Cidadania e globalizao

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CIDADANIA E GLOBALIZAO: POVOS INDGENAS

E AGNCIAS MULTILATERAIS
Joo Pacheco de Oliveira Filho
Universidade Federal do Rio de Janeiro Brasil

Resumo: No mundo atual a situao presente e as perspectivas de futuro dos povos

indgenas so cada vez mais afetadas por projetos cuja elaborao e deciso no se
d apenas no mbito dos Estados-Nacionais, mas que seguem igualmente um conjunto
de normas, convenes e diretrizes definidas em foros internacionais e em agncias
multilaterais. Esse artigo focaliza justamente um desses instrumentos, a diretriz
operacional de 1991 que estabelece as condies que devem ser seguidas em quaisquer
projetos apoiados pelo Banco Mundial, realizando uma leitura crtica a partir do
contexto histrico brasileiro e dos interesses e demandas indgenas a manifestados.
A anlise a seguir aborda basicamente 4 pontos: a) mostra a insuficincia dos critrios
socioculturais para identificao das populaes indgenas, apontando os prejuzos
trazidos pela noo de vulnerabilidade (associada freqentemente julgamentos
sobre a primitividade e autenticidade) e termina por recomendar a retomada dos
procedimentos de auto-classificao propostos na Conveno 169 (OIT, 1989); b)
faz uma avaliao das condies de salvaguarda apresentadas e do risco de imagens
e expresses ambguas (como a de mitigao); c) procede a um exame das formas
de participao previstas para os povos indgenas, bem como dos fatores que as
podem limitar ou mesmo o anular; d) chama a ateno para o enorme risco de
distanciamento entre as diretrizes e as prticas, sendo indicados alguns dos fatores
que podem ser responsveis por tal descompasso.
Palavras-chave: cidadania, direitos tnicos, povos indgenas.
Abstract: In todays world, the present situation and future perspectives of indigenous
people are increasingly affected by projects whose elaboration and determination
take place not simply within the scope of nation-states, but rather according to a sets
of norms, conventions and directives defined in international forums as well in
multilateral agencies. This article focuses exactly on one of these instruments, the
1991 operational directive which establishes the conditions which should be followed
in any project supported by the World Bank, considered in a critical perspective

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which takes into account the historical Brazilian context and the demands and interests
expressed by the indigenous groups. The Following analysis covers four basic points:
a) it shows the inadequate nature of sociocultural criteria for the identification of
indigenous populations, underlining the prejudices involved in the notion of
vulnerability (frequently associated with judgements on primitiveness and
authenticity) and recommends the revival of the procedures for auto-classification
proposed in Convention 169 (OIT, 1989); b) it evaluates the protective conditions,
and the risk of ambiguous images and expressions (such as mitigation); c) it
examines the forms of participation foreseen for indigenous peoples, as well as the
factors which might limit or even annul them; d) it calls attention to the enormous risk
of a widening gap between directives and practices, and indicates some factors which
could be responsible for this gap.
Keywords: citizenship, ethnic rights, indigenous populations.

Quando falamos em cidadania estamos pensando em um conjunto de papis sociais que colocam o indivduo em relao direta com o Estado-Nao,
chamando ateno assim para um tipo de condutas que decorrem de uma modalidade, bem especial e historicamente datada, de pertencimento de algum a
uma comunidade poltica. Na experincia histrica do Ocidente e no pensamento poltico moderno tal comunidade poltica representada pela Nao,1
coletividade que possui uma expresso territorial exclusiva e detm mecanismos prprios de resoluo de conflitos e de controle social.
dentro desse quadro conceitual que vem sendo usualmente tratada a
questo da incorporao dos povos indgenas sociedades nacionais, focalizada atravs das diferentes esferas de contradies e impasses (econmicos,
poltico-jurdicos, socioculturais e ticos) que suscita. Mas a realidade atual
de um mundo globalizado, onde as sociedades mantm fronteiras porosas, so
atravessadas por mltiplos processos de disporas e operam uma revalorizao
de identidades e saberes locais. Isso impe novos objetos de reflexo antropologia contempornea, mostrando a necessidade de investigao e de
posicionamento crtico frente a fenmenos antes considerados como de interesse restrito do direito internacional e da diplomacia.

Para a definio desse espao poltico que relaciona o indivduo Nao, ver os textos clssicos de
Renan (1990) e Mauss (1969); para uma considerao sobre a ausncia da questo tnica nessas
elaboraes vide Maybury-Lewis (1984).

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As compulses quanto ao destino dos povos indgenas no podem mais

ser apenas referidas aos Estados-Nacionais, descontnuos e soberanos, definidos isoladamente atravs de legislaes e polticas especficas, remetidas to
somente s ideologias e interesses nacionais. Nos ltimos cinqenta anos surgiu e consolidou-se um corpo de doutrinas e concepes jurdicas sobre os
direitos das populaes aborgenes e tribais, ratificados em convenes e foros
internacionais. O debate sobre as agresses ao meio ambiente, promovidas
inicialmente pela Organizao das Naes Unidas e por entidades ambientalistas,
conduziu definio de parmetros tcnicos e a negociao de acordos quanto
proteo e uso dos recursos naturais (como o clima, as guas, os ecossistemas
e as espcies ameaadas).
Em consonncia com isso e movidas por uma ampla exposio de tais
assuntos nos meios de comunicao de massa e por uma crescente presso da
opinio pblica,2 os organismos financeiros internacionais e as agncias multilaterais passaram a estabelecer novos procedimentos e critrios para avaliao
de propostas e programas de desenvolvimento.
O presente texto constitui-se de um exerccio de anlise e interveno
crtica sobre um conjunto de normas e requisitos tcnicos que, visando resguardar os direitos das populaes indgenas e do meio ambiente, deveriam ser
atendidos em todos os investimentos realizados pelo Banco Mundial. Tais normas se aplicam a diferentes continentes e pases, afetando a qualquer empreendimento em grande escala financiado direta ou indiretamente pelo BM (como
a construo de hidroeltricas e barragens, estradas e ferrovias, programas de
assistncia tcnica e modernizao agrcola, projetos de colonizao, implantao de plos industriais e obras de infraestrutura, etc).
J em 1982 a primeira diretriz do BM para as sociedades indgenas (a
OMS 2.34) ponderava que essas populaes estavam mais sujeitas do que
outras a serem prejudicadas, mais do que beneficiadas, por projetos destinados
a beneficirios distintos das populaes tribais e que portanto o desenho de
tais projetos deveria incluir medidas ou componentes necessrios salvaguarda de seus interesses. No mesmo documento afirmado categoricamente

O que configura os movimentos contra-hegemnicos, que integram uma alternativa de globalizacin

desde abajo (Varese, 1996).

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que somente (grifado no original) sero apoiados pelo BM projetos que, pelas
medidas que adotem, efetivamente demonstrem salvaguardar a integridade e
o bem-estar das populaes tribais. dentro desse marco referencial implantado pela OMS 2.34 que deve ser inscrita a OD 4.20, de 1991, e as discusses
para sua reviso (a includo o Approach Paper,3 datado de julho/98).
O objetivo desse artigo examinar, luz dos problemas da poltica
indigenista brasileira e das lutas e mobilizaes recentes dos indgenas em nosso pas, a Diretriz Operacional (a OD 4.20), que estabelece as condies, ainda
em vigor, para aprovao dos financiamentos (emprstimos e/ou doaes) fornecidos pelo BM. Na sistemtica estabelecida os organismos pblicos ou privados dos pases que postulam tais financiamentos devem demonstrar que suas
propostas esto de acordo com as condies estabelecidas pelo BM e que os
empreendimentos projetados, ademais das legislaes nacionais especficas,
no ferem os direitos reconhecidos pelas convenes internacionais s populaes autctones.
A anlise a seguir apresentada fez parte de um extenso processo de consulta visando reviso das diretrizes operacionais relativas s sociedades indgenas, promovido por tcnicos do BM em diferentes pases. No Brasil o debate
ocorreu em setembro/outubro de 1998, em trs situaes distintas, envolvendo:
a) uma consulta via meio eletrnico aos antroplogos; b) uma reunio com
diversas organizaes e lideranas indgenas; e c) uma reunio com representantes de organismos governamentais. Isso gerou a possibilidade de que a discusso sobre a reformulao das diretrizes no se limitasse experincia acumulada pelos quadros tcnicos do BM nem se circunscrevesse exclusivamente
aos interesses dos muturios e governos, mas abrangesse igualmente a comunidade cientfica e as organizaes indgenas.
Indicado pela Associao Brasileira de Antropologia (ABA) para coordenar a consulta eletrnica aos antroplogos, tive oportunidade igualmente de
acompanhar e participar dos debates posteriores com as organizaes indge-

Uma equipe de especialistas e tcnicos do BM elaborou um documento, aqui mencionado como

Approach Paper (AP), que procurava atualizar e aperfeioar as disposies contidas na Diretriz
Operacional em vigor (a OD 4.20), havendo a expectativa de atingir um amplo consenso e poder
vir a substitu-la.

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nas e rgos de governo.4 dessa experincia que resulta o texto a seguir, que
em seu estilo, argumentao e finalidades est claramente dirigido a um contexto especfico a interlocuo com tcnicos do BM, rgos de governo e
segmentos da sociedade civil, em uma situao marcada pela possibilidade de
reviso das diretrizes vigentes.
possvel encontrar-se caractersticas funcionais ou morfolgicas que
estejam presentes em todos os povos indgenas5 e possam ser utilizadas como
variveis identificadoras pelos tcnicos do BM? O primeiro ponto assim a focalizar a identificao das populaes que podem ser classificadas como
indgenas e as quais se aplicariam as diretrizes em debate.
Tomando por base a complexa e diferenciada situao das sociedades
indgenas no Brasil contemporneo, os critrios apresentados pela OD 4.206
revelam-se como insuficientes para distinguir as coletividades indgenas das
que no o so. Pois existem sociedades indgenas que no se enquadram dentro de um (ou mais de um ) desses critrios.
Apenas para exemplificar, os Guarani-Mbya mantm uma complexa relao com a terra, envolvendo um processo de deslocamentos cclicos. Tambm
em inmeros casos de populaes indgenas que sofreram processos de deslocamento forado e passaram por longos ciclos migratrios, falar em apego ao
territrio ancestral pode ser uma caracterizao genrica e de senso comum,
sem qualquer operacionalidade efetiva.

Na elaborao desse texto foram utilizados subsdios enviados na poca por alguns antroplogos, aos
quais devo mencionar e agradece: Silvio Coelho dos Santos (UFSC), Antonio Carlos de Souza Lima
(PPGAS/UFRJ), Stephen G. Baynes (UNB), Henyo Trindade Barreto Filho (UNB), Fbio Vaz Ribeiro
de Almeida (FUA), Hlcio Marcelo de Souza (INESC). Como de praxe porm assumo integral responsabilidade pelas opinies emitidas, bem como pela sntese e interpretao produzida.
Na traduo da OD 4.20 para o portugus foi recuperada a expresso sociedades indgenas, que
consta de um Projeto de Lei que tramita pelo Congresso Nacional desde 1992 (intitulado Estatuto
das Sociedades Indgenas; nos documentos do BM no entanto a expresso utilizada ndigenous
peoples (povos indgenas).
Povos indgenas podem ser identificados em reas geogrficas especficas pela presena em variados graus das seguintes caractersticas: a) uma ntima vinculao com territrios ancestrais e com
os recursos naturais naquelas reas; b) auto-identificao e identificao por outros como membros
de um grupo cultural distinto; uma lngua indgena, freqentemente distinta da lngua nacional; d)
presena de instituies social e polticas que derivam dos costumes (customary) ; e) produo
primariamente voltada para a subsistncia (OD 4.20, & 5o).

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A maior parte das sociedades indgenas do nordeste e do leste do pas no

possui mais uma lngua exclusiva, e seus membros se intercomunicam atravs
do portugus. Em muitas outras o portugus a lngua corrente, o uso da lngua
nativa sendo restrito ao domnio familiar mais ntimo (principalmente a relao
me-filhos) ou mesmo a realizao de rituais especficos. Tambm as instituies sociais e os costumes no permitem estabelecer com nitidez as fronteiras
de uma sociedade indgena, pois muitas delas freqentemente podem ser compartilhadas com outras coletividades (indgenas ou no).
Considerar que as sociedades indgenas mantenham um sistema econmico voltado para a subsistncia, por um lado no ajuda a diferenci-las das
sociedades camponesas, e por outro lado estabelece previamente limites arbitrrios (pois nem todos os grupos tnicos esto necessariamente vinculados a
uma economia tradicional).
A dificuldade maior, no entanto, com esse tipo de procedimento
classificatrio tentar aplicar aos fenmenos socioculturais o mesmo tipo de
definio empregado para os fenmenos naturais. As unidades sociais transformam-se com uma velocidade, uma radicalidade e uma intencionalidade muito maior do que as mutaes biolgicas. Ainda que nas sociedades indgenas o
ritmo das mudanas no seja to acelerado quanto o das sociedades industriais,
perigoso procurar conceitu-las (em bloco ou individualmente) como unidades discretas que podem ser descritas atravs da presena/ausncia de caractersticas genricas.
Tal equvoco alimenta os esteretipos e preconceitos que se encontram no
senso comum e nos discursos cotidianos, onde os indgenas so sempre colocados como exemplificaes (idealmente cristalinas) da primitividade. Esto necessariamente comprometidos todos os esforos para vir a produzir definies
do que ser ndio, sejam esses manifestados em classificaes administrativas, eruditas ou tcnico-operacionais, uma vez que tomam tal representao
como ponto de partida.
O problema prtico que todos os classificadores (inclusive os tcnicos
do Banco) so municiados com indicadores que derivam de uma representao anacrnica do ndio como primitivo7 e que no se aplicam a numerosos

Para uma anlise de quanto esse anacronismo afetou no s o senso comum ou as polticas de
governo, mas a prpria teoria antropolgica, vide Fabian (1983).

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casos concretos. Isso deixa espao a frustrao de diversas expectativas e

muitas dvidas quanto condio de indgena de uma dada populao. A identificao de uma coletividade como indgena torna-se uma questo de grau,
de maior proximidade ou afastamento face ao esteretipo da primitividade
(Oliveira, 1999, p. 99-123).
Por outro lado indicar que isso seria resolvido no mbito das legislaes
nacionais apenas transfere a questo para outro domnio, no necessariamente
mais permevel s reivindicaes indgenas. Igualmente remeter o problema a
um processo ampliado de consultas (envolvendo governos, ONGs, especialistas e ndios) apenas institui um campo de presses onde ocorre efetivamente
uma luta por critrios de classificao, mas no ajuda nem instrumentaliza o
tcnico, nem garante a homogeneidade de suas decises, que no limite sero
casusticas e se daro em resposta a um conjunto assimtrico de interesses e
perspectivas.
A idia de vulnerabilidade, utilizada com carter instrumental na OD
4.20 e no Approach Paper, evidenciam o paradigma implcito na noo de povos indgenas. A podem ser colocadas indiscutivelmente sociedades em pequena escala, com tecnologia simples e que vivem em reas relativamente
isoladas. Contudo dentro desse perfil existem no contexto brasileiro apenas
cerca de trs dezenas de povos isolados, que so objeto de uma atuao especial do rgo indigenista, atravs da Coordenadoria de ndios Isolados. Para o
caso desses grupos, to flagrantemente vulnerveis, torna-se evidente aos tcnicos a necessidade prvia de estudos e avaliaes circunstanciadas de impactos socio-ambientais para a elaborao de qualquer programa de desenvolvimento financiado pelo Banco em regies limtrofes ou adjacentes; as medidas
de proteo e assistncia so naturalmente consideradas como urgentes e avalia-se como imprescindvel e necessria a elaborao de um plano detalhado
que deve vir a fazer parte da estrutura do projeto.8

Podero ocorrer casos, especialmente quando relacionados com os grupos mais isolados, em que os
impactos adversos so inevitveis e planos adequados de mitigao no foram ainda desenvolvidos.
Em tais situaes o Banco no apoiar projetos at que planos apropriados sejam desenvolvidos pelo
beneficirio do emprstimo e revisados pelo Banco. Em outros casos pode ocorrer que os povos
indgenas desejem ou possam ser incorporados no processo de desenvolvimento. (OD 4.20, & 9).

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Mas para o restante das 180 sociedades indgenas? Nesses casos , que
compreendem 6/7 das existentes no pas, o critrio de vulnerabilidade no susceptvel de uma aplicao direta e inquestionada. Para populaes sedentarizadas
e alocadas em unidades administrativas tutelares (os Postos e reas Indgenas),
a caracterizao como indgena procede de um reconhecimento oficial, mas a
sua vulnerabilidade a programas de desenvolvimento no seria vista como to
dramtica e tenderia a ser tida como circunscrita quelas unidades e aos seus
entornos. Em geral para populaes numericamente extensas, que possuem contato antigo com o homem branco e que incorporaram muitas de suas instituies,
as tentativas de aplicao do critrio de vulnerabilidade acabaro sempre abrindo
espao e dando foros de legitimidade para um debate sobre a pretensa autenticidade daquelas coletividades, to ao gosto dos interesses regionais e das instncias locais de poder (municipalidades e governos estaduais).
O apelo a uma suposta condio de desvantagem em relao ao processo
de desenvolvimento um artifcio derivado da sociologia do desenvolvimento
que no fornece igualmente critrios claros para justificar a interveno do Banco em alguns casos e no em outros (estritamente similares, mas envolvendo
populao regional no indgena). Uma afirmao como a de que as sociedades indgenas se encontram, geralmente entre os segmentos mais pobres da populao, como a que feita pela OD 4.20 (& 5o), pode apoiar-se em uma
concepo etnocntrica onde riqueza corresponde ao acmulo de bens e mercadorias e colidir flagrantemente com os fatos cotidianos da vida nas aldeias.
Se a identificao de uma populao como indgena, isto , como objeto de
uma ateno especial do Banco face a programas de desenvolvimento a serem
ali implementados, depender exclusivamente de uma avaliao de se e em que
grau essa populao pode ser dita ainda como indgena, deixa-se entreaberta
uma porta para os preconceitos e a presso espria de interesses contrariados.
preocupante a ausncia de critrios claros e gerais, que se torna agravada com a permeabilidade dos tcnicos aos argumentos e finalidades das mltiplas instncias diretamente envolvidas na execuo do projeto ou programa
proposto. Afinal o grau (implcito) de autenticidade reconhecido pelo tcnico
(e enunciado enquanto vulnerabilidade) s populaes da rea afetada ir
influenciar fortemente os custos , o ritmo de execuo e a prpria estrutura do
projeto, tendo portanto significativas repercusses sociais e econmicas!
H necessidade de um critrio mais geral que evite a discusso projetopor-projeto (AP & 8o ) e que estabelea parmetros mnimos para o processo

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de consulta e negociao com as partes envolvidas. Uma concepo dessa

ordem deve fundamentar-se em fatores histricos e culturais, evitando cuidadosamente dissolver-se na naturalizao dos fatos socioculturais.
Ao falar em indgenas devemos pensar em coletividades atuais que se
reconhecem como descendentes daquelas populaes que estiveram presentes nesse marco territorial antes da chegada dos colonizadores europeus e da
constituio de Estados-Nacionais. nessa condio enquanto coletividades
que contriburam decisivamente para a formao do povo brasileiro e do territrio nacional que o Estado estabelece para os indgenas um tratamento diferencial, com o reconhecimento de direitos especiais. A idia subjacente no
de forma alguma uma peculiaridade brasileira, mas poderia ser relacionada
com um conjunto de procedimentos jurdicos (inclusive adotados pelo BM): a
existncia de uma poltica especial e de mecanismos compensatrios.9
Para dar operacionalidade a essa concepo suficiente ater-se aos termos da Conveno 169, de 07/06/1989, da OIT, que corresponde a uma reviso
e atualizao da Conveno 107 (de 05/06/1957,da mesma OIT), refletindo
uma postura mais debatida e criticada, que expressa o ponto de vista j consolidado a nvel mundial entre os juristas especializados. A conscincia de sua
identidade indgena (ou tribal) dever ser considerada como critrio fundamental para determinar os grupos aos quais se aplicam as disposies da presente
Conveno (art. 1o, item 2o).
No contexto brasileiro essa concepo tem sido defendida por alguns antroplogos10 e se expressou em definies presentes no projeto de lei que
regulamenta o Estatuto das Sociedades Indgenas (em tramitao desde 1992
no Congresso Nacional). Foi em funo dessa conceituao que utilizamos
sistematicamente sociedades indgenas para traduzir, com a mesma inteno
descritiva, indigenous peoples, termo utilizado em ingls nos documentos oficiais do Banco.11

10

11

Para um entendimento da poltica indigenista brasileira como um mecanismo compensatrio vide

Oliveira, J. P. (1999).
Vide a argumentao desenvolvida para justificar a objetividade e aplicabilidade desse critrio no
mbito da definio legal de sociedades indgenas (Oliveira, J. P., 1998).
Cabe lembrar que, para tranqilidade de certos setores, a utilizao do termo povos (...) no
dever ser interpretada no sentido de ter implicao alguma no que se refere aos direitos que podem
ser conferidos a este termo no direito internacional (Conveno 169, art 1o, item 3).

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O segundo ponto a discusso quanto as condies de salvaguarda das

sociedades indgenas frente a impactos negativos de projetos financiados pelo
Banco. Nesse ponto devem ser assinalados na OD 4.20 trs avanos importantes no que toca ao aperfeioamento dos instrumentos de salvaguarda:
a) o Banco admite o papel de fornecer assistncia tcnica aos muturios
no sentido de criar capacidade para lidar com os assuntos indgenas e
fortalecer as instituies oficiais encarregadas dessas questes (& 11 e
12);
b) exige que seja elaborado um plano de desenvolvimento para as sociedades indgenas (& 13) e que todos os esforos sejam realizados para
antecipar os resultados adversos que poderiam ser induzidos pela execuo do projeto (& 14.b);
c) admite a possibilidade de um monitoramento independente (em casos
em que as instituies responsveis tenham um histrico de administrao deficiente), recomendando-se ainda que monitoramentos realizados
pelas organizaes indgenas sejam incentivados, bem como que os relatrios peridicos de avaliao sejam colocados disposio do pblico (&
15.h).
O AP parece aprofundar essa direo ao advogar a necessidade de uma
clusula de salvaguarda geral (& 14), mas a seguir estabelece perigosos
condicionantes para as situaes onde se tornaria recomendvel a mais extrema cautela. Assim o Banco no apoiaria financeiramente qualquer interveno
de desenvolvimento que envolvesse a invaso de terras indgenas, a remoo
de seus ocupantes tradicionais ou a explorao com finalidades comerciais de
recursos ambientais existentes nessas reas.
Mas o impacto pedaggico positivo de uma recusa taxativa logo a seguir
anulado com uma srie correlata de remisses s condies de preparao do
plano de desenvolvimento para as sociedades indgenas (OD 4.20 & 15) e para
as diretrizes sobre Reassentamento Involuntrio (OD.4.30). A inteno normativa
torna-se muito enfraquecida pela reiterada sucesso de atenuantes, que acabam soando como verdadeiras franquias. Se acata, pero no se cumple,
diziam os sditos de um imperador espanhol quando as leis reais no lhes pareciam convenientes ao seu interesse. O risco que regulamentando to minuciosamente as excees, a regra permanea enquanto inteno e a lei se aplique
apenas atravs das suas excees.

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Uma expresso algumas vezes utilizada para descrever o significado possvel de uma poltica de salvaguarda para as sociedades indgenas mitigar
os efeitos adversos. A ambigidade contida nessa expresso pode tornar-se
muito preocupante quando lemos na OD 4.20 (& 7) que existem duas abordagens possveis para pensar os efeitos de projetos de desenvolvimento junto a
sociedades indgenas, uma de preservao da singularidade cultural, a outra
que postula a aculturao e partilha dos benefcios do desenvolvimento nacional. Tal formulao, a nosso ver, de efeito desastroso ao explicitar (e
admitir!) uma postura integradora e assimilacionista. de esperar que na reviso da OD 4.20 esse seja um ponto a ser suprimido, seguindo as recomendaes inclusive trazidas pelo AP, que pondera que, face s sociedades indgenas,
o processo de desenvolvimento deve fomentar o respeito por sua dignidade,
direitos humanos e singularidade cultural (& 11) o que seria totalmente impossvel na perspectiva assimilacionista.
Ao adotar uma postura de relativa iseno entre as duas abordagens a
OD 4.20 abre um enorme campo de possibilidades para atuao dos TMs (fator que comentaremos mais adiante, no item 4). Paradoxalmente a estratgia
normativa adotada pelo Banco chama a ateno justamente na direo oposta,
sugerindo que os projetos aprovados solucionem o conflito entre as duas abordagens atravs da participao informada das prprias sociedades indgenas, destacando-se a o papel das consultas diretas, da incorporao do
conhecimento indgena e do uso de especialistas experientes (& 8 da OD
4.20). Quais os limites dessa inteno em reconhecer o ndio como sujeito de
iniciativas prprias (agency) e como traduz-las em critrios e recomendaes prticas? isso que focalizaremos nesse terceiro ponto.
muito positiva a disposio de debater com os prprios interessados, no
caso as sociedades indgenas, os possveis efeitos negativos de projetos financiados pelo Banco. Mas sem que certas cautelas sejam tomadas, tais iniciativas podem esvaziar-se inteiramente, transformando-se na melhor das hipteses em simulacros de participao, e na pior em canais de imposio e
cooptao.
O encontro entre pessoas de diferentes culturas para que estabeleam
em conjunto um acordo quanto a fatos que afetaro fortemente as suas vidas e
que tem significaes e custos muito diferentes para cada um, precisa ser feito
segundo uma tica do dilogo, envolvendo condies adequadas de comunicao.

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A consulta no deve ser pensada sob a perspectiva de um evento nico

que cria uma intercomunicao (isolada e paradoxal, como em um teatro do
absurdo) entre mundos que, ou se afastam seguindo suas prprias rbitas, ou
devoram-se mutuamente, aquele de maior massa arrastando os despojos do
outro como seus satlites. A consulta no pode ser uma mensagem colocada
em uma garrafa e atirada ao mar, nem pode ser um ultimato levado por um
mensageiro ao exrcito inimigo.
Ao contrrio esse processo precisa ser concebido como a construo de
uma comunidade intercultural, norteada por regras claras e estabelecidas por
consenso explcito, na qual se expressam e interagem os interesses e valores
divergentes.12 Cada parte traz para o dilogo no a sua verdade (no sentido
impositivo e exclusivista), mas o seu ponto de vista (o que exige uma atitude
respeitosa em relao ao outro). Do embate dos argumentos dever resultar
um acordo intersubjetivo, explcita ou tacitamente admitido, no consecuo do
qual ambos os lados estaro comprometidos. Promover e viabilizar iniciativas
que resultem em uma interlocuo mais justa e adequada faz parte, consideradas as situaes de to marcada assimetria como quelas caractersticas dos
programas de desenvolvimento, da responsabilidade moral dos governos
(beneficirios de tais projetos) e do BM (que os financia parcialmente).
Sem uma maior explicitao e controle das regras de funcionamento dessa participao informada, h um risco real de que esse processo se
desgoverne e fruste as expectativas de ambos os lados, assumindo a feio de
um dilogo de surdos. O teor das consultas diretas dito como a identificao
das preferncias locais (OD 4.20 & 8); as organizaes indgenas representativas so igualmente referidas como fornecendo canais efetivos para comunicar as preferncias locais (& 15.d). Trata-se ento de escolher entre
alternativas meramente locais dentro de um programa j montado de engenharia social, a perspectiva dos ndios manifestando-se to somente em questes e
detalhes em que seja possvel exercer uma escolha entre possibilidades mltiplas? Certamente no essa a expectativa (legtima) das sociedades indgenas! O funcionamento de uma comunidade de comunicao e de argumentao exige um mnimo de simetria entre as partes em dilogo e isso no pode

12

Vide Oliveira, R. (1996) e Apel (1990).

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ocorrer se no for includo no elenco de respostas indgenas consulta a possibilidade de dizer no e recusar-se a aceitar o projeto proposto.
O dilogo intercultural supe tambm um esforo sincero de escuta do
outro, um empenho real no sentido de entender os seus argumentos e de em
funo disso repensar as prioridades e alternativas. Ao enfatizar a capacidade
das organizaes indgenas em lidar com as instituies de governo e ONGs
(OD 4.20 & 15,f,iii) e, por suposto com a equipe do projeto e os tcnicos do
prprio Banco, condiciona-se o dilogo a uma capacidade prvia do interlocutor.
H sempre um risco de que os mediadores indgenas (os dirigentes das organizaes indgenas e as lideranas cultuadas ou produzidas pela mdia), muitas
vezes sem que a equipe do projeto sequer o perceba, sejam instrumentalizados
e desconheam os desgnios das autoridades nativas tradicionais (ou mesmo
estejam em desacordo com elas). Isso especialmente possvel porque algumas dessas lideranas, em decorrncia dos papis especializados que desempenham, so mais mediadores do que protagonistas plenos da vida sociocultural
das coletividades em nome das quais freqentemente so instados a falar.
fundamental que ocorra efetivamente a incorporao dos lderes tradicionais nessa comunidade intercultural. o que alis propem as recomendaes da OD 4.20 ( & 15, d), isso no se justificando apenas pelas razes
pragmticas ali apontadas (ocupam posio-chave para a mobilizao das
pessoas), mas sim porque tais lderes constituem canais mais fortes e profundos para a manifestao dos valores e expectativas de sua cultura, expressa
atravs de uma representao mais diretamente sob controle dessas coletividades. Essa parece ser a melhor via para a incorporao da experincia indgena em abordagens do projeto (AP & 18).
Sem um devido acompanhamento que nos poderamos chamar antropolgico parece muito difcil imaginar a construo dessa comunidade
intercultural. O papel dos especialistas nesse processo crucial: seria de pouca utilidade coloc-los dentro de um processo de trabalho altamente
compartimentalizado, como em uma linha de montagem, operando sob as
ordens de planejadores e no mbito de equipes multidisciplinares (onde no
entanto as competncias disciplinares fossem rigidamente isoladas e
hierarquizadas em termos de poder de deciso). Nesse caso o especialista
apenas viria a concretizar na escala tnica um programa maior e arbitrrio de
desenvolvimento. Considerando a existncia e a importncia do componente
indgena no projeto, o desejvel que esse especialista venha a atuar como um

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interlocutor permanente para o delineamento de diferentes nveis dos projetos,

subsidiando inclusive as tomadas-de-deciso maiores quanto ao projeto.
Quem pode ser adequadamente pensado como um especialista para essas tarefas? Caberia aqui recomendar a prtica adotada pela ABA na indicao de antroplogos para a realizao de laudos periciais e de relatrios de
identificao de terras indgenas. A ABA prioriza inicialmente o conhecimento
direto daquela populao mediante uma tese, dissertao ou pesquisa dirigida;
e em segundo lugar coloca a titulao, qualificando como mnima necessria o
mestrado. Quem preencha esses requisitos, supomos, apresenta um potencial
que melhor o qualifique a assessorar um projeto e concorrer para viabilizar um
processo de consulta e de participao indgena (AP & 17,d,g; & 19.h).
O que no significa julgar que indigenistas ou tcnicos de outras formaes acadmicas que possuem no entanto um conhecimento direto e convivncia prolongada com essas coletividades, devam ser excludos por princpio da
funo de especialistas. Inexistindo outras alternativas h que fazer uma anlise criterioso de currculos, habilidades e performance em rea. Em muitas ocasies a experincia, alm de ser de difcil verificao, pode trazer consigo tambm o estabelecimento de rotinas de interao e clientelas (que se tambm
ocorrem na pesquisa antropolgica, so temporrias, tangenciais e de mais fcil redirecionamento).
Um quarto e ltimo ponto focaliza a questo da flexibilidade na aplicao
dos planos e procedimentos do BM. Na anlise conduzida pelo Approach Paper
um entrave maior seria o estabelecimento de um formato nico de desenho de
projeto, propondo-se como alternativa que na diretriz a ser revisada os planos
de ao pudessem ser preparados como documentos independentes, com maior possibilidade de adequao (AP & 21). Em princpio a recomendao parece procedente, especialmente nos casos em que o componente indgena afeta
apenas uma parte menor do projeto.
Embora possamos compreender a necessidade de uma maior flexibilidade
no desenho dos projetos, preocupa-nos ao contrrio o amplo leque de escolhas,
com repercusses diametralmente distintas, de que podem lanar mo os tcnicos do BM (e em especial os Task Managers). As suas opes individuais
sero determinantes para os rumos do projeto, partindo j da abordagem escolhida, seguindo pela identificao das sociedades indgenas, pelo dimensionamento
e importncia atribuda ao componente indgena, pela conduo do processo de
consulta aos ndios, pela escolha e pr-seleo dos especialistas e consultores,

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etc. E tudo isso pode passar-se sem ferir as diretrizes do Banco! Tal fato limita
seriamente as conseqncias prticas de todo esse salutar processo de crtica,
atualizao e reviso peridica de diretrizes operacionais.
Da leitura das diretrizes quanto a elaborao e execuo de planos de
ao voltados para prevenir e reparar os impactos de projetos financiados pelo
Banco junto s sociedades indgenas nos fica uma indagao talvez ingnua
o quanto dessas disposies sai do papel e efetivamente levado prtica? No jogo cotidiano das presses polticas dos governos (que querem aprovar e iniciar logo os projetos de modo a execut-los dentro de mandatos limitados), dos interesses das empresas (que iro executar os empreendimentos e
onde todo atraso no cronograma pode significar enormes prejuzos financeiros), das firmas de consultoria (muitas vezes subservientes aos interesses das
empresas e dos organismos governamentais), considerando que os tcnicos do
Banco lidam sempre com recursos escassos e com prazos rgidos, e que as
salvaguardas freqentemente repercutem em aumento dos custos e em alongamento dos prazos, ser que o grau real de observncia as normas
estabelecidas no muito baixo? Nesse processo de consulta sentimos falta,
por exemplo, de um balano das intervenes realizadas pelo Banco junto a
diversas reas indgenas do pas, no qual se tivesse oportunidade de saber como
foram levadas essas orientaes prtica e qual o impacto que tiveram.
Se todas os fatores indicados no pargrafo acima convergem em limitar o
cumprimento das disposies de salvaguarda, h que atuar criando ou fomentando presses em sentido contrrio, que faam com que os TMs passem a
incluir sistematicamente em seus clculos os custos (negativos) de afastar-se
dos procedimentos avaliados nas diretrizes como mais corretos. Nos parece
oportuna a sugesto de que as consultas amplas (com governos, ONGs e representantes indgenas - e a incluiramos tambm as autoridades tradicionais)
sejam realizadas antes das reunies de avaliao (AP & 19, i). Tambm a idia
de condicionar a tramitao e aprovao dos projetos previa regularizao
das terras indgenas ali referidas (AP & 20, j,k,l), nos parece um procedimento
eficiente para acelerar os procedimentos administrativos e vencer barreiras
polticas e econmicas, abreviando o encaminhamento de uma questo absolutamente essencial s sociedades indgenas.
Acrescentaramos ainda duas sugestes pontuais na mesma direo: a)
que sejam implementadas avaliaes peridicas, por consultores externos e
independentes, de modo que ainda durante a execuo do projeto haja condi-

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es de corrigir possveis lacunas ou distores; b) que se estabelea durante

todo o perodo de implantao e funcionamento do projeto uma rede de acompanhamento por representantes indgenas, escolhidos atravs de consulta direta s coletividades, sendo essa rede devidamente assessorada por especialistas
qualificados.
Para finalizar um comentrio geral e estratgico, de natureza pedaggica.
Critrios mais precisos e mecanismos fiscalizadores, como alguns indicados no
AP e outros aqui sugeridos, podem ajudar a manter uma necessria articulao
entre as diretrizes e as prticas. Mas falta nos documentos alguma afirmao
mais positiva, salientando o valor da diversidade cultural, indicando a importncia das sociedades indgenas no mundo contemporneo, qualificando a preservao do seu patrimnio cultural e da sua sociodiversidade como um dever
moral e intelectual da humanidade. A idia de uma poltica de salvaguarda,
ancorada em uma limitada e genrica noo de proteo aos direitos de terceiros, funciona como um estmulo muito leve para que as equipes do Banco venham a motivar-se efetivamente no sentido de utilizar os projetos em benefcio
das sociedades indgenas. Seria o caso de elaborar melhor a noo de poltica
compensatria e refletir sobre a possibilidade de que tais projetos, adotando
uma perspectiva mais ampla, como sugere a AP (& 22), e incorporando as
prprias concepes indgenas de desenvolvimento, pudessem vir a contribuir para a superao de padres histricos de excluso das populaes
indgenas.

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