MANUAL DE COMPRAS DIRETAS DO TCU

1.

Noes gerais

As aquisies e contrataes pblicas seguem, em regra, o princpio do dever de

licitar, previsto no artigo 37, inciso XXI da Constituio. Porm, o comando
constitucional j enuncia que a lei poder estabelecer excees regra geral, com a
expresso ressalvados os casos especificados na legislao.
Constituio Federal
Art. 37.
XXI - ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e
alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure
igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam
obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da
lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica
indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes.

Portanto, a lei poder criar hipteses em que a contratao ser feita de forma
direta. O regulamento geral das licitaes, a Lei n. 8.666/93, prev os casos em que se
admite a contratao direta, podendo a licitao ser dispensada ou inexigvel.

a. Dispensa de licitao
De acordo com Lei n. 8.666/93, a licitao dispensada (ou dispensvel) no
caso de alienao de bens mveis e imveis, conforme disposto no art. 17, e tambm
nas hipteses descritas no art. 24. Em todos os casos, configura-se a viabilidade de
competio, o que torna a licitao possvel. No entanto, por comando normativo
expresso, o procedimento licitatrio estaria dispensado.
As hipteses previstas no art. 24 so taxativas, de forma que, caso o gestor
contrate diretamente fora dos parmetros e requisitos nele definidos, poder configurar
crime previsto na prpria Lei n. 8.666/93, art. 89, dispensar licitao fora das
hipteses previstas em lei.

b. Realizao de licitao nas hipteses em que permitida a contratao

direta
Configurada a permisso legislativa de se contratar diretamente, no cabe ao
gestor a livre escolha de se realizar ou no o certame licitatrio. Ainda que se justifique
que a licitao seria o meio mais adequado a resguardar a isonomia e impessoalidade na
contratao, cumpre ressalvar que, apesar de vivel, o processo licitatrio possui um
alto custo administrativo (at por ser conhecidamente mais demorado), sendo
improvvel que a economia a ser obtida seja suficiente para cobri-lo, alm de ser um
procedimento mais demorado.
1

Por fim, aprofundando-se a anlise, no constitui a licitao um fim em si

mesmo, de forma que o dever de licitar precisa ser aplicado em consonncia com os
demais princpios aplicveis Administrao, tais como a economicidade, a eficincia,
a proporcionalidade e a razoabilidade.
Portanto, para que no afronte outros princpios aplicveis gesto pblica, deve
o administrador, nas hipteses de dispensa de licitao, selecionar a melhor proposta
utilizando-se de outras formas capazes de resguardar a isonomia e a impessoalidade da
contratao, tal como a realizao de cotao eletrnica, que uma espcie de prego
eletrnico simplificado.
No mbito do TCU, nas dispensas de baixo valor, com fundamento no inciso II
do art. 24, ser adotada preferencialmente a compra por cotao eletrnica, conforme
dispe a Portaria-TCU n. 215/2005.
Portaria-TCU n. 215/2005
Art. 6 Na hiptese de aquisies por dispensa de licitao, fundamentadas no inciso II
do art. 24 da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, as unidades gestoras devero adotar,
preferencialmente, o sistema de cotao eletrnica.

c. Caracterizao da inexigibilidade
No art. 25, caput, prevista a inexigibilidade de licitao, tendo como principal
caracterstica a inviabilidade de competio, o que torna invivel a realizao de
certame licitatrio. Em complemento regra prevista no caput do artigo, a norma
apresenta em seus incisos trs situaes em que se caracterizaria a inexigibilidade.

Lei n. 8.666/93
Art. 25. inexigvel a licitao quando houver inviabilidade de competio, em
especial:
I - para aquisio de materiais, equipamentos, ou gneros que s possam ser
fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a
preferncia de marca, devendo a comprovao de exclusividade ser feita atravs de
atestado fornecido pelo rgo de registro do comrcio do local em que se realizaria a
licitao ou a obra ou o servio, pelo Sindicato, Federao ou Confederao Patronal,
ou, ainda, pelas entidades equivalentes;
II - para a contratao de servios tcnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de
natureza singular, com profissionais ou empresas de notria especializao, vedada a
inexigibilidade para servios de publicidade e divulgao;
III - para contratao de profissional de qualquer setor artstico, diretamente ou
atravs de empresrio exclusivo, desde que consagrado pela crtica especializada ou
pela opinio pblica.

Portanto, o requisito principal da inexigibilidade est no caput do artigo, sendo

os seus incisos hipteses meramente exemplificativas.

d. Contratao por adeso a Ata de Registro de Preos

2

A contratao por meio de adeso ata de registro de preos formalizada por

outro rgo da Administrao no constitui hiptese de contratao direta. Nessa
contratao, o carona (rgo que solicita adeso) no precisa promover a realizao do
certame licitatrio, o que torna a contratao muito mais clere e desburocratizada.
Entretanto, a contratao, que possui fundamento no Decreto n. 3.931/2001, dever
obedecer a vrios requisitos definidos no regulamento, entre os quais se incluem
justificativa da necessidade do objeto e a adequabilidade dos preos registrados em ata
com os preos do mercado, por meio de ampla pesquisa de preos.
Decreto n. 3.931/2001
Art. 8 A Ata de Registro de Preos, durante sua vigncia, poder ser utilizada por
qualquer rgo ou entidade da Administrao que no tenha participado do certame
licitatrio, mediante prvia consulta ao rgo gerenciador, desde que devidamente
comprovada a vantagem.

2.

Hipteses de dispensa de licitao

a. Dispensa em razo do valor (incisos I e II)

Prevista nos incisos I e II do art. 24 da Lei n. 8.666/93, permitida a

contratao direta quando o valor do objeto for inferior a R$8.000,00 (oito mil reais).
Nos casos de servios e obras de engenharia, o limite elevado a R$15.000,00 (quinze
mil reais).
Lei n. 8.666/93
Art. 24. dispensvel a licitao:
I - para obras e servios de engenharia de valor at 10% (dez por cento) do limite
previsto na alnea "a", do inciso I do artigo anterior [10% de R$150.000,00], desde que
no se refiram a parcelas de uma mesma obra ou servio ou ainda para obras e servios
da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e
concomitantemente;
II - para outros servios e compras de valor at 10% (dez por cento) do limite previsto
na alnea "a", do inciso II do artigo anterior [10% de R$80.000,00] e para alienaes,
nos casos previstos nesta Lei, desde que no se refiram a parcelas de um mesmo
servio, compra ou alienao de maior vulto que possa ser realizada de uma s vez;

Trata-se da hiptese de compra direta mais comum na rotina do administrador

pblico, sendo um importante instrumento de gesto, pois permite atender s demandas
de carter e eventual, muitas vezes urgentes.
A correta caracterizao da dispensa em razo do valor pressupe uma rica e
criteriosa pesquisa de preos no mercado, como forma de combater a tendncia de os
preos se aproximarem do valor limite da contratao ou, em outras palavras, evitando
que o procedimento, por ser menos formalista, induza o sobrepreo.

De fato, os fornecedores, ao vislumbrarem a possibilidade de se obterem ganhos

maiores em um processo no qual a competio mais limitada, tendem a inflar suas
propostas, induzindo a administrao a uma contratao antieconmica.
Para inibir esse fenmeno, foi implantado pelo Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto, por meio da Portaria n. 306/2001, o sistema de cotao eletrnica,
para realizao de compras de pequeno valor, com base no inciso II do art. 24. Trata-se
de sistema que promove um ambiente de ampla competio, numa disputa de lances
virtuais entre quaisquer interessados cadastrados no sistema. A sesso pblica da
cotao eletrnica, semelhana do prego eletrnico, realiza-se pela Internet e, por se
tratar de um meio de fcil acesso, mostra-se bastante eficaz na ampliao da
competitividade, o que implica menores preos para a administrao. A compra por
meio de cotao eletrnica ser detalhada no item 6 deste manual.
Outro importante aspecto relacionado dispensa por baixo valor a
caracterizao de fracionamento de despesa, o que caracterizaria a dispensa indevida. O
fracionamento ocorre quando so realizadas, no mesmo exerccio, de mais de uma
compra direta de objetos de mesma natureza que, apesar de individualmente inferiores a
R$15.000,00 ou R$8.000,00 (conforme o caso), ultrapassem o limite quando somadas.
Nesse caso, cabe Administrao identificar o critrio que defina se dois objetos
so distintos ou se pertencem mesma natureza, caso em que, juntos, compartilhariam
um nico limite de dispensa pelo valor. A aplicao da regra no caso concreto
problemtica tendo em vista a inexistncia de um critrio objetivo capaz de definir se
objetos distintos guardariam semelhana a ponto de serem considerados como de
mesma natureza, sendo difcil afirmar quando a realizao de mais de uma dispensa
seria considerado mero parcelamento, e quando configuraria fracionamento da despesa
(o que seria uma dispensa indevida).
De forma inversa, existe clara orientao do TCU a respeito das situaes em
que estaria configurado o fracionamento de despesa, em grande parte caracterizado pela
falta de planejamento de suas aquisies, conforme se verifica no Acrdo n.
1.084/2007 do Plenrio, e em muitos outros.
Acrdo n. 1.084/2007 Plenrio
Realize o planejamento prvio dos gastos anuais, de modo a evitar o fracionamento de
despesas de mesma natureza, observando que o valor limite para as modalidades
licitatrias cumulativo ao longo do exerccio financeiro, a fim de no extrapolar os
limites estabelecidos nos artigos 23, 2, e 24, inciso II, da Lei n 8.666/1993. Adote a
modalidade adequada de acordo com os arts. 23 e 24 da Lei n 8.666/1993, c/c o art.
57, inciso II, da Lei n 8.666/1993, de modo a evitar que a eventual prorrogao do
contrato administrativo dela decorrente resulte em valor total superior ao permitido
para a modalidade utilizada, tendo em vista a jurisprudncia do Tribunal.

b. Emergncia ou Calamidade Pblica (inciso IV)

A partir do comando expresso do inciso IV, para que justifique a dispensa de
licitao por situao emergencial, foram estabelecidas as seguintes condies,
cumulativamente:

i.
ii.
iii.
iv.

Ocorrncia de situao de emergncia ou calamidade pblica;

Necessidade de urgncia no atendimento da situao;
Existncia de risco a segurana de pessoas, obras, servios, equipamentos e
outros bens, pblicos ou particulares;
Limitao da contratao emergencial parcela necessria ao atendimento
da situao emergencial ou calamitosa.

Lei n. 8.666/93
Art. 24. dispensvel a licitao:
IV - nos casos de emergncia ou de calamidade pblica, quando caracterizada urgncia
de atendimento de situao que possa ocasionar prejuzo ou comprometer a segurana
de pessoas, obras, servios, equipamentos e outros bens, pblicos ou particulares, e
somente para os bens necessrios ao atendimento da situao emergencial ou
calamitosa e para as parcelas de obras e servios que possam ser concludas no prazo
mximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da
ocorrncia da emergncia ou calamidade, vedada a prorrogao dos respectivos
contratos;
Diante das condicionantes, e considerando seu contedo altamente casustico,
fica realada a importncia da motivao dos atos do gestor na correta aplicao da
dispensa de licitao por emergncia. Dessa forma, alm da descrio detalhada de
todas as circunstncias fticas que ensejam o tratamento da contratao como
emergncia, necessrio apresentar documentos que caracterizem a situao.
No se pode olvidar a exigncia de que, alm da caracterizao da emergncia,
seja comprovada a compatibilidade dos preos com os preos praticados no mercado,
conforme alertou o TCU no Acrdo 2.019/2010 Plenrio:
Acrdo 2.019/2010 Plenrio
9.2. alertar Companhia Energtica do Piau - Cepisa que, quando da realizao de
dispensa de licitao nos termos do art. 24, inciso IV, da Lei n 8666/1993, alm da
caracterizao da situao emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa, deve-se
trazer elementos aos autos do processo que demonstrem a compatibilidade dos
preos contratados com aqueles vigentes no mercado ou com os fixados por rgo
oficial competente, ou, ainda, com os que constam em sistemas de registro de
preos, bem como que foi consultado o maior nmero possvel de fornecedores ou
executantes, em ateno aos incisos II e III do pargrafo nico do art. 26 dessa lei;

Por fim, cumpre destacar que a jurisprudncia reiterada do TCU probe a

prorrogao das contrataes emergenciais. Na hiptese em que, mesmo celebrado o
contrato emergencial, seu perodo de vigncia no for suficiente para realizao de nova
licitao, cabe ao gestor a celebrao de novo contrato emergencial. Para ilustrar,
destaca-se o Acrdo 1424/2007 Primeira Cmara:

Acrdo 1424/2007 Primeira Cmara (Sumrio)

Nos casos de dispensa de licitao com fulcro no art. 24, inciso IV, da Lei n
8.666/1993, deve ser comprovado que a emergncia concreta e efetiva. As parcelas de
obras e servios contratados por emergncia devem ser concludas no prazo mximo de
180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrncia da
emergncia ou calamidade, sendo vedada a prorrogao dos respectivos.

c. Licitao deserta que no pode ser repetida (inciso V)

No caso de licitao deserta (sem interessados), a Administrao poder, caso
comprove a urgncia da contratao, dispensar a licitao e contratar diretamente,
resguardadas as condies estabelecidas na licitao (especificaes do objeto, critrios
de aceitabilidade da proposta e condies de habilitao dos licitantes). Portanto, so
esses os requisitos:
1. licitao realizada, porm deserta ou fracassada;
2. risco de prejuzos para Administrao, se o processo licitatrio vier a
ser repetido;
3. manuteno das condies ofertadas no ato convocatrio anterior.
Na motivao da dispensa, essencial que sejam investigados os motivos pelos
quais a licitao no obteve xito, deixando claro que a Administrao no contribuiu
para seu insucesso, por exemplo, ao extrapolar as exigncias mnimas a serem atendidas
pelas empresas do mercado.

d. Licitao com preos manifestamente superiores aos de mercado (inciso

VII)
O inciso VII do art. 24 da Lei n. 8.666/93 contempla situao em que a licitao
resta fracassada, o que ocorre quando no h proposta aceitvel ou quando todos os
licitantes forem inabilitados.
Nesse caso, a primeira providncia conceder prazo de 8 (oito) dias teis para
que todos os licitantes apresentem novas propostas, conforme previsto no 3 do art. 48
da Lei n. 8.666/93:

Lei n. 8.666/93
Art. 24. dispensvel a licitao:
VII - quando as propostas apresentadas consignarem preos manifestamente
superiores aos praticados no mercado nacional, ou forem incompatveis com os
fixados pelos rgos oficiais competentes, casos em que, observado o pargrafo nico
do art. 48 desta Lei e, persistindo a situao, ser admitida a adjudicao direta dos
bens ou servios, por valor no superior ao constante do registro de preos, ou dos
servios;
(...)
Art. 48.
(...)
3 Quando todos os licitantes forem inabilitados ou todas as propostas forem
desclassificadas, a administrao poder fixar aos licitantes o prazo de oito dias teis
para a apresentao de nova documentao ou de outras propostas escoimadas das
causas referidas neste artigo, facultada, no caso de convite, a reduo deste prazo para
trs dias teis.

Como medida de precauo, antes de contratar diretamente, importante

reavaliar a documentao exigida para habilitao (se for o caso), mas, principalmente,
reconsiderar os critrios de aceitabilidade da proposta, verificando a metodologia de
apurao da estimativa de preos, se este baseou-se numa quantidade insuficiente de
propostas, ou as propostas foram muito discrepantes (o que tornaria a mdia imprecisa),
ou ainda as propostas foram obtidas h um perodo considervel de tempo, o que as
tornou defasadas (inclusive por caractersticas prprias do mercado); por fim, pode-se
ainda complementar a pesquisa de preos realizada.

e. Contratao de remanescente de obra, servio ou fornecimento (inciso

XI)
Outra situao que comum na administrao pblica a necessidade de
contratao direta em razo da resciso contratual. Nesse caso, possvel retomar a
licitao que originou o contrato rescindido e convocar os licitantes remanescentes na
ordem de classificao.
Lei n. 8.666/93
Art. 24. dispensvel a licitao:
XI - na contratao de remanescente de obra, servio ou fornecimento, em
conseqncia de resciso contratual, desde que atendida a ordem de classificao da
licitao anterior e aceitas as mesmas condies oferecidas pelo licitante vencedor,
inclusive quanto ao preo, devidamente corrigido;

Quando a licitao for realizada na modalidade prego, haveria aparente conflito

de normas, j que no inciso XVI do art. 4 da Lei n. 10.520/2002 o licitante
7

remanescente poderia manter os preos ofertados, sem necessidade de cobrir a proposta

vencedora. No entanto, trata-se de hipteses distintas. Quando a licitao for realizada
na modalidade prego, ocorrendo a resciso do contrato, o pregoeiro poder: 1)
proceder reabertura do certame, convocando os licitantes remanescentes, sem
necessidade de cobrir a proposta vencedora; 2) dispensar a licitao, com fundamento
no inciso XVI, desde que aceito o preo ofertado pelo licitante vencedor. De qualquer
forma, o Pregoeiro deve negociar com o licitante a ser convocado, para que este consiga
oferecer o preo anteriormente contratado.
Lei n. 10.520/2002
Art. 4.
(...)
XVI - se a oferta no for aceitvel ou se o licitante desatender s exigncias
habilitatrias, o pregoeiro examinar as ofertas subseqentes e a qualificao dos
licitantes, na ordem de classificao, e assim sucessivamente, at a apurao de uma
que atenda ao edital, sendo o respectivo licitante declarado vencedor;

Caso a licitao tenha sido realizada nas modalidades previstas na Lei n.

8.666/93, aplica-se o disposto no 2 do art. 64, que prev a revogao da licitao caso
o prximo licitante convocado no aceite as condies ofertadas pelo licitante vencedor.

Lei n. 8.666/93
Art. 64.
(...)
2 facultado Administrao, quando o convocado no assinar o termo de contrato
ou no aceitar ou retirar o instrumento equivalente no prazo e condies estabelecidos,
convocar os licitantes remanescentes, na ordem de classificao, para faz-lo em igual
prazo e nas mesmas condies propostas pelo primeiro classificado, inclusive quanto
aos preos atualizados de conformidade com o ato convocatrio, ou revogar a licitao
independentemente da cominao prevista no art. 81 desta Lei.

4.

Elaborao do termo de referncia ou projeto bsico

Apesar de menos formalista, em comparao com o processo licitatrio, o

processo administrativo para compra por dispensa de licitao possui vrios requisitos
essenciais ao alcance de suas finalidades de forma eficiente e econmica.
Na verdade, o processo de compra direta muito se assemelha fase interna de
uma licitao. A elaborao das especificaes tcnicas do objeto e das condies da
contratao ou fornecimento constitui elemento essencial na conduo de qualquer
processo administrativo para contratao. A sua importncia est assim definida na Lei
de Licitaes:

Lei n. 8.666/93
Art. 7. As licitaes para a execuo de obras e para a prestao de servios
obedecero ao disposto neste artigo e, em particular, seguinte seqncia:
I - projeto bsico;
II - projeto executivo;
(...)
9. O disposto neste artigo aplica-se tambm, no que couber, aos casos de dispensa
e de inexigibilidade de licitao.
(...)
Art. 14. Nenhuma compra ser feita sem a adequada caracterizao de seu objeto e
indicao dos recursos oramentrios para seu pagamento, sob pena de nulidade do
ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado causa.
Art. 15.
7. Nas compras devero ser observadas, ainda:
I - a especificao completa do bem a ser adquirido sem indicao de marca;
II - a definio das unidades e das quantidades a serem adquiridas em funo do
consumo e utilizao provveis, cuja estimativa ser obtida, sempre que possvel,
mediante adequadas tcnicas quantitativas de estimao;
III - as condies de guarda e armazenamento que no permitam a deteriorao do
material.
Portaria-TCU n. 318/2008
Art. 6 A elaborao dos termos de referncia e a especificao dos materiais para os
processos de compra competem Selip quando se tratar de materiais j adquiridos
pelo Tribunal.
Art. 7 A elaborao dos termos de referncia e a especificao dos materiais que
jamais foram adquiridos pelo Tribunal competem:
I Selip, com apoio de outras unidades, quando se tratar de novos materiais de
estoque ou de materiais de demanda especfica;
II Sesap, quando se tratar de materiais de demanda especfica de sua rea;
III Setec, quando se tratar de materiais de demanda especfica de sua rea;
IV unidade interessada, nos demais casos.
Pargrafo nico. A unidade interessada na aquisio de material que no
armazenado no almoxarifado dever oferecer informaes que permitam a correta
identificao do material demandado, enviando exemplar, indicando o nmero do
processo em que se adquiriu o material pela ltima vez, ou apresentando
especificaes tcnicas suficientes para o processo de compra.

Isso se deve ao fato de que o termo de referncia (ou projeto bsico) contm as
principais informaes referentes ao objeto, as quais serviro de parmetro tanto para o
julgamento das propostas (e escolha da proposta mais vantajosa), quanto para a
formalizao e execuo do contrato ou fornecimento.
No TCU, a Portaria-TCU n. 318/2008 estabelece a unidade responsvel pela
elaborao dos termos de referncia.

f. Justificativa da contratao
A justificativa da contratao, a ser elaborada no TCU pela unidade requisitante,
deve contemplar as razes de fato e de direito que fundamentam a demanda dos
produtos ou do servio que se pretende contratar, apontando claramente os benefcios a
serem alcanados pela contratao.
Portanto, a justificativa deve, por meio de argumentos concretos, demonstrar que
a aquisio encontra-se plenamente adequada ao seu objetivo, alm de evidenciar que o
objeto da compra direta seria a melhor (ou nica) soluo capaz de satisfazer as
necessidades do setor.
Esse mesmo suporte ftico de que utiliza o gestor para justificar a contratao
tambm servir de base para a caracterizao da hiptese de dispensa ou inexigibilidade
verificada no caso concreto, a exemplo da contratao emergencial fundamentada no
art. 24, inciso IV.

g. Descrio do objeto
Pressupe-se, em nome da isonomia entre os possveis contratantes, que a
descrio do objeto seja feita de forma precisa, suficiente e clara.
Entretanto, deve-se atentar para o limite do detalhamento das especificaes do
objeto. medida que a descrio se distancia do mnimo necessrio caracterizao do
objeto, torna-se mais evidente o risco de limitao da competitividade ou at mesmo
direcionamento da contratao, o que contrataria os princpios da isonomia e moralidade
que devem permear qualquer compra pblica.
Quanto possibilidade de indicao de marca na descrio do objeto, em
princpio esta seria vedada (ainda que se utilize a expresso ou similar). Entretanto, o
5 do Art. 7 prev, excepcionalmente, a possibilidade de indicao de marca, quando
suas caractersticas so indispensveis ao atendimento da necessidade da
Administrao.
Lei n. 8.666/93
Art. 7.
5. vedada a realizao de licitao cujo objeto inclua bens e servios sem
similaridade ou de marcas, caractersticas e especificaes exclusivas, salvo nos casos
em que for tecnicamente justificvel, ou ainda quando o fornecimento de tais materiais
e servios for feito sob o regime de administrao contratada, previsto e discriminado
no ato convocatrio.
h. Outras informaes importantes que podem integrar o termo de
referncia
i.

Quando o objeto possuir mais de uma parcela, dever ser informada a forma
de adjudicao do objeto, que poder ser global (quando as parcelas
precisam ser executadas por uma nica empresa) ou por item.

10

ii.

iii.
iv.
v.
vi.
vii.
viii.
ix.
x.

5.

Necessidade ou no de apresentao de amostras ou de demonstrao dos

servios, indicando, caso esta seja necessria, o prazo para apresentao,
bem como as condies e critrios de avaliao e julgamento;
Prazos de execuo do servio ou entrega dos bens;
Cronograma fsico-financeiro, se for o caso;
Vigncia do contrato se for o caso;
Exigncia e condies de prestao de garantia ou validade do objeto se for
o caso;
Encargos das partes contratado e contratante;
Condies de recebimento dos bens ou servios;
Indicao do setor responsvel pelo acompanhamento e fiscalizao da
execuo do objeto;
Sanes por inadimplemento;

Oramento estimado

A par das caractersticas tcnicas mnimas, o setor responsvel pelo termo de

referncia deve se realizar ampla pesquisa de preos, de forma detalhada, considerando,
inclusive, preos praticados em outros entes da Administrao. Essa estimativa
constituir o principal critrio para escolha da proposta mais vantajosa para a
Administrao. Em outros termos, ainda que o gestor no seja capaz de alcanar o
menor preo possvel
Adota-se, no TCU, o mnimo de 3 (trs) propostas para que a estimativa seja
considerada vlida. Dessas, admite-se a utilizao de propostas de preos obtidas em
lojas virtuais na Internet, bem como propostas obtidas por consulta pessoal loja fsica
ou por telefone. A Portaria-TCU n. 318/2008 aponta o principal mtodo de elaborao
da estimativa de preos:

Portaria-TCU n. 318/2008
Art. 8 Sempre que possvel, a estimativa de preos dos materiais ser obtida a partir
da extrao de dados do SIASG, por meio de consulta eletrnica s licitaes dos
ltimos 12 meses, para obteno da mediana, aps a devida excluso dos valores
discrepantes (outliers).
Pargrafo nico. As estimativas de preo baseadas em oramentos apresentados por
potenciais fornecedores devero, salvo motivo justificado, ser obtidas pela mdia de no
mnimo trs cotaes de preo para cada item, desprezados os valores que no
correspondem exatamente especificao dos materiais e os valores discrepantes do
conjunto de dados.

Portanto, recomenda-se a consulta aos preos praticados em licitaes realizadas

em outros rgos da Administrao Pblica ou at mesmo em contrataes pretritas
realizadas pelo prprio TCU. A consulta a dados de licitaes de outros rgos da
comunidade do SIASG poder ser feita mediante consulta ao Sistema de Preos
Praticados - SISPP e ao Sistema de Registro de Preos - SISRP, podendo ambos serem
acessados por meio do Portal Comprasnet, o portal de compras do Governo Federal.

11

Clique aqui para acessar um tutorial sobre como pesquisar preos no Portal
Comprasnet.
Sabe-se, no entanto, que por diversas vezes a pesquisa de preos torna-se muito
morosa, haja vista o reiterado desinteresse das empresas em elaborar propostas sem
qualquer garantia de contratao. Nesses casos, a atividade administrativa no deve
ficar merc de circunstncias de mercado, retardando uma compra direta
(principalmente a de pequeno vulto), e at causando eventuais prejuzos ao rgo, por
dificuldades na pesquisa de preos. Recomenda-se, portanto, que o setor responsvel
pela pesquisa de preos demonstre as dificuldades encontradas na prtica, como forma
de justificar, por exemplo, a no obteno do mnimo de trs propostas, evitando que o
Tribunal tenha suas atividades prejudicadas por limitaes do mercado.
Na jurisprudncia do TCU, possvel identificar claramente a preocupao do
Tribunal em relao a fatores externos que podem prejudicar a correta e clere instruo
de um processo de compra. Diante de eventuais dificuldades na pesquisa de preos,
basta o gestor comprovar a existncia dessas limitaes, evitando assim que o processo
de compras se arraste no tempo, s vezes at prejudicando o benefcio obtido com a
compra. Tal entendimento pode ser extrado do Acrdo n. 2.203/2005 da 1 Cmara:

Acrdo n. 2.203/2005 1 Cmara

1.2. observe os princpios que orientam o procedimento licitatrio (art. 3. da Lei n.
8.666/93), em especial ao princpio da isonomia entre os licitantes, ainda que se trate de
simples cotao de preos junto a fornecedores a qual deve ser a mais ampla possvel,
porm dentro das limitaes de mercado existentes para determinados objetos,
cuja existncia deve ser justificada;

6.

Procedimento de compra direta

A seguir, ser apresentado um passo a passo da instruo do processo de compra

direta no mbito do TCU:

1. Identificao das necessidades e consulta ao Almoxarifado

Ao se identificar a necessidade de um produto, a unidade dever consultar o
sistema do Almoxarifado, a fim de verificar a disponibilidade imediata do
bem, tratando-se de material de estoque ou material de demanda
especfica, de acordo com a lista de materiais constante no anexo da
Portaria-TCU n. 318/2008.
2. Elaborao do termo de referncia
Essa etapa somente dispensada tratando-se de material de estoque.
Inclui, entre outros, elaborao das especificaes tcnicas mnimas e
elaborao de estimativa de preos da contratao.
3. Instruo do pedido de compra pela Selip
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A instruo do processo de compra direta pela Selip compreende, entre

outros, os seguintes procedimentos:
a. Verificao inicial junto ao Almoxarifado sobre eventual existncia de
demanda semelhante de outras unidades;
b. Verificao dos documentos que comprovam:
i. a criteriosa especificao do objeto, que deve se ater ao mnimo
suficiente para caracterizar o produto ou servio capaz de atender
suas necessidades;
ii. a pesquisa de preos, em especial a quantidade de propostas obtidas
e a metodologia adotada;
iii. as razes de indicao do fornecedor, se for o caso.
c. Verificao do correto enquadramento da compra direta nos casos de
dispensa ou inexigibilidade;
d. Verificao do limite de dispensa em razo do valor, pesquisando as
aquisies semelhantes realizadas no mesmo exerccio, a fim de evitar o
fracionamento de despesa;
e. Verificao da regularidade fiscal do fornecedor ofertante do menor
valor perante a Receita Federal, o FGTS, e as receitas estadual e
municipal;
f. Elaborao de relatrio de compra direta, contendo todas as informaes
do processo e providncias adotadas, em especial, o mapa de preos;
g. Anexar, ao relatrio, minuta de nota de empenho da despesa.
4. Encaminhamento autoridade competente para autorizao da despesa
Para o correto encaminhamento, necessrio consultar as portarias de
delegao de competncia. Em regra, o Secretrio de Licitaes, Contratos e
Patrimnio, por subdelegao de competncia, responsvel por autorizar
as dispensas em razo do valor (incisos I e II do art. 24 da Lei n. 8.666/93).
Nos demais casos de dispensa e nos casos de inexigibilidade, cabe a
autorizao ao Secretrio-Geral de Administrao, mediante ratificao
posterior.
Tendo em vista a menor complexidade do procedimento de dispensa em
razo do valor, torna-se pertinente o entendimento do Acrdo 1.336/2006
Plenrio, no qual, qualquer que seja o fundamento da compra direta, caso
esta seja de valor inferior ao limite dos incisos I e II, a compra dever seguir
o rito da dispensa em razo do valor, em funo da economia processual.

Acrdo 1.336/2006 Plenrio

18. Diante disso, no vejo utilidade em exigir procedimento mais rigoroso para a
inexigibilidade de licitao e as dispensas que se enquadrem nos limites de valores
definidos no art. 24, incisos I e II, da Lei n 8.666/93, motivo pelo qual a expresso
restritiva, 'independentemente do valor do objeto', constante do Secoi Comunica n
6/2005 deve ser expurgada, haja vista que carece de amparo legal.
Ante o exposto e, no obstante divergir parcialmente dos fundamentos expendidos
pela Conjur, estou convencido de que a questo pode ser suficientemente equacionada
com o reconhecimento da possibilidade de que as aquisies caracterizadas por
dispensa ou inexigibilidade de licitao, previstas nos arts. 24, incisos III e
seguintes, e 25, da Lei 8.666/93, possam ser fundamentadas em dispensa de
licitao, alicerada no art. 24, incisos I e II, da referida Lei, quando os valores se
enquadrarem nos limites estabelecidos13neste dispositivo.

5. Publicao oficial do extrato de dispensa ou inexigibilidade

A publicao do ato de dispensa ou inexigibilidade, consoante o exposto no
Acrdo 1.336/2006 Plenrio, somente se aplica s compras diretas cujo
valor seja superior aos valores contidos nos incisos I e II do art. 24 da Lei
n. 8.666/93, caso em que a Selip dever publicar o extrato correspondente
no Dirio Oficial.
6. Emisso do empenho
Autorizada a despesa, o processo seguir Secretaria de Oramento,
Finanas e Contabilidade (Secof) para emisso da nota de empenho;
7. Encaminhamento do empenho ao fornecedor
Retornando os autos aps a emisso da nota de empenho competente, o
processo seguir para o Almoxarifado, que ser responsvel por encaminhar
cpia da nota de empenho ao fornecedor e, quando da entrega do material,
ser responsvel pela instruo do processo de liquidao e pagamento.
8. Formalizao do contrato
Nos casos em que houver necessidade de formalizao de instrumento
contratual, o processo ser encaminhado Diretoria de Gesto Contratual,
para providncias de sua alada.

7.

Procedimento de compra direta por cotao eletrnica

O Sistema de Cotao Eletrnica foi regulamentado pela Portaria-MPOG n

306/2001, e se aplica contrataes que se enquadram na hiptese de dispensa em razo
do valor, disposta no inciso II do art. 24 da Lei n. 8.666/93.
Na compra por cotao eletrnica, o gestor cadastra no sistema a cotao,
inserindo a descrio do objeto, as condies do fornecimento, o valor estimado e a data
de encerramento da cotao.
Cadastrada a cotao, esta ficar aberta para lances sucessivos at a data final
estabelecida, que deve ser de, no mnimo, 2 (dois) dias teis aps a abertura. Aps o
encerramento, o sistema formar relatrio de classificao das propostas dos
fornecedores.
De posse dos dados do fornecedor, a administrao consultar a documentao
referente regularidade fiscal do fornecedor, convocando, se for o caso, outros
fornecedores, na ordem de classificao, at que seja o fornecedor convocado esteja
com suas obrigaes fiscais regulares.
Aps a verificao da situao fiscal, a administrao solicitar todos os
documentos necessrios aceitao da proposta (inclusive solicitando amostra, se for o
caso), cuja anlise caber ao setor responsvel pelas especificaes tcnicas.
Somente aps verificao de todos os requisitos necessrios contratao, ser
elaborado relatrio da cotao eletrnica, que ser submetido autoridade responsvel

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por sua homologao (a mesma autoridade responsvel pela autorizao da dispensa em

razo do valor), que poder, ainda, efetuar seu cancelamento no sistema.

8.

Procedimento de aquisio por inexigibilidade

Na contratao por inexigibilidade, a realizao de procedimento licitatrio seria

impossvel. Sendo a licitao o processo regular para promover ao mercado acesso
isonmico s contrataes pblica, possvel que o atendimento da necessidade da
administrao somente seja realizado por determinada pessoa ou produto.
Dessa forma, o procedimento licitatrio seria invivel, j que no haveria
possibilidade de competio. Seja porque objeto tem natureza singular, seja porque
contratado deve possuir notria especializao.
Portanto, a justificativa para um pedido de contratao por inexigibilidade de
licitao dever recair, fundamentalmente, sobre as especificaes do objeto e sobre a
forma nica de o objeto ser obtido no mercado, o que pressupe uma criteriosa pesquisa
acerca das solues ofertadas pelo mercado e sua adequabilidade em relao s
peculiaridades envolvidas na demanda do Tribunal.
O artigo 25 da Lei n. 8.666/93 permite a contratao direta sempre que houver
inviabilidade de competio e apresenta, em seus incisos, algumas hipteses nas quais
se caracteriza a inexigibilidade:

Portaria-TCU n. 318/2008
Art. 25. inexigvel a licitao quando houver inviabilidade de competio, em
especial:
I - para aquisio de materiais, equipamentos, ou gneros que s possam ser
fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a
preferncia de marca, devendo a comprovao de exclusividade ser feita atravs de
atestado fornecido pelo rgo de registro do comrcio do local em que se realizaria a
licitao ou a obra ou o servio, pelo Sindicato, Federao ou Confederao Patronal,
ou, ainda, pelas entidades equivalentes;
II - para a contratao de servios tcnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de
natureza singular, com profissionais ou empresas de notria especializao, vedada a
inexigibilidade para servios de publicidade e divulgao;
III - para contratao de profissional de qualquer setor artstico, diretamente ou
atravs de empresrio exclusivo, desde que consagrado pela crtica especializada ou
pela opinio pblica.

No inciso I, caso em que a licitao inexigvel pela existncia de fornecedor

exclusivo, necessria a sua comprovao por meio de carta de exclusividade fornecida
pela junta comercial ou registro de propriedade intelectual (INPI) ou pelo Sindicato ou
entidade semelhante que represente as empresas do ramo. Em casos especficos, em que
no for possvel a emisso da referida carta, deve o gestor apresentar, documentalmente,
todos os elementos suficientes caracterizao da inviabilidade de competio, sendo a
inexigibilidade fundamentada na regra do caput do artigo.
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Acerca da notria especializao, exigida na contratao com base no inciso II, o

Tribunal apontou que no basta a especializao do executor do servio. A
inexigibilidade est condicionada mais fortemente s caractersticas singulares do objeto
de que a Administrao necessita. Portanto, existiriam trs condies para a referida
contratao:
1) o servio profissional especializado;
2) a notria especializao do profissional ou empresa; e
3) a natureza singular do servio a ser contratado.
Esse o entendimento exposto no relatrio do Ministro Relator do Acrdo
550/2004 Plenrio:

Acrdo 550/2004 Plenrio (Relatrio do Ministro Relator)

Consoante tese amplamente aceita na doutrina, assim como na jurisprudncia deste
Tribunal, a inexigibilidade de licitao, ento prevista no art. 23, inciso II, do
revogado Decreto-Lei n 2.300/1986, e atualmente tratada no art. 25, inciso II, da Lei
n 8.666/1993, somente se configura quando h simultaneamente a presena de trs
elementos, quais sejam, o servio profissional especializado, a notria especializao
do profissional ou empresa e a natureza singular do servio a ser contratado. In casu,
verifica-se, sem nenhum esforo de exegese, o preenchimento apenas de um requisito:
o tipo de servio (fiscalizao de obras), posto que expressamente previsto no art. 12,
inciso IV, do Decreto-Lei n 2.300/1986, em vigor poca da contratao. (...) No
basta que o profissional seja de notria especializao. mister que o servio esteja
compreendido dentre aqueles expressamente enumerados e, sobretudo, que seja de
natureza singular. Em outro falar: preciso a existncia de servio tcnico que, por
sua especificidade, demande algum notoriamente especializado.

9.

Suprimento de fundos
Legislao
Art. 45, Decreto n 93.872/1986

Acrdo 78/2010 Plenrio

Somente conceda suprimentos de fundos em situaes excepcionais que
inviabilizem a observncia do processo normal de aplicao, em ateno ao art. 2 da
Lei n 8.666/1993, ao art. 68 da Lei n 4.320/1964 e ao art. 45 do Decreto n
93.872/1986. Observe a oportunidade adequada de aplicao de suprimento de fundos,
abstendo-se de aprovar prestao de contas de despesas anteriores data de entrega do
numerrio ou posteriores ao prazo de aplicao definido na nota de empenho, em
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cumprimento ao art. 48 da Lei n 4.320/1964. Abstenha-se de conceder suprimento de

fundos para pagamentos de despesas no condizentes com as competncias do
Conselho, definidas no art. 27 da Lei n 5.194/1996. Oriente os servidores, no caso de
realizao de despesa por meio de suprimento de fundos, a realizar pesquisa de preo
com no mnimo trs cotaes, de modo a aferir a adequao do preo cobrado aos de
mercado, em observncia ao princpio da economicidade.

Portaria TCU
Despesa de pequeno vulto
Limites
Vedaes / Bens permanentes
Suprido
Instruo do processo
Encaminhamento

10.

Formulrios e modelos de documentos

Pedido de compra
Termo de referncia
Anlise de proposta
Relatrio de compra direta
Minuta de nota de empenho
Relatrio da cotao eletrnica
Instruo do pedido de compra por suprimento de fundos

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