organizacin.
La tecnologa representa el cmo la organizacin crea tcnicamente sus servicios. Incluye,
por ejemplo la metodologa y los recursos. La tecnologa no puede ser ajena a la cultura y al
entorno porque no cabe una metodologa que no responda a los principios iniciales y a los
clientes que la reciben. Woodward (1970) a travs de sus trabajos ha mostrado cmo la
tecnologa condiciona la estructura de las organizaciones. Una tecnologa artesanal con
tareas repetitivas y sencillas da lugar a estructuras planas con actividades individualizadas y
sin apenas necesidad de supervisin y ayuda. Por el contrario, tecnologas avanzadas, que
exigen un alto nivel de conocimientos, producen estructuras complejas en las que la
coordinacin y el trabajo en equipo resultan imprescindible.
Las personas son una variable compleja. Estn definidas por sus conocimientos y habilidades
que condicionan la posibilidad de usar una u otra tecnologa, por sus propios valores que
pueden entrar en conflicto con la cultura del centro y adems aportan a la organizacin las
variables de su personalidad.
Blau y Scott (1963) dan un papel decisivo a las personas en la formacin de la estructura a
travs de la cultura social que llevan implcitas las relaciones sociales. Etzioni (1964) muestra
cmo la mayora de los estudios describen la racionalidad de las estructuras frente a la
realidad de la vida diaria en la que dominan las necesidades de satisfaccin de las personas
y aparece el conflicto como algo natural. El Instituto Tavistock elabor un sistema
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sociotcnico que refleja cmo se combinan las necesidades de las tareas y las necesidades
psicolgicas de las personas y producen un efecto combinado sobre la estructura.
Por ltimo, el entorno representa el mundo externo con el que la organizacin interacta; es
esencialmente el cliente que acepta o rechaza los servicios que la organizacin le ofrece.
Cualquier tipo o nivel de educacin no sirve para cualquier poblacin o cualquier barrio de una
ciudad. La organizacin tiene que adaptarse al entorno que le fija de una forma o de otra los
requisitos de su funcin. El entorno no es necesariamente lo ms cercano y algunos centros
educativos responden a demandas que estn diseminadas por toda la ciudad.
Burns y Stalker (1961) han estudiado las relaciones entre diferentes entornos y distintas formas
de estructura. Su trabajo es una aportacin definitiva en la eliminacin de la creencia de que
una estructura es mejor que otra. Demuestran que la mejor ser la que resulte ms adecuada
para una determinada situacin. Lawrence y Lorch (1973) recogen las investigaciones de
toda la dcada y llegan a definir la teora de la contingencia que explica que la forma de la
estructura de una organizacin depende del entorno en que se desarrolla y, en particular, del
grado de certidumbre o incertidumbre que existe.
2. TIPOS DE ESTRUCTURAS
Las estructuras no responden a un nico modelo. Se crean y se adaptan a la cultura, porque
sta acta como determinante de la vida de la organizacin. Para conocer y analizar las
estructuras organizativas es necesario entender la existencia de varios tipos bsicos de cultura
organizacional.
Cada cultura es el conjunto de valores, creencias y principios que guan la actividad de una
organizacin y la diferencian de otras. Representa un sistema de actuacin que tiene un claro
y definido significado para sus miembros, lo cual implica supuestos sobre la naturaleza de las
personas, sobre las relaciones sociales, sobre el trabajo y sobre el sentido y finalidad de la
misma institucin.
Una estructura tiene significado para unas personas y resulta desconcertante para otras porque,
en cada caso, la estructura encaja o no en la programacin mental de cada uno. Los modelos
de comportamiento con subordinados y superiores, con compaeros o con los padres de los
alumnos, han sido creados fuera del mbito del centro y los protagonistas slo desarrollan su
propio estilo cultural. La existencia de organizaciones con estilos diferentes en un mismo
contexto geogrfico permite comprender la seleccin o atraccin que ejercen para distintas
personas y grupos. Por propio proceso natural, las organizaciones tienden a seleccionar
como miembros a los que tienen su propio estilo cultural, aunque tambin el predominio no
controlado de miembros de un estilo reconvierte de forma natural la organizacin. La estructura,
en uno u otro caso facilita el funcionamiento del programa cultural y mental colectivo.
Se puede establecer un nmero ilimitado de culturas porque los valores, creencias y principios
se pueden combinar de formas muy diversas, pero un anlisis de la realidad permite agrupar
las culturas en torno a dos ejes de referencia: uno representa el grado de existencia y aceptacin
de valores institucionales y el otro el grado de intervencin voluntaria de los miembros en la
dinmica general de la institucin. El cruce de estas dos dimensiones crea cuatro modelos o
estilos bsicos de cultura (satisfaciente, poltica, optimizante e integradora), cada uno de ellos
con variables definidas y no intercambiables (Municio, 1993).
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para ser ejecutores de las decisiones de un rgano de poder superior. Sin embargo, en la
prctica, los individuos y los grupos de estas estructuras amplan su poder adoptando
comportamientos negativos y destructivos (absentismo elevado, bajo rendimiento laboral,
destruccin de documentos, errores de omisin) que restan capacidad al rgano de poder
interno (consejo de administracin, equipo de gobierno o patronato de una fundacin, por
ejemplo) o externo (clientes, proveedores, partido poltico, grupos sociales).
Las estructuras satisfacientes son diseadas para mantener el status quo, defender la
organizacin del exterior o responder con el mnimo esfuerzo y coste a los fines de la
organizacin. Las responsabilidades estn establecidas de tal manera que el ejercicio del
poder es muy reducido y las alternativas de decisin posibles contienen un reducido nivel de
riesgo para la institucin. Al no existir una exigencia de logros, las tensiones y las necesidades
de interrelacin disminuyen. A pesar de su reconocida ineficiencia estas estructuras se
mantienen a lo largo de los tiempos ya que son las ms manejables en situaciones de cambio.
En la realidad funcionan puras en los niveles inferiores de la administracin pblica, en algunos
departamentos de las grandes organizaciones (por ejemplo en los servicios de reclamaciones
de bancos o aseguradoras), en centros educativos, sin autonoma de gestin y, al mismo
tiempo, sin riesgos en el rendimiento, de cuentas.
Estas estructuras, denominadas tambin burocrticas, provocan el nacimiento de estructuras
informales, a veces perjudiciales para la organizacin pero, generalmente, complementarias y
beneficiosas ya que permiten resolver problemas internos de comunicacin al margen de los
rgidos mecanismos administrativos. Sin duda, este componente de poder tiene otros anlisis
de tipo tico, pero desde la perspectiva de la organizacin representa una solucin para la
dinmica interna. No puede perderse de vista que las estructuras satisfacientes no buscan
eficacia y eficiencia sino estabilidad y que la necesidad de intervenir en un mundo en cambio
obliga a calificarlas de inadecuadas, lentas y reaccionarias. Sin embargo, su permanencia es
una demostracin de su utilidad.
Para la estructura satisfaciente la seleccin de los miembros tiene poca importancia. La
aceptacin de valores comunes, la obtencin de resultados, la capacidad de intervencin en el
conjunto social o sus experiencias en otras organizaciones tienen poca relevancia como marcos
de referencia. En consecuencia, las exigencias de entrada son definiciones impersonales y
sin referencia al puesto de trabajo. Los conocimientos se suponen por los estudios previos o
un examen basado en un temario acadmico. Los factores humanos no son tenidos en cuenta.
La seleccin la realiza un grupo de miembros del mismo nivel con algn representante del
nivel superior. Tratan de emitir un juicio imparcial e impersonal, aunque inevitablemente los
nicos puntos de referencia y contraste son las caractersticas de los miembros existentes. El
sistema de control no permite ninguna otra valoracin que garantice el xito de un miembro
seleccionado en su futuro puesto de trabajo. Es, por ello, comprensible que, una vez dentro
del sistema, la persona no se adapte a su papel en la estructura sino que trate de adaptar las
responsabilidades del papel a sus posibilidades personales.
Como es natural la seleccin puede estar sesgada en la medida en que la organizacin o una
mayora de los miembros del tribunal tenga una tendencia hacia otro modelo de cultura. Desde
luego este posible filtro influye cuando la institucin u organismo seleccionador es pequeo y
los aspirantes a miembros puedan estar bajo las rdenes directas o indirectas de los
seleccionadores. En la evolucin de estas culturas se puede apreciar la introduccin de
demanda de experiencias previas, a las que se aplican baremos polticos o la exigencia de una
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Para la cultura poltica la seleccin de los miembros depende de su ajuste con la situacin. La
capacidad de relacin humana, la tendencia a formar parte del grupo y la preocupacin por un
clima positivo son los aspectos ms valorados. Los elementos de juicio utilizados para la
valoracin aparecen explcitamente en las convocatorias de puestos de trabajo (se valoran
slo las actividades en lnea con los valores del grupo en el poder) pero con frecuencia se
incluyen directamente en los criterios no escritos que utilizan los que dirigen la seleccin. La
forma de vestir, de expresarse, de gesticular o el uso de una lenguaje especfico son suficientes
para determinar la aceptacin o el rechazo a formar parte de la estructura.
En este tipo de cultura la estructura est en una constante adaptacin y, por tanto, la definicin
de las responsabilidades vara segn el momento. Ello supone que los criterios de entrada
varan constantemente segn el grado de movilidad y conflicto interno. Puede darse la
circunstancia de que el equilibrio de poderes obligue a la creacin de varias fases de seleccin
y en cada una de ellas acten grupos con criterios diferentes. En organizaciones de cultura
poltica dominante con una base formal de cultura satisfaciente puede existir una comisin
fijada por un sorteo impersonal que da la imagen de imparcialidad poltica hacia el exterior, y
otra de tipo poltico que es la definitiva artfice de la seleccin.
La entrada en una estructura poltica permite a la persona una gran movilidad a travs de los
niveles y las especializaciones. La clave esencial reside en el papel que la persona juega para
la organizacin o para el grupo en el poder y en consecuencia, es posible la asignacin de casi
cualquier responsabilidad o nivel de poder. Evidentemente pueden existir limitaciones legales
en funcin de titulaciones de estudios o de sistema y clasificacin de entrada pero las estructuras
polticas siempre crean rganos staff de asesoramiento tcnico a todos los niveles que permiten
situar en cualquier posicin a las personas de confianza. La confianza define las relaciones
en el modelo poltico.
Cuando la cultura poltica necesita solucionar un problema, buscar informacin o actuar decide
crear un grupo ad hoc, provisional y con limitadas atribuciones. Su composicin est siempre
determinada por los responsables directos que slo aceptarn incluir miembros que puedan
ser considerados amigos personas de confianza con las que se comparte algo ms que
una relacin laboral.
2.3. Las estructuras optimizantes
La cultura optimizante establece la coordinacin organizativa como la pieza esencial de la
estructura puesto que la asignacin de responsabilidades, tareas y relaciones entre tareas,
est directamente dirigida al logro de los objetivos. Cada unidad y cada puesto de trabajo
tienen delimitada cul es su funcin, hasta dnde, cundo y cmo deben actuar, cules son
sus objetivos y cmo deben colaborar en el plan global.
La necesidad de coordinacin organizativa se convierte en un imperativo bsico para que
encajen entre s las responsabilidades de las personas y de los equipos, y sea posible realizar
las tareas a travs de una relacin fluida que logre los objetivos establecidos. A medida que la
organizacin aumenta de tamao, la tecnologa es ms compleja y la actividad ms
especializada (por ejemplo, la creencia de que cada alumno debe tener un tratamiento
individualizado de su aprendizaje),aumenta la necesidad de coordinacin y paralelamente lo
hace el nmero de niveles jerrquicos de la estructura, lo que provoca una mayor diferenciacin
en la distribucin de poder.
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En ltimo lugar, el tamao tambin puede medirse en funcin de los recursos financieros
empleados. Esta variable es significativa en relacin con los centros de titularidad, privada
pero no en los pblicos, especialmente si carecen de autonoma para generar recursos y
aplicarlos a la mejora de la educacin. En cualquier caso, las aportaciones de las asociaciones
de padres de alumnos o las ayudas a proyectos que concede la administracin entraran en
este tipo de anlisis (Municio, 1983).
3.2. La dimensin de la complejidad
La complejidad es una de las primeras percepciones que tiene una persona cuando entra en
la institucin escolar. La complejidad refleja la diferenciacin entre los componentes de una
organizacin: especialidades, divisiones, responsabilidades de coordinacin, equipos de
personas, jerarquas, servicios de apoyo, etc. Aunque los centros escolares son generalmente
sencillos, con estructuras simples, se puede tambin en ellos descubrir tres tipos de
diferenciacin que permiten describir la complejidad: horizontal, vertical y espacial.
La diferenciacin horizontal representa la forma en que la actividad de la organizacin se
divide entre sus miembros. Una escuela unitaria en la que una sola profesora ensea a
todos los alumnos de todos los niveles refleja una complejidad horizontal de valor cero. A
medida que los profesores solo lo son de una materia el grado de diferenciacin horizontal
aumenta.
La medida de la complejidad horizontal tiene otras referencias que permiten lograr mayor
precisin en el anlisis. Hage y Aiken (1967) incluyen tres componentes diferenciadores:
numero de especialidades ocupacionales, actividad profesional y preparacin profesional.
Las especialidades estn en funcin de los deberes principales del puesto de trabajo; la
actividad profesional se relaciona con el nmero de asociaciones profesionales, trabajos que
publica, reuniones profesionales a las que asiste, etc.; y la preparacin profesional se considera
en base a los estudios universitarios y la preparacin profesional especfica.
Siguiendo el enfoque de Pugh (1968) se puede hablar en el centro escolar de diferenciacin
de funciones (por ejemplo, enseanza, deportes y actividades extraescolares, secretara y
administracin, servicios y relaciones con la comunidad), diferenciacin de trabajos (por
ejemplo, materias, departamentos, tipos de grupos de alumnos, fases de la enseanza, uso
de materiales), diferenciacin por preparacin (por ejemplo, niveles de estudios en las distintas
materias y especializaciones pedaggicas para hacer frente a los requisitos de la profesin
docente), y diferenciacin por actividad profesional como proyeccin hacia el exterior (cargos
en asociaciones profesionales y cientficas, trabajos cientficos y pedaggicos, etc.).
La complejidad vertical viene representada por el nmero de niveles jerrquicos de la
organizacin en su conjunto. La diferenciacin vertical muestra el nivel de autoridad aunque
las comparaciones no son siempre exactas cuando existen diferentes grupos profesionales
en la misma organizacin. No puede olvidarse que la complejidad vertical es consecuencia
de la complejidad horizontal ya que la divisin de tareas es la que provoca la necesidad de
coordinacin. Esta necesidad se denomina integracin. A mayor diferenciacin horizontal es
necesaria una mayor integracin para lograr que la organizacin pueda cumplir sus fines.
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formalizacin. La falta de este nivel mnimo les impide el desarrollo hacia estructuras ms
adecuadas y satisfactorias
Pugh y sus colaboradores definen la formalizacin como el grado en que las normas, los
procedimientos, las instrucciones y las comunicaciones estn escritas La formalizacin lleva
a establecer registros, crear documentos de organizacin, manuales de calidad y de
procedimientos, normas de convivencia, etc. Un anlisis completo de la formalizacin llevara
a partir de este primer paso a estudiar las diferencias de formalizacin en las distintas partes
de la organizacin y el grado de cumplimiento de la formalizacin definida en los documentos
escritos. Los distintos tipos de estructura presentan caractersticas diferenciadoras en funcin
del nivel de compromiso que sus miembros tienen con la institucin.
4. LAS ESTRUCTURAS DE LOS CENTROS EDUCATIVOS
Frente a la diversidad de la estructura en otras organizaciones, el mundo educativo presenta
una gran uniformidad. Un elevado porcentaje de centros educativos son pblicos y sus miembros
son funcionarios. A pesar de la tendencia a la autonoma el gobierno central y los gobiernos de
las comunidades autnomas regulan uniformemente las estructuras de los centros. Esto
significa que quedan fijadas las funciones de todos los puestos de trabajo y de gestin (tanto
individuales como colectivos) sin que el centro tenga capacidad de modificarlos.
Por otra parte, los miembros son funcionarios y, en consecuencia, el centro no tiene capacidad
para seleccionarlos, formarlos, asignarles tareas especiales o prescindir de ellos. El ajuste
entre las personas y la estructura es siempre difcil y con frecuencia imposible. La consecuencia
inevitable es la adaptacin de la estructura a las personas, algo contradictorio con el propio
sentido de la estructura. Los centros privados no concertados, cuyo nmero es muy reducido
en el conjunto, tienen libertad de organizacin y cuentan con estructuras ms complejas,
especialmente aquellos que tienen un mayor tamao o una misin y una estrategia bien
definidas.
La estructura bsica de los centros pblicos responde al tipo satisfaciente en la mayora de
sus componentes, como corresponde a instituciones que forman parte de la administracin
pblica. Leyes como las de la funcin pblica o del procedimiento administrativo regulan de
forma general el funcionamiento del centro. Otras disposiciones regulan aspectos concretos
de la estructura.
Un conjunto de disposiciones especficas de educacin (LODE, LOGSE y los decretos que
las desarrollan responden en gran medida al tipo de cultura poltica. La consecuencia es la
mezcla de ambos modelos en el gobierno de los centros y en su estructura. El sistema de
decisin (muy limitado a aspectos operativos) reside en los rganos colegiados (consejo
escolar, claustro, etc.), dejando sin poder real a los rganos unipersonales (director, jefe de
estudios, secretario).
El sistema trata de potenciar la participacin de toda la comunidad en el funcionamiento de los
centros, pero la heterogeneidad de intereses y la carencia de valores comunes, unidas a la
falta de flexibilidad del modelo satisfaciente (burocrtico y administrativo) provoca inevitables
conflictos que afectan al funcionamiento de la estructura. Las estructuras reales se ven
debilitadas en relacin con las legales. Por ejemplo, el grado de formalizacin legal es alto
tanto por las disposiciones comunes a todos los centros como por los reglamentos y acuerdos
internos. Sin embargo, el cumplimiento real de esas normas es muy distante del establecido.
113
MDULO
La participacin real es muy baja, la rotacin de personas en los centros alta, el nivel de
conflictividad elevado y la capacidad del centro para resolver sus problemas limitado. La
consecuencia es una estructura dbil que no produce integracin, ni responde a una estrategia.
Predomina la actividad individual y aislada de los miembros.
4.1. Descripcin de la estructura legal
Las disposiciones legales que regulan desde el Ministerio de Educacin y Cultura o desde
las distintas Consejeras de Educacin de las Comunidades Autnomas el funcionamiento
de los centros educativos describen los rganos colegiados y los unipersonales en base a
su composicin y a sus funciones. Los rganos colegiados, de acuerdo con la filosofa del
sistema, tienen en estos momentos el mximo poder y regulan en gran medida la capacidad
de actuacin real de los cargos unipersonales.
Los rganos colegiados que las leyes establecen para el gobierno de los centros son:
1. Consejo escolar de centro
Es el mximo rgano de decisin en un centro. Su capacidad de actuacin le permite regular
la vida institucional a travs del Proyecto Educativo, la Programacin General Anual, los
presupuestos, las relaciones exteriores, la participacin del profesorado y el nombramiento
del director.
Su composicin le hace ser tambin el mximo rgano de participacin en la gestin y
administracin del centro. El nmero de miembros y su composicin vara segn el tamao
del centro, medido en unidades escolares. Por ejemplo, en un centro de nueve o ms unidades:
Centros de Infantil y Primaria
114
115
MDULO
Los procesos de adaptacin a la nueva situacin tienen dos variantes. Una adopta la visin del
arquitecto (por ejemplo Nadler, Gerstein y Shaw, 1994) y otra la del ingeniero (por ejemplo,
Lowenthal, 1995), pudiendo ambas ser complementarias. En las pginas siguientes entramos
en la visin del arquitecto ms cercana al concepto tradicional de estructura. La visin del
ingeniero se centra en los procesos que se dan en la estructura para lograr que sta se
disee de manera que se obtenga un mayor, valor aadido (por ejemplo, un mayor aprendizaje
o una mayor aplicacin de una titulacin a las necesidades sociales) a base de disminuir los
tiempos muertos y los estudios innecesarios, y de potenciar la metodologa ms adecuada y
los aprendizajes ms valiosos a lo largo del proceso. Actualmente est en auge la reingeniera
de procesos, es decir, el estudio de los procesos existentes para redisearlos y lograr un
mayor nivel de eficiencia, lo que a su vez provoca cambios importantes en la estructura, ya
que los procesos son horizontales y deja de tener sentido gran parte de la justificacin de la
estructura vertical.
Veamos qu se entiende por arquitectura. Dice Janson (1991, p. 84) que la arquitectura da
forma al espacio conforme a las necesidades y a las aspiraciones humanas. O, dicho de
otra forma, limita el espacio de tal modo que podamos habitar en l creando un marco en
torno a nuestras vidas (Rasmussen, 1991. p. 10). Aplicando estos conceptos la arquitectura
de la organizacin se entiende como la forma de dar vida al espacio de las organizaciones
conforme a las necesidades y las aspiraciones humanas.
No se trata lgicamente de un espacio tridimensional como el de los arquitectos, sino un
espacio conductista, que crea oportunidades y restricciones para la accin. Igual que los
arquitectos disean utilizando la luz, los organizadores emplean, por ejemplo, la informacin
de formas muy diversas. El diseo del espacio de informacin crea diferencias bsicas ya
que contiene los conocimientos y experiencias de la organizacin y delimita las actividades,
las transacciones, las decisiones y la solucin de problemas. El diseo del espacio de
informacin determina la complejidad de los procesos, potencia o no la jerarqua, como vehculo
de comunicacin, facilita o impide los procesos horizontales de proveedor a cliente. El diseador
crea habitaciones con una o varias salidas, sin ventanas o con un amplio conjunto de vistas.
Las posibilidades de relacin quedan determinadas en el diseo.
El otro factor esencial en la arquitectura de la organizacin es la cultura es decir el espacio de
preferencias prioritarias de cuantos son proveedores, agentes y clientes de esa organizacin.
Los valores, creencias y principios de todos los implicados determinan sus posturas hacia la
excelencia, la innovacin, la calidad, el papel de la persona y de la escuela, la visin del futuro
deseado y de todo aquello que condiciona la marcha en una direccin.
Estos componentes culturales son consecuencia de una trayectoria personal y de una cultura
social. No son fcilmente cambiables ni pueden taparse como una capa de pintura sino que
deben ser considerados en toda su profundidad. El espacio cultural organizativo podr incluir
una parte de esos componentes de forma natural, otros sern adaptables por la accin del
propio diseo y algunos sern imposibles de ajustar en un diseo coherente e integrador. Por
ello la arquitectura organizativa, ms all de lo que significa la estructura, tiene que intervenir
tambin en la organizacin informal y en la seleccin, socializacin y formacin de los
miembros.
El concepto de arquitectura supone, frente al de estructura:
Tener en cuenta la armona de las condiciones externas de la misma forma que un edificio
necesita de un terreno adecuado y del contexto de otros edificios del entorno.
117
MDULO
tan precisos. El papel del profesor funcionario, actor pasivo del servicio, debe ser trasformado
o al menos complementado con otro que cubra el campo perdido por la escuela.
Equipos directivos preparados. El modelo de una arquitectura organizativa integradora exige
directivos con formacin como lderes pedaggicos (no polticos) con capacidad de solucionar
problemas tcnicos muy variados y dirigir a un personal interno, multidisciplinar y profesional
y, al mismo tiempo, mantener la interaccin con el entorno econmico, social y poltico.
Cuando el diseador crea una estructura piensa inevitablemente en los materiales. Sin duda,
condicionan la caracterstica del edificio aunque su sola existencia no modifique el diseo. Se
requiere la conjuncin en el momento preciso con la idea clave del diseo. No se puede
separar el hormign de las fortalezas o del Coliseo romano, porque ambos aparecen en nuestra
mente como interdependientes (Tomasko, 1993). Los rascacielos o las estaciones ferroviarias
estn unidos a la viga de hierro, y el cristal es el emblema de los edificios modernos desde la
concepcin de la Bauhaus.
Los nuevos materiales posibilitan crear nuevas arquitecturas y dejan obsoletos otros materiales.
Pero esto no quiere decir que un nuevo material desplace a otros antiguos por s solo. Es
necesario que la esttica del momento, incardinada en la misin, lo acepte como parte de un
conjunto. Sobre todo, que existan conocimientos tcnicos para utilizarlo. En el mundo educativo,
por ejemplo, la falta de profesionales hace que las nuevas herramientas de gestin no slo
sean desconocidas, sino rechazadas. Las posibilidades de una nueva arquitectura integradora
estn, por tanto, limitadas a corto plazo.
La aparicin de la tecnologa de la informacin como un nuevo material, ha provocado un
impacto de consecuencias inconmensurables. El papel de la jerarqua como coordinador,
facilitador y controlador de la comunicacin ha sufrido un fuerte golpe. Cualquier puesto de
trabajo se ve enfrentado a una informacin ms completa y a una actuacin ms enlazada
con su equipo y el conjunto. No supone una destruccin del puesto pero s unos cambios de
tareas y de conductas radicales. De la misma manera que la existencia de vigas de hierro en
una estructura no convierte una casa en un rascacielos, los cambios no se producen por
introducir ordenadores en una organizacin. Slo si los ordenadores son empleados para
organizar y trasmitir informacin los cambios que se pueden producir son diferenciadores.
Por ejemplo, para muchas organizaciones el uso de la tecnologa de la informacin supone
cambios tan importantes como:
Comunicacin total. Los miembros tienen acceso a toda la informacin necesaria, sin tiempos
de espera o limitaciones impuestas por decisiones individuales. Las distancias fsicas (edificios
o poblaciones distintas), jerrquica o departamental dejan de ser barreras.
Eficiencia progresiva. La facilidad de la comunicacin provoca la disminucin automtica de
los niveles jerrquicos y la desaparicin de intermediarios que servan de enlaces de informacin.
En la medida en que los vnculos se fortalecen los procesos se van reduciendo y, por tanto, el
coste general y por producto disminuye.
Desarrollo de conocimientos. Muchos programas hacen ms fcil el trabajo, calculan con
ms exactitud, acumulan informacin, exigen menos tiempo en tareas rutinarias y, en
consecuencia, permiten un mayor dominio por las personas y los equipos de su campo de
trabajo.
119
MDULO
El tiempo para la descripcin del centro y el diseo de la estructura debe limitarse a 1 hora, se
realice fuera o dentro de clase.
4. Terminados los trabajos se presentarn al conjunto de la clase utilizando los medios que en
cada caso se consideren adecuados (transparencias, documentos, etc.).
La presentacin de cada equipo deber limitarse a un mximo de 15 minutos. Cada equipo
tendr que demostrar su capacidad de sntesis, su claridad de conceptos y su habilidad para
vender su proyecto de estructura. Conviene tener presente que en la simulacin el resto de
compaeros de la clase acta como claustro de profesores que va a aceptar o rechazar la
propuesta.
5. Terminada la exposicin de cada equipo se pueden conceder 5 minutos para contestar a
las preguntas de los otros equipos.
6. Al terminar el punto anterior se pasar a realizar un anlisis general. Si se establece al inicio
del ejercicio se puede concluir con una votacin para seleccionar la propuesta ms atractiva.
Anlisis general
Se trata de analizar y valorar los aspectos ms llamativos de las exposiciones de los equipos.
Por ejemplo:
1. Puntos en los que ha existido mayor coincidencia. A qu se debe? Qu ha influido?
2. Aspectos ms originales de los presentados. Cules son viables o inviables? Se han
planteado estructuras de futuro realistas?
3. En qu medida son coherentes las estructuras presentadas con los fines del centro? En
qu medida se han relacionado con las otras variables (tecnologa, personas, etc.)?
4. Qu tipo de estructuras predominan entre las presentadas? Por qu? Se ha hecho
mencin al tipo de estructura (satisfaciente, poltica, optimizante, integradora) para justificar o
explicar la estrategia del centro?
5. Son coherentes las dimensiones elegidas?
6. Qu diferencias se produciran en el caso de que los centros fuesen pblicos? Si se
tratase de centros de titularidad pblica el equipo sera seleccionado para poner en marcha el
centro pero los profesores seran asignados por la Administracin por orden de antigedad.
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Tareas de la Administracin
Organizacin de escuelas e institutos
de administracin pblica (1972)
Escuela Superior para asuntos pblicos
e internacionales de la Universidad de
Pittsburg
Mxico: Diana. pp. 199-202 / 25-42
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Tareas de Administracin
Organizacin de escuelas e institutos de administracin pblica. (1972)
Escuela Superior para asuntos pblicos e internacionales de la Universidad de Pittsburg
Mxico: Diana. pp. 199-202 / 25-42
Aun cuando el trmino administracin no es susceptible de una definicin exacta, la tarea
global de la administracin puede dividirse en varias tareas o deberes especficos, que son
ms comunes a la funcin administrativa, sin importar dnde se lleve a cabo. El tiempo y
secuencia en que la administracin (o el administrador) realiza esas tareas no puede
especificarse, ni tampoco es factible determinar su importancia relativa dentro de la tarea
total. Dado que la administracin es dinmica, debe reconocerse que en casi todos los casos,
las tareas que ms adelante enumeramos, se desempean en forma simultnea y que
constituyen un ciclo continuo y variable de actividad.
Relacin con proceso y teora
Esta lista de tareas difiere de los esfuerzos para expresar o teorizar el proceso administrativo.
No es esfuerzo alguno acomodar las tareas en una relacin secuencial o reflejar los pasos en
la adopcin de decisiones. La comprensin de estas tareas interrelacionadas de administracin,
ayudar en el estudio de proceso y teora.
Ms an, nuestra lista no presume de contestar el dnde, cmo y quin en el desempeo de
estas tareas; simplemente especifica qu tareas deben realizarse por la administracin si
una organizacin o empresa ha de funcionar de manera eficaz.
Origen de la lista
Esta lista fue elaborada inicialmente por mi personal en la Oficina de Presupuestos, Oficina
Ejecutiva de Presidente de los Estados Unidos, para su empleo en la direccin de un
adiestramiento del personal administrativo departamental, a nivel avanzado. Se modific y
ampli posteriormente, como resultado de numerosas discusiones.
Ms tarde, utilic la lista en el Organismo de Administracin de Cooperacin Econmica y
Seguridad Mutua. Ha sido analizada y estudiada en numerosos seminarios de decanos,
institutos y cursos en la Escuela para Graduados en Asuntos Pblicos e Internacionales.
Siempre est sujeta a cambio a medida que surjen nuevas perspectivas. Solicitamos las
sugerencias de usted para su mejoramiento.
Donald C. Stone
Esquema de las tareas
Para administrar, el administrador, gerente, director o ejecutivo, tiene que realizar las siguientes
tareas, o hacer que se lleven a cabo, con la eficaz participacin y consejo de personas que
tengan ingerencia legtima o que estn en condiciones de aportar una contribucin tcnica.
125
MDULO
MDULO
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presupuesto anuales. El plan a largo plazo debe revisarse anualmente cuando se extiende
para abarcar un nuevo ao decisivo. La falta de esta clase de planificacin hace que el centro
carezca de una gua de trabajo indispensable y de los instrumentos esenciales para asegurar
la obtencin de fondos y otros apoyos. Desde luego, la planificacin debe conformarse a los
planes y programas de desarrollo del pas.
b) Contenido del Plan. Un plan de cinco aos debe estipular las metas y objetivos del
centro. Estas metas y objetivos deben estar vinculadas a las necesidades del pas de personal
administrativo y profesional que encajen en el marco de enseanza del centro y con sus
exigencias de investigacin, asesora y publicacin. Adems se especificarn para cada
funcin o parte del programa los objetivos de actividad presente y propuestos, polticas,
necesidades de recursos y realizaciones previstas. Muestra la relacin de los programas,
actividades y proyectos del centro, con los planes de desarrollo del pas y con las necesidades
nacionales, regionales y locales de servicio pblico. Figurarn tambin las exigencias de
organizacin, administracin y funcionamiento. Deben especificarse las necesidades fsicas
adicionales de instalacin y equipo. Tal como se apunta en el captulo 11, las proyecciones
de presupuesto y las fuentes propuestas de respaldo econmico, constituyen un aspecto
importante de cualquier programa anual o a largo plazo.
La combinacin de programas y actividades a emprender e incorporada a sus planes, se
decidir despus de acuciosos estudios y valoracin, considerando la importancia de cada
una de las funciones enumeradas en este manual. Las decisiones se sometern a la siguiente
comprobacin: Cul es la contribucin en potencia de cada actividad de servicio, investigacin,
enseanza, etctera, a la calidad del servicio pblico y al progreso del pas? Cul es la
prioridad dentro del programa en cuanto a los recursos de que se dispone? Qu otras
instituciones docentes pueden o podran llevar a cabo la misma tarea con igual eficacia?
3. Necesidades de personal
Es fundamental para la elaboracin de un programa de instruccin y adiestramiento, conocer
a fondo las necesidades gubernamentales de personal, nacionales, regionales o locales,
tanto administrativas como profesionales, que se ajusten a las posibilidades del centro. En
este estudio se incluirn cooperativas, empresas pblicas y otros ramos de servicio, as
como las necesidades complementarias del sector privado, que tambin necesita de personas
con la misma preparacin. La planeacin efectiva de los recursos humanos de la nacin es
esencial para poder planear con eficacia los programas del centro. A menudo se ha fracasado
por falta de informacin suficiente sobre las necesidades de personal y planes de las
dependencias oficiales.
a) Planificacin de los Recursos Humanos. Son muchos los pases que han incluido el
estudio de sus recursos humanos en la planificacin del desarrollo nacional. No obstante, la
mayora de estos estudios han arrojado relativamente poca luz sobre las necesidades del
gobierno en cuanto a personal administrativo; ms bien se han concentrado sobre categoras
tcnicas y profesionales como maestros, ingenieros, contadores, enfermeras, etctera.
b) Planificacin de las Necesidades de Personal. La informacin respecto a recursos
humanos debe complementarse con el anlisis y estudio de las necesidades ms especficas
de personal requerido por el gobierno y las empresas pblicas, con atencin especial a las
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131
MDULO
pblicos est obligada a considerar la convivencia de darle prioridad. Es evidente que un solo
centro no puede abarcar todos esos renglones. Por tanto, es esencial celebrar amplias consultas
con el gobierno y con las partes afectadas, para determinar lo que debe emprenderse primero
y cundo habr que iniciar los programas de menor preferencia. La administracin pblica
viene a ser como la movilizacin y aplicacin de todo conocimiento pertinente, especializaciones
profesionales y tcnicas, amn de otros recursos, para lograr los objetivos del gobierno. Trtese,
pues, de un campo sumamente amplio y de gran capacidad de integracin.
5. Otros factores de seleccin
Adems de las prioridades correspondientes a los diversos renglones, hay que considerar
otros elementos para la integracin de un programa, tales como preingreso frente a posingreso,
ttulo frente a no titulado, o programas de tiempo completo comparados con los del tiempo
parcial.
a) Adiestramiento de preingreso comparado con adiestramiento de posingreso. Sin un
determinado rengln puede ser cubierto mejor, en un momento dado, con adiestramiento de
preingreso o de posingreso, depende de las circunstancias. Por principios de cuentas, ambos
tipos de programas son esenciales. El adiestramiento de preingreso, sin ttulo, constituye una
forma rpida de resolver una fuerte escasez de personal administrativo disponible para el
gobierno, proporcionando individuos que posean un mnimo de conocimientos. Logrando esto,
los programas con ttulo, complementados por un continuo perfeccionamiento del personal,
son los medios normales para suministrar el personal directivo profesional y administrativo
futuro.
1. Ventajas del adiestramiento de preingreso. Esta clase de preparacin puede emplearse
juntamente con el proceso de seleccin, para satisfacer necesidades futuras de personal. Por
ejemplo, el sistema francs de lecole nationale dadministration, hace del reclutamiento para
el servicio pblico un elemento bsico de prestigio. El adiestramiento de preingreso suele
extenderse, normalmente, durante un lapso considerable, sin entorpecer la marcha de las
funciones del gobierno. Pueden introducirse nuevos materiales de estudio, desarrollarse nuevas
especialidades, y realizarse anlisis objetivos de las prcticas gubernamentales. Todo pas
necesita de una constante afluencia a su cuerpo administrativo, de jvenes talentosos que
reciben la mejor instruccin profesional, es decir, mediante adiestramiento de preingreso.
2. El elemento crtico en el adiestramiento de preingreso. Un requisito crtico para que
una persona obtenga un empleo en el gobierno al terminar su programa de adiestramiento de
preingreso, con otorgamiento de ttulo, es que tenga muchas probabilidades de lograrlo. A
menos de que exista una oportunidad razonable de que el gobierno emplee a quienes hayan
demostrado su aptitud para esos nombramientos, el estmulo para aprender ser limitado y se
desacreditar el programa. Las condiciones de admisin y los objetivos del adiestramiento de
preingreso deben, por tanto, estar relacionados. En otras palabras, dicha preparacin necesita
coordinarse con la seleccin para el servicio gubernamental. La deficiencia de los gobiernos
dando preferencia a las personas calificadas con una preparacin profesional en administracin
pblica y a preferir un trabajo a nivel de maestra sobre otro a nivel de licenciatura, es un freno
importante para el desarrollo de las aptitudes administrativas y directivas.
3. Importancia del adiestramiento de posingreso. La utilidad de una preparacin de los
empleados en funciones para aumentar sus conocimientos, desenvolver sus capacidades,
ampliar sus horizontes, cambiar sus actitudes y estimular los valores profesionales, es
133
MDULO
ampliamente reconocida. Todo empleado del gobierno que tiene aptitudes administrativas
latentes, necesita tener un libre acceso a oportunidades de adiestramiento o desarrollo
ejecutivo. Estas oportunidades pueden abarcar desde una orientacin para el trabajo
suministrada por un supervisor competente, hasta la participacin en estudios formales.
Cuanto ms elevado sea el nivel de responsabilidad oficial de una persona, mayor es la
importancia de su participacin peridica en el adiestramiento pertinente. Por consiguiente,
las oportunidades de adiestramiento de posingreso en los principales renglones, deber estar
al alcance de los empleado para desarrollar sus aptitudes de modo que les permita asumir
mayores responsabilidades y mejorar el servicio del gobierno. Como siempre hay limitaciones
en cuanto al tiempo que pueden disponer los empleados, as como respecto a su capacidad
de comprensin y asimilacin y en los materiales didcticos adecuados, tanto el carcter
como el alcance del adiestramiento, debern ajustarse a las circunstancias y necesidades
de cada rengln.
4. Adiestramiento vestibular. Los empleados de nuevo ingreso necesitan orientacin y
preparacin inicial, antes de pasar al servicio de tiempo completo o en sus primeras semanas
de trabajo. Esta clase de preparacin tiene un valor especial ya que proporciona un panorama
general de la organizacin, funcionamiento, prcticas y exigencias del gobierno, con las cuales
todo funcionario debe estar familiarizado, as como una identificacin con el cargo que va a
desempear. La preparacin puede ser sobre la totalidad de la administracin, o individualizada
por ministerio, departamento o empresa; pero, tal vez lo mejor ser darle ambos enfoques.
Tanto los empleados del gobierno regional, como los del local, necesitan de esta clase de
adiestramiento.
5. Quin dirigir el adiestramiento. La preparacin de preservicio o en servicio que se
concentre en sistemas, procedimientos, funciones y especialidades orientadas hacia la tarea,
ser dirigida mejor por el departamento en que estn empleados los alumnos. Una preparacin
que abarque a toda la maquinaria administrativa gubernamental constituye una actividad
apropiada para ser dirigida por un instituto de adiestramiento de personal o de servicio pblico
controlado por el departamento central de personal, del gobierno. Los programas que se
enderecen a adiestrar para altos niveles o nombramientos difciles que involucren interrelacin
de consideraciones polticas, sustantivas, administrativas y ambientales, debern ser dirigidos
por una escuela, instituto, academia profesionales, colegio de personal o un centro semejante
bien preparado. Si el centro est afiliado a una universidad o facultado para otorgar ttulos,
podra ser un rgano apropiado para cursos de preingreso o posingreso de naturaleza
profesional.
6. Complemento del adiestramiento departamental. Los programas de adiestramiento
de un centro son, esencialmente, complementarios de la instruccin a los empleados que
debern suministrar los supervisores, y de los programas de adiestramiento organizados,
instituidos por los departamentos administrativos. El centro no slo proporciona un tipo ms
amplio e intenso de desarrollo, sino que tambin desempea un papel de gran importancia
en ayudar al desarrollo de compendios, sistemas de enseanza y preparacin de material
didctico.
b) El adiestramiento con ttulo comparado con el adiestramiento sin ttulo. A continuacin
enumeramos algunas de las posibilidades y limitaciones de los programas de licenciatura,
maestra y sin otorgamiento de ttulo:
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MDULO
- Aun cuando slo pueden cubrirse unos cuantos temas debido a la limitacin del tiempo, el
efecto de un programa de estudios de corta duracin puede ser muy grande, si se emplean
sistemas de enseanza y material didctico ingenioso, por instructores capaces de emplear
un enfoque dilucidador de problemas de polticas, programas y situaciones prcticas.
- Los cursos breves pueden utilizarse para el adiestramiento de preingreso y posingreso, al
proporcionar una buena base en administracin pblica o en una de sus reas especializadas
como son las artes y las ciencias, leyes, ingeniera, agricultura, etctera.
- Los estudios pueden realizarse en ciudades y capitales regionales, as como en el local
mismo del centro.
5. Cursos por correspondencia. Algunos centros han encontrado que la enseanza por
correspondencia satisface una necesidad importante. Se puede complementar con asignacin
de tareas, conferencias y debates especiales, con un examen final. En esta clase de estudios
se acostumbra conceder un certificado.
c) Alumnos de tiempo parcial y de tiempo completo. Los estudios de tiempo completo,
tanto en los programas con ttulo como en los de corta duracin, proporcionan, normalmente,
el mejor mtodo de enseanza, pero tambin puede ser aconsejable que existan posibilidades
de estudiar en tiempo parcial, sobre todo en el adiestramiento de posingreso.
1. Ventajas de los estudios de tiempo completo. El estudiante de tiempo completo puede
prestar atencin constante a sus estudios. Puede consagrar un periodo de tiempo
suficientemente largo a este esfuerzo que le pondr en condiciones de lograr un dominio
adecuado, tanto de conocimientos como de especializacin en administracin. Adems, hay
mayor oportunidad de interaccin entre maestros y alumnos, un mejor aprovechamiento de
los servicios bibliotecarios y de otros recursos necesarios, aparte de que se cuenta con ms
tiempo para dedicarlo al estudio y cumplimentar las tareas encomendadas.
2. Ventajas de los estudios de tiempo parcial. Hay pases en los que los empleados o
funcionarios del gobierno no podran continuar preparndose si no contasen con la oportunidad
de los estudios de tiempo parcial. Como esta clase de alumnos pueden estudiar una o dos
materias solas a la vez, siguen cumpliendo los deberes de su empleo sin tener que desarrollar
un esfuerzo desproporcionado. Ms an, los estudios pueden planearse de modo que
relacionen los conocimientos que se adquieren y los procesos analticos con los problemas
propios del empleo que desempee el alumno.
3. Elaboracin de los programas. Los programas acadmicos y los sin ttulo deben
organizarse para satisfacer las necesidades de los alumnos de tiempo parcial o completo,
en la forma que se cumplan con los propsitos del gobierno y con las finalidades de una
enseanza eficaz.
6. Adopcin del programa de enseanza
a) Eleccin de lo que se va a ensear. Adems de los aspectos de preferencia de materias,
carcter de las actividades y clientela a servir, debern considerarse otros factores ms en
relacin con las decisiones sobre los estudios a incluir en los planes anuales y a largo plazo
del centro.
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b) Respaldo del gobierno. Las necesidades y deseos de los funcionarios del gobierno y su
buena disposicin para dar pleno respaldo a programas especficos, son aspectos de
importancia decisiva, pero no siempre se combinan fcilmente a satisfaccin debido a la falta
de recursos humanos y de un plan de adiestramiento, la ignorancia de los funcionarios respecto
a lo que los estudios pueden proporcionar, el cambio de funcionarios que es causa de que las
disposiciones aprobadas por unos sean abrogadas por otros, y la resistencia de los
departamentos a prescindir de los empleados. Es indispensable celebrar frecuentes plticas
con los representantes del gobierno, desde jefes de Estado hasta jefes de seccin para que
haya un buen entendimiento y asegurar el respaldo para los programas a corto y largo plazo.
Los centros deben cerciorarse de que participen en sus cursos personas bien calificadas y
que se tomen en cuenta a los graduados en posicin de preservicio, para que ocupen vacantes
disponibles en la administracin.
c) Capacidad. Antes de que un centro acepte el compromiso de un programa, debe asegurarse
de:
- Su capacidad para adoptar, organizar y administrar los programas, incluyendo el tiempo de
preparacin necesario para su planificacin y desarrollo.
- Disponibilidad de maestros bien calificados o los de recursos necesarios para adiestrar a
los maestros que den cumplimiento a los programas.
- Disponibilidad de material didctico apropiado, o del tiempo y los recursos necesarios para
prepararlo.
- Conveniencia de los locales y equipo a utilizar.
- Que sean suficientes los fondos asignados al centro.
d) Desarrollo Programado. En trminos generales es aconsejable empezar con programas
de enseanza que puedan llevarse a cabo con el menor esfuerzo posible, porque si el esfuerzo
inicial tiene xito, ser ms fcil extenderse a programas ms difciles. Un proyecto inicial que
podra ser conveniente, consistira en estudios de tiempo completo con duracin de una o dos
semanas, o un programa de tiempo parcial durante un periodo ms largo. La empresa ms
difcil es un curso de estudios con otorgamiento de ttulo acadmico.
e) Mayor Informacin. En los captulos 3,4 y 5 se exponen los trabajos especficos necesarios
para planear un curso de estudios con ttulo, los mtodos de enseanza, la administracin de
los programas con otorgamiento de ttulo y la direccin del adiestramiento no titulado.
7. Planificacin de un programa de investigacin
La varias clases de planes de investigacin a emprenderse por el centro, abarcan una porcin
importante de los programas anuales y a largo plazo. En algunos centros la investigacin es
la funcin principal; en otros, es solamente complementaria del aspecto docente. La
investigacin puede ser de muchas clases, abarcando desde los esfuerzo de un maestro
para mantenerse al da en los conocimientos de su especialidad, hasta la que realiza un
equipo de expertos en la redaccin de un proyecto de libro de texto o de estudio de un
determinado problema administrativo.
a) Valoracin de las necesidades. Como en el caso de la planificacin de los recursos
humanos, se necesita hacer una valoracin completa y una revaloracin peridica de las
necesidades de investigacin. Esta estimacin requiere de un examen del carcter de la
investigacin y de la clase de planes apropiados para el centro, as como del nivel factible de
esfuerzo.
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Paradjicamente, es muy pequea la reflexin escrita sobre el ejercicio del poder, la toma de
decisiones, la naturaleza del conflicto, las redes de relaciones, la existencia de contrapoderes
en el marco escolar. Muchas de las teoras elaboradas sobre el tema echan sus races en
estudios sobre organizaciones no escolares o en elucubraciones de carcter genrico que
difcilmente se aplican a escuelas concretas.
La mayora de los estudios espaoles sobre el poder en la escuela se limitan a realizar una
enumeracin de las funciones que debe realizar el Director o el Consejo Escolar. Y esto tiene
varios inconvenientes. En primer lugar, se identifica legalidad y realidad. Una cosa son las
funciones que deben realizar el Director o Consejo Escolar y otra las que realmente realizan.
Esto tiene varios inconvenientes. En primer lugar, se identifica legalidad y realidad. Una cosa
son las funciones que la ley encomienda al Director y otra las que ste realiza, cmo y por
qu. En segundo lugar, se produce la impresin de que todas las escuelas son iguales, las
grandes y las pequeas, las pblicas y las privadas, las rurales y las urbanas. En tercer
lugar, no parece importar la encarnacin concreta de la finalidad, la tarea y el funcionamiento
de la estructura en cada momento, en cada caso y en cada lugar.
Los principios, los postulados tericos, los aprioris cientficos se instalan en la concepcin y
en la interpretacin de la realidad organizativa de la escuela. Nada ms alejado de la realidad.
Stephen Ball (1989) nos recuerda, bajo el epgrafe ortodoxia y alternativa, que hay formas de
descifrar la vida de la organizacin que nos permiten una comprensin rica y valiosa. La
alternativa de Ball hace referencia al poder y no a la autoridad formal, a la diversidad de
metas y no a su coherencia, a la disputa ideolgica y no a su neutralidad, al conflicto en lugar
de al concenso, al control y no al consentimiento.
Sin olvidar las fuerzas de carcter macropoltico nos adentraremos en la escuela desde su
vertiente micropoltica ya que en ella encontraremos explicacin y sentido a la dinmica interna
de la organizacin de cada escuela.
1. LAS PECULIARIDADES DE LA ESCUELA
Analizar la cultura escolar y el papel que juega el poder dentro de ella, exige contextualizar el
discurso en el marco de una organizacin tan especfica como es la escuela. Y lo es por la
naturaleza de sus fines, por la configuracin de sus estructuras, por el carcter dependiente
de su organizacin que la convierten en una institucin paraltica (Salaman y Thompson,
1984). Para estos autores una organizacin paraltica es aquella que tiene una fuerte
dependencia externa, que no puede moverse por s misma.
La contextualizacin tiene tambin unas exigencias conceptuales y terminolgicas. Hemos
de precisar lo que entendemos por organizacin, por cultura, por poder para que exista un
conocimiento compartido. De lo contrario, la dispersin semntica, en trminos tan cargados
de connotaciones, puede confundirnos. Y nos confundir ms el discurso precisamente
cuando creamos que nos estamos entendiendo.
Hablamos de escuela como si solamente existiera un tipo nico de Instituciones dedicadas a
la enseanza. Una escuela privada tiene una estructura de poder muy diferente a la de un
Centro pblico. La provisionalidad del contrato del profesorado, la contundencia de la direccin
como fuerza impositiva, la necesidad del xito para el mantenimiento de la empresa, el control
146
ideolgico acentuado (digo acentuado porque el control ideolgico puede haber en todos los
centros) en el caso de Centros privados confesionales, hacen diferente el ejercicio del poder
al que es habitual en los Centros pblicos. Las escuelas de gran tamao, con varios miles de
alumnos y un marco organizativo de carcter descomunal hacen el control muy diferente al
que se ejerce en Centros de pequeo tamao en los que todos se conocen y se tratan de
forma intensa y constante. Un Centro en una zona conflictiva o suburbial es muy distinto a otro
situado en el corazn de la ciudad. Una escuela rural, impregnada de su medio, es distinta a
un centro de la periferia de una gran ciudad al que acuden todos los alumnos en lneas de
transporte desde diferentes puntos de la urbe. Existe, pues, un peligro de generalizacin al
hablar de las caractersticas del poder y de la cultura en las escuelas.
Charles Handy (1988) dice atinadamente: Cada organizacin es diferente. Cada escuela es
diferente de otra escuela y las escuelas, como grupos, son diferentes de otro tipo de
organizaciones.
1.1 La peculiar organizacin de la escuela
Muchos estudios sobre la organizacin aplicados a la escuela proceden del mundo industrial.
Este hecho encierra un doble peligro. El primero radica en el hecho de que las teoras generales,
al ser aplicadas a instituciones concretas no permiten explicar su verdadera dinmica interna.
Mientras ms coherencia y rigor tengan desde un punto de vista general, menor aplicabilidad
tendrn para un caso concreto. El segundo consiste en el reduccionismo insititucional que
convierte a todas las organizaciones en un mismo tipo de empresas. Bien es cierto que existen
escuelas que son concebidas como negocios. En ellas la mercanca es precisamente la
educacin.
La escuela es una institucin peculiar. Es una organizacin de reclutamiento forzoso, tanto en
el aspecto legal como en el psicolgico y social. Este hecho condiciona las actitudes y
comportamientos de los usuarios. Los alumnos, cuando se incorporan a la escuela encuentran
determinados sus fines, marcadas sus normas, prefijado su currculum y establecidos sus
horarios. Cuando se trata de equipararla a una organizacin industrial se emplean indicadores
de rendimiento equiparables a los indicadores de calidad. (Elliott, 1992) siguiendo los criterios
del mercado social.
La escuela es una institucin con una fuerte presin social. Los ritos y los mitos se perpetan
bajo la mirada aparentemente descuidada y lejana de la sociedad. Para comprobar que no es
tan descuidada, basta el hecho de que una escuela se salga de los patrones de comportamiento
rutinarios y habituales.
Las escuelas existen en cuanto organizaciones, no porque estn integradas en sentido
estructural sino porque encarnan determinados mitos legitimadores que se expresan en forma
ceremonial y ritualizada (Tyler, 1991).
La escuela es una institucin heternoma, con una fuerte carga de prescripciones externas. Y
es una institucin heternoma desde diversos puntos: jerrquico (el equipo directivo es
considerado, a veces, ms como el brazo alargado de la Administracin que como la
representacin ante sta de la comunidad educativa), teleolgico (los fines estn marcados
por la ley), organizativo (parte de su funcionamiento depende de las prescripciones externas)
y metodolgico (los principios de intervencin estn determinados por las disposiciones
oficiales). Los profesionales que trabajan en ella son considerados como tcnicos que tienen
147
MDULO
En el ao 1938, Bertrand Russell, en su libro Power, A New Social Analysis, afirmaba que el
concepto fundamental de la ciencia social es el poder, de la misma manera que la energa lo
es de la ciencia fsica.
148
MDULO
MDULO
Otra cosa es cmo vive cada individuo en el marco de esa cultura. Habr alumnos que
permanezcan dentro de ella sin asimilar, sin interiorizar ninguno de sus valores, sin hacer
propias ninguna de sus creencias, sin someterse ms que exteriormente a sus normas. Otros
combatirn, desde una experiencia contracultural, el discurso, los modos, las actitudes o las
prcticas de la comunidad. Algunos las interiorizarn de forma rutinaria y habr algunos que
se convertirn en corifeos de sus creencias, ritos, mitos y valores.
El equipo directivo es uno de los configuradores de los rasgos de la cultura de la escuela.
Las actitudes y visiones del equipo directivo tienden a impactar significativamente el carcter
o ethos que impregnan toda la organizacin (Morgan, 1990).
Ms adelante, en la misma obra, el citado autor, puntualiza:
Un estudio de la relacin entre el estilo de direccin y la cultura corporativa puede proveernos
la clave para discernir por qu la organizacin trabaja de la forma en que lo hace; sin embargo,
es importante sealar que los lderes formales no tienen el monopolio en la creacin de la
cultura de la organizacin; su posicin de poder les presta una ventaja especial en el desarrollo
del sistema de valores y cdigos de comportamiento, ya que tienen el poder de recompensar
o castigar a los que sigan o ignoren sus rdenes.
No obstante, otras personas pueden influir de manera informal y acaso con ms fuerza que la
que emana de la jerarqua. La presin de algunos lderes estudiantiles es muy eficaz para
arrastrar en el comportamiento a compaeros y compaeras, contraviniendo la normativa
oficial, an a costa de recibir reprimendas y sanciones.
La cultura no es algo que se impone en la pirmide de la organizacin, es algo que se construye
y se desarrolla durante el curso de la interaccin social. As lo plantea Stenhouse (1984):
Cultura es un producto de interaccin social. Cada persona ha aprendido cada una de las
culturas a las que tienen acceso con un grupo social y stas fueron tambin creadas en
grupos. Tomando parte en el sistema de comunicacin de un grupo es como se aprende la
cultura del mismo. Una escuela y un aula son, ambos, grupos en ese sentido. Cada uno de
ellos tiene su propia cultura.
Tampoco existe un nico sistema de valores sino un mosaico de diferentes y competitivos
sistemas que pugnan por imponerse. Los alumnos no tienen el mismo que los profesores. El
lenguaje en el que se expresan, las normas que se siguen son frecuentemente distintas y, a
veces, opuestas. Cuando un alumno comete una falta y el profesor requiere que se identifique
el autor, los compaeros del infractor tienden una nube de silencio en torno al mismo. Su
cultura les exige solidaridad. El profesor llama ese gesto falso compaerismo.
Cuando hablamos de cultura nos estamos refiriendo a los modelos de desarrollo reflejados
en un sistema de sociedad compuesto de conocimientos, ideologas, valores, leyes y un ritual
diario. La palabra se utiliza para referirse al grado de refinamiento evidente de tal sistema de
creencias y prcticas (Morgan, 1991).
La cultura escolar exige un nivel compartido de interpretaciones, al menos en el fuero externo,
de los miembros que forman el grupo. A veces el consenso de significado no es ms que una
capa superficial de acuerdo. Todos los miembros de un grupo coinciden en la necesidad del
153
MDULO
respeto mutuo. Otra cosa es que el acuerdo sea real sobre el contenido preciso de lo que
ese trmino significa.
Significado, comprensin y sentido compartidos son diferentes modos de describir la cultura.
Al hablar de la cultura realmente se est hablando de proceso de estructuras reales que nos
permitan ver y comprender ciertos hechos, acciones, objetos, expresiones y situaciones de
modos distintos. Estos modos de comprensin tambin ofrecen la base para formar nuestro
propio comportamiento apreciado y significativo (Morgan, 1990).
Para interpretar la realidad escolar es preciso pasar de la observacin a las descripcin y de
sta a la interpretacin. Los hechos escolares estn cargados de representaciones. El marco
interpretativo nos permite comprender el significado, penetrar en la capa profunda de la realidad
y alejarnos de la simple y a veces engaosa apariencia.
Existe un precioso relato de Charles Hampden-Turner (1981) al respecto. Cuenta que un
hombre que haba encargado a Pablo Picasso un retrato de su esposa, pasado un tiempo
acudi al estudio del pintor. El artista, que haba terminado el cuadro, pregunta al cliente.
-
Qu le parece?
Bien, dijo el marido mostrando una fingida amabilidad, pero no se parece mucho a ella.
Ah!, dijo el artista, y cmo se parecera realmente a ella?
construyen los horarios de la misma forma, se disfrutan los recreos durante el mismo tiempo
y en el mismo sitio, se acude a la sesin de trabajo con el mismo grupo.
La cultura de la escuela es una cultura dominada por el sndrome del nmero uno, que
encontramos en el contexto de las organizaciones en las variadas oportunidades creadas
para los xitos visibles de aquellos con papeles subordinados, combinando adems con
expresivas muestras de satisfaccin de los que tienen un papel superior (Morgan, 1990).
La cultura de la escuela es una cultura de rituales (Rivas, 1991): los saludos a la entrada, las
posturas en el aula, las salidas al encerado, los itinerarios trazados, el acatamiento y la
realizacin de las sanciones, los espacios clausurados, la distribucin de los despachos,
etc., constituyen una sintaxis que descifrar la red semntica de significados.
La cultura de la organizacin y de organizaciones en su contexto, incluye los conceptos
clave siguientes: expectativas (qu esperan los individuos de aquellos que ocupan cargos o
de los grupos que contiene la organizacin), prescripciones (qu creen los individuos que
debera suceder comparado con lo que esperan que suceda), normas, valores y smbolos
(Watson, 1982).
155
MDULO
MDULO
Tambin aludamos a la dimensin tecnolgica de la innovacin, junto con las dems, como
caracterizadora del cambio y como posibilitadora, no slo de su orquestacin-planificacin,
sino tambin de su desarrollo. Es decir, al entender la innovacin como proceso argamos
la necesidad de sistematizar sus fases de manera que la puesta en prctica y el desarrollo
del cambio fuera posible.
Estas mnimas alusiones nos abocan directamente a la gestin del cambio, entendindola
como el proceso de direccin, planificacin, distribucin de recursos, activacin de procesos,
animacin, evaluacin, implicando en ello procedimientos, estrategias, tcnicas e instrumentos
adecuados en relacin con los objetivos planteados.
Nos enfrentamos, pues, a toda una nueva problemtica que a su vez entraa nueva
complejidad, al estar indefectiblemente unida a la gestin institucional. Ello implica fenmenos
de resistencia, poder, toma de decisiones, influencia, relaciones humanas, etc., en el seno
de los centros educativos, que oscilan por su parte entre la permanencia, el conservadurismo,
la adaptacin, el cambio, el desarrollo institucional como fenmenos genuinos tambin de
los mismos.
Queremos decir con todo ello que el propio proceso de cambio exige contar con ciertas
condiciones organizativas para su desarrollo, que asuman ciertos planteamientos y posturas
capaces de cuestionar el funcionamiento organizativo -que siempre queda afectado por
dicho proceso- y el papel de diversos agentes a la hora de tomar decisiones y de actuar en
determinadas direcciones (Coronel, 1996: 150). Esto no siempre es as por lo ya apuntado.
No profundizaremos ms en esta direccin, puesto que con anterioridad hemos abordado
las distintas dimensiones organizativas y hemos caracterizado, digmoslo as, el centro
innovador y las condiciones relativas para ello, fundamentalmente ligadas a autonoma,
colegialidad, participacin, etc.
Tambin somos conscientes de la importancia de la gestin dentro de este contexto por
cuanto la misma constituye un discurso profesional y profesionalizador que permite a quienes
lo pronuncian y a sus titulares reclamar para s en exclusiva determinados tipos de dominio
(direccin de la organizacin y adopcin de decisiones) y un conjunto de procedimientos que
convierten a los dems (subordinados), quiranlo o no, en objetos de ese discurso y en
receptores de los procedimientos (Ball, 1993: 155).
Queremos advertir del riesgo derivado de lo anterior al identificar la gestin del cambio con la
direccin escolar como nica acaparadora del proceso. Partimos de la asuncin del
protagonismo de los directivos en los procesos de cambio, pero no como los nicos gestores
en exclusiva del mismo. Hay que superar este falso reduccionismo, apoyndonos en la
autonoma, la colaboracin y la colegialidad como condiciones bsicas en los procesos de
cambio. Esto hace que se supere rpidamente el liderazgo formal de los directivos
compatibilizndolo con otro de carcter emergente, de manera que otros agentes de cambio
igualmente se conviertan en los mejores facilitadores del tal proceso.
El ideograma de la pgina siguiente vendra a representar los distintos agentes participantes
en un proceso de cambio, as como la red de relaciones entre los mismos. Del mismo,
conviene en este momento sencillamente resaltar tres tipos de facilitadores, en la lnea del
160
anlisis realizado por Miles y Ekholm (1985), con independencia de la organizacin interna
que pudiera producirse entre ellos:
a) Facilitadores internos: en referencia a aquellas agentes de cambio que facilitan el mismo
desde dentro, sea desde un cargo formalmente establecido (director, coordinador de ciclo o
rea, director de departamento, especialista, etc.), surgidos de una manera informal. Su funcin
puede estar asociada al apoyo de los profesores a travs de la formacin o asesoramiento.
b) Facilitadores externos: en referencia a personas expertas provenientes de fuera de la
institucin que ocasionalmente dan apoyo al personal, aunque tambin lo pueden realizar de
forma continua a lo largo de todo el proceso de cambio.
c) Lderes escolares: en referencia a aquellas personas de prestigio, por formacin o experiencia
relevante en innovacin, cuyo papel es muy significativo tanto en la adopcin como en el
desarrollo de innovaciones y que perfectamente pueden configurar el staff del director.
Grfico 1: Agentes de innovacin y sus relaciones (Torre, 1994: 162).
Administracin
Asesor Pedaggico de
Innovacin
Indiferentes
Resistentes
Resto de
profesores
Relaciones
institucionales
Director
Resto de
profesores
Staff
Innovadores
Usuarios
Alumnos, receptores
La realidad, pues, de la gestin del cambio nos obliga a reparar al menos en dos problemticas
implcitas en ello. De un lado, qu podra considerarse como una gestin eficaz, y de otro,
quines son los agentes de cambio, sus caractersticas personales, roles, funciones. Una y
otra van ineludiblemente unidas, de manera que, por nuestra parte, vamos a analizarlas desde
la ptica de la dimensin personal.
La literatura es muy amplia en este campo, aunque no siempre coincidente, si que ha sufrido
igualmente los vaivenes consuetudinarios de todo proceso de conformacin terica. De manera
que, segn los distintos momentos histricos, la caracterizacin del proceso del cambio, de
la propia organizacin educativa, etc., ha afectado al cmo entender el proceso de gestin y al
papel de los diferentes agentes implicados en ello. Eludimos, pues, todo el estudio de revisin
terica sistemtico sobre el particular, aunque no evitaremos marcar los hitos ms significativos
e influyentes, por sus repercusiones en la actualidad a la hora de entender la gestin del
cambio.
161
MDULO
Baste como ilustracin sinttica de este devenir terico la caracterizacin que realiza Gairn
(1995), coincidiendo con l en la necesidad de acudir desde la prctica a enfoques
multiparadigmticos a la hora de conceptualizar la organizacin escolar, y por ende la direccin.
Tabla 1: Paradigmas y modelos de direccin (Gairn, 1995:23)
VISIN ORGANIZACIN
VISIN ORGANIZACIN
Paradigma
cientficoracional
(racionalidad
tcnica)
Liderarzgo: formal
Autoridad: definida, centrada en los
conocimientos tcnicos
Funciones principales: burocrticas y de
control. Delimitador de la organizacin
(organigrama).
Perfil: tcnico, pragmtico.
Paradigma
interpretativosimblico
(racionalidad
prctica)
Liderazgo: personal
Autoridad: difusa y cambiante.
Centrada en la aceptacin personal.
Funciones principales: animador de
grupos y personas. Constructor de la
cultura.
Perfil: situacional
Paradigma
socio-poltico
(racionalidad
crtica)
Liderazgo ideolgico
Autoridad: limitada. Centrada en la
fuerza poltica.
Funciones principales: organizar la
participacin, distribuir el poder
institucional y resolver conflictos.
Perfil: poltico
MDULO
CRTICAS DE
ENSEANZA
CONTENIDO
SOCIOECONMICO
DEMANDAS DE
DIVERSOS GRUPOS
APOYO Y PARTICIPACIN DE
LOS PADRES
LIDERAZGO Y TOMA
DE DECISIONES
DIRECTOR
Liderazgo enrgico
Comunicar expectativas
Fijar la tendencia e intencin
Impulsar la participacin del staff
Conseguir el consenso
PROFESORES
Liderazgo en curriculum
Toma de decisiones, participacin
Aceptacin, responsabilidad
ALUMNOS/PADRES
Implicacin en asuntos escolares
Cooperacin poltica
INTERVENCIN POLTICA
CULTURA Y CLIMA
ESCOLAR
Finalidad y objetivos
Valores/tradiciones/metfora
nfasis acadmico
Altas expectativas
Normas de conducta
Relaciones de colaboracin en
la planificacin del centro
Reconocimiento-recompensa
del xito
Clima positivo de aprendizaje
Compromisos con desarrollo
del staff
CURRICULUM
Contenido estructurado
Proceso dirigido por el profesor
CONDUCTA DEL
PROFESOR
Planificacin/preparacin
Direccin
Instruccin
Temporalizacin tarea
Altas expectativas
Actividades estructuradas
Minimizar interrupciones
CONDUCTA DEL
ALUMNO
Asumir responsabilidad
para el aprendizaje
Luchar por la excelencia
Participacin
Nivel de rendimiento
xito/dominio
Deberes
RESULTADOS
ALUMNOS
logro
AULA
ESCUELA
PLURALIDAD DE VALORES
LEGISLACIN SOBRE
IGUALDAD DE OPORTUNIDADES
EXPLOSIN TECNOLGICA
ENTORNO ESCOLAR
Grfico 2: Relaciones entre los factores de las escuelas eficaces (Duignan, 1986)
En este sentido, Fullan (1989:17) a partir de las claves de un proyecto exitoso de escuelas
eficaces verificado por Pink y Walace (1984), nos apunta seis aspectos que contribuyen al
xito:
1. El proyecto estuvo fundamentado en un proceso transnacional (en el proceso de cambio
se presta atencin al sujeto como alguien que ha de lograr el sentido del cambio).
2. El proyecto estuvo basado en un acoplamiento fuerte y dbil (reforzaba la comunicacin
entre la administracin educativa y los centros, pero estos contaban con gran autonoma
para decidir qu hacer).
3. El proyecto provea de tiempo para planificar y para el perfeccionamiento profesional.
4. El proyecto enfatiz la reflexin, prestando asistencia a los directores y profesores
disponiendo unos y otros de suficiente informacin que les permita a su vez analizar y
reflexionar sobre su propia situacin.
164
MDULO
Tambin puede ser ilustrativas en esta direccin las lneas maestras del director que ha de
gestionar proyectos de cambio, que se establecen en el proyecto Internacional de Mejora de
Instituciones Escolares (ISIP), auspiciado por la CERI de la OCDE (1991), que a continuacin
sintetizamos:
1. Conocer y comprender el contexto de actuacin del centro, tanto interno como externo.
Motivado por dos razones: a) la necesidad de cambio en la institucin y b) disponibilidad de
recursos o posibilidades del mismo.
2. Dar a conocer el proyecto a todos los miembros de la comunidad educativa, en la medida
en que todos estn implicados en su desarrollo y se han de comprometer con el mismo,
evitando personalizar en exceso le proyecto o su paternidad. Al final del proyecto necesita ser
apropiado por todos.
3. Dejar claros los compromisos que se asumen en la fase de planificacin del proyecto, de
manera que cada uno sea corresponsable del mismo en la lnea de lo consensuado en esta
fase, sintindose realizados y lderes, a su vez, de su parte.
4. Dejar claros los objetivos que se quieren conseguir para que todos los miembros de la
comunidad educativa puedan tomar parte activa en el mismo y tengan claro donde se va. La
ambigedad impide correr riesgos adems de ser fuente de resistencia al cambio.
5. Procurar dejar claros los beneficios, tanto personales como profesionales, promoviendo
para ello incentivos y eliminando resistencia en el personal.
6. Asegurar y distribuir adecuadamente los recursos necesarios, tanto humanos, materiales y
funcionales (tiempo, espacio, nuevo personal, nuevos medios, economa, etc.)
7. Crear nuevas estructuras, roles y equipos para el desarrollo del proyecto cuando ello sea
necesario.
8. Asegurar que la solucin propuesta guarda relacin con las necesidades o problemas del
centro, a la par que realizar un plan de desarrollo serio para su logro.
9. Ejercer presin hacia el cambio, contando siempre con ayudas para ello o apoyo
complementarios a travs de los incentivos, la formacin, los procedimientos, etc.
10. Dar confianza al resto del equipo, buscar y dar soluciones a los problemas que van surgiendo
durante el desarrollo, no intentando esconder los problemas que se planteen.
11. No pretender ir sobre seguro, sino que se ha de aprender de los errores y aceptar ciertos
riesgos.
12. Mantener la estabilidad tanto profesional como emocional mientras se introduce y se
desarrolla el proyecto.
En este sentido, afirma Blum y Butler (1989:20) se requiere en el dirigente capacidad para
pactar y construir coaliciones, que incluye habilidades tales como percibir motivaciones y
consecuencias, ejercer presiones, proporcionar incentivos, hacer pasillos, manejar conflictos,
negociar. En suma, los lderes escolares precisan de capacidad de intuicin y entendimiento,
reconociendo los valores y creencias de los dems al tiempo que la habilidad para tolerar la
ambigedad.
Por su parte, Hargreaves y Hopkins (1991, en Quintero y Barrueco, 1993: 202), destacan la
importancia del papel del director en los procesos de cambio, verificando que el xito es ms
probable cuando el director:
inspira compromiso en la misin de la escuela y es un hbil comunicador, suministrando a
todos sus miembros informacin sobre acontecimientos y decisiones importantes;
coordina el trabajo de la escuela asignando roles y delegando responsabilidades dentro de
una estructura que ayude a la colaboracin entre el centro y sus miembros:
167
MDULO
PLANIFICACIN
ADOPCINADAPTACIN
FUNCIONES-ROLES
- Introductor de la innovacin
- Planificacin
- Planificacin colaborativa
- Monitor
- anlisis de situaciones
- fomentar la evaluacin continua (formativa)
- toma de decisiones
- apoyo-soporte al equipo evaluador
- feed-back continuo a todos los miembros del
centro, instituciones de apoyo, administraciones, etc.
IMPLEMENTACIN
EVALUACIN
168
FORMA DE ACTUACIN
Hoyle (1974) nos indica, desde hace algn tiempo, que el director tiene la autoridad necesaria
para introducir innovaciones en el centro educativo, para abordarla como un todo y de esta
forma identificar las necesidades de innovacin, adems de controlar los recursos requeridos
para la misma. Tiene, por otra parte, contactos con los intermediarios de la innovacin. Adems,
el director, no slo es capaz de iniciar la innovacin, sino que puede convertirse en el soporte
necesario para un profesor o grupos de profesores que deseen introducir la innovacin.
En esta direccin se sitan Davis y Thomas (1992: 43-47), cuando destacan que los directores
pueden:
Jugar un papel activo y personal en elevar el nivel de concienciacin de la necesidad de
mejora, elevar las expectativas de rendimiento y conseguir un consenso sobre los cambios a
introducir.
Asumir un papel activo e introducir ellos mismos las mejoras concretas.
Crear sistemas de incentivacin para el personal encaminados a favorecer la orientacin
acadmica y la buena actuacin profesional.
Conseguir los recursos materiales y humanos para una instruccin eficaz y utilizarlos de
forma creativa en relacin con las prioridades establecidas.
Crear un ambiente escolar seguro y ordenado.
Implicarse en la evaluacin y en la discusin de los problemas orientados a la mejora de la
instruccin.
El papel de soporte del director tambin es mencionado por algunos otros autores (Richardson,
1975; Smith y Keith, 1981; Nicholls, 1983), que destacando su importancia, lo consideran
insuficiente para la implementacin exitosa de una innovacin. Aunque el grado y naturaleza
de la innovacin dependen grandemente de l, est limitado por toda una serie de condiciones
que han de darse, tales como la estabilidad y calidad del staff, por las propias capacidades
de los miembros para desarrollar el proceso de innovacin, por la compatibilidad entre la
disposicin organizacional y la propia innovacin, por los materiales y recursos, los canales
de comunicacin y los criterios de evaluacin. Ello implica, pues, la necesaria e imprescindible
disposicin o creacin de un clima organizacional para el cambio (Fennell, 1996; Baughman,
1996).
Todo esto nos indica que los directivos tienen una importante tarea a emprender antes de que
la innovacin sea implementada. Esta tarea se concreta en el anlisis de la situacin para
determinar si las condiciones para el probable xito aludidas se dan o pueden darse, venciendo
los obstculos y resistencia que se encuentren y posibilitando la creacin y el mantenimiento
de dichas condiciones. De ah se derivar la decisin de introducir la innovacin. El director,
adems, tiene la ulterior decisin y responsabilidad de monitorizar la innovacin y proveer el
soporte y recurso que son necesarios para la misma.
Segn lo anterior, el papel y responsabilidades de la direccin van ms all de la mera
introduccin de la innovacin en el centro educativo y se extiende sobre todas las fases de la
vida de aquella, desde la adopcin o planificacin hasta la evaluacin. Bass (1988:27) al
destacar las caractersticas de directores ante la innovacin, seala que stos poseen un
claro sentido de la misin y el control, precisan los lmites necesarios para obtener los recursos
que hacen falta, son persuasivos y estn dispuestos a alcanzar niveles altos, motivan a sus
seguidores, conocen la fuerza personal de cada miembro y estn dispuestos a delegar
responsabilidades.
169
MDULO
En este sentido cabe centrar su labor en torno a tres tareas bsicas, ligadas entre s: a)
soporte tcnico, b) medio para alcanzar infraestructura y c) elemento de promocin de la
moral en los grupos.
Profundizando un poco ms ha de interpretarse el rol de soporte tcnico y monitor de la
innovacin, ya que la misma funcin administrativa de apoyo, implica que el mismo provea
de espacios de tiempo, provea recursos locales e infraestructura, ejerza cierta presin positiva
sobre los implicados en el proceso de cambio, promueva paulatinamente el mismo, estimule
y refuerce a todo el personal y ejerza presin para la adopcin del cambio (Firestone y Corbett,
1986).
En cuanto al elemento de promocin de la moral de los grupos significa que el director debe
proveer de satisfaccin a las personas en el trabajo, procurando seguridad, mejorando su
sentido de pertenencia al grupo, proporcionando un trato justo, aumentando su sentimiento
de importancia ante el trabajo, hacindoles partcipes de la poltica de actuacin, conservando
su dignidad y proporcionando servicios y cauces para su desarrollo personal (Wiles, 1977).
Como evaluador, adems de poder ser un miembro ms del equipo de evaluacin, ha de
fomentar la evaluacin continua con finalidad formativa en aras al desarrollo idneo del proceso
de innovacin, tomar decisiones relativas al propio proceso y su desarrollo, informar a los
implicados, a las audiencias o instituciones de apoyo, administradores, etc.
Por ltimo, coincidiendo con Torre (1994: 156), no queremos olvidar que estas caractersticas
que le diferencian del resto de los profesores son las que justifican la importancia que le
atribuimos y a las que pueden reducirse cualquier tipo de rasgos que puedan atribursele. A
fin de cuentas su status de lder, gestor y mediador tendrn un peso u otro dependiendo tanto
de la persona concreta que detenta la direccin como de las condiciones contextuales del
centro. La eficacia vendr de la conjuncin de conocimientos sobre la gestin, la empata
que tenga para crear interacciones positivas entre los profesores y la habilidad para actuar
en ocasiones, con mano izquierda.
3. ESTILOS DE LIDERAZGO E INNOVACIN
No cabe duda que abordar el papel de los directivos y la caracterizacin de su perfil ante los
procesos de cambio conlleva automticamente a reparar igualmente en los estilos directivos.
Esta tarea, por otra parte, tampoco es fcil por cuanto la literatura sobre este particular es
abundante, existiendo diferentes enfoques sobre la funcin del liderazgo, que justifican, a su
vez, otros tantos modelos de direccin. Si bien, a partir de la caracterizacin realizada hasta
ahora sobre dicho papel podra inferirse un estilo directivo especfico, idneo y eficaz para
gestionar el proceso de cambio, resultara insuficiente este reduccionismo. Se verifica en la
prctica de la investigacin que existe ms de un estilo directivo diferente, que en funcin de
la situacin concreta (capacidad y disponibilidad del profesorado, cultura y clima organizativo,
recursos, normas, autonoma, etc.) y el tipo de proyecto a desarrollar se tornan vlidos, o
segn las propias fases del proceso innovador, tambin tienen cabida ms de un estilo en
aras a que la innovacin sea exitosa.
Coincidimos con Glatter (1990:178), cuando defiende que las personas implicadas en la
direccin o gua de innovaciones requieren aptitudes asociadas con las imgenes (formas
170
MDULO
medios, tendencias a recoger propuestas provenientes del mismo, compromiso con las
actividades educativas externas al propio centro y la importancia atribuida para coordinar las
reuniones de personal ligado con la toma de decisiones. Considerando niveles alto y bajo en
cada dimensin se pueden describir cuatro categoras de directivos: a) el abdicador, situado
por debajo en la dimensin tradicional e innovadora (apertura a influencias externas); b) el
tradicionalista, por encima del promedio en la dimensin tradicional y por debajo en la innovadora;
c) el innovador, por encima en la dimensin innovadora, pero por debajo en la tradicional; y el
extend professional, por encima en ambas dimensiones.
Grfico 3: Estilos directivos (a partir de Hughes, 1976)
D.
Tradicional
Innovador
Las decisiones del director acerca de la divisin o delegacin de responsabilidad para la toma
de decisiones y la retencin de poder por el mismo para la referida toma de decisiones, requiere
Dimensin Innovadora
+
muy buenos
juicios, y no importa que las
decisiones tomadas generen malas interpretaciones
en los dems. El problema es bien ilustrado por Richardson: Parece que no puede ser fcil el
problema de realizacin de juicios, en situaciones de cambio continuo, respecto de donde
retener y donde delegar el poder para la toma de decisiones. La omisin para delegar la autoridad
es fcilmente identificable como autoritario o dictatorial, pero la habilidad de dejar ms y ms
autoridad a los otros puede ser fcilmente identificable como abdicacin, el directivo debe
preservar un balance precario entre personas confiadas para realizar su trabajo y proveer la
estructura de soporte en la que ellos puedan funcionar (1975: 104). En relacin con la
innovacin, parte de la solucin para extender la delegacin y mostrar responsabilidad puede
bien ligarse con la naturaleza de la estructura de soporte que el directivo provee.
En la misma direccin, integrando el origen de la innovacin (dentro-fuera) y su carcter
(impuesto u opcional) y el tipo de cambio (fundamental, adicional o marginal), McMillen (1973)
nos ilustra la influencia del estilo directivo, evidenciando significativamente las resistencias
que se producen.
173
MDULO
Tabla 3: Reacciones frente al cambio (McMillen, 1973, tomado de Torre, 1994: 149)
INNOVACIONES
PROPIA
de iniciativa interna
Impuestas
INNOVACIONES
ADOPTADAS
cambios externos
Opcionales
Impuestas
Opcionales
F A M F A M F A M F A M
AUTORITARIO
= =
= = -
* ** ** = =
BUROCRTICO
= =
= -
= =
CONSULTIVO
COLEGIADO
PARTICIPATIVO
* ** *
* **
* ** ** * ** ** *
**
- ** ** = *
*
*
** =
*
*
= ** **
-
Smbolos
F= Innovacin fundamental
A= Innovacin adicional
M= Innovacin marginal
**
*
=
-
Gairn (1995:27 y ss.) en su caracterizacin sobre la direccin, integra la tipologa, los estilos
y los perfiles de la direccin, llegando con ello a un modelo conceptual sobre la direccin.
Para este autor existen tres tipologas (autocrtica, colegiada y asamblearia) que tienen
diferente nivel de incidencia en las funciones organizativas, tal y como se representa en la
grfica siguiente:
Grfico 4: Variables organizativas y tipologas de direccin (Gairn, 1995:28)
174
Por otra parte, en relacin con lo que tiene que hacer el director, aglutina en tono a dos ejes
dicha actuacin, de manera que se pueden establecer diferentes perfiles directivos, a) tcnicos,
b) pragmticos, c) polticos y d) situacionales.
Grfico 5: Perfiles de la direccin (Gairn, 1995: 30)
Pero no es suficiente con los perfiles en la clarificacin de la actuacin de los directivos, sino
que tambin hay que incidir en las formas de ejercicio con lo que llegamos a los estilos
directivos. Es decir, en cada uno de los perfiles definidos puede actuarse, desde el punto de
vista del ejercicio del liderazgo de variadas formas (autocrtico, democrtico, laissez-faire,
OBJETIVOS
etc.) resultando
un tcnico democrtico o autocrtico, etc.
INSTITUCIONALES
Requerimientos de
PRAGMTICO
Pragmtico
Poltico
Tcnico
PE
RF
POLTICO
IL
Lasser Faire
Requerimientos de
Autocrtica
las personas
SITUACIONAL
Democrtica
Colegiada
Por tanto, como destaca el autor la tipologa, el perfil y el estilo de la direccin, lejos de ser
dimensiones independientes se relacionan y se condicionan ntimamente (Gairn, 1995: 31).
Las mltiples posibilidades
de relacin e integracin se reflejan en el modelo que nos propone.
TCNICO
Autoritaria
Asamblearia
FINALIDADES EDUCATIVAS
FUNCIN DE LA INSTITUCIN
ESTILO
175
MDULO
Glatter (1990), por su parte, nos presenta una tipologa de liderazgo a partir de las imgenes
que sobre la organizacin haban identificado Miles y Elkmon (1985) para ISIP. Estas imgenes,
como ya indicamos, son simples lentes a travs de las cuales se pueden analizar e interpretar
la realidad de los centros educativos, de manera que los mismos fenmenos pueden ser
interpretados de manera diferente segn la imagen que se adopte. As por ejemplo, como
refiere House (1981) el fracaso de una innovacin concreta puede atribuirse a una mala
ejecucin (imagen racional), a un conflicto de intereses (imagen poltica) o a un enfrentamiento
de culturas (imagen cultural).
La sntesis de las imgenes a partir del foco de atencin principal y las implicaciones para la
caracterizacin de los directivos (aptitudes y habilidades) se refleja en la tabla 4.
Tabla 4: El director segn las diferentes imgenes (a partir de Glatter, 1990: 177-178)
Foco de atencin
principal
Aptitudes del
director
Habilidades del
director
RACIONALBUROCRTICA
Orden y reglas y
presupone consenso
de intereses y valores.
Aptitudes analticas
y de exposicin.
Habilidades de diagnstico,
valoracin de resultados,
previsin de tendencias,
clarificacin de objetivos,
incorporacin de estrategias
y planes de accin.
PROFESIONALCOLEGIAL
Enfatiza la competencia
y la experiencia
profesionales del
personal y su colaboracin.
Aptitudes sociales y
de facilidades tanto
personales como
logstico.
SISTEMA
SOCIAL
Aptitudes sociales y
de facilidades tanto
personales como
logstico.
POLTICA
Se centra en intereses en
conflicto entre los individuos
y grupos y que se persiguen
por diferentes medios
polticos.
Aptitudes de regateo,
la influencia y la
construccin de
coaliciones.
Habilidades de percepcin de
las motivaciones polticas
detrs y las consecuencias de
los cambios previstos, ejercicio
de presiones, suministrar
incentivos, convencer a los
grupos de inters, manejo de
conflictos, negociacin de
compromisos.
Culturas separadas y
diferentes y sistemas de
valores que interactan
entre s.
Aptitudes intuitivas
y de juicio.
Habilidades de reconocimiento
de valores y creencias de los
diferentes grupos, tolerancia de
la ambigedad y del desorden,
reconduccin de normas
culturales.
CULTURA
176
Torre (1994), en esta misma direccin de aptitudes y habilidades del director, nos las cataloga
en torno a los tres enfoques de la innovacin (tecnolgico, cultural y poltico). Nos indica que
dentro del primer enfoque lo que se busca en el director es a un tcnico o experto en procesos
de planificacin y control, capaz de dominar las diferentes tcnicas de planificacin,
implementacin y evaluacin; en el segundo se busca el profesional capaz de comprender las
peculiaridades contextuales y personales para cambiarlas; y en el tercero, al poltico negociador,
en el dominio del discurso y las estrategias de persuasin.
Todo ello tiene sus implicaciones para la formacin. Pero, este mismo autor, no se queda
aqu, sino que evidenciando las limitaciones de los enfoques por s solos para la implantacin
y desarrollo de innovaciones, en la medida que en la realidad operan simultneamente los
tres, aboga por un enfoque ms integrador de los mismos. Ello se traduce en la prctica en
considerar al director como un promotor y gestor del cambio, debiendo estar capacitado para
diagnosticar las necesidades, para planificar, implementar y evaluar las innovaciones; para
estimular al cambio y gestionar los recursos con vistas a la consecucin de mejoras definidas
o resolucin de problemas; para encajar las diferencias culturales entre las personas; para
mediar (con habilidad poltica) entre la administracin y el centro, as como entre los subgrupos
del mismo, buscar el consenso o acercar posiciones. Ha de ser lder, gestor y mediador
(Torre, 1994: 159).
La tipologa sobre el liderazgo transaccional y liderazgo transformacional por su incidencia
directa en los procesos de cambio, merece especial inters. Si bien hay que referir a Burns
(1978) como el precedente ms representativo en este nuevo enfoque, no son pocos los
estudios que bajo el mismo se han realizado en mltiples mbitos. En educacin, Bass es el
representante ms significativo (1985, 1988; Bass y Avolio, 1994; Leithwood, 1994, 1996, etc.)
cuyos estudios igualmente han tenido una gran influencia en nuestro contexto (Pascual, 1989;
Pascual et alt. 1993; Villa, 1992).
El lder transaccional, muy entroncado con enfoques tradicionales de la direccin, viene a ser
el representante de la administracin, un intermediario que acta burocrticamente. Se
conceptualiza a partir de identificar o reconocer las exigencias del papel y la tarea para que los
subordinados alcancen los resultados deseados. En este sentido necesita clarificar lo que el
subordinado necesita y desea, dando confianza para que los subordinados pongan el esfuerzo
necesario para alcanzar los niveles de rendimiento esperados. Su actuacin se manifiesta de
dos maneras: de un lado como refuerzo eventual (recompensa contingente), prometiendo
recompensas segn esfuerzo y nivel de rendimiento; y de otro, como castigo eventual (direccin
por excepcin), cuando no se alcanzan los objetivos (Bass, 1985).
En cambio, el liderazgo transformacional, establece metas y objetivos en el intento de hacer a
su seguidor lder. Este proceso de transformar a los seguidores no consiste simplemente en
darles la responsabilidad de llegar a una meta, se trata tambin de un proceso a travs del
cual desarrollan la capacidad de determinar su propia actuacin (Bass, 1988; Bass y Avolio,
1994). Este lder, pues, puede caracterizarse por tener una idea clara de los objetivos (visin),
creacin de motivacin alta para conseguirlos (motivacin de logro) y creacin de dinmica
que redefine la cultura del centro (introduce innovacin). Cuenta para ello con carisma,
consideracin individualidad y estimulacin intelectual. Adems, podemos asociar otra serie
de caractersticas en la lnea de que es ms activo que reactivo, persuasivo, motivador, capaz
de establecer metas y objetivos claros, orientar tanto a la tarea como a las relaciones, capaz
de conseguir y usar recursos y dar un margen de autonoma a sus colaboradores. La
177
MDULO
GESTOR
INICIADOR
Dependencia
de la Admn.
Modo de
implicacin
Controla el proceso de
cambio e intenta resolver
los conflictos cuando
surgen.
Diagnstico
Recoge informacin de
otros facilitadores,
generalmente externos al
centro, para el conocimiento
de la innovacin.
Emplea la informacin de
una variedad de fuentes para
conocer ms sobre la
innovacin.
Apoyo
Despliega un conocimiento
suficiente sobre el uso y es
hbil para realizar sugerencias
especficas sobre la enseanza,
suele actuar de mediador
cuando surgen los problemas.
Comunicacin
Comunica expectativas
relativas al cambio en
trminos muy generales.
Seguimiento
Feed-back
La informacin obtenida
durante el seguimiento
puede o no ser discutida
por el profesor.
La informacin obtenida
durante el seguimiento se
discute con los profesores y
comparadas con las
expectativas previstas.
179
MDULO
MDULO
Aspectos de la comunidad: intereses de los padres (tanto por exceso como por defecto),
la presin de determinados grupos de inters de la comunidad y la visin excesivamente
conservadora sobre los programas escolares apropiados.
Sentimientos de estrs: motivados por la cantidad de trabajo, la existencia de relaciones
pobres con el personal, las presiones de las autoridades y el conflicto de rol.
Creencias y valores: en el sentido que cuando los directores creen que todos los estudiantes
pueden aprender suelen ser ms efectivos, ocurriendo lo contrario ante la creencia negativa
sobre el particular. Ello influye, adems, sobre su peculiar toma la decisiones, control, uso de
la informacin y valor de la evaluacin de los programas y profesores.
Experiencia en gestin: haciendo depender la eficacia en la gestin del hecho de ser
novel o experto en procesos de innovacin y su formacin sobre los mismos.
No basta con el enunciado de las problemticas, necesitamos tornar el discurso en positivo
y dar un paso ms para la superacin de las problemticas enunciadas. De salida, somos
conscientes que en semejantes circunstancias, se har tarea difcil la dinamizacin institucional
y la consecucin de unos niveles fructferos de interaccin que desemboquen en el
planteamiento de iniciativas innovadoras, y menos an la implementacin de las mismas.
Pero, vayamos ms all.
Partimos de la idea que la clave en los procesos de innovacin apunta ms por el staff que
por la lnea (como ya apuntamos en el captulo segundo). Esto indica que habr que contar
con un equipo solvente y preparado, tanto en lo profesional como en lo tcnico, con capacidad
organizativa y de coordinacin y dotado del necesario espritu emprendedor que le impulse a
sortear, sin excesivos complejos, los constreidos mrgenes por los que discurre la prctica
educativa habitual, consecuente, en buena medida, con lo dispuesto en la normativa vigente.
Para un buen directivo, estimular la labor de un equipo de tales caractersticas y cooperar
desde la gestin en el desarrollo de sus iniciativas, procurando la consolidacin de experiencia
de xito en el terreno de la innovacin, supondra la posibilidad de resituar su rol desde una
perspectiva distinta de la que se suele manifestar habitualmente en nuestros centros docentes.
De todas formas, suponemos que la reciente preocupacin que se trasluce en temas tales
como el mundo actitudinal en los directivos, su rol como dinamizador de las instituciones
educativas e incluso el inters existente en su preparacin tcnico-profesional, puede ser un
indicio que vislumbre un cierto cambio de orientacin en el tema de la definicin y atribuciones
de la funcin directiva. Bien estara, por consiguiente, un replanteamiento del rol de los directivos
sobre la base de la tecnificacin-profesionalizacin y de la ampliacin de sus competencias,
dotando a la funcin de una mayor maniobrabilidad de actuacin y de una mejora de su
estatus, en consonancia con el nivel de responsabilidad que como profesional asume y de
cuya ejecucin y resultados debe rendir cuentas. Todo ello debera obrarse de modo paralelo
a una redefinicin coherente y equilibrada de los restantes roles a desempear en el mbito
de la institucin escolar, con el fin de que sta, contando con la pertinente dotacin de recursos
necesarios de toda ndole, viera incrementadas las posibilidades de alcanzar unos niveles
de gestin y rendimiento acordes con los objetivos y finalidades que tiene asignados.
182
Esta opcin resultara de trascendencia positiva indudable a la hora de abordar seriamente los
procesos de cambio e innovacin con garantas de xito. De lo contrario, la rentabilidad educativa
de nuestras instituciones y la incorporacin a su talante de conductas innovadoras, se revelan
como efectos bastante imprevisibles.
Con ello estamos apuntando, en la lnea de Lortie (1988:89) que tal opcin debera encaminarse
a una mayor descentralizacin, profesionalizacion de la enseanza, racionalizacin en el
proceso de seleccin y creacin de posiciones de liderazgo para los profesores.
Por tanto, coincidiendo con Coronel (1996), estamos ante una nueva cultura de la gestin del
cambio que tiene que enfrentarse a los dilemas surgidos de la forma de control y formas de
integracin incorporando nociones de colegialidad o profesionalismo, responsabilidad
compartida o compromiso institucional, ya que si bien son creados nuevos papeles y relaciones,
no estamos hablando nicamente de un cambio estructural o administrativo, sino de un cambio
profundo de la cultura organizativa (209).
Cultura, por otra parte, con implicaciones organizativas generales como son la asuncin de la
comunidad que aprende o aprendizaje organizativo (Fullan, 1993; Louis, 1994; Gairn, 1997)
donde la bsqueda de nuevos valores basados en la colaboracin y la colegialidad crean
escenarios diversos para el desarrollo de la innovacin. Pero tambin podemos apuntar
implicaciones especficas sobre el nuevo papel del liderazgo educativo. El nuevo estilo de
liderazgo supone un cambio de nfasis del jefe como una patriarca autocrtico al lder como
una figura consultiva, que trabaja en equipo, comparte responsabilidades y da respuestas
creativas, intuitivas e imaginativas a problemas y necesidades pedaggicas y organizativas.
(Winkley, 1984; Kerry y Murdoch, 1993; Coronel, 1996).
183
Resolucin de problemas y
toma de decisiones
Milano, Antonio (1993) Anlisis de
problemas potenciales
Buenos Aires: Machi Grupo Editor. pp. 159-183
MDULO
MDULO
Estos son slo algunos ejemplos. Podemos decir que la mecnica del anlisis de problemas
potenciales nos da una nueva actitud mental de mirar hacia el futuro y nos lleva a realizar
todas nuestras actividades en un marco de prudencia lgica.
En la introduccin habamos representado grficamente el Anlisis de Problemas Potenciales
de la siguiente forma:
Anticipar los cambios que pueden producirse nos evitar sufrir sus posibles efectos negativos.
El Anlisis de Problemas Potenciales da respuesta a las preguntas bsicas:
- Qu puede salir mal?
- Qu puedo hacer ahora para que esto no suceda o para minimizar su gravedad si sucede?
Decimos que el Anlisis de Problemas Potenciales sirve para proteger un plan o actividad y
tambin para mostrarnos si alguna decisin ya tomada es excesivamente arriesgada. Esto
sucede, por ejemplo, al analizar alguna alternativa ya elegida y ver que su implantacin plantea
serios problemas potenciales de difcil o costosa prevencin o curacin eventual.
Esto podra suceder, por ejemplo, cuando no se han analizado o se han analizado ligeramente
los riesgos de la alternativa elegida. Cuando el anlisis nos muestra problemas o dificultades
serias para su implantacin, es el caso de ver si todava es posible elegir otra alternativa. Si
no es posible, deberemos tomar las medidas de proteccin que correspondan o correr los
riesgos.
Cuando analizbamos la toma de decisiones vimos que un paso previo a la eleccin de una
alternativa era el anlisis y valoracin de sus riesgos. El riesgo se analizaba y valoraba para
las distintas alternativas, pero no se actuaba porque en esa etapa an no se haba decidido la
alternativa a elegir. Por el contrario, el Anlisis de Problemas Potenciales es un proceso
completo que lleva a definir acciones de prevencin y contingencia.
188
MDULO
Situaciones como sta, las hemos visto en empresas, donde un incendio provoc graves
daos slo porque las medidas y los hombres para accionarlas estaban desactualizados o
mal informados.
Hace unos aos, en la India, ocurri un terrible accidente en una empresa internacional con
numerosos muertos y accidentados, por lo que la empresa adems debi pagar grandes
indemnizaciones.
All tambin se encontr que la mayora de las medidas de prevencin que se haban tomado
al iniciar la operacin haban sido desactivadas o eliminadas.
Por ello es un paso fundamental el peridico control de las acciones preventivas y contingentes.
4,2. FORMULACIN DEL PLAN. INSTALACIN TANQUE DE COMBUSTIBLE
El anlisis de Problemas Potenciales acta en apoyo de un proyecto, plan o actividad en
marcha, previendo qu problemas podran hacerlo fracasar y qu medidas habra que tomar
para protegerlo.
Por ello, el primer paso es formular o enunciar el Plan o Actividad que queremos analizar y
proteger.
Por ejemplo:
Cada uno de estos planes o actividades tendr una secuencia cronolgica para su
implantacin, un qu hacer, dnde hacer, cundo hacer, cunto hacer y sus respectivos
controles de cumplimiento.
Vamos a utilizar un plan de Instalacin de tanque de combustible para explicar los distintos
pasos del proceso de Anlisis de Problemas Potenciales. Toda la informacin del ejemplo la
transcribiremos en una hoja de trabajo (ver Cuadro N 19). El primer paso del proceso es
establecer:
a) FORMULACIN DEL PLAN Y SUS PASOS (EN ORDEN CONOLGICO)
Es evidente que podra haber muchos otros pasos y subpasos, pero como ejemplo, es
suficiente.
b) PASOS CRTICOS
Todos los pasos son necesarios para la feliz culminacin del plan, y cada uno de ellos puede
requerir analizar los problemas que puedan presentarse. Pero algunos de los pasos resultan
especialmente crticos para el xito del plan. Son aquellos pasos que, de no cumplirse
190
adecuadamente, podran hacer fracasar el plan o actividad. Pasos en los que es probable
encontrar dificultades. Por ello, atenindonos a un criterio de prioridad, es razonable comenzar
analizando los pasos crticos.
Algunos criterios para evaluar cules pasos son ms crticos podran ser:
Pasos donde:
- La experiencia nos muestra que suele haber dificultades.
- Se encontrar con algo nuevo o complejo.
- Los lmites de tiempo estn muy ajustados, y su incumplimiento podra
afectar POTENCIALES
otros pasos.
ANLISIS DE PROBLEMAS
Convergen
personas, departamentos, sectores.
Instalacin tanque de combustible
FORMULACIN DEL PLAN
- El resultado a obtener es fundamental para los pasos posteriores.
PASOS DEL PLAN
PROBLEMAS
RIESGO
CAUSAS
P
Acciones
Acciones
Verificacin
- El
incumplimiento
fracaso
podra
hacer fracasar todo el plan.
En orden cronolgico
POTENCIALES
P G
POSIBLES
preventivas o contingentes
Limpieza sector
Construccin base
Transporte tanque
Colocacin base
Instalacin caeras
Equipos de control
Prueba de hermeticidad
Carga de combustible
Puesta en marcha
Reiteramos que, al elegir un paso crtico para analizarlo primero, no estamos diciendo que los
dems pasos no son importantes o no requieren que se analicen en ellos los problemas que
podran afectarlos, simplemente, dada la limitacin de recursos (tiempo y dinero) que siempre
se tiene en mayor o menor medida, es razonable comenzar analizando y actuando en aquellos
pasos que resultan esenciales. Luego se continuar con los dems pasos, no tan crticos,
analizndolos y tomando acciones de prevencin o contingencia en la medida de las
posibilidades de tiempo, dinero, equipos disponibles, personal, etctera.
c) PROBLEMAS POTENCIALES (EN LOS PASOS CRTICOS)
Este es el paso fundamental del anlisis donde, refirindonos al paso crtico preguntamos:
- Qu puede salir mal?
- Cules son los problemas potenciales que se pueden presentar?
- Qu dificultad u obstculo podran trabar la ejecucin, de este paso crtico?
- Cules son las futuras desviaciones que pueden esperarse?
191
MDULO
Para valorar tanto la probabilidad de ocurrencia como la gravedad de los problemas potenciales,
nos basamos en nuestra experiencia y conocimiento de la situacin analizada, tal como se
encuentra hoy, con las medidas que estn vigentes. La probabilidad de ocurrencia y su gravedad
se valoran teniendo en cuenta la situacin actual, no como debiera ser o como ser despus
que hayamos tomado medidas para tratar de evitar la ocurrencia de problemas potenciales.
Esta valoracin de Alta, Media y Baja, tanto para la probabilidad de ocurrencia como para su
gravedad, nos permitir priorizar los problemas potenciales y decidir cul atacar primero.
Supongamos que en nuestro ejemplo lo hayamos valorado as:
PROBLEMAS
POTENCIALES
RIESGO
P
G
Carga de combustible
Accidentes de operarios
(paso crtico)
Derrame de lquidos
Combustible inadecuado
Incendio de combustible
(Prob. Pot. Prioritario)
En este caso diramos que si bien todos los problemas potenciales son preocupantes, el
incendio de combustible es el problema potencial a analizar en primer trmino, pues es el
que tiene la ms alta combinacin de probabilidad y gravedad (Media y Alta, respectivamente).
Cuando terminemos de analizar este problema potencial veremos que el que sigue en
importancia es el de accidente de operarios (B-A) y luego estarn, con igual prioridad, el
derrame de lquido y el combustible inadecuado con M-B y B-M, respectivamente.
Los criterios de probabilidad y de gravedad son criterios de razonabilidad que permiten utilizar
mejor nuestros recursos, siempre escasos.
d) CAUSAS POSIBLES (DE PROBLEMAS POTENCIALES)
Tenemos ahora un listado de problemas potenciales, y siguiendo similar razonamiento al que
utilizamos en el Proceso de Resolucin de Problemas, nos interesara conocer las causas
que podran provocar estos problemas. En este caso las causas posibles, dado que el
problema an no ocurri.
En el caso de Resolucin de Problemas o Desviaciones ya existentes, encontramos que la
causa de un problema tena que ver siempre con cambios ocurridos y era una sola y nica.
Un incendio ya sucedido tiene, cuando la hallamos, una causa nica, por ejemplo: sabotaje,
accidente o cortocircuito, etc. Pero en un incendio a ocurrir puede pensarse en infinidad de
causas posibles.
Es decir, que para cada problema potencial, el abanico de causas que podran llegar a provocarlo
es grande, y la nica forma de prevenir su ocurrencia es evitar que se produzcan las posibles
causas.
193
MDULO
Paso crtico:
Carga de combustible.
RIESGO
P
G
CAUSAS
POSIBLES
Incendio de combustible
(Prob. pot. Prioritario)
Sabotaje
Chispa equipos
elctricos
Corto circuito
Operarios
fumando en
zona de peligro
En este caso vemos que la causa que creemos ms probable es operarios fumando en
zona de peligro.
Tenemos as definidos los Problemas Potenciales ms probables y graves y las causas
ms probables de estos problemas.
Como puede apreciarse, valoramos slo la probabilidad de ocurrencia de las causas. En los
problemas potenciales valoramos adems de su probabilidad de ocurrencia, la gravedad
que tendran, si ocurrieran, para la actividad a proteger.
Hemos anticipado ya cules pueden ser los problemas potenciales que podran amenazar el
xito del plan o actividad, los hemos valorado por su probabilidad y gravedad y en funcin de
ello les hemos dado un orden de prioridad.
Hemos establecido tambin cules son las causas posibles de estos problemas, y su
probabilidad de ocurrencia.
Ha llegado el momento de proponer o tomar decisiones.
194
Acciones preventivas que traten de evitar la ocurrencia de las posibles causas y acciones
contingentes que traten de minimizar la gravedad del problema, si este llegara a ocurrir.
Vamos a analizar en primer trmino las acciones preventivas.
e) ACCIONES PREVENTIVAS
Estas acciones van contra las causas posibles de los problemas potenciales. Tratan de
evitar la ocurrencia de estas causas o al menos de disminuir la probabilidad de que se
produzcan. Dado que la probabilidad de que un problema suceda depende de la probabilidad
de ocurrencia de sus causas, disminuyendo esta probabilidad disminuiremos la probabilidad
de que el problema se d.
Las acciones preventivas que tomemos para evitar la ocurrencia de las causas de los
problemas potenciales tienen un costo. Por ello, al elegir las acciones preventivas a tomar,
hay que pensar en trminos de costos versus beneficios. Elegir aquellas acciones ms
eficientes para evitar o reducir la probabilidad de ocurrencia de las causas a un costo aceptable.
Buscar acciones preventivas que sean factibles, prcticas y econmicamente aceptables. A
veces una accin preventiva puede atacar varias causas posibles, aunque es ms comn
que se tomen acciones preventivas diferentes para atacar distintas causas posibles. Las
acciones preventivas decididas tratan de disminuir la probabilidad de que haya operarios
fumando en la zona de alto riesgo.
La decisin de tomar una accin preventiva es siempre nuestra. Podemos tomarla o correr
el riesgo. La informacin que nos facilita el proceso nos ayudar en esta decisin.
Las acciones preventivas deben permanecer en funcionamiento durante todo el tiempo que
requiere el plan o actividad, pues su funcin es evitar causas que podran ocurrir en cualquier
momento.
f) ACCIONES CONTINGENTES
No siempre es factible tomar acciones preventivas. A veces las posibles causas escapan al
mbito de nuestra competencia. Pero, aunque se hayan tomado todas las medidas preventivas
posibles, puede ocurrir que el problema potencial igualmente suceda. Por ello, deben tomarse
medidas para el caso en que el problema se materialice. Este tipo de accin la denominamos
contingente. Las acciones contingentes deben pensarse y tomarse antes de que los
problemas ocurran, pero actuarn inmediatamente cuando el problema se d, es decir,
actuarn frente a la contingencia.
Son acciones destinadas a minimizar la gravedad de los problemas potenciales si stos
llegaran a producirse.
Si la probabilidad de ocurrencia de un problema potencial disminuye sensiblemente porque
se han tomado medidas preventivas que evitan sus causas, es posible que podamos disminuir
y algunas veces hasta eliminar algunas acciones contingentes.
Sin embargo, en el caso de problemas potenciales de alta gravedad, cuyo impacto pudiera
ser desastroso para nuestro plan, ser prudente considerar acciones contingentes adems
de todas las acciones preventivas tomadas.
195
MDULO
- Y por qu no lo hizo?
La explicacin fue que el encargado se haba hecho cargo de esa funcin recientemente y no
se le haba informado que ante una situacin de este tipo deba accionar dicho botn.
La medida contingente (depsito de gas inerte) para el problema potencial (incendio) exista,
pero el disparador o gatillo (hombre accionando el botn de apertura del gas) no haba actuado.
Es decir, faltaron directivas claras, normas precisas, y responsables de su ejecucin.
Sigamos ahora con el ejemplo que venamos desarrollando. Es posible que a pesar de todas
las medidas preventivas tomadas, el problema potencial, por esa u otra causa, se produzca.
En ese caso las acciones contingentes que hayamos previsto se pondran en marcha al
accionar su disparador (personas, automatismos, etc.), tendiendo a disminuir la gravedad
del problema.
Decimos por ello que las acciones preventivas van contra la causa y las acciones
contingentes van contra el efecto.
Estas medidas contingentes, accionadas oportunamente, tenderan a disminuir la gravedad
del incendio si ste llegara a ocurrir.
g) PUNTOS DE CONTROL PERIDICO (VERIFICACIN)
Hemos visto en diversas oportunidades situaciones como:
- Extintor de incendio descargado al pretender utilizarlo.
- Seguro de accidentes vencido al querer cobrarlo luego de un choque automovilstico.
- Sistemas automticos trabados o desconectados que no entraron en funcionamiento cuando
debieron hacerlo.
- Carteles con informacin preventiva despintados, rotos o eliminados.
Estas son algunas situaciones tpicas que nos muestran la necesidad de establecer a lo largo
del plan o actividad que queremos proteger, hitos o puntos de control peridico que nos aseguren
que las medidas preventivas y las contingentes estn en perfectas condiciones de
funcionamiento.
Estos puntos de control nos permitirn verificar cmo se est desarrollando la actividad, si las
acciones preventivas estn surtiendo efecto y si se necesita recurrir a las acciones contingentes.
Son hitos, momentos, situaciones, a lo largo de la actividad, donde se controlan las medidas
preventivas y contingentes. En cada uno de estos puntos debe establecerse tambin quin,
qu, dnde, cundo y cunto debe controlar.
Ejemplo:
Accin contingente
Punto de control
Extintor de incendio
197
MDULO
Estos son los pasos secuenciales que nos llevan a ser ms eficientes en el anlisis y
prevencin de amenazas, fallas o problemas que pudieran presentarse.
Podramos decir que es una actitud mental para mirar hacia el futuro. No es, como algunos
crticos puedan decir, una actitud temerosa y paralizante, sino por el contrario, un enfoque
prudente que permite y ayuda a la innovacin, la creatividad, la bsqueda de cambios para
mejorar situaciones existentes, dndoles un marco de prudencia que facilitar una
implantacin con xito.
4,3. FORMULARIO DE ANALISIS DE PROBLEMAS POTENCIALES
En el formulario de Anlisis de Problemas Potenciales hemos incluido la informacin del
caso analizado. Este formulario podr servir de base para otros que el lector quiera establecer
en su organizacin (Cuadro N 23).
Cuadro N 23
ANLISIS DE PROBLEMAS POTENCIALES
FORMULACIN DEL PLAN
PROBLEMAS
POTENCIALES
RIESGO
P G
CAUSAS
POSIBLES
Acciones
preventivas
Acciones
contingentes
Verificacin
Limpieza sector
Construccin base
Transporte tanque
Colocacin base
Instalacin caeras
Equipos de control
Prueba de hermeticidad
Carga de combustible
Carga de combustible
Paso crtico
Sabotaje
Equipos
blindados
Provisin
Extintor
Derrame de lquidos
Chispa equipos
elctricos
Protec.
Sobrecargas
Disparador
Combustible inadecuado
Corto circuitos
Blindaje
instlac.
Personal
Entrenado
Operarios
fumando
Guardia
permanente
Brigada
anti-incendios
Accidentes de operarios
198
Ejemplo:
Encargado sector
(1 vez por mes)
PROBLEMAS
CORRECTIVA
CAUSA
PREVENTIVAS
INTERNA
EFECTOS
CONTINGENTES
ADOPTIVA
MDULO
200
MDULO
202
Control Organizacional
Freemeont E., Kast (1993) Administracin
en las organizaciones. Enfoque de sistemas
y Contingencias
Mxico: Mc. Graw Hill. pp. 536 - 538
MDULO
Control organizacional
Freemeont E. Kast (1993). Administracin en las organizaciones. Enfoque de sistemas y
contingencia. Mxico: Mc Graw Hill. pp. 536 - 558
El control es la fase del proceso administrativo que debe mantener la actividad organizacional
dentro de los lmites posibles, de acuerdo con la expectativas. El control organizacional est
irremediablemente relacionado con la planeacin. Los planes son el marco de referencia dentro
del cual funciona el proceso de control. Por otra parte, la retroalimentacin de la fase de control
con frecuencia identifica la necesidad de planes o estrategias nuevos o ajustados. Los elementos
bsicos del proceso de control son los mismos para cualquier situacin organizacional o
individual. Los medios que se utilizan para vigilar o regular las actividades generalmente varan
de acuerdo con las circunstancias especficas. Normalmente, la conducta organizacional e
individual son guiadas por una secuencia continua de ciclos de planeacin-aplicacin-control.
En el anlisis de control organizacional se considerarn los siguientes temas.
Definicin de control
Elementos de control
Proceso de control
Control de circuito cerrado y abierto
Dimensin del tiempo
Control de comportamiento humano
Diseo de sistemas de control
Ejemplos de control
DEFINICIN DE CONTROL
El concepto de control es bastante general y puede ser utilizado en el contexto organizacional
para evaluar el desempeo general frente a un plan estratgico a cinco aos o el desempeo
especfico frente a una cuota de produccin de veinticinco unidades por hora. Se relaciona
tanto con los fines (productos) como con los medios (insumos y procesos de transformacin).
Por tanto, la teora de control se extiende a todos los niveles.
La teora de control, como muchas otras teoras generales, es ms un estado mental que
cualquier amalgama especfica de mtodos matemticos, cientficos o tecnolgicos. El trmino
puede ser definido para incluir cualquier enfoque racional utilizado por (los individuos) para
superar las perversidades de su medio natural o tecnolgico. El objetivo general de una teora
de control es hacer que un sistema cualquier clase de sistema- opere en forma ms deseable:
hacerlo ms confiable, ms conveniente y ms econmico. 1
La palabra control tiene varios significados y, ms especficamente, varias connotaciones que
son importantes en el anlisis de este captulo. Por ejemplo, significa:
1 Verificar
2 Regular
3 Comparar con un estndar
4 Ejercer autoridad sobre (dirigir u ordenar)
5 Limitar o restringir
205
MDULO
Cuando menos tres lneas relativamente distintas de pensamiento quedan claras en esta
definicin: 1) limitar o restringir, 2) dirigir u ordenar, y 3) regular. Todas son importantes para la
teora de la organizacin y la prctica administrativa. Sin embargo, el inters primordial aqu
es la tercera connotacin de control.
La regulacin puede ser realizada solamente despus de verificar condiciones y compararlas
con un estndar. Esto implica ciertos medios para medir y criterios relevantes que puedan
servir como marco de referencia en el proceso de control. La funcin de planeacin
normalmente ofrece los indicadores necesarios, de preferencia explcitos, pero si no, cuando
menos implcitos. Litterer describe el enfoque de medir para controlar como hacer concordar
el comportamiento.
Estamos interesados en el control relacionado con lograr la concordancia del desempeo
con las condiciones requeridas o necesarias para obtener un propsito u objetivo. La esencia
aqu est en la direccin e integracin del esfuerzo, el logro requerido de un fin El control y
la coordinacin estn estrechamente relacionados
El control tiene que ver no solamente con los acontecimientos directamente relacionados
con el logro de fines importantes, sino tambin con mantener a la organizacin en una condicin
2
en la que pueda funcionar adecuadamente para alcanzar estos propsitos fundamentales.
Equilibrio dinmico
La propiedad de autoregulacin o control de un proceso viviente es la homeostasis. Siempre
que el estmulo no sea demasiado grande, cuando un organismo es alterado en su estado
normal, tiende a volver al mismo. El organismo tiene mecanismos internos de control que
mantienen un equilibrio dinmico durante su ciclo vital. Muchos de los procesos de
autorregulacin de un organismo como el ser humano estn programados en un nivel
complicado y operan sin la intervencin consciente del individuo. Por ejemplo, durante un
ejercicio extenuante, la respiracin se acelera y el pulso tambin a fin de llevar ms oxigeno
a travs del flujo sanguneo a los msculos en todo el cuerpo. Otros procesos de
autorregulacin requieren del individuo una conducta abierta de toma de decisiones. En otras
palabras, ste, conscientemente ofrece el cierre en el sistema de retroalimentacin que regula
el comportamiento.
Para las organizaciones la analoga no es precisa, sin embargo, el concepto de homeostasis
es til de todas maneras. Las organizaciones tienen patrones de conducta relativamente
programados procedimientos estndar de operacin- que ofrecen estabilidad con el tiempo
(sistemas de mantenimiento). Por otra parte, hay procesos para tomar decisiones innovadoras
(sistemas adaptables) que cambian la organizacin en respuesta a estmulos externos e
internos. Existe un continuo de procesos de control programables, desde los relativamente
mecanicistas a los que requieren accin consciente y deliberada de quienes toman las
decisiones.
Las organizaciones y los organismos no son estticos; cambian y se ajustan, al tiempo que
exhiben un comportamiento orientado hacia objetivos. El proceso puede ser descrito como
equilibrio dinmico.
206
Ciberntica
La ciberntica es otro concepto importante para la funcin de control. La palabra deriva del
griego kybernetes, o timonel, y por lo tanto se relaciona con la connotacin direccin de. La
ciberntica implica comunicacin y control. 3 Tiene que ver con el flujo de informacin en los
sistemas complejos. Aunque la ciberntica ha sido aplicada primordialmete a problemas
mecanicistas de ingeniera, su modelo de retroalimentacin, control y regulacin tiene
importancia tambin para los sistemas biolgicos y sociales. El ejemplo de un timonel ilustra
el significado ms til e importante de control: mantener un curso hacia un objetivo.
Retroalimentacin
La retroalimentacin es un ingrediente esencial en cualquier proceso de control. Ofrece la
informacin para las decisiones que ajustan el sistema. En la medida en que se aplican los
planes, el sistema es vigilado o seguido a fin de determinar si el desempeo est dentro de lo
previsto y si se est cumpliendo con los objetivos. La retroalimentacin generalmente se
obtiene con referencia tanto a los fines buscados y los medios diseados para alcanzarlos.
En los sistemas relativamente cerrados, la retroalimentacin es recibida por los seres humanos
que la procesan y deciden en torno a acciones apropiadas. Se pueden disear muchos tipos
de sistemas de retroalimentacin para facilitar el control. El administrador podra desear un
flujo continuo de informacin para vigilar el sistema, o asume que ausencia de noticias significa
buenas noticias y por tanto requiere informacin solamente en las situaciones excepcionales.
El tipo y la complejidad de la retroalimentacin requerida depende tambin de la interrelacin
de los subsistemas de la organizacin.
En un contexto organizacional, el control incluye la coordinacin de actividades individuales y
grupales. Se pueden utilizar los conceptos sealados hasta ahora para definir al control
organizacional como la fase del sistema administrativo que vigila la actuacin humana y
ofrece informacin de retroalimentacin que puede ser utilizada para ejecutar tanto los medios
como los fines. Tomando en cuenta ciertos objetivos y planes para alcanzarlos, la funcin de
control implica la medicin de las condiciones reales, compararlas con los estndares e iniciar
la retroalimentacin que puede ser utilizada para coordinar la actividad organizacional, enfocarla
en la direccin correcta, y facilitar el logro de un equilibrio dinmico.
ELEMENTOS DE CONTROL
Cuatro elementos fundamentales son comunes en todos los sistemas de control (Vase Fig.
19.1). Se aplica sin importar el grado de sofisticacin del sistema. Es decir, no son una funcin
de la mecanizacin o la computarizacin. Existe un continuo de refinamiento en el control, de
un simple interruptor elctrico para encendido y apagado (con un ser humano que toma la
decisin) hasta un elaborado sistema de enfriamiento y calefaccin, en el que un programa
de computadora podra responder no solamente a cambios en el medio sino tambin a la
retroalimentacin sobre tasas de cambio. Los sistemas de control electrnicos o mecnicos
ms sofisticados estn diseados para simular al sujeto responsable de la decisin.
En general, el control es mantenido por medio de decisiones tomadas como parte del proceso
que tiene lugar. Como en cualquier proceso de toma de decisiones, el flujo de informacin es
el ingrediente clave. Por ejemplo, conocer los estndares implica informacin sobre el sistema.
Sentir o evaluar implica tambin informacin que se utiliza en la fase de comparacin. El flujo
de informacin es la esencia de la retroalimentacin necesaria para cambiar el sistema si se
207
MDULO
requiere. Los sistemas internos de procesamiento de datos ofrecen informacin para utilizarse
en las operaciones de control. Los informes de excepcin y los resmenes ofrecen tambin
informacin para las decisiones de la administracin. La informacin generada internamente,
aunada con la del medio, ofrece la materia prima para las decisiones innovadoras y de
adaptacin en la fijacin de objetivos y la planeacin de acciones.
3) Comparador
4) Ejecutor
Insumo
Ajustes
programados
1) Caractersticas (s)
Fines/metas/produccin
Medios/procesos/comportamiento
2) Sensor
Producto
probablemente vaya acompaado por una disminucin en la moral que podra reducir la
efectividad y la eficiencia en periodos futuros.
La administracin requiere una astuta seleccin de criterios de desempeo y un balance
apropiado del nfasis entre ellos. Debe considerarse el control de la produccin (resultados)
y el comportamiento (procesos). 5 Los sistemas de control generalmente son complicados
por el hecho de que los resultados clave podran ser difciles de medir objetivamente. Por
tanto, con frecuencia es necesario confiar en las percepciones subjetivas de los participantes
y/o clientes. Es importante tambin reconocer el proceso continuo de cambios en la
organizacin (ser ms o menos efectivo, por ejemplo) y ofrecer medios de retroalimentacin
y ajuste en los esfuerzos por mejorar. 6
En algunos casos, medir la produccin y vigilar el comportamiento podra ser complejo,
costoso e interminable; los sistemas escolares, por ejemplo. Se obtiene un grado de control a
travs del proceso de certificacin al asegurar una competencia razonable para los maestros
y administradores, y asumiendo que la gente competente, tomando a los estudiantes calificados
7
y los recursos adecuados, producir resultados satisfactorios. La certificacin, el otorgamiento
de licencias, y los cdigos de tica ofrecen controles sociales sobre el comportamiento de
varios profesionales en las organizaciones modernas.
EL PROCESO DE CONTROL
Los elementos fundamentales en cualquier sistema de control se convierten en el proceso de
control cuando se les vincula secuencialmente en un ciclo. La figura 19.2 muestra un modelo
general de ciclo de control. Se establecen objetivos, se planean programas, se asignan recursos
y el trabajo es realizado. El desempeo real es comparado con el plan, se genera la
retroalimentacin para ajustar las cargas de trabajo y la asignacin de recursos. Este tipo de
comparacin se relaciona primordialmente con los medios utilizados para alcanzar los objetivos.
Otra comparacin se hace entre los logros reales y la fase de planeacin, as como una
comparacin con los objetivos originales. Finalmente, esta comparacin conduce a una
reafirmacin de los objetivos existentes o ajustes para el futuro. Como se indica en el modelo,
este ciclo puede ocurrir en cualquier nivel. Existe una interfase con el control de ms alto nivel
en el paso donde se determinan los objetivos. Adems, existe una interfase con el control a
ms bajo nivel en la etapa donde el trabajo es realizado por el sistema y posibles subsistemas.
Los planes de accin en un nivel (regin o divisin) afectan a los objetivos y a los pasos de
accin ms especficos en el siguiente nivel ms bajo (comunidad o departamento).
As como los elementos citados previamente se refieren a cualquier sistema de control, el
proceso descrito en la figura 19.2 se aplica a cualquier sistema de control sin importar el
grado de modernizacin en los varios pasos delineados. El medio empleado para sentir,
comparar y efectuar puede ser altamente programado, mecnico y computarizado, o podran
estar implicados seres humanos en cada paso del proceso. La inclusin de humanos que
toman decisiones en el proceso tiende a hacer que los sistemas de control sean relativamente
abiertos.
CONTROL DE CIRCUITO CERRADO Y ABIERTO
El concepto de control de circuito cerrado y abierto depende de la presencia o ausencia de
una retroalimentacin automtica. Los sistemas de circuito cerrado implican un sensor, un
comparador y un realizador que permiten cambios en el sistema sobre la base de los procesos
209
MDULO
de control, que operan simultneamente con el desempeo del sistema mismo. El ejemplo
clsico del termostato es un sistema de circuito cerrado debido a que la retroalimentacin del
medio provoca cambios en los componentes del sistema para mantener a ste en equilibrio.
El circuito cerrado no implica insumos de informacin provenientes de fuera del sistema. Sin
embargo, el sistema de calefaccin de un hogar es cerrado solamente a corto plazo. La
intervencin humana entra en juego para ajustar el termostato peridicamente, de acuerdo
con una impresin subjetiva del medio. Por tanto, el sistema general es abierto, pero se tiene
un control de circuito cerrado una vez que se ajusta el termostato.
Figura 19.2 Ciclo de control. (Marvin E. Mundel, A conceptual Framework for the Management
Sciences, Mc Graw-Hill Book Company, New York, 1967, p. 167)
Muchos sistemas organizacionales son de este tipo. Pueden ser considerados en un continuo
de relativamente cerrado a relativamente abierto. En muchos casos, los sistemas
mecanicistas con circuitos cerrados permiten al sistema actuar automticamente por un
periodo prolongado. Muchos sistemas de control basados en computadora son de este tipo.
Sin embargo, estos sistemas se basan en programas diseados por seres humanos, y los
programas pueden ser alterados si se requiere. Por tanto, a largo plazo, inclusive los sistemas
altamente automatizados estn abiertos a la intervencin humana.
La inclusin de quienes toman decisiones en los sistemas de control como parte del circuito
de retroalimentacin lleva al sistema hacia el extremo abierto del espectro. El individuo est
sujeto a muchas presiones externas y fuentes de informacin que se adentran en el proceso
de toma de decisiones. Sin embargo, es cierto que los que toman decisiones pueden ser
adiestrados para reaccionar de manera un tanto programada. Por tanto, los hbitos o
procedimientos estndar de operacin tienden a cerrar el sistema.
210
MDULO
continua, o las burlas y el ostracismo son formas tpicas en las que los grupos informales
controlan el comportamiento.
Para la organizacin como un todo hay estrategias formales y planes que funcionan como
estndares para el control. Los objetivos de ventas y presupuestos se enfocan a resultados;
las polticas, los procedimientos y reglas se enfocan en la forma en que se harn las cosas.
Cualquier variacin de lo que se espera requiere una explicacin, as como un plan para
regresar al camino correcto. El xito es alcanzar los objetivos o cumplir con las normas de
comportamiento y puede ser recompensado de diversas maneras. El reforzamiento positivo
aumenta la posibilidad de que el desempeo y comportamiento se mantengan bajo control en
el futuro.
Figura 19.3 Medios de control en las organizaciones (Gene W. Dalton, Motivation and Control
in Organizations, en Gene W. Dalton y Paul R. Lawrenece (eds.), Motivation and Control in
Organizations, Richard D. Irwin, Inc., Homewood, III., p. 15).
Controles
administrativos
por
Direccin de
los controles que
derivan de
Medicin del
desempeo y el
comportamiento
Seal para
emprender una
accin correctiva
Reforzamientos o
recompensas para
el cumplimiento
Sanciones o
castigos para
el incumplimiento
Organizacin
Planes y
estrategias
organizacionales,
respuestas a las
demandas
competitivas
Presupuesto,
costos estndar,
objetivos de
ventas
Variacin
Recomendacin
de la administracin
incentivos
monetarios
promocionales
Solicitud de
explicacin
Grupo informal
Compromisos
mutuos, ideales
de grupo
Normas de
grupo
Desviacin
Aprobacin de
los compaeros,
membresa,
liderazgo
Bromas,
ostracismo,
hostilidad
Individuo
Metas y
aspiraciones
individuales
Autoexpectativas,
objetivos
intermedios
Falla inminente
percibida,
objetivos no
alcanzados
Satisfaccin por
estar en control
Elacin
Sensacin de
incomodidad
Sentimiento de
fracaso
Despido
MDULO
Tannenbaum sugiere que se obtiene mucho de pertenecer a una organizacin, pero que con
frecuencia se pagan caros esos beneficios y que en el ncleo de este intercambio particular
est el proceso de control.
Caracterizar a una organizacin en trminos de sus patrones de control es describir un
aspecto esencial y universal de la organizacin que todos los miembros deben enfrentar y al
que deben ajustarse. La organizacin implica control. Una organizacin social tiene una
estructura ordenada de interacciones humanas individuales. Los procesos de control ayudan
a circunscribir las conductas idiosincrticas y a mantenerlas en concordancia con el plan
racional de la organizacin. Las organizaciones requieren una cierta cantidad de conformismo,
as como la integracin de diversas actividades. La funcin del control es lograr la conformidad
ante los requerimientos tanto organizacionales y el logro de los propsitos finales de sta. La
coordinacin y el orden creados a partir de los diversos intereses y comportamientos
potencialmente difusos de los miembros es en gran medida una funcin de control. Es en
este punto donde surgen muchos de los problemas del funcionamiento organizacional y del
ajuste individual. 9
Si los administradores fueran tan diversos en sistemas de valores individuales que no se
pudiera lograr un acuerdo en el propsito organizacional, podra producirse el caos. Sin
embargo, el otro extremo es muy agradable. Si los sistemas de valores son tan consistentes
que no hay absolutamente friccin o conflicto, se podra tener una organizacin completamente
esttica. La funcin de control se refiere a mantener sistemas dentro de lmites permisibles
(mantener un equilibrio dinmico) y sugiere que el cambio es aceptable y deseable.
Socializacin de los participantes
Cualquier individuo que entre a un sistema social, as como cualquier organizacin, es
socializado en cierta medida. El nuevo miembro aprende las normas y el comportamiento
10
necesarios. La cantidad de atencin abierta que se pone a los medios explcitos de
socializacin depende de la dinmica de la organizacin de que se trate. Las organizaciones
en medios relativamente estables y que muestran poco crecimiento podran enfrentar un
largo proceso, paso por paso, en el avance hacia puestos de autoridad y responsabilidad. Al
hacer esto, desarrollan actitudes a lo largo de muchos aos de experiencia, casi por smosis.
Uno de nuestros colegas pas un verano en una gran empresa dentro de una industria ms
bien esttica. A su regreso, dijo: ahora entiendo por qu la industria es tan esttica. Se
requieren cuarenta aos para que cualquiera llegue a un puesto en el que se tomen decisiones
que tengan algn efecto. Para entonces, la persona conoce solamente una forma de hacer
las cosas.
En todas las organizaciones e industrias dinmicas, existe un influjo de personas de fuera, y
el progreso podra ser relativamente rpido a lo largo de la jerarqua. En este caso, debe
ponerse ms atencin abierta al desarrollo de sistemas de valor consistentes en toda la
organizacin.11 Los programas de induccin elaborados podran ser desarrollados para los
nuevos empleados. Podran realizarse tambin programas de capacitacin peridica dentro
de la compaa, para los supervisores, los administradores de nivel medio, los administradores
de nivel medio-alto y los ejecutivos de alto nivel. Estos programas de desarrollo son realizados
adems de la capacitacin para funciones o habilidades especficas dentro de la organizacin.
214
MDULO
los logros, se unen para crear un ambiente desagradable, de insatisfaccin del empleado y
menor eficiencia y efectividad de la organizacin.
Se pueden adoptar diversas acciones para hacer que la evaluacin del desempeo sea ms
funcional en el control del comportamiento humano. Estas medidas son designadas para
ampliar el alcance de juzgar y reprimir para que incluya reconocimiento, adiestramiento,
aprendizaje y autocontrol. Un paso clave es desarrollar un proceso administrativo continuo
de planeacin y evaluacin del desempeo. Los planes de accin ofrecen estndares de
control. La evaluacin es una palabra importante que debe entenderse debido a que significa
encontrar valor en; una connotacin un tanto diferente que encontrar fallas, que existe en
muchos sistemas de calificacin. Otro concepto importante es que la mayora de los
beneficios del proceso de calificacin surgen en las discusiones de frente a los jefes y los
subordinados.12 Un enfoque sencillo pero efectivo es estructurar el proceso para que incluya
13
autoevaluacin y se aliente al subordinado a hablar primero. Ayuda a enfocar la atencin
en lo que funciona bien antes de dirigirse a cosas que podran hacerse mejor. Una regla
cardinal que con frecuencia se viola es que el centro de la evaluacin debe estar en el
desempeo productos terminados, informes completos, nuevas ideas, esfuerzo
extraordinario- ms que en la persona. No cumplir con las expectativas requiere de un renovado
esfuerzo o un cambio en las tcticas, pero probablemente no es un reflejo de una falla bsica
de carcter.
Suposiciones contemporneas
La figura 19.4 indica dos puntos de vista alternativos del control: tradicional y de
comportamiento. Una creencia generalizada entre los administradores es que la cantidad de
control est fija. Esto conduce a la suposicin de que si los subordinados tienen ms control
sobre sus acciones, el jefe necesariamente tiene menos control como administrador. Sin
embargo, el nfasis apropiado est en mantener el desempeo dentro de lmites deseados,
y en este sentido la cantidad de control es variable y aumenta directamente con la cantidad
de preocupacin que muestran colectivamente los participantes para alcanzar los objetivos
organizacionales. Por tanto, la delegacin, la participacin, la motivacin y la lealtad podran
contribuir a una cantidad total mayor de control.
Figura 19.4 Dos puntos de vista de control. (Adaptado de J. Timothy McMahon y John M.
Ivancevich, A Study of Control in a Manufacturing Organization: Managers and Nonmanagers,
Administrative Science Quarterly, march 1976, p. 67).
Suposiciones clsicas
(base tradicional)
Suposiciones contemporneas
(base de comportamiento)
El control es:
El control es:
216
MDULO
en una comparacin de los resultados esperados y reales. Sin embargo, ambas fases del
control organizacional deben ser integradas por medio de esfuerzos coordinados que
relacionen las tcticas con la estrategia.
Debido a que las organizaciones reciben lo que evalan, es crucial identificar los resultados
que sean esenciales para el xito organizacional. Hay una gran tentacin para enfocarse en
criterios que son fcilmente evaluables y cuantificables, pero triviales en determinar el xito.
Al disear los sistemas de control, esta tentacin debe ser superada y la atencin tiene que
enfocarse hacia objetivos de alta prioridad, sin importar el grado de dificultad en medir y
evaluar el desempeo. Una vez que se hace esto, los esfuerzos deben apuntar a hacer que
esos criterios sean tan medibles como sea posible.
Anlisis del costo-beneficio
El control puede nunca terminarse; las variaciones con respecto a las expectativas son
inevitables. Es obvio que los recursos organizacionales sean consumidos en la funcin del
control. Por lo tanto, debe dedicarse atencin al anlisis de costo-beneficio en los sistemas
de control. La figura 19.5 muestra la relacin de perfeccin en el control y el costo de alcanzarla.
La diferencia entre el costo del control y la mejora en el desempeo del sistema es el
beneficio econmico neto. Un sistema puede ser excesivamente controlado al grado de que
el costo del subsistema de control aumente ms rpido que las mejoras en el desempeo.
De hecho, esos costos tericamente pueden ser mayores que el valor total sealado para la
operacin misma. Como se muestra en la figura 19.5, existe un margen en el que el beneficio
neto es ptimo.
Figura 19.5 Economa del control. (Marvin E. Mundel, A Conceptual Framework for the
Management Sciences, McGraw-Hill Book Company, New York, 1967, p. 174).
de estar bajo control, el desempeo no es lo que debera ser si el sistema de control hubiera
sido diseado para canalizar la capacidad humana latente e integrar el bienestar individual y
de la organizacin.
EJEMPLOS DE CONTROL
Si se consideran con detalles varios ejemplos, se puede incrementar el entendimiento del
concepto de control e ilustrar una variedad de procesos especficos que son apropiados en
diferentes contextos organizacionales. En algunos casos, el foco de control son las
caractersticas generales, y la evaluacin depende en gran medida de una evaluacin subjetiva.
En otros casos, pueden evaluarse criterios especficos con mediciones objetivas. En los
ejemplos descritos es difcil separar la planeacin y el control; por tanto, los procedimientos
delineados incluyen elementos de ambos.
En el nivel ms general, el control del sistema social total normalmente se ha enfocado en
condiciones y tendencias econmicas. En los ltimos aos se ha empezado a utilizar una
perspectiva mucho ms amplia calidad de vida- que incluye muchos indicadores de bienestar
social. 17 Se trata obviamente de una gran empresa, pero es necesaria para evaluar los
progresos hacia las metas sociales identificadas. Al evaluar los resultados de las intervenciones
sociales, se puede obtener informacin relevante para estrategias, programas y polticas futuras.
Control presupuestal
Un presupuesto generalmente es descrito como un plan creado en trminos financieros. Es
decir, la actividad organizacional se traslada a resultados esperados con los pesos como el
comn denominador. La mayora de los autores destaca los aspectos positivos o de planeacin
del control presupuestal ms que la fase estrictamente de control. Sin embargo, la connotacin
de restriccin y limitacin est generalizada en la industria y las organizaciones
gubernamentales.
Los procedimientos de control presupuestal pueden ser aplicados a una amplia variedad de
situaciones. En la presupuestacin financiera se incluyen varios elementos bsicos.
1. Expresar en dinero los resultados de planes anticipados en un periodo futuro. Estas
cifras en dinero normalmente son elaboradas de la misma manera que las cuentas en el
sistema de contabilidad de una compaa. El presupuesto muestra la forma en que las cuentas
deben verse si los planes son realizados.
2. Coordinar estos clculos dentro de un programa bien balanceado. Las cifras de ventas,
produccin, publicidad y otras divisiones deben concordar para asegurarse de que son
congruentes; debe asegurarse la viabilidad financiera de todos los planes y examinarse los
resultados combinados en trminos de objetivos generales. Probablemente sean necesarios
algunos ajustes para obtener un programa balanceado.
3. Comparar los resultados reales con los clculos del programa que surge del paso 2.
Cualquier diferencia importante apunta a la necesidad de emprender acciones correctivas. En
18
suma, el presupuesto se convierte en un estndar para evaluar los resultados de la operacin.
El control presupuestal, como se describi arriba, casi resulta paralelo al proceso de
administracin. Incluye planeacin, coordinacin y control.
219
MDULO
luego se desarrollan los procesos de planeacin y presupuestacin con base en los programas.
El criterio general y el nfasis de este sistema est en la evaluacin de los resultados o
productos de los diversos programas, ms que solamente en el proceso presupuestal para
determinar y controlar los insumos financieros.
Control de calidad
En el sentido ms amplio, la calidad se refiere a las caractersticas fsicas o no fsicas que
constituyen la naturaleza bsica de algo. El tamao, la forma y el color son cualidades directas.
La fortaleza, la vida esperada y la integridad son ms difciles de definir, medir y controlar. Los
programas explcitos de control de calidad han sido ms evidentes en las empresas
manufactureras donde la funcin de inspeccin es realizada en diversas etapas del proceso.
El muestreo podra ser utilizado para evaluar la calidad cuando la produccin es relativamente
uniforme. El muestreo es necesario en casos en los que el control de calidad destruye al
producto: proyectiles y cerillos, por ejemplo.
Los elementos bsicos del control son utilizados para asegurar la calidad. El primer paso es
decidir qu caractersticas sern vigiladas. En el caso de un televisor, la principal preocupacin
es si funciona cuando se oprime el botn de encendido. La segunda preocupacin sera el
color y la calidad del sonido. El control de calidad es ms obvio cuando las partes o productos
terminados son rechazados y tienen que ser desechados o reelaborados. La informacin
referente a las tasas de rechazo puede ser utilizada para hacer cambios en un proceso de
produccin. En los mejores sistemas se esperan unos cuantos rechazos; ms rechazos de
los esperados, especialmente si la tendencia es ascendente, es un indicio de que el proceso
est quedando fuera de control. Podran requerirse ajustes al equipo, o el problema podra
estar en los participantes. En cualquier caso, se requiere de acciones correctivas para poner
nuevamente en lnea la operacin.
La calidad del producto es relativamente uniforme cuando las caractersticas claves son
observables y medibles. El tostador de pan funciona o no. La costura en el vestido es uniforme
y est terminada, y el programa de procesamiento de palabras funciona como se esperaba.
Para los servicios, el asunto de control de calidad es ms complejo. En algunos casos los
resultados de la entrega del servicio son evidentes como por ejemplo, en el peinado-, pero la
calidad es un juicio de valor. De qu manera juzgamos la calidad de los servicios bancarios,
legales o de enfermera? Cmo controlan los administradores la calidad de los servicios de
apoyo dentro de su organizacin, personal, contabilidad y mantenimiento, por ejemplo? De
hecho, de qu manera se evala la calidad de la funcin de control de calidad? Estas preguntas
son difciles de responder y destacan la importancia de ampliar el concepto de control de
calidad ms all de los productos y cubrir los servicios. El concepto ms amplio sugiere
tambin la necesidad de algo ms que inspeccin.
Durante muchos aos, Estados Unidos era reconocido por su tecnologa avanzada y por la
gran calidad de sus productos y servicios. Sus aviones, automviles, computadoras, equipo
electrnico y muchos otros productos eran reconocidos como lderes en calidad. Muchos
servicios como la atencin a la salud, la educacin y el transporte eran insuperables. Sin
embargo, en las ltimas dcadas, esta reputacin de gran calidad se ha opacado un poco. No
es tanto que la calidad de los productos y servicios estadounidenses hayan descendido; hay
evidencias firmes de que en la mayora de los casos ha seguido mejorando. Ciertamente la
calidad de los televisores, aviones, automviles y la mayora de los otros productos es
sustancialmente superior que hace veinte aos. Ms bien, esta percepcin de un gran problema
221
MDULO
se tiene una sensacin con respecto a lo bien que una organizacin un sistema de escuelas
pblicas, un hospital general, por ejemplo- sirve a su clientela.
Aunque las empresas comerciales y otras organizaciones intentan medir la moral de los
empleados, esto no se refleja en las declaraciones formales de contabilidad como un haber o
bien. No obstante, ciertamente que afecta el desempeo corriente, as como la viabilidad a
largo plazo. Una organizacin con un mal clima podra tener dificultades para atraer talento
nuevo. Por tanto, podra ir declinando gradualmente como una organizacin viable, a pesar de
mejoras tecnolgicas importantes. Es aparente que algunas organizaciones se desempean
mejor que otras con al parecer los mismos recursos. Es decir, tienen tecnologa similar y
aproximadamente el mismo nmero de personas. Sin embargo, la calidad de los recursos
humanos podra variar sustancialmente y, por tanto, resultar en ms produccin por unidad de
insumo. Adems, la capacidad humana latente podra ser aproximadamente igual, pero la
inclinacin a desempearse podra ser significativamente mayor en una organizacin que en
otra y, en consecuencia el resultado sera un mejor desempeo. Likert sugiere diversas
condiciones que distinguen a los haberes humanos en una organizacin:
1. Nivel de inteligencia y aptitudes
2. Nivel de capacitacin
3. Nivel de metas de desempeo y motivacin para alcanzar el xito organizacional
4. Calidad del liderazgo
5. Capacidad para utilizar diferencias con fines de innovacin y mejoramiento, ms que permitir
que las diferencias se conviertan en conflictos interpersonales agrios e irreconocibles
6. Calidad de la comunicacin hacia arriba, hacia abajo y lateralmente
7. Calidad en la toma de decisiones
8. Capacidad para lograr un grupo de trabajo cooperativo comparado con una lucha competitiva
por el xito personal a costa de la organizacin
9. Calidad de los procesos de control de la organizacin y los niveles de responsabilidad
sentida que existen
10. Capacidad para lograr una coordinacin efectiva
11. Capacidad para utilizar la experiencia y las mediciones para guiar las decisiones, mejorar
las operaciones e introducir innovaciones. 22
Cada una de estas podra variar en una escala de deficiente a excelente. Una organizacin
que tuvo una calificacin de excelente en todos lo nmeros tendra un clima sustancialmente
diferente a aquella que se calific mal en todas las categoras. Este tipo de evaluacin es difcil
23
pero necesaria para obtener una evaluacin integrada en la organizacin.
El rol de los haberes humanos al evaluar una organizacin se ilustra por la importancia que los
analistas de valores conceden a la administracin de una compaa. Pasan muchas horas
evaluando datos de la industria y el potencial econmico. Analizan a compaas aisladas dentro
de una industria, as como su historia y su potencial futuro en trminos de ventas, utilidades,
mrgenes de ingresos por el precio y otros factores similares tcnico-econmicos. Sin embargo,
el elemento ms importante es la mayora de los casos es el potencial administrativo.
Referencias
1. Richard Bellman, Control Theory, Scientific American, September 1964, p. 186.
2. Joseph A. Litterer, The Analysis of Organizations, 2d ed., John Wiley & Sons, Inc., New York,
1973, p. 528.
223
MDULO
3. Norbert Wiener, The Human Use of Human Beings, rev. Ed., Houghton Mifflin Company,
Boston, 1954, p. 16.
4. Andrew H. Van de Ven, A Framework for Organizational Assessment, Academy of
Management Review, January 1976, pp. 64-78.
5. William G. Ouchi and Mary Ann Maguire, Organizational Control: Two Functions,
Administrative Science Quarterly, December 1975, pp. 559-569.
6. Richard M. Steers, When is an Organization Effective? Organizational Dynamics, Autumn
1976, pp. 50-63.
7. Karl E. Weick, Educational Organizations as Loosely Coupled Systems, Administrative
Science Quarterly, March 1976, pp. 1-19.
8. William H. Newman, Managerial Control, Science Research Associates, Inc., Chicago,
1984, pp. 20-21.
9. Arnold S. Tannenbaum, Control in Organizations, McGraw-Hill Book Company, New York,
1986, p. 3.
10. Edgar H. Schein, Organizational Socialization and the Profession Management, in David
A. Kolb, Irwin M. Rubin, and James M. McIntyre (eds.), Organizational Psychology: A Book of
Readings, 2d ed., Prentice-Hall, Inc., Englewood Cliffs, N.J., 1974, p. 3.
11. Bro Uttal, The Corporate Culture Vultures, Fortune, Oct. 17, 1983, p. 72.
12. Patricia Melagan and Peter Krembs, On the Level, M & A Press, Inc. St. Paul, Minn., 1982.
13. Michel J. Buschmohle, Performance Mapping, Herrick Hospital and Health Center, Berkeley,
Calif., 1980.
14. Edward E. Lawer, Control System in Organizations, in Marvin D. Dunnette (ed.),
Handbook of Industrial and Organizational Psychology, Rand-McNally Collage Publishing
Company, Chicago, 1976, p. 1265.
15. J. Timothy McMahon and John M. Ivancebich, A Study of Control in a Manufacturing
Organization: Managers and Nonmanagers, Administrative Science Quarterly, March 1976,
pp. 66-83.
16. Lawler, op. Cit., p. 1274.
17. Social Indicators III: Selected Data on Social Conditions and Trends in the United States,
U.S. Government Printing Office, Washington, D.C. 1980.
18. William H. Newman, Charles E. Summer, and E. Kirby Warren, The Process of
Management, 3d, ed., Copyright 1972, pp. 602-603. Reprinted by permission of PrenticeHall, Inc., Englewood Cliffs, N.J.
19. Peter A. Phyrr, Zero-base Budgeting, Wiley-Interscience, New York, 1973.
20. Las leyes crean organismos para periodos determinados, ms que a perpetuidad. Al
final de ese periodo, desaparecen a menos que sean ratificados.
21. Reimpreso con permiso de Harvard Business Review. The Incline of Quality, por Frank
S. Leonard y W. Earl Sasser, September-October 1982, p. 173. Copyright 1982 by the
President and Fellows of the Harvard College; derechos reservados.
22. Renisis Likert, The Human Organization, McGraw-Hill Book Company, New York, 1976, p.
148.
23. Eric G. Flamholtz, Human Resource Accounting, Dickenson Publishing Co., Encino
California, 1974; Philip A. Mirvis and Barry A. Macy, Human Resources Accounting: A
Measurement Perspective, Academy of Management Review, April 1976, pp. 74-83.
224
Por qu y para qu de la
supervisin y la evaluacin
Goldfeder, Guitela (1997) Planificacin
y administracin. Un efoque integrador
Mxico: Trillas. pp. 177-209
MDULO
MDULO
La toma de decisiones es el acto mediante el cual se elige entre distintas variables. Por
medio del juicio se valora la opcin seleccionada. El criterio es la regla mediante el cual se
asignan valores a las alternativas. Puede entenderse tambin como la especificacin de los
estndares en uso para juzgar lo que se mide. La aplicacin y utilizacin de las medidas
obtenidas se interpreta por medio de la estadstica.
Otro autor que define la evaluacin es Idalberto Chiavenato, para quien toda la evaluacin es
un proceso para juzgar el valor, la excelencia, las cualidades o el estatus de algn objeto o
persona. 2
Desde el punto de vista del supervisor, la palabra controlar equivale a comprobar actividades,
evaluar los adelantos y apreciar los resultados. El supervisor ejerce control sobre la operacin
cuando se ha asegurado que la misma avanza de acuerdo con el plan, y que al ser terminada
la obra, cumplir con los requisitos de la misin.
Cuando se disea una planeacin determinada y sta se lleva a cabo por medio de acciones
relacionadas con metas y objetivos, entonces es necesario realizar una evaluacin con
distintos fines, entre los que pueden destacarse:
Verificar si se alcanzaron los objetivos institucionales y en qu medida.
Mantener a la organizacin en condiciones en las que pueda funcionar adecuadamente para
alcanzar sus propsitos fundamentales.
Mantener la actividad institucional dentro de lmites permisibles, segn las expectativas.
Hacer que un sistema funcione en la forma ms deseable, es decir, hacerlo ms confiable,
ms conveniente y ms econmico.
Comparar lo planeado contra lo realizado.
Comparar las condiciones reales con los estndares establecidos.
Juzgar cmo se estn efectuando los procesos.
Detectar las fallas y los errores para rectificarlos y evitar la reincidencia.
Determinar acciones correctivas.
Para realizar cualquier tipo de evaluacin es necesario colectar, organizar, analizar y reportar
los datos obtenidos, con el fin de juzgar el valor de una institucin, un programa, un producto,
un procedimiento, un objetivo o la utilidad potencial de alguna opcin diseada para el logro
de un objetivo determinado. Por medio de la informacin se obtiene una retroalimentacin
que contribuye a que se tomen las decisiones adecuadas que se ajusten al sistema.
La informacin que se recabe tiene gran importancia en la calidad de la evaluacin. Para
medirla existen cuatro criterios:
1. Validez: Es el tipo de informacin la indicada para tomar las decisiones?
2. Confiabilidad: Se puede generalizar la informacin?
3. Rapidez: Est la informacin disponible en el momento en que la toma de decisiones la
necesita?
4. Amplitud: Llega la informacin a todos aquellos que deben tomar decisiones?
El proceso de evaluacin es el siguiente:
228
MDULO
230
MDULO
aceptar. Sin embargo, a pesar de las dificultades, es necesario realizarla con el fin de mejorar
cada vez ms la planeacin.
Preguntas de reflexin
1. Cmo intervienen los factores polticos y econmicos en la evaluacin de la planeacin?
2. Describa algn caso de planeacin en que hayan influido factores polticos y econmicos
y explique de qu manera ocurri dicha influencia.
9.1.1 Determinacin de necesidades
Las decisiones de planeacin se centran en las necesidades de mejoras, desde un x punto
de vista. Pueden redefinirse los objetivos de los programas y proyectos con base en la fase
de planeacin de la evaluacin, que fija las metas principales a las que se sugiere llegar y los
objetivos especficos que se desea alcanzar. La seleccin de las metas y objetivos se realiza
por medio de la determinacin de necesidades, que se efecta con los pasos siguientes:
1. Determinacin de los factores del contexto que influyen la metodologa, la amplitud y la
focalizacin de la determinacin de necesidades. Si quiere realizar la planeacin de la
evaluacin es necesario que haga un diseo de sta que contenga las siguientes acciones:
a) Determinacin de los procedimientos para establecer las metas y/o los objetivos.
b) Establecer las metas y/o los objetivos potenciales.
c) Determinar la importancia relativa de los objetivos.
d) Seleccionar las metas de ms importancia.
e) Determinar los mtodos para medir el desempeo en relacin con las metas.
f) Elegir los estndares de desempeo en las metas previstas.
g) Describir el desempeo en metas seleccionadas.
h) Determinar las discrepancias entre el desempeo deseado y el actual nivel de desempeo.
i) Especificar los procedimientos para determinar prioridades relativas con el fin de eliminar
las discrepancias observadas.
j) Ponderar las prioridades relativas para eliminar las discrepancias.
k) Elaborar un reporte al que toma las decisiones.
2. Planeacin de la evaluacin. Para efectuarla se seguirn los siguientes pasos:
a) Definir el modelo de evaluacin que se utilizar.
b) Determinar el propsito que tendr la evaluacin.
c) Seleccionar los aspectos en los que se pondr nfasis para llevar a cabo la evaluacin.
d) Elegir lo que se va a evaluar.
e) Precisar el papel que tendr el evaluador en el proceso.
f) Decidir sobre el personal, los recursos materiales y los requerimientos de tiempo para la
implementacin de actividades.
g) Seleccionar las actividades que se realizarn.
h) Identificar los niveles de toma de decisin: local, estatal, nacional.
i) Definir los criterios para cada situacin de decisin, especificando variables a medir y los
estndares por usar para juzgar las opciones.
232
MDULO
235
MDULO
Determinacin
de
necesidades
Contexto
Planeacin del
programa
Insumo
Evaluacin
del progreso
Proceso
Evaluacin de la
implementacin
Evaluacin
de los resultados
Producto
MDULO
El segundo paso por realizar es el anlisis de programas, entendiendo stos como las
decisiones de programacin que especifican el procedimiento, el personal, los recursos, el
presupuesto y el tiempo para la implementacin de actividades planeadas. De los programas
pueden surgir proyectos y viceversa, y cada uno de ellos tiene sus correspondientes diseos
de procedimientos para el logro de los objetivos.
MDULO
240
Preguntas de Reflexin
1. Cmo define Alkin la evaluacin?
2. Cules son los tipos de evaluacin que utiliza este modelo?
3. Cules son los criterios para juzgar este tipo de evaluacin?
4. Qu contribuciones ha aportado este modelo?
5. Cules son sus limitaciones?
6. Por qu se dice que el modelo de Alkin es esttico?
7. Explique cada uno de los elementos por analizar en el modelo de Stufflebeam
8. Dentro de qu enfoque se encuentra el modelo de evaluacin CIPP?
9. Explique cmo se realiza el proceso de evaluacin del modelo CIPP.
10. Qu objetivos tiene la evaluacin del proceso?
11. Por qu se dice que este modelo es gestltico?
12. Cules son sus limitaciones?
Hacia la construccin de un modelo administrativo de evaluacin y supervisin
En este ltimo captulo analizaremos los diferentes factores de estudio en los procesos de
supervisin y evaluacin, como son la descripcin y anlisis de cargos, la observacin de la
cotidianidad y la organizacin por proyectos.
Lea con atencin y analice este captulo, pues a partir de los elementos aportados usted
deber construir un modelo.
Tambin veremos el tema de administrar con una finalidad, en el que se plantea que se deben
establecer objetivos institucionales y promover la participacin colectiva y el trabajo en comn
para que una organizacin tenga xito y sus integrantes se desarrollen.
Finalmente, realizaremos un anlisis de las tendencias ms importantes de la planificacin,
que presentan una panormica de los problemas abordados por ella desde su inicio, en
Amrica Latina.
10.1 Administrar con una finalidad
En cualquier tipo de institucin, el trabajo que se realiza tiene que es planeado en su interior.
Los directivos, en todos los niveles, deben trabajar en el diseo y la implementacin de un
plan institucional.
Muchas veces, la organizacin y sus administradores nicamente obedecen instrucciones
de dependencias que estn en un nivel superior y no tienen en cuenta lo que la organizacin,
en su conjunto, debe realizar. En este caso la tarea de los administradores se vuelve
simplemente mecnica, ya que se siguen lneas impuestas desde fuera que quiz no se
adapten a los objetivos de la organizacin ni a los intereses de sus miembros. No se realiza
una reflexin sobre las metas que la organizacin quiere alcanzar. Tampoco se toma en
cuenta a las personas que la integran, no interesan ni sus ideas ni el tipo de trabajo que
realizan, ni si ste contribuye al desarrollo de la organizacin o no. En esta situacin, tanto los
administradores como los empleados se enajenan, pues se encuentran desvinculados de la
verdadera finalidad de la organizacin, de sus objetivos y metas.
241
MDULO
MDULO
Ambiente de trabajo.
Riesgos.
Factores de especificaciones
A.
1.
2.
3.
4.
5.
Requisitos mentales
Instruccin esencial.
Experiencia anterior esencial.
Adaptabilidad al cargo.
Iniciativa necesaria.
Aptitudes necesarias.
B.
1.
2.
3.
4.
Requisitos fsicos
Esfuerzo fsico necesario.
Concentracin visual.
Destreza y habilidad.
Complexin fsica necesaria.
C.
1.
2.
3.
4.
5.
Responsabilidad
Supervisin del personal.
Material, herramientas o equipos.
Dinero, ttulos y documentos.
Contactos internos y externos.
Informaciones confidenciales.
244
D.
1.
2.
Condiciones de trabajo
Ambiente de trabajo.
Riesgos.
MDULO
246
MDULO
MDULO
Accin supervisora
Control - regulacin.
Orientacin.
Observacin participante.
Competencia
Debe conocerse el currculo prescrito,
diversas opciones de desarrollo en
correspondencia a diversos contextos
socioculturales.
Conocimientos de estilos cognitivos y
de aprendizaje.
Instrumentos de contraste.
Estudio de informes de
evaluacin o/y comprobacin.
Comprobacin
Observacin participante.
Observacin participante.
Anlisis externo.
Observacin, comprobacin.
Control-regulacin.
Control-regulacin.
Comprobacin.
Formacin en direccin de
empresas.
Anlisis, comprobacin.
Control-regulacin.
Formacin en direccin y
gestin de recursos humanos.
Observacin, comprobacin.
Captacin, observacin.
Anlisis.
Capatacin, observacin.
Captacin, anlisis de
productos.
Comprobacin, dinamizacin.
Anlisis, observacin, estudio.
Conocimiento de la investigacin
educativa y de innovaciones educativas
contrastadas y replicables.
Conocimiento de experiencias
pedaggicas en fase de ensayo
controlado.
Comprobacin.
Deteccin.
Comprobacin deteccin.
Conocimiento de sistemas de
formacin del profesorado y de
perfiles de formadores que
respondan a las necesidades.
Comprobacin deteccin.
Socio-politologa de la educacin
- Participacin social de padres/madres y
ciudadanos en la institucin escolar.
- Socializacin primaria y educacin
escolar. Escuela y entorno sociocultural.
- Respuesta de la institucin escolar a
las aspiraciones de la comunidad a la
que sirve y a la posible diversidad
cultural
- Ajuste de la educacin escolar a las
necesidades que plantea la sociedad de
comunicacin de masas y de consumo.
250
Comprobacin.
Observacin.
Deteccin, orientacin.
Dinamizacin.
Cuadro 4.2.
Referentes
Sistema educativo
El centro escolar es una clula integrante del sistema escolar/educativo y se debe al mismo y
a las prescripciones legales bsicas. Por doble motivo si la legalidad est legitimada por un
sistema poltico democrtico. La supervisin educativa vela por el cumplimiento de la normativa
estando atenta. Practica acciones de control-regulacin sobre determinados aspectos y
comprueba el cumplimiento general de las disposiciones. Criterio normativo: cumple o no
cumple.
Institucin escolar
Se ha reconocido la autonoma de los centros escolares, mejor as. Aunque no se hubiera
reconocido, el centro escolar tiene vida propia y debe tomar decisiones constantemente; el
sistema legal no puede prever y dar normas para todas las decisiones a tomar. La institucin
escolar marca sus propios objetivos y habr que ver en qu medida se han cumplido. Criterio
de eficacia = realizaciones/objetivos. La supervisin educativa es una forma de intervencin
no ejecutiva de la propia Administracin: informa, orienta, asesora teniendo en cuenta las
caractersticas, necesidades y aspiraciones de cada centro. La accin supervisora consistir
en orientacin didctica, organizativa y curricular atendiendo a las necesidades concretas de
los alumnos.
Expectativas de los usuarios
La participacin de los padres/madres como beneficiarios y de los alumnos como usuarios
del servicio educativo han sido claramente reconocidas y deben ser consideradas en la
intervencin supervisora. Se deben conocer las expectativas, recoger las demandas, informar
de los derechos y deberes y actuar de mediadores en situaciones de disparidad. Criterio de
funcionalidad = realizaciones/expectativas. Las expectativas tambin se relacionan con la
eficiencia. Criterio de optimizacin = eficiencia/expectativas.
Recursos disponibles
Guste o no, hay que contar con los recursos asignados independientemente de que se pueda
porfiar el incremento y mejora de los mismos. El incremento de los recursos suele depender
de la autoridad poltica que tiene que actuar con dosis de pragmatismo. La supervisin (a
diferencia de la evaluacin) parte de estos condicionantes y los tiene como referente de su
intervencin. Criterio de eficiencia = realizaciones/inversiones.
Intervencin mixta
Orientacin pedaggica
La base de la supervisin educativa es un buen conocimiento de la enseanza-aprendizaje,
de sistemas pedaggicos y mtodos didcticos, de la organizacin escolar, de la relacin
educativa, de la orientacin psicopedaggica. La accin supervisora en los asuntos pedaggicos
debe tener siempre carcter de orientacin, no procede prescripcin alguna. La direccin
escolar y los maestros/profesores deben actuar con seguridad propia, con fundamento y no
pueden someterse sumisamente a las indicaciones de los supervisores; no hay obediencia
debida en este campo pues los profesionales deben dar cuenta de su accin con responsabilidad
indeclinable.
251
MDULO
conjunto del equipo profesional pedaggico. La intervencin supervisora tiene mayor incidencia
si los directivos han tomado ya una posicin evaluadora de su propia empresa educativa.
El supervisor debe impulsar la evaluacin interna si sta no se realiza. La evaluacin de
profesores es competencia de la direccin. Los profesores pueden haber practicado una
evaluacin de los aprendizajes escolares aplicando pruebas homologadas. Hay tambin
instrumentos para evaluacin interna formativa 2 del equipo profesional.
La evaluacin interna del centro comprende: evaluacin de profesores y de la eficiencia
docente; valoracin de procedimientos didcticos y organizativos; anlisis de procesos y
productos de aprendizaje; anlisis de la relacin educativa; anlisis de la accin y relacin
institucional.
Evaluacin externa - social
La consecucin de los fines proyectados por la institucin escolar. El grado en que la institucin
escolar satisface las expectativas de los padres como beneficiarios de la educacin. La
valoracin que de forma mayoritaria hagan sobre el proceso educativo de sus hijos. La
aceptacin de las formas de participacin y gestin que se les ofrecen. Son todos ellos
aspectos de la evaluacin social que consideramos externa por no ser la que ofrece el propio
equipo profesional.
La supervisin debe tener en consideracin el informe de evaluacin social a travs del consejo
escolar o de los padres/madres asociados autnomamente. Asimismo, no deben ignorarse
informaciones y valoraciones diversas y dispersas que pueden llegar al rgano de supervisin.
En cualquier caso hay que contextualizarlas y depurarlas de motivaciones personales que
puedan distorsionarlas.
Evaluacin externa - tcnica
La evaluacin externa de carcter tcnico no es la que puede realizar el supervisor en su
accin habitual. Es la que haya realizado un evaluador de forma sistemtica recogiendo
informacin, procesndola y emitiendo un informe elaborado. En algunos casos se ha
realizado con las visitas sistemticas de inspeccin: un equipo de tres o ms inspectores/
supervisores visita un centro de forma sistemtica analizando todos los mbitos y emitiendo
un informe total sobre el centro. El supervisor habitual puede ser uno de los evaluadores
pero no la consideraramos evaluacin totalmente externa si no participaran evaluadores
totalmente externos. Una evaluacin externa de carcter tcnico supone objetividad sobre
una empresa humana cargada de subjetividades que forman parte de la misma. La mxima
aproximacin a la objetividad es la inter-subjetividad de diversos observadores profesionales.
Si se desea una evaluacin sistemtica, holstica, el observador habitual debe actuar dentro
de un equipo que ampla la perspectiva incluyendo observaciones retrospectivas y
contextualizantes que slo el supervisor habitual conoce.
La evaluacin integral del centro o la visita sistemtica de inspeccin la abordamos en el
captulo 7 que trata especficamente de la Inspeccin de Educacin como rgano de control
y evaluacin. As, damos prioridad a una supervisin del centro o institucin escolar de
carcter global e interdisciplinario tanto para centros de Educacin Primaria como para centros
de Educacin Secundaria. Ante el dilema de supervisores generales y supervisores
especialistas optamos por los primeros para la supervisin como actividad habitual. Cuando
se trate de hacer una evaluacin o asesoramiento especfico en una materia determinada el
rgano de supervisin debe actuar en equipo multidisciplinar o bien contar con la colaboracin
253
MDULO
MDULO
MDULO
Sigue siendo un programa temporal que se ha prorrogado por tres veces y para responder a
las necesidades no resueltas y a las nuevas que se plantean ser necesario prorrogar durante
unos aos ms hasta que la informtica, la ofimtica y la telemtica sean instrumentos y
sistemas de trabajo y aprendizaje habitual en los centros escolares.
Programa de Medios Audiovisuales. Adopt este nombre genrico pero difunde
bsicamente el vdeo como recurso didctico, produce documentos videogrficos que puedan
cubrir necesidades de los centros, suministra equipos de visionario, reproduccin, edicin y
realizacin y promueve el desarrollo de experiencias educativas. Desarrolla cursos de
formacin, homologa vdeos didcticos y establece relaciones con los sectores industriales.
Inici unas acciones previas en 1982, se cre como programa en 1986 y sigue siendo
necesario para impulsar la normalizacin del uso de la imagen en la enseanza y del
aprendizaje del lenguaje verboicnico que la escuela todava no ensea de forma sistemtica.
Siendo la televisin y el vdeo un medio de masas, la institucin escolar no ha llegado a
incorporarlo al ser considerado un entretenimiento de tiempo libre. La orientacin del Programa
de Medios Audiovisuales se ha centrado en producciones especficamente educativas para
el entorno escolar en lugar de promover que la escuela incorpore la comunicacin de masas
que ya consumen los alumnos y los ciudadanos en general.
Programa/Centro de Recursos de Lenguas Extranjeras. La necesidad de aprendizaje de
otras lenguas, la incorporacin de un segundo idioma extranjero en la enseanza y la
conveniencia de promover intercambios y viajes dentro de la Unin Europea justifican la
existencia de este programa. Algunos centros quedan vinculados de forma muy particular y
desarrollan programas especficos. Junto al ingls adoptado de forma generalizada como
lengua internacional, se ensea el francs o el alemn.
Programa para Educacin de la Salud en la Escuela. Elabora materiales especficos,
difunde un currculo de referencia que incide en los currculos de las distintas reas de
conocimiento y organiza cursos de formacin especficos. Responde a la preocupacin por
hacer que la enseanza escolar informe especficamente de la necesidad de conservar la
salud y desarrolle hbitos que la favorezcan.
Algunos cuasi-programas. Antes de llegar a la aprobacin de un programa hay estudios y
tanteos previos que ya ponen de relieve una necesidad no atendida. Si no llegan a programas
puede ser tan slo por falta de asignacin de presupuesto econmico.
Se han desarrollado proyectos de enseanza de la ciencia y del mtodo cientfico-experimental
para alumnos de Educacin Secundaria, Educacin Primaria y tambin Educacin Infantil.
Se ha proyectado un centro de recursos especficos para la enseanza de la tecnologa en la
ESO y se han desarrollado crditos y propuestas didcticas que sirvieran de modelo para
esta nueva rea de carcter interdisciplinar. Algunos materiales han desarrollado la interaccin
entre tecnologa y sociedad.
Hay diseos y proyectos de tratamiento de la igualdad hombre-mujer para evitar una educacin
sexista; proyectos de tratamiento de la diversidad cultural para evitar el desarrollo de actitudes
racistas y xenfobas; currculo de referencia para integrar la educacin para el consumo en
los desarrollos curriculares de las distintas reas... El conjunto obedece a un programa genrico
258
Procesual
Impulso a la difusin y
aplicacin correctra de
las innovaciones
educativas y programas.
Posterior
Participacin en la evaluacin
de innovaciones y programas
en funcin de la efectiva mejora
de la enseanza.
Deteccin de necesidades
y quiz de iniciativas.
Evaluacin previa de la
innovacin.
Extensin de innovaciones
a los centros.
Observacin de la correcta
aplicacin.
Mejora de la educacin.
MDULO
Toda Administracin educativa precisa de informacin del funcionamiento del sistema para
tomar nuevas decisiones pero la Administracin en una sociedad democrtica tiene mayor y
ms urgente necesidad de informacin. Los ministros, consejeros o altos cargos
pertenecientes al poder ejecutivo deben comparecer ante comisiones o plenos del poder
legislativo y dar cuenta del funcionamiento del sistema y de los servicios respondiendo a las
preguntas que se les formulan a menudo envenenadas por inters del partido que est en la
oposicin. Nos deca una apreciada diputada, profesional de la educacin con la que habamos
trabajado muchos aos, que su tarea ya no era valorar la educacin en s sino demostrar que
el Gobierno lo haca mal y que el partido opositor lo hubiera hecho mejor. Aunque hubiera
aciertos, una diputada de la oposicin no poda reconocerlos. Los altos cargos del ejecutivo
necesitan datos e informacin actualizada y no pueden verse sorprendidos por los alternativos
cargos de la oposicin que no desaprovechan ninguna informacin. Son efectos secundarios
de la democracia poltica actual que el profesional de la supervisin debe comprender como
situacin de hecho.
A menudo es la Administracin educativa la que promueve la elaboracin de determinados
informes sobre el sistema escolar, sobre el conjunto de los centros para los que la inspeccin
como rgano de supervisin debe recabar datos, observar el funcionamiento y completar
informes de carcter bastante cerrado. El objetivo es elaborar un informe general de la
situacin, informe de carcter sumativo, donde no tiene inters la situacin singular de un
centro y donde se desprecian muchos elementos cualitativos. Los inspectores que son
profesionales de la supervisin suelen sentirse incmodos pero es un deber facilitar el acopio
de informacin a los rganos superiores de la Administracin educativa.
Ante situaciones como las descritas que pueden repetirse y, por frecuentes, pueden
desprofesionalizar la supervisin, no cabe otra alternativa que redoblar la iniciativa profesional
y colegiada del equipo de inspectores supervisores. Sabiendo que los rganos superiores
precisan de informacin de primera mano, la inspeccin puede anticiparse elaborando informes
que puedan interesar conservando aspectos cualitativos de alcance medio y que describan
el estado general de la enseanza con matices. As, todo el cmulo de datos y porcentajes
que se incluyan estarn explicados, contextualizados y relativizados. Todava ser de mayor
inters el informe si a una parte descriptiva aade una parte prospectiva claramente
diferenciada que incluya con fundamento previsiones y alternativas a elegir. Sera una loable
contribucin a que el rgano poltico tome las decisiones sobre bases racionales y guiado
por criterios expertos de amplio alcance.
Dar cuenta a la superioridad es una evidente finalidad y deber de la supervisin que la distingue
de la evaluacin tcnica. En cambio, como ya dijimos, supervisin y evaluacin coinciden en
el objetivo de mejorar la institucin escolar. La evaluacin acta de forma sistemtica con
orientacin cientfica, la investigacin evaluativa, cuya finalidad es conocer para mejorar. La
supervisin lo atiende todo, es una actuacin profesional aunque debe fundarse en el
conocimiento cientfico. El objetivo de mejorar va por delante, a la par que el de controlar
respecto a la regulacin normativa y el conocer tiene un carcter subordinado. Se articulan
conocimientos de base cientfica con estrategias de direccin de recursos humanos.
La supervisin orientada a la mejora de una institucin escolar tiene carcter idiogrfico, no
puede generalizarse y conduce a monografas o estudio de casos. La etnografa educativa
260
(Goetz y LeCompte, 1984), el ver la escuela por dentro (Woods, 1986), constituye una de las
metodologas complejas que ms puede aportar a los profesionales de la supervisin para
captar de forma holstica el centro educativo con su mundo de relaciones y transacciones
interno y externo.
Los supervisores de la educacin son habituales y expertos observadores. Miran y ven lo que
se ve y lo que no se muestra; escuchan y oyen lo que no se dice; detectan las elipsis, infieren,
interpretan y categorizan. Si mejoran su actuacin con mtodos y tcnicas de investigacin
cientfica estn en condiciones inmejorables. Como observadores, estn en mejores
condiciones que los investigadores noveles que todava han de aprender el lenguaje de los
nativos, las formas de comunicacin y simbolizacin habituales en el poblado, en el escenario
escolar.
Ya podemos ver que son dos orientaciones de la supervisin a primera vista contrarias: informes
sumativos para la superioridad y accin para la mejora de la institucin escolar. No son
contrarias sino contradictorias; tienen orientaciones distintas y, analizadas en un plano superior,
comprobaremos en el captulo 6 que son complementarias. sta es una de las caractersticas
ms singulares de la supervisin de la educacin que la distingue de cualquier otra,
particularmente de las ms prximas: evaluacin, administracin y planificacin.
Referencias
1. Preferimos supervisin de la educacin igual: poltica de la educacin, biologa de la
educacin, atropologa de la educacin....
2. Uno de los que nos parece ms ajustado a nuestra realidad es el QUAFE-80 de Darder, P.
y Lpez, J. A. (1985) que comprende Proyecto educativo y estructura y funcionamiento del
centro.
3. Decreto 155/1994, de 28 de junio por el que se regulan los servicios educativos del
Departamento de Enseanza de la Generalitat de Catalunya (DOGC, n, 1918, de 8-7-1994).
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