UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DESENVOLVIMENTO URBANO

Ana Cludia Rocha Cavalcanti

A difuso da agenda urbana das agncias multilaterais de

desenvolvimento na cidade de Recife

RECIFE
2008

UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DESENVOLVIMENTO URBANO

Ana Cludia Rocha Cavalcanti

A difuso da agenda urbana das agncias multilaterais de

desenvolvimento na cidade de Recife

Tese apresentada ao Programa de PsGraduao em Desenvolvimento Urbano da

Universidade Federal de Pernambuco como parte
dos requisitos para obteno do ttulo de Doutora
em Desenvolvimento Urbano, sob a orientao do
Prof. Dr. Silvio Mendes Zancheti.

Recife
2008

Cavalcanti, Ana Cludia Rocha

A difuso da agenda urbana das agncias multilaterais de
desenvolvimento na cidade de Recife / Ana Cludia Rocha
Cavalcanti. Recife: O Autor, 2008.
203 folhas: il., fig., tab., quadros.
Tese (doutorado) Universidade Federal de Pernambuco. CAC.
Desenvolvimento Urbano, 2008.
Inclui bibliografia e anexos.
1. Planejamento urbano. 2. Agncias multilaterais. 3. Difuso de
poltica. 4. Poltica urbana. I.Ttulo.

711.4

CDU (2.ed.)

1 UFPE

711.4

CDD (20.ed.)

CAC2008-17

Aos meus amores Flvio, Filipe e Rafael

AGRADECIMENTOS
Agradeo a todos que tornaram esta tese possvel.
Em especial CAPES pela ajuda financeira atravs da bolsa do PICDT e Bolsa Sanduche.
Universidade Federal de Alagoas pelo apoio institucional e aos colegas do antigo CCTCTEC, e da FAU.
Ao meu orientador, professor Silvio Zancheti, que nestes ltimos anos exerceu um papel
muito importante de tornar possvel a concluso desta tese.
Ao meu ex-orientador, professor Marcus Andr, que quando esta tese era apenas uma idia,
ele tanto me incentivou, e a sua capacidade de ajudar a abrir novos caminhos.
Ao professor Flvio Rezende pelo entusiasmo e pelo conhecimento transmitido durante a sua
disciplina no doutorado.
Aos professores do programa do MDU, em especial a Circe e Fernando, queridos amigos.
Aos funcionrios do MDU, Rebeca e Catarina, que acompanharam toda a minha caminhada.
Universidade do Texas em Austin, e ao Brazil Center, pelo apoio institucional, e em
especial ao professor Robert Wilson que durante 14 meses me co-orientou, ajudando no que
foi possvel para conseguir entrevistar as pessoas e conseguir os dados. Ao apoio amigo nos
momentos que precisei.
Jennifer Potter pela amizade e carinho mesmo antes de chegar ao Texas.
Aos professores da UT, em especial, Wendy Hunter, Kurt Weyland, e Raul de La Madrid.
Aos amigos Jos Marcos e Maira que nos adotaram; aos amigos Jose e Luz pelo carinho; aos
amigos Anna e Douglas pela amizade e apoio.
A todas as pessoas que aceitaram ser entrevistadas, e em especial a Aderbal Azevedo, Maria
de Biase, e Suzana Japiass, em Recife. Um agradecimento especial a Charles Fortin e Elcior
Santana, no BID. Agradeo ainda a John Garrison, no Banco Mundial. Um agradecimento
muito especial a um dos entrevistados do Banco Mundial que me aconselhou a no realizar
esta tese.
A todos familiares e amigos.
minha me querida que sempre me mostrou o caminho do bem, o valor dos estudos e do
amor. A minha querida tia-me Cu, que com sua bondade sempre me ajudou em todos os
mementos. Aos meus tios e primos, em especial a Dete e tio Geraldo. A minha amada irm,
Denise, e meus queridos Csar, Daniel e Davi. Ao meu cunhado Gercino (Casula), com sua
generosidade, sempre disposto a ajudar.
A todos os amigos que sempre torceram por mim e incentivaram a chegar at aqui. Um muito
especial agradecimento a Cristiane, que desde o mestrado, suas palavras de nimo e suporte
foram decisivas. A Jlio e suas contribuies na leitura de verses anteriores desta tese. s
amigas Aline, Cristina, Emlia, Gianna, Gisele, Ivete, Lcia, Mrcia e Tereza que sempre
posso contar com o carinho delas. Aos queridos amigos David e Jane.
Aos amigos e alunos do GEPUR, em especial a Louise, sempre pronta a ajudar. A Olga pela
disponibilidade, e pelas palavras de carinho.
A duas pessoas que no esto mais aqui, mas que por ironia seriam as pessoas a quem eu mais
queria entregar este trabalho pronto, painho e tio Minho, dois pais maravilhosos, que tanto me
ensinaram e a quem eu tanto amava.
Aos meus filhos queridos Filipe e Rafael que tanto me pediram para eu terminar este trabalho,
para eu estar mais com eles.
E, por ltimo, a pessoa mais maravilhosa que eu conheo, o meu amor Flvio, que tanto me
ama e que um companheiro de todas as horas.

RESUMO

O objetivo desta tese compreender o processo de difuso da agenda urbana das

agncias multilaterais de desenvolvimento urbano, no contexto de paradigmas internacionais
de desenvolvimento, analisando o caso brasileiro pelo estudo de caso da conformao da
agenda urbana da cidade do Recife. Esta tese analisa o fenmeno nas estratgias de
desenvolvimento das agncias para o Brasil e estuda dois programas em Recife, o
PROMETRPOLE e o Habitar Brasil BID Beira Rio; com recursos do Banco Mundial e do
BID, respectivamente. O estudo elucida como a difuso acontece na escala local e por que,
uma vez que pouco se sabe quanto ao processo de interao entre atores internacionais e
domsticos, no processo de negociao, e sobre os mecanismos de influncia na inovao das
agendas. Este estudo adotou uma abordagem de pesquisa qualitativa, utilizando dados
primrios provenientes de entrevistas semi-estruturadas; realizadas com diversos atores
envolvidos no processo de difuso da agenda urbana na escala local em Recife. Alm de
profissionais que trabalham no Banco Mundial e no BID em Washington-DC. A anlise
qualitativa dos dados permitiu estabelecer relaes entre a influncia das agncias
multilaterais de desenvolvimento na difuso de polticas na escala local. Pode-se concluir que
o processo de difuso multidirecional, e o sucesso aparente dos programas, nos casos
estudados, dependeu do grau de domnio e conhecimento sobre os problemas locais e
possibilidades de negociaes por parte dos atores locais; que os coloca em situao favorvel
para barganhar com as agncias multilaterais.

Palavras chave: Banco Mundial, BID, difuso de polticas, poltica urbana.

ii

ABSTRACT

The objective of this Thesis is to understand the process of agenda diffusion in the
urban sector of multilateral agencies, within the context of international development
paradigms, analyzing the Brazilian case focusing on the case of the urban agenda of Recife.
The Thesis analyses the phenomenon through the development strategies for Brazil promoted
by both agencies, as well as by focusing attention to the cases of two of their programmes
PROMETRPOLE (World Bank) and Habitar Brasil BID Beira Rio (IADB) in Recife to
elucidate how and why the diffusion of innovation occurs since there are few studies on the
process of interaction between actors at international and local levels, as well as within the
context of negotiation and bargaining in influencing agenda settings. The thesis adopted a
theory building approach to research. Data were mainly gathered from in-depth interviews
held with several actors involved in the process of policy diffusion at a local level. It can be
concluded that the process of diffusion is multidirectional and the apparent success of the
programmes in the cases studied depended on the degree of the domain and knowledge about
the local issues as well as the possibilities for negotiations on the part of local actors, that in
turn put them in a favorable position to bargain with the multilateral agencies.

Keywords: World Bank, IADB, policy diffusion, urban policy.

iii

LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Perfil de interveno do Banco Mundial e papel do governo nacional no
setor urbano ......................................................................................................44
Figura 2 Idias Neoliberais e poltica pblica .......................................................48
Figura 3 - Mudanas de intervenes do Banco Mundial........................................49
Figura 4 - Grfico do percentual de projetos financiados pelo Banco Mundial e CFI
para habitao urbana entre 1972-1986 e 1987-2005. .....................................52
Figura 5 - Grfico da distribuio dos valores investidos pelo Banco Mundial e CFI
para habitao urbana entre 1972-1986 e 1987-2005. .....................................53
Figura 6 - Grfico de barras dos emprstimos do Banco Mundial para componentes
de infra-estrutura por dcadas ..........................................................................54
Figura 7 Grfico de barras do percentual de poder de voto entre os pases
membros do BID. ..............................................................................................66
Figura 8 Grfico de barras da composio hipottica de votos entre pases
membros do BID com relaes comerciais internacionais ativas......................67
Figura 9 - Grfico de barras dos valores gastos cumulativamente por setor de
investimento pelo BID no perodo de 1993-2003 ..............................................69
Figura 10 - Mapa de localizao de Recife no Brasil ............................................103
Figura 11 - Mapa do Recife e reas de baixa renda .............................................105
Figura 12 - Mapa da Regio Metropolitana do Recife, mostrando a bacia do Rio
Beberibe ..........................................................................................................110
Figura 13 - Mapa das reas de interveno do PROMETRPOLE......................111
Figura 14 - Diagrama da Estrutura de Gerenciamento - PROMETRPOLE ........113
Figura 15 - Fluxograma das relaes institucionais e de recursos do
PROMETRPOLE ..........................................................................................117
Figura 16 Mapa da Cidade do Recife mostrando a rea do HBB Beira Rio e futuras
intervenes ....................................................................................................122
Figura 17 - Diagrama da estrutura de relaes do HBB e os atores .....................124
Figura 18 - Diagrama da difuso de inovaes em desenvolvimento - poltica urbana
........................................................................................................................146
Figura 19 - Articulao terica: agncias multilaterais e difuso de agendas urbanas
........................................................................................................................155
iv

LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Votos proporcionais dos cinco pases mais influentes no Conselho de
Governantes do BIRD .......................................................................................40
Tabela 2 - Votos proporcionais dos EUA no Conselho dos Governantes do BIRD.40
Tabela 3 - Temas anuais dos World Development Report, Banco Mundial ............76
Tabela 4 - Quadro resumido dos atores principais por nvel de representatividade
dos participantes do HBB quanto as suas atribuies e funes. ...................125
Tabela 5 - Atores envolvidos em programas de desenvolvimento municipal em
Recife financiados pelo BIRD e pelo BID ........................................................127

LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - O papel do BID na elaborao de projetos urbanos para os pases.
Entrevista realizada em 01 de julho de 2002, com o Sr. Jos Frederico lvares,
Diretor Executivo do Brasil, no BID, Washington, DC. ......................................73
Quadro 2 - Entrevista realizada com o Sr. Charles Fortin em 26 de junho de 2002,
Especialista em Avaliao de Programas do Banco Interamericano de
Desenvolvimento, Washington, DC...................................................................74
Quadro 3- Entrevista realizada em 21 de fevereiro de 2003, com o Sr. Roberto
Chaves, Especialista Urbano do Banco Mundial, Washington DC.................79
Quadro 4 Mudanas e induo de agendas no BID. Entrevista realizada em 25 de
junho de 2002, com o Sr. lvaro Cubillos, Washington DC. ..........................79
Quadro 5 Interdependncia entre BID e Banco Mundial. Entrevista realizada em 01
de julho de 2002 com o Sr. Jose Frederico Alvarez, Diretor Executivo do Brasil,
Banco Interamericano de Desenvolvimento, Washington DC. .......................80
Quadro 6 - Entrevista realizada com a Sra. Maria de Biasi em 26 de abril de 2004,
Gerente do PROMETRPOLE em Recife. .....................................................119

vi

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AID
AMGI

Associao Internacional de Desenvolvimento

Agncia Multilateral de Garantia de Investimentos

BIC

Bank Information Center

BID

Banco Interamericano de Desenvolvimento

BIRD
BNDES

Banco Internacional de Desenvolvimento e Reconstruo

Banco Nacional de Desenvolvimento

BNH

Banco Nacional de Habitao

CAS

Country Assistance Strategy

CBTU

Compainha Brasileira de Transportes Urbanos

CDF

Comprehensive Development Framework

CEF

Caixa Econmica Federal

CFI

Corporao Financeira Internacional

CIRD
COFIEX
COMPESA
CONDEPE/FIDEM

Centro Internacional de Resoluo de Diferenas Relativas a Investimentos

Comisso de Financiamentos Externos
Companhia Pernambucana de Saneamento
Agncia Estadual de Planejamento e Pesquisa de Pernambuco

EUA

Estados Unidos da Amrica

EAP

Estratgia de Assistncia ao Pas

FGTS
FIDEM

Fundo de Garantia por Tempo de Servio

Fundao de Desenvolvimento Municipal de Pernambuco

FMI

Fundo Monetrio Internacional

HBB

Habitar Brasil BID

ONG

Organizao No-Governamental

PEMAS
PQA
PROMETRPOLE
RMR
SEAIN

Plano Estratgico Municipal para Assentamentos Subnormais

Programa de Qualidade de guas
Programa de infra-estrutura em reas de baixa-renda da RMR
Regio Metropolitana do Recife
Secretaria de Assuntos Internacionais

SEPLAN

Secretaria Estadual de Planejamento

SEMPLA

Secretaria Municipal de Planejamento ( Olinda)

SFH

Sistema Financeiro da Habitao

URB

Empresa de Urbanizao de Recife

ZEIS

Zona Especial de Interesse Social

vii

SUMRIO
Agradecimentos .........................................................................................

Resumo .....................................................................................................

ii

Abstract .....................................................................................................

iii

Lista de Figuras ........................................................................................

iv

Lista de Tabelas .......................................................................................

Lista de Quadros ......................................................................................

vi

Lista de Abreviaturas e Siglas ..................................................................

vii

INTRODUO ................................................................................................ 1
1
1.1

A DIFUSO DE IDIAS............................................................................ 5
As Idias, o Conhecimento e as Decises ..................................................................................6

1.2
Agendas e Formao da Poltica Pblica..................................................................................8
1.2.1
Estgios heursticos ............................................................................................................10
1.2.2
Escolha racional institucional .............................................................................................11
1.2.3
Multiple streams .................................................................................................................12
1.2.4
Advocacy coalition .............................................................................................................13
1.2.5
Difuso da Poltica .............................................................................................................14
1.3

Teorias da difuso.....................................................................................................................15

1.4

Concluso ..................................................................................................................................23

PROCEDIMENTO METODOLGICO .................................................... 24

2.1

Descrio da Metodologia Utilizada na Pesquisa...................................................................24

2.2

O Desenho da Pesquisa de Campo ..........................................................................................26

2.3

Lgica e Estratgia da Pesquisa ..............................................................................................28

2.4

Fonte de Dados e suas Inter-relaes ......................................................................................31

2.5

Seleo dos Estudos de Caso....................................................................................................32

2.6

Concluso ..................................................................................................................................34

viii

3 O PAPEL DAS AGNCIAS MULTILATERAIS DE DESENVOLVIMENTO NA

DIFUSO DE AGENDAS ............................................................................. 35
3.1

As Agncias Multilaterais de Desenvolvimento .....................................................................35

3.2
O Banco Mundial e Suas Agendas ..........................................................................................38
3.2.1
A Difuso da Agenda do Banco Mundial...........................................................................54
3.2.2
O CAS para o Brasil Banco Mundial...............................................................................57
3.3
O Banco Interamericano de Desenvolvimento e Suas Agendas............................................65
3.3.1
Agenda de Desenvolvimento do Banco Interamericano de Desenvolvimento ...................70
3.3.2
A Estratgia para o Pas (Country Strategy) BID ............................................................71
3.4

Agenda de Desenvolvimento e Poltica Urbana .....................................................................75

3.5

Comparando e Contrastando as Idias...................................................................................78

3.6

Concluso ..................................................................................................................................83

A AGENDA URBANA NO BRASIL E O BANCO MUNDIAL E O BID ... 85

4.1

A relao das Agncias com o Governo Brasileiro ................................................................85

4.2

A Descentralizao das Polticas Pblicas no Brasil..............................................................92

4.3

A Agenda Urbana Brasileira e as Agncias Multilaterais.....................................................98

4.4

Concluso ................................................................................................................................102

5 O PROCESSO DE DIFUSO DO PROMETRPOLE E DO HBB-BEIRA RIO

NO RECIFE................................................................................................. 103
5.1

O caso do PROMETRPOLE ..............................................................................................108

5.2

O caso do Habitar Brasil BID Beira Rio...............................................................................120

5.3

Comparando e Contrastando os Programas ........................................................................127

5.4

A Relao entre os Atores Domsticos e Internacionais......................................................130

5.5

Concluso ................................................................................................................................135

INOVAO E DIFUSO DA AGENDA URBANA NO MBITO LOCAL137

6.1

Banco Mundial - PROMETRPOLE ..................................................................................138

6.2

Habitar Brasil BID Beira Rio .............................................................................................140

6.3

Comparando e Contrastando Agendas PROMETRPOLE E HBB..............................142

6.4

Difuso de inovaes...............................................................................................................145

6.5

A Difuso no Campo da Agenda Urbana .............................................................................149

6.6

Concluso ................................................................................................................................152

CONCLUSO ............................................................................................. 154

ix

REFERNCIAS........................................................................................... 160
ANEXOS ..................................................................................................... 189
Anexo A Modelo de entrevista BID.............................................................................................189
Anexo B Modelo de entrevista Banco Mundial..........................................................................193
Anexo C Modelo de entrevista Acadmicos (EUA) ...................................................................195
Anexo D Modelo de entrevista Recife .........................................................................................197
Anexo E Modelo de entrevista Joachim von Amsberg ..............................................................199
Anexo F Lista dos Entrevistados....................................................................................................200
Anexo G - Limitaes da Metodologia..............................................................................................202

INTRODUO

O objetivo geral desta tese compreender o processo de difuso da agenda urbana das
agncias multilaterais de desenvolvimento urbano, no contexto de paradigmas internacionais
de desenvolvimento, analisando o caso brasileiro pelo estudo de caso da conformao da
agenda urbana da cidade do Recife no perodo compreendido entre os meados da dcada de
1990 e 2006. Os estudos sobre difuso tm apontado as organizaes internacionais como os
principais atores a se relacionarem e influenciar as inovaes nas polticas sociais domsticas
em pases em desenvolvimento. Nessa perspectiva, entende-se que os atores domsticos
passam a assimilar inovaes quase que irrespectivamente aos seus interesses. Apesar da
teoria da difuso ser bastante complexa, ela no explica os processos especficos das relaes
entre os atores na escala local.
A maioria dos estudos ressalta que as explicaes tm conseqncia ideolgica,
apontando para a necessidade de que haja estudos que aprofundem as anlises ligadas a
questes relacionadas s interaes entre os atores, para explicar a difuso de inovaes no
campo da poltica pblica (MELO e COSTA, 1995).
Este trabalho utiliza uma abordagem terica e metodolgica indutiva pela estratgia de
pesquisa do estudo de caso (YIN, 2003; MARTINS, 2006) que objetiva compreender como a
agenda urbana da cidade do Recife tem sido alterada pelos atores envolvidos nas relaes de
negociaes numa micro-escala de compreenso do fenmeno da difuso de inovaes de
paradigmas.
A tese parte do princpio de que as agncias multilaterais de desenvolvimento exercem
um papel central em influenciar a poltica pblica e os objetivos dos governos, com os quais
lidam, como base de suas atividades de proviso de emprstimos. Por exemplo, seja com o
FMI, no campo financeiro, seja como agentes definidoras de agendas no campo humanitrio
por intermdio das Naes Unidas, ou no campo do desenvolvimento econmico e
institucional pela difuso da agenda urbana do Banco Mundial e do Banco Interamericano de
1

Introduo
__________________________________________________________________________________________

Desenvolvimento, tais agncias tm exercido papis muito importantes, ao influenciar a

poltica pblica para a Amrica Latina.
As agncias multilaterais de desenvolvimento propagam suas agendas urbanas para
difundir seus paradigmas de desenvolvimento, e, no contexto estudado, esta tese identifica os
atores difusores da poltica urbana no nvel local, os graus de interao entre os atores, assim
como os determinantes dessas interaes.
Apesar do fenmeno da difuso j haver sido explorado por diversos pesquisadores,
ainda necessrio ampliar o conhecimento acerca da natureza da difuso da agenda urbana e
seus determinantes. O presente trabalho difere dos demais, no que se refere ao problema da
difuso segundo a tica dos atores envolvidos nos processos de negociao e implementao
de programas de desenvolvimento urbano.
Numa tentativa de generalizao a partir desse estudo, pode-se especular que: 1) a
agenda urbana muda de enfoque de governo para governana; 2) h substituio de polticas
universais por polticas setoriais (target groups); 3) h uma tentativa de aglutinar diversas
reas do conhecimento em projetos especficos e localizados; 4) h uma tentativa de
consolidar papis e responsabilidades delegados a diversos atores da sociedade como
reguladores da poltica, outrora assumidos pelo Estado nacional; 5) a agenda urbana
emergente parece desterritorializar os problemas, enfatizando questes temticas; 6) atores
internacionais e nacionais atuam em coopo; e 7) a sobrevivncia das instituies domsticas
parece depender de acordos a partir da coopo.
Para aprofundar o conhecimento acerca da difuso da agenda das agncias e os
contextos poltico e econmico, em que a difuso acontece domesticamente, alguns
esclarecimentos so necessrios quanto relao entre os fatores que influenciam a interao
entre atores nacionais e internacionais, bem como a relao entre governo e agncias
internacionais de desenvolvimento. E esta tese esclarece tais relaes, principalmente nos
Captulos Trs, Quatro e Cinco.
O resultado do debate sobre a difuso de extrema importncia para qualquer anlise
sobre as relaes entre os atores domsticos definidores de agenda urbana e a influncia de
atores internacionais, uma vez que tal anlise permitir uma compreenso mais detalhada
quanto aos tipos de organizao estabelecida entre os atores envolvidos na anlise, que podem
determinar negociaes, alianas e barganha.

Introduo
__________________________________________________________________________________________

A estratgia fundamental desta pesquisa de compreender o fenmeno da difuso na

perspectiva dos atores envolvidos. Dessa forma, a adoo de uma perspectiva de pesquisa que
objetive testar hipteses foi rejeitada, pois tal postura requer a adoo de idias preconcebidas
a respeito da realidade sob investigao, e no se adequaria s necessidades do propsito
colocado pelo problema de pesquisa.
A tese est estruturada em seis captulos. O Captulo Um apresenta a natureza e o
escopo do fenmeno investigado, pela reviso da literatura sobre a difuso de idias e a
formao da poltica; para possibilitar a compreenso do fenmeno da difuso da poltica
urbana das agncias internacionais de desenvolvimento na cidade do Recife.
O Captulo Dois discute o processo do mtodo de pesquisa aplicado, apresentando
uma discusso sobre sua relevncia para o campo do desenvolvimento.
O Captulo Trs apresenta a informao necessria para a compreenso da relao
entre a agenda urbana do Banco Mundial e BID e as agendas urbanas no Brasil. Os critrios
para definir os fatores que influenciam as relaes entre a difuso da agenda urbana e a
interao entre os atores nacionais e internacionais so estabelecidos. Os aspectos menos
tangveis que podem influenciar a adoo de polticas urbanas so tambm salientados.
O Captulo Quatro investiga de forma sistemtica como a agenda urbana do Banco
Mundial e a do BID tm dado forma e direo s agendas urbanas no Brasil, levando-as ao
processo de melhoria e eficincia no papel da municipalidade, ao lidar com a gerncia de sua
agenda de desenvolvimento.
O Captulo Cinco, de natureza emprica, investiga o processo de difuso da agenda
urbana no PROMETRPOLE e no HBB-Beira Rio em Recife, a fim de ampliar o
conhecimento sobre a relao entre governo e agncias internacionais de desenvolvimento
com nfase para o caso da cidade do Recife. Projetos urbanos so investigados para salientar
os mecanismos de difuso, os atores envolvidos, os graus de interao entre os atores e as
determinantes de interao entre poltica urbana e agenda de desenvolvimento no Brasil.
O Captulo Seis investiga as diferenas e semelhanas das agendas em cada caso
estudado nesta pesquisa. Os casos so apresentados separadamente para explicitar as relaes
entre os atores, de forma a separar e estruturar a anlise dos modelos de interveno. O
Captulo Seis tambm contribui teoricamente acerca da causalidade das influncias da agenda
urbana, das agncias internacionais de desenvolvimento, na definio das agendas urbanas no
Brasil. O captulo contrasta os modelos de interveno para explorar as contradies que
3

Introduo
__________________________________________________________________________________________

emergem, em virtude da adoo de agendas urbanas do Banco Mundial e do BID, no contexto

estudado.
Finalmente, as consideraes finais so traadas na concluso. As implicaes da tese
para estudos futuros, definio e reviso de poltica pblica, e prtica de desenvolvimento
urbano referente questo da governana, so tambm apontadas nesta parte.

CAPTULO 1

2 A DIFUSO DE IDIAS

Existem muitas variveis que influenciam a forma pela qual a poltica urbana de um
determinado pas formulada. Este trabalho analisa uma das principais variveis: a influncia
das agncias multilaterais de desenvolvimento em difundir paradigmas internacionais de
desenvolvimento e os impactos domsticos de tal difuso na definio de uma poltica urbana.
A relao entre essas variveis muito mais complexa do que se convenciona, pois incluem
questes relativas s definies de idias que geram conhecimento, auxiliando na tomada de
decises para a adoo de uma agenda.
Inmeros estudos que relacionam a poltica pblica e seu desenvolvimento tm
sugerido que diversos atores internacionais, incluindo as agncias multilaterais, utilizam
certos mecanismos de difuso para influenciar as reformas institucionais domsticas
necessrias para a consolidao da economia mundializada de mercado nos pases em
desenvolvimento (MELO e COSTA, 1995; IKENBERRY, 1990; LASTRES et al, 2002;
STOREY, 2000; ZANETA, 2001; TRUE and MINTROM, 2001; HALL and PETERS, 2003).
No entanto, muito pouco se sabe quanto ao processo de interao entre atores internacionais e
nacionais no processo de negociao, em que as reformas acontecem, e sobre os mecanismos
de influncia na inovao das agendas.
Esta pesquisa contribui para a ampliao do debate sobre a difuso de inovaes de
idias e de conhecimento, a partir das anlises referentes ao processo de difuso entre: 1) as
agncias multilaterais de desenvolvimento e os governos, 2) o governo federal e os atores
locais, e 3) numa perspectiva mais horizontal; na interao entre os atores nas diversas
escalas, a partir de um estudo emprico.
Sem dvida, a pergunta que justifica este estudo relativa aos motivos que levam o
Banco Mundial e o BID a promover inovaes, e por que os atores envolvidos participam de

Captulo 1
__________________________________________________________________________________________

tais processos. Mais especificamente, este estudo traz detalhes de como difundida uma
agenda urbana, para ampliar o conhecimento sobre como e por que uma nova idia adotada.
O processo pelo qual as informaes so trocadas caracteriza-se como um aspecto
fundamental na disseminao e conseqente assimilao de idias. Dessa forma, as barreiras
geradas pela inoperncia dos governos aparecem como principal fator do baixo desempenho
dos mercados e, por isso, justificando a circunstncia das reformas1.
Um outro aspecto fundamental a caracterizao da liberao dos mercados para
melhoria do desempenho econmico dos pases e a conseqente melhoria da qualidade de
vida no mundo (BREWER and YOUNG, 2000). As melhorias de desempenho econmico e
desenvolvimento, nesse contexto, estariam atreladas s orientaes ideolgicas neoliberais
que influenciam a forma de como as polticas so formuladas, implementadas e avaliadas;
assim como de quais reformas seriam necessrias para promover o desenvolvimento
econmico e a performance macro-econmica.
A agenda urbana passa a enfatizar a agenda da ativao e consolidao da economia
de mercado, em substituio ao modelo orientado por projetos urbanos de larga escala,
promovidos pelo setor pblico (ZETTER, 2004). As inter-relaes entre os interesses de
atores locais, do Estado e de instituies internacionais tm determinado as polticas com base
na economia urbana, nas necessidades urbanas (agenda urbana) e nas polticas, e neste
contexto que este estudo se insere.

2.1 As Idias, o Conhecimento e as Decises

Nesta seo so abordados os fatores que determinam as tomadas de decises, a partir
da compreenso das idias e da gerao do conhecimento. As idias so embutidas de valores
determinados por indivduos ou grupo de indivduos, e ajudam a explicar o produto das
polticas por serem determinantes importantes das polticas pblicas. Entretanto, as idias so
filtradas e transformadas em conhecimento, que pode determinar as tomadas de deciso. As
idias por si no representam os determinantes das decises, uma vez que estas esto
relacionadas tambm com os interesses que motivam as pessoas ou instituies, sendo ambos
relevantes para explicar as causas das tomadas de deciso.
1

Para um estudo aprofundado sobre as reformas administrativas no Brasil, ver REZENDE (2004). No campo das
reformas institucionais ver MELO (1999), e DRAIBE (1999).

Captulo 1
__________________________________________________________________________________________

As idias so analisadas neste trabalho como fator de gerao do conhecimento para

auxiliar as agncias multilaterais na identificao de problemas que devem ser solucionados e
que, para tanto, necessitam de aes de colaborao entre os atores para encontrarem uma
soluo (HAAS, 1990). Nesse processo, h uma explicita ao de articulao entre os
interesses dos atores envolvidos, que levam a atingir riscos mnimos para o sucesso.
A concepo de que os indivduos determinam suas decises, baseadas numa
perspectiva de maximizao de seus ganhos, pode minimizar o papel das idias
(GOLDSTEIN and KEOHANE, 1993), uma vez que essas no seriam medidas.
As idias so a matria-prima que do origem ao conhecimento (SOWELL, 1980),
mas que, por existirem em abundncia, tornam o processo de produo do conhecimento mais
difcil, pois envolve escolhas e tomadas de decises na seleo dessas, incluindo a
autenticao das idias.
Apesar de todos os problemas que esto associados taxonomia, dependendo de quem
classifica o qu, e como algo classificado, podendo no corresponder a uma realidade
aproximada da coisa, Sowell (1980) classifica as idias quanto ao processo de autenticao
destas, incluindo as que so sistematicamente preparadas para autenticao (teorias), as que
no derivam de nenhum processo sistemtico (vises), as que no sobrevivem a processos de
autenticao (iluses), as que se eximem de processos de autenticaes (mitos), as que j
passaram por processos de autenticao (fatos), as que no sero autenticadas (falsidades).
Os processos de autenticao das idias, objetivando a produo do conhecimento, so
variados e podem envolver procedimentos sistemticos de verificao por meio de testes da
estrutura lgica da teoria para sua consistncia interna, ou a partir da observao de fatos no
mundo real para testar sua consistncia externa.
Por outro lado, a autenticao das idias pode partir de decises baseadas no consenso,
nas emoes ou nas tradies. E nestas bases pode significar a aprovao de um determinado
grupo em um determinado tempo, ou ainda a provao de um determinado grupo que se v
como guardio de uma verdade particular, sendo tal grupo pertencente a uma elite que detm
uma verdade que realmente interessa (SOWELL, 1980).

Captulo 1
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Alm deste aspecto, h motivaes econmicas para a produo e acumulao do

conhecimento; uma vez que h uma minimizao das necessidades na duplicao de produo
de conhecimento que pode orientar a tomada de decises.

2.2 Agendas e Formao da Poltica Pblica

O termo agenda usado nesta tese refere-se a uma lista de temas ou objetivos que
influenciam as tomadas de deciso, e que levaro definio de polticas pblicas. Os temas
so determinados por atores tomadores de deciso, tanto pertencentes aos governos, quanto a
grupos de atores externos, como os atores estudados nesta tese, os tcnicos do Banco
Mundial, BID, ou ONGs, etc., e que influenciaro nas aes governamentais da
municipalidade de Recife.
A difuso de inovaes na agenda urbana tem impactado de forma sutil, e s vezes de
forma explcita, a formulao de polticas urbanas nas cidades brasileiras. Tal aspecto de
fundamental importncia para ser investigado e ampliar o conhecimento acerca do processo
de como as polticas so formuladas; quem so os principais atores envolvidos (direta e
indiretamente) e como as decises para implementao de programas urbanos so realizadas.
Segundo Radaelli (1995), os modelos analticos que se baseiam no conhecimento
podem ser enquadrados em dois: 1) o conhecimento endgeno ao policy process, e 2) o
conhecimento apenas um argumento a mais no jogo de interesses.
Esta pesquisa fundamenta-se na abordagem que destaca o papel crucial das idias e do
conhecimento para a compreenso da formao da agenda. Ao mesmo tempo, tal abordagem
centrada nas idias e no conhecimento enfatiza os estudos dedicados aos processos de difuso
e transferncia de polticas pblicas, sob a gide da policy process, e as maneiras pelas quais
os problemas so conceitualizados e levados para os governos para serem solucionados.
O processo de formao da poltica pblica extremamente complexo e envolve
diversos elementos que interagem de forma diferente, sendo alterado ao longo do tempo. So
inmeros os atores envolvidos, que muitas vezes so fortemente motivados por valores e
interesses distintos, alm de apresentarem percepo diferenciada de dada situao.

Captulo 1
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Esta seo aborda questes referentes s polticas pblicas, buscando esclarecer onde e
sob quais circunstncias a difuso se insere na sub-rea da Cincia Poltica e apresenta
algumas abordagens que analisam a formao de agendas. Busca-se, tambm, elucidar como a
questo urbana se insere nesse panorama em que as polticas pblicas tm mudado de perfil.
No campo da poltica pblica, entende-se por agenda como um conjunto de idias e
princpios a serem discutidos e abordados, e que servem para direcionar as polticas
formuladas e implementadas pelos rgos responsveis. Esta a noo adotada nesta
pesquisa, mas que pode ser alterada em outros estudos, caso seja julgado necessrio, no se
pretendendo criar ou rotular tal conceito.
Apesar de abordar o conjunto de idias que formam as agendas no caso especfico
deste trabalho, o objeto central da anlise trata da agenda de idias e inovaes para reas
urbanas brasileiras. A agenda estudada tem sido articulada entre diversos atores locais e
internacionais e, portanto, deve ser assim investigada para evitar o erro de creditar sucessos e
insucessos aos parceiros locais ou, at mesmo, para no encobrir influncias em diversos
nveis de interveno estatal, de empresas privadas, agncias multilaterais etc.
O termo poltica pblica pode representar um conjunto de aes tomadas pelo poder
pblico para enfrentar um determinado problema. Entretanto, como aponta Birkland, no h
um consenso quanto definio do termo (BIRKLAND, 2001), podendo referir-se a aes do
governo e s intenes em determinar tais aes. Poltica pblica trata de questes quanto ao
estabelecimento de como os recursos so divididos e/ou acessados, e isto envolve um jogo
poltico de tomada de decises de como atingir o interesse pblico, influenciando na vida dos
cidados. Ainda segundo Birkland, a poltica feita em nome do interesse pblico,
geralmente iniciada pelo governo, interpretada e implementada por diversos atores (pblicos,
privados e mistos). E finalmente conclui que a poltica tudo aquilo que o governo intenciona
fazer ou deixar de fazer.
Um problema deriva da afirmao de que a poltica lida com o interesse pblico, pois
este pode ser questionado. A poltica pblica atinge todos os cidados, embora no ao mesmo
tempo, nem da mesma maneira e intensidade. Nem tampouco percebida por todos como
uma interferncia. Por exemplo, alguns grupos se preocupam mais com questes referentes ao
meio ambiente; ao acesso indiscriminado universidade pblica; ao direito moradia de
interesse social; seguridade da posse da terra urbana para habitao; entre outras questes.
9

Captulo 1
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Na maioria das vezes, quando essas questes nos afetam diretamente que nos envolvemos
mais intensamente nos processos de poltica pblica. Por fim, o interesse pblico pode ser
questionado, pois admite uma pseudo-homogeneidade do pblico, que contradiz severamente
com o crescente movimento para a individualizao dos interesses; que pe em questo a
estabilidade do processo de poltica pblica.
Uma questo fundamental insere-se nesse contexto quanto estabilidade no processo
de deciso e s presses que interagem entre as foras que levam s mudanas de agenda, e a
limitaes institucionais atuando sobre tais mudanas. Na realidade, os casos estudados nesta
tese mostram que ao mesmo tempo em que os atores envolvidos nos processos de negociao,
coopo e barganha, muitas vezes retardam as mudanas nas agendas. Tambm, algumas
vezes, aceleram o processo.
Esta pesquisa adota a vertente analtica que busca reconciliar idias e interesses, e
explica os padres de mudanas nas polticas pblicas num contexto de interdependncia e
incerteza; e por isso, apresenta uma breve reviso das principais abordagens tericas sobre o
processo de poltica, que se seguem.
2.2.1 Estgios heursticos
Em termos gerais, a abordagem de anlise sobre o processo de definio de poltica
pblica foi definida na dcada de 1970, desenvolvida por Jones (1970) e Anderson (1975)
dividindo o processo numa seqncia de estgios heursticos que incluem o reconhecimento
de problemas, a definio da agenda, a definio das alternativas a serem escolhidas
(formulao da poltica), o processo de transformao das alternativas em forma de lei
(adoo oficial da poltica), o processo de implementao da poltica, e sua avaliao
(KINGDON, 1995; BIRKLAND, 2001).
Cada estgio pode acontecer de forma a atingir nveis diferenciados de sucesso, quase
que independentemente de cada um desses processos, uma vez que a definio de uma agenda
pode no se transformar em lei, ou mesmo a lei pode no ser implementada a contento.
O processo de definio de uma poltica obedeceria a uma lgica referente a duas
questes: definio de problemas e estabelecimento de agendas. O termo agenda tem diversos
significados, podendo ser referente a um assunto a ser tratado numa reunio, ou at mesmo
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Captulo 1
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referir-se a um plano de aes que objetiva organizar os atos de um determinado indivduo ou

grupo de indivduos. s vezes, a palavra agenda pode significar um conjunto de propostas
relacionadas entre si, para serem transformadas em legislao. Segundo Birkland, a definio
de uma agenda refere-se a um processo pelo qual alguns problemas e suas alternativas de
soluo ganham ou perdem ateno pblica, ou de um determinado grupo no poder
(BIRKLAND, 2001).
Entretanto, apesar de bastante elucidativa por simplificar um processo complexo e ter
sido amplamente utilizado at a dcada de 1980, principalmente entre pesquisadores nos
Estados Unidos (KINGDON, 1995; NELSON, 1984) produzindo excelentes trabalhos; ao
mesmo tempo, tal simplificao nesta abordagem foi bastante criticada por entender o
processo de forma linear e seqencial, em forma de estgios de desenvolvimento a serem
atingidos (SABATIER, 1991; SABATIER and JENKINS-SMITH, 1999).
A definio de uma poltica na forma dos estgios heursticos simplificaria o mltiplo
processo de definies e escolhas entre diversas polticas, e as negociaes existentes nesse
processo nos diversos nveis governamentais, e entre os atores fora da escala governamental,
como por exemplo, as agncias multilaterais investigadas neste trabalho.
2.2.2 Escolha racional institucional
A abordagem terica da escola do pensamento sobre escolha racional institucional a
mais utilizada nos Estados Unidos e na Alemanha, e centra esforos em analisar como as
regras institucionais alteram o comportamento de indivduos racionais; motivados por
interesses materiais pessoais (SABATIER, 1999). Os estudos centrados nesta abordagem
intentam compreender como as instituies afetam os incentivos confrontando os indivduos e
os seus comportamentos resultantes na busca dos incentivos (KISER and OSTROM, 1982).
O termo instituio tem aparecido em diversos estudos com diferentes significados
(OSTROM, 1999), podendo incluir uma entidade organizacional (partido poltico, uma
empresa, uma famlia etc.) ou um conjunto de regras, normas e estratgias. As regras seriam
um conjunto de prescries que so mutuamente compreendidas e impostas por agentes que
so responsveis pela monitorao de condutas e imposio de sanes. As normas seriam
prescries que tendem a ser aplicadas pelos prprios participantes a partir de imposies
internas e externas. Estratgias seriam os planos regulamentados que os indivduos tomam
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Captulo 1
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dentro de uma estrutura de incentivos, produzidos por regras, normas e expectativas quanto ao
comportamento esperado dos participantes em situaes que afetam as condies fsicas e
materiais.
Uma vez que as instituies so um conjunto de conceitos compartilhados por um
determinado grupo, os estudos que adentram nesta perspectiva enfrentam o problema de
definio imprecisa e de aferies destas, alm de lidar com conceitos que no esto escritos
claramente; pertencentes a vrios campos disciplinares, e necessitando do envolvimento de
anlises de mltiplos nveis.
2.2.3 Multiple streams
A abordagem enquadrada como multiple streams foi desenvolvida por John Kingdom
em 1984 e tem sido amplamente utilizada por inmeros autores. Os processos de mudana e
formao de uma agenda podem ser analisados sob a tica da abordagem dos multiple
streams, usualmente aplicados aos processos de formao de agenda (KINGDON, 1995;
ZAHARIADIS, 1999). Tal abordagem de uma agenda analisa os processos de sua definio e
de determinao de polticas alternativas; objetivando o processo de formao de poltica
pblica diante de condies de ambigidade, quando as teorias calcadas no comportamento
racional so de utilidade limitada; sendo fundamental a questo temporal, uma vez que a
adoo de uma dada alternativa de poltica vista como dependente da ocorrncia simultnea
de determinados eventos e da atuao de certos atores.
Basicamente, esta abordagem analisa a poltica pblica sob trs perspectivas: um
conjunto de dados sobre um determinado problema; um conjunto de atores que tentam
resolver os problemas atravs de uma poltica, e finalmente, a questo das eleies e dos
polticos. Se os atores obtm sucesso nesse processo, ento a poltica seria alterada e
acomodada. Mais uma vez, argumenta-se que essa abordagem bastante complexa e difcil de
ser precisada. O processo de difuso de uma idia, que gera conhecimento e interefere na
produo de uma poltica, parece ser muito malevel, e tem sido amplamente utilizada nos
estudos sobre o tema.
Vale salientar que, ao estudarmos o fenmeno da difuso, pode-se explorar o impacto
das idias, sem necessariamente renegar a importncia do auto-interesse (ZAHARIADIS,
1999, p. 78).
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Captulo 1
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O processo de difuso das idias envolve uma diversidade de atores, incluindo no

somente os polticos, burocratas e grupos de interesse (abordagem mais tradicional), mas
tambm, as instituies financeiras internacionais, e os atores no-governamentais de atuao
transnacional; formando uma rede de atores ampla, principalmente aps o processo de
acelerao da globalizao da economia.
2.2.4 Advocacy coalition
A abordagem da advocacy coalition apresentada por Sabatier (1987) num trabalho
sobre a relao entre conhecimento, aprendizagem na poltica e mudanas na poltica, foi uma
alternativa aos estudos sobre os processos de poltica seqencial dos estgios heursticos de
Jones (1977); em busca por uma abordagem que caracterizaria os processos de definio de
uma poltica, num processo de cima para baixo e outro que emergisse.
Segundo esta abordagem, inicialmente, existiriam cinco premissas bsicas: 1) um
conhecimento mais detalhado sobre os custos e benefcios das alternativas de polticas
(KINGDON, 1995); 2) devendo haver um perodo de tempo estimado em dez anos para
avaliarmos as mudanas de uma poltica; 3) tendo como unidade de anlise um subsistema
formado por atores dos setores pblico e privado, que estejam ativamente envolvidos com o
problema no domnio de uma determinada poltica; 4) acrescentar atores no ligados ao
panorama da poltica, como por exemplo a mdia; pesquisadores, entre outros envolvidos com
a gerao e disseminao de idias (KINGDOM, 1995, HALL, 1993). Seria necessrio
analisar as inovaes polticas nos nveis subnacionais, primeiramente, e nesses as inovaes
seriam iniciadas; para ser expandidas por programas em mbito nacional. Entretanto, tratados
internacionais trouxeram dimenses adicionais nesse processo; interferindo nos nveis
nacionais e locais; e, finalmente 5) as polticas e os programas incorporam teorias implcitas,
ao definirem como pretendem atingir seus objetivos, incluindo um sistema de valores
implcitos.
Tal abordagem metodolgica tem sido revisada, e incorpora que as transferncias de
valores pr-existentes de um determinado grupo para o restantes dos atores tem minimizado
os impactos dos interesses individuais no processo de mudana e adoo de uma poltica,
sendo de relevante importncia a construo de um conjunto de valores em comum entre os
atores interessados (SABATIER and JENKINS-CHARLES, 1999).
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Captulo 1
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Este trabalho adota tal posicionamento e desenvolve o argumento ao longo do

Captulo Seis.
2.2.5 Difuso da Poltica
Pode-se destacar, ainda, alguns estudos sobre as comunidades epistmicas (HAAS,
1992) no processo da difuso de inovaes, assim como na perspectiva adotada por
GOLDSTEIN e KEOHANE (1993), que utilizam o princpio de que as idias podem explicar
os resultados da poltica, uma vez que aquelas so importantes determinantes das polticas dos
governos. Este trabalho adota a abordagem dos estudos que do nfase para as questes
relativas aos processos de difuso e transferncia de polticas pblicas.
So diversos os trabalhos que investigam as questes referentes ao campo da difuso
de inovaes em cincias sociais, relacionando este fenmeno como resultado de um processo
da

globalizao

da

economia

(BURGESS

et

al,

1997;

CASTELLS,

1996;

CHOSSUDOVSKY, 1998; HARVEY, 1989a; MELO, 2003; TRUE and MINTROM, 2001) e
do papel das instituies internacionais nesse processo.
A difuso discutida em vrias reas, dentre elas a Sociologia, a Geografia, a
Economia, Relaes Internacionais, Cincia Poltica, entre outras. Essas disciplinas, ao
estudarem a difuso, abordam questes referentes a algum tipo de inovao (ROGERS, 1995).
As abordagens aqui estudadas encontram-se na Cincia Poltica (BERRY and BERRY, 1999)
e nas Relaes Internacionais (IKENBERRY, 1990); enfocando questes referentes poltica
pblica.
Estudos tm apontado para a problemtica da difuso das reformas neoliberais,
internacionalmente; ressaltando que alguns so voltados a explicaes de conseqncia
ideolgica, apontando para a necessidade de que haja estudos que aprofundem as anlises
ligadas a questes intrinsecamente relacionadas s interaes entre os atores, para explicar a
difuso de inovaes no campo da poltica pblica (MELO e COSTA, 1995).
Nesse sentido, Rezende elabora que, para melhor compreender o fenmeno da difuso
de inovaes no campo da poltica pblica, seria mais relevante a anlise de atores
estratgicos envolvidos no processo da difuso do que a persistncia na fundamentao
ideolgica da reproduo de um modelo de coero neoliberal (REZENDE, 1996).
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Captulo 1
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2.3 Teorias da difuso

O conceito de difuso tem sido freqentemente analisado em perspectivas da difuso
como um produto, ou a difuso como um processo (ELKINS and SIMMONS, 2005). As
pesquisas que estudam a difuso dentro do campo da cincia poltica e das cincias sociais,
em geral, tm adotado uma unidade de anlise a partir das unidades de jurisdio que podem
variar desde o municpio, estado ou de toda a nao. Ou de, at mesmo, estudos que busquem
identificar os padres e seqncias de adoes de inovaes entre as naes que escolhem
instituies isomorfas num perodo delimitado.
No campo da abordagem da difuso como um produto, pode-se relacionar termos
como isomorfismo (DIMAGGIO and POWELL, 1991), convergncia (KERR, 1983,
DREZNER, 2001), ondas (HUNTINGTON, 1991), entre outros. Por outro lado, no campo da
difuso como processo, pode-se relacionar tambm o efeito demonstrao (HUNTINGTON,
1991) imitao (JAKOBY, 2000), transferncia de poltica (DOLOWITZ and MARSH,
2000), ou ainda efeito bandwagoning (IKENBERRY, 1990), entre outros.
Nesta pesquisa, adota-se a participao de diversos atores no processo de difuso de
inovao de poltica pblica de forma transversal; envolvendo os nveis municipais, estaduais,
federal e multilateral.
Segundo Mesenguer (2005), a difuso de uma poltica pode ser explicada a partir da
compreenso de que os pases adotam uma inovao de poltica a partir da propagao desta
por parte dos pases desenvolvidos, porque haveria uma compreenso de que os pases
centrais sabem mais que os perifricos, e podem disponibilizar informaes que levariam a
resolues de problemas mais rapidamente.
A agenda de desenvolvimento como conhecemos hoje pode ser atribuda idia de
sociedades dominantes em constantes conquistas, no perodo colonial, imperialismo
econmico etc. Traduzindo, em termos gerais, uma idia de superioridade de certo grupo
social, para os dias de hoje, seria a compreenso de que os pases perifricos deveriam se
desenvolver para alcanar nveis de desenvolvimento comparveis aos pases centrais onde a
natureza do desenvolvimento pode ser atribuda formao do grupo do Banco Mundial, que
teve origem com a conveno de Bretton Woods (HAQ et al., 1995).
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Captulo 1
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A partir da revoluo silenciosa dos meios de comunicao, e principalmente no papel

da informao na sociedade em rede global (CASTELLS, 1996), que possibilitaria a reduo
dos espaos e tempo (HARVEY, 1989b), tudo isto seria facilitador do processo de difuso
transnacional, ou do transnacionalismo, que envolve a construo deliberada de redes entre
indivduos, instituies, organizaes e pases que transcendem as fronteiras geopolticas das
naes (KEARNEY, 1995).
Entretanto, tais anlises enfocam questes polticas, econmicas e culturais com
implicaes de desenvolvimento universal, em vez de compreender como funcionam os
mecanismos de difuso transnacional, que seria tambm de difuso da agenda de
desenvolvimento urbano internacional. Esta tese acrescenta conhecimento aos estudos
desenvolvidos por Ikenberry (1990), Haas (1992), Rogers (1995) e Berry and Berry (1999).
O que caracterizaria a difuso transnacional seria a lgica resultante de um
isomorfismo das instituies internacionais de desenvolvimento e no necessariamente um
processo indeterminado de aes entre atores individualizados.
A necessidade de uma linguagem comum entre os atores e instituies est muito bem
apresentada por Rogers, uma vez que a relao entre os difusores da inovao e os receptores
acontece mais apropriadamente quando esses comungam de significados comuns, uma
linguagem subcultural mtua, e so semelhantes em relao s caractersticas sociais e
pessoais (ROGERS, 1995, p. 19). Isto propiciaria um sistema social que favorece um
ambiente para recepo de inovaes, onde um certo grupo de indivduos ou instituies
serviriam de emissores ou transmissores de inovaes; um outro grupo adotaria a inovao
que foi transmitida atravs de canais de difuso que podem consistir de pessoas ou algum tipo
de mdia que liga o transmissor ao que adota a inovao.
fundamental realizar estudos sobre inovao e difuso no campo da poltica pblica,
uma vez que, segundo Furtado, a inovao e a difuso das inovaes seriam as bases
necessrias para o capitalismo numa sociedade de consumo:
Na economia capitalista o processo de acumulao marcha sobre dois ps: a
inovao, que permite discriminar entre consumidores, e a difuso, que conduz
homogeneizao de certas formas de consumo . (FURTADO, 2002, p. 60)
E, como o processo de difuso fundamental para a anlise do fenmeno sobre a
influncia de agentes externos em dar forma agenda urbana local no Brasil, necessria
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Captulo 1
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uma abordagem terico-metodolgica sobre a escola do pensamento difusionista que leve em

considerao a interao entre os atores domsticos e internacionais, para verificar as
interaes entre os atores e as razes pela adoo de inovaes.
Assim sendo, afirma-se que a difuso do modelo de desenvolvimento universal como
pressuposto da onipresena lgica de instituies globais isomorfas levaria anlise das
implicaes polticas, econmicas e culturais da difuso essencialista (BLAUT, 1977,
CHABOT and DUYVENDAK, 2002).
O difusionismo essencialista se baseia no princpio de que se uma determinada
sociedade estivesse frente de outras sociedades nas dimenses poltica, econmica e
cultural, seria consensual a supremacia da sociedade mais desenvolvida sobre as outras, ainda
em processo de desenvolvimento (BLAUT, 1977). Nesse sentido, os aspectos invisveis da
difuso, que fundamentam sua prtica, fariam parte de um sistema de idias, baseado em
preconcepes de que as sociedades do Atlntico Norte seriam o centro do sistema mundial.
O restante seria parte de uma sociedade perifrica e estagnada, necessitando, portanto, das
idias centrais quanto inovao e progresso. A difuso de inovaes das sociedades do
Atlntico Norte para o restante do mundo derivaria de uma superioridade racional, bem como
de esprito e valores tambm superiores. E a razo cultural para o restante da sociedade
mundial ser atrasada seria a inferioridade desta em relao sociedade do Atlntico Norte nas
reas de inovao e progresso. A nica maneira para a sociedade perifrica se desenvolver
seria atravs da rpida difuso das idias e prticas progressivas do Atlntico Norte que, em
contrapartida, poderiam usufruir as riquezas e a mo-de-obra dos receptores do Sul. A origem
dessa escola de pensamento estaria ligada ao imperialismo europeu do Sculo XIX, mas que
continua a influenciar a teoria social contempornea (CHABOT and DUYVENDAK, 2002).
Entretanto, algumas crticas a essa escola de pensamento j comeam a ganhar corpo
entre pesquisadores no campo da teoria social (MELO e COSTA, 1995; MELO, 2003, 2004)
por considerarem que tanto os atores internacionais quanto os atores domsticos se organizam
e se articulam no processo de difuso e assimilao de idias.
Por outro lado, pode-se criticar tambm a concepo de que agncias multilaterais tais
como o Banco Mundial e BID sejam atores homogneos, quase que desprovidos de
heterogeneidade na escala de seus relacionamentos (internamente e externamente). Ainda se
pode acrescentar que os atores domsticos (no contexto da heterogeneidade) organizam-se
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Captulo 1
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para participar ativamente no processo de difuso entre si e podem agir de forma isolada ou
com interesses coletivos formando rede de atores. Na verdade, esta que pode se formar
extremamente complexa e muito difcil de ser mapeada, porm isso no impede de se
investigar suas aes e formas de difuso, mesmo que de forma simplificada, como veremos
nesta tese.
Nesse sentido, difuso transnacional ou transnacionalismo (KEARNEY, 1995)
envolve a construo deliberada de redes de conexes entre diversos atores que podem ser
classificadas como sendo compostas por indivduos, grupos, organizaes e pases, com o
objetivo de compreender como e por que tais atores produzem tais conexes.
Este estudo considera que a difuso deve ser analisada, partindo-se das condies
contemporneas das relaes entre os atores envolvidos no processo da difuso como um
resultado histrico. Ao longo da histria pode-se observar que a difuso tomou forma
diversificada no colonialismo, imperialismo, no ps-guerra, na Guerra Fria, perdurando at os
dias de hoje.
Como apontado por Rogers, a difuso refere-se ao processo pelo qual uma inovao
comunicada atravs de certos canais ao longo do tempo entre membros de um sistema social
(ROGERS, 1995). A comunicao um processo pelo qual os participantes criam e
compartilham informaes para obter a compreenso comum sobre um determinado
fenmeno, que detm caractersticas de novidade. Os participantes necessitam ser atualizados
ao longo do tempo pelo acesso constante informao, para assim reduzir as incertezas
quanto s novidades dos acontecimentos.
Normalmente, uma nova idia ou prtica entra em uma comunidade a partir de uma
fonte externa. Entretanto, a adoo da inovao acontece pelo contato interpessoal de uma
rede de atores. E como pode ser esperado, h sempre aqueles que adotam a inovao assim
que ela introduzida, e h outros que apresentam certa resistncia e aguardam para ver os
resultados antes de decidir adot-la. Ao longo do tempo, o nmero de pessoas que adotam a
inovao aumenta, at que o pblico alvo em potencial, para a idia, saturado.
Segundo a teoria da difuso das inovaes, sua adoo passa por cinco estgios:
conhecimento, persuaso, deciso, implementao e adoo. Isso seria explicado porque
necessrio que haja conhecimento sobre a nova idia (conhecimento). Para que isso ocorra,
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Captulo 1
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necessria a adoo de programas de disseminao para ampliar o conhecimento sobre o

fenmeno (persuaso). Uma vez que as pessoas passam a conhecer a nova idia,
intencionalmente tomam uma deciso quanto a experimentar ou no a inovao (deciso). A
partir de ento, necessria a aplicao da inovao (implementao). Caso a prtica leve a
resultados positivos, os indivduos tendem a adot-la em sua rotina (adoo). E em diversos
estudos sobre difuso (ROGERS, 1995) esses estgios tm sido condensados em trs:
conhecimento, atitudes, e prticas. A adoo da difuso seria ento influenciada pela forma
como a inovao percebida, assim como em funo das caractersticas da organizao e de
seu pblico alvo.
As caractersticas das instituies que afetam a adoo de uma inovao incluem o
grau de centralizao de poder e controle da organizao; a complexidade referente
capacidade tcnica; a formalizao dos processos por regras e procedimentos; a
interconectividade dos sistemas de atores e suas redes, e a disponibilidade dos recursos
presentes numa organizao.
Dessa forma, pode-se afirmar que:

INOVAO As inovaes tm origem em demandas geradas por crises endgenas,

por parte da prpria populao que demanda soluo para um dado problema, ou a
partir da identificao do problema por parte de atores locais de planejamento (como
por exemplo, o caso do PROMETRPOLE estudado nessa pesquisa e que teve origem
no PQA em Recife), e exgenas, propagadas por agentes internacionais que
disponibilizam recursos por linhas de financiamento (como por exemplo, o caso do
HBB estudado nesta tese), alm de oferecimento de cursos de capacitao, desembolso
para desenvolvimento institucional, criao e manuteno de redes de experts
(comunidade epistmica) na Internet, em congressos, encontros, seminrios etc. Alm
de uma vasta literatura nas reas de interesse das prprias agncias.

CANAIS DE COMUNICAO Os canais de comunicao por parte das agncias

estudadas so bastante amplos, e podem ser considerados multicanais que englobam
mdias de diferentes formas, tais como as mdias impressas, as televisivas, as digitais,
a acadmica e a virtual. O uso de multicanais de difuso proporciona a absoro das
inovaes pelos atores, que passam a difundi-las como co-autores. Isso aconteceria
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Captulo 1
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porque o processo de definio de um problema passa a ser concomitante com o que

propagado pelas mdias e, ao estabelecer estratgias de enfrentamento dos problemas
pela poltica pblica, os diversos atores atuam em torno de uma agenda comum, com
temas prioritrios que otimizam tempo em relao a amplos debates. Entretanto,
priorizam

eficincia

em

detrimento

de

necessidades,

como

caso

do

PROMETRPOLE demonstra.

TEMPO Em poltica pblica, a ao do tempo bastante relevante e as inovaes

acontecem de forma histrica e progressiva, como por exemplo, o caso das ZEIS em
Recife que foram incorporadas no HBB. Entretanto, aes intensas de divulgao de
informaes e apelo pelo sucesso e eficincia das aes, estimulando competitividade
e eficcia; alm do aumento pela disputa pelo recurso disponibilizado para aes de
resoluo de problemas, tm levado a uma sistematizao e unificao de aes que
tendem a homogeneizar problemas e suas resolues, mesmo em se tratando de
diferentes localidades e contextos scio-econmicos. A passagem de tempo nesse
sentido quase comprimida para aes em tempo real, na velocidade de um click,
e de acesso instantneo s informaes; descontextualizadas e desterritorializadas das
solues utilizadas. Ao longo do tempo, as indues de inovaes ocorridas levam a
uma perda de autoria das idias;

SISTEMA SOCIAL O sistema social, ao qual Rogers se refere, inclui basicamente

os atores que compem os governos, por serem considerados atores diretos de ao
pblica para resoluo de problemas. Entretanto, no contexto estudado, deve-se
ampliar a diversidade de atores, incluindo atores domsticos (sociedade civil
organizada entre outros) e em especial, para os propsitos dessa tese, as agncias
internacionais de desenvolvimento. O sistema social que origina demandas pode
determinar diversos nveis de envolvimento na resoluo dos mesmos. Entretanto,
numa escala micro (local), a identificao de problemas e a apresentao de solues
podem ser determinantes na adaptabilidade e conseqente alterao da agenda inicial
que deu origem ao programa, ou seja, h uma relao inversa entre envolvimento dos
atores domsticos e consistncia na induo em sua forma original.
Se considerarmos que a agenda urbana passa por uma transformao, podemos ver a

mudana na agenda urbana como uma forma de inovao na poltica, o que nos remete aos
20

Captulo 1
__________________________________________________________________________________________

estudos de Rogers (1995), assim como aos estudos de Ikenberry, referentes privatizao
como um processo de inovao na poltica (IKENBERRY, 1990, 1993).
De acordo com Ikenberry, a difuso de uma inovao ocorre segundo trs modelos,
apresentados a seguir: 1) induo externa, 2) efeito demonstrao (bandwagoning) e, 3)
aprendizagem social (IKENBERRY, 1990) apresentados a seguir.

INDUO EXTERNA - os governos no conseguem ceder presso externa de seus

financiadores, e fazem acordos condicionados a emprstimo direto, ou devido
existncia de linhas de crdito prioritrias, estabelecidas pelas agncias, num processo
de subordinao aos seus acionistas majoritrios;

EFEITO BANDWAGONING (efeito demonstrao) - casos que funcionam em uma

rea para serem reproduzidos em outras localidades pelo Best Practices Database, por
exemplo, e que tanto podem acontecer no mesmo pas onde foram iniciados, como em
outros, a partir da difuso das experincias em documentos oficias das prprias
agncias;

APRENDIZADO SOCIAL - acumulao e disseminao do conhecimento para

anlise e aprendizado social, pela divulgao das discusses de grupos de
especialistas, servindo para a definio de polticas pblicas.
A forma como as polticas e, no caso da tese, a agenda urbana se difundem ao longo

do tempo pode acontecer segundo o modelo proposto por Ikenberry (1990), assim como na
contextualizao apresentada por Rogers (1995). Esta tese fez uso desses autores como marco
referencial para a anlise dos casos estudados nesta tese.
Assim sendo, essa tese observa que a linha temporal fundamental para determinar as
relaes de difuso de inovaes em polticas pblicas, pois, as inovaes em polticas
pblicas so graduais, e pouco se inova de fato nesse processo. Porm, com o advento de
novas tecnologias e novos canais de comunicao, o fator tempo parece ter sido comprimido
em aes quase simultneas, em que os atores sociais assumem novos papis no processo de
inovao e difuso.

21

Captulo 1
__________________________________________________________________________________________

No campo das polticas pblicas, sabe-se que a maioria das aes governamentais visa
completar ou alterar de forma adicional as aes passadas, no se caracterizando, dessa
maneira, como polticas novas, nunca usadas anteriormente. Assim,a inovao em poltica
pblica seria a adoo de programas novos para o governo que os implementa, mesmo que
essa seja uma adaptao de um processo j experimentado por outros governos (BERRY and
BERRY, 1999).
Ao longo do tempo, as instituies tm assumido papis que levariam a duas formas
de agir no processo de difuso: 1) a difuso das inovaes aconteceria por mecanismos
clssicos de coao (enforcement), tais como sanes, embargos, ou mesmo uso da fora, e se
fundamentam na tradio da economia poltica das teorias dos jogos e das aes coletivas
(OLSON, 1971; AXELROD, 1984; PUTNAM, 1993), em que os atores se configurariam
como racionais, que pesam os custos e benefcios de suas possveis escolhas ao tomarem
decises em situaes de coero coletiva, e 2) a difuso aconteceria por mecanismos mais
dinmicos de negociaes (management) entre os atores, que utilizam estratgias de resoluo
de problemas, interpretao de regras e transparncia (HAAS, 1992; YOUNG, 1992)
objetivando a capacitao dos atores e conseqente aceitao das inovaes, em vez de
utilizarem aes visando imposio daquelas pela coao de um grupo de atores sobre
outros.
A difuso internacional da agenda urbana das agncias internacionais de
desenvolvimento para os pases em desenvolvimento (num contexto de democracia)
representa um caso bastante intrigante sobre os meios pelos quais as relaes internacionais
das agncias com os governos tm formatado a agenda urbana domstica desses pases2. Ao
mesmo tempo, mostra como as mudanas domsticas na agenda urbana tm afetado as
relaes das instituies internacionais entre si; assim como os governos dos pases receptores
de inovaes que, nesse sentido, tambm passam a ser produtores de inovaes a serem
difundidas.
A Teoria da Difuso (ROGERS, 1995; IKENBERRY, 1990; HAAS, 1992; BERRY
and BERRY, 1999) utiliza ferramentas apropriadas a lidar com questes numa escala macro.
Sendo bastante apropriada para compreender como as relaes entre os atores acontecem
numa perspectiva entre instituies. Uma abordagem qualitativa, entretanto, bastante
2

Ver, por exemplo, GILBERT, 2001, no caso do Chile.

22

Captulo 1
__________________________________________________________________________________________

apropriada para investigar relaes numa micro escala, para comparar e contrastar vises de
mundo dos atores em ambas escalas das instituies e dos atores individualmente; a partir
da compreenso do fenmeno como ele acontece na escala micro.
Conforme salientado nesta pesquisa, os estudos sobre a difuso identificam-na em
inovaes nos governos; havendo registros de inmeros estudos empricos de polticas nos
Estados Unidos, considerando esse processo de inovao e difuso entre os estados
americanos (KINGDON, 1995; NELSON, 1984). Estudos mais recentes acrescentam ainda
que h processos de inovao e difuso de agendas e polticas entre naes, pela atuao de
organismos e tratados internacionais (RICHARDSON, 1996; SEWELL, 1999).

2.4 Concluso
Existe uma relao entre investimentos diretos das agncias multilaterais de
desenvolvimento e inovaes de poltica urbana em cidades de pases em desenvolvimento,
como o caso estudado indica. Entretanto, no campo da poltica pblica, os mecanismos de
difuso so muito mais amplos e sofisticados que a induo pela coero financeira. Apesar
de o assunto ter sido estudado, ainda existe muito para se conhecer acerca de como as idias
das agncias multilaterais tm influenciado os atores domsticos definidores de poltica, e de
como as formas de difuso tm influenciado a agenda e poltica urbanas.
Assim sendo, este estudo investiga como as agncias BID e Banco Mundial difundem
suas agendas, enfatizando o caso da municipalidade do Recife quanto a sua agenda urbana. A
tese investiga os processos de definio da agenda urbana das agncias, assim como as
ferramentas de identificao de como a agenda urbana foi determinada e difundida.
Os investimentos diretos podem influenciar a definio de agendas, o que pode sugerir
uma relao direta. Entretanto, isto no significa necessariamente que a influncia do Banco
Mundial e a do BID sejam feitas por seus investimentos diretos apenas. Existem formas mais
sutis de influenciar a definio de agendas e polticas pblicas que no so facilmente
perceptveis, tais como: divulgao de material oficial dos bancos com linhas prioritrias,
disponibilizao de documentos, trabalhos publicados na Internet para facilitar acesso
informao, promoo de seminrios temticos, encontros, cursos de capacitao, estratgias
de desenvolvimento institucional etc.

23

CAPTULO 2

3 PROCEDIMENTO METODOLGICO

Os conceitos derivados desta tese esto relacionados proposio de que os

mecanismos de difuso utilizados pelas agncias multilaterais de desenvolvimento tm
influenciado a poltica urbana brasileira. O caso investigado nesta tese ilustra situaes em
que atores internacionais e nacionais interagem na inovao da poltica urbana para o Recife,
e identifica por que e sob quais circunstncias a agenda urbana da cidade se modificou.
O estudo parte da premissa de que a relao entre difuso de poltica urbana e
interao de atores internacionais e nacionais no foi ainda explorada de forma consistente e
satisfatria (vide p. 1). Dessa forma, uma abordagem indutiva de pesquisa seria apropriada
para permitir a explorao do objeto de estudo e as possveis relaes que emergiro da
anlise sistemtica do fenmeno em estudo, a partir da realidade investigada. Nesse contexto,
uma abordagem qualitativa utilizando mtodos indutivos (GLASER and STRAUSS, 1968;
GLASER, 1978, 1992; STRAUSS, 1987; STRAUSS and CORBIN, 1990), pareceu ser mais
apropriada do que outros mtodos de pesquisa. Este captulo explica porque esta perspectiva
foi adotada e discute um pouco sobre a metodologia.

3.1 Descrio da Metodologia Utilizada na Pesquisa

Este estudo tem como premissa a necessidade de estudar mais profundamente, os
meios de difuso do Banco Mundial e do BID, em relao s polticas urbanas, nas cidades
brasileiras com nfase ao caso especfico da municipalidade de Recife. Dessa maneira, uma
abordagem de pesquisa indutiva se faz apropriada, permitindo a explorao de tais
fenmenos, baseados nos casos especficos, para ver como eles realmente apareceriam nesses
contextos. A pesquisa utilizou mtodos indutivos de investigao (DENZIN e LINCOLN,
1994; LEEDY, 1997; SILVERMAN, 1994) e fez uso de entrevistas semi-estruturadas para
coletar os dados empricos.

Captulo 2
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A estratgia de pesquisa utilizada neste estudo enquadra-se na definio de Yin

referente ao estudo de caso, uma vez que se investiga o fenmeno da difuso no contexto da
agenda local em Recife, considerando que os limites no esto claramente definidos entre o
fenmeno e o contexto (YIN, 2003, p. 32). Seguindo esta abordagem, o estudo baseia-se em
diversas fontes de evidncias, a partir dos quais os dados so triangulados, e utiliza-se de
proposies tericas que norteiam a coleta e anlise dos dados. As generalizaes analticas
geradas a partir dos estudos de casos apresentados neste trabalho servem para expandir a
anlise sobre o tema. Neste trabalho, as observaes diretas sobre o fenmeno da difuso
foram realizadas na experincia de Recife, como fontes inspiradoras de idias (MARTINS,
2006).
Foi necessrio inicialmente revisar a bibliografia acerca de questes referentes
globalizao, reforma do Estado, governana, polticas pblicas urbanas, desenvolvimento,
descentralizao, agncias internacionais de desenvolvimento, difuso de inovao, economia
poltica, e processos de polticas pblicas.
Para tanto, foram revisadas tambm as polticas urbanas do Banco Mundial e do BID
para os pases em desenvolvimento, alm das polticas urbanas brasileiras a partir de 1988,
seguidas das polticas pblicas urbanas para a cidade de Recife, e da RMR (Habitar Brasil
BID e Pr-Metrpole).
As experincias de definio de poltica urbana da cidade do Recife foram
examinadas, principalmente, em termos do papel do Banco Mundial e do BID, na formao
de uma nova agenda de interveno local/regional.
Para complementar a reviso da literatura, dados primrios foram coletados atravs de
entrevistas semi-estruturadas com representantes das municipalidades, rgos metropolitanos,
governos estaduais, coordenadores dos projetos, organizaes no-governamentais (ver
Anexo F), para estabelecer as atuais possibilidades das municipalidades em terem acesso aos
programas promovidos pelo Banco Mundial e BID.
Em relao investigao das polticas urbanas e os meios de difuso para as cidades
brasileiras, foram realizadas entrevistas semi-estruturadas com representantes do BID e do
Banco Mundial (Anexos A e B) em Washington, alm de entrevistas semi-estruturadas com
25

Captulo 2
__________________________________________________________________________________________

consultores do Banco Mundial e BID e pesquisadores (Anexo C e D) para identificar os meios

de difuso das polticas de tais agncias.
As anlises so realizadas atravs de reviso das implicaes ocorridas com a
transferncia de responsabilidades do governo federal para o municipal (ver Seo 4.2) quanto
ao desenvolvimento urbano e a necessidade de os municpios assumirem papis mais ativos
no federalismo brasileiro a partir da descentralizao. E ao mesmo tempo analisando o papel
das agncias internacionais de desenvolvimento neste universo e suas implicaes nas
questes referentes gesto das regies metropolitanas no contexto da globalizao.

3.2 O Desenho da Pesquisa de Campo

A pesquisa de campo para esta tese ocorreu entre os anos de 2001 a 2006, em quatro
etapas: 1) a primeira ocorreu em 2001 no Recife pela reviso da literatura, documentos e
mapas; entrevistas semi-estruturadas com profissionais dos rgos em Recife envolvidos com
o PROMETRPOLE e Habitar Brasil BID;.trabalhando nos programas de desenvolvimento
municipal promovidos pelo Banco Mundial e pelo BID; 2) a segunda, de coleta de dados,
ocorreu nos Estados Unidos da Amrica, tendo as pesquisas de campo sido realizadas em
Austin (Texas) e Washington D.C. nos anos de 2002 e 2003; 3) a terceira, realizada em
Recife, novamente, nos anos de 2003 e parte de 2004, seguida da quarta etapa da pesquisa de
campo realizada em Recife (Ver Anexo F, com lista dos entrevistados, local de trabalho e
funo).
Nesse perodo foram realizadas entrevistas em profundidade com membros do staff do
Banco Mundial em visita Universidade do Texas em Austin, professores da universidade
americana (Universidade do Texas) e professores brasileiros que estavam em Austin.
Durante esse perodo foram, tambm, realizadas duas visitas a Washington D.C.,
sendo que a primeira ocorreu entre os meses de junho e julho de 2002 e a segunda em
fevereiro de 2003. Nestas viagens foram realizadas entrevistas semi-estruturadas com staff
das duas agncias, Banco Mundial e BID, nas suas sedes, respectivamente. Alm das
entrevistas, diversos documentos produzidos pelas duas agncias foram adquiridos pela
pesquisadora para posterior leitura e anlise, uma vez que no haveria tempo hbil para leitura
de todos os documentos. Prioridade de leitura foi dada aos documentos que no estariam
disponveis para compra(Ver Anexo G, para as limitaes da metodologia).
26

Captulo 2
__________________________________________________________________________________________

Em funo de uma entrevista realizada no BID, a pesquisadora foi apresentada e

encaminhada ao Bank Information Center (BIC), ONG encarregada de difundir
especificamente as agendas, publicaes, e outras informaes sobre o Banco Mundial e o
BID para outras ONGs no Hemisfrio Sul.
Novas entrevistas foram realizadas em Recife, aps retorno ao Brasil em maro de
2003. Foram realizadas entrevistas semi-abertas e em profundidade com acadmicos,
consultores e tcnicos dos rgos envolvidos com os programas PROMETRPOLE e HBB.
Tais entrevistas foram fundamentais para aprofundar o conhecimento sobre as formas de
difuso das agncias em Recife. E, em retrospecto, a conduo da pesquisa em trs etapas
serviu para melhor compreender o fenmeno da difuso de inovaes na agenda urbana
considerando aspectos relevantes identificados a partir da anlise prvia das informaes do
atores locais na primeira etapa, que foram ajustadas a partir da viso dos atores internacionais
e finalmente complementadas na viso dos tcnicos em Recife.
Documentos, entrevistas e outras fontes de dados das agncias internacionais de
desenvolvimento foram analisados, principalmente os project reports das agncias que
envolveram projetos urbanos no Brasil. Tais documentos foram revisados, classificados e
analisados. Entre eles, pode-se destacar dois: 1) Programa de Infra-Estrutura em reas de
Baixa Renda da Regio Metropolitana do Recife (PROMETRPOLE) do Banco Mundial e,
2) Habitar Brasil BID /Beira-Rio (HBB Beira Rio) do BID. As estratgias do Banco Mundial
(CAS para o Brasil) e do BID (Country Paper para o Brasil), elaboradas em parceria com o
governo brasileiro, tambm foram examinadas de forma mais sistemtica e detalhada.
Assim como na maioria das pesquisas de campo, o andamento desta pesquisa
dependeu, talvez, tanto de oportunidades inesperadas (PUNCH, 1985), quanto de atividades
provenientes do planejamento estruturado no projeto de pesquisa. Ocorreram diversas
mudanas nas estratgias de pesquisa e a agenda de entrevistas, por exemplo, foi reorganizada
para atender s demandas dos entrevistados. Entretanto, numa avaliao, tais adaptaes no
comprometem o planejamento antecipado da pesquisa de campo, nem invalida sua
preparao. necessria, portanto, dentro do planejamento, uma abordagem que permita a
flexibilizao da agenda de entrevistas, assim como o quadro de pessoas a serem
entrevistadas.

27

Captulo 2
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3.3 Lgica e Estratgia da Pesquisa

Trs pontos destacam a relao entre a estratgia especifica da pesquisa utilizada e o
pressuposto terico sobre teoria da difuso e economia poltica das agncias internacionais de
desenvolvimento. Os trs so considerados princpios, porque eles explicam as razes pelas
quais a investigao guiada.
O primeiro ponto refere-se lgica da teoria da difuso, discutida acima na seo 1.3.
Nesse sentido, necessrio salientar que por trs da inteno de investigar como as agncias
difundem a poltica urbana internacional para as cidades brasileiras, na verdade, o que
realmente incita a curiosidade como, por que e sob quais circunstncias a lgica do
conhecimento e poder influenciam as relaes de poder entre instituies os indivduos ou
as organizaes.
O segundo ponto reflete a questo da seleo de indivduos a serem entrevistados, e
obviamente isto envolve questes de seleo tendenciosa por parte da pesquisadora, dos
outros entrevistados nessa pesquisa, e por parte de sugestes implcitas na literatura. Portanto,
para minimizar influncias tendenciosas, nesta pesquisa foi adotada a estratgia da
amostragem terica, por entender que ao comparar a literatura com os dados empricos,
utilizando-os para escolha de novos indivduos, ajudaria de forma relevante o fenmeno
estudado em seus locais de acontecimento.
Os funcionrios das duas agncias, os acadmicos, os funcionrios dos rgos locais
em Recife e os membros de ONGs foram selecionados por sugesto de amostragem terica,
porm todos eles deveriam estar relacionados com os trabalhos, ou seja, pesquisa sobre o
Banco Mundial e o BID em programas de desenvolvimento institucional em Recife ou sua
regio metropolitana por razes de seleo do estudo de caso.
O terceiro ponto de relevncia para escolha de estratgias seria que a questo urbana
tem sido tratada pelas duas agncias como parte de uma complexa abrangncia de temas, tais
como: desenvolvimento urbano, reduo da pobreza, capacitao institucional e,
regularizao fundiria.
Este pressuposto d significados para a interao entre as agncias ao trabalhar com
programas urbanos. Isto, tambm, significa que evidncias sobre reduo de pobreza,
28

Captulo 2
__________________________________________________________________________________________

capacitao institucional e regularizao fundiria, ou da ausncia de programas financiados

para temas urbanos, seria relevante para se compreender o papel e significncia das questes
urbanas para as duas agncias internacionais de desenvolvimento. Dessa forma, um estudo
sobre as tendncias e caractersticas difundidas na agenda urbana brasileira e os efeitos desta
difuso na construo de uma poltica urbana nacional bastante necessrio, e este estudo
visa a contribuir em pequena escala na construo do conhecimento sobre o referido tema.
A pesquisa fez uso de diversas fontes de dados e mtodos, triangulao, para
minimizar os riscos de falta de coerncia nas evidncias; alm de questes quanto validade
dos fatos. Por exemplo, as entrevistas realizadas com os funcionrios das duas agncias foram
feitas durante duas viagens Washington, D.C., intercaladas por meses de estudos sobre os
dados coletados, sempre comparando-os com outras fontes para ajudar no ajuste do foco da
pesquisa, e na escolha de variveis relevantes ao contexto estudado atravs da organizao
dos dados, seguida de anlise e constante comparao destes com a literatura. No se pretende
com isso invalidar todo o conhecimento j acumulado que encontramos na literatura,
acreditando ser apropriado o uso desta estratgia para auxiliar pesquisadores que transitam
nas escalas locais e internacionais de produo e divulgao do conhecimento, sendo,
portanto, bastante adequada ao tema escolhido.
A estratgia foi a de permitir uma exposio do fenmeno a diversas fontes de dados
ajustar o foco da pesquisa de campo, e consequentemente o desenho das perguntas feitas aos
entrevistados nas duas agncias internacionais de desenvolvimento.
As entrevistas feitas com os funcionrios das duas agncias ajudaram a compreender
as polticas internas de inovao e mudanas polticas nas duas agncias, de forma que
nenhuma outra ferramenta de coleta de dados poderia dar. As entrevistas em profundidade
permitiram entrar na lgica estrutural das aes do Banco Mundial e do BID, mesmo que
isto tenha reconhecidamente algum grau de especificidade, e dependa da viso de indivduos
entrevistados.
As discusses sobre os programas e de como as agncias buscam mecanismos para
divulgar suas idias para outras agncias, governo, grupos de trabalho etc., ajudaram na
interpretao de suas polticas urbanas, que foram acrescidas pela anlise de parte dos
documentos produzidos pelas agncias e que foram obtidos durante a pesquisa de campo.
Uma breve reviso sobre as estratgias das agncias, focando em temas urbanos, sugere um
29

Captulo 2
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crescimento futuro de temas urbanos na agenda brasileira, abordado nos Captulos Trs e
Quatro.
Para entrevistar as pessoas, na Universidade Federal de Pernambuco, na Secretaria de
Habitao do Estado, na CONDEPE/FIDEM e na URB-Recife, foi utilizado processo
semelhante de ajuste de foco e de amostragem terica.
As entrevistas realizadas em Recife foram de fundamental importncia para
compreender o fenmeno da difuso sob a perspectiva dos coordenadores de programas de
desenvolvimento difundidos pelo Banco Mundial (PROMETRPOLE) e pelo BID (HBB).
As principais fontes de informao primria nesta tese vm em decorrncia da oportunidade
de ter entrevistado as coordenadoras do PROMETRPOLE3 desde sua fase inicial, alm de
pessoal tcnico responsvel pelo HBB4 em Recife. Os contatos realizados com o corpo
tcnico local foram iniciados em 1999, durante a preparao de seleo para o doutoramento
da autora, e foram continuados durante as etapas de coleta de dados primrios em Recife at o
trmino da pesquisa.
Assim sendo, foi possvel acompanhar a evoluo dos programas nesse perodo, e
contrast-los do ponto de vista dos entrevistados, pois, em alguns casos, os tcnicos
trabalharam em ambos os programas, como por exemplo, a Sra. Maria de Biase que trabalhou
na fase inicial do HBB em Recife, e se transferiu para o PROMETRPOLE posteriormente.
Os tcnicos coordenadores dos programas entrevistados tm experincias em planejamento
nos rgos municipais, metropolitano, e estadual, em especial, lidando com programas
financiados pelo Banco Mundial e pelo BID, em todas as fases dos programas, desde a
elaborao at a implementao dos mesmos. Entretanto, nos casos dos entrevistados que
ocupavam cargos de diretoria, no foi possvel realizar entrevistas de forma continuada,
devido rotatividade desses cargos no perodo, principalmente com os coordenadores do
HBB.

Sra. Brbara Kreuzig, Coordenadora Geral do PROMETRPOLE (CONDEPE/FIDEM); Sra. Suzana Japiass,
Coordenadora do PROMETRPOLE (CONDEPE/FIDEM); Sra. Maria Jos de Biase, Coordenadora do
PROMETRPOLE na URB-Recife.
4
Sra. Nora Neves, Gerente do Habitar Brasil BID (URB-Recife); Sr. Aderbal Azevedo, Coordenador de
Capacidade Institucional do HBB (URB-Recife); Sra. Danielle Rocha, Diretora do Departamento de Projetos
Especiais URB-Recife, coordenando os trabalhos da Sra. Nora Neves no HBB.

30

Captulo 2
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3.4 Fonte de Dados e suas Inter-relaes

Os dados secundrios para a tese foram coletados principalmente nas agncias e
rgos envolvidos com o tema urbano para a cidade de Recife. Os dados consistem de
entrevistas, project papers, documentos sobre recomposio de capital do BID, estratgias
para o Brasil, literatura produzida pelas agncias, alm de outras evidncias em forma de
documentos. Este material serviu para identificar aspectos relevantes para uma investigao
mais aprofundada, assim como para identificar as pessoas a serem entrevistadas.
As entrevistas eram semi-estruturadas e permitiam enfatizar os aspectos que tivessem
relevncia para o entrevistado ou segundo a agenda estabelecida dentro da prpria lista de
perguntas; que obedeceram a uma estrutura preliminar, as quais cobriam os seguintes temas:
1. Estrutura e funcionamentos das agncias;
2. Mudanas ocorridas nas agncias nos ltimos 40 anos;
3. As agncias como difusoras de idias: o papel das agncias nas mudanas de paradigmas
globais;
4. Relao entre as duas agncias;
5. Papel das agncias na Amrica Latina e em especial no Brasil;
6. Comparao de atuao entre as duas agncias no Brasil;
7. Processo de construo de diretrizes com o Brasil;
8. Implicaes da descentralizao na relao das agncias com os trs nveis do federalismo
brasileiro;
9. Governana e gesto metropolitana;
10. Pontos de vista das agncias sobre os programas estudados.
Foi utilizado um modelo geral de entrevista semi-estruturada contendo 22 perguntas;
que foram utilizadas conforme o perfil do entrevistado. Por exemplo, se o entrevistado era um
tcnico que trabalhava na rea urbana, as perguntas que ganhavam mais nfase e davam
origem a novas perguntas estavam mais relacionadas aos programas urbanos que o
entrevistado expressasse ter mais conhecimento. Se o entrevistado era uma pessoa que estava
mais no topo da hierarquia da agncia, as perguntas eram enfatizadas sobre temas amplos que
envolvessem a atuao da agncia no Brasil. Em alguns casos, porm, os tcnicos
demonstraram mais conhecimento sobre a relao da agncia com o Brasil, por causa de suas

31

Captulo 2
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experincias no campo, do que alguns diretores que lidavam mais com as questes referentes
a negociaes com o alto escalo dos governos, por exemplo.
Foi decidido fazer um nico modelo que envolvesse desde questes macro at micro,
pois apesar de as entrevistas terem sido agendadas, imprevistos ocorriam, tanto entrevistas
canceladas como outras surgiam em decorrncia da indicao feita por um entrevistado. E
apesar de os entrevistados agendados serem heterogneos: de vice-presidente a tcnico
responsvel por um programa, o modelo de entrevista cobria tudo. Alm disso, por mais que
se tivesse uma idia sobre o perfil do entrevistado, poderiam ocorrer surpresas. Por exemplo,
o conhecimento de um tema que no se esperava que tivesse, como tambm no querer
responder a determinadas perguntas ou no querer falar sobre certos temas.
Um outro aspecto muito relevante para a conduo das entrevistas foi sua realizao
com pessoas que no faziam parte do elenco de indivduos ou setores especficos das agncias
antecipadamente esperados. Por exemplo, entrevistas que foram realizadas com funcionrios
indicados na hora em que outra entrevista estava sendo conduzida, e que no se encaixavam
no formato das entrevistas, nem tinham uma agenda pr-determinada. Nesses casos, as
entrevistas decorreram to bem quanto as semi-estruturadas, e provaram ser bastante
proveitosas para a anlise dos dados. O que essa experincia demonstra que os
pesquisadores precisam estar preparados para imprevistos, e abertos para novas agendas de
pesquisa. possvel que tal estratgia no funcione a contento em outras situaes, mas
demonstra a necessidade de viso mais aberta por parte do pesquisador na conduo da
pesquisa de campo.

3.5 Seleo dos Estudos de Caso

Como visto acima, a seleo dos estudos de caso foi feita somente aps a realizao de
primeiros contatos com atores domsticos na CONDEPE/FIDEM e na URB Recife, uma
vez que a abordagem metodolgica adotada neste estudo demanda que tal seleo seja
realizada por amostragem terica (GLASER, 1978), ou seja, realizada a partir da anlise in
loco do contexto da realidade e da comparao entre dados, e subseqente nova anlise, que
obedeceram aos seguintes critrios: 1) atores envolvidos, 2) nfase para a agenda urbana, 3)
capacitao institucional, 4) reduo de pobreza.

32

Captulo 2
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1) Atores
envolvidos

Esta varivel foi considerada como critrio para escolha do estudo de caso devido
ao trabalho para investigar o papel das agncias internacionais de
desenvolvimento, sendo a incluso delas como critrio de escolha imprescindvel.

2) nfase para A agenda urbana tambm se configura como objeto de anlise nesta tese e foi
a agenda
considerado como elemento fundamental para definir escolha. Esperava-se
urbana
selecionar um estudo em que a difuso teria supostamente ocorrido pela
enforcement, e outro em que a abordagem da agncia seria pela management.
3) Capacidade
institucional

A capacidade institucional aparece na literatura como um dos principais objetivos

das agncias ao induzirem a agenda urbana, devido hiptese de que o grau de
sucesso de programas de desenvolvimento dependeria do envolvimento dos atores
e da capacidade institucional para gerir os programas na ausncia das agncias;
comprometendo a continuidade dos programas aps a retirada das agncias.

4) Reduo de
pobreza

O discurso da pobreza aparece como elemento de viabilidade poltica de reformas

institucionais, econmicas etc., sendo, portanto, classificada como elemento
relevante para a escolha do estudo de caso.

Considerando os critrios acima, a Country Assistance Strategy para o Brasil

propagado pelo Banco Mundial (3.2.2) e a Country Strategy do BID (3.3.2) foram
selecionadas para investigar a forma de induo coesiva (Seo 1.3).
Em ambos os casos, a agenda urbana utilizada privilegia a questo da capacitao
institucional dos atores domsticos. Entretanto, no caso do CAS, o principal agente domstico
seria a CONDEPE/FIDEM, rgo estadual responsvel pelo planejamento metropolitano na
cidade do Recife, enquanto no Country Strategy a nfase dada para o municpio, sendo o
principal ator domstico.
Em ambos os casos, mais uma vez, h uma nfase direta para o enfrentamento da
pobreza, atrelada a melhorias de infra-estrutura com um discurso ambiental.
Os casos investigados nesta tese, que foram selecionados dentro do paradigma da
induo de inovaes no campo da poltica urbana pela nfase para a capacidade institucional;
representam formas complexas de infiltrao, nas quais os papis exercidos pelos agentes
difusores e os receptores da inovao so bastante obscuros, pelo menos no mbito das
negociaes entre os atores domsticos e internacionais. Como se pode ver no caso do
PROMETRPOLE em Recife, nesta tese, o Banco Mundial tem o papel de difusor de
inovaes, porm demanda dos atores domsticos uma aparente diviso de papis e
responsabilidades, que muitas vezes dificulta uma delimitao clara de quem faz o qu e
quem realmente est determinando agendas. Entretanto, pode-se observar que, ao investir em
programas de capacitao dos tcnicos domsticos, ou seja, dos responsveis tcnicos da
CONDEPE/FIDEM, por exemplo, ou de consultores locais, o Banco Mundial estaria
33

Captulo 2
__________________________________________________________________________________________

qualificando o quadro de especialistas locais; ao mesmo tempo em que transferiria

conhecimento relevante para o dilogo entre os atores domsticos e internacionais; evitando
conflitos (5.4).
O caso do Habitar Brasil BID em Recife foi escolhido por permitir a investigao das
questes levantadas no caso do PROMETRPOLE; possibilitando a identificao dessas
questes quanto ao relacionamento entre uma agncia regional (BID) e atores locais
(municpio, estado, consultores, ONGs etc.). Nos Captulos Cinco e Seis, uma anlise mais
aprofundada feita entre a relao dos atores e o processo de difuso para elucidar as
questes aqui levantadas.

3.6 Concluso
Pode-se concluir que a metodologia adotada contribuiu significativamente para
compreender as relaes no to explcitas entre os atores, e entre as variveis, e permitiu a
identificao de aspectos relevantes para ampliar o conhecimento no assunto. Entretanto,
como colocado nas limitaes da metodologia, apesar de o uso de uma abordagem qualitativa
de fundo indutivo bastante elucidativo, os caminhos percorridos para se chegar a tal clareza de
anlise so bastante tortuosos e consumiram muito mais tempo do que esperado. A natureza
dos dados, a partir de entrevistas semi-estruturadas, condiz com a metodologia adotada,
porm os pesquisadores precisam estar abertos a mudanas e preparados para dedicar grande
parte do tempo da pesquisa organizao dos dados e sua anlise.
O prximo captulo explora a relao entre a difuso de agendas e os papis dos atores
numa escala entre atores internacionais, agncias multilaterais e paradigmas hegemnicos de
desenvolvimento.

34

CAPTULO 3

4 O PAPEL DAS AGNCIAS MULTILATERAIS DE

DESENVOLVIMENTO NA DIFUSO DE AGENDAS

Este captulo revisa o tema do desenvolvimento para a compreenso da relao entre a

agenda urbana das agncias multilaterais de desenvolvimento e as agendas urbanas no Brasil.
Desta relao so pautados os critrios para definir os fatores que influenciam as relaes
entre a difuso da agenda urbana e a interao entre os atores nacionais e internacionais. As
razes que podem influenciar a adoo de polticas urbanas so tambm salientadas. Este
Captulo foi produzido por meio da anlise de documentos do BID e do Banco Mundial, alm
de dados primrios coletados em entrevistas realizadas com funcionrios que atuam no setor
urbano dos dois bancos, e com envolvimento direto com o Brasil.
Neste captulo, as agendas do Banco Mundial e do BID so analisadas por serem os
principais documentos definidores de agendas das agncias em questo: O Country Assistance
Strategy e o Country Strategy, respectivamente. Tais agendas servem ao propsito para a
conformao dos paradigmas de desenvolvimento globais consensuais e s aes utilizadas
para influenciar as reformas necessrias para a integralizao dos mercados internacionais e
consolidao das idias neoliberais. O trabalho aponta para a necessidade de investigaes das
questes de negociao e influncia para o nvel federal.

4.1 As Agncias Multilaterais de Desenvolvimento

Inmeros problemas foram trazidos para o debate sobre desenvolvimento, incluindo os
problemas do crescimento populacional acelerado, a degradao ambiental, e a proliferao
do armamento entre os pases em desenvolvimento.
Os problemas relativos ao desenvolvimento no se limitavam mais ao processo pelo
qual os pases em desenvolvimento deveriam passar para se modernizar e atingir estgios
semelhantes a pases industrializados, mas sim sobre os seus papis importantes para o
continuum no sistema global da economia, ou seja, todos os pases fazem parte de um mundo
interdependente economicamente (PRESTON, 2000).

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

A noo do desenvolvimento global abrange a natureza interdependente do sistema

global e o interesse dos pases desenvolvidos em ver os pases em desenvolvimento num
processo de globalizao segundo a orientao do mercado livre. O papel das Naes Unidas,
do Banco Mundial e do BID na difuso de idias; destacando a unidade da humanidade pode
ser notado por aes que tm propagado a preocupao com presses ambientais
primeiramente divulgadas no Clube de Roma em 1972, assim como durante a Eco 1992 no
Rio de Janeiro, por exemplo, ou at mesmo com o papel destas agncias na promoo de
agendas para a reduo da pobreza (UNCHS, 2001).
Durante este perodo, ao invs de os governos nacionais serem responsveis pelos
estmulos demanda dentro de suas prprias economias, passa a ter maior relevncia uma
determinada sociedade internacional que tende a preservar os pases em estado de
desenvolvimento a partir de acordos internacionais visando a uma nova ordem econmica; a
partir de negcios com as regras dos jogos postas de forma a promover as reformas
necessrias para a transferncia e utilizao de recursos para evitar que os pases mais pobres
no prejudiquem as economias dos pases mais ricos, respeitando a interdependncia das
economias entre os pases globalmente (PRESTON, 2000). Dessa forma, os pases em
desenvolvimento passam a ser alvo de programas de desenvolvimento que estimulem o
crescimento econmico a partir de programas de atendimento s necessidades bsicas de suas
populaes. A partir de ento, os tericos do desenvolvimento difundem o paradigma da
integrao econmica mundial.
No que se refere agenda urbana das agncias multilaterais de desenvolvimento,
talvez a agncia mais influente a United Nations Center for Human Settlements (UNCHS)
por seu carter humanitrio, uma vez que lida com questes de melhoria de condies de
moradia dos pobres urbanos no mundo.
A UNCHS foi transformada em UN-HABITAT numa assemblia geral de 21 de
dezembro de 2001. A ento UN-HABITAT formada por um Conselho de Governadores
composto por 58 pases membros, dos quais o Brasil.
Numa reviso das inovaes das agendas urbanas no setor habitacional, pode-se tomar
como referncia a primeira conferncia das Naes Unidas sobre assentamentos humanos que
ocorreu em Vancouver em 1976, conhecida como Habitat I, que preconizava, entre outras
coisas, uma mudana de postura frente aos programas habitacionais, para garantir melhores
condies de moradia.
36

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

Durante a dcada de 1980, as inovaes na orientao poltica de muitos pases foi de

encontro ao paradigma neoliberal (UNCHS, 1996) seguido de revises mais significativas nos
papis dos governos no setor social e habitacional. Neste perodo os recursos pblicos para a
produo direta de habitaes foram drasticamente reduzidos ao mesmo tempo que as
polticas habitacionais se dirigiram para programas de melhoria e consolidao de
assentamentos existentes nos pases da Amrica Latina. Ao mesmo tempo, devido ao processo
de redemocratizao que esses pases vinham atravessando, houve uma tendncia para a
participao de comunidades e organizaes no-governamentais no planejamento do
desenvolvimento urbano.
Com o processo de definies de agendas globais como a Estratgia Global para
Habitao (Global Shelter Strategy) os pases da Amrica Latina promoveram mudanas
significativas em suas polticas para a habitao. Dessa forma, as polticas foram ajustadas
para atender aos princpios estabelecidos na estratgia global para habitao das agncias de
fomento.
Pode-se adicionar a este processo a contribuio da Agenda 21, firmada na ECO92,
pelo acrscimo da preocupao com os recursos energticos e com o transporte sob o
paradigma da sustentabilidade (UNCHS, 1996), que englobaria as dimenses econmicas,
sociais e ambientais do desenvolvimento, acrescidas ainda das dimenses culturais e
institucionais (SACHS, 2000).
Em 1996, em Istambul, a conferncia do Habitat II alertou sobre a crescente
urbanizao no mundo e suas conseqncias para os pases em desenvolvimento, assim como
de suas repercusses para os pases mais ricos (UNCHS, 2001).
De modo geral, existem diversas agncias difundindo agendas, idias e conhecimento.
Recentemente, com o advento da Internet, a difuso pela comunicao de idias parece ser o
de maior abrangncia, apesar de ser muito difcil precis-lo.
Um exemplo da existncia e uso de tal ferramenta pode ser evidenciada pelos
documentos disponibilizados na rede pela UN-HABITAT atravs do Best Practice Database
(www.bestpractices.org), ou pelo BID atravs de sua pgina www.iadb.org que disponibiliza
informaes sobre o prprio banco; os projetos em andamento, e recursos bibliogrficos, alm
de organizar informaes por temas, por setores de atuao (desenvolvimento urbano,
habitao, desenvolvimento municipal e regional, criana e adolescncia, sade e seguridade
37

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

social; incluso social, dentre outros). O BID tambm difunde as melhores prticas, suas
estratgias e polticas, alm de material bibliogrfico publicado pelo banco, e faz ligaes
com outras agncias, tais como o Banco Mundial, as Naes Unidas, dentre outras.
O Banco Mundial, por sua vez, alm de suas publicaes tambm faz uso da Internet
atravs da pgina www.worldbank.org que organiza as informaes por temas, regies do
mundo, publicaes, projetos e programas. Como tambm, pelo Instituto do Banco Mundial e
do Cities Allience.
A difuso das idias das agncias internacionais adquire formas que extrapolam a
mera divulgao de idias pela Internet. Principalmente ao se observar o processo de
formao de polticas pblicas, que seria um processo orientado para a difuso do que nem
sempre pode ser classificadas como novo, ou inovao, mas que serve ao propsito de
difundir programas que aparentemente funcionaram em um determinado contexto, e que
pretensamente seriam adequados a outros contextos.
As principais inovaes que podem ser apontadas no campo da poltica social no setor
habitacional so referentes ao reconhecimento da importncia da segurana da posse da terra
urbana para habitao de interesse social, e as novas instituies necessrias para garantir a
segurana da posse. A sustentabilidade urbana aparece como uma direo reforada em
funo da rpida urbanizao e as mudanas de perspectivas entre as cidades como
problemas, que passam a ser soluo dos problemas. O possvel esgotamento dos recursos
naturais, intensamente explorados a partir do fenmeno crescente da urbanizao, tem
contribudo para as mudanas de atitude frente ao planejamento mais participativo em nveis
municipais, e isto tem justificado algumas das intervenes por parte do Banco Mundial e do
BID.

4.2 O Banco Mundial e Suas Agendas

Aps a Segunda Guerra Mundial os Estados Unidos e o Reino Unido advogaram uma
nova ordem econmica internacional. Ambos governos objetivaram regular os sistemas
monetrios, financeiros e de mercado nacional e internacional. O encontro formal dos
representantes oficiais aconteceu em Bretton Woods, New Hampshire nos Estados Unidos em
julho de 1944 e resultou na criao de duas instituies: Fundo Monetrio Internacional (FMI)
e Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD).
38

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

Inicialmente, o BIRD foi criado para prover recursos financeiros na reconstruo das
economias dos pases, que tinham sofrido com a destruio no perodo da Segunda Guerra
Mundial, e em segundo plano financiar o desenvolvimento econmico dos pases
considerados menos desenvolvidos no Hemisfrio Sul do planeta (FERGUSSON, 1988).
Atualmente, o Banco Mundial constitudo por cinco agncias multilaterais de
desenvolvimento: BIRD, CFI, AID, CIRD e AMGI, sendo chamado por Grupo do Banco
Mundial5, ou simplesmente, Banco Mundial. J passados mais de 50 anos das agncias
multilaterais, muitas mudanas nas circunstncias econmicas mundiais ocorreram, incluindo
o colapso da Unio Sovitica que provocou novas situaes que desafiaram as instituies
internacionais, tais como as economias em transio para uma economia de mercado, por
parte dos ex-governos comunistas (STIGLITZ, 2003).
Segundo o prprio Banco Mundial (WORLD BANK, 2000a), ele uma instituio de
desenvolvimento com a misso de lutar contra a pobreza e de melhorar o padro de qualidade
de vida das pessoas. O Banco Mundial oferece emprstimos, auxilia na formulao de
polticas, oferece assistncia tcnica, e fomenta o conhecimento nas publicaes de seus
textos. A partir dos anos 80, o Banco Mundial concentrou as suas aes para conjuntamente
com o FMI promover financiamentos para pases em desenvolvimento e, paralelamente,
definir polticas econmicas para os mesmos. A dcada de 80 foi marcada, ento, pela poltica
de ajustes estruturais.
Em relao ao seu funcionamento, o Banco Mundial composto por um Conselho de
Governantes e outro Conselho de Chefes e Executivos para cada agncia multilateral que
compem o Banco (WORLD BANK, 2000c). Os governantes representam os pases membros
e tm direitos a votos proporcionais a suas contribuies financeiras. Segundo o Convnio
Constitutivo do BIRD, para tornar-se membro do Banco um pas deve primeiro aderir ao FMI.
O Banco Mundial formado por 183 pases membros.
Como podemos ver na Tabela 1 a seguir, os cinco pases que mais contribuem
financeiramente para o BIRD e possuem direitos a votos proporcionais a suas contribuies
financeiras, so os EUA, Japo, Alemanha, Reino Unido e Frana. Somando-se apenas os
5

O Grupo do Banco Mundial composto pelo Banco Internacional de Desenvolvimento e Reconstruo BIRD
que foi criado em 1945; a Corporao Financeira Internacional (CFI) que foi criada em 20 de julho de 1956; a
Associao Internacional de Desenvolvimento (AID) criada em 29 de setembro de 1959; o Centro Internacional
de Resoluo de Diferenas Relativas a Investimentos (CIRD) (The International Centre for Settlement of
Investment Disputes - ICSID) criado em 1966; e finalmente, criada em 1988, a Agncia Multilateral de Garantia
de Investimentos (AMGI).

39

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

percentuais dos cinco pases, eles controlam 37,67% dos votos, podendo controlar, muitas
vezes, o resultado das decises do Conselho e derrotar os outros 19 membros (em grupos de
pases) com direito a voto, que representam todos os pases restantes do mundo distribudos
nestes 19 grupos de membros (NELSON, 1991). O Brasil, por exemplo, encontra-se num
grupo que somando todo o poder de voto desse grupo chega a apenas 3%.
Pas
EUA
Japo
Alemanha
Reino Unido
Frana

Votos proporcionais
16,53%
7,93%
4,53%
4,34%
4,34%

Tabela 1 Votos proporcionais dos cinco pases mais influentes no Conselho de

Governantes do BIRD
Fonte: World Bank, 2007.

Os Estados Unidos sozinhos representam 16,53% dos votos do BIRD. Entretanto,

como podemos observar na Tabela 2 abaixo, o poder de voto dos Estados Unidos teve uma
reduo em relao ao seu poder inicial, recuperando-se um pouco no ano de 1996 em relao
ao ano de 1989.
Ano
1947
1971
1989
1996
2007

Votos proporcionais
35,07%
23,82%
16,33%
17,43%
16,53%

Tabela 2 - Votos proporcionais dos EUA no Conselho dos Governantes do BIRD

Fontes: Nelson, 1991; World Bank, 1996, 2007

Os representantes dos escritrios do Banco Mundial renem-se anualmente para

discutir aspectos macro de funcionamento do Banco, porm no discutem as questes
operacionais do dia-a-dia do Banco. Os Diretores Executivos so os responsveis para realizar
tal tarefa.
Esse Banco exerce um papel fundamental na coordenao desses emprstimos, assim
como na produo e disseminao de novas polticas de investimentos nas publicaes
tcnicas. Os economistas do Banco Mundial desenvolvem e publicam modelos e projees em
relao aos mercados internacionais, bem como prospeces de crescimento pelos

40

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

indicadores, que servem de base para o planejamento de polticas nacionais de diversos pases
(COLE, 1987).
O Banco Mundial possui uma estrutura de poder que centraliza suas decises, tendo os
pases ricos que mais contribuem financeiramente para o funcionamento do Banco, os
principais papis em determinar a poltica do Banco Mundial. A difuso da poltica de
desenvolvimento seria feita ento, ao ser demandado ao restante dos pases membros, a
adoo das polticas definidas inicialmente no processo centralizado j descrito.
Esse mesmo banco detm um poder notrio nos pases para onde ele empresta
dinheiro atravs de seus programas, ou at mesmo atravs de seu brao financeiro, o Fundo
Monetrio Internacional. Entretanto, no setor de pesquisa, o Banco aloca recursos que
ultrapassam U$25 milhes, alm de distribuir mais de um milho de livros e artigos. Possui
um catlogo de mais de 500 ttulos, que chegam a vender entre U$10 milhes e U$30 milhes
por ano. Alm disso, investe cerca de U$50 milhes em relaes pblicas.
O montante de investimentos de divulgao de suas agendas e conhecimento
(principalmente como local de gerao de idias) pode ultrapassar as expectativas de qualquer
universidade. O aspecto de disseminador de idias e informao pode ser atribudo ao fator de
controle de informaes e poder, pois a influncia do Banco nos investimentos de
desenvolvimento so surpreendentes. Emprega aproximadamente 800 economistas, mais de
3000 outros funcionrios, e empresta cerca de U$20 bilhes por ano. O que o qualifica como
um grande influenciador do pensamento e definio de polticas pblicas dos pases
beneficirios. Dessa forma, deve ser visto como um ator decisivo no mundo do
desenvolvimento econmico (STERN and FERREIRA, 1997; FINE, 2002). Segundo John
Garrison6, o Banco Mundial destina cerca de US$ 1,5 bilho por ano no Brasil7.
Agncias internacionais de desenvolvimento, tais como Naes Unidas, Banco
Mundial, e Banco Interamericano de Desenvolvimento exercem um papel decisivo na
determinao dos investimentos urbanos na maioria dos pases em desenvolvimento. O Banco
Mundial , sem dvida, a principal agncia financeira multilateral na difuso de paradigmas
de desenvolvimento para o hemisfrio Sul (PAYER, 1982; ZANETTA, 2001), por fornecer
6

John Garrison trabalha no Banco Mundial como membro da equipe do Banco responsvel pela agenda urbana
no setor de Sociedade Civil. Entrevista realizada em 21 de fevereiro de 2003.
7
Nos ltimos anos, o BID tem investido cerca de US$ 1,8 bilhes por ano, por se tratar de um banco de
desenvolvimento especfico para a Amrica Latina.

41

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

orientaes e modelos para elaborao, implementao e controle de polticas urbanas para os

pases como o Brasil.
Os paradigmas de desenvolvimento do Banco Mundial, so quase sinnimos de idias
neoliberais. A partir da consolidao de idias neoliberais nos pases em desenvolvimento nos
anos 1980s, a privatizao dos servios pblicos tornou-se o principal tema para os governos
do hemisfrio Sul (EDWARDS and HULMES, 1996). Entretanto, o Banco vem alterando
seus prprios paradigmas para acomodar programas urbanos que visem melhoria das aes
dos governos por idias que retratem o paradigma da governana, com nfase para as cidades
(OSMONT, 2002).
O Banco Mundial tem respondido s crticas, quanto ao papel do Estado no processo
de desenvolvimento econmico, de maneira gradual e progressiva. Aps a Segunda Grande
Guerra, e em especial, durante a dcada de sessenta, as intervenes do Banco tendiam a
fortalecer os governos, a fim de garantir os ideais capitalistas, por meio do apoio aos regimes
militares emergentes na Amrica Latina, e em alguns pases africanos. Dessa forma, era
necessrio demarcar geopoliticamente os governos anticomunistas, frente s ameaas de
sustentao do capitalismo moderno.
Na dcada de 1970, os primeiros indcios de consolidao de pases democrticos e
capitalistas, j se faziam presentes na Amrica Latina e, a partir de 1979, comea o processo
de redemocratizao desses pases, conhecido como o perodo de reabertura poltica. Nesse
perodo, o Estado centralizado e autoritrio dos pases em desenvolvimento foi largamente
criticado,

por

sua

incompetncia

em

lidar

satisfatoriamente

com

questes

de

desenvolvimento, e principalmente pela incapacidade dos governos em lidar com o setor

produtivo (WILKS, 1997). Nos anos de 1980 e 1990, a consolidao das idias neoliberais
culminaria no Estado minimalista.
Para KWON (1994), a situao do Banco Mundial em relao ineficincia do
Estado, perante os mercados, seria bastante ambgua, devido aos erros cometidos pelo prprio
Banco ao lidar com os governos nacionais. As intervenes do Banco passam dessa forma, a
favorecer avaliaes e monitoramento contnuos das economias nacionais, em vez de
propagar ajustes de controle nos mercados (KIELY, 1998).
... a necessidade de olhar para poltica urbana numa perspectiva nacional, no vale
a pena olhar para a questo urbana como uma questo de cada cidade, porque o
governo, uma vez pra ter uma viso liberal, num Estado menor, o governo assume um
42

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

papel fundamental na questo urbana de cada pas... (Entrevista realizada com a

Sra. Maria Emlia Freire, Gerente do Setor de Finana Urbana, Infra-estrutura e Setor
Privado, Banco Mundial. Entrevista realizada em Washington em 15 de fevereiro de
2003).
Pode-se afirmar que o Banco Mundial estaria reconhecendo que os estados nacionais
tm um papel importante na economia global, pois eles criam as condies apropriadas para
acelerar o processo de liberao dos mercados. Com isso, uma rejeio do Estado minimalista
no est necessariamente associada a uma mudana na poltica do Banco Mundial, mas
representa uma manobra poltica (HILDYARD and WILKS, 1998).
Uma melhor interpretao da atitude do Banco Mundial seria de que ele procura
exercer uma maior influncia nos Estados nacionais; se comparado com experincias passadas
do Banco (FINE, 1999). Pois, alm de ampliar sua agenda, o Banco Mundial daria
continuidade s suas prticas de relao com os estados. A nfase na good governance
(BROWN, 2000) representa, de certa forma, o reconhecimento da importncia do contexto
poltico na economia. Representa, tambm, uma aceitao parcial de que os programas de
ajuste estrutural podem ter minimizado a capacidade dos estados de administrarem algumas
reformas econmicas.
No que se refere s mudanas da agenda urbana (ver Figura 1, abaixo), em termos
gerais, pode-se dizer que nos anos 1950, o Banco Mundial se voltava para a reconstruo dos
pases europeus no contexto do ps-guerra. A partir de meados dos anos 1960 os programas
de desenvolvimento objetivaram a melhoraria da infra-estrutura, onde foram enfatizadas as
construes de novas estradas e de equipamentos de infra-estrutura, alm de usinas
hidroeltricas. Porm, tal ajuda no foi direcionada para atender s necessidades do rpido e
crescente nmero de pobres urbanos (WILLIAMS, 1984).
O foco de operaes do Banco Mundial passou por diversos momentos de transio,
desde projetos de infra-estrutura e investimentos para trocas comerciais; projetos integrados
para reduo da pobreza; ajustes estruturais e setoriais; at chegar na agenda atual que
enfatiza o conhecimento, a governana e o desenvolvimento institucional por meios da
pretensa equidade social.

43

Captulo 3
____________________________________________________________________________________________________________________________________________

Perodo

Instrumento

Abrangncia

Natureza

1949/73

Projetos

Local

Performance
Construo de
Microeconmica estradas

1974/82

Programas

Impacto Social

1983/89

Metropolitana,
Regional,
Nacional
Nacional (no
espacial)

Ajuste estrutural
e emprstimos
atrelados
Emprstimos para Institucional
governana

1990-98
1999-05

Emprstimos para Setorial (no

desenvolvimento espacial)
institucional

Exemplo

Setor

Papel do Governo no
Setor Urbano

Papel das
Cidades

Energia/
Transportes

Provedor direto

Receptoras de
migrao rural

Desenvolvimento
Urbano/Rural,
Energia
Impacto
Reformas no
Sistema de
Macroeconmico Sistema Financeiro Comrcio Exterior,
da Habitao
Agricultura
Perspectiva de
Reforma Fiscal
Governos,
mercado
sustentabilidade

Transio para suporte

proviso

Receptoras de
investimentos

Assegurar a
sustentabilidade do
desenvolvimento urbano
Fazer o mercado
funcionar

Concentrao da
pobreza
(problema)
Centro de
produo (soluo)

Eficincia dos
mercados

Intervir nos mercados

imperfeitos

Novos atores de
desenvolvimento

Infra-estrutura
Bsica

Reformas
administrativas/
governana

Governos,
equidade social

Figura 1 - Perfil de interveno do Banco Mundial e papel do governo nacional no setor urbano
Fonte: Baseado em Melo e Moura (1990), com adaptaes da autora.

44

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

Tais mudanas foram realizadas de forma gradual e refletem um processo de

adaptao institucional relativo ao desenvolvimento externo e fatores polticos definidores de
pensamento de desenvolvimento econmico ortodoxo, e acumulao de experincias por
setores especficos e por regies de seus pases beneficirios. As adaptaes propagam
estratgias para a reduo da pobreza e conseqente equidade social, e instrumentalizam os
governos para uma melhoria da sua eficincia administrativa e capacidade institucional;
paradigmtico como a economia de mercados que exige eficcia e eficincia.
No final dos anos 1960 e incio dos anos 1970, o conhecimento do processo social e
econmico da urbanizao, mais especificamente, do setor da habitao, foi desenvolvido de
forma mais significativa. Por exemplo, o enfoque dado pelos trabalhos de John Turner,
Charles Abrams e outros autores culminou na mudana de enfoque por parte das agncias de
ajuda internacional, e tambm na elaborao de programas de desenvolvimento. Estes
programas objetivavam a incluso do pobre urbano, pela promoo de investimentos em
programas de habitao popular (WARD, 1982). Pode-se observar que houve no Brasil
diversos programas similares que enfatizaram a construo de habitaes em larga escala, por
meio dos conjuntos habitacionais, com o intuito possibilitar a incluso do pobre urbano na
agenda de desenvolvimento.
Nos anos 1980, houve uma reduo substancial, na disponibilidade de financiamento
para programas de habitao, por parte do Banco Mundial e a Agncia Internacional de
Desenvolvimento dos Estados Unidos (UNCHS, 1996, p. 341), assim como na agenda
brasileira. Em nvel internacional, tais redues ocorreram devido s mudanas nas polticas
do Banco Mundial, que abandonaram o financiamento da produo direta da habitao, e
retornam ao financiamento de programas relacionados com o fornecimento de infra-estrutura
e servios. Nos anos 1990, o Banco financiou programas que estimulavam a demanda de
habitao, facilitavam o suprimento de habitao e servios relacionados habitao e
gerenciamento do setor de habitao como um todo (Ibid., p. 338). No Brasil, mudanas
semelhantes podem ser identificadas, como a extino do BNH e, conseqente, financiamento
de programas de melhoria institucional, que visavam ao aumento da produtividade urbana, e
reduo da pobreza.
O Banco Mundial reconhece que os governos dos pases em desenvolvimento no
responderam satisfatoriamente s demandas sociais, por servios urbanos, e reconhece
tambm que a assistncia dos pases doadores tem um impacto limitado na melhoria de sua
45

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

performance (WORLD BANK, 1991). O Banco reconhece que novas polticas precisam ser
implementadas, para melhorar a eficcia dos programas de desenvolvimento urbano,
reduzindo dessa forma os obstculos produtividade urbana, para melhorar a performance
macroeconmica. Essa foi a forma encontrada pelo Banco para promover mudanas, com
polticas urbanas nos anos 1990.
Segundo o Banco, para alcanar tais objetivos seria necessrio:
1. Reduzir as limitaes da produtividade urbana;
2. Advogar o alvio pobreza urbana atravs da insero do pobre urbano na economia
urbana;
3. Desenvolver perspectivas sustentveis para o gerenciamento do ambiente urbano;
4. Ampliar as influncias das pesquisas no setor de desenvolvimento urbano.
Para aumentar a produtividade urbana com o intuito de melhorar a performance
macroeconmica, o Banco Mundial defendeu uma estrutura conceitual nas reas da economia
urbana e sistema macroeconmico, do funcionamento das megacidades e da produtividade
urbana, do pobre urbano e do setor informal.
Em termos do melhoramento da capacidade tcnica e financeira das instituies
municipais, o Banco Mundial defende a descentralizao no gerenciamento urbano para
alcanar maior eficincia na proviso de servios pblicos. O Banco argumenta que, ao
direcionar investimentos desta natureza, poderia fortalecer o poder local, uma vez que o poder
central dos governos seria diminudo.
Os instrumentos de emprstimos que do suporte s reformas das polticas de
desenvolvimento institucional, das redes de infra-estrutura nas cidades, deveriam ser a
alavanca para estimular a produtividade urbana, aliviar a pobreza, melhorar o gerenciamento
urbano e influenciar na elaborao das polticas. Entretanto, para a estrutura poltica ser
alterada nas escalas locais e nacionais, estas precisariam estar interligadas para garantir o
sucesso de tais alteraes.
No documento A strategic view of urban and local government issues: implications for
the Bank (WORLD BANK, 1999a), observamos que a importncia crescente dada s cidades
e aos governos locais exige do Banco Mundial uma renovao de suas estratgias de
46

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

assistncia aos governos nacionais, bem como a incorporao dos objetivos de reduo da
pobreza, de promoo do amplo crescimento, de proteo do meio ambiente, alm de dar
suporte a instituies mais eficientes.
Na agenda da poltica urbana atual do Banco Mundial, o programa de assistncia
urbana guiado pela viso de cidades sustentveis, que so antes de qualquer coisa,
comprometidas em assegurar que o pobre alcance um padro de vida saudvel e digno; que o
Estado fornea um sistema adequado de: habitao, segurana da posse da terra, crdito,
transporte, sade, educao e outros servios para os indivduos, alm de minimizar a
degradao do meio ambiente. Segundo o prprio Banco Mundial, as cidades para se
tornarem habitveis devem ser competitivas, provendo uma estrutura de suporte s empresas
para garantir o crescimento dos empregos, rendimentos e investimentos. Alm disso, as
cidades devero ser bem governadas e bem gerenciadas atravs: da representao e incluso
de todos os grupos da sociedade; da integridade e transparncia das aes do governo na
busca de metas compartilhadas e com forte capacidade dos governos locais, em cumprir as
suas responsabilidades pblicas para atrair mais parceiros.
Por fim, o Banco Mundial aponta que as cidades devero demonstrar boa condio
financeira, com adoo de um sistema claro e consistente de receita e despesas locais, com
transferncias intergovernamentais, transparentes e previsveis; demonstrando capacidade de
contrair emprstimos municipais.
Atualmente, a estratgia proposta para as cidades sustenta que o Banco Mundial
precisa ver a cidade, holisticamente, como uma unidade integral de assistncia e anlise,
representando um contexto especfico do desenvolvimento sustentvel: espacial, social,
poltico, ambiental, financeiro e econmico. Sem essa perspectiva, o Banco no poderia
intervir seletivamente para dar suporte s cidades e pases, As estratgias do Banco Mundial
de investir no seu prprio conhecimento sobre questes urbanas e capacitao, tm o objetivo
de fortalecer as parcerias com os municpios e os estados, com os propsitos de obter dos
parceiros um forte comprometimento em compartilhar os mesmos objetivos, e aumentar a
assistncia para ir ao encontro de desafios urbanos em comum. Essa uma forma de evitar
conflitos, buscando uma concordncia sobre uma agenda comum de desenvolvimento
(HAAS, 1990).

47

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

A nfase dada pelo Banco Mundial para o desenvolvimento institucional dos

governos para melhor gerir recursos, e aprimorar o funcionamento administrativo, mas
tambm de capacitar tcnicamente gestores municipais, estaduais e federais. Pelo
reconhecimento do papel do Estado e de uma poltica de desenvolvimento institucional que
garantam as reformas necessrias para o crescimento voltado para o mercado
(WILLIAMSON, 2004), o Banco Mundial espera acelerar a liberao dos mercados, uma vez
que os entraves identificados nos governos seriam minimizados, tanto do ponto de vista
tcnico-administrativo, quanto ideolgico, pela capacitao instrumental e terica dos
definidores de poltica e seus gestores.
No campo das polticas pblicas, as idias neoliberais tm advogado o modelo do
Estado mnimo, com nfase para economia de mercado (ZETTER and HAMZA, 2004), alm
da descentralizao das funes do Estado para os municpios em conjunto com a crescente
tendncia para a privatizao dos servios pblicos e terceirizao (Figura 2).

Figura 2 Idias Neoliberais e poltica pblica

Privatizao
Teoria econmica
- neo-liberaliamo

Banco
Mundial

Afirmao do
papel do mercado

Estado
mnimo

Descentralizao
do estado
Terceirizao

Fonte: A autora

Entretanto, deve-se entender o Estado como uma instituio heterognea e as

experincias do Banco Mundial em lidar com os governos em diversas partes do mundo no
tm atingido nveis satisfatrios (WILKS, 1997). Uma crtica que se pode fazer ao Banco
sobre a sua tendncia em lidar com os governos de uma forma homognea, no
compreendendo assim, as especificidades de cada regio do mundo.
48

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

A principal crtica que se pode fazer forma como as reformas do Estado tm

acontecido a falta de capacidade institucional, por parte dos governos, para controlar os
aspectos perversos da privatizao dos servios pblicos, em funo da rapidez em que os
servios foram privatizados.
O Banco Mundial tambm uma instituio heterognea e nos anos 1990 parece
apontar para o distanciamento das idias neoliberais de Estado mnimo, pelo refortalecimento
desses mesmos estados (KIELY, 1998). A renovao pelo interesse no Estado pode ser
evidenciada por duas linhas principais de ao: os programas que levariam os estados a terem
uma good-governance e agirem numa perspectiva market-friendly. Essas linhas so
consideradas pelo Banco, como fundamentais, para a implementao de sua poltica de ajuste
estrutural.
A Figura 3 apresenta, de forma esquemtica, as intervenes do Banco Mundial ao
estabelecer suas agendas de desenvolvimento. Nas operaes do Banco Mundial, o papel do
Estado sempre foi considerado de grande importncia, entretanto, o Banco interpreta de forma
diferenciada as atribuies dos grupos de investidores envolvidos, inclusive do importante
papel que os governos exercem no dilogo com os investidores.

Marketfriendly

Refortalecimento
institucional do Estado

Afirmao da poltica
de ajuste estrutural

Controle da
economia do estado

Acelarao na
liberao dos
mercados

Good
governance
Reconhecimento
papel do Estado na
economia

Figura 3 - Mudanas de intervenes do Banco Mundial

Fonte: A autora.

Nas ltimas dcadas, a causalidade e difuso da agenda urbana do Banco Mundial foi
analisada por Melo e Costa (1994) a partir dos perfis das intervenes nos pases em que atua;
sendo essas classificadas como reformismo conservador, ajuste estrutural, e discurso da
pobreza.
49

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

O reformismo conservador ocorreu durante a gesto McNamara na dcada de 70

quando o Banco procurou se tornar uma agncia internacional de combate pobreza. Nesse
sentido, passou a financiar programas sociais, com nfase em projetos redistributivos de
riquezas, porm sem abandonar, totalmente, os projetos de infra-estrutura do perodo anterior.
Na dcada de 1980, o Banco enfatizou o ajuste estrutural da economia dos pases em
desenvolvimento, decorrente de dois marcos: a ascenso de governos conservadores dos
pases membros hegemnicos e, tambm, a crise internacional de endividamento. Nesse
perodo, a poltica social foi afetada em funo da redefinio de nfase redistributiva com
preocupao para reformas polticas.
O discurso da pobreza voltou no final dos anos 1980, e ganhou fora na dcada de 90.
Porm, tal discurso foi mais enftico na viabilizao da poltica das reformas e questes
institucionais, em programas de governana e fortalecimento institucional do Estado. Segundo
Melo e Costa (1994), o discurso da pobreza ocorreu devido a trs fatores: 1) o efeito negativo
de ajustes estruturais, que ampliou as diferenas sociais entre os pases mais ricos e os mais
pobres; 2) as transformaes do Leste Europeu, pela importncia do papel das instituies na
vida econmica; e 3) ao insucesso das reformas de ajuste estrutural em vrios pases, que est
associado ao seu quadro poltico e institucional vigente.
Nos anos 2000, a mais recente tendncia do Banco Mundial est relacionada atual
conjuntura global que busca a reduo das desigualdades estruturais, o desenvolvimento
sustentvel, que deve ser atingido por um ambiente de governance, negociao, e
coordenao (WORLD BANK, 1999d). Segundo o Banco, haveria uma convergncia para a
promoo de uma Comprehensive Development Framework (CDF) que responderia a essa
mudana, no contexto atual, de forma global, pela promoo de cooperao para o
desenvolvimento efetivo em processos nacionais, e instituies que lidam com novas
oportunidades e riscos; que advm desse novo ambiente (HANNA and AGARWALA, 2002).
Basicamente, as experincias de desenvolvimento econmico, promovida pelo grupo
do Banco Mundial para os pases em desenvolvimento, passaram por um processo de
concentrao na performance macroeconmica; que acarretou nos anos 1980 em papel central
do potencial dos mercados para a estabilizao econmica, liberao e privatizao,
conhecida como o Washington Consensus (WILLIAMSON, 1990).

50

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

Entretanto, as conseqncias das experincias relatadas sob a perspectiva desse

paradigma tm sido desastrosas quanto ao negligenciamento das dimenses sociais desses
programas, uma vez que acarretaram num aumento das desigualdades sociais, devido grande
nfase dada aos resultados que privilegiavam a performance macroeconmica dos pases
(HANNA and AGARWALA, 2002).
A relevncia desta tese consiste no acrscimo anlise de Melo e Costa (1994) sobre
as inflexes ocorridas mais recentemente na difuso da poltica urbana das agncias em
estudo. Considera-se que tais mudanas suscitam a ocorrncia de contradies
organizacionais entre o discurso e a ao das agncias, ou seja: as contradies entre o papel
das agncias, agentes de promoo do bem-estar do Estado em termos polticos e econmicos,
e sua atuao em que se beneficia como (NELSON, 1991) instituio financeira. A anlise de
tais contradies servir ao propsito de ampliar o conhecimento acerca da interao entre os
atores envolvidos no processo de negociao (MELO e COSTA, 1995; NELSON, 1991;
PUTNAM, 1988).
Segundo Nelson (1991), uma contradio estaria relacionada questo de igualdade
social, papel difusor do Banco Mundial, e relativa ao carter financeiro das transaes entre
as agncias e o governo. Uma segunda contradio relaciona a questo de sua soberania e seu
papel de promotor de desenvolvimento econmico. Isso aconteceria porque o Banco define
seu papel como agente apoltico de desenvolvimento tcnico, enquanto subordina os governos
ao que caracteriza como padres mnimos aceitveis de sucesso. Por fim, uma terceira
contradio seria relativa estrutura de poder hierrquica do Banco, que propaga a idia da
participao comunitria como elemento redistribuidor de poderes. Tal abordagem estaria em
contradio, em princpio e operao, em relao ao seu padro hierrquico em suas prprias
operaes.
Entretanto, vale salientar que, para realizar uma anlise mais detalhada sobre a
evoluo da poltica urbana das agncias multilaterais, necessrio um entendimento mais
profundo numa perspectiva histrica da evoluo das polticas propagadas pelo Banco
Mundial (3.2) uma vez que tem sido o principal agente financiador de ajuda internacional
(NELSON, 1991; RONDINELLI et al, 1983; ROSSETO, 1993; SMALL, 1991; WALKER,
1988; WILLIAMS, 1984; WORLD BANK, 1991, 1996b, 1999a, 1999b, 1999c), para a
elaborao, implantao e controle de polticas urbanas; objetivando o desenvolvimento dos
pases do hemisfrio Sul.
51

Captulo 3
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Conforme pode ser visto na Figura 4, o montante de investimentos em projetos

financiados pelo Banco Mundial e CFI, para a habitao urbana, dobrou entre os perodos de
1972-1986 e 1987-2005, ao passar de US$4,4 bilhes para US$10,3 bilhes. Em termos da
distribuio percentual do total dos investimentos, registra-se uma queda considervel de
projetos financiados voltados para a melhoria de assentamentos precrios (de 22% para 4%
apenas); seguida de outra reduo de financiamentos de projetos de lotes urbanizados (de 49%
para 11%). Enquanto houve uma considervel mudana no perfil dos investimentos de
poltica habitacional (de 3% aumentando para 11%) e de financiamento para habitao (de
15% para 49%).

Distribuio dos investimentos em bilhes de

dlares americanos. Ano base de 2001

50

49

49

40
30

11

11

11

15

3
Poltica para
habitao

Ajuda para
desastres

Lotes
urbanizados

10

22

Financiamento
para habitao

25
20

Melhoria de
assentamentos
precrios

Distribuio em %

60

Projetos financiados
$4.4 bilhes (2001 US$) 1972-1986

$10.3 bilhes (2001 US$) 1987-2005

Figura 4 - Grfico do percentual de projetos financiados pelo Banco Mundial e CFI para
habitao urbana entre 1972-1986 e 1987-2005.
Fonte: World Bank, http://go.worldbank.org/OTO3F852E0. ltimo acesso em janeiro de 2007.

Mas, numa anlise mais detalhada dos valores absolutos em dlares americanos por
setor de projeto financiado, verifica-se na Figura 5 a seguir que os aumentos significativos
foram registrados por projetos financiados em Poltica para habitao (de US$ 0,13 milhes
para US$ 1,13 milhes), e para projetos visando ao financiamento de habitaes novas

52

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

(aumento de US$ 0,66 milhes para US$ 5,05 milhes) que cresceram cerca de 8,7 vezes e
7.7 vezes, respectivamente, nos perodos analisados.
Entretanto, o mesmo no pode ser dito a respeito do montante destinado a projetos de
lotes urbanizados e para a melhoria de assentamentos precrios nos quais houve o registro de
cortes bastante significativos.

Distribuiodo total de gastos com projetos

financiados em milhes de Dlares
6
5,05

4
2,58

2,17

0,48
Ajuda para
desastres

0,97
0,41

1,13

1,13
0,66
0,13
Financiamento
para habitao

Poltica para
habitao

Lotes
urbanizados

Melhoria de
assentamentos
precrios

Milhes de US$

Projetos financiados
$4.4 bilhes (2001 US$) 1972-1986

$10.3 bilhes (2001 US$) 1987-2005

Figura 5 - Grfico da distribuio dos valores investidos pelo Banco Mundial e CFI para
habitao urbana entre 1972-1986 e 1987-2005.
Fonte: World Bank, http://go.worldbank.org/OTO3F852E0. ltimo acesso em janeiro de 2007.

Ressalta-se ainda, o aumento considerado de recursos destinados poltica

habitacional, de US$ 0,13 milhes para US$ 1,13 milhes, no mesmo perodo, dando suporte
agenda propagada pelo prprio Banco Mundial de melhoria da capacidade institucional.
Apesar do discurso do Banco Mundial, de concentrar esforos na transformao e
melhoria do Estado, a materializao das polticas por elementos com visibilidade das
melhorias fsicas ainda continua sendo um alvo a ser perseguido. Tal fato pode evidenciar a
53

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

nfase para financiamentos que utilizem algum tipo de garantia de investimento no molde
tradicional de uma instituio financeira. Como por exemplo, objetivando o financiamento de
construo de novas habitaes, dando suporte ao pensamento ortodoxo da escola de
pensamento dos diretos de propriedade; que demanda que o investimento seja feito nos
setores que podem utilizar-se da terra para habitao como colateral para investimento.
No que tange aos investimentos relativos ao desenvolvimento urbano, por exemplo,
verificam-se, mais uma vez, tendncias ao aumento de investimento para componentes de
infra-estrutura mais visveis e que se materializam na superfcie das cidades, tais como na
construo de casas, em detrimento de investimentos de infra-estrutura, ou em fornecimento

ndice

de gua e saneamento (Figura 6).

infraestrutura

desenvolvimento
urbano

fornecimento
de gua e
saneamento

desenvolvimento
urbano
com/sem
casa

casas

Figura 6 - Grfico de barras dos emprstimos do Banco Mundial para componentes de

infra-estrutura por dcadas
Fonte: World Bank, http://go.worldbank.org/OTO3F852E0. ltimo acesso em janeiro de 2007.

O Banco Mundial tem direcionado seus crditos para pastas de investimento; onde
acredita-se ter maior impacto na economia dos mercados de terra, de forma mais direta, e
ainda difunde seu discurso de participao comunitria como elemento de distribuio de
poder, atingindo impactos de aceitao por parte da sociedade beneficiada de forma indireta.
4.2.1 A Difuso da Agenda do Banco Mundial
Segundo o documento de publicao do Banco Mundial Cities in Transition: Urban
and Local Government (WORLD BANK, 1999); devido a uma crescente importncia das
cidades e dos governos locais, o Banco Mundial reformulou suas estratgias de assistncia aos
54

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

governos nacionais, que incluem reduo de pobreza, crescimento econmico, proteo

ambiental, e melhoria da eficincia governamental.
As intervenes do Banco Mundial na poltica urbana tm sido determinadas pela
nfase nas cidades, ao mesmo tempo que do suporte ao setor urbano do prprio Banco
Mundial por meio de sua poltica urbana, que consiste em:

Priorizar a formulao de estratgias urbanas nacionais;

Dar suporte a cidades para que desenvolvam suas estratgias;

Ampliar infra-estrutura urbana para o pobre;

Ampliar a capacidade institucional dos municpios;

Incentivar a prtica de programas de treinamento, assim como difundir as melhores

prticas de interao entre o Banco Mundial e as municipalidades;

Consolidar a capacidade interna por parte dos municpios, com o intuito de ampliar
os impactos positivos do desenvolvimento urbano.

Anlise qualitativa dos dados, baseada nas entrevistas realizadas com tcnicos do
Banco Mundial, indica que a nfase na reforma poltica e mudana estrutural iniciada nos
anos 1980 sugere ter sido consolidada por essa nova agenda poltica, uma vez que o Banco
Mundial comea a enfatizar questes relativas regulao, sistemas de incentivo, e padres
de relacionamentos; envolvendo diversos atores de desenvolvimento urbano em nvel local,
pela promoo de parcerias pblico-privada entre tais atores (tais como, governo local, setor
privado, ONGs, e indivduos).
A agenda urbana do Banco Mundial enfatiza, tambm, tendncias a questes de
sustentabilidade urbana para a promoo de abordagens integradas, visando a economias
locais, o aumento ao acesso ao capital, reformas do mercado imobilirio; incorporao das
dimenses culturais e ambientais em sua agenda8.
Entretanto, o que pode ser observado a nfase para questes de desenvolvimento
institucional e produo de conhecimento. O Banco Mundial sofreu alterao em suas
atuaes que o caracterizam como um banco de conhecimento; pelo reconhecimento
estratgico de tal commodity no mercado das relaes internacionais, ficando para um de seus
braos, o Fundo Monetrio Internacional, o papel financeiro do grupo de Banco Mundial.

8
Baseado em entrevista realizada com a Sra. Maria Emilia Freire realizada em 15 de fevereiro de 2003, e com o
Sr. John Redwood III, realizada em 27 de junho de 2002.

55

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

Foi mais precisamente durante a presidncia de James Wolfensohn (1995-2005) que

novas agendas foram iniciadas para redefinir a misso e a estrutura do Banco Mundial, que
at ento era visto principalmente como uma instituio provedora de financiamentos. Desde
esse perodo, pode-se dizer que o Banco Mundial vem publicizando uma seqncia de
alteraes significativas na sua estrutura, afirmando estar atuando, tambm, como uma
instituio voltada para a reduo da pobreza, e para a informao e o conhecimento. Segundo
Pincus e Winters, inmeras iniciativas foram tomadas nesse perodo para ampliar as aes do
Banco Mundial, tais como: Strategic Compact, Partnership Initiative, Knowledge Bank, and
Comprehensive Development Framework (CDF) (PINCUS and WINTERS, 2002, p. 3).
Assumindo o papel de instituio de produo de conhecimento e compartilhamento
das idias para a promoo do desenvolvimento, e considerando que desenvolvimento referese essencialmente transformao da sociedade e suas instituies (STIGLITZ, 1998), o
Banco Mundial ajustou sua agenda para a promoo de idias sobre um Comprehensive
Development Framework (CDF) (Marco do Desenvolvimento Holstico) (HANNA and
PICCIOTTO, 2002).
Segundo tal marco que determina um novo paradigma de desenvolvimento
compreensivo, a assistncia do Banco Mundial para os pases recebedores de emprstimos
estaria associada idia de uma construo conjunta dos projetos de desenvolvimento; no
havendo uma imposio das idias por parte do Banco Mundial. O discurso do
desenvolvimento no deveria ser apenas voltado para atingir melhores performances
econmicas, devendo estar associado a questes de governana; promoo de viso de longo
prazo; promoo de parcerias locais para orientar aes de desenvolvimento para um
determinado pas; assistncia para a promoo de escolhas dentre os participantes, e nfase
para o aprendizado e as adaptaes (DOLLAR, 1999).
Segundo Hanna e Picciotto, tal paradigma contrastaria com experincias anteriores
baseadas no paradigma de desenvolvimento pelos ajustes estruturais que centrava aes
voltadas para a proviso de investimentos, sem considerar incentivos e instituies (HANNA
and PICCIOTO, 2002). A viso de desenvolvimento estaria associada a ajustes de curto
prazo; monitorao da implementao das polticas sob tutela do Banco Mundial, e
determinao explcita das agendas.

56

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

No foi possvel aferir as limitaes das reais aes do Banco Mundial frente ao novo
paradigma da CDF, mas a anlise qualitativa dos dados com os atores domsticos d suporte
parte das aes esperadas do Banco Mundial; uma vez que os entrevistados em Recife
declararam no haver uma imposio direta por parte do Banco Mundial, estando aberto a
discusses e negociaes (Seo 5.1).
Entretanto, os programas estudados esto inseridos no paradigma da gesto
institucional; num perodo de mudana entre a abertura de mercado e volta para o
fortalecimento do Estado. A mudana parece ser muito mais sutil do que percebida pelos
entrevistados em Recife. Aparentemente, o governo federal ganha papel relevante nas
negociaes junto ao Banco Mundial, e os municpios so fortalecidos no processo de
negociao com os tcnicos do Banco Mundial. A mudana mais evidente acontece entre os
tcnicos envolvidos, sejam do Banco Mundial, ou das agncias de desenvolvimento locais etc.
As mudanas de comportamento e de relacionamento entre os atores parece ser
retrica, com muitas diferenas significativas do ponto de vista ideolgico. Mas que na prtica
no alteram os papis dos que esto inovando e difundindo idias, e os parceiros que atuam,
mas so receptores no-passivos das inovaes, ficando, de fato, muito difcil precisar quando
comeam as inovaes, e como tais so aceitas; como conhecimento para ser aplicadas e
reproduzidas.
4.2.2 O CAS para o Brasil Banco Mundial
Nesse contexto de mudanas e de reconhecimento do papel do Estado na economia;
aliado inteno da promoo de meios para a liberao dos mercados, o Banco Mundial
parece estar atuando de forma bastante integrada e coesa, interligando documentos, estratgias
e agncias visando difuso de paradigmas de desenvolvimento e reformas do Estado, em
que o Country Assistance Strategy (CAS) tem sido utilizado pelo Banco Mundial de forma
conjunta com os governos para integrar suas aes a das diversas agncias multilaterais e dos
governos.
Segundo o prprio Banco, Country Assistance Strategy (CAS) (Estratgia de
Assistncia ao Pas EAP) uma estratgia sua de desenvolvimento de assistncia aos pases
clientes. Os objetivos desta so identificar as reas chaves, onde a assistncia do Banco pode
ter um relevante impacto no alvio pobreza. O CAS elaborado com o governo do pas e
57

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

outros parceiros; de uma forma participativa para beneficiar s necessidades dos pases.
Segundo o Banco Mundial, essa participao tem ajudado a melhorar a qualidade, a eficcia e
a sustentabilidade dos projetos; alm de ter fortalecido o comprometimento dos governos e
outros parceiros com o CAS.
Nesta tese so discutidas as estratgias do CAS para o Brasil, correspondentes aos
trinios 2000-2003 (World Bank, 2000a) e 2004-2007 (Banco Mundial, 2003); por considerar
que tais estratgias so de fundamental importncia para o conhecimento acerca da influncia
do Banco Mundial no panorama de reformas no pas. Vale salientar que o CAS est atrelado
realizao de Planos PluriAnuais (PPA) do Brasil, institudos na Constituio Federal de
1988.
As Estratgias de Assistncia aos Pases buscam dar apoio s necessidades e
prioridades de cada pas participante, onde as partes interessadas podem fazer comentrios, e
participar em dilogos, com os especialistas do Banco e outras organizaes, sobre as
questes consideradas de maior importncia em alcanar um bem-estar econmico para todos
os cidados (WORLD BANK, 2000a, BANCO MUNDIAL, 2003).
Segundo Maria Emlia Freire, o Banco Mundial vem modificando sua forma de lidar
com os governos, intencionando uma ampliao do papel do Estado nas definies de
estratgias de desenvolvimento; num processo mais aberto de influncia do Banco nos
governos:
...Eu acho que a questo da influncia um pouco bilateral porque o Banco pode
influenciar mas o prprio governo influencia muito mais que o Banco... Eu acho que o
banco nesse sentido ele modificou, voc lembra que h uns 20 anos o banco era mais
dramtico, e neste momento, a idia muito mais de uma estratgia partilhada, que o
banco traz o seu conhecimento internacional e o governo suas preocupaes, a a
gente trabalha junto... (Entrevista realizada com a Sra. Maria Emlia Freire, Gerente
do Setor de Finana Urbana, Infra-estrutura e Setor Privado, Banco Mundial.
Entrevista realizada em Washington em 15 de fevereiro de 2003).

A viso recente do Banco Mundial, sobre o Brasil, que o pas tem feito avanos
expressivos nos programas de reformas econmicas e sociais rumo a uma economia moderna;
direcionado pelo setor privado e integrado com o mercado internacional. Isto inclui um
progresso rpido dos programas de privatizao, alm do fortalecimento e da modernizao
do setor bancrio privado, bem como em destaque para melhoria do sistema educacional. O
58

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

governo tem respondido efetivamente a uma srie de choques externos, durante estes ltimos
22 anos, pela combinao de uma poltica ativa de taxas de juros de ajuste fiscal, enquanto
protege gastos sociais. A transio para um regime de taxa de cmbio flexvel, no incio de
1999, foi mais amena do que o esperado e tem eliminado os principais fatores de riscos em
mdio prazo para a economia brasileira. De modo geral, a estabilizao econmica tem
provado ser firme. Os avanos significativos alcanados na consolidao das reformas tm
levado a uma riqueza mais sustentvel para reduo da pobreza efetiva no futuro. Alm de
que, do ganho realizado pela primeira vez com a estabilizao e a introduo do Plano Real
em 1994 (WORLD BANK, 2000a). Desta forma, o Banco demonstra um contnuo interesse
em implementar o CAS no pas.
O documento do CAS para o Brasil para o trinio 2000-2003 discute os principais
avanos das reformas feitas nas polticas sociais e econmicas do Brasil e nos desafios para o
desenvolvimento. Esses esto em torno de cinco temas, todos eles relacionados com reduo
da pobreza; sendo o primeiro tema com principal destaque nos objetivos de assistncia do
Banco. Os diferentes temas so fortemente interdependentes, tendo uma preocupao comum
em lidar, efetivamente, num ambiente de uma economia internacional voltil, sendo eles:

Pobreza e desigualdade.

Ajuste fiscal.

Retomada de crescimento

Gerenciamento do meio-ambiente

Eficcia das instituies pblicas

Na rea de desenvolvimento eficaz e governana, existem outras onde o Banco

objetiva dar suporte, tais como no gerenciamento econmico, financeiro; fortalecimento dos
municpios e governana.
O Banco j vem dando suporte ao fortalecimento institucional dos municpios, alm de
investir na melhoria do gerenciamento de problemas urbanos, por emprstimos de
desenvolvimento municipal, que incluem suporte para os planos de desenvolvimento da
cidade.
O Banco Mundial tem pensado muito mais em processos institucionais e sociais,
pensando em como criar incentivos para o uso eficiente da infraestrutura do governo,
procurando mais parcerias e mais participao popular no desenho e na
implementao das polticas. Por exemplo, nas polticas urbanas, o
59

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

PROMETRPOLE que representa um desafio de como utilizar melhor os

investimentos de forma mais eficiente e produtiva, em benefcio da populao. Isto o
principal desafio e as ferramentas mudam ao longo do tempo. (Sr. Joachim von
Amsberg, Economista Chefe do Banco Mundial. Entrevista realizada em Washington
no dia 20 de fevereiro de 2003)

As Instituies do Banco Mundial esto focalizando o gerenciamento no setor pblico;

incluindo o gerenciamento de municpios pequenos, como complemento da influncia do
impacto de outras intervenes apoiadas pelo Banco no Pas.
O programa do Brasil est entre o quarto e quinto maior do Banco Mundial. No
portiflio de emprstimos e de investimentos, est em terceiro lugar, atrs da China e ndia,
em termos de valores (investimentos atuais em US$ 7.9 bilhes), e quarto em nmero de
emprstimos.
O Brasil o nico pas onde o Banco empresta diretamente para os estados. Os 35
emprstimos para os estados brasileiros representam 51% do total do portiflio, e 41%, em
termos de valor. Emprestar aos estados desejvel em funo da descentralizao das
responsabilidades que constam na Constituio de 1988; alm de ampliar a eficincia, a partir
das operaes particularizadas, de acordo com as necessidades de cada Estado e suas cidades.
E nesse contexto, a governana aparece como elemento diferenciador de captador de recursos.
Pode-se observar, portanto, que o Banco vem reforando a importncia referente
governana local, pela nfase econmica dada em suas linhas de financiamento, por diretrizes,
como o CAS, para o Brasil, exposto acima.
No que tange questo da reduo da pobreza e desigualdade, o Banco, pelo CAS,
objetiva dar mais suporte na proviso de servios urbanos para o pobre (compreenso por
relatrio elaborado, Relatrio sobre Pobreza Urbana) (WORLD BANK, 2000b). O Banco
considera o aumento desse suporte como uma parte importante no programa de reduo
pobreza. Assim sendo, poder dar suporte na melhoria dos assentamentos de baixa renda em
programas de melhorias de infra-estrutura fsica e ascenso social; para pequenos negcios;
com uma forte nfase nos mecanismos de finanas sustentveis, melhorando incentivos na
proviso de servios para o pobre em especial.

60

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

Em relao a melhorias de infra-estrutura, o Banco objetiva intensificar seu suporte

para reas urbanas em servios de gua e saneamento. Sero tambm institudas mais
possibilidades de emprstimos, incluindo Programas de Emprstimos Adaptveis (Adaptable
Programa Loan - APLs) para os pobres urbanos de Recife e de outras cidades de portes
pequeno e mdio.
Um outro aspecto que vem ganhando mais ateno do Banco a questo referente a
trabalhos analticos sobre a terra urbana e o mercado habitacional, para ampliar as
possibilidades de futuras operaes nestas importantes reas.
O setor de gua e saneamento, por longo tempo, tem sido uma rea de suporte de
destaque do Banco devido importncia destes servios para a maioria da populao pobre
que deles no servida. Alm de terem uma forte influncia quanto s potenciais implicaes
fiscais. Ao dar continuidade a programas, enfocando estes projetos, tem-se uma clara
demonstrao do efeito ou influncia de outros financiamentos nestas reas: proviso de
servios para o pobre, melhoramento de meio ambiente no contexto do nvel de
gerenciamento da bacia fluvial e ganho de eficincia pela modernizao do setor. gua e
saneamento so tambm uma rea de enfoque do CFI (Corporao Financeira Internacional).
Isto permite que o Banco e o CFI conjuntamente lutem por uma estratgia que vise ao
aumento da participao do setor privado nesta rea. Estudos realizados recentemente em
regulamentao de privatizao de servios e de participao do setor privado, em relao
gua e ao saneamento, forneceram uma base firme para a unio de setores de programas de
assistncia.
Segundo o documento do CAS para o Brasil, muitas das iniciativas especficas
discutidas acima iro tambm promover um largo desenvolvimento social no Pas. Em
particular, o Banco espera dar suporte na formao de capital social entre os mais pobres pela
ampliao da participao forte das associaes comunitrias nos papis operacionais dos
projetos.
O Banco Mundial poder dar suporte ao ajuste fiscal no pas, principalmente por
servios que no se caracterizem como emprstimos de ajuste; se as aes do governo
fornecerem as bases para tais ajustes. O setor de gerenciamento de dbitos do Banco poder
dar suporte ao governo Federal nas reas de reformas da seguridade social, ajuste fiscal do
Estado, qualidade nas despesas pblicas e programas de reforma fiscal das instituies. As
61

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

condies para tais ajudas no se encontram claramente estabelecidas nos documentos do

Banco Mundial.
Segundo o documento do CAS para o Brasil, o mais importante para a retomada do
crescimento no pas so as polticas macroeconmicas e a estabilidade fiscal, que iro
diminuir o custo do capital e conduzir o retorno de investimentos. Para priorizar diretamente
as polticas que do suporte ao crescimento, o Banco far um relatrio extensivo sobre as
polticas de crescimento com o envolvimento do CFI e possibilidades de colaborao com o
BNDES. O trabalho poder incluir uma anlise dos entraves entre a estrutura do crescimento
no Brasil, a gerao de empregos e a reduo de pobreza; para um maior conhecimento das
reais opes de polticas pblicas.
Um aspecto salientado no CAS o referente ao transporte urbano, uma vez que o
Banco aponta como uma rea que define grande parte da eficincia do desenvolvimento da
cidade, no qual o Banco inclui estratgias, alm do gerenciamento financeiro municipal
eficiente. O Banco ir continuar assistindo com a descentralizao e conseqentes concesses,
incluindo o envolvimento da Corporao Financeira Internacional na (Companhia Brasileira
de Transportes Urbanos) CBTU nas grandes reas metropolitanas. Nas cidades de mdio porte
(0.5 - 1.5 milhes de habitantes) o Banco poder dar suporte nas estratgias de transporte
urbano integrados.
Em relao ao meio ambiente, o Banco poder continuar focando nas reas que a este
se sobrepem, tais como reduo de pobreza, e de crescimento (gua e saneamento,
gerenciamento de recursos hdricos, conservao do solo e gerenciamento de poluio). No
grupo da rea de meio ambiente onde os benefcios so mais difusos e em perodos longos,
alm de contar com um suporte poltico mais desigual, o programa do Banco tem dois
objetivos: (i) aumentar o foco nas estratgias de atividades em meio ambiente em andamento,
especialmente na rea de proteo ao ecossistema e (ii) assistir os governos a fazer a
descentralizao do gerenciamento do meio ambiente e dar apoio a grupos ambientais que
esto surgindo. Existem algumas questes que so cruzamento de setores e temas que esto
incorporados em todas as facetas do programa, tais como: participao de associaes
comunitrias, gnero, avaliao de impacto e gerenciamento financeiro.
Os US$ 930 Milhes em investimentos para o pagamento de emprstimos esto em
terceiro lugar dentre os clientes do Banco. Incluindo o emprstimo do SECALs (Sector
62

Captulo 3
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Adjustment Loan), US$1.7Bilhes, o Brasil fica em segundo em pagamento de emprstimos,

s atrs da Argentina.
O principal objetivo das estratgias de assistncia do Grupo do Banco Mundial a
reduo da pobreza, mesmo que, para atingir tal meta, difunda reformas do Estado em
paralelo. Dentre suas estratgias, pode-se citar o incentivo para ampliar a criao de novas
oportunidades de empregos formais nas empresas privadas de competitividade internacional,
alm de ampliar o acesso financeiro para o sistema comercial, ambos para comear negcios,
como por exemplo: emprstimos bancrios, leasing e micro-finanas; e por participao em
seus benefcios. Alm disso, a proviso de melhoramento em reas de necessidades bsicas
e/ou impacto visvel nos padro de vida: habitao, gua, sade; educao e transporte urbano
se caracterizam tambm como reas estratgicas para o Banco Mundial.
Existem grandes dificuldades, confrontando o setor privado, em lidar com tal
crescimento. Segundo o prprio Banco, as principais dificuldades so: o acesso ao capital; a
necessidade da diminuio de barreiras para competitividade no custo de transportes, e as
resolues em relao das concesses no debate do setor de gua.
O Banco j vem dando suporte ao fortalecimento institucional dos municpios, alm de
investir na melhoria do gerenciamento de problemas urbanos em emprstimos para o
desenvolvimento municipal, que incluem suporte para os planos de desenvolvimento da
cidade. Uma possvel linha de crdito vem sendo propagada pelo Banco, intitulada
Emprstimos para Aprendizagem e Inovao (Learning and Innovation Loan - LIL) para as
cidades, com capacidade de tais emprstimos poder ampliar o programa de suporte s reas
crticas das cidades. As Instituies do Banco Mundial esto focalizando o gerenciamento no
setor pblico, incluindo o de municpios pequenos como complemento da influncia do
impacto de outras intervenes apoiadas pelo Banco no Pas.
Em carter exploratrio, os trabalhos de no-emprstimos na rea de governana
podero focar ligaes com eficincia econmica; competitividade; proviso de servios para
o pobre. Os estudos de caso em governana e proviso de servios so uma possibilidade de
um possvel suporte nas reas de reforma judicial (crime e violncia), podendo ser explorados
em workshops ou possivelmente em outras atividades que no se caracterizem como
emprstimos.

63

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

Essas estratgias utilizadas pelo Banco Mundial, em formular diretrizes e metas

bsicas para os pases, se configuram como uma forma de induo do governo nacional em
que as agendas geradoras de programas de desenvolvimento estariam acordadas previamente.
De modo geral, ao se analisar as estratgias recentes, pode-se averiguar que as cidades
so colocadas como seu objeto para a superao de desafios econmico e social. Nessa
mesma anlise, pode-se atribuir ao setor pblico um papel mais central, a partir do
reconhecimento da redistribuio das funes do governo, para promoo de polticas de
estabilidade econmica e, ao mesmo tempo, de equidade e reduo da pobreza.
Concomitante, pode-se concluir que o Banco Mundial focaliza suas estratgias para a
reforma do Estado e ao mesmo tempo para a reduo da pobreza. Porm, os impactos de
reforma ao Estado parecem estar mais delineados, pois o entrave para o crescimento
econmico estaria atrelado a uma ineficincia do setor pblico em gerir recursos,
operacionalizar programas e combater a corrupo. E na tentativa de corrigir tal situao,
reformas poltico-administrativas seriam, ento, necessrias, pois levariam a um crescimento
econmico com reduo de desigualdades sociais.
Em relao s estratgias do CAS para o Brasil, para o trinio 2004-2007, o principal
aspecto abordado no CAS para o Brasil seria o enfrentamento da justia social,
sustentabilidade e competitividade (BANCO MUNDIAL, 2003). O CAS tambm salienta,
mais uma vez, a necessidade de atrelar as estratgias do CAS com o Plano Plurianual (PPA), e
que servem de base para a Estratgia de Assistncia ao Pas (EAP) (Country Assistance
Strategy CAS). Porm, observa-se muito pouca diferena nos tpicos abordados para o
perodo do trinio 2000-2003, demonstrando haver continuidade e coerncia nas estratgias
do Banco Mundial, em que a pobreza e a desigualdade social continuam sendo alvo de aes
continuadas, assim como para promover ajustes fiscais; retomada do crescimento sustentado;
melhoria do gerenciamento do meio-ambiente, e na eficcia das instituies pblicas.
As estratgias apresentadas no CAS traduzem as linhas de crdito disponibilizadas
pelo Banco Mundial ao Brasil, mas isso em si no representa o potencial impacto quanto
influncia do CAS para o Brasil. Segundo a CAS para o Brasil do Banco Mundial (2003), os
investimentos diretos do Banco no Brasil representam apenas 0,4% do PIB brasileiro,
entretanto, os impactos potenciais dessa participao so desproporcionalmente maiores, a
depender principalmente de como as estratgias so enfocadas e dos possveis efeitos
64

Captulo 3
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multiplicadores dessas sobre outros esforos, como na reforma poltica e administrativa, por
exemplo, e na reduo da pobreza.
Os emprstimos do Banco Mundial devero continuar com base em reformas polticas
e assistncia tcnica, na promoo de reformas sistmicas, como por exemplo a reforma da
Previdncia Social, reforma fiscal, aumento do crescimento e da competitividade.
Alm disso, apresenta um nmero elevado de projetos no Brasil, sendo o quarto pas
em nmero de projetos e investimento. Com 59 projetos, num montante de 4,9 bilhes de
Dlares, dos quais a metade realizada diretamente com o governo federal (de abrangncia
estadual ou municipal) e a outra parte diretamente com os estados, estando o Banco Mundial
presente em praticamente todos os estados brasileiros (Ibid.).
Na realidade, ao examinar a lista de projetos financiados pelo Banco Mundial no
Brasil, pode-se observar que o este praticamente se apropria das iniciativas de programas
inovadores brasileiros, como o caso do programa de combate AIDS, do Bolsa Escola, do
Fome Zero, entre outros. E esses passam a fazer parte da agenda do prprio Banco, e at da
lista de critrios em financiamentos para o Brasil.
Em anlise qualitativa dos dados, sugere que o CAS para o Brasil tem sido formulado
nas discusses entre representantes do governo brasileiro e pessoal tcnico do Banco Mundial,
tanto no Brasil quanto em Washington. E que, segundo seus funcionrios entrevistados, as
definies do CAS para o Brasil estariam embasadas nas demandas do governo brasileiro.
Porm, numa anlise preliminar do CAS para o Mxico (WORLD BANK, 2001b), por
exemplo, pode-se verificar grandes semelhanas nas agendas e na estrutura do prprio
documento quanto s definies das agendas. Isso no-somente para manter forma ao
documento, mas principalmente quanto ao contedo de cada linha prioritria, que muito se
assemelha s descritas acima. O espao de manobra para elencar outras prioridades parece ser
muito limitado, dado semelhana dos dois documentos.

4.3 O Banco Interamericano de Desenvolvimento e Suas Agendas

No contexto da globalizao da economia e criao de agncias internacionais, o
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) foi criado em 1958, sendo formado
inicialmente por 19 pases da Amrica Latina e Estados Unidos. Entre 1960 e 1980 o BID
65

Captulo 3
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expandiu o nmero de seus membros para incluir o Canad e pases do Caribe de lngua
inglesa e Suriname. Entre os anos de 1976 a 1989, o BID expandiu mais uma vez suas
associaes para 16 pases europeus, alm de Israel e Japo, sendo composto atualmente por
46 pases. Entretanto, apenas os pases latino-americanos e do Caribe (26 pases) podem pedir
emprstimos ao BID, tendo estes 50,02% do poder de voto. O grfico abaixo ilustra o
percentual dos principais pases que detm poder de voto no BID. Pode-se observar que os
EUA sozinhos detm 30% dos votos no BID, seguidos por Brasil e Argentina que detm
pouco mais de 10% cada pas (Figura 7).

Poder de voto %

Percentagem

35
30
25
20

Poder de voto %

15
10
5
Restante

Colmbia

Chile

Canad

Japo

Venezuela

Mxico

Brasil

Argentina

EUA

Pases membros do BID

Figura 7 Grfico de barras do percentual de poder de voto entre os pases membros do

BID.
Fonte: Adaptado de www.iadb.org . Pesquisado em abril de 2004.

Entretanto, se colocarmos uma situao hipottica de configurao de acordos entre

governos e agncias internacionais no contexto de negociaes, cooperao e barganha,
veremos que uma aliana entre EUA, Mxico, Canad e Japo (pases que mantm relaes
internacionais de comrcio ativas) seria suficiente para deter um total de 45% das quotas de
voto (Figura 8, abaixo).
O Banco Interamericano de Desenvolvimento faz parte do Grupo do BID, composto
pelo prprio BID e por mais duas organizaes: a Corporao Interamericana de
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Captulo 3
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Investimentos e o Fundo Multilateral de Investimento. A estrutura do BID composta pelo

Conselho dos Governadores, Conselhos dos Diretores Executivos, e da Equipe de
Gerenciamento.
Segundo o BID, seu objetivo a promoo de diretrizes operacionais para os tcnicos
nos pases membros, que podem variar em escala; desde linhas detalhadas ate princpios
gerais de polticas. No caso especifico para a poltica urbana do BID, tem trs critrios gerais:
1) melhorar as condies socioeconmicas da populao urbana; 2) fortalecer os sistemas
urbanos nacionais e melhorar o funcionamento das cidades; e 3) aumentar a eficincia das
instituies responsveis pela formulao; administrao de polticas e programas de
desenvolvimento urbano.

Poder de voto %

Percentagem

50
40
30

Poder de voto %

20
10

Total

Canad

Japo

Mxico

EUA

Pases membros com poder

de deciso

Figura 8 Grfico de barras da composio hipottica de votos entre pases membros do

BID com relaes comerciais internacionais ativas
Fonte: Adaptado de www.iadb.org . Pesquisado em abril de 2004.

Estes critrios tomam forma no campo da proviso de emprstimos, com base em

polticas, pelo financiamento de projetos que contemplem a proviso de infra-estrutura e
servios, gerao de emprego e renda, e capacitao de instituies e instrumentos de
desenvolvimento urbano. O BID tambm financia programas e projetos que objetivem a
melhoria direta das condies habitacionais da populao de baixa renda.
A orientao das linhas prioritrias do BID teve uma mudana significativa com o
programa de recomposio de capital do banco, na sua oitava recomposio que ocorreu em
67

Captulo 3
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1994, em que tomou como principal prioridade o combate pobreza. Isto no significa dizer
que, anteriormente ultima recomposio, o BID no tenha tido projetos na rea social no
passado. De fato o primeiro projeto do BID em 1960 foi o financiamento na rea de
saneamento; de tratamento de gua na cidade de Arequipa no Peru.
O BID uma instituio que pertence a 46 pases. O que chamado por estratgia do
BID para os pases, ou seja, as linhas prioritrias da agenda que define a atuao do Banco
Interamericano de Desenvolvimento como financiador/promotor de desenvolvimento para os
pases membros, um documento que previamente determinado pelo seu corpo tcnico. Isto
para ser discutido e aprovado pelo conselho de administrao onde tm assentos os diretores
(que representam os pases acionistas do Banco) e que esto sediados nos pases membros. A
Estratgia do BID para o Brasil objeto de anlise nesta tese, e aparece mais abaixo.
Por se tratar de um banco de desenvolvimento com carter mais regional, as aes e
emprstimos aparentam ter mais relevncia do que investimentos em divulgao de seu
material e agenda. Entretanto, o montante de emprstimos e garantias do BID para projetos no
Brasil, no perodo de 1961 a 2001, chegam a somar mais de US$ 23,6 bilhes. Adicionados
exigncia de contrapartida para aprovao e liberao do recurso num montante de mais de
US$ 45,8 bilhes por parte do governo brasileiro. O total de investimentos oriundos das linhas
de financiamento chegam a um montante de pouco mais de US$ 69,5 bilhes para o mesmo
perodo (Banco Interamericano de Desenvolvimento, 2001).
O Brasil foi o pas onde o BID mais investiu nos ltimos anos (21,4% do total de
investimentos diretos do BID para o perodo), seguido por Argentina (15,2% do total) e
Mxico (13% do total). Os pases de menor extenso territorial, talvez considerados de menor
impactos econmicos regionalmente, tiveram menor ateno por parte do BID, refletindo em
investimentos modestos no restante dos 23 outros pases da Amrica Latina, onde juntos
somam um total de 50,4% do total de investimentos. O montante total para toda a Amrica
Latina, para o perodo, foi de aproximadamente US$ 272,8 bilhes.
Para cada US$ 1,00 investido no Brasil, o BID exigiu aproximadamente US$1,94 de
contrapartida do governo brasileiro. No caso da Argentina, aproximadamente US$ 1,42, e
para o Mxico, US$ 1,92. J para o restante dos 23 outros pases da Amrica Latina, para
onde emprestou dinheiro, a mdia de contrapartida foi de US$ 1,17 apenas.

68

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

Pode-se observar que a exigncia de contrapartida determina, em grande parte, as

linhas prioritrias de investimento, pois, os recursos so bastante elevados; chegando
exigncia de quase o dobro de investimentos por parte do governo brasileiro, que so
deixados de ser investidos em outra linha. Diferentemente das pr-estabelecidas pelo BID
para o Brasil, como visto neste captulo.

4000,00
3500,00
3000,00
2500,00
2000,00
1500,00
1000,00

Desenvolvimento Urbano

Transporte

Turismo

Modernizao e Reforma do Estado

Investimento Social

Cincia e Tecnologia

Saneamento

Desenvolvimento do Setor Privado

Setores de investimento

Preinvestimento

Sade

Meio ambiente

Energia

0,00

Educao

500,00

Agricultura

Valores em US$ milhes

Investimentos acumulativos do BID no perodo de 1993 2003 por setor de investimento

Figura 9 - Grfico de barras dos valores gastos cumulativamente por setor de

investimento pelo BID no perodo de 1993-2003
Fonte: Adaptado de IADB (2004).

A Figura 9 mostra o montante acumulativo de investimentos por setor de

desenvolvimento no Banco Interamericano de Desenvolvimento no perodo de 1993 a 2003.
Nesses dez anos, o BID investiu cerca de US$1,4 bilhes. Os setores que mais receberam
investimentos em ordem decrescente foram os de Desenvolvimento do Setor Privado (US$
3730 milhes), Investimento Social (US$ 2897 milhes), Transportes (US$ 2852 milhes),
Desenvolvimento Urbano (US$ 1534 milhes), Saneamento (US$ 1093 milhes),
Modernizao do Estado (US$ 1067 milhes) e Energia (US$ 1034 milhes).
Alguns desses investimentos operam nacionalmente, outros estadual e /ou
municipalmente. Por exemplo, o projeto do Habitar Brasil BID codificado como sendo BR0273 e tem abrangncia nacional. O objetivo principal do HBB o de aprofundar a
69

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

compreenso acerca dos problemas habitacionais do pobre urbano; para melhoria de polticas
pblicas, e conta com a participao do IPEA auxiliando o BID.
As linhas prioritrias de investimento do BID parecem compor metas de melhoria da
capacidade institucional do Estado, mas que ao mesmo tempo servem para orientar a
formulao de polticas prprias na re-elaborao de seu portiflio e ajuste de suas agendas
que devero, por sua vez, servir para orientar novos ajustes nas estratgias dos pases. O
processo de investimento, por um lado auxilia os governos, e por outro serve de experimento
para o BID testar suas idias e ajustar as estratgias empiricamente.
4.3.1 Agenda de Desenvolvimento do Banco Interamericano de
Desenvolvimento
Segundo Nelson (1999), o BID tem demonstrado satisfao em afirmar que no
intervencionista nas relaes com os pases que tomam emprstimos a ele, sendo inclusive
aberto s demandas desses pases, como, por exemplo, pela inflexo da agenda urbana de
emprstimos para a infra-estrutura urbana cedendo espao s demandas sociais por melhoria
da qualidade de vida da populao de baixa renda.
Entretanto, h uma explicao que afirma que o BID redirecionou suas aes para o
setor social, especialmente quanto sade e educao, uma vez que as reformas do Estado
no seriam possveis de serem conseguidas sem que houvesse tal mudana9. Uma explicao
para este fato pode ser vista da perspectiva de que as reformas sociais seriam necessrias
como forma de compensao ao ajuste estrutural. De uma forma, ou de outra, o apelo pelo
social ganhou suporte da comunidade internacional, das elites locais e dos movimentos
reivindicatrios locais.
O BID reestruturou-se institucionalmente incluindo a criao do Instituto
Interamericano para Reforma Social, e contratou especialistas no setor social, especialmente
em sade. Os documentos produzidos pelo BID passam ento a apontar diretrizes de reforma
nesse setor (NELSON, 1999).
O BID tambm refora a necessidade de estratgias para a reduo da pobreza e da
melhoria

na

capacitao

institucional

(BANCO

INTERAMERICANO

DE

Baseado em entrevista no-gravada realizada com o Sr. Vitor Serra em Washington no dia 01/07/2002, e
tambm em entrevista realizada com o Sr. Roberto Chaves em Washington no dia 21/02/2003.

70

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

DESENVOLVIMENTO, 2001), e nesse contexto que o programa Habitar Brasil BID se

insere no contexto da sua agenda. Na esfera nacional, diversos movimentos pela questo da
regularizao fundiria, melhoria habitacional e consolidao de assentamentos humanos j
vinham sendo advogados, at mesmo sendo difundidos pelo Banco Mundial e pelas Naes
Unidas a partir das melhores prticas nesse campo de ao.
4.3.2 A Estratgia para o Pas (Country Strategy) BID
Neste trabalho so apresentadas as estratgias do Country Strategy para o Brasil,
correspondentes aos trinios 1996-1999, 2000-2003, e 2004-2007 (IADB, 2003b); por
considerar que tais estratgias so importantes para o conhecimento sobre a influncia do BID
no panorama de reformas no pas.
O BID iniciou a publicao de Estratgias para o Brasil (Country Strategy) em 1996,
para o trinio 1996-1999, para estar em consonncia com o Plano Plurianual do Brasil
Brasil em Ao, objetivando trs reas prioritrias:

Reforma do Estado;

Reduo do custo Brasil;

Reduo da pobreza.
Segundo avaliao do prprio BID (IADB, 2003b), as estratgias do ltimo Country

Strategy ajudou o governo brasileiro a dar continuidade s reformas do setor pblico,

principalmente na do prprio Estado no aspecto da descentralizao. Durante esse perodo, o
BID investiu cerca de US$ 9 bilhes distribudos em 30 operaes de financiamentos
(incluindo US$3,4 bilhes destinados a sanear emergencialmente a crise de 1999) para a
melhoria de impactos sociais, em particular no setor urbano atravs de programas de melhoria
habitacional em assentamentos informais e de baixos padres de habitabilidade, alm de dar
continuidade ao programa de modernizao do Estado, e programas de cunho ambiental.
Segundo o BID, a Estratgia para o Brasil (Country Strategy) um documento com
vigncia de 2000 a 2003 e objetiva promover a cooperao internacional com o governo
brasileiro em seus esforos para crescer num contexto de estabilidade e, ao mesmo tempo,
reduzir as desigualdades e a pobreza.
A Estratgia para o Brasil apresenta quatro componentes delineadores e se resumem
como exposto abaixo:
71

Captulo 3
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Reformar e modernizar o Estado

Melhorar a competitividade e acesso ao Mercado da produo brasileira

Reduzir as desigualdades sociais e a pobreza

Promover o manejo ambiental e dos recursos naturais

A nfase para as questes urbanas seria justificada pelo BID diante da magnitude das

carncias nos servios bsicos em reas urbanas decorrentes do fato de que a populao
urbana chegou a quase 80% da populao total, fenmeno que criou enormes reas com
insuficincia de moradias adequadas, baixas condies de vida e altos custos de administrao
e proviso de servios, problemas que incidem desproporcionalmente sobre a populao mais
pobre.
Nesse sentido, pode dizer que o Habitar Brasil BID discutido neste trabalho serviria
como uma forma de difuso daquela estratgia, pois nele o BID vem atuando diretamente em
conformidade com os componentes j expostos, em linhas de financiamento para projetos em
reas urbanas localizadas em assentamentos subnormais com o objetivo de enfrentar tais
problemas.
Pode-se dizer, tambm, que o Habitar Brasil BID tem promovido aes direcionadas
para a reforma do Estado, uma vez que h uma nfase na reformulao do papel do municpio
em consolidar suas atuaes de promoo das funes sociais do planejamento municipal ao
mesmo tempo que tal atuao demanda reforma administrativa em nveis locais (municpio)
em nveis regionais (metropolitanos).
O documento do Country Strategy analisado neste trabalho cobre o mesmo perodo do
Plano Plurianual da Unio (2000-2003) correspondente aos trs ltimos anos do governo
Fernando Henrique Cardoso e ao primeiro ano do governo Lus Incio Lula da Silva. Pode ser
evidenciada uma preocupao com a continuidade da Estratgia do BID pelo perodo de sua
durao que passa pela transio de governo presidencial.
Em seguida, analisa-se o Country Strategy para o trinio 2004-2007, como nfase para
a modernizao do Estado, reduo da pobreza, crescimento econmico, e desenvolvimento
institucional (IADB, 2003b).
Vale salientar nesse momento que a equipe tcnica do BID vem desenvolvendo um
planejamento contnuo, para o qual h abundncia de informaes tcnicas sobre os
problemas brasileiros, alm de perspectivas comparativas internacionais, em especial na
72

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

Amrica Latina. Entretanto, a equipe que assume a gesto do novo governo brasileiro, apesar
de sua inegvel competncia, recebe em mos um acordo j trabalhado na gesto passada; em
fase de sua concluso e de novos acordos para dar prosseguimento ao possvel sucesso da
estratgia. Assim sendo, pode-se aferir que a nova gesto presidencial corre risco de
contribuir para o fracasso da estratgia, no caso de mudanas e reformulaes substanciais.
O peso poltico para o governo brasileiro parece ser mais evidenciado nesse processo e
pode explicar, em parte, os ajustes ocorridos nas negociaes em poltica urbana brasileira,
tanto com o BID quanto com o Banco Mundial. E nesse sentido, a descentralizao fiscal e
administrativa, seguida da democratizao poltica, parecem ter contribudo para um maior
sucesso nas negociaes das agncias.
Pode-se ver, tambm (Quadro 1), que o BID assume um forte papel na formulao dos
projetos de desenvolvimento para os pases:
... O BID, com essa quantidade de gente que tem aqui dentro exatamente para elaborar os
projetos. O Banco tem um custo para elaborao do projeto. O projeto na verdade elaborado pelo
Banco junto com as autoridades, est certo? Mas, o custo para elaborao ao projeto do BID. O
Banco que faz o projeto. Os seus tcnicos todos em discusso com os tcnicos governamentais,
mas o custo da elaborao do documento de emprstimo e do projeto, como que o projeto vai ser
dado, feito pelo Banco, no o governo que faz o projeto e entrega pro Banco, no. um pouco
o contrrio, voc tem que entender que o projeto depois de passar pela via crucies l, e tem o sinal
verde l e entre nas prioridades do governo, est dentro.
O banco comea a trabalhar preparando o projeto, e a voc tem um conjunto de misses que vo
aos pases, voc tem vrios conjuntos de misses que vo aos pases, vrios estgios de misses
que o Banco manda os tcnicos responsveis pelos projetos que viajam aos pases para poder fazer
o projeto ... mas na verdade quem prepara o projeto o BID.
Essa impresso que me deu que voc estava achando que o governo l do pas quem entregava
o projeto. No, no bem assim, fisicamente, quer dizer, quem escreve, quem faz o projeto
mesmo o banco, a partir de uma demanda do governo. Mas tudo isso discutindo junto com o
governo do pas porque seno fica um negcio, a tem uma espcie de discusso de interesses para
ver se est tudo redondinho, mas quem elabora o banco.
Quadro 1 - O papel do BID na elaborao de projetos urbanos para os pases. Entrevista
realizada em 01 de julho de 2002, com o Sr. Jos Frederico lvares, Diretor Executivo
do Brasil, no BID, Washington, DC.
Nesse sentido, as estratgias nacionais parecem ocorrer em funo de negociaes e
barganhas entre o governo que se inicia (que negocia internamente para configurar bases
polticas de governabilidade interna) e entre o governo brasileiro e a equipe tcnica do BID.
As mudanas nas linhas prioritrias do BID so registradas a partir das Recomposies de
Capital, que ocorrem em tempos indeterminados, a partir de demandas levantadas entre os
tcnicos; membros dos governos e demandas na agenda internacional.
73

Captulo 3
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No que se refere agenda urbana do BID e sua poltica implcita para o setor urbano
(ver Quadro 2), pode-se dizer que o BID elabora suas bases a partir de experincias nos pases
beneficirios, que do origem a documentos geradores de novas agendas, e procuram nos
programas dos pases beneficirios semelhanas com suas prprias linhas prioritrias.
... Existem fases distintas, pelo menos oito momentos diferentes, porque foram justamente oito
reposies e recursos de capital para o fundo do Banco, ao longo do tempo. Quando os pases
membros fazem esse depsito, vamos dizer em termos mais simples, os governadores
(representantes dos pases) do Banco com o apoio do Banco, os diretores, criam uma nova
declarao de intenes indicando as reas prioritrias que o Banco vai aportar... No momento so
trs metas: reduo da pobreza, equidade social e, organizao do Estado...
... Bem, na rea de poltica urbana, o Banco tem uma estratgia e dentro dessa estratgia se
determina poltica, porque a poltica se revela atravs das aes das operaes do Banco,
empiricamente. Ento, existem documentos de estratgia na rea de habitao e desenvolvimento
subnacional, quer dizer, estadual e urbano e, so as intenes do Banco e so aprovadas pelos
diretores do Banco. Ento, todas as operaes urbanas tm que seguir de acordo com essa
orientao...
As mudanas no estatuto do Banco representam uma continuidade do como o Banco funciona. O
que ocorre em vrios momentos surgem assuntos que tambm precisam ser incorporados. No
so coisas novas, mas so destacadas...
...O Banco tem suas prioridades... e se preocupa, na medida do possvel com o casamento de
algumas coisas onde o pas t preocupado com a reduo da pobreza. Ento, isso vai combinando
com uma das prioridades do Banco...
Quadro 2 - Entrevista realizada com o Sr. Charles Fortin em 26 de junho de 2002,
Especialista em Avaliao de Programas do Banco Interamericano de Desenvolvimento,
Washington, DC.

Como pode ser ilustrado no trecho da entrevista a seguir, em relao ao papel do BID
como instituio financeira em estabelecer linhas prioritrias de investimento, observa-se que
so seus acionistas que determinam tais prioridades e que, ento, passam a representar os
interesses do BID. Ou seja, apesar de o BID ser uma agncia de desenvolvimento regional,
suas linhas prioritrias so determinadas pelos acionistas, como uma instituio financeira.
Entretanto, as negociaes e relaes de imposio acontecem de forma inversamente
proporcional ao grau de influncia que cada pas exerce no BID quanto ao poder de acionista
na instituio. Por exemplo, um pas menor, ou seja, de influncia menor nas negociaes,
assume papel de reproduzir experincias e agendas de pases mais influentes, como o Brasil,
Argentina, e Mxico.
... bvio que com os pases menores a forma de influenciar nas polticas pblicas
relativamente diferente quando se trata de pases do grupo A do Banco. Agora, no
tem dvida que o Banco, na medida que ele tem esse direcionamento dos seus
74

Captulo 3
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acionistas, obvio que ele consegue influenciar nas polticas pblicas... (Entrevista
realizada com o Sr. Jose Frederico Alvares, Diretor Executivo do Brasil, realizada em
Washington DC, em 01 de julho de 2002)
As mudanas nas linhas prioritrias do BID acontecem num contexto de negociaes e
barganhas que no so facilmente de serem evidenciadas. Entretanto, os trechos das
entrevistas apresentadas indicam que esse processo acontece e que, dependendo do grau de
influncia dos pases membros e de suas representatividade financeira, tais influncias podem
ser mais ou menos ajustadas para atender aos interesses dos prprios pases.
As polticas pblicas definidas nessa escala de negociao tm sido influenciadas por
instituies internacionais como o BID e, nesse processo, agendas de reformas so ajustadas
para concretizao de transaes financeiras de investimentos em setores de desenvolvimento;
negociadas entre os atores descritos. Para orientar tais negociaes, o BID tem elaborado
estratgias gerais de direcionamento no estabelecimento de linhas prioritrios para os pases,
padronizando essas e minimizando disputas, como veremos a seguir.

4.4 Agenda de Desenvolvimento e Poltica Urbana

Esta seo investiga as diferenas e semelhanas das agendas do Banco Mundial e do
BID que so relevantes para os casos estudados, sendo complementada com os dados
coletados nas entrevistas realizadas com os diversos atores, para explicitar as relaes entre
esses, de forma a separar e estruturar a anlise dos modelos de interveno.
As agncias multilaterais de desenvolvimento, e em especial o Banco Mundial,
estudado nesta tese, tm-se utilizado de diversos instrumentos para disseminar suas agendas
de desenvolvimento, que podem ser traduzidas nas diversas sries de relatrios de pesquisa,
como por exemplo, The Policy Research Working Paper Series. Esses apresentam as
pesquisas em andamento contendo os nomes dos seus autores, mas que ao mesmo tempo
recebem a logomarca do Banco Mundial. Tais relatrios de pesquisa servem ao propsito de
encorajar a troca de idias sobre problemas gerais em desenvolvimento, ao mesmo tempo,
tambm, estimulam outros pesquisadores a observarem e discutirem os problemas
emblemados pelo Banco Mundial.
Os Policy Papers do Banco Mundial tm sido considerados como bastante
prestigiosos entre a comunidade epistmica; ao mesmo tempo em que podem estar
75

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

influenciando a assimilao de idias entre governantes, tcnicos e agentes de

desenvolvimento nos pases membros; alm de outros pesquisadores e atores entre as prprias
agncias internacionais. Uma outra forma de publicao bastante prestigiada entre a
comunidade epistmica seria a srie The World Bank. Annual Report ou, tambm, The World
Bank Development Report.
O poder de infiltrao das idias difundidas nesses relatrios, de influenciar a agenda
econmica dos pases membros, incontestvel. Numa breve anlise dos documentos The
World Bank Development Report que fundamentam os programas de desenvolvimento e
conseqentemente de polticas pblicas e urbanas nos pases membros, e em especial no
Brasil, podemos ver que os documentos (Tabela 3) saem de forma temtica, anualmente.
Ano

Tema

Traduo

2006

Equity and development

Equidade e desenvolvimento

2005

A better investment climate for

everyone

Um clima de investimento melhor para

todos

2004

Making services work for poor people

Fazendo servios funcionar para os pobres

2003

Sustainable development in a dynamic Desenvolvimento sustentvel num mundo

world
dinmico

2002

Building institutions for market

Construindo instituies para o mercado

2000-2001 Attacking poverty

Atacando a pobreza

1999-2000 Entering the 21st Century

Entrando no Sculo XXI

1998-1999 Knowledge for development

Conhecimento e desenvolvimento

1997

The state in a changing world

O estado num mundo de mudanas

1996

From plan to market

Do plano ao mercado

1995

Workers in integrating world

Trabalhadores num mundo integrado

1994

Infrastructure for development

Infra-estrutura para desenvolvimento

1993

Investing in Health

Investindo em sade

1992

Development and the environment

Desenvolvimento e meio ambiente

Tabela 3 - Temas anuais dos World Development Report, Banco Mundial

Fonte: Compilado de www.worldbank.org , ltimo acesso em janeiro de 2005. Traduo da autora.

Pode-se observar que o Banco Mundial lana as premissas para a formulao de

agendas de desenvolvimento de forma a direcionar investimentos diretos, futuros, por parte do
governo, mas que tambm j aponta uma tendncia para a formao de agendas de pesquisa,
organizao temtica de seminrios, congressos etc. Como no caso para a agenda de 2005,
76

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

voltada para a melhoria das instituies para investimentos mais seguros, e a abordagem do
desenvolvimento na promoo de igualdade social. Mais uma vez, a agenda parece no ter
relao direta com desenvolvimento econmico, pois tem um apelo humanitrio difcil de ser
rejeitado. Entretanto, as formas de implementao dessas agendas tm demonstrado uma clara
tendncia s reformas necessrias para a melhoria dos mercados.
No contexto regional (da Amrica Latina), a principal agncia de desenvolvimento o
Banco Interamericano de Desenvolvimento, e que difunde os Country Paper e Programme
Paper, que passam a ser os programas operativos do BID com o pas em dilogo.
As estratgias do Banco Mundial e do BID parecem estar setorizadas a ponto de se
complementarem, evitando duplicidade para efetivar a abrangncia de suas agendas e
direcionar investimentos de forma mais complementar. Segundo Maria Emlia Freire, o Banco
Mundial assume papel de trabalhar com polticas nacionais e o BID com projetos especficos
da agenda urbana:
... h uns 20 anos, o Banco Mundial tinha um programa muito grande na questo
fiscal e balano de pagamentos. O Banco comeou a fazer mais no lado
macroeconmico, com o Fundo Monetrio Internacional, a quer dizer, aps uma
especializao, que o Banco teve de deixar um pouco de lado alguns programas
como ele tinha financiado antes no Paran, Rio Grande do Sul, Santa Catarina,
porque quando o Brasil comea a ter muitas preocupaes na parte da sade, da
educao, da parte do sistema estrutural, na parte da pobreza... o Banco Mundial
passa a atuar com exclusividade para o Nordeste. De uns 10 anos pra c o BID
comea a cuidar da parte de desenvolvimento urbano, de urbanizao de favelas,
desenvolvendo trabalhos muito interessantes, que partilham a mesma linha dos
trabalhos do Banco Mundial. Quero dizer, no h divergncia nenhuma entre o
trabalho de um e de outro, e o Banco Mundial ficou um pouco mais com as reas
especficas, como o caso do Recife onde h um problema maior, trabalhando com
polticas nacionais, ele se especializou em a trabalhar com grandes projetos, do que
projetos especficos onde o BID tem papel muito importante. (Entrevista realizada
com a Sra. Maria Emlia Freire, Gerente do Setor de Finana Urbana, Infra-estrutura e
Setor Privado, Banco Mundial. Entrevista realizada em Washington em 15 de
fevereiro de 2003).
Como visto anteriormente, as estratgias do Banco Mundial e do BID se
complementam para aperfeioar sua eficincia, inclusive do setor pblico.
Existem vrias razes para as agncias multilaterais investirem em agendas de
desenvolvimento e, no caso da Amrica Latina, h um consenso de que tais governos so
ineficientes, e por isso necessitam de aes que levam descentralizao e participao e o

77

Captulo 3
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aculturamento pelo neoliberalismo econmico10, por acreditar que a descentralizao melhora

a eficincia do Estado.
Como analisado no trecho extrado da entrevista do Sr. Jose Frederico Alvarez, por
trs dessa declarao permeia o pensamento de que o grupo social que advoga tal postura
frente aos pases Latinos Americanos acredita ser superior aos governos da regio. Cabendo a
esses ltimos estarem subjugados s agendas de desenvolvimento das agncias. Entretanto,
pode ser feita uma ressalva de que os pases com governo mais forte tero um potencial poder
de barganha, superior aos pases de relevncias poltico-econmicas menores.
O BID, ele tem um programa que se chama: rede de dilogo, que so polticas
regionais, que voc busca setorialmente chamar experts dos vrios pases, de pessoas
de fora dos pases para fazer um debate de questes, por exemplo, de comrcio, de
meio ambiente, de questes sociais e com isso o Banco consegue mobilizar, e de certa
forma, com esse arsenal de informaes e de dados, ele consegue de certa forma,
ajudar a fazer com que os pases programem melhor as suas polticas... (Entrevista
realizada com o Sr. Jose Frederico Alvarez, no dia 01 de julho de 2002, Diretor
Executivo do Brasil, Banco Interamericano de Desenvolvimento, Washington DC).
As formas de dilogo e negociao entre as agncias e os atores locais ocorrem quase
que simultaneamente, e so difceis de mapear. Esta tese simplifica a anlise e apresenta uma
investigao sistemtica sobre a questo da difuso de inovao de idias no campo do
desenvolvimento urbano.

4.5 Comparando e Contrastando as Idias

Segundo o Professor Kurt Weyland11, h uma nfase para a questo da governana,
por parte das agncias multilaterais, bastante evidenciada pelo BID e pelo Banco Mundial.
Segundo ele, os economistas dessas agncias teriam uma nova concepo de que o
desenvolvimento econmico estaria atrelado ao desenvolvimento social, e que tal agenda
apontaria para uma mudana do contexto social global. Mas que, mesmo que as agncias
possam aparentar ser dogmticas, apresentam muitas divergncias internas, tais como
promoo do desenvolvimento em setores no-urbanos, como educao e sade (Banco
Mundial), tangenciando questes das cidades, mas sem orientar para agendas urbanas
explcitas.

10

Baseado na entrevista com Prof. Bryan Roberts, University of Texas at Austin, realizada em 04 de maro de
2003.
11
Entrevista com o Professor Kurt Weyland, University of Texas at Austin, realizada em 05 de maro de 2003.

78

Captulo 3
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No campo da agenda urbana do Banco Mundial e do BID, nota-se que houve uma
transio de responsabilidades da agenda urbana do primeiro para o segundo, de forma quase
involuntria, mas que serviu para definir seu territrio de atuao; no-somente por questes
setoriais, mas por linhas de ao, em que aquele passa a enfocar mais questes rurais e esse a
trabalhar com questes urbanas, conforme pode ser visto no Quadro 3:
... o BID estava a ampliar-se, estava a crescer, ento ele ocupava todos aqueles vazios deixados
pelo Banco Mundial, do jeito que, hoje, ns explicitamente abandonamos o setor urbano na
Amrica Central ao BID. Coisa que no faz sentido porque nem o BID nem o Banco juntos podem
resolver os problemas da Amrica Central, muito menos os do Brasil, do Mxico e dos outros
pases. Ento, foi essa srie de erros institucionais e a falta de ganncia do Banco Mundial que deu
toda essa confuso...
... Samos do setor urbano. Estamos tendo agora um pedido da vice-presidncia, eles querem um
estratgia urbana para a Amrica Latina, que o Banco no tem desde 1992. Faz uns 10 anos que o
Banco no tem uma estratgia urbana para a Amrica Latina, porque as outras regies tm
estratgias urbanas para as regies, para sia, para frica, mas s agora que est tendo para a
Amrica Latina. Mas, isso j um indicador interessante. A Amrica Latina que os presidentes
no tinham nada a ver com o setor urbano, agora est pedindo estratgia ao nosso departamento.
Quadro 3- Entrevista realizada em 21 de fevereiro de 2003, com o Sr. Roberto Chaves,
Especialista Urbano do Banco Mundial, Washington DC.
As mudanas internas no prprio Banco Mundial ocasionaram alteraes nas nfases
de suas linhas prioritrias, por parte de grupos mais influentes que perceberam o potencial de
retorno poltico-administrativo de tais investimentos; em relao aos atores domsticos e o
setor privado, e os efeitos multiplicadores de tias reas de interesse que extrapolam questes
de saneamento bsico; construo de unidades habitacionais etc.
As mudanas no setor de investimentos tambm ocorreram no BID, e so
argumentadas num carter tecnocrata pelo entrevistado, o Sr. lvaro Cubillos (ver Quadro 4).
Mas que na verdade anlises mais sistemticas das entrevistas revelam que as mudanas nas
linhas prioritrias esto embasadas no paradigma da economia do mercado e na liberao da
economia urbana.
... Ns induzimos cmbios, mas no exigimos cmbios, no sei se voc sabe, ns trabalhamos
como parceiros, com processos de definio dos cmbios e argumentos tcnicos, e no imposies
tcnicas... Ns fazemos propostas, ns temos um departamento de polticas, de programas, que
fazem propostas, fazem anlises para linhas prioritrias, e essas propostas so levadas para os
governadores, diretores e a eles discutem e tem outras propostas seletivas, o processo de
negociao, muita deciso, toma muito tempo...
Quadro 4 Mudanas e induo de agendas no BID. Entrevista realizada em 25 de
junho de 2002, com o Sr. lvaro Cubillos, Washington DC.

79

Captulo 3
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Como pode ser visto no Quadro 4, o BID atua de forma a induzir mudanas, a partir de
dilogos com atores locais, condizentes com suas linhas prioritrias em processo contnuo de
negociao e interao.
Por exemplo, o BID composto por um Diretrio Executivo e tem tambm um
Diretrio de Governadores, que so os Ministros de Estados dos pases membros. Os
governadores propem aos diretores executivos suas demandas, que discutem com a
administrao, para a formulao de polticas junto com os governos dos pases membros.
Entretanto, a definio da poltica geral orientada pelo que o BID chama de Recomposio
de Capital, e que atualmente encontra-se orientada pela sua Oitava Recomposio de Capital,
tendo como tema central a reforma do Estado e as questes sociais relativas reduo da
pobreza. Nesse processo, dialoga com os governos para definir as linhas prioritrias de
emprstimos que disponibilizar para os pases tomadores de emprstimos, que so parte do
Diretrio de Governadores.
Nesse processo, tambm, h articulaes com outras agncias multilaterais de
desenvolvimento, para atuar de forma consensual e de forma complementar, inclusive com o
Banco Mundial, como pode ser evidenciado no trecho da entrevista com o Sr. Jose Frederico
Alvarez, no Quadro 5. O BID e o Banco Mundial interagem nos programas de
desenvolvimento urbano, inclusive no co-financiamento.
...A administrao do BID em todos os projetos trabalha para que haja sempre uma coordenao
com o Banco Mundial... uma preocupao dos diretrios que levam como que os prprios
tcnicos que esto elaborando trs planos ao mesmo tempo, e que os projetos tenham uma interrelao, tenham um contrato com o Banco Mundial. E, inclusive h projetos que so totalmente
complementares, o BID financia um pedao, o Banco Mundial financia outro. Ento existe, sem
uma interao muito grande, enfim, muitas vezes exigidas pelos prprios pases, por que, como o
pas est se endividando pra tomar um emprstimo desses, obvio que ele tem que ter uma
coordenao, no mnimo interna pra que os emprstimos dos organismos multilaterais sejam
utilizados de uma maneira adequada dentro dos pases. Por isso que no caso do Brasil, e de certa
forma tem uma sistemtica de coordenao interna de recursos, muito organizada de todos esses
projetos dos organismos multilaterais. Todos eles so centralizados no Ministrio do
Planejamento. Ento, no tem como o Brasil tomar recursos que no sejam de certa forma
complementar de integrao, de operao, junto com as duas organizaes.
Quadro 5 Interdependncia entre BID e Banco Mundial. Entrevista realizada em 01 de
julho de 2002 com o Sr. Jose Frederico Alvarez, Diretor Executivo do Brasil, Banco
Interamericano de Desenvolvimento, Washington DC.

80

Captulo 3
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Para compreendermos as formas de difuso da agenda do Banco Mundial num perodo

mais recente, como o apresentado acima na anlise do CAS para o Brasil (2000-2003 e 20042007), necessria uma anlise contextualizada nas mudanas no padro de interveno do
prprio Banco Mundial, num perodo mais elstico que data desde suas intervenes iniciais
at atualmente.
As presses poltica e econmica das agncias internacionais, parecem estar ganhando
mais fora, principalmente, talvez, devido incluso da sociedade civil nos processos de
canalizao de recursos. E justamente em funo do processo progressivo em direo
reestruturao do Estado (mnimo) que este trabalho tem sua relevncia; para avaliarmos os
limites de interveno poltica e econmica de tais agncias, como difusores de poltica
urbana.
As agncias internacionais de desenvolvimento tm exercido um forte papel definidor
das polticas urbanas mundiais, inclusive em seus programas com cunho assistencialista.
Como j exposto ao longo desta tese, fundamental a compreenso da idia de difuso da
poltica urbana como parte do entendimento dos papis das agncias multilaterais, na agenda
das polticas urbanas para o desenvolvimento. O trabalho baseia-se em Ikenberry, em que o
Banco Mundial estaria infiltrado nas trs maneiras de difuso da privatizao dos servios
pblicos (IKENBERRY, 1990; MELO e COSTA, 1995):
Induo externa - os governos no conseguem ceder s presses externas de seus
financiadores, que utilizam emprstimos do FMI atrelados a reformas estruturais, adoo de
polticas humanitrias pelas Naes Unidas, estratgias de crescimento econmico e reduo
da pobreza com o CAS.
Efeito bandwagoning (efeito demonstrao) - casos que funcionam em uma rea para
ser reproduzidos em outras localidades, como por exemplo na difuso do Banco de Dados das
Melhores Prticas, ou pela divulgao de casos exitosos nos diversos pases; mesmo que de
casos isolados e de pouca repercusso da reduo efetiva da pobreza, por exemplo.
Aprendizado social - acumulao e disseminao do conhecimento para anlise e
aprendizado social, pela divulgao das discusses de grupos de especialistas; servindo para a
definio de polticas pblicas como, por exemplo, pela participao de tcnicos municipais,
estaduais ou federais; envolvidos com questes de desenvolvimento. o caso dos

81

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

entrevistados na Prefeitura da Cidade do Recife, e/ou da CONDEPE/FIDEM, em programas

de desenvolvimento institucional; promoo de seminrios e oficinas de trabalho.
muito claro que as formas de difuso so diversas e, como tal, podem ser
classificadas como indicadas por BERRY and BERRY (1999) entre outros. O que esta tese
chama a ateno para a forma como os atores se relacionam no processo da difuso e da
assimilao de idias, pois muito pouco se sabe sobre tais processos.
O aspecto principal apontado nessa anlise de que o Banco Mundial ao difundir suas
estratgias, no caso o CAS para o Brasil para o trinio de 2000-2003, e para o trinio 20042007, coloca o governo brasileiro em constante contato com suas agendas de desenvolvimento
e o envolve de tal forma que o Brasil passa a ser co-autor da agenda (se no de verdade, pelo
menos no papel). Tal situao implica em mudanas ainda mais relevantes no contexto das
reformas, que no se limitam ao montante de seus investimentos diretos no Brasil.
Em relao ao BID, numa tentativa aproximada de inferir sobre as relaes entre o
governo brasileiro e o BID, pode-se verificar que a presidncia do BID composta por latinoamericanos (Presidente e Vice-Presidente). Alm disso, o BID possui uma estrutura
organizacional de diretores por pas, e conta com tcnicos majoritariamente dos pases latinoamericanos. E no caso do Brasil, o governo brasileiro est proporcionalmente mais presente
no BID do que em relao ao Banco Mundial. Pode-se citar como exemplo os tcnicos
brasileiros parecem estar bastante integrados na agenda de desenvolvimento do BID para o
Brasil, e conhecedores de seus programas de desenvolvimento. Dessa forma, aparentemente,
os tcnicos entrevistados no BID estariam atuando de forma mais prxima realidade latinoamericana (conforme eles mesmos declararam nas entrevistas) do que os tcnicos do Banco
Mundial.
Em funo da aproximao maior dos tcnicos do BID com o governo brasileiro, tanto
h uma influncia do BID em relao ao Brasil, como deste em relao quele. Mas
dificilmente tal influncia pode ser medida sem incorrer em graus de incertezas, pela
fragilidade com que tais relaes se materializam e so registradas.
Ao se analisar os documentos e estratgias publicados pelo BID, pode-se verificar o
determinismo de influenciar as reformas por emprstimos condicionados, e de incorporar o
governo no processo de elaborao das estratgias, para induzir uma coautoria e coopo
entre os atores. Na verdade, o que ocorre que as idias principais j estariam previamente
82

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

determinadas na agenda de desenvolvimento do prprio BID e de outras agncias

multilaterais de desenvolvimento; como o Banco Mundial, estudado no captulo anterior.
A composio das agncias multilaterais por pases acionistas (majoritrios,
principalmente) influencia as atitudes e aes dessas que, por sua vez, d forma a relaes
econmica e poltica com os governos para os quais os emprstimos so realizados. A
disponibilizao de emprstimos tem condicionado reformas atreladas que viabilizam o
projeto neoliberal j mencionado.
Este estudo chama ateno para a observao de que o Banco Mundial exerce
claramente forte influncia na reforma do Estado (CAVALCANTI, 1998; PAYER, 1982;
WILKS, 1997), pois faz parte de sua ideologia neoliberal: () as aes do Banco Mundial
tornaram-se quase sinnimo de reformas econmicas liberais (MELO e COSTA, 1995, p.
89).
No se faz aqui nesta tese uma crtica s linhas prioritrias estabelecidas pelo Banco
Mundial, nem pelo BID, nem se pretende estabelecer alternativas para elas. Apenas est sendo
considerado o grau de influncia das agncias internacionais, que extrapolam o montante
financeiro, haja vista que outras linhas prioritrias da agenda urbana brasileira, muitas vezes,
tendem a seguir orientaes semelhantes s das agendas estudadas. Tais como nas pastas da
educao, sade (financiadas pelo Banco Mundial), entre outras, que no so objetos de
anlise nesta tese.

4.6 Concluso
A importncia deste trabalho consiste na contribuio terica, acerca da causalidade da
influncia da agenda urbana das agncias internacionais de desenvolvimento; na definio da
poltica pblica urbana no Brasil, em especial na cidade de Recife. Observa-se nesse captulo
que tais agncias tm influenciado de forma crescente, no-somente pela quantidade de
emprstimos e de projetos induzidos, mas tambm pelas caractersticas e implicaes polticas
dessas intervenes (MELO e MOURA, 1990). Esta tese identifica as contradies que
emergem, em virtude da adoo de polticas urbanas no contexto estudado, para compreender
a relao entre os atores e as formas de influncia, a partir da explorao de tais formas e
contradies existentes no discurso, que validam as aes.

83

Captulo 3
__________________________________________________________________________________________

A partir de uma melhor compreenso da dinmica da formulao da poltica urbana

municipal brasileira, pode ser possvel trabalhar, mais de perto, o aperfeioamento dos estilos
de governana municipal, para melhoria da prpria municipalidade e, por conseguinte,
melhoria das condies de vida urbana. Entretanto, nesta tese no se explora todos os
processos de definio da poltica urbana. Investiga-se, em pequena escala, os processos
utilizados pelas agncias de desenvolvimento em estudo, para ampliar o conhecimento no
assunto. Espera-se que os impactos institucionais limitadores nos atuais modelos de relao
entre agncias internacionais de desenvolvimento e governo possam ser minimizados, por
meio de mecanismos mais relevantes que sero apresentados posteriormente nos Captulos
Quatro e Cinco, para o caso especfico brasileiro, diante das constantes alteraes na agenda
urbana internacional.
O Banco Mundial tem apontado para uma mudana interna com nfase para a
formao de um banco de conhecimento, em reconhecimento ao forte papel na difuso das
idias e suas inovaes como estratgia, para influenciar nas relaes entre o Banco Mundial
e os governos.
Seguindo um princpio semelhante, o BID tem influenciado nas negociaes com o
Brasil na formao de sua agenda de desenvolvimento, em seus documentos bsicos, que
estabelecem estratgias consensuais para os trabalhos a serem desenvolvidos e financiados
por esta agncia.
As formas de interveno das agncias extrapolam as relaes financeiras e englobam
questes polticas e administrativas, que tm levado a reformas econmicas liberais. O
prximo captulo discute o contexto das mudanas no Brasil para servir de base a as anlises
mais sistemticas sob as perspectivas dos atores envolvidos (agncias, governos, ONGs,
universidades etc).
Pode-se concluir que os paradigmas de desenvolvimento globais consensuais
influenciam as reformas necessrias para a integralizao dos mercados internacionais e
consolidao das idias neoliberais. Reformas estas, nas quais as agncias multilaterais atuam
como difusoras de idias para facilitar as relaes entre os governos e os mercados
minimizando conflitos.

84

CAPTULO 4
5 A AGENDA URBANA NO BRASIL E O BANCO MUNDIAL E O BID

Esse captulo investiga a relao entre a agenda urbana no Brasil e o banco Mundial e
o Banco Interamericano de Desenvolvimento para compreender com detalhe, a
descentralizao e os processos de negociaes nesse contexto.
A insero de novos atores no processo de definio de uma poltica ressaltada para
ampliar o conhecimento sobre o papel dos atores na escala local e nacional, assim como da
escala local com as agncias internacionais de desenvolvimento, nas mudanas de agendas
desenvolvimentista nacional para desenvolvimento urbano.

5.1 A relao das Agncias com o Governo Brasileiro

Esta seo discute a relao das agncias internacionais de desenvolvimento em
estudo com o governo brasileiro; tentando explorar as trs unidades federativas brasileiras
quanto definio da poltica urbana nacional como meio para ampliar o debate acerca das
relaes entre tais agncias e o governo.
Em meados da dcada de 70, o papel do Banco Mundial se efetiva nas polticas
pblicas urbanas brasileiras; que se define por um perodo de apogeu, seguido de crise. Esse
perodo pode ser observado pelo esgotamento do padro de financiamento das polticas e, ao
mesmo tempo, por um processo acelerado de fragmentao institucional. Em decorrncia
dessas mudanas, ocorreram transformaes estruturais, tanto na poltica, como na esfera
social; que foram refletidas nos novos padres de formao de polticas pblicas. Pode-se
acrescentar a esses fatores o processo de transio de um regime autoritrio para uma
democracia poltica que acarretou tambm implicaes nas polticas urbanas (MELO e
MOURA, 1990).
At o incio dos anos 1980, o Brasil acumulou no setor pblico inmeras empresas
estatais resultantes do constante crescimento e expanso da economia brasileira. Porm, foi
essa mesma dcada que tambm ficou marcada pelo emblema da corrupo; burocracia; caos,

Captulo 4
__________________________________________________________________________________________

e ineficincia (SCHNEIDER, 1990). Nesse processo, agncias internacionais de

desenvolvimento comearam a difundir e financiar programas de reforma do setor pblico;
que foram associados aos inmeros apelos pela reduo do Estado no papel de promoo e
garantia de desenvolvimento, que em resumo, levaria ao processo da privatizao das estatais
e consequentemente de retrao estatal.
A

privatizao

iria,

dessa

forma,

racionalizar

interveno

estatal

orientar/disciplinar a administrao governamental, na qual o Estado assumiria novos papis.

No que se refere implantao de polticas, a crise fiscal do Estado provocou cortes de
recursos. E, no caso de emprstimos internacionais, no havia fundos de contrapartida por
parte do governo. Outra repercusso relevante implementao de polticas urbanas foi
redefinio das relaes fiscais intergovernamentais, decorrentes tambm da crise fiscal. Os
emprstimos do Banco Mundial na dcada de 80, para o desenvolvimento municipal
exemplificam estas mudanas. Os emprstimos j no tinham a contrapartida do governo
federal, mas sim dos governos estaduais (Ibid.).
Por exemplo, quanto ao planejamento urbano nos anos 80 e da participao e
envolvimento do Banco Mundial em Recife, podemos observar na entrevista da Sra. Norma
Lacerda que havia um intenso movimento de reordenao poltica administrativa do rgo de
planejamento metropolitano pelos relacionamentos diretos com o Banco Mundial:
... Nos anos 80, os projetos eram constantemente avaliados, periodicamente ns
recebamos a misso de avaliao do Banco Mundial, vinham especialistas nas
diversas reas do conhecimento, como por exemplo, na rea institucional, na rea de
infra-estrutura metropolitana, de melhoria de infra-estrutura, na parte de melhoria de
baixa renda, tinha a parte de desenvolvimento institucional, e a tinha especialista
nessa rea... (Entrevista realizada em 24 de abril de 2004 com a Sra. Norma Lacerda,
Professora da Universidade Federal de Pernambuco, com extensa experincia em
programas e projetos urbanos na dcada de 80, quando foi assessora da SUDENE,
como responsvel pela equipe tcnica que acompanhava o Programa Regies
Metropolitanas, particularmente no Projeto Recife).
Este panorama de transio para democracia e crise fiscal do Estado, provocou sua
reestruturao e um reordenamento do padro de formao de poltica. No relacionamento
entre o Banco Mundial e as instituies brasileiras tambm houve mudanas estruturais que
levaram ao aumento na hierarquizao do Banco na agenda de interveno pblica (MELO e
MOURA, 1990).
O quadro atual o da busca do Banco Mundial em fortalecer seu relacionamento com
os municpios num ambiente de privatizao e descentralizao; para o qu, no entanto, no
86

Captulo 4
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h um equilbrio de foras, pois, como se pode ver, tm recebido fortes crticas. A principal
que se faz, que os governos no tinham a capacidade institucional e legal para controlar os
efeitos perversos da privatizao, devido grande velocidade com que os servios tm sido
privatizados (THE ECONOMIST, 1999).
As municipalidades tm enfrentado o desafio de apontar alternativas empresariais de
captao e gerenciamento de recursos, uma vez que esses so enfraquecidos pela
descentralizao em nvel federal. Entretanto, a capacidade empresarial das municipalidades
brasileiras est abaixo das suas necessidades e isto vem acarretando uma crescente excluso
social e, alm disso, a falta de captao de recursos reduz a capacidade das municipalidades
de gerar atividades produtivas para a criao de emprego e renda (MELO, 1997).
Entre o Banco Mundial e os municpios existe um grande distanciamento, decorrente
das questes citadas acima. Porm, isto ocorre numa escala mais reduzida nos municpios
maiores e j estruturados, pois estes tm mais possibilidades gerenciais e de captao de
recursos. Entretanto, a descentralizao parece ter acarretado alguns empecilhos para o
prprio Banco Mundial em trabalhar com o governo federal menos forte:
... Bom, j ficou muito difcil pro Banco trabalhar com essa descentralizao,
porque se no temos apoio do Governo Central no podemos, bem, entrar s com
recursos do World Bank Institute, esse tipo de coisa, desse jeito agora o problema, as
conseqncias para as cidades e para as reas metropolitanas, bom, para as cidades
foi que tipicamente na Amrica Latina e em todo o mundo, foi descentralizada a
autoridade poltica, mas no as finanas, no a fiscal, ento dizendo, agora tu te
culpas do lixo? Mas eles no passaram os recursos para manter, ento esta tem sido a
histria sem exceo em todas que eu j encontrei, ento isso evidentemente muito
duro para as cidades porque caem os servios, aumenta a violncia, o crime e uma
epidemia nova at pior do que as drogas tem sido a violncia, isso em certa maneira
o produto dessa degradao das cidades porque foram descentralizadas sem recursos
financeiros, se esse o problema para as cidades, para as reas metropolitanas a
mesma coisa... (Sr. Roberto Chaves, Especialista Urbano do Banco Mundial.
Entrevista realizada em Washington no dia 21 de fevereiro de 2003).

E, num contexto de Estado descentralizado, as estratgias do BID e do Banco

continuam sendo definidas na esfera do governo federal, por se tratar de questo de poltica
externa de relao entre governo e agncias internacionais de desenvolvimento:
O BID tem respondido s demandas que chegam do Brasil, passadas pela
COFIEX12. Ou seja, quem estabelece as prioridades dos projetos, quem diz quais os
12
A sigla COFIEX significa Comisso de Financiamentos Externos, que responsvel pela aprovao dos
financiamentos externos em projetos ou programas federais, estaduais e municipais.

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Captulo 4
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projetos que entram na carteira, ou que no entram, quais so as prioridades, e o que

no so prioridades, quem diz isso a COFIEX, que o comit interministerial, ou
seja, uma questo de poltica externa. (Entrevista realizada em Washington, 27 de
junho de 2002 com o Sr. Elcior Santana, Especialista em Desenvolvimento Social,
Inter-American Institute for Social Development INDES BID).
Entretanto, podemos observar que as aes das estratgias esto fortemente vinculadas
a outras na esfera municipal. Apesar de atualmente haver um contato maior das agncias
internacionais de desenvolvimento com os municpios, isto no quer dizer que o contato com
a esfera federal tenha-se encerrado, como por exemplo, quanto relao do Banco Mundial
com o Ministrio das Cidades, e o BID com o Ministrio de Planejamento, a seguir:
... a gente est tomando emprstimo pela primeira vez, para ns mesmos, do Banco
Mundial, estamos tomando um emprstimo de fortalecimento institucional do
Ministrio, que j era uma ao, um componente que o prprio Habitar Brasil BID
tinha. Uma ao de fortalecimento institucional dos municpios, que o que a gente
est vendo aqui, e tinha uma ao de fortalecimento institucional para ns mesmos. A
gente pode usar para contratar estudo, pode usar como eu falei, pra assentamentos
precrios, elaborao de mapas, pra tudo isso a gente pode usar. Tudo isso
fortalecimento institucional....
...O que a gente t acompanhando agora o PROCIDADES, um programa novo que
entrou a do BID. A crtica que a gente faz que ele foi criado sem que fosse
consultado o Ministrio das Cidades. Foi direto no Planejamento, procuraram
diretamente o Ministrio do Planejamento porque acharam que no tinha que
procurar o Ministrio das Cidades. Ns tivemos que reivindicar isso, criticamos. Foi
uma coisa bastante difcil pra ns, ficamos muito irritados da vida. Porque, ora, ns
somos a rea responsvel. como se voc tivesse dando um emprstimo para um
municpio pra educao e no chamasse o Ministrio da Educao, apropriado. Voc
tem um Ministrio, tem uma diretriz poltica federal No que voc v impedir, no
que ns vamos ter instncia julgadora especfica do municpio que t tomando aquilo.
Mas ns temos que ver essas diretrizes, porque no final das contas tem l. Porque
quem freia esse emprstimo do PROCIDADES o Governo Federal, o Tesouro
Nacional. Ento, ele tem que observar que algumas diretrizes, alguns princpios que o
Governo Federal defende de poltica urbana e de desenvolvimento, esto ali ou no.
No tenha dvida de que o gestor disso o Ministrio das Cidades. Ento o incio foi
muito complicado.. (Sra. Junia Santa Rosa, Diretora da Cooperao Tcnica e
Desenvolvimento Institucional, da Secretaria de Habitao do Ministrio das Cidades.
Entrevista realizada em Recife no dia 01 de setembro de 2006).
Como pode ser evidenciado acima, o Banco Mundial e o BID para chegar difuso de
suas agendas tm negociado diretamente com o governo federal que, por sua vez, repassam as
diretrizes para os municpios em programas de desenvolvimento setorial. No caso do Banco
Mundial e o Ministrio das Cidades, possvel observar uma atuao de capacitao
institucional para os Ministrios.

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Captulo 4
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Em relao difuso da agenda do BID no exemplo do programa PROCIDADES,

pode-se observar a ocorrncia de negociaes entre o BID e o Ministrio do Planejamento, em
emprstimos com o Tesouro Nacional.
Apesar de o programa PROCIDADES ter sido firmado entre o BID e o Ministrio do
Planejamento, pela Secretaria de Assuntos Internacionais (SEAIN/MP) no ano de 2006; com
o objetivo de promover a melhoria da qualidade de vida nas cidades, mediante o
financiamento de projetos urbanos e sociais, o PROCIDADES atuar no plano municipal;
buscando a simplificao dos procedimentos de preparao e aprovao dos projetos a partir
da descentralizao das operaes. O PROCIDADES demanda dos municpios a incluso em
seus planos de desenvolvimento municipal os projetos a serem financiados pelo programa.
Esses projetos devem enfocar a melhoria da eficincia dos municpios em prover servios
pblicos, e concentrando esforos com enfoque principal para a populao de baixa renda.
O que esta tese enfatiza, pelo relato desse fato, que os planos de desenvolvimento
municipal determinam polticas; ficando evidente que as negociaes em nvel federal com
agncias de desenvolvimento, como o BID, apresentam impactos significativos na definio
de agendas que originam projetos de desenvolvimento urbano, e que, por sua vez, levam a
inovaes no campo da poltica.
A partir da ao de programas como o PROCIDADES, os municpios passam a
ampliar suas necessidades de um aparato institucional cada vez maior para dar resposta
quantidades de termos de referncia, que eles vo desenvolver em programas como esse, tais
como os estudados nesta tese, o PROMETRPOLE (ver Seo 5.1) e o Habitar Brasil BID
(ver Seo 5.2).
Uma vez que se pode observar um maior papel do municpio como ator efetivo no
processo de definies de polticas pblicas; bem como de agente gerador de oportunidades
de desenvolvimento, tais caractersticas tambm podem levar a um aumento de desigualdades
entre municpios. Do mesmo modo, a falta de capacidade de agir com competncia nas
esferas citadas.
Considerando que as grandes cidades brasileiras agregam conglomerados de outros
municpios, que se convencionou chamar de regies metropolitanas, pode-se esperar que num
clima de competio por capitao de recursos, investimentos e parcerias, as cidades que
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Captulo 4
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demonstrarem maior capacidade devero atrair maiores investimentos, gerir melhor seus
recursos e promover um desenvolvimento econmico mais eficiente que outras. Isto pode
acontecer inclusive em se tratando de cidades que compem as regies metropolitanas.
Esse processo de competio entre cidades no foi seguido de aparato institucional
para gerenciar questes de interesse comum metropolitano (MELO, 2002), como transporte,
gua, energia, habitao, resduos slidos etc. Assim sendo, os municpios mais competentes
nestes termos ampliariam disputas entre seus vizinhos pela alocao de recursos escassos;
situao em que vivem as cidades em pases em desenvolvimento, como as brasileiras.
No caso especfico quanto gesto das regies metropolitanas, no encontramos no
federalismo brasileiro uma instituio nesta esfera. Sendo assim, os estados tomam para si a
responsabilidade retrica de diagnosticar, planejar, negociar e agir em tais ambientes
polticos; muitas vezes adversos ao direcionamento poltico em nvel estadual. Por exemplo,
sendo os municpios responsabilizados na carta magna pela poltica de desenvolvimento
municipal por seus planos diretores e, sendo os municpios instituies quase que autnomas
para determinar suas prioridades e aes, esses passam a no-necessidade de integralizar suas
aes com um possvel planejamento estadual (com mbito para o desenvolvimento regional
ou at local).
Apesar de a falta de uma articulao quanto a um ente federativo metropolitano, no
sentido de operacionalizar uma gesto metropolitana; no caso da Regio Metropolitana de
Recife (RMR) correto afirmar que a experincia da gesto metropolitana possibilitou a
formao de um corpo tcnico com a cultura do trabalho em larga escala, de cooperao, que
visa continuidade das aes planejadas ao longo dos anos, mesmo considerando as
mudanas de gesto municipal entre os inmeros municpios que compem a RMR:
... A Instituio metropolitana FIDEM, que a atual agncia CONDEPE/FIDEM,
elas tm nas suas trajetrias, toda uma grande disposio, historicamente falando, de
trabalho em parcerias com os municpios. Veja s, no foi uma inovao da gente,
no foi muito pessoal da minha gesto. Isso uma cultura j arraigada dentro do
ambiente metropolitano de se trabalhar coletivamente com as prefeituras
metropolitanas. Ento, eu acho que isso ajuda, isso direciona toda a articulao, toda
a parceria. Mudam-se os atores, claro que de uma gesto para a outra os atores
mudaram, a equipe tcnica, mas o nvel de discusso, praticamente, uma
continuidade dos agentes inerentes ao reposicionamento das polticas pblicas
adotadas por cada gesto. (Sra. Amlia Reinaldo, Coordenadora do Projeto RecifeOlinda, Gabinete do Governo do Estado de Pernambuco. Ex-Presidente da agncia
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FIDEM13 de 2000-2003. Entrevista realizada em Recife no dia 21 de setembro de

2006).

H reconhecimento de que as articulaes entre as gestes municipais no ocorrem

entre todos os municpios da Regio Metropolitana de Recife; em funo das diferenas
existentes entre eles em relao capacidade institucional de cada municpio; dos recursos
financeiros disponveis, e dos instrumentos de planejamento utilizados; caracterizando a
regio metropolitana como um conjunto de entes distintos, que ressaltam uma
heterogeneidade administrativa, geopoltica, econmica e financeira.
Ressalta-se que esta tese no aferiu os graus de interao entre os atores que trabalham
na gesto metropolitana, por no ser o seu objeto de estudo. Entretanto, h alguma evidncia
de que, pelo menos em nvel dos rgos metropolitanos, o processo de planejamento e de
continuidade das aes esteja acontecendo de forma seqenciada. A questo metropolitana
aparece como um fator de interesse de gesto, suscitando a necessidade da realizao de
trabalhos futuros.
A anlise qualitativa das entrevistas realizadas com tcnicos do Banco Mundial sugere
a necessidade de uma retomada das questes metropolitanas pelas instituies que atuem
nesta escala do territrio:
Aqui entra em questo que s vezes seria til ter um poder metropolitano, uma
instituio metropolitana mais forte, existem raras regies metropolitanas que tm
isso. Por exemplo, Recife foi um dos poucos (municpios) que tem algo
institucionalizado (Sr. Joachim von Amsberg, Economista Chefe do Banco Mundial.
Entrevista realizada em Washington no dia 20 de fevereiro de 2003)

Um dos motivos que serviriam de justificativa para a retomada da gesto

metropolitana seria a questo da eficincia institucional; razo inclusive dos diversos
programas

de

desenvolvimento

institucional

da

CONDEPE/FIDEM,

pelo

PROMETRPOLE, estudado nesta tese:

No h um modelo, uma resposta certa, aquele modelo antigo em que voc tem um
rgo metropolitano que vida de tudo, mas que de fato, todo mundo reconhece que
13

A Fundao de Desenvolvimento Municipal de Pernambuco (FIDEM) foi substituda pela Agncia de

Planejamento e Pesquisa de Pernambuco (CONDEPE/FIDEM) em maio de 2003, estando vinculada Secretaria
de Planejamento de Pernambuco.

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Captulo 4
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h a necessidade para assegurar a questo de eficincia nos servios (Sra. Maria

Emlia Freire, Gerente do Setor de Finana Urbana, Infra-estrutura e Setor Privado,
Banco Mundial. Entrevista realizada em Washington em 15 de fevereiro de 2003).

Nesse sentido, Melo sugere a criao de um novo regime fiscal para as reas
metropolitanas em funo da natureza dos problemas metropolitanos que seriam universais
(em nvel nacional) e demandariam uma presena ativa do governo federal (MELO, 2002,
p. 25).
Os problemas urbanos que podem legitimamente ser enfrentados pelos planos
diretores, elaborados pelos municpios, se limitam institucionalmente pela delimitao fsica
de seus territrios. Assim sendo, a constituio de 1988, ao devolver responsabilidades ao
municpio de forma isolada (apesar de reconhecido mrito democrtico) enfraqueceu as aes
de carter aglutinador em sua essncia pelos motivos j expostos acima. Sendo necessrio,
ento, uma retomada das questes urbanas metropolitanas.

5.2 A Descentralizao das Polticas Pblicas no Brasil

O regime militar foi marcado pela ao estatal de forma centralizada e autoritria e, no
campo das polticas pblicas, o governo federal era responsvel pelas aes pblicas. No que
se refere ao setor da habitao, foi nesse perodo que se profissionalizou uma poltica de
habitao pelo Banco Nacional da Habitao (BNH) no Brasil a partir da criao do Sistema
Financeiro da Habitao (SFH).
A crise fiscal da dcada de 1980 que muito contribuiu para o colapso do BNH em
1985 ocorreu concomitantemente com o perodo de reabertura poltica. Portanto, pode-se
afirmar que a coexistncia da crise fiscal e da atmosfera poltica foi de grande importncia
para a aprovao do pacto social entre elites dominantes e movimentos reivindicatrios da
sociedade civil organizada. Embora tenha servido de base na transio do perodo de
interveno estatal para o de mercadizao dos servios pblicos. Tal pacto se traduziu e se
pr-materializou (no papel) a partir da constituinte de 1986-1988, para a qual os anseios
democrticos pela gerncia dos servios pblicos foram desenhados.
A materializao desses anseios veio com a promulgao da Constituio de 1988,
traduzida no captulo especfico quanto poltica urbana, em que a descentralizao do papel
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do Estado nacional para os municpios ganha fora na carta magna. Os municpios passam
ento a ser responsveis pela poltica de desenvolvimento urbano.
Porm, mesmo com a reforma do sistema de proteo social colocado pela
constituio de 1988, tal processo poltico enfrentou restries de dois principais grupos de
interesse: 1) econmico, na esfera nacional/internacional, assim como, 2) reformador social
(basicamente local/nacional). Os ltimos tiveram pouco sucesso nesse embate poltico, uma
vez que o processo de transio democrtica foi permeado pelo curso de instabilidade
econmica, e sucessivas tentativas de estabilizao. Dessa forma, as questes de cunho social
que levariam a uma reforma, parecem perder esforo diante da necessidade de programas
econmicos crescentes e de aes devastadoras imediatas.
H alguma dificuldade em precisar o momento em que a democracia ganha vulto no
Brasil. Pode-se, no entanto, estimar que a idia da descentralizao veio antes de tal processo,
uma vez que primeiro foi aprovada a carta magna, delineadora de um novo modelo de Estado
nacional descentralizado onde os processos democrticos ganhariam mais fora com a
eleio presidencial de 1990. Porm, pode-se dizer que a democracia se firmou com o
processo que levou ao Impeachment do ento presidente Fernando Collor de Mello em 1992.
Aps tal episdio, a histria das eleies presidenciais no Brasil j foi reescrita trs vezes: nas
eleies de 1994 (Fernando Henrique Cardoso), seguida de sua reeleio em 1998, e
finalmente chegando ltima eleio em 2002 do atual presidente Lus Incio Lula da Silva.
Observa-se uma contnua projeo para figuras mais engajadas com os movimentos sociais de
nossa histria (sem entrar no mrito das aes democrticas ou no de tais presidentes ao
longo de seus governos, principalmente no que se refere poltica urbana).
O que este trabalho chama ateno para o fato de que, ao invertermos a ordem dos
eventos, descentralizao seguida de democratizao, isto por si explicaria a maioria dos
problemas de polticas pblicas no Brasil, atualmente.
A descentralizao das polticas pblicas nos setores de sade, educao, previdncia
etc., ocorre em cada um destes setores com suas especificidades; embora algumas com mais
semelhanas que outras. Como por exemplo, segundo a Constituio, tanto os setores da
sade como o da educao so considerados direitos universais. E nas relaes
intergovernamentais, tambm apresentam semelhanas, cabendo ao governo federal elaborar
suas polticas e transferir recursos. Aos municpios cabe o papel da execuo de tais polticas.
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Captulo 4
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As experincias no setor da educao e sade podem ser consideradas exitosas (MELO,

2002), porm tm ocorrido de forma setorial, em nveis estaduais.
Entretanto, no campo das polticas urbanas, o que ocorre seria uma devoluo que
pode ser definida como transferncia ao nvel intergovernamental de poder decisrio sobre as
esferas financeiras, administrativas e programticas. Dessa forma, antes de uma definio no
papel dos municpios e estados, estes so forados a tomar medidas em decorrncia da
reduo do papel do governo central na definio de polticas pblicas.
Durante o regime militar, o que ocorria era uma centralizao das polticas pblicas
em nvel federal. Era nessa esfera que as polticas eram definidas; com a participao dos
tecnocratas federais. A partir da reduo intervencionista do Estado nacional, as outras
unidades federativas tiveram que atuar, mesmo sem as condies institucionais necessrias,
como organizao, capacitao e, principalmente, dotao oramentria.
importante destacar que isso ocorre num Brasil urbano, e que esta urbanizao teve
um processo extremamente rpido a partir dos anos 60. Em decorrncia de mecanismos
favorecidos pelo prprio regime autoritrio; como tambm pela tendncia mundial de uma
urbanizao rpida, principalmente nos pases em desenvolvimento.
O panorama em que a descentralizao ocorre causado por fatores polticos,
econmicos e sociais. Ao mesmo tempo por motivos exgenos e endgenos. A ampla
tendncia mundial para a descentralizao pode ser atribuda por diversos fatores, tais como o
colapso do bloco sovitico, a falncia do desenvolvimentismo nacional nos pases de terceiro
mundo, e a crise do bem-estar social nos pases desenvolvidos.
A descentralizao ocorreu inclusive na prpria estrutura do Banco Mundial, que
segundo o Sr. Roberto Chaves causou, tambm, algum grau de disperso de conhecimento:
... Em 1987 tivemos uma brilhante idia de descentralizar os departamentos
tcnicos, inclusive este do Banco Mundial. Ento a apanharam vinte a vinte poucos
tcnicos que vinham, e dividiram para todo o mundo. Ento foram dois para a frica
ou trs, dois para a Europa, dois para a Amrica Latina, e a perdeu-se tudo. Foi isso
a causa fundamental, foi a disperso do conhecimento. Entrevista realizada com o
Sr. Roberto Chaves, Chefe dos Especialistas Urbanos no Departamento de Transportes
e Desenvolvimento Urbano do Banco Mundial. Entrevista realizada na sede do Banco
Mundial em Washington no dia 21 de fevereiro de 2003.
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Captulo 4
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Como visto acima, internacionalmente, vale salientar que a descentralizao foi

fortemente difundida pelas agncias internacionais de desenvolvimento, especialmente o
Banco Mundial, uma vez que, para o Banco, a descentralizao democrtica foi entendida
como parte essencial para possibilitar o ambiente poltico para o desenvolvimento (HANNA
and PICCIOTTO, 2002).
Ao mesmo tempo, nacionalmente, a justificativa para a promoo da descentralizao
envolveu fatores polticos; relacionados promoo da democracia participativa. Sendo
assim, o discurso em favor da descentralizao ganha o suporte tanto dos conservadores,
como dos liberais e social-democratas.
Portanto, durante o perodo da elaborao da nova constituio, tanto os constituintes
quanto a sociedade como um todo tinham na descentralizao um pensamento comum, tanto
para os que defendiam as idias neoliberais como para os que defendiam uma tendncia
social-democrata. Isto parece ter acontecido nos trs nveis do sistema federativo, devido ao
clima de redemocratizao presente no Brasil; ps-regime militar de centralismo autoritrio.
No grupo da sociedade civil, em relao descentralizao poltico-administrativa do
Estado, devemos destacar o papel das ONGs, que aparecem com mais fora como uma voz
ativa dentre os atores sociais e que defenderam tambm a bandeira da descentralizao. Na
dcada de 90, notria a participao crescente de atores no-governamentais na
implementao de polticas sociais, como estratgia do Estado para transferir s organizaes
da sociedade civil parte substancial das funes de gesto e dos custos das polticas sociais;
assim como de ampliar a participao da sociedade civil para aprofundar a democratizao de
tais polticas (BULHES, 2002). Entretanto, mais uma vez, nesse clima de retomada
abertura poltica que os preceitos fundamentais para a transio para os mercados se
fortalecem em nome da negao de um passado marcado pelo autoritarismo e poder
centralizado do Estado.
O grupo da classe poltica, especialmente os prefeitos, viram na descentralizao um
fortalecimento das suas aes. Porm, possvel afirmar que a descentralizao no um fim,
mas sim um meio para se chegar privatizao e terceirizao dos servios pblicos; alm de
viabilizar a consolidao da economia de mercados (BURGESS et al, 1997, WEGELIN,
2002),ou seja, aquela tambm contribuiu para uma reduo do papel do Estado e,
consequentemente, ampliou a atuao do setor privado nos servios pblicos.
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Captulo 4
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No se pretende afirmar que a descentralizao no tenha fatores positivos, mas ao

analisarmos como ela ocorreu no Brasil e, especificamente no que se refere ao campo das
polticas urbanas no setor da habitao, foi uma devoluo de responsabilidades do governo
federal para o governo municipal. Mesmo que internamente, para que a sociedade civil
organizada, a Unio, os estados e os municpios visualizassem mais os efeitos de ampliao
democrtica ao se reforar as aes de desenvolvimento urbano, onde elas efetivamente
acontecem (nvel municipal) pela descentralizao. Foi somente com o passar do tempo, aps
sua efetivao que os efeitos perversos da descentralizao fiscal foram realizados.
No aspecto mais amplo, o que a descentralizao fiscal realmente trouxe para os
municpios foi: Em primeira instncia, o aumento elevado de nmero de municpios, devido
ao incentivo tcito por parte da constituio em promover a descentralizao e conseqente
municipalizao (devoluo) dos servios pblicos. Bem como o aumento da competio
entre municpios para atrair investimentos; deixando-os em situao difcil, por no possurem
capacitao tcnica, nem suporte administrativo por parte do governo federal (promotor da
descentralizao).
No mbito dos estados, desencadeou a guerra fiscal; a reduo da ao do Estado nas
regies metropolitanas, uma vez que a nfase estava voltada para os municpios isoladamente,
e a conseqente ampliao da relao governo federal e governo municipal no sistema
federativo.
Analisando especificamente as polticas urbanas, o que ocorre com a reduo das
aes estatais em nvel federal seria um desinteresse por temas referentes s questes urbanas.
Ao mesmo tempo em que h uma ampliao de interesse por atuaes nos setores da sade;
educao; questes quanto adolescncia; emprego e renda; gnero etc. Tal interesse foi
demonstrado tanto pelo governo, como por ONGs e acadmicos.
O aumento significativo de conselhos municipais nessas reas de atuao coincidiu
com o aumento de transferncia de recursos para tais reas; ao mesmo tempo em que o
nmero de conselhos municipais em saneamento e habitao aparece bastante reduzido, assim
como foram reduzidas s transferncias para tais agendas.
O aumento no nmero de municpios brasileiros, aps a Constituio de 1988; seguido
pela crise fiscal de 1998 e de um acordo firmado entre o FMI e governo brasileiro, que
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Captulo 4
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restringiu o acesso ao FGTS para qualquer rgo governamental (CARDOSO e RIBEIRO,

1997), acirrou disputas entre os rgos governamentais por recursos para investimentos
pblicos.
Em outro aspecto, no setor de saneamento e infra-estrutura, por exemplo, os estados e
municpios passaram a depender exclusivamente de recursos prprios e/ou de financiamentos
de agncias multilaterais, como o Banco Mundial e o BID (OLIVEIRA, 2000).
Pode-se observar que o aumento de demanda por recursos, por parte dos municpios
devido ao aumento quantitativo de municpios acompanhada da elevao da escassez de
transferncia de recursos do governo federal (corte do FGTS, por exemplo), por si s j
colocaria em crise a performance dos municpios em atuar no enfrentamento da questo
urbana pela definio de poltica urbana. De fato, a influncia das agncias internacionais de
desenvolvimento nesse processo parece inevitvel.
Conforme podemos ver na citao abaixo, a descentralizao do Estado trouxe
necessidades de ajustes nas negociaes entre o BID e os novos atores ativos, oriundos da
descentralizao. A necessidade de dialogar com os estados e municpios demandou ajustes
por parte do BID, mas que podem ter contribudo negativamente para o controle mais efetivo
por parte do BID sobre os atores descentralizados; justificando inclusive aes para o
desenvolvimento institucional municipal e estadual, para facilitar o controle fiscal dos
recursos:
...ns no tnhamos um procedimento pronto para trabalhar com esquemas
descentralizados, tnhamos que fazer muita coisa para ajust-lo. Sistema
descentralizado, cada municpio querendo aplicar, fazer licitao por eles... O estado
e o municpio tm licitaes diferentes e, todos tm que de alguma forma ser
padronizados com regras do BID. Para ns seria mais fcil falar com o Governo
Federal, agora temos que falar com vrios estados, vrios municpios, criados por
ns... O controle social ficou para trs no Brasil... voc no tem como tomar conta do
recurso, do jeito que sustenta as outras partes, voc tem que desenvolv-lo... (Sr.
lvaro Cubillo, Especialista em Desenvolvimento Social, Diviso de Programas
Sociais do Banco Interamericano de Desenvolvimento. Entrevista realizada em
Washington no dia 25 de junho de 2002).

Do ponto de vista domstico, pode-se apontar as dificuldades locais para se ajustar

com a questo da descentralizao do Estado, dificultando os ajustes necessrios, demandados
por parte desses atores no trato do programa Habitar Brasil BID:
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Captulo 4
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... um dos sistemas mais complexos que j foi inventado na histria da cooperao
multilateral. Ele passa por tantos nveis, por tantas instncias burocrticas, que eu
acho que a melhor forma extinguir o Habitar BID e comear um outro programa.
uma coisa que parece um fantasma. Demoram tanto as obras para serem executadas
a segunda etapa, que a prpria comunidade destri a que foi feita anteriormente. No
meu entender, o Habitar um programa que tem uma superposio de instncias
decisrias. (Sr. Jos Arlindo Soares. Acadmico, ex-Secretrio de Planejamento do
Governo do Estado de Pernambuco de 2000-2003. Entrevista realizada em Recife, no
dia 12 de janeiro de 2006).

A questo da descentralizao e o trato das questes da crescente necessidade do

enfrentamento da agenda urbana nas cidades brasileiras tem demandado ajustes por parte das
agncias em estudo. Assim como, por parte das municipalidades que se antecipam para atuar
no contexto da eficincia e competitividade; que passam a ter que desempenhar nesse
processo. As municipalidades tm-se ajustado em diferentes graus para esse momento, e isso
inclui as municipalidades de diferentes tamanhos, capacidade administrativa, e financeira.
Cada mudana na agenda urbana tem demandado inovaes que ocorrem na esfera
governamental, nos diversos entes da federao brasileira, inclusive para os municpios de
forma mais acentuada; no contexto aps a descentralizaro, para atingir padres de
desempenho administrativo alm de sua real capacidade.

5.3 A Agenda Urbana Brasileira e as Agncias Multilaterais

A agenda urbana brasileira, ao longo da sua histria recente, coincide textualmente
com a agenda das agncias multilaterais, onde se pode verificar que essas, para os anos 60,
podem ser traduzidas para a nfase de aes que possibilitem a melhoria da infra-estrutura
urbana. Para os anos 70, h uma nfase para a produo de habitaes com recursos pblicos,
enquanto que, nos anos 80, tal agenda se ajusta para a melhoria do estoque de habitaes e
infra-estrutura e servios (urbanizao de favelas) (Slum Upgrading Program). Nos anos 90
h uma nfase na melhoria da performance macro econmica (nvel federal) e uma
concentrao de esforos para a reduo dos entraves produtividade urbana por programas
de gerenciamento urbano (Urban Management Program) amplamente promovidos pelo
Banco Mundial. Nos anos 2000, observa-se uma inflexo para a capacitao institucional dos
rgos pblicos (Cities in Transition: Urban and Local Government Strategy), principalmente
em nvel municipal.

98

Captulo 4
__________________________________________________________________________________________

Em relao ao Banco Interamericano de Desenvolvimento, este difunde sua agenda

urbana no Brasil pelo programa Habitar Brasil BID, uma vez que coloca como ponto de
partida, para a participao dos municpios nos programas, um subprograma denominado
Desenvolvimento Institucional (DI). por este que os municpios capitalizam recursos e mode-obra, capacitam seus gestores municipais, e intencionam gerar uma cultura de
planejamento e gesto municipal.
Tal processo pode ser verificado pela proliferao de Unidades Executoras nos
municpios brasileiros. Segundo Nora Neves14, os gestores municipais participam de
seminrios e palestras em Braslia, visando capacitao dos tcnicos; caracterizando uma
adoo e propagao de aes por parte do prprio governo brasileiro, o que caracterizaria
uma ao conjunta entre o BID e o governo brasileiro.
Os ensinamentos sobre a agenda urbana propagada pelo BID teriam um componente
local, uma vez que, para o BID, a experincia local parece ter relevncia. E experincias
anteriores mostram que ao incorporar conhecimento e experincia local, os atores envolvidos
passam a atuar como co-autores do processo de definies de aes estratgicas. Um exemplo
disso que pode ser apontado a proliferao da poltica das ZEIS nas cidades brasileiras, a
partir das experincias de Recife e Belo Horizonte; num processo de difuso pr-interao
regional (Vide Seo 6.3) mesmo antes do Programa HBB, mas que ganhou mais fora a
partir da nfase dada pelo BID ao tema, no subprograma de Urbanizao de Assentamentos
Subnormais (UAS).
No Brasil, recentemente, pode-se observar uma tendncia centralizao da poltica
urbana, num primeiro momento, pela criao do Ministrio das Cidades. Esse tem assumido
um papel de difuso da poltica urbana federal pelas realizaes das Conferncias das Cidades
locais, regionais, estaduais e nacionais, assim como, a partir da produo e difuso das
polticas (Poltica Nacional de Habitao, Poltica de Habitao de Interesse Social), e dos
programas (Programa Pro-Moradia, Programa de Arrendamento Residencial, Programa
Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios).

14
Baseado em entrevista realizada no dia 23 de abril de 2004 com a Sra. Nora Neves, coordenadora do Programa
HBB na URB-Recife.

99

Captulo 4
__________________________________________________________________________________________

Um aspecto relevante a ser destacado neste trabalho a coincidncia da questo da

regularizao fundiria e a insero da terra ilegal nos mercados, como nfase intrnseca s
solicitaes propagadas pelo Ministrio das Cidades e pelas agncias multilaterais.
Como exemplo disso, pode-se citar os compromissos assumidos pelos pases membros
das Naes Unidas ao programa Cities Without Slums, promovido nas Metas de
Desenvolvimento do Milnio das Naes Unidas (U.N. Millenium Development Goals), pela
Conferncia da U.N. Habitat e Cities Alliances, e pela agenda do Ministrio das Cidades, nas
Conferncias das Cidades, e da assimilao e divulgao do Estatuto das Cidades (Lei Federal
10.257/01) quanto obrigatoriedade dos municpios brasileiros acima de 20.000 habitantes;
que tm de rever seus planos diretores e incorporar princpios de polticas pblicas, para a
promoo da regularizao fundiria difundida pelas Zonas Especiais de Interesse Social.
possvel verificar que o discurso apresentado pelos rgos acima lida com a questo
socialmente, aceita e inquestionvel, da erradicao da pobreza. Porm, o que esta tese
salienta que mesmo que tais idias apresentem discursos formais diferenciados, quanto ao
contedo das agendas, pouco pode ser explicado. Se no compreendermos que, ao promover a
regularizao fundiria em massa para a erradicao das favelas, ao mesmo tempo, e de forma
silenciosa, todo o estoque de terras marginais ao mercado formal entraria de fato para uma
economia de mercados (DE SOUZA, 1998, 2001) pelo fato de ativar um capital morto (DE
SOTO, 2000), preceito defendido numa economia de mercado.
Como Levy (2000) afirma, os governos exercem papel fundamental para que os
mercados possam ser ativados por polticas que encorajem a regularizao fundiria, pois os
mercados no podem se desenvolver sem que haja direitos de propriedade.
Todas estas questes colocadas acima tm um impacto direto na gesto dos municpios
e devero ser consideradas na definio de suas polticas urbanas, a partir da elaborao ou
atualizao de seus planos diretores. Esse problema ganha dimenses ainda maiores se
considerada a dimenso metropolitana e as regies metropolitanas.
Como foi argumentado neste trabalho, as mudanas no padro de interveno do
Banco Mundial e do BID na poltica urbana foram feitas a partir da nfase nas cidades; muitas
vezes por financiamento para os estados, e a partir do suporte dado ao setor urbano das
prprias agncias internacionais de desenvolvimento.
100

Captulo 4
__________________________________________________________________________________________

A partir dos anos 1990, essas agncias tm dado mais nfase para questes referentes
ao desempenho das instituies como meta primordial. Sendo esta denominada como
governana, de acordo com padres de desempenho; construdas sobre um pretenso
desempenho econmico; financeiro; fiscal; de reduo da pobreza; de desenvolvimento
humano etc. Tendo como base a performance dos pases e suas polticas, que so traduzidas
em melhores prticas.
Tais prticas tm servido como exemplos de novos paradigmas a serem seguidos sobre
como as reformas polticas podem ser realizadas para alcanar um nvel de sucesso desejado;
de forma pontual; assistemtica e sem contexto histrico-poltico. De fato, tais exemplos
parecem ter sido incorporados para melhorar a eficincia de alocao de recursos; orientados
para resoluo de problemas e de forma localizada, melhorando assim as instituies locais.
Ento, a tentativa de ajustar estruturalmente as economias parece ter dado lugar ao fator de
integrao espacial; uma vez que as instituies que atuam localmente so as
municipalidades, e elas precisam se integrar regionalmente para obter sucesso (PUTNAM,
1988).
Tais reformas com nfase para o desenvolvimento municipal demandam uma
estratgia de desenvolvimento institucional que vem sendo realizada de forma direcionada e
difundida por agncias internacionais de desenvolvimento, em termos condicionais de
emprstimos; com orientaes de consultores internacionais, e ampliao das relaes entre
os governos dos pases beneficirios e as agncias internacionais. Essas demandam estratgias
prprias de desenvolvimento para os pases com os quais elas se relacionam.
A euforia da descentralizao mascarou por um tempo os efeitos perversos da prpria
descentralizao fragmentao; escolha individual e disputas; que foi traduzido por Sassen
(1998) por fragmentao; crescimento polarizado e controle privado.
Em resposta a tais impedimentos polticos e administrativos, alguns municpios
brasileiros entraram em sistemas consorciados no final dos anos 1990 (MELO, 2002), para
promover aes de limpeza urbana; abastecimento de gua; planos de transportes interurbanos
etc. Parte dessas aes consorciadas oriunda de experincias de planejamentos estratgicos.
Na formao da agenda urbana brasileira, inmeros projetos locais foram importantes
para esse processo, pois eles geram polticas. Por exemplo, podemos citar os casos de

101

Captulo 4
__________________________________________________________________________________________

Guarapiranga (SP), Favela Bairro (RJ), Cear Periferia (CE), Oramento Participativo (RS),
Zonas Especiais de Interesse Social (PE), etc.

5.4 Concluso
Esse captulo revisou a relao entre o Banco Mundial e o BID com o governo
brasileiro de forma a explorar as influncias na formao de uma poltica urbana nos nveis
federativos, com nfase para os trabalhos com as municipalidades.
Conclui-se que a agenda urbana retorna aos temas metropolitanos, com o propsito de
promover o desenvolvimento institucional para assegurar a eficincia dos servios pblicos.
O acelerado processo de urbanizao brasileira e conseqente crescimento das cidades
foi acompanhado da descentralizao do estado e disperso do conhecimento tcnico e
administrativo no nvel local. Com a retomada das questes metropolitanas e locais, amplia-se
a atuao dos atores domsticos para reforar as aes de desenvolvimento urbano.
As mudanas nas agendas urbanas nesses nveis tm demandado inovaes para
atingir nveis de desempenho e eficincia alm das reais capacidades dos atores locais,
justificando os processos de difuso adotados pelas agncias, Banco Mundial e BID, atravs
de seus emprstimos disponibilizados nos diversos programas e projetos. Essa matria ser
melhor estudada no captulo a seguir.

102

CAPTULO 5

6 O PROCESSO DE DIFUSO DO PROMETRPOLE E DO HBBBEIRA RIO NO RECIFE

A cidade de Recife possui uma populao de mais de 1.400.000 habitantes (IBGE,

2001), sendo a capital do Estado de Pernambuco, no nordeste brasileiro (Ver Figura 10).

Figura 10 - Mapa de localizao de Recife no Brasil

Fonte: Adaptado de www.wamadiagnostica.com.br/assist/images/mapa_brasil_america_do_sul.gif

A escolha da cidade, como estudo de caso, d-se pelo fato da cidade constar na lista
das contidas nas estratgias de assistncia para o pas (BANCO MUNDIAL, 2001, 2003), e
tambm nos projetos financiados pelas agncias internacionais de desenvolvimento.
As estratgias estudadas so: 1) Country Assistance Strategy (CAS) (Seo 3.2.2) que
norteia as intervenes do Banco Mundial, e 2) Country Paper (Seo 3.3.2) que norteia as

Captulo 5
__________________________________________________________________________________________

intervenes do BID. Na inteno de complementar as informaes das estratgias estudadas,

dois

programas

de

desenvolvimento

municipal

so

estudados

em

Recife:

PROMETRPOLE (Programa de melhoria de infra-estrutura em reas de baixa-renda da

RMR) e o Habitar-Brasil BID (Programa de desenvolvimento institucional e urbanizao de
assentamentos subnormais) (ambas nesse Captulo), sendo que o primeiro financiado pelo
BIRD (Banco Mundial), e o segundo sendo financiado pelo BID.
A seleo do PROMETRPOLE foi baseada na reviso da literatura e nas
informaes coletadas a partir de entrevistas preliminares realizadas com tcnicos da
Prefeitura Municipal de Recife e na Agncia Estadual de Planejamento e Pesquisas de
Pernambuco (CONDEPE/FIDEM15). Os critrios de seleo foram os seguintes: 1) atores
envolvidos16, 2) nfase para a agenda urbana, 3) capacitao institucional, 4) reduo de
pobreza.
Estes critrios foram utilizados devido expectativa de que eles teriam influncia na
difuso de paradigmas de desenvolvimento. Seguindo este mesmo critrio, o Habitar Brasil
BID da cidade do Recife foi escolhido para incorporar no estudo uma agncia internacional de
desenvolvimento

de

mbito

regional,

como

sendo

Banco Interamericano

de

Desenvolvimento.
O Recife ocupa uma rea total de 214 Km dos quais cerca de 30 so ocupados por
habitaes de baixa renda (ver Figura 11, a seguir) comumente classificadas como
pertencentes ao setor informal. Estima-se que mais da metade da populao recifense habite
em assentamentos subnormais ocupando cerca de 14% de seu territrio. A cidade do Recife
apresenta um grande nmero de assentamentos de baixa renda (reas contornadas de roxo),
tendo ainda, 66 reas declaradas como Zonas Especiais de Interesse Social (manchas verdes
no mapa).

15

A Agncia de Planejamento e Pesquisa de Pernambuco (CONDEPE/FIDEM) foi criada em maio de 2003,

estando vinculada Secretaria de Planejamento de Pernambuco. A CONDEPE/FIDEM substitui a Fundao de
Desenvolvimento Municipal de Pernambuco (FIDEM).
16
Os atores envolvidos no PORMETRPOLE incluem os nveis - local, estadual, nacional e internacional.

104

Captulo 5
__________________________________________________________________________________________

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Oswaldo
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Cacique

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Nuclear

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Luzia

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Tamarineira

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Jaqueira

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Infantil

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(R. Olegarina Cunha)

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Figura 11 - Mapa do Recife e reas de baixa renda

Fonte: Prefeitura da Cidade do Recife.

105

Captulo 5
__________________________________________________________________________________________

Para os propsitos deste trabalho, a seleo desses dois programas representa

diferentes possibilidades de relaes entre atores no processo de elaborao, definio,
negociaes e barganhas; como elas realmente acontecem na realidade.
Os estudos de caso foram feitos com o objetivo de identificar os atores difusores da
poltica urbana; os elementos definidores da poltica; os rgos financiadores; os captadores
de recursos; os atores envolvidos; os mecanismos de difuso utilizados nas etapas de
elaborao e implementao dos programas; os graus de interao entre os atores, e os
determinantes de interao entre os atores.
Os estudos de caso foram realizados principalmente por entrevistas com interlocutores
diretamente ligados com o processo de elaborao da poltica pblica (WEYLAND, 2004, p.
26), uma vez que esta tese lida com aspectos cognitivos da definio de agenda e adoo de
polticas. Os entrevistados foram considerados fundamentais para a aquisio de informao
que no estariam facilmente disponveis na literatura, nem a partir de estudos exaustivos de
dados numricos.
Os estudos foram realizados para ilustrar os processos de difuso de uma nova idia, a
partir da identificao da agenda, as caractersticas da inovao, as instituies envolvidas, e
os papis dos indivduos que participam desse processo.
A partir dessa discusso, explorou-se o fenmeno da difuso da agenda urbana das
agncias multilaterais BID e Banco Mundial na agenda brasileira, em especfico dos
programas HBB-BID e PROMETRPOLE, na cidade de Recife por meio de trs
perspectivas:

A dos profissionais do BID e do Banco Mundial;

A dos acadmicos brasileiros e dos acadmicos americanos;

A dos tcnicos locais envolvidos nos programas HBB-BID e PROMETROPLE.

Na questo referente estratgia de enfrentamento da pobreza, por exemplo, as

cidades deveriam tambm consolidar os programas de oferta de servios para o pobre urbano,
atravs da melhoria de assentamentos urbanos de baixa renda, baseados nas iniciativas de
comunidades de base que so, por sua vez, apoiadas por uma extensa coalizo de parceiros
106

Captulo 5
__________________________________________________________________________________________

entre os setores pblico e privado. Neste caso, justifica-se a anlise do PROMETRPOLE em

Recife, em processo de difuso pelo Banco Mundial, e do Habitar Brasil BID, difundido
pelo BID, para elucidar como a poltica urbana do municpio de Recife tem se ajustado s
mudanas de paradigmas.
Na questo referente ao aumento da capacidade institucional, por exemplo, as cidades
deveriam objetivar a capacitao de seus funcionrios, pela criao de programas de
treinamento, bem como da divulgao das experincias bem sucedidas. Estas experincias
parecem ser fundamentais na atuao do Banco Mundial com relao capacitao
institucional das municipalidades, alm de criao de novos rgos, aquisio de
equipamentos, inovao tecnolgica, entre outros. Segundo o prprio Banco, as
municipalidades devem ampliar suas capacidades internas para alcanar um impacto relevante
no desenvolvimento urbano.
No caso do PROMETRPOLE em Recife, anlises qualitativas das entrevistas
realizadas em Washington e em Recife (vide Seo 5.4) apontam para o forte papel do Banco
Mundial em promover cursos de capacitao para os tcnicos envolvidos nos programas, onde
o Banco atua; configurando-se como mais uma forma de difuso de sua poltica. Alm de,
tambm, objetivar a reduo de conflitos de natureza ideolgica, tais como papel do Estado,
papel dos atores financiadores, setor privado, terceiro setor etc. E ao mesmo tempo ampliar a
capacidade interna dos rgos, sendo justificativa que deu origem a tais cursos.
Como se pode observar, a maioria das polticas urbanas propostas pelo Banco
Mundial, para as cidades dos pases em desenvolvimento, demandam novos investimentos
que sero conseguidos por emprstimos concedidos pelo prprio Banco por intermdio de
uma de suas agncias internacionais de desenvolvimento. Porm, podemos estimar que as
estruturas necessrias para a incorporao de tais reestruturaes municipais, demandam
muito mais recursos que, os oferecidos pelo Banco Mundial. Tal situao, atravs da histria,
vem levando os pases em desenvolvimento a manterem relaes interdependentes entre as
condies macroeconmicas dos pases e as eficincias administrativas locais.
O caso do planejamento urbano em Recife demonstra tal situao, pois, ao analisar as
principais aes de planejamento municipal e metropolitana, pode-se constatar que estas

107

Captulo 5
__________________________________________________________________________________________

tiveram participao direta do Banco Mundial17. Pode-se citar como exemplos, o Projeto
Grande Recife, o Programa de Qualidade de guas (PQA), o Plano Diretor de Saneamento e
Drenagem Urbana, o Projeto de Transportes para a Regio Metropolitana de Recife, o
Metrpole

Estratgica18

CONDEPE/FIDEM)

(Plano
o

Diretor

Metropolitano,

PROMETRPOLE.

Tal

situao

em

elaborao

parece

pela

insustentvel,

principalmente quanto ao cumprimento de prazos para execuo dos projetos, pelo menos em
curto prazo, pois exige muito alm da real capacidade operacional de tais governos,
considerando-se as limitaes poltico administrativas, e em especial, as restries de ordens
econmica e operacional no processo atual de governana, dentro do paradigma da
descentralizao fiscal.
As prximas sees apresentam os estudos de caso para discutir as abordagens da
difuso da agenda urbana do Banco Mundial atravs do PROMETRPOLE e da BID no
HBB-Beira Rio, ambos em Recife.

6.1 O caso do PROMETRPOLE

A Regio Metropolitana do Recife (RMR) a quarta maior regio metropolitana do
Brasil, com uma populao aproximada de 3,1 milhes de habitantes compreendendo 14
municpios. Estima-se que aproximadamente 40% do total da populao da RMR habitem em
assentamentos de baixa renda, mal servidos de servios bsicos, tais como gua encanada,
eletricidade e coleta de lixo. Desde 1983, iniciou-se em Recife um programa de melhoria
habitacional, objetivando a consolidao das reas ocupadas e a regularizao fundiria
desses assentamentos pela declarao de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). No
entanto, este programa s foi instrumentalizado a partir da promulgao da Lei do Plano de
Regularizao das Zonas Especiais de Interesse Social (PREZEIS) em 1987, a partir da qual o
programa foi efetivado (ASSIES, 1991; MAIA, 1995; MOURA, 1990; DE SOUZA, 1998).
As experincias de tal poltica tm sido documentadas e difundidas por diversos
autores, tanto na literatura nacional (ALFONSIN, 1997; DE SOUZA, 2004a; LOSTO, 1991)
quanto internacional (ASSIES, 1991, 1994; DE SOUZA and ZETTER, 2004; DE SOUZA,

17

Baseado nas entrevistas realizadas com o Sr. Geraldo Marinho, professor da UFPE (novembro de 2002), a Sra.
Norma Lacerda, Professora da UFPE (22 de abril de 2004), e com a Sra. Maria Jose de Biase, Gerente do
PROMETRPOLE, Diviso de Projetos Especiais, UrB- Recife (26 de abril de 2004).
18
Ver CONDEPE/FIDEM (2005) para maiores detalhes sobre o Metrpole Estratgica na Regio Metropolitana
do Recife.

108

Captulo 5
__________________________________________________________________________________________

1999, 2001, 2004b; FERNANDES, 2003; JONES, 2004; MAIA, 1995). Outras
municipalidades no Brasil tm adotado os preceitos das ZEIS, tais como Belo Horizonte,
Porto Alegre, Santo Andr, Belm, Salvador, dentre outros, o que pode caracterizar um
processo de difuso.
Entretanto, vlido inferir que tais iniciativas tm atingido os assentamentos
localizados, limitados ao territrio de cada municpio e aes integradas; que visem
melhoria da qualidade de habitabilidade nos assentamentos de baixa renda; que extrapolem os
limites territoriais dos municpios, e comea a ser pensada na RMR pelo programa
denominado PROMETRPOLE que objetiva preencher essa lacuna; integrando um conjunto
de polticas pblicas entre municipalidades da RMR, prximas bacia do Rio Beberibe.
A Figura 12 mostra o mapa da Regio Metropolitana do Recife, com suas bacias
hidrogrficas; destacando a Bacia do Beberibe como unidade de planejamento no
PROMETRPOLE. Ao adotar bacias hidrogrficas como unidade de planejamento, o
PROMETRPOLE inova em relao questo territorial, pois a Bacia do Rio Beberibe
extrapola os limites poltico-administrativos municipais, e aparece como uma nova
regionalizao que toma para si parte dos Municpios da Regio Metropolitana: Recife,
Camaragibe e Olinda.

109

Captulo 5
__________________________________________________________________________________________

Itapissuma
Itamarac

Araoiaba

Igarassu

Abreu e Lima
Paulista
Beb

So Loureno da Mata

Olinda

Bacia do
Rio Beberibe
Recife

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Camaragibe

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Cabo de Santo Agostinho

Ipojuca

Figura 12 - Mapa da Regio Metropolitana do Recife, mostrando a bacia do Rio

Beberibe
Fonte: CONDEPE/FIDEM. Arquivo

110

Captulo 5
__________________________________________________________________________________________

Como pode ser visto na Figura 13, o PROMETRPOLE, na verdade, abrange parte da
Bacia do Rio Beberibe entre os municpios de Recife e Olinda, e atinge uma rea de
interferncia ao longo do Rio Beberibe; que beneficiar muito mais que as populaes
ribeirinhas, como, por exemplo, parte da populao do bairro de Passarinho em Olinda e parte
da populao de Campo Grande em Recife; perfazendo um total de 35000 famlias em 13
reas de baixa renda.

Figura 13 - Mapa das reas de interveno do PROMETRPOLE.

Fonte: Arquivo CONDEPE/FIDEM.

Esta tese aponta para a relevncia do PROMETRPOLE como possvel programa

gerador de novas idias por seu carter inovador, quanto gesto do solo urbano e da unidade
de planejamento das bacias hidrogrficas em reas metropolitanas. Esta tambm salienta que

111

Captulo 5
__________________________________________________________________________________________

os impactos de tal programa para mudanas na gesto territorial local no Brasil ainda podem
ser esperados e, por esse motivo, tal programa foi escolhido para anlise mais detalhada.
O fato de ns trabalharmos uma bacia hidrogrfica, esse uso me parece
extremamente inovador e extramente importante como replicador, tanto que ns
tnhamos como perspectiva, no sei como fica hoje, era aumentar a perspectiva de
que a prpria metodologia poderia ser aplicada em ns, como: Capibaribe, como
Jaboato... (Sra. Amlia Reinaldo, Coordenadora do Projeto Recife-Olinda,
Gabinete do Governo do Estado de Pernambuco. Ex-Presidente da agncia FIDEM19
de 2000-2003. Entrevista realizada em Recife no dia 21 de setembro de 2006).
Como pode ser visto na Figura 14, o gerenciamento do PROMETRPOLE envolve
diversos atores que se relacionam numa estrutura a setorizar trs grandes instncias; que
correspondem a reas complementares: deciso poltica, gesto do programa e execuo dos
projetos.
Na instncia das decises polticas, existe a formao de um Conselho Diretor
responsvel pela definio de linhas de ao e estratgias do programa, visando tanto a
assegurar as articulaes polticas entre organismos internacionais e nacionais financiadores
do PROMETRPOLE; bem como entre as Cmaras Tcnicas, que compatibilizam as
estratgias e polticas do programa com as estratgias e polticas da RMR.
Em relao gesto do programa, a composio de uma Unidade de Gesto do
Programa, Unidade de Coordenao do Programa e, os Consultores do Programa servem para
o propsito de: 1) acompanhar sua execuo; 2) consolidar planos anuais de operao; 3)
coordenar as diversas instituies envolvidas e 4) promover a participao das comunidades
beneficiadas: ou seja, fica responsvel pela estrutura operacional do PROMETRPOLE. O
PROMETRPOLE objeto de interesse nesta tese por se tratar da instncia que dialoga com
o Banco Mundial diariamente, de forma integrada e acompanhada, e que configura relaes
to prximas de ajustes e monitoramento do programa que exemplifica a questo da
dificuldade em separar a autoria das idias e ajustes. Este caracteriza o processo de difuso da
agenda de desenvolvimento como um processo complexo, de longa durao e bastante
diversificado quanto ao envolvimento dos atores locais e internacionais.

19

A Fundao de Desenvolvimento Municipal de Pernambuco (FIDEM) foi substituda pela Agncia de

Planejamento e Pesquisa de Pernambuco (CONDEPE/FIDEM) em maio de 2003, estando vinculada Secretaria
de Planejamento de Pernambuco.

112

Captulo 5
__________________________________________________________________________________________

Figura 14 - Diagrama da Estrutura de Gerenciamento - PROMETRPOLE

Fonte: Arquivo CONDEPE/FIDEM
CONDERM

Conselho Diretor
PROMETRPOLE
(SEPLANDES)

Cmaras Tcnicas

Composio:
Secretrios SEPLANDES, SEFAZ, SEIN, SECIMA;
Prefeitos a Secretrios dos Municpios participantes;
Presidente da FIDEM
Atribuio:
Definir Linhas de Ao e Estratgias do Programa
Apreciar Relatrios de Progresso
Aprovar Planos Operativos anuais do Programa;
Assegurar Articulao poltica com organismos
financiadores externos e nacionais;
Definir Programao Financeira

Composio:
Prefeitos da RMR; Secretrios e/ou Titulares de rgos
Estaduais; 3 Deputados Estaduais; 14 Vereadores
Representao das Comunidades e da Sociedade Civil
Atribuio:
Compatibilizar PROMETRPOLE e a Poltica / Estratgia
de Desenvolvimento da RMRecife;
Propor linhas e estratgias de ao;
Estimular sinergias com a Sociedade Civil.

Deciso Poltica
Unidade de
Coordenao do
Programa - UCP
(FIDEM)

Unidade de Gesto do
Programa
- UGP Composio:
Gerentes de Execuo dos Projetos Estadual e Municipal;
Representantes CPRH e de outros rgos envolvidos;
Representantes do Segmento Popular das reas de atuao do
Programa
Representantes de organizaes governamentais e privadas,
convidadas para discusso sobre temticas especficas

Consultora de
gerenciamento
do programa

Atribuio:
Coordenar a execuo do
Programa

Atribuio:
Acompanhar a Execuo fsica e financeira do Programa;
Consolidar Planos anuais de Operao;
Definir/programar aes de Desenvolvimento Organizacional
Promover coordenao Inter-Institucional;
Promover participao das comunidades e do setor privado
(responsabilidade social)

Gesto do Programa
Execuo dos Projetos

Projetos metropolitanos / Execuo

Estadual
Gerncia de
Execuo

Gerncia de
Execuo

(EMHAPE)

(COMPESA)

Projetos
Metropolitanos

Projetos
Municipais

Gerncia
de
Execuo

Gerncias
de Execuo
Municipal

(FIDEM)

PCRecife
PMOlinda

Atribuio:
Coordenar a execuo dos Projetos;
Informar a UGP sobre andamento dos
Projetos;
Analisar/aprovar Planos de Interveno
Contratar Projetos/Obras;
Preparar Planos Operativos anuais

Empresa(s) de
consultoria
Escritrios locais
Comits de
Desenvol./
COMULs

Construtoras / Executores

Entidades
comunitrias
locais

Atribuio dos Escritrios Locais:

Elaborar Planos de Interveno;
Coordenar e fiscalizar execuo de
Projetos e Aes;
Promover colaborao da comunidade

113

Captulo 5
__________________________________________________________________________________________

Apesar de o programa contar com uma estrutura gerencial hierrquica, na prtica o

PROMETRLE tem sido coordenado e ajustado pelo setor de gesto, mas que tem exercido
papis fundamentais de articulao entre os setores um, dois e trs, e ainda de negociao
intencional dos temas, agendas e polticas de investimento.
Entrevistas realizadas em Recife e Washington confirmam expectativas do carter
inovador do PROMETRPOLE, e de seus possveis impactos de difuso de agendas e de
polticas urbanas na temtica de reduo da pobreza e privatizao dos servios pblicos.
Alm de alocao de recursos de forma estratgica em reas de baixo atrativo comercial para
o setor imobilirio, compensando, assim, a falta de investimentos nos assentamentos.
...O Banco Mundial comeou a argumentar que a rea de saneamento deveria ser
privatizada, investimentos em saneamento deveriam ser privados. E na hiptese da
privatizao, aquelas reas de interveno que fossem reas de baixa renda no
teriam interesse para nenhuma iniciativa privada, pois teriam problemas de
pagamento... Ento, identificamos bolses de pobreza para receber investimentos
pblicos... (Entrevista realizada com Brbara Kreuzig, em Recife, no dia 22 de abril
de 2004).
O PROMETRPOLE firmado entre o governo estadual de Pernambuco e o Banco
Mundial; tendo como avalista a Repblica Federativa do Brasil. O governo estadual transfere
recursos para os municpios da Regio Metropolitana do Recife (RMR) envolvidos no
programa (principalmente Recife e Olinda).
O Banco Mundial se relaciona financeiramente com Secretarias Estaduais de
Pernambuco, que repassam os recursos para a CONDEPE/FIDEM. Segundo os tcnicos
entrevistados na CONDEPE/FIDEM e na URB-Recife, a agenda do PROMETRPOLE foi
primordialmente definida pelos prprios tcnicos desses rgos; tendo o Banco Mundial
entrado principalmente com recursos financeiros e cursos de capacitao. O que esta tese vem
salientar que com esses cursos o Banco Mundial transfere seu conhecimento e prepara os
tcnicos locais na RMR para adotarem seus objetivos. Tais como a necessidade de
desenvolvimento institucional e da inteno implcita de promover a privatizao da
COMPESA.
Os recursos para o PROMETRPOLE so oriundos do governo brasileiro (US$ 45
milhes) e o restante do recurso financeiro (US$55 milhes) fornecido pelo BIRD;
perfazendo um total estimado em US$100 milhes.

114

Captulo 5
__________________________________________________________________________________________

Inicialmente, o financiamento deveria ser alocado, objetivando principalmente dois

principais aspectos:
1.

O pagamento de consultores internacionais para orientar na privatizao da

COMPESA (Companhia Pernambucana de Saneamento), (recursos fornecidos a fundo

perdido) e,
2.

O restante dos recursos deveria ser utilizado em forma de emprstimos, com fins de

recuperao dos investimentos para a relocao da populao de baixa renda assentada ao

longo do Rio Beberibe.
Por outro lado, os emprstimos do Banco Mundial podem ser utilizados para justificar
aes de atores locais; para garantir o andamento dos projetos, e alocao dos recursos em
reas consideradas prioritrias, como a rea social; que pode estar sujeita a intervenes de
corte financeiro por parte dos dirigentes governamentais em situaes de recursos escassos:
Acho que um dinheiro bom. Primeiro, porque mais barato do que Depois, um
recurso que fora o Estado a ter uma poupana dirigida aos setores mais pobres.
obrigada a contrapartida e evita o velho esquema da Fazenda de contigenciar os
recursos sociais e, mais do que isso, eu utilizei o emprstimo do Banco para diminuir
o Fisiologismo. E a tentativa dos polticos fisiolgicos de se apropriar dos programas.
Eu dizia: se vocs meterem a mo a o Banco cancela o programa, dizia para o
governador. Ento, o Banco, eu utilizei como um escudo. (Sr. Jos Arlindo Soares.
Acadmico, ex-Secretrio de Planejamento do Governo do Estado de Pernambuco de
2000-2003. Entrevista realizada em Recife, no dia 12 de janeiro de 2006).
Os motivos que justificam emprstimos podem estar relacionados a eventos de
natureza poltica, e de fragilidade institucional referente a presses locais; evidenciadas no
trecho da entrevista acima. Mais uma vez, aponta-se para o grau de sutileza que permeia a
mesa de negociaes e acordos, no processo de definio de uma agenda de desenvolvimento.
Vale salientar que, no caso da privatizao da COMPESA, no necessitaria de retorno
desse investimento a partir do pagamento do montante liberado para tanto. Entretanto,
conforme dados qualitativos indicam, caberia populao e/ou ao governo pagar pelas
melhorias fsicas s margens do rio, assim como pela construo de novas casas para os
reassentados do programa. Porm, as negociaes suspenderam o processo de privatizao da
COMPESA.
O principal objetivo do PROMETRPOLE a melhoria da qualidade de vida dos
pobres urbanos na RMR, e do desenvolvimento da capacidade institucional dos atores
envolvidos, tanto o governo local, como o estadual e as empresas privadas, e os indivduos em
115

Captulo 5
__________________________________________________________________________________________

planejar, estabelecer metas e objetivos. E manter o processo em andamento pela coordenao

desses atores e projetos em nvel metropolitano. O programa contm trs projetos gerais:
1.

A proviso de infra-estrutura nos assentamentos de baixa renda ao longo do Rio

Beberibe;
2.

A melhoria da infra-estrutura metropolitana;

3.

O desenvolvimento e fortalecimento institucional e gerenciamento metropolitano.

Como pode ser visto na Figura 15, as relaes institucionais envolvem diversos atores

em nveis diferentes dos entes federativos; tendo a CONDEPE/FIDEM como principal

interlocutor do programa por se relacionar diretamente como o BIRD e os atores locais.
Dados qualitativos indicam que um aspecto fundamental do PROMETRPOLE seria a
promoo dos meios necessrios para garantir o sucesso da privatizao da COMPESA; alm
de promover os incentivos necessrios para o pobre urbano ter acesso ao esgotamento
sanitrio e de melhorar; de forma geral, a coleta de tal esgotamento na regio.
Um aspecto crucial, que a Figura 15 mostra, que, apesar de o PROMETRPOLE
envolver inmeros atores, o que realmente importa a evidncia de que o BIRD se relaciona
institucionalmente e financeiramente de forma direta com a CONDEPE/FIDEM. Sendo objeto
de investigao nesta tese.
A CONDEPE/FIDEM exerce papis fundamentais de repasse dos recursos, assim
como de controlador da utilizao dos mesmos, coordenando o desenvolvimento das
estratgias nos diversos atores parceiros do programa, como por exemplo: COMPESA
(Estado de Pernambuco), URB-Recife e SEPLAMOlinda (rgos municipais). Sendo que os
ltimos ficam responsveis em lidar com os beneficirios na escala mais local do programa
pelas negociaes com as ONGs, Associaes Comunitrias, empresas executoras de obras e
empresas consultoras de gerenciamento.
O PROMETRPOLE parece consolidar os mecanismos de gerenciamento pblico,
interinstitucionalmente, entre municpios distintos, estado e governo federal; em nveis
diferenciados de envolvimento profissional, pelo estmulo ao planejamento integrado e gesto
das polticas metropolitanas; ainda ausentes no contexto estudado.

116

UNIO

COMPESA

BIRD

Empresas Executoras de
Obras

FIDEM

EMHAPE

Conta
Especial do
Programa

Empresas Consultoras de
Gerenciamento

Fundo de
Desenvolvimento da
RMR - FUNDERM

ESTADO

Empresas Executoras
de Obras

SEIN

PCR

Empresas Executoras
de Obras

SEFAZ/PE
SIAFEM

Prefeitura da
Cidade do
Recife

URB - Recife

Empresas Consultoras de
Gerenciamento

Empresas Execut.
de Obras

ONGs

Associaes
Comunitrias

SEPLAM - Olinda

Consultora de
Gerenciamento

LEGENDA

Recursos do BIRD
Recursos de Contrapartida

Empresas
Consultoras

Empresas Consultoras
de Gerenciamento

Empresas
Execut. de Obras

ONGs

Fluxo de recursos para Execuo

Fluxo de Prestao de Contas

Figura 15 - Fluxograma das relaes institucionais e de recursos do PROMETRPOLE

117

Fonte: CONDEPE / FIDEM, arquivo.

Associaes
Comunitrias

PMO
Prefeitura do
Municpio de
Olinda

Captulo 5
__________________________________________________________________________________________

Segundo o Sr. Jos Arlindo, o PROMETRPOLE:

... abrange, por exemplo, a fronteira entre Recife e Olinda e pega das 22
comunidades. So 13 reas que esto includas entre as reas de mais baixo ndice de
Desenvolvimento Humano da Regio Metropolitana. O perfil dele o seguinte: mudar
a estrutura habitacional, toda a infra-estrutura de saneamento bsico, de
habitabilidade, de acessibilidade, vias de acesso, e transformar rea de lazer,
inclusive a nica obra completamente pronta uma rea de apoio juventude. O
antigo Matadouro de Peixinhos que foi transformado em um Centro de Formao
Cultural. (Sr. Jos Arlindo Soares. Acadmico, ex-Secretrio de Planejamento do
Governo do Estado de Pernambuco de 2000-2003. Entrevista realizada em Recife, no
dia 12 de janeiro de 2006).
Nesse sentido, o PROMETRPOLE pode atingir ndices mais elevados quanto s
inovaes do conhecimento e de reformas institucionais, pelo fato exposto, quanto
disponibilidade de recursos; as reas fsicas atingidas, e a populao alvo relativa s melhorias
a serem conseguidas a partir de suas aes.
O PROMETROPOLE ainda hoje unidade tcnica da FIDEM. Mas ele ainda no
tinha nenhuma estrutura, as propostas ainda no tinham sido definidas, as reas.
Porque havia uma dificuldade muito grande do Governo anterior em lidar com
organismos internacionais... (Sr. Jos Arlindo Soares. Acadmico, ex-Secretrio de
Planejamento do Governo do Estado de Pernambuco de 2000-2003. Entrevista
realizada em Recife, no dia 12 de janeiro de 2006).
importante salientar nesta tese o retorno s discusses das reas metropolitanas
como unidade de planejamento; temporariamente deixadas de lado. Assim como, tambm,
vale salientar a retomada da CONDEPE/FIDEM como rgo de planejamento em
Pernambuco.
Em relao ao processo de abordagem dos assentamentos informais, pode-se observar
que o PROMETRPOLE estender as experincias das ZEIS de Recife aos municpios
envolvidos no programa, porm, voltados para a remoo da populao das margens dos rios
para outras reas das cidades em questo. Vale salientar que a poltica das ZEIS tem evitado
ao mximo a relocao das famlias; tentando utilizar estratgias de consolidao dos
assentamentos existentes, pela reurbanizao desses; mantendo a populao original.
Tal mudana de postura, perante a melhoria da qualidade de vida dos moradores de
ZEIS em Recife, poder ser medida em estudos futuros, pois ainda no se teve impacto nas
populaes envolvidas nem, em termos de comportamento do poder pblico, frente a questes
de consolidao habitacional ou remoo de famlias.

118

Captulo 5
__________________________________________________________________________________________

... O PREZEIS segue o princpio da legislao que diz o seguinte: que prevalece o direito de
moradia ao direito de propriedade... E, portanto, no reassentamento, o inquilino receberia a casa e
o proprietrio receberia a indenizao. E, no PROMETRPOLE, isso no acontece porque o
inquilino, ele vai receber um ano de aluguel referente ao valor praticado na rea, e o proprietrio
quem recebe a unidade habitacional, porque ele recebe a unidade habitacional como uma
indenizao pela unidade habitacional que ele tinha e, mais trs meses de lucro cessante do
aluguel. Essa rea de reassentamento um ponto conflituoso nas reas ZEIS, nas reas que no
so ZEIS no h nenhum problema. Mas, nas reas ZEIS sim, e o PROMETRPOLE se preocupa
porque, no nosso contrato, o Banco Mundial no financia indenizao de imveis. No nosso
contrato, do PROMETRPOLE, inclui ento indenizao de imveis... Se essa prtica for
extendida para todas as UEs, todos os inquilinos receberiam uma casa e todos os proprietrios
receberiam uma indenizao...
Quadro 6 - Entrevista realizada com a Sra. Maria de Biasi em 26 de abril de 2004,
Gerente do PROMETRPOLE em Recife.
Como pode ser visto no Quadro 6, ao se analisar os impactos que o
PROMETRPOLE pode ter em alterar uma poltica pblica existente em Recife, e com
atuao inicial desde 1983, constata-se que esta pode ser bastante grande, pois os preceitos
iniciais das ZEIS, pela sua regulamentao pelo PREZEIS de 1987 e 1995 seriam diferentes
do propagado pelo PROMETRPOLE.
O PROMETRPOLE tem como objetivo principal melhorar as condies de vida da
populao e de habitabilidade, em reas selecionadas de baixa renda na Bacia do Beberibe;
mediante intervenes integradas e replicveis; implementadas por organizaes pblicas, em
cogesto com as comunidades beneficiadas, mas que podem alterar questes referentes ao
direito de moradia j difundidos pelo PREZEIS em Recife. possvel que o processo inverso
de influncia do PREZEIS para o BIRD altere as percepes do Banco Mundial quanto
questo de garantia ao direito de indenizao, em caso de posse precria (falta de titularidade
do imvel).
Um outro aspecto salientado nas entrevistas que, pelo PROMETRPOLE,
intenciona-se contribuir para operacionalizar a Estratgia de Assistncia do Grupo Banco
Mundial ao Brasil (CAS). Para o perodo de 2000-2002, assim como nos perodos
subseqentes, o CAS tem como objetivo principal a reduo da pobreza; alm de utilizao de
mecanismos de participao de associaes comunitrias, ou outros representantes de
beneficirios na elaborao e implementao de projetos. O CAS, tambm estabelece a
necessidade de reformas poltico-administrativas do Estado e define as condies para que
tais reformas aconteam.
Em sua publicao mais recente, referente ao PROMETRPOLE, o Banco Mundial
afirma que o CAS de 2003 representa o principal documento para determinar a estratgia de
119

Captulo 5
__________________________________________________________________________________________

desenvolvimento sustentvel para o Brasil; dando suporte agenda do Banco Mundial

(WORLD BANK, 2006). Segundo o mesmo documento, o PROMETRPOLE continuaria
sendo um canal de negociaes para a concesso de servios para o municpio; objetivando o
enfrentamento do problema da habitao de interesse social.
O PROMETRPOLE enquadra-se, ainda, num recente plano de ao do Banco
Mundial de mbito internacional (Cities without slums; Cities alliance), que visa reduzir nos
prximos 20 anos a pobreza urbana, e melhorar a vida de 100 milhes de pessoas com a
mobilizao de recursos da ordem de US$ 50 bilhes.
A escala de atuao do PROMETRPOLE abrange mais um municpio e pode ser
considerado de abrangncia metropolitana, apesar de tratar apenas de Recife e Olinda. A
unidade gestora do programa a bacia hidrogrfica do Rio Beberibe, j de acordo com
orientao do Ministrio dos Recursos Hdricos. Por se tratar de uma ao governamental que
extrapola os limites municipais e territoriais, o programa trata da gua como recurso escasso e
relevante para as atividades humanas, mas que no respeita os limites geopolticos dos
municpios e necessitam de tratamento especial, como explicitado no programa.

6.2 O caso do Habitar Brasil BID Beira Rio

O programa Habitar Brasil BID teve sua origem a partir de um outro programa
preexistente no Brasil datado de 1993, denominado Programa Habitar Brasil; que no passou
de uma tentativa de inserir a agenda habitacional no contexto internacional de promoo de
polticas sociais para a melhoria da qualidade fsica dos assentamentos humanos, ao mesmo
tempo que promoveria um certo grau de reduo de pobreza. Entretanto, tal programa pode
ser criticado pela ausncia de metodologia e sistemtica e, como tal, no impactou a poltica
urbana brasileira como esperado; sendo substitudo pelo ento Programa Habitar Brasil BID,
como podemos evidenciar na citao abaixo:
Ns encontramos que o HABITAR BRASIL uma boa idia, no tem uma ... -
importante aprimorar tecnicamente o projeto, o HABITAR BRASIL financiava
qualquer coisa, era uma transferncia de recursos a um suposto projeto. No tem
muita metodologia. O HABITAR BRASIL BID tem uma metodologia, que voc pode
procurar conhecer... (Sr. lvaro Cubillos, Especialista em Desenvolvimento Social,
Banco Interamericano de Desenvolvimento. Entrevista realizada em Washington no
dia 25 de junho de 2002).
O Programa HBB representa uma evoluo de seu antecessor, o Habitar Brasil, com
discurso voltado para a emisso de ttulos de propriedade imobiliria no Brasil; de forma
120

Captulo 5
__________________________________________________________________________________________

sistemtica, muito se assemelhando com o programa das ZEIS em Recife que se organiza em
1987 de forma efetiva. Entretanto, o diferencial seria a nfase para o desenvolvimento
institucional, disputando questes de relevncia para transformar paradigmas vigentes de
desenvolvimento urbano, e ajustando as agendas dos municpios que os contrataram.
O HBB vem pra compor uma metodologia, uma nova forma de fazer urbanizao de
favelas com o desenvolvimento institucional do municpio. Ento, eu acho que esse a
o aprendizado que tanto o governo federal como municipal e at estadual, se fosse o
caso, deveriam aprender com esta experincia. E ns aprendemos. No se faz obras
sem desenvolvimento institucional. Ento aprende logo. E s foi possvel por causa de
um organismo internacional. Sra. Junia Santa Rosa, Diretora da Cooperao Tcnica
e Desenvolvimento Institucional, da Secretaria de Habitao do Ministrio das
Cidades. Entrevista realizada em Recife no dia 01 de setembro de 2006).
A Figura 16 apresenta um mapa da cidade do Recife, contendo as reas pobres da
cidade e os projetos do Programa HBB-BID, onde tambm aparece o HBB Beira Rio,
identificado no mapa como Conjunto Beira Rio; sendo um dos objetos de estudos nesta tese.

121

Captulo 5
__________________________________________________________________________________________

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Cordeiro

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Reserva Florestal de Dois Irmos

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C. do Venncio A. das
Queimadas
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Unidos

A. do
Jiriquiti
Jardim
C. Manoel
das Meninas Primavera

Estrada dos Macacos 2/

Vila Aritana

Stio dos Macacos/

Vila Gilberto

Av

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Guabiraba

Av.

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Vila Val
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Prximas reas de Interveno

Av.
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Viagem

Porta Larga

Mapa de reas Pobres do Recife

Figura 16 Mapa da Cidade do Recife mostrando a rea do HBB Beira Rio e futuras
intervenes
Fonte: CONDEPE/FIDEM, arquivo.

122

Captulo 5
__________________________________________________________________________________________

O Habitar Brasil BID est composto por dois subprogramas: um de desenvolvimento

institucional, para capacitao institucional de prefeituras no setor urbano e habitacional, na
rea de atendimento a famlias de baixa renda, e um segundo para urbanizao de
assentamentos subnormais.
O Habitar Brasil BID tem como objetivos:

Incrementar a capacidade municipal para resolver problemas habitacionais

urbanos;

Elevar a qualidade de vida da populao urbana de baixa renda;

Mobilizar e potencializar a utilizao de recursos para atenuar problemas em

assentamentos subnormais.

O estudo de caso sobre o Habitar Brasil BID em Recife considerou a experincia do

Habitar Brasil BID Beira Rio (URB-RECIFE, 2000, 2001) e foi realizado com o objetivo de
identificar os atores difusores da poltica urbana; os elementos definidores da poltica, os
rgos financiadores; os captadores de recursos; os atores envolvidos; os mecanismos de
difuso utilizados em cada etapa do projeto (elaborao, implementao, avaliao e
monitoramento); os graus de interao entre os atores, e os determinantes de interao entre
os atores.
Como pode ser visto na Figura 17, o BID relaciona-se diretamente com a Unio, que
por seus rgos operacionais (CEF e Ministrio das Cidades) relacionado com o restante dos
atores nos diversos nveis dos entes federativos. E tem por finalidade os beneficirios, que so
as populaes de baixa renda (habitantes de assentamentos humanos precrios definidos como
prioritrios nos Planos Diretores municipais).

123

BID

APOIO
(IPEA, IBGE,
IBAM,
CEPAM E
OUTRAS

UNIO

Ministrio das Cidades (Antiga

SEDU)

CONTRATO
RGO GESTOR
define diretrizes, aprova, acompanha,
avalia, supervisiona, aloca recursos.

CAIXA
Escritrio de Negcios- EN

RGO PRESTADOR DE
SERVIOS
operacionaliza os contratose repassa
recursos

UNIDADE EXECUTORA
Municpio / Estado

RGOS EXECUTORES
implantam aes decorrentes do
programa

ENTIDADES)
Entidades Representativas da
Comunidade
Figura 17 - Diagrama da estrutura de relaes do HBB e os atores
Fonte: Urb-Recife. Arquivo.

REPRESENTAM OS
BENEFICIRIOS FINAIS

124

Captulo 5
__________________________________________________________________________________________

Ao contrrio do PROMETRPOLE, o HBB representa uma poltica nacional

difundida domesticamente pelo Ministrio das Cidades e pela CEF. E os atores locais
exercem papis menos relevantes no processo das negociaes e barganhas. Entretanto, a
anlise qualitativa dos dados indica que os rgos executores municipais tm conseguido
alterar em pequena escala o formato do projeto de melhorias habitacionais nos programas do
HBB Beira Rio.
Conforme o prprio BID, o HBB tem por objetivo o desenvolvimento institucional dos
municpios e dos estados, para enfrentar a questo dos problemas habitacionais urbanos, tais
como a melhoria habitacional e a regularizao fundiria; objetivando a melhoria da
qualidade de vida da populao de baixa renda; mobilizando e potencializando a utilizao de
recursos para a melhoria desses assentamentos.
ATORES
SEDU/UCP

NVEL DE
REPRESENTATIVADE
Federal

CEF
Federal
Escritrio de
Negcios - EN
UNIDADE
Municipal e Estadual
EXECUTORA
Municipal(UEM)
/Estado(UEE)
Entidades
Local
representativas
da comunidade

ATRIBUIO
RGO GESTOR
RGO
PRESTADOR DE
SERVIOS
RGOS
EXECUTIVOS

FUNO
Define diretrizes, aprova,
acompanha, avalia,
supervisiona, aloca recursos
Implementa aes
decorrentes do programa
Operacionaliza os contratos e
repassa recursos

REPREENTANTES Representam os beneficirios

DA COMUNIDADE finais

APOIO
(IPEA, IBGE, IBAM, CEPAM E OUTRAS ENTIDADES)

Tabela 4 - Quadro resumido dos atores principais por nvel de representatividade dos
participantes do HBB quanto as suas atribuies e funes.
Fonte: Baseado em URB-Recife (2001), com adaptaes da autora.
A Secretaria de Desenvolvimento Urbano (ligada diretamente Presidncia da Repblica, foi substituda pelo
Ministrio das Cidades a partir do Governo do Presidente Lus Incio Lula da Silva em 2003).

Como pode ser visto na Tabela 4, em relao ao desenvolvimento institucional, o HBB

demanda dos municpios a criao de uma Unidade Executora Municipal (UEM) para a
elaborao do Plano Estratgico Municipal para Assentamentos Subnormais (PEMAS) (PCR,
2000). A partir da, a UEM fica encarregada de elaborar e implantar projetos integrados para a
urbanizao e regularizao dos assentamentos subnormais.

125

Captulo 5
__________________________________________________________________________________________

Ao se analisar o caso estudado, pode-se dizer que o programa Habitar Brasil BID no
Recife de ao pontual na escala da cidade, atuando de forma localizada e trabalhando com
um grupo especfico; em vez de enfrentar a questo da consolidao de assentamentos
humanos e melhoria da qualidade de vida do pobre urbano de forma mais universal.
Entretanto, em nvel nacional, o HBB representa mais que um programa; substituindo, na
ausncia de uma poltica habitacional explcita por parte do governo central, uma poltica
nacional de habitao de baixa renda, ou seja, as aes conjuntas do HBB nacionalmente
estariam atuando como uma poltica habitacional. Segundo o Sr. lvaro Cubillos, a
abrangncia do programa HBB em nvel local estaria limitada se observada s aes do
PROMOTRPOLE:
Agora, o problema que ele tem poucos recursos para a dimenso que ele pretende
atingir. Eu acho que a que o Banco peca. Porque diferente numa cidade do
interior, numa regio pequena, em que voc faz um programa com um certo contorno
de uma ou duas reas e ele tem impacto. O PROMETROPOLE poder ter impacto,
mas fica restrito a uma rea muito pequena. Por outro lado, ele teve um problema de
ordem conjuntural que afetou o programa. Foi a queda do valor do Dlar, a mudana
cambial. Hoje o programa vale quase a metade da poca que ele foi contratado.
Ningum tem culpa, n? O Banco no tem culpa. Mas o Estado tem uma certa culpa,
porque ns fomos muito lentos na execuo do programa. E a, uma das causas da
lentido foi que ns tornamos a gesto muito complexa. A execuo das obras que
deveria ser de um s gestor, passou a ser de trs. Ento isso levou mais ou menos o
atraso de um ano, para engrenar o funcionamento. Agora que, por exemplo, as
principais obras de responsabilidade do Estado, foram solicitadas. Ento um
programa que era para acontecer em 2005, 2006, seguramente s vai acontecer em
2007, 2008. Com prejuzos tanto no volume das obras, por causa da crise cambial,
como prejuzo na prpria credibilidade do programa junto populao. Embora seja
muito mais estruturador do que o Habitar. ... (Sr. lvaro Cubillos, Especialista em
Desenvolvimento Social, Banco Interamericano de Desenvolvimento. Entrevista
realizada em Washington no dia 25 de junho de 2002).
Um ponto que merece destaque seria o Plano Estratgico Municipal para
Assentamentos Subnormais (PEMAS) componente do programa Habitar Brasil BID, que
define as aes de Desenvolvimento Institucional; capacitando tcnica e administrativamente
as Prefeituras Municipais. O PEMAS estabelece metas de planejamento a mdio e longo
prazo; priorizando e hierarquizando as intervenes integradas nos assentamentos de baixa
renda. O PEMAS d as diretrizes para a elaborao da poltica habitacional municipal e, esta,
por sua vez, se insere no plano diretor para a cidade do Recife, em fase de reelaborao.
Dessa forma, o HBB se insere no panorama da difuso da agenda urbana do BID para as
cidades brasileiras ao exigir e orientar a elaborao do PEMAS. A forma de difuso da
agenda urbana do BID acontece de forma sutil, sem imposio pela fora, mas sim pela
126

Captulo 5
__________________________________________________________________________________________

expectativa que tal programa pode trazer recursos para os municpios, alm das melhorias
administrativas pelo programa de Desenvolvimento Institucional.
A autora reconhece a especificidade dos casos estudados e aponta a necessidade de
estudos futuros em locais e situaes diferentes, para ampliar o debate sobre os diferentes
tipos de negociaes; arranjos institucionais e relaes entre os atores envolvidos.

6.3 Comparando e Contrastando os Programas

Esta tese salienta o fato de que tanto o PROMETRPOLE como o Habitar Brasil BID
lidam com problemas de mbito metropolitano em maior e menor escala, respectivamente. A
questo da regularizao fundiria nas reas subnormais vem sendo enfrentada pelos dois
programas, de forma localizada e especifica, sem discutir tais questes numa esfera mais
universal.

Atores
Programa

envolvidos

Contrato

rgo
financiador

rgo
financiado

rgo gestor

rgo
coordenador

Beneficirio
final

PROMETRPOLE

BIRD/Unio
(SEAIN20)

BIRD

Estado

SEPLAN (PE)

SEPLAN/
FIDEM

Pop. Baixa
renda

Habitar Brasil BID

BID/Unio
(SEAIN)

BID

Unio

Minist. Cidades
/CEF

Municpio/
URB

Pop. Baixa
renda

Tabela 5 - Atores envolvidos em programas de desenvolvimento municipal em Recife

financiados pelo BIRD e pelo BID
Fonte: A autora. Adaptado de entrevistas.

Na Tabela 5 encontram-se resumidos os atores que efetivaram os contratos, os rgos

gestores, os rgos executores dos projetos e os beneficirios finais. Estas foram as variveis
definidoras para a escolha de tais projetos, onde h uma variedade em nveis de governo, bem
como a participao do BIRD e do BID.
Nesse perodo de pouca nfase para os rgos metropolitanos, a Fundao de
Desenvolvimento Municipal de Pernambuco (FIDEM) rgo executor do programa em
Recife pertencente Secretaria de Planejamento Estadual (SEPLAN) vem sendo
reestruturada e fortalecida pelos recursos do Banco Mundial, na agenda urbana brasileira; em
conjunto com o Governo de Pernambuco. Esse, que a partir de 1992, iniciou uma gesto
20

Secretaria de Assuntos Internacionais.

127

Captulo 5
__________________________________________________________________________________________

junto ao Banco Mundial (CODEPE/FIDEM, 2005); recebendo financiamento para aes

integradas de desenvolvimento de cidades, de porte mdio e metropolitano, pelo Programa
Estadual de Desenvolvimento urbano (PEDU). Tal iniciativa deu origem ao Programa
Qualidade das guas (PQA) entre 1995 e 1996; que objetivava estudos para investimentos no
setor de saneamento; sendo transformado no Programa de Infra-Estrutura em reas de Baixa
Renda (PROMETRPOLE) discutido neste trabalho, o Plano Reestruturador da Bacia do
Beberibe, e o Metrpole Estratgica21.
Em relao discusso sobre a globalizao e a questo metropolitana, pode-se
apontar neste estudo que, embora o discurso do Banco Mundial seja para enfatizar o
fortalecimento institucional no nvel municipal, suas aes no Recife, no que se refere ao
tema urbano, vm sempre ocorrendo com impactos para essa regio; surgindo a uma clara
contradio.
Outro ponto que merece destaque na anlise que, num programa como este que
envolve tantos atores, pode ser esperado que haja conflitos entre os dois principais atores,
Banco Mundial e CONDEPE/FIDEM. Porm, pelas observaes realizadas neste trabalho,
pode-se apontar que as relaes entre os dois atores se do de forma mais consensual do que
conflitante22.
Como pode ser visto nos casos acima, pode-se afirmar que houve um processo de
mudana na agenda urbana que passa a enfocar questes de governabilidade e continuidade
das aes e dos projetos; objetivando um melhor gerenciamento dos recursos, e ampliando a
capacidade dos gestores pblicos.
Em conseqncia dessa nova perspectiva, ocorre um processo de substituio de
polticas universais por polticas setoriais, tais como moradia nos centros urbanos;
reassentamento de populaes ribeirinhas etc., e prope-se integralizar diversas reas do
conhecimento em projetos especficos e localizados. E a poltica urbana emergente desse
processo parece desterritorializar os problemas, enfatizando questes temticas.

21

Baseado em entrevistas realizadas com a Sra. Norma Lacerda, Professora da UFPE (22 de abril de 2004), e
com a Sra. Maria Jose de Biase, Gerente do PROMETRPOLE, Diviso de Projetos Especiais, UrB- Recife (26
de abril de 2004).
22
Entrevista realizada em Recife no dia 22 de abril de 2004 com a Sra. Barbara Kreuzig, Coordenadora do
PROMETRPOLE, CONDEPE/FIDEM.

128

Captulo 5
__________________________________________________________________________________________

Por se tratar de projetos localizados, novos atores sociais de nvel de abrangncia mais
localizados assumem papis antes desempenhados pelo Estado nacional, porm, atores
internacionais e nacionais atuam em coopo, na tentativa de manter a existncia das
instituies domsticas, que sobreviveram ao processo de reformas; que passam a firmar
acordos pela coopo.
Onde podemos encontrar pontos de conflito seria na relao entre estado e municpio
(Seo 5.4), por diversas explicaes para tais conflitos, em que, talvez, o fator polticopartidrio deva ser considerado mais evidente: municpio e estado so de partidos diferentes e
no h uma concordncia poltica continuada entre eles. Um outro fator que tanto os rgos
municipais, metropolitanos, como os estaduais esto atuando num mesmo local. O que
poderia ser considerado positivo devido integrao de aes em diferentes nveis
federativos; entretanto, as aes conjuntas no so necessariamente compartilhadas, segundo
o paradigma da participao propagada pelo Banco Mundial.
Por um lado, o municpio que tem a competncia constitucional para legislar sobre seu
territrio, detm um conhecimento mais especfico sobre os problemas que envolvem a
cidade. Porm, por outro lado, o Estado que no detm formas de legislar sobre o territrio
urbano, possui uma posio mais favorvel nas negociaes com as agncias; devido a sua
funo de negociador assumida nessas prticas estudadas:
... a relao entre o municpio e o estado uma relao cautelosa. O municpio tem
conscincia que tem mais experincia que o estado, porm o estado que capta os
recursos, contrai a dvida e coordena o programa (Sra. Maria Jose de Biase, Gerente
do PROMETRPOLE, Diviso de Projetos Especiais, UrB- Recife. Entrevista
realizada em 26 de abril de 2004).

Como pode ser evidenciada acima, tal situao tem levado a conflitos no sentido da
legitimao do processo de definio e da implementao da poltica urbana em foco, nos
devidos programas.
A nfase para o caso especfico, em vez de universalizar as questes, tem levado os
rgos de planejamento a disputarem (mesmo que de forma tolervel para ambas as partes),
por espaos de negociaes e competio; que extrapolam o sentido das interaes esperadas
entre os atores envolvidos, tais como cooperao, troca de informaes e conhecimento
tcnico.
129

Captulo 5
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Como pode ser evidenciado acima, tanto o BID como o Banco Mundial utilizam
ferramentas e agendas bastante semelhantes que so difundidas para o governo brasileiro e, no
caso especfico, para a municipalidade do Recife. Entretanto, pode ser evidenciado tambm
que inovao em poltica pblica; no caso para assentamentos de baixa renda seria a adoo
de programas pouco novos, mas que trazem em suas caractersticas reas de atuao
envolvendo mais um municpio ou, por assim dizer, trata de questes que extrapolam o
territrio municipal. Entretanto, tal iniciativa no setor da habitao popular j vem sendo
enfrentada pelo PREZEIS em Recife, mas que no havia atuado de forma mais conjunta com
os municpios vizinhos.
Dessa forma, a adoo da agenda do HBB seria uma adaptao de um processo j
experienciado por outros governos (BERRY and BERRY, 1999; IKENBERRY, 1990), em
Recife, Belo Horizonte, Porto Alegre, Santo Andr; entre outros, num processo de difuso de
interao regional, mas que ganha notoriedade internacional pelo programa Habitar Brasil
BID.
No caso do PROMETRPOLE, a unidade de aes de poltica envolve parte da bacia
hidrogrfica do Rio Beberibe e trata de questes de reassentamento de populaes ribeirinhas,
em que os tcnicos locais se baseiam em experincias anteriores desenvolvidas muitas vezes
nas ZEIS em Recife. Entretanto, o PROMETRPOLE apresenta uma inovao referente
unidade gestora; determinada a partir da bacia hidrogrfica do Rio Beberibe e do programa de
desenvolvimento institucional.

6.4 A Relao entre os Atores Domsticos e Internacionais

Esta seo apresenta uma anlise das relaes entre os atores domsticos e
internacionais, para apontar algumas situaes que levam os atores a negociarem estratgias e
definies de agendas; com o propsito de atingir o mximo aproveitamento das
potencialidades de cada oportunidade, oferecida por uma agenda de desenvolvimento.
A anlise qualitativa dos dados sugere que comumente se identifica a necessidade de
assistncia externa, quase que permanente por parte das agncias (por meio de consultores ou
tcnicos das prprias agncias) para implementar e monitorar as estratgias. Este processo
parece apontar para uma rotina de relaes cclicas entre agncias e municpios; que
ajustada e renovada de forma continuada, devido nfase dada ao sucesso das estratgias.
130

Captulo 5
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O fato de ns trabalharmos uma bacia hidrogrfica, esse uso me parece

extremamente inovador e extremamente importante como replicador... ns tnhamos
como perspectiva... que a prpria metodologia poderia ser aplicada em ns, como
Capibaribe, como Jaboato...
Fica muito difcil selecionar ou apontar determinado ator (quem iniciou a idia) ...
nem partiu s da FIDEM e nem do Banco, ou seja, acho que ela resultou do coletivo,
FIDEM, prefeituras com o apoio do Banco, com a participao do Banco... (Sra.
Amlia Reinaldo, Coordenadora do Projeto Recife-Olinda, Gabinete do Governo do
Estado de Pernambuco. Ex-Presidente da agncia FIDEM23 de 2000-2003. Entrevista
realizada em Recife no dia 21 de setembro de 2006).
Ao mesmo tempo, os atores domsticos apontam a relevncia de trabalhar em
conjunto com as agncias multilaterais; uma vez que isso determina uma agenda,
determinando os participantes dos programas; cria-se uma agenda de discusso e de trabalho:
...Ento, o que que essa relao com as agncias internacionais? Mal ou bem, elas
obrigam a gente a ter uma agenda de trabalho. Ento a desculpa desse emprstimo,
vamos colocar dessa maneira, fez com que a gente consolidasse um grupo
governamental com todos os agentes hoje que tm interface com a poltica de
habitao. Banco Central, Caixa, Fazenda, Secretaria do Tesouro, ns mesmos do
Ministrio das Cidades, Casa Civil. E a gente se rene toda sexta-feira para discutir
diretrizes. O fato da gente pegar um emprstimo e definir uma matriz de aes
programticas, uma dessas aes era trazer um aproximao relacionada questo
do financiamento habitacional... (Sra. Junia Santa Rosa, Diretora da Cooperao
Tcnica e Desenvolvimento Institucional, da Secretaria de Habitao do Ministrio
das Cidades. Entrevista realizada em Recife no dia 01 de setembro de 2006).
Entretanto, pode-se observar que ao investir em programas de desenvolvimento
institucional e capacitao dos tcnicos domsticos, o Banco Mundial estaria qualificando o
quadro de especialistas locais; ao mesmo tempo em que transferiria conhecimento relevante
para o dilogo entre os atores domsticos e internacionais, minimizando situaes conflitantes
de pensamento entre os atores envolvidos.
... Ento a nossa relao com a Mila Freire, que a pessoa responsvel, foi uma
relao muito tranqila. Com tranqilidade. Posso te dizer assim: no uma coisa
to do Banco com relao a alguns princpios que eles defendem. Pelo contrrio.
Claro que os consultores deles falaram desse emprstimo j na nossa audio. Eles
trouxeram consultores, eles vm com os critrios e princpios de novo: pode ser isso,
pode ser aquilo. Mas ns tivemos um dilogo com eles absolutamente de igual pra
igual. No, isso a gente no concorda, isso tem que ser de outro jeito. E eles: Ento
t bom, ento Essa ingerncia, at o presente momento, ela no acontece. Ns
temos embate, ns temos divergncias do ponto de vista de algumas condies, ou
tambm ns temos total convergncia. O fortalecimento dessa parte institucional, por
23

A Fundao de Desenvolvimento Municipal de Pernambuco (FIDEM) foi substituda pela Agncia de

Planejamento e Pesquisa de Pernambuco (CONDEPE/FIDEM) em maio de 2003, estando vinculada Secretaria
de Planejamento de Pernambuco.

131

Captulo 5
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exemplo, ele sem dvida precisamos apoiar municpio, precisamos fazer isso.
H uma convergncia. (Sra. Junia Santa Rosa, Diretora da Cooperao Tcnica e
Desenvolvimento Institucional, da Secretaria de Habitao do Ministrio das Cidades.
Entrevista realizada em Recife no dia 01 de setembro de 2006).
Uma outra abordagem da anlise seria o suporte dado pelas agncias para as cidades
desenvolverem suas estratgias; facilitando, dessa forma, o processo de participao pelos
quais os participantes parceiros (stakeholders) locais definem sua viso da prpria cidade.
Nesse processo, as agncias e municpios analisam seus programas de desenvolvimento
urbano de forma conjunta e identificam prioridades; objetivando aes a serem tomadas.
O PROMETROPOLE estava dentro da linha de infra-estrutura financiada pelo
Banco, e quando ns chegamos no governo em 1999, havia um esboo do projeto,
mas sem a definio de linhas e de um modelo de gesto. Ento ns inclumos, na
negociao com o Banco, para o PROMETROPOLE se inserir nas prioridades do
Conselho de Desenvolvimento Metropolitano, do CONDEPE. O nosso interesse era
fortalecer a gesto metropolitana envolvendo as prefeituras. Ento a principal
inovao que ns introduzimos no modelo foi incluir como co-executores as
prefeituras de Recife e de Olinda. Por que isso? Por que o nosso objetivo era
fortalecer o Conselho de Desenvolvimento Metropolitano. E ns achvamos que o
fortalecimento dentro de um sistema federativo, no se faz um fortalecimento s
terico, precisvamos que as prefeituras tivessem co-responsabilidade em alguns
programas. Ento, por exemplo, na prefeitura de Recife e Olinda inclumos o
PROMETROPOLE, e o Estado mesmo sendo tomador do dinheiro, ns convencemos
o Banco, inicialmente houve uma certa relutncia por parte do Banco, para que parte
das aes fossem executadas pelas prefeituras. ...Porque o Banco dizia assim: ns j
estamos examinando a capacidade tcnica e administrativa do Estado, ento seria um
outro exame separado. Se olhasse Recife e Olinda, tinha as atividades tcnicas para
executar o programa. Isso foi uma negociao longa, porque o Recife e Olinda
participavam praticamente como parceiros na definio de prioridades, mas no na
gesto. Ento ns fizemos um acordo e inclumos eles, inclusive participando de
um percentual, somado os dois, superior ao Estado. E a teve at algumas exigncias
do prprio governo, porque como eram governos de oposio, ns estvamos
passando para a oposio a maior parte dos recursos de um projeto captado pelo
governo do Estado... (Sr. Jos Arlindo Soares. Acadmico, ex-Secretrio de
Planejamento do Governo do Estado de Pernambuco de 2000-2003. Entrevista
realizada em Recife, no dia 12 de janeiro de 2006).
Como pode ser evidenciado na passagem acima, nesse sentido, pode-se dizer que o
processo de negociao entre os atores internacionais e domsticos pode acontecer para
atender aos diversos interesses das partes envolvidas. Os atores parecem estar dispostos a
avaliar os riscos e as vantagens de cada negociao, visando a atingir determinada meta em
comum, que no caso em questo se refere ao desenvolvimento institucional. As negociaes
apontam para os ajustes, havendo espao de manobra, quanto ao nvel de governo referente ao
132

Captulo 5
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desenvolvimento institucional estadual, municipal e metropolitano, e incluso desses atores na

agenda trazida para a mesa de negociaes pela agncia multilateral.
Aparentemente, os atores envolvidos no processo de negociao da agenda e dos
acertos no processo dessa definio tm que desenvolver habilidades gerenciais para
identificar as vantagens que podem ser aproveitadas, assim como das obrigaes que cada
negociao pode acarretar na mesa de negociaes. Entretanto, aponta-se que a construo
das negociaes longa, envolve capacidade de argumentao, e pode resultar em ajustes no
previstos na fase inicial do processo, sendo, de fato negociado ao longo do desenvolvimento
dos projetos.
A partir dessas perspectivas foram analisadas as relaes entre os atores das agncias
multilaterais, da academia e das instituies domsticas, sob a perspectiva de quatro variveis:

Papel e responsabilidade na agenda de desenvolvimento;

Perfis de interveno dos atores;

Relaes entre os atores;

Formas de difuso de paradigmas.

Atravs dessas quatro categorias foi possvel elaborar as seguintes proposies:

DAS AGNCIAS:
1. As agncias multilaterais se autodenominam difusoras de inovaes, apesar de se
declararem, tambm, atuam como interlocutoras do processo de definio de agendas de
desenvolvimento.
2. Os atores domsticos so co-responsveis pela definio de agendas e atuam com
soberania na definio de suas polticas.
DOS ACADMICOS:
3. As agncias exercem papis de propagao poltica e econmica no processo de
difuso do conhecimento produzido pelos pases hegemnicos.
4. Os atores domsticos atuam de forma relevante na formulao de polticas locais.

133

Captulo 5
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DOS ATORES DOMSTICOS:

5. A formulao de agendas negociada entre os atores internacionais e domsticos,
contendo conflitos e necessitando compatibilizar interesses diversos.
6. Os atores domsticos sentem-se participantes do processo de interveno na
poltica local com poder de negociao e barganha.
Ao analisarmos as proposies acima, em constante comparao com as inmeras
informaes complementares, pode-se concluir que a difuso do conhecimento acontece de
forma bastante rarefeita. Embora haja constantes negociaes entre os atores nos diversos
nveis, o conhecimento ortodoxo e dominante reproduzido na escala local por coopo
devido, inclusive, maleabilidade de autoria das idias. Ou seja, a difuso acontece de forma
to abrangente, por inmeros atores, que a absoro de idias e conhecimento se faz por
relaes de poder, muitas vezes invisveis aos olhos dos prprios atores envolvidos no
processo da difuso.
O processo de desmantelamento do Estado brasileiro no campo das polticas de
desenvolvimento desenvolvimento nacional para o desenvolvimento urbano foi
apresentado numa perspectiva paralela ao processo de redemocratizao e abertura poltica no
Brasil. Esta abertura caracterizou-se por fortes presses da sociedade civil para a
descentralizao poltico-administrativa do Estado e que, ao mesmo tempo, recebeu incentivo
direto das agncias internacionais de desenvolvimento que enxergaram na descentralizao, as
aes necessrias para o fortalecimento da economia dos mercados. Novos atores contribuem
nesse processo, como o caso das ONGs, e outros ganham notria importncia, no caso a
municipalidade e outros atores no-nacionais.
Nesse processo, tambm, porm numa escala internacional, o Banco Mundial passa
gradativamente a assumir um papel de banco de conhecimento e monta sua estrutura para
aglutinar informaes e conhecimento para atuar como iniciador e difusor de agendas de
desenvolvimento para os pases em geral, substituindo as agncias nacionais e regionais de
desenvolvimento. No caso do BID, esse assume um papel de difusor de agendas atravs de
projetos de desenvolvimento urbano mais especficos e setorizados do que os programas do
Banco Mundial. No entanto, em ambos os casos so enfatizados questes fundamentais
referentes ao desenvolvimento institucional; que se materializa na necessidade e justificativa
de reformas institucionais; de governo para governana; substituio de polticas universais
134

Captulo 5
__________________________________________________________________________________________

para setoriais e principalmente de novos atores sociais, quanto ao interesse pblico (pela
nfase para a privatizao, ou abertura de caminhos para a privatizao dos servios
pblicos).

6.5 Concluso
A difuso da agenda urbana consiste de medies indiretas para capacitar o setor
privado para realizar o processo da materializao dos servios urbanos e da habitao.
Ficando evidente pelas novas caractersticas da poltica urbana brasileira e das agncias: a
mudana de enfoque de governo para governana; a focalizao da delegao de poderes para
os habitantes da cidade e de uma comunidade especfica; a substituio de uma poltica
universal para grupos setoriais; a tentativa de integrar num s projeto diversas reas de
conhecimento de poltica pblica; alm de uma crescente tentativa de consolidar papis e
responsabilidades a diversos atores da sociedade como reguladores da poltica, outrora
assumida pelo Estado.
Este captulo revisou os principais documentos de divulgao da agenda urbana de
duas das principais agncias internacionais de desenvolvimento (o BID e o Banco Mundial)
para delinear as relaes entre suas agendas e a poltica urbana em Recife.
Em termos tericos, no h muita novidade nas formas de difuso da poltica urbana;
nem na definio de agendas. A novidade consiste em apontar o poder de coero das
agncias internacionais, que extrapolam o uso da fora, para utilizar recursos mais
sofisticados e difceis de serem detectados, tais como promoo de seminrios; cursos de
capacitao; trocas de experincias entre os atores envolvidos nos programas e projetos de
desenvolvimento urbano. Alm da articulao destes mtodos com as aes fsicas
necessrias para resolver os problemas habitacionais.
Como se pode observar acima, h uma coincidncia esperada entre a agenda do BID e
a poltica urbana aplicada no Brasil atravs do HBB, e em especial no caso estudado em
Recife. Assim como coincidente, tambm, a agenda urbana do Banco Mundial e o
PROMETRPOLE, pois os programas refletem as estratgias de desenvolvimento que as
agncias elaboram para o Brasil.

135

Captulo 5
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O senso comum vigente aponta para um grau de independncia dos governos em

orientar e direcionar suas agendas urbanas. Entretanto, como esse estudo ilustra, tanto o
Banco Mundial (pelo exemplo do PROMETRPOLE), como o BID (atravs do HBB) tm
utilizado estratgias de conduo de negociaes que servem ao propsito de dar forma s
mudanas consideradas necessrias para as reformas do Estado, e de seus papis segundo o
neoliberalismo econmico vigente e a consolidao dos mercados.
Entretanto, pode-se observar, tambm, que o sucesso aparente dos programas parece
depender do grau de domnio e conhecimento sobre os problemas locais e provveis solues
por parte dos atores locais; que os coloca em situao favorvel para barganhar com as
agncias multilaterais. Dessa forma, uma anlise mais aprofundada necessria para
compreendermos de forma mais sistemtica como e por que a agenda urbana das agncias
difundida para pases beneficirios. Assim sendo, o Captulo Seis, a seguir, apresenta tal
anlise e discute os graus de interao e os determinantes de tais interaes.

136

CAPTULO 6

7 INOVAO E DIFUSO DA AGENDA URBANA NO MBITO

LOCAL

Este captulo discute mais detalhadamente as formas de interveno por parte do

Banco Mundial e do BID nas negociaes com os atores domsticos no Brasil; em especial
em Recife, dando forma s agendas urbanas regionais e locais.
O primeiro ponto de partida desta anlise o reconhecimento de que as inovaes de
idias, no campo da poltica urbana da municipalidade do Recife, acontecem basicamente de
duas formas: por meio de determinantes internos prprios da dinmica local de governar e
definir suas prioridades e pela difuso de agendas internacionais e regionais. Esta tese
toma a posio de que embora essas formas aconteam paralelamente, o processo de difuso
adotado pelas agncias incorpora as polticas locais e seus processos, de modo a mesclar as
iniciativas de uma e outra; ficando difcil apontar onde uma parte comea e a outra termina.
A postura adotada pelo Banco Mundial e pelo BID de superioridade, e continuada.
Isso por estarem em posio favorvel de provedores de recursos materiais e imateriais, no
processo de negociaes e barganha. Mas tambm por terem, nas suas estruturas
institucionais, uma maior longevidade de aes e de agendas. Essas orientadas pelos pases
que as financiam, mas que objetivam perpetuar a liderana do processo de desenvolvimento
global. O paradigma que delineia as aes das agncias o neoliberal econmico, e isto serve
de orientao necessria para o grupo dominante. No caso dos governos, entretanto, nota-se a
ausncia de uma agenda superior aos interesses isolados partidrios. Um problema bsico
prejudica e fragmenta as aes governamentais: o fato de os perodos dos governos, nos trs
nveis federativos, ocorrerem por apenas quatro anos; no coincidentes.

Captulo 6
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7.1 Banco Mundial - PROMETRPOLE

A difuso de inovao de idias no campo da agenda urbana no PROMETRPOLE
tem servido para reforar os objetivos econmicos e polticos das agncias multilaterais de
desenvolvimento, como o Banco Mundial. Isso ocorre no momento em que os seus agentes
elaboram ou ajudam a fazer as agendas locais; por meio das coalizes entre os atores
envolvidos, local e internacionalmente. A adoo dessas idias explica os determinantes das
polticas dos governos (GOLDSTEIN and KEHONE, 1993), uma vez que os atores se
envolvem no processo de definio e construo de uma agenda; ocorrendo um processo de
definies de papis e responsabilidades, e as aes so tomadas, levando a um processo de
difuso de idias j utilizadas por outros governos (BERRY and BERRY, 1999).
No caso do programa PROMETRPOLE, o tomador de emprstimos o governo do
Estado de Pernambuco; sendo tambm o implementador responsvel pelo desenvolvimento
do programa. O Governo Federal entra como avalista. A CONDEPE/FIDEM atua como
responsvel pela interligao entre todos os atores, envolvendo membros do Banco Mundial,
do Governo do Estado, e das prefeituras de Recife e de Olinda (URB e SEMPLA,
respectivamente).
No caso especfico do PROMETRPOLE, a difuso da agenda urbana do Banco
Mundial aconteceu inicialmente de cima para baixo, pelo mecanismo de enforcement
(AXELROD, 1984); uma vez que o Banco Mundial trouxe a iniciativa de financiamento.
Nesse processo, pode-se afirmar que: 1) h um processo de difuso inicial por meio da
divulgao das idias (conhecimento), 2) a realizao do emprstimo, a partir da adoo de
um programa de desenvolvimento (persuaso), 3) seguida dos processos e mecanismos de
tomadas de deciso para experimentar a inovao, 4) levando aos diversos estgios de
implementao do programa (inovao), que, 5) poder ser replicado em novas prticas
locais, regionais, e at mesmo internacionais, dependendo mais uma vez do papel da difuso
das idias e influncia do difusor num processo de co-autoria das idias (ROGERS, 1995).
Apesar desse processo ser claro nas relaes entre agente externo liberador de recursos
e agente interno tomador do emprstimo, amplamente alegado entre os atores locais que h
uma continuada negociao; influenciando os ajustes da agenda, e uma aparente diviso de
papis e responsabilidades, domstica e internacional. O que dificulta a definio clara de

138

Captulo 6
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onde comeam as alteraes das agendas e seus ajustes. Isso custa para determinar quem de
fato estabeleceu a inovao de idias para a difuso da agenda.
A agenda urbana, sobre o tratamento de reas de habitao de interesse social e a
regularizao fundiria, no apresenta inovaes quanto realidade institucional das
municipalidades envolvidas; devido larga experincia dessas na implementao local das
ZEIS.
A maior inovao local seria a utilizao de uma unidade territorial de planejamento,
referente a uma bacia hidrogrfica; que extrapola os limites administrativos municipais. Essa
caracterstica implica em inovaes inter e intra-institucionais desterritorializando as aes
polticas locais (Seo 5.1). Vale salientar as implicaes territoriais do ponto de vista da
micro escala, entre os atores locais e os moradores que negociam constantemente a agenda do
programa.
As instncias decisrias tambm representam uma inovao em nvel local, uma vez
que foram criadas Cmaras Tcnicas para as resolues de conflitos encontrados entre as
estratgias e as polticas do PROMETRPOLE com as da Regio Metropolitana do Recife.
Pode-se afirmar que os mecanismos da difuso de idias, no caso do
PROMETRPOLE, aconteceram entre os atores internacionais e domsticos; incluindo tanto
os mecanismos clssicos de coero por meio da condicionalidade do emprstimo para a
contratao de empresas terceirizadas, que realizaro as obras necessrias implantao do
programa como tambm pela contratao de consultores internacionais, e pela inovao
fundamental de ampliar as experincias de governos locais em lidar com organismos
internacionais.
Domesticamente, alm das relaes verticalizadas com as agncias internacionais, os
atores locais fizeram sua avaliao dos custos e benefcios da aceitao da idia e da
implementao do programa; gerando uma agenda urbana com ajustes na poltica das ZEIS
para o PROMETRPOLE. Essa avaliao representa um importante fator quanto aos
mecanismos de negociao; baseado, por exemplo, em interpretaes das regras (HAAS,
1992; YOUNG, 1992) na consolidao de favelas e na remoo de residncias. Tambm pode
ser ressaltada a negociao referente aos limites para a liberao de crdito; para a
indenizao de imveis, e os ajustes para a proviso de compensao aos proprietrios.
139

Captulo 6
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A difuso da agenda do Banco Mundial, junto ao Governo Federal, no foi forte; uma
vez que as negociaes acontecem de forma direta e sistemtica entre o pessoal do Banco e o
corpo tcnico do CONDEPE/FIDEM. Durante esse processo de difuso, ocorreram constantes
visitas do Banco Mundial instituio; acompanhadas de cursos e seminrios, promovidos
pelo Banco Mundial em outras localidades para os tcnicos da CONDEPE/FIDEM, UrB e de
secretarias do Estado; incluindo cursos na sede do Banco em Washington DC.
Assim sendo, pode-se afirmar que houve:

Uma induo difusa da agenda urbana do Banco Mundial, por meio do

PROMETRPOLE, para com os governos locais;

A difuso da questo metropolitana como retomada para discusses de planejamento;

Um grau maior de difuso de agendas dos atores internacionais para os locais na

determinao dos limites fsicos do programa;

Uma limitao institucional inter-municipal da gesto metropolitana;

Por fim, pode-se dizer que, na escala local, a difuso deu-se tanto de forma

verticalizada, como horizontalizada. A idia da agenda de desenvolvimento foi bastante difusa

e propagada, a partir de canais convencionais de difuso, levando a uma apropriao das
idias de forma bastante pulverizada.

7.2 BID HBB - Beira Rio

O ponto de partida desta anlise considera o forte relacionamento ocorrido entre o
Governo Federal e o BID na contratao de emprstimos e negociaes; que podem levar a
ajustes na agenda urbana nacional e local. Dessa forma, a difuso da agenda urbana vem de
cima para baixo, pois no houve uma construo local do programa; havendo, mas somente,
uma aplicao do programa no nvel local.
Como o caso do HBB BID demonstrou nesta tese, as polticas pblicas se revelam por
meio das aes do BID; que apresentam orientaes para os pases seguirem, ao adotarem
programas de desenvolvimento (vide seo 5.2). A difuso da agenda entre o BID e o
140

Captulo 6
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Governo Federal foi forte dentro desse programa, uma vez que o programa foi formatado
dentro da agncia internacional e negociado com o Governo Federal (vide seo 3.3.2).
No nvel local, a difuso da agenda no esteve diretamente relacionada com a
definio do programa, pois os atores locais no interferiram no seu formato. Existiram,
porm, negociaes entre os atores, quanto aos ajustes das aes de projetos localizados; em
constantes processos de cooperao e barganha.
Nesse sentido, pode-se afirmar que o BID inicialmente no aceitava a remoo de
favelas dentro do programa HBB. Tal exigncia foi alterada pela administrao local, que
negociou a proposta com o BID, para permitir a remoo seguida de relocao de famlias
para reas consideradas prximas de seus locais de origem.
Apesar da interlocuo entre os atores locais e o BID, a influncia da agenda urbana
do BID terminou sendo mais forte do que esperado; uma vez que o programa exigiu a
construo de uma poltica municipal de habitao de interesse social, pela elaborao do
Plano Estratgico Municipal para Assentamentos Subnormais (PEMAS), como condio para
a execuo dos projetos.
Os atores locais puderam alterar a agenda em termos de uma aplicao local e assim
induzir alteraes em outras localidades, influenciando na mudana da agenda do BID.
Por fim, pode-se afirmar que:

Houve uma induo forte da agenda urbana do BID para o governo federal, seguida
por uma outra do governo federal para o governo local;

A abrangncia da influncia do programa na agenda local foi intensa, uma vez que o
programa induziu a formulao da poltica habitacional de interesse social local;

A difuso da agenda urbana, pelo programa HBB, ocorreu por meio da interao entre
os atores locais; institutos de pesquisa; fundaes; ONGs; acadmicos, que promovem
uma difuso de idias bastante diversificada, dificultando a identificao da origem
das idias;

141

Captulo 6
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O programa HBB desenvolveu-se institucionalmente por meio da capacitao dos

atores locais; como tambm de agentes do governo federal, e buscou-se uma formao
de consenso no discurso aplicado;

Os atores domsticos (governo federal e local) por intermdio da Caixa Econmica

Federal, do Ministrio das Cidades, das municipalidades, e dos estados atuaram como
difusores das idias incorporadas na agenda oficial; por meio da promoo do
aprendizado social (vide Seo 5.4);

Houve uma forte tendncia para a reviso da poltica habitacional de interesse social
nacional, a partir das experincias locais.
A difuso da agenda do HBB deu-se de forma centralizada e verticalizada. A idia da

agenda de desenvolvimento foi adaptada nos embates de idias dos atores locais e a agenda
difundida; levando a uma agenda que se horizontalizou, a partir de uma poltica nacional.

7.3 Comparando e Contrastando Agendas PROMETRPOLE E

HBB
Embora o discurso do Banco Mundial enfatize o fortalecimento institucional no nvel
municipal, suas aes no Recife no que se refere ao tema urbano vm comumente
ocorrendo com impactos para a regio metropolitana do Recife; ressaltando uma contradio
entre as escalas de intervenes, e que levaram a disputas entre os rgos municipais e
metropolitanos.
Por exemplo, no PROMETRPPOLE, os rgos de planejamento municipal e
metropolitano disputaram espaos de negociaes e competio que prejudicaram a troca de
informaes; a cooperao entre os atores, e a troca de conhecimento tcnico. As aes de
planejamento e desenvolvimento urbano abordadas no enfatizaram questes universais de
agendas, e orientaram aes voltadas para projetos nas quais concorreram o municpio e o
rgo metropolitano.
O ponto merecedor de destaque na anlise que, em programas envolvendo muitos
atores, pode-se esperar conflitos de legitimao na definio e implementao da poltica
urbana, definidora dos programas.
142

Captulo 6
__________________________________________________________________________________________

Aps constante comparao entre as informaes coletadas nas entrevistas (Captulo

Dois), pode-se chegar a pontos de difuso, comparando-os com a literatura existente, para
formular proposies tericas acerca da difuso da agenda urbana das agncias internacionais
estudadas nesta tese.
A difuso perpetua a hegemonia do pensamento econmico utilizado pelas agncias.
As agncias exercem papis ambguos quanto aos discursos e suas aes, pois h uma relao
direta entre padres de interveno das agncias e polticas de governos dos pases ricos, e
essas se relacionam de forma bastante pulverizada com os governos locais; dificultando a
identificao dos autores nas polticas locais, e a determinao: se a difuso acontece de fora
para dentro, ou vice-versa. Entretanto, no se pode negar a influncia marcante da agenda das
agncias, nos casos dos programas investigados nesta tese.
Na tentativa de generalizar, a partir das anlises realizadas nesta tese, nesse momento,
feito um paralelo Teoria da Difuso aplicada por Rogers (1995), em que a difuso seria
definida pelo processo ao qual uma inovao comunicada por canais de divulgao, ao
longo do tempo, entre membros de um sistema social. Uma outra forma de relacionar os
resultados desta tese com a literatura existente seria pela contribuio de Ikenberry (1990).
Pode-se dizer que nos casos estudados: 1) h induo externa no processo de definio de
agendas nos contextos estudados, uma vez que os governos Federal e Estadual alteraram suas
agendas para atender s presses polticas das agncias. Entretanto, tal processo no
unilateral; havendo espao para manobras; 2) a difuso de experincias e formao de um
banco de informaes por parte das agncias multilaterais, d suporte ao fenmeno
classificado como efeito demonstrao; e, por ltimo, 3) pode-se aferir que ambos atores se
utilizam de ferramentas de disseminao do conhecimento e promoo do aprendizado social.
Pode-se dizer que a difuso no campo da poltica urbana se assemelha muito mais a
um processo de emulao de idias do que a um processo criativo de aprendizado. Nessa
perspectiva, a difuso propicia a criao de canais distintos de sistemas sociais; que envolvem
persistncia, inventividade e habilidades locais. A difuso acontece em diversos nveis de
interao; que, para os propsitos de simplificao, sero apresentados como dois principais
nveis: difuso de agenda internacional e difuso de poltica local. Como foi visto acima, tais
nveis foram reorganizados para atender anlise crtica da difuso, sob a perspectiva de
modelos de interveno regional e nacional.

143

Captulo 6
__________________________________________________________________________________________

A transmisso das inovaes ou a difuso internacional acontece por aes coletivas,

tanto entre pases centrais e perifricos, como entre perifricos. Entretanto, os agentes
transmissores com papel fundamental so os organismos multilaterais e internacionais. Este
fato deve-se facilidade de acessar canais de transmisso de informao; que na grande
maioria das vezes est na lngua inglesa e, isso por si, j determina certo grau de
superioridade dos pases anglo-saxnicos, em assumir papel de liderana no processo de
difuso frente aos outros.
No campo do desenvolvimento do Hemisfrio Sul, so as instituies multilaterais,
principalmente o Banco Mundial e o FMI, que determinam mais fortemente as agendas e suas
mudanas. bem verdade que o Banco Mundial composto por diversos pases; destacandose o grupo do G-724, principal responsvel pela induo e influncia da agenda de
desenvolvimento global.
Mas, segundo James Galbraith25,
...as instituies do Banco Mundial e do FMI existiriam para determinar a agenda
de desenvolvimento dos pases em desenvolvimento, porm os Estados Unidos
exercem uma forte influncia na determinao das agendas dessas instituies...
Em relao ao processo de difuso da agenda urbana do Banco Mundial para a poltica
urbana local, em especial no caso da CONDEPE/FIDEM, pode-se verificar que o processo
obedece a muitas rotinas, por negociaes e acordos (Vide 6.1 e 6.2).
No relacionamento dos atores domsticos com as agncias, pode-se verificar que
houve uma mudana, exemplificada nos trechos das entrevistas, apresentados abaixo:
... Hoje h mais abertura, se consegue justificar, tem mais dilogo. (Trecho da
entrevista realizada com a Sra. Nora Neves, Gerente do HBB, realizada em junho de
2001).
...O gerente do Banco Mundial para o PROMETRPOLE vivia em Washington, mas
o contato era direto. O atual gerente veio morar em Braslia. Hoje, o contato quase
que dirio, via fax e e-mail. (Trecho da entrevista realizada em 22 de abril de 2004,
com a Sra. Brbara Kreuzig, Coordenadora do PROMETRPOLE na
CONDEPE/FIDEM).
24

Entrevista realizada em 27 de junho de 2002 com o Sr. Paulo Paiva, Vice-Presidente do Banco Interamericano
de Desenvolvimento, Washington DC.
25
Entrevista realizada com o Dr. James K. Galbraith na University of Austin, Texas, no dia 27 de fevereiro de
2003.
Entrevista realizada em 27 de junho de 2002 com o Sr. Paulo Paiva, Vice-Presidente do Banco Interamericano de
Desenvolvimento, Washington DC.

144

Captulo 6
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Na realidade, pode-se observar que as inovaes em poltica pblica so construes

sociais e, como tais, podem ser mais bem compreendidas como um processo de repetio e
reproduo de conhecimento conectado e legitimado entre os atores envolvidos. Mas que, ao
mesmo tempo, est em constante transformao, mesmo que tais transformaes ocorram em
pequenas escalas e a longo prazo.
A construo do fenmeno da difuso na escala local parece ter sido de grande
importncia na consolidao de agendas, e suas modificaes. Esta seo contribuiu
teoricamente acerca da causalidade das influncias da agenda das agncias internacionais na
definio das agendas urbanas no Brasil. Ainda contrastou os modelos de interveno para
explorar as contradies que emergem; em virtude da adoo de polticas urbanas do Banco
Mundial e do BID, no contexto estudado.

7.4 Difuso de inovaes

O diagrama da Figura 18 a seguir ilustra, de forma simplificada, o processo de difuso
da agenda urbana; com nfase no desenvolvimento institucional por meio das aes
continuadas de retirada das barreiras poltico-administrativas dos rgos pblicos envolvidos
na gesto do espao urbano.
Os processos de difuso aconteceram em paralelo s iniciativas locais, que buscavam
alternativas de desenvolvimento; assim como pelas demandas crescentes globais, motivadoras
de demandas por desenvolvimento econmico; representando cenrios de produo do
conhecimento, de oferta de crdito e de formao de redes de atores.
Tais cenrios formam os contextos complementares da necessidade de inovao na
escala local e da disponibilizao de capacidade tcnica instalada pelos programas e projetos;
desenvolvidos nas instituies locais e internacionais: adaptao local e jogos de interesses
dos atores envolvidos (nas diversas escalas de interveno).

145

Captulo 6
__________________________________________________________________________________________

Pensamento
ortodoxo

Escala
Local

Escala
Global

Necessidade por
desenvolvimento

Demanda por
desenvolvimento

Demanda por crdito

Disputas por recursos

escassos/ capacidade
institucional

Disponibilizao de
informao/
conhecimento

Redes de atores para

capacidade institucional

Disponibilizao de
crdito

Redes de atores para

capacidade institucional

Disponibilizao de
capacidade tcnica
instalada

Necessidade de
inovaes

Agendas urbanas
Desenvolvimento institucional
Economia de mercado

Figura 18 - Diagrama da difuso de inovaes em desenvolvimento - poltica urbana

Fonte: A autora

A inovao para o desenvolvimento urbano depende, na prtica, das relaes entre os

atores e da participao dos mesmos nas diferentes escalas. Semelhantemente, h diversas
articulaes entre os atores domsticos, tais como URB-Recife, SEHAB, CONDEPE/FIDEM
(atores locais), Ministrio das Cidades, Ministrio do Planejamento (atores nacionais) etc.
Em Recife, as articulaes aconteceram nas diversas escalas, ocorrendo articulaes
entre atores domsticos e internacionais, inclusive por razes de interesse institucional, em

146

Captulo 6
__________________________________________________________________________________________

que so pesadas as decises quanto melhoria da eficincia da aplicao dos recursos e

eficcia dos instrumentos.
A anlise qualitativa dos dados sugere que, como foi o Governo do Estado que
contraiu o emprstimo, os contatos realizados entre o Estado e o Banco Mundial aconteceram
de forma direta. No caso do Habitar Brasil BID, foi a Unio quem contraiu o financiamento, e
os contatos entre Prefeitura e BID aconteceram de forma indireta. Em termos do
melhoramento da capacidade tcnica e financeira das instituies municipais, tanto o Banco
Mundial como o BID defenderam a descentralizao do gerenciamento urbano, para alcanar
mais eficincia na proviso de servios pblicos. O Banco Mundial argumentou que, ao
direcionar investimentos desta natureza, o Banco poderia fortalecer o poder local, uma vez
que o poder dos governos seria diminudo.
A difuso da agenda de desenvolvimento das agncias multilaterais reflete um
conjunto de idias de seus proponentes; que podem envolver questes referentes ao
desenvolvimento institucional local e a adoo de unidades de planejamento, que extrapolam
os limites geo-polticos dos municpios, como no caso das bacias hidrogrficas, etc., e que
podem levar os governos a influenciarem mais diretamente o Banco Mundial (Seo 3.2) e o
BID (Seo 3.3) e vice-versa. Nesse processo, a difuso da agenda compensa a ausncia de
inovao na poltica pblica pela sua caracterstica acumulativa (vide Seo 1.3), e regenera a
sobrevivncia do pensamento ortodoxo; promovendo a manuteno do poder dos pases
centrais sobre os pases perifricos.
A anlise qualitativa dos dados sugere que a difuso da agenda urbana internacional se
justificaria pela necessidade de melhoria da economia urbana. Esta melhoria dar-se-ia,
inicialmente, por investimentos em capital fsico, como, por exemplo: a abertura de novas
estradas; a construo de aeroportos e portos para a viabilizar a expanso industrial necessria
dos pases ricos para os pases pobres.
A natureza da difuso de agendas urbanas visaria melhora das instituies por meio
da descentralizao e do uso do conhecimento dos experts das agncias, mas tambm, de
conhecimento local, das prticas locais de organizao social, alm da instrumentalizao da
participao de comunidades locais e organizaes locais.

147

Captulo 6
__________________________________________________________________________________________

A difuso, do ponto de vista local, pode ser encarada como uma adaptao ou como
uma ferramenta para minimizar custos, melhorar a qualidade dos servios e obter acesso a
financiamento, alm da melhoria institucional. Por exemplo, ao promover a difuso de
melhores prticas, as agncias esto fazendo do conhecimento uma condio necessria para o
desenvolvimento, que no necessita de imposies de condies ou condicionalidades de
emprstimos. Os pases que adotam tais inovaes se sentem detentores de conhecimento que
reafirma autonomia, por se tratar de estratgias que levam ao sucesso das aes.
Existem diversos elementos que determinam a natureza da difuso e de sua aceitao
por parte dos atores em Recife, tais como: a melhoria da capacidade institucional, o
desenvolvimento de pessoal e humano; a melhoria de infra-estrutura fsica; alm do aumento
da capacidade de competir por recursos.
A agenda urbana internacional influencia a poltica local de desenvolvimento (urbano)
por meio da formao de redes de desenvolvimento; investigaes; de divulgao de
conhecimento, e de maturao de aes para melhoria da performance dos atores gestores;
tentando reduzir as limitaes administrativas, tcnicas, e financeiras.
As polticas locais tm sido orientadas por regras estabelecidas nas agendas
internacionais; contendo inclusive regras de negociao e arranjos. As sutilezas do
comportamento dos atores, envolvidos no processo de difuso da agenda, so muitas vezes
difceis de serem percebidas e explicitadas; apesar de existirem regras de comportamento e de
negociaes.
Dessa forma, o papel das agncias como difusoras de inovaes em polticas pblicas
e agentes de promoo de reformas institucionais, parece fundamental no sucesso esperado de
tais iniciativas. Mas que, talvez, no estejam sendo consideradas, de fato, pelos parceiros do
governo brasileiro com os devidos graus de interferncia nas suas prprias agendas.
As agncias de desenvolvimento tornaram-se instrumentos muito importantes em
transportar inovaes em polticas pblicas para contextos novos. Ao realizarem tal tarefa, as
agncias no admitem claramente que esto influenciando na definio de polticas. Em vez
disso, as agncias tm utilizado os atores locais como facilitadores para acessar o governo
central e, conseqentemente, a poltica urbana nacional, como o caso do HBB demonstra
(tanto na ordem de cima para baixo, e vice-versa). As reformas na municipalidade demandam

148

Captulo 6
__________________________________________________________________________________________

novas formas de articulao entre poltica nacional e poltica local, alm de novos atores nesse
processo (a Unidade Executora Municipal, por exemplo).

7.5 A Difuso no Campo da Agenda Urbana

Como j foi visto acima, os atores sociais num pas seriam os poderes executivo,
legislativo, e judicirio; alm da mdia; populao; representantes de classes (associaes,
sindicatos) etc. No contexto internacional, em decorrncia da quase falta das barreiras do
Estado em funo da globalizao da economia, deve-se acrescentar ainda atores
internacionais que lidam com questes polticas, jurdicas, econmicas, ambientais etc.;
ampliando discusses de definio das aes de inovao de poltica pblica para a escala
internacional.
A falta de conhecimento acerca de como as inovaes ocorrem no campo da agenda
urbana, e de como os atores domsticos e internacionais interagem no processo de difuso e
assimilao de inovaes ainda bastante relevante. As evidncias empricas sobre a relao
entre processos de difuso e inovaes das agendas indicam que tais inovaes no so
determinadas unicamente pela difuso de idias, mas que outros fatores menos convencionais
contribuem para dar forma s mudanas da agenda urbana no nvel local, tais como: o
contexto poltico, demandas sociais locais, co-opo entre elites locais e externas, interesses
diversos entre atores, entre outros.
O Captulo Cinco mostrou que as agncias internacionais tm suas agendas voltadas
para a promoo do desenvolvimento e que so utilizadas para nortear suas linhas de
financiamento. Ao estabelecer linhas prioritrias de investimentos, as agncias determinam
linhas de aes nos pases receptores de investimento. No entanto, no somente por meio
das linhas de crdito que as agncias influenciam as polticas de desenvolvimento. As
agncias difundem suas agendas por meio de publicaes que servem de base para formulao
de programas e projetos de desenvolvimento. Tambm promovem oficinas de trabalho;
definem o subprograma de desenvolvimento institucional; entre outras aes que enfatizam
questes do desenvolvimento urbano. As agendas urbanas das agncias de desenvolvimento
tm alterado ao longo do tempo, as estruturas organizacionais do governo brasileiro. Isto
ocorre por demanda das prprias agncias, por meio de seus programas de desenvolvimento
institucional, bem como pela troca de experincias com os governos locais; como
demonstraram os exemplos do HHB e do PROMETRPOLE.
149

Captulo 6
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Os modelos de interveno das agncias seguem basicamente dois princpios

norteadores. Primeiramente, por interao nacional, por meio de programas acertados
diretamente com o governo federal (antiga SEDU, atravs do Ministrio das Cidades, ou CEF,
por exemplo). Em segundo lugar, por interao regional, ao apostarem em polticas pblicas
locais com experincias comprovadas (polticas consideradas como exitosa) do pas em
execuo ou de outras localidades.
O BID atuou de forma mais direta com o Governo Federal no Programa HBB e, de
forma indireta, com os estados e municpios pela promoo do desenvolvimento institucional.
As definies dos programas nas municipalidades foram negociadas com os rgos federais,
com base nos termos de referncia dos programas. No caso do Banco Mundial, as
intervenes foram realizadas diretamente com o Governo Estadual, por meio da negociao
dos emprstimos. No caso especfico do PROMETRPOLE, o Banco Mundial interagiu de
forma direta com a agncia CONDEPE/FIDEM, do Governo de Estado de Pernambuco,
dando incio a um relacionamento mais prximo com rgo planejador local, se comparado
com o HBB do BID.
As duas agncias internacionais difundem suas agendas por mecanismos bem
semelhantes, tais como: os investimentos diretos no desenvolvimento das instituies; a
promoo de cursos de capacitao; a publicao de documentos dos programas; a divulgao
de exemplos considerados exitosos, e as trocas de experincias entre os profissionais. Pode-se
concluir que as agncias influenciam a agenda urbana nacional e local e, conseqentemente a
poltica urbana pela disponibilizao de linhas de financiamento, e pela induo dos
mecanismos de aprendizado social, descritos acima.
As relaes das agncias internacionais e os governos foram determinadas pela relao
poltico-financeira entre os atores. As agncias internacionais criaram suas linhas de
financiamento e os governos solicitaram emprstimos. Entretanto, esse trabalho mostra que
existem outras formas de relacionamento que so bem mais sutis.
A agenda urbana municipal atuou como elemento definidor de reformas, incentivando
os programas de desenvolvimento institucional; alm de servir como canal de assimilao de
idias para os gestores pblicos; consultores locais; participantes de ONGs. Assim como da
populao beneficiria, ao ver concretizadas as aes dos programas de melhoria fsica
habitacional, como no caso do HBB.
150

Captulo 6
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O debate sobre a influncia das agncias multilaterais de desenvolvimento na agenda

urbana brasileira e conseqentemente nas polticas pblicas das cidades no novo. Existe
certo consenso de que, ao participarem dos programas de desenvolvimento, promovidos pelas
agncias, os municpios teriam muito a ganhar em termos administrativos; capacitao
tcnica, investimentos no setor de planejamento, etc. Entretanto, tais melhorias no acontecem
de forma uniforme, e nem so facilmente realizadas pelas municipalidades de modo geral. Na
sua maioria, as municipalidades no possuem uma maturidade institucional e necessitam dos
programas de desenvolvimento institucional.
A pesquisa mostra que o desenvolvimento institucional pode ser alcanado a partir da
participao continuada em projetos de desenvolvimento induzidos. Entretanto, outras
variveis so tambm necessrias para que tais melhorias aconteam, como por exemplo: a
participao continuada; a experincia acumulada; o cenrio poltico favorvel e o
conhecimento

emprico

acerca

dos

mecanismos

de

elaborao,

implementao,

monitoramento e avaliao de projetos de desenvolvimento.

Os gestores pblicos deveriam concentrar esforos para promover a inovao de
polticas pblicas regionalmente, replicando formas de difuso e canais de comunicao para
ampliar os impactos positivos das aes locais de planejamento, bem como de agir mais
proativamente s inovaes tecnolgicas. Entretanto, tal processo no deveria ser conduzido
sem hesitao, uma vez que inovaes constantes podem colocar em dependncia as aes de
planejamento no longo prazo. As agendas de desenvolvimento urbano deveriam ser mais
pautadas em demandas locais; respeitando as limitaes tcnico-administrativas de cada
regio; assim como de questes geopolticas, que no podem ser dissociadas das questes
tcnicas.
Os programas financiados pelo Banco Mundial e pelo BID parecem desconsiderar tais
dimenses do planejamento, ao concentrar esforos no desenvolvimento institucional para
melhor gerir recursos, implementar diretrizes e captar novos recursos. Existem outras
dimenses do planejamento e da gesto que no so necessariamente centradas em decises
tcnicas.

As

agncias

multilaterais

favorecem

andamento

dos

programas

de

desenvolvimento ao tentar concentrar os esforos nas tecnicalidades dos programas e ao

distanciar as influncias das elites locais no processo de identificao de agendas. Isto se d,
visto que as demandas so oriundas de um poder superior (Governo Federal, Banco Mundial,
BID) muitas vezes distantes das influncias das elites locais. Um balano entre influncia

151

Captulo 6
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local e diretriz externa parece um caminho difcil de ser percorrido, mas extremamente
necessrio sobrevivncia das instituies locais.
A implicao da poltica pblica da difuso claramente o desenvolvimento
institucional para que os municpios capitalizem recursos, capacitem sua mo-de-obra e os
gestores municipais, e gerem uma cultura de planejamento e gesto, em concordncia com a
comunidade internacional.
Apesar de o desenvolvimento institucional ser bastante relevante para determinar a
performance, nem todos os municpios podero ser atendidos por tais linhas de financiamento
uma vez que os recursos so escassos. Portanto, esse processo pode acarretar no alargamento
das diferenas de capacidade de gerenciamento entre os municpios e ampliar as
desigualdades regionais, ao invs de redistribuir recursos e investimentos.
Em relao s iniciativas de desenvolvimento institucional, elas so positivas e devem
ser continuadas, mas no se deve desconsiderar os possveis aspectos negativos que as
disputas pelos investimentos podem acarretar no desenvolvimento regional e nacional e em
especial na escala local. Portanto, tal implicao no deve ser utilizada sem estudos de
monitoramento e avaliao de tais polticas e as implicaes de disputas geradas para os
municpios num contexto regional.

7.6 Concluso
Neste Captulo, a difuso apresentada como dinmica, ambgua e malevel, no
somente no seu local de origem, como nos locais de recepo das inovaes, que
freqentemente se mistura com os locais onde originam as idias.
O processo de difuso no linear, sendo bastante pulverizado entre seus atores. No
foi possvel identificar a origem da agenda urbana brasileira, mas indica-se que ela seja
propagada pelas agncias, at mesmo nos casos onde a origem da agenda parece ter
acontecido a partir de demandas do governo brasileiro. Na realidade, a agenda urbana em
Recife surge de um conjunto de determinantes a partir das idias discutidas e apresentadas por
acadmicos, que divulgam suas concluses atravs de relatrios de pesquisa e publicaes em
revistas de circulao internacional, ou em apresentaes em congressos, e seminrios, muitas
vezes promovidos pelo Banco Mundial.

152

Captulo 6
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Um outro processo de difuso contempla as negociaes temticas sugeridas, e

algumas vezes impostas pelos principais pases acionistas do Banco Mundial e do BID para a
agenda de desenvolvimento. Tais negociaes temticas so reflexos do pensamento polticoeconmico dos governos acionistas. Mas so tambm, originadas do pensamento dominante
americano, e do FMI; assim como do corpo tcnico do Banco Mundial e do BID.
Dessa forma, pode-se ver uma figura complexa onde diversos atores interagem para
formar as condies necessrias para a definio de agendas e de propagao das mesmas.
Em termos gerais, pode-se concluir que:

As crises geram demandas para reformulaes nas polticas urbanas;

Novas demandas abrem espao para difuso de inovaes de polticas na escala local;

A implementao de inovaes demanda capacitao de atores domsticos (Difuso);

As idias e o conhecimento so base fundamental para difuso de polticas.

Um outro aspecto bastante importante a situao de repetio e sobreposio de

papis entre os atores, que podem incluir as Naes Unidas (inclusive UNCHS, UNDP, entre
outras), mas que giram em torno da agenda neoliberal e da reforma do Estado; com nfase
para a inovao da agenda de desenvolvimento para reas urbanas escala local.
A difuso da agenda de desenvolvimento das agncias ocorre pelos meios que
Ikenberry (1990) menciona: induo externa, efeito bandwagoning (efeito demonstrao) e
aprendizado social. Mas tambm acontece segundo classificao de Berry and Berry (1999),
alm de Rogers (1995). O relevante para a pesquisa como o processo da difuso da poltica
de desenvolvimento tem ocorrido e influenciado na agenda urbana brasileira e, no caso
especifico desse captulo, na questo local e metropolitana de Recife.
O que essa anlise conclui que as maneiras de difuso da agenda de desenvolvimento
das agncias ocorreram em forma, tempo e grau de intensidades diferentes; de acordo com as
especificidades de cada agncia; dos atores envolvidos; das intervenes e do perodo das
intervenes. Mas que, de forma geral, a nfase dada para a reduo da escala do governo;
como elemento facilitador de implementao de reformas poltico-administrativas para
consolidar as economias de mercado.
153

CONCLUSO

Alguns autores defendem a idia de que as agncias multilaterais no exercem um

grau elevado de influncia na agenda brasileira de desenvolvimento. Devido aos baixos
valores dos investimentos internacionais; se comparados ao oramento da unio, BNDES, e
BNB para investimentos setoriais de desenvolvimento. Apesar disto, vale salientar que esta
tese conclui que no apenas o montante de investimentos diretos, por parte das agncias de
desenvolvimento, que determinam os graus de influncia na formatao de agendas de
desenvolvimento, mas todo um conjunto de aes interligadas. Estas aes direcionam o
fortalecimento de um pensamento hegemnico, por meio de disponibilizao de literatura
abrangente no tema, documentos oficiais das agncias; dando nfase s questes de
governana e eficincia administrativa, que ampliam disputas por recursos, escassos, para o
desenvolvimento. A interligao de atores nos diversos setores (governo, ONGs, acadmicos,
consultores, populao local, tcnicos especialistas das agncias etc.) forma um sistema social
pr-reformas na escala local, e tudo isso amplia a necessidade continuada de desenvolvimento
e novos recursos.
Em contrapartida, a combinao desses fatores limita a ao dos atores que se
destacam no processo competitivo de mercado; gerado para a governana eficiente. Esse
processo exclui a maioria dos municpios brasileiros, que no tero condies tcnicoadministrativas de competir em um ambiente pr-eficincia do setor pblico e dos mercados.
um processo de excluso dos menos-capazes; que no est sendo bem abordado pelas
agncias, ao difundirem o forte papel dos governos municipais na promoo de aes para o
desenvolvimento urbano.
Como pode ser visto na Figura 19 (uma simplificao da Figura 18, Seo 6.4), os
determinantes da difuso da agenda de desenvolvimento das agncias multilaterais podem ser
ilustrados conforme uma lgica organizacional, que possibilita a transferncia de
conhecimento e informao; tecnologia; e forma de gesto dos estados nacionais para os
governos locais.
154

Concluso

Necessidade por
desenvolvimento

Disponibilizao de
crdito

Disponibilizao de
informao/
conhecimento

Redes de atores para

capacidade
institucional

Disponibilizao de
capacidade tcnica
instalada

Disputas por recursos

escassos/ capacidade
institucional

Agendas urbanas e
desenvolvimento
institucional
economia de mercado

Figura 19 - Articulao terica: agncias multilaterais e difuso de agendas urbanas

Fonte: A autora

Apesar de se reconhecer que o processo da difuso de inovaes, e conseqente

influncia na priorizao de investimentos, no acontece de forma linear, o diagrama
apresentado foi simplificado para facilitar a compreenso do esquema e das relaes entre
variveis.
A maioria das aes governamentais acontece para completar ou alterar de forma
adicional as aes passadas, no se caracterizando, dessa maneira, polticas novas; que nunca
foram usadas anteriormente. Assim sendo, esta tese d suporte teoria de que inovao em
poltica pblica se caracteriza como um processo de adaptao de programas j
experimentados por outros governos (BERRY and BERRY, 1999). Tais aes complementam
de forma adicional e gradativa as aes passadas; sem ser uma nova idia, como no caso das
aes voltadas para a consolidao e regularizao fundiria no PROMETRPOLE e no
HBB Beira Rio, princpios amplamente utilizados nas experincias de regularizao fundiria
nas ZEIS em Recife.
O fato de haver uma insistncia na repetio das circunstncias que emolduram os
processos de reproduo da idia, faz com que os atores envolvidos passem a sustentar um
conhecimento de como as formas gerais de conduta da suposta inovao so executadas de
155

Concluso

maneira mais apropriada aos interesses das agncias de financiamento internacional. Isso
acontece para dar continuidade ao seu papel de instituio financeira, e de manuteno do
capitalismo a partir da difuso de idias de sua manuteno.
Tanto o Banco Mundial quanto o BID visam promoo de reformas do Estado pela
agenda voltada ao desenvolvimento institucional, e concentram a ateno na produo de
polticas, e no mais a produo de habitaes diretamente.
A difuso de idias ocorre quase que independentemente, se ela construda de cima
para baixo ou se construda em parceria, pela interao mais horizontalizada entre os atores,
pois nos discursos do CAS (Banco Mundial), ou do Country Strategy (BID) e nos programas
estudados, a idia central da inovao tem sido usada como meio de aceitao social das
aes das agncias em questo.
As agncias internacionais de desenvolvimento exercem diversos papis e interagem
de forma direta e indireta na elaborao de agendas prioritrias de investimento em nvel
mundial, regional e local.
Esta tese demonstrou que tanto o Banco Mundial como o BID interagem com o
governo brasileiro nos trs nveis federativos. O papel das agncias extrapola a funo
financeira, e entra em questes delineadoras de agendas e polticas pela concentrao e
divulgao de conhecimento.
O Banco Mundial caracteriza-se, de fato, como um grande centro de estudos que
investe fortemente em pesquisa temtica e/ou regionais, e objetiva a formao do
conhecimento; bem como sua difuso. Esta ocorre de diversos modos: 1) pela imposio do
Banco aos pases beneficirios, que disputam por linhas de financiamento; 2) por cursos de
capacitao do corpo tcnico; 3) da exigncia do Desenvolvimento Institucional por parte dos
parceiros envolvidos nos programas financiados pelo Banco e at mesmo 4) pelo enorme
volume de recursos na produo de conhecimento e divulgao deste pela Internet; venda de
livros, e relatrios oficiais, tanto de experincias exitosas, como de relatrios de pesquisa e
estudos cientficos.
Entretanto, nesse ponto que o Banco Mundial pode ser fortemente criticado pelo seu
papel duvidoso no setor de conhecimento; uma vez que tambm um banco de
156

Concluso

desenvolvimento e, como tal, no estaria isento, dessa forma, na produo do conhecimento a

partir de suas funes financeiras.
O BID, por sua vez, parece no disputar o papel de gerador de conhecimento com o
Banco Mundial, e atua mais diretamente com o financiamento de projetos urbanos. Mesmo
assim, o BID tambm investe de forma considervel na produo e divulgao de
conhecimento, porm em nvel mais reduzido do que o Banco Mundial.
Os mecanismos de difuso, utilizados pelas agncias multilaterais de desenvolvimento,
tm influenciado a poltica urbana brasileira. O caso investigado nesta tese ilustra situaes
em que atores internacionais e nacionais interagem na inovao da poltica urbana para o
Recife, e identifica por que e sob quais circunstncias a agenda urbana da cidade se
modificou.
No caso do HBB Beira Rio, o processo de difuso de idias ocorreu de forma
verticalizada, de cima para baixo, com pouca interao entre o BID e os atores locais; sendo
identificvel a origem das idias. O programa HBB elaborado no BID e no deixa muita
flexibilidade para adaptaes e inovaes na escala local; podendo haver concesses.
No caso do PROMETRPOLE, o processo de difuso entre o Banco Mundial e atores
locais ocorreu muito mais de forma horizontal; dificultando a identificao dos autores das
idias. As adaptaes ocorrem ao longo da elaborao e alterao do prprio programa, de
forma conjunta; por programas de capacitao dos tcnicos locais, que promovem uma
construo do consenso.
No processo geral de difuso de inovaes de idias, no campo da agenda urbana
materializada por programas de desenvolvimento, h motivaes pessoais por parte dos
tcnicos (domsticos ou do Banco Mundial e BID), que desempenham papis principais nos
programas estudados, em se manterem no comando desses.
A difuso das polticas urbanas tem acontecido, tambm, de forma muito sutil pela
participao direta dos atores, no processo de difuso das idias em programas de
desenvolvimento, tais como o PROMETRPOLE e o HBB-Beira Rio, estudados nesta tese.
O Banco Mundial e o BID participam do processo de elaborao, implementao e
monitoramento das aes locais de planejamento. E os discursos de atores locais se
157

Concluso

confundem de forma bem estreita com as idias propagadas pelos acadmicos, e pelos
documentos bsicos como o CAS e o Country Assistance Paper.
Os cursos de capacitao, os congressos, e as misses das agncias de financiamento
internacional so canais de difuso de idias. Entretanto, os atores locais nem sempre se do
conta de sua colaborao neste processo.
Resumidamente, pode-se concluir que:

A difuso uma classe de mecanismos associados, que se assemelha a um

resultado de aes; dificultando o seu aferimento;

A difuso acontece e extremamente complexa; sendo muito difcil precisar

quando ela inicia, quais foram os reais caminhos percorridos e os interesses dos atores
envolvidos;

A difuso de agendas comuns, pela construo do consenso, minimiza os

potenciais conflitos na disputa urbana por investimentos;

O Banco Mundial e o BID atuam como difusores de inovaes e participam como

interlocutores no processo de definio de agendas de desenvolvimento no Brasil;

Os atores locais podem desempenhar um papel fundamental na inovao de idias

e na definio de agendas; dependendo da abordagem (verticalizada ou

horizontalizada) e do modelo dos programas (nveis do governo, local, estadual ou
nacional);

As negociaes ocorridas entre os atores locais e internacionais, na adoo de

idias, ocorreram por meio de mecanismos dinmicos de negociao visando

resoluo dos problemas em ambiente cooperativo.
Os atores locais envolvidos no processo de difuso no atuaram de forma neutra, nem
foram indiferentes ao processo de difuso da poltica urbana, por serem partes dos conjuntos
de interessados neste processo; adotando as idias de forma racional.
Apesar de tudo isto, o processo de difuso multidirecional, e o sucesso aparente dos
programas nos casos estudados dependeu do grau de domnio e conhecimento sobre os
problemas locais e possibilidades de negociaes por parte dos atores locais, que os colocam
em situao favorvel para barganhar com as agncias multilaterais.

158

Concluso

Num nvel mais abstrato, afirma-se que as polticas so necessrias e que as cidades e
as regies metropolitanas precisam tomar iniciativas para a sua sobrevivncia. Elas podem
fazer algo para enfrentar seus problemas; apesar de foras externas como: globalizao,
polticas de agncias multilaterais, questes de polticas de desenvolvimento econmico,
social, ecolgico, tecnolgico; que so como um todo importantes para a questo urbana.
Entretanto, tanto as cidades como as regies metropolitanas necessitam atuar nesse processo
de disputa e de negociaes, de forma mais representativa, diante das foras que as agncias
representam e a disponibilidade de recursos para a melhoria da qualidade de vida nas cidades.

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Country Assistance Strategy of the World Bank group for The Federative Republic of Brazil.
Washington, D.C.: The World Bank, 2000a.
WORLD BANK. Mexico: a comprehensive development agenda for the new era.
Washington, D.C.: The World Bank, 2001b.
WORLD BANK. Project Information Document. Recife urban development and social
inclusion project. Washington, D.C.: The World Bank, 2006.
WORLD

BANK.

The

World

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1999.

1999b

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WORLD BANK. The World Banks partnership with nongovernmental organizations.
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Washington, D.C.: The World Bank, 1991.
WORLD BANK. World Bank Development Report 1995.Workers in an Integrating World.
Washington, D.C.: The World Bank, 1995.
WORLD BANK. World Bank Development Report 1996. From Plan to Market. Washington,
D.C.: The World Bank, 1996b.
WORLD BANK. World Bank Development Report 1997. The State in a Change World.
Washington, D.C.: The World Bank, 1997.
WORLD BANK. World Bank Development Report 1998/1999. Knowledge for Development.
Washington, D.C.: The World Bank, 1998b.
WORLD BANK. World Bank Development Report 1999/2000. Entering the 21st Century: the
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187

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__________________________________________________________________________________________

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Dynamic World. Washington, D.C.: The World Bank, 2002b.
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YIN, R. K. Estudo de caso: planejamento e mtodos. Porto Alegre: Bookman, 2003.
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and services to municipal reform and beyond. Habitat International, Vol. 25, 2001, pp. 513533.
ZETTER, R. and DE SOUZA, F. Understanding process of informal housing: appropriate
methodological tools for a sensitive research area. International Planning Review. Abingdon,
Vol. 5, n.2, 2000, pp. 149-164.
ZETTER, R. and HAMZA, M. (Eds.). Market economy and urban change: Impacts in the
developing world. London: Earthscan, 2004.
ZETTER, R. Market enablement and the urban sector. In ZETTER, R. and HAMZA, M.
(Eds.). Market economy and urban change: Impacts in the developing world. London:
Earthscan, 2004, pp. 1-40.

188

ANEXOS

ANEXOS

Anexo A Modelo de entrevista BID

Data:.../.../..
rgo:
Local:.
Entrevistado:..
Esta pesquisa faz parte de uma Tese de doutorado na UFPE sobre a agenda urbana brasileira e em especial sobre
o caso de Recife e da RMR. Sua participao de grande importncia.
1.
Voc poderia me falar um pouco sobre sua experincia com programas ou projetos urbanos (neste rgo
ou em outro anterior a este)? ......................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
2.
Voc teve alguma experincia de trabalhar num projeto financiado pelo BID ou Banco Mundial? Como
assim? .........................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
3.
Voc acha que tem diferena em trabalhar com uma das duas agncias? Como assim?............................
.....................................................................................................................................................................................
4.
Neste trabalho eu estudo os casos do PROMETRPOLE e do Habitar Brasil BID. Voc poderia
historiar um pouco sobre esses programas? Como assim?.........................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
5.
Como surgiu a idia inicial do programa (PROMETRPOLE HBB)? Teve um problema que vocs
queriam resolver? Como assim?.................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
6.
Como foi definido o local de ao do projeto? Como assim?......................................................................
....................................................................................................................................................................................
7.
Como o contato de vocs com o BID (Banco Mundial)? Como assim?...................................................
.....................................................................................................................................................................................
8.
Voc poderia falar um pouco sobre o processo de elaborao, implementao, monitoramento e
avaliao?....................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
9.
Como voc acha que o objetivo foi atingido? Como assim?........................................................................
.....................................................................................................................................................................................
10.
Quais os rgos que esto envolvidos nesse processo? De que maneira eles interagem?............................
.....................................................................................................................................................................................
11.
O que tem acontecido ao programa com mudanas de Prefeito, Governador, e Presidente? E quanto ao
corpo tcnico e dos cargos comissionados? Como assim?.........................................................................................
.....................................................................................................................................................................................

12.
E com os rgos metropolitanos, o que acontece de mudana entre vocs a partir dessas mudanas de
governo? Como assim?...............................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
13.
Como a relao entre o municpio, estado e Unio num programa como o PROMETRPOLE
(Habitar Brasil BID)?..................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
14.
Voc acha que houve alguma mudana de atitudes, papeis e responsabilidades a partir da Constituio
de 88 (municipalizao da poltica urbana)? Como assim?........................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
15.
Voc acha que a atuao das agncias em intervir nos programas mudou aps a Constituio de 88? Em
que sentido? ................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
16.
O que voc considera como principal entrave no desenvolvimento do programa? Como
acedem?.......................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
17.
O que voc acha que poderia ser feito para melhorar tal situao? .............................................................
.....................................................................................................................................................................................
18.
Ate que ponto voc acha que o Banco Mundial (BID) interferiu nesse programa? E em outros passados?
H alguma diferena? Como assim?...........................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
19.
Voc acha que o Banco Mundial e o BID influenciam na poltica urbana brasileira? Como assim? .........
.....................................................................................................................................................................................
20.
Voc acha que Banco Mundial e o BID difundem suas polticas urbanas aqui? Como
assim?..........................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
21.
Os projetos comumente so localizados, especificamente numa dada regio. Isto uma deciso
originada
pela
prefeitura/estado,
ou
tal
iniciativa
partiu
da
agencia?
Como
assim?
.....................................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
22.
Voc
acha
que
esse
processo
poderia
ser
diferente?
Como
assim?..........................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
23.
Numa perspectiva internacional, onde vm ocorrendo mudanas de paradigmas de desenvolvimento,
num contexto neoliberal, de reduo do estado, mercado livre, e capacitao institucional, isso tem afetado a
participao do BID em relao a definio de suas linhas prioritrias? Como assim?
.....................................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
24.
Por se tratar de uma agncia de desenvolvimento voltada para a Amrica Latina e o Caribe, o BID teria
algum tipo de influncia na definio de polticas pblicas desses governos? Como assim?
.....................................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
25.
Se compararmos o BID e o Banco Mundial, que tipo de influncias os dois exerceriam perante os
governos? Quais seriam as semelhanas e diferenas entre tais influncias? Como assim?
.....................................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
26.
O BID auxilia os pases a formularem suas linhas prioritrias. Como so definidas as linhas prioritrias
do BID? ......................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................

190

27.
Quem formula as linhas prioritrias do BID? ..............................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
28.
Existe algum tipo de dilogo entre o BID e o Banco Mundial para definir suas linhas prioritrias? Como
assim? Em que nveis?................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
29.
Como acontecem as mudanas nas linhas prioritrias do BID?...................................................................
.....................................................................................................................................................................................
30.
Como tais mudanas afetam as definies das linhas prioritrias dos pases
muturios?...................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
31.
Como esse processo afeta as polticas sociais no Brasil, por exemplo?.......................................................
.....................................................................................................................................................................................
32.
No caso especfico do Habitar Brasil, como surgiu tal programa? Quem foram os atores que definiram o
programa?....................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
33.
Existe algum programa semelhante ao Habitar Brasil em algum outro pas muturio? Como assim?.......
.....................................................................................................................................................................................
34.
Os programas envolvem a participao do BID com o governo nos trs nveis, alm de ONGs e o setor
privado. No caso especfico do Brasil e em Recife (com referncia aos casos da Beira-Rio e Stio Grande), quais
so os parceiros do BID? ............................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
35.
Existe alguma exigncia do BID de incluir ONGs e o setor privado nesses projetos? Como
assim?..........................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
36.
Como funciona a relao do BID com o municpio, e com o Estado, nesses dois projetos? Muda alguma
coisa nesses casos?......................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
37.
Quais seriam as dificuldades na elaborao, implementao e monitoramento de cada um desses
projetos?......................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
38.
Existe alguma facilidade em cada um dos casos? Quais as diferenas entre elas? Como
assim?..........................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
39.
O programa geral do Habitar Brasil j tem quase uma dcada. Numa avaliao sucinta, o que tem
acontecido nesse perodo, de forma geral?..................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
40.
H algum tipo de entrave entre os objetivos e efeitos esperados do programa, e a periodizao das
gestes pblicas (municipais e estaduais), ou seja, devido s mudanas dos gestores e de parte da sua equipe
tcnica?........................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
41.
E
quanto
s
relaes
polticas
entre
os
atores
envolvidos?
Como
assim?..........................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
42.
O dilogo, ou a falta de dilogo entre municpio, estado e governo federal, pode atrapalhar os resultados
esperados pelo BID? Como assim? ............................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
43.
Se tivssemos que avaliar, agora, o Habitar Brasil quanto ao seu possvel papel delineador de uma
poltica social urbana no Brasil, o que tem acontecido de positivo, e negativo durante esse perodo? O que

191

poderia ser melhorado nas relaes entre os governos (municipal, estadual e federal)? E quanto s relaes entre
o governo brasileiro e o BID? Como assim? ..............................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
44.
Numa abordagem semelhante ao Habitar Brasil, o que tinha o BID como linha prioritria antes desse
programa? E o Brasil?.................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
45.
O que mudou com o Habitar Brasil para o BID? E o que mudou para o governo brasileiro? Como
assim?.........................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
46.
O que poderia ser considerado como elemento definidor de propagao das linhas prioritrias do BID
no Brasil? Como assim?..............................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................

Muito obrigada pela sua participao. Ela ser de grande importncia para minha Tese.
Gostaria de saber se poderia utilizar essas informaes na minha Tese e citar seu nome
nela?......................................................................................................................................................

192

Anexo B Modelo de entrevista Banco Mundial

Data:.../.../..
rgo:
Local:.
Entrevistado:..
Esta pesquisa faz parte de uma Tese de doutorado na UFPE sobre a agenda urbana brasileira e em especial sobre
o caso de Recife e da RMR. Sua participao de grande importncia.
1. Numa perspectiva internacional, onde vm ocorrendo mudanas de paradigmas de desenvolvimento, num
contexto neoliberal, de reduo do estado, mercado livre, e capacitao institucional, isso tem afetado a
participao do Banco Mundial em relao a definio de suas linhas prioritrias? Como
assim?..........................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
2. Por se tratar de uma agncia de desenvolvimento voltada para a Amrica Latina e o Caribe, o Banco
Mundial teria algum tipo de influncia na definio de polticas pblicas desses governos? Como assim?
.....................................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
3. Se compararmos o BID e o Banco Mundial, que tipo de influncias os dois exerceriam perante os governos?
Quais
seriam
as
semelhanas
e
diferenas
entre
tais
influncias?
Como
assim?..........................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
4. O Banco Mundial auxilia os pases a formularem suas linhas prioritrias. Como so definidas as linhas
prioritrias do Banco Mundial? ..................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
5. Quem formula as linhas prioritrias do Banco Mundial? ...................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
6. Existe algum tipo de dilogo entre o BID e o Banco Mundial para definir suas linhas prioritrias? Como
assim? Em que nveis?................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
7. Como
acontecem
as
mudanas
nas
linhas
prioritrias
do
Banco
Mundial?......................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
8. Como
tais
mudanas
afetam
as
definies
das
linhas
prioritrias
dos
pases
muturios?...................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
9. Como
esse
processo
afeta
as
polticas
sociais
no
Brasil,
por
exemplo?.....................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
10. No caso especfico do PROMETRPOLE, como surgiu tal programa? Quem foram os atores que definiram
o programa?.................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
11. Existe algum programa semelhante ao PROMETRPOLE em algum outro pas muturio? Como
assim?..........................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................

12. O PROMETRPOLE envolve a participao do Banco Mundial com o governo nos trs nveis, alm de
ONGs e o setor privado. No caso especfico do Brasil e em Recife (com referncia aos casos da Beira-Rio e Stio
Grande), quais so os parceiros do Banco Mundial?..................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
13. Existe alguma exigncia do Banco Mundial de incluir ONGs e o setor privado nesses projetos? Como
assim? .........................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
14. Como funciona a relao do Banco Mundial com o municpio, e com o Estado, nesses dois projetos? Muda
alguma coisa nesses casos?.........................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
15. Quais seriam as dificuldades na elaborao, implementao e monitoramento de cada um desses
projetos?......................................................................................................................................................................
..............................................................................................................................................................,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,
16. Existe alguma facilidade em cada um dos casos? Quais as diferenas entre elas? Como
assim?..........................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
17. O programa geral do PROMETRPOLE j tem quase uma dcada. Numa avaliao sucinta, o que tem
acontecido nesse perodo, de forma geral?..................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
18. H algum tipo de entrave entre os objetivos e efeitos esperados do programa, e a periodizao das gestes
pblicas (municipais e estaduais), ou seja, devido s mudanas dos gestores e de parte da sua equipe
tcnica?........................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
19. E quanto s relaes polticas entre os atores envolvidos? Como assim?...........................................................
.....................................................................................................................................................................................
20. O dilogo, ou a falta de dilogo entre municpio, estado e governo federal, pode atrapalhar os resultados
esperados pelo Banco Mundial? Como assim? ..........................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
21. Se tivssemos que avaliar, agora, o PROMETRPOLE quanto ao seu possvel papel delineador de uma
poltica social urbana no Brasil, o que tem acontecido de positivo, e negativo durante esse perodo? O que
poderia ser melhorado nas relaes entre os governos (municipal, estadual e federal)? E quanto s relaes entre
o governo brasileiro e o Banco Mundial? Como assim? ............................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
22. Numa abordagem semelhante ao PROMETRPOLE, o que tinha o Banco Mundial como linha prioritria
antes desse programa? E o Brasil?..............................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
23. O que mudou com o PROMETRPOLE para o Banco Mundial? E o que mudou para o governo brasileiro?
Como assim?...............................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
24. O que poderia ser considerado como elemento definidor de propagao das linhas prioritrias do Banco
Mundial no Brasil? Como assim? ..............................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
Muito obrigada pela sua participao. Ela ser de grande importncia para minha Tese.
Gostaria de saber se poderia utilizar essas informaes na minha Tese e citar seu nome nela?.................................

194

Anexo C Modelo de entrevista Acadmicos (EUA)

Data:.../.../..
rgo:
Local:.
Entrevistado:..
Esta pesquisa faz parte de uma Tese de doutorado na UFPE sobre a agenda urbana brasileira e em especial sobre
o caso de Recife e da RMR. Sua participao de grande importncia.
1. In the context of internationalization, undergoing changing in terms of development paradigms, in a
neoliberal context, minimal state, free-markets, and institutional capacity building, have these affected the
participation of multilateral agencies, such as IADB and the World Bank in defining their main agendas? How
come?..........................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
2. Since the IADB and the World Bank claim to promote development for Latin American countries, in your
opinion have these agencies influenced the agenda setting of public policy of these governments? In what levels?
How come?..................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
3. If compared, what kind of influence the IADB and the World Bank have in Latin American countries?
Are these differences and similarities in terms of influences? How come? ...............................................................
.....................................................................................................................................................................................
4. Who are the actors who influence most the definition of the main development agenda in both agencies?
How come?..................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
5. Do you see any kind of dialogue between the IADB and the World Bank to formulate their maim agenda?
How come? In what levels?........................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
6. In your opinion, why do there agencies change their agendas in certain times?.................................................
.....................................................................................................................................................................................
7. How do such changes affect the definition of priorities in recipient countries? .................................................
.....................................................................................................................................................................................
8. How do this process affect social policy in Brazil, for example? .......................................................................
.....................................................................................................................................................................................
9. Who are the actors that determine the programs to be financed by the two agencies? .......................................
.....................................................................................................................................................................................
10. In most cases both agencies work with the levels of federalism in Brazil/Latin America. In your opinion,
what are the changes in these relationship after decentralization in Latin America and in special in Brazil?
.....................................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
11. In your opinion, how is the participation of the civil society evolved in the last the years, where the
involvement of the World Bank and the IADB in more active? ................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
12. What can you point out to be the most relevant issues for both actors (governments in the 3 levels on one
hand), and the World Bank and the IADB on the other hand, in terms of defining, implementing and monitoring
programs financed by these agencies? .......................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................

13. In the lost tem years, what are the changes for these agencies and government that you consider most
relevant why do you say that? ....................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
14. How do you think these actors might behave and relate to each other in the near future?
Why?...........................................................................................................................................................................
15. What do you think to be the key defining elements that enable multilateral agencies to disseminate their
priority agendas? And how these might evolve? How come? ...................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
16. To what extent should government in Latin America and Brazil (specifically) set up their own development
agenda?........................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
17. Are there other actors that also interact in development setting in Brazil that you consider relevant to point
out? How come?..........................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
18. Now that Brazil has a leftist government (Labor Party) can we expect changes in relationships with
multilateral agencies? Why is that? ............................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
19. The World Bank claims that their loans to countries at lower market rates, and the Brazilian government
agrees with that and take loans. But one Brazilian economist claim this is not a fact since the interests are paid of
the total loan but the loans are release in different periods of time in installments. What do you think about these
statements? .................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
Muito obrigada pela sua participao. Ela ser de grande importncia para minha Tese.
Gostaria de saber se poderia utilizar essas informaes na minha Tese e citar seu nome nela? ................................

196

Anexo D Modelo de entrevista Recife

Data:.../.../..
rgo:
Local:.
Entrevistado:..
Esta pesquisa faz parte de minha pesquisa de doutorado em desenvolvimento urbano, que investiga as relaes
entre as agncias multilaterais e a poltica urbana brasileira. As perguntas a seguir servem de base para guiar
nossa conversa, que deve durar aproximadamente 45 minutos. Sua participao de grande importncia para a
realizao de minha pesquisa.
1. Voc poderia me falar um pouco sobre sua experincia com programas ou projetos urbanos (neste rgo ou
em outro anterior a este)?............................................................................................................................................
2. Voc teve alguma experincia de trabalhar num projeto financiado pelo BID ou Banco Mundial? Como
assim? .........................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
3. Voc acha que tem diferena em trabalhar com uma das duas agncias? Como assim?...................................
.....................................................................................................................................................................................
4. Neste trabalho eu estudo os casos do PROMETRPOLE e do Habitar Brasil BID. Voc poderia historiar
um pouco sobre esses programas? Como assim?........................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
5. Como surgiu a idia inicial do programa (PROMETRPOLE HBB)? Teve um problema que vocs
queriam resolver? Como assim?.................................................................................................................................
....................................................................................................................................................................................
6. Como foi definido o local de ao do projeto? Como assim?.............................................................................
.....................................................................................................................................................................................
7. Como o contato de vocs com o BID (Banco Mundial)? Como assim?...........................................................
.....................................................................................................................................................................................
8. Voc poderia falar um pouco sobre o processo de elaborao, implementao, monitoramento e
avaliao?....................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
9. Como voc acha que o objetivo foi atingido? Como assim?...............................................................................
.....................................................................................................................................................................................
10. Quais os rgos que esto envolvidos nesse processo? De que maneira eles interagem?...................................
.....................................................................................................................................................................................
11. O que tem acontecido ao programa com mudanas de Prefeito, Governador, e Presidente? E quanto ao corpo
tcnico e dos cargos comissionados? Como assim?...................................................................................................
....................................................................................................................................................................................
12. E com os rgos metropolitanos, o que acontece de mudana entre vocs a partir dessas mudanas de
governo? Como assim?...............................................................................................................................................
....................................................................................................................................................................................
13. Como a relao entre o municpio, estado e Unio num programa como o PROMETRPOLE (Habitar
Brasil BID)?...............................................................................................................................................................
14. Voc acha que houve alguma mudana de atitudes, papeis e responsabilidades a partir da Constituio de 88
(municipalizao da poltica urbana)?Como assim?...................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................

15. Voc acha que a atuao das agncias em intervir nos programas mudou aps a Constituio de 88? Em que
sentido?........................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
16. O que voc considera como principal entrave no desenvolvimento do programa? Como
acedem?.......................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
17. O que voc acha que poderia ser feito para melhorar tal situao?.....................................................................
.....................................................................................................................................................................................
18. Ate que ponto voc acha que o Banco Mundial (BID) interferiu nesse programa? E em outros passados? H
alguma diferena? Como assim?.................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
19. Voc acha que o Banco Mundial e o BID influenciam na poltica urbana brasileira? Como
assim?..........................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
20. Voc acha que Banco Mundial e o BID difundem suas polticas urbanas aqui? Como assim?.........................
.....................................................................................................................................................................................
21. Os projetos comumente so localizados, especificamente numa dada regio. Isto um deciso originada pela
prefeitura/estado, ou tal iniciativa partiu da agencia? Como assim? .........................................................................
.....................................................................................................................................................................................
22. Voc acha que esse processo poderia ser diferente? Como assim?.....................................................................
.....................................................................................................................................................................................

Muito obrigada pela sua participao. Ela ser de grande importncia para minha Tese.
Gostaria de saber se poderia utilizar essas informaes na minha Tese e citar seu nome nela? ................................

198

Anexo E Modelo de entrevista Joachim von Amsberg

Data:.../.../..
rgo:
Local:.
Entrevistado:..
Esta pesquisa faz parte de minha pesquisa de doutorado em desenvolvimento urbano, que investiga as relaes
entre as agncias multilaterais e a poltica urbana brasileira. As perguntas a seguir servem de base para guiar
nossa conversa, que deve durar aproximadamente 45 minutos. Sua participao de grande importncia para a
realizao de minha pesquisa.
1. O Banco Mundial mudou sua posio de promover um Estado mnimo? Anos atrs havia um consenso e um
discurso a favor da descentralizao e reduo do estado. Quem ganhou e quem perdeu?
.....................................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
2. Aps esse perodo de descentralizao no Brasil. Qual sua opinio hoje? Foi positivo ou negativo? Por qu?
.....................................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
3. Do ponto de vista econmico, vantagem para os governos pegarem emprstimos com os Bancos de
Desenvolvimento? ......................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
4. Por quem dado o primeiro passo para um programa/projeto, o Banco ou o governo?
.....................................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
5. O Banco Mundial fala em fortalecimento institucional por parte dos governos, mas isso no parece mais
uma adequao do quadro tcnico ao sistema do Banco Mundial? ...........................................................................
.....................................................................................................................................................................................
6. A questo da habitao popular foi deixada a parte por parte do governo brasileiro, nos outros pases e por
parte do B.M. Hoje h sinais de um retorno. Por que foi deixada de lado por parte do Banco Mundial? Foram
fatores econmicos? E por que o retorno? O fracasso do BNH-SFH que conseqncias acarretaram para o
Banco Mundial? .........................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
7. Nos anos 70/80 houve nfase para as regularizaes metropolitanas e seus rgos. Aps a constituio de 88
no Brasil isso mudou. O Banco tambm, nfase nas cidades. Hoje h um retorno. A metrpole. Olhando para o
Banco Mundial, ele no foi favorecido? Hoje o poder de negociao favorece o Banco Mundial j que os rgos
metropolitanos ficaram enfraquecidos? ......................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
8. Certos consensos a nvel global como enfoque a educao e sade e menos ateno para habitao popular.
Qual o papel do Banco nesse processo? .....................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
9. Na sua opinio o Banco tem alguma influncia no corpo tcnico a nvel do governo federal? Talvez no
diretamente, mas indiretamente como por exemplo, atravs da literatura, atravs da formao acadmica desses
tcnicos. ......................................................................................................................................................................
.....................................................................................................................................................................................
Muito obrigada pela sua participao. Ela ser de grande importncia para minha Tese.
Gostaria de saber se poderia utilizar essas informaes na minha Tese e citar seu nome nela? ................................

Anexo F Lista dos Entrevistados

Entrevistas realizadas em Washington D.C.
Data
11/04/02
27/06/02

Entrevistado
Antonio Rocha
Magalhes
John Redwood, III

Agncia
Banco Mundial
Banco Mundial

01/07/02
15/02/03

Vitor Serra
Maria Emilia
(Mila) Freire

Banco Mundial
Banco Mundial

21/02/03

Roberto Chavez

Banco Mundial

21/02/03
20/02/03

Banco Mundial
Banco Mundial

26/06/02

John Garrison
Joachim von
Amsberg
Charles Fortin

27/06/02

Elcior Santana

21/02/03

Elcior Santana

Banco Interamericano
de Desenvolvimento

25/06/02

Alvaro Cubillos

27/06/02

Paulo Paiva

01/07/02
01/07/02

Jose Frederico
lvares
Eduardo Rojas

Banco Interamericano
de Desenvolvimento
Banco Interamericano
de Desenvolvimento
Banco Interamericano
de Desenvolvimento
Banco Interamericano
de Desenvolvimento

28/06/02

Amy Gray

Banco Interamericano
de Desenvolvimento
Banco Interamericano
de Desenvolvimento

Bank Information
Center (BIC)

Cargo e local de trabalho

Principal Country Officer
Banco Mundial (Brasil)
Director, Sector Management Unit
Environmentally and Socially Sustainable
Development
Latin America and The Caribbean Region
Task manager -PROMETRPOLE
Sector Manager, Urban Finance
Private Sector and Infrastructure
Latin America and the Caribbean Region
Knowledge and Learning Program
Transport and Urban Development
Department
Lead Urban Specialist
Civil Society Team
Lead Economist

Local da entrevista
Austin, Texas.

Evaluation Officer
Office of Evaluation and Oversight
Inter-American Institute for Social
Development -INDES
Social Development Specilist- Lecture
Inter-American Institute for Social
Development -INDES
Social Development Specilist- Lecture
Social Development Specialist
Social Programs Division 1
Vice-Presidente
BID
Alternate executive Director
(Direo do Brasil)
Diviso de Programas Sociais e Regionais.
Departamento de desenvolvimento
Sustentvel
Project Manager

Washington, DC

Washington, DC

Washington, DC
Washington, DC
Washington, DC

Washington, DC
Washington, DC

Washington, DC
Washington, DC
Washington, DC
Washington, DC
Washington, DC
Washington, DC
Washington, DC

Entrevistas realizadas em Austin, Texas

Data
/11/02

Entrevistado
Pedro Luiz Barros
Silva
Geraldo Marinho

Agncia
UNICAMP

26/02/03

James K.
Galbraith
Peter Ward

23/02/03

Raul de La Madrid

23/02/03

Wendy Hunter

03/03/03

Robert Wilson

The University of Texas at

Austin
The University of Texas at
Austin
The University of Texas at
Austin
The University of Texas at
Austin
The University of Texas at
Austin

04/03/03

Bryan Roberts

05/03/03

Kurt Weyland

/11/02
27/02/03

UFPE

The University of Texas at

Austin
The University of Texas at
Austin

Cargo e local de trabalho

Acadmico
UNICAMP
Acadmico
UFPE
LBJ Public Affairs
Acadmico
LBJ Public Affairs
Acadmico
Department of Government
Acadmico
Department of Government

Local da entrevista
Austin, Texas

Director, Urban Issues Program

Mike Hogg Professor of Urban
Policy
Department of Government
Acadmico
Department of Government
Acadmico

Austin, Texas

Austin, Texas
Austin, Texas
Austin, Texas
Austin, Texas
Austin, Texas

Austin, Texas
Austin, Texas

200

Entrevistas realizadas em Recife

Data

Entrevistado

Agncia

Cargo e local de trabalho

06/06/01
06/06/01

Daniele Rocha Melo

Nora Neves

URB- Recife
URB- Recife

13/06/01
12/03/03

Suzana Japiassu
Aldineia Oliveira

FIDEM
URB Recife

13/03/03

Vernica Freire

URB Recife

13/03/03

urea Macedo

URB Recife

14/03/03

Aurino Teixeira

URB Recife

22/04/04
22/04/04
22/04/04
23/04/04

Barbara Kreuzig
Norma Lacerda
Maria Helena Maranho
Nora Neves

FIDEM
UFPE
FIDEM
URB- Recife

23/04/04
26/04/04
26/04/04

Romildo Vasconcelos
Maria Jose de Biase
Aderbal Azevedo

SEHAB
URB- Recife
URB Recife

31/08/06
01/09/06

Kleber do Valle Melo

Filho
Junia Santa Rosa

Ministrio das
Cidades
Ministrio das
Cidades

21/09/06

Aderbal Azevedo

Secretaria de
Habitao PCR

21/09/06

Amlia Reinaldo

21/09/06

Patrcia Alexandre

22/09/06
22/09/06
12/12/06

Maria Helena Maranho

Suzana Japiassu
Jos Arlindo Soares

Gabinete do
Governo do
Estado PE
Secretaria de
Habitao PCR
FIDEM
FIDEM
UFPB

Diretora do Departamento de Projetos Especiais

Departamento de Projetos Especiais
Gerente do Habitar Brasil BID
Coordenadora do PROMETRPOLE
Diviso de levantamento Fundirio
Coordenadora do levantamento fundirio
Diviso de Gesto das ZEIS
Coordenadora da Diviso de gesto das ZEIS
Diviso de Levantamento Fundirio
Assistente Social
Diretoria de Integrao Urbanstica
Coordenador do Departamento de Desapropriao
Coordenadora PROMETRPOLE
Acadmica
Gestor tcnico
Departamento de Projetos Especiais
Gerente do Habitar Brasil BID
Tcnico SEHAB, Membro executivo
Gerente do PROMETRPOLE
Departamento de Projetos Especiais
Coordenador de capacitao institucional
Habitar Brasil BID
Diretor do Habitar Brasil BID no Ministrio das
Cidades
Diretora de Cooperao Tcnica e Desenvolvimento
Institucional da Secretaria de habitao do Ministrio
das Cidades.
Departamento de Projetos Especiais
Coordenador de capacitao institucional
Habitar Brasil BID
Coordenadora do Projeto Recife-Olinda
Ex-Presidente da agncia CONDEPE/FIDEM de
2000-2003
Coordenadora Social
Habitar Brasil BID
Gestor tcnico
Coordenadora Tcnica do PROMETRPOLE
Acadmico, ex-Secretrio de Planejamento do
Governo do Estado de Pernambuco de 2000-2003

Local da
entrevista
Recife
Recife
Recife
Recife
Recife
Recife
Recife
Recife
Recife
Recife
Recife
Recife
Recife
Recife
Recife
Recife
Recife
Recife
Recife
Recife
Recife
Recife

201

Anexo G - Limitaes da Metodologia

Apesar de esta pesquisa ser de natureza indutiva, algumas relaes entre as variveis
foram feitas a partir de teorias preexistentes, tais como: 1) difuso acontece com o propsito
de propagar uma inovao; 2) difuso depende de canais de comunicao; 3) induo depende
de um sistema social; e 4) induo acontece ao longo do tempo.
Estas foram as variveis temporrias que serviram de base para o desenho das
entrevistas. As variveis foram codificadas preliminarmente, e foram modificadas ao longo
das entrevistas e coleta de dados secundrios.
Num segundo momento, dois grupos de variveis foram codificados de forma a se
agrupar em termos de construo de uma agenda das agncias, e identificao de relaes
entre os atores. Estas variveis foram recodificadas para identificar os nveis de difuso
relativos poltica internacional e local.
A partir dessa etapa, os cdigos foram agrupados para formar os conceitos que
balizavam tais nveis de interveno, para tentar compreender as foras invisveis que
produziam tais nveis de interveno.
Os conceitos que surgiram a partir dessa anlise foram batizados como indicadores de
classes de eventos, e foram agrupados em termos de similaridades e diferenas. Os temas e
conceitos foram comparados para formar categorias que precisavam ser refinadas at a
formulao de proposies tericas, acerca do fenmeno da difuso da poltica urbana do
Banco Mundial e do BID de forma consistente e confivel.
Aparentemente, o uso de uma abordagem qualitativa de pesquisa auxiliou no
refinamento da Teoria da Difuso, devido ao carter exploratrio da primeira. Alguns ajustes
ainda so necessrios na metodologia utilizada nesta tese, que podero eventualmente levar a
um modelo de compreenso sobre o fenmeno da difuso de forma mais compreensiva,
porm com algumas ressalvas em relao utilizao de cdigos, categorias e variveis
preexistentes para se adequar a alguma teoria corrente. Ao contrrio, a metodologia dever ser
refinada para melhorar a relevncia do seu uso em pesquisas qualitativas sobre a teoria da
Difuso.

As entrevistas no foram limitadas por tempo, uma vez que os entrevistados reagiram
diferentemente s perguntas, estendendo ou reduzindo o tempo para respond-las. possvel
que algumas das perguntas no tenham sido respondidas de forma espontnea, ou seja, sem
um prvio julgamento tendencioso por parte do respondente sobre o que realmente poderia ser
respondido, as razes que levariam o entrevistado a responder tal pergunta, assim como ao
grau de profundidade das respostas dadas. Entretanto, esta pesquisa considera que os
indivduos que foram entrevistados expressaram a verdade, dentro de suas limitaes sobre o
que revelar.
Uma vez que no foi apresentada restrio por parte dos entrevistados quanto
divulgao de seus nomes e funes nos rgos de trabalho, as questes de confidencialidade
e proteo de identidade no foram necessrias. Em todos os trechos de entrevistas utilizados
como evidncia nesta tese, esto identificados os nomes, local de trabalho, funes e data da
realizao das entrevistas.
Entretanto, em alguns casos, foi bastante difcil para a pesquisadora revelar o
entrevistado, ou os nomes citados por ele, pois parte das informaes poderiam comprometer
outros atores envolvidos na difuso de inovaes, e esta pesquisa no possui carter de
denncia. reconhecida aqui a limitao na apresentao dos resultados, mas que ao mesmo
tempo denota que os procedimentos utilizados e a metodologia adotada deixaram,
aparentemente os entrevistados vontade para revelar assuntos que revelam as peculiaridades
no processo de difuso. Apesar de no-citadas explicitamente nesta tese, tais informaes
foram consideradas nas anlises e se encontram apresentadas de forma a no revelar a fonte
nem comprometer a validade dos dados.

203