ACEPAL

e a Industrializao Brasileira
(1950-1961)

Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul

Chance ler

Dom Dadeus Grings

Re i tor

Ir. Norberto Francisco Rauch

Conselho Editorial

Antoninho Muza Naime

Antonio Mario Pascual Blanch i
Dlcia Enricone
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Luiz Antonio de Assis Brasil
Regina Zilberman
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Urbano Zilles (Presidente)
Vera Lcia Strube de Lima
Diretor da EDIPUCRS

Antoninho Muza Naime

J acqueline Anglica Hernndez Haffner

ACEPAL

e a Industrializao Brasileira
(1950-1961)

Coleo HISTRIA 49

EDIPUCRS

Porto Alegre
2002

 EDIPUCRS, 2002
Capa :

Samir Macha do de Machado

Preparao de originais:

Eurico Saldanha de Lemos

Reviso:

da autora
Editorao:

S upernova Editora
Impresso e acabamento:

Grfica Epec
Coleo Histria - Vol. 49
Coo rdenador da Coleo:

Moacyr Flores

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

Hl38C

Haffner, Jacqueline Anglica Hernndez

A CEPAL e a ind u strializao brasileira ( 19501961 l I Jacqueline Anglica Hernndez Haffner. -Porto Alegre: EDIPUCRS, 2002.
238 p.- (Coleo Histria ; 49 )
ISBN 85-7430-274-0
1. CEPAL - Histria 2. Industrializao - Brasil Histria 3 . Brasil - Histria - Governo Getlio Vargas
4. Brasil - His tria - Governo Juscelino Kubitschek
5. Integrao Econmica- Amrica Latina 6. Integrao
Econmica- Brasil I. Ttulo II. Srie
CDD 382.981
338.098

Ficha catalogrflca elaborada pelo Setor de Processamento Tcnico da BC-PUCRS.

EDIPUCRS

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Proibida a reproduo total ou parcial desta obra sem a autorizao expressa da Editora.

Para
Srgio, Evelyn e Brian

Sumrio

Introduo . .. . . ... ... . ... .... .. . . .. . . .... .. . ... .. .. . . . . .. . .. .. . ... . . . .. .. . . . ...

CAPTULO I - A viabilizao do projeto desenvolvimentista nos governos Vargas e Kubitschek.................. .. ..

o A teoria da CEPAL e os aspectos conjunturais do perodo 1950- 196 1 ............ .. .......................................... .. .. ..
o O papel do Estado na Industrializao .. ...... .. .. .... .... ...
o As idias de Getlio e Juscelino sopre iesenvolvimento
o Resistncias ao proj eto desenvo1vimentista . .. .. .. .. .. .. .. .

19
24
45
65

CAPTULO 11 - O papel da assistncia tcnica e financeira na Industrializao do perodo 19p0-1961 ......

79

A cooperao financeira como instrumento para alcanar a industri;:tlizao ............... .. .... .... .. .... ..............

81

A cooperao tcnica como instrumento para alcanar a industrializao .. ...... .. ............................. ........ .. .

97

19

CAPTULO Ill - A importncia da infra-estrutura

na industrializao segundo a CEPAL, Vargas e
Kubitschek . .. ... . ... . . . . . . .. . . . ... ... . .. . .. ... .. .... . . . .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. . . . 119
o

Criao de infra-estrutura nas reas de energia e minrios .................................................. .. ............ ...........

127

Infra-estrutura na rea de transportes .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. . 141

Indstria automobilstica....... ... .. .. ....................... .. .... . 147

Setor de comunicaes ........ .. ... .. .. ... ............................

148

Setor agrrio ...... ............ ..... ................... ...... ... .. ... ........

150

CAPTULO IV - Os efeitos do crescimento industrial

segundo a CEPAL e sua evoluo no perodo 55-61 . . . 163
A questo da renda na poca............. ........ ............... ...

163

Efeitos do crescimento industrial na renda................

174

Crescimento demogrfico ..... ....... ................. ...............

189

CAPTULO V - A viso da CEPAL, Vargas e Kubitschek

sobre a integrao latino-americana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
A viso da CEPAL sobre a integrao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
A questo da integrao nos governo Vargas e Kubtischek ............ .. ..................... .. ..... ........ .. ...... ........ ... .........

199

A proteo do mercado interno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 O

Concluso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. . . . .. . . . .. 229
LISTA DE TABELAS
Tabela
Tabela
Tabela
Tabela
Tabela
Tabela
Tabela
Tabela
Tabela
Tabela
Tabela
Tabela
Tabela

1 -Fontes de Financiamento da Industrializao do Brasil (1950-1954) . . . . . . . . . . . . . .. .. . . . . . . . ..

2 -Ingresso do Capital Estrangeiro no Brasil
( 1956-1961)....... . .. .. . .. . . . . . . . ... . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .. ..
3 -Receitas e Despesas da Unio ( 1956-1961) . .
4- Distribuio de Recursos Financeiros da
Comisso Mista Brasil-Estados Unidos .....
5- Emprstimos do BNDE em Moeda Nacional(l952-1962) ................... ................ .......
6 - ndices de Crescimento da Energia Eltrica
e da Produo Industrial (1950-1954) .. .....
7 - ndices de Crescimento da Energia Eltrica
e da Produo Industrial (1956-1961) .......
8- Produo Agrcola (1950-1955) ... ....... ... .....
9 -Crescimento e Modificaes Estruturais no
Brasil aps a Segunda Guerra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
lO- Importaes em Percentagem da Oferta Total
11 - Salrio Mnimo Real (195 2-1961) . . . . . . . . . . . . . .
12 -Crescimento Demogrfico ( 1950-1954) . .. . ..
13 - Balano de Pagamentos ( 1948-55) . . . . . . . . . . . . . .
8

83
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168
186
190
218

Introduo

O perodo posterior li Guerra Mundial caracteriza-se por

uma conjuntura complexa, cuja especificidade e riqueza exige
uma anlise profunda e detalhada. Foram anos significativos
em que se despertou para necessidade de um amplo debate
sobre as questes relacionadas, principalmente, poltica
econmica dos pases em desenvolvimento.
A grande discusso mundial da poca apontava para os
efeitos negativos que produzia o livre comrcio nos pases
perifricos. Este ataque s economias primrias ou desenvolvidas- j que elas comandavam este processo-, supunha um
posicionamento por parte dos governos dos pases em desenvolvimento, em particular sobre planejamento e o protecionismo, que eram vistos como meios de se alcanar a industrializao rpida e eficiente e, conseqentemente, de se alterar o curso da histria da forma como vinha acontecendo.
Isto significava modificar as estruturas dominantes a fim de
diminuir a dependncia externa destes pases via industrializao, o que se constitua no grande argumento preconizado
pela Comisso Econmica para Amrica Latina e o Caribe
(CEPAL) para atingir o desenvolvimento.
Este rgo, que iniciou suas atividades em 25 de fevereiro
de 1948 sob o comando das Naes Unidas, foi criado com a
principal finalidade de auxiliar os pases latino-americanos
na tarefa de promover um melhor desenvolvimento econmico. Por meio desta instituio, realizar-se-iam pesquisas e
relatrios que colaborariam na busca de solues para os
problemas da Amrica Latina, assim como na obteno da
cooperao necessria para a recuperao e estabilizao des9

tes pases via industrializao, que em ltima instncia levaria ao desenvolvimento econmico .
Neste sentido, Ral Prebisch, economista argentino e principal pensador da teoria que a base deste livro juntamente
com a CEPAL examinaram, a partir de uma perspectiva histrica, a realidade latino-americana e entenderam que as transformaes necessrias industrializao correspondiam a
mudanas fundamentais nas estruturas produtivas dos pases em desenvolvimento e que esta questo era inevitvel. Isto
porque tanto as tcnicas produtivas como os benefcios de
sua maior produtividade precisavam ser absorvidos por esta
regio, que movia-se em sentido contrrio s imprescindveis
alteraes, mostrando-se atrasada em relao quelas que j
haviam se industrializado, o que eqivale a dizer que os resultados da produo eram transferidos para o exterior, no
conseguindo, portanto, manter os benefcios dentro do pas
que os produzia.
Constatadas as dificuldades vividas, no perodo ps-segunda guerra, pelos pases em desenvolvimento, consideramos ser o corpo terico da CEPAL de fundamental importncia para a realizao deste livro, porque de um modo geral,
tanto as principais controvrsias do caso brasileiro como seus
mais importantes estmulos polticos mostram-se como sendo, basicamente, da mesma natureza daqueles encontrados
no ncleo da teoria do subdesenvolvimento da CEPAL, que
buscava identificar e apontar para a essncia dos problemas
que enfrentavam os pases da regio. Deste modo, o que procuramos verificar, especificamente, so as grandes semelhanas existentes entre o processo brasileiro dos governos de
Getlio Vargas e J uscelino Kubitschek e o da CEPAL, tanto
em termos concretos como subj etivos. Afinal, em ambos os
nveis havia uma proposio poltica para pases subdesenvolvidos, em que se colocava em destaque a proposta de superar a dependncia externa via industrializao para que esta
fosse adotada como meio de mudar o quadro existente. A idia
de se industrializar nasce ento como uma forma de se vencer a pobreza ou de reduzir as diferenas entre a Amrica
Latina e os pases ricos, atingindo-se a independncia poltica e econmica atravs de um crescimento auto-sustentado.
10

O conceito-chave que organizava a teoria da CEPAL e lhe

concedia unidade desde o seu comeo - e o faz at hoje -, a
idia de propiciar o desenvolvimento. Para alcan-lo atravs
da industrializao seria necessrio cumprir, dentro dos pases de economias retardatrias, vrios itens de carter econmico e social, o que torna possvel a aproximao do pensamento econmico da CEPAL discusso do processo de
industrializao brasileira, j que dentro do pas esperava-se
atingir obj etivos muito ligados proposta Cepalina.
A CEPAL exps minuciosamente toda uma linha ideolgica que explicava o caminho que deveria ser percorrido para
alcanar o desenvolvimento e as transformaes que dele surgiriam. Atingir a industrializao integral era Vista, ento, como
via fundamental da superao da pobreza e do subdesenvolvimento do pases latino-americanos.
Segundo a teoria Cepalina. era preciso intervir na econom ia dos pases que estavam se industrializando j que se constatara a impossibilidade de se obter u ma industrializao eficiente e racional atravs da espontaneidade das foras de mercado. Deste modo, parecia ser imprescindvel introduzir o planejamento econmico guiado pelo Estado . A tcnica de programao econmica constitua-se como pea fundamental
para atingir os principais objetivos dos pases latino-americanos, pois este era o meio em que se definiria, de uma forma
clara, a expanso desejada dos setores econmicos e os instrumentos de promoo da mesma. Caberia ao Estado, o papel de ordenar a execuo da expanso necessria industrializao, captando e orientando recursos financeiros nacionais e internacionais e promovendo investimentos diretos em
setores prioritrios e naqueles em que a iniciativa privada fosse
insuficiente, assim como propiciar a cooperao tcnica externa nestes pases. Previa-se tambm a integrao econmica da Amrica Latina com o objetivo de se obter melhorias na
produo e a complementaridade entre os pases da regio.
A instituio pregava ainda que a implantao destas metas gerais possibilitaria a obteno de grandes benefcios econmicos , constituindo-se como os de maior importncia: a
criao de infra-estrutura, a expanso de um parque industrial, a distribuio de renda e o aumento do emprego;
11

demostrando, assim, que todas estas medidas visavam uma

elevao das condies e nveis de vida da populao.
No entanto, importante destacar que a teoria da CEPAL,
da maneira como foi apresentada na poca da sua criao,
fez com que a unidade e abrangncia do seu pensamento fosse raramente reconhecida de forma integral, apesar da influncia que exercera no contexto latino-americano e brasileiro. s
vezes as idias Cepalinas parecem isoladas quando na verdade no o so, por isso tentaremos mostrar que a interpretao da CEPAL dos problemas da Amrica Latina bem mais
ampla que a mera soma de argumentos localizados. Afinal,
as propostas da instituio foram amplamente confirmadas
atravs de todas as pesquisas desenvolvidas pelo rgo e pelo
grande grupo de investigadores latino-americanos ligados a
ele .
A atualidade do tema, apesar da teoria ser do final da dcada de 40. pode ser comprovada com a preparao do 13
Congresso Brasileiro de Economia e o r Congresso LatinoAmericano e Caribenho de Economistas, realizado no Rio de
Janeiro entre os dias 13 a 17 de setembro de 1999, ocasio
na qual ocorreu uma mesa redonda comemorando o cinqentenrio do Manifesto Latino-americano Prebisch-CEPAL, o que
mostra que estas idias no foram esquecidas e ainda fazem
parte do contexto da regio.
Na verdade, trata-se de uma teoria abrangente que leva
em conta no somente fatores econmicos, mas tambm sociais e histricos de cada pas. Ral Prebisch frisava sempre
que no podiam ser esquecidas as especificidades de cada
nao analisada bem como o seu contexto ao se fazer qualquer avaliao econmica, apontando-nos, assim, para a importncia da produo analtica da CEPAL, que dedicava-se
exclusivamente para as questes latino-americanas, respeitando em todo momento suas particularidades ao mesmo tempo apresentando -se de uma forma que fosse adequada aos
problemas do continente.
Neste contexto, consideramos de grande relevncia destacar justamente a falta de um relato sobre a evoluo do desenvolvimento brasileiro em relao controvrsia desenvo1vimentista e uma avaliao dos determinantes histricos eco12

nmicos dessa evoluo. Da o carter representativo do tema

aqui apresentado, j que toda a organizao do texto visa explicar o significado histrico do pensamento econmico da
CEPAL em suas ligaes com o movimento da prpria histria da industrializao brasileira durante os governos de Vargas
e Kubitschek. Desta forma, este livro se constitui em um resgate da teoria Cepalina e da sua importncia, apesar das controvrsias em torno da sua validade e da quantidade de autores que a contestaram. Por estes motivos, queremos esclarecer desde j que a nossa proposta no envolve a discusso de
questes da teoria econmica tradicional, como acumulao
de capital, anlise da produtividade industrial, economias de
escala, etc., aspectos que derivam desta teoria e j foram
amplamente abordados por diferentes autores, dos quais se
obteve aprovao e desaprovao, tanto em forma geral como
parcial. Sendo assim, o que ser realizado uma anlise global da teoria da CEPAL do ponto de vista da industrializao,
da proposta que era feita para efetivar tal situao.
Dentro de uma perspectiva mais especfica, este livro desenvolve ainda uma avaliao mais completa da histria econmica brasileira da dcada 50-60, na qual recorremos no
somente aos fatos histricos e econmicos, mas tambm aos
sociais do perodo, j que de acordo com a bibliografia analisada, os autores parecem privilegiar sempre mais um aspecto em detrimento dos demais. Deste modo, abordamos todos
os pontos da teoria Cepalina da poca antes mencionada, em
funo do movimento da industrializao brasileira, ou seja,
a nossa preocupao centra-se na anlise global dos fatos.
Bielschowsky ( 1996) aponta que o debate brasileiro se
confundiu, por diversas vezes, com o internacional do psguerra. O Brasil, alm de ser, evidentemente, um importante
campo de observao e ao para as proposies que estavam em pauta, tanto em relao reorganizao mundial quanto ao modo como as novas medidas econmicas mundiais
seriam aplicadas, viu-se fortemente influenciado pelas idias
de Prebisch e da CEPAL atravs dos pensadores que trouxeram esta teoria para o pas e, posteriormente, dos tcnicos
includos no governo. Neste sentido, podemos apontar Celso
Furtado como o maior expoente desta gerao, que defendia
13

a industrializao, porque por intermdio desta poderia se

chegar ao desenvolvimento econmico .
Nos primeiros anos aps a criao da CEPAL, inicia-se no
Brasil, durante o governo Vargas, um processo de fortalecimento das idias que buscavam promover a industrializao
geral do pas e que tero seu auge na metade da dcada de 50
com Kubitschek. Por estes motivos, mostramos como o pensamento econmico e social da CEPAL, que tem em seu ncleo terico o "sistema desenvolvimentista", assemelha-se
quase que completamente ao difundido inicialmente por Getlio e posteriormente por Juscelino, que usaram ao longo
dos seus governos os argumentos deste modelo para implantar a indstria de base no pas e para sustentar as suas propostas de desenvolvimento nacional.
Sendo assim, relevante destacar que a escolha dos primeiros anos d,a dcada de 50 como marco inicia l para este
livro, tem como objetivo demonstrar que h elementos consistentes nesta poca que permitem fazer um paralelo entre
os principais aspectos da poltica econmica brasileira do
perodo 50-61 e a teoria CEPAL, j que tanto o Brasil como a
instituio estavam comprometidos com a procura de formas
adequadas de implantar e defender o desenvolvimento. Alrri
disso, havia dentro do pas um contexto poltico que estimulava as discusses, abrindo espao para que os debates em
torno do desenvolvimento fossem cada vez mais freqentes.
Por estes motivos, o objetivo central da nossa discusso formar um trip composto pela teoria da CEPAL, os governos de
Vargas e de Kubitschek, para que sejam verificadas as aplicaes das formulaes da instituio dentro do Brasil, da sua
influncia e importncia na poltica econmica seguida na
poca.
Quanto metodologia empregada na elaborao deste livro, optou-se pela discusso, em um primeiro momento, da
teoria da CEPAL, seguida da histria social, poltica e econmica do governo Vargas e posteriormente os mesmos aspectos do perodo Kubitschek. A escolha por um estudo fundamentado numa seqncia cronolgica deve-se ao fato de que
ao analisar as hipteses levantadas tivemos que separar a
teoria da CEPAL em cinco grandes captulos uma vez que
14

apresentados desordenadamente poderiam provocar desencontros e dificuldades na anlise do mesmos .

Avaliando a bibliografia encontrada, destacamos uma
maior variedade na referente ao perodo de Getlio Vargas
em relao ao do governo Juscelino Kubitschek que aparece
em menor nmero. Sobre Vargas, existe uma quantidade
satisfatria de publicaes que tratam desse governo sob diferentes pontos de vista, propiciando assim uma viso mais
ampla desse perodo . J no que diz respeito a JK. as anlises
esto concentradas nos aspectos econmicos e polticos. faltando relatos mais especficos de carter social. Nesta mesma perspectiva podemos afirmar ainda que a quantidade de
autores alm de ser mais reduzida quando comparada ao
governo getulista caracteriza-se pelo fato dos mesmos, por
vrias vezes . se referirem mutuamente no modificando de
forma significativa os pontos de vista j tratados nas publicaes estudadas. Por estes motivos, recorremos insistentemente
aos discursos de Juscelino e as publicaes da presidncia
da Repblica para elaborar a anlise do perodo.
No que tange diviso e organizao do livro, a teoria da
CEPAL analisada em cinco captulos, que so abordados
como vem a seguir.
No primeiro captulo, so apresentados inicialmente, os
aspectos conjunturais do perodo 55-61. Posteriormente, tratamos do papel do Estado nas atividades econmicas, da viso da CEPAL sobre esta questo, e do comportamento do
governo brasileiro neste perodo para fornecer as bases econmicas , polticas e institucionais capazes de propiciar a industrializao. Neste sentido destacado o papel desempe nhado por Vargas na implantao de rgos que dessem sustentao ao projeto desenvolvimentista e que futuramente seriam de fundamental utilidade para que Kubitschek levasse
adiante esta proposta. Tambm so discutidas as ideologias
destes governantes e as resistncias aos seus projetos.
No segundo captulo, elucidamos a importncia dada pela
CEPAL obteno de assistncia tcnica e financeira por parte dos pases que estavam se industrializando. Partindo deste
ponto de vista, analisamos o tipo de ajuda externa obtida pelo
Brasil para se industrializar, tanto de ordem financeira co15

mo tcnica, e as diferentes posturas que tiveram Vargas e

Kubitschek em relao ao capital externo e ao comprometimento que o pas deveria ter neste sentido. Por outro lado,
vemos como foram canalizados os recursos internos para a
industrializao via Comisso Mista Brasil-Estados Unidos,
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE) e o
papel que exerceu a CEPAL no perodo.
No terceiro captulo, analisamos a proposta da CEPAL
quanto criao de infra-estrutura nas economias retardatrias. Fazemos um mapeamento do que foi instalado dentro
do Brasil nas reas de energia e minerao, transporte, indstria automobilstica, comunicaes e agricultura. A questo da infra-estrutura que se mostra como de real importncia para o pas conforme os argumentos de Getlio e Juscelino, amplamente discutida j que ambos acreditavam que a
ausncia de uma infra-estrutura slida impediria o avano
da industrializao . Por esses motivos, os presidentes se empenharam, ao longo da dcada de 50, para a implementao
desta proposta. Tambm so apresentadas as profundas transformaes estruturais pelas quais o pas passou e que exigiram uma marcada interveno do setor pblico na economia.
No quarto captulo , discutimos os benefcios apontados
pela CEPAL como provenientes do crescimento industrial, que
somente poderia ser atingido, nos pases de economias retardatrias, via industrializao. Vemos ainda se efetivamente
houve mudanas para a populao em termos da realizao
de melhorias nas condies de vida por meio de um aumento
da renda e dos nveis gerais de vida no perodo em pauta.
Observamos tambm, o aumento da produtividade industrial,
procurando mostrar que este perodo foi caracterizado por
um forte ciclo expansivo do setor industrial, o que levou a
uma diversificao da estrutura produtiva, fazendo com que
se sentissem os efeitos na renda provenientes desta nova situao. Outro aspecto mostrado neste captulo refere-se interferncia do crescimento demogrfico no processo de industrializao e os efeitos provocados na economia devido ao grande nmero de mo-de -obra disposio na poca.
No quinto captulo discutimos a proposta da CEPAL no
que se refere integrao regional e como o Brasil de Getlio
16

Vargas e de Juscelino Kubitschek atuaram neste sentido,

tanto interna como externamente. Tambm analisamos a importncia da proteo do mercado interno para realizar a industrializao, assim como os diferentes ajustes que foram
efetivados na poca para tornar os produtos brasileiros competitivos internacionalmente. Por outro lado, apontamos a
complexidade que envolvia levar adiante estas propostas integracionistas, obrigando Vargas e JK a trabalhar diplomaticamente estas questes de poltica econmica do pas, para
atingirem os seus objetivos sem muita resistncia interna e
externa.
Embora ao longo de todos os captulos deste livro ocorram avaliaes dos dados apresentados, ao final destacamos
algumas concluses mais especficas, evidenciando assim a
relevncia da elaborao de um estudo deste tipo.

17

CAPTULO I

A viabilizao do projeto
desenvolvimentista nos
governos Vargas e Kubitschek

A teoria da CEPAL e os aspectos conjunturais do

perodo 1950-1961
No comeo da d cada de 1950, o Brasil se caracterizava
como um pas de economia basicamente primria. Sua forma
de produo estava baseada no sistema primrio-exportador,
ou seja, voltado para fora, que era o meio de produo predominante na poca nos pases subdesenvolvidos. Desta forma,
possvel assegurar que o pas firmava-se economicamente
num tipo de relacionamento comercial internacional altamente
vulnervel s crises econmicas dos pases importadores de
produtos primrios e s flutuaes dos preos internacionais .
No sculo passado e nas primeiras dcadas deste sculo,
este tipo de problema envolveu no s o Brasil mas tambm
outros pases latino-americanos que tinham mtodos de produo atrasados em relao aos grandes centros industriais.
Tendo como base a probiemtica das exportaes e sua
alta vulnerabilidade, era necessrio, portanto, efetivar a industrializao dos pases perifricos para a modificao deste quadro. As anlises que contrariavam o desenvolvimento
industrial recebiam atentas respostas e exigia-se um aprimoramento dos projetos deste setor, destacando-se, neste sentido, o trabalho da Comisso Econmica para Amrica Latina
e o Caribe (CEPAL). Esta instituio teve grande destaque neste
perodo, afinal tratava-se de um rgo internacional criado
19

pelas Naes Unidas, aps a II Guerra Mundial, exatamente

no ano de 1948, com o objetivo de promover o desenvolvimento latino-americano.
O que de fato estava acontecendo, mesmo sob o olhar dos
mais cpticos, era uma evidente transformao. Este argumento podia ser confirmado pelas estatsticas, que cada vez
mais divulgadas tanto pelos rgos de governo nacionais como
internacionais, sobre assuntos econmicos. Alm disso, os
discursos de personalidades pblicas e de entidades desenvolvimentistas internacionais e nacionais como a CEPAL faziam com que a conscincia das elites fossem conquistadas,
assim como a dos polticos e tcnicos do pas .
Em 1948, a CEPAL comeava a caracterizar as dificuldades que as estruturas econmicas e sociais da periferia teriam durante o seu desenvolvimento, e a definir o modo de
super-las. Isto porque tratava-se de uma teoria de industrializao problemtica, uma vez que as economias latino-americanas mantinham um processo industrial de padres diferentes do europeu, ou seja, no existia uma acumulao de
capital capaz de financiar as necessidades crescentes desta
rea. Foi pensando nisto que se buscou elaborar uma teoria
especfica cujo objetivo era introduzir o planejamento como
princpio orientador, a fim de que fosse possvel abrir o caminho para o crescimento rpido e equilibrado.
A instituio pensava, na poca, que os resultados do de sempenho do Estado seriam traduzidos em melhorias dentro
do pas. E mais, acreditava-se que a industrializao permitiria periferia o acesso aos mtodos produtivos mais eficientes. Atingidos estes objetivos, conseguir-se-ia, ento, aumentar a produtividade do trabalho, assim como a absoro de
mo-de-obra, que era um problema srio a ser sanado. Desta
forma, o progresso tcnico seria difundido em toda a estrutura produtiva, proporcionando a perda do seu carter heterogneo e especializado de produzir, aspecto marcante das estruturas atrasadas de produo. Rodrguez, sintetiza bem esta
parte da teoria da CEPAL:
"( ... ) durante a fase de desenvolvimento para dentro

[nome dado pela CEPAL ao perodo no qual comea

20

a haver uma mudana de paradigma nas economias

perifricas no que se referia as exportaes e importaes, ou seja, nafase de desenvolvimento para
dentro comea acontecer a industrializao]. A expanso das economias perifricas se baseia obrigatoriamente na industrializao. Esta ltima se realiza necessariamente, atravs da produo interna de
bens que antes eram importados, ou seja, a substituio de importaes, num sentido fsico. Para que
a industrializao se d, preciso, alm disso, limitar a importao dos bens suprfluos, para que se
possa aumentar as importaes necessrias para
produzir os bens cuja substituio for empreendida;
mas como se comprime a importao de certos tipos
de produtos e se expande a de outros tipos, a substituio de importaes acompanhada de uma mudana na composio das importaes. Atravs da
industrializao substitutiva, logra-se (. .. ) que a produo e a renda cresam a um ritmo superior ao das
importaes e exportaes globais. Assim, a industrializao atravs da substituio de importaes
traz consigo uma baixa nos coeficientes de importaes e exportaes das economias perifricas"
(Rodrguez, 1981, p. 74).
Uma vez que as bases da teoria da CEPAL estavam fundamentadas na necessidade da participao decisiva do Estado
no processo de desenvolvimento, este desempenharia um papel fundamental na industrializao perifrica. Todo o aparelho burocrtico ficaria disposio deste objetivo e o bem
maior a ser alcanado seria o desenvolvimento, que se obteria via planejamento econmico. O Estado teria que atuar como
impulsionador das atividades econmicas, proporcionando,
assim, a conduo deliberada do processo de industrializao, atividade esta que seria orientada pelo mercado interno
nacional, comeando pelos bens mais simples e chegando aos
mais complexos, os quais requereriam quantidades maiores de
capital e tecnologia. Conforme Rodrguez aponta, a interveno
estatal na forma de planejamento era "vista como um requisito da poltica de desenvolvimento, sendo esta ltima uma
condio necessria do prprio desenvolvimento" (idem, p . 171 ).
21

O mesmo autor afirma ainda que:

"Os documentos da CEPAL observam, com freqncia, que a interveno estatal no compatvel
com o funcionamento da economia de mercado, mas
que, pelo contrrio cumpre o papelfundamental de
dar curso e eficcia a seufuncionamento. Em outras
palavras, a posio da CEPAL contrria ao laissezfaire [as livres vontades da economia]. mas ao mesmo tempo parte do conhecimento da existncia de
um regime de iniciativa privada, cuja eficcia e ade quao aos grandes objetivos do desenvolvimento
dependero de diferentes graus de interveno, de
acordo com as caractersticas concretas de cada economia perifrica e, especialmente, com a gravidade
de seus problemas de estrutura" (ibidem, p. 172).

Neste sentido, a fim de que se realizasse o projeto de desenvolvimento brasileiro houve na dcada de 50 dois governantes que se preocuparam com esta questo. O primeiro foi
Getlio Vargas e o segundo Juscelino Kubitschek.
Vargas teve grande relevncia neste processo porque realizou um extenso delineamento sobre como deveria ser o desenvolvimento do pas. Defendia a necessidade de o Estado
tomar o rumo da industrializao, ir alm das medidas j
propostas por governos anteriores e foi com este fim que ele,
em conjunto com seus assessores, introduziu o conceito de
planejamento na economia brasileira, tanto no nvel terico
como prtico conseguindo de uma forma bem acentuada a
aceitao deste novo tipo de modalidade na administrao do
governo. No entanto esta temtica toda perdeu um pouco seu
rumo com a deposio de Vargas mas logo foi recobrada pelo
seu sucessor.
Juscelino Kubitschek foi empossado em 1956 e como o
novo presidente eleito do Brasil retomou a ampla e profunda
transformao que vinha acontecendo no pas desde o segundo governo de Getlio Vargas, ou seja, a partir deste momento comeam a se aprofundar todas as etapas de implantao
da indstria de base e de infra-estrutura existentes.
O novo governo eleito pelo voto direto, ao entrar em cena
aps a morte de Getlio, encontra circunstncias conjunturais
22

muito diferentes daquelas enfrentadas pelo presidente anterior. Isto porque, inicialmente, o colapso do ps-guerra j havia
passado e as condies econmicas e sociais do pas e do
mundo eram outras em comparao s do incio da dcada
de 50. A diferena principal residia no fato de que o mundo
se encontrava organizado e no mais em fase de reorganizao. Sendo assim, as diretrizes gerais de como devia se comportar o mundo tanto no nvel econmico como no social j
estavam dadas e os efeitos provenientes do conflito no se
faziam sentir como no segundo governo de Vargas.
Esta especificidade trouxe amplos benefcios para o sucessor de Getlio, pois os problemas que deveria enfrentar
estavam mais voltados para a parte interna que a externa, ou
seja, uma vez que o mundo no se encontrava to conturbado
como no governo anterior, havia maiores facilidades para o
Brasil de se relacionar com os demais pases, promovendo,
assim, maior estmulo aos aspectos internos do desenvolvimento. No que se refere teoria da CEPAL, esta continuava
pregando as mesmas transformaes que no perodo de Vargas
o que trazia notadas vantagens para o novo governante e
maiores possibilidades para poder realiz-las .
O relacionamento estabelecido entre o Estado e a economia j no estava determinado pelo comportamento externo
e sim pelo fator interno do pas ou da indstria que havia
conseguido se instalar. Nestes termos, os investimentos governamentais e privados, nacionais e estrangeiros foram programados de acordo com a infra-estrutura preexistente no pas.
O papel do Estado na economia e no desenvolvimento havia
sido amplamente discutido e existia dentro do pas uma grande
conscincia em torno da questo do planejamento econmico
divulgada pela CEPAL e dos benefcios deste tipo de comportamento governamental.
Deste modo, o debate realizado no governo Kubitschek
estava relacionado mais com a continuidade do desenvolvimento do pas e com a total estruturao da indstria de base
que com a problemtica da industrializao que era a grande
preocupao de Vargas . Na realidade, esta discusso j havia
sido efetuada ao longo de toda a primeira metade da dcada
de 50 e o tema era bastante comum em todas as esferas econmicas. Desta forma, os empecilhos encontrados para efeti23

var este processo eram diferentes, j que as bases para realizar esta grande tarefa haviam sido dadas no governo anterior
e estavam amplamente em andamento.
O que se podia notar, na poca, era que o Brasil estava
absolutamente preparado para continuar o trabalho que
Getlio havia comeado . De fato, Vargas deixara as bases
institucionais e financeiras necessrias para dar continuidade industrializao brasileira, cabendo a Juscelino aproveitar estas condies que se mostravam extremamente satisfatrias. Alm disso, havia acontecido uma mudana no paradigma das idias econmicas: instaurara-se dentro do pas a
discusso do planejamento econmico, conclura-se tambm
que esse era o nico caminho para atingir o desenvolvimento
e, por ltimo, havia material humano suficientemente treinado e motivado para efetivar as idias j iniciadas.
Os maiores entraves que Juscelino iria encontrar no seu
governo seriam, portanto, de ordem poltica, porque a oposio identificava no novo governante a imagem das idias
Getulistas. Os oposicionistas pensavam que era muito perigoso para o pas dar continuidade s propostas de Getlio,
principalmente devido aos resultados marcantes da era Vargas .
Sendo assim, foi iniciada uma luta poltica que perdurou ao
longo de todo o governo com o intuito de desestabilizar o presidente e a sua ideologia desenvolvimentista.
Por estes motivos, Kubitschek tentou durante todo o seu
governo manter uma atitude que tentasse agradar tanto aos
militantes do partido da Unio Democrtica Nacional (UDN),
como aos militares antigetulistas e ao grupo que via com simpatia as idias do presidente deposto. Na verdade, houve uma
continuidade das idias de Getlio neste novo mandato. Certamente, vrios conceitos foram modificados, mas no que se
refere ao pensamento desenvolvimentista, este conseguiu ser
mantido pelo novo governante.

O papel do Estado na industrializao

O governo de Getlio Vargas
No incio do segundo mandato de Vargas j havia dentro
do pas uma conscientizao de que a economia brasileira

24

deveria mudar. A diferena bsica entre aquele momento e os

anos anteriores era o fato da industrializao ter deixado de
ser um expediente ocasional para transformar-se em uma
poltica definida, no sentido de modificar drasticamente a estrutura existente. A razo fundamental desta mudana foi a
tomada de conscincia de que, no futuro, o Brasil no poderia alcanar elevado ritmo de crescimento se continuasse a se
apoiar basicamente na exportao de seus principais produtos primrios. Era necessrio desenvolver-se e criar um parque industrial dentro do pas, no somente para exportar, mas
tambm para obter uma maior autonomia internacional e para
acompanhar a tendncia mundial do ps-guerra.
A relao criada por Getlio entre o Estado e o desenvolvimento brasileiro mostra-se, portanto, de extrema importncia. Foi este governante que teve a ampla viso de que o mundo era outro, totalmente diferente do perodo anterior guerra, e que quem no mudasse a forma de encar-lo no poderia acompanhar o rumo dos acontecimentos mundiais do
ps-guerra. Era imperativo para o pas uma mudana no
padro comercial e industrial para atender s necessidades
internas e externas.
Desta forma, com a finalidade de resolver os problemas
econmicos e financeiros mais urgentes do pas, e em favor
do desenvolvimento industrial acelerado, o Estado foi levado
a assumir tarefas novas e a desempenhar papis decisivos
para a expanso econmica ocorrida posteriormente, ou seja,
fora adotado o planejamento econmico dentro do pas . De
fato estas idias estavam influenciadas pela teoria da CEPAL
que causaram grande repercusso na Amrica Latina na poca, aps a publicao do Estudio Econmico de 1949 de Ral
Prebisch, grande economista latino-americano, nascido na
Argentina, que influenciou muito o pensamento sobre desenvolvimento e polticas econmicas da regio. Vale dizer que
esta teoria defendia a importncia do planejamento econmico nas economias dos pases latino-americanos, que fora
introduzida no Brasil, por Celso Furtado, na Revista Econmica Brasileira e no Grupo Misto da CEPAL com o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE). grupo que
apresentado mais detalhadamente no captulo seguinte, assim como Furtado.

25

Para atingir o grande objetivo da industrializao, Getlio

incumbiu ao seu ministro da Fazenda Horcio Lafer a estr uturao da base financeira e administrativa interna e externa
para os investimentos em infra-estrutura do pas. Obteve a
aprovao do Congresso e sua viabilizao foi possvel devido
ao Plano de Reaparelhamento Econmico, administrado pelo
BNDE . Os recursos em moeda estrangeira seriam negociados
com o Eximbank e com Banco Internacional de Reconstruo
e Desenvolvimento ou Banco Mundial (BIRD). apoiados por
projetos formulados pela Comisso Mista Brasil-Estados Unidos , a qual analisamos no prximo captulo.
O presidente tambm criou um Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI), que orientaria os investimentos industriais por meio de planos setoriais. Alm deste aparelhamento burocrtico, formou, ainda, sua assessoria Econmica, a quem caberia formular os projetos mais complexos do
seu governo.
As iniciativas de planejamento do governo Vargas eram,
portanto, oriundas de trs grupos que se caracterizavam pela
sua operacionalidade, tanto financeira como administrativa:
a Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, a Assessoria Econmica e o BNDE. E:ste grupo estratgico surgia num momento
em que o BIRD fazia sentir sua fora tanto no mbito financeiro como na rea das recomendaes de planejamento, o
que era traduzido em exigncias que iam alm das questes
econmicas e que afetavam os assuntos internos dos pases
que estavam recebendo ajuda financeira.
Neste perodo, que coincidia com o da criao da CEPAL,
o que existia, era este grupo de tcnicos trabalhando em conjunto com rgos do governo, cujo ideal firmava-se na industrializao planejada, vista como a soluo histrica para o
atraso e os problemas sociais brasileiros , que faziam com que
ao longo de todos esses anos o Brasil no conseguisse sair da
condio de pas de economia retardatria. Acreditava-se, ainda, que as modificaes internas deveriam ser comandadas
pelo governo e que no poder-se-ia aguardar a iniciativa de
capitais internacionais para tal propsito . Vale dizer, que havia um certo ceticismo quanto real participao do capital
estrangeiro na formao da indstria nacional, principalmente
26

no que se refere aos setores estratgicos mais cobiados, como

o do petrleo, da minerao, do transporte e da energia eltrica, assim como tambm da grande indstria siderrgica e
qumica, itens que assumiam uma conotao nacionalista e
estatizante. Quanto aos demais setores industriais , o capital
estrangeiro era bem-vindo, sempre que no fosse utilizado em
itens estratgicos da industrializao . Defendia-se o fato de
que os investimentos privados deveriam obedecer ordenao de um planejamento econmico.
Conjuntamente com o presidente havia, ainda, um grupo
de profissionais que tambm pregavam as idias desenvolvimentistas. Por este motivo, criou-se um meio de divulgao
desta teoria que foi a revista Cadernos de Nosso Tempo,
editada pelo Instituto Brasileiro de Economia, Sociologia e
Poltica (lbesp) entre 1953 e 1956. Nesta instituio, reuniram-se um grupo destacado de socilogos, filsofos e historiadores como Hlio Jaguaribe, Guerreiro Ramos, Roland
Corbisier, Vieira Pinto, Cndido Mendes e Nelson Werneck
Sodr, os quais, em conjunto, trabalhavam para fazer no
somente uma anlise dos problemas estruturais da economia
brasileira como tambm objetivavam a sua divulgao. A importncia destes pensadores neste perodo alia-se ao fato
de que pregavam, da mesma forma que a CEPAL, as grandes
idias colocadas pela instituio. Segundo esta ltima, as mudanas viriam para beneficiar as camadas sociais menos avantajadas, ou seja, pretendia-se uma transformao poltica a
fim de que fossem tomadas medidas econmicas de carter
essencialmente social.
A partir dos aspectos apontados acima, podemos constatar, ento, que estes tcnicos eram, na sua grande maioria,
pessoas particularmente preocupadas com as condies de
desemprego, pobreza e atraso cultural da populao brasileira, o que colaborava com as propostas que o governo queria
colocar em prtica.
Nesta poca, tambm circulavam dentro do pas, como
j foi explicitado, as idias da recm-criada CEPAL, o que legitimava a questo do desenvolvimento e reforava os diferentes posicionamentos internos sobre como deveria ser conduzida a indstria nacional para atingir este fim. Segundo
27

Bielschowsky, a instituio era bem aceita por correntes nonacionalistas (reunida na Comisso Mista e no BNDE) e pela
corrente nacionalista (assessoria econmica de Vargas e outro segmento do BNDE) (Bielschowsky, 1996, p. 326).
A caminhada para implantar a industrializao era longa.
Por este motivo, foram criadas condies de infra-estrutura e
institucionais para a acelerao do desenvolvimento industrial
do pas, elementos necessrios para a realizao desta grande empreitada. No s foram gerados novos rgos destinados a favorecer o desenvolvimento econmico, mas tambm
realizaram-se estudos tcnico-cientficos sobre os problemas
brasileiros nesta rea. Alm disso, aprofundou-se o debate
tcnico e poltico sobre as perspectivas abertas expanso
da economia nacional o que propiciou a discusso a propsito do planejamento desta rea e da adoo de polticas elaboradas pelo governo e seus diferentes setores. Essa foi, portanto a poca em que se criaram novos rgos governamentais, com a finalidade especfica de impulsionar a industrializao e a resoluo de problemas econmicos, financeiros e
administrativos.
O surgimento de instituies de regulamentao e controle das atividades econmicas do pas, ocorrido antes do segundo governo de Vargas, foi decisivo para a realizao do
projeto desenvolvimentista uma vez que tais instituies passaram a ser utilizadas efetivamente neste mandato, pois as
bases institucionais j estavam firmadas . A exemplo do que
foi dito destacavam-se: o Departamento Administrativo do
Servio Pblico- Dasp ( 1938), o Conselho Federal de Comrcio Exterior- CFCE ( 1934), o Conselho Tcnico de Economia
e Finanas - CTEF ( 1937), a Coordenao de Mobilizao
Econmica - CME ( 1942), o Conselho Nacional de Poltica
Industrial e Comercial - CNPIC (1944) e a Comisso de Planejamento Econmico- CPE ( 1944). Estes novos rgos reuniam autoridades do governo, empresrios, militares nacionalistas e tcnicos civis. O que os aproximava era a conscincia do bem comum do pas, assim como o resguardo da economia nacional e das suas estruturas, fato este que seria amplamente divulgado no segundo governo de Vargas. De acordo com Bielschowsky e Furtado, o objetivo era fazer com que
28

o pas no fosse to suscetvel s mudanas e crises internacionais e para isto as bases que criaram uma conscincia
desenvolvimentista foram estabelecidas, a fim de que um processo auto-sustentado levasse industrializao do pas
(Bielschowsky, 1996, p. 254, Furtado, 1979, cap. XXXII).
Dos rgos citados acima saram vrios tcnicos que atuariam futuramente no segundo governo de Vargas ou na rea
acadmica, influenciando, assim, o rumo do pas. o caso de
Simes Lopes, que seria posteriormente presidente da Fundao Getlio Vargas, ou ainda, Tomas P Accio1y Borges e
Amrica Barbosa Oliveira, dois desenvolvimentistas convictos, destacando-se o ltimo como fundador do Clube dos Economistas, em 1954, juntamente com Celso Furtado.
Outras personalidades desenvolvimentistas importantes,
que emergiram destes rgos foram o General Horta Barboza,
que teve um papel de carter expressivo na Companhia Nacional de Petrleo, entre 1948 e 1953, e Jesus Soares Pereira,
que chegaria a ser chefe da Assessoria Econmica de Vargas,
entre 53-54, destacando-se pela autoria dos principais projetos da Petrobrs e Eletrobrs.
Da Coordenao da Mobilizao Econmica temos Ary
Torres, personalidade que obteve grande importncia no incio dos anos 50, chegando a se tornar figura desenvolvimentista
marcante ao chefiar a seo nacional da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, assumindo, posteriormente, a presidncia do BNDE.
Ainda nesta poca, surgiu do Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial um amplo debate em torno do desenvolvimento do pas e o seu planejamento. O maior expoente deste rgo foi Rmulo de Almeida, personalidade que liderou o pensamento desenvolvimentista no incio da dcada
de 50 , passando depois esta liderana para Celso Furtado.
A criao destas agncias para o planejamento setorial e
geral foram de fundamental importncia no caminho que seria traado posteriormente, no qual a transio para o capitalismo industrial dentro do pas era irreversvel. Estes rgos tornaram-se, sem dvida, os principais ncleos de reflexo sobre a questo do desenvolvimento brasileiro . Vale lembrar ainda, que os tcnicos que participaram destes debates
29

tiveram suas idias amadurecidas a partir da Revoluo de

30 e concretizadas, objetivamente, no segundo governo de
Vargas.
relevante ressaltar tambm que estes rgos, em conjunto com seus tcnicos, criaram as bases para que, posteriormente, no segundo governo varguista, estas polticas de
desenvolvimento fossem instrumentalizadas, uma vez que o
planejamento econmico j no era um assunto desconhecido dentro do pas. Desta forma, estas personalidades puderam trabalhar as idias desenvolvimentistas que estavam
absolutamente inseridas dentro da teoria da CEPAL e constituam a base do seu pensamento, caracterizando, assim, este
perodo do primeiro governo Vargas como o ponto de origem
do projeto desenvolvimentista.
Tambm foram muito importantes os tcnicos que compuseram a assessoria de Getlio e tiveram uma participao
ativa no seu governo. Foi certamente o foco nacionalista do
presidente que se mostrou mais eficaz. Em primeiro lugar,
por serem pessoas de absoluta confiana de Vargas, muito
ligadas a ele e, em segundo lugar, por serem tcnicos eficientes e convincentes para comandar o projeto desenvolvimentista,
pela sua capacidade de articulao juntamente com a convico que tinham de obter xito. Grande parte da obra arquitetada na poca foi realizada por estes assessores, tanto no
Ministrio como no Parlamento. Segundo D'Arajo:
"dessa assessoria brotaram grandes estudos e surgiram grandes discusses acerca da importncia de se
pensar o desenvolvimento do Brasil num sentido mais
integrado, preservando as riquezas nacionais, gerando mais empregos, mas acima de tudo, dando ao Estado brasileiro um papel mais decisivo no encaminhamento da economia nacional" (D'Arajo, 1986, p. 125).

Quanto viabilizao da implantao da indstria, foi necessrio acertar alguns problemas polticos. Isto porque o
populismo de Vargas, fundamentado nas promessas de reformas sociais e no nacionalismo, entrava em conflito com os
interesses das classes dominantes e conservadoras (principalmente os partidos de direita, empresariado no-naciona30

lista e militares). que estavam mais comprometidas com o

capital internacional. Neste perodo, do segundo mandato de
Getlio, o poder pblico e a maioria do Congresso se comportava tanto ideolgica como praticamente de uma forma
antiintervencionista e internacionalizante, seguindo o curso
dos acontecimentos do governo Dutra, cuja poltica estava
destinada, principalmente, a garantir as condies de funcionamento e prosperidade do setor privado, nacional e estrangeiro. Esta ideologia era bastante diferente de Vargas, cujo
interesse era lutar por um Estado mais atuante e comprometido com os destinos do pas, o que correspondia, segundo
seus opositores, a um Estado bastante estatizado . Na verdade o que a grande parcela deste grupo queria era uma economia mais aberta, sem tanto controle governamentaL Estes fatos resultaram naquilo que, de certa forma , j est ava previsto : o surgimento de grandes conflitos entre o governo e a oposio pela diferena de interesses existente entre eles.
Sendo assim , com o objetivo de no criar rriuito atrito,
mesmo sabendo dos problemas que iria enfrentar, ao assumir a presidncia do pas, Vargas optou pela ttica de transmitir confiana s elites empresariais e polticas. Para isto,
as pastas do governo foram compostas por membros de diferentes partidos, ficando para o seu, o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB). o Ministrio do Trabalho, o que mostra a importncia que o presidente atribua a este setor.
A volta de Vargas ao poder significava, ento, o retorno ao
pas da aspirao industrializao acelerada, que poderia
ser realizada a partir dos moldes da CEPAL, ou seja, de acordo com as propostas da instituio para a poca, condio
"sine qua non" para o progresso social e a autonomia nacional. Tentava-se consolidar, portanto; urna poltica de desenvolvimento econmico independente, apoiada nas foras populares e nacionalistas e cujo comando caberia ao Estado,
que era o papel fundamental dado pela CEPAL para os governos que estavam querendo se industrializar.
Vargas tinha idias nacionalistas bem definidas e pensava, assim como a CEPAL, que d everia ser implantado um
capitalismo industrial moderno no pas. Estes princpios eram
baseados na decidida inclinao por ampliar a interveno
31

do Estado na economia, atravs de polticas de apoio industrializao, integradas, na medida do possvel, a um sistema de planejamento abrangente, incluindo tambm investimentos estatais em setores bsicos. Toda esta discusso estava em franca ascenso , alimentando a conscientizao sobre o processo que buscava racionalizar a economia em favor
do desenvolvimento nacional. Para Rodrguez, o planejamento era visto pela CEPAL como:
"( ... ) um mtodo imprescindvel, do qual o Estado deve
lanar mo para racionalizar a poltica de desenvolvimento a longo prazo. A necessidade de contar a
ao estatal com uma poltica de desenvolvimento
deliberada e coerente e de implant-la atravs de
planificao, so trs idias1ora do pensamento Cepalino estritamente conectadas entre si" (Rodrguez,
1981' p . 174).

Desta forma, podemos reconhecer que, com o surto

industrial dos anos 50 e com a tendncia mundial de reconstruo do ps-guerra, o papel do governo brasileiro, expandiu-se fortemente. Logo, a mensagem bsica que se transmitia era que a industrializao deveria ser um processo transformador. Na verdade, a CEPAL tentava mostrar que as mudanas decorrentes da industrializao seriam revertidas numa
maior autonomia nacional e principalmente em melhores condies de vida para a populao.
Nesta poca, o planejamento geral e o aparecimento ocasional de grupos especiais para fomentar o desenvolvimento
de setores especficos foram aceitos como uma modalidade
de comportamento governamental que contriburam para a
introduo progressiva de tcnicos que buscavam viabilizar
tal mudana. De fato, com a ambio dos regimes dos anos
50 de promover uma industrializao rpida, tornou-se claro, para aqueles que tomavam as decises, que o sucesso de
suas polticas dependia das iniciativas do governo em vrios
campos, porque sem esta ajuda o pas no poderia fazer, por
si s, o que o Estado deveria comandar.
Todos estes motivos fizeram com que o crescimento do
papel do Estado em setores como os de minerao, petrleo

32

e petroqumica, embora tivesse origem na atitude nacionalista de no permitir a entrada de firmas estrangeiras em setores considerados fundamentais para a soberania da nao,
tambm se processasse rapidamente, afinal era esta uma importante maneira de se facilitar a acelerao do desenvolvimento geral da industrializao. As recomendaes da CEPAL
neste sentido eram de criar infra-estrutura para consolidar.
de uma forma eficiente, o processo em pauta. Esperava-se
ainda aumentar a auto-suficincia nacional em certos recursos e contribuir para a diversificao das exportaes .
A meta brasileira de rpida industrializao tornou, portanto, inevitvel um envolvimento muito maior do Estado na
economia do que se observa nas economias de mercados tradicionais. Tudo isto devido necessidade que a situao da
poca impunha e acabava por conduzir as mudanas necessrias por aqueles caminhos.
Para este fim, importante destacar aqui, que o grande
debate poltico da poca j havia evidenciado os principais
pontos de estrangulamento na economia do Brasil, tendo-se
em conta as possibilidades reais e as tendncias possveis de
desenvolvimento. De fato, as discusses polticas e econmicas dos problemas do pas j haviam criado uma conscincia
das principais questes econmico-financeiras brasileiras,
assim como o papel do poder pblico na economia.
Essa foi a funo de Getlio Vargas no seu segundo mandato, fazer com que o governo atuasse mais intensamente no
processo de industrializao e desse as bases para que este
se desenvolvesse. As grandes realizaes desta poca deram
incio ao nacional-desenvolvimento respaldado pelos rgos
que foram criados. O auge da dcada de 50 somente foi interrompido entre meados de 54 e 55 com o governo liberal de
Caf Filho, mas logo foi retomado por Juscelino Kubitschek.
Evidencia-se, portanto, a partir dos fatos apresentados
anteriormente, que as medidas adotadas pelo governo faziam
com que o Estado de Vargas criasse, concretamente, novas
condies para a expanso e diferenciao do sistema econmico brasileiro. Mais que isso, o poder pblico estava se tornando praticamente indispensvel e decisivo para as prximas transformaes da economia do pas, que era o que, de
33

fato, a CEPAL vinha propondo para os pases latino-americanos.

Na verdade, no somente era necessrio eliminar pontos
que apresentavam fragilidade na economia brasileira, na rea
agrcola ou no setor industrial, como tratava-se, tambm, de
fortalecer o controle estatal dos instrumentos de poltica econmica. Indo mais alm, possvel afirmar que, para o governo, era extremamente importante nacionalizar centros de deciso relativos poltica econmica do pas. A CEPAL tambm apontava neste sentido, quando props uma mudana
da varivel exgena (decises tomadas externamente), por uma
varivel endgena (decises tomadas internamente). Isto significa dizer que o fator dinmico da economia do pas deveria
estar dentro e no fora dele. Cardoso de Mello descreve estas
mudanas como:
"( ... ) o deslocamento do centro dinmico das economias latino-americanas, quer dizer, a substituio de
varivel exgena "demanda externa" pela varivel
endgena "investimento" como motor da economia,
eqivale ao deslocamento para o interior da Nao,
dos centros de deciso" (Cardoso de Mello, 1987, p. 21).
Ianni tambm aponta que cada vez mais foi reforada a
idia em todos os setores polticos e econmicos, bem como
no governo, da necessidade de coordenar, disciplinar e planificar o modelo pelo qual as foras produtivas deveriam compor-se dinamicamente (lanni, 1991, p. 139).
Entretanto, importante frisar que no houve mera retomada do projeto estadonovista com a volta de Vargas. Sobre
base e dinmica sociais bastante distintas, definiu-se, no incio dos anos 50, um projeto poltico mais profundo e complexo, alm de ser mais abrangente, ambicioso e integrado que o
delineado no final da dcada de 30.
Os estudos da poca, mostram uma grande diferena entre o primeiro mandato de Vargas e o segundo. Esta se concentraria no processo de formao do aparelho econmico
do Estado brasileiro no segundo governo de Getlio, que deve
ser entendido a partir de uma tica diferente a do perodo
anterior, porque esta face do governo no se resumia apenas
34

n a expanso do organismo es tatal centralizado, mas firmavase tambm n as idias desenvolvimentistas. Sonia Draibe, por
exemplo, aponta, na sua anlise sobre o governo, que:

"do ponto de vista dajorma do Estado e das relaes

sociais que expressava, o segundo governo Vargas
teve muito mais a ver com o futuro do que com o passado que a continuidade da personagem poderia sugerir" (Draibe, 1985, p. 180).
Deste modo, as idias nacionalistas de propiciar o desenvolvimento, a industrializao e a autonomia nacional, que
comearam a surgir entre os anos 30 a 45, podem ser vistas
como consolidadas no segundo governo de Vargas e concretizadas a partir de um processo que j havia sido iniciado. Alm
disto, era a poca em que a questo do planejamento, conforme os moldes da CEPAL, estava diretamente relacionada
conduo deliberada, por parte do Estado, do processo
de industrializao, introduzido dentro do pas. Ressalta-se
ainda que esta mesma s ituao ocorria no somente no Brasil, como tambm na E uropa e em outros pases subdesenvolvidos.
Do que foi apresentado at aqui, podemos verificar, portanto, que na poca do governo Vargas, iniciava-se uma nova
fase nas relaes entre Estado e economia. Diante da situao econmica e social com a qual o governo se defrontava, o
poder pblico foi levado a engajar-se mais amplamente no
sistema econmico. Deste modo, foram criadas novas condies econmicas e polticas para a acelerao do desenvolvimento industrial do Brasil, aspectos estes que sero tratados
mais amplamente ao longo deste captulo.

O governo de Juscelino Kubitschek

A segunda metade da dcada de 50 ficou marcada pelos
empreendimentos do novo presidente do Brasil, Juscelino
Kubitschek, que foi quem mudou a capital do pas para o planalto central, fez extensas rodovias e deu andamento aos projetos que haviam ficado inacabados por Getlio Vargas.
De fato na campanha presidencial j anunciava que faria
"cinqenta anos em cinco". Para ele a soluo do subdesen35

volvimento nacional, com todas as suas injustias sociais e

tenses polticas, vinha da necessidade urgente da industrializao, questionamento que tambm era da CEPAL, a qual
no seu discurso propunha a industrializao nos pases subdesenvolvidos para fazer frente a estes problemas.
O projeto desenvolvimentista de Juscelino j estava esboado antes da sua posse e foi publicado logo depois de assumir o comando do pas. Desta forma, nos primeiros dias de
seu mandato, instalou o Conselho de Desenvolvimento Econmico (COE), que planejou, executou e acompanhou o "Plano de Metas", que viria a se tornar uma grande empreitada
no campo econmico, tornar-se -ia uma das vigas mestras do
governo em pauta e constituiria o ltimo programa governamental para que o processo substitutivo de importaes se
esgotasse.
O Conselho de Desenvolvimento Econmico foi criado em
1956 para reformular e coordenar a poltica de investimento
do governo Kubitschek . Este rgo ficou encarregado de realizar uma srie de estudos setoriais e que posteriormente dariam subsdio ao plano. A publicao de toda a reflexo econmica feita por Juscelino ficou tambm aos cuidados deste
Conselho que acompanhou ao longo do governo no somente
o lanamento do plano como a sua execuo.
A primeira mudana marcante deste mandatrio em relao ao anterior foi manter uma estratgia clara no sentido de
promover um dilogo aberto com os investidores. Para isto,
fez um apelo direto tanto ao setor privado nacional como internacional para investir no pas, prometendo que sustentaria uma poltica de crdito liberal e que manteria a demanda
interna em condies vantajosas para os investidores, o que
acarretaria mercados proveitosos para quem tivesse interesse em investir no pas. A ttica era integrar o Estado, o capital estrangeiro e o empresariado nacional, e isto poderia ser
articulado atravs de uma estrutura de produo industrial
mais avanada e mais integrada nova diviso social do trabalho internacional. Esta tarefa visava acabar com as resis tncias ao governo proporcionando assim amplas negociaes
em que se apelava para a ideologia desenvolvimentista a fim
36

de realizar tal estratgia. Neste sentido Skidmore afirma que

o sucesso deste governante:
"( ... ) residia na marcante habilidade de Kubitschek
em encontrar alguma coisa para cada um, enquanto
evitava qualquer conflito direto com seus inimigos.
Este estilo poltico no envolvia mudanasfundamentais" (Skidmore, 1976, p. 206).

Na verdade, se lanou mo de todos os recursos disponveis para a realizao do Plano de Metas. Foram dados incentivos especiais para investir na indstria brasileira e houve
uma preocupao especial com a remessa de lucros para o
exterior. A desconfiana que existia quanto aos investimentos
vindos do exterior j no era to grande, e pensava-se que
alm de necessria o importante era que tal remessa viesse
para o pas sem muitos questionamentos ideolgicos. E para
que fossem atingidas todas estas metas, deu-se incio a uma
grande movimentao no setor de investimentos pblicos, onde
foram aproveitadas as bases herdadas do comeo da dcada
de 50.
De fato, os projetos deixados pela Comisso Mista BrasilEstados Unidos e pelo grupo da CEPAL em conjunto com o
BNDE, no chegaram a ser totalmente concretizados no governo anterior e Juscelino quis, portanto, aproveitar as condies tcnicas e econmicas por eles deixadas. Draibe aponta que o ento governante soube se utilizar de todos os organismos e infra-estrutura deixadas por Getlio Vargas:
"Na verdade, o mapeamento, o planejamento, e
projeo para o futuro das necessidades de investimento pblico (em energia, petrleo, carvo, siderurgia, transportes, comunicaes )j haviam sido, como
vimos, estudadas e amadurecidas durante aquele
perodo [de Vargas]. A classificao das indstrias de
base e o elenco de incentivos que a CDI [Conselho de
Desenvolvimento Industrial] havia elaborado no incio dos anos 50 constituram material importante
para os trabalhos do BNDE, do CDE [Conselho de
Desenvolvimento Econmico], e dos grupos executivos na definio e implementao das metas" (Draibe,

1985, p. 246).
37

Desta forma, podemos constatar que com o governo Vargas

estabeleceram-se os pr-requisitos para constituir definitivamente uma economia industrial plenamente organizada, que
teve seu auge no perodo 56-60. Serra afirma que esta poca
caracterizou-se por uma intensa diferenciao industrial num
espao de tempo curto e que foi articulada d iretamente pelo
governo, e aponta ainda para os seguintes itens que deram
sustentao ao Plano de Metas:
"a) a instruo 70 e o aumento da carga tributria e
do dficit fiscal , como fontes de financiamento ;
b) a instruo 113 , como expediente para atrair a
curto prazo os investimentos estrangeiros diretos;
c) o crdito oficial subsidiado para estimular a acumulao do setor privado nos setores considerados prioritrios;
d) a criao de grupos executivos com representantes da SUMOC [criada pela instruo 113 de
17/01/55], CACEX [Carteira de Comrcio Exterior],
BNDE e dos empresrios, para organizar, incentivar (por exemplo mediante concesses de terrenos industriais, isenes de importao e linhas
especiais de crdito) e acompanhar a implementao das diferentes metas setoriais" (Serra, 1982,
p. 75).

Neste perodo retomada ento, a forte idia da industrializao do pas, com a participao ativa do Estado neste
processo, planejando e comandando todas as decises fundamentais para efetivar tal tarefa. Por este motivo, os esforos foram concentrados para atingir concretamente este fim
conforme as recomendaes da CEPAL que j haviam sido
amplamente divulgadas , tanto na Amrica Latina e no Brasil,
e eram portanto do conhecimento do grupo que assessorava
o presidente. Tratava-se de uma acelerao das aes que j
estavam em curso, mediante a criao de nova capacidade de
produo tanto nos setores insuficientemente desenvolvidos
como nas reas ainda inexistentes, e da avaliao destas ltimas a partir das experincias varguistas anteriores, a fim de
ser possvel a sua expanso. Na verdade tanto os investimen38

tos feitos na rea industrial como na de infra-estrutura respeitaram as possibilidades econmicas desenvolvidas no governo anterior. No que se refere a todo este novo trabalho,
Ianni destaca que:
"Essa expanso acelerada da economia brasileira, em sentido horizontal e vertical, estava relacionada, em boa parte, s condies econmico:financeiras e poltico-administrativas que vinham se desenvolvendo desde alguns anos antes. A ao dopoder pblico, nas dcadas anteriores, teria criado algumas condies ideolgicas, polticas e institucionais
para a expanso verificada nos anos 1956-60. E esta
expanso, conforme revelam os dados, foi tambm
de tipo integrativo, pois que se realizou segundo exigncias de complementaridade e interdependncia
prprias do sistema econmico existente. Em outras
palavras, no houve somente "substituio de importaes", mas diferenciao interna do sistema econmico" (lanni, 1991, p. 168).

De acordo com estas apreciaes , podemos reconhecer que

nesta poca houve de fato uma mudana qualitativa nas relaes entre o Estado e a economia capitalista no Brasil. Com
estas condies, estava se preestabelecendo o futuro da economia brasileira. No entanto, a atuao do governo tambm
constitua parmetros que determinariam alguns entraves
posteriores a este perodo, principalmente no que se refere
ao desenvolvimento do pas e poltica econmica.
Segundo Bielschowsky, na era Kubitschek que so definitivamente incorporadas as idias desenvolvimentistas pois
as elites e o governo tinham ampla conscincia das mudanas que haviam ocorrido dentro do pas ao longo dos ltimos
anos (Bielschowsky, 1996, p. 401).
A frmula de desenvolvimento de Juscelino era "o nacionalismo desenvolvimentista" um pouco diferente ao de Vargas ,
ou seja, mantinham-se as idias desenvolvimentistas mas a
partir de outro ponto de vista. Pode-se dizer que era um tipo
de atuao que se aproximava mais de uma economia mista
que a um tipo de trabalho baseado na forte estatizao da
39

economia, que era o modelo do governo anterior. O Estado

participaria em todo este processo porm se associando com
os investidores nacionais e internacionais .
O que se perseguia era um rpido crescimento, encorajando tanto o setor pblico como o privado, e como no se
procurava um capitalismo independente conforme o de Vargas,
Ianni denomina este perodo como sendo o de criao do capitalismo dependente comandado por Juscelino, ou seja, este
governo definido como o de abertura da economia brasileira para o exterior, sem restries (Ianni, 1991, p. 182-183).
A partir do que foi colocado podemos verificar ento que
as idias desenvolvimentistas tiveram seu auge neste perodo
porque foi feito um esforo concentrado para poder estabelecer o desenvolvimento, dentro do pas, da indstria de base
que daria curso a esta empreitada. Reforando esta idia,
Bielschowsky argumenta que :

"a) O projeto de industrializao planejada tornavase plenamente difundido na literatura econmica

brasileira. Mais ainda, pode-se dizer que ganhava predomnio sobre o neoliberalismo. Este embora esboasse reao, apresentava-se enfraquecido, numa situao defensiva.
b) A reflexo econmica tornava-se essencialmente
subordinada discusso sobre o problema do desenvolvimento econmico do pas" (Bielschowsky,
1996, p . 401).
No que diz respeito ao nacionalismo, este permeia o Brasil durante toda a dcada de 50, mas nestes dois governos ele
foi tratado de formas diversas . Vendo a questo nacionalista
a partir da tica de Juscelino, podemos observar que o Plano
de Metas foi realizado numa opo poltica diferente em relao a de Vargas, pois ao mesmo tempo que se fortalecia o
Estado tambm se garantia o poder do setor privado, e se ia
alm , incentivando a associao do capital privado com o capital internacional. Alis, em torno desta questo houve uma
ampla discusso poltica pois pensava-se que com este tipo
de conduta estava-se conduzindo o pas "desnacionalizao",
que em ltima instncia significava reverter todo o processo
em pauta ao longo dos anos 50.
40

O intenso programa desenvolvido no Plano de Metas traz

desta forma. como j apresentamos anteriormente, um novo
elemento questo da industrializao brasileira. Comea a
se pensar mais num capitalismo associado e no-independente, que foi o que se tentou fazer predominar no governo Vargas.
Na verdade, no parecia ser to importante para Juscelino
como para Vargas a autonomia nacional. o que de fato facilitava os financiamentos e os relacionamentos estabelecidos pelo
pas com o exterior. Este programa trazia consigo a adoo
explcita de associao e de interdependncia internacional,
o que apontava para uma reelaborao da problemtica da
dependncia estrutural do pas, amplamente discutida ao longo
da dcada. Significava tambm deixar de lado a idia de emancipao e autonomia nacional. Deste modo. o assunto do nacionalismo estava presente porm de uma maneira diferente,
pois o que se procurava era o desenvolvimento, que ocorresse de uma forma que pudesse ser mais vivel, equ ilibrando
os fins com os meios requeridos na poca, sem criar muitos
atritos que dificultassem este projeto.
Houve portanto uma mudana de relacionamento entre o
Estado e a economia neste perodo, porque o governo comeou a desenvolver uma linha de atuao que fazia com que
crescesse e se expandisse o setor privado, estimulando tambm os incentivos diretos e indiretos por parte do setor pblico. A poltica econmica em pauta promovia uma alta
internacionalizao da economia brasileira e por este motivo que pode-se afirmar que mais que qualquer outro projeto
o Plano de Metas implicou numa mudana nos papis exercidos pelo Estado, pois esta atitude do governo faria com que a
sua atuao deixasse de ser em prol da autonomia e independncia nacional.
Para poder viabilizar a execuo deste plano foi ampliada
a participao do sistema executivo no governo porque tinha
que partir dele a sustentao da internacionalizao da economia brasileira e do setor privado . Sendo assim, o Estado
passava a ser avalista dos novos investimentos deste ltimo .
E mais, o governo transformado neste perodo no mais importante articulad or de decises e realizaes que deram bases de funcionamento para este setor.
41

 possvel dizer ento, que as possibilidades de se levar

adiante a industrializao, que ainda faltava implantar dentro do pas, encontrava condies favorveis, principalmente
no que se referia execuo do plano, j que haviam se criado as bases institucionais para respaldar a poltica econmica do governo, fato amplamente verificado no governo Vargas,
e ampliado no mandato de Juscelino.
Alm disso, foi armada uma estrutura de poder mais informal, paralela ao governo que ligada diretamente presidncia, atuava de uma forma mais rpida e eficiente. Ela era
similar assessoria de Vargas, que o acompanhava em todas
as suas funes e mantinha no seu poder os aspectos mais
importantes do plano de governo. Segundo Draibe, esta estrutura permitiu:
"( ... ) circundar as velhas resistncias ideolgicas
criao de uma instncia superior de planejamento,
de coordenao do gasto e do investimento pblico
e, ademais, superar os entraves impostos por segmentos burocrticos tradicionais" (Draibe, 1985, p. 245).

Ainda sobre o mesmo assunto Maranho defende que:

'l\s instituies que viabilizaram o desenvolvimento
no perodo levaram necessariamente aofortalecimento do Estado, mas tambm ao do poder Executivo:
o exemplo dos "organismos paralelos" de desenvolvimento, ligados diretamente ao poder Executivo, que
permitiam ao presidente da Repblica "passar por
cima" de seus limites constitucionais e adquirir mais
poderes para execuo da poltica econmica e da
"racionalizao administrativa"( ... ). Os "organismos
paralelos" mais importantes eram, inicialmente, o
BNDE (criado em 52, como vimos), a CACEX e a
SUMOC (um pouco mais antigas; mas o governo JK
multiplicou-se e deu-lhes maior peso, criando o CPA
(Conselho de Poltica Aduaneira), a SUDENE (Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste) e muitos grupos de trabalho para agir em questes especficas, bem como os grupos Executivos" (Maranho,

1996, p. 265) .
42

Concluindo, Juscelino queria articular todas as condies

que tinha a seu dispor para levar adiante o Plano de Metas,
mesmo que isto significasse manter conversaes com grupos divergentes e com o capital internacional, fato no verificado com tanta facilidade no governo Vargas.
Dentro da abordagem Cepalina, esta teria sido uma poca
de intensa substituio das importaes, o que justificava os
resultados econmicos verificados no perodo, de uma taxa
anual mdia de 7.4% no aumento no PIB e de uma expanso
industrial de 10%. Esta alterao nas importaes teria se
comportado, ento, como um verdadeiro motor que impulsionava o crescimento do pas . Sendo assim, chegava-se a um
patamar em que a constituio bsica da nova indstria brasileira podia ser considerada como instalada, e tudo isto
guiado pelo planejamento econmico, que tinha efeitos decisivos sobre a economia da poca.
O "Plano de Metas" constitua-se, desta forma, na peachave do planejamento do perodo e sob seu comando eram
efetuados grandes investimentos em todas as reas de infraestrutura, como energia e transportes e na rea industrial,
que foram distribudas em cinco setores prioritrios: energia, transportes, indstrias bsicas, alimentao e educao.
Estas cinco metas foram divididas em outras trinta subsetoriais, que incluam um programa de formao tcnica e a
construo de Braslia, de carter adicional em relao a todas as outras. De qualquer forma, estes eram os objetivos
que deveriam ser expandidos ou melhorados j que este trabalho, em grande medida, havia sido comeado no governo
de Vargas , cabendo a Juscelino aprimorar estas reas ou faz-las funcionar em toda a sua capacidade para que atendesse s necessidades crescentes da industrializao. Vale salientar que os aspectos da implantao de infra-estrutura
sero discutidos em detalhe no captulo adiante.
Especificamente, no que tange questo do planejamento, de acordo com o discurso da CEPAL e seus benefcios,
este governo encontrou condies extremamente positivas
devidas ao trabalho que j havia sido realizado por Getlio
Vargas. Afinal, este discurso j estava totalmente incorporado linguagem do governo desta poca e s entidades que
43

participavam conjuntamente fosse do setor privado como pblico, o que facilitava o tratamento dado a esta rea por Juscelino. Alm disto, havia uma preocupao por parte do governo em esclarecer que este tipo de tcnica de programao
era neutra, possvel de ser aplicada em qualquer tipo de governo, e que traria benefcios economia, afastando assim, o
medo que existia de identificar tais medidas com um regime
mais de esquerda. Afirmava-se ento que o modelo de planejamento implementado nos regimes socialistas constitua um
tipo das aplicaes que poderiam ser feitas com esta tcnica,
no havendo nenhuma objeo em realiz-lo em pases capitalistas e que de fato havia sido utilizada no ps-guerra para
a reconstruo dos pases danificados pelo conflito.
Segundo Ianni, dentro de todo este discurso h um reconhecimento formal sobre a influncia do pensamento da CEPAL
na elaborao do Plano de Metas e na divulgao das idias
sobre planejamento dentro do pas. Os autores deste plano
admitem a importncia da CEPAL na elaborao e na execuo da poltica econmica da poca, principalmente atravs
do grupo misto CEPAL-BNDE (lanni, 1991, p . 157).
Conforme o mesmo autor, o planejamento encontrava condies favorveis dentro do Brasil, j que:
"Em primeiro lugar, o poder pblico no Brasil j
vinha acumulando experincias parciais de poltica
econmica planejada. Desde a dcada de trinta o
governo procurava manipular, de modo cada vez mais
sistemtico e dinmico, os instrumentos de poltica
econmica. Em segundo lugar, desde 1948 a CEPAL
desenvolvia o debate sobre 'desarrollo hacia adentro' [refere-se ao desenvolvimento voltado para adentro das economias perifricas. As aspas foram colocadas pela autora I. substituio de importaes, modernizao poltico-administrativa, programao econmica (setorial, regional, global) numa linguagem
aceitvel por algumas correntes polticas e econmicas dominantes em vrios pases da Amrica Latina. E em terceiro lugar, o governo dos Estados Unidos, bem como alguns setores empresariais daquele
pas, haviam comeado aceitar a alternativa do planejamento governamental em pases dependentes ou
coloniais" (idem, p. 158).

44

Sendo assim, vemos que o Plano de Metas surgiu da racionalizao da poltica econmica governamental, devido ao
acmulo de experincias em torno do debate sobre esta rea
realizado por pesquisadores e economistas, e pelo trabalho
desenvolvido pela CEPAL em torno da questo do planejamento econmico. Alm disso, houve uma constatao por
parte dos empresrios de que a participao do Estado na
economia se tornava uma garantia e no um risco para os
seus investimentos. Isto significava, ento, uma "despolitizao" da tcnica do planejamento, trabalho realizado por tcnicos, economistas do governo e pela prpria CEPAL, a fim
de que fosse possvel conscientizar tanto a opinio pblica
como os investidores e o governo dos EUA, sobre a participao do Estado nas decises econmicas capaz de trazer mais
benefcios que prejuzos para o pas. Sobretudo, importante ressaltar que a figura presidencial foi determinante para
atingir estes objetivos canalizando e estimulando as foras
econmicas.

As idias de Getlio e Juscelino sobre

desenvolvimento
A ideologia Getulista
O desenvolvimento econmico estava sempre presente no
discurso poltico do presidente. A grande diferena que havia
entre o primeiro mandato de Getlio com o ltimo era o seu
desejo pela industrializao eficiente do pas, forma de se
buscar a maior autonomia econmica. Tal desenvolvimento
deveria ser tratado como um assunto a ser visto a partir de
um contexto nacionalista, conforme fica exposto nas mensagens ao Congresso Nacional de 51 e 54. Sem dvida, inegvel que o presidente definiu e ordenou sua ao segundo um
plano de grande envergadura, que privilegiava a rea econmica e social apoiado em um diagnstico profundo da economia e da sociedade brasileira. So estas as suas prprias palavras:
"O Brasil possui hoje uma economia em vias de propiciar populao nveis de consumo equiparveis

45

aos vigentes nos pases desenvolvidos. Carece, entretanto, para atingir esse objetivo em tempo til, de
vencer certas insuficincias, de remover certos obstculos, de transformar-se de modo mais acelerado
e dirigido, atravs da ao deliberada do Governo,
fundada no assentamento da opinio nacional. A composio deste assentimento em bases democrticas,
precisamente o problema poltico de nossos dias e
sua resoluo implica o compromisso das foras representativas do pas com os objetivos da superao
do subdesenvolvimento" (Vargas, 1953, p. 11).
Visto de outro ponto de vista, pode-se dizer, no entanto,
que Getlio destacou-se justamente pela sua viso crtica de
mudar a estrutura existente, produto da observao das tendncias mundiais e da anlise da situao brasileira da poca. Embora a industrializao tivesse sido colocada como meta
e processo desde 1930, somente no incio dos anos 50 traou-se, pela primeira vez, de forma abrangente e incisiva, uma
alternativa global de desenvolvimento do capitalismo no Brasil, integrando seus aspectos mais substanciais num grau de
harmonia e compatibilidade, que seriam desenvolvidos ao longo do perodo e teriam seu auge no governo de Kubitschek.
Sobre a industrializao frente aos acontecimentos mundiais, Vargas afirmava ainda que :
"O Brasil encara como um imperativo inadivel o seu
desenvolvimento econmico intensivo, em perfeita
harmonia com os demais pases americanos.
Esse desenvolvimento no depende apenas da poltica econmica e financeira interna, que venha a
ser firmada pelo Governo. Os fatos econmicos se situam numa conjuntura maior do que a nacional. O
sucesso ou insucesso de qualquer poltica depende,
em primeiro lugar, de sua perfeita inscrio nas tendncias e correlaes regionais e mundiais, que em
grande parte predeterminam as conseqncias da
ao do Governo" (Vargas, 1951, p. 19) .
Como possvel observar na citao apresentada acima,
o discurso do presidente trazia, constantemente, a questo
46

do desenvolvimento. Na mensagem ao Congresso Nacional,

d e 1951, caracteristicamente programtica, Getlio Vargas
apontava para os vrios dilemas da economia brasileira e
anunciava medidas destinadas a resolv-las, seno encaminhlas para uma possvel soluo. Dentre os problemas que o
governo decidia enfrentar destacavam-se o da energia, basicamente, o carvo, o petrleo e a eletricidade, e o reaparelhamento do sistema nacional de transportes, com metas
especficas voltadas para o desenvolvimento das ferrovias,
rodovias e portos.
Esta mesma Mensagem delineava, ainda, as bases da industrializao a partir de uma clara distino entre os requerimentos de infra-estrutura e os de implantao de indstrias
de base. Apoiando-se em estudos e previses elaboradas desde o Estado Novo, ampliados e refinados por comisses tcnicas, foram definidos, entre 1950 e 1954, objetivos ambiciosos, que de fato s seriam atingidos na segunda metade da
dcada de 50.
O presidente pensava que sem a criao de infra-estrutura no haveria industrializao, assunto este amplamente divulgado pela CEPAL e pela teoria desta, o que justificava o
empenho do governo em sanear os setores antes descritos.
Desta forma, criaram-se novas orientaes estatais que abandonariam as diretrizes inspiradas pela doutrina liberal adotada no governo Dutra.
Na verdade, o presidente Dutra tinha uma poltica de desenvolvimento que estava direcionada a resolver problemas
no balano de pagamentos, ou seja, procurava-se solues de
curto prazo. A partir dos anos 50, este quadro mudou e o
governo comeou a executar polticas visando deliberadamente
aprofundar o processo de industrializao, o que levou tanto
obteno de uma viso mais aprimorada a longo prazo, como
execuo de tarefas pensando no futuro do pas de uma forma global e integrada. O desenvolvimento efetuado no foi
baseado somente nas indstrias de bens de consumo, mas
tambm numa vasta coleo de indstrias intermedirias e
de bens de capital. No entanto, no nos restam dvidas de
que a principal mudana da poca foi a incorporao do planejamento econmico nas decises governamentais.

47

Outro aspecto que viabilizou o processo em curso foi a

postura do presidente Vargas que, contrariamente a de Dutra,
era claramente populista. Procurando uma aproximao com
os trabalhadores , em todo momento tentava-se obter uma
sustentao poltica por parte deles . No seu discurso, Vargas
procurava enfatizar o bem-estar da populao, principalmente dos mais pobres, levando-o, muitas vezes, para atingir este
fim , a governar freqentemente por decreto .
Esta linha ideolgica seguida por Getlio foi muito importante na poca, pois era dos trabalhadores que ele esperava
sustentao para os seus projetos, ou seja, ele sempre buscou nas bases populares o apoio que precisava para levar
adiante as suas reformas. Em grande parte, seu governo destinou-se a desenvolver projetos para que o pas pudesse ter
maior autonomia e um crescimento industrial considervel.
Mais do que isso, ele estabeleceu as bases para que, futuramente, o pas pudesse crescer d e fato seno a curto prazo, ao
menos a longo prazo com polticas mais sustentveis . Neste
sentido lanni defende que:

"A transio do governo Dutra para o governo Vargas

correspondeu a uma reorientao das relaes entre
o Estado e a Economia. Com Vargas, o poder pblico
passou a desempenhar junes mais ativas e diferentes, no sistema econmico:financeiro do pas.
Como mudou parcialmente a composio das foras
polticas no poder, modificou-se tambm a maneira
pela qual o governo passo u atuar. Essa transio,
entretanto no foi nem repentina nem isenta de ambigidades" (lanni, 1991, p . 119).
Releva-se como algo importante a se salientar, a eXistncia de um importante elemento de ligao entre o liberalismo
do governo Dutra e o surto desenvolvimentista de Vargas. A
ideologia econmica do governo de Getlio, originada ainda
nos anos 30, nutrira-se, durante o mandato de Dutra, de todo
um processo de crtica passividade e ao liberalismo desse
governo, processo este que deu continuidade ao amadurecimento da ideologia desenvolvimentista. O desenvolvimento
consciente do governo Vargas foi, em certa medida, um resul-

48

tado direto das frustraes a que o governo Dutra submeteu

queles que defendiam uma poltica de industrializao para
o pas, posto que era evidente que as foras do mercado, por
si s, no poderiam propiciar a substituio de importaes
e muito menos a indstria de base no Brasil.
O governo Dutra, na poca, foi muito criticado porque no
perseguia grandes projetos. Procurou-se implantar, por exemplo, o plano Salte que, concretamente, deu poucos resultados.
Tratava-se de uma proposta que juntava projetos preexistentes,
nada novos para o pas. Em termos gerais, os interesses do
governo alimentavam um poderoso ataque liberal participao do Estado nos assuntos econmicos e havia um interesse
especial por desmontar a mquina administrativa montada
por Vargas no Estado Novo, representao de poder poltico.
Em contraste com Dutra, Getlio assumiu o poder com o firme propsito de efetivar a industrializao brasileira, dentro
da tica do planejamento econmico e com uma participao
marcante do governo nesta mudana de viso frente ao desenvolvimento.
Alm dos aspectos polticos e ideolgicos, houve ainda dois
fatores determinantes que promoveram a efetivao de um
processo de substituio de importaes. O primeiro est relacionado ao fato do volume de composio das importaes
passar a representar uma reserva de mercado suficiente para
justificar a implantao de uma srie de indstrias substitutivas. O segundo diz respeito ao sistema econmico que j
possua um grau de diversificao da sua capacidade produtiva capaz de dar uma resposta ao impulso surgido do
estrangulamento externo.
Somavam-se aos fatores antes descritos outras condies
importantes para a estrutura produtiva, a abundante quantidade de mo-de-obra e a poltica econmica, o que fazia com
que o Brasil tivesse condies relativamente vant~osas, afastando assim qualquer hiptese desfavorvel, dentro dessa
abordagem, em relao aos demais pases latino-americanos.
Diferentemente do que ocorreu nos demais pases da Amrica Latina, no Brasil, ao se constatar o incio de uma crise
no setor exportador, o avano da industrializao, em certa
medida, estava relacionado economia do caf. Na poca, o
49

processo histrico da formao da economia cafeeira possibilitou a transferncia dos ganhos obtidos a partir desta atividade para o setor industrial.
J no que se refere especificamente ideologia desenvolvimentista, Sonia Draibe, mostra que a concepo varguista
do desenvolvimento do capitalismo brasileiro pode ser resumida basicamente em cinco eixos principais:
"1 . O ponto prioritrio era a industrializao, que deveria ser concebida de forma rpida, concentrada, a partir de um bloco de inverses pblicas e
privadas em infra-estrutura e indstrias de base,
reservando empresa estatal um papel estratgico e dinmico.
2. A capitalizao da agricultura apoiada na modernizao da produo rural via inverses estatais
em melhorias tcnicas, mecanizao, crditos e financiamento s empresas agrcolas, e montagem
de um sistema integrado de armazenamento e
comercializao.
3. Redistribuio de renda e melhoria nas condies
bsicas de vida das massas urbanas, privilegiando as questes de transporte e alimentao - essa
ltima no que diz respeito aosjluxos de abastecimento das cidades e ao controle de preos dos
gneros alimentcios.
4. A organizao de umfinanciamento apoiado, de
um lado, na criao de um banco estatal central
e de bancos regionais, e de outro, na ampliao e
racionalizao da arrecadao tributria, como
forma de dinamizar e dirigir adequadamente o
fluxo de investimentos pblicos e privados.
5. Finalmente, umaforma de articulao da economia brasileira com o capitalismo internacional,
indicando condies preferenciais para a entrada
de capital externo, nas reas prioritrias de investimento, e limites remessa de lucros" (Draibe,
1985, p. 183).

A partir destes cinco pontos notam-se diversas semelhanas entre o conceito de desenvolvimento idealizado por Get50

lio Vargas e pela CEPAL, em que aparecem vrios elementos

importantes para a efetivao do processo em pauta, tais como
investimentos, aspectos agrcolas , distribuio da renda, financiamento da industrializao e melhor insero do pas
no mercado internacional. Resumindo, estes aspectos, em
comum, demonstram concretamente que a ideologia varguista
era muito similar Cepalina, uma vez que esta ltima discutia amplamente os assuntos apresentados como prioritrios
por Getlio.
Para o presidente, as mudanas que deveriam ocorrer passavam em todo momento pela criao de infra-estrutura e por
uma maior autonomia do pas frente ao mercado internacional, que seria obtida via desenvolvimento econmico interno.
O novo padro de relacionamento constitudo entre o Estado e a economia nessa poca, levou, portanto, mobilizao
poltica das tendncias nacionalistas existentes na sociedade
brasileira a fim de abrir novas perspectivas atuao do poder pblico. Afinal, sem este apoio, estas transformaes no
poderiam ser implantadas dentro do pas. Por este motivo, o
presidente necessitava fazer meno constante questo do
nacionalismo, pois seu objetivo era obter fora poltica e apoio
popular.
Em vrias ocasies, o governo procurava reafirmar a necessidade de reformular as relaes externas, econmico-financeiras, e emancipar as decises polticas nestas reas, introduzindo estes temas nos discursos nacionalistas feitos por
Getlio. Esse constituiu, portanto, um grande ponto a ser
analisado neste perodo: a ambigidade com a qual o governo
teve que trabalhar, assumindo uma postura interna e outra
externa, aceitando ajuda internacional, porm sem comprometer a soberania nacional. Tudo isto torna evidente o fato de
que o fundamental para Vargas era o desenvolvimento em conjunto com o crescimento do pas, mesmo que tivesse que efetivar grandes articulaes polticas para este fim.
Analisando mais amplamente esta questo, podemos dizer ainda que o interesse do presidente centrava-se na concepo das estratgias de inverses estatais em setores tticos do pas, uma vez que estas deveriam ser muito bem controladas e analisadas pelo Estado, assim como o seu coman51

do. Por outro lado, no se rejeitava o capital estrangeiro, j

que ele era bem aceito nos demais setores industriais. As restries que eram feitas diziam respeito necessidade de controle por parte do governo no que se refere ao comportamento do capital estrangeiro dentro do pas. Em resumo, o que o
presidente nacionalista queria garantir, era a efetivao da
industrializao sem interferncias externas .
Ianni diz que a partir de certo momento, o prprio governo, nesta busca de conceitos brasileiros de desenvolvimento,
passou a ver na CEPAL um rgo til e importante, nesse esforo de reelaborao das concepes latino-americanas tradicionais sobre o crescimento e desenvolvimento econmico
(lanni,l991, p. 124). Isto porque os fins que se perseguiam
eram muito parecidos, alm de constiturem o discurso pela
reconstruo mundial do ps-guerra, que estava em voga no
Brasil e em toda Amrica Latina. Destaca-se, assim, a importncia que a participao de tcnicos treinados pela CEPAL
obteve nas transformaes brasileiras e na criao e comando do BNDE, maior agncia pblica desenvolvimentista do
pas. Por outro lado, estes tcnicos atuaram tambm como
instrutores de economistas nacionais, j que na poca, segundo Bielschowsky, no havia escolas de ps-graduao em
economia no pas, motivo pelo qual foram muito bem-aceitos
devido carncia que havia neste nvel de treinamento profissional (Bielschowsky, 1996, p. 7).
importante ressaltar aqui, que a urgncia com que CEPAL
defendia os programas de desenvolvimento, centrando a argumentao na necessidade de evitar desequilbrios externos
e de estabelecer um equilbrio razovel na expanso das vrias atividades bsicas, foram bem absorvidos no Brasil, o
que demonstra que o presidente tinha amplo conhecimento
das recomendaes da instituio, afinal seu plano de governo e as transformaes que desejava efetivar no pas, estavam muito prximas das idias e propostas Cepalinas. Conforme Salazar, a CEPAL apontava como benefcios originados
da industrializao:
~s crticas ao padro de desenvolvimento 'parajo ra'
faz com que Prebisch proponha a 'i ndustrializao'

52

como ncleo da poltica de desenvolvimento capaz

de tirar a Amrica Latina da sua condio perifrica. O fenmeno deliberado da industrializao, com
o desenvolvimento conjunto de atividades complementares - como transportes, comrcio e servios -,
constitua uma poltica necessria para os pases da
periferia afim de absorverem o crescimento demo grfico e aumentar, ao mesmo tempo a produtividade, a renda e os nveis gerais de vida" (Salazar, 1993,
p. 23).
O presidente queria atacar os mesmos problemas de base
apontados pela CEPAL. Portanto, para poder colocar em prtica as idias de Getlio, os tcnicos do governo tiveram a
preocupao de fazer uma distino entre o que era de ordem
estrutural e de indstria de base, constituindo-se, ento, no
ponto inicial para o desenvolvimento da industrializao, a
partir de 51.
Os problemas principais enfrentados eram os de infra-estrutura, energia e transporte, dificuldades estas remanescentes de governos anteriores e que se complicaram devido ao
crescimento industrial e precria montagem existente na rea
de comunicaes. A partir do diagnstico econmico apontado acima, foram definidos os objetivos prioritrios para o
governo tentar reverter o quadro descrito. O principal era fazer com que estas metas de infra-estrutura, energia e transporte, passassem a ser as de maior relevncia para o desenvolvimento do pas.
Com o objetivo de dar andamento industrializao, no
mesmo ano foi anunciado o Plano Nacional de Reaparelhamento Econmico ou Plano Lafer, o qual estava sob o
comando do ento ministro da Fazenda Horcio Lafer. Esta
proposta foi apresentada como um plano qinqenal de investimentos em indstrias de base, transporte, energia, frigorficos e modernizao da agricultura. Para a realizao dos
investimentos previstos nesse programa, o Congresso Nacional autorizou, no ano de 52, a criao de um fundo de
reaparelhamento econmico, a ser administrado pelo BNDE,
cuja origem coincide com o ano da tomada destas medidas
governamentais. Alm disso, foram realizadas negociaes nos

53

Estados Unidos para assistncia tcnica e financeira aos projetos envolvidos pelo programa (lanni, 1991, p. 126). Ressalta-se porm, que estes aspectos especficos da industrializao so discutidos mais detalhadamente no captulo III .
De certo modo o Plano Nacional de Reaparelhamento Econmico, sob o governo de Vargas, correspondeu oficializao
das sugestes e projetos prioritrios elaborados pela Comisso Mista Brasil-Estados Unidos. Ao mesmo tempo, significou tambm a conciliao entre a deciso dos governantes de
impulsionar o desenvolvimento econmico brasileiro - dada
a escassez de recursos , de capital e de tecnologia nacionais e a nova fase de expansionismo econmico dos Estados Unidos. Com estas medidas, esperava-se atrair a ateno deste
pas para o Brasil, j que , na poca, ele se encontrava voltado
para outros pases, principalmente os europeus.
Vale salientar, ainda, que o ministro Lafer trabalhava muito
prximo do presidente, pois ele era um dos seus tcnicos de
confiana. Por este motivo inegvel a importncia que a sua
participao obteve no governo. A execuo das suas propostas foram de grande valia para resolver problemas que dificultavam a industrializao. Podemos citar, por exemplo, trs
itens que estavam dentro do "Plano Lafer" e que ajudaram a
viabilizar o projeto desenvolvimentista de Vargas :
a) Conseguiu que o empresariado, que fazia slida oposio ao governo, aceitasse um aumento do imposto de
renda das empresas, e para isto contou com ajuda do
Congresso Nacional.
b) Criou o BNDE, que vinha sendo reclamado desde o Estado Novo. A importncia deste Banco era que estava
sendo constitudo com autonomia administrativa, o que
facilitava a aplicao de recursos nas reas que o governo considerava prioritrias.
c) O Banco seria, desta forma, uma importante fonte
captadora de recursos externos, j que possua a liberdade necessria para este fim, sendo que o fundamental era o apoio aos investimentos pblicos de um modo
geral.
Observa-se, portanto, que o aparelho econmico do governo se expandiu consideravelmente. Foram ganhos nveis
54

de orientao maiores e o aparelho social adquiriu consistncia e envergadura. O objetivo era a industrializao e as medidas adotadas neste perodo levaram constituio de bases para este projeto. No captulo Il, evidenciado, que foi
possvel obter importantes avanos na rea de infra-estrutura no perodo em pauta, transformaes capazes de proporcionar o suporte necessrio para a industrializao.
Em sntese, ao analisarmos o perodo do segundo governo de Getlio Vargas constata-se que o Estado teve participao ativa na formao da estrutura necessria industrializao e que desenvolveu as bases fundamentais para propiciar o desenvolvimento econmico. Em muitos momentos, o
direcionamento dado ao pas estava estritamente relacionado
proposta da CEPAL, tanto no que se refere atuao de
tcnicos que comungavam com esta teoria, como por semelhanas muito grandes quanto atuao do governo neste
sentido.
A ideologia de Juscelino
Como apontamos anteriormente, Juscelino chega ao poder e promove uma srie de mudanas nas relaes entre o
Estado e a economia. Estas transformaes internas no somente foram econmicas como tambm ideolgicas j que
existem diferenas significativas entre o desenvolvimento idealizado por Vargas e por Juscelino. Enquanto um pensava no
capitalismo independente o outro pensava no capitalismo associado, mas em termos gerais seus discursos convergiam para
um mesmo objetivo: o desenvolvimento do pas como o nico
meio de realizar transformaes sociais e econmicas .
Neste sentido, a teoria da CEPAL novamente se insere dentro do contexto histrico da poca j que os fins que se perseguiam eram os mesmos. Alm disso o discurso desenvolvimentista estava novamente em voga como no governo de
Getlio o que levava Juscelino a captar todos os instrumentos deixados pelo ex-presidente e as bases institucionais
do perodo anterior, dentro das quais estava o grupo misto
CEPAL-BNDE e a prpria teoria da CEPAL como um todo.
Ao assumir o mandato, Juscelino tentou conciliar o velho
com o novo, articulando para isto o relacionamento entre as
55

elites e as massas. Certamente, o que mais diferenciava a poltica deste presidente da de Getlio era a nfase concedida
ao capital estrangeiro o que lhe trouxe muitas crticas, principalmente pelas correntes getulistas que tinham outra viso
do papel que deveriam ter os investimentos estrangeiros no
pas. Segundo Benevdes o governo JK representou:
"( ... ) ao lado d e uma posio inovadora quanto industrializao e ao crescimento econmico - uma
aliana poltica conservadora, que reunia os interesses da burguesia comercial, da oligarquia rural e da
classe mdia tradicional, representadas nos partidos
PSD (Partido Social Democrtico) e PTB (Partido Trabalhista Brasileiro) . Essa composio de foras significava o apoio da industrializao modernizadora,
aliada manuteno da 'paz e tranqilidade' no campo; a criao de empregos e a mobilizao do voto
urbano, e o controle sobre as reivindicaes sindicais"

(Benevdes, 1991, p. 12-13 ).

Ideologicamente, Juscelino pensava que a industrializao era um dever a ser cumprido, uma necessidade, um caminho irreversvel, porque dela dependia o mercado nacional
e suas exportaes e o crescimento do pas . Na verdade, esta
foi a base do seu discurso poltico, o que de certa forma conseguia manter o equilbrio do pas, pois constitua, conforme
Benevdes denominou, uma "obrigao de todo homem pblico", ou seja, a esperana que transmitia era em prol do
futuro da nao.
A citao abaixo apresenta as palavras de Kubitschek sobre o que pensava do desenvolvimento brasileiro:
'f\ industrializao a diretriz correta para o desenvolvimento econmico de um pas de populao crescente , com um grande mercado potencial e dotado
de adequados recursos naturais . Alm de representar, em si, um estgio econmico evoludo, ela permite a substituio de importaes e a diversificao dos artigos de exportao. Mais ainda, determina o progresso da agricultura, pe la valorizao dos
mercados de alimentos e matrias-primas, pelo est-

56

mula introduo de tecnologia agrcola avanada

e pela absoro dos excedentes de mo-de-obra que
seformam nos campos" (Kubitschek, 1955, p. 32, 33).
As avaliaes positivas do presidente quanto ao futuro do
pas esto contidas nestas palavras:

"Nofecho os olhos realidade. Conheo e reconheque um trabalho imenso o que desafia os nossos
administradores e homens pblicos. Sei que o pauperismo continua a afligir-nos, a danificar-nos. Sei que
no foram extintas as fontes do sofrimento e da misria. Mas ao mesmo tempo em que me dou conta
disso, dou-me conta, tambm de que j no aceitamos um destino negativo" (Kubitschek, Discurso de
despedida).

Toda esta idealizao econmica e poltica no teria sido

possvel se no existisse dentro do pas a infra-estrutura herdada dos governos anteriores, principalmente do de Vargas,
que sob forte comando do Estado estabeleceu certos patamares dentro da economia que permitiram a Juscelino criar um
plano mais arrojado e ambicioso. Deste modo, a articulao
da entrada da empresa estrangeira no pas foi produto de dois
fatores importantes, o primeiro se relacionava s condies
internacionais favorveis entrada de capitais pela alta competitividade neste segmento e o segundo a uma dinmica industrial avanada que j estava em curso dentro do pas .
Existia portanto uma ambigidade no governo Kubitschek,
porque por um lado tentava aproveitar o discurso nacionalista herdado de Getlio e por outro pregava um desenvolvimento
diretamente ligado ao capital estrangeiro. Tal procedimento
mostra o perfil poltico do novo presidente o qual tentava estabelecer um outro marco poltico onde prevaleceriam as mudanas estruturais, que era um dos grandes objetivos perseguidos pela CEPAL. Dentro desta retrica toda est clara a
idia da construo do "novo" futuro do pas, que era uma
proposta de transformao dentro da estrutura administrativa existente. Desta forma, h uma mudana no populismo de
Juscelino, em que articulada uma unio entre as bases polticas partidrias do seu governo: o Partido Social Democr-

57

tico (PSD) que era o seu e o PTB. Benevdes ao apresentar a

ideologia de Juscelino afirma que:
"Res umindo, o populismo Juscelinista pode ser visto
como um tipo de conciliao, ao mesmo tempo modernizante e conservadora, e como um 'novo' nacionalismo voltado para as experincias de um capitalismo perifrico e dependente do capital estrangeiro"

(Benevdes, 1991, p. 16).

Dentro do que era visto como a implantao da modernidade estava a criao de um mercado nacional e este deveria ser uma das prioridades da poltica econmica, nem que
para isto tivesse que se associar a capitais internacionais. O
d iscurso de Juscelino apontava para a idia de que a industrializao deveria caminhar de mos dadas com o capitalismo internacional, porque dele poderia se obter o financiamento
para o desenvolvimento deste projeto, alm do mais, uma situao chamava a outra, pois se por um lado se financiava a
industrializao, por outro se dava garantias aos investidores de que com estas medidas poderia ser criado um grande
mercado nacional. Este plano arrojado de Kubitschek estava
inserido dentro da proposta da CEPAL que defendia a utilizao do capital e tecnologia estrangeira para efetivar a industrializao, apesar do problema que surgia dentro do pas em
virtude deste tipo de posicionamento que aprovava a participao do capital in ternacional no Brasil.
Para poder atrair novos investidores o governo fez uso da
instruo 11 3 da SUMOC, criada ainda no governo de Caf
Filho. Tratava-se de um incentivo especial para que as empresas estrangeiras investissem no pas, sem ter a necessidade da cobertura cambial. Para isto somente as em presas estrangeiras associadas s nacionais poderiam obter estes benefcios, enquanto as empresas nacionais, de forma independente, no pod eriam fazer uso deste tipo de regalia. No podemos esquecer que este perodo a etapa final da industrializao brasileira, em que se constituram de modo pleno as
foras produtivas, e por este motivo se observa o esforo concentr ado do governo em articular a grande empr esa estrangeira, a privada nacional e a pblica.
58

Para Juscelino, o capitalismo dependente ou a associao

entre o governo brasileiro e os capitais internacionais no eram
conceitos separados mas pelo contrrio, tratava-se de entidades que poderiam conviver em perfeita harmonia, uma situao possvel de ser conjugada sem criar muitos atritos para o
pas . Este discurso era totalmente diferente ao de Vargas que
procurava a autonomia nacional em todo momento e no aceitava em hiptese alguma se associar com o capital internacional se isto significasse abrir mo da tomada de decises
internas do pas, e ia alm, partia para o confronto a fim de
defender seus pontos de vista, em ltima instncia, estas idias
estavam relacionadas com a esperana de constituir um capitalismo nacional independente. Kubitschek tinha um modo
de atuao distinta, sempre tentava conciliar todas as correntes polticas tanto nacionais como internacionais, porque
para ele, os objetivos a serem cumpridos estavam em primeiro lugar, e por isto colocava em segundo plano as questes de
autonomia nacional to discutidas por Vargas nos seus discursos.
Draibe resume a atuao de Juscelino nesta rea afirmando
que:

"( .. . )a direo econmica sob Kubitschek privilegiou

a entrada macia do capital estrangeiro nas reas
novas, sob o envoltrio ideolgico do desenvolvimentismo, promovendo a profunda internacionalizao
da economia, justificada pela necessidade de viabilizar os novos blocos de investimento do setor privado. Sem dvida como indicamos, foram resguardadas reas e fronteiras de expanso, associadas ou
no ao capital nacional privado" (Draibe, 1985, p. 251).
Esta nova ideologia de desenvolvimento, que no era absolutamente liberal porque aceitava a participao do governo e os benefcios do planejamento econmico, -haja vista a
apreciao da teoria da CEPAL e o aproveitamento do grupo
CEPAL-BNDE, e de todos os recursos fornecidos pelo Estado
- fazia com que o presidente tivesse que se explicar. Os conceitos de desenvolvimento e industrializao no fechavam
muito com o capital internacional ou com o capitalismo asso59

ciado que Juscelino pregava, porque este tipo de comportamento governamental era visto mais pela tica estatizante que
pela liberalizao da economia, postura desejada pelos investidores internacionais e alguns empresrios nacionais. Desta
forma, em discurso ao Instituto Superior de Estudos Brasileiros o presidente defendeu suas idias anunciando:

"( ... )sois nacionalistas porque afirmais ser indispensvel mantermos as nossas prprias caractersticas
e ao mesmo tempo proclamais a necessidade de recebermos a cooperao, em larga escala, dos conhecimentos e do capital estrangeiro indispensvel (... )"
(Kubitschek, 1957b, p. 47-48).
Juscelino tentou realizar um desenvolvimento econmico
que reelaborasse os conceitos de dependncia externa, ou seja,
a sua ideologia pregava uma aproximao com o exterior e
uma nova postu ra para atingir suas propostas de desenvolvimento. De fato, tentava-se convencer a opinio pblica que
este tipo de comportamento no comprometia a autonomia
nacional e que alm disso a industrializao somente seria
possvel se esta temtica fosse seguida dentro do governo e
das relaes internacionais. Resumindo, JK durante todo
o seu governo jogou com a poltica nacionalista e a internacionalizao da economia brasileira, isto , foram duas foras diferentes que tiveram que ser articuladas ao longo do
mandato.
De acordo com Ianni, este tipo de ao governamental somente foi possvel pela conjuntura da poca que era diferente
de Vargas, ou melhor, pelas mudanas sofridas pelo capitalismo internacional, as quais encontravam outras resistncias
acumulao de capital necessria industrializao. Estas
questes se explicam a partir do esgotamento da reconstruo mundial do ps-guerra, ou seja, o conflito j havia ficado
para atrs, as condies do capital internacional eram diferentes quelas dos anos ps-Conflito, em que havia uma grande
escassez de dinheiro e a prioridade era a reconstruo dos
pases dilacerados pela guerra. O mesmo autor explica de uma
forma um pouco mais detalhada, a ideologia desenvolvimentista de Juscelino:

60

"( .. . ) o seu compromisso nacionalista era apenas e

exclusivamente ideolgico e ttico. Era muito mais
uma concesso s foras polticas com as quais
Kubitschek teve de jogar (PTB, PCB, e PSD), devido
s contingncias do processo poltico. Alm do mais,
o nacionalismo dessas foras polticas era principalmente ideolgico, pois que no correspondia a uma
viso mais clara das possibilidades reais da economia brasileira. Tambm para essas foras o nacionalismo era muito mais uma retrica poltica; no
se fundava numa interpretao objetiva da realidade nacional" (lanni, 1991, p . 191).
O sucesso da poltica de desenvolvimento de Kubitschek
estava portanto diretamente relacionado estabilidade poltica que conseguiu manter ao longo do seu governo. Possua
grande capacidade de improvisao, o que gerava confiana
na populao e fazia com que as massas acreditassem na democracia brasileira, e que ela era vivel. JK foi um grande
articulador, equilibrando as diferentes correntes de pensamento em prol do seu grande projeto: o "Plano de Metas".
Ao longo do seu governo teve que se preocupar em manter
sob controle as correntes favorveis a Vargas e as antigetulistas,
que eram dois grupos em constante conflito, mas que ele
mantinha prximo dele porque eram necessrios. Por outro
lado, no podemos esquecer a identificao que era feita em
torno do seu governo com as idias de Getlio, o que ele no
admitia abertamente, porm, de uma forma subjetiva, aceitava pela sua ideologia desenvolvimentista. Da o grande esforo que tinha que ser realizado neste sentido para poder manter todos satisfeitos e favorveis a ele. Skidmore, por exemplo, apresenta Kubitschek da seguinte forma "( ... ) era, em
qualquer caso, um mestre na arte de convencer polticos
recalcitrantes por meio de concesses liberais" (Skidmore,

1976, p. 214 ).
O presidente gostava de ser visto como agradvel e simptico, e quase sempre prometia apoio. Porm, na realidade,
se escudava atrs da sua equipe para no atender pedidos
que estivessem fora dos seus planos de governo. Existem arquivos na Secretaria da presidncia que contm reclamaes
61

de polticos que no tiveram suas solicitaes atendidas pelos assessores de Kubitschek. O presidente mandava bilhetes
com os pedidos aos seus assessores que eram apresentados
pelos interessados e depois estes mesmos eram esquecidos e
nada era feito em torno do assunto. Este tipo de atuao, que
era basicamente conciliadora, fazia com que os atritos diminussem consideravelmente num primeiro momento, mas
depois criava outros.
Juscelino tambm realizou um amplo trabalho no sentido
de gerar confiana tanto na esfera poltica como na populao. Talvez a grande marca de estabilidade deste governo tenha sido a capacidade de administrar e superar as crises que
ocorreram dentro do seu mandato, uma vez que a negociao
consistia no principal recurso do governo para enfrentar as
desavenas existentes. A grande preocupao era transmitir
segurana quanto estabilidade poltica do pas e o futuro do
Brasil que, segundo o presidente era promissor, ou seja, conforme o seu discurso, o pas poderia se tornar uma grande
potncia e tinha condies para isso. Certamente dentro desta retrica havia um grande interesse por parte dele em ter
apoio para os seus projetos. De acordo com Benevdes, a figura presidencial tinha um modelo poltico de desenvolvimento
muito especial, assim como uma brilhante personalidade poltica a qual tinha seu prprio discurso para empolgar a populao com a tarefa do desenvolvimento do pas:
"Temas polmicos, sem dvida- tanto o modelo quanto a persona - mas que permanecem associados a
idias-fora que povoam, para bem ou para o mal, o
imaginrio e o debate poltico nacional: a crena no
Brasil 'pas do futuro', a consolidao da 'identidade
nacional', o desequilbrio entre 'os dois brasis', a interveno do Estado e a 'eduo da tutela', o papel
dos militares 'salvacionistas' e a conjugao entre
liberdades pblicas e desenvolvimento - enfim, as
vrias formas de que se reveste a velha questo,
irresolvida, de atraso versus modernizao" (Benev-

des, 1991, p. 9) .
Dentro da opo de transmitir confiana para a populao, Juscelino se empenhou muito em manter este dilogo

62

com os diferentes grupos sociais e por isso, aproximou-se

inicialmente do empresariado do qual esperava sustentao
ao seu plano e apoio entusiasta s suas idias.
Os empresrios mais influentes se encontravam em So
Paulo, estado onde Juscelino haVia conseguido poucos votos
nas eleies, mas mesmo assim, ele apostava na sustentao
poltica que poderia obter deste segmento da sociedade. Neste sentido, eram facilitados os emprstimos aos empresrios,
era mantida uma poltica de crdito fcil, e se prometia a proteo contra os produtos estrangeiros e a rpida expanso do
mercado nacional. Certamente haVia alguns grupos empresariais que no estavam contentes com a atuao do presidente
mas esta parte era uma minoria, pois segundo Skidmore estes problemas eram compensados "pela exigncia legal de
que as firmas estrangeiras necessitavam de scios brasileiros" (Skidmore, 1976, p. 209).
Alm disso, para a classe empresarial, ter Juscelino no
poder significava manter um capitalismo atraente dentro do
pas, diferente dos moldes getulistas, ou seja, a estatizao
da economia no seria to profunda e estaria afastada a idia
de intervencionismo estatal.
Os trabalhadores foram agradados com constantes aumentos nos salrios e se manteve um cauteloso controle sindical.
A classe mdia era mais resistente ao projeto de Juscelino,
principalmente, por se tratar de um presidente que tinha suas
bases na classe empresarial e no nas massas. De fato este
governante no tentava ser populista como Getlio ou apelar
para um discurso mais socialista, afinal ele queria agradar
as diferentes camadas sociais e por este motivo no se comprometia muito no seu discurso. O que ficava de fato da sua
fala eram os resultados econmicos do seu governo, que eram
traduzidos em empregos e no aumento da demanda por serVios bsicos, e isso era o que concretamente agradava populao.
Em termos gerais, estas condies puderam ser levadas
adiante porque todas as classes sociais estavam se beneficiando pela expanso obtida atravs da execuo do Plano de
Metas. Estes so inclusive os motivos apontados por lanni

63

para explicar porque Juscelino conseguiu conciliar as diferentes correntes de pensamento nacionalistas com a internacionalizao da economia brasileira.
Dentro do seu projeto desenvolvimentista escolheu construir a capital do pas como smbolo do seu governo. A construo da nova sede administrativa no interior do pas foi a
realizao de uma promessa de campanha que j estava, porm, na Constituio desde 1891. Para o presidente, a construo de Braslia traria progresso porque permitiria a execuo de novas estradas que integrariam o interior do pas
com a capital, promovendo o escoamento da produo que
ficaria mais fcil alm do ganho obtido por todas as partes
envolvidas neste processo. No pode-se negar portanto que
este projeto foi de grande relevncia para este governo fornecendo as bases de sustentao para a sua ideologia.
A construo da nova capital trouxe enormes gastos para
o pas, mas Juscelino no se importava com isto. E le fez
frente ao FMI e aos polticos mais conservadores para levar
adiante o seu maior projeto. Como j foi apontado anteriormente, JK tinha sustentado toda sua carreira na execuo de
obras e por isso no podia deixar Braslia de lado e ceder s
presses em torno dela. Conforme Maram, "as obras de
Kubitschek eram um prolongamento da sua personalidade
e de suas aspiraes. Austeridade econmica, para ele, era
simplesmente impensvel" (Maram, 1991, p. 110).

A opo escolhida por Juscelino, de terminar suas inmeras obras, fazia com que o endividamento do governo aumentasse muito e com elas a inflao e o custo de vida, mas
parecia que ele no se preocupava com isso . Pouco antes de
inaugurar Braslia, o presidente anunciou que iria construir
uma estrada da capital ao Acre, a qual percorreria uma
distncia de 3.000 quilmetros e teria que passar pelo meio
da floresta tropical. Foi questionado em torno do assunto,
mas ele respondeu prontamente que pensava seriamente
em levar adiante o seu projeto, e logo se ps em campanha
para levantar financiamento para a obra, sem se preocupar com as crticas e presses externas em torno dos seus
planos.

64

Resistncias ao projeto desenvolvimentista

No governo Vargas
A retomada do poder por parte de Vargas no foi fcil. O
caminho que teve que percorrer foi longo at vencer as eleies de 3 de outubro de 1950, quando obteve 48,7% dos votos, contra 29,7% por parte de Eduardo Gomes e 21,5% de
Cristiano Machado. Na verdade, sua corrida presidencial comeou em 46, quando pronunciou um longo discurso no Senado. Ao defender o Estado Novo de 1937, procurou justificar o golpe daquela poca, alegando que outra opo seria
uma guerra civil iminente. Neste discurso. deixou claro que
havia aprendido com os acontecimentos e que estava preparado para concorrer, no futuro, ao cargo supremo da Repblica.
a partir deste momento que Getlio comea a procurar
alianas que o fizessem retomar o poder. O primeiro e principal apoio veio do seu partido, PTB. Em seguida o da classe
operria, a quem pedia a filiao a este mesmo partido. Posteriormente, entrou em negociaes com Adernar de Barros,
poltico paulista - que fora eleito governador do Estado de
So Paulo - ajudando-o a aumentar o seu prestgio no interior do estado atravs do Partido Social Progressista (PSP).
Uma vez eleito e empossado, Vargas teve papel marcante
tanto na harmonizao e orientao geral da poltica econmica bem como no seu desenvolvimento, imprimindo sentido
claro aos programas a serem realizados. Este modo de atuao to direta, certamente, confrontou-se com problemas srios de administrao e coordenao, j que era preciso enfrentar a mquina burocrtica e os interesses contrrios a
este tipo de postura poltica. As dificuldades de Getlio, nesta rea, encontravam-se nas articulaes que ele devia efetuar. tentando agradar as mais diferentes correntes ideolgicas, a fim de obter o apoio necessrio para que suas idias
fossem colocadas em prtica.
A respeito deste assunto podemos apontar Carlos Lacerda
como o principal responsvel pelos ataques a Getlio. Ele fundou a Tribuna da Imprensa e, em 29 de Maro de 52, em
conjunto com Adauto Lcio Cardoso, iniciava a Cruzada Bra-

65

sileira Anticomunista com 600.000 membros. Em 9 de Julho

de 1954, instituram a Aliana Popular Contra o Roubo e o
Golpe. Todos estes grupos eram liderados por Lacerda e Cardoso, o que mostra a oposio acirrada que fizeram a Getlio
Vargas.
Quanto oposio civil, esta era liderada pela UDN e por
alguns partidos polticos minoritrios da direita e da centrodireita, o Partido Republicano (PR), o Partido Liberador (PL)
e o Partido Democrata Cristo (PDC).
Destaca-se neste perodo o grande poder que tinha a diretoria da UDN, a qual controlava quase que totalmente a imprensa, atravs dos jornais O Estado de So Paulo e O Globo
e aqueles reunidos pelos Dirios Associados que era constitudo de vrios jornais no pas, o que fazia com que grande
parte das informaes divulgadas estivessem nas mos deste
grupo e pudessem formar opinies contrrias s de Getlio.
Os militares, como foi dito, apoiavam Vargas, mas desde
que ele mantivesse uma imagem de moderao, fato que aconteceu at 53, quando nomeou Joo Goulart para o Ministrio
do Trabalho, personagem que no era bem-visto pela corporao.
Os oficiais da direita, a partir de 1952, assumiram a liderana do Crculo Militar. Segundo Skidmore, os principais
oficiais anticomunistas eram o general Cordeiro de Farias,
general Juarez Tvora e Brigadeiro Eduardo Gomes, sendo
que este ltimo se identificava com a UDN (Skidmore, 1975,
p. 163-166). Foi neste momento que as coisas comearam a
ficar complicadas para Getlio e mais ainda depois da nomeao de Goulart para a pasta do Trabalho.
Conforme foi apresentado, no se pode esquecer que a
implantao do planejamento econmico dentro do pas, de
fato, se constituiu num grande esforo para centralizar os instrumentos de comando e minimizar os conflitos, tanto polticos, como econmicos e tcnicos, com a finalidade de permitir uma atuao global e coordenada indispensvel nas reas
estratgicas da poltica econmica, proporcionando assim, fluidez direo do governo nesta rea. Da as dificuldades que
surgiram ao longo do governo Vargas. Houve fatos concretos
de desavenas, no somente com os opositores polticos do
66

presidente e dos militares, como tambm com tcnicos nacionais e estrangeiros e com os detentores do capital nacional e
internacional.
Vrios depoimentos deixam explcitas as tenses entre tcnicos do governo e os estrangeiros . Podem ser citados, por
exemplo, os conflitos vividos pela Comisso Mista e pelos assessores do presidente, ou entre tcnicos da assessoria da
Repblica e o Ministrio da Fazenda, ou ainda entre posicionamentos contrrios de tcnicos do BNDE e a Comisso Mista. Estas contradies apareciam no prprio executivo, enquanto alguns ministros-chave, como o da Fazenda, Horcio
Lafer, e de Relaes Exteriores, Joo Neves aliavam-se a adeptos da estreita cooperao com os EUA - do qual buscavam
conseguir apoio financeiro e poltico para efeitos internos - a
Assessoria Especial da Presidncia se ocupava com projetos
especficos de grande porte, de acentuado carter nacionalista, como o Plano Nacional de Petrleo e o Plano de E letrificao. Isto nos mostra a realizao de um governo dividido em
duas frentes: uma externa e outra interna, ou seja, o presidente queria que os projetos de segurana nacional estivessem com seus assessores diretos e mais prximos e os outros, que ele julgava menos importantes, poderiam ficar nas
mos de outros tcnicos .
Sem dvida no se restringiram somente a estes fatos as
dificuldades vividas por este governo. Os maiores impedimentos para a execuo do plano de desenvolvimento eram as
grandes resistncias polticas referentes a um plano to avanado de planejamento e industrializao.
Tais resistncias podem explicar, por exemplo, a imensa
dificuldade de levar adiante a alternativa de industrializao
por parte de Vargas, uma vez que trazia consigo a necessidade de uma alta autonomia do Estado, em condies limitadas
e conflituosas do ponto de vista da articulao de interesses
sociais. Isto porque, naquele momento, a prioridade era o
desenvolvimento industrial e os recursos disponveis estavam
voltados para esse fim, o que criava um desequilbrio entre o
que a populao precisava e pedia e o que podia ser feito.
A industrializao requereria, por outro lado, uma elevada parceria de investimentos do setor pblico e privado. Da
67

a dificuldade de unificar interesses naturalmente conflitantes

alm de acordos parciais em torno de assuntos mais especficos , ou seja, eram importantes as questes de cunho social,
mas o que se perseguia, em ltima instncia, era a industrializao, mesmo que isso significasse deixar de lado outros
aspectos importantes. Alm disso. mesmo sem o entendimento
geral. a industrializao vista a partir da mesma tica da
CEPAL. traria beneficios em todas as reas, tanto econmicas
como sociais. Na viso de Getlio estas mudanas na estrutura brasileira trariam os mesmos benefcios propostos pela
CEPAL, isto , s eria o comeo do desenvolvimento do pas .
O plano de desenvolvimento deveria portanto passar necess ariamente por uma transformao na estrutura do Estado. Isto significava criar novos grupos industriais, constituindo o setor de bens pesados com a minimizao da participao do capital estrangeiro e sob o comando da empresa
pblica. Estas medidas compreendiam, concretamente, um
maior grau de subordinao ao Estado e a elevao da estatizao na economia, que trazia como pano de fundo o esprito nacionalista de Getlio , provocando desconforto ao capital
es trangeiro e s instituies internacionais de financiamento .
O que os detentores do capital financeiro estrangeiro e
nacional, que faziam oposio a Getlio, no percebiam era
que este novo direcionamento dado economia nos padres
da CEPAL. apesar de constituir um componente fortemente
nacionalista, era a nica forma de efetivar a industrializao .
O Estado deveria comandar este processo, pois as livres foras do mercado no poderiam realizar toda a infra-estrutura
necessria industrializao. Segundo Rodrguez. a CEPAL
propunha a industrializao deliberada porque:
"Do ponto de vista da poltica econmica. a industrializao considerada um meio indispensvel para
conseguir um alto ritmo de aumento da renda e da
produtividade, para evitar a deteriorao dos termos
de troca e para conservar. deste forma , os frutos do
progresso tcnico. No entanto, em funo dos desequilbrios j mencionados e do carter estrutural de suas
causas, postula-se que o processo de industrializao deve ser conduzido deforma deliberada" (Rodrguez. 1981, p 149).

68

No que se referia ao capital externo, a idia do presidente

no era vetar a entrada de empresas estrangeiras no pas.
Esperava-se, com certeza, limitar sua participao em setores novos e controlar sua entrada, bem como a remessa de
lucros para o exterior. Tudo isto com o intuito de proteger as
empresas nacionais, desde as mais simples at as mais estratgicas. Toda esta movimentao ocorria devido idia
nacionalista que sempre guiava o presidente, isto , o Brasil
deveria ter autonomia frente aos pases estrangeiros, tanto
no que aludia aos emprstimos quanto s decises.
Neste sentido h um exemplo que reflete muito bem este
aspecto do governo Vargas: no final de 1951, o presidente fez
um discurso criticando a forma como eram enviadas as remessas de lucro para o exterior por parte de empresas estrangeiras sediadas no pas, e afirmava que este tipo de
procedimento alm de ilegal afetava os interesses nacionais
(Vargas, 1952, p. 68-70). O discurso provocou grande repercusso. Chegou a se pensar que poderia interromper toda a
corrente de capitais estabelecida com o exterior. Por este motivo, o presidente, em outra mensagem ao Congresso Nacional, teve que explicar que o governo no tinha intenes de
hostilizar os investimentos estrangeiros, e que no desconhecia as contribuies dadas ao pas nas diferentes reas. Tal
atitude nos mostra as grandes presses sofridas por Getlio,
bem como a falta de liberdade de ao .
Este discurso evidencia, ainda, que o presidente tinha um
posicionamento altamente nacionalista, mas por outro lado
no exclua a associao com bancos internacionais, polticos e empresariado conservadores, desde que eles atuassem
dentro das condies colocadas por ele e pela sua assessoria
econmica.
No mbito interno, os grupos empresariais atuaram em
duas frentes quanto s idias de Getlio:
a) Uma foi de grande oposio, principalmente dos setores ligados rea de importaes e exportaes, porque pensavam que a interveno do Estado era demasiada.

69

Este setor se comportava de modo ambguo. As reclamaes foram acentuadas, e isto levou, em termos concretos, trs ministros da Fazenda perda de seus cargos entre os anos de 53 e 55, por tentar levar adiante
as suas polticas de austeridade, como eram catalogadas estas idias pela oposio.
O ministro Lafer saiu em julho de 53, pouco depois de
sugerir a Vargas um programa antiinflacionrio. Logo
depois, Aranha assumiu o cargo com um discurso semelhante ao de seu antecessor. Com a morte de Vargas,
Aranha caiu, devido s presses que vinha sofrendo e
pela sua fidelidade ao falecido presidente. Seguiu a ele
Gudin, que no teve sorte diferente. Ao longo dos meses, as crticas a sua poltica de estabilizao foram se
intensificando, obrigando-o a pedir demisso do cargo
em meio a uma aguda crise.
b) A outra corrente, em termos gerais, tinha uma intensa
demanda no sentido de que se viabilizasse a industrializao, pela necessidade existente de reposio de equipamentos no parque produtivo nacional. O que eles
esperavam era que fossem atendidas suas reivindicaes que buscavam apressar a poltica de reaparelhamento econmico. Estas idias eram compatveis com
as do planejamento de Getlio nesta rea e somavam
foras interveno do Estado na economia.
Por outro lado, a Confederao Nacional da Indstria (CNI)
abria espao, naqueles anos, para o exerccio do projeto desenvolvimentista, atravs do seu departamento econmico, que
fora criado sob chefia de Rmulo de Almeida, que depois da
ascenso de Getlio se transferiu para o governo, a fim de
chefiar a assessoria do presidente. No ano de 51 este departamento passou a editar a revista Estudos Econmicos, cujo
ltimo nmero seria editado em 54. Segundo Bielschowsky,
um dos nmeros de maior interesse foi o de maro de 50, em
que vinha um resumo do "Estudio Econmico para Amrica
Latina" relativo a 49, da CEPAL, e o de setembro de 1951,
que reproduzia a verso preliminar do ensaio Problemas tericos e prticos do subdesenvolvimento, de Ral Prebisch,
que a instituio publicaria somente no ano seguinte (Bielschowsky, 1996, p. 324).
70

Em resumo, todos os aspectos que foram discutidos at

aqui mostram que as idias da CEPAL foram amplamente
divulgadas no Brasil, tendo apoio de uma parte do empresariado e do governo, nas mos de um dos principais assessores do presidente - Rmulo de Almeida.
Como vimos ao longo deste captulo, a ideologia da industrializao alcanou um patamar importante neste perodo,
porque foi criada conscincia a respeito do que significava a
implantao da indstria de base no Brasil. Tambm houve
adiantamentos no que se referia resistncia ao liberalismo
praticado no governo Dutra, promovendo o planejamento dentro do pas. E por ltimo, foi criado um clima propcio para o
debate poltico sobre a funo pblica, o que multiplicou a
participao da discusso sobre as questes econmicas. Deste
modo, podemos concluir que a poca era de grandes mudanas e de proj etos significativos, em que estava em jogo a ideologia desenvolvimentista nos moldes da teoria da CEPAL.
Toda esta tomada de conscincia teve um pequeno retrocesso no governo de Caf Filho. Ele tentou estancar os investimentos pblicos e criar dificuldades expanso das empresas estatais. Por outro lado, abriu sem restries, as portas
ao capital estrangeiro, medida totalmente contrria poltica
econmica de Getlio. Em termos concretos, associou-se
UDN, com a linha mais comprometida com os Estados Unidos, aos militares e s classes mais ligadas ao sistema internacional. Seu ministrio era defensor de uma poltica liberal,
ou seja, era a favor da no-interveno do Estado na economia.
Caf Filho tentou, sem xito, acabar com todos os vestgios da poltica econmica de seu antecessor. No entanto, uma
aliana entre parte das correntes nacionalistas e os setores
progressistas impediu que tal ocorresse quando conseguiu
eleger Juscelino Kubitschek presidncia da Repblica em
outubro de 1955.

No governo Kubitschek
O caminho percorrido por Juscelino para chegar presidncia, assim como Getlio, no foi fcil. Foi preciso haver
uma grande articulao e apoio militar para poder assumir o
71

comando da nao. Alm disso, ao longo do seu governo ele

teve que se preocupar com as constantes desavenas entre os
simpatizantes das idias getulistas e antigetulistas que ele
queria e precisava ter ao seu lado.
Logo aps de Juscelino ganhar as eleies, o general Henrique Teixeira Lott realizou um golpe preventivo, para que JK
tomasse posse. importante destacar que Lott demostrou
ser um grande aliado de Juscelino ao longo de todo o seu
governo, pois com o apoio dele foi possvel manter o equilbrio dentro do pas durante o seu mandato . De acordo com
Maranho "Lott foi artifice dessa aliana [poltico-militar],
por isso mesmo se manteve como Ministro da Guerra at o
final do Governo" (Maranho, 1996, p. 272). Sendo assim,
Kubitschek comeou seu governo com estado de stio e conseguiu se manter no poder, aps dois governos interinos, at
o final da sua gesto.
O golpe foi necessrio porque os seus opositores no queriam v-lo no poder sem ampla maioria na votao de 55 . A
realidade era que na eleio para presidente da Repblica
Juscelino havia sido eleito com 36% dos votos vlidos, que
estava longe dos 49% obtidos por Getlio na votao anterior
e que lhe dava maior representatividade. Por estes motivos,
Kubitschek teve que fazer alianas para poder governar, porque sua situao era delicada, e nas circunstncias polticas
que se encontrava sua posio seria insustentvel se no houvesse algum tipo de acordo com os partidos polticos . Mesmo
com esta conjuntura mpar, tornou-se o segundo presidente
eleito pelo voto direto do Brasil desde 1945.
Toda esta situao fez com que Juscelino passasse por
profundas crises no comeo e no fim do seu governo. Foi preciso ento, combinar eficcia no ato de governar e legitimidade no respeito s instituies estabelecidas dentro do pas o
que no significou a ausncia de crise neste perodo.
O governo em pauta pode ser dividido em dois momentos: o primeiro que vai at meados de 1958 e o segundo que
vai at o final do seu mandato. O primeiro, como j foi apresentado, foi marcado pela interveno militar e pela forte oposio das diferentes correntes polticas. O segundo perodo
est mais relacionado crise econmica que tomou conta do
72

pas e da falta de financiamento para continuar a industrializao. Benevdes ao descrever este perodo afirma que:
"O governo de Juscelino encrava-se, pois, num perodo extremamente crtico, entre o suicdio de Vargas
(agosto de 54) e a renncia de Jnio Quadros. No
entanto essa experincia resultou num governo politicamente estvel, apesar de marcado por crises militares no comeo e nofim do perodo, como os levantes de Jacareacanga e das Aragaras; pelas crises
provocadas por conflitos entre as trs armas militares; por uma intensa atividade sindical e partidria;
pela ascenso dos movimentos camponeses, e pela
crescente interveno da Igreja na rea poltico-social, sobretudo no Nordeste" (Benevdes, 1991, p. 10).

O que Kubitschek fez desde o comeo do seu mandato foi

apelar para seus opositores para que o apoiassem, ou seja,
ele pensava que poderia haver oposio ao seu governo desde
que esta viesse em termos democrticos. Este discurso no o
liberou, porm, de uma revolta militar que explodiu dois meses aps ele tomar posse. Este episdio possibilitou o presidente de dar anistia aos militares, inclusive aos que tinham
tentado o golpe em novembro do ano anterior. Devido a este
acontecimento, Juscelino sofreu muitas crticas, pois era
malvista esta aproximao dele com os militares. De acordo
com Skidmore, "atravs da sua presidncia, Kubitschek cortejou os militares com uma variedade de ardis, - sempre
atento aos seus pedidos de pagamento de aumento e de
modernos equipamentos" (Skidmore, 1976, p. 212).

As dificuldades at agora apresentadas no impediram,

no entanto, que Juscelino governasse, pois embora fossem
de grande importncia ele soube contorn-las mantendo-se
no poder. Mesmo com problemas, ele conseguiu levar adiante
seu Plano de Metas e logrou manter adeptos a sua causa que
o apoiaram ao longo do seu governo. Na verdade, a oposio
a ele era mais de cunho poltico e militar que relacionada ao
capitalismo internacional e aos Estados Unidos, o que fez com
que o financiamento para os seus projetos no se Visse to
comprometido como no perodo de Vargas que encontrara
resistncias internas e externas para o seu governo. Neste sen-

73

tido vale a pena apontar para o uso do capital internacional

feito por JK de uma forma exaustiva, conforme pregava a
CEPAL, para alcanar a industrializao. Alm disso ele se valeu de todos os mecanismos disponveis para levar adiante o
seu planejamento econmico assim como a CEPAL o havia proposto, aspectos estes que sero discutidos no captulo seguinte.
Uma grande investida de Juscelino para manter-se no poder foi em torno da questo anticomunista. Os seguidores do
antigetulismo pensavam que as idias de Getlio eram de
cunho socialista e ao identificar Kubitschek com este mandatrio pensavam que teria a mesma forma de atuar e governar.
Sendo assim, o presidente se preocupou ao longo do seu mandato em discursar sobre o assunto e em se posicionar contra
esta ideologia, tudo isto com o intuito de passar confiana
para os seus opositores polticos, militares e investidores nacionais e internacionais.
O presidente manteve ento, at quando lhe conveio, uma
postura de pas associado aos EUA contrariando o posicionamento de Getlio, ou seja, seu nacionalismo era diferente
neste ponto o que agradava vrias correntes internas e externas. Seu discurso de desenvolvimento era mais em torno de
questes do prprio crescimento do pas e da implantao da
infra-estrutura necessria para que isto acontecesse. No entanto, sua fala no se remetia autonomia nacional nem
superao da dependncia externa. Podemos verificar neste
ponto que Juscelino seguia as recomendaes da CEPAL no
sentido de lanar mo de todos os recursos disponveis para
se industrializar e implantar o planejamento econmico dentro do pas e o que fez de fato com o Plano de Metas.
Quanto s resistncias ao discurso de Juscelino, estas
parecem estar mais relacionadas associao deste governo
ao capital internacional e aos Estados Unidos . Segundo Maranho:
'1<\. ideologia desenvolvimentista e nacionalismo vinculado pelo governo Jk tentava ocultar, com relativo
sucesso esse processo de implantao de uma dinmica monopolista submetida a centros externos, essa
subordinao do capital nacional ao estrangeiro" (Ma-

ranho, 1996, p. 266).

74

Por outro lado, este discurso se diferenciava do de Getlio por se tratar de uma tica oposta, pois Juscelino no
tinha problemas em condicionar a associao financeira
autonomia nacional. Maranho aponta sobre a ideologia de
Kubitschek que:
" bem verdade que o prprio chefe de governo pre-

feria (.. . ) a nfase no discurso sobre "desenvolvimento" do que no 'nacionalismo'; e que, enquanto JK parecia acreditar na relao pas desenvolvido/pas
subdesenvolvido como uma relao de 'inferioridade' e no na explorao, a vertente nacionalista veiculada por alguns setores e agencias governamentais tendia a ver nacionalismo como combate ao capital estrangeiro" (idem, p. 267) .
A oposio da imprensa tambm foi importante neste perodo, a figura de Carlos Lacerda aparece novamente neste
governo fazendo oposio por meio do jornal A Tribuna da
Imprensa, onde publicava que Juscelino estava de acordo com
os comunistas e que este era um ato de traio para o pas. A
reao de Juscelino neste episdio foi de apreender o jornal
j que ele no permitiria que radicais de esquerda ou de direita tirassem o Brasil do caminho por ele traado. E sabia
que a criao de controvrsias em torno da sua poltica desarticulava a poltica do governo e no trazia benefcios para
a sua atuao.
O ministro do Trabalho de Kubitschek era Joo Goulart,
cargo que havia sido dado a ele por escolha prpria, obrigando-o a esforar-se ao longo de todo o governo para transmitir
confiana quanto sua atuao dentro deste mandato, a respeito do que seria feito e do seu posicionamento anticomunista.
Desta forma, Goulart conseguiu fazer um tipo de atuao dentro do governo que no promovesse grandes modificaes na
rea trabalhista, o que manteve uma certa tranqilidade dentro do poder. Skidmore aponta que Goulart "evitou com
sucesso dar qualquer evidncia substancial s constantes
afirmaes de que pretendia ser um novo Pern" (Skidmore,
1976, p. 213).
O partido oposicionista, a UDN, tambm deu muito trabalho para Juscelino . O governo era alvo constante de acusa75

es udenistas. Este partido, neste perodo, tornou-se especialista em denunciar a administrao Kubitschek e na obstruo de votao de projetos no Congresso Nacional. O que
incomodava a UDN era a freqente associao que era feita
entre Juscelino e Getlio, pois alguns o chamavam de herdeiro poltico do getulismo e de fato, muitas vezes, o nacionalismo de Kubitschek se confundia com o de Vargas, o que fazia
aumentar a desconfiana entre os udenistas e sua posio ao
governo. De qualquer forma este partido representava a minoria dentro dos partidos opositores.
O apoio do presidente estava na coligao que havia feito
entre o PSD-PTB que dava segurana e sustentao ao seu
plano poltico e tambm lhe assegurava uma confortvel maioria parlamentar. Embora esta coligao algumas vezes votasse assuntos polmicos contra o governante da nao, como
aumentos salariais acima do esperado ou recomendado, Juscelino se mantinha protegido dentro de uma situao que o
favorecia porque, inteligentemente, havia feito no comeo do
seu governo esta aliana poltica. Esta manobra poltica estava fundamentada na idia de que somente se associando com
um partido forte como o PTB o presidente poderia enfrentar
a oposio e sair vitorioso nesta empreitada. Nas palavras de
Maranho, esta atitude presidencial se justificava porque:

"( ... ) a fora da aliana PSD-PTB no Congresso garantia a continuidade do mandato poltico, assegurava a legitimao desse mando no jogo parlamentar, e fornecia munio ideolgica para o governo e a
imprensa. Ao mesmo tempo, jazia o Congresso funcionar como canal de circulao de demandas setoriais dos grupos sociais de apoio ao governo: os
deputados da aliana dominante tinham tanto possibilidade dejazer passar projetos de leijavorveis
a suas bases regionais, quanto de freqentar gabinetes ministeriais para assegurar obras, empregos
e mais votos nas eleies futuras" (Maranho, 1996,
p. 274).
De qualquer forma, mesmo havendo oposio, Kubitschek
sempre se apresentou como um grande negociador. Onde estivesse, fosse com os empresrios, militares ou polticos,
76

conseguia passar a mensagem de que o mais importante era

a industrializao do pas, que esta era a razo de ser do seu
mandato, o que o levava a articular as mais diferentes correntes de pensamento e traz-las para o seu governo. Muitos
o viam como um idealista que acreditava no futuro do Brasil,
que passava confiana sobre o caminho que o pas estava percorrendo, e talvez viesse da a grande aceitao que obtinha
das diferentes camadas sociais e polticas.
Desta forma, podemos notar que a grande estabilidade do
governo, apesar de algumas controvrsias, se devia ao desenvolvimento contnuo e pelo otimismo generalizado que o presidente conseguia transmitir para todas as camadas da populao. Outro ponto importante era a manuteno do regime democrtico, eleies livres, liberdade de imprensa (dentro dos limites colocados por ele), etc. Segundo Benevdes, o
governo Kubitschek se apoiava num trip que tinha que estar
sempre equilibrado: a poltica partidria, a poltica militar e
a poltica econmica. Havendo uma descompensao em qualquer uma destas reas haveria problemas dentro do governo
(Benevdes, 1979, p. 46).
No mbito das relaes internacionais, seu comportamento, como j explicamos anteriormente, foi de aproximao dos
EUA. De fato, ele sabia que seus projetos dependiam do fi.
nanciamento externo principalmente do pas do norte e dos
seus investidores . Sendo assim, fez o possvel para apresentar o seu plano de governo para as autoridades norte-americanas. Seguindo a mesma linha de conduta interna, tentou
empolgar Washington com a idia de que o Brasil era um pas
vivel, que podia dar certo, que somente precisava de apoio
para realizar o seu planejamento. Conforme Skidmore, Juscelino manteve relaes pblicas com os Estados Unidos como
nenhum outro governante brasileiro o tinha feito at ento.
Todos estes aspectos das relaes Brasil-Estados Unidos
merecero uma anlise detalhada no ltimo captulo deste livro.
No que se refere especificamente a participao do Estado
no processo de industrializao brasileira podemos afirmar
que este teve uma atuao marcante neste perodo, tanto
na conduo das questes econmicas e ideolgicas como na
77

criao de rgos que dessem as condies necessrias ao

desenvolvimento.
No que tange a teoria da CEPAL. comea a ser conhecida
no pas nesta poca e divulgada no primeiro governo de Vargas,
sendo que quando Juscelino assume o poder as discusses
em torno do desenvolvimento j estavam bastante adiantadas, principalmente pela repercusso da publicao do
"Estudio Econmico" de Ral Prebisch e da equipe da CEPAL,
a qual chamava a ateno para os problemas latino-americanos.

78

CAPTULO 11

O papel da assistncia tcnica e

financeira na industrializao do
perodo 1950-1961
Para efetivar a industrializao, a CEPAL tinha como proposta uma abertura para a assistncia tcnica e financeira
externa. Desta forma, o corpo tcnico nacional poderia ser
treinado e se obteria o necessrio financiamento para a indstria de base do pas. Este tipo de recomendao era muito importante para os pases que estavam se industrializando porque por um lado havia carncia de treinamento nos
seus grupos tcnicos e por outro, faltava financiamento para
realizar a industrializao . Neste sentido, Rodrguez aponta o
seguinte sobre a teoria da CEPAL:
"O financiamento externo cumpre dois objetivos fundamentais: atenuar a escassez de divisas e complementar o esforo interno de poupana. Considera-se
que ele deve ser transitrio, o que reflete o carter
necessariamente nacional que deve ter o desenvolvimento perifrico , por motivos econmicos.( ... ). Finalmente, a assistncia tcnica considerada como um
meio para atenuar as carncias de capacitao dos
mais diversos tipos, peculiares da condio perifrica" (Rodrguez, 1981, p. 173-174)

Desde o incio dos anos 50, quando o Brasil adotou a estratgia de industrializao para substituio de importaes,
em padres muito similares aos moldes da CEPAL, com o
fim de promover o crescimento econmico e o desenvolvimen79

to, os investimentos estrangeiros se voltaram para o setor industrial. Isto ocorreu a partir de um declnio gradual da participao externa em infra-estrutura, j que ficaria a cargo
do governo, como vimos anteriormente, comandar este processo.
O grande desafio deste perodo centrava-se na manuteno do ritmo de crescimento da indstria substitutiva das
importaes. Era necessrio consolidar o processo iniciado a
partir da dcada de 30 e avanar nos produtos intermedirios e bens durveis tais como acessrios, produtos qumicos, metalurgia, siderurgia, etc. Precisava-se, para este fim,
de financiamento, parte considerada mais complexa devido
s implicaes existentes na associao com qualquer pas
financiador, principalmente os Estados Unidos . Isto porque,
o retorno esperado e cobrado no era somente financeiro, mas
tambm o ideolgico. Sobre este aspecto, importante destacar que os governantes aqui analisados tiveram posicionamentos divergentes: enquanto Vargas batia de frente com os
interesses norte-americanos, Kubitschek tinha uma poltica
de maior aproximao com os mesmos.
A entrada de investimentos no pas seria viabilizada por
vrios incentivos dados ao capital estrangeiro, uma vez que
uma substituio rpida s seria possvel com a contribuio
macia de fundos e tcnicas estrangeiras. No entanto, com a
carncia de capitais na poca, estes incentivos somente podiam ser obtidos em condies vantajosas para os investidores
e foi exatamente isso que aconteceu no Brasil.
A industrializao, conforme foi apresentada, trazia consigo problemas de financiamento, tanto de ordem interna como
externa. No mbito interno isto implicava num comprometimento maior do estado brasileiro e no externo, condicionava
a autonomia nacional ao financiamento, que requeria um entendimento entre as empresas nacionais e o setor pblico e
privado estrangeiro, e, alm disso, estava sujeito s flutuaes
internacionais. Neste aspecto, Vargas lutava para que o pas
no tivesse que sofrer este tipo de presso externa e se tornasse independente, pelo menos, nos assuntos que eram
prioritrios, aspectos amplamente discutidos nos discursos
do presidente. J Kubitschek, lutava por ter uma maior apro-

80

ximao com os EUA, a fim de conseguir um rpido financiamento para os seus projetos, no se importando tanto como
Getlio com questes de autonomia nacional.
Do ponto de vista dos dois governantes, a industrializao era um caminho irreversvel, visto as tendncias mundiais da poca. O que ocorreu de fato, foi um esgotamento do
modelo que existia at ento, ou seja, o primrio-exportador,
cuja atividade bsica sustentava-se na exportao de produtos primrios e na importao de produtos industrializados.
Segundo a CEPAL, era necessrio se industrializar para fazer
frente s flutuaes externas e obter maior autonomia nacional via criao de infra-estrutura e mercado interno. Da a
grand e importncia do financiamento externo, porque dele
dependia, em grande medida, o sucesso ou o fracasso das
polticas econmicas que estavam sendo implantadas.

A cooperao financeira como instrumento para

alcanar a industrializao
Getlio Vargas

Vistas as tendncias mundiais do ps-guerra e a escassez

de dinheiro, o governo pensava que o capital necessrio industrializao deveria ser alcanado de vrias formas. Por estes
motivos, os recursos em moeda estrangeira viriam de agncias internacionais e de emprstimos diretos dos governos
estrangeiros, ao passo que os recursos internos seriam
coletados atravs de um emprstimo compulsrio sob a forma de adicional ao imposto de renda, bem como de concesses das companhias de seguro, institutos de previdncia, etc.
No que confere ao financiamento externo, possvel afirmar que Vargas passou por vrios problemas para efetivar
tais emprstimos. A primeira dificuldade surgiu logo depois
da sua posse porque o seu discurso, certamente, no foi de
conciliao. Na mensagem ao Congresso de 51, havia uma
crtica forma pela qual estavam sendo enviadas as remessas de lucros para o exterior. Este fato provocou um certo
desconforto na poltica externa brasileira e fez com que o governo tivesse que voltar atrs neste posicionamento. O que
81

houve foi uma reclamao feita por parte dos Estados Unidos, ou mais especificamente, dos diplomatas norte-americanos que viram, na argumentao do presidente brasileiro, atacados seus interesses , justamente eles, representantes de um
pas aliado do Brasil. bvio que para os olhos daqueles diplomatas que prestavam ajuda, inclusive financeira ao Brasil, no poderia ser aceita esta postura de Vargas, o que evidencia a dificuldade que teria para sustent-la. Mas, mesmo
com este tipo de problema, havia um amplo apoio ao presidente.
Apesar das controvrsias criadas em torno do seu discurso, a entrada de capital estrangeiro era vista com bons olhos
por Getlio, desde que "no ferisse interesses polticos fundamentais do nosso pas" (Vargas, 1951, p. 252). Deste modo,
havia uma grande preferncia pelo financiamento externo pblico, que poderia ser concedido por duas instituies: o
Eximbank e o BIRD.
Este tipo de emprstimo era conveniente para o pas, pois
abria a possibilidade de uma melhor utilizao dos recursos
que eram obtidos , uma vez que havia orientao destas instituies para que esses financiamentos fossem empregados em
reformas de base. No caso brasileiro, estes auxlios seriam
utilizados, principalmente, em infra-estrutura, pois no se
acreditava no interesse pela aplicao dos mesmos em reas
prioritrias do pas por parte do setor privado.
Conforme discurso realizado por Getlio em 51, o financiamento estrangeiro deveria, ento, ser visto de duas formas:
por um lado, era preciso aceitar os emprstimos da empresa
estrangeira, e por outro, controlar-se-ia estes recursos ao tentar definir o papel que os mesmos desempenhariam dentro
da economia do pas e os limites da interveno que podiam
efetuar no Brasil. Este foi, portanto, o grande dilema vivido
por Vargas: tentar achar um equilbrio entre o que ele pensava ser de interesse nacional e as condies para se obter o
financiamento da industrializao, de uma forma que no ferisse os interesses nacionais nem os internacionais .
Na mensagem antes mencionada, so estas as consideraes feitas pelo presidente ao Congresso Nacional:

82

"Em face da experincia do ps-guerra na finana

mundial, devemos esperar mais cooperao tcnica
e financeira de carter pblico. At porque a maior
aplicao de capitais privados pressupe a existncia de condies que s podem ser criadas mediante
inverses pblicas em setores bsicos, tais como energia e transporte" (Vargas, 1951, 252-253).
Em termos de financiamento da industrializao, deve-se
observar que, durante a dcada de 50, havia estreita correlao entre o nvel dos recursos financeiros de origem externa e
o ritmo de crescimento interno, o que nos mostra o porqu
da grande importncia dada a estes emprstimos, j que deles dependiam os rumos que tomaria o pas.
Mesmo existindo uma notria preferncia pelo financiamento externo pblico, houve, no entanto, uma significativa
entrada de capitais privados no pas. preciso dizer ainda
que era grande a falta de credibilidade, por parte do presidente, no que se refere ao interesse destes ltimos investidores em colocar seu dinheiro no Brasil, uma vez que se tratava
de investimentos de longo amadurecimento e rentabilidade
relativamente baixa. Alm disso, havia uma inteno explcita
de submeter tais recursos aos interesses nacionais.
Estes condicionantes no nos impede, porm, de afirmar
que o setor privado teve uma importante funo no fornecimento de recursos externos. Isto significa que as poupanas
no-governamentais desempenharam um papel fundamental
para a implantao efetiva das indstrias. Estes emprstimos
foram aplicados em reas estratgicas para o processo de crescimento do Brasil, principalmente no setor privado, conforme demonstram os dados que podem ser melhor apreciados
na Tabela 1:
TABELA 1

Fontes de Financiamento da Industrializao do Brasil ( 1950-1954)

Origem
Poupana do setor privado*
Poupana do governo

1950

1951

1952

1953

1954

41
19

26
22

28
16

52

40
18

Fonte: Baer, 1988, p. 88.

Interna e externa.

83

De acordo com a tabela pode-se concluir que a participao do setor privado no perodo 50-54 foi significativa, j que
se investiu, principalmente, na rea industrial, ultrapassando, inclusive, os recursos obtidos pelo governo .
Sonia Draibe afirma que as decises nacionais em conjunto com a empresa privada estrangeira e nacional tiveram
certas implicaes, que, de alguma forma, afetaram a diviso
das inverses , bem como a articulao das mesmas .

"Pode-se dizer que o projeto de industrializao Varguista conferiu grande empresa estatal um papel
nuclear, nas reas novas de inverses, responsvel
por fortes impactos dinmicos sobre a empresa privada nacional. E na impossibilidade de que essa respondesse plenamente aos requisitos da expanso, a
proposta era de que a empresa estatal se associasse
estrangeira, mas conservando seu poder de deciso e comando" (Draibe, 1985, p . 202) .
A importncia que o capital privado teve torna-se portanto, evidente. Mas o que se verifica que houve empecilhos
para sua entrada no pas, principalmente pelo posicionamento
nacionalista de Vargas, que no era bem-visto pelo capital estrangeiro e nacional pelo alto grau de estatizao que ele promoveu na economia.
No que se referia ao financiamento externo Vindo de outras fontes internacionais, o posicionamento do presidente era
outro, caracteristicamente menos hostil. Desta forma, os emprstimos vieram por intermdio de agncias internacionais
que prestavam ajuda a pases que estavam se industrializando e que era a grande tendncia do ps-guerra, como j apontado anteriormente. Eram elas: o Eximbank, o BIRD e tambm a Comisso Mista Brasil-Estados Unidos. Vale lembrar,
no entanto, que a aplicao destes recursos e o modo como
foi financiada a infra-estrutura da industrializao ser analisada mais detalhadamente ao longo deste captulo.
Trata-se do perodo no qual o BIRD tinha uma orientao
rigorosa quanto aos emprstimos , uma vez que estes somente seriam liberados para pases que estivessem investindo na
sua industrializao.
84

Neste contexto, o entendimento deste perodo no ficaria

completo sem que houvesse uma referncia ao trmino da
li Guerra Mundial e a reorganizao do mundo aps este conflito. Nesta poca houve um movimento de radicais transformaes abarcando praticamente todas as rbitas da atividade econmica, no apenas a produtiva e tecnolgica, mas tambm a comercial, a monetria e a financeira. Desta forma,
preciso entender melhor o papel que cabia Amrica Latina:
o de fornecedora de matrias-primas para os pases desenvolvidos.
A ajuda externa, principalmente norte -americana, estava
voltada em grande medida para os pases europeus que, ao
se reerguerem, precisavam de grandes capitais para efetuar
esta tarefa. Deste modo, restava aos pases latino-americanos o papel de espectadores na distribuio mundial de riquezas, uma vez que a falta de financiamento existente dentro destas economias atrasadas dificultava o seu processo de
industrializao .
No que se refere especificamente ao Brasil, este somente
comeou a receber financiamento no segundo governo Vargas,
atravs da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos. Conforme
as exigncias norte-americanas, o emprstimo s poderia realizar-se aps a assinatura de um polmico acordo militar,
no qual se obteria material blico dos EUA em troca de mineral estratgico. Este mecanismo, na viso dos nacionalistas
brasileiros, representaria para o pas trocar muito por nada
porque o armamento entregue ao Brasil j se encontrava obsoleto enquanto que as matrias-primas enviadas eram de
qualidade.
importante frisar ainda que, j no ps-guerra, os Estados Unidos eram a maior potncia econmica e industrial do
continente, tendo substitudo a Inglaterra a partir dos anos
20. Vale ressaltar, porm, que para os EUA atingirem a condio de potncia econmica mundial foi preciso passar por um
longo perodo de transformaes culturais, polticas e econmicas. Com a guerra, este papel de potncia mundial ficou
ainda mais claro o que permitiu estabelecer uma nova ordem
econmica comandada, ento, por este pas. Destaca-se deste processo a hegemonia do dlar no mundo que acabou por

85

transformar a ideologia dominante, que de inglesa passou a

norte-americana.
Sobre este assunto, Teixeira afirma que a internacionalizao das idias dominantes norte-americanas podem ser
descritas:
"1. pela difuso de seu padro de produo e consumo, que alimenta e realimentado pela transnacionalizao das grandes empresas americanas,
gerando este movimento uma resposta, nos principais mercados de capitais, que leva as grandes
empresas em concorrncia no mundo inteiro a adotar o modelo americano, a se 'americanizar' em
seus padres de gesto e organizao produtiva.
2. pela constituio de um padro monetrio internacional baseado no dlar.
3. pela instaurao, em cada pas, de padres de financiamento que reproduzem o modelo americano, em suas caractersticas bsicas de Jinanceirizao' (Teixeira, 1993, p. 25-26).

Este novo padro hegemnico norte-americano, com o tempo, passou a se tornar um centro desestabilizador das economias perifricas. Isto porque, ao comear competir com elas,
no era possvel estabelecer uma complementaridade, levando, assim, a uma concorrncia desigual, j que os EUA possuam tecnologia e capital suficientes para lhes dar um poder
de barganha muito maior que o dos pases subdesenvolvidos
que no possuam capital nem tecnologia.
No plano monetrio-financeiro, a hegemonia dos EUA afetou as economias internas dos pases latino-americanos, uma
vez que a liquidez internacional podia somente repousar na
economia americana, fato que se agravou no perodo imediato ps-guerra at a segunda metade dos anos 50, caracterizando uma fase denominada de "escassez de dlares".
Todos os aspectos apontados at agora mostram-se como
fundamentais para entender o desenvolvimento da poltica
externa de Getlio Vargas que constantemente diferia do seu
discurso nacionalista, afinal, para obter financiamento capaz
de propiciar a industrializao, muitas vezes, significava aceitar
recomendaes externas que no eram do seu agrado. Sendo

86

assim, para ter acesso ajuda norte-americana era preciso

aceitar tambm sua poltica externa.
Alm dos fatos levantados acima, podemos mencionar tambm outros acontecimentos externos que colaboraram para
agudizar os problemas brasileiros . De acordo com Malan, um
dos agravamentos mais srios foi o aprofundamento da guerra fria . A partir deste momento, qualquer proposta de cunho
nacionalista ou social era tida como iniciativa de esquerda.
Industrializar o pas e procurar maior autonomia nacional no
era visto com bons olhos pela ideologia dominante do dlar.
Desta forma, o que temos um perodo de radicalizao ideolgica, no qual os pases tinham que se posicionar como alinhados ou no-alinhados dos Estados Unidos (Malan et al.,
1977, p. 407) .
Do relacionamento com os EUA, Vargas teve uma preocupao especial em obter uma aproximao com este pas para
tornar possvel a realizao de transaes econmicas e financeiras. A prioridade era a sustentao dos preos do caf,
em troca de maior remessa de areia monaztica, alm do apoio
brasileiro s teses polticas e ideolgicas norte-americanas
para o hemisfrio. Na verdade, tratava-se da obteno do apoio
por parte do Brasil - maior Estado sul-americano - a fim de
que o pas se constitusse num forte aliado e divulgador da
ideologia e da poltica externa do pas do norte.
Neste contexto, houve dois momentos bem diferentes no
perodo Vargas: o primeiro foi o da posse, em 31 de Janeiro
de 1951, coincidindo com o governo de Truman- presidente
democrata mais solidrio com os problemas de carter financeiro do terceiro mundo -, quando se registrou uma aproximao entre os EUA e o Brasil, fato amplamente aprovado
por dois ministros de Vargas, Joo Neves da Fontoura (Relaes Exteriores) e Horcio Lafer (Fazenda). Desta aproximao veio um financiamento, via Comisso Mista, que em termos concretos aj udou na parte tcnica e monetria da industrializao.
Neste ponto, Malan chama a ateno para a poltica externa brasileira do perodo. Estimulado pelo lanamento do Programa do Ponto IV de Truman em 1949, o qual se referia
ajuda norte-americana para propiciar reequipamento e seta-

87

res de infra-estrutura, Vargas vinha reivindicando este direito desde 46 , e mais intensamente a partir de 50, atravs do
ministro Raul Fernandes. Segundo o mesmo autor, a vitria
de Getlio nas eleies de 51, contriburam para acelerar a
deciso dos Estados Unidos para ajudar o Brasil. Pode-se notar
assim, uma mudana na posio oficial desse pas, que se
prontificou, com a posse de Vargas, a mandar para o Brasil
tanto auxlio financeiro como tcnico, fato que no havia acontecido no governo Dutra (idem, p . 60).
O segundo momento foi marcado pela mudana de governo no pas do norte em 53. O governo Eisenhower alterou o
relacionamento at ento estabelecido com Vargas e comeou
a cortar o financiamento para o Brasil. O que ocorreu de fato,
foi uma mudana total da poltica externa norte-americana
para Amrica Latina. No que se refere aos acordos entre Brasil e EUA. foi abandonado o Ponto IV da poltica de Truman,
que dava tratamento preferencial aos pases pobres, principal questo reivindicada por Vargas para obter financiamento para os projetos de desenvolvimento brasileiro.
O presidente do Brasil tentou reverter a situao desfavorvel que se apresentava nomeando Osvaldo Aranha como
mediador das relaes entre o pas e os EUA, na tentativa de
negociar o alinhamento brasileiro nas reas poltica e militar
em troca de apoio econmico . Mas no havia interesse por
parte dos norte-americanos, afinal a Guerra da Coria j estava no fim, e portanto no era to necessrio ter o Brasil
como alinhado . Por algum tempo, ainda houve otimismo quanto possibilidade de uma mudana neste novo posicionamento, mas o que efetivamente aconteceu foi um comunicado
do Banco Mundial de que no haveria mais financiamento para
os projetos da Comisso Mista. Esta deciso teve importantes conseqncias para o Brasil e para o governo Vargas porque dificultou ainda mais o projeto desenvolvimentista.
Outro fator de grande relevncia neste perodo conforme
apontado por Malan, teria sido a forte presso exercida por
parcela considervel das elites brasileiras, a fim de promover
uma aproximao ainda maior com os Estados Unidos . Nos
anos posteriores a 53, uma vez que a poltica norte -americana se encontrava sob uma nova administrao republicana, a

88

relativa perda de credibilidade do Brasil junto s instituies

financeiras internacionais, iria se agravar ainda mais. Isto
porque a mudana da poltica externa dos EUA era desfavorvel ao governo Vargas. Estes problemas dificultaram consideravelmente as questes internas do pas que eram enfrentadas desde a dcada de 30 e, em particular, na dcada de
40 . Tratavam-se, segundo o mesmo autor, de "tenses polticas derivadas das dificuldades de absorver de forma
institucional as demandas sobre os sistemas polticos econmicos associadas expanso vertiginosa do nmero de
assalariados urbanos". O agravamento destes problemas levou, conseqentemente , queda de Vargas em 54, realizao do governo transitrio de Caf Filho e, posteriormente,
ao de Kubitschek (ibidem, p. 409).
Juscelino Kubitschek

Diferentemente da era getulista, a poca em que ocorreu a

implantao do Plano de Metas, pode ser caracterizada como
um perodo de expanso do capitalismo monopolista. No h
dvida de que a adoo dessa poltica correspondia a uma
determinao externa que visava o investimento industrial
direto nos pases subdesenvolvidos. Esta mudana de paradigma fez com que a teoria da CEPAL pudesse ser utilizada
de uma forma mais abrangente pela facilidade de obter capitais internacionais.
No podemos esquecer que nesta poca chega ao seu fim
a etapa de reconstruo dos pases participantes da li Guerra
Mundial e comea a haver um movimento internacional de
expanso das multinacionais americanas, o que leva criao de um novo espao em torno do capital estrangeiro e ao
fortalecimento dos sistemas comerciais internacionais. Alm
disso este era tambm o momento em que a Guerra da Coria,
havia chegado ao seu fim, causando, assim, uma conjuntura
pouco propcia para as exportaes brasileiras.
Mas por outro lado, este mesmo perodo caracterizava-se
pela facilidade de obteno de emprstimos internacionais,
ou seja havia chegado ao fim a etapa de escassez de capitais.
Uma vez encerrada a reconstruo dos pases atingidos pela
guerra, a disponibilidade de recursos norte-americanos e eu-

89

ropeus era maior, promovendo assim a procura de novos investimentos. Isto explica, ento, o porqu da entrada de tantas empresas multinacionais nesta poca no Brasil, determinando uma vez mais as grandes diferenas que existiram entre o governo Vargas e Kubitschek na aquisio de recursos
para o financiamento da industrializao.
De fato, a entrada no pas destas empresas foi importante, proporcionando s reas em que a participao do capital
estrangeiro era grande uma expanso dos diferentes setores.
Singer faz, no entanto, uma diferenciao entre os investimentos efetuados no Brasil. Teria acontecido nos anos de 33-55 a
implantao das indstrias de carter monopolista estatal sob
o comando deste capital e logo aps, nos anos de 56-67 haveria se dado um processo diferente, comandado pelo capital
nacional, como foi explicitado anteriormente (Singer, 1976,
p. 226).
Segundo Tavares, este novo perodo de industrializao
do pas interessa muito s grandes empresas internacionais
devido s condies que estas encontram para sua implantao. As "barreiras de entrada" mudam completamente, e as
dificuldades existentes para o processo de instalao no pas
eram diferentes s do governo Vargas que apresentava srias
restries implantao de capital internacional dentro do
pas (Tavares, 1985, p. 113).
Tavares afirma ainda que os investimentos em infra-estrutura e na indstria neste perodo:

"no se parecem em nada com a etapa anterior de

industrializao do ps-guerra. A estas caractersticas das escalas de produo agregue-se o fato de que
os empresrios nacionais careciam de instrumentos
prvios de mobilizao e centralizao de capital,
necessrios a uma concentrao de recursos, interno e externos, da magnitude requerida. Por outro lado,
a estrutura tcnica e financeira dos novos capitais
era tambm completamente diferente da anterior, e
no se podia obter a partir da simples expanso e
diversifkao da estrutura produtiva existente. Estes fatos bsicos, parecem ser, a meu juzo, a 'razo'
essencial da forte presena do Estado e do carter
90

dominante do capital estrangeiro neste ciclo longo

da industrializao" (idem).
Juscelino sabia que a continuidade do desenvolvimento
requeria, certamente, a permanncia de uma forte parcela de
investimentos, aspecto que era mostrado pela CEPAL no seu
discurso como base da cooperao que deveria haver entre
os pases para atingir a industrializao, principalmente entre os pases industrializados e nos que estavam em vias de
desenvolvimento. Estes recursos, no caso especfico do Brasil, foram obtidos principalmente gerando "dficit" na Unio,
que era coberto por emisso de moeda. Isto significa que se
gastava mais do que se arrecadava, o que futuramente geraria vrios problemas econmicos para o pas e para o prprio presidente . Resumidamente, as reas em que mais se
gastou, foram a da construo de Braslia e de novas estradas que integrariam o pas.
Esperava-se que os recursos externos viessem para o Brasil
de acordo com incentivos que seriam dados aos investidores
estrangeiros. Por estes motivos, o governo deveria dar melhores condies financeiras, sociais e econmicas para que a
livre iniciativa pudesse funcionar de uma forma efetiva dentro do Brasil. Em conseqncia, estas medidas atrairiam os
investidores vindos do exterior munidos de capital e tecnologia,
devido s boas condies que encontrariam no Brasil para se
instalar. De acordo com Ianni, os investimentos deveriam ser
alcanados atravs de medidas que visassem atingir objetivos como o de:

"a) aumentar o influxo de capitais estrangeiros, seja

sob a forma de investimentos diretos, seja por
emprstimos a longo prazo, ou ainda, pelo recurso aos crditos comerciais a prazo mdio;
b) aumentar o volume da poupana nacional, seja
atravs do combate inflao, para incentivar a
poupana voluntria, seja pela imposio de tributos ou o recurso a emprstimos compulsrios;
c) coordenar os investimentos pblicos, de modo a
orient-los para aquelas obras de maior produtividade por unidade de capital aplicado, evitando
91

a sua pulverizao e concentrao maciamente

seus recursos existentes na complementao das
obras encetadas [obras comeadas];
d) orientar os investimentos privados com o objetivo
de aumentar a sua produtividade, canalizandoos para os setores de maior importncia da economia nacional, e desincentivando o investimento sunturio ou improdutivo" (Ianni, 1991, p. 163 ).

Para Juscelino, esta questo da entrada de capitais era

importante porque o programa a ser executado dependia de
investimentos em grande escala e de tecnologia, principalmente
estrangeira. Neste sentido, as recomendaes da CEPAL vinham a calhar com os projetos de Kubitschek que fez amplo
uso deste tipo de recursos para implementar o Plano de Metas. Ele precisava se esforar, como j explicitamos, para que
houvesse um clima de tranqilidade dentro do pas a fim de
que os investidores sentissem confiana no governo brasileiro e nas suas instituies. Estas so as palavras do presidente a este respeito:
'i'\ poltica de industrializao compreende a criao
e manuteno de um clima geral de estabilidade e
de otimismo, prprio aos investimentos industriais
{ ... ).
Ainda no que toca poltica geral, outra medida
a que o governo atribui grande importncia refere-se atrao dos empresrios estrangeiros que, com
tcnicas e o seu capital, podero prestar valiosa ajuda na construo do nosso parque industrial. So
condies essenciais de uma poltica de estmulo ao
capital estrangeiro e a estabilidade poltica, cambial e monetria" (Kubitschek, l957a, p. 246-24 7).

Com todas estas facilidades que foram dadas ao capital

estrangeiro, tanto em termos da entrada de capital, na remessas de lucros, como na sustentao poltica para estas
iniciativas, verifica-se que concretamente, entre os anos de
56-61, cresceram os investimentos privados norte-americanos, alemes, japoneses e de outros pases no Brasil, como
de outras fontes internacionais de financiamento, destacando -se os emprstimos do FMI.
92

Contudo, mesmo com as regalias oferecidas ao capital externo o Brasil teve que apresentar detalhadamente o Plano de
Metas aos diretores do Banco de Exportao e Importao
dos Estados Unidos (Export-Import Bank). Sob a chefia de
Lucas Lopes, segundo ministro da Fazenda de Juscelino que
havia substitudo Jos Maria Alkmim, foram apresentadas as
diretrizes gerais do governo brasileiro no que se referia ao
Plano de Metas e poltica econmica. Esta era tambm uma
estratgia para renegociar compromissos assumidos com este
banco anteriormente a fim de se obter um novo financiamento que ascendia a quantidade de 100 milhes de dlares. O
resultado deste encontro foi benfico para o Brasil, porque
mostrou aos pases que havia um grande potencial no territrio brasileiro, que poderiam investir no pas e que a poltica
que Kubitschek estava desenvolvendo era sria e procurava
de fato dar estabilidade aos investimentos estrangeiros.
Segundo Juscelino, a retomada de interesse de investimentos no Brasil devia-se s condies que o governo brasileiro
estava dando aos investidores estrangeiros. Ele prprio, ao
referir-se sobre o assunto assume que "a verdade que hoje
se transformou inteiramente o conceito em relao ao Brasil, e o nosso pas est ocupando o primeiro lugar como mercado para capitais estrangeiros" (Kubitschek, 1957a, p. 248).
Os recursos necessrios implantao e execuo do Plano de Metas somavam Cr$ 236,7 bilhes em moeda nacional
e a U$ 2,3 milhes os investimentos em moeda estrangeira,
que seriam divididos ao longo dos cinco anos de governo. O
capital nacional deveria ser obtido do oramento pblico que
seria repartido da seguinte forma: 39,7% da Unio, 10.4%
dos Estados, 35,4% das empresas privadas e mistas e 14,5%
por entidades pblicas. J os emprstimos em moeda estrangeira viriam de agncias internacionais que seriam administrados dentro do pas pelo BNDE e tambm proviriam de
empresas estrangeiras que seriam atradas pelo alto grau de
incentivos dados a elas.
importante destacar aqui o papel desempenhado pelos
investimentos privados externos , que ao longo de toda a dcada de 50 e comeo de 60 tiveram grande influncia na formao dos investimentos internos e no financiamento das in93

dstrias do pas. Conforme a Tabela 2, so estes os valores

apresentados no decorrer deste perodo:
TABELA 2
Ingresso do Capital Estrangeiro no Brasil ( 1956-1961)
(em U$ milhes)
Ano

Capitais Externos

1956
1957
1958
1959
1960
1961

248
356
230
248
176
300

Fonte: Baer, 1988, p. 93.

Estes dados apresentam a evoluo que tiveram os investimentos externos privados neste perodo e mostram o quanto a sua entrada no pas foi significativa, fazendo-nos pensar
que a poltica de proteo a estes capitais praticada por Juscelino realmente surtiu efeito.
De acordo com Skidmore, o jogo feito pelo Brasil para
obter financiamento para o Plano de Metas era interessante:

"( ... )alm do mais o governo Kubitschek poderia contar com fontes de expanso dos fundos pblicos no
exterior, tais como o governo dos Estados Unidos e
as agncias internacionais de emprstimos. Essas
fontes eram importantes porque ajudavam a manter
o equilbrio no uso dos fundos externos do Brasil.
Enquanto o Brasil ganhava investimentos privados
externos para o seu setor privado interno, tambm
obtinha investimentos pblicos externos para o seu
setor pblico interno" (Skidmore, 1976, p. 206-207).
Apesar da relativa facilidade que tinha este governo para
obter financiamento, este se tornou um problema srio a ser
tratado ao longo de todo o perodo, principalmente porque se
requeria um volume macio de investimentos para continuar
esta empreitada. O que acontecia era que o governo se negava
94

a abandonar seus ambiciosos projetos resultando em dficit

crnicos e num aumento progressivo da inflao. Estes problemas levaram renuncia do ministro da Fazenda Jos Maria Alkmim, o qual foi acusado de no obter o necessrio
financiamento para a industrializao, de ter aumentado a inflao e o dficit pblico e de no haver conseguido sustentar
um plano de estabilizao, que era o que mais exigiam as diferentes correntes polticas e o Fundo Monetrio Internacional (FMI). Alis, este ltimo colocava esta questo como de
fundamental importncia para liberar financiamento para o
Brasil.
Para melhor esclarecimento, a Tabela 3 apresenta as receitas e as despesas do governo e como estas foram aumentando ao longo de todo o perodo Kubitschek:
TABELA 3

Receitas e Despesas da Unio ( 1956- 1961)

(em percentagem do Produto Interno Bruto)

Ano

Receitas

Despesas

56

8,3
8,1
8,9
8,8

12,2
11,2

57
58
59
60
61

11,3

11' 1
12,4
12,9

9 ,2
9,0

Fonte: Fassy. 1991. p. 141.

Estes dados descrevem o problema crnico enfrentado por

Juscelino no seu governo: o do dficit pblico, o que lhe valeu
muitas crticas e dificuldades em obter financiamento para
continuar os seus projetos. Por este motivo o presidente foi
obrigado a fazer vrios ajustes durante o seu mandato a fim
de contornar esta dificuldade.
Depois da sada de Alkmim, quando assume o novo ministro da Fazenda Lucas Lopes, lanado um plano de estabilizao para contornar os problemas existentes, j que
qualquer emprstimo na poca dependia do FMI, que estava
com uma poltica externa de primeiro estabilizar os pases

95

que precisavam de financiamento para depois empresta-lhes

dinheiro. A opinio do FMI no somente era importante para
o financiamento que eles davam como tambm para os emprstimos de outros bancos, tanto norte-americanos como europeus, o que tornava uma pr-condio o parecer deles quanto
ao funcionamento da economia brasileira, para que fossem
liberados os recursos. Da a importncia de agrad-los.
Nos primeiros meses de 59, o problema que j se alastrava h algum tempo ficou crtico. O governo brasileiro tentava
atender aos pedidos do FMI, que exigia uma estabilizao
monetria dentro do pas, haja vista a inflao e o dficit comercial, que segundo eles no podia continuar. Em maro
desse mesmo ano, o Brasil visitado por um grupo de tcnicos do Fundo que ao analisar a economia brasileira diagnosticaram que:
"1. O servio da dvida brasileira estava muito elevado. No adiantaria, pois emprestar mais ao pas,
j que a sua dvida s aumentaria;
2. a extenso do crdito do governo brasileiro ao setor privado era excessiva e inflacionria;
3. o sistema cambial encontrava-se sob presso, devido grande demanda de divisas. A taxa de cmbio era considerada 'irrealista', o sistema cambial
no cumpria umajuno antiinjlacionria e o balano de pagamentos encontrava-se em crnico
desequilbrio" (Leopoldi, 1991, p. 83).

Ao severo diagnstico do FMI se seguiam outras recomendaes para o pas e se pedia o adiamento das negociaes
entre ambas as partes at outubro de 1959 . Em meio a uma
grande controvrsia interna, devido s presses das mais diferentes correntes polticas, Kubitschek rompeu com o FMI,
pois no estava conseguindo levar adiante as exigncias que
eles faziam e tambm no tinha condies de esperar pelas
mudanas que a equipe econmica dizia que viriam se aguardasse um pouco mais de tempo para tomar qualquer deciso. Desta forma, destituiu a equipe econmica e nomeou um
novo ministro da Fazenda, Sebastio Pais de Almeida, encarregado de terminar o mandato junto com Kubitschek.

96

Juscelino no aceitava abandonar suas metas para satisfazer os credores externos, porque fazer isso significava deixar inacabados os seus projetos, o que era impensvel para
ele . Por estes motivos deixou a soluo destes problemas- de
inflao e dficit pblico - para o seu sucessor. Conforme des creve Maram :
"( ... ) o presidente no estava inclinado a seguir os
conselhos de seus assessores econmicos conservadores, nem os do Fundo Monetrio Internacional , no
sentido de reduzir gastos. Kubitschek havia construdo toda a sua carreira poltica em cima de seus programas de obras. A reduo de gastos no incio de
1959 significaria provavelmente o fim do seu maior
projeto, o da construo de uma nova capital no interior de Brasil, ao mesmo tempo smbolo de uma
nova e moderna nao e um monumento permanente ao seu criador. As obras de Kubitschek eram um
prolongamento da sua personalidade e de suas aspiraes. Austeridade econmica, para ele, era simplesmente impensvel" (Maram, 1991 , p. 110).

Esta citao refora o que viemos apresentando at aqui,

que Juscelino foi obrigado a fazer uma escolha entre continuar
gastando para terminar suas obras e com isto romper com o
capital internacional ou se associar com seus credores para
seguir com aspiraes de obter financiamento. Certamente, a
escolha que ele fez, de romper com o FMI, no estava de acordo com a proposta da CEPAL de procurar a cooperao
financeira internacional e de buscar a aproximao com outros pases.

A cooperao tcnica como instrumento para

alcanar a industrializao
Desde o incio dos postulados da CEPAL, pensava-se que
para realizar o desenvolvimento era necessrio unir a cooperao tcnica interna com a externa. A partir desta idia, comea a se desenvolver, ento, uma linha de pensamento teri-

97

co que direcionaria a poltica de cooperao internacional,

conforme apresentado por Rodrguez:
"Com relao assistncia tcnica, recomenda-se a
colaborao internacional na investigao e inventrio dos recursos naturais e na capacitao de pessoal. Alm disso, d-se especial importncia necessidade de uma nova orientao da tecnologia em
pases de escasso capital e de uma cooperao internacional para a investigao cientifica e tecnolgica
que sirva de base a essa reorientao" (Rodrguez,

1981, p. 166).
Dentro desta proposta de cooperao tcnica, verificam-se trs exemplos concretos da ajuda dada ao Brasil no
perodo que estava sendo desenvolvida esta pesquisa: a Comisso Mista Brasil-Estados Unidos (CMBEU), o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE) e a Comisso
Econmica para Amrica Latina (CEPAL). Ressalta-se aqui a
continuidade destes projetos que eram do perodo do segundo governo Vargas no governo Kubitschek, os quais contriburam para a viabilizao do Plano de Metas. Contrariamente ao que aconteceu na Argentina com a sada de Pern, no
Brasil, no perodo que vai entre os anos de 1950-1961, houve uma continuidade do bloco partidrio representado pelo
PSD-PTB no Congresso, e de um projeto de desenvolvimento
baseado na criao de infra-estrutura e na implantao do
planejamento econmico dentro do pas, que era o assunto
em voga, atendendo assim as recomendaes da CEPAL para
atingir o desenvolvimento econmico nas economias perifricas .

Comisso Mista Brasil-Estados Unidos

Nesta rea de assistncia tcnica e financeira foi realizado
um esforo muito ambicioso e completo, que constituiu o trabalho da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos (CMBEU)
para o desenvolvimento econmico brasileiro. Neste sentido,
podemos verificar que a Comisso teve dois momentos no
decorrer da sua atuao dentro do Brasil: a primeira ao longo do governo Vargas e a segunda no governo Kubitschek.
98

a - O primeiro momento da Comisso data do segundo

governo de Vargas entre os anos de 1951 e 1953. Seu amplo
corpo de assessores, integrado por tcnicos brasileiros e norte-americanos, realizou um vasto levantamento da economia
brasileira e formulou uma srie de projetos de infra-estrutur a, com seus respectivos programas de execuo. Tal comisso era exatamente destinada tanto a ajudar o governo no
desenvolvimento de projetos que pudessem ser candidatos aos
financiamentos de Washington, via o Export-Import Bank dos
Estados Unidos , como a desenvolver uma poltica econmica
para o Brasil. Alis, a Comisso tambm elaborou os projetos na rea de energia e transporte.
Os financiamentos foram direcionados atravs da lei do
Programa de Reaparelhamento Econmico e distribudos atravs do BNDE. Estes dois mecanismos constituam o suporte
institucional para a estrutura interna de financiamento , tanto
para a aplicao do montante em moeda estrangeira quanto
para o levantamento de recursos para a contrapartida brasileira somando volume total previsto de um bilho de dlares.
A Comisso Mista conseguiu atuar no Brasil graas s
autoridades brasileiras e norte-americanas que chegaram a
um acordo quanto s fontes de financiamento para os setores
de infra-estrutura nacional. Depois de vrios encontros diplomticos, ela resultou de um acordo entre o governo norteamericano e o brasileiro em 19 de dezembro de 1950. As atividades foram iniciadas em julho de 195 1.
No que se refere aos trabalhos tcnicos, estes foram constitudos, basicamente, pela elaborao de um diagnstico da
economia brasileira, o mais abrangente feito at aquela data
principalmente no que diz respeito ao detalhamento de 41
projetos para financiamento.
O programa de dispndio formulado pela Comisso era
equivalente a U$ 387,3 milhes em moeda estrangeira, alm
de Cr$ 14 bilhes a serem aplicados nos projetos, descritos
na tabela 4. Vale notar que apenas dois eram projetos industriais, enfatizando-se os de transportes ferrovirios e energia
eltrica. Do montante, dois teros eram projetos que envolviam a primeira rea e quase trs quartos do valor total dos
99

investimentos eram destinados segunda. Estes dados podem ser melhor apreciados na Tabela 4:
TABELA 4
Distribuio de Recursos Financeiros da Comisso Mista
Brasil-Estados Unidos
Investimentos

Investimentos em
Moeda Estrangeira

Ferrovias
Rodovias
Construo de portos
Navegao de cabotagem
Energia eltrica
Diversos
Total

Investimentos em
Moeda Nacional

38%
2%
9%
7%
34%
10%

55%

100%

100%

5%
3%
33%
4%

Fonte: Werner Baer. 1988. p. 54.

Como fica exemplificado acima, e conforme Baer explica,

a partir da utilizao destes recursos tentar-se-ia realizar projetos de modernizao de diversas vias frreas, portos, navegao de cabotagem e expanso de gerao de energia eltrica. Na rea "diversos" importar-se-iam equipamentos agrcolas para construo de silos e implantao e de expanso de
algumas instalaes fabris. A Comisso tambm fez indicaes a respeito do ensino tcnico, da diversificao das exportaes e sugeriu medidas para superar as disparidades
regionais de renda, para poder alcanar a estabilidade monetria (Baer, 1988, p. 54).
Para a realizao de tais propostas de investimentos monetrios, a Comisso Mista foi constituda por tcnicos e funcionrios pblicos brasileiros, dirigidos por Ary F. Torres e
por subcomisses das quais participavam diretamente os
assessores do presidente. Do lado norte-americano havia, ainda, tcnicos desse pas, dirigidos por Merwin L. Bohan.
Um aspecto interessante como foram desenvolvidos os
trabalhos no perodo. Enquanto a Comisso preparava projetos especficos, como a Usina de Peixoto, no Rio Grande do
Sul, por exemplo, ou uma proposta para a melhoria do porto
de Santos, e outros projetos que seriam candidatos ao finan100

ciamento do Eximbank, os assessores do presidente trabalhavam nos planos energticos e em todo o planejamento que
caracterizava o governo Vargas. Isto significa que reas "estratgicas" para o pas ficavam com os tcnicos brasileiros e
as outras, de menor importncia, com os estrangeiros.
importante chamar a ateno, no entanto, para esse difcil papel que foi cumprido por Vargas. Ele procurou conciliar a ortodoxia com o nacionalismo, a reduo da dependncia e o desenvolvimento econmico com o benefcio para todas as classes sociais . O seu comportamento era necessrio
s mudanas que o pas requeria. Por um lado ele devia manter tolerncia com o capital estrangeiro e por outro no deixar que as decises fundamentais do pas fossem resolvidas
fora dele. Este jogo fica absolutamente claro na Comisso
Mista, quando seus assessores diretos trabalhavam com projetos de maior envergadura para o pas sem o conhecimento
dos tcnicos norte-americanos. Este comportamento do presidente ficou amplamente explicitado no captulo anterior, onde
so apontadas as suas idias nacionalistas, que fundamentavam seus discursos polticos.
Segundo Baer, o plano da Comisso Mista nunca chegou a
ser formalmente aprovado mas propiciou uma srie de ferramentas que seriam usadas no futuro em prol do desenvolvimento brasileiro, como, por exemplo, o BNDE. A necessidade de criao desta instituio financeira ficou explcita quando
a Comisso props o Plano de Reaparelhamento do pas, para
o qual nenhuma das empresas dispunha de recursos. Esta
foi a grande importncia da criao deste banco, a de propiciar a implementao dos projetos da Comisso Mista e distribuir os recursos disponveis.
Se bem certo que, por um lado, vrios projetos da Comisso nunca foram implantados, por outro, verifica-se que
muito dos estudos elaborados foram, mais tarde, utilizados
para formular projetos financiados pelo BNDE e por instituies financiadoras internacionais (Baer, 1988, p. 54).
O que importante destacar da Comisso, apesar das crticas, a contribuio que teve para o entendimento das dificuldades que teria que enfrentar a industrializao. Foram os
tcnicos da Comisso que efetuaram o levantamento dos gran101

des problemas a serem resolvidos, lembrando que o principal era o binmio oferta de transporte e energia e a necessidade de aproveitar mais amplamente e de uma forma mais
racional as fontes nacionais de combustveis.
A CMBEU elaborou 38 projetos de investimentos para estes dois ltimos setores, e foi baseado neste esforo conjunto, entre a Comisso e o governo, que se pde dar partida ao
BNDE, instituio que praticamente dirigiu o relatrio da
Comisso sobre o projeto desenvolvimentista.
De acordo com Malan, as principais implicaes da implantao da Comisso Mista no Brasil podem ser assim resumidas:
"1 . Representou uma mudana da posio norte-americana frente aos problemas brasileiros.
2. Apresentou o mais completo diagnstico contemporneo da economia brasileira em seu conjunto.

3. Da Comisso surgiu a idia da criao do Banco

Nacional de Desenvolvimento Econmico" (Malan
et al. , p. 62).

Foi considervel a importncia da Comisso Mista, tanto

no aspecto poltico, no que se refere s relaes internacionais entre o Brasil e os Estados Unidos, como tambm na
rea tcnica, pelos projetos que foram desenvolvidos e deram
posteriormente instrumentos para serem aplicados.
Os trabalhos da Comisso foram concludos em julho de
53 e o relatrio final, em ingls, apresentado em dezembro de
53, constituiu o marco de encerramento das suas atividades
no pas. A verso em portugus foi apresentada somente em
novembro de 54 e ficou a cargo do Conselho Tcnico de Economia e Finanas do Ministrio da Fazenda.
b - O segundo momento da Comisso Mista dentro do Brasil foi verificado no perodo de 56-61. Neste sentido, podemos afirmar que o papel por ela desempenhado foi mais de
suporte do governo no mbito dos documentos que haviam
ficado, que na execuo de pesquisas que avaliassem a economia brasileira. Em termos de intercmbio tcnico, as ati102

vidades da CMBEU haviam terminado oficialmente dentro do

pas, mas Juscelino se utilizou dos levantamentos feitos pela
Comisso e dos proj etos inacabados que ficaram do governo
Vargas e os empregou dentro do seu Plano de Metas.
De fato, JK encontrou agncias estruturadas e um corpo
tcnico amplamente treinado, afinal. como j discutimos amp lamente ao longo deste livro, Getlio se esforou para criar
rgos e mecanismos que ajudassem na tarefa do desenvolvimento do pas . Desta forma, a herana deixada por Vargas
para Juscelino era de muita relevncia neste campo, j que
lhe dava um gr upo de profissionais que tinham experincia
no acompanhamento e na elaborao de projetos de desenvolvimento, sendo que alguns deles haviam participado da
Comisso Mista e do BNDE. Leopoldi aponta o seguinte arespeito do assunto:
"( .. . ) a Comisso funcionou at 1953, tendo produzido 41 projetos, que envolveram investimentos de 387
milhes de dlares, especialmente nas reas de transporte e energia eltrica. Cumprindo a juno de
assessoramento tcnico, que tambm lhe cabia, a Comisso completou a formao de uma gerao de
policy-makers, que participou ativamente das polticas dos anos 50 e 60 (Lucas Lopes, Roberto campos,
Octavio G. Bulhes, San Tiago Dantas, Alexandre
Kajka e Rmulo de Almeida). Da CMBEU um grupo
de tcnicos passou ao BNDE e ajudou, sob coordeno
de Lucas Lopes e Roberto Campos, najormao do
Plano de Metas" (Leopoldi, 1991, p . 95) .

A atuao dos tcnicos de Juscelino lembrava muito o sistema de operacionalidade desenvolvido pela Comisso Mista
dentro do Brasil. Um caso bastante evidente era o do Conselho do Desenvolvimento que tinha grupos de trabalho formados por tcnicos especializados em vrios assuntos. Nos 18
grupos de trabalho formados para o Conselho havia diferentes tcnicos que passaram pela Comisso Mista, o que significava, evidentemente, uma forma parecida de agir em termos
tcnicos j que estes profissionais foram treinados anos an103

tes nesta Comisso, o que demostra que o item apontado pela

CEPAL, de pedir ajuda externa para obter treinamento tcnico dentro dos pases que estavam se industrializando, deu
resultado dentro do governo Kubitschek e foi aproveitado.
Alm destes fatos no podemos constatar outro tipo de
atuao da CMBEU dentro do pas neste perodo, seno a sua
colaborao relacionada tanto aos levantamentos deixados que
foram aproveitados e na finalizao dos projetos inacabados,
como tambm na utilizao dos tcnicos que haviam participado desta Comisso .
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE)

Fundado em junho de 1952, no segundo governo de Vargas,

o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE) tinha como objetivo conceder financiamento para o programa
de crescimento e modernizao da infra-estrutura do pas.
Todavia, entre suas tarefas figuravam tambm o fomento e
financiamento das indstrias pesadas e de certos setores agrcolas .
Pode-se dizer que o banco foi constitudo como agncia
estatal para a execuo dos planos do programa de Reaparelhamento Econmico institudo pelo governo, e tambm
como agente do Tesouro para as operaes financeiras, com
o objetivo de oferecer a garantia aos crditos externos. Sendo
assim, a poltica de investimentos teve grande expanso com
o trabalho da Comisso, graas criao do banco, que contava com capital norte-americano e brasileiro. Vale ressaltar
tambm que ele foi, ainda, um fator de insero do mercado
de capitais no Brasil, face inexistncia de poupanas internas privadas que pudessem viabilizar investimentos substanciais.
A respeito disto, Skidmore afirma que a criao do banco
tinha como fundamentos:

"criar condies para eliminar obstculos ao fluxo de

investimentos pblicos e particulares, estrangeiros e
nacionais, necessrios para promover o desenvolvimento econmico" (Skidmore, 1976, p. 124-125).
104

O BNDE teve portanto uma importncia fundamental na

drenagem de poupanas tanto internas como externas para
certas reas selecionadas para a industrializao. O banco
introduziu caractersticas fundamentais na estrutura do
Estado e constituiu a base de um aprofundamento do
intervencionismo estatal na economia, seguindo o padro
getulista e Cepalino. Isto porque as diretrizes a serem seguidas estavam planejadas e obedeciam a estritas recomendaes e anlises tcnicas, ou seja, os recursos eram direcionados para setores especficos que deveriam ser industrializados, seguindo, assim, a proposta de Vargas de coordenar as atividades do Estado propiciando, desta forma, a
industrializao, base do discurso da CEPAL para Amrica
Latina.
Feitas estas consideraes, possvel afirmar. ento, que
o banco se caracterizou por atuar em trs frentes:
1. Em primeiro lugar. estabeleceu-se como provedor de
recursos a longo prazo. Este era um ponto importante
para continuar a industrializao, haja vista a dificuldade de conseguir emprstimos bancrios do setor privado, devido limitao destes crditos enquanto recursos disponveis.
2. Em segundo lugar, foi um rgo que centralizou os recursos pblicos. Ajudando a propiciar a industrializao e dando continuidade ao processo que j havia sido
iniciado.
3 . Em terceiro lugar, encarregou-se da articulao dos financiamentos internos com os externos para financiar
a industrializao e dar continuidade s medidas propostas pelo governo para o Brasil. Este ltimo ponto
mostra a importncia deste banco no financiamento e
articulao da implantao da indstria de base brasileira.
Vejamos, agora, os dados fornecidos pela Tabela 5, a partir dos quais podem ser apreciados os principais emprstimos do Banco entre os anos 52-62:
105

TABELA 5
Emprstimos do BNDE em Moeda Nacional (1952-1962)
(em termos percentuais)
Por setores de
atividade

Emprstimo

Transporte
Energia Eltrica
Indstria de Base
Agricultura

15
45
36
4

Total

100

Por setores de
indstria de base

Emprstimo

Siderrgica
Qumica
Automobilstica
Construo Naval
Celulose
Material eltrico
Mecnica
Material ferrovirio
Diversos

71,0
12,4
5,8
4,6
2,6
1,5
1,2
0 ,7

Total

100

0,2

Fonte: Baer, 1988. p . 94.

Nesta tabela constata-se que os emprstimos feitos pelo

Banco foram de vulto suficiente para que pudessem influenciar os rumos da formao nacional de capital. Na sua primeira dcada, a maior parte dos recursos do banco foi aplicada no financiamento de infra-estrutura. A criao desta instituio financeira permitiu, portanto, introduzir caractersticas fundamentais na estrutura do Estado, tornando-se a base
para um aprofundamento do intervencionismo estatal na economia, que na poca, era a nica forma de efetivar a industrializao, visto as tendncias mundiais e, especificamente, do
Brasil. Afinal, como j fora exemplificado, o pas precisava
deste tipo de mudana, devido ao momento histrico em que
se encontrava.
Ao longo da primeira dcada de funcionamento do banco,
a maior parte dos recursos (70%) foi empregada no financiamento da infra-estrutura do Brasil. O BNDE aumentou o papel da participao do governo na indstria siderrgica e isto
especialmente elucidativo. A expanso da capacidade produtiva daquela indstria foi considerada uma parte integral
do programa de industrializao dos anos 50. Sempre que os
governos estaduais e os recursos privados eram muito limitados o BNDE comprometia-se a colaborar. Em troca dessa
106

injeo de recursos financeiros, o Banco recebeu participao societria em cada firma e com o correr dos anos tornou-se acionista majoritrio. Dessa maneira, o governo converteu-se num importante proprietrio de empresas, isto devido incapacidade da iniciativa privada e dos governos estaduais em implantar projetos considerados de alta prioridade
para o programa de industrializao do Brasil, nos quais o
banco tinha que intervir para que eles funcionassem.
No governo de Kubitschek, a participao do BNDE tambm foi de grande importncia para o pas, no que se refere
execuo e implementao do Plano de Metas. O Banco continuou direcionando os capitais internos e externos para as
obras que o requeriam e para os investimentos em infra-estrutura necessrios.
O papel inicial do BNDE no governo de Juscelino foi identificar setores que devidamente estimulados pudessem apresentar um bom desenvolvimento para atender s necessidades de implantao de infra-estrutura bsica dentro do pas
como dar continuidade aos projetos que estavam em andamento e continuar drenando capitais para serem investidos
dentro do pas. As reas apontadas como de maior necessidade eram a de energia e transportes, que apresentavam mais
pontos de estrangulamento. Por outro lado, o banco iria ajudar aos empreendimentos do setor privado contemplados no
Plano de Metas. Baer, ao descrever uma das funes do banco neste perodo, afirma que:
"( ... ) Por meio desses programas [de incentivos] administrados pelo Banco de Desenvolvimento, as indstrias beneficiadas recebiam tratamento especial
durante certo perodo para importar equipamentos
defabricao, matrias-primas e partes complementares" (Baer, 1988, p. 58).

O BNDE nesta poca participou de forma ativa no governo, porque em conjunto com o Ministrio da Fazenda e o Conselho do Desenvolvimento, que coordenava o Plano de Metas,
desenvolveu um amplo trabalho na implantao dos projetos do governo Kubitschek. Foi da infra-estrutura que tinha o
107

BNDE e da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos que saiu

este plano e a experincia de quem o formulou, ou seja, as
figuras mais representativas destes rgos eram Lucas Lopes
e Roberto Campos, que se encarregariam de levar adiante o
Plano de Metas.
Foi Lucas Lopes quem conseguiu os crditos que haviam
sido aprovados durante o governo Vargas referente aos projetos da CMBEU que no foram implementados nessa poca
junto ao Eximbank, o que mostra claramente o poder de articulao deste tcnico de Juscelino com a continuidade dos
projetos de Getlio.
Com o decorrer dos acontecimentos do pas, devido importncia que banco exercia, surgiram problemas relacionados concentrao de poder que havia dentro da instituio,
fato que parecia no interessar a Juscelino porque ele gostava de trabalhar com grupos de tr abalho e no concentrar as
decises nas mos de poucos. Na secretaria do Conselho de
Desenvolvimento estava Lucas Lopes, que tambm presidia o
BNDE, o que lhe dava muita autoridade e fazia com que a
implantao e coordenao do Plano de Metas estivesse nas
mos de uma s pessoa. Quando assumiu o Ministrio da
Fazenda deixando o cargo para Roberto Campos, foi perdendo este poder e comeou ento a se preocupar com outros
assuntos como o caf, negociao da dvida e controle da inflao. Com a sada de Lucas Lopes o Conselho teve sua importncia diminuda, chegando ao ponto de ser quase absorvido pelo BNDE.
Ao que parece, a tarefa mais significativa que o BNDE teve
neste perodo foi a implantao do Grupo Executivo da Indstria Automobilstica (Geia). Cabia ao Estado, por intermdio BNDE, coordenar os incentivos que seriam dados a
este setor, atrair os investidores estrangeiros e fazer com que
a participao dos empresrios locais fosse efetiva na rea
de autopeas e que as multinacionais participassem como
montadoras do setor automobilstico . A grande vantagem que
recebiam as empresas ligadas a este setor estava relacionada
classificao que recebiam de "indstrias bsicas", possibilitando-lhes assim receber assistncia financeira do BNDE,
fato q ue as colocava frente de outras uma vez comparadas a
108

outros setores que estavam sendo implantados. Na verdade,

o que Juscelino e seus assessores pensavam era que este setor rebocaria toda a economia e tendo sucesso nesta rea, as
outras tambm poderiam obter xito por se tratar de um projeto de grande envergadura permeando todos os nveis econmicos.
Deste modo, o que podemos concluir sobre a criao do
BNDE que este foi de grande importncia para os rumos
que tomou a industrializao dentro do pas. Principalmente,
por seguir um planejamento econmico nos moldes de desenvolvimento idealizado por Vargas e Kubitschek e tambm
por se utilizar, a partir de um certo momento, dos postulados
da CEPAL e dos tcnicos treinados pela instituio, conforme
se demonstrar a seguir.
O papel desempenhado pela CEPAL na
cooperao tcnica
No que se refere teoria da CEPAL, o encarregado por
introduzi-la e adapt-la ao caso brasileiro, de acordo com sua
especificidade, foi o economista Celso Furtado, valendo-se do
seu vasto conhecimento sobre o Brasil para poder aplicar este
pensamento. Este foi o exemplo mais contundente de cooperao tcnica entre o Brasil e a CEPAL que ocorreu entre 1953
e 1955. Os tcnicos do BNDE e da instituio criaram o grupo misto CEPAL-BNDE e se empenharam em um esforo conjunto de planejamento global sistemtico.
Formado o grupo misto, este foi chefiado por Celso Furtado, elaborador de um estudo de apoio a um programa de desenvolvimento, que constitua a primeira aplicao da recmcriada tcnica de programao da CEPAL no Brasil.
Furtado foi convidado para transferir-se para a CEPAL em
1949, onde trabalhou com Prebisch na elaborao das teses
Cepalinas e permaneceu no Chile at 1953, ano em que
retornou ao Brasil. Foi um dos principais autores estruturalistas da sua poca e seguiu muito de perto as idias preconizadas por Prebisch, fazendo parte da sua equipe, participando na formulao inicial da teoria Cepalina e realizando diversas contribuies ao seu desenvolvimento.
109

Na poca da criao deste grupo, havia duas correntes de

pensamento: uma estava ligada a Roberto Campos, que defendia os desenvolvimentistas da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, cujo interesse era a implantao de um planejamento sectorial. A outra era liderada por Celso Furtado, que
pertencia ao grupo dos desenvolvimentistas nacionalistas,
cujos objetivos eram a defesa da proposta Cepalina de planejamento global. Vale lembrar que esta segunda concepo diferia da primeira basicamente no que se refere orientao
dos investimentos que deveriam ser feitos dentro do pas e
aplicados a partir da totalidade da estrutura econmica. Esta
ltima proposta foi apresentada sistematicamente no Brasil,
na 5a Reunio Plenria da CEPAL, realizada em Petrpolis,
em 1953 . Na ocasio, apresentou-se uma verso preliminar
do trabalho de Ral Prebisch e Jorge Ahumada, sendo este
ltimo o propulsor da idia Cepalina no Chile e na Amrica
Latina. denominada "Introduo Programao Econmica",
que estava muito mais prxima do processo em pauta do que
aquele apresentado por Campos.
Furtado elaborou, em conjunto com o grupo misto CEPALBNDE, o trabalho intitulado: "Esboo de um programa de
desenvolvimento para o Brasil". Este grupo de pesquisa foi
de grande importncia para o pas e para a introduo do
pensamento da CEPAL, tanto pela alta preparao dos tcnicos integrantes, como tambm pelo fato da maioria deles,
posteriormente, participarem como membros das Universidades ou do governo. Por estes motivos, podemos pensar que,
a partir deste grupo, houve um efeito multiplicador capaz de
tornar esta teoria definitivamente conhecida (Grupo Misto
CEPAL-BNDE, 1955, p. 6,7).
O trabalho foi guiado, principalmente, para estabelecer
estimativas para um perodo de sete anos. Estas projees
seriam fundamentadas em hipteses alternativas de mudana em todos os setores da economia. A principal funo do
grupo parece ter sido despertar a ateno das autoridades
brasileiras para certas variveis estratgicas que determinavam o ritmo de crescimento do pas e que poderia ser influenciado por diferentes tipos de medidas. Era de importncia primordial atuar conscientemente sobre a taxa de cresci110

mento econmico em face dos elevados ndices de aumento

demogrfico registrado para a dcada de 50, que, segundo
Baer, foi superior a 3% ao ano (Baer, 1988, p . 55). Sobre os
aspectos do crescimento populacional, estes sero analisados mais detalhadamente no captulo IV.
A associao entre o BNDE e a CEPAL no foi por acaso,
afinal o Brasil j estava preparado, na poca, ideolgica e politicamente para efetivar a industrializao e implantar, dentro do pas, o planejamento global recomendado pela CEPAL .
Este pensamento foi expresso no relatrio do BNDE de 195 7:
"Essa preocupao dos dirigentes do BNDE coincidia
com o propsito da Comisso Econmica para Amrica Latina (CEPAL) de proceder a estudos econmicos dos pases latino -americanos visando a aplicar a
tcnica de programao do desenvolvimento econmico, que acabava de elaborar. A 5a reunio daquela comisso, que teve lugar no Rio de Janeiro, em
abril de 1953, propiciou o contato entre os dirigentes
do Banco e os tcnicos repensveis da CEPAL [no
encontro ]. Surgiu, ento, a idia de colaborao entre as duas entidades para a investigao da natureza do processo de desenvolvimento econmico do
pas e a conseqente elaborao de um programa
de desenvolvimento para a economia brasileira. Foi
assim, formado o Grupo Misto BNDE-CEPAL, cujos
trabalhos se desenvolveram entre 1953 e 1955" ( Gru-

po Misto CEPAL-BNDE, 1957, parte II , p. 1).

Destaca-se a abertura dada pelo governo brasileiro participao deste grupo dentro da poltica econmica a ser seguida, o que nos leva a concluir que estes acontecimentos somente ocorreram porque as propostas da CEPAL estavam
muito prximas s de Getlio Vargas, possibilitando, assim,
a introduo das suas idias no Brasil.
Era de conhecimento geral o posicionamento de Vargas
frente CEPAL , diferentemente ao dos Estados Unidos que
tinham uma atitude negativa em relao a este rgo. Enfrentando uma vez mais este pas, Getlio apoia a instituio nos
seguintes termos:
111

"O meu governo considera com especial apreo os es-

foros da Comisso no sentido de formular uma teoria do desenvolvimento econmico que, pelos seus
prprios mritos, seja capaz de impor-se aos governos latino -americanos, como fundamento racional da
sua poltica econmica.
O meu governo quer manifestar o seu elevado
apreo por todos os valiosos trabalhos j realizados
e pelas iniciativas em estudos na CEPAL. Desejamos
que este valioso organismo de cooperao internacional continue a trabalhar, tal como foi concebido,
para a realizao de seus propsitos, sem que modificaes de sua estrutura e condio orgnica venham
a prejudicar a consecuo de seus objetivos" (Vargas,
1952, p. 28).
A constituio deste grupo foi um passo adiante no planejamento econmico brasileiro, porque a Comisso Mista tinha encerrado suas atividades em 1953, por deciso dosEstados Unidos. Era portanto de grande interesse dar continuidade questo do desenvolvimento econmico ou aprofundlo. A finalizao das atividades da Comisso Mista foi produto da insatisfao do governo norte-americano e de alguns
empresrios desse pas frente orientao poltica e econmica do governo de Getlio Vargas.
A importncia da contribuio tcnica do grupo Misto
CEPAL-BNDE para a industrializao brasileira foi a consolidao da introduo do planejamento integral da CEPAL dentro do pas e a discusso do mesmo entre os tcnicos do governo, o que levou a seu maior conhecimento e uma base mais
slida para sua aplicao. Isto eqivale a dizer que houve uma
abertura definitiva para os postulados da instituio.
Como vimos, Celso Furtado foi o principal autor brasileiro a divulgar a teoria da CEPAL e a introduzir a corrente desenvolvimentista dentro do pas. Com sua obra-prima Formao Econmica do Brasil, de 1954, consolidou, com uma
anlise histrica, a conscincia desenvolvimentista brasileira. Segundo Bielschowsky, o livro de Celso Furtado foi de
grande relevncia para os acontecimentos que se deram no
Brasil porque:
112

"Embora no seja seu objetivo teorizar sobre a abordagem estruturalista, a clareza do texto automaticamente refora a mensagem terica que a CEPAL
vinha transmitindo aos economistas latino-americanos; e porque Furtado fornecia o estudo histrico
decisivo para a legitimao da referida abordagem, pelo menos no que se refere ao caso brasileiro"

(Bielschowsky, 1996, p. 163).

At hoje, a publicao deste livro exerceu uma influncia
sobre os intelectuais brasileiros sem similar na literatura das
cincias sociais no Brasil, o que confirma a importncia que
a CEPAL obteve na formao do pensamento do autor, da
massa crtica brasileira e dos seus intelectuais.
Alm disso, pode-se apreciar, ao longo deste captulo, que
o governo brasileiro seguiu de perto a proposta da CEPAL de
obter financiamento externo, assim como cooperao tcnica
dentro dos prprios quadros do pas. E ainda foi mais longe
quando constituiu um grupo com esta instituio para auxiliar a industrializao que estava em andamento.
No que se refere ao surgimento da CEPAL, o Brasil foi o
pas que mais forneceu apoio para a sua consolidao, alm
do Chile na figura de Jorge Ahumada. Octvio Bulhes, ao
voltar da primeira reunio plenria da entidade, explica que
com o objetivo de tornar mas eficiente a substituio de
importaes da Amrica Latina e em especial do Brasil foi
apoiada a proposta do Chile de criar uma Comisso Econmica para Amrica Latina. o que aponta Bielschowsky
sobre o assunto:
" possvel que, alm do Chile, o pas onde mais se
tenha prestigiado o novo organismo tenha sido oBrasil. Mesmo Gudin, em pleno 52 - quando a verdadeira
vocao da CEPAL [de promover o desenvolvimento e
a autonomia nacional] se toma conhecida por todos-,
reconhecia mritos na sua existncia" (idem, p . 332).

Foi de grande importncia o pensamento Cepalino para o

esboo do pensamento desenvolvimentista brasileiro, porque
so evidentes as semelhanas entre o que era pregado por
113

ambos lados, alm da sua contundente mensagem que deram

origem s transformaes sociais e econmicas na estrutura
perifrica latino-americana.
O prprio Prebisch cita a relevncia que teve o Brasil para
que este rgo se firmasse dentro da Amrica Latina e a simpatia com que o presidente Getlio Vargas via esta instituio, sendo que, algumas vezes, seu discurso se confundia com
o da prpria CEPAL, devido s semelhanas existentes entre
eles.
Conforme Prebisch:
''i\ batalha definitiva [para criar a CEPAL] travou-se
durante o quarto perodo de sesses, realizado no
Mxico, em meados de 51. Quase se converteu numa
derrota. O Chile, que havia lutado com entusiasmo
pela criao da CEPAL, estava quase isolado. Dois
fatos foram decisivos nessa ocasio: (a) a posio do
Brasil, que, aps algumas vacilaes iniciais, tomou
vigorosamente a defesa da CEPAL, depois que a delegao recebeu um telegrama pessoal do Presidente Vargas; e (b) a atitude resoluta do Mxico. Junto
com o Chile, esses dois pases organizaram a resistncia, at provocar uma virada completa.
Algumas semanas depois , acompanhado por Celso Furtado, fui saudar no Rio o Presidente Vargas.
Poucas vezes na minha vida tive um dilogo to preciso e categrico. Em poucas palavras, o Presidente
me transmitiu a razo da sua atitude: a necessidade de um rgo independente nas mos dos latinoamericanos" (Prebisch, 1963 , p. X-XI) .

Com estas palavras de Ral Prebisch fica claro o importante papel que o Brasil assumiu no andamento da criao
daCEPAL.
Na data da posse de Kubitschek a instituio tambm teve
participao fundamental nos rumos que iria tomar o governo. A colaborao do grupo misto CEPAL-BNDE foi relevante
na origem do Plano de Metas o qual esteve baseado e inspirado nas anlises do grupo CEPAL-BNDE, formado em 52 por
membros da instituio e do recm-criado banco. O Plano
114

foi apresentado j na campanha eleitoral de Juscelino como

principal trunfo. Consistia num reforo do planejamento estatal, que como j vimos anteriormente, estava contido em 31
metas, distiibudas em seis grandes: energia, transportes, alimentao, indstria de base, educao, e a "meta sntese": a
construo de Braslia. Todos estes aspectos sero apresentados em detalhe no captulo seguinte. Para a sua implantao o governo criou os grupos de trabalho e grupos executivos, bem como procurou especializar o controle das "zonas de incerteza" financeiras, internas externas, atravs
dos "rgos paralelos" da administrao (Maranho, 1996,
p. 266).
Conforme o que foi discutido nas pginas anteriores, os
autores do Plano de Metas reconheceram explicitamente a influncia da linguagem e da tcnica da CEPAL na elaborao e
na execuo do referido plano, o que mostra uma vez mais a
importncia da instituio na poca e que sua teoria foi bem
aproveitada, sendo aplicada no Brasil pelos diferentes tcnicos do perodo.
Os dados apresentados at aqui mostram que o perodo
que vai at 61, apesar de no apresentar mudanas significativas na acumulao de capital, teve um padro de crescimento
industrial que estava completamente inserido no padro de
substituio de importaes apresentado pela CEPAL, atingindo seus limites e se esgotando nesta poca. Podemos caracterizar ento os anos que vo entre 1955-1961 como uma
etapa de intensa substituio das importaes nacionais, o
que prova que esta teoria se no foi totalmente aplicada dentro do pas foi utilizada em grande parte. O crescimento foi
visvel, a produo industrial brasileira quase cresceu seis
vezes neste perodo e teve um aumento maior que o dobro do
resto da economia mundial.
Tendo limitadas as possibilidades de se basear essencialmente no setor agrrio-exportador, pelas restries que o
mercado internacional impunha ao crescimento efetivo do valor
das exportaes, o capital brasileiro voltou-se cada vez mais
para a diversificao industrial. A industrializao ocorreu
aproveitando-se o mercado interno j existente para produ-

115

tos industriais importados, que eram substitudos por produtos fabricados no pas. Tivemos assim uma drstica reduo do coeficiente de importaes, que baixou de 12,6% no
perodo 50-54, para 8,6% em 55 -61. Os empresrios industriais, nessa poca, no tinham dificuldades maiores em escolher em que setor investir, quais produtos importar. Bastava examinar nossa pauta de importaes para saber onde investir (Pereira, 1976, p. 76).
No processo de substituio de importaes, se afirmava
claramente a presena crescente do Estado na economia, como
era proposto pela CEPAL, mostrando que era um elemento
necessrio ao processo, desde os anos 30. Logo a substituio das importaes aconteceram dentro de todo um contexto de planejamento econmico, que no somente procurava
atingir este fim como esperava implantar a indstria de base
no pas com sua respectiva infra-estrutura.
De acordo com Fassy, era clara a influncia da teoria da
CEPAL no governo brasileiro da poca:
'Jortemente influenciado pelas teses da CEPAL, o governo brasileiro comea a se afastar da posio de
aliado especial ("Key -country") que mantinha em relao aos Estados Unidos. certo que a proposta
desenvolvimentista da CEPAL contrariava os interesses norte-americanos, gerando desconfiana daquele pas com a Comisso. Neste sentido, o governo brasileiro passa a procurar uma maior aproximao, em
termos polticos, com os pases da Amrica Latina
para que os mesmos, em blocos, pudessem denunciar o atraso e a reivindicao de recursos para
um maior processo de industrializao" (Fassy, 1991,

p. 297).
Podemos afirmar, ento, que Juscelino concordava com
diversas concluses feitas pela CEPAL a respeito das economias latino-americanas e se utilizava delas. Por outro lado,
verifica-se que alguns dos aspectos mais importantes desta
teoria no foram aplicados neste governo, como a distribuio da renda, reforma agrria e reformas institucionais, aspectos estes que sero discutidos nos captulos seguintes .
116

Os motivos para que estas reformas no acontecessem

foram basicamente polticos, porque Kubitschek se preocupou muito ao longo do seu governo em manter estabilidade e
confiana a fim de obter o financiamento da industrializao
que era, em ltima instncia, o que mais o preocupava.
De qualquer forma no se pode negar que vrios aspectos
da teoria Cepalina foram aproveitados dentro do pas tanto
por Vargas como por Kubitschek, porque a prpria industrializao estava inserida dentro das propostas da instituio,
ou seja, eram assuntos absolutamente correlatos.

117

CAPTULO 111

A importncia da infra-estrutura
na industrializao segundo a
CEPAL, Vargas e Kubitschek
A criao de infra-estrutura nas reas de energia, transportes, comrcio e servios, no governo de Getlio Vargas,
constitua uma tendncia que se verificava no somente no
Brasil como tambm em outros pases. Para Juscelino, esta
era uma rea em que os projetos em pauta deveriam ter continuidade. Esperava-se com isto que dentro das Metas estabelecidas os objetivos alcanados fossem incrementados e criados novos setores que propiciassem o progresso nacional. Do
ponto de vista da CEPAL, esta era uma estratgia que daria
sustentao ao plano de desenvolvimento, j que sem investimentos em infra-estrutura no haveria possibilidade de industrializao. Logo, considerando a teoria Cepalina:
':A relao que se estabelece entre o centro e a periferia depende, basicamente, das condies estruturais do pas perifrico e do seujuncionamento, sendo que, este tipo de relao condiciona , em grande
medida, a insero do pas perifrico dentro do sistema global, que o do centro encarregar-se de produzir transformaes nestes pases e que so aqueles ligados heterogeneidade nos nveis de produtividade e renda, o que provocaria a entrada irregular
do progresso tcnico e a especializao produtiva que
deixa uma grande marca na estrutura econmica e
social dos pases perifricos" (Haffner, 1996, p. 60).

119

Conforme a realidade brasileira da poca, Lessa aponta

que nos anos anteriores industrializao no-intencional,
nos quais o setor pblico no estava aparelhado, nem fiscal
nem administrativamente para fazer face s tarefas de
complementao industrial, haviam ocorrido claros pontos
de estrangulamento, principalmente no ncleo energia-transporte. Isto significa dizer que j naquele perodo acontecera
uma constatao das necessidades imediatas que o pas requeria para viabilizar a indstria de base. Por este motivo a
presso pela melhoria destes servios era grande e as dificuldades existentes sustentavam as providncias tomadas a fim
de suplant-las. Destaca-se, no entanto, que num primeiro
momento tais medidas foram apresentadas como prioritrias
no governo Vargas, uma vez que ele tinha absoluta conscincia das carncias do pas (Lessa, 1981, p. 20 ).
No discurso presidencial na abertura das sesses legislativas do ano 51, Getlio direcionava os caminhos necessrios industrializao. Estas medidas foram apresentadas
neste documento - o mais amplo j conhecido no Brasil - em
que se propunha a industrializao integral do pas. Este discurso, denominado de "Mensagem Programtica", sintetizava
as metas principais que se desejava seguir no governo e que,
concretamente, foram colocadas em prtica nos anos seguintes. O documento representou, ainda, um marco histrico no
projeto desenvolvimentista brasileiro porque nele no s se
explicitavam as idias que guiariam o plano do presidente, mas tambm informava como as mesmas seriam levadas
adiante. Neste contexto, Getlio fez uma longa exposio sobre a forma de aquisio de capital para propiciar a industrializao, bem como sobre a maneira na qual o Estado promoveria a acumulao de capital e a implantao da indstria de
base no pas. O documento discutia, tambm, solues globais e integradas patrocinadas pelo Estado em todas as
reas, da mesma forma que fora apresentado pela CEPAL e
nos moldes desta teoria. Nos anos subseqentes, o presidente enviou mensagens ao Congresso no sentido de continuar
nesta mesma linha de investimentos, o que reforava a idia
de um "bloco solidrio" de inverses, seguindo sempre a perspectiva nacionalista de pensamento, e tambm dentro da ti120

ca do planejamento econmico, fato caraterstico do seu governo e da teoria da Cepalina.

A respeito destas medidas presidenciais, Bielschowsky e
Draibe afirmam que existiam trs argumentos bsicos que
direcionavam o pensamento de Vargas:
"1. A idia de incentivar a produo nacional;
2. O argumento de preparar a economia nacional
para as incertezas da importao de equipamentos e matrias-primas;
3. a conscientizao de que a economia brasileira estava emjranca modificao ou seja, estava
acontecendo uma mudana a nvel estrutural"

(Bielschowsky, 1996, p. 339-340; Draibe, 1985,

p. 239).
Neste ltimo item, Bielschowsky chama a ateno para o
discurso de Vargas, afirmando que se no estivesse assinado
pelo presidente, poderia se pensar que fora escrito por Ral
Prebisch e pela equipe da CEPAL. A terminologia era a mesma e os objetivos tambm, da justifica-se parte das grandes
semelhanas apontadas ao longo do livro entre a teoria
Cepalina e o pensamento de Getlio.
De fato, os estudos sobre as deterioraes do intercmbio
comercial entre o centro e a periferia, que apontavam as dificuldades pelas quais passavam os pases no-industrializados para competir com os industrializados, demoraram um
pouco para circular no Brasil, mas a teoria da CEPAL, em 50,
j havia sido amplamente divulgada, tanto na Amrica Latina
como dentro do pas. Getlio, na sua campanha presidencial,
incorporara ao seu discurso o assunto da industrializao,
mas sem privilegi-lo demais. Contudo, terminou por tornar
o desenvolvimento industrial como prioridade no seu governo, ao mesmo tempo em que demonstrou, ao longo do seu
mandato, a simpatia que tinha pela instituio Cepalina e pelas suas idias.
Foi delineada, ento, uma clara hierarquia de investimentos na rea industrial, mas esta somente seria divulgada
em 52, com a criao da Comisso de Desenvolvimento Industrial (CDI). rgo que guiaria as decises das inverses.
121

As prioridades estariam centralizadas nos setores de energia, transportes e comunicaes, intensificando a corrente de
capitais, a expanso do crdito, o aperfeioamento de tcnicos e treinamento. De acordo com estas necessidades, as atividades dividiram-se em trs grandes grupos: infra-estrutura,
atividades bsicas e transformao. Tambm foram recomendadas outras reas de interesse, que no caso seriam as de
energia, transporte, prestao de servios e localizao de recursos minerais.
Com estes novos posicionamentos do segundo governo
Vargas, houve grandes divergncias quanto ao processo que
estava implantando-se dentro do pas. O que ficava evidente,
fora as controvrsias , era que os grupos que se contrapunham
tinham um objetivo comum: o de administrar e planejar a
industrializao brasileira. O compromisso assumido por
Getlio foi guiado neste sentido, porque ele sabia perfeitamente que se estava vivendo um momento poltico de centralizao de recursos administrativos e financeiros que iriam
viabilizar a orientao do desenvolvimento brasileiro. E mais,
devido situao histrica vivida na poca, no havia outra
forma de realiz-lo, era o momento de se industrializar fazendo frente aos entraves polticos e econmicos produzidos pela
guerra. Por outro lado, este era o posicionamento que a prpria CEPAL apontava como necessrio para a efetivao da
industrializao, ou seja, o Estado deveria comandar em todos os nveis a substituio das importaes e a implantao
da indstria de base nas economias perifricas, por onde passava, forosamente, a implantao de infra-estrutura dentro
do pas.
No que tange s principais conseqncias do intervencionismo getulista, as medidas adotadas no estiveram ligadas s e especificamente rea econmica. Elas foram mais
abrangentes nos anos de 52-53, quando se criaram o Banco
do Nordeste do Brasil (BNB). a Superintendncia do Plano de
Valorizao Econmica da Amaznia (SPVEA) e, como foi apontado anteriormente, o BNDE, que faria parte do programa de
empreendimentos bsicos requeridos pela Nao, assim como
tambm a realizao dos projetos nas reas agrcola e social.
122

Com todas estas medidas sendo tomadas, quando Juscelino assume o poder, as preocupaes com a criao de infraestrutura j eram outras uma vez que as bases principais estavam dadas. Conforme apontamos em captulos anteriores,
JK encontrou projetos vindos da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos e do BNDE que estavam em andamento, como
tambm os estudos do Grupo Misto CEPAL-BNDE. Desta forma, no podemos esquecer que todas estas ferramentas
fornecidas ao novo presidente proporcionaram uma grande
facilidade em continuar implementando o planejamento dentro do pas, porque definitivamente havia-se chegado concluso de que a industrializao somente seria possvel por
esta via, conforme era proposto pela CEPAL.
Baseando-se nestas constataes, podemos afirmar que o
Plano de Metas resultou da conjugao de decises polticas,
diagnsticos e objetivos econmicos que foram sintetizados
para realizar o referido Plano. Para Kubitschek, as bases antes mencionadas eram as necessrias para que a equipe de
trabalho do governo funcionasse, afinal precisava-se de um
grande esforo para colocar em prtica o programa em pauta. Tais so as palavras em que Juscelino aponta a importncia de comear a trabalhar prontamente neste projeto:
"No dia seguinte ao da minha posse no governo da
Repblica, s 7 horas da manh, iniciava a nova ao
administrativa, criando o Conselho Nacional de Desenvolvimento, exatamente com a misso de estudar
os problemas nacionais e equacion-los para que
encontrassem soluo neste perodo de cinco anos"

(Kubitschek, l957a, p. 53).

Em grande medida o papel de Kubitschek foi de ampliar a
capacidade da indstria instalada durante o governo Vargas,
alm de desenvolver outros setores da produo industrial,
objetivos novos que haviam sido incorporados ao Plano de
Metas e que eram vistos como de grande importncia porque
com eles esperava-se obter um parque industrial mais avanado e moderno dentro do pas proporcionando assim a elevao da taxa de crescimento.
123

Como j foi dito antes, dentro da proposta do Plano de

Metas estava a idia de transformar a estrutura econmica
do pas pela criao da indstria e pela reformulao das relaes com o capital estrangeiro, o que significava uma maior
interdependncia entre o capital nacional e o internacional.
Por estes motivos, conforme as palavras de Juscelino, esperava-se realizar 50 anos de trabalho e crescimento em 5, o
que eqivalia a se obter um grande desenvolvimento dentro
do pas em um curto perodo de tempo.
De acordo com Ianni dentre os objetivos mais gerais do
Plano de Metas destacavam-se os seguintes:
"a) abolir os pontos de estrangulamento da economia, por meio de investimento infra-estruturais, a
cargo do Estado, pois sem esses investimentos no
se atrairia o setor privado; b) expandir a indstria
de base, como a automobilstica, indstria pesada e
de material e ltrico pesado, estimulando os investimentos privados nacionais e estrangeiros" (Ianni,

1991, p . 162-163).
O Plano de Metas era portanto um grande projeto nacional no qual estavam contempladas todas as reas econmicas do pas. Tratava-se tambm de um esforo concentrado
dentro do planej amento que j havia sido incorporado ao comportamento governamental de acordo com o que a CEPAL
apresentava como necessrio ao desenvolvimento dos pases
latino-americanos. Confo rme foi apontado anteriormente, as
Metas somavam 31 itens e estavam distribudas em seis grandes grupos, que deveriam ser desenvolvidas de acordo com
os diferentes grupos de trabalho estabelecidos para esse fim,
o que reforava a idia do planejamento econmico e de controle. De acordo com Benevdes, eram estas as divises do
Plano:
" energia (metas de 1 a 5: energia eltrica, nuclear,
carvo, produo de petrleo};
transportes (reequipamento de estradas dejerro,
construo de estradas de ferro, pavimentao de
estradas de rodagem, construo de estradas de
rodagem, portos e barragens, marinha mercante,
transportes areos- metas de 6 a 12);

124

alimentao (metas de 13 a 18: trigo, armazns

e silos,jrigorjicos, matadouros, mecanizao da
agricultura, fertilizantes);
indstria de base (metas de 19 a 29: ao, alumnio, metais no:ferrosos, cimento, lcalis, papel e
celulose, borracha, exportao dejerro, indstria
de veculos motorizados, indstria de construo
naval, maquinaria pesada e equipamento eltrico);
educao (meta 30);
construo de Braslia, a meta sntese" (Benevdes,
1979, p. 210).

Os maiores recursos seriam alocados nos setores de energia e transportes o que mostrava a continuidade com relao
aos projetos de Vargas, que havia concentrado os investimentos nestas reas porque pensava que criando esta infra-estrutura se consolidaria o suporte do desenvolvimento . Dar
seguimento a estas medidas significava tambm tentar organizar os desequilbrios entre o parque industrial privado
e o sistema de transporte e energia eltrica que se encontrava defasado aps a expanso industrial ocorrida, surgindo, ento, a necessidade de ampliar as inverses nestes setores.
Neste sentido, o Plano de Metas foi muito bem-aceito pelos industriais porque eles viam que estes investimentos eram
necessrios e que somente o Estado poderia comandar este
processo. As inverses que complementariam as preexistentes
encontravam portanto forte apoio desta classe que se
mostrava consciente desta situao e das vantagens que se
poderia obter, pois expandindo-se este setor se estabeleceria uma boa infra-estrutura, beneficiando-se assim as empresas complementares s reas que estavam sendo implantadas.
Um ponto relevante do Plano de Metas relaciona-se ao fato
de que o planejamento do mesmo estabeleceu metas articuladas entre si, em que o desenvolvimento de um setor propiciaria um estmulo sobre os demais. Este carter mostrou-se de
grande importncia pois no somente foram beneficiados os
setores contemplados neste Plano como tambm os comple125

mentares, o que de fato trouxe bons resultados para o governo e para todas as reas econmicas.
O Plano obedecia coordenao do Conselho de Desenvolvimento, que ia revendo as Metas na medida que elas eram
alcanadas ou mesmo constatando os desVios do planejamento. Com isto conseguia-se fazer ajustes constantes do que fora
projetado, no deixando assim, que houvessem grandes erros na execuo do programa preestabelecido. Deste modo, a
participao dos grupos executivos foi determinante, uma vez
que a superViso das Metas realizada por eles mantinha o
controle sobre cada setor especfico. Dentre eles os que mais
se destacaram foram o Grupo Executivo da Indstria Automobilstica (GElA) e o Grupo Executivo da Indstria da Construo Naval (GEICON). Neste aspecto do Plano podemos verificar concretamente a aplicao do planejamento econmico dentro da proposta de desenvolvimento, o que mostra que
a teoria da CEPAL se encontrava incorporada por completo
deVido ao controle que existia sobre as aes econmicas da
poca.
Entretanto, o que no podemos deixar de eVidenciar so
os vrios pontos de infra-estrutura criados por Getlio e retomados por Juscelino, mostrando-nos uma vez mais que o
Plano de Metas teria tomado a problemtica do desenvolvimento nos mesmos padres do governo Vargas, momento no
qual o debate poltico e tcnico estava baseado numa nica
questo: o desenvolvimento do pas. Na opinio de Ianni, se
comparados os discursos de ambos os governantes poderiam ser encontrados vrios aspectos em comum. Apesar da
diferena de liderana e do contexto poltico em que Viveram,
eles teriam pensado a industrializao como o nico caminho para resolver os problemas sociais brasileiros (Ianni,
1991, p. 187).
Cabe ainda ressaltar que estando as ideologias de Vargas
e Kubitschek muito prximas, principalmente nos aspectos
que se referem industrializao e aos resultados benficos
que ela traria para o pas, a teoria da CEPAL apresenta-se
portanto totalmente inserida no discurso dos presidentes,
assim como nas concluses que eles chegaram a respeito do
desenvolvimento econmico brasileiro.
126

Criao de infra-estrutura nas reas de

energia e minrios
Conforme foi discutido em momento anterior, a criao
de infra-estrutura era de fundamental importncia para possibilitar a realizao dos projetos destes governos. Deste modo,
so apresentadas, a partir de ento, as iniciativas que foram
tomadas neste sentido.

Petrleo
Uma rea que foi tratada como prioritria dentro do governo Vargas foi a do petrleo. As metas estavam fundamentalmente relacionadas com as atividades de pesquisa, industrializao e armazenamento dos refinados. Esperava-se, com
isto, a melhoria na produo nacional e a obteno de uma
autonomia em relao aos mercados externos. O pas passaria de importador de refinados a importador de leo cru, que
seria comprado no mercado internacional e transportado pelos prprios navios brasileiros. A duplicao da refinaria de
Mataripe e a intensificao das obras de construo da refinaria de Cubato foram as medidas iniciais adotadas para
levar a cabo a to necessria e completa substituio da importao de refinados.
O aumento da frota de navios petroleiros foi outra medida
tomada por este governo para diminuir o risco de escassez
dentro do pas em situaes inesperadas. Pensava-se que havendo uma frota nacional, o Brasil no teria que se submeter
s flutuaes do mercado internacional, que era instvel aos
olhos do presidente, constituindo, portanto, uma das suas
grandes preocupaes.
Neste mbito, importante destacar que a indstria petrolfera brasileira surgiu sob a forma de monoplio estatal,
que na viso dos nacionalistas da poca e principalmente na
opinio de Getlio, era a nica forma de se efetuar este projeto. A criao da Petrobrs, em 1953, correspondeu a uma
realizao fundamental na rea das novas condies para o
desenvolvimento econmico que se estavam criando no pas,
pois era reconhecido que toda poltica de emancipao econmica passava necessariamente pela organizao de uma
127

economia energtica. Era uma tentativa de resolver ou encaminhar a questo do petrleo, produzindo, na medida do possvel, e nacionalizando todo o processo de refino e de transporte do petrleo e derivados. O motivo fundamental deste
acontecimento foi a preocupao do governo em assegurar uma
fonte interna de suprimento, que traria tanto autonomia como
segurana nacional.
medida que aumentava a presso no Congresso para a
aprovao da lei de criao da Petrobrs, mais motivaes
nacionalistas eram aos poucos sendo introduzidas, principalmente, a de no se entregar s companhias estrangeiras a explorao de recursos no-renovveis do subsolo. O presidente pensava que a questo energtica era um ponto de honra
nacional e por este motivo no podia ser entregue s empresas estrangeiras. Vargas acreditava que havia assuntos que
somente competiam ao pas e, portanto, deveriam ficar dentro dele. Logo, a questo energtica era considerada um dos
pontos nevrlgicos deste pensamento.
O desenvolvimento do petrleo nacional era visto como
uma sada para a importao deste combustvel, mas no se
resumia apenas nisto, pensava-se que somente a produo
interna compatvel com a demanda faria com que a economia
nacional se desenvolvesse naquilo que dependia dos combustveis lquidos. A idia de Vargas era ter, desta forma, petrleo produzido dentro do Brasil. Esta questo era vista, portanto, de forma mais abrangente: a produo interna, alm
de servir para atender demanda, propiciaria o desenvolvimento em geral e uma maior independncia frente aos pases
que eram provedores tradicionais do Brasil. Neste sentido,
podemos entender o seguinte pensamento do presidente:
"Na realidade, portanto, o problema no comporta
soluo base exclusiva da importao da matriaprima em bruto, para ser refinada no pas ( ... ). Somente a produo interna, em volumes compatveis
com o consumo, permitir assegurar o desenvolvimento da economia nacional naquilo que dependa dos
combustveis lquidos ( ... ). Cabe acentuar que o problema nacional do petrleo no se limita ao atendimento da demanda atual ou da prevista at 1955: a

128

produo de petrleo, dentro das possibilidades que

tivermos, est entre aquelas produes bsicas que,
voltadas para as necessidades nacionais, marcaro
o compasso do nosso desenvolvimento geral" (Vargas,
1951, p. 75-97).

Em sntese, a criao da Petrobrs exprimiu a convergncia de vrios componentes essenciais do sistema poltico e
econmico brasileiro daquela poca: defesa nacional, nacionalismo econmico, emancipao do pas, ideologia desenvolvimentista, crescimento da funo econmica do Estado, entre
outros. Alm destas propostas, a criao da Petrobrs concentrou a preocupao dos governantes e de alguns setores
polticos, econmicos e militares nacionalistas do Brasil com
relao ao planejamento, assunto da maior importncia para
atingir os objetivos propostos para o perodo e que acompanhava a tendncia mundial e principalmente a teoria da CEPAL,
que apontava para a relevncia deste item na industrializao e soberania nacional.
Concluindo, o assunto do petrleo sempre foi tratado como
uma matria delicada por parte do governo, pois esta rea
reunia vrios itens de muita importncia para o pas, conforme foram descritos no pargrafo anterior. Por este motivo, h
certos equvocos que devem ser considerados e resolvidos.
Ao analisar esta problemtica, o que deve ficar bem claro
que tanto os tcnicos do governo, como o prprio presidente
no se opunham entrada do capital estrangeiro, apenas tentavam manter controle desta rea. Na verdade, como o momento era de criao do aparelho estatal para propiciar o projeto desenvolvimentista, havia mais acertos que descompassos
neste sentido, ou seja, tentava-se respeitar a industrializao
com patrocnio do Estado. Ao elaborar o projeto da Petrobrs ,
Vargas conseguiu abrir o caminho para a entrada do capital
estatal no petrleo, atravs de uma vigorosa ao que consolidasse a empresa no setor. Porm, os esforos neste sentido
foram contundentes, pela oposio encontrada em relao
efetivao desta proposta.
No que se refere ao governo de Juscelino, a questo petrolfera estava diretamente relacionada com a continuidade dos
projetos estabelecidos pela Petrobrs e a ampliao dos mes129

mos, j que a poltica deste setor havia sido definida com a

criao desta estatal. Ao dar seg1,1imento aos planos desta instituio, esperava-se obter o incio da refinao de petrleo
em grande escala dentro do pas, j que as refinarias de Presidente Bernardes, Unio e Manguinhos comeariam a aumentar a sua produo medida que os problemas surgidos na
fase experimental de implantao estavam sendo resolvidos.
Definiu-se, portanto, no comeo de 56, a necessidade de
estudos que visassem obter maiores recursos para a Petrobrs.
Constituiu-se ento um grupo de trabalho no Conselho de Desenvolvimento que cuidaria deste assunto, o qual proporia as
modificaes necessrias a fim de que a legislao sobre combustveis e lubrificantes pudesse funcionar com o objetivo de
trazer financiamento para o programa do petrleo.
Na poca, o grupo de trabalho verificava que os investimentos nesta rea eram baixos em comparao aos dos outros pases que tinham conseguido desenvolver a indstria
petrolfera, ou seja, dever-se-ia aumentar os recursos destinados a este setor e fazer frente perda gradativa do poder
aquisitivo do financiamento que vinha da taxa de imposto nico
destinado a esta rea e que por ora se via afetado pela inflao. Era importante rever a legislao que atuava sobre este
tributo para que os valores recebidos no chegassem to defasados quando comparados ao que se precisava.
Desta forma, para modificar esta estrutura, foi pedida a
ajuda do Congresso, que atendeu prontamente e baixou uma
lei (no 2.975 de 27/11/56) introduzindo mudanas na tributao que serviam a esta rea. Sobre este assunto o presidente
defendia que:
"Na falta dessa providncia,Jicaria a Petrobrs com
seus recursos sensive lmente limitados, uma vez que
deveria cessar, emjim de 1957, o recolhimento de
25% da arrecadao do imposto nico para subscrio do seu capital. A nova lei, alm de revitalizar a
arrecadao, restituindo-lhe o poder real de compra,
prorrogou, at 1961, a vigncia do dispositivo que
prev o recolhimento de parte do seu produto
Petrobrs, para constituio do capital dessa empresa" (Kubitschek, 1957a, p. 168).

130

Embora a taxa de arrecadao tivesse cado para 15%, os

recursos se mantiveram, o que foi suficiente para dar um grande impulso Petrobrs . A partir de 65 este rgo teve uma
acelerao das suas atividades, situao que estava diretamente relacionada ao vulto de recursos financeiros recebidos
para propiciar seu bom funcionamento a longo prazo.

Energia eltrica
Vargas considerava imperativo, dentro do programa de
governo, o desenvolvimento da gerao de energia eltrica. O
presidente no concordava com a atitude do capital privado
de no ter interesse em servios de utilidade pblica. Na mensagem de 51 ao Congresso, ele afirmava ser: "( ... ) indispensvel, por isto, [pela atitude do setor privado] que o Governo assuma uma posio ativa emjace do problema da
criao de novos recursos de energia eltrica" (Vargas, 1951,

p. 220, 222) . A crtica aos empresrios era intensa, uma vez

que se constatava uma grande despreocupao deste setor em
relao s obras sociais e uma concentrao de esforos na
obteno do lucro prprio. E era portanto indispensvel que
o governo tivesse um posicionamento concreto frente rea
energtica, pois o setor privado no tinha condies de arcar
com este empreendimento, tanto em termos ideolgicos como
econmicos.
Fazia-se necessria a ampliao e modernizao da distribuio e reviso das tarifas e contratos de concesso pois
havia muitos abusos neste sentido, ou seja, as empresas estrangeiras nada investiam dentro do pas. Por outro lado, tambm se constatara um elevado consumo de energia de origem
vegetal. Avaliava-se um dficit da ordem de meio milho de
quilowatts frente s demandas potenciais dos programas de
industrializao, de eletrificao das ferrovias e de reorganizao dos transportes. Estabeleceu-se, ento, a meta da instalao de 200 mil quilowatts em todo o pas. Sobre este
assunto, Vargas acreditava que:
"Para que a eletricidade seja um elemento de progresso e permita o desenvolvimento industrial no
meramente necessrio que seja barata, indispen-

131

svel sobretudo que seja abundante" (Vargas, 1951,

p. 222).

Atendendo necessidade de criao de infra-estrutura, em

1954, o governo props o Plano Nacional de Eletrificao; e
tambm em mensagem enviada pelo Executivo ao Congresso
Nacional, apontava para a relevncia de se formar a empresa
Centrais Eltricas Brasileiras S.A. (Eletrobrs).
A eletricidade era um ponto de extremo cuidado, porque
a maior parte dos servios desta rea, no Brasil, era constituda de concesses dadas a dois grupos estrangeiros: o da
Light, que era canadense, e o da Bond & Share, americano.
Esses dois vinham obtendo, tradicionalmente, concesses cada
vez maiores no territrio brasileiro, sem investir capital prprio, a no ser de forma excepcional e no significativa, tomando recursos emprestados de fora, o que no trazia benefcios para o pas. Esta situao deveria portanto ser mudada. No estava dentro dos moldes de planejamento do governo continuar operando desta forma. Era preciso desenvolver
uma infra-estrutura de acordo com as necessidades do pas,
que se mostravam bem diferentes daquelas propostas pelos
investidores estrangeiros.
As companhias estrangeiras, na verdade, queriam que o
governo criasse fundos e financiamentos para financi-las. No
entanto, de acordo com a poltica governamental no havia a
inteno de desapropri-las imediatamente para no imobilizar dinheiro inutilmente, buscava-se porm ir adquirindo cotas de capital das companhias estrangeiras e, assim, uma vez
que elas no traziam investimentos novos, obter-se-ia a maioria do capital. Este comportamento, seguido at ento, no
era visto com bons olhos pelo governo porque no ajudava
em nada o crescimento da rea dentro das propostas ideolgicas da poca, que visavam trabalhar para conseguir autonomia frente ao capital estrangeiro e desenvolver todos os
setores nacionais, principalmente os que eram considerados
prioritrios ou de base.
O governo sabia da importncia que tinha a gerao da
eletricidade e por isso este setor foi prontamente atendido.
Grande parte do esforo presidencial concentrou-se no planejamento visando expanso das instalaes de energia. Isto
132

porque ela era considerada pr-requisito na infra-estrutura

da industrializao, afinal no adiantava ter indstrias sem
energia para coloc-las em funcionamento e, alm disso, a
populao tambm no poderia comprar novos equipamentos sem poder utiliz-los. Devido a todos estes fatores, grande parte dos recursos do BNDE foi aplicada no aumento da
oferta de eletricidade, questo esta nada fcil de ser discutida, criando-se um certo desconforto na oposio, o que colocava uma vez mais em xeque as idias estatizantes de Getlio, consideradas exageradas e ao mesmo tempo desnecessrias.
Dentro do planejamento desta rea, houve um aspecto ttico assim relatado por Almeida: "se ns fizssemos um pacote com um conjunto de medidas que compunham o programa e o submetssemos em bloco ao Congresso, o pacote
ia ser bloqueado, ento resolvemos dividi-lo em quatro projetos: o da lei do imposto nico de eletricidade, o da criao
do Fundo Federal de eletrificao, o Plano Nacional de Eletrificao, e o da Eletrobrs com o de concesses de tarifas"

(Almeida, 1986, p. 141). Esta manobra apresentada acima

mostra dois aspectos que j apontamos: por um lado a grande dificuldade que o governo enfrentava para obter aprovao para seus projetos, devido oposio que o cercava, e
por outro, a capacidade de articulao da assessoria tcnica
do presidente, que era da maior competncia e de toda sua
confiana. j que, ideologicamente, todos tinham as mesmas
aspiraes.
Vale destacar, ainda, que nos primeiros anos da dcada
de 50, especialmente em 1953, houve carncia de energia, a
ponto de afetar o ritmo de crescimento do pas. Nesse momento fica clara, at para os olhos dos mais cpticos, a necessidade de expanso deste setor, porque sem eletricidade a
indstria no tinha a menor possibilidade de continuar acrescer. Os encarregados do planejamento no podiam se esquecer de que com a industrializao haveria uma demanda
maior por eletricidade e por infra-estrutura, fato natural de
acontecer, j que este aumento resultava das mudanas que
estavam ocorrendo dentro da economia do pas, que no eram
poucas.
133

Sobre este assunto, sero apresentados na Tabela 6, dados que se referem produo industrial por um lado e por
outro produo de energia eltrica entre os anos 1950-1954,
que evidenciam a disparidade existente entre os dois setores:
TABELA 6

ndices de Crescimento da Energia Eltrica e da Produo

Industrial ( 1950-1954)

Ano

Produo de
Energia Eltrica

Produo Industrial

1950
1951
1952
1953
1954

105,8
118,5
105,0
101,4
114,1

112,7
119,0
125,4
137 , 1
150,0

Fonte: Baer, 1988, p. 165.

A partir da anlise dos dados fornecidos acima, verificase um ntido atraso da produo de energia em relao ao
desenvolvimento da indstria, ou seja, a rea industrial estava crescendo mais rapidamente que a oferta de energia eltrica. De fato, o oferecimento de eletricidade chegou a diminuir
entre 1951 e 1953, constituindo-se em uma das justificativas
dos grandes programas de investimentos iniciados na dcada
de 50, que de acordo com a programao do governo poderiam dar continuidade industrializao brasileira.
Para Juscelino, a ampliao da gerao de energia seria
um esforo especial dentro do Plano de Metas j que. havia
uma falta de investimentos neste setor que fosse compatvel
com o crescimento industrial. A necessidade crescente desta
rea estava em torno de 10% ao ano, ou seja, era preciso aumentar a produo de energia em relao a este valor para
poder atender a sua demanda. Reconhecia-se que apesar dos
esforos dos governos estaduais estes problemas no estavam sendo resolvidos, e por isso impunha-se a participao
ativa do governo federal no programa desta rea. De acordo
com as palavras de Kubitschek:
'L'\ ampliao da capacidade geradora de energia eltrica constitui, notoriamente, uma das preocupaes

134

mais importantes do Governo. A magnitude do problema impe ao Poder Pblico providncias que
visem melhor utilizao imediata dos meios disponveis nos setores pblico e privadJ) da economia nacional, sem excluir a possibilidade de aplicao de
capitais estrangeiros" (Kubitschek, 1957a, 154).

A partir da constatao dos problemas existentes no setor

da eletricidade, que eram vrios, basicamente de financiamento e infra-estrutura, o governo estipulou os objetivos iniciais nesta rea que estariam fundamentados nestas questes:
"a) .ativar as providncias para concluso das obras
em curso; para esse fim, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico concedeufinanciamento no total de cerca de um bilho de cruzeiros;
b) elaborar projetos de grandes obras, em especial
os que se referem s usinas de Trs Marias e
Fumas, expanso de Paulo Afonso e ao aproveitamento do Vale do Paraba;
c) rever a legislao vigente, com vistas obteno
de recursos para os empreendimentos programados. Nesse sentido, empenhou-se o Governo pela
prorrogao da lei que instituiu o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico" (idem, p. 154).

Esperava-se com estas medidas aumentar a capacidade

j existente com a ampliao da usina de Peixoto interligando
So Paulo a Minas Gerais, a duplicao da usina de Piratininga,
a construo da segunda etapa de Cubato e uma nova expanso em Paulo Afonso. Tambm pretendia-se terminar a
primeira etapa do plano de eletrificao de So Paulo e executar projetos nos estados de Rio Grande do Sul, Bahia, Rio
de Janeiro, Esprito Santo e outros que seriam anlogos aos
j contemplados .
O financiamento destas obras viria tanto do setor pblico
como do privado. Predominavam porm os recursos vindos
do governo obtidos atravs do Fundo Nacional de Eletrificao, taxas estaduais de eletrificao e do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico. O financiamento em moeda estrangeira tambm era esperado. Para tanto se conservaria a
poltica de manuteno da estabilidade dentro do pas a fim
135

de atrair tais recursos, alm de se modificar a legislao para

melhor remunerar capitais investidos nas indstrias. Neste
sentido Juscelino afirmava:
''Acredito que a aplicao, em tempo til, dos princpios consubstanciais em todas essas providncias, trar indstria da eletricidade o necessrio estmulo
e a indispensveljiscalizao, de maneira que para
ela convirjam os recursos capazes de eliminar, to
cedo quanto possvel, um dos mais graves pontos
de estrangulamento da economia nacional" (ibidem,

p. 160).
Todo o esforo deste perodo se concentrou ento na construo de grandes usinas. E como se tratava de altos investimentos em que o setor privado no teria condies de participar em grande escala, o Estado foi obrigado a ter uma
participao ativa e um comprometimento maior devido aos
vultosos recursos exigidos e demora em obter o retorno dos
investimentos feitos na rea.
O que se projetava era a elevao da potncia instalada de
3.000.000 de KW para 5.000.000 de KW at 1960 e a implantao de obras que possibilitassem at o ano de 1965 a produo de 8.000.000 de KW Estes objetivos foram praticamente
atingidos.
Tratando-se ainda de nmeros, a Tabela 7 apresenta o
crescimento da oferta de eletricidade em relao ao aumento
da produo industrial:
TABELA 7

ndices de Crescimento da Energia Eltrica e da Produo

Industrial (1956-1961)

Ano

Produo de
Energia Eltrica

Produo Industrial

1956
1957
1958
1959
1960
1961

147,6
166,9
185,8
198,8
217,1
237,9

176,7
186,5
217,7
245,7
271,8
301,9

Fonte: Baer. 1988, p. 165 .

136

Estes dados nos mostram que os dois setores estiveram

prximos no que se refere ao seu crescimento, mas ainda assim houve dficit no fornecimento de energia eltrica, ou seja,
mesmo com os esforos feitos pelo governo no se conseguiu
ultrapassar a defassagem existente neste setor. Para enfrentar este problema algumas empresas comearam a utilizar os
seus prprios geradores de energia a fim de se protegerem
dos cortes. Em termos gerais, neste perodo, os desequilbrios
existentes nesta rea no afetaram a produo industrial conforme ocorreu no governo Vargas, afinal as distores no eram
to grandes quanto s anteriores, o que fez com que a situao fosse contornada de uma forma favorvel e a partir de 64
as presses fossem superadas com os fornecimentos vindos
de Furnas e de outras usinas .

Carvo nacional
Com exceo dos setores energticos tratalos at aqui,
tambm se comeou a elaborar um projeto para a explorao
do carvo nacional durante o governo Vargas. Dentro desse
plano, priorizava-se o estudo de um programa da ento chamada energia florestal. Em razo da baixa qualidade do carvo nacional e pela proposta que se fazia cada vez mais necessria de substitu-lo pelo leo diesel, o presidente acreditava ser imperativo melhorar a extrao, a comercializao e
a proteo deste produto nacional, para que o de origem estrangeira no entrasse no Brasil. Na verdade, perseguia-se o
desenvolvimento deste item dentro do pas, explorando as riquezas naturais brasileiras, isto , Getlio achava que era
desnecessrio importar carvo, uma vez que a sua explorao podia ser facilmente realizada dentro do pas, de uma
forma mais barata, trazendo benefcios para o solo nacional.
Vargas caracterizava este plano, assim como os outros de
infra-estrutura, como de segurana nacional, j que em perodo de escassez o carvo brasileiro poderia abastecer o mercado interno. Desta forma, ele poderia ser utilizado em tempos de emergncia, reforando a idia de que o setor energtico
era muito importante para Getlio, pois via nele a autonomia
nacional e, principalmente, uma perda gradual da dependncia do pas frente aos mercados externos destes produtos.
137

Nesse perodo criou-se tambm a Comisso Nacional de

Energia Nuclear. Enviado ao Congresso em agosto de 51 este
projeto na rea nuclear previa grandes investimentos para a
mecanizao das minas, lavagem e beneficiamento de minrio, aparelhamento de portos e ramais ferrovirios, instalao de parques carvoeiros, compra de navios, criao de no
vas indstrias, incrementos de pesquisa e assistncia social.
Com todas estas medidas completava-se o esquema do programa energtico, que era bastante abrangente e estratgico
para o pas, conforme todos os motivos expostos at aqui.
No que confere ao mandato de Juscelino Kubitschek, a
questo do carvo foi tratada a partir de um programa que
modificaria o j existente. No entanto, o governo continuaria
empenhado na aplicao das medidas previstas no Plano de
Carvo Nacional aprovado em 11 de junho de 1953.
As mudanas propostas para este setor estavam baseadas no fato de que havia-se dado muita importncia ao diesel
e pouco rea do carvo. Desta forma, comearam a se produzir usinas termoelctricas para o desenvolvimento deste
mbito a fim de que a procura por este produto fosse maior.
Para dar andamento a esta proposta foram encomendados trabalhos experimentais de tcnicos brasileiros e estrangeiros com o objetivo de se encontrar a melhor forma de conduzir esta rea, tanto no que se referia ao estado do solo quanto
s condies locais de produo. Desejava-se com isto obter,
um maior conhecimento deste materiai para que sua explorao fosse possvel e somente depois destes levantamentos iniciar-se-ia a execuo das obras que haviam sido apresentadas como relevantes. Sobre esta situao, era esta a opinio
de Juscelino:
"Dos resultados dessas experincias, depender a
grau de amplitude que se deve atribuir mecanizao da lavra. Fixadas as diretrizes do processo de
mecanizao, ser possvel ampliar o financiamento destinado ao seu custeio, bem como evitar,
pelos cuidados especiais na fase de implantao
dos mtodos mecanizados, prejuzos irreparveis"
(Kubitschek, 1957a, p. 161).

138

Com o melhor aproveitamento do carvo esperava-se ento diminuir a importao deste mineral e esta seria a nica
maneira de fazer com que o setor crescesse. No entanto o governo mantinha estrito controle sobre esta rea e a distribuio e importao deste produto ao longo do pas.
O aproveitamento do carvo nacional vinha principalmente do Rio Grande do Sul e de Santa Catarina onde tambm
foram desenvolvidas redes ferrovirias e pontes para interligar as diferentes cidades que produziam o produto. Quanto
s estradas de ferro, elas obteriam financiamento do BNDE e
eram vistas como de vital importncia porque delas dependeria a expanso da indstria carbonfera e o seu reaparelhamento.
No mbito do setor nuclear foi criado o Conselho Nacio"
nal de Energia Nuclear, que estudou a possibilidade de implantar reatores industriais que iriam funcionar como geradores a fim de suplementar o parque energtico do pas. Estes trabalhos seriam realizados em conjunto com o Conselho
de Pesquisas da Universidade de So Paulo, onde seria
construdo um reator tipo piscina para promover pesquisas
nucleares e a produo de radioistopos, ampliando-se assim a possibilidade de formao tcnica nas diversas reas
que constituam este setor.

Produo de ferro
No governo de Vargas a produo de ferro foi aumentada
com o objetivo de dar sustentao a toda infra-estrutura que
se estava criando, mais precisamente para atingir de modo
pleno a duplicao da produo da Cia. do Vale do Rio Doce.
A constatao dos tcnicos do governo era que devia-se investir nela, j que nas condies que se encontrava no poderia
atender demanda crescente. Tambm foi ampliada a produo siderrgica base de energia eltrica e de coque, que seria desenvolvida em Volta Redonda. Estes dois ltimos objetivos continuavam fundamentados na viso nacionalista do
presidente, que esperava aumentar o padro de vida e de consumo com investimentos nesta rea, pois o consumo individual de ao (presente em quase todos os produtos) e com139

bustveis, segundo ele, seria o parmetro para medir o andamento do desenvolvimento do pas.
J no governo de Kubitschek, a questo da produo de
cimento continuava tendo uma conotao de auto-suficincia
nacional, ou seja, esperava-se que pelo menos com o aumento da produo deste bem fosse possvel atender necessidade crescente da economia brasileira sem gerar desequilbrios
internos provenientes das importaes deste produto.
Neste sentido, a poltica mais importante seguida neste
perodo foi a de manter o aprimoramento da produo na usina
de Volta Redonda, j que no ano de 1955 conseguira-se atender 80% das necessidades internas e o Plano projetava dobrar a produo para suprir toda demanda nacional at 1960
triplicando este valor em 1965.

Setor qumico
Para Vargas o setor industrial qumico era uma rea nova
a ser explorada e instalada. Vrias outras como a do petrleo, fertilizantes e qumica leve somente poderiam se desenvolver com a gerao de outros componentes que eram complementares a sua produo. Passava ento por esta deciso
o incentivo pesquisa tecnolgica para a extrao destes metais. Com isso instalou-se a fbrica de Cabo Frio da Cia. Nacional de lcalis ao mesmo tempo em que uma comisso de
industriais e tcnicos projetavam a indstria de enxofre, aproveitando a pirita de Santa Catarina. O que se esperava era
que, com a produo de produtos de itens que eram bsicos,
aumentasse a gerao de outros e o consumo tambm, ou seja,
haveria um efeito multiplicador, devido complementaridade
destes produtos entre si.
Para Kubitschek, terminar as obras da Cia Nacional de
lcalis representava uma meta importante dentro do setor
qumico. Pretendia-se aumentar a produo que em 1955 era
de 35 mil t. paral40 mil (capacidade total de produo da
Cia. ), ou seja, havia uma grande ociosidade no momento da
implantao do Plano de Metas. No entanto, esta Meta no foi
atingida pois os valores da produo aumentaram e no ano
de 1961 produzia-se algo em torno 73 mil t.
140

O principal problema para dar andamento a este setor era

a falta de conhecimento do solo brasileiro. Deste modo, o primeiro passo a ser dado era a identificao de jazidas para
depois iniciar a explorao . Lessa aponta que esta situao
no foi resolvida ao longo do governo de Juscelino, por isso
no foi possvel deixar de importar os produtos necessrios
para o pas e que, no entanto, at o ano de 1961 estas importaes foram diminuindo progressivamente chegando a menos de 15% da oferta interna.
Acrescenta-se ainda que com exceo da Cia de lcalis,
houve tambm uma preocupao com a produo de metais
no-ferrosos (chumbo, alumnio e estanho), alm da celulose, do papel de imprensa, da borracha e fertilizantes, que completavam as metas de produo de insumos.

Infra-estrutura na rea de transportes

O setor de transporte foi contemplado pela sua grande
importncia e pelo que significava para o desenvolvimento
destes governos. Para atender esta rea, foi criado um projeto global, tanto por Vargas como por Kubitschek, que envolvia a expanso, integrao e consolidao de todas as redes,
melhoramento dos portos e das estradas de rodagem, ferrovias eletrificadas, aperfeioamento da navegabilidade dos rios
e desenvolVimento de todo o transporte areo.
Esta rea foi incentivada de forma direta pelo governo,
pois para ele era um dos setores bsicos a serem criados.
Conseguindo atingir este item, poderiam ser mantidos o plano de desenvolvimento do pas e o grande sistema de transporte brasileiro. Complementavam-se aqui os setores de rodoVias, automobilstica, equipamento ferrovirio, locomotivas,
construo naval, e em menor escala a produo de equipamentos e material para o transporte areo.
Rodovias
No governo de Vargas o Fundo RodoVirio foi ampliado .
Os recursos obter-se-iam via legislao do imposto nico so141

bre combustveis lquidos, que vinha acoplada da Petrobrs.

Porm, a preocupao prioritria era com o transporte ferrovirio e martimo, j que da sua eficincia dependia o encurtamento das distncias dentro do pas. Dentre estes dois
meios, o ferrovirio foi colocado como de primeirssima necessidade porque os custos para sua implantao dentro do
pas, em condies satisfatrias, eram menores. Surgiu, ento, a idia da Rede Ferroviria Federal.
Referente a isto, Getlio aponta, com muita nitidez, que
era preciso escolher o meio de transporte mais barato e que
custasse menos divisas para o pas. Nota-se claramente este
posicionamento no seu discurso:
" o meu dever advertir que, pelo menos por enquanto, o custo do transporte ferrovirio vrias vezes
mais leve, em termos de divisas, do que o rodovirio,
porque aqui mesmo poderemosjazer os trilhos e vages e logo estaremos construindo as locomotivas e
porque a estrada de ferro aceita a energia que podemos produzir em quantidade ilimitada ( ... )" (Vargas,
1953, p. 396-397).

importante destacar que para a efetivao deste setor, a

Comisso Mista teve um papel importante nesta tarefa. Parte
do plano de governo foi desenvolvido por este grupo, a quem
foi dada a responsabilidade de nortear a expanso e o melhoramento da rede de transporte do pas. No ano de 52, os tcnicos desta instituio orientaram o governo a efetuar grandes investimentos no setor e supervisionaram todos os empreendimentos maiores, o que foi revertido em melhores condies para o transporte brasileiro.
No que diz respeito aos projetos de Juscelino, este pretendia com o seu Plano de Metas intensificar o sistema de
transportes herdado do perodo anterior. Para tanto previase investimentos concentrados em trs reas correlacionadas
entre si: o sistema ferrovirio, a ampliao e pavimentao
de rodovias e a melhoria dos portos e a sua modernizao,
como aponta Kubitschek:
142

"No descabido insistir em que as conhecidas deficincias nacionais de transportes e comunicaes tm

no s constitudo um dos fatores do retardamento
da nossa economia, mas tambm se apresentam
como um dos maiores obstculos a vencer para possibilitar o seu desenvolvimento em ritmo adequado.
Nos meios de transporte at hoje postos em operao, o pas tem aplicado, porm, parcela considervel dos seus recursos e no justo menosprezar agora esforo despendido no passado para cri-los, ou
mesmo esvurmar erros acaso cometidos ento, de
que resultou a expanso preferencial de alguns setores deles em prejuzo de outros" (Kubitschek, 1957a,
p. 184-185) .
Assim como Getlio, Juscelino concentrou todos os recursos e esforos na organizao do setor ferrovirio e na sua
ampliao, pois acreditava-se que do seu bom funcionamento dependia o melhor escoamento da produo agrcola e tambm porque pensava o presidente que " no nosso setor ferrovirio que mais se jaz sentir a precariedade dos nossos
transportes" (Idem. p . 190).
Para Ianni as metas do setor ferrovias e rodovias representavam tambm objetivos extras devido ao efeito psicolgico que causaram na populao das pequenas cidades que foram contempladas. afinal estas localidades nunca haviam recebido investimentos antes. Alm disso, com estas grandes
obras. como a estrada Belm-Braslia, o governo mostrava sua
capacidade de realizar grandes projetos, o que era bem-visto
pela populao (Ianni, 1991, p. 165).
Os objetivos imediatos eram de construir 1.624 km de
novas vias. que se interligariam com os antigos sistemas ferrovirios e serviriam para atender outras reas agrcolas . A
idia do presidente centrava-se na intensificao do trfego
da rede havendo assim uma ocupao territorial e um aumento
da atividade econmica nas regies pouco desenvolvidas. Uma
meta complementar a esta era a implantao da indstria de
locomotivas no pas, visando maior autonomia quanto s compras destes equipamentos no exterior e proporcionando tambm uma reduo dos gastos com essas importaes. alm
do fortalecimento do parque manufatureiro instalado no pas.
143

Dentro desta proposta o governo dividiu as tarefas em trs

partes: racionalizao administrativa, reaparelhamento e novas construes de ferrovias. O financiamento viria inicialmente do Export-Import Bank, o qual havia se comprometido
a abrir um crdito de US$ 100 milhes para o Brasil possibilitando assim a compra de equipamento ferrovirio nos Estados Unidos que seria destinado ao reaparelhamento das estradas de ferro. Quanto ao financiamento interno, ele viria do
BNDE e da incidncia ao imposto nico sobre combustveis
lquidos e gasosos.
Desta forma, esperava-se manter um esforo contnuo a
fim de seguir as linhas mestras da poltica ferroviria que
haviam sido estabelecidas para todo o mandato, cujo enfoque
estava no reaparelhamento das estradas de ferro, to necessrio eficincia e ao desenvolvimento econmico do pas.
Dentro dos objetivos propostos possvel afirmar que os resultados obtidos foram satisfatrios, chegando-se a aumentar em 21,7% a carga transportada e em 19% o nmero de
passageiros.
No que tange ao sistema rodovirio, foi criado o Fundo
Rodovirio Nacional do qual se obteve o financiamento necessrio para implementar este setor. Alm disso, o Plano
Rodovirio Nacional estabeleceu as diretrizes para a construo das rodovias que atenderiam as necessidades do pas. E
como na poca havia tcnicos treinados para executar tal tarefa, no foi difcil efetuar os projetos do governo.
Sobre o papel que as estradas cumpririam Juscelino acreditava que:

"Construindo-se as rodovias de maior significao

econmica e social, atender-se- de imediato s exigncias do nosso progresso e s imposies de defesa nacional, ao mesmo passo que se lanaro, nos
lineamentos definitivos, as grande vias de ligao e
de penetrao que o pas reclama" (Kubitschek,
1957a, p. 202).
Neste plano qinqenal para rodovias estavam todas as
obras que seriam executadas pelo governo. Ao se comparar
este setor com o anterior, pode-se dizer que os logros foram
144

maiores, pois de fato foram construdas estradas estaduais e

federais. A meta inicial era a construo de 10.000 km de
novas rodovias e a melhoria de 3.800 km j asfaltadas, sendo que estes objetivos ampliaram-se ao longo do Plano e
ao final do governo as Metas foram totalmente atingidas ,
chegando-se a construo de 12.169 km de pavimentos e
7.215 km de rodovias federais.
Setor naval e aerovirio

Um plano naval tambm foi anunciado no governo Vargas .

Este projeto havia sido encomendado pelo governo ao BNDE,
o qual criou uma comisso em conjunto com representantes
da Comisso da Marinha Mercante, do Ministrio de Viao e
Obras Pblicas e de companhias particulares de navegao a
fim de elabor-lo. O plano era ambicioso, pois propunha grandes mudanas nesta rea, com investimentos e uma melhor
administrao do que a j existente. Com base nos estudos
propostos, foram elaborados cinco itens:

"1. propostas de reorganizao da estrutura administrativa dos servios de navegao e cabotagem de

longo curso;
2. programa de reequipamento dajrota mercante;
3. plano de construo naval, no pas e no estrangeiro;
4. possibilidade de fretamento dos navios;
5. esquema de financiamento em moeda nacional e
em divisas para a execuo dos programas que
sugerisse a comisso" (Draibe, 1985, p. 193).
No que se referia questo aeroviria, surgiram algumas
propostas mas estas no foram efetivadas . Na verdade, esperava-se poder vir a ter uma indstria aeroviria de base no
Brasil, o que no foi possvel realizar, porque requereria altos investimentos e em termos gerais este setor no era
prioritrio como o rodovirio, por exemplo.
No governo de Juscelino os projetos com o transporte
martimo estavam relacionados ampliao dos equipamentos dos portos e a novos investimentos que buscavam aumentar
a frota existente, promovendo ento um melhor aproveitamento
da infra-estrutura disponvel.
145

O presidente pensava que a importncia dos transportes

martimos residia na configurao do pas, que era cercada
de um extenso mar. Precisava-se ento atingir as mais diferentes regies do Brasil por este meio, que mostrando-se precrio no conseguiria atender s demandas crescentes do pas
provocando entraves no desenvolvimento nacional. Tendo em
vista esta situao Juscelino afirmava que:
"Em face dessa perspectiva, o problema dos transportes martimos figura, com carter altamente prioritrio, entre aqueles que o meu governo est enfrentando resolutamente" (Kubitschek, 1957a, p. 204).
As constataes feitas nesta rea apontavam para problemas de natureza administrativa, insuficincia de material (em
termos qualitativos e quantitativos) e inexistncia de indstria de construo e de grandes reparos navais. A soluo
encontrada para resolver as dificuldades do setor era conjugar os trs pontos citados anteriormente para poder produzir bens dentro do pas.
Os resultados foram exitosos, incorporaram-se navios
frota existente, tanto na navegao de cabotagem, como petrolfera, de longo curso e de navegao fluvial. Tambm houve investimentos no reaparelhamento dos servios porturios,
que era uns dos pontos complicados a serem resolVidos.
O transporte areo era visto tambm como um assunto
importante devido extenso do pas e pela deficincia dos
sistemas martimos e terrestres. Desta forma, da eficincia
deste setor dependeria a interligao dos pontos mais distantes do pas.
Na poca, esta era uma rea que no apresentava grandes
problemas, tendo acompanhado as necessidades do pas. O
prprio discurso de Kubitschek apontava para o bom desempenho do setor:
" hoje plenamente satisfatria a situao do servio de transporte areo do pas, cujas empresas j
participam, em escala considervel, do trfego internacional que interessa ao Brasil. Essa situao auspiciosa deve-se ao apoio decidido que meus antecessores dispensaram a to importante setor de atividade" (idem, p. 215).

146

Em resumo, as metas referentes a esta rea focalizavam

principalmente a sua modernizao criando-se para isso uma
maior infra-estrutura alm da construo da indstria aeronutica, que no foi efetivada da forma esperada devido ao
alto inves timento que requeria este projeto.

Indstria automobilstica
Durante o governo Vargas estava previsto para a indstria
automobilstica um grande vulto de investimentos, divididos
entre caminhes pesados e tratores agrcolas . Ao setor privado caberia a produo dos caminhes leves, carros e jipes,
sob estmulo e medidas de apoio do governo .
Era determinao do presidente instalar no pas este tipo
de indstria. Vargas propunha que os incentivos viessem do
Estado em forma direta, para acelerar a implantao deste
setor. Esta tarefa firmou-se como uma das prioridades do plano governamental. porque pensava-se que esta rea, ao ser
desenvolvida, dinamizaria a economia, pois para produzir
dentro do pas deveria se ter outros bens que eram complementares, como peas e autopeas, entre outros. A gerao
destes itens seria feita no Brasil e, portanto, auxiliaria na produo nacional, o que conseqentemente traduzir-se-ia em um
aumento de empregos, maiores investimentos e benefcios na
economia brasileira.
Com a definio destes novos parmetros, comearam a
haver incentivos para a produo de caminhes pesados dentro do pas. Este objetivo esperava ser atingido com a reativao da Fbrica Nacional de Motores, que se encontrava
paralisada. Com a intensificao da fabricao dos itens acima alm de tratores e da fabricao de autopeas nacionais
seria dado o impulso inicial do programa de instalao automobilstica nacional.
Nesta rea Kubitschek implantou o Grupo Executivo da
Indstria Automobilstica (Geia). a qual comandaria toda a
implementao deste setor especfico, que ao findar do seu
governo tornou-se a meta de maior destaque. Tal objetivo precisava dos investimentos do capital privado e por isso caberia ao Estado coordenar os trabalhos e a implantao desta
147

rea. Reuniram-se, ento, empresrios de montadoras estrangeiras, industriais de autopeas e tcnicos governamentais para
chegar a um acordo sobre o assunto da implementao do
setor dentro do pas. Ficou estabelecido que caberia ao governo dar incentivos para atrair o capital estrangeiro, os empresrios locais ficariam com a rea de fabricao de autopeas
e ao setor multinacional a montagem dos carros, ou seja, colocariam as montadoras dentro do Brasil.
O Grupo Executivo elaborou planos para a fabricao de
caminhes, jipes, veculos utilitrios e automveis. Esperavase que a produo chegasse a 347 mil veculos em 1960. A
Meta quase foi atingida, pois o total produzido nesse ano foi
de 321 mil itens, valor significativo se for levado em conta os
problemas existentes em torno da nacionalizao da produo dos carros devido aos conflitos entre os setores envolvidos no processo produtivo. As disputas faziam referncia
fabricao dos carros que deveria promover o crescimento
progressivo da produo de autopeas dentro do pas, ou seja,
a reivindicao feita dizia respeito necessidade de se produzir todas as partes do carro no Brasil a fim de diminuir a
quantidade de peas trazidas do exterior.
Foram vrias as montadoras que se instalaram no pas,
as que atuaram no setor de automveis e utilitrios, como:
Simca, Toyota, FNM (Fbrica Nacional de Motores, empresa
estatal), Vemag (grupo brasileiro) Willys Overland e Volkswagen. As empresas que produziam caminhes eram: General Motors, Mercedes Benz, International Harvester, FNM,
Scania-Vabis e Ford. Estas empresas se localizaram principalmente em So Paulo e cidades prximas (ABC paulista), o
que fez com que a mo-de-obra fosse absorvida, ocorrendo
um forte impacto sobre o emprego local. Alm disso, houve
um efeito importante no treinamento destes trabalhadores que
foram preparados para trabalhar neste setor.

Setor de comunicaes
Segundo Getlio, o setor de telecomunicaes deveria ser
modernizado para que fosse compatvel com as necessidades
do desenvolvimento econmico. Os servios de correios e te148

lgrafos e telefonia teriam que ser ampliados e cumpririam a

misso de estabelecer uma rede de comunicao nacional eficiente. Este plano era visto como fator de unificao nacional, porque, de acordo com o presidente os brasileiros mereciam um sistema de comunicao que correspondesse s suas
demandas emergentes, ao mesmo tempo que acreditava ser
fundamental que todo o pas estivesse interligado pelo sistema de telecomunicaes . Este projeto seria financiado pelo
investimento pblico, atendendo ao planejamento global do
governo .
O sistema de comunicaes era portanto outro dos pontos importantes da poltica de investimentos em infra-estrutura. Pensava-se que o pas no poderia vir a crescer se no
acompanhasse as tendncias mundiais nesta rea. Sem a
modernizao necessria. o Brasil continuaria a ser atrasado
e para mudar esta situao previa-se, inclusive, o aumento e
a ampliao da indstria nacional de equipamentos para comunicaes e transmisses. Vale lembrar, que a Comisso
Mista Brasil-Estados Unidos tambm atuou nesta rea, elaborando 42 projetos relacionados s telecomunicaes e infraestrutura.
Com este bloco integrado de investimentos, no somente
se pretendia atender demanda crescente deste setor, mas
tambm esperava-se colocar no mercado quantidades maiores conforme a demanda exigida pela populao. Desta forma, se conferiria um fator extremamente dinmico infraestrutura que estava se instalando no pas, trazendo consigo
um programa vinculado instalao das indstrias complementares, o que garantiria a continuidade de execuo e expanso dos projetos propostos. Com estas medidas, esperava-se aumentar o consumo e, com isto, os setores complementares aos das comunicaes tambm seriam rebocados e
dinamizados devido ao carter imprescindvel criado em torno dos seus produtos .
Segundo Juscelino, o setor de servio postal e telegrfico
tambm merecia ateno do governo visto que a populao se
encontrava descontente em relao ao funcionamento deste
servio pblico, que conforme ele no havia acompanhado o
crescimento econmico, social e poltico do pas. As causas
149

para que isto acontecesse eram vrias e a mais importante

estava ligada falta de financiamento pblico para esta rea
e aos baixos preos praticados pela empresa que se mantinham constantes comparados ao aumento de salrios e funcionrios, fato que teria levado a dficit crescentes neste
setor.
Para resolver estes problemas estava previsto um plano
qinqenal para esta rea, no qual constariam os seguintes
itens:

"1. reequipamento do Servio Postal, compreendendo

as vias de transporte, o equipamento ferrovirio,
martimo, fluvial e rodovirio, mquinas, balanas, caixas de correspondncia e outros equipamentos menores;
2. reequipamento dos servios de Telecomunicaes,
abrangendo um plano de linhas areas e subterrneas, equipamento telegrfico, aparelhagem
tele-impressora, suprimento de energia; um plano de rdio (.. . );
3. reequipamento dos servios comuns aos Corretos
e Telgrafos, incluindo-se neste setor edifcios e
terrenos, equipamentos e instalaes, viaturas de
uso de ramos de atividade do departamento, alm
de seleo e apeTjeioamento de pessoal e de assistncia social aos servidores" (Kubitschek, 195 7a,
p. 218).
Com estas medidas se esperava melhorar consideravelmente este setor tanto na sua organizao e no aparelhamento, como tambm o quadro de funcionrios o que inclua trazer servidores pblicos de outras reparties para completar
as necessidades dos Correios e Telgrafos.

Setor agrrio
Dentro da teoria da CEPAL tambm se discutia as atividades primrias de produo e as industriais que deveriam ser
complementares a este setor, pois elas juntas tornar-se-iam
componentes indispensveis ao desenvolvimento, isto , a
150

preocupao nica no seria somente a rea industrial, uma

vez que o setor agrcola deveria ser contemplado da mesma
forma que o anterior. Para a CEPAL no havia uma separao
entre estas duas atividades, pois o funcionamento do sistema
exigia uma harmonia entre as aUvidades produtivas.
Por estes motivos, a CEPAL via a poltica agrria como
uns dos pontos de sustentao das economias retardatrias,
ou seja, no poderamos nos esquecer da agricultura, que
deveria andar de mos dadas com a rea industrial, afinal
no haveria crescimento industrial sem o proporcional aumento agrcola. Para atingir este objetivo, era necessria uma
poltica agrria que difundisse o progresso tcnico na produo, quer dizer, seriam incorporadas formas mais modernas
e competitivas de produzir.
Historicamente ficou comprovada a importncia do problema criado pela dependncia dos produtos primrios quando aconteceu a crise da dcada de 30, momento em que as
economias dos pases industrializados levaram quase dez anos
para voltar aos nveis de 1929. Este fato fez com que o centro
dinmico da nao, passasse a se voltar para o Brasil, pois
antes desta transformao, a poltica econmica estava condicionada ao comportamento externo que delimitava seu perfil. j que, nesta fase, no havia uma preocupao definida
quanto industrializao.
Alm disso, a falta de capacidade de compra por parte
dos produtos exportados pelo Brasil gerou uma crise de divisas que exigiu o desenvolvimento de novas atividades produtivas para o atendimento de demandas internas. Demandas
estas que, no passado, eram supridas via importaes.
A partir do enfrentamento de todas estas dificuldades,
deu-se ento incio ao processo de substituio de importaes que permitiu ao pas uma diversificao industrial e um
crescimento considerado como um dos mais expressivos na
Amrica Latina.
A teoria Cepalina propunha, ainda, que deveria haver incentivos s exportaes de produtos primrios, mas no como
nica soluo aos problemas . Segundo estes postulados, era
sabido que a demanda externa por produtos primrios se
comportava de uma forma amplamente flexvel, o que pode151

ria provocar desequilbrios internos. Deste modo, a recomendao era a de ter este problema sempre presente para no
se criar desajustes posteriores.
Outra vantagem explicitada pela CEPAL a respeito da industrializao nas economias perifricas, que estava diretamente relacionada agricultura, seria, como apresentado
anteriormente, a difuso do progresso tcnico na produo
primria, o que propiciaria o aproveitamento da fora de trabalho excedente. Pensava-se, que a melhoria da produo traria
benefcios para a mo-de-obra e para a economia.
No mbito da poltica agrcola, Getlio tambm tinha idias
parecidas com a da CEPAL. Pensava ele que os mdios e pequenos empresrios rurais poderiam impulsionar a agricultura, bastava dar as condies para este fim. Desta forma,
seria ampliada a produo interna de bens primrios e, como
conseqncia, o consumo destes produtos na mesma medida. Este crescimento deveria ser alcanado em conjunto com
o setor industrial porque um puxaria o outro, ou seja, os investimentos seriam feitos de forma simultnea.
Houve vrios esforos para a criao de infra-estrutura,
afinal o presidente sabia da importncia que tinha este segmento da economia e o que significava para um pas como
o Brasil possuir um setor agrrio atrasado, com produo
ineficiente .
As mudanas na rea agrcola brasileira deste perodo
devem ser entendidas, primeiramente, como um processo histrico, efetivado pela prpria industrializao, uma vez que,
alm de determinar a redistribuio das relaes do setor
agropecurio com o resto do mundo, houve uma nova
heterogeneidade dentro das diferentes regies do pas. Isto
significa dizer que, a partir desta mudana de paradigma, a
produo agrcola se voltaria para dentro da economia, deixando em segundo plano as exportaes, situao contrria
poca anterior industrializao, quando a produo era
direcionada ao mercado externo. Este tipo de comportamento aproximava-se muito das recomendaes feitas pela CEPAL
e das tendncias mundiais da poca. A instituio apontava a
todo momento para a necessidade de se criar um mercado
152

interno para o consumo dos produtos produzidos dentro do

prprio pas, conforme j registramos:
"O ponto principal do desenvolvimento 'para dentro'
industrializao da Amrica Latina. Por esta via,
obter-se-ia a transformao das estruturas econmicas que so inerentes ao desenvolvimento econmico. A industrializao seria orientada para o mercado interno nacional, comeando pelos bens mais simples e chegando aos mais complexos, que requereriam mais capital e tecnologia. Para tanto, seria necessria a dita substituio das importaes de produtos manufaturados que vinham do exterior para
poder substituir o setor externo como fator dinmico
predominante das economias perifricas" (Haffner,

1996, p . 76).
Ainda sobre o mesmo assunto Cardoso de Mello explica
que "enquanto as economias perifricas forem exportadoras de produtos primrios, no tero o comando sobre o seu
prprio crescimento, e este crescimento depender, sempre,
do vigor da demanda cntrica, que nada mais do que
a etapa denominada de desenvolvimento parafora" (Car-

doso de Mello, 1987, p . 14).

A Comisso Mista Brasil-Estados Unidos realizou um trabalho importante na rea agrcola nacional, apresentando para
o governo um amplo relatrio sobre esta rea. Nele se identificava a necessidade de que houvesse uma resposta deste setor para a intensificao industrial do perodo. Tambm indicava uma srie de deficincias nos mtodos de produo agrcola, que, segundo a instituio, eram "extraordinariamente
primitivos e exaustores do solo" (Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, 1954, p. 41 ).
Este documento no era de todo pessimista. Reconhecia-se
que houvera uma melhora na adoo de tcnicas agrcolas,
principalmente pela sua mecanizao o que teria levado a um
aumento na produo e a uma utilizao mais eficiente do
solo, via incorporao de terras mais frteis. Desta forma,
explicava-se o aumento nos preos, que no devia ser atribudo falta de oferta dos produtos, mas s precrias condies
153

de transportes existentes, de armazenamento e de distribuio dos mesmos, provocando assim grandes desperdcios.
Houve, no entanto, um trabalho bastante importante por
parte do governo para tentar reverter a situao na qual o
setor agrcola se encontrava, mesmo que no se planejassem
metas fsicas de produo agrcola, mas um trabalho de carter institucional. A primeira iniciativa foi a ampliao de uma
legislao muito rudimentar sobre os preos mnimos na agricultura. A segunda foi o aumento e a criao das cdulas
pignoratcias e hipotecrias, instrumentos de crdito rural
mais fcil. Estudou-se tambm, o seguro agrrio. Uma terceira linha, foi a criao da Carteira de Colonizao do Banco
do Brasil, o INIC (Instituto Nacional de Imigrao e Colonizao) e a Comisso Nacional de Poltica Agrria, que iniciou
suas atividades em j aneiro de 52 e atuou em duas frentes: na
colonizao de terras incultas e no estabelecimento de uma
poltica de reforma agrria .
No que se refere ao estmulo da distribuio da propriedade, houve alguns avanos no perodo. Foi criada a Comisso Nacional de Poltica Agrria em 1951, que, em termos
concretos, teve a funo de fazer estudos do problema.
Em 1952, Vargas aprovou um documento definindo as diretrizes para a reforma agrria no Brasil, que havia sido elaborado por Thomaz Accioly Borges. Era um texto complexo
que vir ia a provocar grandes discusses e debates. As idias
sobre esta questo esto bem explicitadas na mensagem de
Getlio ao Congresso:
"No tem mats razo de ser a identificao do problema da colonizao com o da imigrao, embora
inter-relacionados. A colonizao est sobretudo ligada ao problema da acessibilidade e do uso da terra, da valorizao do homem rural e do soerguimento
da agricultura nacionaL Nesse sentido, urge uma lei
agrria adaptada s nossas realidades presentes e
que complete as medidas de amparo agricultura
cogitadas pelo meu governo" (Vargas, 1951, p. 298) .

Como aponta Bielschowsky, os projetos agrcolas tiveram

um acompanhamento especial. Alm daqueles anteriormente
154

expostos, foram elaborados outros quatro: o da criao do

Instituto Nacional de Irrigao e Colonizao (que foi transformado em lei em janeiro de 1954). o de acesso explorao
agrcola (que seguia de perto as diretrizes gerais aprovadas
anteriormente por Vargas), o de arrendamento rural e parceria agrcola, e o de criao de um Conselho Brasileiro de Recursos Naturais Renovveis (Bielschowsky, 1996, p. 398).
Outro item que o presidente tramitou no Congresso foi o
Servio Social Rural, cujo objetivo era fornecer servios sociais, assistncia tcnica, meios de aprendizagem e promoo de cooperativas ao homem do campo. Vargas pensava que
estes trabalhadores deveriam ter as mesmas condies da populao urbana e que no podiam ser esquecidos os seus direitos.
Outra participao concreta de Getlio, foi o apoio que o
governo deu realizao do Seminrio Latino-americano sobre o problema da terra, realizado em Campinas em 1953,
sob auspcio da Organizao de Alimentao e Agricultura
(FAO). O encontro foi importante porque congregou um grande grupo de tcnicos da rea, que representava 1 7 governos e
nove organizaes internacionais. Os temas abordados ficaram em torno da questo fundiria, reforma agrria e desenvolvimento econmico. As concluses finais foram favorveis
a uma reforma agrria. Entendeu-se, desta forma, que a sua
efetivao traria benefcios para o pas. Nota-se, portanto, que
as concluses deste seminrio vieram para apoiar as idias
que Vargas tinha em torno desta questo e, ao mesmo tempo,
consolidavam a tese da CEPAL sobre as reformas que deveriam ser efetuadas no campo, rumo melhoria da produo
agrcola e das condies da populao, incluindo, homens e
mulheres deste setor.
Outro aspecto importante deste perodo foi o comportamento da produo agrcola. Pode-se dizer que houve um crescimento ao longo de toda a dcada de 50, mas em um nmero inferior ao da indstria. Ainda assim, no se encontrava
estagnada e, por este motivo, a produo aumentou mais que
o crescimento da populao. No entanto, mesmo levando-se
em considerao esta afirmao, pode-se observar que, no
final da dcada de 50 e nos primeiros anos do decnio se155

guinte, a taxa de crescimento da agricultura era apenas ligeiramente superior taxa de crescimento demogrfico, que se
situava ligeiramente acima de 3%. Observa-se tambm, que
era particularmente baixa a taxa de crescimento da produo
agrcola destinada ao mercado interno. Para melhor esclarecermos esta questo, a tabela 8 nos mostrar o comportamento geral da produo agrcola entre os anos 50-55:
TABELA 8
Produo Agrcola ( 1950-1955)

Ano

Quantidades

1950
1951
1952
1953
1954
1955

101,5
102,2
1 1 1,5
111 '7
120,5
129,8

Fonte: Baer, 1988, p . 590 .

O que se verifica com estes dados que o crescimento da

agricultura foi constante mas moderado, sendo que na metade da dcada este aumento chegou a atingir praticamente 30%
do valor apresentado no ano de 1950.
O crescimento lento da agricultura deveu-se, principalmente, insuficincia das instalaes de infra-estrutura econmica e social, o que provocou tambm o aumento nos preos
dos gneros agrcolas, contrariamente ao que era proposto
pela CEPAL. O que se constata que fora pequeno o investimento para reverter este quadro e melhorar seu rendimento.
Nas reas tradicionais, prximas s cidades, a estrutura das
fazendas no foi modificada para se adaptar aos requisitos
da agricultura moderna e houve poucos lugares onde se pde
aprimorar o uso intensivo da terra baseado na utilizao de
novas tcnicas, de fertilizantes e mquinas de ltima gerao. Isto eqivale a dizer que o discurso do Getlio, neste
setor, foi pouco aproveitado, principalmente pelas controvrsias geradas em torno do assunto e pela oposio feita por
parte dos grandes proprietrios rurais .
156

De acordo com os relatrios da Comisso Mista, afirmava-se que o desenvolvimento da agricultura nacional tinha
como obstculos a falta de aplicao de tcnicas modernas, e
era o que de fato se verificava. As avaliaes dos tcnicos
mostravam que a difuso destas tcnicas de produo, a mecanizao da agricultura e o conseqente aumento produtivo
viriam com a criao, no pas, da indstria de mquinas e
implementas agrcolas, incluindo a fabricao de tratores,
fertilizantes e fungicidas, que eram as metas do projeto industrial. Estes aspectos do desenvolvimento eram exatamente os que a CEPAL pregava na sua tese para Amrica Latina,
ou seja, acreditava-se que um setor dinamizaria o outro e especialmente, no caso da agricultura, no deveria ser esquecido que esta era uma rea muito importante, tradicional nas
economias sub desenvolvidas . Por este motivo, a instituio
colocava como um aspecto relevante, o fato da indstria andar de mos dadas com a agricultura, porque somente assim
poder-se-ia atingir o desenvolvimento de fato. Este pensamento
de Prebisch pode ser resumido da seguinte forma:
"Prebisch, desde seus primeiros trabalhos cepalinos,
insiste em deixar bem claro que existe uma complementaridade entre as atividades primrias de exportao e as industriais, pois elas juntas so componentes indispensveis ao desenvolvimento. preciso impu lsion-las em conjunto, sem separar uma da
outra, para obter assi m, um crescimento adequado
das duas. A proporo necessria para a industrializao dependeria [ento] das atividades exportadoras, as quais variariam muito de acordo com as distintas condies e circunstncias concretas" (Haffner,
1996, p. 77).

A Comisso Mista tambm discutia os mtodos arcaicos

para a comercializao dos produtos agrcolas, considerados
outro ponto responsvel pelo atrasado do desenvolvimento
deste setor. A causa fundamental destes problemas era a deficincia de investimentos em instalaes de infra-estrutura,
tais como melhores estradas ligando o campo cidade e, o
que era ainda pior, a falta de armazenamento para os produ157

tos em muitos dos principais centros urbanos. Vale lembrar,

que o governo estava consciente destas deficincias, o que de
fato se verificava no discurso do presidente, como j foi apresentado anteriormente.
A outra razo que a Comisso deu baixa produtividade
da terra correspondia ao fato de at a dcada de 50 o emprego de fertilizantes e a mecanizao estarem pouco desenvolvidos. Quando se comeou a utilizar estes produtos qumicos,
eles foram empregados principalmente para compensar as
perdas da fertilidade. Em poucos lugares contriburam efetivamente para aumentar o rendimento agrcola. O que se precisava era de mudanas mais estruturais, como as que viemos discutindo at aqui.
Quanto ao crdito rural, a idia de Getlio era estabelecer
um sistema que atingisse os pequenos e mdios agricultores.
Este investimento seria controlado por um banco cooperativo ou por outras instituies de crdito, a fim de canalizar
recursos para os setores ditos prioritrios: o da agricultura e
o de alimentos.
Dentro dos projetos de mudanas agrcolas, uma rea que
foi tratada com muito cuidado foi o caf, pois este era considerado como prioritrio devido a sua importncia para o pas,
j que das suas flutuaes dependia, em grande medida, o
equilbrio da balana de pagamento. Pretendia-se, efetivamente, a retomada do controle dos preos e da regulamentao
do comrcio. Houve ento um esforo na organizao sindical e patronal deste setor, sendo criada, nessa poca, a Confederao Nacional da Agricultura.
Em resumo, o que podemos concluir sobre a questo do
atraso agrcola que este deveu-se baixa prioridade que lhe
foi dada no perodo de industrializao do ps-guerra, apesar das intenes terem sido outras. Esta ltima refletiu-se,
do ponto de vista quantitativo, na reduzida parcela que o Banco
de Desenvolvimento, nos seus primeiros anos de existncia
destinou produo agrcola. De 52 a 62, os emprstimos
em moeda nacional agricultura somaram somente 4% do
total do financiamento, sendo que essa participao foi de
1, 7% nos emprstimos em moeda estrangeira (Baer, 1988,
p. 139).
158

A prioridade reservada agricultura foi baiXa tambm

porque, no perodo de industrializao, a efetivao dos investimentos estava em negociaes no Congresso, ou seja, no
dependia somente do presidente, mas de um conjunto de
medidas que deveriam ser coordenadas entre si. Outra
constatao foi que o BNDE ocupou grande parte do seu financiamento no setor industrial e no no agrcola.
Quanto ao discurso de Vargas para melhorar este setor,
possvel afirmar que, na prtica, o enfoque principal era a
industrializao do pas, mesmo que se admitisse a importncia da rea agrcola.
No que tange teoria da CEPAL, no foi verificado o efeito
benfico da industrializao na agricultura neste perodo como
era proposto pela instituio, isto , em termos concretos,
no houve uma relao direta entre industrializao-agricultura nos padres que eram esperados . Fazia-se necessrio
portanto investimentos macios nos dois setores, j que a indstria por si s no era to dinmica para impulsionar a
agricultura.
Quando Kubitschek chega ao poder, a agricultura brasileira tinha uma participao em torno de 30% na renda nacional, ficando em segundo lugar o setor industrial com 21%,
apesar de todos os esforos do governo para dinamizar este
setor e do grande surto industrial apresentado. A constatao
da poca apontava para a rea agrcola como um importante
gerador de renda dentro do pas.
O desenvolvimento deste setor, porm, mesmo com as dificuldades, foi favorvel, pois houve um crescimento proporcional de 4%, enquanto que a populao do pas aumentou
em torno de 3%, o que mostra uma considervel vantagem
para a agricultura em relao s outras atividades. Estes resultados positivos originaram-se principalmente do incremento
da produo que foi constante ao longo dos anos 50.
O governo se propunha a melhorar cada vez mais as prticas de explorao da terra, que requeria uma participao
governamental ativa e ao mesmo tempo constante para que
os resultados fossem sentidos a longo prazo. Concorria com
isso a necessidade de participao do produtor rural para que
este processo pudesse funcionar por completo.
159

Para que os resultados neste setor fossem bons, deu-se incio a um trabalho de pesquisas agrcolas nas diferentes regtes
do pas, a fim de que se obtivesse um melhor conhecimento
do solo. Supunha-se que as anlises mais apuradas da
natureza fsica, qumica e biolgica dos solos agrcolas, poderiam estabelecer prticas mais adequadas e maior produtividade.
Outro aspecto relacionado capacidade de produo que
foi contemplado neste perodo foi a utilizao de adubos. Constatava-se que a terra era pobre em elementos nutritivos, da
necessidade de adubao. Os fertilizantes, entretanto, na sua
maioria vinham do exterior e por isso era preciso comear a
produzi-los dentro do pas, mesmo que o consumo deles ainda fosse baixo. A responsabilidade do governo nesta rea foi
de articular as pesquisas pertinentes para a implementao
da utilizao correta dos adubos e dos corretivos. Alm disso
houve um certo empenho na explorao e na industrializao
dos recursos minerais transformveis em fertilizantes, na
importao de produtos no-disponveis no pas, na melhoria
da distribuio e comercializao destes produtos.
No que se refere mecanizao da agricultura, o governo
estabeleceu um grupo de trabalho que estaria vinculado ao
Conselho de Desenvolvimento no qual se fariam exames das
condies de utilizao de tal recurso na agricultura e a partir de ento se estabeleceriam prioridades quanto ao comrcio de mquinas e equipamentos, bem como do financiamento das mesmas.
Estas medidas facilitariam aos agricultores a aquisio de
mquinas mas o governo exigia um bom aproveitamento destes equipamentos e somente autorizaria a importao daqueles itens recomendados pelos grupos de trabalho estabelecidos anteriormente. O preparo tcnico tambm era importante e por isso, esta parte foi assegurada por cursos que foram
oferecidos na rea de engenharia rural, mecanizao agrcola
e conservao de solo.
Outro setor contemplado foi o de gado bovino, em que se
esperava a sua melhoria vinda do peso mdio de corte e de
160

um incremento na produo de leite. Colocou-se ento

em prtica um sistema nacional de seleo, que facilitou
as importaes de certas raas e favoreceu a obteno de
financiamento para compra e transporte de gado. Tambm
houve um maior controle no setor sanitrio, que se concentrou nas vacinas e no controle dos produtos derivados de
gado.
O escoamento da produo agrcola em geral seria beneficiado pelo programa de estradas e ferrovias o que facilitaria
a colocao das mercadorias nas diferentes regies do pas.
Daria-se, no entanto, prioridade a produtos como caf, algodo e cacau devido grande aceitao destes bens no exterior. Alm destes outros tambm seriam contemplados visando superar as dificuldades encontradas para a exportao e
colocao no mercado interno.
As redes nacionais de armazenagem atuariam neste sentido ajudando a proteger a produo. Para este fim, foi encarregada aos governos estaduais a operao de redes regionais
de armazenamento. Elaboraram-se, ao mesmo tempo, projetos especficos nesta rea, prevendo a construo de armazns e silos de diversos tipos.
Todas estas medidas no seriam implantadas, no entanto, sem financiamento. Logo, o governo queria simplificar as
formas de obteno de crdito rural e a forma de aplic-lo
racionalmente. Na poca, todo o crdito para as reas rurais
vinha do governo, pois os bancos comerciais raramente emprestavam dinheiro para este setor. Houve portanto um grande empenho em fazer que esta situao mudasse, estimulando-se, por exemplo, o setor privado a participar de forma mais
ativa neste tipo de atividade. Para tal, a SUMOC baixou uma
portaria na qual se oferecia a possibilidade de refinanciamento
atravs do Banco de Brasil e de bancos particulares, com o
objetivo de financiar a lavoura de arroz, feijo, milho, batata
e mandioca. Tais operaes vinham ao encontro das necessidades dos agricultores porque como havia carncia destes recursos as negociaes geralmente tinham custos elevados.
161

Em resumo, o que se verifica neste governo foi uma grande dinamizao na rea agrcola, mais que no governo Vargas,
porque foram implement;idos vrios setores que antes haviam
apenas comeado a funcionar. Podemos notar tambm uma
certa ligao entre o crescimento industrial e o agrc<;>la, o qual
era responsvel por grande parte das exportaes do pas no
perodo, o que no contradizia totalmente a teoria da CEPAL
neste sentido.

162

CAPTULO IV

Os efeitos do crescimento

industrial segundo a CEPAL e sua

evoluo no perodo 55-61
A questo da renda na poca
Dentro da teoria da CEPAL havia um aspecto que era tratado com muita preocupao: a renda. Acreditava-se que de
nada adiantava atingir os outros objetivos propostos sem alcanar este ltimo, porque o que permeava toda a teoria
Cepalina era a busca do bem-estar da populao. Para a instituio, a industrializao propiciaria um aumento geral da
renda, que, em ltima instncia, seria o bem maior a ser alcanado pelo povo, isto , de todos os benefcios apresentados at aqui como provenientes do crescimento industrial, se
somariam os resultados positivos geradores de uma distribuio da renda mais eficaz.
Outro item que resultaria do crescimento industrial e que
segundo a CEPAL estaria intimamente inter-relacionado com
todos os anteriormente expostos seria o aumento da demanda. Este ltimo seria originado a partir da melhoria da
tecnologia na produo, o que ao acarretar uma diminuio
nos preos, garantiria conseqentemente um maior poder de
consumo da populao. Alm disso, este aumento na demanda proporcionaria ocupao da mo-de-obra e elevao dos
salrios devido a uma melhor absoro do contingente de trabalho, j que as indstrias precisariam aumentar a produo
a fim de atender s novas necessidades de consumo. E mais,
163

de acordo com o que foi exposto at aqui, atravs da industrializao a deteriorao dos salrios seria reduzida devido,
principalmente, ao aproveitamento da mo-de-obra existente
no mercado, a qual estando empregada poderia consumir e
propiciar um efeito dinmico economia do pas como um
todo. Para Rodrguez, estas questes aqui apresentadas podem ser assim explicadas:
':A industrializao [na teoria da CEPAL] considerada a base fundamental da poltica de desenvolvimento das economias perifricas. Esse objetivo primordial encontra uma ampla justificao nas teorias da industrializao e da deteriorao dos termos de troca, de acordo com as quais a expanso
manujatureira o meio indispensvel para aumentar persistentemente a produtividade do trabalho e
a renda por habitante, assim como reter [nos pases
subdesenvolvidos] os frutos do progresso tcnico" (Ro-

drguez, 1981, p. 172).

A CEPAL apontava, ainda, que com o aumento da produtividade industrial e da renda haveria, possivelmente, um crescimento na acumulao de capital, ou seja, tanto os empresrios como os trabalhadores poderiam poupar, fato este que
s ocorreria a partir um aumento geral na renda. Esta questo era fundamental para a explicao do subdesenvolvimento nos pases latino-americanos, j que pensava-se que devido falta de acumulao de capital os pases de economia
retardatria no haviam sido capazes de se desenvolver dentro do padro daqueles que conseguiram reservas suficientes
para financiar a industrializao.
J que o problema das economias retardatrias centravase na impossibilidade de acumulao de capital decorrente
da falta de poupana interna, que por sua vez era produto da
baixa renda destas populaes, a teoria Cepalina colocava que
para que houvesse um aumento desta poupana e um conseqente crescimento do acmulo de capital, os recursos produtivos deveriam ser alocados de modo mais eficiente, permitindo-se tambm a sua utilizao de maneira mais adequa164

da, conforme as necessidades do desenvolvimento. Buscavase com isso a obteno do mximo da renda real. ou seja. a
compra de bens e servios requeridos pela populao seria
facilitada uma vez que haveria uma melhor distribuio da
renda e um aumento na oferta de empregos nos diferentes
setores econmicos do pas. Podemos entender esta situao
da seguinte forma:
"O maior nvel de produtividade e renda tornaria possvel que houvesse um aumento na acumulao de
capital, que era uma das peas-chave do desenvolvimento e do qual a Amrica Latina no dispunha. Finalmente. permitiria periferia superar a condio
subordinada e vulnervel que ocupava no sistema
global como produtora e exportadora de produtos
primrios" (Haffner. 1996, p. 77).

No que se refere questo do crescimento industrial brasileiro, verifica-se que, historicamente. este o movimento surgiu em decorrncia de todos os fatos discutidos ao longo deste livro. Retomando o assunto, podemos dizer, sinteticamente. que a mudana de prioridade quanto ao mercado interno,
fez com que a expanso nacional passasse a se mover em resposta ao mercado que estava nascendo dentro do Brasil, o
que propiciou o direcionamento deliberado da implantao
da indstria de base no pas levando obteno de uma srie
de efeitos benficos para a nao e que em ltima instncia
seriam traduzidos na industrializao.
Este processo de transformao pode ser confirmado nos
anos da II Guerra Mundial. em que se deu continuidade a
uma progressiva expanso industrial. mesmo com as dificuldades de suprimentos de matrias-primas e equipamentos
produzidos pelo conflito blico. Para Tavares, durante o perodo do ps-crise mundial at o fim da segunda guerra. o Brasil praticamente fez toda a substituio possvel de bens de
consumo no-durveis a partir de alguns esforos estratgicos
na substituio de matrias-primas e, sobretudo, dos materiais de construo. Podemos notar que neste perodo houve
um aumento de demanda de bens de consumo no-durveis
165

em decorrncia da demanda contida no perodo da guerra,

criando-se assim um mercado interno que antes no existia,
alm da euforia cambial do ps-guerra, que preparou uma
nova faixa de substituio das importaes para os anos seguintes, direcionando a indstria brasileira durante pouco
mais de uma dcada (Tavares, 1983, p. 80).
No segundo governo de Vargas, deu-se incio, portanto,
reduo das importaes, e abertura para a produo nacional de itens que antes vinham do exterior, fato este que impulsionou a economia como um todo e promoveu a consolidao do processo de industrializao neste perodo. Alm
disso, Bielschowsky, caracteriza esta poca como um salto
qualitativo na histria da formao industrial do pas. Segundo o autor:
"a soluo estrutural para a crise do modelo primrio-exportador estava, portanto, em pleno curso, independentemente da conscincia que dela tinham
elites polticas, tcnicas e empresariais do pas, mas
alimentando essa conscincia" (Bielschowsky, 1996,

p. 253).
Por estes motivos, o crescimento industrial se comportou
de uma forma constante nesta poca, assim como a transformao da economia como um todo. claro que foi o setor
industrial o que mais se destacou. A participao da indstria subiu continuamente, ultrapassando a agricultura no fim
dos anos 50, principalmente pela importncia que foi dada a
esta rea. Ao se converter em uma fonte dinamizadora da economia, a sua participao no produto nacional bruto foi bastante significativa ao longo do perodo, o que no significa
que estas mudanas necessariamente tenham permeado a
renda nos parmetros que eram esperados por Vargas e pela
teoria da CEPAL.
As transformaes verificadas na economia brasileira, aps
a II Guerra Mundial, foram possveis devido a uma mudana
na mentalidade do governo e introduo do planejamento
econmico no que se refere infra-estrutura, aspectos estes
que j foram apontados e que mostraram a importncia que
166

teve a participao do Estado neste perodo. No segundo governo de Getlio Vargas este fato fica mais evidente pela importncia que foi dada a este tipo de tcnica de programao
econmica. Com esta transfigurao da estrutura de poder
econmico, criaram-se os alicerces para que estas mudanas
tivessem continuidade no governo de Juscelino, que encontrou a infra-estrutura necessria para realizar a tarefa e manter o processo de industrializao do pas.
Ainda sobre estas questes, para melhor esclarecimentos,
a Tabela 9 mostra o crescimento e as modificaes estruturais no Brasil aps 1945:
TABELA 9
Crescimento e Modificaes Estruturais no Brasil
aps a II Guerra Mundial
(crescimento da produo por setores)
Setor

1947

1953

1958

Agricultura
Indstria
Outros setores

89,5
81,5
89,1

111,7
135,1
130,3

141,3
213,2
183,1

Fonte: Baer, 1988, p. 301.

Os dados apresentados anteriormente mostram claramente

o aumento da produo interna, apontando assim para a importncia da industrializao realizada na poca, setor que
mais cresceu e se destacou entre os anos de 1947-1958.
O processo de substituio das importaes, iniciado pelo
pas, teve seu maior impacto na metade da dcada de 50, conforme fica explcito na Tabela 9, momento em que ocorreram
as maiores quedas nos coeficientes de importaes, pois j
nessa poca comeavam a se sentir os efeitos da industrializao. Foi, enfim, neste perodo que comearam a ser percebidos os efeitos desta restruturao dentro do pas.
Ainda dentro desta anlise pode-se dizer que estas transformaes iniciaram-se no final da dcada de 40 e se intensificaram na dcada de 50. A Tabela 10 apresenta estes dados:
167

TABELA 10
Importaes em Percentagem da Oferta Total
Setor

Bens de Capital
Bens Intermedirios
Bens de Consumo

1949

1955

59,0
25,9

43,2
17,9
12,2

10,0

Fonte: Baer, 1988, p . 302.

Os valores acima mostram a queda nas importaes dos

bens de capital e bens intermedirios, sendo que os bens de
consumo no acompanharam este movimento; pelo contrrio, aumentaram. Conforme as expectativas do governo, os
dados apresentados apontam, ainda, para as modificaes na
estrutura das importaes que acorriam dentro do pas na
dcada de 50.
Como sabido, Vargas teve um plano ambicioso de inverses no setor de bens de produo, condio necessria, segundo ele e a CEPAL, para o crescimento contnuo do pas e a
diminuio da dependncia externa quanto s importaes .
Desta forma, ampliar-se-ia a produo e o consumo dentro
do pas, ou seja, as indstrias e a demanda pelos produtos
por elas produzidos. Com um comportamento eficiente quanto produo, o setor industrial poderia trazer melhorias para
a populao quanto ao consumo e renda, j que seria responsvel pelo aumento na oferta de empregos. Alm disso,
reduzir-se-ia o grau de importaes dos produtos externos,
dando maior nfase produo e aos produtos nacionais.
Esta forma de Vargas de tratar a industrializao aproximava-se muito da proposta da CEPAL, que chamava ateno
para os mesmos pontos citados pelo presidente em seus discursos e em seu comportamento governamental.
Para Vargas era importante que o pas conseguisse produzir todo tipo de bens, isto porque, de acordo com as bases
nacionalistas, pretendia-se diminuir a dependncia externa e
aumentar a autonomia interna. Procurava-se fazer com que
os produtos fossem, portanto, complementares para garantir
que os suprimentos fossem regulares, em todos aqueles seta168

res em que tais empreendimentos se apresentavam como oportunos.

A idia geral do presidente era implantar a indstria de
base no pas para que houvesse um desenvolvimento sem dependncia de produtos nem de matrias-primas importadas,
que era uns dos aspectos apontados exaustivamente pela
CEPAL. Desta forma, a autonomia nacional viria em conjunto
com as mudanas que aconteceriam nesta rea. Alm da infraestrutura de base, o setor das indstrias deveria ser tratado
como um todo, com uma ampla e efetiva poltica voltada para
a rea, a fim de poder criar condies institucionais e financeiras para o desenvolvimento do setor privado, j instalado,
e do setor pblico que estava comeando a crescer. Sonia
Draibe exemplifica assim os problemas enfrentados por Vargas
para concretizar a industrializao:
"( ... ) ao indicar as dificuldadesjreqentes de aquisio de matrias-primas e maquinaria estrangeira
como um dos mais srios entraves ao desenvolvimento
industrial, preconizava que, a par da instalao no
pas, das indstrias de base, se requeria uma 'sadia'
poltica de 'comrcio exterior', com a finalidade de
estabelecer nveis necessrios e condizentes de proteo aduaneira e cambial" (Draibe, 1985, p. 194).

O que fica claro desta poca que o Plano Geral de Industrializao apresentado por Vargas e sua equipe econmica e
desenvolvido pela Comisso de Desenvolvimento Industrial,
criou as ferramentas necessrias para se levar adiante a industrializao de base do pas. O citado plano propunha as
condies iniciais para a expanso e maior produtividade na
rea energtica, na rea de transporte e comunicao, melhoramento dos crditos, aperfeioamento tcnico e dos mtodos de trabalho. Alm disso, para uma melhor execuo ele
foi distribudo como j sabido, em trs reas: indstrias de
infra-estrutura, indstrias de base e indstrias de transformao, constando nesta ltima os bens de produo (pesados) e bens de consumo (leves). Havia tambm critrios para
priorizar a contribuio do governo para cada setor. Seria aten169

dido, primeiramente, a rea que ajudasse a integrao e equilbrio da estrutura econmica do pas.
O que podemos notar que toda a infra-estrutura montada para propiciar a industrializao no governo Vargas estava
de acordo com o planejamento econmico global, que alm
de projetar as reas prioritrias a serem contempladas, entre
elas a da renda, mostrava-se dentro dos padres da CEPAL.
O governo tambm observou, da mesma forma que a instituio, que se deveria comear pelos assuntos de base para chegar aos maiores e mais complexos depois. Neste caso, seria
necessrio criar melhores condies de vida populao via
melhoramento na renda recebida pelo trabalho mais eficiente
e pelas condies que seriam dadas com a qualificao dos
trabalhadores. Em sntese, esperava-se sanear os problemas
sociais com a implantao da indstria de base, o que na prtica no ocorreu, j que a industrializao no era a viga mestra da soluo dos problemas pelos quais o pas enfrentava,
mesmo que se acreditasse firmemente nisso.
Neste sentido, quando Juscelino assumiu o poder, a certeza da necessidade de impulsionar o crescimento econmico
do pas estava ainda mais clara que no governo anterior, quando iniciara-se a mudana de mentalidade no que se referia ao
assunto do desenvolvimento. De fato, constituir a indstria
nacional era uma necessidade interna, criada primeiramente
pelo mercado externo e depois pelo que se conseguira estabelecer dentro do pas, ou seja pela demanda emergente interna, que havia se estabelecido ao longo dos anos de governo
de Vargas .
Como j vimos, Kubitschek baseou toda sua poltica econmica no "Plano de Metas", onde deu nfase a rea industrial. Esperava ele um rpido crescimento do pas dando maior
prioridade aos setores industriais, e foi de fato o que aconteceu, pois no perodo de 56-61 o PIB nacional cresceu 7,9% ao
ano, o que foi muito superior ao governo anterior que havia
chegado a 5, 2% ao ano. Estes resultados eram o reflexo da
poltica econmica adotada pelo presidente e pela sua equipe, os quais deram prioridade s inverses num sistema industrial integrado, onde deveria ter participao ativa a pro170

duo de bens pesados e de matrias-primas. Segundo Juscelino a industrializao deveria ser vista da seguinte forma:
"O Brasilj alcanou, h bastante tempo, um estgio de desenvolvimento econmico em que no mais
possvel depender da exportao de produtos primrios e da importao de manufaturas. J no cabe a
indagao sobre se devemos ser um pas agrcola,
exportador de matrias-primas e importar de manufaturas ou se, ao contrrio, nos devemos industrializar, pois, dada aquela circunstncia, a industrializao constitui imperativo para que o pas possa continuar a progredir num ritmo satisfatrio. Compreendendo este jato, todo o meu programa de desenvolvimento econmico se orienta no sentido de criar
as condies necessrias rpida expanso do nosso parque industrial" (Kubitschek, 1956, p. 245-246).

Com esta conduo deliberada do processo econmico o

que se conseguiu de fato foi uma substituio de bens dentro
do Brasil, isto , trocaram-se os produtos que eram importados pelos que eram produzidos dentro do pas, tudo isto nos
moldes das propostas da CEPAL. Foi a partir deste tipo de
atuao que se chegou a efetivar a industrializao baseada
na substituio das importaes. Analisando-se concretamente, houve uma drstica reduo deste ndice de 12,6% no perodo 50-54 para 8,6% nos anos de 55-61. Este modelo econmico se esgotou neste perodo. mas representou uma fora
dinmica capaz de elevar os ndices de crescimento no pas.
O que importante colocar aqui que o sucesso atingido
pela rea industrial desta poca, deveu-se principalmente ao
planejamento previsto no "Plano de Metas" que deu uma nfase especial indstria de base, tornando o setor automobilstico, o naval, e os de mecnica pesada e equipamentos
eltricos smbolo da nova indstria brasileira. Alm disso, a
entrada de equipamentos foi amplamente beneficiada pela
instruo no 118 da Superintendncia da Moeda e Crdito
(SUMOC), que permitiu que fossem compradas maquinarias
sem cobertura cambial (aspectos estes que sero apresentados em detalhe no captulo seguinte).
171

Sobre o crescimento industrial, Maranho postula:

"Desde as dcadas anteriores, o crescimento dentro
desse processo bastante visvel: de 1940-1961 a
produo industrial brasileira quase sextuplicou, e
teve um ritmo de crescimento maior do que o dobro
do ritmo de crescimento global da economia" (Ma-

ranho, 1988, p . 47).

Se por um lado o crescimento do setor industrial era benfico para o pas por outro, era seguido de grandes desequilbrios regionais , pois apenas algumas regies foram mais
favorecidas com este programa, ficando as demais merc
da quase total estagnao . Houve tambm fortes presses inflacionrias, resultando basicamente do endividamento do
setor pblico - que teve um crescimento vertiginoso na poca
- com credores estrangeiros. Tudo isto sem o conseqente
aumento das receitas fiscais, fazendo com que a renda ficasse bastante prejudicada.
Ao findar o governo de Kubitschek, fica evidente que a estrutura industrial do pas se encontrava diversificada e que
esta mostrou-se mais integrada. Estava claro que o modelo
primrio-exportador se esgotara e por este motivo houve um
certo direcionamento do que deveria ser produzido dentro do
pas. Reduziu-se a quantidade de produtos que anteriormente eram importados, isto , as importaes comearam a ser
feitas de acordo com as necessidades do mercado e finalmente, os produtos trazidos para o pas foram diversificados,
conforme com as novas necessidades impostas pelo mercado.
A mudana na estrutura de importaes no levou entretanto a um maior grau de independncia econmica como
preconizava Getlio; pelo contrrio, as inter-relaes econmicas tornaram-se mais estreitas e em alguns casos aumentou o grau de comprometimento do pas com alguns itens que
eram importados. Esta situao foi gerada pela diversificao e expanso da demanda interna.
Este tipo de comportamento da industrializao no mnimo era contraditrio porque por um lado se fazia a substitui172

o das importaes e por outro se requeria cada vez mais

novos equipamentos, mquinas, acessrios e matrias-primas
para dar continuidade ao que j estava em andamento ou para
colocar em funcionamento novos projetos. Neste perodo, no
somente aumentou a participao do setor privado na economia via estmulos do setor pblico como tambm houve uma
profunda internacionalizao da economia brasileira, surgindo da a associao e a interdependncia com o capital internacional. Esta mudana de paradigma em relao ao governo
Vargas fez com que as relaes criadas entre o Estado e a
economia no perodo mudassem o enfoque da "criao da
autonomia nacional via industrializao", que era a viso de
Getlio, para o "o capitalismo associado" de Juscelino que
pregava o desenvolvimento industrial conduzido pelas possibilidades de emprstimos de capitais tanto nacionais como
internacionais, excluindo, portanto, a idia de autonomia. Tal
atitude governamental acabou por determinar uma maior dependncia do capital e da tecnologia utilizada, neste perodo,
pela industrializao nacional.
De qualquer forma, o esforo de substituio de importaes realizado nas indstrias de transformao resultou em
mudanas acentuadas na estrutura produtiva e na estrutura
de importaes. Neste sentido deve-se destacar a queda aprecivel da importncia relativa dos produtos alimentares e txtis
tanto na produo como na importao dos mesmos. A partir de 58 houve, portanto, um amplo amadurecimento do processo substitutivo das indstrias tradicionais de uma forma
global, demostrando assim o xito do governo nesta tarefa.
Dentro destas condies estabelecia-se cada vez mais no
Brasil uma forma de produo capitalista, guiada pelas foras do mercado com o forte incentivo do governo para que
pudessem ser feitos os investimentos que interessavam aos
investidores nacionais e internacionais. Isto levou a uma diferenciao social interna da sociedade brasileira, ou seja,
comearam a se acentuar as desigualdades, os desequilbrios
econmicos provenientes de um capitalismo mais acentuado
e da pouca interveno direta do governo na rea social. Na
verdade, para Juscelino o crescimento industrial do pas tra173

ria o desenvolvimento econmico-social da nao e por isso

no havia uma poltica clara neste sentido, ou seja, supunhase que a industrializao sanaria todos os demais problemas.
No seu livro A Marcha do Amanhecer Kubitschek, afirma
que os sacrifcios pelo qual passou a populao brasileira foram poucos se comparados com os dos outros pases que
viram o seu contingente humano convertido em mquinas sem
direito a opinar a respeito das mudanas que estavam acontecendo na sua nao. A partir deste ponto de vista, to especfico, ele explica que na poca no poderiam haver mudanas sem sacrifcios e que as dificuldades vividas foram irrisrias quando comparadas com os benefcios obtidos via industrializao. No rol de problemas a serem enfrentados pelo
povo estava a questo da renda e da distribuio da mesma,
no entanto, o caminho a ser seguido era o da industrializao mesmo que ela trouxesse grandes diferenas sociais e regionais , ou seja, o chamado custo social do progresso
(Kubitschek, 1962, p. 52) .
Alguns autores como Lessa defendem que Juscelino no
tinha uma preocupao clara com a parte social tal como Getlio que, indiferentemente de seu sucessor, deu grande importncia a este setor. Lessa fala ainda da perda nos salrios
neste perodo por conta da inflao que atacou o pas em
contraposio aos ganhos sociais que foram alcanados no
governo anterior (Lessa, 1981, p. 27-28) .
Mesmo que o problema da renda no fosse a preocupao
principal do presidente e que ele no se utilizasse desta base
poltica para ter maior apoio popular como foi o caso de Getlio, de alguma forma este fator estava inserido dentro de
todo o contexto que envolvia a industrializao, assim como
apontava a teoria da CEPAL, ainda que no pontuasse esta
questo como sendo uma preocupao especifica mas global
no interior do contexto que ela se encontrava.

Efeitos do crescimento industrial na renda

No que tange ao aspecto social, Vargas, ao voltar ao poder,
defrontava-se com um pas muito diferente daquele que havia
174

governado entre 37 e 45. Nos anos 50, a sociedade brasileira

j estava mudada. Possua uma estrl.ltura de classes bem definida e nitidamente diversa daquela verificada no Estado Novo.
Em grande medida, isto ocorreu devido ao crescimento do
setor industrial, expanso do setor tercirio e ao rpido crescimento dos centros urbanos dominantes, tais como o Rio de
Janeiro, So Paulo, Porto Alegre, Recife, Belo Horizonte, Salvador e alguns outros. Por este motivo, era vivel introduzir o
planejamento econmico no pas, de acordo com os ideais do
presidente e da CEPAL, j que existiam condies concretas
de se entender os problemas em pauta, ou seja, havia uma
certa estrutura que sustentava a problemtica da industrializao.
O planejamento, como vimos anteriormente, comeava a
ser um conceito compatvel com o de economia capitalista
constitudo pelas eUtes brasileiras, que permaneciam bastante
atentas ao que acontecia nos centros desenvolvidos. medida que progredia a diviso social do trabalho e a diferenciao social interna da sociedade brasileira, os grupos sociais
tornavam-se mais configurados e representativos. Nessa poca, o grupo industrial e o proletariado, por exemplo, j eram
uma realidade poltica e cultural, ao lado da classe mdia,
bastante ampliada, e dos setores agrrio, comercial e financeiro. Estes trs grupos constituam classes sociais com grande
interesse e sensibilidade para o debate sobre o desenvolvimento econmico, industrializao, nacionalismo, emancipao econmica e alguns temas correlatos. Considere-se ainda
que, no perodo em questo, a burguesia industrial passava a
se diferenciar internamente.
lanni afirma que, j nessa poca, pode-se falar em trs
grupos econmicos e politicamente diferentes, ainda que no
necessariamente divergentes: a pequena classe industrial,
caracterizada pelo seu vnculo com a produo de bens de
consumo tradicionais, e a grande classe industrial, tambm
ligada produo de bens de consumo, mas com base em
empresas de grande vulto, para a economia brasileira de ento. Esta ltima classe costumava manter relaes com o setor agropecurio, o grande comrcio de importaes e expor175

taes e o capital financeiro ou j comeava a vincular-se ao

setor de gerao de bens de produo. Alm destes dois grupos citados acima, havia um terceiro que correspondia grande classe industrial internacional, cuja origem estava relacionada aos investimentos de capital estrangeiro e s primeiras associaes de capitais dentro do pas (Ianni, 1991,
p. 120).
Ianni aponta ainda que:
"Esses trs grupos industriais adotavam posies distintas, quando se tratava da atuao do poder pblico na economia. Pode-se dizer, tambm, que cada
um estava interessado num padro particular de relacionamento do Estado com as atividades econmicas" (idem, p. 120).

Deste modo, a luta travada por Getlio foi para realizar o

desenvolvimento e para obter mudanas dentro das estruturas existentes no Brasil. A questo da renda e da sua modificao para favorecer as classes menos avantajadas fazia parte
do programa governamental. Desta forma, parece lgico afirmar que uma das maiores realizaes do governo Vargas foi a
abertura do pas para o planejamento global conforme proposto pela CEPAL, propiciando assim um crescimento industrial com todos os benefcios que ele traria para o pas. De
qualquer maneira, esta tarefa no foi fcil e houve muitas crticas tanto ao planejamento do presidente como do Cepalino.
Isto ajudou, de algum modo, para que no fosse aplicado integralmente. Mas no h dvida de que muito contribuiu para
o prestgio que o planejamento econmico alcanou no Brasil
naquele perodo.
Os resultados deste processo foram traduzidos em uma
situao totalmente distinta da poca da sua deposio em
relao ao momento da posse do seu mandato. O que se pretendia era ampliar o espao conquistado a partir do ano 51,
esforo este que lhe deu a capacidade de influenciar as decises fundamentais do pas, atravs dos principais rgos daquele perodo, como a Comisso Mista e o BNDE, que era
dirigido pelos assessores mais prximos de Vargas, alm do
Banco do Brasil e do grupo misto CEPAL-BNDE. Tentava-se
176

fazer valer, ento, o que se pensava ser mais primordial para

o referido perodo. Isto significa que o planejamento econmico deveria ser guiado pelo conhecimento tcnico da equipe
de Vargas, que esperava com esta tcnica atingir a industrializao do pas, fato amplamente demonstrado nos relatrios
do Banco do Brasil e do BNDE.
O progresso brasileiro foi portanto se concretizando de
acordo com vrios fatores que levaram ao desenvolvimento
industrial. A poltica econmica em curso somada problemtica da economia tiveram como resultado respostas conscientes evoluo histrica do pas, ou seja, tanto os polticos como a populao entendiam que o Brasil precisava passar por mudanas estruturais para poder crescer de acordo
com as necessidades da poca, e dentre estas modificaes
estava a questo do aumento da renda o que traria benefcios
no somente para a populao como tambm para o setor
comercial e para o governo em geral. Entenda-se com isto o
comeo de uma conscincia que surge juntamente com a evoluo estrutural dos problemas, culminando num crescente
conhecimento das dificuldades nacionais . Sobre este fato,
Lessa aponta que nesta poca:
"incorporam-se ao vocabulrio mnimo das populaes urbanas expresses tais como: desenvolvimento e subdesenvolvimento econmico, reforma agrria, combate ao analfabetismo, dinamizao da regio nordeste( ... ). Taisjenmenos, hoje integrantes
da vida brasileira, so muito recentes e praticamente
desconhecidos antes dos anos 50" (Lessa, 1981, p. 11).

Segundo Bielschowsky, esta tomada de conscincia foi se

aprofundando cada vez mais, tornando-se ntida, penetrando
nas anlises e dominando os debates medida que evoluiu o
segundo governo de Getlio Vargas, conforme a proposta do
prprio presidente. Desta forma, foi possvel atingir com o
projeto desenvolvimentista as diferentes camadas do poder.
Observa-se no perodo que as principais diretrizes para levar
a cabo a industrializao j estavam dadas, afinal. havia sido
criada uma conscientizao do significado do processo que
estava acontecendo dentro do pas.
177

A questo da renda era um assunto que preocupava muito ao presidente, fazendo-o assim se expressar na mensagem
ao Congresso de 5 1 :
'11 elevao dos nveis de vida, num pas como o Brasil, depende, assim, muito menos dajusta distribuio da riqueza e do produto nacional, do que do desenvolvimento econmico. A grande verdade que
temos pouco que dividir, o que preconizo uma poltica ampla de bem-estar, apoiada no desenvolvimento
orgnico dos alicerces da economia do pas" (Vargas,
1951, p. 73 e 299) .

Uma coordenada importante deste perodo, foi portanto a

poltica social, isto , a melhoria do salrio enquanto se expandia o sistema produtivo e a acumulao capitalista. Como
sabido, a classe operria comeara a aparecer como uma
base de apoio para a poltica de Vargas desde os anos 30.
Sendo assim, conforme Weffort: "Vargas teve no Brasil a possibilidade de manter, por um longo perodo, relaes difusas
e massivas com a classe operria por intermdio principalmente das leis sociais e dos decretos sobre salrio mnimo"

(Weffort, 1978, p . 67). Mesmo que o assunto salarial e da distribuio da renda no fosse tratado como prioritrio nos
projetos, na prtica o presidente fazia o possvel para aumentar suas conquistas nesta rea, porque deste ponto dependia
o apoio popular ao seu governo e era o que lhe dava sustentao poltica.
A preocupao de Vargas era que o salrio mnimo avanasse, j que se mostrava impossvel o avano rpido nas reivindicaes de trabalhadores como um todo. Neste sentido, a
vinculao paternalista do presidente com a massa operria
foi um elemento constitutivo do regime populista no Brasil
desde suas origens. Numa poca em que o coeficiente de operrios qualificados era baixo (pouco mais de 20% na indstria de So Paulo) e o mercado de trabalho era afetado pela
massa de desempregados no-qualificados, teve-se que optar
ento por programas indiretos, surgindo da a Comisso Nacional do Bem-Estar Social.
178

O governo pensava que a pobreza dos quadros tcnicos e

cientficos limitaria a expanso econmica atravs da industrializao e da modernizao da agricultura, porque sempreparo a populao no conseguiria desempenhar bem em seus
empregos, levando-a ter dificuldades para obter sua prpria
renda. Deste fato, surgiu a necessidade de qualificar a populao para fazer frente s novas tcnicas de produo e para
enfrentar, de uma forma mais eficiente, as exigncias do mercado de trabalho.
Chegou-se portanto concluso de que a melhoria da qualidade e o desenvolvimento do sistema escolar dependeria das
matrizes universitrias , originando-se de tal constatao a
criao da CAPES - Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior -, destinada a suprir as necessidades
crescentes do pas nesta rea. Este rgo foi criado como um
programa preparatrio de um futuro projeto educacional em
grande escala. Com este novo planejamento na rea da educao, seria minimizada a falta de mo-de-obra especializada formando-se, ento, pessoas mais capacitadas para desempenhar novas funes na indstria e na economia como
um todo.
Com exceo das tentativas de se melhorar a qualificao
dos trabalhadores, objetivo este que no seria obtido imediatamente, o presidente decidiu fazer uma interveno direta
na questo da renda. Autorizou ento um aumento no salrio
mnimo em 100%, caracterizando a atitude populista mais
expressiva dos anos 50, pois visava resolver um problema
imediato da populao, elevando, assim, sua popularidade nas
camadas sociais mais baixas.
Os resultados desta medida no se fizeram esperar. Os
conservadores, como era previsvel, comearam a fazer oposio acirrada ao governo, uma vez que constataram a inteno de Vargas em manter a base governamental ligada classe operria, a qual lhe daria autonomia no poder. Afinal era o
primeiro aumento no salrio mnimo depois de oito anos - o
ltimo havia sido concedido ainda por Vargas em 1943. Alm
disso, os vencimentos dos servidores federais, que no eram
reajustados desde 48, elevaram-se em 52.
179

A concesso desse reajuste provocou, sem dvida alguma, forte resistncias nos setores conservadores, inclusive do
empresariado. Isto foi motivo, tambm, de explorao poltica por parte da UDN e da imprensa oposicionista, que se
apoiavam em qualquer situao polmica para atacar Vargas.
O que os oponentes do presidente, na sua maioria da UDN,
pediam era que, em primeiro lugar, se efetuasse uma mudana poltica econmica e por outro lado fossem modificadas as
diretrizes trabalhistas que eram comandadas, na poca, por
Joo Goulart. Tambm pediam eles a extino do BNDE. Estas crticas transbordaram para a rea militar, que j no via
Goulart com bons olhos, e que culminaram na divulgao do
documento "Manifesto dos Coronis", tendo como resultado
o afastamento do mesmo do Ministrio do Trabalho.
Este posicionamento do governo firmava as crticas que
lhe eram feitas a respeito das tendncias socialistas. A crise
ia se instaurando pouco a pouco, principalmente pelo alto grau
de interveno do Estado na economia, o que tambm no
era bem-visto pelos oposicionistas de Vargas. Os conservadores achavam que um excesso de controle por parte do governo na economia prejudicaria a poltica monetria e cambial,
em que era necessrio uma autonomia por parte do mercado
para se regular. A liberao representaria, conforme este tipo
de viso, o alcance do equilbrio, isto , a oposio acabara
por se mostrar mais liberal que conservadora, bem diferente
da ideologia de Vargas e da CEPAL, que apontava a necessidade da interveno do Estado na economia a fim de que ela
funcionasse em condies melhores e mais eficientes, pelo
menos no perodo do ps-guerra e da industrializao intensiva dos pases em desenvolvimento.
Outro tpico importante sobre a renda discutido na poca foi o dos desequilbrios regionais. Sobre este item discutia-se o atraso do Nordeste com relao ao resto do Brasil,
principalmente a regio Sul. Segundo o relatrio da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, os Estados mais desenvolvidos (Rio de Janeiro, So Paulo, Minas Gerais, Paran, Distrito Federal e Esprito Santo) haviam tido um crescimento
de 50% na renda em contrapartida dos outros Estados que
tinham cifras bem inferiores.
180

Para resolver os problemas da regio Nordeste, a assessoria de Vargas criou a Comisso Nacional de Planejamento
do Nordeste e, posteriormente, o Banco do Nordeste. Sugeriram-se algumas mudanas para que pudesse haver um desenvolvimento nesta regio parecido aos Estados do Centro e
do Sul do pas. Em primeiro lugar, deveriam ser dados incentivos aos produtos do Nordeste. Em segundo, assinalava-se
que deveria ser criada uma forma de manter a mo-de-obra
especializada para que esta no migrasse para os grandes
centros em detrimento da suas prprias origens. E por ltimo, esperava-se que fossem implantadas medidas para melhorar o transporte, energia e matrias-primas. Ou seja, esperava-se que fossem feitas uma srie de inverses, para que
a regio Nordeste tornasse mais interessante a fixao, a atrao d e capitais e a reteno da mo-de-obra regional. No entanto , estes argumentos, em conjunto, justificavam os problemas da renda mas no davam solues concretas a esta
questo que era complexa, pois envolvia todos os setores e
um comportamento satisfatrio da economia do norte do pas,
que, pelo nvel de atraso em que se encontrava, dificilmente
funcionaria, conforme o esperado.
No que se refere especificamente questo distributiva,
pode-se dizer que houve um lento crescimento do debate iniciado em meados de 40. O que preocupava a oposio do governo Vargas era a viabilidade da instalao da industrializao frente conquista de benefcios sociais, ou seja, pensavase que os dois processos eram dissociados e que um no deveria propiciar necessariamente o outro. Na verdade, Via-se o
fator industrializao como prioritrio, sem haver no entanto
uma grande preocupao com as questes sociais. Estas idias
diferiam da teoria da CEPAL que defendia a industrializao
aliada a um desenvolvimento geral do pas, o que levaria a
uma melhoria nas condies de vida da populao e, certamente, na renda. Cardoso de Mello fala, por exemplo, dos
problemas decorrentes da falta de demanda interna que por
sua vez era produto da escassez de renda:
"Outra conseqncia importante da disparidade entre os graus de evoluo da renda e da tcnica pro-

181

dutiva consiste na escassa intensidade da demanda, que, em termos gerais, caracteriza grande parte
da populao latino-americana, apesar de sua magnitude numrica. No somente afalta de capital ou
destreza para manej-lo se ope ao emprego da tcnica avanada, seno que a debilidade da demanda
impede tambm a obteno das vantagens de produo em larga escala. A demanda aqui dbil, porque a produtividade pequena, porque a exgua demanda se ope, junto a outros fatores, ao emprego
de elementos da mais avanada tcnica" (Cardoso

de Mello, 1987, p. 18 e 19).

De acordo com a citao acima, conclui-se que a renda
no poderia progredir se a demanda continuasse pequena,
pois isto faria com que a produo tambm fosse reduzida
assim como a utilizao da mo-de-obra, fechando-se assim
um ciclo de desencontros que definitivamente no beneficiaria a economia. O no-funcionamento harmnico dos diferentes setores s traria prejuzos demostrando assim o
quanto a Viso de alguns polticos era limitada uma vez que
no eram capazes de ver o problema da renda a partir desta
tica.
A CEPAL, no entanto, dava solues claras para estes problemas, que no eram somente brasileiros mas caracteristicamente latino-americanos. Sobre este assunto, Gurrieri apresenta a situao da seguinte forma:
"Para poder superar estas limitaes [da renda e da
demanda], a poltica de desenvolvimento concebida
por Prebisch define que o desenvolvimento seria o
conjunto de aes que deveriam ser adotadas para
sair da condio perifrica e colocar-se no mesmo
nvel dos centros quanto ao papel desempenhado
dentro do sistema global, levando em conta as caractersticas estruturais econmicas e sociais [de cada
pas). As aes a serem desenvolvidas implicariam
tomar as medidas necessrias para elevar a produtividade do trabalho e reter a renda que dele gerada" (Gurrieri, 1982, p . 27).

182

Para o presidente, estas ltimas recomendaes faziam

sentido. Pensava ele que estas diretrizes deveriam ser seguidas pela poltica econmica, compondo assim, o discurso que
divulgava, como o de 1951, j referido anteriormente.
Em resumo, a questo da renda era portanto um tema
polmico que envolvia mudanas nas estruturas do pas, tanto industriais como sociais. E alm disso, levava a oposio a
pensar que este era um assunto que somente promovia o presidente. Por estes motivos, instalou-se um descontentamento
por parte dos opositores, que discordavam tanto das idias
polticas como econmicas de Vargas, o que, em ltima instncia, levaria aos acontecimentos de 54. A anlise que aqui
pode ser feita reside no papel desempenhado pela poltica
econmica do presidente que de certa forma representou um
golpe contra os conservadores, contra o poder estabelecido
dentro do pas e, no mbito externo, contra a poltica em pauta, como foi explicitado em momentos anteriores.
No que tange ao crescimento industrial do pas, contrariamente ao que se pensava e esperava, possvel afirmar que
ele contribuiu para um aumento substancial na concentrao
de renda neste perodo. Uma das razes para essa tendncia
era a natureza de uso intensivo de capital deste setor, utilizando-se de mais equipamentos e de menos mo-de-obra.
Estes resultados frustravam a teoria da CEPAL, que conforme j apontado, chamava a ateno para os benefcios que
viriam em decorrncia da industrializao. Vale dizer, que se
esperava que com esta mudana nas estruturas produtivas
pudesse se obter melhores condies econmicas tanto para
a populao de menor renda como para todo o pas.
Do ponto de vista de Juscelino o desenvolvimento, como
j foi apresentado, deveria vir com uma parcela de sacrifcio
por parte da populao, e procurava sempre deixar bem claro este posicionamento nos seus discursos. Segundo ele, todos seriam beneficiados com o desenvolvimento, da a necessidade de todas as camadas sociais se comprometerem com
esta tarefa j que a industrializao aproveitaria por completo os setores envolvidos no processo e no parcialmente. De
acordo com Cardoso de Mello, este pensamento de Juscelino
poderia ser assim apresentado:
183

"Certos de que ele [o desenvolvimento] suscitar uma

vida melhor, maisfecunda e mais rica em estmulos,
o trabalhador rural, o operrio das fbricas, o arteso, o profissional liberal, o homem de empresa, o
servidor pblico, todos enfim, contribuiro com novo
alento para esta obra nacional de tamanha amplitude e complexidade" (Cardoso de Mello,1977, p . 253).

Este discurso de Kubitschek difere do apresentado por

Getlio ao longo de todo o seu governo, que era mais
paternalista em relao s necessidades sociais da populao. Juscelino, ao contrrio, convoca a todas as camadas sociais a participar neste processo e cobrava delas um comprometimento consciente com a questo em pauta. O presidente
fazia uso da poltica para inserir a populao nesta discusso, dizendo que este projeto no seria vivel se todos no
estivessem d ispostos a participar, conclamando ento pela
unio nacional para a montagem ideolgica do desenvolvimento
(Kubitschek, 1960, p. 128). JK fazia nestas palavras meno
_ _ _ ao_p.reo_do_progresso.:;_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __
':4. meu ver, um quadro sucinto de realizaes muito menos importante que a criao do esprito do Desenvolv imento , da mentalidade de grande pas, de
que est hoje possudo o povo brasileiro. Sei que a
soma de empreendimentos que meu governo levou a
cabo ou deixou em plena marcha exigiu sacrifcios.
Mas tambm no sei de nao alguma, no mundo,
que tivesse conquistado mercado econmico, que tivesse chegado a um alto estgio de desenvolvimento, sem sacrifcios, sem pagar o preo do progresso"

(Kubitschek, 1962, p. 154).

Ainda no seu discurso ideolgico apontava que a industrializao eliminaria a pobreza, no que coincidia com a avaliao da CEPAL e mostrava a influncia desta nos projetos e
idias apresentados pelos seus assessores, que assim como a
instituio pensavam que o objetivo do plano de governo devia ser o de aumentar o padro de vida do povo. Esperava-se
que futuramente houvesse uma igualdade social, no momen184

to em que se atingisse o desenvolvimento e que o proveito

fosse de todos aps alcanar este estgio (Kubitschek, 1956,
p. 157).
importante apontar uma vez mais para a ambigidade
da poltica praticada por Juscelino, que por um lado, mostrava-se como o sucessor natural de Getlio do qual aproveitava o discurso nacionalista e por outro, queria um desenvolvimento aliado ao capital estrangeiro. Para Kubitschek, com
este tipo de poltica econmica estaria-se construindo o futuro da nao, ou seja. a preocupao no estava no presente
mas no que estaria por vir, na construo do novo . Da a importncia que ele dava ao comprometimento da populao
neste processo, porque o preo deste bem-estar seria pago
pela populao nos sacrifcios que deveriam passar somente
naquele momento e no depois.
Com exceo do que fora prometido e do discurso em torno dos benefcios do desenvolvimento, em termos concretos,
a questo da renda foi tratada de uma forma complexa j que
a inflao complicou muito a situao do governo na poca,
devido forte presso que exerceu sobre os salrios. As reivindicaes feitas pelos operrios a fim de repor as perdas
ocorridas pela inflao crescente do pas, foram atendidas
apenas para uma pequena parcela de trabalhadores que conseguiu, no perodo, aumentos que compensassem satisfatoriamente os acrscimos nos custos de vida. Era esta uma classe
de operrios treinados que estavam empregados nas indstrias mais modernas, o que no era comum no pas, onde a
grande maioria da massa empregada era desqualificada.
Segundo Maranho, setores da classe mdia, inseridos no
processo de modernizao e diversificao econmica, mesmo quando assalariados (tcnicos, gerentes, etc.) tiveram ganhos reais nas suas rendas . Mas o conjunto dos assalariados
comeou a sofrer perdas reais entre os anos de 1959-1961 e,
apenas nesse ltimo ano, obteve um certo ganho devido ao
brusco aumento do salrio mnimo, necessrio para fortale cer o governo perante a populao num momento de crise.
Logo depois, a inflao, acabou novamente com os reajustes
o que provocou novos movimentos reivindicatrios . Com isto
185

houve um descontentamento por parte das massas j que no

somente no estavam obtendo os ganhos esperados como
tambm estavam perdendo a participao na renda nacional
que haviam alcanado nos anos anteriores (Maranho, 1996,
p. 293).
De acordo com a CEPAL, o problema da perda salarial
surgiu porque esta foi uma poca de grande acumulao capitalista, em que a fora de trabalho tinha uma contribuio
decisiva:
".Depois de uma melhora real dos salrios, havida
em 1954, a renda dos salrios deixou de crescer na
mesma escala que os preos. Em verdade, ficou
aqum dos aumentos havidos na renda per capita.
Obviamente, a evoluo seguida pelos salrios, combinada com o aumento da produtividade e a elevao descontrolada dos preos da maioria dos bens,
criou condies altamente vantajosas para o setor
empresarial, o qual se beneficiou muito mais do que
faziam su or os receios mani estas a ro sito do
cursofuturo da inflao" (CEPAL, 1966, p. 303).

Para melhor apreciao do comportamento do salrio mnimo nos anos que esto sendo discutidos, apresentamos a
Tabela 11 onde poderemos verificar as flutuaes de tal ndice entre os anos de 52-61:
TABELA 11
Salrio Mnimo Real ( 1952-1961)
(Base 1952)
Ms/Ano

Salrio Mnimo Nominal

Sl!.lrio Mnimo Real

em Cr$

em Cr$

100
200
316
500
800
1.220

100
137
142
136
121
129

Janeiro 1952
Janeiro 1954
Agosto 1956
Janeiro 1959
Novembro 1960
Outubro 1961
Fonte: Lessa, 1981, p. 94.

186

Os dados apontados acima comprovam o que viemos demonstrando at aqui. ou seja, que houve uma perda salarial
no perodo, inclusive uma queda do mesmo e que todos os
setores se viram prejudicados por conta desta situao, j
que os salrios se encontravam atrelados ao mnimo e se este
ltimo no aumentava ou no tinha um ganho real. todas as
reas perdiam com isso. O que o governo procurou na poca
foi manter os salrios constantes, sem conceder reajustes, e
o sucesso obtido deveu-se principalmente grande oferta de
mo-de-obra existente e flexibilidade que ela representava
para manejar as remuneraes.
Quanto aos desequilbrios regionais da renda e da distribuio da mesma, foi criada a Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) para fazer frente aos problemas desta regio. A criao deste rgo em conjunto com
Braslia, o Plano de Metas e a Operao Pau-Americana (OPA),
so apontados por lanni como as maiores realizaes deste
governo, mesmo quando os resultados eram desproporcio~~~----U.,ais

(Ianni, 1991, p 159) O que acontecera nesta poca era

que os recursos haviam sido dados principalmente para a

regio Centro-Sul do pas onde se concentrava a industrializao. A regio Nordeste ficara, relegada a um segundo plano, recebendo mais ajuda para fins de emergncia, o que no
contribua em nada para a ampliao da base produtiva desta regio. Para Juscelino, a SUDENE representava o seguinte:
"Somente a industrializao poderia livrar-nos dessa subordinao nefasta [da dependncia externa].
Da a preocupao do meu governo em consolidar a
fora industrial do Brasil. Estabelecido um ncleo de
resistncia na regio Centro-Sul, tornou-se possvel
programar a reduo dos desequilbrios regionais. De
fato, com a SUDENE, as estradas de integrao nacional e a construo de Braslia, fixaram-se as bases que permitiro iniciar a ocupao dos estados do
Oeste e da Amaznia, bem como recuperar a economia nordestina, transformando o pas numa perfeita
unidade socioeconmica, mediante a expanso concntrica" (Kubitschek, 1962, p. 219) .

187

Para mudar este quadro a SUDENE elaborou um plano

qinqenal que visava transferir recursos das regies mais
adiantadas para as mais atrasadas, como tambm recursos
provenientes dos Estados Unidos. Os objetivos bsicos deste
rgo eram:
"A) Intensificao dos investimentos industriais com
vistas a criar ncleos de emprego nas reas urbanas.
B) Modificao da estrutura agrria dafaixa mida
costeira. objetivando a utilizao mais intensiva
da terra, de modo a elevar a produtividade da economia aucareira e permitir o estabelecimento de
unidades familiares dedicadas produo de alimentos, em parte importados do sul do pas.
C) Transformao progressiva da economia da zona
semi-rida, elevando sua produtividade e adequando-a melhor s condies ecolgicas.
D) Deslocamento da fronteira agrcola, de modo a
integrar as terras midas do sul da Bahia e do
Maranho na economia regional e implantar, atravs desse ltimo estado, uma rodovia de acesso
Amaznia" (Baer, 1988, p. 163).

Esperava-se com estas medidas tornar o Nordeste uma

regio menos dependente dos estados do Sul e que tivesse
melhor resistncia s foras naturais. No que se referia rea
industrial, pretendia-se obter um maior nmero de empregos e na parte agrcola procurava-se se dar autonomia a esta
regio do pas, a fim de que no fosse necessrio trazer tantos produtos da regio Centro-Sul, ao mesmo tempo que se
propiciaria o deslocamento de agricultores que moravam em
locais afetados pela seca para lugares onde houvesse melhores condies de cultivo da terra.
A SUDENE tambm se props a treinar um bom corpo
tcnico a fim de que este ficasse na regio, fornecendo-lhe
melhores oportunidades . O que se esperava era que este tipo
de medida fosse estendida para outros setores para que no
houvesse uma fuga macia de mo-de-obra para o CentroSul.
188

No que tange a outros aspectos sociais desenvolvidos ao

longo deste governo, podemos afirmar que so escassos os
dados para caracterizar estas questes com preciso. No setor de educao, o Plano de Metas previa um investimento de
3,4% do total dos investimentos nesta rea, o que ao longo do
perodo foi revertido para a "formao de pessoal tcnico" e
orientao do campo educacional para o desenvolvimento, o
que significava que a mo-de-obra devia estar melhor preparada para enfrentar esta nova situao do pas. O governo
aumentou tambm as verbas para o MEC e deixou subsdios
para o Grupo Executivo do Ensino e Aperfeioamento Tcnico (ENATEC).
Estavam previstas ainda mudanas na rea trabalhista no
que se refere ao trabalho de menores. Da mesma forma, o
salrio mnimo era contemplado, pois pretendia-se dar um
aumento para acompanhar a inflao, fato que foi verificado,
inicialmente, em 56 e nos dois ltimos anos de mandato. Por
ltimo a Previdncia Social deveria ser reformada para consolidar as Leis do Trabalho que entraram em vigor em 1943.
No entanto esta ltima proposta no foi verificada em termos
da bibliografia consultada.

Crescimento demogrfico
Nesta poca, o crescimento demogrfico mostrava-se como
um problema srio a ser sanado nas economias perifricas.
Na teoria da CEPAL, o desenvolvimento era tratado de forma
que a mo-de-obra deveria ser utilizada em prol desta tarefa,
porque no ponto de vista da instituio este contingente poderia auxiliar na produo, ou seja, havendo um grande nmero de trabalhadores a produo poderia ser aumentada e
se obteriam os benefcios apontados anteriormente. No entanto, este excesso populacional deveria ser controlado a fim
de que no surgissem dificuldades, principalmente sociais.
Haffner coloca este problema de seguinte forma:
"Outro elemento que tem muita importncia nesta
anlise o aumento da mo-de-obra na regio. O

189

aumento vegetativo da populao e os deslocamentos produzidos pela introduo de tcnicas novas nos
setores atrasados seriam as causas do aumento da
fora de trabalho na periferia, criando um excedente
de mo-de-obra que exerce uma presso constante
sobre os salrios pagos na produo primria de exportao e, atravs dos salrios, sobre os preos desta
produo, que, em ltima anlise so repassados, nos
custos das matrias-primas e dos preos" (Haffner,

1996, p. 65).
No Brasil, esta questo no foi muito abordada no perodo, apesar do surgimento de alguns contratempos em relao
ao governo. Em termos estatsticos, verificou-se uma taxa de
crescimento demogrfico pouco superior a 3% entre 19501960. A populao rural crescia apenas 1,6% ao ano, enquanto
que a urbana expandia-se a uma taxa anual de 5,4%.
Para melhor compreenso das afirmaes realizadas acima, a Tabela 12 mostra o comportamento do crescimento
demogrfico no Brasil entre os anos 50-54, confirmando assim a elevao da populao dentro do pas:
TABELA 12
Crescimento Demogrfico ( 1950-1954)
(em milhares)

Ano

Populao Estimada em 1 o de Julho

1950
195 1
1952
1953
1954
1955

51.976
53.496
55.095
56.741
58.437
60.183

Fonte: Baer, 1988, p . 576.

A queda da mortalidade no perodo deveu-se implantao de tcnicas de sade mais modernas dentro do pas, ou
seja, houve uma melhoria neste setor. O efeito econmico deste
crescimento populacional foi importante, porque se por um
190

lado trazia problemas sociais, por outro, a grande quantidade de mo-de-obra excedente, que na poca, ajudou a concretizar a elevao da taxa de crescimento industrial, acarretada tambm pelo investimento. A utilizao da nova tecnologia
era caracterizada pelo emprego da grande quantidade de
mo-de-obra, o que em termos concretos beneficiou a indstria nacional. Este assunto melhor colocado por Patarra na
seguinte citao:
"De qualquer modo, embora admitindo-se um relativo distanciamento entre as condies de mortalidade e as condies econmicas, verifica-se que o
maior avano no declnio da mortalidade deu-se na
dcada dos 50, justamente no perodo de maior propulso do esforo desenvolvimentista e de expanso
do processo de industrializao; j na dcada seguinte, o combate mortalidade encontra srias barreiras na condio de vida das camadas mais pobres
da populao( ... )" (Patarra, 1995, p. 257).

O elevado ritmo de crescimento das cidades provocou dois

tipos de problemas de estrangulamento. O primeiro resultava dos problemas ligados ao abastecimento das reas urbanas, ou seja, a dificuldade de transportar os alimentos para
os locais onde se encontravam os consumidores. O segundo
decorria das diferenas existentes entre a cidade e o campo.
Do ponto de vista da demanda dos alimentos, sabido que
os padres de gastos de consumo da populao urbana e rural muito diferente. Alm disso, apareciam outras dificuldades como moradia e emprego para toda a populao.
O crescimento populacional do Brasil foi acompanhado
por migraes internas, que durante dcadas forneceu mode-obra para reas prioritrias de concentrao do desenvolvimento, o que foi possvel somente pelo aumento vegetativo
da populao. Esse crescimento demogrfico deveu-se s diferenas entre as taxas de natalidade e mortalidade. Esta ltima caiu consideravelmente, apresentando queda cada vez
mais acentuada a partir de 20 e com um declnio maior na
dcada de 50. Como era previsto, o aumento da populao
191

trouxe problemas estruturais para as cidades, alm disso comeou a existir uma aglomerao em torno dos centros urbanos por causa dos empregos oferecidos na indstria.
Com o xodo rural e com a incapacidade de assimilao
da totalidade de mo-de-obra proveniente do campo, este problema foi se agravando medida que avanava a industrializao, o que levou a um desequilbrio crnico no mercado de
trabalho. Esta situao era revertida em baixos salrios, mas
por outro lado, em uma alta produtividade industrial, que
conseguiu manter uma elevada produo no setor manufatureiro.
Para resolver o problema da baixa renda, o que a CEPAL
propunha era o aumento da produtividade industrial, que seria feito mediante medidas que elevassem a produo de acordo com o melhor aproveitamento da mo-de-obra. Isto faria
com que a renda gerada fosse retida dentro do pas e aproveitada pela populao empregada. Haffner aponta neste sentido que:
'i\ industrializao propiciaria a elevao geral da
renda porque haveria um aumento da demanda que
seria produzido pela melhoria da tecnolog ia da produo. Este aquecimento da demanda traria a elevao dos salrios e da ocupao da mo-de-obra.
Em, termos gerais, toda a economia seria beneficiada, como acontecia nos grandes centros industr iais"

(Haffner, 1996, p. 76).

Como estes benefcios espalhariam-se por toda a economia, esperava-se uma diminuio de envio do excedente de
capital para o estrangeiro, porque este permaneceria dentro
do pas, sendo reaplicado nele. Desta forma, o intercmbio
desigual entre o centro e a periferia iria diminuindo progressivamente. No entanto estes postulados no foram verificados no pas no perodo, j que na verdade, houve uma queda
nos salrios e no um aumento como promulgava a CEPAL.
Podemos concluir que esta etapa do governo Vargas foi de
um alto ndice de crescimento populacional, que em termos
gerais ajudou o pas no setor industrial, e isto foi possvel
192

devido a intensos fluxos migratrios, rurais-urbanos e ruraisrurais , com uma concentrao urbana significativa. Como
aponta Patarra, as migraes internas estiveram ligadas principalmente ao desenvolvimento urbano-industrial. O declnio
da mortalidade acompanhou uma tendncia latino-americana e a natalidade manteve-se num patamar alto, diferenciado
de regio para regio dentro do pas (Patarra, 1995, p. 268).
Avaliando a questo da renda sob o governo Vargas, pode-se dizer que a evoluo que ela teve no foi a esperada,
mesmo que seja impossvel negar o efeito que teve o aumento
de 100% do salrio mnimo. Mas, como foi indicado anteriormente, este efeito na renda foi produto de uma interveno
direta do governo, ela no veio em conjunto com a implantao da indstria dentro do pas, como foi preconizado pela
CEPAL e como o presidente esperava que acontecesse.
Ao analisar o problema do crescimento populacional em
contraposio ao da renda, podemos notar que os efeitos desta
problemtica foram sentidos no Brasil como fora apontado
pela teoria da CEPAL, ou seja, houve dois aspectos verificados: o primeiro estaria de acordo com os efeitos malficos
advindos do aumento populacional em termos sociais e o segundo estaria a favor deste crescimento, pois ajudou a produtividade industrial, ou seja, a possibilidade de utilizao
do grande contingente de desempregados, caracterizando ,
assim, o acerto desta teoria no contexto brasileiro da poca.
No qinqnio 56-61 esperava-se que o crescimento populacional seguisse a mesma taxa geomtrica apresentada nos
censos de 40 e 50, e por este motivo a populao em 57 era
estimada em 60.820 habitantes. A mortalidade e a natalidade tambm deveriam seguir as tendncias anteriores pela
melhoria nos servios pblicos e mdicos. Os estados com
maior densidade populacional eram So Paulo com 17,6%,
Minas Gerais com 13, 9%, Bahia com 9, 1 %, Rio Grande do
Sul com 7,9% e Pernambuco com 6,5% .
As migraes internas continuaram a ser uma tendncia
nos anos posteriores a 55 , em que a populao nordestina
saa a procura de emprego na regio Centro-Sul e Sul, o que
fazia com que a mo-de-obra mais talentosa e qualificada fosse
193

perdida, deixando o nordeste com carncia de pessoal, principalmente na administrao pblica.

O problema da disparidade da renda e do emprego no
nordeste era explicado geralmente pelos fenmenos naturais,
mas o que essas populaes alegavam era qqe a industrializao havia ocorrido de uma forma que aumentaram as diferenas entre as diversas regies do pas. A SUDENE, como
explicamos no item anterior, tinha portanto o objetivo de suprir esta deficincia criada pelo tipo de desenvolvimento que
foi conduziu o pas. O que se esperava, na verdade, era que
houvesse um melhor aproveitamento da mo-de-obra disponvel na regio e uma diminuio das diferenas regionais.
O crescimento populacional e a conseqente queda na
mortalidade criou neste perodo um efeito similar ao ocorrido no governo Vargas, em que houve um excedente de mode-obra transferida do campo para a cidade. Com o aumento
da fora de trabalho no campo, todo este contingente no conseguia ser absorvido por este setor, fazendo com que os trabalhadores sassem de onde se encontravam para procurar
trabalho em outras atividades . Desta forma, foi atendida a
necessidade de mo-de-obra urbana, mas na medida que avanava o processo de industrializao comeava a se observar a
incapacidade desta, estrutura em absorver a totalidade deste
contingente.
A populao urbana crescia em uma proporo maior que
a do campo, sendo que a soma destes valores provocavam
um desequilbrio crnico no mercado de trabalho. Esta
desarmonizao traduziu-se em baixos salrios e alta produtividade industrial. No entanto, o esquema de produo estava baseado nos grandes investimentos em equipamentos industriais que poupavam mo-de-obra, o que agravava ainda
mais estes problemas. Os ganhos provenientes deste tipo de
produo industrial foi revertida em ganhos de capital para
os empresrios e no para os trabalhadores como era esperado tanto pela CEPAL com pelo governo.
Com estes dados podemos verificar que a poltica industrial do Plano de Metas, no deu muita importncia questo
da distribuio da renda e utilizao de mo-de-obra da
194

poca . Segundo Lessa, este s etor foi tratado da seguinte forma no governo de Juscelino:
"Tampouco preocupava-se com o problema da m distribuio da renda. Ocupavam posio de reduzido
destaque as inverses e gastos sociais . E apenas em
1959 ganha contedo o propsito de dinamizao das
antigas regies primrio-exportadoras, deixadas
margem pela industrializao concentrada na regio
Centro-sul, com a constit uio da SUDENE- Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste - entidade federal de planejamento regional da principal
rea problema" (Lessa, 1981, p . 27-28) .

O Plano tambm no dava muita ateno s transformaes do setor agropecurio, apesar deste, segundo as avaliaes dos tcnicos do governo, no se constituir como um entrave industrializao. Conforme assessoria tcnica, a oferta
de alimentos havia aumentado mais que o crescimento demogrfico. Por estes motivos , o programa governamental se referia a este setor de uma forma muito sucinta, colocando a rea
agropecuria como meta simblica no conjunto de objetivos
do Plano de Metas como um todo.
Resumindo, podemos verificar ao longo deste captulo, que
os efeitos do crescimento industrial no foram os esperados
no que se refere ao aumento da renda, os ganhos reais neste
sentido foram verificados quando houve uma interveno direta do governo nesta rea. Quanto absoro da mo-de-obra,
esta se viu beneficiada por um lado mas prejudicado por outro, pela constante queda nos salrios em funo da abundante oferta deste contingente.

195

CAPTULO

A viso da CEPAL, Vargas e

Kubitschek sobre a integrao
latino-americana

A viso da CEPAL sobre a integrao

A integrao regional em conjunto com a proteo do mercado interno era outra proposta da CEPAL para atingir o desenvolvimento. A importncia deste aspecto da teoria era que
se pensava que a integrao progressiva dos pases da Amrica Latina levaria a uma expanso dos espaos comerciais dentro do continente, porque ao se complementarem as economias desses pases fariam emergir novos produtores e consumidores que iriam surgindo de acordo com as necessidades do mercado. Desta forma, seria possvel obter economias
de escala, pois com o aumento da produo haveria uma diminuio dos custos devido grande quantidade de mercadorias que poderiam ser produzidas .
Outro benefcio proveniente da prtica de integrao seria
a possibilidade de coordenar as polticas nacionais de acordo
com o grau de industrializao de cada pas, fazendo com que
os mais evoludos ajudassem os que se encontravam em maior atraso. Com esta complementaridade, seriam obtidas tambm, melhorias na eficincia da produo industrial e no balano de pagamentos que se beneficiaria com o aumento das
transaes com o exterior e com a produo mais eficiente
direcionada s reais necessidades do mercado interno e externo. Neste sentido, Ral Prebisch defendia que no era ne197

cessrio que todos os pases produzissem os mesmos produtos. Cada um deveria se especializar em um tipo ou em alguns, pois assim todos os produtores em conjunto conseguiriam ter mais ganhos , j que a produo seria mais eficiente
e especializada, capaz de competir em melhores condies
com o mercado externo dos pases de economia retardatria
(Prebisch, 1959, p. 479) . Por meio do texto que segue, corroboramos o que j foi dito:
'f\ integrao nasce assim, como uma necessidade
associada substituio de importaes. Ta l estratgia propunha que esta seria uma fase na qual se
expandiria o espao econmico e onde poderiam ser
obtidas economias de escala, coordenando as polticas nacionais de industrializao" (Haffner, 1996,
p. 79 ).

Com a melhoria nos diferentes setores, expandir-se-ia o

emprego e conseqentemente a renda de todas as reas econmicas, promovendo assim um aumento no poder de compra da populao, que seria gerado pela diminuio dos custos unitrios de produo, provenientes da economia alcanada
atravs da produo em grande escala. Desta forma, os pases entrariam no caminho do crescimento a longo prazo e se
atingiria o principal objetivo que se perseguia com a industrializao: a melhoria nas condies de vida da p opulao
como um todo, ou seja, haveria uma melhor distrib uio da
renda e dos resultados advindos da implantao da indstria
de base.
Para que todos estes fatores positivos pudessem ser sentidos de uma forma contundente dentro dos pases latinoamericanos, Salazar explica que:

"para que houvesse uma mudana no modelo econmico existente seria necessrio o rompimento da estrutura centro-periferia, e modificar o tipo de especializao da periferia para um tipo de desenvolvimento que tivesse exportaes manufaturadas competitivas como as dos centros industrializados" (Salazar,
1993, p. 23).
198

A partir desta afirmao, podemos verificar que a preocupao no estava somente direcionada para a integrao, mas
tambm para o rompimento das estruturas produtivas predominantes na poca que deixaram as economias retardatrias em desvantagem, fazendo com que estas fossem menos
competitivas que aquelas que haviam se desenvolvido num
estgio anterior. A integrao somente teria sentido se inserida
na grande problemtica da industrializao como uma forma
de superar os problemas havidos at ento.

A questo da integrao nos governos de

Vargas e Kubitschek
Desde os tempos de Bolvar, a integrao latino-americana era um assunto amplamente discutido, em que se constatam vrias tentativas para a realizao deste projeto. A CEPAL,
no entanto, foi a instituio que apontou, de uma forma detalhada e abrangente, para os benefcios que poderiam ser obtidos se fosse implantada esta modalidade econmica nos pases em desenvolvimento. Ela chamava a ateno no somente
para os benefcios econmicos deste tipo de proposta, como
tambm a apresentava como uma sada para os mercados latino-americanos quando encerrasse o processo de substituio de importaes. Afinal, terminada esta etapa, conforme a
teoria Cepalina, estaria criado um mercado interno nacional
e o seu conseqente nmero de consumidores que movimentariam todo o setor econmico.
No Brasil, no perodo do segundo governo de Getlio
Vargas, a questo da integrao foi tratada mais como um
assunto poltico que econmico, porque integrar-se com pases latinos significava fazer frente poltica externa norteamericana e propiciar uma maior autonomia nacional. Na verdade, tratava-se da luta pela conquista de um tratamento diferenciado por parte dos EUA, cujo enfrentamento se dava
entre o Brasil e a Argentina, os dois maiores pases do cone
sul. Como vimos anteriormente, Vargas teve que passar por
diferentes problemas no que se refere poltica externa porque os oposicionistas do governo esperavam uma maior apro199

ximao de Getlio com os Estados Unidos objetivando um

capitalismo mais associado em face hegemonia deste ltimo pas.
Pelos motivos ideolgicos que j discutimos amplamente,
podemos deduzir que Vargas tinha interesse em se aproximar dos pases vizinhos e principalmente, associar-se Argentina, a fim de obter vantagens para o Brasil. Tal estratgia
se devia, em primeiro lugar, pelo poderio continental que representava tal unio; um pacto com o segundo maior pas da
Amrica do Sul lhe daria autoridade frente aos Estados Unidos para colocar-se como o Estado que lideraria esta parte
do hemisfrio. Em segundo lugar, avaliavam-se os benefcios
que viriam da integrao e os resultados econmicos que poderiam ser obtidos com ela. Enfim, o que se esperava com
um acordo como este, era pleitear a liderana brasileira no
hemisfrio, isto porque o tamanho do pas era muito superior em relao aos demais pases latino-americanos e apresentava melhores condies econmicas.
importante mencionar que no faltavam condies capazes de propiciar acordos neste perodo, afinal, esta era uma
tendncia verificada internacionalmente, pois com a restruturao mundial do ps-guerra tantos os pases desenvolvidos
como em desenvolvimento procuravam melhorar a fluidez do
comrcio exterior, demasiadamente prejudicado pelo conflito
mundial. Por estes motivos, foram realizadas, na poca, vrias conferncias para organizar e legislar tal atividade, cujo
ponto de maior importncia foi a adeso de 23 pases em torno de uma conveno internacional de comrcio. Todos os
itens que se referiam ao assunto foram reunidos num nico
Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (GATT), que foi assinado
em outubro de 194 7, mas que teve revises nos anos subseqentes.
No que se referia Argentina, pensar na realizao de acordos comerciais parecia ainda mais evidente, uma vez que se
tratava de um pas vizinho do Brasil, com o qual se obtivera
uma aproximao diplomtica, apesar das constantes dificuldades encontradas no relacionamento entre ambas naes.
Do ponto de vista estratgico, seguir uma poltica externa como
200

esta, traria, logicamente, resultados econmicos e o presidente

no desconhecia isto, mas no fundo, o que estava por trs era
a pugna pela autonomia nacional a qual Getlio fez meno
ao longo de todo seu governo, conforme mostram os seus discursos.
Como as idias de integrao eram vistas com simpatia
por Getlio, os partidrios da UDN comearam a levantar
suspeitas a respeito das reais intenes de Vargas neste sentido. O ex-ministro do Exterior, Joo Neves da Fontoura, fez
uma denncia na qual acusava o presidente de estar negociando uma aliana entre Argentina, Brasil e Chile, o denominado pacto ABC, com a inteno de formar um bloco no hemisfrio em oposio aos Estados Unidos .
A questo central residia no fato de alguns oposicionistas
acreditarem que o Brasil estaria promovendo uma aproximao com a Argentina, pas com o qual se mantinham conflitos
de longa data. Deste modo , opositores ferrenhos tentavam por
todos os meios evitar que esta aliana pudesse se concretizar.
As correntes contrrias de Vargas alegavam que o pacto ABC
oferecia risco ao pas, pois temiam a adeso por parte do Brasil
poltica peronista com a criao de blocos independentes.
Caracterizava-se tal posicionamento como um grande perigo,
afinal, pressionar os Estados Unidos, levando o Brasil assumir uma posio preferencial de liderana no cone sul, poderia gerar um confronto com o pas do norte. Alm disso, apontavam-se as perdas comerciais que poderiam ocorrer por intermdio deste acordo.
Esta controvrsia criada em torno da aproximao comercial entre o Brasil e a Argentina, no somente teve repercusso interna como tambm externa, afetando as relaes do
Brasil com os EUA, que alis j se encontravam desgastadas
pela mudana de governo deste ltimo . De acordo com a poltica externa dos Estados Unidos para Amrica Latina, era evidente que no se admitiria a hiptese de uma unio regional,
principalmente, entre Brasil e a Argentina, os dois maiores
pases da Amrica do Sul.
Internamente, especulava-se que a raiz deste suposto pacto estivesse fundamentada no fato de Vargas querer benefi201

ciar o governo Argentino, porque este ltimo no estaria respeitando os acordos comercias assinados com o Brasil, comprometendo profundamente a venda dos produtos brasileiros naquele pas. As mercadorias mais prejudicadas eram
basicamente o trigo e o caf, e alguns setores oposicionistas
j haviam demonstrado resistncia efetivao de acordos
comerciais nesse sentido, pois acreditavam estar negociando
em desvantagem. Acusavam, inclusive, o presidente de "traio", porque para os olhos da oposio Getlio estava atuando em favor da Argentina e no do Brasil.
De acordo com esta verso, a tentativa de integrao, via
acordos comerciais, foi malsucedida, pois criou desconfiana
e muitos atritos internos e externos , principalmente porque
os presidentes que comandavam ambos os pases eram figuras polmicas em termos polticos. Na verdade, as negociaes que deveriam aproximar as duas naes resultaram em
grandes controvrsias entre os mesmos, conforme aponta Setti:

"Se a integrao econmicajoi duramente combatida pela imprensa, dominada pela oposio, e at
mesmo por parte de setores governamentais, a perspectiva de uma conexo poltica entre Vargas e Pern
levou ao extremo a mobilizao das foras oposicionistas. O suposto envolvimento de Getlio no projeto
ABC acabou constituindo-se na pedra de toque da
oposio" (Setti, 1991, p. 124).
Todos os aspectos, apresentados at agora, sobre o hipottico pacto ABC, nos levam a crer que o fato mais marcante
da poltica externa do segundo governo de Vargas foi a tentativa de se concretizar tais acordos com a Argentina e, por conseguinte, a proposta de aproximao regional de Getlio em
54, teria criado um grande foco de discusso contra esta administrao . Neste contexto, instaurou-se, dentro do pas, uma
sistemtica campanha para desestabilizar o governo, incentivada pela oposio e apoiada pela imprensa. Reclamava-se
por um alinhamento do Brasil com os Estados Unidos e no
com a Argentina, ou seja, a expectativa era voltar a um padro de comportamento governamental mais liberal e associado aos E. U.A., como o praticado no governo de Dutra.
202

Todos estes fatos expostos at aqui contriburam para que

se tornasse insustentvel a per manncia de Getlio no poder.
A campanha oposicionista crescia a cada dia, tendo os militares e a UDN como principais articuladores, que caracterizavam a poltica externa de Vargas como dbia, pois no acreditavam nas afirmaes do presidente e dos seus assessores
quanto s reais intenes do Brasil em relao Argentina.
Portanto, com este comportamento e com as controvrsias
criadas, os oposicionistas no s inviabilizaram os acordos
comerciais como tambm impediram a menor cogitao da
idia de integrao .
Resumindo, o pacto ABC era visto como algo que no ajudaria em nada ao pas e foi utilizado, principalmente, para
desestabilizar o governo e para dificultar qualquer possibilidade de reeleio do presidente. Isto mostra claramente o quo
era difcil colocar em prtica um projeto desta envergadura,
porque era necessrio articular correntes polticas importantes e trabalhar assuntos como a soberania nacional, hegemonia
continental e problemas histricos de longa data. interessante observar, ainda, que a CEPAL tambm no contemplou
este tipo de anlise em suas propostas, apesar de apontar
para a necessidade de serem respeitadas as especificidades
de cada pas. No fundo, o que prevalecia eram as avaliaes
econmicas, por serem aspectos mais fceis de ser mensurados comparados aos outros , que eram mais subjetivos.
No que se refere s relaes internacionais do governo de
Kubitschek, instituiu-se uma atitude um pouco difer ente de
Vargas, devido, principalmente, a sua postura, buscando criar
interdependncia com o capital estrangeiro para financiar a
industrializao, que exigia um bom relacionamento com o
exterior, promovendo assim uma aproximao no somente
com os pases latino-americanos como tambm com os Estados Unidos. Neste sentido, a proposta mais marcante deste
governo quanto cooperao com outros pases foi a Operao Pan-Americana (OPA) que foi lanada em maio de 58,
visando reformular seu relacionamento com todos os pases
americanos, em especial com os Estados Unidos . Mas a s ituao no era to simples assim. Havia toda uma complexidade que ser discutida a seguir.
203

Inicialmente, preciso recuperar o contexto histrico do

perodo, j que as condies externas eram outras quando
comparadas data da posse de Vargas. A segunda guerra terminara h alguns anos e a reorganizao mundial j estava
feita. Por outro lado, continuava existindo uma grande disputa em termos da hegemonia mundial. Era a poca em que os
Estados Unidos e a Unio Sovitica viviam o auge da "guerra
fria", dividindo o mundo em dois blocos e obrigando os pases a optarem por um ou outro lado deste conflito. Alm disso era o momento de uma rgida imposio da segurana
hemisfrica no continente.
Neste sentido, esperava-se que a poltica externa de
Kubitschek fosse exclusivamente alinhada com os Estados
Unidos, principalmente devido associao histrica do Brasil a esse pas, mas na verdade a situao no parece ter sido
to clara assim. Como vimos anteriormente, Kubitschek chegou a romper com o FMI por no aceitar as imposies feitas
em termos da poltica econmica a serem seguidas dentro do
Brasil. Porm, por outro lado, no episdio em que se d incio a OPA, o prprio presidente que manda uma carta ao
primeiro mandatrio norte-americano Eisenhower a fim de
promover uma aproximao entre ambos os pases. Desta forma, a poltica externa nacional deste perodo pode ser caracterizada como um pouco confusa, conforme a exposio de
Moura:

"Pode-se, no entanto, acompanhar a gestao de formulaes e posies de independncia em meio

afirmao de alinhamento. O 'novo' e o 'velho' na poltica exterior de JK aparecem no apenas em linhas
paralelas, mas tambm em linhas cruzadas, justapostas e at misturadas, o que torna difcil uma caracterizao unvoca do perodo. Da a permanente
impresso de avanos e recuos na poltica exterior
de JK" (Moura, 1991, p. 24).
O mesmo autor afirma que este comportamento de Juscelino era produto de uma necessidade de alteraes nas estruturas existentes a partir de 45, que haviam sido propostas
204

pelos Estados Unidos, tornando-se vigentes no mundo face

hegemonia daquele pas aps a segunda guerra e da adoo
do dlar como a moeda mundial. Este movimento de mudana ocorria porque as naes pobres estavam tomando as suas
prprias iniciativas para a realizao de algumas modificaes, dentre elas o nacionalismo emergente da poca e as reivindicaes pelas aspiraes econmicas latino-americanas,
nas quais figuravam:
"preos mais altos e estveis para as matrias-primas, crdito para a industrializao, criao de um
banco interamericano para o desenvolvimento econmico e estabelecimento de um mercado integrado
latino-americano" (idem, p. 29).

No que confere questo da integrao, os Estados Unidos condenaram a idia porque estava intimamente ligada
CEPAL, que era um rgo malvisto por esse pas, tanto no
nvel de governo como dos investidores privados . Isto porque
no se confiava nas propostas da instituio, muitas vezes
caracterizada como de linha socialista devido a seu discurso
em torno das reformas que deveriam ser efetivadas dentro da
Amrica Latina. Por outro lado, o controle sobre esta instituio, que pertencia ONU, fugia a OEA e portanto aos EUA,
que liderava este rgo . Todos estes motivos contriburam para
acentuar, na segunda metade da dcada de 50, as diferenas
entre a Amrica Latina e o pas do norte porque os interesses
existentes eram muito divergentes, ou seja, no havia uma
unanimidade quanto o que deveria ser feito no continente no
que se referia ao desenvolvimento.
A OPA aparece portanto como uma alternativa para a poltica externa norte -americana, mas ao mesmo tempo tinha
outros objetivos: inicialmente mostrava-se como uma tentativa de unificao dos pensamentos predominantes quanto
conduta a ser seguida no que se refere ao desenvolvimento,
algo bastante difcil para a poca, pois havia muitas diferenas entre as proposies do pas do norte e as reivindicaes
da Amrica Latina. Tambm se esperava atingir com a OPA a
liderana brasileira em relao aos demais pases latino-ame205

ricanos, como tambm fortificar os vnculos entre o Brasil e

os Estados Unidos, do qual se esperava obter financiamento
para continuar a industrializao j iniciada, como apoio poltico para a Operao Pan-americana.
O surgimento da OPA ocorre no momento em que Kubitschek envia uma carta ao presidente Eisenhower fazendo uma
avaliao da desastrosa visita de Nixon Amrica Latina. Neste
documento, o primeiro mandatrio brasileiro afirmava que
os protestos ocorridos se deviam insatisfao generalizada
que havia naquela poca em relao poltica externa norteamericana, fazendo com que o subdesenvolvimento continuasse existindo no continente, conforme esclarecem as
palavras de Juscelino:

"Eu concordava que aquelas manifestaes de desagrado partiram, em cada pas, de grupos treinados
em aprofundar ressentimentos, contando com o caldo de cultura que a misria de milhes de seres
humanos -fermento para a germinao de sementes subversivas. Deixava claro, no entanto, bastante
claro, nas entrelinhas, que estes fatos traduziam, ao
mesmo tempo, um estado de esprito que poderia
generalizar-se por toda a Amrica latina" (Kubitschek,
1962, p. 169).
neste momento que o Brasil apela para o pan-americanismo na esperana de ver os problemas, pelos quais o
continente atravessava j h algum tempo, sanados. Na verdade, era notrio que o subdesenvolvimento permanecia e no
havia expectativas de poder reverter esta situao . Havia tambm, dentro desta dinmica mundial, uma grande necessidade de estabelecimento de novas funes para os pases latino-americanos no espao econmico internacional e principalmente no interamericano. A respeito disto, Juscelino afirma que:
'i'\ Operao Pan-americanafoi um grito contra a desigualdade de condies econmicas neste hemisfrio, um brado pblico e alto diante dos perigos latentes no atual estado de subdesenvolvimento da Am-

206

rica Latina. Desjraldamos o apelo conscincia da

Amrica, em vozjranca e leal. Ejizemo-lo com orealismo de quem conhece claramente os obstculos
imensos a superar, os pontos antagnicos a conciliar, as incompreenses a vencer" (idem, p. 174).
Para melhor esclarecer as intenes da OPA, o embaixador brasileiro em Washington, Ernani de Amaral Peixoto, apresentou detalhadamente um diagnstico sobre o subdesenvolvimento da Amrica Latina, no qual constava que a falta de
investimentos e poupana eram os motivos principais deste
problema. Sendo assim, propunha-se uma ao em conjunto
baseada em levantamentos dos principais empecilhos do desenvolvimento da regio com o objetivo de desenvolver um
plano capaz de reverter esta situao, item este que constava
na teoria da CEPAL, conforme estudos realizados ao longo da
dcada de 50.
Enviadas as avaliaes para a necessria apreciao, os
E. U.A se mantiveram relutantes em relao idia de estabelecer a OPA, mas ao mesmo tempo sustentaram uma poltica
de negociao, visto que havia grande interesse por parte dos
pases latino-americanos na realizao de acordos e isso significava, de alguma forma, pressionar os Estados Unidos.
Diante deste contexto, o pas do norte optou em dar o poder
de deciso OEA, alegando no querer tomar s para si a
responsabilidade de resoluo de tal assunto, ficando, portanto, a cargo deste rgo o comando de tal processo . Nestas
circunstncias, a CEPAL ficou fora das decises que seriam
tomadas, uma vez que a instituio no pertencia Organizao de Estados Americanos, restringindo-se, assim, o seu campo de ao, no se apresentando como uma ameaa s idias
americanas.
Moura esclarece que depois de todas as discusses que
surgiram em torno da OPA, a proposta foi se diluindo e perdendo fora ao longo de 1959, principalmente pela falta de
uma definio clara da poltica externa brasileira:

"No tendo formulado com clareza uma diretriz compatvel com os novos tempos e as novas foras no sis207

tema internacional e na sociedade brasileira , o go verno JK apresentou uma poltica exterior de avanos e recuos, meias-medidas e descompassos entre o
discurso e a ao - enfim, contradies geradas pela
prpria ideologia do desenvolvimento, que pretendia
superar o laissez:f'aire absoluto preconizado por Washington e ao mesmo tempo enquadrar-se nas noes da "civilizao ocidental". Entretanto, ao vincular algumas das teses do nacionalismo, o desenvolvimentismo se chocaria inevitavelmente com o americanismo e o europesmo da diplomacia tradicional,
como notaram poca alguns observadores argutos"

(Moura, 1991 , p. 40).

Mesmo observando as resistncias a este movimento, notase que o ponto principal, que era o desenvolvimento dos pases latino-americanos, foi colocado em destaque na poca,
conseguindo-se, assim, chamar a ateno dos principais
chefes de Estado do continente para tal situao. Fora isto,
criou-se um precedente para poder discutir os assuntos com
Washington a fim de exigtr melhores condies econmicas
para os pases em desenvolvimento, apontando desta forma
para os ganhos desta proposta, embora os resultados no
estivessem altura esperada.
A OPA somente comeou a retomar impulso depois da revoluo cubana de 59. Porm, colocava-se por trs desta mudana o medo dos Estados Unidos de que os pases latinoamericanos seguissem o mesmo rumo de Cuba e comeassem a ter uma viso cada vez mais socialista dos problemas
do continente. Depois dos acontecimentos deste pas centroamericano, o discurso de Eisenhower, que no ano de 1960 j
estava no final do seu mandato, mudou e comeou a ver com
melhores olhos a integrao latino-americana, apoiando a criao de um Banco Interamericano de Desenvolvimento, uma
das reivindicaes da OPA.
No entanto, com a mudana de governo norte-americano,
a situao volta a se alterar. Aps assumir o poder, o presidente Kennedy lana em 1961 a "Aliana para o Progresso"
nas bases da Operao Pan-americana, ou seja, grande parte
208

do que havia se projetado na OPA foi aproveitado nesta nova

proposta de poltica externa para o continente. Neste aspecto
h controvrsias a respeito do que realmente teria sido este
novo projeto norte -americano. Alguns autores defendem ,
inclusive , que os Estados Unidos teriam se aproveitado das
idias do Brasil e promulgado uma proposta autnoma. Juscelino, pelo contrrio, afirma:

"Se a OPAfoi um convite ao, necessrio e positivo, a Aliana para o Progresso foi resposta, pelo menos a um dos aspectos objetivados no movimento proposto pelo Brasil. S um intuito tenho ao dar todo
destaque a esse ponto: o de desfazer a impresso
injusta, e que a tantos pareceu antiptica, de que a
Aliana para o Progresso tivesse sido concebida para
sobrepor-se e substituir, afastar e extinguir o esprito
e a valia dos entendimentos e providncias realizados na Operao Pan-Americana" (Kubitschek, 1962,
p . 172).
Neste sentido, parece-nos que Juscelino tenta defender o
posicionamento norte-americano ao encaminhar suas propostas por vias prprias. No entanto, no que tange integrao,
faz algumas ressalvas, pois acreditava na realizao de sinceros esforos para efetivar a unio econmica latino-americana e criar um mercado regional nos moldes do Mercado Comum Europeu, o mais breve possvel (idem, p. 182). Esta idia
de Kubitschek aproxima-se novamente da teoria da CEPAL,
quando apontava de uma forma exaustiva, os benefcios
que poderiam ser obtidos com este tipo de cooperao regional.
Para concluir sobre o assunto, podemos dizer que a OPA
de Juscelino Kubitschek no teve os resultados esperados
porque no houve uma articulao sria com os pases vizinhos do Brasil quanto a esta proposta, deixando o pas isolado frente aos EUA. Alm disso, os recursos requeridos eram
vultosos o que dificultava mais ainda a situao. Por outro
lado, a poltica externa brasileira deste perodo deu um grande salto, porque buscou uma nova forma de atuao.
209

A proteo do mercado interno

Para a CEPAL era importante que em conjunto com a
integrao progressiva houvesse uma proteo do mercado
nacional a fim de preservar a indstria j instalada. Este objetivo poderia ser alcanado mediante as taxas aduaneiras que
auxiliariam o mercado interno e por intermdio de subsdios
aos produtos nacionais. Este tipo de procedimento era visto
pela instituio como muito importante para o pas que estava se industrializando, porque da sua adoo dependia a nodestruio das indstrias que haviam conseguido se constituir na regio. Resumindo:
"( ... ) Prebisch coloca como fator preponderante criar
mecanismos que protejam as atividades industriais
frente s importaes de modo a compensar as diferenas na produtividade. Sugere, assim, o mecanismo de proteo, o qual seria realizado mediante taxas aduaneiras e subsdios" (Haffner, 1996, p. 78).

relevante destacar aqui, que na dcada de 50 a substituio dos produtos manufaturados estava totalmente em
curso e era necessria para que se pudesse deslocar o setor
externo como fator dinmico predominante das economias
perifricas , ou seja, os produtos importados tinham o objetivo de suprir uma necessidade interna crescente atravs da
compra de equipamentos e maquinarias. Desta forma, as importaes eram aceitas, porque partiam de uma demanda interna imprescindvel industrializao. A preocupao em
nvel terico da CEPAL, voltava-se para as importaes que
no deviam afetar o mercado nacional j instalado. Por este
motivo, pedia-se cautela no momento de importar produtos e
efetivar a substituio das importaes com produtos estrangeiros, mas por outro lado, Prebisch pensava que:
"( ... )a proteo industrial poderia ter sentido enquanto a mo-de-obra na periferia fosse superior dos
centros , enquanto houvesse uma necessidade de
absorv-la e enquanto os salrios no fossem equilibrados com os dos centros industriais" (Prebisch,
1951a, p. 32).

210

Em outras palavras, este tipo de comportamento deveria

ser limitado s necessidades mais essenciais de cada pas para
no cometer erros. A teoria tambm chamava a ateno para
que houvessem polticas de incentivos adequadas, pois os
produtos nacionais deveriam ser capazes de competir em condies de maior igualdade com os estrangeiros. Contudo,
Prebisch tambm acredita que:
"a proteo deveria ter limites, j que ela no deveria servir "para amparar a ineficincia" e muito
menos para "debilitar o incentivo a produzir". Ela
deveria ser modificada de acordo com as estritas necessidades da eficincia" (idem, p . 32).

Avaliando este aspecto da proposta da CEPAL, tornam-se

inviveis as acusaes feitas a Vargas pela oposio, que buscava difundir na opinio pblica a crena de que o presidente
no estaria respeitando princpios protecionistas na tentativa
de implantar o pacto ABC. Concluindo, toda esta questo girou em torno de um suposto privilegio dado conforme interesses externos, deixando os do Brasil de lado, contrapondose, assim, ao discurso de Vargas, poltico nacionalista. defensor desta postura ao longo de todo o seu mandato como j
demonstramos inmeras vezes.
Com exceo deste incidente do pacto ABC e suas controvrsias, fica constatado que o Brasil realizou sua industrializao baseada num crescimento industrial razoavelmente bem
equilibrado. Isto deveu-se, principalmente, s conseqncias
advindas das medidas protecionistas que encorajaram a
integrao das indstrias como um todo. A implantao da
indstria de base dentro do pas foi beneficiada com este comportamento governamental, mas no podemos nos esquecer
que por trs de tudo isto esteve o apoio ideolgico e prtico
de Vargas, que muito contrariamente s acusaes recebidas,
privilegiou a indstria nacional e o seu desenvolvimento. Isto
explica a rpida difuso tecnolgica feita na indstria em um
curto perodo, levando este setor a se comportar dinamicamente, encorajando a economia como um todo, especificamente no que tange ao seu crescimento e na formao do produto
interno bruto da poca.
211

Juscelino neste sentido, se mostrava mais liberal. Ao longo do seu governo tentou atuar de uma forma no to protecionista como a de Vargas. No "Plano de Metas" era permitida
a ajuda externa tanto no nvel financeiro como no tcnico, j
que dela dependia a continuidade da industrializao, ou seja,
no se via como um grande empecilho recorrer s importaes para obter os equipamentos necessrios para o seguimento deste processo. Afinal, a compra de equipamentos e
matrias-primas viriam sanear os pontos de estrangulamento existentes em alguns setores industriais como o mecnico
cuja permanente modernizao era imprescindvel. Ressalta-se, portanto, que este tipo de atuao governamental era
aceito, pois visava ampliar o parque industrial j instalado,
conforme aponta Ianni:
"Esses eram os motivos porque Juscelino Kubitschek
de Oliveira pode conciliar as duas entidades antagnicas do seu governo: a ideologia nacionalista e a
poltica econmica destinada a acelerar o desenvolvimento, com a internacionalizao dos novos setores econmicos" (Ianni, 1991, p. 192).

Cabia ao governo dirigir as principais aes econmicas e

fazer com que o setor privado atuasse livre at o ponto que se
fizesse necessria uma interveno governamental. Sendo assim, tentar-se-ia manter um clima propcio para a obteno
de financiamentos externos e somente se interviria quando
fosse absolutamente foroso, a fim de proteger a indstria
nacional. Isto seria feito mediante tarifas aduaneiras ou cambiais, a fim de no prejudicar os setores j instalados no pas
com capital brasileiro, mas ao mesmo tempo esperava-se
manter um bom relacionamento com os investidores estrangeiros.

Reformas cambiais
Quanto questo da proteo do mercado interno, houve
no perodo de 1950-1961 um aspecto importante a ser tratado: as sucessivas reformas no sistema de cmbio nacional,
que visavam melhorar as condies das exportaes brasilei212

ras e inseri-las de uma forma mais competitiva no mercado

internacional. Foram realizadas diferentes tentativas para conseguir manter o mercado interno compatvel com a industrializao realizada, fazendo desta rea uma das mais complexas a serem tratadas, pois foi tambm a que sofreu maior
nmero de modificaes com o objetivo de acertar os rumos
do pas . A partir de 53, esta poltica de ao comeou a promover a formao de um complexo industrial consistente, pois
os instrumentos utilizados estavam todos direcionados para
esse fim.
No governo de Vargas , esta proposta foi efetivada num
momento de crise interna, em que era necessrio tomar alguma atitude em relao aos produtos nacionais a fim de impulsion-los no exterior, pois os seus preos se encontravam
em um patamar muito superior aos praticados internacionalmente . Isto porque algumas mercadorias haviam sido extremamente prejudicadas pela antiga sistemtica cambial praticada no governo Dutra, que adotara uma postura liberal referente s importaes e remessa de divisas para fora do pas.
A defasagem provocada por esta poltica teria conduzido a
uma diminuio da capacidade competitiva dos produtos de
exportao brasileiros, impossibilitando sua venda nos mercados externos, com exceo do caf.
Deste modo, estas medidas foram adotadas com o objetivo de manter os produtos brasileiros em franca competio
com os estrangeiros, para garantir a prioridade de bens essenciais e auxiliar as condies dadas substituio das importaes, uma vez que a sustentao da dinmica estabelecida
no perodo dependia da manuteno do processo j iniciado.
Os motivos para que a instabilidade cambial fosse instaurada dentro do pas foram vrios, mas um dos principais comeou a ser sentido a partir de 53. Este estava relacionado
com a avaliao errnea de que a Guerra da Coria, deflagrada
em 50, iria durar mais tempo do que efetivamente aconteceu.
Certamente, a crena de que o conflito teria dimenses maiores das que teve. foi produto do medo da segunda guerra e
das suas conseqncias, ainda muito presentes. A esta conjuntura veio se somar os problemas internos j existentes,
213

fazendo com que os produtos brasileiros encontrassem mais

obstculos para serem colocados no exterior, repercutindo
negativamente no pas.
A problemtica internacional do perodo gerou aumentos
nos preos das matrias-primas e de artigos de consumo, inclusive o caf, baseados na hiptese de que haveria reduo
de suprimentos, levando a um rpido crescimento do consumo destes produtos. Mesmo no se concretizando a suposio referente durao do conflito da Coria, o governo manteve as facilidades dadas at ento para as compras no exterior, ou seja, continuou a propiciar a entrada de produtos estrangeiros. Alm disso, o Cruzeiro era mantido em valores
irreais, incompatveis com a inflao ascendente da poca, o
que desencorajava as exportaes e privilegiava as importaes, produzindo em ltima anlise um desequilbrio no balano de pagamentos. Baer aponta neste sentido, que as importaes que se situavam em torno dos US$ 900 a 950 milhes, elevaram-se para US$ 1.703 e 1.702 milhes em 51 e
52, respectivamente (Baer, 1988, p. 44).
Como mostram estes dados, esta poltica cambial fez com
que o setor comercial brasileiro fosse afetado profundamente
e se visse em desvantagem em relao aos produtos importados pela disparidade existente entre eles, porque mesmo que
esta modalidade fosse aceita para a implementao da indstria nacional, trazia problemas para um s istema nacional atrasado e carente de novas tecnologias, que no podia competir
com produtos mais baratos e modernos vindos do exterior.
A primeira medida tomada para alterar este quadro, de
uma srie que viriam, foi a Lei no 1.802, de 7 de janeiro de
1953, conhecida tambm como Lei do Livre Comrcio de Cmbio. A idia era que esta nova modalidade viesse facilitar as
prticas j existentes e atuasse em conjunto com as taxas oficiais do governo. Pensava-se em dar maior liberdade ao cmbio, mas ao mesmo tempo seria limitada a entrada e sada de
lucros do pas, como tambm as transaes com moeda estrangeira para turismo. Na verdade, existiriam a partir de
ento, duas formas de realizar importaes: uma seria aquela que teria faixas fixadas pelo governo, na qual entrariam os
214

produtos catalogados como prioritrios e estariam dentro do

mercado oficial. A outra, que atuaria sob forma de mercado
livre, relacionada compra de produtos cuja entrada no pas
o governo buscava incentivar.
Embora esta fosse uma forma maiS livre de realizar transaes, o governo mantinha um rigoroso controle sobre a sada de lucros e juros do Brasil. Posteriormente, os produtos
foram classificados em categorias, o que continuaria a ser feito
ao longo do governo Vargas. Estas medidas eram bastante
polmicas e por este motivo rendeu, uma vez mais, vrias crticas ao governo de Vargas.
Conforme viemos discutindo, todas estas resolues foram adotadas pensando na melhoria da situao existente e
em tornar os produtos brasileiros mais competitivos internacionalmente. Mas isto no foi suficiente, pois mesmo com as
mudanas efetuadas, a poca foi repleta de incertezas, divergncias e polmicas. Certamente, este tipo de comportamento governamental criava muitas dvidas, pois a poltica externa no parecia clara, e tratava-se tambm de um sistema de
atuao complexo que poucos entendiam. Para os investidores estrangeiros, esta sistemtica gerava ambigidade devido
s constantes mudanas que visavam proteger o mercado brasileiro e limitar o externo, ao mesmo tempo que no apresentava tanta clareza.
O discurso de um mercado com taxas livres criava controvrsias porque a oposio pensava que este era um paliativo. Na verdade, o controle ficava nas mos da Carteira de
Exportao e Importao (CEXIM) do Banco do Brasil, intimamente ligado ao governo. Este rgo foi alvo de intensa
campanha oposicionista, acusado de corrupo e morosidade, alm de lhe incutir um falso papel: o de servir ao governo
e no populao devido aos favorecimentos que no eram
esclarecidos, permitindo caracterizar a sua atuao como
no-transparente.
Aps este perodo conturbado, entrou em vigor a Instruo no 70 da Superintendncia da Moeda e do Crdito (Sumoc),
em 9 de outubro de 1953, medida que visava controlar o sistema cambial e institua uma profunda reforma no sistema
215

vigente at ento no pas. Este sistema estabelecia prioridades para as importaes, comeando pelas mais fundamentais e chegando as de menor importncia. Todos estes itens
foram classificados em cinco categorias dependendo da sua
indispensabilidade, correspondendo a cada um uma taxa de
cmbio especfica. Teoricamente se podia importar qualquer
mercadoria, mas na prtica isto era muito complicado, pois
havia grandes filas de espera organizadas por grupos. A importncia desta medida firmava-se na extino do regime de
controle quantitativo das importaes, criando-se, assim, um
sistema que selecionava o grau de essencialidade das mercadorias vindas do exterior.
Ianni indica que em 53, a Carteira de Comrcio Exterior
(CACEX) que substituiu o CEXIM, criou algumas facilidades
para a importao de mquinas, ferramentas e equipamentos necessrios aos novos investimentos e complementao
de investimentos preexistentes, nacionais e estrangeiros. Esta
medida veio a se somar anterior e tinha como objetivo evitar a diminuio do ritmo de industrializao, devido crise
de divisas. Mas tambm pode-se dizer que esta resoluo destinava-se a facilitar a importao de tecnologia avanada, sem
que fosse ameaada a continuidade da industrializao (Ianni,
1991, p 129). Esta nova mudana nas taxas cambiais trouxe,
uma vez mais, muitos problemas de implementao, assim
como o sistema anterior, e aps pouco tempo de utilizao
surgiram dificuldades.
Embora no se encontrem na bibliografia disponvel, dados concretos capazes de provar que os controles cambiais
sobre as importaes no tivessem sido manipulados visando diretamente ao desenvolvimento industrial, seus resultados mais imediatos indicavam que, de fato, eles significaram
uma substancial proteo quela atividade, funcionando como
mecanismo de promoo da substituio de importaes, ou
seja, se por um lado trouxe o desequilbrio no balano de pagamentos, por outro, houve o acrscimo das importaes,
beneficiando o setor industrial. Segundo Baer, este sistema
possibilitou o desenvolvimento, dentro do pas, de produtos
catalogados pelo governo como no-essenciais, fazendo sur216

gir indstrias em regies menos importantes, canalizando investimentos para elas (Baer, 1988, p. 46).
Na verdade, esta situao das taxas cambiais e das importaes era um tanto complexa, afinal, delas dependia a
implantao de alguns setores, e alm disso, os bens de consumo provinham, na sua maioria, deste tipo de transaes .
No entanto, as importaes em demasia traziam problemas
no balano de pagamentos e afetavam a demanda dos produtos nacionais. Esperava-se, portanto. o bom senso por parte
dos agentes comprometidos nesta situao. Neste sentido a
CEPAL era bem clara nos seus postulados, alertando quanto
aos cuidados a serem tomados para que no houvessem
distores pelo abuso de proteo ou pela falta dela.
As grandes discusses formuladas em torno destas duas
medidas econmicas criaram um forte conflito entre as correntes governistas da poca: a linha desenvolvimentista e a
oposicionista neoliberal. Acreditava-se que taxas livres poderiam prejudicar os produtos nacionais, principalmente o caf,
produto de maior capitalizao de divisas da poca. Ou seja,
na tica da oposio, estas medidas no correspondiam aos
interesses do pas, porque inevitavelmente pensava-se a curto prazo. A longo prazo, estas medidas poderiam ser desastrosas, o que, em verdade, no deixava de ser um contra-senso pois as mesmas pessoas que reclamavam destas leis governamentais, pediam menos controle do governo sobre as
atividades econmicas. Em termos concretos, as desconfianas sobre a poltica cambial eram infundadas, afinal, o governo estava mantendo o controle sobre as transformaes ocorridas. Em resumo, tentava-se reverter a situao de dficit na
qual o pas se encontrava.
Conforme o relatrio de 1954 da Comisso Mista BrasilEstados Unidos, o Brasil era um pas em franca transformao desde a dcada de 30. Este processo havia sido possvel
somente pela queda da lucratividade do caf, obrigando assim os produtores a tomar outros rumos. Esta situao, aliada desvalorizao cambial e aos controles diretos do comrcio exterior, simultneos inflao e valorizao da
moeda interna, teria garantido estas mudanas dentro do siste217

ma produtivo nacional; mostrando que o rumo tomado pelo

governo no estava totalmente equivocado.
De acordo com Lessa, as principais implicaes destas
reformas cambiais no processo de industrializao resumem-se em:
"a) consolidao da reserva de mercado para as produes substitutivas mediante encarecimento relativo das importaes includas nas categorias
com taxas de cmbio mais elevadas
b) concesso de subsdios (implcitos nas categorias
com tipo de cmbio mais baixo) para internao
de bens de capital e insumos requeridos pelo desenvolvimento industrial
c) possibilidade de que o Estado, atravs das operaes de compra e venda de divisas voltasse a participar financeiramente das rendas de intercmbio" (Lessa, 1981, p. 22).

Dos ajustes feitos em torno das questes cambiais deste

perodo, destacam-se positivamente os instrumentos para
restabelecer o equilbrio com as transaes externas, transformando o sistema cambial de instrumento de equilbrio da
balana de pagamentos em uma ferramenta til que direcionaria a industrializao . J no ano de 53, houve supervit
na balana comercial e alm disso, desde a implantao do
novo sistema, o governo passou a dispor de substancial fonte
de recursos, utilizados amplamente para financiar o programa de metas do presidente Kubitschek, conforme os dados
que so apresentados a seguir:

TABELA 13

Balano de Pagamentos ( 1948-55)

(US$ Milhes)
Ano

Balana Comercial

1948/50 1951/52
282

-109

Fonte: Leopoldi, 1991, p. 79.

218

1953

1954

1955

424

148

320

Logo depois da deposio de Vargas, no governo de Caf

Filho, foi instaurada a instruo no 113 da SUMOC, em janeirode 1955, que veio a flexibilizar a questo das importaes
beneficiando muito o governo de JK. Esta reforma fez com
que no fosse necessria a cobertura cambial para efetivar as
compras de mercadorias no exterior, atraindo os investidores estrangeiros para o pas, porque significava um incentivo
cambial para essas empresas se instalarem dentro do Brasil,
realizando assim o objetivo de internacionalizar a economia
brasileira. Este sistema foi amplamente utilizado por Juscelino para implantar os grandes complexos industriais que o
pas precisava.
A instruo 113 estabelecia quatro tipo de categorias para
as importaes, tornando o sistema mais enxuto e rpido,
mas assim como as outras tentativas cambiais trouxe conflitos para o governo, principalmente com os empresrios nacionais, como aponta Faro:
~instruo 113 da SUMOC ( .. . )permitiu o ingresso
de equipamentos estrangeiros no pas sem dispndio de divisas. Muitos empresrios brasileiros sentiram-se discriminados com a medida. Enquanto empresas genuinamente nacionais precisavamfreqentar os leiles de cmbio para conseguir importar, outras, associadas a capitais estrangeiros, o jaziam
diretamente pela 113. Como o setor automobilstico,
por exemplo" (Faro, 1991, p. 46).

Os industriais de So Paulo, atravs de FIESP, se manifestaram contra estas medidas, mas Kubitschek com sua capacidade natural de negociao conseguiu articular o seu discurso internacionalizante com as reivindicaes nacionalistas deste setor. Juscelino se defendia das crticas dizendo que
se por um lado alguns setores perdiam com as importaes,
por outro, todos ganhavam com a industrializao e com a
ampliao do mercado interno.
Este sistema se manteve at a aprovao da lei no 3.244
de agosto de 57, vindo, uma vez mais, reformular a sistemtica vigente. O objetivo principal desta nova lei era proteger as
219

indstrias nacionais, em pleno desenvolvimento dentro do

pas. As diretrizes gerais desta proposta foram elaboradas em
conjunto com indstrias e as medidas adotadas tiveram uma
boa aceitao desta ala, dando a estas medidas a conotao
de serem mais unnimes que as anteriores, suplantando a
idia de que o setor cambial somente competia ao governo e
aos seus tcnicos.
Segundo Baer. esta medida veio para complementar a instruo 113 da SUMOC pois:
"( ... )as categorias de importaesjicaram reduzidas
a duas: uma categoria geral, incluindo as importaes de matrias-primas. bens de capital e alguns
bens essenciais de consumo, e uma categoria especial, abrangendo todos os bens no-essenciais. Conservou-se uma taxa de cmbio especialmente baixa
para as importaes de trigo, petrleo e derivados.
papel de imprensa. fertilizantes, equipamentos de
elevada prioridade, bem como juros e amortizaes
dos emprstimos considerados essenciais ao desenvolvimento do pas. ( .. ) As normas anteriores continuavam a viger para as exportaes e as transferncias financeiras" (Baer, 1988, p.47-48).

Ao que tudo indica, estas medidas tiveram um efeito positivo na economia brasileira da poca, pois as indstrias nacionais foram beneficiadas com a proteo do parque industrial
j instalado. Os itens produzidos dentro do pas somente podiam ser importados sob taxas de cmbio muito elevadas.
duas ou trs vezes superiores s praticadas normalmente. Por
outro lado, as indstrias que precisavam de equipamentos
vindos do exterior tinham vantagens extras para import-los
e, em alguns casos, eram at subsidiados pelo governo.
Posteriormente foram tomadas outras medidas para ir afinando as anteriores. Vieram as instrues 167, 181 e 192 da
SUMOC, todas as quais tratavam das importaes e exportaes do pas e da melhor forma de conduzir este processo.
At os ltimos anos de vigncia destas medidas, o governo
atuou de forma a manter as taxas diferenciadas, fazendo com
que alguns setores como o de turismo se beneficiasse com
220

isto, assim como as empresas que mandavam remessas de

lucros para o exterior. A inflao crescente da poca dificultou bastante a continuidade destas medidas, pois as contas
do governo permaneciam desequilibradas.
Finalmente, podemos concluir que a proposta de integrao
da CEPAL era bastante ampla e ambiciosa. No entanto, os
resultados esperados a partir da adoo desta modalidade
pareciam um pouco ilusrios , pois a realizao deste projeto
dependia de muita boa vontade dos governos, tanto no mbito nacional como internacional, e a isto deveria se somar uma
poltica internacional que visse com simpatia estas idias,
principalmente por parte dos Estados Unidos. Desta forma,
constata-se no governo de Vargas uma forte preocupao de
cunho poltico para tratar esta questo, tendo como conseqncias a proteo interna do mercado e tambm o incio
das reformas cambiais necessrias ao pas . J uscelino, por
outro lado, tratou o assunto de uma forma mais ambga,
mas conseguiu, concretamente, encaminhar as idias da OPA
via "Aliana para o Progresso". Contrariamente ideologia
varguista, Kubitschek era assumidamente menos intervencionista que Getlio e esse foi seu comportamento em relao
indstria nacional beneficiando-se, porm, das medidas j
existentes para tirar partido do que mais ajudaria ao seu governo . Tudo isto na tica da proteo dos produtos nacionais
e das taxas cambiais .

221

Concluso

O objetivo principal deste livro foi verificar a aplicao da

teoria da Comisso Econmica para Amrica Latina e o Caribe
(CEPAL) no Brasil no perodo 1950-1961. Os dados aqui apresentados nos revelaram elementos consistentes capazes de
sustentar a idia de que seno na sua totalidade, ao menos
parcialmente houve uma implementao da proposta Cepalina
no pas . Tal afirmao baseia-se fundamental m ente na constatao da adoo de um p lanej amento econmico dentro do
Brasil, principal elemento norteador de toda a tese da instituio.
Esta nova modalidade econmica, introduzida efetivamente
por Vargas e seus assessores, forneceu as bases institucionais
necessrias para a realizao deste projeto. A partir do Estado Novo, criaram-se vrios rgos que viriam a dar sustentao s propostas getulistas como o Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI) e o Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial, agncias que ajudariam no planejamento global e setorial do governo e posteriormente dariam suporte a Kubitschek em seu "Plano de Metas", uma vez que
haviam se tornado importantes centros de reflexo sobre a
questo do desenvolvimento brasileiro, despertando assim
para o debate sobre o planejamento econmico. Na verdade,
o que estes governantes fizeram foi assumir a programao
econmica como um caminho certo para atingir o desenvolvimento, adotando-a durante os seus mandatos.
A anlise deste perodo nos mostra um carter cada vez
mais poltico da interveno do Estado, seja na funo de
planejador, como de proprietrio de meios de produo. Neste sentido, podemos afirmar que ao procurar, desde o final
223

dos anos 30, garantir as condies para o processo industrial, o Estado no se afirma apenas como elemento fundamental para a realizao do plano econmico, mas torna-se
tambm o centro poltico decisivo para o qual se dirigem as
demandas dos setores produtivos.
Estes aspectos ficam bastante claros ao longo de todos os
captulos do livro, porm especificamente no I e no III, quando discutimos o papel desempenhado pelo Estado no perodo , tanto em termos ideolgicos, como na instalao necessria de infra-estrutura dentro do pas nas diferentes reas que
requeriam estes investimentos, destacamos tambm uma mudana efetiva da mentalidade dos governantes brasileiros
da forma de conduzir a industrializao to necessria na
poca.
So portanto estes dados que nos permitem constatar, ainda, um verdadeiro interesse por parte de Getlio Vargas na
efetivao da industrializao, fazendo desta meta um fim
social norteador da sua poltica econmica. O estmulo governamental direto e indireto sobre o crescimento industrial, que
se manifestou fortemente desde a li Guerra Mundial, permanece, apresentando-se, porm com maior intensidade durante o mandato de Kubitschek, governante que dar continuidade industrializao deliberada.
Quando porm nos propusemos, a partir deste livro, realizar uma avaliao da histria econmica brasileira do perodo 1950-1961, levando em considerao os aspectos econmicos , sociais e polticos e priorizando o conjunto dos dados, no prevamos alguns entraves, tais como a dificuldade
de se encontrar bibliografia disponvel que servisse de contraponto para anlise realizada dos aspectos sociais que derivaram do planejamento implantado no pas, bem como os
seus efeitos. Isto porque os estudos existentes nesta rea geralmente enfatizam mais as questes econmicas ou polticas, em detrimento das sociais. Por outro lado, este fato no
somente confere a este livro um certo carter inovador, como
destaca a importante contribuio de um trabalho cuja anlise abrange todos os aspectos que permearam a poltica econmica do perodo, alm da agrupao feita em torno dos
dados sociais, polticos e econmicos.
224

Sendo assim, dentro desta perspectiva de estudo, as hipteses levantadas estavam relacionadas primeiramente
estreita ligao entre a Teoria do desenvolvimento da CEPAL
e a poltica brasileira da poca, j que ambas esperavam atingir praticamente os mesmos objetivos. Apontava-se ainda para
as grandes semelhanas existentes entre o discurso da instituio e o brasileiro; alm da influncia das idias Cepalinas
no Brasil, no que se refere aos seus pensadores e aos rgos
implantados no pas.
Analisar tais hipteses exigiu-nos, no entanto, a separao da teoria da CEPAL em cinco grandes captulos, nos quais
discutimos: o papel do Estado na industrializao; a importncia da assistncia tcnica e financeira para se industrializar; a necessria criao de infra-estrutura para o desenvolvimento das indstrias; os efeitos do crescimento industrial
e a integrao da regio, alm da proteo do mercado.
A discusso destes itens levaram-nos primeiramente a
constatar que a proposta da instituio quanto participao ativa do Estado no processo de industrializao foi amplamente utilizada no contexto brasileiro. A partir do governo Vargas, ela se torna decisiva, j que o momento histrico,
tanto mundial como nacional exigia esta maneira articulada
e consciente de se trabalhar, buscando como resultado o
desenvolvimento econmico do pas. Quando Kubitschek assume o poder, o objetivo dar continuidade a este processo,
aprofundando-o com base na estratgia de desenvolvimento
criada atravs do "Plano de Metas".
Quanto assistncia financeira externa, verificamos que
o governo facilitou o financiamento e emprstimos oficiais no
exterior, amplamente utilizados para que se atingisse os objetivos propostos. Portanto, apesar das enormes dificuldades
na obteno de recursos em divisas, a poltica governamental
teve uma participao ativa para efetivar a industrializao,
orientao esta que muito se aproximava s recomendaes
que a CEPAL dava, na poca, para Amrica Latina. Esta participao do capital externo foi fundamental para constituir a
indstria de base, pea-chave para levar o desenvolvimento
adiante.
225

No que se refere assistncia tcnica externa, destacamos a participao de tcnicos estrangeiros, tanto na Comisso Mista Brasil-Estados Unidos como na criao do BNDE
com a finalidade de auxiliar a implantao do planejamento
dentro do pas. Quanto ao papel da CEPAL preciso apontar
para a importante atuao que ela teve no grupo misto CEPALBNDE, no qual este ltimo rgo, em conjunto com os tcnicos brasileiros, elaborou um trabalho de planejamento econmico para os sete anos seguintes, assim como participou
ativamente na formulao do "Plano de Metas". Para melhor
esclarecer, no captulo li estes aspectos foram amplamente
abordados tornando clara a reconhecida importncia da participao deste rgo para o pas e para o contexto latinoamericano.
A criao de infra-estrutura nas reas de energia e minerao, transporte, indstria automobilstica, comunicaes e
agricultura, foi outro aspecto enfatizado e amplamente discutido. O pas passou por profundas transformaes fazendo
com que se obtivesse efetivamente a infra-estrutura necessria para se ievar adiante a industrializao. Conforme revelam os discursos dos presidentes, assim como as obras que
deixaram, tanto Getlio como Juscelino sabiam que era fundamental desenvolver alguns setores da economia para implementa r as propostas em pauta.
No que tange ao crescimento industrial e seus benefcios
na renda e na distribuio da mesma, bem como o aumento
da produtividade industrial e o crescimento demogrfico da
poca, podemos reconhecer que da forma como foi processada a industrializao, no foram preenchidas as expectativas
das propostas idealizadas pela CEPAL. Tratando-se especificamente da distribuio da renda, esta no foi to abrangente
como prometia a teoria, embora na era Vargas, este aspecto
tenha sido bem conduzido porque favoreceu o salrio mnimo da populao, caracterizando um governo um pouco mais
voltado s questes sociais. J Kubitschek, trabalhou de uma
forma na qual ficava claro que este assunto no era prioritrio
e que todos os cidados brasileiros deveriam colocar sua quota
de sacrifcio para ser possvel a realizao da industrializa226

o, que era o objetivo fundamental do perodo. Conforme

pode-se verificar, todos estes aspectos foram analisados exaustivamente no captulo IV
Sobre o aumento da produtividade industrial, o que se
constata que este foi atingido por dois motivos: o primeiro
estava relacionado entrada de equipamentos no pas e o
outro, com a grande mo-de-obra disponvel na poca, o que
fez com que pudesse se produzir mais e em melhores condies que no perodo anterior. No entanto, este fato no levou
a um aumento substancial da renda como preconizava a
CEPAL, havendo, porm, uma absoro do contingente humano excedente .
A integrao regional, proteo do mercado interno e os
ajustes fiscais que foram efetivados e a poltica externa da
poca tiveram duas vertentes: uma foi a de Vargas e a outra
de Kubitschek. Neste sentido, verificamos que tanto Getlio
como Juscelino tentaram propor alternativas para realizar a
integrao, pois ambos sabiam dos benefcios desta modalidade econmica, alm dos favores polticos que envolviam esta
situao. Afinal, obter-se-ia amplos benefcios internacionais
se o Brasil conseguisse se posicionar como pas dominante
na Amrica do Sul. Sendo assim, Vargas atuou de uma forma
mais restrita com o "Pacto A,B,C", ao contrrio de Kubitschek
que lidou mais amplamente com a "Operao Pan-americana". Dentre estas questes, destacamos o papel dos Estados
Unidos que foi o pas que mais se ops a estas propostas. Em
primeiro lugar, por uma questo de hegemonia continental e
em segundo, por no simpatizar com as idias da CEPAL.
Apesar das dificuldades, a poltica internacional foi um
assunto que nunca foi deixado de lado, sendo tratado com
muito cuidado pois das boas relaes internacionais, principalmente com os EUA, dependia o financiamento que o pas
poderia obter para prosseguir os objetivos almejados em torno da industrializao.
Finalmente, podemos concluir que o conjunto de todas as
situaes examinadas ao longo dos cinco captulos deste livro efetivamente nos permite afirmar que a teoria da CEPAL,
nos seus principais aspectos, foi amplamente utilizada nos
governos de Getlio Vargas e Juscelino Kubitschek.
227

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