LA CONSTRUCCIN DEL ESTADO AUTONMICO

Manuel ARAGN REYES*

SUMARIO: I. Introduccin. II. Transicin poltica y autonoma
territorial. III. Las prescripciones constitucionales sobre la
autonoma territorial. IV. El desarrollo autonmico. V. Caracteres actuales del Estado autonmico.

I. INTRODUCCIN
En Espaa, la actual forma territorial del Estado es el fruto de un largo y
complejo proceso de construccin. El hecho de que ese proceso pueda
continuar en el futuro, dadas las expectativas ahora generadas de reformas estatutarias e incluso de posibles reformas constitucionales, no impide constatar que hoy hemos alcanzado un determinado modelo, el Estado
autonmico, capaz, eso s, como consecuencia de las proyectadas reformas normativas, de perfeccionarse, deteriorarse o trasformarse. Los cambios no siempre conservan las cosas, al menos en sus elementos esenciales, puesto que a veces lo que persiguen o consiguen es destruirlas, ni
siempre, aunque pretendan conservarlas, corrigindolas, las consolidan;
por otro lado, como es obvio, el mero cambio, por s solo, no alberga, necesariamente, una connotacin positiva: puede ser mejor, pero tambin
peor; de todo ello la experiencia nos proporciona sobrados ejemplos.
Al margen, pues, de lo que nos depare el futuro, en el presente, como
he dicho, tenemos un modelo territorial, con algunas imperfecciones, claro est, que convendra eliminar, y tambin con algunas carencias, que se
deben colmar, pero bastante estructurado y, por ello, definido.1 Ese mo* Catedrtico de Derecho Constitucional.
1 Como un modelo definido, aunque inacabado, lo consider ya hace aos, explicando las razones que me conducan a ello, en mi trabajo El Estado autonmico: modelo

183

184

MANUEL ARAGN REYES

delo peculiar espaol, que se incluye como una especie en el gnero

Estado territorialmente compuesto, y cuya denominacin, Estado autonmico, ha sido acuada por la doctrina, es el producto de una extensa serie de decisiones polticas, normativas y jurisprudenciales, que se remontan, algunas, a los tiempos de la transicin, pero que se perfilan en la
Constitucin, los estatutos de autonoma, los pactos autonmicos y, de
manera muy decisiva, en la sentencias del Tribunal Constitucional.
A examinar ese largo y complejo proceso de construccin y a sealar
los rasgos principales del modelo as obtenido se dedican las pginas que
siguen.
II. TRANSICIN POLTICA Y AUTONOMA TERRITORIAL
Una de las claves del extraordinario y ejemplar proceso de cambio poltico que se experiment en Espaa al pasar de una dictadura a una democracia, consisti en que las decisiones fundamentales sobre la forma de
Estado y de gobierno que la Constitucin, en 1978, vendra a recoger
(Estado democrtico, autonomas territoriales y monarqua parlamentaria),
se adelantaron a ella, adoptndose previamente durante la transicin.2
As, la democracia, y su requisito necesario, las libertades pblicas, eran
ya una realidad (aunque an imperfecta) al inaugurarse en julio de 1977
las nuevas Cortes surgidas de las elecciones del pasado 15 de junio, y al
iniciarse en octubre de ese ao el proceso constituyente. Para que aquellas
elecciones fueran democrticas (como as ocurri) primero haba que establecer, al menos en sus lneas esenciales, la democracia misma. Y ello se
hizo a travs de un conjunto de normas y actos de variada ndole (se sealan slo las ms relevantes): la Ley para la Reforma Poltica, del 4 de
enero de 1977 (previamente ratificada en referndum popular el 15 de diciembre de 1976, con muy alto porcentaje de participacin y de voto afirmativo), que formulaba como principios rectores del Estado (en radical
oposicin a los que regan hasta ese momento) la soberana del pueblo, el
indefinido o modelo inacabado?, Autonomes. Revista Catalana de Derecho Pblico,
nm. 20, diciembre de 1995; tambin puede verse en mi libro Estudios de derecho constitucional, Madrid, 1998, pp. 411-423.
2 Para mayor desarrollo sobre ello me remito a mi trabajo La articulacin jurdica
de la transicin, Revista de Occidente, nm. 54 (monogrfico sobre la transicin), noviembre de 1985; despus incluido en Estudios de derecho constitucional, cit., nota anterior, pp. 21-36.

ESTUDIOS EN HOMENAJE A HCTOR FIX-ZAMUDIO

185

sufragio universal, la democracia parlamentaria y los derechos fundamentales de la persona; el Real Decreto-ley del 8 de febrero de 1977, que modific la Ley de Asociaciones para que pudieran legalizarse todos los partidos polticos (un hito esencial lo constituy la legalizacin, al amparo de
esa norma, del Partido Comunista por acuerdo del Gobierno del 9 de abril
de 1977); el Real Decreto-ley del 18 de marzo de 1977, que regul el rgimen electoral general de manera impecable (tanto que, despus de la
Constitucin, continu en vigor aplicndose a las sucesivas elecciones hasta que fue sustituido en 1985 por la Ley Orgnica del Rgimen Electoral
General, que en sus lneas maestras respetara aquel modelo de 1977); los
reales decretos-leyes del 4 de marzo, 1o. de abril y 2 de junio de 1977, por
los que se reconoci el derecho de huelga, se garantiz la libertad de expresin, se extingui la sindicacin obligatoria y se reformaron radicalmente las estructuras sindicales; los Instrumentos del 13 de abril de ese
ao, mediante los cuales se ratificaron por el Estado espaol (integrndose
en nuestro ordenamiento) las pactos internacionales de derechos civiles y
polticos, y de derechos econmicos, sociales y culturales.
Por otro lado, la transformacin de la monarqua autoritaria, legada
por el franquismo, en una monarqua parlamentaria se fue poniendo en
marcha a travs de la voluntaria autolimitacin del rey, sobre todo a partir de las elecciones de 1977 (antes, en 1976, y para impulsar el cambio
poltico, s us de los poderes que las leyes fundamentales le conferan),
y la regulacin (provisional e incompleta) de las relaciones entre el gobierno y las Cortes por la Ley del 14 de noviembre de 1977. Ya en mayo
de 1977 la Monarqua haba recuperado la legitimidad dinstica, mediante la transmisin de los derechos sucesorios en la Corona efectuada por
don Juan de Borbn a favor de su hijo Juan Carlos, con lo cual nuestro
rey, que haba sido el sucesor del general Franco, pasaba a ser tambin el
sucesor del ltimo monarca reinante, su propio abuelo don Alfonso XIII,
lo que hara posible que, despus, la Constitucin pudiese reconocer (como as lo hizo en el artculo 57.1) su condicin de legtimo heredero de
la dinasta histrica.
En lo que se refiere a la organizacin territorial, que se orientara de
manera clara hacia un modelo de Estado basado en la autonoma regional, se dieron ya los primeros pasos con el Real Decreto-ley del 30 de
octubre de 1976, que derog el Decreto-ley de 1937 que despoj a Guipzcoa y Vizcaya de su rgimen econmico-administrativo peculiar, y
con los reales decretos del 4 de marzo y del 2 de junio de 1977, regula-

186

MANUEL ARAGN REYES

dores de las juntas generales de Guipzcoa, Vizcaya y lava. De todos

modos, cuando esa reforma se acometi con mayor extensin y profundidad fue a partir del Real Decreto-ley del 29 de septiembre de 1977, que
restableca provisionalmente la Generalidad de Catalua, y del Real
Decreto del 17 de octubre siguiente, por el que se nombraba presidente
de la Generalidad a quien lo era (de la republicana) en el exilio, Josep
Tarradellas. Poco despus, por Real Decreto-ley del 4 de enero de 1978,
se aprob el rgimen preautonmico para el Pas Vasco, y por sucesivos reales decretos-leyes dictados en ese mismo ao se extendi la
preautonoma a todas las regiones espaolas.
Antes, pues, de que la Constitucin se promulgase, incluso mientras se
iba elaborando, se decidi que el Estado no sera centralizado, sino basado en la autonoma territorial. Y aunque esa autonoma se configur como provisional (lo que era lgico, a la espera de la Constitucin) y de
contenido ms administrativo que poltico (ste ltimo, obviamente, no
podra determinarse por resoluciones, como aqullas, emanadas slo del
Poder Ejecutivo), la decisin fue de gran calado, en cuanto que se erigi
como principio de organizacin pblica el de autonoma regional y se
opt porque esa autonoma se extendiese a todo el territorio.
Decisin, por lo dems, coherente con las ideas polticas dominantes
en la Espaa de entonces: por contrario al franquismo, que fue dictadura
y centralizacin, el nuevo rgimen poltico tendra que ser democracia y
descentralizacin. La democracia y la autonoma territorial iban, pues, de
la mano. Se pensaba que, de la misma manera que la democracia tena
que generalizarse en todo el mbito nacional, la autonoma tambin.
Es cierto que la autonoma era exigida entonces de manera ms enrgica en ciertas partes de Espaa y, en tal sentido, se presentaba como una
frmula capaz de resolver esas cualificadas demandas y provocar, respecto de ellas, una mejor integracin territorial. Pero tambin lo es que la
opcin por la autonoma no se tom con el nico objetivo de dar respuesta a aquellas concretas reivindicaciones (que esgriman ttulos histricos
o culturales), ni tampoco en funcin exclusiva de su utilidad para producir aquella mejor integracin. Estas fueron razones de mucho peso, desde
luego, y muy importantes, pero no las nicas. Junto a ellas, como dije
ms atrs, estaba tambin la idea, casi indiscutible en aquellos aos, de
que la descentralizacin territorial era una frmula de organizacin estatal ms democrtica y eficaz que la centralizacin y, en consecuencia,
que la autonoma debera generalizarse (aunque no necesariamente con la

ESTUDIOS EN HOMENAJE A HCTOR FIX-ZAMUDIO

187

misma intensidad) en todo el territorio del Estado. Sealar esto me parece importante para comprender mejor lo que vendra despus.
As comenz la construccin de nuestro actual modelo territorial. Las
medidas adoptadas durante la transicin poltica pusieron en marcha ese
modelo y marcaron profundamente su desarrollo.3
III. LAS PRESCRIPCIONES CONSTITUCIONALES
SOBRE LA AUTONOMA TERRITORIAL

De las tres grandes decisiones que la transicin prefigur, la Constitucin acabara desarrollando y concretando dos de ellas: el Estado democrtico (asegurando de manera suficiente la soberana popular, articulando un amplio sistema representativo basado en elecciones peridicas y
libres por sufragio universal y garantizando un completo catlogo de derechos fundamentales) y la monarqua parlamentaria (definiendo la posicin y las funciones del rey y detallando las relaciones entre las cmaras
y el gobierno); pero no la tercera, la autonoma territorial, cuya concrecin y desarrollo la propia Constitucin traslad a un momento posterior:
el del establecimiento de los correspondientes Estatutos de Autonoma.
La Constitucin s determin, de manera inmediata, para todos los
municipios y provincias (artculos 137 y 140-142), la autonoma local,
aunque, como suele ocurrir en otros textos constitucionales, sin entrar en
detalles sobre su contenido competencial, que deja en manos del legislador, sometido, eso s, a los lmites que impone el reconocimiento por la
Constitucin de esta garanta institucional, cuya imagen maestra (que no
cabe entender igual segn se trata de municipio o de provincias) ha de
ser preservada.
No hay que minusvalorar la importancia de la autonoma local, cuya
naturaleza administrativa (mejor, ejecutivo-gubernativa) no puede ocultar su indudable significado poltico. Pero, salvo el breve apunte anterior,
no volver a referirme a ella, ya que no es esa autonoma el objeto de este trabajo, sino la que en la transicin se llamaba autonoma regional y
3 Aja, Eliseo, El Estado autonmico (federalismo y hechos diferenciales), Madrid,
1999, pp. 46-50, destaca muy bien la importancia de aquellas decisiones de la transicin
relativas a la preautonoma y su generalizacin, as como la influencia que tendran en
el posterior desarrollo del Estado autonmico.

188

MANUEL ARAGN REYES

hoy, en la Constitucin (artculo 2o.), autonoma de las nacionalidades

y regiones.
Pues bien, en relacin con esta autonoma la Constitucin, como ya he
dicho, no culmin el proceso, difiriendo su desarrollo a una etapa posterior, y provocando, con ello, una desconstitucionalizacin4 que afectaba a la estructura territorial del Estado. No obstante, esa descontitucionalizacin no fue de manera total, ni mucho menos, porque en la norma
fundamental se contendran un conjunto de prescripciones que los futuros Estatutos de Autonoma habran de respetar. De ese modo, la Constitucin, que no determinara un modelo especfico de Estado desde el
punto de vista de la organizacin territorial, s contendr, al menos, un
modelo genrico (Estado con autonomas territoriales) estableciendo
un marco estructural y unos principios bsicos sobre la materia que habran de ser observados a la hora de concretar, mediante el desarrollo autonmico, la forma territorial resultante, cualquiera que fuera sta.5
As, la Constitucin determina que habr un solo Estado (artculo 1.1);
que la nacin espaola se caracteriza por su indisoluble unidad (artculo
2o.), y que la soberana nacional reside en el pueblo espaol (artculo 1.2);
que las nacionalidades y regiones tienen reconocido el derecho a la autonoma y garantizada la solidaridad entre ellas (artculo 2o.); que en el ejercicio de aquel derecho (ya sea por las nacionalidades o las regiones, sin
que la Constitucin tampoco identifique cules son las unas y las otras)
surgirn entidades con una comn denominacin, comunidades autnomas, cuya diversidad no podr implicar privilegios ni originar discriminaciones, garantizndose que todos los espaoles tienen los mismos derechos
y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado (artculos
137-139); que el acceso a la autonoma habr de seguir unos determinados
procedimientos (artculos 143 y 151); que en ningn caso se permitir la
4 Sobre la que muy pronto, en un agudo trabajo, llamara la atencin Pedro Cruz Villaln (La estructura del Estado, o la curiosidad del jurista persa, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, nm. 4, 1981, pp. 53-63; despus incluido en su libro La curiosidad del jurista persa, y otros estudios sobre la Constitucin,
Madrid, 1999, pp. 381-394), aunque quizs extremando la extensin y el grado de la
desconstitucionalizacin operada.
5 La importancia (y trascendencia) de las prescripciones constitucionales sobre la
autonoma territorial, capaces de imponer claros lmites a la amplia apertura que tambin,
sobre la materia, la Constitucin prev, ha sido muy bien destacada por Solozbal Echavarra, Juan J., Bases constitucionales del Estado autonmico, Madrid, 1998, pp. 72-90.

ESTUDIOS EN HOMENAJE A HCTOR FIX-ZAMUDIO

189

federacin de comunidades autnomas (artculo 145.1 CE); que los estatutos de Autonoma sern la norma institucional bsica de las comunidades
autnomas, organizadora de sus instituciones y atributiva de sus competencias (artculo 147), se aprobarn como leyes orgnicas (artculo 81)
y su elaboracin habr de seguir unos cauces especficos (artculos 146 y
151); que las competencias del Estado estn fijadas en una lista de materias (artculo 149) as como las que pueden asumir las comunidades autnomas (artculo 148), y, en fin, que la autonoma del mximo grado ser
autonoma poltica y por ello comprender la existencia de gobiernos y
parlamentos propios (artculo 152), es decir, que la divisin territorial del
poder puede alcanzar al Legislativo y al Ejecutivo, pero no al Poder Judicial, que es nico en toda Espaa (artculo 117).
Estas son las previsiones constitucionales ms relevantes sobre la organizacin territorial del Estado que el desarrollo autonmico tendra necesariamente que respetar. Los estatutos de Autonoma no pueden desconocerlas ni contradecirlas.
Ahora bien, junto a esas normas imperativas, la Constitucin deja la
puesta en marcha del modelo territorial y su concreta realizacin en manos
del principio dispositivo, pues no determina cuntas comunidades autnomas habr, ni si todas tendrn autonoma poltica o si habr algunas slo
con autonoma administrativa, ni cuntas competencias asumir cada una
de ellas. El acceso a la autonoma ser voluntario (artculos 143 y 151), las
provincias, o conjunto de provincias con caractersticas comunes, que deseen constituirse como Comunidad podrn optar por una autonoma de primer grado, con el mximo de competencias (artculo 151.1) o por una autonoma de segundo grado, con menores competencias (artculo 148.1, en
relacin con artculo 143), aunque esa diferencia podra ser slo transitoria, ya que transcurridos cinco aos (148.2) estas segundas comunidades
autnomas, mediante la reforma de sus estatutos, tendran capacidad para
ampliar sus competencias igualndose incluso con las primeras.
En resumen, la conversin en definitivas de las autonomas provisionales de la transicin, la confirmacin o modificacin de sus demarcaciones territoriales, la opcin por una autonoma poltica o administrativa, o
con ms o menos competencias, la configuracin, en suma, del mapa autonmico no se realiz por la Constitucin, sino que quedaba sujeta a impulsos posteriores.

190

MANUEL ARAGN REYES

IV. EL DESARROLLO AUTONMICO

1. El desarrollo normativo
A. Primera fase, de 1979 a 1983: generalizacin diferenciada
de la autonoma poltica en todo el territorio.
Estatutos de Autonoma y acuerdos autonmicos de 1981
El Pas Vasco, Catalua y Galicia fueron las primeras comunidades autnomas que surgieron. Su acceso a la autonoma y la elaboracin de sus
respectivos Estatutos (aprobados, en los dos primeros casos, el 18 de diciembre de 1979, y en el ltimo, el 6 de abril de 1981) se realiz de
acuerdo con lo previsto en el artculo 151.2 y la disposicin transitoria
segunda de la Constitucin. No obstante, el caso gallego ya dio lugar a
un amplio debate poltico, que perdieron los que intentaban circunscribir
a Catalua y al Pas Vasco al modelo de autonoma plena o ms intensa.
Una situacin anloga se produjo con Andaluca (que, a diferencia de los
tres casos anteriores, no poda acogerse a la ventaja procedimental de la
disposicin transitoria segunda de la Constitucin y habra de acudir a lo
previsto en el artculo 151.1 de la Constitucin Espaola (en adelante
CE) si pretenda acceder a la autonoma plena. All triunf, con el referndum del 28 de febrero de 1981, frente a la oposicin del gobierno, la
opcin por adquirir esa plena autonoma y, por tanto, poseer un Estatuto
de los previstos en el artculo 151.2 CE, que fue aprobado el 30 de diciembre de 1981.
Tambin se adoptaron entonces las disposiciones necesarias (previstas
en los artculos 156-158 CE) para la financiacin de la autonoma territorial mediante la Ley Orgnica 8/1980, del 22 de septiembre, de financiacin de las comunidades autnomas.
Mientras tanto, los problemas surgidos sobre los Estatutos gallego y
andaluz, la situacin creada por el fallido golpe de Estado del 23 de febrero de 1981 y la constatacin de que la desconstitucionalizacin en
materia de organizacin territorial del Estado impona una prolongacin
material del proceso constituyente y, por ello, del necesario consenso entre los dos grandes partidos nacionales, condujeron a UCD y PSOE a
concluir un pacto que pusiese orden en el desarrollo autonmico, es decir, en los procesos de acceso a la autonoma de las dems partes del te-

ESTUDIOS EN HOMENAJE A HCTOR FIX-ZAMUDIO

191

rritorio nacional, pacto que se formaliz mediante los acuerdos autonmicos del 31 de julio de 1981.6
La consecuencia de aquellos acuerdos fue que los dems territorios accederan a la autonoma por la va del artculo 143 de la Constitucin y,
por ello, con menor amplitud competencial (aunque se tratara en todo
caso de autonoma poltica) que el Pas Vasco, Catalua, Galicia y Andaluca, con la excepcin de Navarra, que accedera a la autonoma plena a
travs de lo previsto en la disposicin adicional primera de la Constitucin (lo que se produjo mediante la Ley Orgnica de Reintegracin y
Amejoramiento del Rgimen Foral de Navarra (Lorafna), del 10 de agosto de 1982) y de Valencia y Canarias, que, pese a acceder a la autonoma
por el artculo 143 CE, recibiran otras competencias a travs de sendas leyes orgnicas de transferencias, segn lo previsto en el artculo 150.2 CE
(Estatuto de Valencia del 1o. de julio de 1982 y Ley Orgnica de transferencia del 10 de agosto de 1982; Estatuto de Canarias del 10 de agosto de
1982 y Ley Orgnica de Transferencia de la misma fecha). Los acuerdos
autonmicos de 1981 adoptaron, pues, una decisin del mximo relieve
en el proceso de construccin territorial del Estado: generalizaron la autonoma configurndola en todo caso como autonoma poltica, aunque
con distinto nivel competencial.
En 1983 finaliz esa fase del proceso autonmico, con todos los estatutos aprobados y todo el territorio nacional, a excepcin de las ciudades
de Ceuta y Melilla, organizado en diecisiete comunidades autnomas. El
modelo resultante tena las siguientes caractersticas:
a) Generalizacin de la autonoma territorial.
b) Caracterizacin, tambin general, de esa autonoma como poltica
(todas las comunidades tendran potestad legislativa y, por ello,
adems de gobiernos, parlamentos propios).
c) Diferenciacin competencial: cinco comunidades con mayor nivel
competencial (el Pas Vasco, Catalua, Galicia, Andaluca y Nava6 No resulta tan relevante, a los efectos del desarrollo autonmico, el Proyecto de
Ley Orgnica de Armonizacin del Proceso Autonmico (LOAPA), de 1982, que no fue
apoyado por ese amplio consenso y que no lleg a convertirse en Ley, pues result anulado, en su contenido principal, por la STC 76/1993, del 5 de agosto, dictada en recurso
previo. El resto, no inconstitucional, de aquel Proyecto de Ley acab convirtindose en la
Ley 12/1983, del 14 de octubre, del Proceso Autonmico, con un alcance muy limitado
en la materia de que estamos tratando.

192

MANUEL ARAGN REYES

rra), dos con competencias cuasi-plenas (Comunidad Valenciana y

Canarias) y el resto con un grado menor de competencias. De ah que
vale hablar entonces de comunidades de primer y segundo grado.
d) Tres tipos de estatutos: unos, de los previstos en el artculo 151.2
de la Constitucin (y por ello con necesidad de referndum autonmico para su reforma, artculo 152.2 CE), que fueron los del Pas
Vasco, Catalua, Galicia y Andaluca; el especial de Navarra, la
Lorafna, autntica ley paccionada (cuya reforma slo a travs de
pacto entre la Comunidad Foral y el Estado puede realizarse); y el
resto de los estatutos, en cuya reforma no interviene el referndum,
y en los que adems las Cortes Generales (como en todos los estatutos, a excepcin del de Navarra), a la ahora de aprobarlos, no tienen lmites para fijar su contenido.
B. Segunda fase, a partir de 1992: homogenizacin
de la autonoma. Acuerdos autonmicos de 1992 y sucesivas
reformas estatutarias
A partir de 1989, transcurridos ya cinco aos desde la aprobacin de los
ltimos estatutos, las comunidades autnomas con menor nivel de competencias podan aspirar a su ampliacin en virtud de lo previsto en el artculo 148.2 CE. Se abra, pues, otra fase del desarrollo autonmico y,
para ordenarlo, los entonces dos grandes partidos nacionales, el PSOE y el
PP, concluyeron un nuevo pacto, en febrero de 1992, mediante el cual se
decidi dicha ampliacin competencial para equiparar prcticamente a
aquellas comunidades con las de primer grado. Fruto de los acuerdos autonmicos de 1992 fue la Ley Orgnica 9/1992, del 23 de diciembre, que a
modo de norma-puente realiz la transferencia generalizada de competencias mientras se proceda a la reforma de los estatutos. Tales competencias
se trasladaron, finalmente, a los estatutos reformados en marzo de 1994.
Se produjo, as, un acercamiento muy prximo a la igualacin competencial de las comunidades de segundo grado con las de primer grado,
igualacin que, sustancialmente, se culminara con las posteriores reformas de estatutos aprobadas entre 1996 y 1999,7 siempre con el consenso
7 Galicia, aunque con Estatuto del artdulo 151 CE, no haba recibido, en principio,
un nivel competencial enteramente equiparable al del resto de las Comunidades de primer grado, por lo que, adems de las competencias atribuidas en 1981 por el Estatuto, re-

ESTUDIOS EN HOMENAJE A HCTOR FIX-ZAMUDIO

193

de los dos grandes partidos nacionales. Antes, en 1995, y tambin por

consenso, se dictaron los estatutos de Autonoma las ciudades de Ceuta y
Melilla (leyes orgnicas 1 y 2/1995, del 13 de marzo), completndose,
pues, el llamado mapa autonmico, es decir, extendindose la autonoma a todo el territorio del Estado.
Mientras tanto, por simples resoluciones (generales, previstas para
suplir el Reglamento parlamentario y que requieren el acuerdo de la Mesa y la Junta de Portavoces, en el Congreso, y de la Mesa de la Comisin
de Reglamento oda la Junta de Portavoces, en el Senado) de la Presidencia del Congreso de los Diputados del 16 de marzo de 1993 y de la Presidencia del Senado del 30 de septiembre de 1993, se regul el procedimiento que haban de seguir en las Cortes Generales los proyectos de
reforma de estatutos de Autonoma elaborados por los parlamentos autonmicos (que ostentan el monopolio de la iniciativa de reforma). Entre
otros extremos, en lo que aqu interesa, esas resoluciones reconocen a dichos parlamentos la facultad de retirar la iniciativa de reforma (ya se trate de estatutos aprobados en su da por la va del artculo 146 CE o por la
del 151 CE, es decir, de los estatutos de todas las comunidades, a excepcin del de Navarra Lorafna, cuya reforma el parlamento estatal
puede ratificar o rechazar, pero no enmendar) antes de la aprobacin del
texto definitivo por las Cortes Generales.8 Es curioso que, mediante estas
resoluciones, cuyo relieve normativo no es muy alto en nuestro sistema
de fuentes del derecho, se adoptase una decisin de tanta trascendencia
como la de hacer inmodificables los estatutos de Autonoma por las Cortes Generales si no media el consentimiento (aunque sea por omisin) de
los respectivos parlamentos autonmicos.9
Dicho lo anterior, no queda nada ms por sealar respecto de esta segunda fase del desarrollo autonmico. El modelo resultante al final de
este proceso rene las siguientes caractersticas:
cibira otras posteriores mediante la Ley Orgnica de Transferencia 16/1995, del 27 de
diciembre, y la Ley Orgnica de Transferencia 6/1999, del 6 de abril.
8 Algo que va ms all de la previsin, singular, del Estatuto de Autonoma de la
Comunidad Valenciana, que, en su artculo 61.4, exige que las Cortes Valencianas deban
pronunciarse (sin especificar los efectos) sobre las modificaciones que las Cortes Generales pudieran introducir en la propuesta de reforma del Estatuto.
9 Para mayor detalle me remito a mi trabajo La reforma de los estatutos de Autonoma, Revista de Documentacin Administrativa, nm. 232-233, octubre de 1992-marzo
de 1993; despus incluido en Estudios de Derecho Constitucional, cit., nota 1, pp.
383-410.

194

MANUEL ARAGN REYES

a) Prctica homogeneizacin competencial de las diecisiete comunidades autnomas, con la nica distincin de ciertos hechos diferenciales (derivados de la insularidad, el idioma, el rgimen econmico-fiscal o el derecho civil especial) que se dan en algunas de ellas.
b) Existencia de dos ciudades, Ceuta y Melilla, con Estatuto de Autonoma, que, a diferencia de las comunidades, no gozan de autonoma poltica, sino administrativa (o ejecutivo-gubernativa), ya que
de sus rganos no pueden emanar leyes, sino nicamente actos y reglamentos.
c) Prctica igualacin de la naturaleza jurdica de los estatutos de las
comunidades, pues en todos ellos el monopolio de la iniciativa de
reforma lo tiene el parlamento autonmico, sin cuyo consentimiento, adems, no podr culminarse una reforma ya iniciada, en cuanto
que se les reconoce la facultad de retirarla de las Cortes Generales
antes de su aprobacin definitiva por stas.
d) Singularidad de los estatutos de las dos ciudades, cuya reforma
pueden iniciarla, adems de las propias asambleas, las Cortes Generales y el gobierno del Estado, pudiendo, por ello, culminarse dicha
reforma sin el consentimiento autonmico.
C. ltima fase: actuales proyectos de reforma estatutaria
Recientemente se ha abierto una nueva fase en el proceso, primero con la
propuesta de nuevo Estatuto para el Pas Vasco, que fracas en el Congreso
de los Diputados el ao pasado y, despus, con las propuestas de reforma de
los Estatutos de la Comunidad Valenciana y Catalua, que actualmente se
tramitan en las Cortes Generales. Tambin se ha iniciado la reforma del
Estatuto de Andaluca, cuya propuesta est elaborndose por el Parlamento
autonmico. Y ya se han anunciado las reformas de otros estatutos.
De lo que pueda resultar en esta ltima fase del desarrollo autonmico
no voy a tratar aqu, de un lado porque est in fieri y, de otro, principalmente, porque sobre esos asuntos no debo pronunciarme.
Las reflexiones que despus formular sobre el modelo autonmico
tendrn nicamente en cuenta, por ello, el resultado hasta hoy10 produci10

El presente trabajo se ha elaborado en marzo de 2006.

ESTUDIOS EN HOMENAJE A HCTOR FIX-ZAMUDIO

195

do por las normas que estn en vigor, abstenindome de expresar cualquier hiptesis sobre el futuro que pueda avizorarse en funcin de las reformas ahora proyectadas.
2. El desarrollo jurisprudencial: el papel desempeado
por el Tribunal Constitucional
A. Caractersticas generales
Dadas la inconcrecin constitucional sobre la materia, la escasa precisin en algunos puntos de los propios estatutos de Autonoma y la complejidad del proceso y del mismo conjunto normativo en que ste ha venido
fraguando, era inevitable que el Tribunal Constitucional hubiera de cumplir una funcin decisiva en la articulacin y definicin del modelo autonmico. As se seal, autorizadamente, desde el primer momento,11 y as
ha ocurrido, hasta el punto de que, sin el Tribunal Constitucional, concretando y garantizando la distribucin territorial de competencias y, en suma, equilibrando el sistema, el Estado autonmico, sencillamente, no hubiese podido funcionar. Sin demrito, claro est, del desarrollo normativo,
puede decirse, y no es exagerado, que nuestro Estado autonmico ha sido
construido, principalmente, por el Tribunal Constitucional a travs de sus
sentencias. Por ello a ese Estado me atrev a calificarlo, ya muy tempranamente, como Estado jurisdiccional autonmico.12
En lo que sigue destacar13 los aspectos ms relevantes de la jurisprudencia constitucional sobre la materia, aunque slo sea a ttulo de ejemplo, ya que no es preciso entrar en detalles, pues, para mayor precisin,
me basta con remitirme a una reciente obra que selecciona y sistematiza
de manera excelente esa doctrina.14

11 Garca de Enterra, E., La Constitucin como norma y el Tribunal Constitucional,

Madrid, 1981, pp. 152 y 207.
12 Aragn, M., Estado jurisdiccional autonmico?, Revista Vasca de Administracin Pblica, nm. 16, septiembre-diciembre de 1986, pp. 7-12.
13 Con cita nicamente de las sentencias de cabecera, que otras reiterarn.
14 Fernndez Farreres, G., La contribucin del Tribunal Constitucional al Estado autonmico, Madrid, 2005.

196

MANUEL ARAGN REYES

B. Sobre los presupuestos fundamentales del Estado autonmico

a) Nuestro sistema se basa en la unidad del Estado y del ordenamiento
jurdico, as como en la posicin de superioridad del Estado sobre
las comunidades autnomas (STC 4/1982).
b) La Constitucin utiliza el trmino Estado en un doble sentido: de
un lado, como totalidad de las instituciones pblicas (incluyendo,
pues, las de las entidades territoriales autnomas), y, de otro, como
conjunto de las instituciones generales o centrales (sin incluir entonces a las que gozan de autonoma territorial) (STC 32/1981).
c) Autonoma no es soberana (STC 4/1981).
d) La autonoma de las comunidades es poltica y no administrativa
(STC 25/1985).
e) Los derechos histricos a que alude la disposicin final 1a. de la
CE slo pueden adquirir validez en el marco de la Constitucin y
en completa coherencia con ella (STC 76/1988).
f) La solidaridad y lealtad en el seno del Estado autonmico son exigencias no slo polticas, sino tambin jurdicas (SSTC 64/1990,
208/1999).
g) La autonoma local debe ser considerada como garanta institucional (STC 32/1981).
C. Sobre el sistema de fuentes del derecho en relacin
con el Estado autonmico
a) Los estatutos forman parte del bloque de la constitucionalidad, estn
plenamente subordinados a la Constitucin y, por ello, deben ser interpretados siempre de conformidad con lo dispuesto en la norma
constitucional (SSTC 76/1983, 99/1986). Los estatutos gozan de especial rigidez, frente a las dems disposiciones infraconstitucionales
ya que no pueden ser reformados unilateralmente por el Poder Legislativo estatal (STC 56/1990).
b) Las leyes orgnicas previstas en el articulo 150.2 CE han de recaer
sobre materias de competencias exclusiva del Estado y, por ello,
distintas de las que pueden, a travs de los estatutos, atribuirse a las
comunidades autnomas, de manera que los estatutos no pueden
servir para realizar la funcin de aquellas leyes orgnicas, que, por

ESTUDIOS EN HOMENAJE A HCTOR FIX-ZAMUDIO

197

su propia naturaleza, han de ser disponibles unilateralmente por el

Estado (STC 56/1990).
c) Las leyes orgnicas sobre derechos fundamentales (artculo 81.1
CE) no impiden que sobre algunas de sus materias pueda haber legislacin complementaria de las comunidades autnomas si tienen
competencias para ello (SSTC 137/1986, 173/1998).
d) Las Cortes Generales no pueden emanar leyes interpretativas, en
general, de la Constitucin ni, por ello, del sistema de distribucin
territorial de competencias, pues esa funcin corresponde en exclusiva al Tribunal Constitucional (STC 76/1983).
Esta doctrina fue complementada y modulada, aclarando que tampoco los parlamentos autonmicos pueden dictar ese tipo de leyes interpretativas generales, y concretando, no obstante, que s caben, tanto en el Estado como en las comunidades autnomas cuando se
limitan a la interpretacin concreta de sus propias competencias salvando, claro est, el posterior criterio que el Tribunal Constitucional
pueda emitir respecto de dicha operacin interpretativa (SSTC
227/1988 y 179/1996).
e) Las leyes de armonizacin (artculo 150.3 CE) no son un instrumento inmediato y normal a disposicin del Estado, sino slo subsidiario y excepcional cuando no sea posible conseguir esa armonizacin (que tampoco tiene que ser uniformizacin) a travs de los
medios ordinarios (legislacin bsica, sobre todo) (STC 76/1983).
f) Las normas bsicas han de concebirse materialmente (STC 32/1981)
aunque su formalizacin, salvo excepciones, debiera contenerse en
leyes (SSTC 1/1982, 69/1988, 188/2001).
g) La Lorafna opera como un Estatuto de Autonoma para Navarra, y
su proceso de adopcin goz de plena validez constitucional (SSTC
16/1984, 15/2000).
D. Sobre la distribucin territorial de competencias: mbitos
respectivos de las competencias del Estado
y de las comunidades autnomas
a) En este punto, efectuar un breve resumen, materia por materia, sera
imposible, dada la extraordinaria magnitud y la riqueza de concrecin, caso por caso, que la doctrina del Tribunal, inevitablemente, ha

198

MANUEL ARAGN REYES

ido alcanzando. Ha sido, y sigue siendo, una ardua tarea jurisprudencial (realizada al resolver los conflictos de competencia, pero tambin los recursos, e incluso las cuestiones, de inconstitucionalidad).
El Tribunal ha tenido as que delimitar todas las competencias y
construir cnones y criterios de resolucin para los conflictos normativos, a efectos de clarificar el sistema y garantizar, equilibradamente, tantos las competencias del Estado como las de las comunidades
autnomas. Las tareas de concretar y dotar de eficacia a la autonoma
territorial, as como las de concretar y dotar de eficacia a los derechos fundamentales, han sido, sin duda, las dos mayores aportaciones (en cantidad y cualidad) del Tribunal a la tarea colectiva de realizacin del Estado constitucional.
En lo que sigue me limitar a sealar algunas de las cuestiones
ms significativas de esa jurisprudencia sobre la distribucin territorial de competencias, en relacin, no con los diversos ttulos estatales del 149.1.2a. al 149.1.32a. CE (y menos con los mltiples ttulos estatutarios), pues, como dije, ello excedera las dimensiones de
este trabajo, sino con ciertas clusulas generales que afectan al sistema competencial en su conjunto.
b) El mbito de la reserva de ley orgnica (artculo 81.1 CE) no es
coextenso a las competencias atribuidas al Estado, y, en cuanto a
los derechos fundamentales, no supone, por principio, la reserva al
Estado de una materia, sino de la regulacin de un segmento nuclear de la misma (STC 173/1998).
c) La clusula del artculo 149.1.1a. CE es criterio interpretativo del
contenido de las competencias del Estado (STC 32/1983), limite de
las competencias de las comunidades autnomas en defecto de ttulo estatal especfico (STC 87/1985) y ttulo complementario para
dotar de efectividad la competencia estatal (STC 152/1988).
d) Por lo que se refiere al artculo 149.3 CE el Tribunal se ha ocupado
escasamente de la clusula de prevalencia (a la que alude sin mayores precisiones en la STC 76/1983) no extrayendo de la misma la
operatividad que quizs tiene; ha interpretado de manera muy correcta la clusula residual de atribucin de competencias; y ha entendido de forma sumamente restrictiva (a partir, sobre todo, de la
STC 61/1997) la clusula de supletoriedad del derecho estatal, lo
que ha recibido importantes crticas doctrinales.

ESTUDIOS EN HOMENAJE A HCTOR FIX-ZAMUDIO

199

E. Sobre la incidencia en la distribucin competencial interna

de la integracin de Espaa en la Comunidad Europea
a) Esa integracin no viene a alterar la distribucin territorial de competencias, dado que la ejecucin del derecho comunitario europeo
corresponde a la instancia (Estado o Comunidad Autnoma) que
ostente materialmente la competencia segn el bloque de la constitucionalidad (SSTC 252/1988, 76/1991).
b) Ello no significa que el Estado quede inerme para actuar en garanta
del cumplimiento del derecho comunitario europeo si la Comunidad
Autnoma competente no lo ejecuta, o lo ejecuta desviadamente
(SSTC 252/1988, 80/1983, 165/1994, 45/2001, aunque concretan slo algunas de las soluciones al respecto).
V. CARACTERES ACTUALES DEL ESTADO AUTONMICO
1. Modelo definido
Como consecuencia del desarrollo normativo y jurisprudencial, el
Estado con autonomas territoriales previsto (aunque no establecido) por
la Constitucin ha alcanzado en la actualidad una determinada forma: la
del Estado autonmico, cuyas caractersticas se han ido perfilando a lo
largo de aquel proceso de construccin. Esas caractersticas, hoy por
completo definidas, son las siguientes:
a) Se trata de un Estado polticamente descentralizado, esto es, una especie singular dentro del gnero Estado compuesto.
b) Esa descentralizacin poltica (respecto de los poderes Legislativo
y Ejecutivo) ha alcanzado un nivel equiparable al mximo que slo
tienen algunos Estados federales. La descentralizacin no alcanza
en cambio al Poder Judicial.
c) Con excepcin de una parte pequea del territorio (las ciudades de
Ceuta y Melilla), y salvo determinados hechos diferenciales, la
descentralizacin poltica es general y simtrica.
d) El sistema de distribucin territorial de competencias, que es uno
de los ms complejos que el derecho comparado ofrece, se ha venido concretando por obra del Tribunal Constitucional, que desempe-

200

MANUEL ARAGN REYES

a as, en mayor medida que sus equivalentes en otros Estados

compuestos, la funcin de pieza capital de dicho sistema.
e) La articulacin jurdica de la estructura territorial del Estado no se
contiene en un nico texto, la Constitucin, sino en un bloque normativo (tambin de los ms complejos en el panorama del derecho
comparado) formado por la Constitucin y diecinueve estatutos de
Autonoma. A esta ltima caracterstica me referir despus con
ms detalle.
2. Modelo inacabado?
Al margen de que, por algunos sectores polticos o doctrinales, se
planteen demandas de modificacin del modelo o se postule la conveniencia de reformar la Constitucin para consolidarlo, dotando de mayor
estabilidad y claridad a la organizacin territorial, pretensiones acerca de
las cuales no debo pronunciarme, s cabe sealar (por ser cuestiones ampliamente compartidas por la opinin poltica y la doctrina jurdica) que
el Estado autonmico adolece de ciertas carencias, al menos en tres aspectos importantes: la coordinacin, la cooperacin y la integracin. Para
remediarlas se ha venido propugnando, de un lado, el reforzamiento de
las relaciones intergubernamentales mediante la puesta en marcha de la
Conferencia de Presidentes y la revitalizacin de las conferencias sectoriales; y, de otro, la reforma del Senado para convertirlo en autntica Cmara de representacin territorial. En teora, ambas propuestas son razonables, el problema est en la dificultad, en la prctica, de establecer
instituciones comunitarias, as como frmulas de negociacin y resolucin multilateral de los asuntos, en un Estado, como el nuestro, en el que
existen fuertes seccionalismos territoriales. Aparte de que, en concreto, a
la hora de modificar la composicin y funciones del Senado (objetivo de
una de las reformas constitucionales propuestas por el gobierno), pueden
platearse muy diversas alternativas (el Informe del Consejo de Estado
expone algunas) cuya validez no cabe juzgar en abstracto, sino slo en
relacin con el modelo de Estado del que se parte; pues me parece que el
tipo de Senado est en funcin de la estructura territorial, y no al revs.
De todos modos, pese a las carencias sealadas (y no son las nicas), no
puede negarse que el Estado autonmico ha funcionado hasta ahora de
manera bastante aceptable, y que a l, en gran parte, se debe el indudable

ESTUDIOS EN HOMENAJE A HCTOR FIX-ZAMUDIO

201

desarrollo poltico, social, econmico y cultural que Espaa ha experimentado en los ltimos veinticinco aos. A ese xito ha contribuido quizs
tambin la sustancial flexibilidad y apertura del modelo (alejado de otras
construcciones ms geomtricas y cerradas), as como el mtodo gradualista y funcionalista a travs del cual se ha venido construyendo. Creo
que puede decirse con ecuanimidad que nuestro Estado autonmico ha sido, hasta ahora, un modelo en el que sus virtudes prevalecen sobre sus defectos. Por ello, aunque susceptible de mejora, sera una injusticia y un
error menospreciarlo.
3. El ordenamiento constitucional territorial
A. El bloque constitucional
La complejidad de nuestro Estado autonmico origina que para enjuiciar en cada caso a qu instancia territorial (estatal o autonmica) corresponde una determinada competencia haya que acudir, adems de a la
Constitucin y el correspondiente Estatuto, a otras normas del Estado
que ejercen una funcin de atribucin o delimitacin competencial. As
ocurre con las leyes-marco previstas (y prcticamente inditas) en el artculo 150.1 CE, las leyes orgnicas de transferencia o delegacin (que
han sido ms utilizadas, no siempre de manera constitucionalmente correcta) previstas en el artculo 150.2 CE y las leyes de armonizacin (inditas tras el fracaso de la LOAPA) previstas en el artculo 150.3 CE.
Tambin, por previsin constitucional (o incluso estatutaria) otras leyes
orgnicas (por ejemplo, la LOFCA, artculo 157.3 CE; la Ley Orgnica
de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, artculo 149.1.29 CE; o la Ley
Orgnica del Poder Judicial, artculo 152.1 CE), as como leyes ordinarias e incluso reglamentos (que contienen las bases, normas bsicas
o legislacin bsica, a las que alude tan frecuentemente el artculo
149.1 CE), que no atribuyen, pero s delimitan competencias, han de tenerse en cuenta a la hora de precisar y enjuiciar las competencias territoriales que pudieran ser controvertidas.
Ahora bien, que ese amplsimo conjunto normativo sirva de canon para
determinar, en el caso, a qu instancia territorial pertenece la competencia,
no convierte por ello a todas sus normas en supraordenadas, de un lado,
porque las de naturaleza infraconstitucional sern, como es obvio, un par-

202

MANUEL ARAGN REYES

metro siempre condicionado a su necesaria adecuacin a la Constitucin, y

de otro, y principalmente, porque, salvo la Constitucin y los estatutos, las
dems normas que integran el canon de contraste no gozan de una rigidez
cualificada y, en consecuencia, pueden ser modificadas unilateralmente
por el poder normativo ordinario del Estado, esto es, estn siempre a disposicin de ese poder, que puede as configurar de manera movible, en cada momento, ese amplio segmento del parmetro de control.
Por ello, aunque jueguen un papel competencial, no todas las normas
de ese amplio conjunto desempean una funcin constitucional (es decir,
supraordenada y por ello dotada de la suficiente rigidez que la hace indisponible por el poder normativo ordinario del Estado). Esta funcin
constitucional slo la desempean, pues, la propia Constitucin y los estatutos de Autonoma. Las dems normas de concrecin competencial
son, si se quiere, desarrollo de la Constitucin, pero no complemento
necesario de ella, en cuanto que no constituyen el sistema de organizacin territorial y, por lo mismo, no lo preservan (por no estar formalmente blindadas) frente a la actuacin ordinaria de los poderes pblicos.
De ah que se haya dicho que ese conjunto normativo integrado por la
Constitucin y los estatutos forma la Constitucin territorial15 o la Constitucin total,16 de Espaa, o el bloque constitucional (para diferenciarlo
del bloque de constitucionalidad, en el que tambin se integraran otras leyes atributivas o delimitadoras de competencias, pero no preservadas por
una especial rigidez).17 Un conjunto normativo, pues, integrado por normas
constitucionales primarias (la Constitucin) y normas constitucionales (o
cuasi constitucionales)18 secundarias (los estatutos),19 las segundas, como es obvio, enteramente subordinadas a las primeras. Quizs tambin podra utilizarse para ese conjunto el termino ordenamiento constitucional, al
que apela el artculo 8o. CE. Un ordenamiento complejo (como complejo
15 Cruz Villaln, P., La construccin del Estado en comunidades autnomas
(1979-1983), en id., La curiosidad del jurista persa..., cit., nota 4, pp. 430-438.
16 Rubio Llorente, F., El bloque de constitucionalidad, en id., La forma del poder,
pp. 113-121.
17 Aragn, M., La reforma de los estatutos de Autonoma, y El Estado autonmico modelo indefinido o modelo inacabado?, en id., Estudios de derecho..., cit., nota 1,
pp. 383-424.
18 La expresin la utiliza Solozbal, J. J., Las bases constitucionales..., cit., nota 5, p.
138, y la considero muy ajustada, porque evita as la consideracin del Estatuto como
norma constitucional a secas, lo que podra inducir a confusin.
19 Rubio, F., op. cit., nota 16; Aragn, M., op. cit., nota 1.

ESTUDIOS EN HOMENAJE A HCTOR FIX-ZAMUDIO

203

tambin lo es el Estado autonmico que regula) y de estructura piramidal

(como todo ordenamiento jurdico, que impone la existencia de una norma
suprema, sea cual sea la relacin que medie despus entre el resto de las
normas subordinadas a ella). Y un ordenamiento, adems, compuesto no slo por normas, sino tambin por decisiones jurisprudenciales, puesto que
gran parte de sus reglas y principios los ha elaborado el Tribunal Constitucional, interpretando (y concretando) la Constitucin y los Estatutos.
B. La naturaleza de los estatutos de Autonoma
La cuestin clave de nuestro peculiar modelo autonmico reside,
pues, en la muy especial naturaleza jurdica de los estatutos de Autonoma.20 Son leyes orgnicas, desde luego (artculos 81.1 y 147.3 CE) (es
decir, leyes del Estado, aunque sean especialmente cualificadas, y eso
los diferencia de las Constituciones de los Estados miembros de una federacin), pero se trata de unas leyes orgnicas radicalmente distintas a
las dems, dados el contenido y la forma de los estatutos. Contenido y
forma que explican la funcin constitucional que desempean.
As, desde el punto de vista material, los estatutos tienen un cometido
que ni siquiera pueden realizar las Constituciones de los Estados miembros de una federacin, sino slo la Constitucin federal: la atribucin de
competencias a las entidades territoriales autnomas. Los estatutos, en el
marco, claro est, de la Constitucin, son las normas que establecen las
competencias de la respectiva Comunidad Autnoma. Al hacerlo, pueden
tambin, en negativo, determinar las competencias del Estado, en lo que
se refiere a las competencias residuales (artculo 149.3 CE), de manera
que sin el Estatuto no slo no se sabra qu competencias tiene la Comunidad Autnoma, sino que tampoco se conocera qu competencias, respecto de esa Comunidad, conserva el Estado, pues si bien el Estatuto no
puede alterar el mbito competencial estatal en las materias del artculo
149.1 CE, s puede determinar el mbito de las competencias estatales
que derivara del artculo 149.3 CE (aunque esa competencia residual la
20 A lo que ha dedicado una importante monografa C. Aguado Renedo, El Estatuto
de Autonoma y su posicin en el ordenamiento jurdico, Madrid, 1996. Aunque, a mi
juicio, pese al rigor jurdico con que ah se trata la naturaleza de los Estatutos, quizs no
se apuran todas las consecuencias que se derivan de la especial funcin constitucional
que cumplen (aun teniendo la forma de leyes orgnicas y no de leyes constitucionales,
paradoja sobre la que volver despus).

204

MANUEL ARAGN REYES

tendr atribuida el Estado por la Constitucin y no por el Estatuto, y delimitada, pues, por aqulla y no por ste).
Dicho lo anterior, conviene precisar an ms este asunto capital en nuestro sistema autonmico. Los estatutos, que han de atribuir y, por lo mismo,
concretar (delimitndolas) las competencias autonmicas, no pueden atribuir
ni concretar (delimitando su alcance) las competencias del Estado, que nicamente provienen de la Constitucin, y en cuya concrecin pueden participar otras normas estatales infraconstitucionales (diversas leyes orgnicas e
incluso ordinarias, as como otras normas reguladoras de las condiciones bsicas o de las bases a que tanto alude el artculo 149.1 CE) pero nunca los
Estatutos, en cuanto que tal operacin de concrecin requiere la permanente
disposicin estatal sobre ella (por ser consecuencia necesaria de la propiedad del Estado sobre el ttulo constitucional atributivo y requisito indispensable, adems, para dotar de generalidad y de adecuacin a las cambiantes
exigencias de la realidad, a la aludida concrecin de la competencia estatal),
condicin que no se cumple en los estatutos, en cuanto que (adems de no
ser cada uno de aplicacin general para todo el territorio, aunque ese argumento no resulte el decisivo) se trata de normas (y ese es el argumento principal) que no son unilateralmente disponibles por el Estado.21
Los estatutos, adems de complementar, necesariamente, a la Constitucin para establecer la distribucin territorial de las competencias, realizan
tambin otra funcin constitucional no menos importante: determinan el
mapa autonmico, deciden, pues, cuntas comunidades autnomas habrn, por ser la norma constitutiva de las mismas. La Comunidad surge
a la vida del derecho a travs de su propio Estatuto, que se define por la
Constitucin (artculo 147.1) como norma institucional bsica de la Comunidad Autnoma, atributiva de sus competencias, decisoria de su propia
denominacin, delimitadora de su territorio y creadora y organizadora de
sus instituciones de autogobierno (artculo 147.2 CE).
En cuanto a la materia, pues, la funcin constitucional de los estatutos
no ofrece dudas. Pero tambin esa funcin se corresponde con la forma de
estas normas, que no es equiparable a la de las dems leyes orgnicas. La
iniciativa legislativa de los estatutos est atribuida por la Constitucin, en
monopolio, a un rgano distinto (artculos 146 y 151.2.1 CE) a los que
21 En ese sentido, recientemente, T. de la Quadra-Salcedo Janini, La reforma de los
Estatutos de Autonoma y sus lmites constitucionales, Cuadernos de Derecho Pblico,
nm. 24, enero-abril de 2005, pp. 175-199.

ESTUDIOS EN HOMENAJE A HCTOR FIX-ZAMUDIO

205

poseen la iniciativa legislativa para las dems leyes orgnicas (artculo 87

CE). En la aprobacin de determinados Estatutos (los del artculo 151 CE)
han de participar, adems, en referndum los ciudadanos de la Comunidad
Autnoma (lo que tampoco ocurre, como es claro, en las dems leyes orgnicas). El procedimiento de reforma de los estatutos, dentro de las exigencias que la propia Constitucin impone (aprobacin mediante ley orgnica artculo 147.3 CE e intervencin del referndum para los
estatutos del artculo 151 artculo 152.2 CE), se determinar por el
propio Estatuto (artculo 147.3 y 152.2 CE), de suerte que esta norma disfruta de una caracterstica que no pueden tener las dems normas ordinarias y que slo tienen las normas constitucionales (regular el procedimiento de su propia reforma), aunque, significativamente, de una manera que
retrata bien su condicin de norma constitucional secundaria o, mejor, de
norma cuasi constitucional: se aproxima a la norma constitucional en
cuanto que regula su propio procedimiento de reforma; pero como norma
secundara (y por ello subordinada a la constitucional) no lo regula libre y
totalmente, sino de manera parcial y condicionada, esto es, atenindose a
unas condiciones que le vienen impuestas por la norma primaria (la Constitucin). Adems, el Estatuto, como norma de cabecera del subordenamiento autonmico (por debajo, claro est de la Constitucin), realiza tambin una de las funciones caractersticas de las normas constitucionales:
establece el sistema de fuentes de ese subordenamiento.
Haciendo uso de la delegacin constitucional conferida, todos los estatutos, al regular su procedimiento de reforma, han atribuido el monopolio de la iniciativa a los respectivos parlamentos autonmicos, de manera
que slo a stos (y no al Estado central) corresponde ese impulso. Por
otra parte, dadas las previsiones contenidas en las Resoluciones de las
presidencias del Congreso y del Senado del 16 de marzo y del 30 de septiembre de 1993, a las que se hizo referencia ms atrs, las Cortes Generales no pueden aprobar el texto definitivo de la reforma si se oponen a l
los parlamentos autonmicos. Situacin que se acenta ms an el caso
de la Lorafna, como tambin se seal anteriormente.
La consecuencia de todo ello es que los estatutos gozan de una especial rigidez22 (aparte de que deba intervenir el referndum de los ciuda22 Aja, E., El Estado autonmico (federalismo y hechos diferenciales), cit., nota 3,
pp. 81-86, destaca esa especial rigidez (propia de las Constituciones, p. 85) de los Estatutos de Autonoma.

206

MANUEL ARAGN REYES

danos de la Comunidad en ciertos casos) que los hace inmunes a la libre

disposicin de las Cortes Generales, situacin que no comparte ninguna
otra norma infraconstitucional del Estado. La necesidad, pues, de que en
la reforma estatutaria haya de darse una concordancia de voluntades entre el Parlamento autonmico y el Parlamento nacional hace del Estatuto
una norma del Estado global, y no tanto del Estado central.
Como acaba de verse, es claro que, por la materia y la forma, los estatutos de Autonoma desempean una funcin constitucional. No son por
ello, estrictamente, Constitucin (ni leyes constitucionales, como sucede en parte en Italia), pero la prolongan y completan, necesariamente.
Estn subordinados a la Constitucin, como es lgico, y en ese sentido
no es la Constitucin la que ha de interpretarse de conformidad con los
estatutos, sino los estatutos los que han de interpretarse de conformidad
con la Constitucin. Y, por supuesto, esa supremaca constitucional origina inevitablemente la inconstitucionalidad del Estatuto que se oponga a
las previsiones constitucionales y puede determinar que, en consecuencia, el Tribunal Constitucional declare inconstitucional y nulo un Estatuto contrario a la Constitucin, a travs del recurso o la cuestin de inconstitucionalidad (artculo 27.2.a, LOTC). Pero tambin es cierto que,
sin los estatutos, no puede haber Estado autonmico, en cuanto que a
ellos corresponde establecerlo y (en el marco de la Constitucin) regularlo. Dadas, pues, las caractersticas de la norma estatutaria, la elaboracin
y reforma de los estatutos de Autonoma es, en nuestro sistema, prolongacin material del proceso constituyente. Cabe observar, adems, que se
trata de unas normas que, pese a ser singulares para cada Comunidad Autnoma, no dejan de tener proyeccin general para el Estado en su conjunto, y no slo por el efecto emulacin que un Estatuto puede producir en las dems comunidades autnomas.
C. El Estado autonmico como forma poltica
La clave, en fin, de nuestro Estado Autonmico, reside, de un lado, en
que la Constitucin no regula por completo el modelo territorial, con lo
cual, la realizacin y determinacin de ese modelo (operacin, pues, materialmente constitucional) est en manos de unas normas, los estatutos,
que, sin ser Constitucin (sino slo leyes orgnicas, aunque de muy especial cualificacin) realizan el cometido que slo las Constituciones
suelen cumplir.

ESTUDIOS EN HOMENAJE A HCTOR FIX-ZAMUDIO

207

Ah, en esa paradoja, en esa tensin entre exigencias jurdicas y polticas no siempre coincidentes, se encierra una de las peculiaridades ms
relevantes de nuestro modelo territorial del Estado, que lo hace forma
poltica, y no slo forma jurdica, del mismo modo de lo que Jellinek
deca de la monarqua parlamentaria britnica,23 cuando explicaba que se
trataba de una forma que no poda entenderse nicamente a travs del derecho, y cuyo funcionamiento, por ello, dependa del cumplimiento, tanto de las normas jurdicas como tambin de las reglas polticas que complementaban a aqullas. Segn el derecho, el monarca poda negarse a
prestar su consentimiento a los actos del Parlamento, pero segn la poltica, estaba obligado a darlo. La monarqua parlamentaria se explicaba,
pues, y se sostena, a travs del cumplimiento (voluntario) de las reglas
polticas, y no slo por el cumplimiento (obligado) de las reglas jurdicas. El cumplimiento de las segundas, incumpliendo las primeras, supondra un gran peligro para la monarqua parlamentaria. De ah que Jellinek
considerase a sta como una forma eminentemente poltica.
Pues bien, parecida es la naturaleza de nuestro Estado autonmico.
Sus caractersticas jurdicas han de entenderse complementadas por sus
componentes polticos. Es decir, se trata de una forma de Estado que no
se comprende, rectamente, si se olvida esa dualidad, y que no puede funcionar, con eficacia, sin el cumplimiento equilibrado de las exigencias
que de esa dualidad se derivan. Nuestro Estado autonmico, como antes
dije, no slo es forma jurdica, sino tambin poltica.
Ahora bien, ese carcter poltico del Estado autonmico es tan consustancial de nuestro modelo que no desaparecera aunque, mediante reforma
constitucional, se exigiese para los estatutos (como lo sugiere el reciente
Informe del Consejo de Estado) una mayora en las Cortes Generales ms
cualificada que la que precisan las dems leyes orgnicas, dado que tal mayora no podra llegar nunca a la equivalente para las reformas constitucionales pues, de ser as, se pondra en riesgo la supremaca de la propia Constitucin, propiciando que (por equiparacin de mayoras exigibles) pudieran
introducirse reformas constitucionales encubiertas. Es difcil, entonces, admitir un reforzamiento jurdico de la rigidez estatutaria que fuese mucho
ms all de la exigencia de mayora absoluta en el Congreso y el Senado
(las mayoras de tres quintos o dos tercios igualaran las de la reforma constitucional, con el riesgo antes sealado).
23

Teora general del Estado, Buenos Aires, 1970, pp. 515-531.

208

MANUEL ARAGN REYES

Es posible que, entonces, la debilidad jurdica del modelo (basado en

reglas de oportunidad y conveniencia y no slo en reglas de necesidad)
slo pudiese paliarse disminuyendo la carga dispositiva que el modelo
tiene, es decir, reduciendo la amplia capacidad actual de los estatutos para determinar ese modelo, lo que podra conseguirse (mediante la reforma de la Constitucin) a travs de una ms concreta determinacin constitucional de la distribucin territorial del poder (as se ha postulado por
algunos sectores e incluso cabra interpretar que pudiera deducirse de algunas sugerencias que se contienen en el Informe del Consejo de Estado), de manera que no descansase tanto en los estatutos cuanto en la propia Constitucin la organizacin territorial del poder. Pero ocurre que, en
ese caso (adems de la oposicin que ello podra suscitar en determinados partidos, e incluso de la difcil compatibilidad de esa solucin con el
sistema de partidos que en Espaa existe), el modelo perdera uno de sus
ingredientes funcionales ms tiles: su flexibilidad.
En definitiva, y al margen de propuestas de reforma constitucional sobre las que no debo pronunciarme con mayor detalle, lo cierto es que nuestro Estado autonmico posee, adems de las caractersticas normativas que
ms atrs se vinieron sealando, y en buena medida como consecuencia de
ellas, unas condiciones singulares que cabra resumir de la siguiente manera: una extraordinaria complejidad, una alta exigencia de lealtad constitucional, una especial dependencia de reglas polticas (y no slo de reglas jurdicas) y, en fin, una decisiva y permanente intervencin del Tribunal
Constitucional para reducir la complejidad y equilibrar el sistema. En relacin con esto ltimo, la posibilidad de recuperar el control previo de constitucionalidad para la reforma de los estatutos de Autonoma (sugerida
tambin en el informe del Consejo de Estado) debera ser objeto de una
ponderada reflexin (y no slo porque en algunos Estatutos intervenga el
referndum de los ciudadanos de la Comunidad Autnoma, sino tambin,
y sobre todo, por la especial posicin y el relevante significado que tienen
los estatutos en nuestro modelo constitucional).24

24 Esa razn tambin valdra para plantearse la conveniencia de ampliar ese hipottico control previo a las reformas constitucionales e incluso a las reformas de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional.