Reforma Tributaria Argentina

LA REFORMA TRIBUTARIA
EN LA ARGENTINA
LA REFORMA TRIBUTARIA
EN LA ARGENTINA
Tomo II
F UNDACION DE
I NVESTIGACIONES
E CONOMICAS
L ATINOAMERICANAS
ndice
Prefacio .............................................................................................
Introduccin ......................................................................................
11
PRIMERA PARTE
Diseo del sistema tributario y reformas recientes
1. El diseo del sistema tributario, aspectos conceptuales y empricos
y su relevancia para el caso argentino, Daniel Artana .........................
15
2. Reformas tributarias recientes, Hugo Gonzlez Cano ......................
47
SEGUNDA PARTE
Impuestos al ingreso
3. Los impuestos al ingreso del trabajo,
Daniel Artana y Nuria Susmel .............................................................
93
Impreso en la Argentina
Hecho el depsito que marca la ley 11.723
4. Los impuestos al capital. El caso argentino y la experiencia

internacional, Daniel Artana ..............................................................
113
Fundacin de Investigaciones
Econmicas Latinoamericanas, 1998
Crdoba 637, 4 piso
Buenos Aires, Argentina
Tel.: 314-1990/7178
5. La tributacin sobre el ahorro y la inversin,

Juan Carlos Gmez Sabaini ................................................................
Anexo al captulo 5. Casos especiales .................................................
135
181
I.S.B.N.: 987-99661-??
Derechos reservados
Prohibida su reproduccin total o parcial
TERCERA PARTE
Imposicin al consumo
6. Los impuestos al consumo. Aspectos conceptuales,
Oscar Libonatti...................................................................................
195
FUNDACIN DE INVESTIGACIONES ECONMICAS LATINOAMERICANAS
Prefacio
7. Algunos problemas en la aplicacin del IVA en la Argentina

y comparacin con normas similares vigentes en pases de la
Unin Europea y Amrica, Hugo Gonzlez Cano .................................
215
8. Tratamientos especiales en el impuesto al valor agregado,

Oscar Libonatti...................................................................................
239
9. Los seguros y el sistema impositivo argentino, Carlos Rivas............
283
10. La imposicin sobre los ingresos brutos, Oscar Libonatti...............
301
11. Alternativas para estructurar y coordinar la imposicin al

consumo entre distintos niveles de gobierno, Oscar Libonatti ..............
327
12. Incidencia distributiva del sistema impositivo argentino,

Leonardo C. Gasparini........................................................................
367
QUINTA PARTE
La administracin tributaria argentina
Diagnstico de la Direccin General Impositiva
13. La administracin tributaria argentina. Diagnstico de la
Direccin General Impositiva .............................................................
437
14. Incentivos y administracin tributaria: su aplicacin a la

Argentina, Santiago Urbiztondo ..........................................................
465
15. Resumen, Daniel Artana, Leonardo Gasparini, Oscar Libonatti

y Santiago Urbiztondo ........................................................................
509
16. El sistema tributario argentino a comienzos de 1998,

Daniel Artana y Ricardo Lpez Murphy ...............................................
531
17. Sugerencias de reforma, Daniel Artana, Oscar Libonatti,

Ricardo Lpez Murphy y Santiago Urbiztondo ......................................
535
18. Cuantificacin de la propuesta y viabilidad institucional,

Daniel Artana y Santiago Urbiztondo...................................................
545
En los ltimos aos FIEL ha realizado numerosas investigaciones sobre

la economa del sector pblico argentino. As se concretaron, entre otros, estudios sobre la eficacia del gasto social, las regulaciones ambientales, la privatizacin de empresas del Estado, la desregulacin econmica, la reforma
laboral, el sistema judicial, las pequeas y medianas empresas y el federalismo fiscal. En 1991 FIEL public un primer trabajo sobre el sistema tributario argentino.
Durante 1997 y la primera parte de 1998 se actualiz y extendi esa investigacin cubriendo las diferentes dimensiones que se utilizan en la literatura especializada para analizar el funcionamiento de los impuestos. As, se
analizan el impacto sobre la eficiencia y la distribucin del ingreso de los tributos actualmente vigentes en la Argentina, y se evala el funcionamiento de
la agencia recaudadora. Finalmente, se incluyen sugerencias que contribuyen a resolver algunos problemas del propio sistema impositivo, y tambin
otros ms generales de la economa argentina.
Este trabajo fue realizado por un equipo de profesionales integrado por
Daniel Artana, Leonardo Gasparini, Juan Carlos Gmez Sabaini, Hugo Gonzlez Cano, Oscar Libonatti, Ricardo Lpez Murphy, Carlos Rivas, Mario Salinardi, Nuria Susmel y Santiago Urbiztondo, con el apoyo de Rosario Altgelt
y Daniela Zak como asistentes de investigacin. Fernando Dubois, Nicols
Malumin y Eduardo Meloni colaboraron en algunos aspectos de tcnica tributaria, y Hernn Montero Jaramillo en los temas referidos a la gestin de la
agencia de recaudacin. Daniel Artana y Ricardo Lpez Murphy, Economistas Jefe de FIEL, tuvieron a su cargo la coordinacin general del estudio.
A lo largo de la investigacin se realizaron numerosas entrevistas con
funcionarios de la Administracin Federal de Ingresos Pblicos de la Argentina, del Internal Revenue Service de los Estados Unidos, del Fondo Monetario Internacional, del New York Stock Exchange y del Banco Mundial. FIEL
desea expresar su sincero agradecimiento a todos ellos. Asimismo, desea
agradecer la valiosa colaboracin prestada por Vito Tanzi, Director del Departamento Fiscal del Fondo Monetario Internacional, y P. Shome, del mismo
departamento; a Reta Jones, del Internal Revenue Service de los Estados
Unidos y a Carlos Silvani, titular de la Administracin Federal de Ingresos
10
Pblicos de nuestro pas. Finalmente, desea agradecer a A. Guillermo Zoccali, Director Ejecutivo de la Argentina en el Fondo Monetario Internacional, y
a Arnaldo T. Musich, Presidente Honorario de FIEL, el inters demostrado en
el desarrollo de la investigacin.
La realizacin de este trabajo fue posible gracias al aporte de las siguientes empresas: ABN AMRO Bank, Acindar Industria Argentina de Aceros S.A.,
Aguas Argentinas S.A., AMSA, Asociacin Argentina de Seguros, Asociacin
de Bancos Argentinos (ADEBA), Astra Compana Argentina de Petrleo S.A.,
Banca Nazionale del Lavoro S.A., Banco Bisel, Banco Crdito Argentino,
Banco de la Ciudad de Buenos Aires, Banco de Ro Negro, Banco Israelita de
Crdoba S.A., Banco Morgan, Banco Ro, BankBoston, Bayer Argentina S.A.,
Bolsa de Cereales de Buenos Aires, Bolsa de Comercio de Buenos Aires, Caja
de Valores, Cmara Argentina de Agentes de Bolsa, Cmara Argentina de
Supermercados, Cmara de AFJP, Camuzzi Gas Pampeano S.A., Cargill S.A.C.I., Cervecera y Maltera Quilmes, Citibank, N.A., Coca Cola de Argentina
S.A., Deloitte & Co, Deutsche Bank, ESSO S.A. Petrolera Argentina, Fratelli
Branca Dest. S.A., Loma Negra C.I.A.S.A., Massalin Particulares S.A., Mxima AFJP, Mercado de Valores de Buenos Aires, Mercedes Benz Argentina
S.A., Molinos Ro de la Plata, Monsanto Argentina S.A., Nestl Argentina
S.A., Organizacin Techint, Prez Companc S.A., Petrolera Argentina San
Jorge, Pirelli Argentina S.A., Refineras de Maz S.A., Roggio S.A., S.A. Garovaglio y Zorraqun, Shell C.A.P.S.A, Sociedad Comercial del Plata S.A., Sociedad Rural Argentina, Socma Americana S.A., Telecom Argentina, The Chase
Manhattan Bank, N.A., Unilever de Argentina S.A., Vidriera Argentina S.A.,
VISA, Xerox Argentina S.A., e YPF S.A.
Finalmente, cabe mencionar que el estudio forma parte del Programa de
Investigacin de FIEL, aprobado por su Consejo Directivo, aunque los resultados no comprometen la opinin individual de sus miembros, ni de las entidades fundadoras de FIEL o de sus empresas patrocinantes.
Buenos Aires, mayo de 1998
JUAN P. MUNRO
Vicepresidente
VCTOR SAVANTI
Presidente
Introduccin
En los ltimos aos la Argentina ha concretado varias reformas tributarias que han modificado en forma importante el diseo del sistema impositivo del pas. A comienzos de 1998 se asiste a un nuevo intento por parte del
Poder Ejecutivo Nacional de realizar un cambio de cierta envergadura.
En cada una de estas oportunidades se ha generado un intenso debate,
lo cual no debe llamar la atencin porque los impuestos, por su propia caracterstica, no son del agrado de las personas que deben pagarlos. En otras
palabras, son un mal necesario para poder hacer frente a las erogaciones
del Estado.
En principio, un enfoque global de las finanzas pblicas exigira evaluar
en conjunto las dos principales herramientas de la poltica fiscal: los impuestos y los gastos, discutiendo su eficiencia, su impacto sobre la distribucin del ingreso y su simplicidad para el gobierno y el ciudadano. FIEL ha
realizado numerosos aportes respecto de cmo puede mejorarse la calidad
del gasto pblico. Por ello, en este trabajo se analiza la problemtica de los
impuestos en todas sus dimensiones.
La primera parte tiene dos captulos. En el primero de ellos se resumen
algunos principios conceptuales respecto del anlisis econmico de los impuestos y luego se evalan las reformas tributarias recientes en los pases
desarrollados y en Latinoamrica.
En la segunda parte se analizan los impuestos al ingreso, con una seccin destinada al anlisis de los impuestos sobre el trabajo, otra al anlisis
conceptual de la tributacin sobre el capital, una tercera a la experiencia
comparada de los gravmenes al ahorro y la inversin y una cuarta sobre algunas cuestiones puntuales referidas a aspectos complejos de la tributacin
al factor capital.
En la parte siguiente se discuten los impuestos al consumo, comenzando
por una introduccin conceptual al tema, y discutiendo en las secciones siguientes el IVA, los impuestos provinciales y un caso complejo de tributacin
indirecta (la industria de los seguros).
En la cuarta seccin se analiza, conceptualmente, el impacto de los impuestos sobre la distribucin del ingreso, y luego se realizan estimaciones
para la Argentina que se comparan con la experiencia de otros pases.
12
En la siguiente parte se evalan los problemas de la administracin tributaria, tanto desde el enfoque tradicional de eficiencia en la gestin, como
de uno ms moderno, basado en los problemas que aparecen porque los incentivos de los funcionarios de la agencia recaudadora pueden colisionar con
los objetivos de la sociedad.
Finalmente, se concluye con un resumen del trabajo y con propuestas de
reforma que mejoran la eficiencia del sistema tributario argentino, impactan
favorablemente en la distribucin del ingreso y contribuyen a resolver el problema de la evasin fiscal. Adems, tienen en cuenta los problemas actuales
de la economa argentina, y respetan las restricciones institucionales vigentes.
PRIMERA PARTE
DISEO DEL SISTEMA TRIBUTARIO
Y REFORMAS RECIENTES
CAPTULO 1
El diseo del sistema tributario,
aspectos conceptuales y empricos y
su relevancia para el caso argentino
Daniel Artana
1. INTRODUCCIN
El objetivo de este captulo es resumir las principales conclusiones que
pueden obtenerse, tanto desde el punto de vista de la teora como desde el
de la evidencia emprica internacional, respecto a los elementos que deben
considerarse a la hora de disear el sistema tributario. Para ello, es conveniente plantear cules son los objetivos que se pretenden alcanzar. En general, existe consenso entre los especialistas en mencionar los siguientes:1
Los tributos deben permitir alcanzar la recaudacin necesaria para hacer

frente a las erogaciones del Estado, de modo tal de cumplir con los objetivos de la poltica macroeconmica del gobierno. Un corolario de esta afirmacin es que cuando se comparan las ventajas y desventajas de un impuesto (o conjunto de gravmenes) con las de otro se debe realizar tal
ejercicio a igual nivel de recaudacin para ambos. En caso contrario, se
tratar de un ejercicio con poca validez prctica porque un gravamen que
recauda menos, a priori, permite alcanzar ms fcilmente los otros objetivos.
El sistema impositivo debe procurar minimizar las interferencias con el
funcionamiento del mercado, tanto en un momento del tiempo, como intertemporalmente. En general, todos los tributos introducen algn tipo de
distorsin.2 De este modo alteran la asignacin de recursos, generando
una ineficiencia que se traduce en un menor potencial de consumo o bienestar para la poblacin, o incluso reducen la tasa de crecimiento de la
economa, potenciando los efectos negativos sealados.
Los impuestos deben contribuir a lograr una distribucin ms equitativa
del ingreso o la riqueza. Si bien es posible atender este objetivo de la sociedad a travs de la poltica de gasto pblico con tributos proporcionales
para todos los ciudadanos, en general se espera que los impuestos sean
diseados en forma progresiva.
Finalmente, los impuestos deben ser simples, de modo tal de facilitar la
recaudacin por parte de la agencia pblica encargada de la administracin tributaria y de minimizar los costos que genera su cumplimiento en
16
los contribuyentes. Adems, deben ser predecibles, evitando, en la medida de lo posible, cambios reiterados y bruscos en su monto y estructura.
Uno de los problemas a resolver en el momento de decidir la poltica tributaria es que la consecucin de estos objetivos puede tener aspectos contradictorios. Tradicionalmente se ha aceptado que existe un compromiso
(trade-off) entre eficiencia y equidad, dado que un esquema progresivo de
imposicin a los ingresos normalmente utiliza una estructura de alcuotas
creciente, que afecta negativamente los incentivos de las personas a trabajar
y ahorrar en forma ms intensa cuanto ms alto es el nivel de ingreso (y precisamente son las familias de mayores recursos las que ms ahorran).3 Tambin se reconoce que, a medida que el gobierno aumenta sus necesidades de
recursos, se debe recurrir a alcuotas cada vez mayores o a impuestos ms
distorsivos, lo que afecta negativamente la asignacin de recursos y el crecimiento econmico. Y tambin es posible que impuestos simples y de bajo
costo de recaudacin generen ineficiencias o inequidades importantes.4 Por
ejemplo, los impuestos mnimos o presuntos son ms fciles de controlar y
liquidar pero al costo de gravar en forma desigual el valor agregado de las
empresas cuya estructura difiere del promedio utilizado para calcular el
monto presunto. Tambin son sencillos los impuestos de suma fija per cpita, aunque son fuertemente regresivos.
Adems de resolver estos posibles conflictos entre los objetivos que guan
una poltica tributaria eficaz, el sistema impositivo se debe adaptar a las limitaciones institucionales de cada pas. Por ejemplo, si existen dificultades
serias de administracin tributaria se debe aceptar que ser poco probable
que funcionen adecuadamente los gravmenes que pueden ser recomendables para pases que no tienen el mismo problema. Tambin debe contemplarse que en la redaccin de las leyes tributarias influyen grupos de presin
que tratarn de sesgar el sistema de modo tal de favorecer sus propios intereses aun a expensas del inters de los dems. En este sentido, impuestos
que sean menos vulnerables a la accin de estos grupos se vuelven ms
atractivos que aquellos en los cuales resulta ms fcil esconder un tratamiento de privilegio.
Por ltimo, el diseo del sistema tributario debe contemplar aspectos tales como:
El federalismo fiscal, donde aparecen, entre otras, cuestiones referidas a

la distribucin de los recursos entre niveles de gobierno (la que puede
afectar la correspondencia fiscal, al generar un divorcio importante entre
el beneficio que se obtiene de la decisin de gastar y el costo de financiar
esa erogacin que puede ser transferido a otro gobierno); o posibles guerras tributarias o comportamientos oportunistas de los diferentes niveles
de gobierno (que pueden terminar convirtiendo un buen impuesto en la
teora, en un psimo gravamen en la prctica).
El grado de apertura de la economa al comercio internacional de mercancas y de capitales, ya que varias de las conclusiones a las que se llega, en el caso de una economa cerrada, se modifican drsticamente
cuando se analiza una economa abierta.
EL DISEO DEL SISTEMA TRIBUTARIO
17
En las secciones que siguen se analizan estos puntos, tanto en sus aspectos conceptuales como a la luz de la experiencia internacional.
2. IMPUESTOS Y EFICIENCIA ECONMICA5

Al analizar el impacto de los impuestos sobre la eficiencia econmica se
pueden distinguir aquellos aspectos relacionados con las distorsiones en una
economa que se mantiene en estado estacionario y los que afectan a la tasa
de crecimiento de la misma. En el primer caso, los impuestos pueden causar
una prdida de bienestar (tambin llamada costo de eficiencia) porque se reduce el nivel de bienestar de la comunidad con relacin al que hubiera existido en su ausencia. En otras palabras, la economa reduce sus posibilidades
de consumo por la presencia de los tributos.6 En el segundo, los impuestos
reducen la tasa de crecimiento de la economa y ello genera un costo cierto,
tambin medido en trminos del bienestar de los individuos.
La mayor parte de la literatura especializada se ha concentrado en analizar el primer aspecto. En ausencia de externalidades u otras fallas de mercado que puedan justificar la existencia de un tributo, la mayora de los impuestos genera una prdida de bienestar. Ello ocurre porque se trata en
forma no uniforme a todos los bienes que consume un individuo y esto altera
las decisiones de consumo y produccin: aquellos bienes gravados a menor
tasa tienen un precio para el consumidor ms bajo en trminos relativos que
el que exista antes de introducir el impuesto. De esta forma, la cantidad de
bienes que se produce y consume pasa a estar influida tambin por los impuestos, en lugar de depender solamente de las valoraciones que tengan los
consumidores sobre cada bien y de los costos econmicos de producirlos.7
Por lo tanto, aun cuando para la sociedad existan actividades ms rentables
o consumos ms convenientes, los impuestos distorsionan esa seleccin, favoreciendo en forma artificial a aquellas actividades que reciben un tratamiento preferencial.
Con relacin al impacto de los impuestos sobre el crecimiento econmico,
la literatura ha avanzado poco.8 Esto es fcil de explicar. Existe una larga bibliografa sobre el impacto de los impuestos sobre el ahorro y la inversin,
pero en el modelo neoclsico de crecimiento econmico, ninguna de estas variables afecta la tasa de crecimiento, sino que influyen sobre el nivel del producto per cpita. Si se acepta esta teora, debe analizarse el impacto de los
impuestos sobre la tasa de cambio tecnolgico o la tasa de mejora en la fuerza laboral; ypero sobre el tema, los estudios son escasos. En cambio, en los
modelos de crecimiento endgeno la inversin s influye sobre la tasa de crecimiento (efectos learning by doing, difusin de conocimientos, etctera).
Aqu existe un vnculo ms directo entre impuestos y crecimiento, a travs
del impacto de aquellos sobre la inversin. En los prrafos que siguen se resumen los efectos de los gravmenes sobre diferentes variables econmicas,
dejando de lado los problemas que plantea el crecimiento econmico. 9
Existe un impuesto que no tiene costo de bienestar, pero que no se utiliza por restricciones de informacin porque no es posible conocer con precisin la cantidad de recursos de que dispone cada agente econmico, cuya
18
19
oferta al mercado no se alterara ante la presencia del impuesto. Se trata del

impuesto de suma fija que no altera ningn precio relativo, ya que los ciudadanos deben pagarlo antes de realizar cualquier transaccin econmica. En
otras palabras, no afecta decisiones en el margen sino que extrae recursos
intramarginales de cada agente econmico. Debe sealarse que aun cuando
se pudiera conocer con exactitud la cantidad de recursos que el Estado puede reunir, los argumentos tericos a favor de un gravamen de estas caractersticas, en general, ignoran que una decisin expropiatoria de este tipo tiene efectos negativos sobre las decisiones futuras porque no existe forma de
garantizar que no volver a repetirse el episodio.10 Otra versin de los impuestos de suma fija, el que calcula un monto uniforme per cpita, no se
utiliza por su marcada regresividad. Excluido el impuesto de suma fija, el
resto de los gravmenes generan costos de eficiencia.
Impuestos al consumo y a la produccin. En el caso de los impuestos generalizados al consumo existe un costo de eficiencia porque se penaliza el
consumo de los bienes que el individuo adquiere en el mercado, relacionados
con el ocio y las actividades que no pasan por el mercado (produccin para
autoconsumo, por ejemplo), pero no se afecta el ahorro. Sin embargo, como
la base imponible del impuesto al consumo es menor que la de un gravamen
tradicional sobre el ingreso (que grava tanto al consumo como al ahorro), para obtener la misma recaudacin es necesario recurrir a una alcuota mayor.
Por lo tanto, comparando impuestos con el ingreso y con el consumo no puede decirse con certeza cul tiene menor costo de eficiencia, aunque conforme
a supuestos razonables, el impuesto al consumo es algo menos distorsivo.11
Dado que el costo de eficiencia de un impuesto uniforme al consumo aparece porque no es posible gravar el ocio, se desarroll la literatura del impuesto ptimo que trata de contemplar este problema. Desde el trabajo pionero de Ramsey en la dcada del 20 se ha elaborado la idea de que ante la
imposibilidad de utilizar impuestos de suma fija para financiar al Estado, lo
lgico es buscar un sistema de impuestos indirectos que distorsione lo menos posible la asignacin de recursos. Es aqu donde aparecen los impuestos
a la Ramsey que, de acuerdo con ciertos supuestos, resultan en tasas no
uniformes ya que se trata de lograr una reduccin proporcionalmente igual
en todos los bienes.12 Extendiendo la regla de Ramsey se llega al resultado
de Corlett-Hague-Harberger que resulta en tasas mayores para los bienes
que son complementos del ocio. Esto tiene una lgica clara: si el problema
apareca porque no se poda gravar al ocio, la alternativa es que las alcuotas
mayores recaigan sobre aquellos bienes que se consumen en forma conjunta
con el ocio (sus complementos).13
La imposicin indirecta ptima presenta algunos problemas cuando se
trata de utilizar en la prctica:14
c) Los costos de administrar una estructura de impuestos indirectos no

uniformes son muy superiores a los que se necesitan para controlar un
impuesto al consumo uniforme.
d) Al aceptar la vigencia de impuestos no uniformes se facilita la accin de
grupos de presin que tratarn de lograr una alcuota menor que la que
les correspondera en el esquema de impuestos ptimos, y que ser ms
difcil de percibir por parte de la sociedad. Esto genera prdidas de recursos en el proceso de bsqueda de la ley ms favorable para el sector
(rent-seeking), y, adems, un costo de bienestar al emplearse ms factores en el sector beneficiado por la alcuota baja y menos en el resto de
la economa.
e) Se ignora que los impuestos se evaden y que la evasin tiende a aumentar a alcuotas ms altas.
f) Resulta paradjico que el gobierno se convierta en un monopolista discriminador que trata de cobrar un mark up mayor en los bienes con baja
elasticidad de demanda (es decir explota los gustos de los consumidores),
aun cuando ello sea eficiente (y, por lo tanto, est de acuerdo con el inters del conjunto de la sociedad).
g) Los complementos del ocio no son los bienes de lujo como se considera
en forma intuitiva, sino que en ciertas condiciones se puede demostrar
que son los bienes inferiores.16
a) Requiere una gran cantidad de informacin sobre las elasticidades de demanda directas y cruzadas que no est siempre disponible.
b) Usualmente resulta en tasas impositivas mayores para los bienes con demanda ms inelstica, que son los de primera necesidad. Por lo tanto, los
impuestos ptimos pueden ser fuertemente regresivos.15 Adems, es difcil mantener la equidad horizontal entre diferentes grupos de personas.
Tambin es importante destacar que para obtener una recaudacin determinada, un impuesto que recae sobre los factores productivos o sobre algn insumo genera mayor costo de eficiencia que otro que grava directamente al producto. Ello ocurre porque el impuesto al factor, adems de
introducir las distorsiones en el mercado del producto, tambin alienta a las
empresas a modificar su forma de producir de modo tal de reducir al mnimo
el uso del factor penalizado por el impuesto.17
Impuestos al ingreso. Existen diversos impuestos sobre el ingreso. Los
que alcanzan las ganancias de las sociedades y de las personas y los que
afectan al trabajo. En el caso del impuesto sobre las sociedades se trata de
un gravamen que alcanza a los ingresos del factor capital. El de las personas, en cambio, impone tanto los ingresos del capital como del trabajo,
mientras que los impuestos al trabajo slo recaen sobre los ingresos de los
trabajadores, en general en forma proporcional.
Antes de analizar los impuestos al ingreso, corresponde aclarar que es
necesario evaluar con cuidado cada impuesto antes de clasificarlo dentro de
una categora. Por ejemplo, el impuesto a las ganancias de las personas que
rige en los pases desarrollados es en verdad un hbrido entre uno sobre el
consumo y otro sobre el ingreso, porque se eximen algunas formas de ahorro;18 mientras que un impuesto a las ganancias que permite la deduccin
automtica de la inversin del balance impositivo es, en verdad, un gravamen sobre el consumo, dado que la inversin deja de estar alcanzada por el
impuesto.19 A su vez, el impuesto al valor agregado puede ser un impuesto al
consumo (si se permite la deduccin automtica de los crditos fiscales por
las compras de bienes de capital), o al ingreso (si slo se permite deducir la
depreciacin de la inversin o en cuotas sin intereses, los crditos por la ad-
20
21
quisicin de bienes de inversin) o al producto (si no se permite siquiera la

deduccin de la amortizacin). Del mismo modo, los impuestos a las ventas
en cascada no son impuestos al consumo solamente, dado que tambin gravan la produccin en aquellas actividades transables que no pueden trasladar el impuesto a sus compradores por la competencia del exterior.
Los impuestos al ingreso alteran la decisin de los individuos entre trabajar y descansar y entre consumir y ahorrar. En el primer caso, porque el impuesto reduce el salario neto que perciben los trabajadores, mientras que
mantiene intacta la satisfaccin personal que genera el ocio. En el segundo,
porque un gravamen al ingreso tradicional impone tanto la capacidad de
consumo de la gente como su ahorro, y vuelve a gravar a los intereses que
genera ese ahorro. Esta doble imposicin sobre el ahorro alienta un mayor
consumo que el que hubiera existido en ausencia del impuesto.
En condiciones generales, un impuesto al consumo equivale a un impuesto al trabajo. Para ver este punto intuitivamente debe contemplarse que
la decisin de los trabajadores es la misma si se reducen sus ingresos como
consecuencia de un impuesto que les baja los salarios o de otro que aumente el precio de todos los bienes de consumo. Los impuestos al trabajo no alcanzan al ahorro porque slo se concentran en los ingresos de las personas
producto de su empleo. Sin embargo, cuando se discute el reemplazo de uno
por otro impuesto aparece una diferencia. Por ejemplo, si se reducen los impuestos al trabajo y se aumentan los impuestos al consumo, como se ha sugerido en varios pases desarrollados para moderar el desempleo, se debe
destacar que, durante la transicin, el impuesto al consumo tambin genera
un impuesto de una sola vez al stock de riqueza, cuyos dueos debern pagar el tributo en el momento de consumirla, accin que no era alcanzada por
el gravamen sobre el trabajo.20
Los impuestos a las ganancias de las empresas y de las personas afectan
el proceso de ahorro e inversin. Esto ocurre porque se genera una diferencia entre el rendimiento neto que percibe quien aporta el capital y el retorno
bruto de la inversin que queda gravado por el impuesto. Por lo tanto, los
proyectos de inversin se realizan con una tasa de corte que es muy superior
al ingreso que recibe quien la financia (el accionista o el ahorrista).
El gravamen alcanza al capital porque al momento de calcular la base
imponible slo se permite deducir la depreciacin sin reconocer el pago de
intereses (incluso, puede no estar sujeta a correccin monetaria). Ello hace
que se deduzca slo un porcentaje del valor presente de la inversin. En
otras palabras, el impuesto a las ganancias tradicional alcanza al valor que
refleja el uso del capital, a diferencia de lo que ocurre con otros insumos o
factores utilizados por la empresa. Este problema se agrava en economas inflacionarias. La ausencia de correccin monetaria en el cmputo de la depreciacin en algunos pases ha servido como excusa para introducir esquemas
de depreciacin acelerada o crditos fiscales por inversin, pero ello slo ha
complicado an ms el sistema, beneficiando ms a unos activos que a
otros.21
Finalmente, existen problemas para determinar la base imponible de los
impuestos al ingreso dado que en teora deben incluirse las variaciones en la
riqueza de las personas, lo que plantea evidentes problemas de medicin por
la dificultad que existe para conocer los valores de mercado de todos los activos de un individuo.22 Tambin se discute su impacto sobre la asuncin de
riesgos porque se argumenta que como no se permite la plena traslacin de
las prdidas, el Estado es un socio que se lleva el 100% de su parte (conformada por la tasa del impuesto) cuando hay utilidades, y aporta menos del
100% de las prdidas.23
Debe notarse que en la mayora de los pases, las ganancias de capital
por la tenencia de activos se gravan a una tasa menor, sea porque la tasa legal es ms baja que la que alcanza a los ingresos ordinarios (por ejemplo, en
varios pases en desarrollo como la Argentina en los cuales se exime a las ganancias de capital, o los Estados Unidos donde se las grava a una tasa menor), o porque se puede diferir su impacto en la prctica porque se las grava
slo cuando se realizan. En este ltimo caso, los contribuyentes demoran el
pago del tributo (lo reducen en valor actual) al postergar la realizacin de las
ganancias y adelantar las ventas de los activos con prdidas. De todas maneras, la reduccin de la tasa sobre las ganancias de capital como forma de
alentar la asuncin de riesgos es una poltica cuestionable, al menos sobre
la base de la informacin disponible para Estados Unidos que muestra que
los emprendimientos a riesgo slo explican una parte mnima del total de ganancias de capital de la economa. Y la diferencia de tasas entre ingresos ordinarios y ganancias de capital abre nuevas vas de elusin que son difciles
de administrar. Por otra parte, si se decide gravar a las ganancias de capital
como si fueran un ingreso ordinario aparecen varias dificultades: se deben
gravar slo las ganancias reales (ello exige introducir un esquema de indexacin); se debe eximir a las ganancias de capital por la tenencia de acciones
porque ya pagaron el impuesto a nivel de la sociedad; se mantiene el incentivo a retenerlas porque no es posible gravarlas sobre la base del criterio de
lo devengado, al menos para varios tipos de ganancias de capital; y se mantiene el sesgo en contra de las inversiones de alto riesgo ya que, por razones
de contralor fiscal, no se puede permitir la deduccin sin restricciones de las
prdidas de ejercicios anteriores.24
Otros tributos. Adems de los impuestos tradicionales sobre el consumo y
los ingresos del trabajo y del capital, existen otros tributos que tienen un
menor impacto en la recaudacin. Los gravmenes sobre la propiedad inmueble se han analizado como un impuesto especial al uso de capital en
esas actividades,25 y los impuestos al uso de la energa, o al consumo de tabaco y bebidas alcohlicas se han tratado de justificar como forma de corregir externalidades.
Es interesante mencionar que en los ltimos aos se ha observado un incremento en el uso de tasas retributivas por los servicios provistos por el Estado (o por particulares bajo concesin pblica).26 Este cambio permite que
algunos servicios sean financiados con un mecanismo que procura replicar
el funcionamiento del sistema de precios para el resto de los bienes de la
economa, y, por ello, tiene la ventaja de mejorar la asignacin de recursos.
Impuestos al consumo y al ingreso. Aplicacin prctica. Hasta aqu se han
resumido algunas caractersticas de los impuestos principales (al consumo, al
trabajo y al ingreso) pero suponiendo que se trataba de impuestos diseados
con bases amplias y alcuotas uniformes. En la prctica existen numerosos
22
23
apartamientos de este caso general que dan lugar a importantes costos de eficiencia. Debe recordarse que el objetivo de neutralidad se alcanza mejor si los
impuestos gravan a igual tasa efectiva las diferentes opciones tanto de inversin, como de consumo.27 Algunas conclusiones de los diferentes estudios sobre el tema, en las cuales se reflejan las caractersticas ms frecuentes en las
estructuras impositivas de distintos pases, son las siguientes:
c) La imposicin al consumo no es uniforme, favorecindose el consumo de

determinados bienes por razones distributivas o promocionales.33 Esto
expande en forma artificial a estos sectores, a expensas del resto de la
economa.
d) Los impuestos se evaden y se eluden.34 La evasin no sera un problema
para la eficiencia econmica si fuera uniforme para todos los agentes econmicos y para todos los sectores. Pero en los hechos no es as y resulta
en tasas efectivas distintas entre sectores que generan costos de bienestar similares a los que surgen por la tributacin diferencial;35 o dentro de
cada sector por las diferentes probabilidades de evasin que tienen las
empresas de una misma actividad.36 La intuicin es la siguiente: los sectores o empresas que evaden cobran los mismos precios que los que cumplen con el fisco, pero la diferencia en el pago de impuestos la utilizan para financiar sus mayores costos. Existe alguna evidencia en el caso de los
Estados Unidos de que las tasas de evasin son diferentes por actividad y
por nivel de ingresos (ms altas para los de menores recursos, en parte
porque los contribuyentes de mayores recursos pueden eludir ms fcil
los impuestos), y que el control de la agencia recaudadora es diferente segn el tamao de las empresas (mayor para las ms grandes, que en los
Estados Unidos son virtualmente controladas en forma diaria).37
a) Los impuestos distorsionan la seleccin de factores de las empresas. Por

ejemplo, existe bastante evidencia de que el capital se grava a tasas menores que el trabajo en los pases de la OECD, desalentando la demanda
de mano de obra.28 Esto probablemente se debe a las preocupaciones por
eventuales fugas de capitales en un mundo donde la movilidad de este
factor ha aumentado en forma notable. Este temor parece un poco exagerado cuando se revisa la experiencia de los impuestos a las ganancias
de las corporaciones porque los impuestos pueden ser eludidos ms en
las decisiones de inversin y menos en lo que respecta al stock de capital. De todas maneras, los ingresos obtenidos por inversiones financieras, en especial las que se realizan en el extranjero, escapan en los hechos a la tributacin va operaciones realizadas en parasos fiscales o por
las dificultades que tiene la agencia tributaria de un pas para acceder a
informacin sobre las inversiones que sus habitantes tienen en otros pases.29 De hecho, el secreto financiero y la decisin de reducir las retenciones sobre los ingresos de no residentes llevan a que ninguno de los
dos pases (el de residencia y el de la inversin financiera) puedan lograr
una recaudacin significativa a partir de estos ingresos.
b) El nivel de bienestar de un pas est asociado a las ganancias de productividad que puedan realizarse, de los recursos que el pas tenga y de cmo se utilizan; no depende de lo que se pueda obtener a expensas de
otros pases. El corolario de esta expresin es que las reducciones tributarias para atraer inversiones no aumentan el crecimiento de largo plazo.30 Sin embargo, en los hechos, los impuestos afectan las decisiones de
inversin, tanto por sectores y regiones como por el esquema de financiamiento u organizacin de la firma. En el primer caso, se trata de las tpicas medidas de fomento y promocin. En el segundo, aparecen distorsiones por la forma societaria (por ejemplo, el impuesto a las ganancias de
las corporaciones en los Estados Unidos grava en forma diferencial a las
empresas organizadas de esta forma y, por ello, beneficia a las no incorporadas); por el financiamiento (en general, se favorece el financiamiento
con deuda o se trata diferente a la emisin de acciones, a los dividendos
distribuidos en efectivo o a la reinversin de utilidades), y esto, a su vez,
afecta ms a las pequeas empresas que tienen ms dificultades para obtener las garantas necesarias para endeudarse y, por lo tanto, no pueden
utilizar con la misma asiduidad la forma ms barata de financiamiento;31
por el tipo de ingreso (ordinario o va ganancias de capital); por la naturaleza de la inversin, en capital fsico o humano;32 o por la vida til de los
activos (por ejemplo, los crditos fiscales por inversin favorecen a los activos de corta vida til). Tambin es posible que se grave en forma diferente a las distintas alternativas de ahorro.
Por lo tanto, los sistemas tributarios en la prctica distan de ser eficientes. La pregunta a responder es cun importante es la prdida de bienestar.
Entre otras razones, esto depende de la sensibilidad de las variables econmicas a los cambios en los precios originados por los impuestos (elasticidades), y de la cantidad de distorsiones que existen porque los costos de bienestar por cada decisin afectada tienden a sumarse. Se ha estimado que
por cada peso de recaudacin el costo de eficiencia y con el que incurren la
administracin y los contribuyentes para recaudar y cumplir con los impuestos legislados puede ser de 50 centavos.38 Esta cifra, que aproxima la
cantidad de recursos perdidos por la presencia de los impuestos, debe ser
considerada a la hora de evaluar las decisiones de gasto pblico.39
Influencia de los impuestos sobre el ahorro, la inversin y el mercado laboral. Con respecto a la sensibilidad de las variables econmicas ante la presencia de los impuestos pueden sealarse los siguientes resultados empricos:
a) El efecto de los impuestos sobre el ahorro es bajo. Esto se explica por la
baja elasticidad del ahorro al rendimiento neto y porque el menor ahorro
privado puede ser compensado, aunque no siempre, por un mayor ahorro
pblico. Esto no agota todos los canales a travs de los cuales se puede
encontrar algn efecto (por ejemplo, el impacto de los impuestos sobre la
distribucin del ingreso ya que las familias tienen diferentes propensiones a ahorrar, o la posibilidad de que se sustituya ahorro familiar por
ahorro en las empresas), pero de todas maneras no se ha encontrado un
impacto muy negativo.40
b) La respuesta del trabajo de los hombres adultos a cambios en los impuestos al ingreso es baja. Es ms importante la reaccin de las muje-
24
c)
d)
e)
f)
res.41 De todas maneras, el efecto parece ser diferente en funcin de los

niveles de ingreso. Una reduccin en la tasa marginal de impuestos al
trabajo aumenta la oferta de trabajo de los hombres de menores ingresos
y la reduce en los de mayor ingreso. Esto se confirma con estudios realizados sobre la reforma impositiva de 1986 en los Estados Unidos, una de
las ms significativas de la historia de ese pas.42
Es ms significativo el impacto de los impuestos al trabajo sobre la creacin de empleos, aparentemente con mayor peso de las cargas patronales. La elasticidad precio de la demanda de trabajo (muy superior a la
elasticidad de la oferta) se estima en el orden de 0,3. Esta elasticidad es
mayor para el trabajo no calificado (lo que revela la importancia de reducir los costos laborales del segmento de la poblacin ms afectado por el
desempleo). Pero adems del efecto directo sobre la creacin de empleo de
una reduccin en el costo laboral, se debe computar un efecto adicional
porque esa medida favorece la expansin de las actividades trabajo intensivas de la economa. Debe notarse que el efecto positivo sobre la creacin de empleo, de las reducciones en los impuestos al trabajo, es mayor
cuanto menos rgidas son las regulaciones laborales.43
Existe bastante evidencia de que el capital es sustituto del trabajo no calificado y complemento del calificado. Ello hace que mayores impuestos al
trabajo aumenten la demanda de trabajadores calificados con relacin a
la de los no calificados, cuando las empresas aumentan su demanda de
capital.44
Existe una preocupacin creciente en los pases miembros de la OECD
sobre el desaliento a trabajar que resulta de altas tasas marginales de
imposicin sobre los ingresos, de los grupos de menores ingresos como
resultado conjunto de los impuestos y los beneficios sociales que se pierden por el hecho de aceptar un empleo (seguro de desempleo, asistencia
a los hijos). En varios pases la suma de ambos efectos ha dado lugar a
tasas marginales superiores al 100% para algunos tramos de ingreso (la
llamada poverty trap). De hecho, la existencia de programas de bienestar ms generosos en Europa que en los Estados Unidos explicara una
menor tasa de participacin laboral en Europa.45
Hay evidencia de que la inversin responde a cambios en los impuestos,
pero el impacto sobre el quantum fsico es bajo. Los incentivos fiscales
han tenido poco xito para fomentar la inversin; ms bien han servido
para dar una ganancia extraordinaria a inversiones que se hubieran realizado de todas maneras y en algunos casos para evitar que optaran por
otros pases.46 Sin embargo, se observa que las tasas efectivas sobre la
inversin en diferentes activos y por tipo de financiamiento son muy dispares, afectando las decisiones de inversin en el margen. La mayora de
los pases miembros de la OECD favorece a los intangibles (capital humano, investigacin y desarrollo) con relacin a las inversiones en capital fsico, al permitir una virtual amortizacin instantnea de los montos invertidos.47 Adems, en general se favorece a determinadas actividades
mediante deducciones especiales (por ejemplo, a la industria petrolera de
los Estados Unidos); se grava con tasas ms bajas (incluso negativas) a
las inversiones financiadas con deuda; se favorece a los activos cuyo re-
25
torno se obtiene va la apreciacin del valor en los pases que tienen una
tasa ms baja para las ganancias de capital; y tambin hay distorsiones
respecto al financiamiento va la emisin de nuevas acciones.48 La tendencia de los ltimos quince aos a reducir los mecanismos de fomento
mediante la reduccin o eliminacin de exenciones es una respuesta al
pobre desempeo de los mecanismos promocionales. Se pueden enumerar muchas experiencias fallidas de querer utilizar el sistema tributario
con otros objetivos diferentes y adicionales al de recaudar una suma determinada.49 En lo que respecta a las polticas pblicas, la evidencia disponible sugiere que el desarrollo de un pas o una regin no depende de
las polticas activas sino que est relacionado con la calidad de la educacin y la buena poltica econmica (entendiendo por tal a la solvencia del
Estado que reduce los riesgos de comportamientos oportunistas y precios
que reflejen los costos de oportunidad).50
Economa abierta y federalismo fiscal. El anlisis anterior obvi dos aspectos importantes que influyen en el diseo y efectividad de la poltica fiscal: la integracin de la economa al mundo,51 tanto en bienes como en servicios, y la existencia de varios niveles de gobierno.
La integracin al mundo, adems de afectar la forma en que se distribuye
la carga de los impuestos (que se discute ms adelante), exige revisar algunos
de los comentarios anteriores. Por ejemplo, si existe movilidad de capitales
con el resto del mundo el ahorro domstico deja de ser necesariamente igual
a la inversin domstica. En una economa cerrada, para analizar el costo de
bienestar de los impuestos al capital se poda mirar la diferencia entre el rendimiento bruto de la inversin y el neto recibido por el ahorrista por la presencia de diferentes tributos sobre el ahorro o la inversin (impuesto a las ganancias de la sociedad, impuestos personales, etctera). En una economa
abierta, deben separarse los impuestos sobre el ahorro (fueren cobrados directamente en cabeza de la persona o retenidos por la empresa de la cual l
es accionista) de aquellos que recaen sobre la inversin.
Lo mismo ocurre con los impuestos al consumo o la produccin en una
economa pequea y abierta que toma los precios internacionales como dados. Un impuesto al consumo afecta la decisin de los consumidores y el saldo de importaciones o exportaciones, pero no las decisiones de produccin.52
Tambin surgen problemas para evitar la doble imposicin del capital en
el pas receptor de la inversin y en el de origen de la inversin. Como los
pases usualmente utilizan una combinacin del principio de la residencia
para los que habitan en su territorio (esto es, los gravan de acuerdo a sus ingresos mundiales), y de la fuente para los extranjeros que han obtenido ingresos en el pas (es decir los gravan por lo que generaron en el pas), se necesitan acuerdos de doble imposicin, que si bien pueden ser aptos en
teora, no han arreglado todas las complicaciones en la prctica.53
La existencia de varios niveles de gobierno introduce una nueva gama de
problemas. Por ejemplo:54
Debe definirse qu nivel de gobierno grava cada base imponible y en el

caso en que varios recaigan sobre la misma deben coordinar su accionar
26
para evitar una imposicin excesivamente compleja.55 Es difcil lograr esto en pases federales. La centralizacin de la imposicin no es una solucin porque plantea obvios problemas de falta de responsabilidad fiscal
en los niveles inferiores de gobierno que deciden el gasto, pero no enfrentan el costo poltico de su financiamiento. Por ello, la descentralizacin
fiscal, que tiene varias ventajas de incentivos y control asociadas a la cercana del nivel que decide el gasto a los contribuyentes, tambin enfrenta
una restriccin por el lado del financiamiento del mismo.56
En la medida en que existe una mayor descentralizacin en las responsabilidades de gasto que en la tributacin (como es generalmente el caso) es
necesario introducir esquemas de transferencias. Si stos se relacionan
con unos impuestos y no con todos (como ocurre hoy en la Argentina) se
pierde flexibilidad en el manejo del diseo tributario ya que puede ocurrir
que sea conveniente aumentar impuestos que se comparten con otros niveles de gobierno para reducir otros que son exclusivos de un nivel, generando un desbalance fiscal para el nivel de gobierno que desea hacer el
cambio.
Sin embargo, adems de los problemas empricos que existen, aparecen

algunas dificultades que son difciles de resolver. Por ejemplo:
3. IMPUESTOS Y DISTRIBUCIN DEL INGRESO

Para analizar el impacto de los impuestos sobre la distribucin del ingreso es necesario estimar, primero, quines soportan la carga de los mismos
(medida por la recaudacin obtenida por el gobierno). Es un resultado conocido que los responsables legales de pagar los tributos no son necesariamente quienes los soportan, porque en funcin de las condiciones de mercado
pueden trasladar su incidencia real, parcial o totalmente, a otros agentes
econmicos.
En la teora de las finanzas pblicas usualmente se analiza la incidencia
de los impuestos sobre los consumidores y sobre los factores productivos
(trabajo y capital) evaluando en qu medida se afectan las remuneraciones
netas que perciben los dueos de estos factores.57 Tambin se reconoce que
en mercados competitivos de bienes o factores que no se comercian internacionalmente, los efectos econmicos (eficiencia e incidencia) de un impuesto
sobre la oferta son idnticos a los de un gravamen sobre la demanda. Por
ejemplo, las cargas patronales y los aportes personales que recaen sobre el
factor trabajo tienen el mismo impacto, independientemente del nombre diferente que establezca la legislacin.58
Luego de establecer la incidencia econmica de los impuestos puede analizarse su impacto sobre la distribucin del ingreso estimando cmo se distribuyen entre los diferentes deciles los ingresos por el trabajo, la propiedad
del capital y el consumo. En teora, se trata de lograr que el sistema tributario respete los principios de equidad horizontal (dos personas de iguales ingresos soportan la misma carga tributaria) y de equidad vertical (los de mayores ingresos pagan un porcentaje ms alto reflejando su mayor capacidad
de pago). De todas maneras, debe reiterarse que la equidad fiscal puede lograrse por medio de la poltica de gasto pblico, aun manteniendo un sistema de impuestos proporcional.
27
Debe definirse cmo ordenar a las familias (o individuos). Las diferentes

alternativas que existen arrojan resultados diferentes: ingreso de un ao,
ingreso estimado de toda la vida del individuo, gasto anual o total, riqueza, etc. En general se acepta que son mejores las medidas del ingreso a lo
largo de la vida del individuo y ello se aproxima por su consumo corriente.59 Debe notarse que cuando se acepta esta nocin de ingreso, se modifican las conclusiones sobre incidencia en forma apreciable. Por ejemplo,
un impuesto al consumo generalizado que es considerado regresivo por la
mayor propensin a ahorrar de los grupos de ingreso alto, se convierte en
un gravamen proporcional cuando se contempla que el ahorro se hace
para consumir en el futuro, lo que lleva a que en valor actual se pague la
misma proporcin de impuestos, medido como porcentaje del ingreso, independientemente del decil en el cual uno califica en el momento actual.60 Adems, debe sealarse que un impuesto al ingreso tradicional
penaliza a los individuos que son ms frugales (los que ahorran un porcentaje mayor del ingreso) en relacin a los que son ms gastadores,
mientras que un impuesto al consumo trata en forma equivalente a ambas personas, ya que no grava al ahorro.61
Tambin es necesario precisar la unidad de anlisis. Las alternativas son
los ingresos del individuo o del grupo familiar. Pero ello introduce problemas cuando se quiere utilizar un impuesto al ingreso progresivo. Si la base de la tributacin es la familia aparece el llamado impuesto al matrimonio que castiga fuertemente la decisin de trabajar del resto de los
integrantes la familia que salen al mercado laboral, ya que sus ingresos
comienzan a ser gravados a una tasa marginal elevada (la que corresponde al primer integrante del grupo familiar que est en el mercado laboral).
Si en cambio se toma como base el ingreso de cada individuo se evita el
problema del impuesto al matrimonio pero se impone en forma diferente a familias de igual ingreso segn cul sea la composicin de los ingresos del grupo familiar.62 Los pases miembros de la OECD en general,
han adoptado como base los ingresos de cada individuo. ste es tambin
el caso de la Argentina.
El concepto de capacidad de pago no puede ser definido en forma precisa
desde un punto de vista tcnico. Una vez aceptado que las familias de ingresos altos deben pagar un porcentaje mayor de su ingreso, resta precisar ese porcentaje y si los ms pobres tambin deben pagar algo.63 Estas
precisiones dependen de un anlisis valorativo, y no de argumentos tcnicos.
Varios impuestos introducen problemas de equidad horizontal al penalizar a individuos en funcin de sus preferencias o del tipo de trabajo, con
relacin a otros de su mismo nivel de ingreso. Por ejemplo, los impuestos
sobre bienes suntuarios discriminan, dentro de un grupo con un mismo
nivel de ingresos, en contra de las personas que prefieren consumir ese
tipo de bienes en lugar de otros que no estn alcanzados por esos tributos especiales. Lo mismo ocurre con las deducciones que se permiten en
28
el impuesto a las ganancias. Por ejemplo, el tratamiento especial que normalmente existe para la vivienda propia discrimina en contra de las personas que alquilan, y las ocupaciones que otorgan mayores remuneraciones en especie se ven beneficiadas con relacin a las que slo
compensan en dinero que es gravado plenamente por el impuesto. Si bien
es cierto que estas diferencias tributarias pueden ser corregidas por los
precios de mercado (por ejemplo, si los salarios en las ocupaciones que
conceden ms ingresos en especie son menores que en los otros empleos), esta compensacin no es total si las preferencias tributarias no estn generalizadas.64
En los momentos en que se decide encarar una reforma tributaria aparece una nueva dimensin del problema de equidad, relacionada con la
transicin. Las propuestas recientes en varios pases de la OECD de reducir la carga sobre el trabajo aumentando impuestos al consumo llevan
a gravar en forma extraordinaria a los tenedores de riqueza que no trabajan.65 En esta discusin se ha argumentado que si bien los ms perjudicados son los retirados, no es claro que stos pertenezcan a los estratos
sociales ms pobres de las sociedades de los pases de la OECD. En la
Argentina no existen estudios que prueben si ste es el caso. De todas
maneras, es interesante sealar que se han hecho propuestas que apuntan en sentido contrario: reducir los impuestos al consumo y aumentar
impuestos al ingreso, ignorando que una reforma de ese tipo le proporciona una ganancia inesperada a los tenedores de riqueza.
Por ltimo, la incidencia de los impuestos y su impacto sobre la equidad
horizontal y vertical se ven seriamente afectados por la evasin.66 En verdad, como la evasin no es uniforme para los diferentes grupos de ingreso o para las personas dentro de un mismo grupo, tiene efectos impredecibles sobre la equidad.67 Existe alguna evidencia de que los
contribuyentes de menores ingresos evaden ms que los de ingresos altos
(aunque tambin existe evidencia de que stos eluden va exenciones parte de la carga terica que deban enfrentar); y que las posibilidades de
evasin son diferentes por tipo de actividad, empleo y tamao de la empresa.68
Hechas estas salvedades corresponde analizar brevemente cmo es la incidencia de los tributos principales. Para cada caso se comenta qu cambios
deben esperarse considerando una economa pequea y abierta como la argentina.
i) Impuestos sobre el ingreso del capital. Hasta fines de la dcada del 50 se
consideraba que en una economa cerrada los impuestos al capital eran soportados plenamente por los dueos de este factor. ste puede ser el caso de
un impuesto generalizado sobre el capital si ste se ofrece al mercado en forma inelstica. Pero aun en una economa cerrada, no se grava en forma uniforme a todos los usos del capital y, adems, existe alguna sensibilidad de la
oferta del capital a su retorno. El trabajo clsico de Harberger69 para el impuesto diferencial a las ganancias de las corporaciones de los Estados Unidos modific estas conclusiones al probar que dependiendo de varias cir-
29
cunstancias70 un impuesto al uso del capital en un sector puede ser soportado por el capital, los consumidores o los trabajadores. Intuitivamente, un
impuesto al uso de capital en un sector reduce la demanda de capital de ese
sector, tanto ms cuanto ms sustituible sea el capital por otros factores (en
una economa cerrada esto tiende a deprimir la remuneracin neta del capital), pero tambin da lugar a un efecto produccin porque el sector gravado
diferencialmente ver reducido su nivel de actividad como consecuencia de
los mayores precios de venta que sern necesarios para hacer frente a los
mayores costos introducidos por el impuesto al factor. Este efecto produccin es probable que refuerce el resultado del efecto sustitucin cuando el
sector gravado es intensivo en el uso de capital, pero que lo revierta si es el
caso contrario, ya que en este caso el sector despedir mucho ms trabajo
que capital con relacin al promedio de la economa y ello tiende a deprimir
la remuneracin del trabajo para que se pueda reestablecer el pleno empleo.71
Cuando la economa es pequea y abierta al movimiento de capitales los
resultados se modifican drsticamente. Dado el arbitraje entre los rendimientos netos de impuestos que realizan los inversores, la remuneracin neta que percibe el nuevo capital no puede ser inferior a la que obtiene en el
resto del mundo. Cualquier exceso de tributacin con relacin a lo que se
grava en otros pases ser trasladado a otros factores o a los consumidores;
en caso contrario no se realizar la inversin. Incluso, si los inversores tienen acceso a parasos fiscales, el capital no pagar, en el margen, ninguna
carga por el impuesto al capital de la economa pequea.
Por lo tanto, los impuestos a las ganancias de las sociedades en economas pequeas resultan en un stock de capital menor, lo que tiende a deprimir los salarios reales (dada la menor relacin capital/trabajo). Existe una
segunda va que presiona a la baja a los salarios, que es la imposibilidad para los sectores que comercian con el resto del mundo de trasladar a los consumidores un mayor costo del capital. La competencia importada o las alternativas que tienen los compradores del exterior fuerzan a que los salarios
pagados en los sectores transables soporten el mayor costo del capital, y la
movilidad interna del trabajo la extiende a todos los trabajadores de la economa.72 Es probable incluso que el trabajo soporte ms que el 100% del impuesto al capital (ello puede ocurrir si los sectores alcanzados por el impuesto al capital son ms capital intensivos que el promedio de la economa
porque el ajuste en los salarios necesario para que puedan seguir compitiendo es mayor cuanto ms se afecte el costo total de produccin por la presencia del gravamen al capital).
Existe alguna evidencia para los pases desarrollados de que la movilidad
internacional del capital es importante, pero no es perfecta, lo cual llevara a
que en esos pases el capital pueda soportar parte de la carga de un impuesto al capital. En las economas pequeas existe a priori mayor movilidad.73
Es importante sealar que no es conveniente restringir la movilidad de capitales, porque ello altera las decisiones de inversin reduciendo la tasa de crecimiento de la economa. Tambin debe recordarse que los gobiernos han encontrado serios problemas prcticos para poder alterar el flujo de capitales.
Una prueba elocuente de ello es la masiva expatriacin de capitales que ocu-
30
rri en Latinoamrica luego de desatarse la crisis de la deuda a comienzos de

la dcada del 80.
b) Impuestos al trabajo. En economas cerradas, este tipo de gravmenes
tiende a recaer sobre los trabajadores porque existe bastante evidencia de
que la elasticidad de la demanda de trabajo es mayor que la de la oferta de
trabajo (las empresas tienen formas de sustituir un alto costo laboral, en especial para el trabajo menos calificado).74 Estas conclusiones se refuerzan en
una economa abierta con movilidad de capitales por las dificultades que
existen para que los consumidores de productos transables acepten mayores
precios inducidos por mayores impuestos a un factor y para que el capital
acepte una remuneracin neta inferior a la que puede obtener en el resto del
mundo.
c) Impuesto al valor agregado. En la medida en que sea del tipo consumo
y generalizado a tasa uniforme lo ms probable es que se traslade a los consumidores (esto es claramente as para los productos transables). Si existen
sectores gravados a tasa diferencial, el IVA podr afectar la remuneracin de
los factores en funcin de la intensidad de uso de los sectores exentos con
relacin al promedio, aunque deben recordarse las restricciones que existen
en una economa pequea para afectar el rendimiento neto del capital.75
d) Otros impuestos. La incidencia de otros impuestos sobre el consumo
(internos) se analiza con un esquema similar al del IVA. Lo mismo ocurre
con los aranceles sobre la importacin, con mayor claridad an porque recaen sobre bienes importables. En el caso del impuesto sobre las ventas en
cascada (ingresos brutos en la Argentina) se trata de un impuesto que puede
descomponerse en dos partes, una sobre la produccin por el impacto de la
cascada que no puede trasladarse a los compradores que tienen la posibilidad de importar el bien, y otra sobre el consumo, a tasas diferenciales en
funcin de la cantidad de etapas, para el componente no transable del precio
final (por ejemplo, distribucin mayorista y minorista).
Finalmente, los estudios disponibles sugieren que las reformas tributarias de los 80 en los pases de la OECD han sido regresivas.76 Dependiendo
de los pases esta prdida relativa del quintil ms pobre favoreci a la clase
media o al quintil de mayores ingresos.
4. SIMPLICIDAD DEL SISTEMA TRIBUTARIO Y ADMINISTRACIN

A la hora de disear un sistema tributario debe tenerse presente que
existen costos para la administracin y para los contribuyentes y una meta
de recaudacin a obtener. La evasin y las exenciones y cambios en el contexto internacional (por ejemplo, mayor movilidad de capitales) han erosionado las bases tributarias y obligado a modificar la estructura de los impuestos. En este sentido:
A pesar de que se reconoce que para atender mejor los objetivos de equi-
31
dad los impuestos sobre el ingreso deben calcularse en forma global (es
decir sumando todos los ingresos de la persona y aplicando sobre ese total la escala de alcuotas) se observa un mayor uso de impuestos cedulares, que gravan las diferentes fuentes de ingreso en forma separada. Esto es ms visible en pases con altas tasas impositivas. Por ejemplo,
Finlandia, Noruega y Suecia utilizan sistemas cedulares que resultan en
la prctica en impuestos sobre el ingreso del trabajo con alguna progresividad e impuestos proporcionales sobre los ingresos del capital, normalmente retenidos en la fuente.77 Una variante atenuada de los impuestos
cedulares son los casos de impuestos a las ganancias que obligan slo a
los contribuyentes de altos ingresos a llenar una declaracin jurada, administrando el resto de contribuyentes va retenciones en la fuente.78 Esta prctica tambin es comn en pases en desarrollo con administraciones tributarias dbiles.79
La utilizacin de impuestos que se calculan sobre bases presuntas o que
procuran asegurar un mnimo de recaudacin es una prctica cada vez
ms frecuente, incluso en pases desarrollados. Por ejemplo, en la reforma tributaria de los Estados Unidos de 1986 se introdujo el concepto de
un impuesto mnimo sobre las ganancias de las corporaciones (Alternative minimum tax). La empresa debe pagar por lo menos el monto que
resulta de multiplicar la tasa normal del 36% sobre las utilidades o el
20% sobre un beneficio calculado sobre una base ms amplia (neta de
varias deducciones).80 Otras formas de impuestos mnimos se han utilizado en la Argentina y Mxico va impuestos sobre los activos, y existen
en otros pases en desarrollo calculados sobre ingresos por ventas u otras
variables de la empresa (por ejemplo, patrimonio neto). El objetivo es evitar que las empresas vacen su base tributaria va precios de transferencia o instrumentos promocionales.81 Es evidente que el uso de impuestos
presuntivos (bastante comunes en la Argentina) tiene problemas porque
puede resultar en impuestos excesivos sobre algunos sectores o empresas, pero su uso extendido sugiere con elocuencia que las consideraciones prcticas juegan un papel muy importante a la hora de disear el
sistema tributario. Impuestos buenos en teora que no se cobran en la
prctica no tienen utilidad.
Tambin se aplica otro tipo de restricciones para evitar reducciones artificiales de la base imponible. Por ejemplo, Estados Unidos, entre otros
pases, utilizan reglas de thin capitalization que ponen un lmite a la relacin deuda/patrimonio. Si se excede ese lmite no pueden deducirse
ms intereses sobre prstamos recibidos del exterior. Otro ejemplo es la
utilizacin de criterios de arms length para fijar los precios de las operaciones entre empresas de un mismo grupo econmico que procuran
restringir la posibilidad de vaciamiento de la base local al obligar a las
empresas a valuar las transacciones a los precios que hubieran regido en
operaciones con terceros. No obstante ello, el uso de este criterio es difcil para los pases en desarrollo por la gran cantidad de informacin que
requiere.82
La mejora en las administraciones tributarias es una necesidad perentoria para poder resolver algunos de estos problemas. Pero en esta solucin
32
deben contemplarse: i) los derechos de los contribuyentes;83 ii) las restricciones presupuestarias que no permiten (ni ello es aconsejable) que se
asigne cualquier presupuesto a la tarea de fiscalizacin;84 iii) la flexibilidad de la organizacin para adaptarse a una realidad cambiante (mayor
movilidad de capitales, por ejemplo); iv) las dificultades para poder realizar una tarea exitosa cuando existen vas de elusin muy fciles (algunos
ejemplos son las inversiones financieras en parasos fiscales o los regmenes de promocin), problemas que pueden atenuarse si se intercambiara
informacin entre oficinas de recaudacin de diferentes pases, objetivo
que ha sido imposible alcanzar hasta ahora, incluso para los pases desarrollados, y v) las dificultades que aparecen por el uso reiterado de blanqueos y moratorias que penalizan al contribuyente que cumpli en tiempo y forma con sus obligaciones tributarias.
En los pases federales estos problemas se potencian porque se necesita,
adems, una coordinacin entre las agencias recaudadoras de los diferentes niveles de gobierno.
Finalmente, si bien puede ser posible que factores culturales ayuden a
controlar ms fcilmente los impuestos, la evasin depende, fundamentalmente, de las penas que se aplican al infractor, de la probabilidad que
ste le asigna a ser detectado y de lo que puede ganar por el hecho de
evadir (lo que depende de la tasa del impuesto).85 Nuevamente, aparece
aqu el impacto negativo de las moratorias y de los blanqueos que reducen la probabilidad de deteccin y las penas por evadir.
5. EL SISTEMA ARGENTINO Y LA EXPERIENCIA DE OTROS

PASES86
Cuando se compara la recaudacin de la Argentina con la de otros pases
se omiten algunas consideraciones que es importante tener en cuenta para
no cometer errores. En primer lugar, debe sealarse que la recaudacin del
gobierno nacional y de las provincias ha aumentado, medida como porcentaje del PBI, durante la primera parte de la dcada del 90, pero que se ha
mantenido virtualmente estancada desde 1994 en adelante (ver cuadro 1).
Sin embargo, y como fuera mencionado anteriormente, la verdadera presin tributaria debe medirse teniendo presente que el gasto estatal se financia con impuestos tradicionales, emisin (impuesto inflacionario o seorazgo)
y endeudamiento (que son mayores impuestos futuros).
El cuadro 1 muestra que al mismo tiempo que aumentaba la recaudacin
tradicional, se reduca la importancia del impuesto inflacionario. Ms concretamente, la mayor presin tributaria obtenida de los impuestos al consumo, reemplaz los recursos que el Estado obtena por medio del impuesto inflacionario.
Por otra parte, en general, la experiencia internacional sugiere que la carga tributaria de un pas es mayor cuanto ms elevado es su PBI per cpita,
pero una mayor presin tributaria no parece afectar la tasa de crecimiento.87
El grfico 1 muestra la recaudacin tributaria de la Argentina y de otros
pases como porcentaje del PBI. Si bien esta medida est expuesta a errores,
33
CUADRO 1
RECURSOS NACIONALES Y PROVINCIALES
(Porcentaje del PBI y de la recaudacin)
1985/90
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997*
14,4
16,4
16,4
16,0
15,1
14,6
15,1
2,3
2,6
3,2
3,4
3,4
3,2
3,2
3,1
16,0
17,0
19,6
19,9
19,3
18,3
17,8
18,1
Sobre el consumo
37,3
42,4
50,6
51,2
50,1
50,7
51,1
52,5
Sobre el capital y el trabajo
62,7
57,6
49,4
48,8
49,9
49,3
48,9
47,5
22,2
18,6
20,2
20,2
19,5
18,4
17,8
18,1
Sobre el consumo
26,9
38,8
48,9
50,3
49,5
50,4
51,1
52,5
Sobre el capital y el trabajo
45,3
52,8
47,8
48,0
49,4
49,0
48,9
47,5
Impuesto inflacionario
27,8
8,4
3,2
1,7
1,1
0,5
0,0
0,0
Recursos nacionales legislados

(% del PBI)
13,7
Recursos provinciales
(% del PBI)
Total recursos legislados
(% del PBI)
Total recaudacin
(% del PBI)
* Los impuestos sobre el consumo incluyen los siguientes tributos: IVA, Internos,
Combustibles, Consumo de Energa Elctrica y Gas, Derechos de Importacin y de Estadstica, Regularizaciones Tributarias y el 35% de la recaudacin del gravamen sobre
los Ingresos Brutos. Este ltimo porcentaje surge de la informacin sobre la composicin de la recaudacin del impuesto en la provincia de Buenos Aires.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Secretara de Hacienda de la
Nacin.
es la ms tradicional por la facilidad para su clculo.88 Se observa en ese

grfico que la Argentina tiene una presin tributaria sensiblemente ms baja
que la de los pases de la OECD (aunque dentro de este grupo hay diferencias importantes, como atestiguan los casos de Japn y los Estados Unidos
con relacin al promedio de Europa), pero que parece estar en lnea con la de
los pases de menor desarrollo.
El grfico 2 relaciona la presin tributaria con el Producto Bruto per cpita de pases de diferente grado de desarrollo. La lnea muestra el resultado
de una regresin simple,89 que sugiere, con todas las limitaciones del caso,
que a mayor PBI per cpita mayor presin tributaria. Este resultado parece
tener bastante soporte emprico. Es interesante sealar que de los pases de
la muestra con PBI per cpita inferior a 10.000 dlares anuales, slo pases
de Europa del Este en transicin, Portugal y Grecia se ubican por encima de
la lnea, mientras que todos los pases latinoamericanos, algunos asiticos,
la Argentina y Turqua se encuentran ubicados por debajo de la lnea.
El grfico 3 muestra la proporcin de la recaudacin total que proviene
34
35
GRFICO 1
PRESIN TRIBUTARIA COMO PORCENTAJE DEL PBI
GRFICO 3
IMPUESTOS A LOS INGRESOS Y A LA PROPIEDAD COMO PORCENTAJE
DE LA RECAUDACIN TOTAL Y DEL PBI PER CPITA*
45%
40%
90
35%
80
Japn
Impuestos al ingreso y a la propiedad

(% de la recaudacin total)
Estados Unidos
30%
25%
20%
15%
10%
5%
Chile
Singapur
Corea
Mxico
Argentina
Malasia
Brasil
Sudfrica
EE.UU.
Japn
OECD
Canad
N. Zelanda
Europa
0%
OECD
Italia
Australia
70
Espaa
Polonia
Brasil
60
50
Sudfrica
Turqua
Nueva Zelanda
Irlanda
Rep. Checa Grecia

Hungra
Portugal
Holanda Blgica
Suecia
Finlandia
Austria
Francia
Reino Unido
Noruega
Canad
Singapur
Corea
Islandia
Colombia
Tailandia
30
Luxemburgo
Argentina
Malasia
Mxico
40
Suiza
Alemania Dinamarca
Chile
20
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
40.000
PBI per cpita en dlares
* El impuesto a los ingresos incluye ingresos, capital e impuestos a la seguridad

social.
GRFICO 2
PRESIN FISCAL Y PBI PER CPITA
60
Presin tributaria (como % del PBI)
Suecia
50
Finlandia
Blgica
Francia
Austria
Italia
Holanda
Hungra
Grecia
Rep. Checa
40
Polonia
Portugal
30
Sudfrica
Brasil
Turqua
Tailandia Malasia
Mxico
Chile
Colombia
20
10
Nueva Zelanda
Irlanda
OECD
Espaa
Canad
Reino Unido
Australia
Dinamarca
Noruega
Luxemburgo
Alemania
Islandia
Estados Unidos
Suiza
Japn
Argentina
Corea
Singapur
0
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
PBI per cpita en dlares
30.000
35.000
40.000
de impuestos al ingreso (incluyendo los impuestos al trabajo) y a la propiedad. El resultado es similar al del grfico anterior, la participacin de estos
gravmenes crece con el nivel de desarrollo alcanzado y la Argentina est algo por debajo del porcentaje que sugiere su nivel de PBI per cpita, pero en
una proporcin que no es muy diferente de la de otros pases latinoamericanos o de algunos asiticos.90 Entonces, los pases de menor PBI per cpita
tienden a hacer un uso ms intensivo de los impuestos al consumo (IVA, Internos, etc.).
El grfico 4 relaciona la recaudacin de impuestos sobre el ingreso y sobre la propiedad (como porcentaje del total recaudado) con una medida de la
evasin fiscal.91 Este grfico sugiere que en los pases con problemas de administracin tributaria los impuestos al ingreso y a la propiedad tienen un
papel menos importante que en aquellos pases donde el cumplimiento tributario es mejor.
En resumen, las comparaciones entre pases deben manejarse con cuidado por las siguientes razones: a) existen problemas en la misma definicin de
la presin tributaria (por ejemplo, los incentivos que se otorgan va desgravaciones o partidas presupuestarias explcitas); b) los pases difieren en el papel que le asignan al Estado en la economa; c) parece existir una clara diferencia, tanto en el nivel de la presin tributaria como en la participacin de
los impuestos al ingreso y a la propiedad entre los pases desarrollados de la
OECD y el resto; d) la fortaleza de la administracin tributaria debe tenerse
en cuenta a la hora de disear el sistema tributario, perdiendo cierto atractivo los impuestos al ingreso y a la propiedad cuando existen ms problemas
de control fiscal. Por lo tanto, argumentar que la presin tributaria de la Argentina es baja o que debe aumentar la contribucin de los impuestos al ingreso es una afirmacin que no tiene sustento terico o emprico.
36
37
GRFICO 4
IMPUESTOS A LAS GANANCIAS Y A LA PROPIEDAD
COMO PORCENTAJE DE LA RECAUDACIN Y EVASIN
frenados por los problemas de transicin de un impuesto a otro, ms que

por otras razones.
Tambin han surgido propuestas ms extremas, especialmente en los Estados Unidos, en general basadas en un reemplazo de los impuestos al ingreso por un impuesto federal al consumo. Estas propuestas no parecen ser
muy consistentes debido a que producen prdidas de ingresos, algunas parten de ideas fantasiosas como la posibilidad de eliminar al IRS si se adopta
un impuesto a las ventas (dejando sin resolver el problema de quin se har
cargo del control de ese impuesto), y se ha cuestionado su impacto sobre la
equidad y moderado sus presuntas ganancias de eficiencia.94 La idea del impuesto nico, que puede ser muy atractiva en la opinin pblica, carece de
un fundamento slido que habilite, incluso, su consideracin en una discusin de alternativas de sistema tributario.95
Una ltima ventaja de un sistema como el comentado anteriormente es
que se vuelve menos vulnerable a la accin de los grupos de presin. Al
igual que los aranceles uniformes sobre las importaciones, dicho sistema
puede ser mejorado desde un punto de vista conceptual, pero en la prctica tiene ventajas importantes, y adems pasa con xito la prueba ms elemental que debe afrontar cualquier sistema de impuestos: el verdadero
test de un sistema tributario es si su estructura parece haber sido diseada a propsito.96 Muchos sistemas ni siquiera aprueban este examen tan
simple.
Impuesto a los ingresos y propiedad (% del total)
80,0
Suecia
Espaa
70,0
Nueva Zelanda
Canad
60,0
Hungra
Portugal
Sudfrica
Argentina
50,0
Mxico
Colombia
40,0
Chile
30,0
20,0
10,0
0,0
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0 25,0 30,0 35,0

Tasa de evasin (en %)
40,0
45,0
50,0
6. CONCLUSIONES
Las posiciones de los expertos en finanzas pblicas se han ido acercando
al diseo ideal de un sistema tributario para economas de mercado.92 En
las ltimas dcadas se han enfatizado ms los aspectos de eficiencia que los
de equidad, pero tambin se ha sacrificado eficiencia por viabilidad administrativa e institucional.
Por ello, se procura que el sistema tributario se base en un impuesto al
consumo generalizado (IVA) con pocas exenciones y alcuota uniforme; con
impuestos adicionales slo para algunos consumos que procuran resolver
problemas de contaminacin o externalidades (bebidas alcohlicas, tabaco
y combustibles); con un sistema de impuesto a las ganancias de las personas que mantiene una estructura progresiva, tambin con pocas exenciones y deducciones para evitar que se disipe esa progresividad y se afecte la
eficiencia (aunque ha sido ms difcil avanzar en este sentido); con un impuesto a las ganancias de las sociedades con tasa uniforme alineada a la
tasa marginal mxima del impuesto personal, que acta como un sistema
de retencin para algunos ingresos de capital.93 Existe menos consenso
respecto de cul debe ser la imposicin sobre las ganancias de capital (aspectos de eficiencia exigiran gravarlas como si fueran ingreso ordinario,
pero las dificultades de control sugieren eximirlas), sobre el uso de impuestos presuntos o cedulares (aunque se les asigna un mayor papel en
los pases con debilidades de administracin); y sobre la utilizacin de impuestos al trabajo, aunque se observan cada vez mayores intentos por justificar su reemplazo por impuestos al consumo, que parecen haber sido
NOTAS
1. Ver Alm (1996), y Slemrod y Bakija (1996) o los clsicos libros de Musgrave
(1980) y Musgrave y Musgrave (1981). Para analizar algunos de estos puntos para el
caso argentino ver FIEL (1991), Artana y Lpez Murphy (1993) y Lpez Murphy y Salinardi (1982).
2. La excepcin son los impuestos que se utilizan para corregir externalidades (por
ejemplo, sobre la contaminacin ambiental) y los de suma fija (que no se utilizan por
carencias de informacin o por su regresividad). Debe sealarse que existen otras alternativas para corregir las externalidades, y que en virtud de las restricciones de informacin, es difcil disear un impuesto ptimo. De todas maneras y aun cuando fuera posible calcular en forma precisa los impuestos que permitieran internalizar las
externalidades, su producido ser un porcentaje muy bajo de la recaudacin. Por lo
tanto, la mayor parte del financiamiento del Estado siempre se har con gravmenes
distorsivos.
3. Debe sealarse que no siempre existe un conflicto entre la poltica distributiva y el
crecimiento. Por ejemplo, si se acepta que la educacin genera externalidades positivas,
una poltica que brinde una mayor cobertura educativa puede resultar en una tasa de
crecimiento ms elevada, aun cuando se la haya financiado con impuestos distorsivos.
Claro est, que ello exige que el gasto pblico sea eficaz. Ver Leibfritz et al. (1997).
4. Ver, por ejemplo, Slemrod y Bakija (1996).
5. El nivel de recaudacin a obtener depende de las preferencias de la comunidad
respecto al nivel de participacin del Estado en la economa y de las restricciones macroeconmicas. Aun cuando ambos aspectos exceden el mbito de este trabajo, debe
mencionarse que el gasto y los impuestos se determinan en forma conjunta. En otras
palabras, si existen problemas para aumentar la recaudacin, el gasto necesariamente
38
39
deber ser contenido para evitar inconsistencias macroeconmicas. Es importante sealar aqu que el gasto pblico siempre es financiado por algn impuesto: los corrientes, los futuros que se debern recaudar para atender los servicios de la deuda pblica
utilizada para hacer frente a una parte de las erogaciones pasadas, o el impuesto inflacionario si el dficit se financia con emisin monetaria. Por ello, la verdadera presin tributaria de un pas se aproxima mejor por la relacin gasto pblico consolidado
al Producto Bruto Interno (PBI) que por la frmula ms utilizada en la prctica que relaciona el nivel de la recaudacin consolidada al PBI. De todas maneras, en este captulo y en otros del trabajo se contina utilizando la relacin ms usual porque ella es
la que aparece ms frecuentemente en la literatura especializada, aun reconociendo
sus limitaciones.
6. Los impuestos se utilizan para financiar el gasto del Estado, pero introducen
una prdida de bienestar porque, normalmente, se detraen ms recursos del sector
privado de los que se le devuelven por medio del gasto estatal. En la teora de Finanzas Pblicas lo usual es comparar un impuesto con otro que genera la misma recaudacin para poder mantener constante el nivel de gasto. Ello es razonable para evitar
tener que modificar las conclusiones del anlisis de cada impuesto en funcin del destino supuesto de su producido. En verdad, como el dinero es fungible es arbitrario
afirmar que una partida de gasto se ha financiado con un impuesto determinado.
7. Otra forma de ver el mismo problema, pero analizando slo un mercado, es que
los impuestos introducen una diferencia (cua) entre el precio que enfrentan los demandantes de un bien, servicio o factor productivo, y el que reciben quienes lo ofrecen. Precisamente por su presencia dejan de hacerse transacciones que hubieran beneficiado a una (o a ambas) partes, ya que el precio que pagan los consumidores es
mayor que el precio (neto de impuestos ) que reciben quienes ofrecen el bien.
8. Ver, por ejemplo, Boskin (1988).
9. Si se pretende analizar qu ocurre con la tasa de crecimiento del PBI total, tambin interesa el impacto de los tributos sobre la oferta de trabajo.
10. Por ejemplo, en la teora de imposicin al capital se ha argumentado que es
ptimo gravar al stock y subsidiar la inversin porque se captan los recursos sobre
una dotacin del recurso que no puede ser alterada por la presencia del impuesto,
mientras que se trata de revertir el impacto sobre las decisiones futuras subsidiando
el aumento de ese stock. Ello supone que la memoria colectiva aceptar que la expropiacin inicial no volver a repetirse.
11. Para una prueba formal ver Harberger (1985 b), quien demuestra que si el
consumo en el presente y el consumo en el futuro son igualmente sustitutos del ocio,
entonces el impuesto al consumo tiene menor costo de eficiencia que el gravamen sobre el ingreso.
12. Si los bienes son independientes en demanda (es decir, los cambios en el precio de uno no afectan las cantidades consumidas de los otros), la regla de Ramsey resulta en tasas impositivas que son inversamente proporcionales a la elasticidad de la
demanda de cada bien (tasas ms altas para bienes con demanda ms inelstica).
13. La regla de Ramsey es parte del problema general de discriminacin de precios
(de tercer grado) y, por lo tanto, tambin se utiliza para determinar las tarifas ptimas
de un monopolio regulado. El problema es similar: la empresa con costos decrecientes
tiene un dficit si cobra tarifas iguales a los costos marginales, por ello debe apartarse de la tarificacin a costos marginales. La forma ptima de hacerlo es con el mismo
criterio explicado en el texto para los impuestos indirectos. Ver Baumol y Bradford
(1970).
14. Ver, por ejemplo, Alm (1996), Harberger (1994 a) y Slemrod y Bakija (1996).
15. En teora este problema podra corregirse mediante el uso de pesos distributivos que contemplaran las caractersticas de cada uno de los bienes. Esto resolvera en
forma conjunta el problema de eficiencia y equidad (ver Feldstein 1972). Adems de
aumentar los requisitos de informacin, esta teora ha sido criticada por sus problemas para explicar el diseo prctico de los programas distributivos y por algunas inconsistencias (ver Harberger (1978) y Harberger (1985 a]). Asimismo, debe recordarse
que cuando se incorporan las caractersticas distributivas de los bienes no slo debe
mirarse cun relevante es un bien para la canasta de consumo de los quintiles ms
pobres, sino tambin calcular las filtraciones que pueden hacerse hacia los consumidores de mayores recursos. Ver Navajas y Porto (1994), y Newbery (1997).
16. La demostracin de Harberger (1994 a) puede explicarse en forma intuitiva de
la siguiente manera, y teniendo presente que el grado de complementariedad se define
excluyendo el efecto ingreso: para un pequeo aumento en el salario que percibe un
individuo (el precio del ocio) es poco probable que la persona reaccione reduciendo sus
vacaciones, el cine o sus actividades de esparcimiento, sino que parece ms factible
que reduzca el consumo de bienes inferiores, luego el de necesidades y por ltimo el
de bienes superiores. Otra forma de ver el mismo problema es pensar que las personas
que trabajan muchas horas por da, en sus momentos de ocio seguramente consumen
bienes de mayor calidad, porque sta es un sustituto del tiempo, que es su insumo
escaso. El error de considerar a los bienes de lujo surge por pensar que todo lo que se
consume durante las horas de ocio es, por definicin, un complemento del ocio.
17. Ver Diamond y Mirlees (1971) y Carlton (1979).
18. Ver, por ejemplo, Slemrod y Bakija (1996), quienes mencionan el tratamiento
especial que reciben algunas cuentas de ahorro (IRA accounts, Keogh Plans), que
elimina el impuesto sobre el retorno de los ahorros realizados en estas cuentas.
19. Ver, por ejemplo, Harberger (1980).
20. Ver, OECD (1995), Leibfritz et al. (1997), y Slemrod y Bakija (1996).
21. Los crditos fiscales por inversin pueden hacer rentables proyectos muy malos y adems favorecen a los activos de corta vida til. Los esquemas de depreciacin
acelerada tienen un problema parecido, aunque su sesgo en relacin a la vida til no
es nico. El mejor instrumento para reestablecer la neutralidad entre activos financiados con fondos propios es la deduccin automtica de la inversin, pero ello convierte
al impuesto a las ganancias en un gravamen sobre el consumo. Ver Harberger (1980)
y Gravelle (1981). En el caso de los proyectos financiados con endeudamiento se puede demostrar que la deduccin de los intereses nominales ms que compensa el impacto negativo de la inflacin (ver Atkinson y Stiglitz 1980). Entonces, para estos proyectos la deduccin automtica de la inversin es neutral si no se permite la
deduccin de los intereses pagados por la deuda.
22. Ver, por ejemplo, Stotsky (1995 a).
23. Esto ocurre porque se limita el carry-forward de las prdidas en el tiempo y
porque no se reconoce una tasa de inters, lo que reduce su monto medido en valor
actual. Estas restricciones existen para evitar prdidas de recaudacin o reducir vas
de elusin. Ver King (1995), Shome (1995) y Slemrod y Bakija (1996).
24. Ver Slemrod y Bakija (1996).
25. Ver Mieskowski (1972).
26. Ver Raimondo (1992).
27. La excepcin la constituyen los bienes que generan externalidades que pueden
ser gravados a tasas diferentes para tratar de ayudar a internalizar el problema, con
tasas mayores si la externalidad es negativa (por ejemplo, contaminacin ambiental en
el caso de los combustibles o sobre la salud en el caso de los cigarrillos y las bebidas
alcohlicas) o menores si son positivas (sera el caso de la educacin si se la trata como un bien de consumo, aunque correspondera gravarla directamente a tasa cero si
se la considera una inversin).
28. Ver OECD (1995) y Leibfritz et al. (1997).
29. Ver Leibfritz et al. (1997) y los trabajos preparados para ese informe.
30. Ver Slemrod y Bakija (1996). La evidencia para el caso de los Estados america-
40
41
nos parece ser bastante contundente: los Estados que redujeron impuestos para
atraer inversiones no han tenido ni mayor crecimiento ni mayor creacin de empleos.
Esto puede deberse a la ineficiencia en el uso del capital que alientan las desgravaciones. Ver por ejemplo, Courant (1994) y Bartik (1994).
31. En el caso de Estados Unidos este problema no es compensado en forma perfecta porque las empresas ms pequeas no enfrentan la doble imposicin de los dividendos (ya que generalmente no son corporaciones) y adems, la tasa del impuesto es
menor cuanto menor es la ganancia anual medida en dlares.
32. La inversin en capital humano tiene un tratamiento favorable con relacin a
una inversin en capital fsico que no goza de ningn tratamiento preferencial porque
uno de sus costos, el de oportunidad del tiempo dedicado al estudio, se deduce plenamente de la base imponible. Esta menor tributacin tiene algn justificativo porque
el capital humano enfrenta serias dificultades para poder ser financiado va deuda, ya
que no puede ser utilizado como garanta del prstamo. Adems, si el impuesto es progresivo, el retorno de la inversin en capital humano ( los mayores salarios) se gravar a una tasa ms alta que la correspondiente a los ingresos que no se percibieron durante el tiempo de estudio.
33. Esto puede lograrse en forma directa mediante tasas preferenciales en el IVA,
o en forma indirecta, mediante la posibilidad de deducir como gasto del balance impositivo de ganancias los montos consumidos de determinados bienes (caridad, salud, vivienda).
34. La elusin es la reduccin en la carga tributaria que permite la legislacin para
determinadas acciones que se quieren promover. La evasin se diferencia de la elusin
porque el evasor enfrenta penas en el caso de ser detectado.
35. Ver Alm (1985).
36. Ver Artana (1988).
38. Ver Shome (1995).
39. La literatura del Costo Marginal Social de los Fondos Pblicos brinda un soporte conceptual a esta apreciacin. A menos que el bien pblico que se financia con
impuestos distorsivos aumente la recaudacin de los impuestos existentes, el Costo
Marginal Social de los Fondos Pblicos ser superior a la unidad, indicando que la
aprobacin de proyectos del Estado debe tener beneficios que superen a los costos.
Ver Browning (1974), Atkinson y Stiglitz (1980) y Wildasin (1984).
40. Ver Atkinson y Stiglitz (1980), Leibfritz et al. (1997) y Auerbach y Slemrod
(1997).
41. Esta mayor reaccin de las mujeres a los cambios de impuestos se ve confirmada por el aumento en la tasa de participacin femenina que alent una mayor utilizacin del sistema de gravar por separado los ingresos de los esposos (lo que redujo
la tasa marginal para el segundo miembro de la familia que sale a buscar empleo,
usualmente la mujer). Ver Leibfritz et al. (1997).
42 Ver Auerbach y Slemrod (1997), quienes mencionan, sin embargo, que estos resultados eran de esperar en una reforma que mantuvo la recaudacin y que afect la
decisin de trabajar va diferentes canales (modific la distribucin de las tasas marginales para diversos tramos de ingreso, ampli la base de maneras distintas para cada
grupo familiar modific otros impuestos que tambin afectan el ingreso de los contribuyentes).
43 Ver Leibfritz et al. (1997).
46Los problemas con los incentivos tributarios a la inversin son bastante generalizados. Por ejemplo, Brooks (1997) menciona que en Canad los incentivos tuvieron
un costo fiscal entre 5 y 8 veces mayor que el aumento en la inversin, que sesgaron
las inversiones hacia la compra de maquinarias (sobre las cuales exista el beneficio
tributario), que favorecieron a las actividades capital intensivas y que fueron costosos
para la administracin tributaria, al mismo tiempo que restaron legitimidad a todo el
sistema tributario. La experiencia de la Argentina con la promocin industrial y regional es similar (ver FIEL [1988], Lpez Murphy et al. [1982] y Artana [1988 y 1991]).
47. Ver Leibfritz et al. (1997).
48. Ver Slemrod y Bakija (1996) y Leibfritz et al. (1997). Un ejemplo de esta capacidad de las firmas de explotar las diferencias tributarias est dado por la reduccin de
los beneficios como porcentaje del PBI que se observa en Estados Unidos del 13,5% en
1950 a 4,6% en 1993. Aparentemente, ello ha sido el resultado de las deducciones y
de un aumento importante en los intereses pagados por las compaas, que adaptaron
su estructura financiera para pagar menos impuestos.
49. Ver OECD (1995).
50. Ver, por ejemplo, Artana (1996) y las referencias all citadas.
51. La imposicin en una economa abierta se discute en Lpez Murphy et al.
(1988).
52. El impuesto puede transformar a un bien importable en exportable si reduce
mucho el consumo, pero la decisin de produccin sigue siendo la misma, definida por
el precio internacional del producto.
53. Ver Shome (1995).
54. Ver FIEL (1993) para un anlisis ms detallado de estos temas.
55. Este problema parece estar presente en el IVA estadual de Brasil.
56. Otras restricciones a la descentralizacin son las economas de escala en la
provisin del servicio (aunque existen varias formas de sortearlas con xito) y posibles
limitaciones a la capacidad administrativa de los gobiernos locales. Para una discusin de estos temas ver FIEL (1993).
57. Es obvio que los consumidores son los trabajadores y los capitalistas. La idea
de tratarlos por separado en su rol de dueos del factor y de consumidores permite
distinguir la menor capacidad de consumo y ahorro que tienen por la merma eventual
en sus ingresos, de la que enfrentan por sus decisiones de consumo.
58. Esta equivalencia se pierde en el caso de bienes o factores que se transan internacionalmente. Debe notarse que la reforma previsional realizada en la Argentina
en 1994 transform una parte de los aportes personales en contribuciones a una
cuenta individual de capitalizacin. En este caso, esta porcin del aporte dej de ser
un impuesto y se convirti en un ahorro forzoso, ya que los beneficios a obtener estn
estrictamente relacionados a los aportes que realiza cada individuo.
59. La teora del consumo llamada del ciclo de vida sostiene que los individuos
ahorran para mantener un nivel de consumo determinado en sus aos de retiro. En
este contexto el individuo termina a lo largo de su vida consumiendo todo su ingreso.
Por ello, una medida del ingreso de la persona a lo largo de su vida es el consumo corriente.
60. La proporcionalidad exige que no haya herencias o que se grave a stas con el
IVA. Ntese que la evidencia citada por Caspersen y Metcalf (1994) para Estados Unidos no permite concluir que cuando hay herencias el impuesto se vuelve necesariamente regresivo, porque el porcentaje de herencias medido como porcentaje de los ingresos tiene forma de U.
62. Ver Brazer (1980) y Stotsky (1995 b).
64. Ver, por ejemplo, Slemrod y Bakija (1996).
65. Ver OECD (1995) y Leibfritz et al. (1997).
66. Tambin por los costos de cumplimiento de los contribuyentes y de administracin para el fisco que pueden recaer en forma despareja sobre los diferentes niveles
42
43
de ingreso, y sin guardar una estrecha relacin con la distribucin de la carga de los
impuestos.
67. Ver Alm (1996).
69. Ver Harberger (1962).
70. Estos elementos son: la elasticidad de sustitucin en los diferentes sectores de
la economa, la elasticidad de la demanda de cada sector y la intensidad de uso de factores en cada sector.
71. Este es un resultado similar al que se obtiene de aplicar el conocido teorema
de Stolper-Samuelson en la teora de comercio internacional, y presenta algunos resultados ambiguos cuando se extiende al caso de ms de dos bienes y ms de dos factores.
72. Ver Harberger (1994 b).
73. El riesgo pas, que implica un costo mayor del capital, puede interpretarse como un impuesto recaudado privadamente. Por las mismas razones apuntadas en el
texto seguramente ser soportado por los trabajadores del pas.
74. Ver OECD (1995), Leibfritz et al. (1997), Auerbach y Slemrod (1997), y Slemrod
y Bakija (1996).
75. Ver Harberger (1994 b).
76. Ver OECD (1995).
77. Ver Mten (1997).
78. Este sistema se aplica en varios pases (el Reino Unido y Japn son los casos
tpicos). Se acepta que es un sistema ms simple que el americano, pero que permite
menos opciones para alcanzar otros objetivos va deducciones. Ver Gale y Holtzblatt
(1997) quienes muestran alguna evidencia que sugiere que, contra lo que poda esperarse a priori, no es claro que este sistema tenga menos costos de administracin que
el americano (por ejemplo, porque conseguir la informacin que proporcionan las declaraciones juradas es costoso, porque administrar los programas va el gasto pblico
tambin implica costos, etctera).
79. En cierta medida los impuestos al trabajo actan en forma cedular al gravar
los ingresos del trabajo por separado, con tasas proporcionales y casi sin excepciones.
80. Ver Auerbach y Slemrod (1997). El impuesto mnimo ya se aplicaba a nivel individual antes de la reforma de 1986.
81. Ver Krelove y Stotsky (1995) y Mc Carten (1995).
82. Ver Mc Carten (1995).
83. Durante 1997 y la primera parte de 1998 se asisti a un interesante debate en
los Estados Unidos que concluy en recomendaciones para el Internal Revenue Service
de extremar los recaudos para respetar los derechos de los contribuyentes. Entre otras
cosas, ello ha llevado a la agencia de recaudacin americana a reforzar los servicios de
informacin al contribuyente.
84. Ntese que desde el punto de vista de la eficiencia existe algn nivel de evasin
que es admisible porque el esfuerzo de contralor fiscal insume recursos reales que se
utilizan para lograr que aumente una mera transferencia de dinero del sector privado
al fisco. Ver Alm (1996).
85. Slemrod y Bakija (1996) mencionan que en Estados Unidos la decisin de exigir el nmero de identificacin personal a los dependientes (hijos, esposa) que califican
para recibir una deduccin en el impuesto personal a la renta redujo entre 1986 y
1987 el nmero de deducciones incluidas en las declaraciones juradas en 7 millones
de casos, con un aumento en la recaudacin de US$ 2.900 millones. Esto sugiere que
una deduccin no muy controlada en un pas de origen sajn era abusada por los contribuyentes. Al aumentar la percepcin de que el fisco contrastara la informacin se
redujo espontneamente el nmero de deducciones incluidas en las declaraciones juradas.
86. La mayor parte de esta seccin fue realizada por la Lic. Nuria Susmel.
87. Ver Leibfritz et al (1997), Slemrod y Bakija (1996) y Stotsky (1995 d). Esta ltima autora muestra datos del promedio del perodo 1986-92 que arrojan una carga
tributaria de 30,4 % del PBI para los pases de la OECD, de 27,3% para las economas
del Este de Europa en transicin, y de entre 13,6 a 17,7 % para el resto de las regiones del mundo.
88. Adems de las razones mencionadas anteriormente respecto a que la verdadera presin tributaria debe aproximarse por la relacin gasto pblico/PBI, debe sealarse que la comparacin entre pases est expuesta a problemas de homogeneidad en
las variables. Por ejemplo, si un pas opta por asegurar la provisin de salud va regulaciones del Estado (como es el caso de los Estados Unidos) su relacin impuestos/PBI ser ms baja que en otro que, en igualdad de otras condiciones, decide hacerlo va
un mayor gasto pblico financiado con impuestos. Lo mismo puede decirse de los incentivos promocionales (va desgravaciones o partidas de gasto explcitas), la proteccin arancelaria, los peajes, otras tasas por el uso de servicios pblicos, y los programas de retiro organizados por medio de fondos de capitalizacin y los de bienestar
social. Las fuentes utilizadas en los grficos son OECD (1996 y 1997) y FMI (varios
nmeros).
89. La regresin estimada por mnimos cuadrados clsicos es la siguiente: PF =
223,1 + 0,00068 PBIC, donde PF es la presin fiscal y PBIC es el PBI per cpita. Los
estadsticos t de Student son 8,7 y 4,9, ambos significativos al 5%; el R2 ajustado es
0,38, y el estadstico F de 24,0.
90. La participacin de los impuestos est tambin expuesta a errores de interpretacin. Por ejemplo, se excluy a Venezuela porque se incluyen como impuesto a la
renta los ingresos que el fisco percibe de la explotacin de los recursos no renovables.
91. La evasin fiscal es una estimacin para el IVA obtenida de Silvani y Brondolo
(1993).
92. Ver Fara (1995), Shome (1995) y Tanzi (1991).
93. El impuesto a las ganancias de las sociedades acta como un pago a cuenta
de lo que debera tributar el individuo y al gravar la utilidad devengada, evita que se
postergue el pago de la obligacin tributaria.
94. Para una discusin de varias propuestas de reforma del sistema americano ver
Slemrod y Bajika (1996).
95. Ntese que el impuesto nico se aparta por completo de la idea de gravar en
forma cedular. Ello lo vuelve particularmente vulnerable en pases con problemas de
administracin tributaria.
96. Citado en Brooks (1997).
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CAPTULO 2
Reformas tributarias recientes
Hugo Gonzlez Cano*
1. INTRODUCCIN
En este trabajo se analizarn las reformas tributarias realizadas en los
ltimos aos, especialmente las ejecutadas en el ltimo quinquenio, tanto
las realizadas en los pases ms avanzados como en Amrica Latina. Se comentar la tendencia de los cambios y las estructuras impositivas reemplazadas y adems se tratarn de analizar los principales objetivos perseguidos,
por ejemplo, aumentar la recaudacin, combatir la evasin, atraer inversiones, fomentar el empleo, ganar competitividad internacional, etc.
Finalmente, se realizar una evaluacin global de las reformas impositivas, buscando sealar las tendencias principales que surgen del anlisis
realizado, tanto con referencia a los objetivos perseguidos, como a los instrumentos utilizados. Se analizarn con mayor detalle las reformas realizadas
en el impuesto sobre la renta (de empresas y personas fsicas) y en los impuestos generales al consumo, en particular el IVA.
Aunque en realidad las reformas tributarias de los pases de la regin siguen tal como se ver determinadas tendencias que por lo menos en ciertos aspectos se originan en los pases ms avanzados, como el caso de la reforma de la imposicin sobre la renta realizada en Estados Unidos en 1986,
en otros casos las reformas fueron pasando de uno a otro pas de Amrica
Latina, como ocurri en el caso del IVA. Sin embargo, aun entre pases ms
homogneos por ejemplo ms desarrollados se notan amplias diferencias.
En consecuencia, para tener una visin global de las reformas es mejor
tratarlas por grupo de pases, que por tipo de impuestos. Por ello, primero se
analizan las reformas ocurridas en los pases de la OECD, que en su mayora son industrializados y luego se comentan las realizadas en pases de
Amrica Latina. En ambos casos se trata de analizar la evolucin del nivel de
tributacin y la estructura o composicin de las recaudaciones por principales tipos de impuestos.
* Profesor CITAF-OEA.
39,3
42,8
46,6
47,3
51,6
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41,2
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39,1
42,5
46,3
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36,7
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28,5
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38,9
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29,6
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45,5
24,1
36,9
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29,4
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25,6
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33,4
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46,5
27,5
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32,5
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37,2
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34,6
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35,9
31,4
39,7
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36,0
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42,1
41,9
46,5
38,2
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35,1
45,7
43,9
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48,0
42,0
36,3
31,3
42,3
44,6
45,7
42,4
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38,1
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44,8
37,7
42,0
46,4
38,0
42,3
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37,7
42,9
47,4
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43,1
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37,7
42,5
45,0
38,2
41,2
44,4
Alemania
Austria
Blgica
Checoslovaquia
Dinamarca
Espaa
Finlandia
Francia
Grecia
Holanda
Hungra
Irlanda
Islandia
Italia
Luxemburgo
Noruega
Polonia
37,7
41,2
46,4
29,3
27,8
37,0
28,7
29,1
35,7
28,6
29,2
36,4
29,1
30,8
36,2
30,7
31,3
37,4
30,6
30,7
38,7
30,6
30,3
36,0
31,0
29,7
36,5
30,8
28,4
33,7
30,1
27,6
33,3
30,1
27,1
32,2
28,6
27,0
32,1
29,3
26,2
33,8
28,4
25,4
32,9
Australia
Japn
Nueva Zelanda
29,6
26,6
34,5
35,6
29,7
19,7
36,2
29,5
19,4
36,7
29,5
18,9
36,5
29,4
18,6
35,1
29,7
18,6
34,0
29,5
17,7
34,7
29,9
18,4
33,7
28,6
17,4
33,1
28,7
18,3
33,0
28,0
18,7
32,9
28,1
19,4
33,5
29,6
17,4
33,6
29,7
16,9
31,6
29,3
17,4
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
CUADRO 1
COEFICIENTES DE PRESIN TRIBUTARIA DE LOS PASES DE LA OECD
(Porcentaje de recaudaciones sobre el PBI)
1991
1992
1993
a) Evolucin del nivel de la tributacin
Canad
Estados Unidos
Mxico
1994
2. TENDENCIAS DE REFORMA TRIBUTARIA EN LOS PASES

DE LA OECD
En primer lugar debe sealarse que aunque desde mediados de la dcada

del ochenta se observa en casi todo el mundo una tendencia a la reduccin
de las actividades del sector pblico, ello tiende a manifestarse ms bien en
el sector de empresas pblicas que han sido privatizadas en buena parte,
que en las actividades tpicas del gobierno (provisin de bienes y servicios
pblicos). Por supuesto que los gobiernos tambin se pueden financiar con
la emisin de ttulos, y en muchos casos se observa un aumento importante
de la deuda pblica medida como porcentaje del PBI. Pero al mismo tiempo,
como en muchos casos el nivel del gasto pblico no ha descendido sino ms
bien al contrario, y se trata de mantener equilibradas las finanzas pblicas,
se nota que en general los coeficientes de presin tributaria han tendido a
mantenerse en el tiempo o incluso se notan ciertos aumentos.
As en el caso de los pases de la OECD, se observa que entre 1980 y
1994 el coeficiente de presin tributaria promedio sin ponderar e incluyendo
los ingresos de la seguridad social, para todos ellos ascendi del 34,1% del
PBI en 1980, al 35,9% en 1985, al 37,0% en 1990 y al 38,4% en 1994 (cuadro l). Si se consideran nicamente los pases de la Unin Europea (UE), se
observa lo mismo, ya que el coeficiente pas del 37,7% en 1980 al 40,3% en
1985, al 41,7% en 1990 y al 42,5% en 1994.
Por su parte, en el caso de los pases no europeos de este grupo, se observa que el coeficiente de los Estados Unidos que en 1980 era del 29,3% se
ha mantenido muy estable en todo el lapso alrededor de ese nivel, ya que en
1994 era del 29,6%. En cambio, en el caso de Japn se nota un aumento de
la presin tributaria del 25,4% del PBI en 1980 al 27,6% en 1985, al 3l,3%
en 1990, para luego descender al 27,8% en 1994.
Si ahora se considera el caso de los pases con mayor nivel de presin tributaria, como son los pases escandinavos (Suecia, Dinamarca, etc.), en general se observa un incremento de la presin tributaria desde 1980 hasta
1988-1989 y luego un descenso hasta 1993 con una recuperacin en 1994.
Finalmente en los pases del Sur de Europa como Espaa, Italia y Grecia, se
nota un incremento casi constante de la presin, que en Espaa pas del
24,l% en 1980 al 36% en 1992, para luego descender levemente; en Italia ascendi del 30,2% en 1980 al 42,3% en 1993 cayendo a 41,7% en 1994 y en
Grecia creci del 29,4% en 1980 al 42,5% en 1994.
Finalmente, debe sealarse que en los ltimos aos y en especial desde
1990 se produjeron descensos en algunos pases, como Australia, Nueva Zelanda, los antes indicados de alto nivel de presin (Dinamarca y Suecia), Blgica, Japn y en el Reino Unido, cuyo coeficiente baj de casi 38% en 19851986 al 34% en 1994. De un total de 24 pases de la OECD del cuadro 1,
mayoritariamente industrializados, la carga impositiva descendi, entre 1988
y 1994, en ocho de ellos, aument en trece y se mantuvo estable en los restantes cuatro pases (Blgica, Dinamarca, Estados Unidos y Francia).
Aunque todava no se tienen los datos completos de la OECD para aos
49
REFORMAS TRIBUTARIAS RECIENTES
36,1
29,6
18,8
1980
48
38,4
27,5
31,6
40,8
42,5
38,1
27,5
31,2
40,5
42,1
37,4
27,5
32,1
39,5
41,7
37,0
27,3
33,2
39,1
41,2
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31,0
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37,0
26,7
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32,3
39,2
41,4
36,7
26,9
33,4
38,8
40,9
51
b) Cambios en la estructura tributaria de los pases

de la OECD
1. Alemania unificada a partir de 1991

Fuente: OECD, Revenue Statistics, 1965-1994", Pars, 1996.
35,9
25,8
30,3
38,3
40,3
35,8
25,7
29,8
38,3
40,4
35,6
25,9
29,2
38,2
40,1
35,4
26,0
30,2
37,7
39,3
34,9
26,0
29,7
37,2
38,5
34,1
25,3
28,9
36,4
37,7
Promedio sin ponderar:
OECD total
OECD Amrica
OECD Pacfico
OECD Europa
EU 15
ms recientes, los datos parciales de algunos pases, as como la poltica generalizada para reducir los dficit del gobierno, muy posiblemente haya tendido a incrementar los coeficientes de presin tributaria en los ltimos aos.
Para los quince pases de la Unin Europea el cumplimiento de las metas fiscales para llegar a la unin monetaria en 1999 (dficit pblico hasta el 3%
del PBI y deuda pblica hasta el 60% del PBI), hizo que en varios casos en
1997 se crearan nuevos impuestos y/o se aumentaran los existentes, tal como ocurri por ejemplo en Italia, Francia, Grecia, Alemania, etc. Incluso en
algunos casos para lograr la aprobacin poltica de mayores impuestos, se
crearon refuerzos del impuesto a la renta con la denominacin de Impuesto
Europa, como ocurri en Italia en 1997.
37,6
27,5
31,4
39,9
42,0
31,4
33,6
49,9
33,2
23,5
31,7
35,8
52,7
31,2
21,0
31,0
36,4
55,6
31,5
20,0
25,2
35,3
48,8
30,8
17,9
Portugal
Reino Unido
Suecia
Suiza
Turqua
30,4
36,5
50,1
30,6
19,0
31,1
39,0
49,1
31,0
18,4
32,9
37,3
49,8
31,6
17,2
32,2
37,9
49,5
32,3
14,3
31,6
37,9
50,0
32,0
15,4
29,4
37,6
52,5
32,5
17,5
27,6
37,2
55,4
32,0
18,8
30,1
37,1
54,8
32,6
17,8
30,8
36,2
55,5
31,7
18,7
33,4
35,4
49,9
31,9
22,4
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
CUADRO 1 (Cont.)
33,0
34,1
51,0
33,9
22,2
1994
50
Tal como se puede ver en el cuadro 2, los impuestos sobre la renta (personas fsicas y empresas o corporaciones), continan siendo la principal
fuente de recaudacin tributaria de los pases de la OECD, ya que en 1994
obtuvieron el 35,45% del total, frente a los impuestos al consumo (31,9% del
total) y el 25,9% de las contribuciones e impuestos para seguridad social. Si
bien los impuestos al consumo y particularmente el IVA, aumentaron su
participacin en el total en los ltimos aos, todava en la mayora de los
pases industrializados son ms importantes financieramente los impuestos
sobre la renta.
Asimismo, dentro de los impuestos sobre la renta, los aplicados sobre los
ingresos de las personas fsicas (IRPF) continan representando el mayor
porcentaje recaudatorio en los pases industrializados, al revs de lo que
ocurre en pases de Amrica Latina, donde: i) los impuestos sobre la renta
generan menores recaudaciones, y ii) ellas provienen mayormente del impuesto empresario que del recaudado de las personas fsicas.
Esta clasificacin de impuestos de la OECD es muy similar a la usada
por el FMI y por la OEA para pases de Amrica Latina, en el sentido de que
se diferencian claramente la recaudacin del impuesto personal a la renta y
las contribuciones de seguridad social y otros impuestos sobre la mano de
obra, ya que si bien el primero representa mayoritariamente rentas del trabajo, tambin incluye ingresos del capital. Y especialmente en los pases de
Amrica Latina la recaudacin del impuesto a la renta, en algunos casos ni
siquiera se discrimina entre el impuesto personal y el societario.
Pero ello no obsta, para que cuando se analizan reformas del impuesto
personal a la renta de asalariados, en algunos casos se hayan considerado
de manera conjunta con las contribuciones personales de seguridad social,
ya que ambos en definitiva recaen sobre los salarios. Inclusive los aportes
patronales de seguridad social en el largo plazo tambin incidiran sobre los
asalariados, de acuerdo a varios estudios, pero a corto plazo incidiran sobre
los beneficios de las empresas, con el consiguiente efecto negativo sobre el
empleo.
En el cuadro 3 puede verse que por ejemplo en Estados Unidos el im-
52
53
CUADRO 2
ESTRUCTURA TRIBUTARIA DE LOS PASES DE LA OECD
COMO PORCENTAJE DEL PBI
AO 1994
CUADRO 3
IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE PERSONAS FSICAS
EN PORCENTAJE DEL PBI
Renta y
beneficios
Canad
Estados Unidos
Mxico
Australia
Japn
Nueva Zelanda
Alemania
Austria
Blgica
Checoslovaquia
Dinamarca
Espaa
Finlandia
Francia
Grecia
Holanda
Hungra
Irlanda
Islandia
Italia
Luxemburgo
Noruega
Polonia
Portugal
Reino Unido
Suecia
Suiza
Turqua
Promedio sin
ponderar:
OECD total
OECD Amrica
OECD Pacfico
OECD Europa
EU 15
16,0
12,3
5,8
16,2
10,5
22,2
11,5
10,6
17,5
11,7
31,1
9,9
19,3
7,8
8,7
12,6
9,3
15,1
10,3
14,5
17,3
14,3
13,3
8,6
12,1
21,6
13,4
6,6
Seguridad
social
Salarios
6,1
7,0
3,7
4,0
3,3
2,0
9,8
0,3
15,4
15,0
15,5
18,9
1,6
13,8
12,1
19,1
14,7
19,3
14,1
5,4
2,5
13,0
12,0
9,9
12,8
8,7
6,1
13,9
12,4
3,5
Patrimonial
2,8
0,1
0,3
1,1
0,3
0,1
0,6
0,1
0,6
0,7
2,8
3,2
2,0
1,1
0,7
1,2
0,6
1,9
1,9
1,2
2,3
1,4
1,9
0,5
1,7
2,9
2,3
3,4
1,1
1,2
0,8
3,7
1,6
2,5
1,8
Bienes y
servicios
9,5
5,0
9,0
8,9
4,3
12,5
11,3
13,2
12,5
15,9
16,5
10,0
14,5
12,0
17,4
11,9
16,5
14,7
15,2
11,8
12,3
15,8
15,4
14,7
12,0
13,2
5,5
8,3
Otros
0,5
0,3
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1991
1992
1993
1994
5,9
10,1
10,5
10,8
11,6
14,9
15,0
14,3
13,6
13,4
Estados Unidos 7,7
10,0
9,3
10,5
9,9
10,1
9,8
9,6
9,8
9,8
Canad
Mxico
Australia
8,0
9,0
12,0
12,5
13,6
13,2
12,1
11,8
11,8
12,0
Japn
4,0
4,2
5,0
6,2
6,8
8,4
8,3
7,4
7,5
6,4
Nueva Zelanda
9,7
11,7
16,9
20,3
19,9
17,4
16,3
16,2
16,0
16,6
Alemania
8,2
8,8
10,8
11,3
10,9
10,1
10,4
10,9
10,6
10,4
Austria
6,9
7,4
8,4
9,5
9,9
8,7
9,1
9,3
9,4
8,4
Blgica
6,4
8,7
13,3
15,6
16,7
14,3
13,9
14,0
13,7
14,5
4,3
5,3
12,4
19,6
23,1
23,5
24,6
25,6
26,1
26,4
26,4
27,7
2,1
1,9
2,8
4,9
5,7
7,5
8,1
8,4
8,4
8,1
0,1
0,5
0,1
0,1
0,2
0,1
1,8
0,2
0,5
Checoslovaquia
Dinamarca
Espaa
Finlandia
10,1
12,8
16,7
14,3
17,0
17,5
17,4
18,3
16,2
17,5
Francia
3,7
4,2
4,5
5,4
5,7
5,2
5,9
6,0
6,1
6,2
Grecia
1,5
2,5
2,3
4,4
4,9
5,2
4,8
4,1
3,8
4,5
Holanda
9,1
9,9
11,6
11,8
8,6
11,0
12,3
11,6
12,1
9,7
6,6
6,7
7,1
6,5
4,3
5,7
7,9
10,8
11,4
11,2
11,6
11,6
11,7
11,8
Hungra
Irlanda
Islandia
5,1
5,4
6,0
6,7
5,6
8,3
8,3
8,5
9,3
9,5
Italia
2,8
2,8
4,0
7,0
9,2
10,3
10,5
11,3
11,9
10,6
Luxemburgo
Noruega
7,6
7,4
11,9
12,6
12,0
10,3
9,5
9,2
9,2
9,7
13,2
13,8
14,1
13,2
10,6
11,0
10,9
10,4
10,2
10,8
9,8
Polonia
0,2
0,1
2,1
Portugal
Reino Unido
13,5
10,5
10,3
1,0
7,7
9,2
4,9
5,6
6,8
6,3
6,2
10,4
10,3
9,9
9,3
9,4
9,1
11,6
Suecia
17,1
19,8
20,0
20,0
19,4
21,4
18,0
18,0
18,3
18,7
Suiza
6,5
7,9
10,7
11,0
11,2
10,8
10,7
11,1
10,9
11,5
Turqua
2,6
3,4
5,3
7,8
4,3
5,4
6,0
6,2
6,1
5,3
10,7
Promedio sin
ponderar:
13,6
11,4
16,3
13,5
14,6
10,2
5,6
3,3
11,8
2,4
0,3
0,8
0,3
0,4
1,9
2,4
2,7
1,7
1,8
Fuente: OECD, Revenue Statistics, 1965-1994", Pars, 1996.
12,1
7,8
8,6
13,2
13,2
0,2
0,3
0,3
0,2
OECD total
7,1
8,6
10,5
11,3
11,3
11,4
10,7
11,0
10,7
OECD Amrica
6,8
10,1
9,9
10,6
10,7
12,5
12,4
12,0
11,7
11,6
OECD Pacfico
7,2
8,3
11,3
13,0
13,4
13,0
12,2
11,8
11,8
11,6
OECD Europa
7,1
8,5
10,4
11,1
11,0
11,0
10,3
10,8
10,5
10,5
EU 15
7,2
8,8
10,8
11,6
11,9
11,6
11,6
11,7
11,6
11,5
Fuente: OECD, Revenue Statistics, 1965-1994, Pars, 1996.
54
55
puesto personal sigue recaudando alrededor del l0% del PBI, mientras que el
corporativo obtiene slo el 2,5% del PBI restante, para llegar en 1994 al
12,3%. Por su parte se observa que en Australia el IRPF recaud en 1994 el
12 % del PBI, en Nueva Zelanda el 16,6%, en Alemania el l0,3%, en Francia
el 6,2%, en Grecia el 4,5%, en Espaa el 8,l%, en Portugal el 6,2%, etc. Para
todos los pases de la OECD del cuadro 3, en promedio el impuesto personal
a la renta obtuvo el 10,7% del PBI. Por su parte, el impuesto a la renta de
empresas gener en el mismo ao para todos los pases de la OECD apenas
el 2,9% del PBI (cuadro 4). As en el ao 1994 el total del impuesto a la renta
recaudado en todos los pases de la OECD alcanz al 13,6% del PBI. Por ltimo en relacin al impuesto a la renta personal, puede sealarse que en algunos pases en los ltimos aos se produjeron cambios significativos en su
importancia recaudatoria, tal como pas en Italia y Espaa. En Italia pas
del 2,8% del PBI en 1970 al l0,6% en 1994 y en Espaa ascendi del l,9% en
1970 al 8,1% en 1994.
Los impuestos sobre bienes y servicios (IVA e internos), que en 1994 representan el 12 ,l% del PBI para todos los pases de la OECD, tuvieron un
aumento menor de su participacin relativa, ya que en 1970 recaudaban el
l0,5% del PBI para el total de los pases de la OECD. Finalmente, los aportes
y contribuciones de seguridad social que en 1994 y para todos los pases de
la OECD representaron el 10,2% del PBI, tuvieron un aumento significativo,
ya que ascendieron a ese porcentaje desde el 5,8% del PBI obtenido en 1970.
Sin embargo, ese aumento fue ms acelerado hasta 1985 y se redujo despus, ya que ese ao representaban el 8,6% del PBI de todos los pases de la
OECD.
CUADRO 4
IMPUESTO SOBRE LOS BENEFICIOS DE SOCIEDADES
EN PORCENTAJE DEL PBI
c) Principales tendencias de reforma tributaria en los pases de la

OECD en los ltimos aos
i) Aspectos generales
Si bien la reforma tributaria de Estados Unidos se realiz en 1986 y ya
tiene doce aos, conviene hacer una breve mencin sobre ella debido al efecto demostracin que ejerci sobre varias reformas realizadas posteriormente
en otros pases. En cierto modo puede decirse que a partir de la Reforma
Reagan del impuesto a la renta de Estados Unidos se gener una tendencia
en varios pases para ampliar las bases imponibles y reducir las alcuotas,
tanto del impuesto a la renta de las empresas, como del aplicado sobre la
renta de las personas fsicas. Como se recuerda, en esa reforma que fue neutral desde el punto de vista recaudatorio, se eliminaron exenciones e incentivos y se redujeron las alcuotas aplicadas a las rentas de personas fsicas
(aunque luego la Administracin del Presidente Clinton aplic una tasa adicional para rentas elevadas), as como la que grava la renta de las corporaciones (baj del 46% al 34%).
Como se ver a continuacin, a partir de ese reforma se gener cierta armonizacin espontnea del impuesto a la renta, generada por un proceso
competitivo para atraer capitales, lo que en varios casos llev a un debilita-
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1991
1992
1993
1994
3,9
3,5
4,4
3,7
2,7
2,6
2,1
1,8
2,1
2,4
Estados Unidos 4,0
3,6
3,0
2,9
2,0
2,1
2,1
2,0
2,2
2,5
Canad
Mxico
Australia
3,8
4,1
3,4
3,5
2,8
4,4
4,2
4,1
3,7
4,2
Japn
4,1
5,2
4,3
5,5
5,8
6,8
6,2
5,0
4,3
4,1
Nueva Zelanda 5,1
4,9
3,7
2,6
2,8
2,4
2,5
3,0
3,8
4,4
Alemania
2,5
1,9
1,6
2,1
2,3
1,8
1,6
1,6
1,4
1,1
Austria
1,9
1,6
1,7
1,5
1,5
1,5
1,5
1,8
1,5
1,3
Blgica
1,9
2,4
3,0
2,5
2,6
2,4
2,4
2,1
2,4
2,8
7,9
6,4
Dinamarca
1,4
1,1
1,3
1,5
2,4
1,6
1,6
1,6
2,2
1,9
Espaa
1,4
1,4
1,3
1,2
1,5
3,0
2,7
2,3
2,0
1,7
Finlandia
2,4
1,7
1,5
1,4
1,4
2,1
2,1
1,7
1,2
1,9
Francia
1,8
2,2
1,9
2,1
2,0
2,3
2,0
1,5
1,5
1,6
Grecia
0,4
0,4
0,9
1,1
1,0
2,0
1,7
1,9
2,1
2,4
Holanda
2,6
2,5
3,3
3,0
3,1
3,4
3,4
3,1
3,3
3,3
5,2
2,5
1,7
1,9
Checoslovaquia
Hungra
Irlanda
2,3
2,7
1,5
1,5
1,2
1,7
2,1
2,5
3,0
3,3
Islandia
0,5
0,5
0,8
0,7
0,9
0,9
0,8
1,0
0,9
0,8
Italia
1,8
1,7
1,7
2,4
3,2
3,9
3,8
4,4
4,1
3,7
Luxemburgo
3,4
6,0
6,7
7,6
8,3
6,9
6,5
5,4
7,2
7,6
Noruega
1,3
1,3
1,3
6,2
8,1
3,8
Polonia
Portugal
Reino Unido
2,2
3,3
2,4
2,9
4,7
4,1
3,0
3,3
3,5
7,3
4,6
4,3
3,4
2,5
2,8
2,7
2,3
2,3
3,9
3,3
2,6
2,4
2,7
Suecia
2,1
1,8
1,9
1,2
1,7
1,7
1,9
1,5
2,2
2,8
Suiza
1,5
1,8
2,3
1,8
1,9
2,1
2,0
2,0
1,9
2,0
Turqua
0,5
0,8
0,8
0,7
1,5
1,3
1,3
1,0
1,1
1,3
2,9
Promedio sin
ponderar:
OECD total
2,3
2,5
2,4
2,6
2,8
2,8
3,0
2,6
2,8
OECD Amrica 3,9
3,6
3,7
3,3
2,3
2,3
2,1
1,9
2,1
2,4
OECD Pacfico 4,3
4,7
3,8
3,9
3,8
4,5
4,3
4,1
3,9
4,3
OECD Europa
1,8
1,9
2,0
2,3
2,7
2,6
2,9
2,4
2,7
2,7
EU 15
2,0
2,2
2,2
2,3
2,6
2,7
2,6
2,4
2,6
2,7
Fuente: OECD, Revenue Statistics, 1965-1994, Pars, 1996.
56
57
miento del impuesto a las rentas del capital y a una acentuacin del aplicado
sobre las rentas de asalariados. Este proceso de reforma competitiva tambin
ha sido denominado degradacin tributaria, tal como lo puntualizaTanzi,1 y
se refiere a las reformas por las que se reduce la tributacin para atraer especialmente capitales del exterior. Este proceso de reforma se vio acentuado por
la globalizacin o internalizacin de la economa internacional que se ha producido en los ltimos aos, especialmente en cuanto se refiere a la creciente
movilidad del factor capital.
En este nuevo contexto de economas ms abiertas, en que todava se
aplican instituciones y polticas que reflejan ms bien el ambiente de economas cerradas, como ocurre con la poltica tributaria, es natural que aparezcan conflictos difciles de resolver. Precisamente, buena parte de las reformas de los ltimos aos tratan de resolver estos conflictos.
Como seala Tanzi, La globalizacin y la progresiva integracin de las
economas de los pases han cambiado las bases en que se apoyaban los sistemas tributarios nacionales. En el presente contexto la accin de muchos
gobiernos resulta en gran parte restringida o influenciada por la accin de
otros gobiernos y los efectos de derrame a travs de las fronteras generados
por la tributacin se han convertido en comunes e importantes. Esto ha
abierto la posibilidad para algunos pases de tomar ventajas de esta nueva
situacin, atrayendo hacia ellos una parte mayor de la base imponible mundial y exportando parte de su carga tributaria.
A continuacin se comentan las principales reformas realizadas para los
principales impuestos en los ltimos aos, varias de las cuales han tratado
precisamente de adaptar los sistemas tributarios a esta nueva situacin econmica.
CUADRO 5
IMPUESTO A LA RENTA DE PERSONAS FSICAS, ANTES Y DESPUS DE LA
REFORMA
ii) Impuesto sobre la renta de personas fsicas (IRPF)

La reduccin de las alcuotas del impuesto personal a la renta (IRPF) es
tal vez el cambio ms importante que se ha producido entre 1980 y 1995.
Esta reduccin de tasas en el impuesto personal se ha realizado para disminuir los efectos negativos sobre los incentivos al ahorro y al trabajo. Si bien,
como se dijo, estas reformas se acentuaron luego de la reforma realizada en
Estados Unidos en 1986, no debe dejar de mencionarse que la primera reforma importante en este sentido se produjo en el Reino Unido en 1984. En este caso se eliminaron o redujeron los incentivos y muchas exenciones para
ampliar la base y se bajaron las alcuotas.
En el cuadro 5 puede verse que para varios pases industrializados y en
desarrollo, las alcuotas marginales del impuesto personal bajaron significativamente. As en los Estados Unidos las tasas marginales mximas bajaron
del 70% al 28% en 1990, para luego elevarse al 35% en 1995 y al 39,6% en
1996. En el Reino Unido las tasas marginales mximas del IRPF bajaron del
80% al 40% (se mantienen en ese nivel); en Suecia, del 75% al 50% en 1990,
para luego subir al 56% en 1996; en Japn, del 70% al 50%, para luego subir al 65% (en 1997); en Colombia, del 49% al 30% y luego al 22%, y en Mxico, del 55% al 40% y luego al 35% en 1996.
En la mayora de los casos esta reduccin de las tasas marginales mxi-
Pas
Australia
Canad
Colombia
Estados Unidos
Indonesia
Israel
Japn
Mxico
Reino Unido
Suecia
Tasa marginal mxima para individuos

(viejo/nuevo)
Tasa para empresas

(viejo/nuevo)
60/49
34/29
49/30
70/28 (+5)a
50/35
60/48b
70/50
55/40
80/40
75/50
46/39
36/28
40/30
46/34
45/35
53/48
42/37,5
42/36
52/35
56/30
a. Sobretasa para contribuyentes de tramos medios y altos de renta.

b. Eliminacin programada del recargo al final de 1989.
Fuente: Boskin y Mc Lure (1990).
mas del impuesto personal, fue acompaada de la ampliacin de las bases

imponibles mediante la reduccin de exenciones e incentivos. En varios pases se redujeron algunas deducciones, tales como la no tributacin de ingresos entregados en especie por las empresas a sus empleados por ejemplo, el
uso de automvil, cobertura de gastos de representacin, etc. (fringe benefits). Esto se observa tanto en pases industrializados, como en pases en
desarrollo.
Sin embargo, esta tendencia general a la reduccin de alcuotas del IRPF
ha sido menos acentuada en algunos pases de la Unin Europea (UE), donde las alcuotas mximas son ms elevadas, tal como sucede en Alemania
(53% en 1997), Espaa (56% en 1997), Italia (5l% en 1997), Holanda (60%
en 1997), Dinamarca (6l% en 1997), Blgica (55% en 1997). Sin embargo, en
varios de estos casos en que las tasas marginales son relativamente ms altas que en el grupo anterior, debe considerarse que se redujeron de tasas
marginales muy elevadas, como pas por ejemplo en los pases escandinavos
(ver cuadro 6). Como se ve en este cuadro, mientras en Noruega a mediados
de 1980 la tasa marginal mxima era del 70% en 1997 baj al 4l,7%.
Otra rea del IRPF que cambi en los ltimos aos en pases industrializados, se refiere a una mayor consideracin de las ganancias de capital en el
IRPF.
Tambin se nota en varios casos una mayor integracin entre el IRPF y el
impuesto a la renta de las empresas (IRE), mediante sistemas de imputacin que tienden a reducir o eliminar la doble imposicin de los ingresos de
origen empresario. Este sistema de imputacin, que se utiliza mayoritariamente en los pases de la UE desde hace tiempo, fue adoptado en la ltima
58
Pases
59
CUADRO 6
IMPUESTO A LA RENTA - PASES SELECCIONADOS 1995-1996
dcada por Australia y Nueva Zelanda. Sin embargo, en Estados Unidos todava se est aplicando el sistema clsico de doble imposicin de las rentas
corporativas, que adems del impuesto empresario grava totalmente los dividendos percibidos en el impuesto personal, sin ningn crdito del impuesto
societario. Actualmente se discute la aplicacin de algn sistema que evite
esta doble imposicin econmica.
Para eliminar totalmente esa doble imposicin, en los pases de la OECD
se ha utilizado ms frecuentemente el sistema de gravar a nivel de la persona fsica, los dividendos acrecentados por el impuesto societario correspondiente a esas acciones y la simultnea aplicacin de crditos en el impuesto
individual que corresponden a la totalidad del impuesto societario (sistema
tambin conocido como francs o de avoir fiscal por haber sido primero
aplicado en eses pas, aunque luego se generaliz a varios pases de la UE).
De esta forma se mantiene en mayor medida la equidad vertical y horizontal
del impuesto, que si se aplica la otra alternativa para eliminar totalmente la
doble imposicin entre la empresa y el accionista, que consiste en no gravar
directamente los dividendos en el impuesto personal. Esta alternativa, aplicada en la Argentina y ahora tambin en Brasil, es ms simple, pero tiende
a quebrar en mayor medida la equidad del tributo, y es la que se propone
ahora en Estados Unidos para eliminar la doble imposicin que resulta actualmente en su impuesto sobre la renta, al gravar totalmente los dividendos en el impuesto personal, sin conceder crdito alguno por el impuesto societario.
Finalmente, es importante destacar que los cambios ocurridos en el IRPF
en pases industrializados no afectaron su importancia, ya que en general
sigue siendo la principal fuente recaudatoria de los gobiernos, tal como se
discuti anteriormente. Para ello, la reduccin de las alcuotas marginales
mximas fue compensada con el aumento de la base imponible, va la eliminacin de exenciones e incentivos.
1995
1995
Retencin a Benef. del
Ext. Prevaleciente
Dividendos
Intereses
Sociedades
Tasa %
Tasa %
Tasa %
I. Pases en que prevalecen tasas fijadas en Tratados

Estados Unidos
15/5
0/10/15
Canad1
15
15
Alemania
15
15/10
Espaa
10
0/10
Francia
10/15/25
0/10/15
Gran Bretaa
0
0/10/15
Grecia
0
10
Italia
10/15
0/10/15
Portugal
15
10
Turqua
10/15/20
10/15
Australia
15
10
Japn
10/15
10
Luxemburgo
15/5
0
Holanda
15/10/5
0/10
Suiza
15/10
10
Suecia
15
0
Finlandia
15
15/10
Nueva Zelandia
15
0
Noruega
Irlanda
0
0
Austria
10/15
0
Blgica
15
13,39
Dinamarca
10/15
0
II. Pases en que prevalecen sus tasas legales
Argentina
0
Brasil
155
Chile
20
Colombia
8
Costa Rica
15
Mxico
0
Panam
20
Per
0
35
28,84
45
35
33
33
35/402
36
36
25
39
37,50
33
35
19,8 a 36,83
28
25
33
28
40
34
40,17
34
1996
Individuos
Tasa mxima %
39,6
53,19
53
56
56,8
40
45
51
40
55
47
65
51,25
60
25 a 46,53
56
57
33
41,7
48
50
55
61
iii) Impuesto sobre la renta de empresas o corporaciones (IRE)

12,54
15
15
35,6
15
4,9/356
6
30
33
48,75
15
30
30
34
34
30
33
35
45
30
25
35
30
30
1) Tasa combinada de la mxima federal sumada la ms alta provincial (British

Columbia). 2) El 40% es aplicable a las compaas extranjeras que operan en Grecia.
3) Tasa mxima federal sumada a la mxima cantonal. Vara segn cantones. 4)
Reducida a partir del 29-11-95 a 4,5%. 5) La tasa mxima societaria resulta de sumar
a 10% de contribucin social deducible de la base del Impuesto a la Renta, el 25%
sobre el remanente y el adicional cuyo mximo es de 18%. La ley del 27-12-95 vigente
a partir de enero de 1996 modifica la alcuota societaria, reducindola a 15% y su adicional a 10% para rentas que superen el lmite legal: la contribucin social deducible
se reduce a 8%. Se elimina asimismo la retencin sobre dividendos pagados en el pas
o al exterior. 6) 4,9% para bancos; 35% otros.
Fuente: Reig (1996).
En este caso, en trminos generales tambin se produjeron reformas en

cierto modo parecidas a las realizadas en el impuesto sobre los ingresos personales, aunque la reduccin de la alcuota proporcional aplicada fue menor
que la observada en el impuesto personal. En compensacin, se elimin una
buena cantidad de incentivos que antes beneficiaban a las empresas.
Tal como puede verse en el cuadro 5,2 en Estados Unidos la tasa aplicada sobre los beneficios de las corporaciones fue rebajada por la reforma de
1986 del 46% al 34%, aunque luego fue elevada al 36% en 1995, dentro del
paquete fiscal tendiente a disminuir el dficit fiscal del gobierno federal.
Al mismo tiempo dentro de las normas tendientes a mejorar la neutralidad y equidad horizontal del impuesto corporativo norteamericano, se elimin o se redujo una larga lista de incentivos. As por ejemplo, se eliminaron el
crdito de impuesto por inversiones (Investment Tax Credit-ITC) y la depreciacin acelerada para bienes de capital. Otros incentivos no se eliminaron,
pero fueron reducidos sustancialmente. Como resultado, el impuesto a la
renta se hizo ms comprensivo, aunque sigui siendo bastante complejo, ya
60
61
que algunas incentivos sectoriales no se redujeron, por ejemplo, los concedidos a la industria del petrleo y gas.
La reduccin de la tasa del impuesto a la renta empresaria y la eliminacin o reduccin de incentivos fue luego seguida por otros pases de la
OECD. En el cuadro 5 se observa que la tasa corporativa baj del 46% al
39% en Australia, del 36% al 28% en Canad, del 42% al 37,5% en Japn
del 56% al 30% en Suecia y del 52% al 35% en el Reino Unido. En promedio
simple, para los pases del cuadro 5, la tasa aplicada a la renta neta de empresas o corporaciones baj del 46% al 35%. Y como se observa en el cuadro,
esa reduccin de la tasa proporcional aplicada sobre los beneficios empresarios, continu en aos posteriores, siguiendo esas reformas competitivas para atraer inversiones. As en 1995 salvo el caso de Alemania que todava
aplica una tasa del 45%, todos los dems estn debajo del 40%, con una tasa promedio del 34%.
En los ltimos aos Espaa redujo su tasa a los beneficios empresarios al 35%, mientras que en Francia y en el Reino Unido es del 33% y en
Italia del 36%. Es decir, que en el nivel de las alcuotas hubo una clara armonizacin espontnea va mercado, siguiendo la reforma inicial norteamericana.
De la misma forma, pero menos intensamente, tambin se fueron reduciendo los incentivos en el impuesto a las rentas corporativas, ya que las reformas tendieron a ser neutrales desde el punto de vista recaudatorio y en
varios casos aument la recaudacin de este impuesto.
As por ejemplo, la depreciacin acelerada fue tambin eliminada o desacelerada para 1990 en Australia, Canad (que tambin suspendi el crdito
de impuesto por inversiones), Japn y Reino Unido. Posteriormente otros
pases siguieron eliminando o reduciendo incentivos, como pas en Espaa,
Italia, Nueva Zelanda, Grecia, Suecia, etctera.
En cuanto al impacto recaudatorio de las reformas sobre el impuesto societario, en general trataron de ser neutrales. En efecto, mientras que para
todos los pases de la OECD del cuadro 5, el impuesto a la renta empresarial
generaba el 2,8% del PBI en 1985 y 1990, ese porcentaje apenas subi al
2,9% en 1994. Lo mismo ocurri para los quince pases de la UE, en los que
la recaudacin entre 1990 y 1994 se mantuvo en el 2,7% del PBI (promedio
simple). En cambio, en los pases americanos de la OECD (Estados Unidos y
Canad), su importancia recaudatoria apenas subi del 2,3% del PBI en
1985 y 1990 al 2,9% en 1994. Finalmente, para los pases del rea del Pacfico (Japn, Australia y Nueva Zelanda) la recaudacin como porcentaje del
PBI se mantuvo estable entre 1985, 1990 y 1994 (2,7%). El pas que muestra la variacin recaudatoria ms importante del impuesto societario es Nueva Zelanda cuya recaudacin subi del 2,4% del PBI en 1990 al 4,4% en
1994 debido principalmente a la eliminacin de exenciones e incentivos.
Otro pas donde sube la recaudacin de este impuesto es Grecia, en el que
ascendi del 2,0% del PBI en 1990 a 2,4% en 1994. A la inversa, el impuesto
societario redujo su importancia recaudatoria en el Reino Unido del 3,9% del
PBI en 1990 al 2,7% en 1994 y en Espaa del 3,0% del PBI en 1990 al l,7%
en 1994 (ver cuadro 4).
Pero para todos los pases de la OECD, como ya se indic, la importancia
recaudatoria del impuesto corporativo se mantuvo estable en 1985, 1990 y

1994, cuando se mide como porcentaje del PBI.
La recaudacin total del impuesto sobre la renta, sumando el personal y
el corporativo, se mantuvo bastante estable para el total de los pases de la
OECD, ya que represent el 13,1% del PBI en 1985, el 14,2% en 1990 y el
13,6% en 1994. En cuanto a los objetivos perseguidos por las reformas del
impuesto a la renta, tanto el personal como el empresario, realizadas desde
1988-1990 parecen prevalecer los aspectos de: 1) neutralidad o eficiencia
productiva, 2) reduccin del dficit, especialmente en los ltimos dos o tres
aos, y 3) atraccin de inversiones. Por ello, las reformas consideraron menos los aspectos de equidad vertical y promocin del empleo, aspecto este ltimo que recin se comienza a tomar en cuant en los aos ms recientes.
Tal como ya se mencion, las reformas competitivas del impuesto a la
renta para atraer inversiones han producido cierta degradacin del tributo,
que en general ha tendido a desgravar o reducir la tributacin sobre los ingresos del capital (dividendos, intereses, rentas de empresas, ganancias del
mercado de capitales, etc.), mientras para mantener las recaudaciones se
acentuaba la tributacin sobre las rentas del trabajo. Esta situacin ya no
slo preocupa al mundo acadmico, sino tambin al campo poltico en varios
pases. As por ejemplo, en la Unin Europea existe actualmente una gran
discusin sobre la futura armonizacin del impuesto a la renta societario,
que apenas ha comenzado en 1992 mediante dos directivas que: l) evitan la
doble imposicin en el caso de matrices y filiales ubicadas en dos o ms pases de la UE, y 2) favorecen la fusin o reorganizacin de empresas ubicadas
en dos o ms pases miembro, mediante el diferimiento del impuesto a la
renta empresario que pudiera corresponder por ganancias de capital originadas en la transferencia de activos fijos, mercaderas, acciones, etc. Es decir,
slo se han armonizado dos aspectos internacionales y, si se quiere, menores
del impuesto societario y no se ha hecho nada a nivel comunitario sobre las
bases del impuesto, las alcuotas, retenciones aplicadas sobre rentas giradas
a otros pases miembros, etc. Incluso se ha roto la unidad que antes exista
sobre la conveniencia de avanzar en la armonizacin de este tributo a nivel
comunitario, aunque se deseaba realizar ms tarde. Ahora dos pases (Reino
Unido y Luxemburgo) consideran que todo lo que haba que hacer a nivel comunitario ya ha sido hecho y no debe avanzarse ms. Por ello no se aplicaron las normas adicionales de armonizacin del impuesto a la renta empresaria sugeridas por el Informe Ruding.3
Sin embargo, un reciente informe del Comisario para el Mercado Interior
de la UE, Prof. Mario Monti, considera que para mantener un mnimo de
equidad en el impuesto sobre la renta y detener la degradacin producida
por las reformas competitivas, debe avanzarse en la aprobacin de normas
de armonizacin aplicadas a nivel comunitario, siguiendo algunas de las propuestas del informe Ruding, especialmente las que se refieren a la armonizacin de la base y de la tasa del impuesto societario.
iv) Impuesto al valor agregado

Este es otro campo donde se ha avanzado mucho en los ltimos aos,
62
mediante reformas que han mejorado su aplicacin hacia el impuesto neutral y generalizado que se recomienda en la teora. Asimismo en varios pases
se introdujo su aplicacin, como ocurri en Japn y Canad en 1993 y en
otros en desarrollo que se vern al analizar los pases de Amrica Latina.
Las reformas al IVA avanzaron hacia su generalizacin sobre bienes y
servicios, en todas las etapas del ciclo de produccin y comercializacin. Asimismo, en casi todos los pases ahora se aplica en base al principio de destino, en la forma consumo (que desgrava las inversiones) y mediante la tcnica
de impuesto contra impuesto (dbito menos crdito).
La introduccin y mejoramiento del IVA, al margen de los pases de la UE
donde respondi a razones comunitarias (evitar distorsiones al comercio intramercado), en general se debi a: 1) su gran eficacia recaudatoria, 2) su
neutralidad y 3) su aceptacin a nivel internacional para desgravar las exportaciones segn las normas de la OMC (antes GATT).
En los pases de la UE, el IVA es el impuesto ms armonizado en base a
la Sexta Directiva y posteriores, que prcticamente representa una ley completa del IVA que deja muy pocas opciones y debe ser adoptada por todos los
pases que ingresan a ella. El IVA comunitario es un tributo muy generalizado y neutral que todava se sigue aplicando en base al principio de destino,
aunque ahora sin controles aduaneros para el comercio intramercado (sistema transitorio o de pago diferido que rige desde 1993), y que slo deja pocas opciones a decisin de los pases, tal como el nivel de las alcuotas mximas, ya que las mnimas para productos de primera necesidad no pueden
ser inferiores al 5% y la tasa general no puede ser inferior al 15% (as Suecia
y Dinamarca aplican una tasa general del 25% frente al 15% de Luxemburgo, 16% de Espaa, etc.).
La tasa media para los quince pases de la UE sin ponderar es del 19,3%,
existiendo siete pases que aplican tasas del 20% al 25% y ocho pases con
tasas del 15% al 19% (cuadro 7).
Adems es un IVA con pocas exenciones, que tambin se hallan en una
lista comn a ser aplicada por todos los pases miembro. No cabe duda de
que el IVA de la UE es muy neutral y tal vez sea el que aplica en mayor medida los criterios sealados en la teora.
Fuera de Europa, los pases desarrollados que introdujeron el IVA son
Japn y Canad, ambos en 1993. En el primer caso, se aplic una alcuota
de slo el 3% y su introduccin gener grandes conflictos. En 1997 esa alcuota aument al 5%, dentro del programa de saneamiento financiero fiscal
aprobado por el gobierno. Es un IVA generalizado que grava la casi totalidad
de bienes y servicios.
Por su parte en Canad, el IVA fue aplicado por el gobierno central para
reemplazar un impuesto a las ventas que antes se aplicaba a nivel industrial. Tambin es generalizado y ahora tiene una tasa del 7%. Como las provincias aplican mayoritariamente un impuesto a las ventas minoristas, existen problemas de coordinacin entre ambos niveles de gobierno que todava
no han sido adecuadamente resueltos. La provincia de Quebec aplica en
cambio un impuesto a las ventas tipo IVA, que recientemente ha sido bien
coordinado con el IVA federal.
La experiencia de Canad es particularmente interesante para la Argenti-
CUADRO 7
TASAS DEL IVA
I.
II.
63
Tasa general
Tasas reducidas
a. Pases con tasa general mayor

al promedio
Dinamarca
Suecia
Finlandia
Blgica
Irlanda
Francia
Austria
25,0
25,0
22,0
21,0
21,0
20,6
20,0
6 y 12
12 y 17
1,0; 6,0 y 12
0; 2,8 y 12,5
2,1 y 5,5
10 y 12
b. Pases con tasa general menor

al promedio
Italia
Grecia
Holanda
Reino Unido
Portugal
Espaa
Alemania
Luxemburgo
19,0
18,0
17,5
17,5
17,0
16,0
16,0
15,0
4,0; 10 y 16
4y8
6
0y8
5 y 12
4y7
7
3,0; 6,0 y 12
c. Promedio general sin ponderar
19,3
Unin Europea (para junio de 1996)
Pases de Amrica Latina y Caribe

(para marzo de 1997)
Argentina
21
27 para serv. Agua, gas y elect.
Bolivia
13
Brasil
21,95 y 20,48
Chile
18
Colombia
16
Costa Rica
13
Ecuador
10
Honduras
Guatemala
10
20 al 60% (automviles s/tipo)
10 bebidas alcohlicas
Hait
10
Mxico
15
Nicaragua
15
5y6
Panam
10 (bebidas alcohlicas y cigarrillos)
Paraguay
10
10 (zonas fronterizas)
64
CUADRO 7 (Cont.)
Por otra parte, y ahora en relacin a los impuestos estaduales a las ventas minoristas y no al IVA, en Estados Unidos tambin se analiz el tema y
hasta hubo un estudio de una Comisin Especial que recomend no aplicar
impuestos especiales al comercio electrnico, para evitar que se trabara su
crecimiento y que se aplicaran los impuestos normales que ya gravan las
ventas de bienes y servicios.
En este campo del IVA, tambin hubo cierta tendencia a la armonizacin
espontnea fuera de la UE, debido a que: i) ya se aplica en ms de cien pases, ii) todos utilizan la forma de impuesto contra impuesto (dbito menos
crdito fiscal), iii) se ha extendido o se est extendiendo la base a la generalidad de bienes y servicios, y iv) se mantiene la mayor diferenciacin en lo referente a las tasas aplicadas.
A este ltimo respecto, conviene sealar que en los pases industrializados
ahora las alcuotas generales varan del 5% en Japn al 25% en Dinamarca y
Suecia. Pero en el caso de pases limtrofes existen problemas especiales con
el comercio fronterizo, ya que especialmente para mercaderas caras y fcilmente transportables, est creciendo sustancialmente el volumen de compras
hechas en el pas vecino que aplica tasas menores del IVA. Por ello es posible
que tambin por este motivo aparezca cierta tendencia a la armonizacin de
las alcuotas, para evitar la migracin de la base imponible.
Tasa general
Per
16 (+ 2 municipal)
R. Dominicana
8
Uruguay
23
Venezuela
16,5
Barbados, Jamaica y Trinidad y Tobago
15
III.
65
Otros pases (para 1996)

Canad
Japn
Turqua
Suiza
Rusia
Ucrania
Bielorrusia
Georgia
7
3 (5 desde el 1/9/97)
15
6,5
23
28
25
14
Tasas reducidas
14
10 y 20
1y8
6 y 12
13
Fuente: Comisin de la Unin Europea y CIAT (Centro Interamericano de Administradores Tributarios).
3. TENDENCIAS DE REFORMA TRIBUTARIA EN AMRICA LATINA
a) Objetivos de la reforma tributaria

na, por agregar al IVA nacional, impuestos provinciales mayoritariamente tipo minorista. Sin embargo, parecen existir mltiples problemas de aplicacin
y coordinacin entre los dos tipos de tributos que todava no han podido ser
solucionados en la mayora de las provincias.
En cuanto a otros pases, Nueva Zelanda lo introdujo y Australia consider su aplicacin pero todava no la decidi. Finalmente, en Estados Unidos
hubo intensa discusin acadmica y poltica sobre la introduccin del IVA, y
el informe sobre Reforma Tributaria de la Tesorera Norteamericana de 1984
al Presidente Reagan dedic un volumen completo al tema, pero no recomend su aplicacin. Entre otras razones para la no introduccin del IVA en Estados Unidos se mencionan: i) que afecte el federalismo fiscal, dada la aplicacin a nivel estadual del gravamen a las ventas minoristas, ii) el temor de
los conservadores de que se convierta en una mquina de recaudar y que
ello incentive una mayor crecimiento del gasto pblico, y iii) el temor liberal
de que sea un impuesto regresivo.
Un rea adicional de problemas para la administracin del IVA se refiere
a las nuevas formas de comercializacin que estn creciendo rpidamente en
los ltimos aos, tal como las ventas a distancia (ventas por catlogo o correspondencia) y el nuevo comercio electrnico va Internet. En la UE luego
de analizar el tema, la Comisin recomend no aplicar impuestos especiales
sobre el comercio electrnico y mantener la aplicacin del IVA sobre estas
operaciones, pese a los problemas que se plantean para asignarlas a determinados territorios y las consiguientes dificultades de control.
Entre 1985 y 1995 tambin hubo intensa actividad de reforma impositiva

en los pases de Amrica Latina, que pueden considerarse ms profundas
que las realizadas por ejemplo, en la dcada anterior. Como estas reformas
en muchos pases se integraron con los procesos de liberalizacin econmica
realizados a fines de los 80 y principios de esta dcada, el objetivo principal
fue tal vez aumentar las recaudaciones tributarias, ya que en general se aplicaron polticas de ajuste tendientes a reducir el dficit fiscal y las consiguientes presiones inflacionarias.
Los datos disponibles para el conjunto de la regin, muestran que entre
principio y fines de la dcada del ochenta, los ingresos tributarios crecieron
globalmente, pero no en grandes cantidades.4 En el cuadro 8 puede verse
que para el conjunto de la regin el nivel de la carga tributaria ascendi del
16,4% del PBI en 1978 al 17,4% en 1988, aunque en 1986 haba llegado al
18,3%. Si bien no se tienen datos agregados para aos posteriores, en base
a los datos parciales de algunos pases es posible que el nivel de la tributacin haya continuado aumentando en lo que va de esta dcada. En efecto, en
lo que va de los 90 varios pases acentuaron o iniciaron procesos de ajuste
de sus finanzas pblicas, que al no poder bajar el nivel del gasto pblico, se
reflej en el aumento de los recursos tributarios para reducir el dficit fiscal,
tal como aconteci en algunos de los pases ms grandes de la regin (Mxico hizo un ajuste importante en 1995-1996 y Brasil lo est realizando en
1996-1997). En el caso de la Argentina el coeficiente de tributacin ascendi
Fuente: Fondo Monetario Internacional, Government Finance Statistics Yearbook y Estadsticas Financieras Internacionales. Tomado de
Tanzi (1995).
17,8
4,1
1,7
1,7
0,7
6,3
2,9
2,6
0,9
3,9
3,2
0,4
0,3
2,1
0,4
0,9
18,3
4,5
1,6
2,2
0,6
6,3
2,7
2,7
0,9
4,0
3,0
0,5
0,4
2,4
0,4
0,7
18,2
4,8
1,5
2,6
0,6
6,2
2,5
2,7
1,1
3,8
2,9
0,5
0,5
2,4
0,4
0,5
17,1
4,3
1,5
2,4
0,4
5,8
2,4
2,4
1,0
3,8
2,7
0,5
0,6
2,3
0,4
0,5
16,8
4,3
1,5
2,5
0,2
5,6
2,4
2,1
1,1
3,7
2,6
0,5
0,6
2,3
0,5
0,5
16,6
4,6
1,6
2,4
0,5
5,2
2,4
2,0
0,8
3,5
2,7
0,6
0,3
2,2
0,4
0,7
17,0
4,7
1,4
2,8
0,4
5,4
2,4
2,1
0,8
3,9
3,1
0,7
0,2
2,1
0,3
0,6
16,8
4,6
1,5
2,7
0,4
4,9
2,2
1,9
0,8
4,0
3,1
0,7
0,2
2,2
0,3
0,7
16,1
4,0
1,4
2,2
0,4
4,6
2,0
1,8
0,8
3,8
2,9
0,7
0,2
2,2
0,4
1,2
16,4
4,2
1,6
2,2
0,4
4,8
1,9
2,1
0,8
3,9
3,1
0,7
0,1
1,8
0,4
1,4
Ingreso tributario
Impuestos sobre la renta
Personas fsicas
Sociedades
Otros
Impuestos internos sobre bienes y servicios
Impuesto general sobre las ventas, IVA
Impuestos especficos sobre el consumo
Otros
Impuestos sobre el comercio exterior
Derechos de importacin
Derechos de exportacin
Otros
Seguridad Social
Impuestos sobre el patrimonio
Otros impuestos
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
CUADRO 8
AMRICA LATINA. INGRESO TRIBUTARIO POR PRINCIPALES CATEGORAS DE IMPUESTOS, 1978-1988
Porcentaje del PBI
17,4
4,4
1,7
2,3
0,3
5,6
2,7
2,2
0,7
4,0
3,3
0,3
0,3
2,2
0,4
0,9
1988
66
67
del 14,8% del PBI en 1990 al 17% en 1991, al 19,9% en 1993 para luego
descender levemente al 18,1% del PBI en 1997 (considerando la totalidad de
ingresos tributarios del gobierno central, el sistema de seguridad social y los
impuestos provinciales).
Por supuesto en algunos pases el aumento fue inferior al promedio de la
regin, pero por ejemplo en Brasil el coeficiente total de tributacin pas del
26,4% del PBI en 1993 al 30% en 1996 y ser todava superior en 1998 por
las recientes medidas de aumento de los impuestos aprobadas para reducir
el dficit fiscal. De todos modos, el aumento de la recaudacin constituy un
objetivo importante de las reformas de la regin, especialmente en los ltimos cinco aos. Desde 1980 no hubo un slo pas donde la reforma impositiva buscara reducir la recaudacin.
El segundo objetivo que aparece como importante en los ltimos aos, es
el de la eficiencia, ya que para ganar competitividad internacional los gobiernos tendieron a acentuar la neutralidad impositiva a travs de la ampliacin
de las bases imponibles, eliminacin o reduccin de exenciones e incentivos,
etc. y la rebaja de las alcuotas elevadas que generan ms distorsiones. Como se ver luego en detalle, ello se nota en la importancia creciente de un
IVA ms generalizado y neutral, as como en las reformas de los impuestos
sobre la renta de sociedades y personas fsicas. Este proceso que se haba
iniciado a principio de los 90, se ha acentuado en los ltimos aos, en que la
globalizacin econmica llev a varios pases a realizar reformas competitivas
para atraer inversiones.
Un tercer objetivo sealado prcticamente en todas las reformas es el de la
simplificacin, tanto en lo que se refiere al nmero de impuestos aplicados,
como a la complejidad de las normas de cada tributo. En muchos pases de
Amrica Latina para hacer frente a la necesidad de obtener ingresos adicionales, se fueron creando mltiples impuestos distintos y parciales que se aplicaban sobre las mismas bases. Al mismo tiempo los principales impuestos (a
las ventas, renta, etc.) iban perdiendo importancia al crecer las exenciones e
incentivos, pero aumentaba su complejidad. Como reaccin a esta maraa de
pequeos tributos que dificultaban sobre manera su administracin, a fines
de los 80 en varias reformas se redujo significativamente el nmero de impuestos, al concentrar las recaudaciones en los impuestos clsicos, pero cuya base tendi a ampliarse significativamente. A este respecto, pueden citarse, entre otras, las reformas realizadas en la Argentina, Bolivia, Costa Rica,
Colombia y Mxico. En otros casos, este proceso de concentracin est en sus
comienzos o ni siquiera ha comenzado, como ocurre en Brasil.
Al tema de la equidad, en cambio, se le ha prestado menos atencin por
lo menos en cuanto se refiere a la equidad vertical, dado el gran peso de los
impuestos generales al consumo y a la poca importancia de los impuestos
personales a la renta y al patrimonio. Pero por otra parte hubo mayor preocupacin con la equidad horizontal, en el sentido de que a ingresos similares deben corresponder impuestos semejantes. A ello contribuy la generalizada reduccin de los incentivos sectoriales o regionales que se realiz en
la mayora de los pases (entre otros, Chile, Argentina, Mxico, Repblica
Dominicana, Colombia, Uruguay, Venezuela). En cambio en Brasil en 1996
y 1997 se produjo una verdadera guerra de incentivos ofrecidos especial-
na
21,2
0,9
0,7
6,5
1,1
9,9
(6,6)
(3,0)
0,9
1,2
na
21,0
1,8
0,5
5,2
0,8
9,6
(5,7)
(3,8)
2,1
1,0
na
26,8
11,5
0,3
9,6
na
na
5,4
na
27,0
4,5
5,5
1,0
0,5
13,9
(5,8)
(7,2)
0,9
0,7
21,1
19,7
0,6
1,7
6,6
0,4
6,5
(3,0)
(3,1)
5,3
17,1
16,8
0,0
2,4
5,1
0,4
5,6
(1,7)
(3,8)
3,4
0,2
23,1
6,6
1,9
0,1
11,5
(8,9)
(2,6)
2,8
0,2
1989
1980
1989
1980
1990
1990
1980
Jamaica
Costa Rica
25,9
25,3
2,5
2,7
4,1
0,0
12,6
(11,1)
(1,4)
1,7
1,7
24,1
8,6
1,7
2,2
5,0
0,3
12,3
na
na
0,4
2,2
22,0
17,4
3,0
6,1
10,6
na
na
1,5
0,8
22,5
12,0
1,5
0,1
4,3
1,1
10,4
na
na
1,1
4,0
21,4
14,3
3,6
3,6
7,1
na
na
1991/90
1991
1980
Brasil
1981
Chile
Gobierno general del cual:

Gobierno central
Impuesto Renta Soc.
Impuesto renta personal y plantilla
Impuesto seguridad social
Impuesto propiedad
Impuesto bienes y servicios
IVA Impuesto Rentas
Selectivos
Impuesto Comercio
Otros impuestos
Para ver la evolucin por pas del nivel y la estructura tributaria, se acompaa el cuadro 9 extrado del trabajo de Partho Shome del FMI,5 en que los
pases fueron divididos segn tengan nivel alto, medio y bajo de tributacin.
Ya en el cuadro 8 se vio que para toda la regin en promedio, el coeficiente
de tributacin aument entre 1978 y 1988, y aunque no existen datos completos, es posible que ese incremento haya continuado, debido al observado para
varios pases entre 1990 y 1996 (Argentina, Brasil, Mxico, Chile, etc.).
En el cuadro 9 los datos se presentan para el gobierno general y el gobierno central. All se nota que entre 198l y 1990 y para un total de diecisiete pases, el coeficiente de tributacin aument en once de ellos, se redujo en
cinco (Guatemala, Nicaragua, Per, Panam y Venezuela) y se mantuvo en
uno (Uruguay). Pero en los que baj el coeficiente hasta 1991, en algunos
luego se produce aumento por las reformas realizadas a partir de 1992 en
Per, Nicaragua y Venezuela. De tal forma, si se actualizaran los datos del
1980
b) Evolucin del nivel y de la estructura tributaria
Argentina1
mente por los Estados a travs del IVA estadual (ICMS) para atraer inversiones.
Vista la actual distribucin de la carga tributaria, en varios pases se nota mayor preocupacin por el tema de la equidad vertical y ya se notan reformas para mejorar la progresividad del sistema, va el fortalecimiento de los
impuestos personales a la renta, tal como sucede entre otros, en Brasil, Argentina, Chile y Mxico.
Otra diferencia de las reformas recientes respecto del pasado, en que los
cambios impositivos se aplicaban de manera aislada del resto de la poltica
econmica, es que ahora se observa una mayor integracin y coordinacin
con las otras medidas de poltica y especialmente con los programas de reestructuracin y liberalizacin de la economa. Ello se observa en particular en
relacin con la creciente movilidad del capital, ya que se ha reducido la libertad para gravar determinados ingresos, como los intereses, los beneficios
empresarios, ciertas transacciones financieras, etc. Las reformas realizadas
recientemente en la imposicin a la renta de la Argentina, Brasil, Mxico y
otros pases son un ejemplo de lo arriba indicado.
Por ltimo las reformas de los ltimos aos, son tal vez menos ambiciosas, pero ms realistas, ya que consideran ms adecuadamente los problemas de tipo administrativo. Es decir, el diseo de las reformas consideran en
mayor medida que antes las limitaciones de las administraciones tributarias
de los pases, por lo que en varios casos se aplicaron reformas que son tal
vez un segundo o tercero mejor desde el punto de vista terico, pero que sin
duda son ms realistas dadas las limitaciones de la administracin tributaria. As pueden citarse reformas de Mxico, Repblica. Dominicana o Brasil,
especialmente en el campo del impuesto sobre la renta que gravan determinadas ingresos de manera cedular, con retenciones en la fuente que son ms
fciles de aplicar. En cierto sentido, las reformas recientes respetaron en mayor medida que antes las limitaciones que la administracin plantea a la poltica tributaria.
Uruguay
CUADRO 9
RELACIONES IMPUESTO/PBI. COMPARACIN ENTRE PASES
(Pases con impuestos altos)
68
69
14,2
11,7
1,8
1,8
1,6
0,3
3,6
(2,8)
(0,7)
1,9
3,2
11,2
11,1
2,0
0,8
0,5
0,1
3,1
(0,6)
(2,5)
4,4
0,3
1980
na
13,0
1,7
1,3
0,6
0,1
2,8
(0,7)
(2,1)
5,9
0,6
1980
na
12,3
4,4
1,3
0,0
0,1
2,2
(1,5)
(0,7)
3,9
0,4
1980
na
16,0
8,3
1,0
0,0
0,2
3,5
(2,8)
(0,6)
2,3
0,7
1990
Ecuador
17,2
14,3
3,2
2,5
2,1
0,3
4,5
(2,5)
(1,1)
4,2
0,4
1980
18,8
15,7
2,9
2,7
2,2
na
5,9
(3,5)
(2,4)
1,0
4,1
1989
Mxico
7,9
6,6
0,6
1,1
0,9
4,4
(2,2)
(2,2)
0,9
1990
10,6
10,1
0,9
0,4
1,3
0,1
3,0
(1,5)
(1,2)
3,4
1,5
1980
na
7,8
1,4
0,3
0,0
0,2
2,2
(1,2)
(0,8)
3,2
0,5
1989
Guatemala
na
20,1
1,8
2,0
1,4
8,6
(2,2)
(3,6)
5,8
0,5
1988
8,1
8,1
1,5
1,0
0,3
3,3
(0,9)
(2,3)
1,5
0,5
1990
Nicaragua
10,4
10,1
1,6
0,2
1,4
0,7
2,0
(0,6)
(1,2)
2,7
1,8
1980
na
10,4
1,5
1,5
1,1
3,9
(0,8)
(1,9)
2,4
1990
Paraguay
22,1
18,9
5,0
1,0
2,2
0,7
7,6
5,7
1,8
5,6
1980
Per
20,3
19,9
5,8
5,7
0,5
4,5
(1,9)
(2,0)
2,8
1,0
1980
na
7,9
0,6
0,6
5,2
na
na
1,5
1990
16,3
15,7
3,2
6,0
0,3
3,9
(1,2)
(1,8)
1,8
1,1
1989
Panam
na
22,2
17,1
0,9
1,2
0,1
1,1
()
(1,0)
1,8
1980
na
15,4
10,7
1,6
0,6
0,1
0,1
()
(0,8)
1,6
1989
Venezuela
1. La presin tributaria de la Argentina est calculada en el trabajo de Shome utilizando la serie vieja de PBI. Los datos actualizados se
muestran en el cuadro 9A.
Nota: na = datos sin confirmar.
Fuente: Government Finance Statistics, FMI y estimados del personal del FMI, sobre la base de Shome (1992).
4,5
2,9
0,0
1,0
0,0
1,9
(0)
(1,9)
1,0
0,6
1984
Bolivia
CUADRO 9 (Cont.)
(Pases con impuestos bajos)
12,3
10,3
1,7
1,8
1,4
0,3
3,9
(2,5)
(1,4)
2,5
0,7
1990
Rep, Dominicana

Gobierno central
Impuesto Renta Soc.
Impuesto Propiedad
Impuesto bienes y servicios
IVA Impuesto Rentas
Selectivos
Impuesto Comercio
Otros impuestos

Gobierno central
Impuesto Renta Soc.
Impuesto Propiedad
Imp, bienes y servicios
IVA Impuesto Rentas
Selectivos
Impuesto Comercio
Otros impuestos
1980
Colombia
CUADRO 9 (Cont.)
(Pases con impuestos medios)
70
71
72
cuadro 9, posiblemente continuara la tendencia al leve aumento de la presin impositiva. Si se clasifican los pases entre aquellos con coeficientes de
tributacin altos, medios y bajos, se nota que: i) entre 1980 y 1990 aument
en cinco de seis pases con coeficiente del 20% o ms y se mantuvo en uno
(Uruguay), ii) en los de tributacin media (entre l0 y 20% del PBI) ascendi
en cuatro casos y disminuy en Panam y Venezuela, y iii) en los pases con
baja tributacin (hasta l0% del PBI) subi en Bolivia y Paraguay y descendi
en tres Guatemala, Nicaragua y Paraguay).
Finalmente, en los cuadros 9A y 9B se presentan datos ms recientes de
las recaudaciones de la Argentina y Brasil, cuyas fuentes son diferentes de
las del cuadro 9, lo que explica las diferencias. Adems en el caso de la Argentina, estos clculos de presin tributaria estn realizados con los nuevos
datos del PBI.
En el caso de la Argentina se observa que la presin tributaria total lleg
al valor ms alto en 1993 (19,9% del PBI), para luego descender al 18,1% en
1997.6
En Brasil el coeficiente de tributacin que haba llegado al 30,54% del
PBI en 1990, luego desciende, entre otros motivos por el aceleramiento de la
tasa de inflacin y finalmente se recupera desde 1994 (aplicacin del Plan
Real) para llegar al 30,85% en 1995. Interesa destacar el mayor nivel de recaudacin de los gobiernos estaduales y municipales de Brasil (obtienen el
10,70% del PBI en 1995), frente a slo al 3,1% del PBI que recaudan los gobiernos provinciales en la Argentina. Es decir, que Brasil tiene su sistema
tributario mucho ms descentralizado que el de la Argentina.7
En cuanto a la estructura de las recaudaciones por tipo de impuesto para
toda la regin como promedio, en el cuadro 8 se nota que entre 1978 y 1988:
i) la imposicin a la renta se mantiene ms o menos estable alrededor del
4,5% del PBI, con alredor del 2,8% originado en empresas y l,7% en personas fsicas, ii) los impuestos al consumo son la primera fuente de recaudacin que ascendi del 4,8% del PBI en 1978 al 5,6% en 1988, de los que el
IVA representa ms de la mitad, iii) los impuestos sobre comercio exterior se
CUADRO 9A (Cont.)
CUADRO 9A
ARGENTINA
PRESIN TRIBUTARIA (EN PORCENTAJE DEL PBI)
Denominacin del concepto
1990
1991
1992 1993
INGRESOS, BENEF. Y GANAN. DE CAPITAL

Ganancias
Premios, juegos azar y concursos deport.
Otros
0,6
0,5
0,0
0,1
0,6
0,6
0,0
0,1
1,2
1,1
0,0
0,0
PATRIMONIO
Capital
Activos
Otros y Bienes Personales, Patrimonio Neto
0,7
0,3
0,2
0,1
0,6
0,0
0,5
0,0
0,4
0,0
0,3
0,0
1994
1995
1996
1,7
1,7
0,0
0,0
2,1
2,0
0,0
0,0
2,2
2,2
0,0
0,0
2,3
2,2
0,0
0,0
0,2
0,0
0,2
0,0
0,2
0,0
0,1
0,0
0,2
0,0
0,0
0,2
0,0
0,0
Denominacin del concepto
1990
1991
INTERESES BIENES. SERV. TRANSACC.

IVA bruto
Internos unificados
Combustibles lquidos
Consumo de energa electrica
Consumo de gas natural
Dbitos bancarios
Sellos
Otros
5,9
2,4
0,9
1,4
0,1
0,1
0,3
0,1
0,5
7,3
3,5
1,0
1,3
0,1
0,0
0,9
0,1
0,3
8,6
5,8
1,0
1,1
0,1
0,0
0,3
0,2
0,1
COMERCIO Y TRANSACC. INTERNAC.

Derecho de importacion
Estadstica de importacion
Derecho de exportacin
Estadstica de exportacin
Otros
1,5
0,2
0,1
0,8
0,2
0,1
1,0
0,3
0,1
0,1
0,2
0,2
OTROS RECURSOS TRIBUTARIOS

Regularizaciones tributarios
Cuasitributarios
0,3
0,2
0,1
APORTES Y CONTRIB. A SEG. SOC.

Ap. y contrib. a Seg. Social y PAMI
Ap. y contrib. FONAVI
Aportes y contrib. al ANSSAL
Otros
73
1994
1995
1996
8,2
6,3
0,9
0,8
0,1
0,0
0,0
0,1
0,1
7,9
6,1
0,8
0,7
0,1
0,0
0,0
0,0
0,1
7,7
6,1
0,8
0,6
0,1
0,0
0,1
7,9
6,2
0,6
0,8
0,1
0,0
0,2
1,0
0,6
0,2
0,0
0,0
0,1
1,0
0,5
0,4
0,0
0,0
0,0
1,0
0,5
0,4
0,0
0,0
0,0
0,7
0,6
0,1
0,0
0,0
0,0
0,8
0,6
0,1
0,0
0,0
0,0
0,7
0,3
0,3
0,4
0,4
0,0
0,5
0,5
0,0
0,3
0,3
0,0
0,3
0,3
0,0
0,0
0,0
0,0
4,4
3,0
0,6
0,1
0,7
4,7
3,6
0,4
0,1
0,6
4,9
4,1
0,0
0,1
0,7
5,0
4,3
0,0
0,1
0,6
4,6
4,0
0,0
0,1
0,5
4,2
3,5
0,0
0,1
0,5
3,4
2,7
0,0
0,1
0,6
RECURSOS CUASITRIBUTARIOS
Ahorro obligatorio
Contribucin solidaria
Aporte Espec. Empresas
0,1
0,0
0,0
0,1
0,3
0,0
0,0
0,3
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
PRESIN TRIBUTARIA BRUTA NAC.

DEDUCCIONES
Reintegros a la exportacin
Otros reintegros
12,8
0,0
0,0
0,0
14,5
0,1
0,1
0,0
16,5
0,1
0,1
0,0
16,8
0,3
0,3
0,0
16,4
0,4
0,3
0,1
15,5
0,4
0,3
0,1
14,8
0,2
0,2
0,0
PRESIN TRIBUTARIA NETA NACIN

IMPUESTOS PROVINCIALES
PRESIN TRIB. TOTAL NETA
PRESIN TRIB TOTAL BRUTA
12,8
2,4
15,2
15,2
14,4
2,6
17,0
17,1
16,4
3,2
19,6
19,7
16,4
3,4
19,9
20,2
16,0
3,4
19,3
19,7
15,1
3,2
18,3
18,7
14,6
3,2
17,8
18,0
Fuente: DNIAF, Secretara de Hacienda.
1992 1993
74
75
CUADRO 9B
BRASIL
COMPOSICIN DE LA RECAUDACIN TRIBUTARIA, POR GOBIERNO
Y TIPO DE IMPUESTO
1980-1995
mantienen estables alrededor del 4% del PBI hasta 1988, pero seguramente
descendieron en los aos posteriores debido a la apertura unilateral de las
economas que se acentu a partir de 1990, iv) los impuestos y contribuciones de seguridad social crecen en los primeros aos y luego se mantienen
estables alrededor del 2,2% del PBI, y v) los impuestos patrimoniales tambin se mantienen estables alrededor del 0,4% del PBI.
Tributos
1980 1988
1990
1991
1992
1993
1994
1995
EN % DE PBI
TOTAL (consolidado)
24,63 22,43 30,54 26,65 25,85 26,39
28,51 30,85
GOBIERNO CENTRAL
Impuestos
Renta
Productos industriales
Operaciones financieras
Otros
Aportes patronales y personales
Empleados y empleadores
Fondo garanta
Impuesto sobre facturacin
Recaudacin seguro de desempleo
Beneficios empleadores
Dems tributos
18,50 15,82 20,88 17,03 17,12 18,11

9,25 8,02 9,31 7,12 7,47 7,29
2,95 4,53 4,95 3,77 4,02 3,61
2,20 2,17 2,54 2,26 2,40 2,42
0,95 0,35 1,38 0,62 0,64 0,81
3,15 0,97 0,44 0,48 0,42 0,45
7,01 6,43 10,39 9,01 8,79 9,72
4,68 4,40 5,42 4,61 4,56 5,22
1,31 0,86 1,55 1,37 1,33 1,26
0,00 0,77 1,64 1,64 1,04 1,34
1,02 0,40 1,21 1,10 1,12 1,14
0,00 0,00 0,58 0,29 0,75 0,77
2,24 1,37 1,18 0,90 0,85 1,11
18,95 20,15
7,88 7,82
3,51 4,26
2,15 2,20
0,68 0,51
1,54 0,85
10,64 11,01
4,75 5,13
1,38 1,48
2,51 2,46
1,05 0,99
0,95 0,95
0,43 1,32
GOBIERNOS ESTADUALES
ICMS
Otros
5,41
4,89
0,52
5,95
5,34
0,61
8,75
7,68
1,07
8,32
7,14
1,18
7,57
6,63
0,94
7,02
6,11
0,92
8,18
7,20
0,98
9,00
7,74
1,26
GOBIERNOS LOCALES
0,71
0,66
0,91
1,29
1,16
1,25
1,38
1,70
EN % DE RECAUDACIN TOTAL
TOTAL
GOBIERNO CENTRAL
Impuestos fiscales
Contribuciones Seguridad
Dems
GOBIERNOS ESTADUALES
Circulacin
Dems
GOBIERNOS LOCALES
100,0 100,0 100,0

75,1 70,5 68,4
50,0 50,7 44,6
37,9 40,6 49,8
12,1
8,7
5,7
22,0 26,5 28,6
90,4 89,7 87,8
9,6 10,3 12,2
2,9
2,9
3,0
100,0 100,0
63,9 66,2
41,8 43,6
52,9 51,4
5,3
5,0
31,2 29,3
85,8 87,6
14,2 12,4
4,9
4,5
100,0 100,0 100,0

68,6 66,5 65,3
40,2 41,6 38,8
53,6 56,2 54,6
6,1
2,3
6,6
26,6 28,7 29,2
86,9 88,0 86,0
13,1 12,0 14,0
4,7
4,6
Fuente: Datos de IBGE, FGV, Ministerio de Hacienda, INSS, ABRASF e IESP.
5,5
c) Tendencias de cambios por principales tipos de impuestos

1) Impuestos al valor agregado
Tal como se indic, se ha mantenido la tendencia a adoptar el IVA por los
pases de Amrica Latina y el Caribe, ya que su aplicacin mayoritaria en la
CUADRO 10
IMPUESTO A LA RENTA DE PERSONAS NATURALES, TASAS: 1979 Y 1991
(Porcentaje de utilidades gravables)
Pas
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Repblica Dominicana
Uruguay
Venezuela
Promedio simple
1979
19911
7-45
7-48
5-55
3,5-60
10-56
5-50
10-50
10-60
40,75-58
3-40
3-55
6-50
2,5-56
Exenta
5-56
5-72
Exenta
4,5-45
7,1-48,1
6-30
tasa fija de 10%
10-25
5-50
5-30
10-25
10-25
10-50
4-34
9-40
3-35
6-60
3,5-56
5-30
8-37
3-70
Exenta
10-30
6,5-35,4
1. La mayora son leyes de 1990. Como tal, deben ser aplicables a rentas de 1991. Sin
embargo, algunas leyes pueden haber cambiado desde entonces.
Fuente: Fuentes secundarias publicadas,, como publicaciones de resmenes tributarios por Price Waterhouse, Coopers and Lybrand, International Bureau of Fiscal Documentation, International Financial Statistics (IFS) del FMI, y otras fuentes similares.
Tomado de Shome, Partho, op. cit.
76
77
CUADRO 11
IMPUESTO A LA RENTA PERSONAL: NIVEL DE EXENCIN. 1979 Y 1991
(Mltiplos del PBI per cpita)
teora y aplicado tambin en la Unin Europea. Argentina, Mxico y Uruguay

han ampliado considerablemente su base, pero todava no llega al nivel de
generalizacin de Chile, porque todava existen varias exenciones.
Por otra parte, todava existen muchos pases donde se gravan pocos servicios, existen muchas exenciones y exclusiones, etc., como en Ecuador, Repblica Dominicana, Panam, Costa Rica, El Salvador, etc.
Tambin hubo cambio en las alcuotas, ya que: i) por un lado se tendi a
reducir la multiplicidad de tasas y ahora predomina la tasa general solamente o acompaada en pocos casos por una tasa inferior para bienes de primera necesidad, y ii) el nivel de la alcuota general ha tendido a subir en los ltimos aos. En el cuadro 12 puede verse que hoy las alcuotas generales
oscilan entre el 5% de Panam y el 23% de Uruguay (la ms alta). Pero si se
comparan esas alcuotas con las vigentes en 1980, se nota que aumentaron
en la mayora de los pases.
Ahora del total de los veintin pases incluidos en el cuadro 7, slo siete
aplican tasas diferenciales menores o mayores a la general y catorce aplican
una sola alcuota, la general, que segn se vio aument en la mayora de los
pases que aplicaban el IVA en 1980. La tasa nica se ha generalizado porque favorece el control del impuesto por parte de la administracin y tambin disminuye el costo administrativo de las empresas al no tener que discriminar los inventarios segn el tipo de alcuota.
En la Argentina la tasa de los productos gravados es nica, excepto por
una reforma de marzo de 1996, que dispuso una rebaja del 50% del IVA pa-
Pas
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Repblica Dominicana
Uruguay
Venezuela
Promedio simple
1979
1991
0,70
0,12
0,67
0,50
0,36
0,20
0,24
0,52
Exenta
0,08
Exenta
1,09
4,7
1,16
2,26
0,41
2,85
2,87
2,34
2,34
6,87
0,18
0,49
0,17
Exenta
1,96
0,45
1,62
Fuente: Fuentes secundarias publicadas tales como publicaciones de resmenes tributarios por Price Waterhouse, Coopers and Lybrand, International Bureau of Fiscal
Documentation, International Financial Statistics (IFS) del FMI y otras fuentes similares. Tomado de Shome, op. cit.
dcada de 1980 ha continuado en los 90. Por ejemplo, El Salvador lo introdujo en 1991, Paraguay en 1992, y Venezuela en 1993. Asimismo, tambin
en los 90 comenz a aplicarse en los pases del Caribe de habla inglesa: en
Grenada en 1990, en Trinidad y Tobago en 1991 , en Jamaica en 1992 y en
Barbados en 1995. La adopcin y generalizacin gradual del IVA responde
claramente al objetivo de obtener una elevada recaudacin con un esquema
que va ampliando su neutralidad a medida que las administraciones van mejorando su eficacia en el control del tributo.
Por otra parte, los pases que lo aplicaban sobre una base restringida,
tendieron a ampliarla incluyendo todas las etapas de produccin y comercializacin, incorporando gradualmente los servicios y tambin reduciendo las
mltiples exenciones que existan antes. Hoy ya existen impuestos al valor
agregado bastante generalizados en Chile, Mxico, Uruguay, la Argentina,
Bolivia y Per, aunque sin duda el IVA de Chile es el de base ms amplia y
generalizada y por ello el que ms se acerca al IVA neutral indicado en la
CUADRO 12
TASA GENERAL DEL IVA. 1980 Y 1997
Pas
Argentina
Brasil (ICMS)
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
Guatemala
Mxico
Panam
Paraguay
Per
R. Dominicana
Uruguay
Venezuela
Barbados, Jamaica y Trinidad Tobago
Fuente: Propia y datos del CIAT.
1980
1997
16
19
20
6,15 y 35
8
5
2
10
22
18
21
22
18
16 y 20
13
10
10
15
5
10
16+2mun
8
23
16,5
15
78
ra las construcciones destinadas a vivienda, que ahora slo pagan el 10,5%.

Sin embargo, por una reforma aplicada desde el 1 de julio de 1998 (Dto.
499/98), se dispuso la rebaja de la alcuota general del IVA del 10,5% para
ciertos productos y actividades del sector agropecuario.
CUADRO 13
IMPUESTO A LA RENTA DE SOCIEDADES
TASAS Y ESTRUCTURA, 1980 Y 1991
(Porcentaje en utilidades gravables)
2) Impuestos a la renta de personas fsicas (IRPF)
Pas
Desde 1980 y ms an a partir de 1990 se observa una tendencia clara

hacia la reduccin de las alcuotas ms altas para las rentas de personas naturales. En el cuadro 10 (pg. 75) tomado del trabajo de Partho Shome, puede verse que de un total de 18 pases latinoamericanos, las tasas marginales
mximas bajaron en 16 y slo se mantuvieron estables en dos (Honduras y
Panam). Adems en casi todos los pases en que se aplica el impuesto personal, se redujo el nmero de tramos. Mientras que para 1979 la tasa marginal mxima promedio era del 48,l%, en 1991 se redujo al 35,4%. Adems
en promedio la tasa marginal mxima del impuesto personal, ha tendido a
acercarse a la tasa del impuesto a la renta de sociedades. En varios pases
en 1997 la tasa marginal mxima del impuesto personal es la misma que la
aplicada a la renta de empresas o sociedades (entre otros, Argentina, Brasil,
Colombia, Mxico, Per y Jamaica.
Asimismo, tambin en el impuesto personal se observa la tendencia de
los pases latinoamericanos a aumentar el nivel de los mnimos no imponibles o exenciones personales.
Entre 1980 y 1991, se nota que el nivel promedio de exencin personal
aument de algo menos de la mitad del PBI per cpita a ms de una y media
vez del PBI per cpita. Y esa tendencia a aumentar el nivel de los mnimos
exentos continu posteriormente en varios pases, como pas entre otros, en
la Argentina y Repblica Dominicana (ver cuadro 11, pg. 76).
En sentido contrario, o sea tendiente a aumentar la carga tributaria, se
observa que tambin ha descendido el tramo de renta superior al que se
aplican las alcuotas marginales mximas. As entre 1979 y 198l el tramo
promedio para todos los pases de renta superior disminuy de alrededor de
11,0 veces el PBI per cpita a alrededor de 8,9 veces el PBI por habitante.8
Por todo la anterior y vista la escasa importancia del impuesto personal
sobre la renta en las recaudaciones efectivas de la mayora de los pases de
la regin, as como el elevado nivel que han alcanzado los impuestos al consumo, si debieran aumentarse las recaudaciones, sta es la base subexplotada que debera aumentarse para tener una estructura tributaria un poco
ms balanceada que la actual.
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Repblica Dominicana
Uruguay
Venezuela
3) Impuesto a la renta de sociedades o personas jurdicas (IRPJ)

Desde 1980 la mayora de los pases de Amrica Latina han bajado la tasa del (IRPJ), tendencia que se acentu luego de 1990. El promedio simple
de esas tasas ha disminuido del 44% en 1980 al 36% en 1991 (cuadro 13).
De los 18 pases del cuadro 13, la mayora (ocho) disminuy esa alcuota,
cinco pases la aumentaron en pequea proporcin y el resto la mantuvo
constante. Asimismo otra tendencia aunque ahora menos fuerte, es la con-
Promedio simple (2)
79
1980
1991
33
30
35
48,57
40
5-45
20
15,5-43
33,8-52,8
3-40
5-42
6-50
20-50
25-30
20-55
15-43
25
18-50
20
(1)
42,95-51,7
15
30
30
25-36
10-30
12-34
15-40,3
35
40-50
20-50
25-35
30
12.3-49,4
30
15-50
43,5
36,3
1. Bolivia reemplaz el impuesto a la renta de sociedades por un impuesto del 3%

sobre el patrimonio neto.
2. Para los pases con tasas progresivas se us la tasa de impuesto superior.
Fuente: Tomado de Shome, op. cit.
versin de los pases que tenan a nivel empresario una escala de tasas progresivas, como eran los de Amrica Central y del Caribe de habla inglesa, por
una tasa proporcional. Esta tendencia se observa en Costa Rica, Panam,
Jamaica, Repblica Dominicana, etc., pero en otros casos se redujo el nmero de tramos y alcuotas (Venezuela, Honduras, Hait, etc.).
Tambin se nota una cierta tendencia a establecer un impuesto mnimo
del IRPJ. As Mxico calcula ese impuesto mnimo como una proporcin de
los activos brutos de la empresa; la Argentina que haba establecido un impuesto similar sobre los activos de empresas lo derog en 1991. En cambio,
Colombia calcula ese IRPJ mnimo como porcentaje del patrimonio neto.
Uruguay, Ecuador y El Salvador tienen un impuesto sobre el patrimonio neto o sobre los activos, pero no funciona como un impuesto mnimo sobre la
renta de empresas.
80
4) Impuesto a la renta sobre remesas al extranjero
81
tendieron a rebajar las retenciones del impuesto sobre la renta sobre remesas al exterior.
En la mayora de los pases de la regin se continan aplicando retenciones sobre las remesas al extranjero, lo mismo que ocurre en pases industrializados. Tal como se observa en el cuadro 14, esas retenciones sobre
remesas al exterior han disminuido en los ltimos aos. Mientras en 1980
el impuesto promedio sobre remesas al exterior era del 16,6%, esas retenciones promedio para todos los 18 pases del cuadro 14 descendi al l0,6%.
La Argentina, que en 1991 aplicaba una retencin promedio sobre remesas
al exterior del 28,5%, en 1997 las redujo. As ahora no se aplica retencin
alguna sobre los dividendos girados al exterior (lo mismo que Brasil desde
1996), y las retenciones sobre intereses se redujeron al 13,2%, y las por el
envo de regalas y asistencia tcnica al 19,8%. Es decir, que desde principios de la dcada del 90 las reformas competitivas para atraer inversiones
CUADRO 14
RETENCIONES DE IMPUESTOS SOBRE REMESAS AL EXTERIOR, 1980 Y 1991
(Porcentaje de utilidades gravables)
Pas
1980
1991
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Repblica Dominicana
Uruguay
Venezuela
28,5
30
25
7,4
20
15
25
10
15
21
10
30
21
20
20
20
17
19
15
11,4
12,5
15
20
10
10
21
20
Promedio simple
16,6
10,6
Fuente: Fuentes secundarias publicadas tales como publicaciones de resmenes tributarios por Price Waterhouse, Coopers and Lybrand, International Bureau of Fiscal
Documentation, International Financial Statistics (IFS) del FMI, y otras fuentes similares, tomado de Shome, op. cit.
4. RESUMEN Y CONCLUSIONES
Si bien existen ciertas diferencias en las reformas impositivas realizadas
en los pases industrializados y en pases de Amrica Latina, especialmente
por el diferente peso relativo de los impuestos a la renta y al consumo, tambin aparecen claramente ciertas tendencias que se repiten en ambos casos
en los ltimos aos. Ello bsicamente porque los objetivos perseguidos en la
mayora de las reformas, tienden a repetirse en los dos casos. As los objetivos que aparecen como prioritarios en las reformas recientes son: l) mejorar
las recaudaciones, 2) aumentar la neutralidad de los impuestos, y 3) atraer
inversiones.
Por supuesto que la situacin vara de uno a otro pas, pero a partir de
1985, y ms intensamente desde 1990, el anlisis realizado en este trabajo
muestra que esos fueron los principales efectos buscados por las reformas.
Otros objetivos que aparecen en varios casos en ambos tipos de pases,
pero especialmente en los de Amrica Latina, se refieren a simplificar las
normas impositivas, que se fueron haciendo muy complejas para los contribuyentes y la propia administracin, as como la reduccin del nmero de
impuestos vigentes. Junto con la simplificacin tambin debe sealarse el
objetivo de ayudar a combatir la evasin, ya que en varios pases de Amrica
Latina, se estn aplicando ahora normas menos complejas y ms adecuadas
a las condiciones particulares de cada pas y, particularmente, para facilitar
su administracin y control.
La adopcin del IVA en todos los pases de Amrica Latina, as como su
generalizacin gradual y la aplicacin de uno o dos niveles de tasas y pocas
exenciones, responde claramente a la bsqueda de mayores recaudaciones,
con resultado ms neutral sobre la asignacin de recursos y que considera
en mayor medida que antes las posibilidades reales para una administracin
tributaria ms eficaz. En este sentido, se nota en los cambios recientes la
preocupacin por normas que a travs de una mejor control, permitan reducir la evasin.
Otras finalidades, como la promocin del empleo, han sido objeto de
muchos estudios y propuestas, pero todava no ha llegado a concretarse en
reformas impositivas, excepto en casos aislados. Sin embargo, tanto en Europa como en los pases de Amrica Latina existe gran discusin y propuestas para disminuir el nivel de los impuestos y contribuciones sobre las nminas a cargo de las empresas, como una forma de lograr una mayor
movilidad de la mano de obra y en definitiva favorecer el empleo. Pero slo
en algunos pases de Amrica Latina ya se han aplicado normas en esta direccin, como ocurri principalmente con las reformas de Chile y en menor
medida en la Argentina. Pero la mayora de los pases de Amrica Latina, recin est al inicio de este proceso (por ejemplo Uruguay y Brasil). Similarmente se observa una marcha muy lenta en Europa para reducir los impuestos y contribuciones sobre la mano de obra y flexibilizar los mercados
82
83
de trabajo, como pas en el Reino Unido y recin comienza a aplicarse en

Espaa.
En cuanto a las principales reformas realizadas en los pases industrializados, se observa que en primer lugar aument el coeficiente de tributacin
promedio para todos ellos, ya que pas del 34% del PBI en 1980 al 37% en
1990 y al 38,4% en 1994. Si los pases de la OECD se dividen por regiones,
se nota que el aumento entre 1980 y 1994 fue parecido en todas ellas, aunque un poco ms intenso en Europa. Los coeficientes para 1994 son: 27,5%
para pases OECD de Amrica, 3l,6% del PBI para los del Pacfico y 40,8%
para los de Europa. El coeficiente de 1994 para los quince pases de la UE es
42,5% del PBI.
En relacin a la evolucin de la estructura tributaria de los pases de la
OECD, se nota que no hubo cambios de importancia, ya que los impuestos
a la renta continan siendo la principal fuente de impositiva al lograr en
1994 el 35,4% de la recaudacin total, frente a los impuestos al consumo
(3l,9% del total ) y los gravmenes sobre la mano de obra 25,9% del total recaudado.
Por el contrario, en los pases de Amrica Latina: i) los impuestos a la
renta tienen poca importancia, y ii) y ella proviene mayormente del impuesto
a la renta de empresas (IRPJ).
Por su parte, los impuestos sobre bienes y servicios (especialmente el
IVA) han visto crecer su participacin relativa en el total, ya que en promedio
para toda la OECD, pasaron del 9,9% del PBI en 1980 al 12 ,l% en 1994. Finalmente los contribuciones de seguridad e impuestos sobre la mano de
obra crecieron en promedio para todo el grupo del 8,l% del PBI en 1980 al
l0,2% en 1994.
Las reformas tributarias en los pases industrializados estuvieron lideradas por la reforma de Estados Unidos de 1986, que sin duda ejerci cierto
efecto demostracin sobre las reformas de otros pases. Es decir, en el campo del impuesto a la renta hubo cierta armonizacin espontnea va mercado ampliando las bases imponibles y reduciendo las alcuotas, tanto en el
impuesto personal, como en el corporativo. En este ltimo caso, resulta claro
que los pases no quieren perder atractivo para atraer inversiones y por ello
se inici en varios pases un proceso de reformas competitivas para atraer
capitales. Esto ha llevado de alguna manera a reducir la imposicin a los ingresos del capital y a acentuarla sobre las rentas del trabajo, proceso que
Tanzi y otros autores han denominado degradacin tributaria. Como este
proceso de reformas competitivas afecta la equidad horizontal del impuesto
sobre la renta, ya se preconiza alguna forma de coordinacin internacional
para detenerlo o atenuarlo. As en la UE se postula avanzar con las normas
de armonizacin comunitaria del impuesto a la renta de sociedades, y a los
ingresos de capital precisamente para mantener un mnimo de equidad del
tributo.
En lo que se refiere a las medidas de reforma del IRPF, el cambio ms
significativo ha sido sin duda la reduccin de las tasas marginales mximas,
junto con la ampliacin de la base por la reduccin de exenciones e incentivos.
Tambin se nota una tendencia a la mayor integracin del impuesto per-
sonal y el societario para eliminar o atenuar la doble imposicin econmica

de las rentas de origen empresario, mediante sistemas de imputacin que
computan los dividendos en el impuesto personal, pero dan como crdito la
totalidad o una parte del impuesto societario. Este sistema de imputacin
de los dividendos, que ya se usaba en Europa de manera generalizada, fue
adoptado en la ltima dcada por Australia y Nueva Zelanda. Estados Unidos sigue utilizando todava el sistema clsico de doble imposicin econmica de los dividendos de las empresas.
En el impuesto a las rentas corporativo de los pases de la OECD se produjeron reformas en el mismo sentido, para ampliar la base mediante la reduccin de incentivos generales o selectivos por actividades o regiones y al
mismo tiempo reducir las alcuotas. En promedio simple, para algunos pases industrializados, la tasa del impuesto a la renta societario baj del 46%
al 35% en 1990. Y esa reduccin continu luego, siguiendo la reforma norteamericana, de tal forma que en 1995 slo Alemania aplica una tasa del
45%, mientras los restantes pases estn abajo del 40%, con una tasa media
simple del 34%. Como las reformas fueron neutrales desde el punto de vista
recaudatorio o tendieron a aumentarlas, la reduccin de tasas se compens
con la reduccin de los incentivos, con lo que se aument la neutralidad y
equidad horizontal del tributo. Luego de Estados Unidos, los crditos de impuesto por inversiones y las depreciaciones aceleradas fueron eliminados o
reducidos en Australia, Canad, Japn y el Reino Unido.
El otro gran captulo de reforma en los pases industrializados se refiere
al IVA, tendiendo a ampliar su base y a hacerlo ms neutral y de mayor rendimiento recaudatorio. Estas reformas del IVA no slo se hicieron en Europa
por normas de la UE, sino tambin en pases como Japn, Nueva Zelanda,
Suiza (pas que los introdujo en 1995) y Canad (lo aplica desde 1993).
El IVA de la Sexta Directiva de la UE es el impuesto ms armonizado a
nivel comunitario, al punto que casi se ha llegado a un esquema que prcticamente es una ley de IVA, aunque todava existen algunas pocas opciones
para los gobiernos de los pases miembro, tal como el nivel mximo de las
alcuotas generales y especiales para bienes y servicios de primera necesidad. En cambio, desde 1993: i) slo pueden aplicarse dos alcuotas: las mnimas y la general, ya que ahora no se permite la mayor que antes se aplicaba sobre bienes que denotan mayor capacidad contributiva, ii) la tasa
general no puede ser inferior al 15%, e iii) las tasas menores aplicadas sobre
una lista de bienes y servicios comunitariamente acordados no pueden ser
inferiores al 5%. As las tasas generales van desde el 15% que aplica Luxemburgo al 25% de Dinamarca y Suecia. La tasa media simple para los quince
pases de la UE es del 19,3%, con siete pases que aplican una tasa general
superior al 20% y ocho pases con tasa general del 15 al 19%.
En cuanto a las tendencias de reforma en los pases de Amrica Latina,
desde 1985 a 1995 hubo mayor actividad de reforma tributaria que en la dcada anterior. En trminos generales los gobiernos persiguieron dos objetivos principales: l) aumentar las recaudaciones, dentro de las polticas de
ajuste para reducir el dficit fiscal y 2) mejorar la eficiencia o aumentar la
neutralidad de los impuestos, para ganar competitividad internacional. Adicionalmente el tercer objetivo perseguido en varias reformas recientes ha si-
84
85
do el de la simplicidad, ya sea mediante la reduccin de la cantidad de impuestos o tratando de reducir la complejidad de las normas de los principales impuestos (IVA e impuesto sobre la renta).
En relacin al tema de la equidad, las reformas de los ltimos aos no le
brindaron tanta atencin, en especial a la vertical. En cambio, se nota mayor
preocupacin sobre la equidad horizontal, ya que la mayora de las reformas
tendieron a reducir los incentivos y exenciones tanto del IVA, como del impuesto sobre la renta. El tema de la equidad vertical, slo comienza a preocupar en los ltimos aos, aunque todava se ha concretado en muy pocas
reformas. Naturalmente, ello tambin est vinculado con la preocupacin especial que se brind recientemente a los objetivos de la eficiencia y simplicidad, lo que hizo que el tema de la distribucin de la carga tributaria por tramos de renta pasara a segundo plano. Recin en los ltimos aos se nota
cierta preocupacin por el impacto de los impuestos sobre el empleo, ya que
en algunos pases se comenz a reducir los impuestos y contribuciones de
seguridad social sobre la mano de obra (Chile, Argentina y Uruguay.
En cuanto al nivel de la tributacin, entre 1980 y 1991, el coeficiente tributario aument en la mayora de los pases, pero en varios con bajo nivel de
tributacin (10% o menos del PBI) y que mostraban descensos en 1991, se
produjeron aumentos luego de ese ao, como ocurri en Per, Nicaragua y
Venezuela. Es decir, los datos parciales posteriores a 1992, sugieren que la
tendencia al incremento del porcentaje de las recaudaciones sobre el PBI,
continu en los ltimos tres aos, de acuerdo con lo sucedido en la Argentina, Mxico y Brasil.
En relacin a la estructura por tipo de impuesto, en los ltimos aos se
acentuaron las tendencias anteriores, ya que los impuestos al consumo representan en promedio para toda la regin la primera fuente recaudatoria,
debido a la adopcin del IVA en todos los pases como impuesto general a las
ventas, as como por la tendencia a aumentar su base. En promedio para toda la regin segn el cuadro tomado de Tanzi, los impuestos sobre bienes y
servicios representaban en 1988 el 5,6% del PBI, aunque en varios ese porcentaje es mayor (Argentina 7,8%, Brasil 10,5%, Chile 9,0% y Uruguay 9,4%,
segn datos de 1995 y 1996).
La segunda fuente recaudatoria en promedio son los impuestos a la renta
(4,5% del PBI), pero con peso mayor del impuesto sobre sociedades (2,8%),
que del impuesto personal (1,7%).
Los impuestos sobre el comercio exterior, aunque estn reduciendo su
importancia, todava en 1988 representaban la tercera fuente de recaudacin
(3,3%), pero seguramente redujeron su participacin en los aos posteriores
porque: i) se acenta la reduccin arancelaria e ii) tienden a desaparecer los
impuestos sobre exportaciones. En ambos casos debido a la acentuacin de
la liberalizacin comercial realizada desde 1990 en casi todos los pases de la
regin.
Los impuestos y contribuciones de seguridad social se mantienen como
cuarta fuente recaudatoria hasta 1988 (representan el 2,2% del PBI) y se observa una tendencia a su reduccin desde 1984. Aqu corresponde aclarar
que, en los pases del Mercosur, particularmente en la Argentina, Brasil y
Uruguay, estos tributos sobre la mano de obra son la segunda fuente recau-
datoria y de mayor importancia que los impuestos sobre la renta (datos de

1994 a 1996).
Finalmente los impuestos patrimoniales siguen ocupando el ltimo lugar,
ya que en promedio para todos los pases apenas representan el 0,4% del
PBI.
Analizando ahora las reformas del IVA, se nota de manera clara su creciente importancia por: l) la reciente adopcin en El Salvador, Paraguay, Venezuela, Jamaica, Trinidad Tobago y Barbados y 2) por las reformas tendientes a aumentar la amplitud de su base, ya sea por la inclusin de todas las
etapas de produccin y comercializacin, como por la progresiva incorporacin de los servicios. Hoy ya existen impuestos al valor agregado generalizados en Chile, Argentina, Mxico, Uruguay y Per, aunque sin duda el de Chile es el ms amplio y neutral. Estas reformas aumentando la neutralidad del
IVA se realizan bsicamente para: i) obtener mayores recaudaciones, ii) aumentar la neutralidad (eficiencia), e iii) reducir la evasin al posibilitar una
mejor administracin (menores exenciones y slo una o dos tasas).
Tambin se notan cambios en las alcuotas, ya que por un lado se incrementaron entre 1980 y 1997 en la mayora de los pases y por el otro se redujo el nmero de alcuotas. Las tasas generales del IVA ahora oscilan del
5% en Panam al 23% en Uruguay. De una muestra de 2l pases de la regin, catorce slo aplican una tasa (la general) y slo siete aplican tasas diferenciales.
En el impuesto sobre la renta personal se nota una tendencia a reducir
las alcuotas marginales mximas y ampliar la base imponible, pero salvo los
casos de Chile, Brasil y Mxico, donde el impuesto a la renta personal genera
recaudaciones un poco mayores, en la mayora de los pases de la regin sta es una base subexplotada.
El impuesto a la renta de empresas o sociedades (IRPJ) tambin ha tenido algunas reformas realizadas de manera mayoritaria por varios pases y
que han marchado en sentido similar a las ocurridas en los pases industrializados: ampliacin de la base va reduccin de incentivos y reduccin de la
tasa. El promedio simple de la tasa aplicada por una muestra de 18 pases
baj del 44% en 1980 al 36% en 1991 y sigui bajando en los aos posteriores. En 1997 la tasa del IRPJ ms aplicada en la regin es del 30% y el promedio simple para una muestra de 22 pases es 29,96%.
La otra tendencia que se nota es hacia la eliminacin de la escala de tasas
progresivas que antes se aplicaban mayoritariamente en Amrica Central y el
Caribe y su reemplazo por una tasa proporcional. En 1997 slo siguen aplicando una escala progresiva cuatro pases: Brasil (slo dos tramos), Hait,
Honduras y Venezuela; pero se redujo el nmero de tramos a slo dos o tres.
La otra reforma del impuesto societario que se nota en varios casos es la
reduccin de los incentivos, ya fueran generales (depreciacin acelerada) o
regionales y sectoriales. As ocurri desde 1989, entre otros, en la Argentina,
Repblica Dominicana, Colombia y Chile. En Brasil, en cambio, donde haba
ocurrido lo mismo pero menos intensamente hasta 1994, se nota un ascenso en general de los incentivos en los ltimos tres aos, que tambin comprende nuevos beneficios en el ICMS estadual (IVA).
Otra tendencia que se observa es hacia la eliminacin o reduccin de la
86
87
doble imposicin econmica de las rentas de origen empresario (primero a

nivel de la empresa y luego a nivel del accionista). Por un lado Chile hace
tiempo aplica un sistema de integracin completa, que incorpora los dividendos acrecentados por el impuesto societario a la declaracin individual del
conjunto de rentas de cada persona para aplicar la escala progresiva, pero
que luego computa como crdito la totalidad del impuesto societario, con lo
que se elimina totalmente la doble imposicin econmica. Otros pases slo
computan como crdito el porcentaje que resulta de aplicar la tasa del impuesto societario sobre los dividendos percibidos, con lo que se atena la doble imposicin, pero no se elimina totalmente.
Finalmente en los ltimos aos varios pases no incorporan los dividendos al impuesto personal (Argentina, Brasil y Jamaica), con lo que se evita
tambin la doble imposicin, pero se afecta la equidad del impuesto personal.
Por ltimo otra tendencia que se nota es hacia la reduccin del impuesto
a la renta por remesas al exterior, por dividendos, pagos de regalas, royalties, intereses, etc. Esta reduccin es consistente con la baja de las alcuotas
del impuesto sobre la renta de empresas, como con la disminucin del IRPF.
Esta reforma tambin busca atraer inversiones a cada uno de los pases (reforma competitiva).
Tanzi, V.: Globalization, Tax Competition and the Future of the Tax System, F.M.I.
Documento de trabajo, Washington, DC, diciembre de 1996.
Tanzi, V.: La reforma tributaria en Amrica Latina en los ltimos diez aos. En Reforma de la administracin tributaria, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, 1995.
NOTAS
1. Tanzi (1996).
2. Boskin y Mc Lure (1990).
3. Ruding (1992).
4. Tanzi (1995).
5. Shome (1992).
6. Hasta 1993 los datos incluyen la totalidad de los aportes previsionales. Desde
mediados de 1994 slo se computan las contribuciones al sistema de reparto.
7. La informacin sobre impuestos municipales de la Argentina no est consolidada.
8. Shome, op. cit.
Boskin, M. y Mc Lure, Ch.: World Tax Reform, ICS Press, San Francisco, 1990.
Fondo Monetario Internacional: Government Finance Statistics Yearbook, varios aos,
Washington.
Fondo Monetario Internacional: Estadsticas financieras intenacionales, varios aos,
Washington.
OECD: Revenue Statistics, 1965-1994, Pars, 1996.
Reig, E.: Globalizacin de la Economa y Tributos, Diario mbito Financiero, Buenos
Aires, 23-7-96.
Rudding, O.: Conclusions and Reccomendations of the Committee of Independent Experts on Company Taxation, Bruselas, 1992.
Shome, P.: Tendencias y orientaciones futuras en la reforma a la poltica tributaria,
Trabajo presentado en la XXVI Asamblea General del CIAT, Montego Bay, 1992.
SEGUNDA PARTE
IMPUESTOS AL INGRESO
CAPTULO 3
Los impuestos al ingreso del trabajo
Daniel Artana y Nuria Susmel
1. INTRODUCCIN
Los impuestos al ingreso del trabajo se disean de dos formas bsicas: o
bien se incluyen dentro del gravamen sobre la renta de los individuos, o
bien se introducen en forma cedular, calculados como porcentaje de la nmina salarial y, en la mayora de los casos, con una asignacin especfica
de su producido al sistema de seguridad social. En la primera variante, se
gravan todos los ingresos de la persona provengan de su trabajo o de su tenencia de capital; en la segunda, slo se percute sobre la remuneracin del
trabajo.
La alternativa de gravar todos los ingresos de la persona tiene la ventaja
de poder atender los objetivos distributivos de mejor manera (por ejemplo, se
pueden aplicar escalas de alcuotas progresivas). La versin cedular tiene la
ventaja de estar definida sobre una base ms sencilla y, por ende, est menos expuesta a problemas de evasin y elusin, y usualmente se utilizan tasas proporcionales, hasta un tope de ingresos, calculadas en cabeza del empleado o de la empresa.
Pero ms all de estas diferencias, ambos impuestos introducen una brecha entre el costo que enfrentan las empresas y la remuneracin neta que
recibe el trabajador. Por ello, lo usual en la literatura de finanzas pblicas
especializada es sumarlos para poder evaluar sus efectos econmicos.1
Este tratamiento conjunto de los diferentes tributos sobre el trabajo
tambin se justifica si se evala la incidencia de los impuestos sobre los
factores productivos y los consumidores. En general, se acepta que aun en
economa cerradas, tanto el impuesto personal sobre el ingreso de los trabajadores, como las cargas personales y patronales son soportadas por los
trabajadores.2 Esta conclusin se potencia para economas abiertas ya que
los productores no pueden transferir al exterior sus mayores costos laborales, y el capital exige un retorno mnimo equivalente al que puede obtener
en otros pases.
92
2. LOS IMPUESTOS AL TRABAJO EN LA EXPERIENCIA COMPARADA

El caso argentino. La Argentina grava los ingresos del trabajo con una
combinacin de impuestos. Por un lado, los trabajadores en relacin de dependencia enfrentan cargas personales y patronales que se calculan sobre la
remuneracin bruta. As la empresa est obligada a retener al trabajador: a)
el 11% de dicha remuneracin para el sistema de pensiones, aunque el trabajador tiene la opcin de destinarlo a una administradora privada que capitaliza esos fondos en una cuenta individual (netos de una comisin del orden
del 3,5% del salario), o aportarlos al sistema previsional pblico de reparto;
b) el 3% que se ingresa a su obra social, que es una suerte de seguro de salud administrado por un sindicato bajo un esquema de reparto (desde 1997
se puede elegir la obra social sindical a la cual se realizan los aportes); y c) el
3% que se destina al PAMI que es el seguro de salud de los jubilados y que
tambin acta como un sistema de reparto. Por su parte, est obligada a
aportar como carga patronal los siguientes conceptos: a) el 5% de la remuneracin bruta para la obra social; b) el 16% para el sistema previsional de reparto; c) el 2% para el PAMI (cobertura de salud para los jubilados y pensionados); d) el 7,5% para el programa de asignaciones familiares, que otorga
subsidios de suma fija para los hijos de los trabajadores en relacin de dependencia;3 y e) el 1,5% para el programa de seguro de desempleo. Adems,
est obligada a contratar un seguro privado para cubrir los accidentes de
trabajo y pagar una indemnizacin por despido que aumenta con la antigedad del empleado en la empresa.4 Desde 1994 rige una rebaja en los aportes
patronales (excepto para el 5% que se destina a la obra social) que vara por
regin del pas entre un mnimo de 30% para la Capital Federal y el Gran
Buenos Aires y 80% en regiones de Santiago del Estero y Formosa. La rebaja
promedio es del orden del 39% por lo que el aporte patronal medio para todo
el pas es de 21,5%.5 Adems, es importante mencionar que todos los aportes son obligatorios sobre el salario hasta un tope mensual de 4.800 pesos
(equivalente a 7,25 veces el PBI per cpita de la Argentina), y se aplican sobre todos los ingresos del trabajador (salario normal, horas extras, vacaciones y aguinaldo) con algunas excepciones que establece especficamente la
ley (vales de comida o remuneraciones en especie que no pueden superar entre el 10% y el 15% del salario).
Los trabajadores autnomos aportan un monto fijo por mes que estima el
Estado. Para algunas categoras (las de profesionales, por ejemplo) el aporte
vara en funcin de los aos de experiencia, y para otras se presume un ingreso de cada actividad.
Los ingresos del trabajo estn tambin gravados por el impuesto a las ganancias de las personas fsicas sobre los salarios netos de aportes, y otros
ingresos que pueda tener el empleado (rentas del capital, por ejemplo).6 Este
impuesto se calcula a partir de una escala de alcuotas progresiva (entre el
6% y el 33%) para los ingresos anuales que superen un anual no gravado
que es de $ 22.800 anuales para un trabajador soltero, y de $ 27.600 para
un casado con dos hijos en el caso de trabajadores en relacin de dependencia. Estos mnimos no imponibles son relativamente altos (3,2 veces el salario neto de aportes previsionales para un trabajador soltero en relacin de
LOS IMPUESTOS AL INGRESO DEL TRABAJO
93
dependencia que gana un sueldo anual equivalente a un PBI per cpita y 3,9
veces para un casado con dos hijos con dicho ingreso anual). Por lo tanto, la
mayor parte de los trabajadores en relacin de dependencia no est alcanzada por el impuesto a las ganancias. Segn los datos que elaboran los organismos oficiales, el 95% de los sueldos declarados a los fines del clculo de
los impuestos previsionales se ubica por debajo del mnimo no imponible para un trabajador casado con dos hijos. En el caso de los trabajadores autnomos, los mnimos no imponibles son de $ 10.800 para un trabajador soltero y $ 15.600 para un trabajador casado con dos hijos. Estos mnimos
representan 1,8 veces el salario bruto de un trabajador soltero que gana en
promedio el nivel de un PBI per cpita y 1,3 veces el salario bruto de un trabajador soltero.7
Este sistema de tributacin sobre los ingresos laborales de los trabajadores que utiliza la Argentina presenta algunas caractersticas que lo diferencian de lo que es usual en los pases desarrollados:
Los ingresos de los trabajadores en relacin de dependencia se gravan

con un impuesto proporcional para los ingresos de hasta alrededor de 3
veces el PBI per cpita y recin a partir de all se aplica la escala progresiva. De esta manera los quintiles medios de la distribucin no enfrentan
una alcuota progresiva como es usual en los pases desarrollados. Asimismo, como no existen mnimos exentos y el impuesto es proporcional,
la alcuota media y la marginal coinciden para la mayor parte de los trabajadores en relacin de dependencia.
En el caso de los autnomos al instrumentarse el impuesto como una
cuota mensual que se ajusta en funcin de parmetros que no dependen
del ingreso, el impuesto se convierte en un pago de suma fija per cpita,
con tasa marginal igual a cero, y tasa media decreciente. Slo para ingresos superiores al mnimo no imponible en ganancias se aplica una alcuota marginal creciente.
A diferencia de lo que ocurre en los pases que basan su tributacin al
trabajo sobre el impuesto a la renta, el esquema argentino para la mayora de los trabajadores en relacin de dependencia establece la misma tasa marginal independientemente de su estado civil o del nmero de hijos
que tenga.8
Los impuestos al trabajo de relacin de dependencia varan por regin del
pas, ya que su principal componente, las cargas patronales, dependen
de la ubicacin geogrfica del establecimiento. Para los autnomos, en
cambio, el aporte es uniforme para todo el pas.
Una parte de los impuestos que enfrenta el trabajador son esquemas de
ahorro forzoso. Este es el caso del aporte personal del 11% que se destina a la administradora de pensin porque el pago (neto de la comisin de
la administradora) revierte al individuo o a sus descendientes. Tambin el
aporte para la obra social tiene alguna caracterstica de contribucin forzosa (en lugar de impuesto) porque los trabajadores tienen la opcin de
elegir su obra social sindical, aunque, en la mayora de los casos, el servicio que reciben de ella es uniforme para todos los afiliados, independientemente de su nivel de salario. El resto de las contribuciones le dan
35,0%
30,0%
62.400
158.208
25,0%
57.349
20,0%
218.208
45.301
98.208
33.253
15,0%
68.208
10,0%
5,0%
Reducc. Prom.
170.280
162.540
156.520
150.500
142.760
135.020
128.208
122.980
115.240
99.760
Reducc. 30%
107.500
93.740
87.720
79.980
72.240
66.220
62.350
56.760
50.740
44.720
38.700
32.680
0,0%
26.660
Tasas medias y marginales para trabajadores en relacin de dependencia

y autnomos. En esta seccin se estiman las tasas medias y marginales tericas para los trabajadores argentinos, incluyendo los aportes a la seguridad
social y el impuesto a las ganancias. En el clculo de la tasa media se muestra la correspondiente al impuesto y luego la neta que surge de restarle al
valor actual de los aportes efectuados, el valor actual de los beneficios que
percibirn el trabajador y, eventualmente, sus descendientes, de cada uno
de los programas correspondientes. Las tasas marginales se computan para
la totalidad del impuesto, teniendo en cuenta las diferencias regionales, y se
deducen aquellas contribuciones (sistema jubilatorio y obras sociales) que
pueden asimilarse a esquemas de ahorro forzoso. En la prctica, la evasin
reduce las tasas medias pagadas medidas como porcentaje del ingreso real
de la persona.10
Dado que se asume que la incidencia de los impuestos recae sobre el trabajador que recibe un menor salario bruto a causa de la existencia de cargas
patronales, tanto la tasa media como la marginal, se calculan como porcentaje del costo laboral total.
Respecto a las tasas marginales para los trabajadores en relacin de dependencia, la misma es constante hasta el ingreso laboral en el cual el trabajador es alcanzado por impuesto a las ganancias, es decir que su salario
neto es superior al mnimo no imponible que en este caso es de $ 27.600. A
partir de all, la tasa marginal crece en forma escalonada coincidiendo los
saltos con los aumentos en las tasas marginales de ganancias, hasta el monto del ingreso tope sobre el que se calculan los aportes y contribuciones a la
seguridad social ($ 4.800 mensuales y $ 62.400 anuales) En ese punto, dado que la tasa marginal de aportes a la seguridad social es cero, los aumentos de impuestos son exclusivamente producto del impuesto a las ganancias,
con lo cual la tasa marginal total coincide con la de ganancias, lo que produce en ese punto una cada de hasta el 14%, en todas las regiones y aumentos posteriores hasta alcanzar la tasa marginal mxima de ganancias (ver
grfico 1)
GRFICO 1
TASA MARGINAL PARA TRABAJADORES EN RELACIN DE DEPENDENCIA
Casado con dos hijos
18.920
el derecho a recibir una contraprestacin, pero el beneficio no vara, en el

margen, con el aporte realizado.9
Por ltimo, existe una alta evasin en los impuestos previsionales y en el
impuesto a la renta de las personas fsicas, que es seguramente mayor en
los trabajadores autnomos. De hecho, se puede estimar que ms de tres
millones de trabajadores en relacin de dependencia no realizan aportes
y lo mismo ocurre con alrededor de 2,3 millones de autnomos. Aun entre los autnomos formales, la evasin es muy elevada. Mientras la afiliacin de autnomos al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones ha
crecido, aunque en forma moderada, en los ltimos aos, el nmero de
aportantes ha cado drsticamente. A principios de 1995 el nmero de
afiliados autnomos se ubicaba en casi 2,0 millones subiendo a 2,4 millones a mediados de 1997; por su parte, el nmero de aportantes efectivos pas en el mismo perodo de 1,3 millones a 868 mil. Esto significa
que la relacin aportantes/afiliados se redujo de 0,66 en marzo de 1995
a 0,36 a mediados del ao pasado
95
5.160
11.438
94
Reducc. 80%
Las tasas marginales difieren segn la regin fiscal dado que las distintas
reducciones sobre los aportes patronales alteran el costo laboral total para
cada nivel de ingreso, es decir que para idntica remuneracin bruta los impuestos que se pagan son diferentes. Para el promedio del pas la tasa marginal es para los niveles de ingreso menores a $ 33.253 de 16,8%, mientras
que para la regin metropolitana la tasa sube hasta el 18,4%, mientras que
en las zonas con mayor porcentaje de reduccin de aportes la tasa se ubica
en slo el 8,5%.
En el caso de los trabajadores solteros, el comportamiento de la tasa
marginal se replica aunque, dado el menor mnimo no imponible, los aumentos en las tasas marginales se producen a un menor nivel de ingreso. Sin
embargo, al igual que en el caso anterior, la reduccin de la tasa se produce
en el nivel de la remuneracin tope sujeta a aportes (ver cuadro 1).
Las tasas medias de aporte para cada una de las regiones coincide con la
tasa marginal hasta el momento en que el trabajador supera el mnimo no
imponible. A partir de all la tasa crece, y luego se observa una leve reduccin (debido a la disminucin de la tasa marginal), retomando nuevamente el
sendero creciente (ver grfico 2)
En el caso de los trabajadores autnomos, las tasas marginales son las
tasas marginales de ganancias, aunque el aumento de la tasa se da para diferentes niveles de ingreso, segn la categora en la cual est inscripto el trabajador. El impuesto medio para cada una de las categoras, muestra una
forma de U, siendo decreciente mientras el trabajador se encuentra por debajo del mnimo no imponible y creciente a partir de all, no diferencindose
sustancialmente para niveles elevados de ingreso (ver grfico 3).
Las tasas de impuesto hasta aqu calculadas son tasas brutas, es decir
20,00
15,00
13,50
10,00
7,50
7,25
6,00
4,00
2,00
1,33
1,00
0,66
Rem. bruta/
como % del
Salario medio
5.676
Tasa Media
168.560
159.100
149.640
140.973
136.173
131.580
122.120
112.660
107.210
22,7
20,7
20,4
20,3
21,1
21,3
20,2
18,6
18,4
18,4
18,4
18,4
30,0
19,1
15,8
15,0
13,0
11,7
11,6
10,4
8,6
8,5
8,5
8,5
8,5
80,0
33,0
28,0
23,0
18,0
14,0
26,4
23,7
20,9
16,8
16,8
16,8
16,8
39,0
33,0
28,0
23,0
18,0
14,0
27,8
25,1
22,5
18,4
18,4
18,4
18,4
30,0
% de reduccin
de aportes
33,0
28,0
23,0
18,0
14,0
19,0
16,0
13,0
8,5
8,5
8,5
8,5
80,0
Tasa Marginal
102.410
94.600
85.140
78.805
74.005
67.080
57.620
49.880
45.580
40.972
36.172
22,1
19,9
19,5
19,1
19,6
19,7
18,6
17,0
16,8
16,8
16,8
16,8
39,0
% de reduccin
de aportes
Tasa marginal
5.160
8.600
12.040
16.340
20.640
24.940
27.520
31.820
34.400
38.700
41.280
45.301
48.160
51.567
55.040
57.620
61.920
63.408
66.220
68.800
73.100
77.400
81.700
86.000
90.300
93.409
97.180
99.760
104.060
108.360
112.660
116.960
121.260
123.840
128.140
130.720
135.020
139.320
143.620
147.920
152.220
154.800
158.209
161.680
165.980
170.280
23,0
20,8
20,4
19,9
20,5
20,6
19,4
17,7
16,8
16,8
16,8
16,8
39,0
23,6
21,6
21,3
21,1
22,0
22,1
21,0
19,3
18,4
18,4
18,4
18,4
30,0
% de reduccin
de aportes
Tasa media
20,0
16,8
15,9
13,9
12,7
12,6
11,3
9,4
8,5
8,5
8,5
8,5
80,0
33,0
28,0
23,0
18,0
18,0
26,4
26,4
20,9
16,8
16,8
16,8
16,8
39,0
Soltero
80,0
8,5
8,5
8,5
8,5
13,0
19,0
19,0
18,0
18,0
23,0
28,0
33,0
30,0
18,4
18,4
18,4
18,4
22,5
27,8
27,8
18,0
18,0
23,0
28,0
33,0
% de reduccin
de aportes
Tasa marginal
30.973
26.660
22.360
17.209
12.410
172.000
129.000
116.100
86.000
64.500
62.350
51.600
34.400
17.200
11.438
8.600
5.676
Rem.
bruta
anual
Tasa media
Casado con dos hijos
CUADRO 1
TASAS MEDIAS Y MARGINALES
Trabajador en relacin de dependencia
96
97
GRFICO 2
TASAS MEDIAS Y MARGINALES DE IMPUESTOS
Trabajador en relacin de dependencia, casado con dos hijos
35,0%
30,0%
25,0%
20,0%
15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
Tasa Media
GRFICO 3
TASA MEDIA Y MARGINAL DE IMPUESTOS
Trabajador autnomo, casado con dos hijos*
0,4
0,35
0,3
0,25
0,2
0,15
0,1
0,05
* Se tomaron los valores de la categora D.

Tasa Marginal
se computan todos los conceptos como impuestos puros cuando en realidad,

de los aportes efectuados a la seguridad social, los trabajadores reciben algn tipo de contraprestacin.
Los cuadros 2, 3 y 4 muestran el valor presente descontado del costo la-
98
CUADRO 2
TASA MEDIA DE IMPUESTO NETO DE BENEFICIOS RECIBIDOS
DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Trabajador en relacin de dependencia casado con dos hijos
CUADRO 3
Trabajador en relacin de dependencia soltero
Tasa de reduccin de aportes promedio

Ingreso anual en relacin
con el salario medio
0,66
1,00
1,33
2,00
4,00
7,50
15,00
Tasa de reduccin de aportes promedio
Costo
laboral
$
Impuesto
total
$
Beneficios
total
$
Impuesto
neto
$
Tasa
media
%
137.881,6
208.911,5
277.852,3
417.823,0
835.646,1
1.557.808,6
2.847.360,4
23.209,5
35.165,9
46.770,7
70.331,8
142.348,8
306.107,5
568.019,5
27.787,4
25.218,1
25.218,1
22.648,8
16.671,1
16.671,1
16.671,1
-4.577,9
9.947,8
21.552,5
47.683,0
125.677,7
289.436,4
551.348,4
-3,3
4,8
7,8
11,4
15,0
18,6
19,4
Tasa de reduccin de aportes del 30%

0,66
1,00
1,33
2,00
4,00
7,50
15,00
0,66
1,00
1,33
2,00
4,00
7,50
15,00

0,66
1,00
1,33
2,00
4,00
7,50
15,00
Costo
laboral
$
Impuesto
total
$
Beneficios
total
$
Impuesto
neto
$
Tasa
media
%
137.881,6
208.911,5
277.852,3
417.823,0
835.646,1
1.557.808,6
2.847.360,4
23.209,5
35.165,9
46.770,7
70.331,8
147.563,6
319.066,3
592.355,3
12.528,7
12.528,7
12.528,7
12.528,7
12.528,7
12.528,7
12.528,7
10.680,8
22.637,2
34.242,0
57.803,1
135.034,9
306.537,6
579.826,6
7,7
10,8
12,3
13,8
16,2
19,7
20,4
Costo
laboral
$
Impuesto
total
$
Beneficios
total
$
Impuesto
neto
$
Tasa
media
%
140.602,4
213.034,0
283.335,2
426.067,9
852.135,9
1.587.720,2
2.877.272,1
25.930,3
39.288,3
52.253,5
78.576,7
164.053,4
348.977,9
622.266,9
12.534,7
12.535,7
12.536,7
12.537,7
12.539,7
12.539,7
12.540,7
13.395,6
26.752,7
39.716,8
66.039,0
151.513,7
336.438,2
609.726,3
9,5
12,6
14,0
15,5
17,8
21,2
21,2
Costo
laboral
$
Impuesto
total
$
Beneficios
total
$
Impuesto
neto
$
Tasa
media
%
125.282,5
189.822,0
252.463,3
379.644,1
759.288,1
1.419.298,8
2.708.850,6
10.610,4
16.076,4
21.381,6
32.152,8
71.205,7
180.556,5
453.845,5
12.540,7
12.541,7
12.542,7
12.543,7
12.545,7
12.545,7
12.546,7
-1.930,3
3.534,7
8.838,9
19.609,1
58.660,0
168.010,8
441.298,8
-1,5
1,9
3,5
5,2
7,7
11,8
16,3
Costo
laboral
$
Impuesto
total
$
Beneficios
total
$
Impuesto
neto
$
Tasa
media
%
140.602,4
213.034,0
283.335,2
426.067,9
852.135,9
1.587.720,2
2.877.272,1
25.930,3
39.288,3
52.253,5
78.576,7
158.838,6
336.019,1
597.931,2
27.787,4
25.218,1
25.218,1
22.648,8
16.671,1
16.671,1
16.671,1
-1.857,1
14.070,2
27.035,4
55.927,9
142.167,5
319.348,0
581.260,1
-1,3
6,6
9,5
13,1
16,7
20,1
20,2

99

0,66
1,00
1,33
2,00
4,00
7,50
15,00
Tasa de Reduccin de Aportes del 80%
Costo
laboral
$
Impuesto
total
$
Beneficios
total
$
Impuesto
neto
$
Tasa
media
%

125.282,5
189.822,0
252.463,3
379.644,1
759.288,1
1.419.298,8
2.708.850,6
10.610,4
16.076,4
21.381,6
32.152,8
65.990,9
167.597,7
429.509,7
27.787,4
25.218,1
25.218,1
22.648,8
16.671,1
16.671,1
16.671,1
-17.177,0
-9.141,7
-3.836,5
9.504,0
49.319,8
150.926,6
412.838,6
-13,7
-4,8
-1,5
2,5
6,5
10,6
15,2
0,66
1,00
1,33
2,00
4,00
7,50
15,00
Los valores consignados son el valor presente descontado de cada uno de los tems. La
tasa de descuento utilizada fue del 4%. El salario medio se estima en $ 8.600.
100
Categora
de aporte
B
B
D
D
D
E
E
CUADRO 4
Trabajador autnomo casado con dos hijos
res, se consideraron los pagos legales estimndose la posibilidad de la existencia de hijos discapacitados que habilitan el pago para salarios superiores
al tope de 1,500 pesos establecidos para el resto de los subsidios. En el caso
del subsidio por desempleo se consider que la tasa de desempleo del individuo a lo largo de su vida laboral es del 10% y que el individuo cobra el subsidio por el lapso mximo que permite la ley; en este caso se supuso que los
momentos de desempleo se distribuyen en forma equidistante a lo largo de
su vida laboral.11
Como puede observarse, para trabajadores casados con dos hijos, en la
mayora de los casos, los pagos a la seguridad social son impuestos. Tanto
en el caso del promedio del pas como para la regin metropolitana, solamente los trabajadores en relacin de dependencia con remuneracin bruta
anual equivalente a 0,66 veces el salario medio anual, lo que equivale a $
5.676 al ao y $ 436 mensuales, reciben mayores beneficios que las tasas
que abonan. Para el resto de los trabajadores, an considerando los beneficios, los pagos se transforman en impuesto. En las regiones con tasas de
descuento del 80% en las contribuciones patronales, los trabajadores reciben subsidio hasta el nivel de ingreso de 1,33 salario medio anual ($ 11.438
anuales y $ 880 mensuales).
En el caso de trabajadores solteros, excepto para trabajadores de bajos
ingresos en la regin de mayor rebaja de aportes, los beneficios que reciben
de la seguridad social no alcanzan para compensar los impuestos por l abonados.
En el cuadro 4 se presentan los resultados de la tasa neta de impuestos
de trabajadores autnomos. Se tomaron diferentes categoras de aporte para
los diferentes niveles de ingreso dado que es poco probable encontrar dentro
de una misma categora ingresos de 0,66 veces el salario medio ($ 5.676
anuales) y de 15 veces el salario medio ($ 129.000 anuales).
El anlisis anterior muestra que los impuestos al ingreso de los trabajadores tienen un patrn anrquico tanto en las tasas marginales, lo que distorsiona la asignacin de recursos entre regiones y actividades, como en las
de tasas medias brutas y netas de beneficios de los programas pblicos financiados por las cargas previsionales, lo cual revela una inequidad importante en el diseo formal del esquema.
Ingreso anual
como % del
salario medio
Ingreso
bruto
$
Impuesto
total
$
Beneficios
total
$
Impuesto
neto
$
Tasa
media
%
0,66
1
1,33
2
4
7,5
15
113.480,6
171.940,2
228.680,5
343.880,5
687.761,0
1.289.551,8
2.579.103,7
21.105,5
21.105,5
42.053,6
42.415,2
66.170,3
196.418,1
479.831,8
10.261,2
10.261,2
10.261,2
10.261,2
10.261,2
10.261,2
10.261,2
10.844,4
10.844,4
31.792,5
32.154,0
55.909,1
186.157,0
469.570,7
9,6
6,3
13,9
9,4
8,1
14,4
18,2
Trabajador autnomo soltero
Categora
de aporte
B
B
D
D
D
E
E
101
Ingreso anual
como % del
salario medio
Ingreso
bruto
$
Impuesto
total
$
Beneficios
total
$
Impuesto
neto
$
Tasa
media
%
0,66
1
1,33
2
4
7,5
15
113.480,6
171.940,2
228.680,5
343.880,5
687.761,0
1.289.551,8
2.579.103,7
21.105,5
21.105,5
42.053,6
45.886,1
75.147,6
196.418,1
504.167,6
6.866,0
6.866,0
6.866,0
6.866,0
6.866,0
6.866,0
6.866,0
14.239,5
14.239,5
35.187,6
39.020,0
68.281,5
189.552,1
497.301,5
12,5
8,3
15,4
11,3
9,9
14,7
19,3
boral para cada nivel de remuneracin bruta (se supone que el individuo tiene remuneracin constante a lo largo de su vida) y el valor presente de los
beneficios que cobra un trabajador o sus descendientes a lo largo de su vida
activa y pasiva.
Los beneficios que se consideraron fueron asignaciones familiares, subsidio de desempleo, el ingreso por Prestacin Bsica Universal del sistema de
jubilaciones y las prestaciones del PAMI. En el caso de asignaciones familia-
Comparacin internacional. En esta seccin se comparan, para varios pases, las tasas de impuesto al ingreso de los trabajadores en relacin de dependencia, incluyendo las cargas previsionales y el impuesto personal a la
renta. Al ignorar el problema de la evasin en cada pas, en esta seccin se
compara la situacin de los trabajadores formales.12 Las tasas expresadas en
porcentajes se calculan con relacin al costo laboral que enfrenta la empresa (incluyendo las cargas patronales).
El cuadro 5 muestra las tasas medias del impuesto al ingreso (que aproximan la carga terica del mismo, al dividir el impuesto que correspondera
pagar por el ingreso anual) para un trabajador soltero que percibe una, dos
o cuatro veces el ingreso de un trabajador promedio.13 En el caso de la Argentina se incluyen todas las cargas previsionales, independientemente de
que se trate de esquemas de ahorro forzoso para facilitar la comparacin con
103
CUADRO 5
TASAS MEDIAS DE IMPUESTO AL INGRESO DE LOS TRABAJADORES
Porcentaje del costo laboral de un trabajador soltero para
distintos niveles de ingreso
tiende que la comparacin es til para mostrar las diferencias ms importantes de los sistemas de tributacin al ingreso del trabajo de la Argentina
en comparacin con los pases ms desarrollados.
El cuadro 5 permite observar que los pases que utilizan exclusivamente
las cargas previsionales como forma de imponer los ingresos del trabajo (la
Argentina y Chile en los 17 casos incluidos en el cuadro) aplican tasas proporcionales. Esto ocurre porque los montos no imponibles para la tributacin del impuesto a la renta son muy elevados. Por ejemplo, supera en la Argentina 3 veces el salario medio, mientras que en Estados Unidos es del
orden de la mitad del PBI per cpita. En verdad lo que contribuy a aumentar la recaudacin del impuesto a la renta personal en Estados Unidos fue la
reduccin de los mnimos no imponibles en la dcada del 40. Antes, independientemente de la tasa marginal mxima vigente la recaudacin oscilaba
en alrededor del 2% del PBI, ya que el gravamen alcanzaba a menos del 7%
de la poblacin. Desde entonces incluye alrededor del 40%. Estas cifras deben compararse con las que rigen en la Argentina en la actualidad: la DGI
recibe algo ms de 1,3 millones de declaraciones juradas (4% de la poblacin) y la distribucin de los sueldos en relacin de dependencia sugiere que
como mximo puede estar sujeto al gravamen otro 5%.15
En el mismo sentido, el grfico 4 correlaciona la recaudacin del impuesto a las ganancias con la alcuota marginal mxima. Se observa que no existe un patrn determinado, pases con alcuota marginal moderada (por ejemplo, Nueva Zelanda) recaudan sobre el ingreso de las personas y sociedades,
alrededor del 20% del PBI, mientras que otros con tasas muy altas (por
ejemplo, Francia) obtienen ingresos menos importantes. Esto sugiere que para que la recaudacin del impuesto a la renta sea importante, el mismo debe
Ingreso anual igual a:
0,66 Salario
medio
1 Salario
medio
2 Salarios
medios
4 Salarios
medios
Argentina
Chile
Australia
Blgica
Canad
Dinamarca
Finlandia
Francia
Alemania
Italia
Japn
Holanda
Noruega
Espaa
Suecia
Reino Unido
Estados Unidos
Promedio simple de los
36
24
15
37
25
42
30
47
41
48
8
47
36
33
42
28
29
36
24
23
44
30
47
38
50
42
50
10
54
38
35
45
34
32
37
24
34
53
37
58
47
52
49
54
18
54
47
43
53
35
38
35
23
43
59
42
63
59
56
52
n.d.
n.d.
56
70
53
67
38
41
15 pases de la OECD
34
38
45
54
Nota: Los valores de los pases de la OECD para una vez el salario medio de un trabajador soltero surgen de los grficos del Anexo 3 de OECD (1995). Para dos veces el salario medio se obtuvieron del Anexo 2, y los grficos del Anexo 1, sumando los valores
estimados para las cargas patronales medias que figuran en el Anexo 3. Para cuatro
veces el salario medio se utilizaron los valores de los grficos del Anexo 2 y se estimaron las cargas patronales medias en funcin de OECD (1997). No se incluyen los datos
para Japn e Italia porque ambas fuentes tienen diferencias importantes. Para la Argentina, las estimaciones incluyen una estimacin del costo de la indemnizacin por
despido medida como porcentaje del costo laboral y en funcin de la antigedad correspondiente a cada nivel de ingreso de la Encuesta de Hogares. Los datos de Chile se
estimaron a partir de Jorrat y Barra (1997) a los cuales tambin se les agreg una estimacin del costo de la indemnizacin por despido.
la metodologa adoptada en OECD (1995). Adems, se sum un costo estimado por indemnizacin por despido ya que los pases de la OECD adoptan
como sistema de proteccin contra el desempleo un seguro que se financia
con aportes obligatorios calculados como porcentaje de la nmina salarial. A
pesar de estos intentos por homogeneizar las bases de clculo subsisten algunas diferencias que no han podido corregirse.14 De todas maneras se en-
GRFICO 4
IMPUESTO A LOS INGRESOS COMO PORCENTAJE DEL PBI EN RELACIN
CON LA TASA MXIMA MARGINAL
25,0
Impuesto a los ingresos como % del PBI
102
Nueva Zelanda
Reino Unido
20,0
Canad
Australia
15,0
Irlanda
Suiza
Blgica
Luxemburgo
Dinamarca
Holanda
Austria
Polonia
10,0
Portugal
Estados Unidos
5,0
Brasil
Argentina
10,0
20,0
Hungra
Alemania Japn
Espaa
Francia
Mxico
Colombia
0,0
0,0
Italia
30,0
Chile
Grecia
40,0
50,0
Tasa mxima marginal sobre renta personal
60,0
70,0
104
105
ser masivo, alcanzando los niveles intermedios de la distribucin (la clase

media). Este no es el caso de la Argentina (por el diseo del impuesto y por
la evasin). No puede esperarse, entonces, que el impuesto a la renta de las
personas tenga una importante participacin en la recaudacin si la base del
mismo es estrecha, esto es, sin que los segmentos medios contribuyan con la
recaudacin.
Por ltimo, las tasas medias formales de imposicin en la Argentina para
niveles salariales medios o inferiores estn alineadas con el promedio de los
15 pases de la OECD incluidos en el cuadro.16 Esto sugiere que la presin
formal es muy elevada ya que los impuestos tienden a aumentar con el grado de desarrollo alcanzado por el pas. Ntese que la Argentina tiene tasas
formales medias que son 50% superiores a las de Chile para cada nivel de
ingresos.
El cuadro 6 muestra las tasas medias para un trabajador casado con dos
hijos, cuya esposa no trabaja.17 En los pases desarrollados la tasa media es,
en general, inferior para una familia tipo que la que surge del cuadro 5 para
los solteros. Este no es el caso de los pases como la Argentina y Chile que
concentran en las cargas previsionales la imposicin sobre los ingresos del
trabajo. De hecho, la Argentina presenta tasas medias que en general superan a las de los pases desarrollados, en particular para los ingresos ms bajos, cuando a priori deberan haber sido inferiores.18 El cuadro 7 resume esta informacin.
El cuadro 8 incluye las tasas medias y marginales para trabajadores solteros y casados en la Argentina y los 15 pases de la OECD para un ingreso
igual al salario medio de la economa, e incluyendo todos los gravmenes sobre el ingreso del trabajo (cargas previsionales del empleado y del empleador
e impuesto a la renta). La proporcionalidad de las cargas laborales que se
utilizan en la Argentina hace que la tasa media y la marginal coincidan, lo
cual es una ventaja con relacin a lo que es usual en otros pases porque no
se afecta tanto la decisin de ahorrar de los segmentos de la poblacin que
tienen capacidad de ahorro; en principio, la progresividad puede ser proporcionada va la poltica de gasto pblico.19
CUADRO 6
TASAS MEDIAS DE IMPUESTO AL INGRESO DE LOS TRABAJADORES
Porcentaje del costo laboral. Distintos niveles de ingreso de
un trabajador casado con dos hijos
3. SUGERENCIAS
La eliminacin de las cargas patronales y de los aportes de los autnomos que se destinan al sistema previsional de reparto, y su reemplazo por
impuestos generales es justificable por varias razones. Por un lado, ayuda a
resolver el problema del desempleo en el corto plazo tal cual se desprende de
la experiencia internacional y mejora la competitividad de la economa.20 Por
otro, en el caso argentino una medida de esta naturaleza ayuda a resolver
dos problemas adicionales: reduce el sesgo a favor de las actividades informales ya que las cargas previsionales tienen un nivel de evasin superior al
promedio del resto de los impuestos; y alienta una mayor cobertura previsional, moderando un conflicto social futuro de gran envergadura cuando la
gran cantidad de trabajadores que no cumple puntualmente con los aportes
llegue a la edad de jubilarse.
0,66 Salario
medio
1 Salario
medio
2 Salarios
medios
Argentina
36
36
37
Chile
24
24
24
Australia
18
32
Blgica
26
34
46
Canad
13
22
35
Dinamarca
31
38
52
Finlandia
21
30
43
Francia
44
44
46
Alemania
32
37
40
Italia
44
48
47
Japn
13
44
48
52
Noruega
29
35
44
Espaa
30
33
39
Suecia
43
45
53
Reino Unido
25
30
33
Estados Unidos
15
25
30
27
33
40
Holanda
Promedio simple de los 15

pases de la OECD
Nota: Los valores de los pases de la OECD para una vez el salario medio de un trabajador soltero surgen de los grficos del Anexo 3 de OECD (1995). Para dos veces el salario medio se obtuvieron del Anexo 2 sumando los valores estimados para las cargas
patronales que figuran en el Anexo 3 y suponiendo que la carga media no vara por nivel de ingreso. Para la Argentina, las estimaciones incluyen una estimacin del costo
de la indemnizacin por despido medida como porcentaje del costo laboral y en funcin de la antigedad correspondiente a cada nivel de ingreso de la Encuesta de Hogares. Los datos de Chile se estimaron a partir de Jorrat y Barra (1997) a los cuales tambin se les agreg una estimacin del costo de la indemnizacin por despido.
Por ello para el mediano plazo se sugiere que la tributacin sobre el trabajo en relacin de dependencia se resuma en los aportes personales destinados al sistema de jubilaciones y a la obra social (incluyendo la totalidad de
los 7,2 puntos que actualmente aportan trabajador y empleador)21 y un
aporte patronal uniforme para todo el pas del 4,5% para financiar el progra-
106
107
CUADRO 7
TASAS MEDIAS DE IMPOSICIN AL INGRESO DEL TRABAJO DE LA ARGENTINA
CON RELACIN A LOS PASES DE LA OECD
Tasa de la Argentina/tasa de la OECD
ma de asignaciones familiares. El resto de los programas (ANNSAL, PAMI y

financiacin de la jubilacin mnima y de la transicin previsional) se financiara con aportes de rentas generales.22 Se reemplaza el sistema de indemnizaciones y de seguro de desempleo actualmente vigentes por un sistema de
ahorro previo a cargo del empleador, del 2,5% en promedio de la nmina salarial, lo que proporciona una cobertura razonable para los trabajadores despedidos.23 Los autnomos slo deberan pagar una cuota mensual que incluya su aporte personal al sistema previsional (aproximadamente el 34% de su
aporte actual).
Esta reforma mejora la progresividad del sistema impositivo argentino ya
que se reducen las fuentes de financiacin de algunos programas sociales
que son moderadamente regresivas, y se las reemplaza por la recaudacin
del resto de los impuestos que son ms progresivos; elimina la distorsin que
existe en la actualidad a favor de los trabajadores autnomos; alienta el empleo porque la cua entre los salarios netos y el costo laboral que se reduce
del 36% al 22% del costo laboral, siendo la mayor parte de ste 22%, en verdad, un ahorro forzoso para financiar tres programas que benefician en forma directa a cada aportante: jubilacin, obra social y ahorro para desempleo; y a la vez, favorece la formalizacin de las relaciones laborales.24
La reduccin en los impuestos al trabajo requiere la sustitucin por otras
fuentes de ingreso. La propuesta es pautar una reduccin gradual por ley,
que se concreta a medida que aumenta la recaudacin impositiva de los
otros tributos. Esto exige que, hasta que se alcance el objetivo final de la imposicin al trabajo, la misma ley limite el crecimiento del gasto pblico (incluida la masa coparticipable) a un ritmo anual del 2,0%, algo superior al
crecimiento de la poblacin que refleja la mayor de demanda potencial de los
bienes provistos por el Estado.25
Tambin en el mediano plazo corresponde reducir paulatinamente el mnimo no imponible en el impuesto a las ganancias. De esta forma, se elimina
la discriminacin a favor de los trabajadores autonmos formales y en contra del personal en relacin de dependencia.
La rebaja de impuestos al trabajo en relacin de dependencia debe ser
uniforme para todos los sectores por varias razones:
0,66 Salario
medio
1 Salario
medio
2 Salarios
medios
4 Salarios
medios
Trabajador soltero
1,06
0,94
0,83
0,64
Idem excluyendo aporte a la AFJP
0,79
0,71
0,62
0,46
Trabajador casado con dos hijos
1,33
1,09
0,93
n.d.
Idem excluyendo aporte a la AFJP
1,00
0,82
0,70
n.d.
Fuente: Cuadros 6 y 7. La tasa promedio de la OECD es la que corresponde a los 15

pases incluidos en los cuadros 1 y 2.
CUADRO 8
TASAS MEDIAS Y MARGINALES DE IMPUESTO AL INGRESO
DE LOS TRABAJADORES
Porcentaje del costo laboral para un ingreso anual igual a un salario medio
Tasa media
Soltero
Tasa marginal
Soltero
Tasa media
Casado
Tasa marginal
Casado
Argentina
36
36
36
36
Australia
23
39
18
39
Blgica
44
60
34
52
Canad
30
49
22
54
Dinamarca
47
58
38
52
Finlandia
38
54
30
48
Francia
50
55
44
47
Alemania
42
56
37
48
Italia
50
53
48
53
Japn
10
17
13
Holanda
54
64
48
52
Noruega
38
44
35
44
Espaa
35
46
33
46
Suecia
45
50
45
50
Reino Unido
34
40
30
40
Estados Unidos
32
35
25
35
Promedio simple de los

15 pases de la OECD
38
48
33
45
Competitividad. La reduccin de impuestos al trabajo tiene un efecto directo sobre los costos de los productores de transables al disminuir el costo
laboral; y uno indirecto ya que alienta una reduccin en el precio de los servicios que pagan los transables (o un menor ritmo de crecimiento en los mismos), que tambin se benefician de una reduccin en los costos. Una rebaja
generalizada de los impuestos al trabajo tiene la ventaja de no discriminar
entre empresas en funcin de su localizacin o de la forma en que organizaron su produccin (por ejemplo, si se excluyeran los servicios se penalizara
a este sector y adems a los productores transables que decidieron tercerizar
algunos de sus insumos en lugar de realizarlos con personal propio.
Creacin de empleo. En funcin de este objetivo la reduccin de los impuestos al trabajo debe ser general. Los productores de transables en la Argentina son claramente capital intensivos. La evidencia internacional sugie-
108
109
re que no alcanza con lograr una tasa de crecimiento importante para resolver el problema del desempleo en forma rpida, sino que debe buscarse que
el crecimiento sea capaz de generar una gran cantidad de puestos de trabajo
y ello depende de las seales que se enven al sector privado. Mientras se
mantenga la rigidez y la alta imposicin al trabajo (en especial sobre los sectores que utilizan ms intensivamente este factor productivo) se alienta a las
empresas a que busquen formas de produccin que ahorren al mximo en la
cantidad de trabajadores.
Como los impuestos al trabajo (contribuciones personales y cargas patronales) recaen sobre los trabajadores, una reduccin de las cargas patronales
ayuda en el corto plazo a mejorar el empleo, y en el mediano plazo a aumentar los salarios netos de los trabajadores.
4. La indemnizacin por despido es de un mes de sueldo (con un tope de tres salarios promedio de convenio) por cada ao de antigedad, pero en los hechos existe
un pago mnimo de dos salarios (o seis de convenio si el sueldo es mayor al lmite de
tres sueldos de convenio) para cualquier trabajador que se haya desempeado por
ms de 90 das. Adems debe existir un preaviso de un mes de sueldo (sin tope) para
los trabajadores con antigedad menor a 5 aos y 2 meses si la antigedad es mayor.
5. El 21,5% es la suma del 61% del 27%, ms el 5% uniforme para la obra social.
6. Las empresas retienen el impuesto que corresponda mensualmente, y sus empleados no estn obligados a presentar una declaracin jurada, excepto en el caso en
que reciban otros ingresos. Los autonmos deben realizar una declaracin jurada
anual, e ingresar anticipos a cuenta del impuesto que les corresponde pagar en el
ao.
7. Neto de aportes previsionales, para un trabajador que aporta en la categora B
cuya contribucin anual a la seguridad social es de $1609.2 al ao, los mnimos representan 2.2 veces el salario neto y 1.5 veces el salario neto dependiendo si el trabajador es casado o soltero.
8. Suecia es un ejemplo de un pas que no diferencia entre trabajadores solteros y
casados, y el Reino Unido tiene poca diferencia en las tasas impositivas. Ver OECD
(1995).
9. En el caso de las asignaciones familiares el pago depende de las caractersticas
del grupo familiar y del monto del ingreso; las contribuciones al sistema previsional
de reparto financian a los jubilados actuales y dan derecho a los aportantes a recibir
una Prestacin Bsica Uniforme que es independiente del salario mensual (slo exige
un mnimo de 30 aos de aportes); el PAMI brinda el mismo servicio de salud a los
jubilados independientemente de cual fuera su salario en actividad; y el seguro de
desempleo se calcula en funcin del salario, pero con un tope de $300 por mes, lo
que lo convierte en un impuesto en el margen para todos los salarios superiores a ese
valor.
10. La evasin reduce la tasa marginal en el impuesto a las ganancias, y en la medida en que el individuo termine en un tramo de ingreso imponible sujeto a una alcuota inferior a la que le correspondera en funcin de su ingreso real. Tambin reduce la tasa marginal de las cargas previsionales si se mantiene un porcentaje fijo de
evasin independientemente del nivel de salario.
11. Estos supuestos se aplican para todos los niveles de ingreso para poder efectuar comparaciones. En verdad, es probable que las probabilidades de desempleo y el
tiempo medio de desempleo difieran entre individuos con salarios de 0.66 veces el salario medio e individuos con ingresos de 15 veces el salario medio.
12. Tambin se omiten ajustes por pagos en especie u otros que no estn sujetos
al impuesto sobre los ingresos del trabajador.
13. En los trabajos de la OECD se normalizan los ingresos de los trabajadores de
los diferentes pases considerando el ingreso de un trabajador promedio (Average Production Worker). Ese nivel de salario es aproximadamente igual al PBI per cpita de
los pases. Esta ltima variable fue utilizada para la Argentina al no disponerse de una
medida similar a la adoptada por la OECD, y arroja un salario neto de impuestos de
$550 por mes. Ver OECD (1995).
14. Por ejemplo, Espaa tambin tiene indemnizacin por despido obligatoria, y
Estados Unidos no impone a los trabajadores para financiar sistemas de seguro de salud sino que acta va regulaciones cuyo costo no aparece medido en los impuestos al
trabajo (aunque stos s incluyen los aportes al Medicaid y al Medicare que son los seguros de salud para los carenciados y los retirados). En el caso de la Argentina no se
incluye el costo de los seguros de accidentes de trabajo, que en otros pases se financian con impuestos al trabajo.
Informalidad. La informalidad en el empleo en la Argentina tiene varios

problemas. Adems de alterar la eficiencia y equidad, plantea un problema
para el futuro importante cuando llegue la hora de jubilarse a gente que no
ha realizado aportes previsionales. Por lo tanto, cualquier modificacin tributaria que permita reducir la informalidad tiene efectos positivos muy importantes de corto y largo plazo.
El grado de evasin de los impuestos al trabajo parece ser bastante mayor que el que se observa en los impuestos al consumo. Una reduccin generalizada de los impuestos al trabajo tiene la ventaja adicional de disminuir el
problema de la evasin, lo que aumenta la productividad de la economa. Este impacto positivo sobre la formalidad se reduce fuertemente si la rebaja se
limita a los sectores transables que emplean alrededor del 20% del total de
trabajadores de la Argentina.
NOTAS
1. En los trabajos de la OECD (ver OECD (1995) y Leibfritz et al (1997)) se presentan cuadros que incluyen las cargas patronales y otros que las excluyen, pero al analizar el impacto de los impuestos al trabajo utilizan la medida ms comprensiva. Incluso se agregan los impuestos al consumo de modo tal de aproximar mejor los mrgenes
que influyen en la decisin del trabajador: el salario neto que percibe y el valor del
consumo que puede obtener a partir de ese salario. En este trabajo se opt por tratar
por separado a los impuestos al consumo porque se entiende que el impuesto al ingreso afecta tambin la decisin de ahorrar. La alternativa de los trabajos de la OECD citados es preferible si el nfasis se pone en comparar la decisin de trabajar-consumir,
con otra de permanecer en el hogar consumiendo slo bienes que provienen de produccin propia, mientras que la elegida en este trabajo se centra exclusivamente en la
decisin de trabajar, asumiendo que quien opta por no hacerlo de todas maneras consume en el mercado bienes gravados con el impuesto al consumo.
2. Ello ocurre porque la elasticidad de la demanda de trabajo es muy superior a la
de la oferta de trabajo.
3. Desde 1996 las asignaciones familiares se abonan slo por hijo hasta 18 aos
en un esquema decreciente segn el salario.Tambin se abona una suma a principios
de ao por escolaridad primaria y media (esta ltima fue introducida a fines de 1997).
Los trabajadores con remuneraciones superiores a 1500 pesos slo tienen derecho al
subsidio por hijo discapacitado.
110
111
15. El 5% es el lmite mximo porque algunos trabajadores en relacin de dependencia tambin pueden presentar declaracin jurada si tienen ingresos de otras fuentes.
16. Son menores si se excluye el aporte a la AFJP pero un ajuste similar debera
hacerse para cualquier sistema que utilicen los pases desarrollados en los cuales el
beneficio recibido sea equivalente al aporte efectuado. Debe sealarse que segn
OECD (1995) y Leibfritz et al (1997) la mayor parte de los programas del seguro social
de los pases desarrollados no tienen esta caracterstica, existiendo un impuesto en el
margen y en los valores medios.
17. La informacin de OECD (1995) no permite estimar las tasas medias para ingresos de 4 salarios medios.
18. Nuevamente esta conclusin se modifica si se excluye el aporte a la AFJP.
19. La evidencia disponible para la Argentina sugiere que el gasto pblico no se
distribuye en forma muy progresiva. Ver Flood et al (1994).
20. An si se reemplazan los impuestos al trabajo por un gravamen al consumo
que tambin afecta las decisiones del trabajador, se logra aliviar la carga sobre el
mercado laboral porque los dueos de los otros factores (capital) tambin consumen.
21. El aporte para la obra social es uniforme en todo el pas y alcanza a 8% del salario bruto (3% a cargo del empleado y 5% del empleador). De ese total, 0.8% se destina a la ANNSAL.
22. En el caso del PAMI se puede financiar tambin con una contribucin de suma
fija por empleado, que contemple tambin a los autnomos, y que se integre a una
cuenta de capitalizacin individual que se utilice para comprar un seguro mdico al
momento de retirarse, ofrecido por varias entidades (privadas o pblicas) en competencia. Ver FIEL (1995).
23. Para ms detalles de esta propuesta ver FIEL (1995).
24. Para lograr ms rpidamente los dos ltimos objetivos debera aprobarse una
reforma de las instituciones laborales en el sentido de la propuesta de FIEL (1997).
25. Esto supone que los costos de la provisin de servicios pblicos y la cobertura
de los servicios crecen en conjunto a un ritmo anual del orden del 0,7%. Cualquier aumento adicional en los mismos podr ser financiado a partir de los recursos que puedan obtenerse de la reforma del Estado. Dada la ineficacia con la cual todava se administran varios programas pblicos, los ahorros posibles en los tres niveles de
gobierno son muy importantes y ello permite neutralizar, durante unos aos, las exigencias que pueda plantear un gasto creciente a medida que aumenta el nivel de desarrollo de un pas. Slo para el gobierno nacional en FIEL (1996) se estim que era
posible reducir el gasto estatal en alrededor de 3500 millones (aproximadamente el 8%
del presupuesto).
Leibfritz, W.; Thornton, J. y Bibbee, A.: Taxation and Economic Performance, OECD,
Departamento de Economa, Documento de trabajo N 176, Pars, 1997.
OECD: The OECD Jobs Study. Taxation, Employment and Unemployment, Pars, 1995.
FIEL: El sistema de seguridad social. Una propuesta de reforma, CEA/ FIEL, Buenos
Aires, 1995.
FIEL: La Administracin Pblica Nacional: Propuesta para su reestructuracin, Buenos
Aires, CEA/FIEL, 1996.
FIEL: El empleo en la Argentina. El rol de las instituciones laborales, Buenos Aires,
1997.
Flood, C.; Gasparini, L. y Harriague, M.: El impacto distributivo del gasto social, Secretara de Programacin Econmica, Buenos Aires, 1994.
Jorrat, C. y Barra: Un anlisis del sistema de impuestos de Chile, Servicio de Impuestos Internos, Santiago, 1997.
CAPTULO 4
Los impuestos al capital.
El caso argentino y la
experiencia internacional
Daniel Artana
1. INTRODUCCIN
Los ingresos del factor capital se gravan por medio de diferentes tributos.
Por un lado, se imponen los ingresos a nivel del individuo, en general mediante el impuesto a las ganancias de las personas. De esta forma se afecta
el ahorro personal, aunque es usual que existan excepciones que moderan o
incluso evitan la doble tributacin que caracteriza a un gravamen sobre el
ahorro.1 Por otro, el impuesto a las ganancias tambin grava las utilidades
de las empresas y de esa manera afecta el proceso de inversin.
En una economa cerrada al movimiento de capitales con el resto del
mundo lo importante es analizar cul es el efecto conjunto de los gravmenes que recaen sobre el capital. De esta forma se trata de medir la diferencia
(cua) que existe entre el retorno bruto de la inversin, y el neto que recibe
quien aport los fondos para financiar esa erogacin de capital (ahorrista,
accionista). Esa cua generada por los impuestos al capital impide que se
concreten proyectos de inversin cuyo retorno para la sociedad es mayor que
el rendimiento que perciben los dueos del capital; y es, por lo tanto, la que
da lugar al costo de eficiencia de los impuestos al capital.
En una economa abierta al movimiento de capitales deja de cumplirse en
todo momento la igualdad entre ahorro domstico e inversin. La diferencia
es cubierta por ahorro externo. Por ello, los impuestos que recaen sobre la
inversin desalientan la formacin de capital, mientras que los que gravan
sobre el ahorro domstico aumentan la proporcin de ahorro externo, pero
no afectan, al menos en el corto plazo, la inversin agregada de la economa.
En la prctica, los pases utilizan diferentes formas de gravar el proceso
de ahorro e inversin. En el mbito de las empresas se gravan las utilidades
con un impuesto sobre las ganancias, que a veces es complementado con
impuestos mnimos sobre los activos como forma de moderar el impacto de
la evasin y la elusin tributaria. En el mbito de los ahorristas tambin se
gravan las ganancias o las tenencias de activos. Tanto en el mbito de las
empresas como de los individuos existen diferencias en la tributacin que
potencian los efectos negativos de los impuestos sobre la asignacin de recursos. Por ejemplo se observan:
114
Diferencias en el impuesto que se cobra a las inversiones en diferentes

sectores, regiones del pas o empresas en funcin de su tamao o estructura societaria.
Menor tributacin sobre las ganancias de capital, lo cual favorece a los
activos cuyo retorno se genera por la apreciacin del valor.
Menor tributacin para los proyectos que se financian con endeudamiento, sea porque se sobreimpone a los dividendos distribuidos (este es el caso de Estados Unidos), o porque se gravan los intereses de los prstamos
(considerando la tributacin en el mbito de las personas, intermediarios
financieros y empresas) a una tasa menor que la que rige para los aportes de capital (como ocurre en la Argentina). En algunos lugares, tambin
existen diferencias en la tributacin de los dividendos distribuidos y los
retenidos en la empresa.
Diferencias en la tributacin en funcin del origen del capital (extranjero
o nacional); y distintas tasas impositivas efectivas para el ahorro en el
pas o en el extranjero, que aparecen, en general, por las dificultades para controlar el retorno del ahorro realizado en el exterior.
El propsito de esta seccin es analizar la situacin actual de los impuestos al capital en la Argentina en funcin de los sesgos mencionados anteriormente. El nfasis se pone en aproximar las tasas efectivas de imposicin para un conjunto reducido de alternativas. Un estudio exhaustivo de la
tributacin al ahorro y la inversin se puede encontrar en la prxima seccin
de el captulo siguiente y en el referido a la tributacin sobre derivados y reglas especiales de control fiscal que se incluye al final de esta parte.
2. ASPECTOS CONCEPTUALES
Por qu el impuesto a las ganancias grava el capital. Para comprender intuitivamente por qu se grava al capital cuando se introduce un impuesto a
las utilidades de las empresas2 debe notarse que las leyes impositivas no permiten la deduccin plena del valor del insumo. Aun en el caso en que la ley
permita restar el valor ajustado por inflacin de la depreciacin del activo, no
se contempla que el valor actual del total deducido por amortizaciones ser
inferior al precio pagado por el bien de capital, siempre que la tasa de inters
real sea positiva. ste no es el caso de los insumos o del factor trabajo, cuyo
costo para la empresa se deduce en forma automtica de los ingresos imponibles y, por lo tanto, queda excluido del gravamen a las sociedades.
Este caso general de la literatura de finanzas pblicas se aplica para los
proyectos financiados con fondos propios. Adems debe sumarse el impuesto
adicional que eventualmente deba pagar el accionista.
Cuando el proyecto se financia con deuda y se permite la deduccin de
los intereses pagados por la empresa, desaparece el impuesto a las ganancias en el margen en el mbito de la firma. Ello ocurre porque se excluye el
costo de oportunidad del capital de la base imponible y, de esta forma, se
compensa exactamente el costo que causaba la deduccin en cuotas (la
amortizacin) del valor del activo.3
115
LOS IMPUESTOS AL CAPITAL
Impuestos al ahorro y la inversin en una economa cerrada. Como fuera

mencionado anteriormente, en una economa cerrada al movimiento de capitales con el resto del mundo, lo importante es cuantificar la brecha que existe entre el retorno de la inversin y el rendimiento neto de los ahorristas (accionistas). Dado que en una economa con estas caractersticas el ahorro
domstico es igual a la inversin realizada en el pas, cualquier impuesto que
grave al ahorro o a la inversin resulta en un menor nivel de ambas variables. El esquema siguiente ilustra el problema considerando conjuntamente
el proceso de ahorro-inversin.
CUADRO 1
IMPOSICIN AL AHORRO Y A LA INVERSIN EN UNA ECONOMA CERRADA
Pas y tipo de
financiamiento
Ahorrista/
accionista
Empresa
Total impuesto
sin integracin
Total impuesto con

integracin plena
Fondos propios
Argentina
Otros pases
Exento
IGPF
IGS
IGS
IGS
IGS + IGPF
No corresponde
IGPF si IGPF>IGS
Deuda
Argentina
Otros pases
Exento
IGPF
Deducible
Deducible
Nulo
IGPF
No corresponde
IGPF
Sesgo pro deuda

Sesgo pro deuda
No corresponde
Neutral si IGPF >IGS
Resultado
Argentina
Otros pases
Nota: Supone que no existe inflacin. IGPF es el impuesto a las ganancias de las personas fsicas, e IGS es el impuesto a las ganancias de las sociedades.
Para poder establecer los sesgos que genera el sistema de impuestos al

ahorro y la inversin en una economa cerrada se debe contemplar el impuesto conjunto a nivel del accionista/ahorrista y en cabeza de la empresa.
Si un pas permite a los accionistas computar como pago a cuenta el impuesto a las ganancias pagado por la sociedad (sistema de integracin plena)
en los hechos se grava el retorno para el accionista a su tasa marginal de
impuesto personal; si no existe ningn tipo de integracin o compensacin
se impone dos veces a los dividendos, tal cual muestra la tercera columna
del cuadro para el caso de otros pases. En la Argentina, se grava una sola
vez a los proyectos financiados con fondos propios (en cabeza de la empresa)
porque los dividendos distribuidos estn exentos del impuesto.
Cuando se financia un proyecto con deuda debe computarse el impuesto
que paga el ahorrista y el que enfrenta la empresa. Usualmente este ltimo
es nulo porque se permite deducir el costo pleno de los intereses. La tabla
anterior ilustra el origen del sesgo prodeuda del sistema impositivo argentino, ya que se permite la deduccin plena de los intereses pagados por la em-
116
presa y no se grava el retorno de la mayor parte de los ahorros financieros de

las personas. Ms adelante se cuantifican los impuestos en diferentes pases
y algunos problemas conceptuales y prcticos. El propsito de esta parte de
esta seccin es ilustrar las diferencias entre una economa cerrada y una
abierta, que muchas veces se ignoran en la literatura.
Impuestos al ahorro y a la inversin en una economa abierta. En una economa con alta movilidad de capitales con el resto del mundo la inversin
domstica puede financiarse con ahorro nacional o externo. Por ello, deja
cumplirse la igualdad entre ahorro e inversin. Ello obliga a distinguir los
tributos que recaen sobre el ahorro nacional de los que gravan la inversin
porque tienen un efecto diferente sobre el valor de equilibro de ambas variables y sobre el ahorro externo.4 El esquema siguiente ilustra sobre estos
puntos para el caso en que tanto el rendimiento bruto que perciben los ahorristas como el neto de impuestos para los inversores arbitran con la tasa
real de inters internacional.5
CUADRO 2
IMPOSICIN AL AHORRO Y A LA INVERSIN EN UNA ECONOMA ABIERTA
Pas y tipo
de financiamiento
Impuesto del
ahorrista/
accionista
Impuesto de
la empresa
Efecto sobre el
ahorro externo
sin integracin
Efecto sobre el
ahorro externo con
integracin plena
Fondos propios
Argentina
Otros pases
Exento
IGPF
IGS
IGS
Disminuye
Indeterminado
No corresponde
Aumenta
Deuda
Argentina
Otros pases
Exento
IGPF
Deducible
Deducible
No cambia
Aumenta
No corresponde
Aumenta
Nota: El efecto sobre el ahorro externo se mide con relacin a una situacin donde no
hay impuestos al ahorro y la inversin. Se supone que no existe inflacin. IGPF es el
impuesto a las ganancias de las personas fsicas, e IGS es el impuesto a las ganancias
de las sociedades.
Los resultados que muestra el cuadro anterior se pueden interpretar a

partir de los siguientes puntos:
Los impuestos a la inversin en el pas donde se concreta la misma reducen la inversin y, por lo tanto, disminuyen el ahorro externo, ya que ste
cubre la brecha residual entre ahorro e inversin nacionales. ste no es
el caso de las inversiones extranjeras que pueden compensar el impuesto
contra sus obligaciones tributarias en su pas de origen; en este caso, lo
relevante para la decisin de inversin es la tasa del impuesto que rige en
117
este ltimo pas, que es, en definitiva, la que termina siendo pagada por
la empresa y eventualmente por sus accionistas.
Los impuestos al ahorro nacional que pagan los residentes del pas slo
aumentan el ahorro externo, pero no afectan el nivel de inversin. Esto
supone que los ingresos de estas personas por sus ahorros en el exterior
son gravados a la misma tasa que la que recae sobre el retorno de los
ahorros realizados en el pas.
En resumen, en economas abiertas al movimiento de capitales con el
resto del mundo los impuestos al ahorro nacional slo aumentan la dependencia del ahorro externo. Por ello, es conveniente buscar la neutralidad de la inversin en el mbito de las empresas, evitando gravar las distintas alternativas de ahorro financiero.
Por qu existe el impuesto a las ganancias de las sociedades. Dado que

las sociedades pertenecen a personas, cabe plantearse por qu existe en todos los pases un gravamen sobre las utilidades de las empresas, ya que en
teora podra lograrse el mismo efecto gravando al nivel del individuo todos
sus ingresos, incluyendo los que percibe de una empresa de la cual es uno
de sus dueos.6
En general, los argumentos a favor de la existencia de un impuesto de este tipo pueden resumirse en:7
Para los pases receptores de capital, como es el caso de la Argentina, el

impuesto a las utilidades de las sociedades permite captar para el fisco el
gravamen sobre las ganancias de las empresas extranjeras que de otra
forma no podra obtenerse ya que los accionistas no tributan en el pas.
De todas maneras, la competencia entre pases por atraer inversiones, algunos convenios entre pases que limitan las retenciones en concepto de
gravamen a la renta, las dificultades para controlar los precios de transferencia y diversos arbitrajes ponen un lmite a la recaudacin que puede
obtener el pas importador de capitales.
El impuesto a las ganancias de las sociedades permite gravar las ganancias de capital a que dan lugar las utilidades retenidas por la empresa.
En la medida en que las inversiones se financien con deuda y sta tenga
un tratamiento impositivo preferencial,8 el impuesto a las ganancias de
las sociedades no desalienta la inversin en el margen (grava slo los beneficios extraordinarios porque se deduce el costo de oportunidad del
capital que es precisamente el inters pagado por la empresa). Por lo
tanto, se convierte en un gravamen de una sola vez sobre el stock de riqueza.
Si se analiza el caso de un pas con problemas de administracin tributaria, el impuesto a las ganancias de las sociedades acta como una retencin sobre lo que debera cobrarse a miles de accionistas, simplificando
los problemas de control.
Por lo tanto, es razonable mantener en la Argentina un gravamen sobre

las ganancias de las sociedades.
118
119
Las dos visiones sobre los dividendos.9 En los prrafos anteriores se analiz el impuesto a las ganancias de las empresas a partir de la llamada teora
clsica de los dividendos. En el caso en que se impone a la sociedad y luego vuelve a gravarse en cabeza del accionista sin que medie una imputacin
por el impuesto pagado por la empresa aparece el problema de la doble imposicin de los dividendos. Estados Unidos, Holanda, Turqua y Suiza, entre
otros, tienen un sistema clsico que discrimina al financiamiento con capital
propio con relacin a la deuda (que paga slo el impuesto a nivel del ahorrista) y a la retencin de dividendos (que elude el gravamen sobre el accionista
porque no distribuye). En el caso americano las distorsiones son mayores
an porque la doble imposicin se observa slo para las corporaciones y, por
lo tanto, se discrimina en contra de este tipo de sociedades.
La teora clsica ha sido cuestionada por el nuevo enfoque de los dividendos. Para esta escuela, la doble imposicin slo existe en el caso en que
la inversin se financie con la emisin de nuevas acciones, pero es irrelevante en el resto de los casos ya que la discriminacin que plantea el impuesto
a las ganancias de las sociedades puede ser corregida por ajustes en la cartera de inversiones de los individuos. Mientras en la teora clsica se supone
que las empresas deben distribuir una parte de sus utilidades porque los dividendos son una seal para el mercado de la condicin financiera de la firma, los que creen en la nueva teora descreen que los dividendos acten como seal. En verdad, sostienen que los mayores impuestos sobre los
dividendos distribuidos ya fueron capitalizados en el precio de la accin y
que cualquier correccin que se haga en la poltica tributaria para reducir la
supuesta carga extra sobre los mismos resultar en una ganancia extraordinaria para los accionistas.10 Por lo tanto, para los cultores de la nueva teora
de los dividendos el valor de mercado de las acciones de una compaa debe
ser inferior al valor de sus activos (en trminos tcnicos la q de Tobin es
menor que uno).
La evidencia emprica disponible da bastante sustento a la teora clsica
de los dividendos.11 Debe sealarse, adems, que la nueva teora de los dividendos tiene ms cabida si existen varias opciones de financiamiento favorecidas por el sistema impositivo, ya que ello permite deshacer ms fcil a nivel individual la doble imposicin que existe en la legislacin. En la
Argentina existen menos opciones que en el caso americano, pas para el
cual se han realizado los principales estudios empricos sobre ambas teoras,
porque los dividendos distribuidos y retenidos se gravan a la misma tasa impositiva y en cabeza de la sociedad. La nica discriminacin que existe en la
Argentina aparece por el lado del financiamiento con deuda.
nas fsicas, y exenciones para algunas entidades (en particular para fondos
de inversin).
Desde un punto de vista conceptual, para evitar que el sistema impositivo altere una eficiente asignacin del capital en el mundo deben respetarse
los principios de neutralidad, tanto para la exportacin como para la importacin de capitales, y entre diferentes alternativas de inversin, sin que existan diferencias por la naturaleza de la entidad titular de los activos.
Para lograr que los impuestos respeten la neutralidad para que los residentes inviertan en el pas o en el extranjero deben incluirse en la base imponible las utilidades que las empresas obtienen por sus inversiones en el
exterior, gravarlas a la tasa normal y brindar un crdito fiscal por los impuestos pagados en el extranjero.12
Del mismo modo, si se desea que las inversiones nacionales y extranjeras
en el pas sean gravadas a la misma tasa se necesita que la tasa local sea
igual o mayor a la del pas de origen de la inversin, y que el pas extranjero
permita un crdito fiscal por los impuestos pagados en el pas.
Lograr ambos objetivos es virtualmente imposible en la prctica porque
las tasas imponibles difieren entre pases, existen exenciones para algunos
inversores en su pas de origen (fondos de inversin), los pases de residencia y de origen de la inversin conceden desgravaciones, la estructura de alcuotas del impuesto personal sobre los ingresos de las personas (que incluye los dividendos) es progresiva, y se limitan los crditos por impuestos
pagados en el exterior.13
La alternativa para pases como la Argentina es gravar la inversin extranjera a una tasa similar a la domstica y que no supere a la que rige en
otros pases (aunque ello tiene el costo de desalentar las inversiones de las
entidades exentas del pago del tributo en su pas de origen con relacin a las
inversiones en su propio territorio),14 y asegurar los medios para que se reconozca el impuesto pagado en la Argentina.15 En el caso de la exportacin
de capitales, se debe realizar un tratamiento simtrico (incluyendo las utilidades obtenidas en el exterior y reconociendo un crdito por los impuestos
pagados). Ello no resuelve los problemas de control que existen sobre las inversiones en el exterior (fundamentalmente las de los individuos) que son difciles de detectar para el fisco argentino, sobre todo si se realizan en parasos fiscales. Asimismo, tiene poco sentido otorgar desgravaciones a las
inversiones porque se genera una transferencia al fisco extranjero, ms all
del obvio incentivo a reinvertir las utilidades que generan si son alcanzadas
por impuestos en el pas de residencia.16
La doble imposicin internacional. Los acuerdos internacionales tratan de

evitar que el capital enfrente una imposicin diferente en el pas donde se
concreta la inversin fsica (el pas de la fuente) y en el pas donde residen
los accionistas de la empresa (el pas de residencia). Si no existe coordinacin, las inversiones extranjeras pueden enfrentar impuestos diferentes que
las domsticas. El problema no es fcil de resolver porque los pases tienen
diferentes tasas y bases imponibles, enfoques distintos respecto de la integracin entre el impuesto a las ganancias de las sociedades y el de las perso-
La tributacin sobre las ganancias de capital.17 Un tratamiento neutral

exigira gravar a las ganancias de capital de la misma forma que al ingreso
ordinario.
Sin embargo, en la mayora de los pases, las ganancias de capital por la
tenencia de activos se gravan a una tasa menor, sea porque la tasa legal es
ms baja que la que alcanza a los ingresos ordinarios (por ejemplo, en varios
pases en desarrollo como la Argentina donde se exime a las ganancias de
capital, o Estados Unidos donde se las grava a una tasa menor), o porque se
puede diferir su impacto en la prctica porque se las grava slo cuando se
120
121
realizan. En este ltimo caso, los contribuyentes demoran el pago del tributo
(lo reducen en valor actual) al postergar la realizacin de las ganancias y
adelantar las ventas de los activos con prdidas.
Esto se ha tratado de justificar como una forma de alentar la asuncin de
riesgos, aunque con poco fundamento emprico ya que la informacin disponible para Estados Unidos muestra que los emprendimientos a riesgo slo
explican una parte mnima del total de ganancias de capital de la economa.
La diferencia de tasas entre ingresos ordinarios y ganancias de capital
abre nuevas vas de elusin que son difciles de administrar y adems discrimina entre diferentes formas de ganancias de capital ya que las que corresponden a la apreciacin en el valor de las acciones ya fueron alcanzadas por
el impuesto a las ganancias de las sociedades. En el caso en que se las grave
se permite recuperar para el fisco parte de la recaudacin perdida por la presencia de instrumentos promocionales.18
Sin embargo, si se decide gravar a las ganancias de capital como si fuera
un ingreso ordinario aparecen varias dificultades: se deben gravar slo las
ganancias reales (ello exige introducir un esquema de indexacin); se debe
eximir a las ganancias de capital por la tenencia de acciones porque ya pagaron el impuesto a nivel de la sociedad; se mantiene el incentivo a retenerlas
porque no es posible gravarlas sobre la base del criterio de lo devengado, al
menos para varios tipos de ganancias de capital; y se mantiene el sesgo en
contra de las inversiones de alto riesgo ya que, por razones de contralor fiscal, no se puede permitir la deduccin sin restricciones de las prdidas de
ejercicios anteriores.19
En otros pases es frecuente que las alcuotas efectivas sean diferentes de

las legales por la presencia de esquemas de depreciacin especiales u otro tipo de medidas de fomento. La Argentina ha hecho un esfuerzo por racionalizar los privilegios impositivos que tuvieron una importancia especial en la
dcada del 80. Debe mencionarse que usualmente no se utilizaban esquemas especiales de depreciacin, sino que se otorgaban exenciones en el pago
de los impuestos al capital. Una excepcin en los 90 es el rgimen minero
que prev deducciones especiales (mayores a las normales) para una parte
de las inversiones, pero para el resto de la economa las normas del ente recaudador y las sugeridas por los colegios profesionales tratan de reflejar la
depreciacin econmica.22 Todava subsisten en la Argentina exenciones en
el pago del impuesto a las ganancias de las empresas promovidas que obtuvieron sus beneficios en el pasado (aunque, en teora, la aprobacin de nuevos proyectos no est permitida), y se puede lograr una rebaja sustancial en
el costo de la inversin en los proyectos agroindustriales y de turismo que se
radiquen en las provincias de Catamarca, La Rioja y San Juan y en algunas
zonas declaradas en emergencia ocupacional.23
Para poder calcular la tasa conjunta que recae sobre el ahorro y la inversin (el caso de la economa cerrada discutido anteriormente) se debe contemplar tambin la imposicin a nivel del ahorrista. La Argentina exime del
pago del impuesto a las ganancias a los ahorros financieros, pero existe un
impuesto sobre la tenencia de activos del 0,5% de su valor (el gravamen sobre los Bienes Personales). Como fuera explicado anteriormente, en los hechos, la empresa pag el impuesto del 33% por el accionista, a lo que debe
sumarse para los residentes argentinos este impuesto sobre el activo. Si se
supone una rentabilidad media antes de impuestos del 15%, el gravamen sobre los bienes personales equivale a una sobretasa en el impuesto a la renta
del 2,1%. Entonces, el impuesto total para las inversiones que se financian
con capital propio alcanza al 35,1%.24 No existen, en la Argentina, impuestos
a las ganancias en el mbito provincial o municipal.
En el caso de un proyecto financiado con deuda, el retorno que recibe el
ahorrista local que fonde el prstamo bancario (o la obligacin negociable)
est exento del pago del impuesto a las ganancias, pero el valor del activo
debe pagar el 0,5% del impuesto sobre los bienes personales. En el mbito
de la empresa, el retorno normal del capital (el inters) es deducible por lo
que no es alcanzado. El intermediario financiero paga el 33% sobre el spread
de tasas de inters neto de cargos por incobrabilidad y gastos de administracin, y el impuesto a los ingresos brutos sobre el spread. La alcuota de este
impuesto vara por provincia (por ejemplo, asciende al 4,9% en la Capital Federal). En resumen, un proyecto financiado con endeudamiento local paga
bienes personales a nivel del individuo, y ganancias e ingresos brutos sobre
una parte o todo el spread de intermediacin.25
Cuando el financiamiento proviene del exterior existen varias posibilidades. En los casos de prstamos bancarios se debe pagar la tasa normal del
impuesto (33%) pero sobre una base del 40% (por lo tanto, la alcuota efectiva es del 13,2%).26 Cuando se obtienen los fondos por medio de una obligacin negociable o de fondos provistos por los gobiernos de otros pases con
los cuales rige un convenio (por ejemplo, de cooperacin) la retencin es nula
3. LA TRIBUTACIN AL CAPITAL EN LA ARGENTINA

A los efectos de comparar con los estudios realizados para otros pases se
trata de estimar la alcuota efectiva que recae sobre algunas opciones de
ahorro-inversin. Una de las alternativas es la inversin que se financia con
patrimonio propio. En este caso, la empresa (nacional o extranjera) debe pagar un impuesto del 33% sobre la utilidad devengada que, en los hechos y de
acuerdo al anlisis econmico, acta como una retencin del gravamen que
le correspondera pagar al accionista. No existe en la Argentina una tasa adicional sobre los dividendos distribuidos, y precisamente por este hecho, todos los dividendos, se distribuyan o no, deben pagar la alcuota general.
Las ganancias de capital por la tenencia de acciones estn exentas a nivel del individuo, pero en verdad, las utilidades que explican esa apreciacin
ya fueron gravadas a la tasa del 33% en cabeza de la empresa, aunque el ingreso del gravamen al fisco puede concretarse en un momento diferente.20
Por ello, puede decirse que las inversiones financiadas con aportes de capital enfrentan una alcuota del 33%, independientemente del origen del capital, aunque en el caso de las inversiones extranjeras puede ocurrir que deban pagar una sobretasa en su pas de origen si la tasa impositiva del mismo
supera a la vigente en la Argentina.21 En otras palabras los accionistas argentinos pagan el 33% y los extranjeros la mayor del 33% o la alcuota que
les corresponde en su pas.
122
123
y todo el inters termina desgravado. Por lo tanto, algunas inversiones financiadas con deuda estn, en los hechos, alcanzadas por el impuesto a las ganancias, pero a una tasa reducida.
Utilizando informacin sobre ingresos y egresos del sistema financiero argentino se pueden aproximar los impuestos a las ganancias y a los ingresos
brutos sobre la intermediacin. Si se supone que el retorno para el depositante local y sobre la inversin del intermediario financiero es del 10% anual,
los impuestos a los bienes personales, a las ganancias y a los ingresos brutos exigen que la tasa cobrada a la inversin sea del 10,83%, lo que resulta
en una tasa impositiva global del 7,7% sobre el retorno bruto.27
Por lo tanto, los proyectos que se financian con deuda son atractivos a
una tasa de retorno que es 30% inferior a la que se debe lograr con un proyecto realizado con aportes de capital propio (10,83% vs. 15,42%).28 Esto introduce una distorsin importante que se atena para algunas deudas contradas en el extranjero que pagan un impuesto (menor) sobre el giro de
intereses al exterior.
Como fuera mencionado anteriormente, los nuevos proyectos agroindustriales y de turismo que se localicen en Catamarca, La Rioja y San Juan y
otras localidades del interior y los nuevos proyectos mineros pueden gozar de
beneficios impositivos. En el primer caso, los accionistas pueden diferir impuestos por el equivalente al 75% de su aporte de capital al proyecto. Al pagar esos impuestos en el futuro sin intereses o actualizacin monetaria (en
cinco cuotas iguales desde el ao 6 de la puesta en marcha) existe un beneficio fiscal implcito equivalente a la diferencia entre el valor de los impuestos
que hubieran pagado en el presente, y el valor actual de las cuotas diferidas.
Para una tasa nominal del 12% anual el beneficio equivale a 44% o 58% de
la inversin total.29 Esto permite que el rendimiento bruto de impuestos de
estos proyectos se reduzca al 10,33% o al 7% respectivamente, resultando en
tasas impositivas efectivas del 3,4% o del -42,9%.30
En el caso de los proyectos mineros, la posibilidad de deducir como depreciacin ms que el valor de la inversin resulta en una menor tasa impositiva. Existen algunas restricciones para esta deduccin especial, pero el
proyecto puede financiarse con deuda y mantener el beneficio. Estimando
una estructura de financiamiento del 75% con deuda y 25% con capital propio, el retorno bruto de impuestos necesario para que un proyecto minero alcance una utilidad neta del 10% anual ser del 10,28% o del 7,60% dependiendo de la posibilidad de utilizar plenamente el beneficio tributario. De
esta forma, los proyectos mineros enfrentan una tasa de impuesto a las ganancias que oscila entre el 2,7% y el -31,6%.31
El cuadro 3 resume las diferentes tasas impositivas efectivas en el impuesto a las ganancias para diferentes proyectos de inversin. Como es
usual en la literatura sobre el tema se realizaron las estimaciones de modo
tal de asegurar que los accionistas de cada proyecto perciban un retorno neto de impuestos del 10%.32 Puede observarse que un proyecto que se financie con capital propio debe generar un retorno del 15,42% anual para que
luego del pago de los impuestos correspondientes, los accionistas logren el
10%. En el caso de los proyectos financiados con deuda slo es necesario obtener un retorno bruto del 10,83% y en las actividades promocionadas es to-
dava inferior, siendo posible incluso, que sea menor al 10%. De esta forma,
el sistema impositivo induce a una mala asignacin de los recursos, ya que
sera posible reasignar el capital desde los sectores promovidos hacia los no
promovidos permitiendo a la sociedad un retorno social (incluidos los impuestos) que en algunos casos puede llegar al doble del que obtiene un proyecto marginal agroindustrial en zonas promovidas o uno minero.
CUADRO 3
TASA DE IMPUESTO A LAS GANANCIAS EFECTIVA
Proyectos
Retorno bruto de
impuestos
Tasa de impuesto
efectiva
Financiados con patrimonio propio. Caso general
15,42
35,1
Financiados con deuda. Caso general.
10,83
7,7
Agroindustriales en Catamarca, La Rioja y San Juan
7,00 a 10,33
-42,9 a 3,4
Mineros
7,60 a 10,28
-31,6 a 2,7
Notas: Las tasas impositivas se calculan para proyectos que brindan a los accionistas
un retorno neto de impuestos del 10% anual. La tasa de impuesto efectiva se calcula
como la diferencia entre la tasa bruta y la neta de impuestos medida como porcentaje
de la tasa bruta.
4. LA TRIBUTACIN AL CAPITAL. LA EXPERIENCIA COMPARADA

En el captulo 5 se incluye un anlisis detallado de la tributacin formal
a diferentes formas de ahorro y a la inversin. El propsito de este captulo
es comparar el caso argentino con otros pases, en funcin de cmo se trata,
formalmente, a diferentes alternativas de ahorro-inversin.33
El cuadro 4 compara las tasas formales efectivas que paga una inversin
para diferentes alternativas de financiamiento en la Argentina y en los pases
de la OECD. Para este ltimo caso se considera el trabajo de Cnossen (1997)
que incluye las tasas de todos los niveles de gobierno pero reducidas por los
crditos fiscales por inversin que puedan existir.
Si bien las alcuotas impositivas del cuadro son las tericas, permiten detectar los principales sesgos en funcin del financiamiento de la inversin.
Por ejemplo, la primera columna muestra la tasa que enfrenta una inversin
financiada con aportes de capital propio cuando distribuye dividendos (estimando la tasa conjunta que se paga en el mbito de la empresa y del accionista, suponiendo que ste se ubica en el tramo de ingresos que corresponde a la tasa marginal personal mxima), la segunda la que pagan los
intereses en cabeza del individuo, la tercera columna la tasa sobre los dividendos retenidos y la ltima sobre las ganancias de capital. As, si la tasa de
la columna 2 supera a la de la columna 3 en una economa cerrada al movimiento de capitales el sistema favorece a la inversin que se financia con
124
125
CUADRO 4
TASAS EFECTIVAS DE IMPOSICIN EN FUNCIN DEL FINANCIAMIENTO
deuda, con relacin a la que recibe aportes de capital propio;34 si la tasa de

la tercera columna supera a la de la primera, el sistema induce a retener dividendos en la sociedad, en especial si la tasa sobre las ganancias de capital
que se muestra en la cuarta columna es baja o nula.
Sobre la base de la informacin contenida en el cuadro 4 se pueden obtener las siguientes conclusiones:
Pas
Dividendos
distribuidos
Tasa conjunta
Intereses a
nivel del
individuo
Dividendos
retenidos
Ganancias de
capital del
individuo
Alemania
64,4
57,0
56,0
0,0
Argentina
33,0
0,0
33,0
0,0
Australia
48,5
48,5
36,0
48,5
Austria
48,5
22,0
34,0
0,0
Blgica
55,1
15,0
40,2
0,0
Canad
67,4
53,2
44,3
53,2
Dinamarca
60 ,4
61,0
34,0
40,0
Espaa
60,6
56,0
36,0
Tasa reducida
Estados Unidos
66,3
44,6
39,2
28,0
Finlandia
28,0
28,0
28,0
28,0
Francia
61,5
19,4
36,7
19,4
Grecia
35,0
15,0
35,0
0,0
Holanda
74,0
60,0
35,0
0,0
Hungra
40,0
0,0
18,0
10,0
Irlanda
58,1
42,0
38,0
40,0
0,0
33,0
46,8
12,5
53,2
15,0
Islandia
Italia
Vara
58,7
Japn
68,2
20,0
51,4
20,0
Luxemburgo
55,6
51,3
40,3
0,0
Mxico
34,0
20,0
34,0
0,0
Noruega
28,0
28,0
28,0
28,0
Nueva Zelanda
33,0
33,0
33,0
0,0
Polonia
52,0
20,0
40,0
0,0
Portugal
42,2
20,0
39,6
0,0
Reino Unido
49,8
40,0
33,0
40,0
Repblica Checa
46,6
25,0
39,0
0,0
Suecia
49,6
30,0
28,0
30,0
Suiza
60,8
43,8
30,3
0,0
Turqua
69,9
25,0
26,8
0,0
Fuentes: Cnossen (1997) y elaboracin propia para la Argentina. Incluye los impuestos
de los gobiernos subnacionales. Las tasas impositivas para la Argentina no incluyen el
impuesto a los Bienes Personales y los que gravan la intermediacin financiera. Si se
incluyeran, las tasas de las columnas 1 y 3 seran del 35,1% y la de la columna 2 del
8%. En los otros pases, Cnossen tampoco incluye los impuestos sobre el stock o sobre
la intermediacin financiera, pero seala que las empresas deben pagar impuestos a
los activos o al patrimonio neto en Canad (0,2%), Alemania (0,6%), Islandia (1,45%),
Italia (0,75%), Luxemburgo (0,5%) y Suiza (0,44%).
La Argentina favorece el financiamiento de proyectos con deuda con relacin a los que se financian con aportes nuevos de capital. Esta discriminacin no est presente en todos los pases. Por ejemplo, Australia, Finlanda, Nueva Zelanda, Noruega y Dinamarca tienen la misma tasa para
ambos tipos de financiamiento, y Alemania, el Reino Unido y Luxemburgo tienen muy poca diferencia.35 Es interesante mencionar que en el otro
pas latinoamericano del cuadro, Mxico, existe un sesgo pero atenuado,
ya que los intereses se gravan en forma cedular con una alcuota del
20%, ms baja que el 34% que se aplica al capital propio.
La Argentina, junto con Hungra e Islandia son los nicos pases del cuadro que no gravan a los intereses percibidos por las familias. Esto permite que el ahorro financiero no tribute impuestos y reduce la dependencia
del ahorro externo en una economa abierta.
Varios pases gravan a los intereses en forma cedular,36 y no siempre
aquellos que utilizan el sistema de imputacin para evitar la doble imposicin de los dividendos eliminan el sesgo a favor de la deuda (ver por
ejemplo, los casos de Francia e Italia, que mantienen un fuerte sesgo a
favor de este tipo de financiamiento).37
Varios pases favorecen la retencin de dividendos al gravarlos a tasa
ms baja que los dividendos distribuidos porque se difiere el momento
del pago del impuesto personal (sobre las ganancias ordinarias o porque
la tasa de imposicin sobre las ganancias de capital es menor). La Argentina no tiene esta distorsin que discrimina en contra de los proyectos
nuevos de inversin. La discriminacin a favor de la retencin de dividendos es notoria en Holanda, Suiza, Turqua y Estados Unidos (los cuatro
pases del cuadro que tienen el sistema clsico de doble imposicin de
los dividendos distribuidos), pero tambin est presente en otros casos
como en Francia, Espaa, Austria, Blgica y Hungra.
Slo en unos pocos casos el diseo del sistema es neutral para todas las
variantes posibles. En una economa cerrada esto se logra cuando la tasa
es la misma para todas las alternativas, ya que ello permite tratar igual a
los activos que se financian con capital propio, endeudamiento y dividendos retenidos, y adems, no discrimina en contra o a favor de los que
brindan el retorno por medio de apreciaciones en su valor. Finlandia y
Noruega son los nicos dos casos del cuadro que cumplen esta condicin
y lo hacen por medio de impuestos cedulares, al menos en teora. En la
prctica, existen problemas para gravar adecuadamente las ganancias de
capital.38 Para una economa abierta, la neutralidad entre las diferentes
opciones de financiamiento de la inversin exige que se graven en cabeza
de la sociedad, a igual tasa, las utilidades y los intereses pagados por la
deuda.
126
127
En resumen, existen varias distorsiones en la forma en que los pases

tratan el financiamiento de las inversiones. El diseo del sistema tributario
argentino mnteiene un sesgo a favor de los proyectos que se financian con
deuda, y de los que proporcionan su retorno por medio de cambios en su valor, aunque este ltimo problema se limita a las ganancias de capital que se
obeienen sobre otros activos diferentes que las acciones y cuyos titulares
sean personas, ya que las ganancias de capital que puedan tener las empresas estn gravadas (aunque a una tasa efectiva menor).
El sesgo a favor de los proyectos que se financian con endeudamiento genera varios problemas conocidos:39
La alternativa utilizada en algunos pases desarrollados de gravar los intereses ganados por las familias y evitar la doble imposicin de los dividendos distribuidos41 enfrenta obvios problemas de control y pone en desventaja
al mercado de capitales local con relacin a los parasos fiscales.
Por lo tanto, es mejor actuar en el mbito de las empresas. As fue sugerido por el Tesoro de Estados Unidos en 1992 con su propuesta de Comprehensive Business Income Tax (CBIT) que no permite la deduccin de los intereses y dividendos pagados de la base imponible de las empresas y los
exime a nivel del individuo,42 introduciendo la neutralidad entre la deuda y
el capital propio.43 Sin embargo, esta alternativa tiene algunos inconvenientes:
a) Puede discriminar en funcin de la forma en que se constituyen las sociedades. Este es el caso de Estados Unidos donde el problema aparece por
la doble tributacin sobre los dividendos de las corporaciones, pero no
est presente para el resto de las empresas. En la Argentina, el sesgo es
general, ya que para todas las empresas, independientemente de su forma societaria, existe un incentivo impositivo a utilizar deuda y no capital
propio.
b) Discrimina en contra de las pequeas y medianas empresas porque stas
eienen menor acceso al financiamiento de terceros, que es la alternativa
menos gravada. Este problema es ms agudo en la Argentina que en Estados Unidos por los comentarios mencionados en el punto nte rior y
porque la estructura de tasas del gravamen sobre las ganancias de las
sociedades es uniforme en la Argentina, mientras que es progresiva en
Estados Unidos.40
c) Discrimina en contra de las empresas cuya actividad demntda el uso de
capital especfico (es decir, aquel que est hundido porque no eiene
usos alternativos) ya que ste eiene ms dificultades para ser utilizado como garntea de los prstamos.
d) Todos los problemas nte riores impactan en forma diferente sobre cada
sector econmico, ya que stos difieren en su organizacin (por ejemplo,
algunos se carace rizan por una mayor presencia de empresa Pymes y,
por lo tanto, utilizan menos el beneficio impositivo que los que se carace rizan por una organizacin diferente).
5. SUGERENCIAS PARA LA ARGENTINA

Sobre la base de las recomendaciones que surgen de la teora y de la experiencia internacional comparada puede mejorarse el sistema de imposicin
al capital que rige actualmente en la Argentina. Los puntos principales son
los siguientes:
Eliminar el sesgo a favor del endeudamiento. No existen argumentos econmicos que avalen el sesgo que eiene el sistema impositivo argentino a favor
de financiar los proyectos de inversin con deuda. Resolver este problema no
es fcil en un pas con problemas en su administracin tributaria y con alta
movilidad de capitales.
Es un apartamiento importante de las normas internacionales y, por lo

tanto, es difcil que otros pases lo acepten como crdito fiscal del impuesto a las ganancias pagado en el extranjero.44
Arregla la distorsin entre capital propio y deuda y en el caso americano
entre corporaciones y otro tipo de sociedades, pero no resuelve algunos
problemas de control que aparecen porque la legislacin permite deducir
otras formas de remuneracin del capital (regalas, por ejemplo), o se generan otras distorsiones.45
Aumenta el costo del endeudamiento para las empresas radicadas en el
pas con relacin a sus competidores del resto del mundo.46
Por ello, la alternativa de gravar los intereses de los prstamos en cabeza

de la firma (los que deduce por la deuda) es preferible al CBIT. Por ejemplo,
se ha sostenido que en la medida en que el impuesto alcance tambin a los
intereses pagados por los prstamos locales no habra problemas con los crditos fiscales que conceden los pases de origen de la inversin por el impuesto a las ganancias pagado en el pas de radicacin del proyecto.47 Debe
sealarse que este impuesto debera regir para las operaciones pactadas a
partir de la fecha de aprobacin de la nueva legislacin,48 porque en caso
contrario altera ex post las condiciones bajo las cuales se emiti la deuda. Si
bien es cierto que las reformas tributarias alteran la situacin de cada empresa, gravar los intereses es un cambio de envergadura que es aconsejable
que se haga en forma gradual.49
El impuesto a los intereses elimina el sesgo sobre el financiamiento de la
inversin para las empresas de capital nacional, pero puede gravar al financiamiento con deuda en forma excesiva para las empresas extranjeras en la
medida en que no sea acreditable como pago a cuenta del impuesto en su
pas de origen. Este problema no es tan grave porque la mayora de los pases tiene algn sesgo a favor de la deuda, que el impuesto argentino corregira sin dar lugar a una doble tributacin (al menos plena), y porque, como
fuera mencionado nte riormente, no es claro que no pueda ser acreditable.
Finalmente, debe precisarse cmo se calcula el impuesto porque una parte del costo del crdito refleja el riesgo de incumplimiento que estima el intermediario financiero. Este monto es adicional al riesgo propio de la inversin, que es alcanzado por el impuesto cuando la misma se financia con
capital propio. Una alternativa es calcular el impuesto sobre una tasa de in-
128
129
ters nocional igual para todas las inversiones, pero tendra el problema de
no contemplar adecuadamente el riesgo por sector que debera ser gravado.50
Adems, los intereses pagados por las entidades financieras deberan eximirse para evitar la doble imposicin de los mismos.
las entidades financieras, pero en el mbito provincial. Encarece el spread de

intermediacin y pierde todo sentido al gravarse los intereses pagados por
las empresas.
Introducir reglas que protejan la recaudacin. Aun los pases con administraciones tributarias consideradas eficaces tienen reglas que permiten proteger la recaudacin de los efectos de la alta movilidad de capitales y de la elusin. Como se mencionara anteriormente Canad, Alemania, Islandia, Italia,
Luxemburgo y Suiza gravan, adems de las ganancias de las empresas, sus
activos o su patrimonio neto. Este tipo de impuestos tiene algunos problemas
ya que puede dar lugar a alguna cascada en la tributacin porque las empresas pueden ser dueas de activos de otras empresas,51 pero las crticas que
en general se hacen sobre este tipo de impuesto son algo exageradas.52
Una alternativa es introducir un impuesto mnimo a las ganancias como
rige en Estados Unidos desde 1986. El impuesto a pagar en un ao determinado no puede ser inferior al que surge de aplicar la tasa normal del 36% sobre las utilidades definidas sobre la base de la ley tributaria, o del 20% sobre
una definicin ms amplia de la ganancia. De esta forma se procur limitar
el impacto de las deducciones y tratamientos promocionales.
Otra posibilidad es restringir la deduccin de intereses del balance impositivo en funcin de la relacin deuda/patrimonio (las llamadas thin capitalization rules),53 o establecer criterios para las deducciones de gastos incurridos con empresas vinculadas (por ejemplo, precios similares a los de
operaciones con terceros), o para fusionar a los fines impositivos las prdidas de las empresas adquiridas con las ganancias de la compradora.
La Argentina tiene pocas de estas restricciones. Permite la deduccin plena de los intereses nominales pagados por las empresas sin que exista ninguna regla de thin capitalization, y permite deducir los quebrantos acumulados de la empresa adquirida (si est quebrada) con las ganancias de la
adquirente con pocas limitaciones. Existen algunas restricciones sobre intereses pagados en las Obligaciones Negociables si el inters pactado es considerado excesivo por la Comisin Nacional de Valores,54 y existen lmites
impuestos por la ley de transferencia de tecnologa para los montos a deducir por regalas, asesoramiento tcnico y uso de marcas (que pagan una menor tasa de impuesto a las ganancias), pero se desconoce si la DGI audita a
las empresas respecto del cumplimiento de estas restricciones.
Una parte de estos problemas se resolvera con la introduccin de un gravamen sobre los intereses pagados por las empresas.
Eliminar los tratamientos promocionales vigentes. A pesar de los intentos
por racionalizar la promocin subsisten en la Argentina sectores que reciben
un tratamiento preferencial en el impuesto al capital. Estas desgravaciones
son fuente de distorsiones y dificultan el contralor fiscal y deberan eliminarse respetando los derechos adquiridos de los proyectos en marcha.55
Eliminar el impuesto a los ingresos brutos sobre la actividad financiera.
Este gravamen acta, en los hechos, como un impuesto a las ganancias de
Imposicin cedular. Existe una tendencia creciente a utilizar impuestos

cedulares (que gravan las diferentes fuentes de ingreso por separado). Esto
afecta las posibilidades de disear un sistema progresivo, que se logra ms
eficazmente con impuestos que computen todos los ingresos del individuo,
pero se ha justificado ante las dificultades de gravar los retornos financieros
y para facilitar el control.
Un impuesto a los intereses de las empresas, que mantenga la exencin
actualmente vigente en el mbito individual es un tpico ejemplo de imposicin cedular. La progresividad se limita, entonces, a los ingresos provenientes del trabajo.
NOTAS
1. En la literatura especializada se dice que un impuesto tradicional sobre los ingresos grava dos veces al ahorro porque percute primero sobre el ingreso del individuo
(que se consume o se ahorra) y luego alcanza tambin al retorno sobre el ahorro. En
verdad, la tasa impositiva sobre el ahorro no es el doble de la que recae sobre el consumo, sino que la diferencia depende del nivel de la tasa de inters.
2. ste es el resultado del tradicional artculo de Samuelson (1964) que prueba
que si se permite la depreciacin econmica de los activos a los fines impositivos, el
impuesto a las ganancias es un impuesto al capital a la tasa legal, para los proyectos
financiados con fondos propios.
3. La deduccin automtica de la inversin (expensing) del balance impositivo
convierte al impuesto a las ganancias en uno sobre el consumo porque deja de gravar
al capital financiado con fondos propios precisamente porque resulta en una deduccin plena del precio del activo. Sin embargo, para los proyectos financiados con deuda, el expensing, sumado a la deduccin de intereses, resulta en un subsidio al capital porque se deduce ms de una vez el precio del activo. Ver Harberger (1980),
Atkinson y Stiglitz (1980) y Artana (1994).
4. Podra argumentarse que los cambios en el ahorro externo influyen en el nivel
de riesgo pas y ello modifica los resultados de equilibrio parcial que se discuten en el
texto. Sin embargo, debe contemplarse que la evaluacin del riesgo de un pas depende, fundamentalmente, de otros factores ajenos al sistema tributario. Por ello, se considera que el anlisis del texto brinda una aproximacin razonable al impacto de los
impuestos sobre el nivel de ahorro e inversin.
5. En la medida en que los ahorristas o accionistas nacionales estn gravados
slo con los impuestos argentinos por el rendimiento de sus inversiones en el exterior el arbitraje se dar tanto a nivel de las tasas brutas como de las netas de impuestos. ste es el caso de los ahorros del sector formal de la economa. Por su parte, las inversiones realizadas en el pas por empresas extranjeras pueden verse
influidas por los impuestos en su pas de origen. Ver ms adelante la discusin sobre este punto.
6. En los pases como los Estados Unidos en los cuales se ha optado por sobreimponer a los dividendos, no existe este problema para las empresas que no son corporaciones precisamente porque sus utilidades se gravan en cabeza del dueo.
7. Ver Head (1997) y Gammie (1997).
130
131
8. O se considere acertada la nueva teora de los dividendos que se analiza ms

adelante.
9. Para una discusin sobre ambas visiones de los dividendos ver entre otros a
Slemrod y Bakija (1996), Auerbach y Slemrod (1997), Head (1997), Cnossen (1997),
Nadeau y Strauss (1997) y Zodrow (1997).
10. En otras palabras, se supone que dada la desventaja impositiva para las nuevas emisiones de acciones, las empresas no recurren a este tipo de financiamiento de
sus inversiones. Entonces, la doble imposicin no afecta las decisiones financieras y
de inversin de la empresa, y los dividendos son un residuo que se distribuye slo despus que la compaa llev a cabo todas las inversiones rentables a su alcance.
11. Ver, por ejemplo, Gropp (1997).
12. Ver Easson (1997). Adems, el pas extranjero no debe tener tasas superiores
a las domsticas porque en ese caso se afecta la exportacin de capitales ya que las
utilidades logradas en el resto del mundo estn gravadas a una tasa mayor que la que
rige para las que se obtienen en el pas.
13. Por ejemplo, los Estados Unidos tienen un criterio ms restrictivo para permitir a los individuos el cmputo de los crditos por impuestos pagados en el exterior; no
se pueden acreditar otros impuestos al capital que no respeten la estructura de su
impuesto a las ganancias y restringen el uso de los crditos mediante la asignacin en
canastas diferentes que no permiten sumar todos los ingresos y los crditos. De esta
forma, discrimina en contra de las inversiones de las personas y de los pases que utilizan impuestos a los activos o al patrimonio neto. Ver Artana (1990). Por otra parte,
los pases que utilizan el criterio de imputacin del impuesto pagado por la empresa
en la declaracin del accionista para moderar la doble imposicin de los dividendos,
en general no lo extienden a los accionistas extranjeros. Ver Cnossen (1997) y King
(1995).
14. Adems, los pases desarrollados tienden a restringir el uso de crditos fiscales por impuestos pagados en el exterior a las inversiones fsicas y no a las financieras
(ver Head [1997]).
15. En algunos casos esto exige firmar un tratado de doble imposicin; en otros
casos, como el americano, se permite el crdito independientemente de la existencia
de un acuerdo formal entre los dos pases. La firma de tratados puede resultar en un
menor impuesto sobre algunas formas de remunerar el capital. Recientes acuerdos firmados por la Argentina prevn menores tasas para los pagos de regalas, cuando se
trata de una forma de remunerar el capital. Esto genera un problema de eficiencia y
de control, aunque moderado ya que existen lmites a los montos que pueden girarse
por este concepto pagando una tasa impositiva menor.
16. Dado que las empresas pueden diferir el pago de los impuestos en su pas de
residencia manteniendo las ganancias en parasos fiscales para financiar otras inversiones en el extranjero, hasta que se decide su remisin, es posible que los impuestos
que no se pagan en el pas de radicacin de la inversin no se paguen a otros fiscos.
Igualmente, algunos pases europeos, pero no Estados Unidos, prevn un sistema de
tax sparing por el cual se reconoce el impuesto que se habra pagado en el pas fuente si no hubiera existido la desgravacin. De todas maneras, ya se han puntualizado
las distorsiones que se generan por la presencia de desgravaciones en el pas fuente
que las vuelven desaconsejables. Debe recordarse que las inversiones ineficientes no
son necesariamente mejores que la no inversin, y que los factores impositivos no son
muy relevantes a la hora de definir el pas hacia el cual se destinarn los capitales (ver
captulo 1).
17. Las ganancias de capital son el rendimiento que recibe un activo como consecuencia del incremento de su valor. No deben confundirse con las ganancias (o ingresos) del capital, que es el retorno sobre el activo, que puede concretarse de diferentes
formas (inters, dividendo o ganancia de capital).
18. Ver Gammie (1997).

20. Las ganancias de capital de las empresas pagan la tasa general del 33%, pero
al momento de realizarse (lo que reduce la tasa efectiva). Debe notarse que no puede
evitarse este diferimiento en el pago del tributo. Ver el captulo 5.
21. Esa sobretasa en general se paga cuando se remiten los dividendos porque slo a partir de ese momento se genera la obligacin tributaria en el pas de origen de la
inversin. Los pases desarrollados usualmente conceden a sus empresas un crdito
fiscal por los impuestos a la renta pagados en el pas en el cual obtuvieron las ganancias. De esa forma se trata de evitar la doble imposicin.
22. Debe recordarse que un impuesto a las ganancias que permite la depreciacin
econmica de las inversiones es un impuesto al capital a la tasa legal. Si, en cambio,
se permite la deduccin automtica de las inversiones en lugar de la depreciacin
anual, se elimina el impuesto a las ganancias en el margen. Ver Harberger (1980).
23. Para un anlisis detallado de los mecanismos promocionales que estn vigentes en la Argentina ver FIEL (1997). Durante 1998 se extendi el rgimen para proyectos agroindustriales y de turismo a otras doce provincias.
24. Para poder calcular la tasa del impuesto a las ganancias incluyendo el impacto
del impuesto a los bienes personales del accionista se parte de un retorno neto de impuestos equivalente al 10% anual (similar al de los bonos pblicos de largo plazo del
gobierno argentino, que tambin pagan el gravamen sobre los bienes personales). Por
el efecto del impuesto a las ganancias de la empresa y a los bienes personales, en el
sector privado una inversin debe obtener una tasa bruta del orden del 15,42% anual
para recibir el mismo retorno neto. La tasa conjunta del impuesto es, entonces, del
35,1 % del retorno bruto (0,351=0,0542/0,1542). El impuesto a los bienes personales
es 0,335 pesos del valor del activo (0,5 neto del 33% de impuesto a las ganancias ya
que en el caso de las acciones se puede descontar en el ejercicio siguiente) que debe
rendir 15,42% para lograr el retorno neto de impuestos del 10%; por lo tanto, su tasa
equivalente es de 2,1% (0,021 = 0,335/15,42).
25. La definicin de la base imponible del impuesto a los ingresos brutos de las
entidades financieras lo asemeja a un gravamen provincial sobre las ganancias.
26. ste es el caso de los prstamos para la industria y el sector agropecuario; en
el resto la tasa es algo mayor (15%) porque se realiza un grossing up).
27. En base a las estimaciones sobre ingresos y egresos financieros que realiza
Evaluadora Latinoamericana SA se puede aproximar el margen de intermediacin financiera. Los balances de los bancos muestran el total de gastos de administracin
que se asign entre los ingresos netos por servicios y el margen de intermediacin en
funcin de la participacin de cada uno en el margen total. Esto permite estimar una
utilidad por las actividades de intermediacin y un impuesto terico a las ganancias.
Un procedimiento similar se utiliz para estimar la base del gravamen sobre los ingresos brutos que resta de los ingresos financieros slo los egresos financieros. La suma
de ambos impuestos tericos representa el 0,33% del valor de la cartera (equivalente
al 2,75% de la tasa activa implcita que es del 12% de la cartera). Para calcular las alcuotas se consider la tasa activa implcita promedio, neta de los cargos por incobrabilidad, que resulta del 9,8% o alrededor del 10% anual mencionado en el texto. Entonces, el impuesto del 7,7% surge de computar $ 0,5 para un ahorro de $ 100 y los
impuestos a los ingresos brutos y a las ganancias de la entidad financiera que suman
$ 0,33 segn las cifras del promedio del sistema financieron citadas ms arriba (0,077
= 0,83/10,83).
28. Esta comparacin no contempla un segundo factor que favorece a los proyectos que se financian con deuda. Cuando existe inflacin se puede demostrar que la deduccin de los intereses nominales brinda un beneficio mayor para la empresa que el
costo que le genera la deduccin a valores histricos de la depreciacin (ver, por ejem-
132
133
plo, Atkinson y Stiglitz [1980]). Aun a pesar de que desde 1992 el balance impositivo
en la Argentina se calcula a valores nominales, se ha ignorado este factor porque la tasa de inflacin se ubica actualmente en niveles anuales cercanos a cero. Para una estimacin del efecto de diferentes tasas de inflacin sobre el sesgo a favor de los proyectos financiados con deuda en el caso argentino ver Artana [1994].
29. La diferencia depende del momento de puesta en marcha del proyecto. El 44%
corresponde a un proyecto que comenz a producir al ao siguiente de realizada la inversin; el 58% al caso en que la produccin comienza en el sexto ejercicio luego de
terminada la inversin (se trata de un proyecto de larga maduracin). Por las caractersticas de los proyectos agroindustriales radicados en las tres provincias la segunda
alternativa es la ms probable.
30. En ambos casos la estimacin supone que todo el proyecto se financia con fondos propios (que es lo que permite maximizar el beneficio tributario) y que el accionista paga el impuesto a los bienes personales sobre el valor de las acciones.
31. Se supone que el valor actual de la deduccin especial de la inversin en minera equivale a entre el 40% y el 100% de la inversin, segn el caso.
32. La movilidad interna de capitales asegura que en el mediano plazo se tiendan
a igualar los retornos netos de impuestos y de riesgo diferencial. Las estimaciones del
texto suponen un riesgo igual a cero para todas las alternativas de inversin.
33. El anlisis de este captulo tiene algunas diferencias con el del captulo 5 por
las siguientes razones: a) slo se incluye una muestra reducida de pases y de alternativas de ahorro e inversin; b) se analiza el proceso de ahorro-inversin procurando
estimar la tasa total (formal) de impuestos, mientras que en el siguiente captulo se
analiza por componentes.
34. El cuadro no incluye los impuestos a las ganancias que paga el intermediario
financiero y, por lo tanto, subestima la tasa efectiva sobre el financiamiento con deuda, en la medida en que el margen de intermediacin financiera sea mayor que el margen que obtiene el comisionista que coloca las ampliaciones de capital.
35. Los pases gravan el financiamiento con deuda en cabeza del ahorrista. Esto
no asegura la neutralidad en una economa abierta (por ejemplo, si los fondos provienen de parasos fiscales va prstamos el retorno normal del proyecto elude el gravamen, disfrazado en la forma de intereses).
36. Ver Cnossen (1997) para el detalle de los mismos.
37. El sistema de imputacin permite al accionista tomar a cuenta, una parte o todo, el impuesto a las ganancias que pag la sociedad. Esto permite atenuar o eliminar
la doble imposicin de los dividendos y los pone en un pie de igualdad con el endeudamiento si los intereses se gravan en cabeza de la persona a la misma tasa que los dividendos. Esto no ocurre en todos los pases, como se menciona en el texto.
38. Para no discriminar a favor o en contra de los activos cuyo retorno principal se
concreta en la forma de ganancias de capital, la tasa sobre esta utilidad debe ser la
misma que la de las otras tres columnas, pero exceptuando a las que corresponden
por la tenencia de acciones, ya gravadas en cabeza de la sociedad.
39. Ver por ejemplo, Slemrod y Bakija (1996) y Head (1997).
40. La progresividad de las alcuotas en Estados Unidos es una poltica equivocada porque cualquier tratamiento preferencial, incluidos los que polticamente se decidan para las pequeas empresas, es preferible explicitarlo en el presupuesto, en lugar
de mantenerlo escondido dentro de la estructura impositiva.
41. Con alguno de los mecanismos posibles (imputacin, exclusin o deduccin de
los dividendos). La discusin sobre estas alternativas se incluye en el captulo 5. La
Argentina actualmente tiene un sistema de exclusin de los dividendos distribuidos de
la declaracin jurada de la persona y, por lo tanto, grava una sola vez los dividendos.
El sesgo a favor de la deuda aparece porque los intereses recibidos por las familias estn exentos, y se permite su deduccin a nivel de la empresa.
42. En otras palabras, trata los intereses y los dividendos de la misma forma que
la Argentina trata hoy los dividendos.
43. Ver US Treasury (1992). Un anlisis detallado de la propuesta del CBIT se puede encontrar en el captulo 5.
44. Ver Head (1997), Sunley (1992) y Gammie (1997).
45. Por ejemplo, Head (1997) y Sunley (1992) mencionan que las operaciones de
leasing sobre activos fsicos podran continuar deduciendo los pagos de alquiler, mientras que no se permitira la deduccin de los intereses en las operaciones puramente
financieras.
46. Ver Gammie (1997). Este problema es relevante slo en el corto plazo ya que
con el tiempo ajustan los precios de los factores inmviles. Adems, la evidencia emprica sugiere que los impuestos al capital no son muy relevantes para la asignacin del
capital entre pases.
47. Ver Easson (1997).
48. En verdad, para evitar que exista un perodo durante el cual se pueda vaciar la
base imponible, el impuesto debera excluir de la base imponible del nuevo gravamen
solamente a los intereses correspondientes a la deuda declarada en el ltimo ejercicio
fiscal previo a la aprobacin de la ley.
49. La tasa de este impuesto debera ser algo inferior a la general, porque parte del
gravamen es captado a nivel del intermediario financiero cuyo margen de intermediacin est alcanzado por el impuesto a las ganancias y tambin con ingresos brutos,
que en este trabajo se sugiere eliminar para la intermediacin financiera.
50. La tasa nocional podra calcularse en base al rendimiento de los bonos de las
empresas de primera lnea o la de los ttulos pblicos ms una estimacin del retorno
diferencial de las acciones en relacin a los ttulos pblicos.
51. Ver Krelove y Stotsky (1995). En la Argentina este problema se haba resuelto
al excluir de la base imponible el valor de las acciones de otras compaas que pudiera
tener la empresa.
52. En el mediano plazo es indiferente gravar un stock o las utilidades que genera
ese stock, siempre que se utilice uno a cuenta de otro o en reemplazo del otro impuesto. Para los sectores con ingresos muy voltiles el impuesto a los activos puede generar un mayor costo financiero, pero tiene la ventaja de tratar igual a la deuda y al capital propio. Esta ventaja se pierde si se gravan los intereses de los prstamos en
cabeza de las empresas. En el caso argentino, los activos de los residentes nacionales
ya estn gravados por el impuesto a los Bienes Personales (que alcanza tanto a las acciones como a los instrumentos financieros que permiten prestar fondos a las empresas. Por lo tanto, un impuesto a los activos del 0,5% que reemplace al de Bienes Personales no cambia las reglas de juego para los inversores nacionales; s lo hace para
los extranjeros cuyos bienes no estn alcanzados por el impuesto actualmente vigente.
53. Algunos pases europeos slo permiten la deduccin de los intereses si la deuda es como mximo 1,5 veces el patrimonio, y los Estados Unidos tienen una regla similar para los intereses de prstamos recibidos del exterior. Ver el captulo 6.
54. Esto procura limitar los autoprstamos. La CNV no ha aplicado esta restriccin hasta el momento.
55. En actividades de larga gestacin como la minera es razonable garantizar la
estabilidad tributaria, pero ello no significa que en el balance impositivo deba reducirse el impuesto a pagar en relacin a otros sectores por medio de deducciones especiales de las inversiones.
134
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CAPTULO 5
La tributacin sobre el ahorro
y la inversin1
Juan Carlos Gmez Sabaini
1. INTRODUCCIN
El sistema tributario puede afectar el comportamiento del ahorro privado
modificando tanto el nivel del mismo, como su destino entre las distintas posibilidades de colocacin.
Comprender el por qu y el cmo de este efecto ha sido materia de anlisis por parte de aquellos que han buscado poder determinar qu medidas
tributarias debern ser aplicadas a fin de afectar en la menor medida posible
la formacin de ahorros privados, as como evitar las alteraciones en su composicin, que surgen al darle un distinto tratamiento a las mismas.
Ciertamente que la respuesta no se encuentra fcilmente, toda vez que
las circunstancias que rodean, por una parte a los determinantes del ahorro
de las familias, y por la otra a los efectos de la tributacin sobre los mismos,
resultan ser a todas luces un fenmeno econmico complejo y que puede no
arrojar iguales resultados en todas las circunstancias posibles.
En razn de ello, este informe pondr nfasis especialmente en analizar
la imposicin sobre las distintas formas de ahorro, buscando realizar un
anlisis comparativo de la experiencia de distintos pases a fin de detectar
las posibles alteraciones que pueden surgir con vistas a lograr una imposicin neutral.
Para ello es necesario analizar, no slo los efectos impositivos sobre las
posibles modalidades de colocacin del ahorro, que estn creciendo y diversificndose permanentemente, sino tambin su tratamiento tributario tanto
durante el perodo de su tenencia como sus efectos en el momento en que el
ahorrista decide liquidar o disponer de su colocacin. Slo el conjunto de todas estas etapas brinda un panorama completo del fenmeno tributario, ya
que es de suponer que el ahorrista enfrentado ante distintas alternativas decide en base a su tasa de retorno neto, es decir despus del pago de todos
los impuestos.
Una derivacin de este problema es que su anlisis no puede evitar la
consideracin del tratamiento tributario que tienen las sociedades o empresas, ya que si por ejemplo a nivel de las mismas se presenta un incentivo para financiarse a travs de la toma de deuda en el sistema financiero en lugar
136
137
LA TRIBUTACIN SOBRE EL AHORRO Y LA INVERSIN
de procurar una colocacin de acciones en el mercado burstil, la neutralidad tributaria plena sobre los ahorros de las familias slo se lograr si la imposicin sobre las colocaciones financieras son ms elevadas que la que se
impone sobre los dividendos de las sociedades, ya que de esa forma se recuperara la falta de neutralidad existente a nivel societario.
Por ello, ser necesario tambin analizar las distintas formas de tratamiento de las utilidades de las sociedades y, en particular, los distintos sistemas a travs de los cuales estas utilidades se relacionan con los perceptores de los dividendos o dueos del capital accionario de las mismas.
Si bien se reconoce que un anlisis de este tipo, que busca determinar el
posible impacto diferencial que puede originar el sistema tributario sobre la
tasa neta de ahorros (despus de impuestos) requerira de un marco metodolgico apropiado y complejo a fin de cuantificar sus resultados, en este captulo se efectuar una primera aproximacin al problema de tipo esencialmente cualitativo, con el slo fin de mostrar conceptualmente aquellos aspectos
del sistema tributario que estaran alterando la neutralidad en cuanto a la
asignacin de los ahorros de las familias.
Es sabido que un tratamiento desigual afecta el comportamiento de los
individuos en la medida en que existan sustitutos cercanos. Es por ello que
en todas aquellas circunstancias en que se encuentra presente esta posibilidad se debern extremar las precauciones, a fin de evitar que el sistema tributario altere el comportamiento de los individuos, a menos que ello sea explcitamente el objetivo propuesto.
En general es aceptable suponer que las distintas modalidades de colocacin de ahorros tienen las caractersticas sealadas, aunque no puede dejar
de reconocerse que existen factores tales como el monto del ahorro, la propensin al riesgo, el carcter institucional del ahorrista, el grado de liquidez
deseado y otras variables que afectan la elasticidad de sustitucin entre las
alternativas posibles.
Asimismo se presentan diferencias en razn del carcter del ahorrista, ya
sea ste un sujeto residente del pas o uno de origen extranjero, ya que los
mismos pueden recibir, en funcin del carcter subjetivo, un tratamiento tributario diferenciado.
En sntesis, se observa que las distintas variables indicadas a ser combinadas entre s brindan un abanico extenso de posibilidades, algunas de las
cuales sern analizadas en este captulo, tanto para el caso de la Argentina,
as como para otros pases latinoamericanos y pases desarrollados.
Es sabido que existen distintas posibilidades de colocacin del ahorro
privado: ste puede destinarse a distintas formas de colocacin financiera, a
la compra de ttulos pblicos o privados, a la compra de acciones de empresas en forma directa o a travs de fondos de inversin, o bien a ser invertido
en el exterior, dentro de las alternativas ms comunes.
Como se ha sealado, diferentes formas de ahorro son frecuentemente
sustitutos cercanos, que difieren difiriendo en tres aspectos: riesgo, tasa de
retorno y liquidez. Esos tres atributos de las diferentes formas de ahorro estn estrechamente relacionados entre s: un instrumento con un alto grado
de riesgo debe necesariamente ofrecer una tasa de retorno mayor que otro
que ofrece mayor garanta de seguridad; un instrumento que tiene un largo
perodo de realizacin, como un seguro de vida o fondo de pensin, debe ofrecer un retorno esperado mayor que una colocacin a la vista o a corto plazo.
La neutralidad tributaria es difcil de lograr en forma completa, no slo
por las mltiples y variadas alternativas de inversin posibles, sino tambin
porque el retorno del ahorro es gravado no slo una vez, sino en muchas circunstancias dos y tres veces, y a travs de distintos instrumentos, que como
se dijo afectan tanto a la tasa de retorno bruta, como a la propia tenencia del
activo y asimismo afectan el momento en que sta se liquida, como podra
ser cuando se aplican impuestos a las ganancias de capital. Asimismo, la tributacin afecta no slo al inversor en forma directa, sino tambin a aquellos
intermediarios financieros o empresas que han optado por tomar fondos del
mercado, ya sea a travs de la colocacin de deuda o a travs de la emisin
de acciones. Dado que estos sujetos se encuentran tambin gravados, el
cmputo pleno de cul ser la tasa de retorno neta de las distintas colocaciones resulta difcil de ser computada.
Ms an, despus de todo los procesos de reasignacin de los fondos y
del arbitraje que eventualmente tendr lugar en funcin del distinto peso tributario sobre cada una de las posibles colocaciones, debera esperarse que
la tasa de retorno neta tienda a ser igual, mientras que por el contrario la
divergencia debera encontrarse en la tasa de retorno bruta (antes de impuestos), que es donde el mercado estara haciendo sus ofrecimientos diferenciados segn las distintas variables indicadas.
Lo sealado precedentemente sugiere que para efectuar el anlisis se requerira tener un conjunto de matrices que tomen en consideracin los siguientes aspectos: 1) el tipo de instrumento financiero, ya sea ste una colocacin a plazo, la compra de ttulos de deuda pblicos o privados, la compra
directa de acciones o la colocacin en fondos de inversin; 2) el carcter del
sujeto, segn sea ste un inversor domstico o un no residente; 3) el momento del proceso sobre el cual se aplica el tributo, segn corresponda a la
compra, la tenencia o su liquidacin, y por ltimo, 4) el tipo de impuesto correspondiente a cada instancia del proceso de inversin segn corresponda a
la renta obtenida por la sociedad, la entidad financiera intermedia, o el inversor, as como los impuestos al patrimonio, a las ganancias de capital, o la
transferencia de activos.
Este conjunto de alternativas resulta a todas luces complejo de ser estudiado en detalle, razn por la cual se ha optado por analizar en los acpites
siguientes slo algunas de las posibles interacciones que resultan ms relevantes para el trabajo.
Al slo efecto de presentar una visin global de los niveles de la imposicin a la renta,1 el cuadro 1 indica las alcuotas legales aplicadas al ao
1996 tanto a las sociedades de capital como a las personas fsicas, para distintos pases de la OECD y de Amrica Latina.
En primer lugar, se observa que el promedio simple de los 25 pases indicados en el cuadro 1, la tasa bsica de imposicin oscila en torno al 33% para sociedades, de los cuales ms de la mitad oscilan en el 35%. Esta concentracin tiende a disminuir en relacin con el caso de pases federales, en
razn de que en stos se aplican sobretasas y tasas locales, por lo que el
universo comparado tiende a perder uniformidad.
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139
CUADRO 1
TASAS DE IMPOSICIN SOBRE SOCIEDADES Y PERSONAS FSICAS - 1996
(En porcentaje)
En segundo lugar, en materia de imposicin a las personas fsicas, la alcuota bsica promedio oscila alrededor del 50% con una escala compuesta
por cerca de 6 tramos, presentndose las mismas complicaciones en los pases federales que las observadas respecto a las sociedades. En ese sentido se
observa que mientras que en los Estados Unidos se menciona que la tasa
marginal mxima es del 39,6%, en realidad la misma asciende a casi el 45%,
cuando se incorpora la imposicin estadual y local, hecho que muchas veces
no es mencionado. En ese sentido, el caso posiblemente ms extremo es el
de Dinamarca, en el cual la tasa bsica del 32% se eleva al 61% cuando se
incorpora la imposicin personal a la renta aplicada a nivel municipal, cuyas
tasas varan entre el 23% y el 32%.
En tercer lugar, se observa que de los 25 pases indicados en el cuadro 1,
en 19 casos la tasa bsica de imposicin a la renta personal supera en cinco
puntos porcentuales la tasa correspondiente a las sociedades, mientras que
slo en 6 casos la imposicin a las personas fsicas no supera la imposicin
a las sociedades. De estos 6 casos, 3 de ellos corresponden a Amrica Latina
(Argentina, Brasil y Mxico), mientras que los otros se refieren a Nueva Zelanda, Canad y Dinamarca (si bien en estos dos ltimos es por efecto de la
imposicin adicional que aplican los gobiernos locales), la imposicin personal resulta ser ms elevada que la relacionada con la renta societaria.
Esta apreciacin global sobre los niveles de imposicin a la renta de las
personas y societaria muestra, que si bien dentro de niveles globales de imposicin a la renta, existen grandes discrepancias en el tratamiento que los
distintos pases brindan a la misma, la Argentina ocupa una posicin en relacin con la tasa aplicable a las sociedades acorde con la experiencia internacional, pero que por el contrario en materia de imposicin a la renta de
personas fsicas, el nivel de imposicin es inferior. Asimismo la estructura
actual de la alcuota, que grava tanto a las sociedades de capital y SRL con
la tasa proporcional del 33% y que resulta ser igual a la tasa marginal mxima de las personas fsicas, no es el patrn ms usual de comportamiento en
el contexto analizado.
Tasa de imposicin a las utilidades

de sociedades
Tasa
Sobretasas
bsica1, 2
y tasas
locales3
Alemania6
45/30
Australia
36
Austria
34
Blgica4
39
Canad
28
Dinamarca
34
Espaa
35
Francia
33,3
35
Grecia7
Holanda
35
Hungra
18/33,3
Irlanda
38
Italia
37
Japn9
37,5
Luxemburgo
33
Nueva Zelanda
33
Polonia
40
Portugal
36
Suiza10
8
Reino Unido
33
Estados Unidos
35
Argentina
33
Brasil
31
Chile
15
Mxico
34
7,5; 17
3
3; 15,5
2,75
10
7,5; 17
16,2
12,6; 7,8
4; 10
10
24,2
6,5
Tasa mxima a la renta personal
Total
Tasa
bsica
56/42
36
34
40,2
44,3
34
36
36 2/3
35
35
18/33,3
38
53,2
51,4
40,3
33
40
39,6
30,3
33
39,2
33
31
15
34
53
47
50
55
29
32
56
56,8
45
60
48
48
51
50
50
33
45
40
11,5
40
39,6
33
25
45
35
Nmero Sobretasas
de tramos
y tasas
locales3
4
5
5
7
3
3
18
13
5
3
s/d
2
7
5
18
3
s/d
4
15
3
5
7
2
3
8
7,5
1,5
3; 7,2
3; 5; 58
29
2,4; 15
16,2 8
15
2,5
32,3
Total
57
48,5
50
60,6
53,2
61
56
60,2
45
60
48
48
51
65
51,3
33
45
40
43,8
40
44,6
33
25
45
35
1. Las empresas estn tambin obligadas a pagar un impuesto al patrimonio neto en Canad del 0,2%, Italia 0,75%, Luxemburgo 0,7% y Suiza 0,4%. 2. Tasas menores o graduadas
tambin se aplican a montos reducidos de beneficios a pequeas empresas en Blgica, Canad, Japn, Luxemburgo, Reino Unido y Estados Unidos. 3. Las tasas locales pueden diferir segn el pas, por ejemplo, Italia tiene una tasa uniforme local; en Alemania es del 17%,
en Japn 12,6% y en Luxemburgo, 10%. 4. En Blgica, las empresas no residentes estn
gravadas al 43%. 5. Un adicional del 1% para Seguridad Social se aplica al ingreso de capital, adems del ingreso de intereses y dividendos. 6. En Alemania/Hungra, la tasa ms baja/alta a las sociedades se aplica a los dividendos distribuidos. 7. La tasa de sociedades es
del 40% en Grecia, a las sociedades con acciones al portador y que no cotizan en la Bolsa de
Valores de Atenas y a las sociedades no residentes. 8. La tasa local es aplicable solamente a
los ingresos de las empresas. 9. Las tasas locales son para Tokio. 10. Las tasas locales son
para Zurich.
Fuente: European Taxation and Taxes and Investment in Asia and the Pacific, International
Bureau of Fiscal Documentation, Amsterdam y fuentes adicionales para los Pases de Amrica Latina.
2. LA TRIBUTACIN AL AHORRO EN LA ARGENTINA

Tal como se indic en el punto anterior, la amplitud de posibilidades existentes oblig a circunscribir el anlisis a un conjunto acotado de posibilidades de colocacin de los ahorros, as como a aquellos tributos ms importantes.
Respecto a los primeros se analizar, segn la legislacin argentina, la situacin sobre: a) las colocaciones en depsitos a plazo fijo o caja de ahorro
efectuados en bancos privados por personas fsicas, b) las inversiones en
obligaciones negociables, distinguiendo segn las mismas tengan o no oferta
pblica, c) la colocacin en papeles comerciales de empresas privadas, d) la
compra de ttulos pblicos, e) la compra o suscripcin de acciones ordinarias
en la bolsa de valores, y por ltimo f) la suscripcin con oferta pblica de
cuotas partes en fondos comunes de inversin.
Este conjunto de siete posibilidades brinda un panorama suficientemente
N/A
(d)
N/A
(d)
(d)
(d)
N/A
5. Sellos
Exento
Exento
Exento
21
Exento
Exento
4. Valor agregado
21
Exento
Exento
Exento
4,9
Exento
Exento
3.Ingresos brutos
Capital Federal
Exento
0,50
Exento
0,50
Exento
0,50
Exento
0,50
0,50
0,50
Exento
0,50
0,50
2. Bienes personales
- Persona fsica residente
- Beneficiario del exterior
0,50
Exento
Exento
33
Exento
Exento
33
Exento
Exento
33
Exento
(b)
33
(c)
Exento
33
Exento
N/A
N/A
N/A
b. Utilidad por venta
- Sociedad local
Exento
33
Exento
Exento
33
Exento
No gravado
No gravado
No gravado
Acciones
ordinarias
Ttulos
pblicos
Exento
33
Exento
Escala 6 a 33
33
13,2
Exento
33
Exento
Escala 6 a 33
33
13,2
Exento
33
(a)
En materia de inversiones de riesgo mediante la compra de acciones ordinarias de empresas locales, los dividendos pagados por las sociedades no se
encuentran gravados en ninguna circunstancia, aun considerando el carc-
1. Ganancias
a. Intereses-dividendos
- Sociedad local
b. Colocacin en acciones ordinarias de empresas locales
Documentos
comerciales
Tal como surge del cuadro 2, las colocaciones a plazo fijo se encuentran
exentas del impuesto a las ganancias, en la medida en que los colocadores
sean personas fsicas residentes del pas. En caso de que los intereses de la
colocacin correspondan a sociedades de origen local las mismas estarn sujetas a la tasa societaria del 33%, aunque en forma simtrica las mismas podrn deducir como gastos los intereses pagados.
En caso de tratarse de un beneficiario del exterior, las retenciones correspondientes a intereses provenientes de depsitos a plazo fijo o cuentas de
ahorros en bancos de la Argentina quedan sujetas a una alcuota que vara
entre el 0% al 29,7%, dependiendo de las normas tributarias existentes en el
pas de origen. Si ste presenta una certificacin profesional o de autoridad
de su pas que establezca que la exencin no produce transferencia de ingresos a fiscos extranjeros, la alcuota se reduce al mnimo. En caso contrario,
la retencin por el pago de intereses al exterior podra llegar al 29,7%.
Adicionalmente al impuesto a las ganancias se aplica en el pas el impuesto a los bienes personales, que grava con la alcuota del 0,5% la tenencia de depsitos a plazo, mientras que, tratndose de sociedades, la derogacin del impuesto a los activos a partir del mes de septiembre de 1993
elimin la imposicin sobre los mismos a nivel societario.
Por otra parte, este tipo de ahorros no se encuentra alcanzado por tributos locales o municipales, as como tampoco por el impuesto al valor agregado a nivel nacional.
Obligaciones negociables
Sin oferta
Con oferta
pblica
pblica
a. Colocaciones a plazo fijo en bancos locales
Dep. plazo fijo

o caja de ahorro
(en bcos. locales)
amplio en materia del tratamiento del ahorro, analizando para ello el tributo
a las ganancias, el tributo a los bienes personales, el impuesto sobre los ingresos brutos aplicado por la Capital Federal, al igual que el tributo de sellos, que si bien no se aplica en esta jurisdiccin podra eventualmente ser
aplicado en otra provincia y, por ltimo, el impuesto al valor agregado.
De esta forma se estara cubriendo todo el proceso de colocacin de los
ahorros antes sealado como adquisicin, tenencia y liquidacin, ya que los
cinco tributos analizados cubren las distintas etapas del mismo.
Un aspecto que debe tambin tomarse en consideracin es el carcter del
sujeto involucrado en la transaccin, ya que los efectos tributarios diferirn
segn sean stos efectuados por personas fsicas, sociedades locales o beneficiarios del exterior.
A fin de poder efectuar una comparacin entre las distintas posibilidades
de colocacin se analizar en qu medida stas son afectadas por los impuestos indicados, comenzando por las colocaciones a plazo fijo.
141
Cuotas parte
FCI (e)
CUADRO 2
ARGENTINA
TRATAMIENTO IMPOSITIVO DE COLOCACIONES FINANCIERAS
En porcentajes
140
a.Exentos si el beneficiario presenta una certificacin profesional o de la autoridad fiscal de su pas, estableciendo que la exencin no produce transferencia de ingresos al fisco extranjero. En caso contrario, la retencin puede llegar al 27% (que se eleva al 36,99% con grossing-up).
b.Si existe habitualidad: escala del 6 al 33% (con posibilidad de alegar exencin por venta dems ttulos valores). Si no existe habitualidad no existe ganancia gravada.
c.Retencin sin grossing-up: 16,5% (o 33% sobre utilidad real). Retencin con grossing-up: 18,48%. Posibilidad de alegar exencin resultados por venta de ttulos valores (D. 2284/91).
d.Derogado por decreto N1 114/93 del 1/2/93 en Capital Federal. En las provincias suele ser el 1% del valor del contrato.
e.Cuando las colocaciones tengan oferta pblica.
Fuente: Elaboracin propia
CUADRO 2 (cont.)
142
143
ter del sujeto, ya que esta exencin alcanza a las personas fsicas residentes,
a las sociedades locales o a los beneficiarios del exterior.
En cuanto a la tenencia accionaria, el impuesto a los bienes personales
incorpora a las acciones como uno de sus hechos imponibles y lo grava con
la alcuota del 0,5% en el caso de las personas naturales. Tratndose de beneficiarios del exterior, la tenencia de acciones por parte de los mismos se
encuentra exenta del gravamen, en razn del principio jurisdiccional aplicado en este tributo. Por el contrario, se encuentra alcanzada con el impuesto
la tenencia de acciones cuyos titulares correspondan a empresas radicadas
en pases en que no se apliquen regmenes de nominatividad, tributndose
en este caso a la alcuota del 1%.
La derogacin del impuesto a las ganancias de capital en el caso de aquellos sujetos que son personas fsicas, ha determinado que la posible utilidad
por la venta de acciones, se encuentre exenta de imposicin, al igual que si
el sujeto es un beneficiario del exterior. Por el contrario en el caso de sociedades, por la propia definicin del concepto de renta incluido en la legislacin, las ganancias de capital quedan sujetas a la tasa del 33% que se aplica sobre las rentas ordinarias de sta.
c. Situacin en materia de ttulos pblicos

La colocacin en ttulos pblicos tiene una gran similitud con el tratamiento otorgado a la inversin en acciones ordinarias, ya que los intereses
pagados por los ttulos pblicos se encuentran exentos del impuesto a las
ganancias, ya sean percibidos por una persona fsica residente o por un beneficiario del exterior. Existe s un tratamiento distinto en el caso de que los
intereses sean percibidos por sociedades locales, ya que en ese caso, y al
igual que cuando la sociedad percibe intereses de colocaciones bancarias,
quedan alcanzados por la tasa societaria del 33%, a fin de guardar simetra
con los intereses percibidos por este sujeto.
Respecto a la utilidad proveniente de la utilidad por la venta de ttulos
pblicos, stos guardan un tratamiento igual a la venta de acciones, ya que
por la derogacin del impuesto a las ganancias de capital, la diferencia de
precio resultante se encuentra exenta de imposicin en el caso de tratarse de
personas fsicas, mientras que en el caso de sociedades tributan a la tasa del
33%.
Por otra parte, se seala que al igual que en las colocaciones anteriormente indicadas, la tenencia de cualquier forma de inversin financiera queda gravada con el 0,5% de su valor en base al impuesto a los bienes personales, con lo cual de hecho pero de manera totalmente imperfecta este
tributo est sustituyendo, parcialmente, a la imposicin a la renta sobre estas colocaciones en la Argentina.
Dado que la tasa de retorno de los distintos tipos de colocaciones es funcin del coeficiente de riesgo, y su grado de disponibilidad o liquidez, el impuesto resultante es inversamente proporcional a su utilidad, en caso de colocaciones de riesgo, y directamente proporcional en el caso de inversiones
con menor grado de liquidez.
144
145
d. Anlisis de las obligaciones negociables
f. El tratamiento de los fondos comunes de inversin
El tratamiento tributario de las obligaciones negociables requiere distinguir si las mismas se realizan por entidades autorizadas a efectuar oferta
pblica, de aquellas que se efectan bajo la instancia de la oferta privada.
Sin entrar a analizar las condiciones requeridas para la oferta pblica, se
puede afirmar que en general, stas guardan una similitud en materia tributaria tanto con los ttulos pblicos como con la colocacin en acciones ordinarias, mientras que en la colocacin bajo la oferta privada est asimilada a
las inversiones en documentos comerciales.
Tal como surge del cuadro 2, el tratamiento impositivo a las obligaciones
negociables con oferta pblica es igual al que actualmente tienen los ttulos
pblicos, con la nica excepcin bajo ciertas circunstancias del impuesto a
los sellos, que puede gravar con el 1%, segn la jurisdiccin provincial respectiva, la colocacin de los mismos.
Por el contrario, los intereses provenientes de colocaciones en obligaciones negociables sin oferta pblica se encuentran sujetos a la imposicin a
las ganancias, tanto a nivel de personas fsicas con alcuota del 6% al 33%,
como en el caso de sociedades locales a la tasa proporcional del 33%. En el
caso de beneficiarios del exterior la remisin de intereses queda sujeta a la
retencin del 13,2%, respecto a pases con quienes no existe un tratado de
doble imposicin, y de existir un tratado sta variar de acuerdo con los trminos del mismo. Por ejemplo, para la remisin de intereses a Chile y Brasil,
se aplica la tasa del 13,2% por reconocerse en el tratado el principio de la
fuente, mientras que en el caso de Espaa, esta alcuota se reduce al 12%, al
igual que para el caso de Austria y Canad.
En principio, cabe sealar que el tratamiento tributario a los fondos comunes de inversin guarda semejanza con el correspondiente a los ttulos
pblicos y a las obligaciones negociables colocadas bajo el rgimen de la
oferta pblica.
En ese sentido los resultados provenientes de su compraventa, cambio,
permuta y disposicin, as como tambin sus rentas quedan exentas del impuesto a las ganancias, excepto en el caso de las sociedades, ya que en esa
circunstancia tributan a la tasa general del 33%.
En caso de tratarse de beneficiarios del exterior regir asimismo la exencin antes indicada del impuesto a las ganancias, aun cuando pueda eventualmente producirse una transferencia a fiscos del exterior.
Debe sealarse que el tratamiento impositivo indicado ser de aplicacin
cuando los ttulos de los fondos comunes de inversin sean colocados por
oferta pblica, ya que en el caso contrario no regir la exencin contemplada
en impuesto a las ganancias.
Cabe reiterar que la exencin a las personas fsicas y los beneficiarios del
exterior se refiere tanto a la renta producida por la colocacin de ahorros en
los fondos de inversin, como a la utilidad producida por la venta de las cuotas partes. Respecto a la tenencia de las mismas, el impuesto a los bienes
personales grava con la alcuota del 0,5% el valor de las cuotas partes en la
medida que los sujetos sean residentes locales o sujetos radicados en el exterior, excepto que la titularidad de las cuotas partes corresponda a sociedades radicadas en pases donde no rijan las normas en materia de nominatividad, en cuyo caso quedarn sujetas a la alcuota del 1%.
Por ltimo, respecto al impuesto al valor agregado, las incorporaciones de
crditos a un fondo comn de inversin no constituirn prestaciones o colocaciones financieras gravadas, es decir que tambin aqu queda consagrada
la exencin del impuesto.
e. Colocacin en documentos comerciales commercial papers

Esta forma de inversin resulta ser la ms gravada por los distintos impuestos, ya que sus intereses quedan alcanzados por el impuesto a las ganancias de las personas fsicas, con tasas progresivas del 6% al 33%, como
tambin cuando los mismos son percibidos por las sociedades. Asimismo la
remisin de intereses al exterior para el caso de que no exista un tratado de
doble imposicin queda sujeta a la alcuota del 13,2%.
Por otra parte, estas colocaciones quedan gravadas con el impuesto a los
bienes personales, ya sea tanto en el caso de personas fsicas residentes como en el caso de ser el perceptor un beneficiario del exterior.
Sin embargo, la principal diferenciacin respecto a otras colocaciones financieras es en relacin con el impuesto al valor agregado y el impuesto sobre los ingresos brutos, ya que las mismas son materia imponible del primero a la tasa del 21% y del segundo, en el caso de la Capital Federal, a la
alcuota del 4,9% sobre el monto de los interesases pagados.
3. LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL COMPARADA

El propsito de esta seccin es proveer una visin global del tratamiento
de las distintas formas de inversin en los pases de la OECD. Para ello se
han limitado las posibilidades de inversin a slo tres de las colocaciones
ms significativas, como son los depsitos bancarios, la compra de acciones
de empresas y la adquisicin de ttulos pblicos, si bien se reconoce que
existen otras posibles manifestaciones de inversin que por motivos de sencillez del anlisis no son consideradas.
Para ello se ha efectuado una serie de cuadros comparativos que analizan
para cada una de estas alternativas de inversin cul era la situacin tributaria existente a enero de 1993, mirando especialmente el efecto de la imposicin a la renta, a los impuestos que gravan la tenencia de estos activos y a
los impuestos a las ganancias de capital, as como a los tributos adicionales
que pueden incidir en las mismas.
A esos efectos se han identificado distintas etapas del proceso de inver-
S
1. Impuesto a las ganancias de personas fsicas.
Nota: N = no, S = si, NA = no aplicable, NR = no relevante.
Fuente: OECD, Taxation and household saving, Country surveys, 1994
S
S
S
N
NA
N
N
N
NR
N
N
N
S
S
S
N
S
N
N
Brasil
Chile
S
N
N
N
N
NR
N
N
NR
NA
S
N
N
N
N
N
N
Argentina
N
Reino Unido
S
S
S
NA
NA
NR
NR
NR
NR
NA
N
S
S
N
N
N
N
N
Japn
Italia
S
S
S
NA
NA
NR
NR
NR
NR
S
NA
N
S
S
S
N
N
N
Francia
N
S
Estados Unidos
S
S
N
NA
NA
NR
NR
NR
NR
S
NA
N
N
S
S
S
N
Alemania
N
S
Australia
Deduccin Deduccin
gasto
monto de
intereses adquisicin
Ganancias Donaciones Herencia y

de capital intervivos sucesiones
Valor
original
del activo
Renta
Procedente
del activo
Valor del
activo
Renta anual Renta anual
procedente procedente
del activo del activo
IGPF o imposicin sobre

ganancia de capital
Otros
impuestos
IGPF1
Otros
impuestos
Tratamiento en el IGPF1
Disposicin de activos
Posesin de activos
Adquisicin de activos
Pases
sin que pueden estar sujetas o afectadas por el sistema tributario. Las columnas de los cuadros siguientes dividen el tratamiento tributario de un determinado activo en tres fases: i) los efectos tributarios sobre la adquisicin
de los activos, ii) mientras stos son mantenidos en el activo del inversor e
iii) posteriormente en el momento en que ste procede a su liquidacin.
En relacin con la primera etapa del cuadro 3 se indica el tratamiento tributario a los intereses pagados en prstamos contratados para ser destinados a la adquisicin de estos activos, que puede o no ser considerado como
un gasto deducible en el impuesto a la renta personal. Esta primera fase
contempla tambin la posible deduccin del monto de la inversin a los efectos de la determinacin del impuesto a la renta y, finalmente, en la columna
siguiente se incluye el posible alcance de algn otro tributo que grave la adquisicin de ese activo, como podra ser el impuesto a los sellos, el impuesto
a las ventas o tasas que puedan afectar a los mismos.
Respecto a la fase siguiente del proceso de inversin, que resulta ser el de
mayor importancia, y que grava la posesin o tenencia del activo, se ha dividido en dos partes por un lado la imposicin sobre el flujo de renta que el
mismo puede producir, segn est gravado por el impuesto a la renta o no, y
por la otra la imposicin sobre el valor del stock a travs de la imposicin de
tipo patrimonial, como podra ser un impuesto a los bienes o a los patrimonios personales.
Por ltimo, la tercera fase del proceso se refiere a la imposicin sobre la
venta o separacin del activo del patrimonio del inversor. En este aspecto caben efectuar varias precisiones. Por un lado si la disposicin del activo es
consecuencia de una venta o de una transferencia con motivo de una donacin o por un acto de transmisin hereditaria. Por la otra, si la venta est alcanzada por la imposicin general a la renta o por un impuesto separado
que grave la ganancia de capital o la diferencia entre el precio de compra y el
de venta, y por ltimo si esa venta queda alcanzada o no por una imposicin
de tipo patrimonial que alcance el valor total de la misma.
Como puede observarse en los cuadros 3, 4 y 5, existen muchas similitudes pero tambin gran cantidad de discrepancias entre los pases indicados.
Por ejemplo, en materia de deduccin de los intereses pagados para la adquisicin de los activos, cinco pases de los siete considerados no los admiten
sin considerar el tipo de inversin efectuada, mientras que Australia y los
EstadosUnidos permiten la deduccin como gastos de esos intereses.
Existe unanimidad entre todos los pases respecto a los activos considerados en no permitir la deduccin de los montos invertidos en la imposicin
personal a la renta, mientras que se presenta una gran variedad de alternativas cuando se trata de aplicar otro tipo de tributo a la adquisicin de estos
activos. En ese sentido la columna tercera de los cuadros respectivos indica
que en el caso de Australia las colocaciones bancarias estn alcanzadas por
otro tipo de imposicin, al igual que la compra de acciones que tambin aplican varios pases, mientras que la inversin en bonos tributa en el momento
de su adquisicin con un impuesto separado slo en el caso de Japn.
En lo referente a la renta proveniente de la tenencia de activos el tratamiento tributario es bastante homogneo en los pases indicados, ya que salvo en el caso de Italia y Japn, la renta en el impuesto a la renta personal en
147
Transferencias
CUADRO 3
TRATAMIENTO FISCAL DE LOS INTERESES DE DEPSITOS BANCARIOS
146
149
1. Impuesto a las Ganancias de Personas fsicas.

2. Gravado con impuestos locales a algunos estados.
Fuente: OECD, Taxation and household saving, Country surveys, 1994.
N
N
S
N
N
Chile
S2
S2
N
N
N
N
S
N
N
N
N
S
N
N
Brasil
N
Argentina
S
S
N
N
N
NR
NR
S
S
N
NA
N
S
N
S
N
S
N
Reino Unido
Japn
S
S
N
N
N
NR
NR
N
S
S
NA
S
S
S
N
N
N
N
Italia
Francia
S
S
S
N
S
NR
NR
N
N
NA
S
N
N
S
S
N
N
S
Estados Unidos
N
N
Alemania
N
S
N
NR
S
NA
N
N
S
Australia
Deduccin Deduccin
gasto
monto de

Valor
original
del activo
Renta
Procedente
del activo
Valor del
activo

ganancia de capital
Otros
impuestos
IGPF1
Otros
impuestos
Posesin de activos
Pases
todos los otros casos, e inclusive cuando se trata de dividendos de acciones

Italia tambin los grava.
Donde se observa una completa falta de uniformidad en el tratamiento
tributario es en la aplicacin de impuestos que graven el valor de los activos,
es decir a la imposicin de tipo patrimonial. En ese caso slo en Alemania y
Francia la misma es aplicada en forma amplia sobre las distintas colocaciones analizadas, siendo estos dos pases los nicos que utilizan esta forma de
imposicin.
Por ltimo se analizan los impuestos que alcanzan esencialmente a la liquidacin o disposicin de los distintos tipos de colocacin financiera. En
ese sentido, se observa en forma total y unnime que en el caso de colocaciones bancarias la disposicin de este tipo de activos no est alcanzada bajo
ninguna de las formas de tributacin analizadas, aunque s quedan sujetas
a los impuestos con motivo de la transferencia de los mismos, ya sea por donaciones o herencias, con la nica excepcin del caso de Australia.
En cuanto a las otras colocaciones financieras, las ganancias de capital
provenientes de la venta de acciones est sujeta en casi todos los pases a
una imposicin separada, es decir no incluida en el impuesto normal a la
renta, con la excepcin del caso de Alemania que no est alcanzada por el
impuesto. Igualmente la transferencia de este tipo de activos por los motivos
antes indicados est generalmente sujeta a imposicin.
Por ltimo, el tratamiento se torna ms variado en caso de tratarse de colocaciones en ttulos pblicos, ya que algunos pases (Australia, Francia, Japn y Reino Unido) gravan las ganancias de capital proveniente de los mismos en el impuesto a la renta, mientras que Estados Unidos lo grava con un
impuesto por separado.
En conclusin, de la informacin precedente surge claramente el tratamiento tributario heterogneo que aplican los distintos pases sobre algunas
de las formas ms comunes de asignacin de los ahorros. Es por ello que extraer un patrn nico de comportamiento sobre la experiencia que surge del
anlisis de los distintos pases resulta poco adecuada.
No obstante esta consideracin general si algo pudiera decirse al respecto
ser lo siguiente:
En primer lugar, el proceso que lleva a la adquisicin de activos no est alcanzado por la tributacin, con excepcin de algunos pases en los que
se considera que los intereses pagados por la toma de prstamos destinados a ser invertidos en los activos analizados, son deducibles del impuesto
a la renta personal. Es decir que se podra decir que en esos casos existe
algn grado de estmulo a la colocacin de recursos en ciertas formas de
ahorro.
En segundo lugar, casi todos los pases gravan con el impuesto a la renta
los dividendos tema que ser tratado en la prxima seccin y con menor
nfasis la renta proveniente de colocaciones bancarias.
En tercer lugar, la tenencia de estas formas de ahorro se encuentra alcanzada por alguna forma de imposicin a los patrimonios, si bien en un
menor nmero de casos, pero ciertamente en un mayor nmero de lo que
era razonable encontrar a priori.
Por ltimo, casi sin excepcin los pases analizados gravan la transferen-
Transferencias
CUADRO 4
TRATAMIENTO FISCAL DE LOS TTULOS PBLICOS
148
S
S
N
1. Impuesto a las Ganancias de personas fsicas.
2. Gravados con impuestos locales en algunos estados.
Nota: N (No), S (Si), NA (No aplicable), NR (No relevante).
Fuente: OECD, Taxation and household saving, Country surveys, 1994.
N
Chile
S2
S2
N
N
N
N
S
N
S
N
N
N
N
N
N
N
Brasil
N
Argentina
S
NR
NR
NR
NR
NA
N
S
N
S
N
S
151
4. LA TRIBUTACIN Y EL FINANCIAMIENTO DE LA INVERSIN CON CAPITAL PROPIO
Reino Unido
cia de estos activos, ya sea con motivo de donaciones entre vivos o por causa de muerte.
El tratamiento relacionado con la tributacin a las ganancias de capital
proveniente de la disposicin de estos activos ser analizado en particular en
las secciones siguientes, motivo por el cual los comentarios respectivos se
efectan en esa seccin.
Japn
S
S
S
NR
NR
NR
NR
NA
S
S
N
S
S
S
S
Italia
Francia
S
NR
NR
NR
NR
NA
S
N
N
S
S
N
N
S
Estados Unidos
N
N
Alemania
N
S
S
NR
NR
NA
N
N
S
Australia
Deduccin Deduccin
gasto
monto de
Valor
original
del activo
Renta
Procedente
del activo
Valor del
activo

ganancia de capital
Otros
impuestos
IGPF1
Otros
impuestos
Posesin de activos
Pases
CUADRO 5
TRATAMIENTO FISCAL DE LOS DIVIDENDOS DE ACCIONES

Transferencias
150
Como se ha mencionado, la tasa aplicable al ingreso gravable de las sociedades de capital en la Argentina es del 33%. Esta misma alcuota se aplica actualmente a las sociedades de responsabilidad limitada y a la parte accionaria de las sociedades en comandita por acciones.
Respecto a sucursales y establecimientos permanentes pertenecientes a
empresas extranjeras o no residentes, la misma alcuota del 33% se aplica
sobre los ingresos imponibles de las mismas, sin que exista diferenciacin
entre el tratamiento tributario de las sucursales y el correspondiente a sociedades.
Por otra parte, la distribucin de dividendos en efectivo o en acciones no
es actualmente gravada, como as tampoco est sujeta a retencin en la
fuente a partir de abril de 1992. Previamente a esta norma los mismos quedaban sujetos a la tasa del 20%.
Con relacin a la remisin de utilidades correspondientes a sucursales de
empresas extranjeras, tampoco corresponde aplicar ninguna tasa de retencin del impuesto a las ganancias.
No obstante esta disposicin general, la distribucin de dividendos correspondientes a acciones al portador quedan sujetos a retencin cuando las
mismas no se hayan presentado para su conversin en acciones nominativas
no endosables, existiendo un plazo para su conversin que finaliz en mayo
de 1996. Con posterioridad al mismo, cualquier pago de dividendos de acciones no registrables queda sujeto a la tasa de retencin del 33%.
Al igual que en el caso de dividendos de acciones, la remisin de beneficios correspondientes a sociedades de responsabilidad limitada se encuentra
liberada de cualquier tasa de retencin, con lo cual podra sealarse que el
nivel promedio de imposicin corresponde al 33%.
Es decir que a travs del sistema de excluir a los dividendos de la base
imponible del impuesto a la renta de las personas fsicas, la Argentina ha eliminado totalmente la doble imposicin sobre los dividendos de acciones, tanto sean stos percibidos por accionistas locales como por los no residentes.
Esta situacin en materia de tratamiento de las utilidades de sociedades y
su integracin en cabeza de sus accionistas plantea una serie de aspectos interesantes, tanto respecto a la experiencia internacional en esta materia, como respecto a la discusin existente sobre el dispar tratamiento que se produce entre la financiacin con fondos externos frente a la financiacin propia.
Ambos problemas sern encarados seguidamente comenzando por el ltimo de los mencionados, y buscando analizarlo tanto desde la ptica del
152
153
ahorrista o colocador de fondos como desde la ptica de la sociedad que se

enfrenta con las posibilidades de optar por distintas fuentes de financiamiento para llevar cabo un programa de inversin.
Respecto a la postura de aquel que tiene la posibilidad de colocar fondos,
ya sea a travs del otorgamiento de prstamos o mediante la adquisicin de
acciones, resulta claro que toda vez que en los pases donde no existe un sistema de integracin plena de dividendos que evite la doble imposicin econmica, habr un incentivo a conceder prstamos en lugar de adquirir ttulos
representativos de la sociedad.
En general en la medida en que los intereses pagados por la sociedad
sean deducibles de la base imponible como un costo deducible, el ahorrista
solo deber pagar el impuesto a la renta sobre los intereses percibidos, mientras que en el caso de la compra de acciones los dividendos ganados estarn
sujetos a una tasa de imposicin a nivel de la sociedad y posteriormente en
cabeza de la persona fsica (accionista).
Por el contrario, con un sistema de integracin total que elimine la doble
imposicin se eliminan asimismo los problemas de discriminacin entre las
distintas posibilidades de colocacin antes mencionadas.
En el caso de la Argentina se elimin la doble imposicin econmica al
considerarse que la percepcin de dividendos no se encuentra gravada con el
impuesto a la renta personal, lo cual hara pensar que se ha logrado evitar la
discriminacin indicada entre colocacin de prstamos y compra de acciones, pero como los intereses percibidos tampoco se encuentran gravados con
el impuesto a la renta personal y simultneamente se permite la deduccin a
nivel societaria de los mismos como un costo de la operacin, se restablece
el desbalance que aparentemente se haba logrado.
Se analizar seguidamente el mismo problema pero desde la ptica de
aquel que toma la decisin de optar entre distintas fuentes de financiamiento, es decir desde la ptica de la empresa inversora.
En este caso, los intereses pagados podrn ser deducidos de los beneficios imponibles, mientras que, por el contrario, no se permite deduccin alguna de los beneficios correspondientes a la colocacin de acciones.
Segn seala Musgrave,2 la neutralidad puede restablecerse, ya sea eliminando la posibilidad de deducir los intereses pagados o bien permitiendo
la deduccin de intereses imputados sobre el capital propio, reduciendo as
el impacto de la doble imposicin, ya que en ese caso se nivela el tratamiento
tanto a nivel de la sociedad como del colocador de los fondos.
Como argumenta Harberger,3 el impuesto a las utilidades de las sociedades de capital en los Estados Unidos resulta ser, en los hechos, un tributo
que slo grava el ingreso proveniente del capital accionario de las empresas, ya que no es un tributo que grave la totalidad de los ingresos del capital
obtenidos por la sociedad, ni siquiera de los ingresos provenientes de los activos de la sociedad.
Ello plantea, como seala Harberger, la necesidad de aprender la leccin
de cmo eliminar el impuesto a las sociedades de capital sin realmente hacerlo, y con ese propsito indica que la solucin al problema radica en la plena o total integracin del impuesto pagado por la sociedad con el impuesto
personal a la renta.
En la medida en que los accionistas individuales incluyan como parte de

su ingreso la parte proporcional de los beneficios de la sociedad a fin de determinar su propio tributo, y consideren como crdito el impuesto pagado
por la sociedad, en los hechos el tributo sobre estas ltimas habr dejado de
existir, y se lograra la neutralidad buscada entre formas alternativas de financiamiento de la inversin.
Pero, en el caso argentino, esta afirmacin de Harberger no resultara
aplicable, ya que si bien ello eliminara la discriminacin existente contra el
tratamiento del capital accionario, subsistira el tratamiento favorable al financiamiento con capital ajeno en la medida en que los ingresos por intereses no se encuentran alcanzados con el impuesto a la renta personal.
5. ANLISIS DE LAS DISTINTAS FORMAS DE INTEGRACIN ENTRE

SOCIEDADES Y PERSONAS
En forma concordante con lo expresado por Harberger respecto a los beneficios que brinda la integracin entre la renta de las sociedades y de sus
accionistas, el Departamento del Tesoro de Estados Unidos se expres en su
informe, sealando que:
La integracin podra reducir las tres distorsiones propias del sistema
clsico (doble imposicin econmica) a saber:4
a. El incentivo a invertir en sociedades de personas respecto a las sociedades de capital.
b. El incentivo a financiar la inversin de las sociedades de capital con deuda ms que con emisin de nuevas acciones, y
c. El incentivo a retener utilidades en lugar de distribuir dividendos a fin de
evitar la doble imposicin.
Cul de todas las formas posibles de integracin resultara ms aconsejable para lograr estos propsitos? Para ello resulta conveniente establecer
una tipologa de posibles formas de vinculacin entre la renta de las sociedades y sus accionistas, tal como se indica:
Relacin entre las sociedades de capital
y el impuesto a la renta personal
Sin integracin:
sistema clsico
Integracin de los
beneficios distribuidos
A nivel de las
sociedades
Sistema de
doble tasa
Sistema de
deduccin
del dividendo
Integracin total:
transparencia fiscal
A nivel de los
accionistas
Sistema de
exclusin del
dividendo
Sistema de
imputacin
del crdito
155
1. El sistema de transferencia o integracin total por el cual la sociedad slo determina el monto de las utilidades y los accionistas o dueos
son responsables del pago del impuesto en funcin de la participacin que cada uno de ellos tiene en la misma, no se indica separadamente por no ser utilizado por ningn pas de la OECD.
2. El sistema de integracin de Alemania opera tanto en base al mtodo de tasas diferenciadas como al rgimen de imputacin de crdito
con acrecentamiento. Al respecto puede consultarse el Informe del US Department of the Treasury (1992), pgs. 172-177.
Fuente: Elaboracin propia en base a OECD, Taxing Profits in a global economy (1991) y OECD, Taxation and household saving (1994).
Australia
Finlandia
Francia
Alemania2
Italia
Nueva Zelanda
Noruega
Turqua
Grecia
Austria
Canad
Dinamarca
Japn
Portugal
Espaa
Turqua
Islandia
Suecia
Blgica
Luxemburgo
Holanda
Suiza
Estados Unidos
Alemania2
Irlanda
Reino Unido
Tasa cero sobre los

Crdito total por
beneficios distribuidos el impuesto pagado
o sobre dividendos
sobre sociedades
percibidos
Crdito parcial
para accionistas
locales
Deduccin parcial
de dividendos
pagados
Tasas menores
sobre beneficios
distribuidos
Crdito parcial del

impuesto pagado
sobre sociedades
Sistemas de
imputacin
completa
Sistemas de
Tasa cero
Esquemas de
exencin
parcial
A nivel del accionista
Sistemas de
imputacin
parcial
Sistema de
deduccin parcial
de dividendos
Sistema de
tasas
diferenciadas
Un camino intermedio que tiende a reducir la doble imposicin pero sin

llegar a eliminarla totalmente se refleja en las columnas siguientes del cuadro 6. Esta atenuacin o reduccin puede lograse ya sea a travs de medidas
que se aplican en cabeza de la sociedad o bien a nivel del accionista.
Respecto a la primera alternativa, el sistema de doble tasa o de tasas diferenciadas segn que la utilidad sea retenida por la sociedad o distribuida a
sus accionistas, tiene en el caso de Alemania a su mejor exponente. En ese
pas, el impuesto personal y a las sociedades de capital est totalmente integrado, pero mientras que la tasa sobre dividendos distribuidos es del 36%
pudiendo el contribuyente acreditar totalmente la misma a fin de determinar
su impuesto personal, las utilidades que han sido retenidas por la sociedad
tributan al nivel del 50%.
Mediante el arbitrio de gravar con una tasa reducida (o tasa cero en el caso extremo) a la parte de la utilidad societaria que es distribuida a sus accionistas se atena o elimina la doble imposicin, ya que la utilidad distribuida
Sistema Clsico
b. Sistemas de integracin parcial
A nivel de la sociedad
En la primera columna del cuadro 6 se observan aquellos pases que

aplican un sistema clsico o de doble imposicin econmica, en el cual la sociedad queda sujeta al impuesto a la renta, en funcin de los ingresos obtenidos por la misma, y posteriormente los dividendos distribuidos son nuevamente gravados a nivel del accionista perceptor sin ningn tipo de crdito o
reduccin, razn que da nacimiento al hecho de la doble imposicin econmica sobre los mismos. En algunas circunstancias puede llegar a establecerse un monto mnimo deducible por debajo del cual no se tributa a nivel de la
renta personal. Asimismo, en forma complementaria a la renta normal debemos sealar que las ganancias de capital provenientes de la venta de acciones quedan alcanzadas por este tributo, ya que de esa forma se captura el
mayor valor que las mismas reflejan en razn de las utilidades retenidas por
la sociedad.
Como se ha indicado, Estados Unidos es quizs uno de los pases que ha
aplicado este sistema durante mayor tiempo y el informe elaborado por el
Departamento del Tesoro refleja la disconformidad respecto al mismo. En este caso la tasa del impuesto federal a la que tributan las corporaciones, si
bien es progresiva para niveles bajos de ingreso gravable, se puede sealar
que la tasa general es del 34% y, a su vez, los dividendos quedan sujetos a la
imposicin personal con alcuotas que varan entre el 15% al 39,6% segn el
nivel de renta del contribuyente.
CUADRO N 6
SISTEMAS DE INTEGRACIN DE LAS RENTAS SOCIETARIAS Y DE SUS ACCIONISTAS
a. Sistema clsico o doble imposicin
Reduccin de la doble imposicin
Como se observa, son varias las alternativas posibles, que van desde la
integracin plena hasta la total doble imposicin econmica. La experiencia
de los pases en este aspecto es tambin compleja, como surge del cuadro 6,
que sintetiza esta situacin.
A nivel de la sociedad A nivel del accionista
Eliminacin de la doble imposicin1
Ninguna o mnima reduccin
154
156
157
estar sujeta a un nivel de imposicin menor, en cabeza de la sociedad, para ser gravada ntegramente en cabeza de los accionistas.
Un resultado semejante podra lograrse tambin reduciendo la doble imposicin a nivel de la sociedad, como por ejemplo se efecta en Islandia,
donde no existe una integracin total. Sin embargo los dividendos distribuidos tienen una deduccin tanto a nivel de la sociedad como de la persona fsica. A nivel de la sociedad, el 15% de los dividendos distribuidos es deducible contra la base del impuesto societario, y respecto al accionista los
dividendos se encuentran exentos del impuesto personal, en la medida en
que los mismos representen menos del 15% del total de acciones posedas
por el contribuyente. En la prctica ambas medidas conjuntamente implican
que pagos de dividendos de hasta el 15% del total del valor de las acciones
se encuentran exentos de tributacin.
El tratamiento de los dividendos en Suecia tiene algunas caractersticas
interesantes de sealar, ya que si bien por una parte no existe integracin
total, por la otra, ciertas formas de distribucin de beneficios son gravadas a
una tasa reducida. Esto ocurre en el caso de dividendos correspondientes a
nuevas emisiones de acciones, porque los mismos tienen derecho a una deduccin del 10% del monto del capital aportado, durante un lapso de veinte
aos.
De todas maneras, la doble imposicin subsiste parcialmente ya que las
corporaciones quedan sujetas a la tasa del 30%, y los dividendos distribuidos que no estn comprendidos en las circunstancias antes indicadas tributarn a la tasa proporcional del 30% adicional.
Un aspecto que es interesante sealar en el caso de Suecia es que la estructura del impuesto a la renta de las personas fsicas trata en forma cedular a las rentas del capital, incluyendo en sta dividendos, intereses, ganancias de capital (excepto las provenientes de acciones que tributan al 25%) y
otras a la alcuota del 30%, mientras que el resto de las otras rentas que se
podran denominar como ganadas quedan sujetas a la tasa del 20%.
Una forma alternativa de atenuar la doble imposicin, pero ahora adoptando medidas a nivel del accionista y no a nivel de la sociedad como las indicadas precedentemente, son los mtodos conocidos como de imputacin
parcial de crditos y de exencin parcial para el accionista.
En general, estos sistemas atenan la doble imposicin a nivel de la persona fsica, en la medida en que la sociedad tributa a una tasa nica sobre
el total de sus utilidades cualquiera fuere el destino de las mismas, y por su
parte respecto a las utilidades distribuidas a las personas fsicas se concede
un crdito por parte del impuesto pagado por la sociedad. De esta forma se
reduce la tasa media del impuesto personal a la renta y por lo tanto la tasa
combinada sobre las utilidades distribuidas.
Tal resulta ser el caso del Reino Unido, en el cual las utilidades distribuidas son sujetas al sistema de imputacin de crdito, que permite computar
al accionista un crdito parcial por el impuesto soportado por la sociedad correspondiente, que se ha establecido en el 33% del dividendo recibido y que
ser computable contra su impuesto personal, que quedan a su vez totalmente gravados una vez producido el acrecentamiento parcial grossing-up
de stos con el impuesto pagado por la empresa.
Por su parte, las sociedades tributan a la tasa proporcional del 34%, con
excepcin de las empresas pequeas, que tributan a la alcuota del 25%.
En el caso de Espaa, los dividendos recibidos son gravados como parte
del ingreso global de las personas, pero en la medida en que los mismos hayan estado sujetos al impuesto a las sociedades espaolas se otorgar un
crdito del 10% del monto del dividendo percibido computable contra el impuesto personal a la renta.
En ese pas, las corporaciones quedan sujetas a la tasa proporcional del
35%, mientras que la tasa marginal mxima correspondiente al impuesto a
las personas fsicas alcanza el 56%.
De hecho podramos sealar que las diferencias entre el sistema del Reino Unido y de Espaa, para poner slo dos ejemplos, no difieren mayormente, ya que en ambos casos, el objetivo de atenuar la doble imposicin econmica es logrado a travs del otorgamiento de un crdito respecto al dividendo
percibido por el accionista.
El sistema seguido por Espaa es el de mayor aplicacin en los pases de
la OECD, ya sea por su simplicidad, por su menor costo fiscal o por lograr
atenuar el impacto de la imposicin a nivel societario, en un contexto donde
existe incertidumbre sobre la traslacin del tributo. Es as que Austria, Canad, Dinamarca, Japn, entre otros, siguen actualmente este criterio de integracin.
En este ltimo pas, por ejemplo, el accionista puede deducir el 10% de
sus dividendos del impuesto a la renta personal, que tiene una tasa marginal
mxima que llega al 50%, mientras que las corporaciones tributan a la alcuota del 37,5%.
c. Sistemas de integracin plena

Por ltimo, se analizarn aquellos mtodos que eliminan la doble imposicin, ya sea porque representan un caso extremo del sistema de la doble tasa, por el cual los dividendos distribuidos no quedan sujetos a imposicin a
nivel societario, o bien se evita la doble imposicin a nivel del accionista, basndose en un sistema de imputacin completa.
En relacin con esta materia, resulta interesante sealar el caso de Grecia, por los cambios tcnicos aplicados en l. Hasta el ao 1993 el objetivo
de evitar la doble imposicin se lograba a nivel societario gravando exclusivamente las utilidades retenidas o no distribuidas a la tasa del 46%. Por su
parte, el accionista tena la opcin de incorporar los dividendos percibidos en
su declaracin global y tributar de acuerdo con su propia escala, en cuyo caso podra tomar totalmente como crdito la retencin en la fuente del 42%
efectuada a nivel societario, cuando corresponda a empresas que cotizaban
en la bolsa de valores y que estaban integradas por acciones nominativas.
Esta tasa de retencin se elevaba hasta el 50% en el caso de acciones al portador de sociedades que no tenan cotizacin burstil, la cual coincida con
la tasa marginal mxima del impuesto a la renta personal.
Con posterioridad a 1994, la tributacin sobre los dividendos distribuidos
en Grecia ha sido derogada, es decir que los dividendos se consideran no
158
gravables a nivel de la persona fsica y por otra parte las corporaciones tributan actualmente a la alcuota del 35% sobre el total de la utilidad del ejercicio sin consideracin respecto a si las mismas son distribuidas o retenidas.
Es decir que hasta 1993 Grecia elimin la doble imposicin a travs del
juego de tasas a nivel societario, segn el destino de la utilidad y desde 1994
tambin elimin el mismo fenmeno, pero ahora desgravando a los dividendos en la imposicin personal, y gravando la renta exclusivamente a nivel societario, tal como ocurre en el caso argentino.
Por ltimo, y antes de cerrar esta seccin, se analizar el sistema posiblemente considerado ms perfecto en su estructura tcnica, tal como es el sistema de imputacin de crdito con acrecentamiento.
En ese aspecto conviene sealar el caso de Australia, donde los dividendos recibidos por los accionistas provenientes de corporaciones australianas
son acrecentados por el impuesto pagado por las mismas, que actualmente
es del 39%, y la sumatoria de ambos se constituye en materia imponible del
impuesto a la renta de la persona, quien puede tomar como crdito pleno el
impuesto correspondiente a la sociedad. No obstante lo sealado, se observa
que el crdito de impuesto imputado no puede ser trasladado hacia adelante, como tampoco solicitar su devolucin, por lo cual la situacin de aquellos
contribuyentes personales cuya tasa marginal de los dividendos resulta ser
inferior al 39% no resultara ser totalmente neutralizada.
En el caso de Francia, los dividendos pagados por sociedades francesas
dan lugar a considerar un crdito fiscal avoir fiscal del 50% del monto de
los mismos en beneficio de los accionistas residentes. El crdito es deducible
del impuesto determinado o bien puede ser devuelto en efectivo si excede al
monto del impuesto.
Finalmente, se analiza el caso de Nueva Zelanda donde el impuesto personal y a las corporaciones est totalmente integrado, a travs del sistema de
imputacin total del impuesto societario a los dividendos distribuidos.
El gobierno introdujo este sistema en 1988 por el cual resulta que la tasa
efectiva sobre los dividendos distribuidos por la sociedad es igual, en la mayor parte de los casos, a la tasa marginal de accionista. En ese sentido debe
sealarse que tanto la tasa de imposicin sobre las empresas, como la tasa
marginal mxima de las personas fsicas resultan ser del 33% en ambos casos.
En relacin con los pases de Amrica Latina, tanto la Argentina como
Brasil han adoptado en estos ltimos aos el sistema de exclusin del dividendo, otorgando la exencin de los mismos en el impuesto a la renta personal, mientras que Chile, por el contrario, ha adoptado desde hace ya muchos
aos el sistema de integracin total con acrecentamiento, que resulta ser el
ms frecuentemente utilizado por los pases de la OECD.
Un caso extremo que vale la pena sealar se refiere a la experiencia de
Uruguay, pas en el cual la doble imposicin econmica no puede producirse
desde el momento en que ha eliminado en su totalidad el impuesto a la renta
de las personas fsicas.
159
6. LA PROPUESTA DEL DEPARTAMENTO DEL TESORO EN MATERIA

DE INTEGRACIN DE SOCIEDADES Y PERSONAS
Es interesante comentar esta propuesta, no slo por la profundidad del
estudio efectuado durante un extenso tiempo y con interesantes aportes de
un gran nmero de profesionales, sino porque las conclusiones al que el
mismo arriba son particularmente relevantes para el caso argentino.
Se ha mencionado que el sistema clsico o de la doble imposicin, el cual
ha sido utilizado por los Estados Unidos a lo largo de muchas dcadas, produce una serie de distorsiones econmicas significativas que la propuesta
trata de superar, ya que el mismo afecta el grado de desarrollo de las corporaciones, afecta la neutralidad entre fuentes alternativas de financiamiento e
incentiva a la retencin de utilidades o podramos decir incentiva a distribuir
utilidades de una manera subrepticia a los efectos de evitar la doble tributacin.
Para ello, el informe investig distintos modelos alternativos, que de una
u otra forma ya han sido ilustrados a travs de los casos de pases antes
mencionados y que en trminos sintticos seran los siguientes:
a. Asignar la totalidad de la utilidad al accionista, liberando de impuesto a
la sociedad (sistema de imputacin de la utilidad a los accionistas), es decir, siguiendo los mismos principios que se utilizan para tratar las utilidades de las sociedades de personas. A este mtodo, tambin se lo conoce como de transparencia fiscal, ya que en l la sociedad slo determina
la utilidad impositiva y asigna la totalidad de sta distribuida o retenida a sus accionistas.
b. Exclusin de los dividendos del impuesto a la renta personal (sistema de
exclusin del dividendo), mediante el cual la sociedad continuar pagando el impuesto a la tasa normal sobre la utilidad total, ya sea sta retenida o distribuida, y el accionista no incluir los dividendos recibidos dentro de su ingreso total. Todas las otras distribuciones o pagos efectuados
por la corporacin, como intereses u otras rentas, quedaran gravadas.
c. Sistema de imputacin del crdito a nivel del accionista, mediante el cual
la sociedad determinar y pagar el impuesto sobre el total de la utilidad
del perodo y el accionista incluir los dividendos recibidos en su declaracin personal de rentas, acrecentados con la parte del impuesto pagado
por la sociedad y simultneamente tomar un crdito por este impuesto,
a fin de compensar el incremento en su obligacin tributaria (sistema de
imputacin completa).
d. Impuesto comprensivo a la renta de las empresas (comprehensive business income tax o CBIT) y que posiblemente resulte ser el modelo ms
completo de las varias alternativas tratadas en ese informe. La caracterstica principal del mismo consiste en que las utilidades imponibles de las
empresas, ya sean stas corporaciones o personas, son gravadas con una
tasa nica sobre una base imponible que difiere de la actual, en la medida en que no se permite la deduccin de intereses por los prstamos recibidos y, por otra, al nivel del accionista, los dividendos e intereses recibidos de las sociedades estn excluidos del impuesto a la renta personal.
160
161
De las cuatro alternativas tcnicas analizadas en el informe se cree conveniente considerar con mayor detalle la indicada como sistema de exclusin
del dividendo, y la correspondiente al impuesto comprensivo a las empresas
(CBIT). La primera porque guarda una semejanza con la situacin actual argentina en esta materia y la segunda por su carcter innovador que implica
un cambio profundo en la estructura del tributo.
Como se ha mencionado, las semejanzas ms importantes entre ambos
sistemas consisten en eliminar la tributacin a los dividendos percibidos de
la imposicin al nivel de la persona fsica, quedando stos sujetos a tributacin exclusivamente en cabeza de la sociedad. Por otra parte, la principal diferencia entre los dos esquemas es el tratamiento de los intereses, ya sean
stos los pagados por la sociedad, que no podrn ser deducibles para el cmputo de su ingreso imponible, ni tampoco computado a nivel del perceptor,
que no deber incluirlos en su renta global.
Como se puede observar, ambos esquemas propician un sistema cedular
de imposicin a la renta, siendo sta su principal diferencia con el mtodo de
imputacin de crdito que, por el contrario, busca la globalizacin de la imposicin en cabeza de la persona fsica.
Cules han sido las principales razones que han llevado al Departamento del Tesoro a propiciar, primero en el corto plazo, la adopcin del sistema
de exclusin del dividendo y, en un lapso mayor, su conversin al mtodo del
impuesto comprensivo a la renta de las empresas?
La respuesta a esta pregunta se encuentra reiterada en distintas partes
del informe, al sealar que la preocupacin por lograr la mayor simplificacin posible5 ha sido el principal argumento en preferir el sistema de exclusin de dividendos a cualquier otra forma de imputacin de crdito a nivel
del accionista.
En forma complementaria con ese propsito general, la opcin por el sistema de exclusin de dividendos se vio tambin motivada por la necesidad de
atender aspectos propios de la estructura del impuesto a la renta en ese pas,
tales como es el caso de los accionistas no residentes y exentos, y el tratamiento de las preferencias tributarias actualmente existente, entre otros aspectos.
Cabe sealar tambin que en cualquiera de los sistemas analizados en el
informe surgen problemas adicionales en relacin con el tratamiento a las
ganancias de capital relacionado con el valor de las acciones. Moverse del
sistema clsico a algunos de las posibles alternativas de integracin reduce
el sesgo negativo en contra del financiamiento accionario; las distintas alternativas existentes para tratar el mayor valor de las acciones como consecuencia de la retencin de utilidades a nivel de la sociedad, pueden alterar
los objetivos de neutralidad perseguidos.
Por una parte, si las ganancias de capital que obtienen los accionistas no
son consideradas para la determinacin de su impuesto personal puede producirse un diferimiento o una eliminacin del impuesto atribuible a la apreciacin de los activos no realizados de las sociedades.
Por la otra, si se sigue el sistema de exclusin de dividendos propuesto
en el informe, gravar las ganancias de capital a nivel de los accionistas perpetuara el sesgo contra el financiamiento accionario al continuarse con los
efectos de la doble imposicin por las utilidades no distribuidas.
Del anlisis anterior resulta interesante observar que las diferencias entre el sistema propuesto para el largo plazo en los Estados Unidos guarda
una cercana muy estrecha con la situacin actualmente prevaleciente en esta materia en nuestro pas.
En realidad la diferencia fundamental reside en el tratamiento de los intereses pagados por las sociedades, que son deducibles en nuestra legislacin, pero que tendra un tratamiento opuesto en el sistema CBIT. Una diferencia adicional es la que se refiere al tratamiento a las ganancias de capital
proveniente del efecto de la retencin de utilidades, que en la Argentina quedan excluidas de imposicin al haberse derogado este tributo, mientras que
en la propuesta del Tesoro podran o no quedar alcanzadas por el tributo, tal
como se ha mencionado.
Asimismo si se considera que en la Argentina la legislacin trata por igual
las utilidades provenientes de las sociedades de capital como las sociedades
de responsabilidad limitada, la propuesta del informe se acerca an ms a la
situacin actual argentina, ya que en dicho informe la reforma busca gravar
con la tasa del 31% tanto a las corporaciones como a las sociedades no incorporadas.
A modo de conclusin en esta materia, se puede formular la siguiente
pregunta el sistema de exclusin del dividendo (imposicin cedular) propuesto para los Estados Unidos satisface los objetivos que uno esperara ver
logrados por el impuesto a la renta en nuestro pas?
Al respecto consideramos que la respuesta es obviamente negativa, toda
vez que, en primer lugar, Argentina no experimenta las mismas alteraciones
econmicas causadas por el sistema de doble imposicin o clsico y cuyos
efectos negativos se procura corregir en ese pas, y en segundo lugar los objetivos que pudieran perseguirse en la Argentina con el tributo no necesariamente deberan ser los mismos que los propuestos para los Estados Unidos.
Por ltimo, y para reafirmar este aspecto, el sistema de eliminar la doble
imposicin a travs de la imputacin plena, ampliamente utilizado por muchos de los pases de la OECD y Chile, logran conciliar tanto los beneficios
de la neutralidad como evitar las alteraciones en la equidad distributiva.
Para concluir, y tal como se seala en el informe6 el sistema de imputacin de crdito se asemeja al sistema actual de retencin en la fuente a los
sueldos y salarios pagados, en el cual el empleado incluye sus ingresos juntos con las otras rentas y toma como crdito la retencin efectuada por la sociedad. Siendo ello totalmente aceptado por qu debera darse un tratamiento diferente cuando los ingresos no provenienen del trabajo personal
sino de la renta del capital?
7. COMPARACIN INTERNACIONAL SOBRE LA CORRECCIN DE LA

DOBLE IMPOSICIN ECONMICA
De los varios sistemas de integracin entre la renta de las sociedades y
sus accionistas surgen claramente tres circunstancias bien diferenciadas. La
primera es aquella donde no existe ningn sistema que atene el peso de la
doble imposicin econmica, es decir en la que tanto tributa la sociedad co-
162
mo el accionista en forma independiente. El caso opuesto a ella es cuando se

evita totalmente este fenmeno y slo se tributa en cabeza de la empresa o
del accionista en forma exclusiva, lo cual puede dar lugar a dos niveles distintos de imposicin en funcin del nivel de las alcuotas. La tercera situacin, y por cierto la ms compleja, es cuando se produce una atenuacin o
alivio parcial de la doble imposicin. Resulta entonces en este caso interesante poder apreciar en qu grado los pases se acercan ms a alguna de las
situaciones extremas mencionadas, es decir, en qu medida se afecta ms la
neutralidad en un caso que en el otro.
Para ello esta seccin presenta un anlisis efectuado para el caso de los
pases de la OECD y complementado con el anlisis referido a algunos pases
de Amrica Latina, que busca expresar el coeficiente de atenuacin de la doble imposicin econmica.
Este coeficiente es calculado como el porcentaje de reduccin que puede
lograrse con algunos de los sistemas analizados, respecto a la diferencia
existente entre la tasa total de imposicin (tasa combinada) cuando existe
atenuacin total y la tasa combinada que se producira sin ningn tipo de
atenuacin.
En otras palabras este coeficiente presentar tres resultados posibles,
que va de un coeficiente extremo de 0%, cuando se produce la doble imposicin econmica sin ningn grado de atenuacin, a un resultado del 100%
cuando se logra evitar totalmente este efecto. Entre ambos valores se presentarn todas aquellas circunstancias de pases que slo logran atenuar la doble imposicin econmica.
Previo al anlisis de los resultados obtenidos es conveniente sealar algunos supuestos sobre los cuales stos estn basados, y que buscan esencialmente facilitar la obtencin de los mismos. Para ello se considera que el impuesto a las sociedades es soportado totalmente por las mismas, es decir
que se descarta la traslacin del impuesto a la renta de las sociedades por
motivos fcilmente entendibles, y adems que luego del pago del impuesto a
las sociedades stas distribuyen el total de las utilidades remanentes. Por ltimo, que los perceptores de los dividendos son accionistas residentes del
pas y que stos quedan gravados a su tasa marginal mxima.
Con esos propsitos se ha elaborado el cuadro 7, que recoge la informacin, para el ao 1991, correspondiente a los pases desarrollados y para el
ao 1996 para los pases de Amrica Latina, que incluye la alcuota legal
aplicable a las sociedades (columna 1), la tasa marginal mxima del impuesto a la renta personal (columna 2), y la tasa a la que quedan gravados los dividendos luego de la aplicacin del sistema de integracin existente en cada
pas (columna 3) y, por ltimo, la tasa total de tributacin o la tasa combinada (columna 4), ya que la misma refleja el efecto conjunto de la imposicin a
la sociedad y a sus accionistas.
En primer lugar se observa que el nivel de imposicin sobre las corporaciones ronda en torno al 35% para el ao 1991, y que por otra parte en la
casi totalidad de los pases las tasas marginales mximas de las personas fsicas superan a las tasas societarias por ms de 10 puntos porcentuales,
aun en el caso de los Estados Unidos, que si bien en 1991 eran del 31% a
partir de 1993 han sido elevadaa al 39,6%.
CUADRO 7
IMPOSICIN SOBRE DIVIDENDOS DISTRIBUIDOS
Pas
163
Tasa
sociedades
(ts)
Tasa
marginal
I.R. P.F.
(tmp)
Tributacin
impuesto a
la renta sobre
dividendos
(Tp)
Imposicin a
la renta
(Tasa
combinada)
Tt = ts + Tp
Coeficiente
de
atenuacin
u
%
Alemania
Italia
Grecia
Francia
Reino Unido
Irlanda
Espaa
Dinamarca
Portugal
Blgica
Holanda
Luxemburgo
Estados Unidos
0,36
0,36
0,00
0,42
0,34
0,40
0,35
0,38
0,36
0,39
0,35
0,33
0,34
0,53
0,50
0,50
0,57
0,40
0,53
0,56
0,57
0,40
0,25
0,60
0,50
0,311
0,17
0,14
0,50
0,21
0,13
0,22
0,29
0,28
0,21
0,15
0,39
0,33
0,20
0,53
0,50
0,50
0,63
0,47
0,62
0,64
0,66
0,57
0,54
0,74
0,66
0,54
100
100
100
67
65
53
47
44
23
0
0
0
0
Argentina
Brasil 2
Chile
0,33
0,31
0,15
0,33
0,25
0,45
0,0
0,0
0,38
0,33
0,31
0,45
100
100
100
Mxico
0,34
0,35
0,0
0,34
100
Nota: u = cociente entre el exceso (brecha) de la tasa de tributacin mxima (doble imposicin) menos la tasa de tributacin actual dividida por el exceso entre la tributacin mxima menos la tasa de tributacin mnima (integracin total).
w
EM - EL
u = = * 100
m
EM - Em
1. Hasta 1991, desde 1993 la tmp es 39,6%.
2. Desde 1996.
Fuente: dem OECD (1991) y elaboracin propia para los pases de Amrica Latina. Incluye slo impuestos de los gobiernos nacionales.
Como resultado de ambos elementos y de la multiplicidad de sistemas de

integracin entre renta de sociedades y de las personas fsicas, se observa
una gran disparidad en los niveles de tasas combinadas que van desde un
mximo del 70% hasta un nivel mnimo del 47% para los pases de la OECD.
Respecto a los pases analizados de Amrica Latina (Chile, Brasil y Mxico), diremos que mientras que Chile ha optado por un sistema de integracin
total con acrecentamiento por el impuesto pagado por la sociedad y con crdito total a nivel del accionista, Mxico emplea una forma de evitar la doble
164
165
imposicin semejante a la de Argentina, ya que de acuerdo con su legislacin

los dividendos que las empresas pagan a sus accionistas residentes en Mxico o no residentes son considerados libre de imposicin.
En cuanto a los niveles de imposicin Chile aplica una alcuota del 15%
sobre la renta imponible de las sociedades, y por la parte de los dividendos
distribuidos o girados al exterior (primera categora) el accionista local queda
sujeto a la tasa del impuesto global complementario, cuya alcuota marginal
mxima es del 45%. El accionista domstico podr tomar como crdito el impuesto pagado por la sociedad, resultando la tasa combinada mxima del
45%.
En el caso de accionista no residente, la norma general indica que la distribucin de dividendos est sujeta al impuesto adicional del 35%, sin computar como crdito al impuesto de la primera categora.
En el caso de Brasil desde el ao 1996 las sociedades quedan gravadas a
una tasa promedio del 31%, como resultado de adicionar a la tasa bsica del
15% sobre las utilidades de la sociedad otras tasas adicionales y complementarias. Los dividendos distribuidos a accionistas residentes o del exterior
se encuentran exentos, por lo cual no se presentan problemas de doble imposicin econmica.
CUADRO 8
TRATAMIENTO DE LAS GANANCIAS DE CAPITAL (SOCIEDADES)
8. TRATAMIENTO DE LAS GANANCIAS DE CAPITAL A NIVEL DE

PERSONAS Y DE SOCIEDADES
En materia de imposicin a las ganancias de capital, el tratamiento otorgado a las mismas en el caso de que el sujeto sea una corporacin o sociedad de capital resulta ser bastante uniforme en los pases de la OECD. En
ese sentido diremos que con excepcin de Blgica, Canad, Dinamarca y
Nueva Zelanda, las mismas quedan sujetas a la tasa general del impuesto
societario. Es decir que sobre 25 pases, 20 adoptan un tratamiento tributario en el cual no se distingue entre rentas normales y ganancias de capital,
como lo establece tambin la legislacin Argentina, tal como se indica en el
cuadro 8.
Los casos de excepcin indicados difieren en cuanto a su tratamiento.
As, por ejemplo, Blgica grava a las ganancias de capital a la tasa del 19,5%
en la medida en que las mismas sean consideradas de largo plazo (ms de
cinco aos). Las de corto plazo se imponen a la tasa general del impuesto a
la renta.
Dinamarca y Nueva Zelanda prcticamente consideran exentas a las mismas, razn por la que tampoco existe ningn impuesto separado que alcance
a este concepto.
Por ltimo, Canad las grava a la tasa general del impuesto a la renta pero considerando como base imponible a esos efectos el 75% del monto de la
ganancia de capital.
Si son obtenidas por sujetos del impuesto personal a la renta, el tratamiento a las ganancias de capital difiere en mayor grado, tal como surge del
cuadro 9.
En el mismo se han volcado las distintas circunstancias tributarias slo
Pas
Tipo general
de imposicin
Tipo
especial
Correccin de
la inflacin
Exencin por
reinversin
Argentina
No
Australia
No (se encuentran
suspendidos los ajustes)
Si (con un perodo de
tenencia mnimo de
12 meses)
No
No
S1
S
No
No
No
No
No
No
S
No
No
No
S
No
S
S
S
S
No
No
No6
No
No
S9
No
No
No
No
S
No
No5
No
S
S7
S
S
S10
S
No
No
S
S
No
Austria
Blgica
Canad
Dinamarca
Finlandia
Francia
Alemania
Grecia
Islandia
Irlanda
Italia
Japn
Luxemburgo
Holanda
Nueva Zelanda
Noruega
Portugal
Espaa
Suecia
Suiza
Turqua
Reino Unido
Estados Unidos
S (con un Perodo de
19,5%
tenencia de al menos
(ms de 5 aos)
5 aos)
75% del valor
Generalmente exentas
S2,3
Menos de 2 aos: 34%

Ms de 2 aos: 19% o 25%4
S
S
20% en caso de cesin de empresa
30% en caso de cesin de marca
o clientela
S
De 1 a 3 aos: 50%
De 3 a 6 aos: 35%
Ms de 6 aos: 30%
S
S3
Exentas
S8
S
S3
No
1. Bajo ciertas condiciones (perodo mnimo de 7 aos, reinversin en activos inmateriales). 2. Tipos diferentes para los valores mobiliarios. 3. Tipo diferente para bienes
inmuebles. 4. Bajo reserva de reinversin, si no el tipo es del 34%. 5. En ciertos casos.
6. Las ganancias de capital realizadas sobre los edificios en caso de liquidacin de una
sociedad son ajustados en funcin de la inflacin. 7. Retraso mximo de 4 aos. 8. En
caso de activos amortizables. Otras normas para el resto. 9. Para los activos amortizables y los terrenos. 10. Sujeto a un lmite temporal de 2 aos.
Fuente: OECD, Taxing Profits in a Global Economy (1991).
- 7,5% para metales preciosos

- 4,5% joyas, arte, piezas de coleccin, antigedades vendidas en pblica subasta
- 7,5% antigedades vendidas de otra forma o exportadas
56%
- inmuebles: 2 aos
- muebles: 1 ao
Francia
Correccin por inflacin

- B. Inmuebles: reducciones tipo sobre 1/5
de plusvala
- V. Mobiliarios: 15%
Cesin de activo empresarial

Exencin por inversin
56%
Exentos si:
> 16 aos (activos)
> 11 aos (ttulos cot. of.)
> 21 aos (inmuebles)
Carcter especulativo < 2 aos
- Inmuebles: si se vende en los 3 aos des- Exceptuadas de gravamen

de su adquisicin se grava el 100%. Se reduce el 20% por cada ao de propiedad
posterior al 31
- muebles: 3 aos
Dinamarca
Espaa
Acciones de inters sustancial
Como regla, las ganancias de capital proce- No gravadas salvo las plusvalas procedendentes de actividades no comerciales, no tes de la venta de una participacin > 25%
en una sociedad belga a una entidad legal
estn gravadas
extranjera (tipo: 16,5%)
Blgica
56%
Activos utilizados en actividad profesional:

rgimen del Impuesto de Sociedades, pero
con aplicacin de tipos distintos
Tipos reducidos y derecho a compensacin

de prdidas: enajenacin de participaciones
significativas
53%
Exceptuadas de gravamen a no ser que las
enajenaciones supongan una intervencin
en el trfico econmico general
Carcter especulativo
- inmuebles: 2 aos
- muebles: 6 meses
Ganancias a largo plazo

Ganancias a corto plazo
CUADRO 9
TRATAMIENTO DE LAS GANANCIAS DE CAPITAL
(Personas fsicas)1
9. SNTESIS Y CONCLUSIONES
Gravamen al tipo
marginal mximo
Gravmenes especiales
para algunos pases seleccionados. Se observa, en primer lugar, que muchos

distinguen entre ganancias de corto y de largo plazo, las que pueden quedar
sujetas a un impuesto separado o bien las normas generales del impuesto a
la renta, pero que salvo excepciones como las de Blgica, Grecia y los Pases
Bajos, en los que se consideran exentas, en el resto de los casos estn alcanzadas por algn tipo de imposicin.
En general el tratamiento a las ganancias de capital diferir segn que
las mismas provengan de la realizacin de inmuebles o de valores mobiliarios (la imposicin tiende a ser mayor sobre las primeras).
Por ltimo, la diversidad de tratamientos en cada uno de los pases indicados no permite sacar una conclusin general sobre este tema, dada la cantidad de matices existentes.
El anlisis precedente en cuanto al tratamiento tributario de las distintas

operaciones financieras ha sido encarado desde dos puntos de vista. Por una
parte se busc identificar el problema desde la ptica del ahorrista o colocador de fondos, segn el mismo se oriente por colocar sus ahorros en depsitos en el sistema financiero, en la compra de ttulos pblicos, en documentos comerciales, obligaciones negociables tengan o no oferta pblica, en
acciones de sociedades annimas, o bien en la compra de cuotas partes de
fondos de inversin.
En todos estos casos se parti del supuesto de que el ahorrista no se encuentra exento en razn de su carcter subjetivo al pago de tributos y por
otra parte segn el sujeto que lo realiza, ya sea en funcin de ser una persona fsica residente en el pas, una sociedad de capital o un beneficiario del
exterior.
Asimismo, se han contemplado distintos tipos de tributos, segn se apliquen sobre el flujo de rentas obtenidos en el perodo, sobre la utilidad producida en el momento de la liquidacin o venta del activo, o sobre su tenencia a lo largo del ao, como asimismo en el proceso de transferencia o
adquisicin del activo respectivo.
Este anlisis efectuado para el caso de la Argentina muestra el nivel de la
alcuota a la cual queda gravada cada operacin y su complemento con un
menor nivel de detalle para un conjunto de pases desarrollados que forman
parte en su mayora de la OECD, si bien en este caso no ha sido factibl, en
razn de la cobertura del trabajo, poder indicar los niveles respectivos de las
alcuotas a la que queda gravada cada operacin.
Por otra parte, el informe incursion en el complejo tema de analizar la
imposicin conjunta entre las utilidades que obtienen las sociedades de capital con la que sufren sus accionistas cuando perciben dividendos. Si bien
la situacin argentina resulta ser sencilla al encontrarse fuera del mbito de
la imposicin personal a la renta los dividendos en efectivo o en acciones que
perciben los accionistas, no puede expresarse lo mismo cuando se trata de
analizar la experiencia internacional en este campo. Como el informe muestra puede encontrase en esta materia todo tipo de experiencias, desde pases
167
Alemania
Pas
166
En general no se incluyen en la renta sujeta

al impuesto, salvo los incrementos de patrimonio por ejercicio de actividad empresarial
o comercial y dems plusvalas especulativas
Pases Bajos
Inmuebles: los incrementos gravables se

calculan por la diferencia entre el coste de
adquisicin y el precio de venta, reducido el
importe obtenido por las depreciaciones
amortizadas. Acciones y otros valores: diferencia entre coste de adquisicin y precio de
venta, tipo 30%. Para 1995 el tipo general
de gravamen pasa a ser del 25%.
Suecia
CUADRO 9 (Cont.)
51%
40%
Gravamen al tipo
marginal mximo
60%
50%
50%
Impuesto especial
50%
Gravamen al tipo
marginal mximo
Los incrementos procedentes de venta de

vivienda particular reciben tratamiento fiscal favo-rable (slo el 30% del precio de
venta obtenido ha de ser incor-porado en la
venta de capital con una serie de requisitos)
Impuesto especial (C.E.T.)
Acciones de inters sustancia. Tipo, 20%
Cesin y liquidacin de empresas individuales
Impuesto separado para las ga-nancias sobre determinadas ena-jenaciones de tierras

en explotacin
Activos utilizados en actividad profesional

30%
Bonos y acciones, exentos
1. No se incluye a la Argentina en el cuadro en razn de que el tributo fue derogado en su totalidad a partir del ao 1990.
Fuente: OECD, Taxing Profits in a Global Economy (1991).
Superabundancia de exenciones y des-gravaciones; por ejemplo: a) exenciones, vivienda habitual, caballos de carreras, v. mobil. estatales. b) desgravaciones, por la
donacin de un activo sujeto al imp. de sucesiones, por renovacin de activos transferidos a una sociedad residente en el R.U.
Reino Unido
Plusvalas especulativas:
- muebles: 6 meses
- inmuebles: 2 aos
Luxemburgo
Pas
- Inmuebles: si la enajenacin en 5 aos No gravadas

desde adquisicin; se consideran otras rentas a efectos del IRPF; - V. mobiliarios: sujetos a un tipo del 25% que sustituye al
IRPF
Italia
Muebles: > 2 aos, los incrementos se gravan a la mitad del tipo aplicable a la renta total del contribuyente
40%
Irlanda
Exceptuadas de gravamen todas las que no

deriven de operaciones empresariales o comerciales
Grecia
Pas
CUADRO 9 (Cont.)
168
169
170
171
en que tributa tanto la sociedad como el accionista, hasta casos donde slo
el accionista paga por la utilidad distribuida, pasando por situaciones intermedias en las que se trata de aliviar o atenuar el fenmeno de la doble imposicin econmica. En qu medida ello se logra, ha sido tambin materia de
observacin, ya que en algunos casos el alivio viene dado por el tratamiento
otorgado a la utilidad producida por la sociedad y en otros casos se ha buscado atenuar el impacto a travs de normas que tienen relacin con el perceptor del dividendo.
Se ha observado asimismo que varios pases han cambiado de posicin a
lo largo de los aos, mientras que en otros casos se han efectuado anlisis y
propuestas con vistas a modificar la situacin presente, como en los EE.UU.,
lo cual refleja una clara disconformidad respecto al sistema vigente. En ese
sentido la mencin respecto al tipo de objetivo o de efecto econmico perseguido con un determinado sistema no puede encontrarse ausente de la observacin, ya que ninguno de los sistemas de integracin analizados permite
lograr en forma simultnea varios objetivos, sin al mismo tiempo producir
consecuencias no deseadas.
Por ltimo, un tema de observacin adicional ha sido el de tomar en consideracin la forma en que las ganancias de capital, es decir aquellas provenientes de la diferencia producida entre los valores de venta y de compra,
son tratadas impositivamente en trminos comparativos, segn sean stas
obtenidas por sociedades o por las personas individuales, que permite completar los anlisis anteriores.
Qu propsitos animan a este tipo de anlisis?
En primer lugar, conocer cul es el impacto que tiene el sistema tributario sobre el nivel del ahorro privado es sin lugar a dudas un propsito destacado de este tipo de anlisis. Sin embargo poco puede ser sealado como
conclusin en este respecto, ya que como es sabido el efecto de una disminucin de los impuestos aumentar el nivel de los ahorros slo en la medida en que el efecto-sustitucin sea mayor que el efecto-ingreso. Mientras
que el primero dice que la reduccin impositiva estimular a los individuos
a reducir su consumo presente a fin de poder aumentar el da de maana
su consumo futuro, es decir a aumentar hoy su nivel de ahorro, el segundo
indica que la reduccin impositiva sobre el ahorro permitir obtener hoy el
mismo nivel de ingreso neto (despus de impuestos) con un menor nivel de
capital.
Cul de estos dos efectos resulta ser el dominante? Los estudios efectuados para los pases de la OECD no arrojan resultados concluyentes en
esta materia, ya sea por la gran cantidad de variables que participan en la
decisin, por la interaccin de los mercados domsticos con los internacionales, por la falta de estadsticas relevantes, etc. En sntesis el resultado emprico no es claro. Para el caso argentino la situacin resulta ser an peor sobre todo por la ausencia de estudios orientados a evaluar este anlisis, cuya
realizacin no resulta fcil en un pas que se caracteriza por el escaso nivel
de informacin estadstica, especialmente de tipo tributario, y por los profundos cambios macroeconmicos ocurridos a lo largo de los ltimos aos.
En conclusin ms all de la mera expresin de voluntad sobre este aspecto
el anlisis no puede aportar elementos concluyentes que determinen qu
efecto pueden tener las variaciones tributarias sobre el nivel del ahorro domstico del sector privado.
Si alguna experiencia puede sacarse en la Argentina sobre el impacto de
las medidas tributarias en el nivel de la inversin, los regmenes de promocin muestran bastante claramente que el nivel del mismo no se vio afectado, mientras que en cambio los sistemas promocionales constituyeron una
fuerte incentivo para reasignar las inversiones en su localizacin geogrfica,
por tipo de bienes producidos o segn los mercados a los cuales stas se dirigieron.7
Lo indicado precedentemente plantea entonces una segunda cuestin que
el anlisis ha tratado de enfocar. En qu medida la estructura tributaria
trata de manera diferente a las distintas posibilidades de asignacin de los
ahorros? Dada la amplia gama de posibles colocaciones del ahorro, se ven
estas decisiones afectadas por el distinto impacto que puede producir el sistema tributario sobre la tasa de retorno?
Esta y otras preguntas relacionadas con el mismo problema, han sido enfocadas desde la ptica del ahorrista o colocador de fondos, y desde el punto
de vista del tomador de recursos tanto para el caso argentino en particular
como la experiencia de algunos pases desarrollados.
Efectuar una breve sntesis de los distintos aspectos cubiertos no resulta
sencillo, ya que existen distintas alternativas y sutilezas que son complejas
de resumir en un slo coeficiente. Las complejidades emergen desde el momento en que debe tomarse en cuenta el tipo de activo financiero, el proceso
de su adquisicin, tenencia y liquidacin, el carcter del ahorrista o inversor
segn sea una persona fsica residente del pas, un inversor externo, una sociedad o un sujeto exento, y por ltimo la forma en que los distintos tributos
afectan cada una de estos posibles cruces de circunstancias.
Sintetizando algunos de las observaciones ms fcilmente detectadas, se
seala que, en primer lugar, en la Argentina las colocaciones financieras en
general se encuentran raramente gravadas. El cuadro 2 muestra claramente
que el impuesto a la renta slo por excepcin incide sobre algunas de las posibles alternativas de colocacin de los fondos, mientras que la situacin
ms frecuente es la exencin de las rentas obtenidas.
No obstante se observa que el impuesto al patrimonio de las personas fsicas ha ocupado el lugar de la imposicin a las ganancias al gravar casi sin
ningn tipo de excepciones a la totalidad de las tenencias financieras, con la
alcuota del 0,5% sobre el valor de estos activos.
Ciertamente que esta caracterstica propia del sistema tributario argentino, que no parece adecuada, no se ve reflejada en la legislacin de los pases
analizados en los cuadros 3, 4 y 5 en los que por motivos de simplicidad se
limit el anlisis al tratamiento fiscal de los intereses en depsitos bancarios,
acciones y ttulos. De los mismos se observa que con la excepcin de Japn
y de Italia en algunos casos, el resto de los pases indicados grava a la renta
anual con la imposicin a la renta, y por excepcin en los casos de Alemania
y Francia el valor de los activos con la imposicin patrimonial.
Dos aspectos adicionales resultan ser recurrentes. Por un lado, en casi
todos los pases se grava la transferencia de los activos en caso de donaciones entre vivos o por causas de muerte, y por el otro, en materia de imposi-
172
173
cin a las ganancias de capital la aplicacin del tributo resulta muy generalizada en el caso de las tenencias accionarias y prcticamente no aplicable,
salvo en los Estados Unidos, cuando stas se refieren a la venta de ttulos
pblicos.
Un anlisis de este tipo tiene evidentes limitaciones para obtener conclusiones respecto a cun significativas son las diferencias entre pases y definitivamente, como se ha sealado, es necesario realizar una tarea de determinacin cuantitativa de las mismas a travs del cmputo de la tasa
marginal efectiva, posibilidad que escapa a este informe. No obstante, como
una observacin de tipo general se seala que no puede decirse que exista
un tratamiento fiscal uniforme para todas las posibilidades de colocacin de
los ahorros en ninguno de los pases observados, para lo cual se ha incluido
en el Anexo 1 el tratamiento fiscal de las diferentes formas de ahorro en algunos pases determinados.
Si algo pudiera reiterarse respecto a este anlisis es que, con excepcin
del caso de Japn, la renta de las distintas colocaciones financieras est alcanzada por la imposicin a la renta y donde existe una mayor divergencia
es en lo relacionado con la imposicin a las ganancias de capital. Asimismo,
la imposicin patrimonial sobre la posicin o tenencia de activos es de amplia difusin en Alemania e inexistente en los Estados Unidos, mientras que
la imposicin a la transferencia de activos por causa de donacin o muerte
es de amplia utilizacin en todos los pases.
Seguidamente el informe analiza cul es la situacin fiscal sobre el tomador de fondos y en qu medida ste puede estar introduciendo distorsiones
sobre el origen de los mismos, al gravar en forma diferencial el financiamiento de la inversin con capital propio, respecto a otras formas de obtencin de
fondos.
Para ello se han analizado, por una parte, los distintos sistemas de integracin entre las rentas obtenidas por las sociedades y sus accionistas, as
como las alternativas posibles a ser implementadas para atenuar o eliminar
la doble imposicin econmica, para la cual se ha cuantificado el nivel de la
tasa combinada, as como tambin el porcentaje de atenuacin de la doble
imposicin econmica resultante en cada caso para los accionistas domsticos.
Respecto al primer punto, se observa que existe una amplia gama de situaciones que van desde el pas en que no se concede ninguna atenuacin a
la doble imposicin econmica, como ocurre en los Estados Unidos, Holanda, Blgica y Luxemburgo, hasta los extremos donde se busca eliminar totalmente este efecto, tal como ocurre en Alemania, Italia, Francia y Nueva Zelanda.
Este mismo resultado se logra siguiendo distintos caminos, ya que mientras que en Australia esto se obtiene a travs de un sistema de otorgamiento
de crdito al accionista con acrecentamiento total por el impuesto pagado
por la sociedad, en el caso de Grecia se lo logra eximiendo, tal como se hace
en la Argentina, a los dividendos de acciones del impuesto personal a la renta, y gravando slo a los beneficios societarios, sin considerar si los mismos
son distribuidos o retenidos.
Qu conclusiones podran emerger de un panorama tan amplio en el
que se presentan casi todas las alternativas posibles y qu tendencias se observan en esta materia?
Analizando el cuadro 7 se observa claramente que el nivel medio de la tasa sobre sociedades oscila en torno al 35% en los pases desarrollados, mientras que la tasa marginal sobre la renta de las personas fsicas gira alrededor
del 50%. Como resultado de ambos niveles de alcuotas y en funcin del sistema de integracin entre sociedades y accionistas que como se ha visto vara entre amplias posiciones los niveles de las tasas combinadas entre los
pases indicados presentan en consecuencia diferencias mucho ms amplias,
pero que en promedio rondan entre el 55% al 60% considerando en forma
conjunta la imposicin a sociedades y sus accionistas.
Por otra parte, se observa que el grupo de pases indicados se dividen en
forma casi homognea entre aquellos que eliminan totalmente la doble imposicin, los que atenan o alivian este fenmeno y los que aceptan la doble
imposicin econmica, si bien en este ltimo grupo las ltimas reformas o
estudios de reformas estn ms orientados a plantear distintas alternativas
de solucin.
En ese sentido los estudios recientes efectuados por el Departamento del
Tesoro de los Estados Unidos estn especialmente orientados a dar respuesta a tres alteraciones en la neutralidad que resultan del sistema clsico o de
doble imposicin: el desestmulo a constituir sociedades de capital incorporadas versus sociedades de personas, el estmulo a la retencin de utilidades
a fin de reducir la doble imposicin, y por ltimo la falta de neutralidad entre el financiamiento de las inversiones en base a deudas en lugar de recurrir a nuevas emisiones de acciones.8
Como seala el estudio indicado, el sistema clsico es ineficiente ya que
establece diferencias en los niveles de tributacin segn las fuentes de financiamiento utilizadas. Bajo este sistema el contribuyente organizado como una
sociedad de capital tendr una carga tributaria distinta en caso de que se financie en base a nuevas acciones, que aquel contribuyente que est organizado como una sociedad de personas. Asimismo, una sociedad de capital
producir resultados distintos segn haya utilizado financiamiento accionario o financiamiento bancario para sus mismas inversiones, circunstancias
que tambin se repiten si la sociedad recurri para su financiamiento a la retencin de utilidades o bien a la colocacin de nuevas acciones, ya que existe
una disparidad entre la imposicin a la renta normal y a las ganancias de capital.
En sntesis, como se ha indicado en el anlisis, los pases han utilizado
distintos sistemas para lograr atenuar estas alteraciones en la neutralidad,
que ciertamente no son beneficiosos.
Tal como es el caso actual de Grecia, la propuesta del Departamento del
Tesoro y en cierta medida el caso argentino, se opt por excluir a los dividendos de la tributacin personal a la renta, buscando la nivelacin entre las
alcuotas que pagan las sociedades y la tasa marginal mxima de las personas. Aun as la situacin argentina resulta muy especial porque no slo no
tributan los dividendos en el impuesto a las ganancias, sino tampoco la retencin de utilidades o dividendos en acciones al haberse derogado el impuesto a las ganancias de capital, ni las rentas provenientes de colocaciones
N
N
N
N
N
Bonos del gobierno

Compra directa
de acciones
Propia empresa
Otras empresas
Fondos de pensiones
Aportes de
empleadores
Personales
Vivienda propia
S
S
S
N
N
N
N
N
Otros
impuestos
N
N
S
S
N
N
N
N

N
N
S
S
Valor del
activo
Otros
impuestos
Posesin de activos
IGPF1
NR
S
S
NR
NR
NR
Renta
Procedente
del activo
NR
S
S
NR
NR
NR
NR
Valor
original
del activo
Transferencias
NR
NR
N
N
NA
NR
NR
S
S
NA
NA
S
S


ganancia de capital
1 Impuesto a las Ganancias de personas fsicas.

Depositos bancarios
Deduccin Deduccin
gasto
monto de
Tratamiento en el
IGPF1
financieras, que se encuentran exentas en el caso de las personas fsicas,

por lo cual la falta de neutralidad a nivel societario entre el financiamiento
va capital de riesgo y el financiamiento va deuda no es nivelado en cabeza
de la persona fsica.
Por ltimo, cabe mencionar una vez ms las conclusiones del citado informe donde se seala que el sistema de imputacin de crdito resulta ser
ms flexible para responder a distintos objetivos de poltica,9 pese a lo cual
el documento prefiri orientar sus conclusiones utilizando el sistema de exclusin de dividendo, ya que ste permite acomodarse mejor a las circunstancias propias de la situacin tributaria de los Estados Unidos, por lo que
sus conclusiones no son aplicables ante otras circunstancias.
Tipo de
activo
ANEXO I
CUADRO A
ALEMANIA
TRATAMIENTO FISCAL DE LAS DIFERENTES FORMAS DE AHORRO
174
175
S
NA
N
Fondos de pensiones
Aportes de
empleadores
N
Personales
NA
Vivienda propia
N
NA
Otros
impuestos
N
NA
N
N
S
Bonos exentos
Compra directa de
acciones
Fondos de pensiones
Aportes de
empleadores
Personales
Vivienda propia
S
S
NR
S
NA
NR
NR
NR
N
N
N
N
del activo
N
N
del activo
NA
NA
NA
NA
NA
NA
Valor del
activo
Otros
impuestos
IGPF1
Posesin de activos
NR
S
S
NR
NR
del activo
Renta
Procedente
NR
S
S
NR
NR
NR
NR
del activo
Valor
original
NA
NA
Transferencias
NR
NR
NR
NR
NA
NR
NR
S
S


ganancia de capital
NR
NR
NA


Fuente: Taxation and household saving (1994), OECD.
Bonos del gobierno
adquisicin
intereses
Deduccin
monto de
Deduccin
gasto
Otros
impuestos
NR
S
NA
NR
NR
Valor
original
del activo
Transferencias
Depositos bancarios
Tipo de
activo
NA
NA
NA
NA
NA
Renta
Procedente
del activo

ganancia de capital
CUADRO C
ESTADOS UNIDOS
S
NA
Valor del
activo
Otros
impuestos

IGPF1
Posesin de activos

Fuente: Taxation and household saving (1994), OECD.
Compra directa de
acciones
Bonos del gobierno
Deduccin Deduccin
gasto
monto de
Depositos bancarios
Tipo de
activo
CUADRO B
ITALIA
176
177
179
S
S
1. En este captulo el impuesto a la renta de las personas fsicas slo se refiere al

impuesto global sobre la renta. El efecto de otros impuestos al ingreso, como seran
los aportes y contribuciones para el financiamiento de los sistemas de seguridad social, no estn incluidos ni en la informacin contenida en los cuadros incorporados ni
en las consideraciones y anlisis efectuados. Las razones para ello pueden ser encontradas en los documentos de la OECD (1996) pg. 31 y FMI (1986) pg. 131. Evidentemente, agregar las contribuciones a la seguridad social a la imposicin global a la renta, para la totalidad de los pases analizados, modificara los propsitos perseguidos y
los resultados obtenidos en este captulo.
2. Musgrave (1990) y Musgrave (1992), pg. 466.
3. Harberger (1990), pg. 35.
4. US Department of the Treasury (1992), pg. Vii.
5. US Department of The Treasury (1992), pg. viii.
6. US Department of the Treasury (1992), pag. 93.
7. Al respecto puede consultarse acerca de sus efectos sobre la tasa marginal efectiva, Cetrngolo y Gmez Sabaini (1996).
8. En relacin con este ltimo aspecto, estudios realizados por el Departamento de
Estudios del Congreso indican que, bajo supuestos muy realistas, el financiamiento en
base a deudas tributa a una tasa promedio del 20%, mientras que cuando se utiliza financiamiento accionario (acciones nuevas o reinversin de utilidades) el mismo se eleva al 48%, utilizando al efecto las alcuotas vigentes para 1991.
9. US Department of the Treasury (1992), pg. 93.
NR
1. Impuesto a las Ganancias de Personas fsicas.
Fuente: Taxation and household saving (1994), OECD
S
Vivienda propia
NR
S
S
NR
NR
NR
NR
S
S
N
N
Fondos de pensiones
Aportes de
empleadores
Personales
N
N
N
N
N
N
N
N
N
N
N
N
S
S
S
NR
N
Compra directa
de acciones
NR
S
S
N
S
N
Bonos del gobierno
NR
S
S
NA
NR
NR
N
Depositos bancarios
Valor
original
del activo
Renta
Procedente
del activo
Deduccin Deduccin
gasto
monto de
NOTAS
Valor del
activo

ganancia de capital
Otros
impuestos
IGPF1
Otros
impuestos
Posesin de activos
Tipo de
activo
CUADRO D
JAPN

Transferencias
178
Balbi, R.: La imposicin a la renta de las empresas, CITAF-OEA, Buenos Aires.

Clarke, L.: Investing in Chile, 1995-1996, Santiago de Chile, 1996.
Cetrngolo, O. y Gmez Sabaini, J.C.: Efectos del sistema tributario sobre las alternativas de inversin, VIII Seminario Regional sobre Poltica Fiscal CEPAL, Santiago de
Chile, enero de 1996.
Coopers & Lybrand/Harteneck, Lpez y Cia: Summary of Business Conditions in Argentina, Buenos Aires, 1997.
Coopers & Lybrand: Brazil Overview, 1997.
Coopers & Lybrand: Mxico: a Guide for Businessmen and Investors, Mxico, 1994.
FIEL: El Sistema Impositivo Argentino, Buenos Aires, Manantial, 1991.
FMI: Manual de Estadsticas de las Finanzas Pblicas, Washington DC, 1986.
Gmez Sabaini, J.C. y Gaggero, J.: Lineamientos para una Reforma del Sistema Tributario Argentino, Doc. T-37 (Proyecto PNUD Arg 93/009 y CITAF-OEA), agosto
de 1997.
Harberger, R.: World Tax Reform. Case Studies of Developed and Developing Countries,
International Center for Economic Growth, 1990.
Head, J. y Krever, R.: Company Tax Systems, Australian Tax Research Federation, N
9, 1997.
King, M. y Fullerton, D.: The Taxation of Income from Capital. A Comparative Study of
the United States, the United Kingdom, Sweden and West Germany, Universidad de
Chicago, 1984.
Musgrave, R. y Musgrave, P.: Hacienda Pblica, Mc Graw Hill, 1992.
OECD: Taxing Profits in a Global Economy, Pars, 1991.
OECD: Taxation and Household Saving: Country Surveys, Pars, 1994.
180
OECD: Taxation and Household Saving, Pars, 1994.

OECD: Revenue Statistics 1965-1995, Pars, 1996.
Shome, P. y Stotsky, J.: Financial Transactions Taxes, International Monetary Fund,
agosto de 1995.
Tanzi, V. y King, J.: The Taxation of Financial Assets: a Survey of Issues and Country
Experiences, International Monetary Fund, Washington, 1995.
U.S. Department of the Treasury: Integration of the Individual and Corporate Tax Systems: Taxing Business Income Once, Washington, 1992.
ANEXO AL CAPTULO 5
Casos especiales
181
PARTE 1
REGLAS DE CAPITALIZACIN EXIGUAS1
El objeto de este captulo es comentar ciertos aspectos relativos a las
Thin Capitalization Rules (reglas de capitalizacin exigua) en la Argentina,
Brasil, Chile, Mxico, Estados Unidos y Francia.
1. DEFINICIN
Las Thin Capitalization Rules son la normativa regulatoria de la estructura de capital de una empresa o inversin. En esta categora entran las normas atinentes a los medios por los cuales la empresa obtendr y administrar los recursos financieros necesarios para financiar sus operaciones.
Se trata primariamente de determinar la relacin entre deuda y capital
como componentes de la estructura financiera de una empresa.
2. SITUACIN EN LA ARGENTINA
Si bien no hay normas de Thin Capitalization en la Argentina, es aconsejable mantener una relacin deuda/capital razonable.
3. SITUACIN EN OTROS PASES LATINOAMERICANOS
3.1. Brasil
No hay limitaciones en la relacin deuda/capital.
3.2. Chile
Toda inversin extranjera en Chile, sea en capital o en deuda, debe introducirse a travs de uno de los siguientes vehculos legales (DL600 o Captulo
14) a eleccin del inversor, pudiendo combinarse ambos sistemas.
a) El Captulo 14 slo comprende inversiones en efectivo, debiendo ser registrados en el Banco Central de acuerdo con las reglas de intercambio
de divisas. Esta clase de inversiones no posee limitaciones relativas a
Thin Capitalization.
b) Las inversiones DL600 pueden ser hechas en equipos o en tecnologa; en
182
este ltimo caso con la aprobacin del Comit de Inversiones Extranjeras.

Esta clase de inversin debe poseer un 30% de capital, y debe ser formalizada a travs de la firma de un contrato de inversin extranjera con el
gobierno.
3.3. Mxico
No existen reglas relativas a Thin Capitalization que permitan a la autoridades mexicanas reclasificar deuda como capital.
4. SITUACIN EN LOS ESTADOS UNIDOS

En relacin a la existencia de Thin Capitalization Rules cabe mencionar
que cuando un deudor tenga una relacin deuda/capital mayor a 1,5 contra
1, la deduccin de intereses no puede realizarse si:
a) el pago de intereses es hecho a un accionista del exterior o una parte vinculada que no est sujeta al impuesto norteamericano por el inters recibido;
b) la deuda es garantizada por un accionista del exterior o una parte vinculada y el inters no est sujeto a una retencin en los Estados Unidos.
Cabe mencionar que en relacin a la determinacin de si un instrumento
es deuda o capital, la realidad econmica del trato prevalece sobre las formas. En este sentido, si la deuda es recalificada como capital, la sociedad no
podr deducir los intereses. Los elementos tenidos en cuenta para determinar si desde un punto de vista fiscal un instrumento es deuda o capital son:
la existencia de una fecha de vencimiento,

el derecho de poder reclamar el pago del capital y los intereses,
la participacin en la direccin de la empresa,
la posesin de un status igual o inferior al de los deudores ordinarios de
la empresa,
la relacin deuda/capital,
si la deuda es tenida por los accionistas en proporcin a su participacin
en la sociedad.
5. SITUACIN EN FRANCIA
En relacin a prstamos de (i) accionistas del exterior que se considere
que manejan una compaa francesa, o (ii) de un accionista del exterior con
una participacin en la compaa mayor del 50%, se debe mencionar que se
encuentran sujetos a las siguientes reglas:
El prstamo no puede exceder del 150% del capital de la compaa.
Cuando esta regla no se cumpla, el exceso de intereses sern tratados co-
183
mo dividendos. Esta limitacin no es aplicable en relacin a prstamos

otorgados a la subsidiarias por compaas francesas que califiquen como
sociedades madres. Esto significa que esta limitacin no se aplica cuando
la sociedad madre posee al menos el 10% del capital accionario de la subsidiaria.
El inters no es deducible si no ha sido efectivamente pagado en su totalidad.
La tasa mxima para que los intereses sean deducibles es igual al promedio anual del rendimiento bruto de bonos emitidos por empresas privadas.
Personas fsicas
Obligados a practicar ajuste por inflacin
Personas fsicas del exterior
Sociedades del exterior
ONs que no
cumplan con el
art. 36 bis
(oferta pblica)
0,5%
03
01
04
0,5%
03
01
01
09
3%
0,00
0,00
014
014
014
014
0,5%
0,00
01
04
09
3%
0,00
0,00
Personas fsicas
03
0,5%
0,00
Personas fsicas
Plazo fijo
Ttulos de
FCI abierto con
oferta pblica
0,00
33%
05
05
0,5%
0,00
0,00
0,00
0,00
Personas fsicas
4,9%
4,9%
011
011
0,5%
03
0,5%
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
33%
0,00
0,00
0,00
33%
0,00
0,00
Ttulos de
Fideicomisos
financieros
con oferta pblica
(L. 24.441)
0,5%
03
01
04
4,9%
4,9%
07
02
4,9%
4,9%
4,9%
02
N/A
IIBB
08
33%
33%
33%
33%
Ganancias
33%
33%
33%
33%
33%
Ganancias
Intermediario (Comisin)
4,9%
4,9%
4,9%
4,9%
IIBB
Ganancias
Empresa
02
33%
33%
33%
Ganancias
Empresa
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
33%
0,00
0,00
Personas fsicas
Sociedades del Exterior
0,5%
03
01
04
Ttulos
Pblicos
Nacionales
0,00
0,00
0,00
0,00
Ganancias
sobre la renta
33%
33%
33%
33%
0,00
0,00
0,00
0,00
Personas fsicas
IIBB
sobre la renta
Bienes Pers.
sobre los ttulos
0,5%
03
01
04
08
3%
0,00
0,00
Ons del art.

36 bis (oferta
pblica)
Sujeto
Personas fsicas
Obligados a practicar ajuste por inflacin6
Particip.
en Soc. en
Comandita local
0,00
0,00
0,00
03
01
04
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Ganancias
sobre la renta
0,5%
Bienes Pers.
sobre los ttulos
0,00
IIBB
sobre la renta
Ahorrista
Personas fsicas
Obligados a practicar ajuste por inflacin6
Cuotasparte
de S.R.L. local
Activo
Personas fsicas
Obligados a practicar
ajuste por inflacin
Sujeto
Ahorrista
Acciones
de una sociedad
local
Activo
TRATAMIENTO IMPOSITIVO DE INVERSIONES FINANCIERAS2
PARTE 2
184
185
Personas fsicas
Facturas de
crdito
Bienes Pers.
sobre los ttulos
0,5%
0,00
01
04
0,5%
03
0,5%
0,00
IIBB
sobre la renta
09
3%
0,00
0,00
010
010
011
011
33%
33%
13,20%12
13,20%12
0,00
33%
0,00
0,00
Ganancias
sobre la renta
02
33%13
Ganancias
Empresa
4,9%
4,9%
IIBB
33%
33%
Ganancias
guros, fondos abiertos de inversin, fondos de pensin o entidades bancarias o financieras cuyas casa matrices estn constituidas o radicadas en pases en los que sus bancos centrales u organismos equivalentes hayan adoptado los estndares internacionales de supervisin
bancaria establecidos por el Comit de Bancos de Basilea. Asimismo, existen disposiciones reglamentarias que establecen que la presuncin no se aplica a las acciones o ttulos representativos de deuda colocados por oferta pblica, y se restringe a entidades que tengan en su
objeto la prohibicin de realizar actividades en el pas donde se encuentra o que no tengan acciones nominativas.
(5) Esta exencin no surtir efecto, quedando gravadas al 29,7%, si no se probare que no existe una transferencia a fiscos extranjeros, salvo
que exista un tratado de doble imposicin.
(6) Cabe mencionar que acorde al artculo 30 de la L.S.C., las sociedades annimas y en comandita por acciones slo pueden formar parte
de sociedades por acciones.
(7) En este casillero del cuadro se considera la imposicin a la ganancia del fideicomiso (Trust), el cual no estar gravado si se cumple con
los requisitos del 3er. prrafo del artculo 10 del Decreto 780/95.
(8) No es sujeto del impuesto por lo que no debe tributar el mismo.
(9) En principio se encontrara fuera del objeto del impuesto, sin embargo, la solucin no est legislada claramente.
(10) Salvo que realice actividad habitual en la jurisdiccin.
(11) Si bien se verificara el hecho imponible, no se ha previsto un sistema de retencin o de designacin de responsables sustitutos para el
caso.
(12) Suponiendo que el ahorrista cobra al vencimiento de la factura.
(13) A excepcin que proceda el beneficio de la deduccin de las utilidades.
(14) Se requiere que sea una emisin de Obligaciones Negociables (ONs) que cumplan con la Ley 23.576.
N/A = No aplicable.
IIBB = Ingresos Brutos de la Capital Federal.
Los cuadros han sido confeccionados suponiendo:

a) que el total de la ganancia de la empresas se afect al pago del rendimiento.
b) que la alcuota aplicable a las personas fsicas en el impuesto a las ganancias es del 33%.
c) que el Impuesto sobre los Ingresos Brutos (IIBB) es el correspondiente a la Capital Federal.
d) que el intermediario es una entidad financiera de la ley 21.526 que cobra una comisin por su tarea.
e) que el sujeto denominado Empresa es el emisor del ttulo y/o derecho que se analiza, vale decir que adems de una empresa privada
puede comprender un fideicomiso, el Estado Nacional o un FCI, entre otros.
(1) No existe rgimen de recaudacin aplicable por lo que no se debera ingresar el gravamen.
(2) La alcuota aplicable es la del 33%, pero se asume que el total del ingreso es deducido por ser necesario para hacer frente al pago de intereses o rendimiento de la deuda.
(3) A excepcin de que se trate de una persona fsica o sucesin indivisa.
(4) Cuando la titularidad directa de los bienes corresponda a sociedades, empresas, establecimientos estables, patrimonios de afectacin o
explotaciones domiciliados o, en su caso, radicados o ubicados en el exterior, en pases que no apliquen rgimen de nominatividad de los
ttulos valores privados, se presumir, sin admitir prueba en contrario que los mismos pertenecen a personas fsicas o sucesiones indivisas
domiciliadas o en su caso ubicadas en el pas. Esta presuncin no ser de aplicacin cuando los titulares directos sean compaas de se-
Personas fsicas
Sujeto
Ahorrista
Ttulos de
FCI cerrado con
oferta pblica
Activo
186
187
188
PARTE 3
ANLISIS IMPOSITIVO DE
LOS PRODUCTOS DERIVADOS
189
PUT
La prima percibida por el vendedor reducir el costo del activo a ser entregado al comprador de la prima.
Cash Settlement
1. INTRODUCCIN
A pesar de que no existen normas especficas sobre instrumentos derivados en la legislacin tributaria argentina se intentar realizar un anlisis de
acuerdo a los principios que regulan cada impuesto en particular. Asimismo,
se incluyen recomendaciones a la luz de la normativa vigente en los principales pases desarrollados. Finalmente, se ha considerado la estructura impositiva para instrumentos financieros.
En este caso si la opcin expira In the Money el vendedor tendr un resultado negativo que reducir la base imponible de su impuesto a las ganancias.
Compra de una opcin por un sujeto local

El comprador de una opcin tiene las siguientes alternativas:
Ejercer la opcin
2. EXPERIENCIA INTERNACIONAL
La experiencia internacional indica que la mayora de los pases desarrollados como Alemania, Estados Unidos, Japn, Reino Unido, etc., aplica como criterio la gravabilidad de la renta proveniente de transacciones con instrumentos financieros derivados en funcin de la residencia del beneficiario.
En la legislacin argentina aplicar este criterio significara que se identifique
la fuente de la ganancia de acuerdo a la residencia de las partes involucradas pero no aplicando las retenciones (Whitholding Tax) a beneficiarios del
exterior (para las operaciones con derivados).
Si la opcin comprada expira In the Money el comprador tendr un resultado positivo que estar gravado para los sujetos que realizan ajuste por
inflacin.
Vender una opcin

El resultado por la compra/venta de la prima estara alcanzada por el impuesto a las ganancias para los sujetos comprendidos en ajuste por inflacin.
No hacer nada
3. OPCIONES
a) Impuesto a las ganancias

Venta de una opcin por un sujeto local
La prima pagada por el comprador representa la compensacin del vendedor por el riesgo asumido de vender o comprar un activo, financiero o no,
donde el derecho de vender o comprar el activo pertenece al comprador. El
vendedor obtendr una ganancia por la prima nicamente cuando el comprador no ejercite su derecho. De acuerdo a la realidad econmica (y principios contables tambin) dicho resultado se produce a la expiracin del contrato. En el caso de sujetos obligados a realizar ajuste por inflacin dicho
resultado estara alcanzado.
Phisical Delivery
CALL
En caso de entrega del activo al momento del ejercicio la prima representar un ingreso adicional del vendedor por sobre el precio de ejercicio a pagar por el comprador.
Si la opcin expira Out of the Money el comprador registrara una prdida que sera deducible (como gasto) para el impuesto a las ganancias, si de
acuerdo a los supuestos del impuesto dicho costo fue incurrido para mantener la ganancia gravada (por ejemplo compra de un hedge sobre la tasa de
inters).
Venta de una opcin por un beneficio del exterior

La interpretacin ms representativa de la realidad econmica indica que
no debera efectuarse retencin alguna al vendedor ya que el ingreso del mismo pertenece a la fuente donde dicho vendedor desarrolla su actividad. En
este caso la actividad es realizada en el exterior por un sujeto no residente
en el pas. Asimismo no existira actividad alguna y/o prestacin en el territorio argentino, ni colocacin de capital en el mismo. Por otro lado de acuerdo a lo expresado anteriormente, el resultado de las operaciones de opciones
se verifican al vencimiento, por lo tanto en el momento de la venta del derivado es imposible determinar si existe un resultado o no. Ocasionalmente algunos bancos de inversin del exterior reconocen al momento de la venta un
resultado por el spread entre bid and offer volatility, sin embargo, en la
prctica, dicho spread no supera el 5% del precio de la prima. Finalmente,
190
191
si se interpreta que esta operacin est alcanzada, la prima estara gravada

con una retencin (en carcter de pago nico y definitivo) del 29,70%.
operaciones realizadas con contrapartes extranjeras debera considerarse dichas operaciones como de fuente argentina.
Compra de una opcin por un beneficiario del exterior
Beneficiarios del exterior
Ejercicio de la opcin
Los pagos por ajuste en el precio del futuro no estaran alcanzados por
tratarse de una actividad en el exterior por un sujeto residente (domicilio de
administracin y donde toma sus decisiones), sin embargo si se interpreta
que esta operacin se encuentra sujeta a retencin, la misma ascendera al
29,70%.
ste es un punto discutido por la doctrina ya que existen elementos que

sostienen que la fuente se encuentra en la jurisdiccin donde el comprador
tiene su administracin, sin embargo es tambin sostenible que el comprador obtuvo un derecho de una entidad domiciliada en la Argentina. En caso
de que se considere gravada la operacin, la retencin ascendera al
29,70%.
Compra/venta de la opcin
Si la compra/venta se realiza entre extranjeros no estara alcanzada por
el impuesto. En el caso de una compra/venta a un sujeto argentino aparece
otro punto en discusin de la doctrina.
b) Impuesto al valor agregado

Bajo el esquema de cash settlement el comprador paga un precio por el
derecho de recibir, si hubiere, una compensacin del vendedor. De acuerdo
a la legislacin y normativa vigente este evento estara al margen del Impuesto al Valor Agregado.
Futuros
4. PHYSICAL DELIVERY
La entrega de un activo como consecuencia de la liquidacin de una operacin de futuro estar regida por las normas que regulen la tradicin de dicho activo (ver cuadro sobre tratamiento impositivo de inversiones financieras en este mismo captulo).
Cash Settlement
Impuesto a las ganancias
Sujetos obligados a realizar ajuste por inflacin
Todas las ganancias obtenidas por los obligados a realizar el ajuste por
inflacin se encuentran gravadas por el impuesto, incluyendo las operaciones de futuro. Asimismo, a fin de computar los quebrantos originados por
Impuesto al valor agregado

Las liquidaciones por compensacin no constituyen un ingreso gravado,
ya que representa el flujo de fondos de la finalizacin del contrato.
NOTAS
1. El presente material ha sido confeccionado por Eduardo Meloni y Nicols Malumin, de Coopers & Lybrand /Harteneck, Lpez y Ca.
2. El presente material ha sido confeccionado por Eduardo Meloni y Nicols Malumin de Coopers & Lybrand/Harteneck, Lpez y Ca.
TERCERA PARTE
IMPOSICIN AL CONSUMO
CAPTULO 6
Los impuestos al consumo.
Aspectos conceptuales
Oscar Libonatti
1. INTRODUCCIN
En la Argentina, a comienzos de la dcada del 90, se inici un proceso de
revalorizacin y fortalecimiento de la imposicin general al consumo. Este
proceso tuvo dos hitos, por una parte los cambios introducidos en el diseo
del impuesto al valor agregado en el perodo 1989-1990 dirigidos a estructurar un impuesto de base generalizada sobre bienes y servicios, con tasa nica, con plena deduccin de la inversin y basado en el principio de destino
(tasa cero a exportaciones, tasa general sobre importaciones). Con estos
cambios el IVA argentino pas a formar parte del grupo de IVA-consumo de
mejor diseo entre los existentes en el mundo.
El segundo hecho significativo estuvo referido a la imposicin indirecta
provincial, ms especficamente al Impuesto a los Ingresos Brutos, y consisti en la declaracin de voluntad de sustituir esta mecnica distorsiva y anticuada de imposicin a las ventas por un impuesto a las ventas finales, expresada por las provincias que adhirieron a los Pactos Fiscales de 1992 y
1993.
Revalorizar la imposicin al consumo es sinnimo de preocupacin por
los efectos econmicos de los tributos y de una bsqueda de formas de tributacin que disminuyan o atemperen los costos de eficiencia asociados a la
extraccin de impuestos.
Especficamente la imposicin general al consumo es un medio para remover los efectos negativos de otras alternativas de imposicin sobre los incentivos a ahorrar; de eliminar los tratamientos impositivos no igualitarios
sobre distintos tipos de inversin y producir una mejor asignacin del stock
de capital disponible y por supuesto de gravar uniformemente el consumo de
todos los bienes y servicios, evitando alteraciones artificiales en la estructura
de precios relativos de unos y otros, motivadas por la incidencia de impuestos no neutrales.
El camino transitado hasta el presente es demostrativo de la progresiva
prdida de impulso del afn reformista de la imposicin indirecta.
En el caso de los tributos indirectos federales y especficamente del impuesto al valor agregado, cabe mencionar entre los aspectos que permanecen
196
197
LOS IMPUESTOS AL CONSUMO
pendientes de una solucin superior a la arbitrada en la ley nacional de IVA,

los referidos al tratamiento del sector financiero y asegurador; a la no automaticidad del descuento de los crditos fiscales por compras de bienes de capital; al tratamiento del pequeo contribuyente a travs del rgimen de acrecentamiento de tasa para responsables no inscriptos y al uso de exenciones
como supuesto mecanismo de alivio de la carga impositiva en sectores tales
como salud, educacin, cultura y entidades sin fines de lucro.
Asimismo en lo que hace al diseo bsico del IVA, se ha ido abandonando el principio de tasa nica, coexistiendo en la actualidad tres tasas diferenciadas (la general, la reducida para el sector construccin y la diferencial
sobre el consumo de ciertos bienes y servicios) adems de la tasa cero para
exportaciones, con la aparente intencin oficial de ampliar la cantidad de
bienes gravados a alcuota reducida.
A estos problemas se suman los derivados de los procedimientos arbitrados por el organismo fiscal para recaudar el impuesto, bsicamente los relacionados con la proliferacin de sistemas generales y especficos de percepcin y retencin, as como las trabas existentes para una aplicacin rpida y
eficaz del tratamiento de tasa cero a las exportaciones.
En cuanto a la imposicin indirecta provincial la realidad actual es sumamente frustrante, no solamente en trminos del paradigma planteado a
inicio de los 90 (sustitucin de la imposicin indirecta provincial en cascada
por un tributo neutro que recayera exclusivamente sobre ventas finales) sino
incluso con relacin a la estructura interjurisdiccionalmente armonizada de
Ingresos Brutos existente con anterioridad al Pacto Fiscal de 1992.
En efecto, al muy desigual cumplimiento provincial de los compromisos
de desgravacin de sectores en Ingresos Brutos se ha sumado, ltimamente,
el abandono de la propia filosofa del Pacto Fiscal en cuanto a estructurar
una forma de imposicin pura sobre el consumo, como queda demostrado
con la interpretacin dada a la desgravacin de la industria (slo se la extiende a industrias con establecimiento propio en la jurisdiccin concedente).
Ambos hechos conforman un panorama de grave prdida de transparencia y
homogeneidad en cuanto al tratamiento de las actividades en Ingresos Brutos en las diferentes jurisdicciones, y de creciente conflictividad en materia
de atribucin interjurisdiccional de bases imponibles, exacerbada esta ltima con la aparicin de regmenes provinciales de retencin/percepcin que
imitan los desarrollos realizados al respecto por la Nacin en el caso de IVA.
Por otra parte, estos regmenes provinciales de retencin/percepcin, ante la
diversidad de los Impuestos a los Ingresos Brutos provinciales, potencian los
problemas de costo de cumplimiento de los contribuyentes obligados a actuar en calidad de agentes de retencin y percepcin.
Un motivo no menos importante de preocupacin en cuanto a las caractersticas que est tomando la imposicin indirecta a nivel de los gobiernos
locales lo brinda la creciente transformacin de las tasas municipales de seguridad e higiene en gravmenes municipales sobre los Ingresos Brutos, y
las consecuencias negativas que de ello se derivan en trminos de asignacin
de recursos, de equidad y de riesgo de guerras tributarias entre gobiernos locales a que puede dar lugar, ante la inexistencia de mecanismos concertados
entre municipios para atribucin de base.
El informe sobre imposicin indirecta se ha estructurado en torno del

tratamiento de los problemas identificados en los prrafos anteriores.
Previo a ello se plantea la discusin sobre la deseabilidad de la imposicin al consumo respecto a su principal alternativa, la imposicin al ingreso,
analizndose las razones de eficiencia y neutralidad en favor de tal tipo de
imposicin y sus repercusiones en trminos de equidad; as como la incidencia de la tributacin al consumo desde el punto de vista de los costos administrativos del sistema tributario y de los costos de cumplimiento que impone sobre el contribuyente.
Posteriormente, en los captulos 8, 9 y 10 se pasa revista, sobre la base
de tres documentos independientes, a los principales problemas de diseo y
administracin que plantea el IVA argentino, sugirindose alternativas de solucin. Son analizados los temas referidos al tratamiento impositivo de las
exportaciones, la inversin, el pequeo contribuyente, el uso de exenciones y
otros tratamientos especiales y la imposicin sobre entidades financieras,
entre los principales.
En el captulo 11 se estudia la evolucin reciente de la imposicin indirecta provincial y municipal, hacindose el inventario de los principales problemas existentes.
Finalmente en el captulo 12 se analiza el problema tal vez ms acuciante
que presenta en la actualidad la imposicin indirecta en el pas, el de cmo
lograr en un pas federal como la Argentina un uso ms extendido de la imposicin al consumo correctamente diseada y crecientemente armonizada y
compartida entre niveles de gobierno nacional, provincial y municipal.
2. VENTAJAS ECONMICAS DE LA IMPOSICIN DE CONSUMO E

IMPLICACIONES DISTRIBUTIVAS
2.1. Eficiencia
El rasgo central de la imposicin al consumo es que no altera los incentivos a ahorrar, en el sentido de que trata de igual manera al consumo actual
y al consumo futuro, contrariamente a lo que ocurre con la imposicin al ingreso.
Esta caracterstica de neutralidad puede ilustrarse siguiendo a Slemrod y
Bakija (1996) mediante el siguiente ejemplo:
Supngase el caso I donde el ingreso del contribuyente es $ 100, la tasa de inters es 10% y el fisco cobra un impuesto al ingreso a una tasa del
20%. Si el individuo en cuestin decide consumir en el perodo 1 el ingreso
disponible una vez pagado el impuesto a las ganancias, su situacin es la
que muestra el cuadro 1.
Si optara por ahorrar en el perodo 1 el ingreso disponible, obtendra en
el perodo 2 un ingreso adicional de $ 8 (10% de 80). Dado que el impuesto
al ingreso grava a aquellos que se obtienen en concepto de inters, su situacin queda reflejada en el cuadro 2.
En resumen, en presencia del impuesto a las ganancias la alternativa
abierta al contribuyente es la de consumir enteramente en el perodo 1 su
198
CUADRO 1
CUADRO 4
$
Ingreso bruto
100
199
Perodo 1
$
Perodo 2
$
110
20
Ingreso disponible
100
Ingreso disponible
80
Ahorro
100
Consumo
80
Impuesto al consumo
22
Consumo neto
88
CUADRO 2
Ingreso bruto
Perodo 1
$
Perodo 2
$
100
20
1,6
Ingreso disponible
80
86,4
86,4
80
Consumo
Ahorro
ingreso disponible ($ 80) o bien ahorrarlo y consumirlo en el perodo siguiente, en cuyo caso puede gastar $ 86,4. Si decide ahorrar el retorno neto que
obtiene es equivalente al 8% y resulta inferior a la tasa de inters del 10%
por la incidencia de la tasa impositiva (20%) sobre los intereses ganados.
En el caso II los datos son similares a los del caso I excepto que la imposicin sobre el ingreso es sustituida por la imposicin sobre el consumo, a la
misma tasa de 20%.
Si el contribuyente decide consumir todo su ingreso en el perodo inicial
su situacin es la que se observa en el cuadro 3.
Si decidiera ahorrar la totalidad de su ingreso disponible en el perodo 1,
sus posibilidades de consumo en el perodo 2 seran las que vemos en el
cuadro 4.
Con un impuesto al consumo el retorno neto del ahorro es equivalente a la
tasa de inters (10% en el ejemplo). La decisin de consumir o ahorrar queda

totalmente independizada de factores impositivos y se toma en funcin de la
tasa de inters y la preferencia del individuo por consumir hoy versus la alternativa, ms azarosa, de posponer el gasto habida cuenta del consumo incremental asociado a la tasa de inters que gana sobre su ahorro.
El impuesto al consumo no altera en consecuencia el retorno neto que se
obtiene del ahorro respecto al que hubiera prevalecido en ausencia de imposicin. Si en vez de un individuo el sujeto imponible fuera una empresa, la
neutralidad de la imposicin sobre el consumo respecto de la imposicin sobre el ingreso queda reflejada en el hecho de que mientras estA ltima permite, en la determinacin de la ganancia gravable, la deduccin de la depreciacin de la inversin (depreciacin que es adems una aproximacin
imperfecta a la real depreciacin econmica de los bienes de capital), la imposicin sobre el consumo sencillamente excluye a la inversin de la base
gravable.
As por ejemplo supngase que en presencia de un impuesto a las ganancias del 20% una empresa, que obtiene una ganancia bruta de $ 100, puede
optar entre distribuirla enteramente o comprar un bien de capital que por
simplicidad, se supone con slo un perodo de vida til y con un rendimiento
de 10% sobre su precio de compra.
Las alternativas de este caso I son las siguientes (cuadros 5 y 6).
El retorno econmico de la inversin en la mquina (10%) se reduce por
el efecto del impuesto a las ganancias al 8%. Es decir, con distribucin inCUADRO 5
CUADRO 3
Perodo 1
$
Ingreso disponible
100
Perodo 1
$
Distribucin de dividendos
Ganancia bruta
100
Impuesto al consumo
20
20
Consumo neto
80
Dividendos distribuidos
80
200
201
CUADRO 6
Con un impuesto al gasto a nivel de la empresa, la eleccin es entre $

80 de dividendos distribuidos en el perodo 1 o bien $ 88 en el perodo 2.
El retorno bruto y neto de la inversin es 10%, exactamente el que hubiera existido en un contexto sin impuestos. Al igual que en el ejemplo del individuo se corrobora la neutralidad del impuesto al gasto en las decisiones
de inversin, en contraposicin a los gravmenes sobre el ingreso empresario que, al imponer la inversin en s misma (neta de depreciacin) y el retorno de tal inversin, provocan un desincentivo directo sobre esa actividad.
Es conveniente reparar en que, desde el punto de vista econmico, la
neutralidad sobre las decisiones de ahorro e inversin de un impuesto al
consumo es equivalente a la que se lograra de aplicarse un impuesto uniforme exclusivamente sobre los ingresos derivados del trabajo personal (sea bajo relacin de dependencia o en forma independiente), que excluyera en consecuencia a todos los ingresos derivados de cualquier forma de ahorro o
propiedad de capital (intereses, dividendos, etc.). Si ste fuera el caso y utilizando siempre los datos de los ejemplos anteriores, un individuo que obtiene
de su trabajo personal ingresos por $ 100 y tributa un impuesto sobre los
mismos del 20%, tiene la alternativa de ahorrar los $ 80 restantes a la tasa
del 10%, de manera de obtener en el perodo siguiente ingresos de capital
(capital ms inters) por valor de $ 88 que no resultan gravables. Nuevamente la alternativa se plantea entre consumir hoy $ 80 o bien consumir maana $ 88, el incentivo para optar por esta ltima es la tasa de retorno del 10%
que resulta igual a la tasa de inters y a la que hubiera existido ante la ausencia total de imposicin.
Esta equivalencia entre impuesto al consumo e impuesto al ingreso del
trabajo sirve tambin para poner de manifiesto que ambos distorsionan el incentivo a trabajar. En la medida en que reducen el retorno neto del ingreso
salarial (la cantidad de bienes y servicios que pueden adquirirse con el ingreso derivado de una hora de trabajo adicional) sea directamente en el caso del
impuesto sobre los salarios, o indirectamente a travs del aumento equiporporcional del precio de todos los bienes y servicios en el caso del impuesto al
consumo, ambos producen un efecto sustitucin en contra de la cantidad de
trabajo ofrecida y a favor de asignar ms tiempo a actividades fuera de mercado (actividades que no producen ingreso salarial imponible). El efecto neto
no necesariamente ser una disminucin de la oferta de trabajo, toda vez
que los propietarios de este factor son ms pobres, con lo que se vern impulsados a trabajar ms horas para recuperar al menos parte del ingreso
perdido. El efecto neto de la imposicin al trabajo directa o indirecta (a travs de un impuesto al consumo) depender en consecuencia del peso relativo
de estas dos fuerzas contrapuestas (efecto sustitucin y efecto ingreso). En
trminos de las decisiones ocio/trabajo ni el impuesto al consumo ni el impuesto al ingreso del trabajo personal son gravmenes neutrales, como tampoco lo es el impuesto a las ganancias.
Relacionado con este punto se aduce que el sesgo en contra de la oferta
de trabajo es ms intenso con un impuesto al salario (o con su equivalente
impuesto al consumo) que bajo un impuesto al ingreso, puesto que para producir una misma recaudacin requieren una tasa impositiva ms alta (el in-
Perodo 1
$
Perodo 2
$
Compra del bien de capital

Ganancia bruta
Depreciacin
100
88
80
Impuesto a las Ganancias
20
Compra maquinaria
80
86,4
1,6
mediata de los dividendos el accionista/propietario recibe $ 80, si opta por

invertir en la maquinaria, en el perodo 2 obtiene $ 86,4, esto implica un retorno neto de impuesto del 8%.
Si en el caso II el impuesto a las ganancias empresarias es reemplazado
con un impuesto al gasto empresario, la situacin resultante es la que
muestran los cuadros 7 y 8.
CUADRO 7
Perodo 1
$
Distribucin de dividendos
Ganancia bruta
100
Inversin
Gasto gravable
100
Impuesto al gasto
20
80
CUADRO 8
Perodo 1
Perodo 2
Ganancia bruta
100
110
Inversin
100
Gasto gravable
110
Impuesto al gasto
22
88
Compra del bien de capital
202
203
greso es una base imponible mayor que la dada por el consumo o el ingreso
del trabajo).
La equivalencia entre el impuesto al consumo y el impuesto al ingreso del
trabajo personal deja de ser tal cuando se considera el stock de riqueza acumulada. En presencia de tal stock la introduccin de una u otra clase de impuesto genera efectos distintos. El impuesto al salario no afecta a los tenedores de la riqueza preexistente, es ms, ellos podran desahorrar (consumir)
esa riqueza sin ser alcanzados por el gravamen que slo incide sobre el flujo
de ingresos del factor trabajo. Por el contrario si se introdujera un impuesto
al consumo, automticamente los tenedores de riqueza veran disminuir el
valor actual de dichas tenencias exactamente en la proporcin de la tasa del
impuesto al consumo, porque ste pasa a gravar el flujo de servicios de consumo que es producido por ese stock de riqueza (no importa qu tipo de ingreso financia el consumo, ste es gravado sea que haya sido financiado por
ingresos del trabajo u otros derivados de la riqueza acumulada con anterioridad a la introduccin del impuesto en cuestin). Por lo tanto un impuesto
al consumo requiere, para lograr un mismo nivel de recaudacin, una tasa
impositiva inferior a la de un impuesto al ingreso del trabajo personal, porque su base imponible es ms amplia. Paralelamente los efectos distributivos
de uno y otro tipo de impuesto no son equivalentes.
Estructurar el sistema impositivo en torno a la imposicin del consumo
tiene pues la ventaja de eliminar todo tipo de discriminacin, de raz impositiva, sobre el ahorro y la inversin. Si ello redunda en ms ahorro e inversin
previsiblemente existir mejora de la productividad y de la performance de
crecimiento de la economa.
Sin embargo eliminar una cua impositiva que grava el ahorro no es sinnimo de que el ahorro aumente. As lo har va el efecto sustitucin al
aumentar el retorno que percibe quien decide ahorrar pero, como en el caso
de la oferta de trabajo, tambin aqu existe un efecto ingreso que opera en
sentido contrario (dado el mayor retorno, sacrificando menos consumo presente se obtiene igual nivel de ahorro y por lo tanto de consumo futuro).
Ms evidentes son las ventajas que reporta la imposicin basada en el
consumo en trminos de eliminar los tratos desiguales a distintas formas de
inversin, que inevitablemente se dan con el impuesto a las ganancias. En
efecto, diferentes esquemas de amortizacin que slo muy imperfectamente
reflejan la real depreciacin econmica, diferentes tratamientos a la inversin segn la fuente de financiamiento de la misma (deuda versus fondos
propios), tratamientos diferenciales segn la forma jurdica que adopte la
empresa, reducciones o liberacin deliberada del impuesto para cierto tipo
de inversiones o para las realizadas en determinadas localizaciones, tratos
diferentes segn que el retorno de la inversin adopte la forma de un flujo o
de variaciones en el valor de un activo (ganancias y prdida de capital), etc.,
son ejemplos de las diferentes clases de distorsiones a que da lugar el tratamiento de la inversin bajo el impuesto a las ganancias, y que automticamente dejan de existir en el contexto de la imposicin al consumo, independientemente de la forma que esta ltima adopte. La imposicin al consumo
implica pues una forma directa y fcil de otorgar un trato igualitario para la
inversin sin importar su naturaleza, ni la del sujeto que la realiza ni la de la
fuente que la financia o la regin en que se localiza, pues todo tipo de inversin es sencillamente gravada a una sola tasa uniforme e igual a cero.
2.2. Neutralidad
Otro rasgo positivo de la imposicin al consumo, cuando es generalizada
y a tasa uniforme, es que no altera la estructura de precios relativos de los
bienes y servicios de la economa.
Cuando ella se instrumenta a travs de alguna forma de imposicin a las
ventas cabe tener en cuenta que, dependiendo de la variante que se adopte,
tales impuestos podran resultar distorsivos desde el punto de vista de la
produccin, si provocan un encarecimiento del costo de produccin de los
bienes de consumo por encima del que hubiera prevalecido en ausencia de
impuestos; o desde el punto de vista del consumo, si afectan al precio relativo entre los diversos bienes de consumo y consecuentemente la eleccin de
los consumidores.
La neutralidad en trminos de produccin se logra si los impuestos no inducen a las firmas a cambiar los mtodos y tcnicas de fabricacin y en general la forma con que ellas organizan la produccin.
La neutralidad en trminos de consumo se logra si los impuestos a las
ventas no inducen a los consumidores a variar sus elecciones previas a la
aparicin de tales gravmenes.
a) Neutralidad en produccin
Para que los impuestos a las ventas no provoquen distorsiones en produccin el componente impositivo, como porcentaje del precio o valor, debe
ser el mismo, no importa la forma o tcnica empleada para producirlo. Si este porcentaje dependiera positivamente del largo de la cadena productiva
previa a que el bien llegue al consumidor (nmero de veces en que el bien
pasa de una etapa de produccin y/o distribucin a otra), entonces el impuesto a las ventas alentara una integracin vertical de las etapas de produccin y distribucin que permitira minimizar el componente impositivo.
Por las mismas razones estos impuestos podran inducir a alterar la secuencia natural de etapas de produccin y/o distribucin corriendo hacia
atrs o adelante alguna de ellas para, nuevamente, disminuir la incidencia
impositiva.
ste es el denominado efecto cascada de los impuestos a las ventas, y
para aminorarlo en general se ha recurrido al procedimiento de eliminar o
disminuir la carga impositiva sobre los bienes que tpicamente son insumos
de otros bienes gravados.
Para ello existen dos procedimientos bsicos:
1. Mtodos de crdito fiscal: la firma registrada puede descontar del impuesto que grava sus ventas los impuestos pagados sobre sus compras a
otra/s firma/s registrada/s. De hecho esta es la mecnica empleada por
el IVA-crdito.
204
205
2. Mtodos de suspensin del impuesto: cuando se trata de transacciones

entre firmas registradas, de manera que el impuesto tiene lugar slo
cuando se produce la venta a una firma no registrada por parte de una
firma registrada (ste suele ser el procedimiento empleado por los impuestos a las ventas minoristas).
vamen general a las ventas) puede sealarse que lesionara menos la neutralidad (desde el punto de vista de la produccin) porque admite el uso de procedimientos para eliminar o compensar la carga impositiva sobre los insumos gravados utilizados en la etapa manufacturera. No obstante subsisten
los problemas de incentivo a la integracin (tpicamente de procesos tales como el envasado, el acopio, el transporte, etc.) y se plantean graves dificultades desde el punto de vista del diseo y administracin del gravamen, bsicamente la determinacin de qu etapas o actividades estarn gravadas y
cules quedan desgravadas, la determinacin del precio gravable o tratamiento de las ventas entre compaas relacionadas, etc.
Los impuestos a las ventas mayoristas inciden sobre las ventas de los comerciantes mayoristas a los distribuidores minoristas y eventualmente a
consumidores finales. Afectan el criterio de neutralidad en el consumo en el
mismo sentido que un impuesto a las ventas a nivel de manufactura, ejerciendo un menor incentivo a la integracin hacia atrs pero, como contrapartida, ofreciendo una oportunidad de integracin hacia adelante entre el
nivel mayorista y minorista. Desde el punto de vista administrativo presentan la dificultad de definir el tratamiento de aquellas firmas comerciales que
se dedican tanto a la venta mayorista como minorista.
El impuesto a las ventas minoristas recae indirectamente sobre los consumidores finales (incluye las ventas ocasionales tanto de industriales como
de distribuidores mayoristas directamente al pblico) y resulta neutral toda
vez que la alcuota impositiva nominal (o legal) y la real coincidan por no
existir efecto cascada, es decir no se graven compras intermedias ni las de
bienes de capital. Por naturaleza es un gravamen basado en el principio de
destino.
Los impuestos a las ventas minoristas existentes (Estados Unidos y Canad son los principales ejemplos) no satisfacen sin embargo los criterios de
neutralidad, en principio porque no gravan los servicios, con lo cual generan
una tendencia a consumir relativamente ms servicios que bienes y dan lugar a problemas de administracin tributaria relacionados con la manera de
distinguir el componente de servicios incorporado al valor de un bien final,
cuando ambos conceptos estn incorporados en una venta final.
Adicionalmente, la exencin de bienes bsicos (alimentos, medicinas,
etc.) es otra fuente de no neutralidad y complejidad administrativa. Por ltimo, si bien las materias primas y bienes intermedios quedan fuera del impuesto puede no ocurrir lo mismo con los bienes de capital, que de quedar
gravados generan las distorsiones a nivel de la produccin que han sido comentadas.1
El impuesto al valor agregado variante crdito es recaudado en todas (o
casi todas) las etapas del proceso de produccin y distribucin, recibindose
en cada una de ellas un crdito fiscal por el impuesto contenido en las compras, incluidas las de bienes de capital. Consecuentemente, la base imponible (la sumatoria de los valores aadidos a lo largo del proceso de produccin y distribucin) es el precio de venta final del bien (excluido el impuesto),
y resulta idntica a la base sobre la que incide un impuesto a las ventas minoristas.
El IVA es superior a otras alternativas de imposicin a las ventas, pero en
b) Neutralidad en el consumo
La neutralidad desde el punto de vista de la produccin es una condicin
necesaria pero no suficiente para que el gravamen tambin lo sea con respecto a las elecciones de los consumidores. Para esto ltimo el componente
impositivo, expresado como porcentaje del precio de venta final, debera ser
uniforme para todos los bienes y servicios. Ese objetivo de eliminar totalmente el efecto cascada slo podra lograrse con un impuesto general de tasa
nica sobre todas las ventas finales (impuesto a las ventas a nivel minorista)
o bien con un IVA consumo general y a tasa nica. De no ser as se afectara
la eleccin ptima por parte de los consumidores, e indirectamente, tambin
al patrn de produccin.
Estas distorsiones en produccin y consumo varan, en cuanto a su intensidad, segn sea el tipo especfico de impuesto a las ventas que se analice.
Puede afirmarse que las distorsiones alcanzan la mayor dimensin en el
caso de impuestos generales a las ventas que abarcan a todas (o casi todas)
las etapas de produccin y distribucin y no admiten crditos fiscales (u
otros mecanismos de devolucin) por los impuestos pagados en etapas previas. Los efectos distorsionantes de esta clase de gravmenes se manifiestan
como:
1) Desincentivo para el desarrollo de actividades de distribucin as como de
etapas industriales ms altamente especializadas, y aliento a la integracin de las etapas industriales y comerciales.
2) Tiende a sesgar la eleccin de tcnicas de produccin hacia aquellas ms
intensivas en trabajo respecto de las usadoras de bienes de capital.
3) Alteran la relacin impuesto-precio final de manera no uniforme, aun para productos altamente sustitutivos entre s, y difcilmente determinable,
con lo cual a priori no pueden preveerse sus efectos sobre las decisiones
de los consumidores. Por esto perjudican proporcionalmente ms a aquellos bienes que por sus caractersticas tienden a incorporar valor agregado en las primeras etapas de produccin.
Los impuestos a las ventas en la etapa manufacturera, que son cobrados
por los productores industriales a los distribuidores mayoristas, minoristas
u ocasionalmente a consumidores finales, violan asimismo las condiciones
de neutralidad en el consumo de manera similar a un impuesto general en
cascada sobre las ventas, ejerciendo una intensa discriminacin en contra
de aquellos bienes con alta incorporacin de valor agregado en la etapa manufacturera o, en general, en etapas previas a la de venta mayorista y minorista. Sin embargo, a favor de esta imposicin (versus la alternativa del gra-
206
207
los hechos suele incorporar disposiciones que generan efectos distorsivos.

En primera instancia aun con bases generalizadas, ciertos servicios suelen
quedar exentos (transporte, salud, actividad financiera, etc.). Las exenciones
provocan una carga impositiva no descargable que se incorpora al valor de
los bienes, que los emplean como un tem adicional de los costos. En definitiva da lugar a una estructura de precios relativos de los bienes finales distinta de la que hubiera prevalecido con un IVA completamente generalizado
y, presumiblemente, ms favorable a los sectores usadores de servicios trabajo-intensivos que a los demandantes de servicios capital intensivos.
Adicionalmente estos sectores exentos tienen un incentivo a realizar por
s mismos ciertos servicios que si fueran contratados externamente le generaran un crdito fiscal que no podran descontar (pinsese por ejemplo en
un hospital que encuentra favorable, en el caso de estar exenta la salud de
IVA, implementar su propio sistema de lavandera, comida y en general servicios administrativos).
Estos problemas han intentado resolverse otorgando un crdito fiscal
presunto a los compradores de sectores exentos o bien imponiendo estos ltimos con tasa cero.
Tambin surgen dificultades serias con la presencia de tasas diferenciales, con las tasas menores incidiendo generalmente sobre bienes bsicos
como medicinas, alimentos, transporte pblico, etc. Nuevamente algunos
pases optan por evitarlas otorgando tratamientos de tasa cero.
Puede concluirse que las nicas variantes de imposicin a las ventas que,
a priori, cuentan con la potencialidad de satisfacer criterios de neutralidad
en trminos de produccin y consumo son los impuestos a las ventas minoristas y el IVA Consumo. Pero aun estos dos gravmenes en la prctica no
recaen, uniformemente, sobre todo el consumo. Ambos pueden gravar en
parte a la inversin y diferencialmente a distintos bienes y servicios. El efecto es similar a impuestos especiales sobre esos productos que alteran la estructura de precios relativos. Estos cambios a su vez alteran la demanda dirigida a esos bienes y el patrn de produccin con las consecuentes
variaciones en la asignacin sectorial y en los precios relativos de los factores productivos.
bienes y servicios provistos por la sociedad. Qu criterio es ms justo depende de juicios de valor a los que eventualmente el anlisis econmico puede concurrir explicando las implicancias econmicas de optar por uno u
otro.
No obstante reconocerse que la imposicin al consumo, frente a otras alternativas de tributacin (principalmente en relacin a aquellas que recaen
sobre los ingresos) presenta la ventaja de ser econmicamente ms neutral o
si se prefiere, menos distorsiva; normalmente se cuestionan sus implicaciones distributivas, dada su supuesta regresividad. Sin embargo a lo largo del
ciclo de vida y considerando que las herencias y regalos que la generacin
actual realice a la siguiente son asimiladas y tratadas a los efectos impositivos como actos de consumo del donante, no existen diferencias en trminos
de progresividad entre un impuesto al consumo y un impuesto al ingreso,
por cuanto con esta perspectiva consumo e ingreso resultan iguales (todo ingreso inevitablemente financia consumo o un traspaso de riqueza a la siguiente generacin que debera ser tratado, segn se dijo, como consumo del
donante). En consecuencia la progresividad o regresividad de ambos impuestos depender exclusivamente de la estructura de las tasas y no de consideraciones sobre la naturaleza de las bases imponibles.
Puede argumentarse en favor de la imposicin al consumo que ella producir un flujo de recaudacin relativamente ms uniforme que la imposicin al ingreso, precisamente porque el ahorro y el desahorro a lo largo del
ciclo de vida son los procedimientos que utilizan los individuos para morigerar las fluctuaciones de su corriente de ingresos.
Adems un impuesto al consumo (o al ingreso del trabajo) es horizontalmente ms equitativo (siempre a lo largo del ciclo de vida) que un impuesto
global sobre los ingresos, en el siguiente sentido: dos individuos iguales (entendiendo por tales que tienen el mismo ingreso durante su vida) sern tratados igual con un impuesto al consumo (en valor actual pagarn el mismo
impuesto), mientras que un impuesto al ingreso afectar ms al individuo
con mayor propensin a ahorrar, puesto que gravar dos veces su ahorro
(una vez cuando lo genera y la siguiente al gravar el inters generado por ese
ahorro), de manera que el individuo ms frugal sufre (siempre en valor actual) una carga impositiva superior.
Por otra parte ciertas variantes de imposicin al consumo (flat-tax, imposicin al gasto personal) permiten que la misma se estructure mediante tasas progresivas, de manera similar a los impuestos sobre el ingreso, pudiendo fijarse la carga tributaria personal de modo tal de tener en cuenta la
capacidad de pago del contribuyente.
La discusin con estas variantes es si ellas no estn en mejores condiciones que el impuesto a las ganancias para satisfacer objetivos redistributivos,2 precisamente porque pueden lograrlos con un menor costo de eficiencia
al no gravar dos veces el ahorro y sin mayores diferencias respecto a los costos administrativos y de cumplimiento.
2.3. Implicancias distributivas

La cuestin bsica que se discute, en materia distributiva, al comparar el
impuesto al ingreso con un impuesto al consumo es si resulta ms justo que
la carga impositiva se distribuya entre los miembros de la sociedad de acuerdo con una medida de su capacidad de pago o en funcin del uso que ellos
realizan del producto social. Si las remuneraciones de los factores reflejan
sus productividades marginales la capacidad de pago que exterioriza el ingreso es, al mismo tiempo, la medida del valor econmico de los recursos con
los que cada individuo contribuye al producto social. Desde este punto de
vista mayor ingreso es indicativo de una contribucin de mayor valor econmico. Por su parte, el consumo refleja cunto extrae cada individuo en su
provecho del producto social; ms consumo revela un uso ms intenso de los
208
2.4. Costos administrativos y costos de cumplimiento para el

contribuyente
Aun un sistema impositivo relativamente neutral en sus efectos sobre la
asignacin de recursos, demanda para su desenvolvimiento el uso de recursos y genera costos de dos tipos: por una parte aquellos en que debe recurrir
la autoridad fiscal encargada de la gestin del sistema impositivo, normalmente identificados como costos administrativos y por otra los costos en
que deben incurrir los contribuyentes para cumplir satisfactoriamente con
los deberes impositivos formales y sustantivos que sobre ellos recaen; estos
ltimos son llamados costos de cumplimiento.
Los aspectos relacionados con el nivel de los costos administrativos y de
cumplimiento que generan los sistemas tributarios y los distintos tipos de
impuestos que los componen han ganado creciente consideracin en la discusin acadmica y poltica en torno al funcionamiento de los sistemas impositivos.
2.4.1. Los costos administrativos

El nivel de los costos administrativos depende al menos de tres factores:
a) El diseo y naturaleza de los impuestos. Los diversos tipos de impuestos
dan lugar a diferentes tamaos del universo de contribuyentes a administrar, a hechos y bases imponibles que pueden ser ms o menos fciles
de identificar, medir y auditar; a diseos impositivos relativamente uniformes o bien a otros que incorporan tratamientos especiales, alcuotas
impositivas uniformes o estructuras diferenciadas de tasas, etc. Son pues
variados los factores a tener en cuenta a la hora de evaluar la relativa
simplicidad sea de un impuesto en particular o de un sistema impositivo globalmente considerado y el efecto de la misma sobre el costo administrativo en que debe incurrir el fisco.
b) De la propia cultura organizativa del organismo fiscal encargado de administrar el sistema impositivo, es decir de la cantidad y calidad de los
recursos fsicos y humanos con los que cuenta y del esquema de incentivos bajo el cual se organizan y actan estos recursos para lograr los objetivos del organismo recaudador
c) De la propia actitud de los contribuyentes respecto al cumplimiento voluntario de las obligaciones impositivas. Cuanto ms reacios se muestren
al pago de impuestos y probablemente cuanto ms sofisticados sean para aprovechar inconsistencias y posibilidades de elusin del sistema, tanto ms difcil y costosa resultar la administracin tributaria.
Las medidas convencionales del nivel de los costos administrativos, tales como: a) costo administrativo por contribuyente, b) costo administrativo
por empleado del ente recaudador y c) costos administrativos como porcentaje de la recaudacin, deben ser interpretadas con cautela, sobre todo en la
comparacin de los valores que asumen esos indicadores para distintos administraciones tributarias, encargadas de administrar un mismo tipo de im-
209
puesto. As por ejemplo, si estos indicadores tienen para un mismo tipo de

gravamen mayor valor en la administracin A que en la B, ello puede revelar
que A es menos eficiente que B o contrariamente que A invierte ms en administrar pero obtiene mejores resultados, es decir que su nivel absoluto de
recaudacin esta ms cercano al nivel potencial que el del pas B. Por lo tanto es difcil emitir juicios sobre la eficiencia en la funcin administracin tributaria sin analizar simultneamente los aspectos referidos a niveles de evasin y de recaudacin lograda versus recaudacin potencial, adems de los
ms obvios relacionados con las diferencias en la estructura de tasas y/o bases imponibles que puede presentar un mismo tipo de impuesto segn el fisco que lo administre.
En lo referido a la administracin de impuestos de distinta naturaleza
por una misma autoridad fiscal, surge el problema de cmo asignar el costo
de tareas administrativas comunes a cada gravamen en particular, as como
el de identificar aquellas diferencias en los costos de administracin por impuesto que no reflejan distintos grados de eficiencia entre los departamentos
o reas encargados de gestionarlos en cada caso, sino diferencias originadas
en la estructura ms sencilla o ms fcilmente auditable de un tipo de impuesto respecto del otro.
Tomando en cuenta las salvedades antes realizadas, la tabla siguiente resume alguna evidencia internacional sobre el costo de administracin de la
principal alternativa vigente de imposicin del consumo, el impuesto del valor agregado. Los datos que corresponden a estudios y observaciones realizadas en el perodo 1985-1987 muestran tres rangos diferenciados para el costo administrativo del IVA (cuadro 9).
CUADRO 9
Costos administrativos del IVA
como % de la recaudacin
Recaudacin IVA
como % PBI
Blgica
1,09
6,7
Irlanda
1,08
8,0
Portugal
1,00
s/d
Luxemburgo
0,99
5,7
Reino Unido
0,95
Dinamarca
0,69
10
Italia
0,49
4,7
Nueva Zelanda
0,49
s/d
Francia
0,40
8,8
Finlandia
0,40
s/d
Suecia
0,35
7,1
Noruega
0,32
9,5
Fuente: OECD.
210
En un primer rango dicho costo ronda el 1% de la recaudacin, mientras

que los menores costos administrativos estn en el orden de 0,35% a 0,40%
de la recaudacin de IVA. El nivel intermedio entre los casos del ejemplo
arroja un costo administrativo que oscila en 0,5% a 0,7% de la recaudacin.
En relacin al costo administrativo del impuesto al ingreso, la poca informacin existente (Suecia, Reino Unido, Portugal) lo sita en niveles que pueden oscilar entre un mximo de 7 veces y un mnimo de 2 veces del costo administrativo del IVA.
Esta evidencia parcial coincide con la intuicin respecto a que es ms
fcil gravar el consumo a travs de un impuesto general a las ventas que determinar y gravar el ingreso. Esta mayor simplicidad y su correlato de menor
costo administrativo est directamente ligada a la mecnica de la imposicin: el impuesto al consumo instrumentado en forma de IVA o ventas minoristas genera automticamente recaudacin cuando se produce el hecho imponible (la transaccin), mientras que no existe un hecho imponible objetivo
comparable en el caso del impuesto al ingreso. Este ltimo es un impuesto
personal en el cual la obligacin surge de un clculo especfico efectuado por
el contribuyente, y cuya realizacin es posible slo si se llevan registros contables e impositivos minuciosos, que suponen una fuerte carga administrativa para la autoridad encargada de auditar el correcto cumplimiento impositivo. La mayor simplicidad (y el menor costo administrativo) de gravar al
consumo respecto a la imposicin al ingreso, depende entonces de dos consideraciones:
a) Que la imposicin al consumo se instrumente, segn se dijo, a travs de
las transacciones (IVA, ventas minoristas). Otras alternativas de impuesto al consumo (flat-tax, impuesto al gasto personal) que requieren autodeclaracin y determinacin de la base imponible por aplicacin de procedimientos y normas especficas por parte de los responsables (personas
fsicas y jurdicas) son ms asimilables, por la complejidad administrativa que suponen, a los impuestos a los ingresos;
b) Organizada la imposicin al consumo va transacciones, el objetivo de la
simplicidad requiere restringir a un mnimo las exenciones, tratamientos
especiales y deducciones impositivas, por ser todos ellos elementos que
complican extraordinariamente la administracin fiscal y crean vas de
elusin y evasin que dificultan muy particularmente la actividad fiscalizadora. Es esta una buena razn adicional para favorecer la generalizacin de la base imponible y la uniformidad de tasas de imposicin, aceptndose apartamientos de este criterio solamente si se fundan en dos
razones: 1) Exenciones que hacen a una ms apropiada definicin de la
base (por ejemplo si el gasto en formacin de capital humano es considerado inversin entonces sera apropiado excluir de la base del impuesto
al consumo a los servicios educativos) y 2) Exenciones o tratamientos especiales orientados a actividades productoras de externalidades, es decir
creadoras de beneficios o costos significativos para terceros que no se reflejan en los incentivos que percibe el contribuyente, sea a travs de sus
costos y/o de sus ingresos.
211
2.4.2. Los costos de cumplimiento

Los costos de cumplimiento son aquellos en que forzosamente incurren
los contribuyentes para poder satisfacer los requerimientos formales y sustantivos que les imponen la legislacin y los procedimientos impositivos vigentes. Se componen con el valor de los recursos, incluido el tiempo, que deben destinarse a cumplir tales requisitos.
Estudios realizados en el Reino Unido, Canad y Australia muestran que
los costos de cumplimiento afrontado por los contribuyentes en el caso del
impuesto a las ganancias son entre 1,5 veces (caso de Reino Unido) y hasta
casi 10 veces (caso australiano) superiores a los costos de administracin
producidos por tales impuestos. No se han encontrado estudios recientes
respecto de la relacin costos de administracin/costos de cumplimiento para el caso de la imposicin al consumo. El efectuado por Sandford en 1981
para el IVA del Reino Unido proporciona el mismo tipo de evidencia hallada
para la imposicin sobre el ingreso: el costo de cumplimiento para los contribuyentes es por lo menos 2,5 veces superior al costo administrativo del IVA
en Reino Unido.
Al respecto hay puntos adicionales a destacar:
1. Muy probablemente los costos de cumplimiento son regresivos, en el sentido de que su incidencia aumenta cuando disminuye el tamao econmico de la unidad contribuyente.3 Al haber un cierto costo de cumplimiento mnimo o fijo, independiente del monto de la obligacin tributaria
final del contribuyente, cuanto mayor sea el tamao econmico de este
ltimo, mejores son las posibilidades que le asisten de difundir este
costo fijo y viceversa. La presencia de costos de cumplimiento fijos excesivamente elevados es pues un grave desincentivo para los pequeos y
medianos contribuyentes.
2. El efecto distorsivo de los costos de cumplimiento elevados no depende de
la incidencia final de los impuestos, sino de su incidencia legal. As por
ejemplo si el diseo que se da a un IVA consumo tipo crdito genera costos de cumplimiento excesivos para las empresas pequeas en relacin a
las grandes, ello puede originar una desventaja competitiva y un menor
desarrollado de este tipo de formas; de manera que, aunque la incidencia
final del gravamen recae sobre los consumidores, la forma de instrumentar su pago provoca un perjuicio a esta clase de firmas obligadas a intervenir en la cadena de recaudacin del impuesto.
3. Es muy comn que las administraciones tributarias desplacen ciertas tareas que les son propias hacia el contribuyente, invocando razones de facilitamiento del control fiscal u otras por el estilo. En realidad lo que produce es una sustitucin de costos de administracin directos por mayores
costos de cumplimiento menos visibles. Un ejemplo tpico de este accionar
es la introduccin en el IVA de esquemas de retencin/percepcin (withholding) por los cuales se obliga a ciertos contribuyentes a retener el impuesto que correspondera ingresar a otros contribuyentes a los cuales
compran bienes o servicios y/o a percibir el gravamen que correspondera
ingresar a contribuyentes a los cuales venden bienes o servicios. El obje-
212
tivo es disminuir el costo administrativo (el fisco deja de auditar al contribuyente retenido /o percibido) a expensas de aumentar el costo de cumplimiento (el agente de retencin/percepcin suma a sus deberes formales
y sustanciales la obligacin de actuar en calidad de tal, asignando los recursos reales necesarios para cumplir con las nuevas tareas).
Este procedimiento no slo quita transparencia al sistema impositivo (el
costo administrativo es un costo visible mientras que el de cumplimiento es
un costo oculto) sino que probablemente el ahorro de un peso de costo administrativo aumente el de cumplimiento en algo ms que esa cifra y, adicionalmente, quita equidad al sistema impositivo.
NOTAS
1. Slemrod y Bakija (1996) mencionan algunas estimaciones que sugieren que las
ventas entre empresas explican ms del 50% de la recaudacin de los estados americanos en concepto de impuesto a las ventas minoristas.
2. Un impuesto progresivo sobre el consumo personal anual podra alterar el patrn intertemporal de consumo, en el sentido de incentivar una distribucin ms pareja del consumo a lo largo de los aos para evitar pasar a niveles de alcuotas ms
progresivas (si aumenta el consumo anual se le aplica una alcuota ms alta). Este caso no se dara si la base, en vez del consumo anual es el consumo a lo largo del ciclo
de vida o, en otros trminos, el valor actual de la corriente de consumo. Idntico razonamiento se aplica al impuesto personal a las ganancias definido sobre la base del ingreso anual.
3. El citado estudio de Sandford calcul que el costo de cumplimiento en IVA de
las pequeas firmas, medido en proporcin a sus ventas totales era 30 veces mayor
que el de las firmas grandes. Esto puede justificar esquemas especiales de imposicin
a las Pymes.
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CAPTULO 7
Algunos problemas en la aplicacin
del IVA en la Argentina y comparacin
con normas similares vigentes en
pases de la Unin Europea y Amrica
Hugo Gonzlez Cano*
1. INTRODUCCIN
En este trabajo se har un anlisis de algunos aspectos fundamentales
del IVA en la Argentina, tal como el nivel de las alcuotas, la extensin de las
bases imponibles, el tratamiento de las exportaciones, de las inversiones de
bienes de capital y la devolucin de los saldos a favor de los contribuyentes.
Para una mejor evaluacin de esos aspectos del IVA de la Argentina, se
los comparar con el tratamiento que se brinda en los IVA de otros pases de
Amrica Latina (Brasil, Chile, Mxico, Uruguay, etc.) y de la Unin Europea
(Espaa, Francia, etc.).
Para comenzar conviene comentar algunos aspectos generales del IVA. El
IVA es hoy la forma de impuesto general a las ventas ms usada, ya que se
aplica en ms de cien pases en todo el mundo, y particularmente en toda
Amrica Latina. Por supuesto que los IVAs difiere de un pas a otro en la regin o aun en la Unin Europea. Pero en todos los casos se utiliza la forma
plurifsica no acumulativa en que a los dbitos del perodo fiscal (generalmente un mes), se deducen los crditos por las compras del mismo lapso.
Sin embargo, como generalmente se privilegia el aspecto recaudatorio en las
legislaciones vigentes en pases de la regin, existen mltiples distorsiones
que provocan efectos acumulativos y se incorporan en los costos de produccin.
Sin embargo, desde que el IVA comenz a aplicarse a fines de los aos sesenta en Brasil y Uruguay y despus en la Argentina, Ecuador, Chile, etc, y
especialmente en los ltimos aos en que se est privilegiando la eficiencia
del tributo para ganar competitividad, se nota una clara tendencia hacia su
generalizacin y perfeccionamiento, aunque en muchos pases ese proceso
todava no se inici o es incipiente. En trminos generales, puede afirmarse
que los IVAs que avanzaron ms hacia la neutralidad son los aplicados en
Chile, Uruguay, Argentina y Mxico, casos en donde se grava la generalidad
de bienes y servicios, se cubren todos los sectores productivos (aunque se
* Profesor CITAF-OEA.
216
apliquen mecanismos especiales para pequeos contribuyentes), las exenciones son reducidas o se estn reduciendo, no existen o son reducidas las limitaciones a la deduccin de los crditos, etc. Por lo general los IVAs se aplican en la forma consumo (se deducen los crditos por compras de bienes de
capital en el ejercicio corriente) y en base al principio de destino, para ganar
competitividad. Sin embargo, en trminos ms estrictos se puede afirmar
que el IVA ms neutral es el aplicado en Chile, ya que en los otros casos
existen mecanismos e imperfecciones que producen efectos acumulativos y
se demora la recuperacin de los saldos a favor del contribuyente por exportaciones o inversiones en bienes de capital, o se aplican mecanismos de retencin o percepcin que afectan la neutralidad del impuesto, como ocurre
particularmente en la Argentina.
Precisamente porque se ha privilegiado el aspecto recaudatorio, aun a
costa de sacrificar su neutralidad, es que hoy el IVA es la principal fuente recaudatoria de la mayora de los pases de la regin. Salvo en el caso de Chile,
recin en los ltimos aos se comenzaron a aplicar reformas para mejorar la
neutralidad del tributo, especialmente desde que comenz la tendencia a la
aplicacin de polticas de apertura y mayor eficiencia, tal como ocurri, por
ejemplo, con la reforma del Impuesto sobre Circulacin de Bienes y Servicios
(ICMS o forma de IVA aplicado por los estados de Brasil), realizada en setiembre de 1996 y, aunque es todava un IVA bastante imperfecto, adopt la
forma consumo (desgravando los bienes de capital) y ahora se desgravan las
exportaciones (principio de destino).
Al incremento de la importancia recaudatoria del IVA en Amrica Latina
han colaborado varios factores, tales como: l) la ampliacin de la base gravada, 2) el aumento de las alcuotas, 3) mejoras en el control aplicado por las
administraciones tributarias, etc. En algunos casos, como en la Argentina,
adems de las causas citadas, esa mayor recaudacin proviene de mecanismos legales y administrativos que afectaron la neutralidad del impuesto, tal
como la no devolucin de los saldos a favor de contribuyentes, ya fuera por
inversiones, la demora de la devolucin por exportaciones o la aplicacin de
mecanismos extraos al IVA para adelantar recaudacin, tal como las percepciones y retenciones.
Estos aspectos se desarrollan en los puntos siguientes para los pases
seleccionados y con particular referencia al caso argentino, pero ya conviene adelantar que ahora en casi todos los casos se gravan los servicios, aunque con diferente extensin. Tambin se observa en los pases de la regin
una tendencia a incorporar en el gravamen a todos los sectores econmicos, lo mismo que a la reduccin de las exenciones, as como a la aplicacin de menor nmero de alcuotas (generalmente una tasa reducida y una
tasa general). En las secciones siguientes se analizan esos aspectos, as como lo referente al tratamiento de las exportaciones y los sistemas de devolucin de saldos a favor por la compra de bienes de uso, para los casos
Chile, Brasil y Mxico en la regin, Espaa, Francia y Reino Unido en la
Unin Europea.
ALGUNOS PROBLEMAS EN LA APLICACIN DEL IVA
217
2. NIVEL Y TIPOS DE TASAS

En cuanto a la estructura de tasas del IVA se observa en los ltimos aos
una tendencia hacia la uniformidad o por lo menos hacia la reduccin en la
dispersin de alcuotas. Esta tendencia se ve ms clara en cuanto se refiere
a las tasas ms elevadas aplicadas sobre bienes y servicios que denotan mayor capacidad contributiva o considerados suntuarios. Este tipo de tributacin diferenciada al consumo se ha retirado de los impuestos generales tipo
IVA y ha tendido a establecerse en impuestos selectivos al consumo aplicados de manera monofsica al nivel del productor o importador de los bienes
gravados. Esta tendencia a retirar del IVA la tributacin progresiva al consumo responde claramente a razones administrativas, ya que el control y el
mejor cumplimiento del IVA se facilita para la administracin tributaria, con
la aplicacin de menor cantidad de alcuotas diferenciadas. En este sentido
hay claro consenso entre los especialistas y administradores tributarios, que
desde hace tiempo recomiendan reducir la dispersin de alcuotas del IVA,
especialmente en el caso de pases en vas de desarrollo, donde la administracin tributaria es ms dbil. De la misma manera, la aplicacin de un IVA
generalizado a todos los bienes y servicios y la separacin de imposicin ms
progresiva al consumo en un impuesto separado de tipo selectivo, tambin
reduce los costos de administracin para las empresas contribuyentes, que
ya no deben separar tanto los inventarios por tipos de bienes de acuerdo al
diferente nivel de alcuotas. Recurdese que en general la tributacin diferenciada o selectiva al consumo en vez de aplicarse de manera plurifsica a
todas las etapas de la produccin y comercializacin, se aplica en forma monofsica en la etapa de produccin final e importacin de los bienes gravados.
Tal como se indic arriba, esta tendencia tambin se nota en los pases
desarrollados, ya que el sistema de IVA aplicado en la Unin Europea (UE)
desde 1993 ha eliminado de este impuesto las tasas ms elevadas que se
aplicaban antes. En los quince pases de la UE ahora se aplican nicamente
la tasa general (que no puede ser inferior al 15%) y alcuotas reducidas que
no deben ser inferiores al 5%, aunque este esquema se aplica totalmente para la alcuota general, en tanto que para las inferiores se dio un mayor tiempo de aplicacin. El promedio sin ponderar de la alcuota general de la UE es
ahora del 19,3%, aunque el nivel mximo es del 25% (Dinamarca y Suecia).
Adems ahora siete pases tienen tasa general superior al promedio (20% o
ms) y ocho pases aplican una tasa general inferior al promedio. Slo un
pas (Luxemburgo) aplica la tasa general mnima del 15%. Debe recordarse
que la tendencia hacia la aplicacin de alcuotas uniformes en toda la UE es
el requisito necesario para poder reemplazar el actual principio de destino en
el IVA por el principio de origen. Este nuevo esquema, que deba aplicarse
desde el 1 de enero de 1997, no se pudo aplicar precisamente por la resistencia de varios pases miembros a unificar el nivel de la tasa general, renunciando a este importante aspecto de soberana impositiva. Recientes informes del Comisario del Mercado Interno, Prof. Mario Monti, sealan que la
uniformacin de la alcuota general y la aplicacin del principio de origen, recin se realizara en el ao 2001 o ms adelante.
218
219
En cambio, para las alcuotas menores, todava se observa mayor dispersin, ya que la mayora de los pases de la UE aplican dos o tres tasas inferiores a la general y slo dos aplican una tasa inferior nica: Holanda 6% y
Alemania 7%.
Pasando ahora a los pases de Amrica Latina, se observa tambin la tendencia a la reduccin en la dispersin de alcuotas y la casi total eliminacin
de tasas ms altas en el IVA, que ahora por lo general se aplican mediante
impuestos selectivos. La tasa general media sin ponderar para los 21 pases
de Amrica Latina y el Caribe incluidos en el cuadro 1 es del 13,90%, variando entre el 5% de Panam y el 23% de Uruguay (la ms alta). Por otra parte
se nota que del total de pases incluidos en el mismo cuadro, la mayora aplica en el IVA una tasa general nica, ya que en slo seis casos se aplican tasas diferenciales por tipos de bienes y servicios. En la Argentina la tasa del
27% slo se aplica a los servicios de provisin de agua, electricidad y telfono que se suministran a contribuyentes que se definen como responsables
no inscriptos en el IVA (con ventas inferiores a $ 144.000 y a los que el IVA
por sus ventas o prestaciones de servicios les es retenido por sus proveedores). En el caso de Mxico en cambio, la tasa menor del 10% se aplica a las
ventas realizadas en zonas fronterizas. En sentido estricto los nicos casos
de tasas ms elevadas aplicadas en el IVA son los de Colombia, Honduras,
Panam y Venezuela (tasa general y alcuota ms alta para ciertos bienes).
Las alcuotas aplicadas por los miembros del Mercosur son: 21,95% en
Brasil, 10% en Paraguay y 23% en Uruguay, frente al 21% de la Argentina.
En los pases asociados la alcuota general del IVA es del 18% en Chile y
13% en Bolivia.
como fletes martimos, areos o terrestres al exterior, tarifas portuarios o de

almacenaje, de muelles y atencin de naves, etc.
Chile es, en toda la regin, el pas que aplica ms extensivamente el principio de destino a los servicios en el IVA, en el sentido de gravar servicios
prestados desde el exterior a favor de empresas o residentes en el pas y desgravar los servicios prestados por empresas domiciliadas en Chile a favor de
beneficiarios del exterior, aunque existen algunas excepciones a este principio. Pero el IVA de Chile es prcticamente el nico que grava la importacin
de servicios, al establecer que ser sujeto del impuesto el beneficiario del
servicio, si la persona que efecta la prestacin residiera en el extranjero
(art. 11 de la ley de IVA).
3. EXTENSIN DE LAS BASES IMPONIBLES

Para analizar la amplitud de la base del IVA se considerarn bsicamente
tres factores: a) etapas de aplicacin del impuesto, b) bienes y servicios gravados, y c) exenciones. Naturalmente los puntos b) y c) tienen un efecto similar en cuanto al sentido o signo con que afectan la amplitud de la base, pero
por razones de metodologa parece mejor tratarlos por separado.
i) Chile
Comenzando por los pases de Amrica Latina, el pas que tiene una base imponible ms extendida en el IVA es Chile, donde por un lado se incluyen todas las etapas del proceso de produccin y comercializacin, desde los
sectores primarios hasta el comercio minorista, y por el otro es el pas donde
prcticamente no existen exenciones, por ejemplo para bienes de primera necesidad o rubros bsicos de la canasta familiar. Adems es el caso donde
prcticamente se gravan todos los servicios, salvo algunas exenciones subjetivas a favor del Fondo Nacional de Salud, otras para espectculos de carcter deportivo, espectculos artsticos y entradas a reuniones cientficas o culturales que cuenten con el auspicio del Ministerio de Educacin Pblica y
finalmente exenciones de servicios relativos al comercio internacional, tales
ii) Brasil
En Brasil, el IVA se aplica a nivel estadual bajo el nombre de Impuesto a
la circulacin de mercancas y servicios (ICMS) y se halla bastante armonizado internamente por normas del Congreso Federal. Dado que hay 26 estados y 1 Distrito Federal (Brasilia), existen 27 legislaciones de ICMS que, aunque semejantes, presentan diferencias. Por ello el anlisis est basado en el
ICMS de Rio Grande do Sul, sin perjuicio de sealar las principales diferencias de tratamiento detectadas. En realidad el ICMS es un IVA bastante imperfecto en comparacin con los vigentes en Chile y la Argentina, ya que tena mltiples efectos de acumulacin por restricciones en la deduccin de
los crditos, que en buena parte fueron corregidas en 1996 (Ley Complementaria 87/96). Esta reforma convirti al ICMS en un impuesto tipo consumo,
ya que ahora se deducen inmediatamente los crditos por compras de bienes
de uso y adems se aplica al principio de destino, puesto que no se gravan
ms las exportaciones de productos primarios y semielaborados y en principio se devuelven mejor los saldos a favor de exportadores, que antes en la
mayora de los estados slo se podan compensar por dbitos originados en
ventas del mercado interno. Es decir, en la mayora de los estados prcticamente no se devolvan ni tampoco se devuelven ahora los saldos a favor de
exportadores. Esta reforma del ICMS propiciada por el Gobierno Federal para no castigar las exportaciones y favorecer la eficiencia, comenz a aplicarse el 1 de octubre de 1996. El Gobierno Federal se comprometi a compensar la prdida de recaudacin que esta reforma significar para los estados,
aunque se estara haciendo slo parcialmente, lo que genera problemas financieros en los estados, que pueden llegar a comprometer los prximos pasos de la reforma propiciada por el Gobierno Federal para mejorar la neutralidad del ICMS.
En cuanto a la extensin de su base, es bastante amplia respecto de los
bienes o mercancas, pero slo grava dos servicios: comunicaciones y transportes interestaduales e intermunicipales. El resto de los servicios est fuera del ICMS, ya que se gravan por el Impuesto sobre servicios (ISS), que se
aplica a nivel municipal (ms de 5.000 municipios), aunque tambin sus
normas son bastante similares en todo el pas. Se trata de un impuesto monofsico, que grava prcticamente la mayora de los servicios, excluidos los
dos que se gravan por el ICMS y que en general aplica una tasa media del
220
221
5%, aunque existen mltiples tasas diferenciadas. Aqu tambin se repite el

hecho de que el impuesto se aplica sobre el precio incluido el propio impuesto (clculo por dentro del impuesto), por lo que la tasa efectiva general
sera del 5,26%. Las tasas superiores del 10% nominal, equivalen al 11,11%
efectiva.
En consecuencia, la imposicin general al consumo en Brasil se halla dividida en dos grandes tributos que no aplica el Gobierno Federal: el ICMS estadual y el ISS municipal. Esta estructura separada para bienes y servicios
genera efectos de acumulacin, ya que no se conceden crditos en el ICMS
por el ISS pagado por las empresas. A su vez el ISS grava servicios finales e
intermedios y al no concederse crditos por los servicios gravados utilizados,
tambin genera efectos internos de acumulacin. La correccin de esta separacin de la tributacin sobre servicios, tampoco se halla programada todava en la reforma de la imposicin general al consumo propiciada por el Gobierno Federal, que en la prxima etapa buscar una mejor coordinacin del
ICMS estadual y el impuesto selectivo al consumo que se aplica a nivel federal Impuesto sobre productos industrializados (IPI).1
Desde el punto de vista del Mercosur falta resolver la gran cantidad de
distorsiones que afectan las importaciones en el ICMS, ya que en la mayora
de los estados existe una multiplicidad de incentivos a la produccin local de
cada estado, mediante exenciones, bases reducidas y tasas menores a la general, que discriminan a las importaciones y que naturalmente afectan tambin las procedentes de los socios del Pacto de Asuncin. Adems el esquema de alcuotas del ICMS armonizadas a nivel nacional al 17% o 18% para
operaciones internas del estado (tasa general), pero que en las operaciones
interestaduales se reduce al 12% o 13%, tambin afectan a las importaciones que pagan la tasa general. Como internamente el ICMS se aplica mayormente en base al criterio de origen, es cierto que el impuesto pagado en el
estado de origen luego se descuenta cuando se produce la venta en el estado
de destino. Es decir, que lo que se dej de pagar en el primero (tasa reducida), luego se paga al vender en el estado de destino (tasa general), por lo que
en definitiva la menor tasa pagada por las operaciones interestaduales en
realidad termina siendo slo una ventaja financiera respecto de los bienes
importados. Este esquema de tasas menores para operaciones interestaduales, se acenta cuando las mercancas se dirigen a estados de menor desarrollo, como los del Norte, Nordeste y Centro-Oeste, caso en que la tasa de
salida de los estados del Sur y Sudeste se reduce al 7%, como un mecanismo de transferencia de recaudacin para los estados ms pobres. Una ltima aclaracin importante es que las alcuotas nominales del ICMS se aplican sobre el precio incluido el propio impuesto, por lo que las tasas efectivas
comparables a las de la Argentina resultan del 21,95% y 20,48% para operaciones internas (18% o 17%) y del 14,94% para operaciones interestaduales
que salen hacia estados ms desarrollados (12%) y del 7,53% hacia estados
ms pobres (7%). En general los estados ms grandes aplican la tasa general
del 18% y los relativamente ms pequeos econmicamente el 17%.
Volviendo al tema de las bases imponibles, adems de la fragmentacin
entre bienes (ICMS) y mayora de servicios (ISS), en ambos casos existen amplias exenciones. Aqu corresponde aclarar que en los dos casos slo se exa-
minaron algunos estados (San Pablo, Ro Grande do Sul, etc.) y municipios

claves, por lo que puede haber diferencias en otras jurisdicciones no tanto
en cuanto al nivel de alcuotas del ICMS ms armonizadas al nivel nacional,
sino ms bien en lo que se refiere a las exenciones en los dos impuestos y al
nivel de alcuotas del ISS, aunque se repite que la tasa ms comn del ISS
tiende a estar alrededor del 5%. Ac se tratan las exenciones generales, que
benefician tanto a bienes producidos en el propio estado como a bienes importados, y no las exenciones discriminatorias que slo benefician a la produccin interna.
Entre las exenciones generales del ICMS se pueden sealar bienes de la
canasta familiar, tales como alimentos (pan, leche, frutas y verduras, etc.),
medicamentos, ventas a la Zona Franca de Manaos, etc. De todas maneras,
dada la fragmentacin de la base en los dos tributos generales, as como las
exenciones que se conceden en el ICMS, puede tal vez concluirse que la amplitud de su base es intermedia, como era antes de la reforma el IVA de la
Argentina.
En el caso del ISS hay mayor dispersin en las exenciones concedidas
por los diferentes municipios, pero por ejemplo en el Municipio de Porto Alegre estn exentos los profesionales autnomos, excepto los profesionales de
nivel universitario, los propietarios de dos o ms taxis, corredores y despachantes, etc., las entidades deportivas, culturales, espectculos teatrales,
danza y pera en locales de hasta 700 localidades, circos y parques de diversiones, servicios de construccin civil prestados para rganos pblicos, etc.
Adems de estas exenciones automticas del ISS, existen otras que se conceden mediante requerimiento y comprobacin peridica cada cinco aos, que
comprenden profesionales universitarios en los primeros tres aos de profesin, entes educacionales a condicin que pongan a disposicin del municipio el 5% de sus matrculas para la concesin de becas a estudiantes de menores recursos, entes hospitalarios sin fines de lucro, empresas de radio y
TV que publiquen gratuitamente edictos u otros actos administrativos del
municipio mediante convenio, etc.
En sntesis, y en primera aproximacin, parece que en el ISS aplicado a
la mayora de los servicios las exenciones son ms restringidas que en el
ICMS. Como adems existe una especie de acuerdo informal entre los municipios para compatibilizar sus legislaciones del ISS que considerara normas
anteriores a la nueva Constitucin de 1988, es posible, aunque no se puede
afirmar de manera categrica, que en los dems municipios tambin las
exenciones se mantengan restringidas.
iii) Mxico
Finalmente, para analizar las bases imponibles de pases de la regin se
har una breve referencia al IVA de Mxico. En cuanto a la definicin de la
base la misma es amplia, ya que se incluye la generalidad de ventas de bienes y prestacin de servicios. En este caso no slo existen exenciones, lo que
en el IVA implica slo una exencin parcial, sino que a ciertos bienes y servicios de primera necesidad se les otorga el tratamiento de tasa cero similar
a las exportaciones, por lo que al recuperar los crditos utilizados en la pro-
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223
duccin de los bienes favorecidos, se termina generando la exencin total del

IVA. Este tratamiento de tasa cero se concede a las ventas de animales y vegetales en estado natural, las medicinas, los productos destinados a la alimentacin (salvo algunas exclusiones como bebidas diferentes a la leche, jarabes o concentrados para refrescos, caviar, salmn ahumado), tractores y
otras maquinarias e implementos agrcolas, fertilizantes y otros insumos
agrcolas (plaguicidas, herbicidas, etc), servicios a favor de los agricultores,
servicios independientes de molienda, o trituracin de maz o trigo, de pasteurizacin de leche, etc. Por otra parte, se otorga la exencin a favor de la
venta de construcciones, bienes culturales como libros, peridicos y revistas,
bienes muebles usados, y los servicios de crditos hipotecarios, servicios de
enseanza que presten los gobiernos nacional, estadual o municipal y sus
organismos descentralizados, el transporte pblico terrestre de personas (excepto por ferrocarril), los seguros contra riesgos agropecuarios y los seguros
de vida, intereses que deriven de cajas de ahorro y de ttulos pblicos, etc.
Como se aprecia, si bien las exclusiones y exenciones en Mxico no son numerosas y extendidas, se puede concluir que la base imponible tiene una extensin intermedia e inferior a la actual del IVA de la Argentina.
El programa de la UE era aplicar totalmente el principio de origen desde

el 1 de enero de 1997, para lo que se requera uniformar totalmente las alcuotas del IVA, cuya dispersin se redujo tambin en 1993 tal como se coment arriba. Pero como los gobiernos de los pases miembros no aceptaron
uniformar las alcuotas del IVA, se sigue aplicando el sistema de pago diferido hasta que se logre ese acuerdo. Adems los pases tampoco aceptaron
el cambio en la distribucin de la recaudacin del IVA que implicara la aplicacin plena del principio de origen, por lo que decidieron mantener la actual distribucin de la recaudacin del IVA aplicado en base al principio de
destino. Al mismo tiempo se acord que el actual sistema transitorio, deba
cambiarse para reducir o eliminar la evasin que se produce en las operaciones intracomunitarias. Por ello, segn informes del Comisario del Mercado
Interior Prof. Mario Monti, a partir de 2001 o 2002 se iniciara la transicin
hacia un sistema por el cual i) el impuesto se cobrara en el pas de origen,
ii) pero la recaudacin se transferira al pas de destino utilizando estadsticas macro del consumo de cada pas miembro, e iii) se igualaran las alcuotas, principalmente para evitar distorsiones en el intercambio de bienes y
servicios y especialmente en el comercio fronterizo. Es decir, que el sistema
seguira siendo en el fondo de destino, pero el impuesto se cobrara en origen
para reducir la evasin que hoy se estima considerable.
Para las operaciones con terceros pases, tal como ocurre hoy, se seguira
aplicando el principio de destino con controles aduaneros.
4. TRATAMIENTO DE LAS EXPORTACIONES

En materia de bienes, los IVAs que se utilizan en el mundo aplican en su
totalidad el principio de destino, por el que se gravan importaciones y se desgravan las exportaciones. Esta forma de IVA que requiere la realizacin de
ajustes en frontera (mantenimiento de los controles aduaneros), se ha acentuado en los ltimos aos no solamente para favorecer la armonizacin tributaria en procesos de integracin econmica, sino principalmente para evitar exportar impuestos y castigar las exportaciones.
4.1. Pases de la Unin Europea

As por ejemplo en la Unin Europea, se aplic este esquema de IVA con
ajustes en frontera hasta 1993 para las operaciones intracomunitarias, en
que se reemplaz por un sistema denominado de pago diferido que mantiene el principio de destino, pero sin controles fronterizos o aduaneros. En el
nuevo esquema de IVA vigente desde el 1 de enero de 1993 cuando una
mercanca sale de un pas comunitario a otro pas miembro, se sigue liberando la exportacin del IVA (exencin de la venta y derecho a recuperar los
crditos por insumos gravados) y el IVA debe pagarse por el comprador del
otro pas miembro a su propia administracin tributaria. Y para facilitar el
control impositivo, habindose levantado para ese trfico los controles aduaneros, se implement un importante sistema de intercambio de informacin
entre las administraciones tributarias (sistema VIES),2 adems de otros requisitos legales para facilitar el control, tal como que i) las ventas se realicen
a otro sujeto pasivo registrado ante la DGI del pas comprador, e ii) tener la
documentacin del transporte de la mercanca al otro pas miembro.
i) Sexta Directiva sobre el IVA

Pasando ahora a analizar la aplicacin concreta por el IVA de los pases
de la Unin Europea, en lo que se refiere al tratamiento de las exportaciones
y en especial los mecanismos de compensacin o devolucin a los exportadores, las normas comunitarias (Sexta Directiva actualizada y Directiva 91/680
sobre IVA para operaciones intramercado) dejan librado a la decisin de cada pas la forma de compensar o devolver los saldos a favor de los contribuyentes. Los estados miembros pueden realizar una devolucin o pasar los
saldos a favor para el siguiente perodo fiscal, de acuerdo con las condiciones que ellos mismos determinaran.3 Es decir, que las normas nacionales
de aplicacin del IVA de cada pas tratan el tema de las devoluciones a los
exportadores. Pero ya conviene adelantar, que aunque en varios pases de la
UE se escuchan quejas de los exportadores por la demora en la devolucin
del IVA, los mecanismos de compensacin y/o los plazos de devolucin son
menores que los que existen en la Argentina y otros pases de Amrica Latina, salvo casos especiales como el de Chile. En la prctica en la UE las normas varan de pas a pas, pero la mayora reintegra los saldos a favor en un
plazo de un mes.4
Es que en general los IVA en la UE se aplican respetando ms la neutralidad y de manera ms simtrica en cuanto al tratamiento de los saldos a favor de los contribuyentes, que tienden a devolverse en menor tiempo que en
la Argentina y otros pases de la regin.
Pero por otra parte conviene sealar que la administracin de las devoluciones de IVA ha presentando problemas en muchos pases en vas de desa-
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225
rrollo y aun en los ms avanzados, por la gran cantidad de fraudes y evasiones detectadas. Tal como seala M. Casanegra de Jantscher, En lo que se
refiere a devoluciones del IVA a los exportadores, los pases en desarrollo tienen problemas parecidos a los ms avanzados. Evidencias de abusos y fraudes son generalizadas. Las administraciones tributarias deben elegir entre
alternativas poco atractivas. Por un lado, realizar una investigacin intensa
antes de otorgar el reembolso debilitar la posicin competitiva del exportador. Pero por otro lado, si los reintegros de IVA no se controlan se produce
una generalizada evasin y fraudes. Posiblemente la mejor solucin es un rpido control de todas los reintegros del IVA, junto con inspecciones ms profundas realizadas al azar.5
la mitad del mes, seran 15 das ms dos meses, lo que dara un rezago total
de dos meses y medio desde que se produjo la exportacin. Sin embargo, publicaciones periodsticas sealan que Hacienda se duerme a la hora de devolver el IVA al exportador, ya que la demora del mecanismo de devolucin
rpida actualmente se traduce en tres o cuatro meses de demora desde la fecha de la presentacin con saldo a favor. Adems si concurren circunstancias especiales, tales como el incumplimiento de aspectos formales en la presentacin (hecha fuera de plazo, deudas pendientes con la Administracin,
multas de trfico, etc.), se detiene la devolucin y el plazo se ampla sustancialmente. Un ejemplo: el saldo impago de una multa de trfico de 15.000
pesetas (un dlar equivale a 150 pesetas) detiene y demora una devolucin
de IVA de 70 u 80 millones de pesetas. Hoy se podra estimar que la cifra
pendiente de devolucin a los exportadores podra fcilmente alcanzar al medio billn de pesetas (US$ 3.571 millones).6
Si bien la ley espaola del IVA de 1992 autoriza al Poder Ejecutivo a aplicar un sistema de suspensin del IVA cargado en las compras de bienes y
servicios relacionados directamente con la entrega de bienes destinados a la
exportacin u operaciones intracomunitarias, este sistema todava no se ha
implementado. Este mecanismo de suspensin del IVA en las adquisiciones
vinculadas directamente con exportaciones y operaciones intramercado, se
aplica en otros pases de la UE para reducir el impacto financiero, tal como
sucede por ejemplo en Italia desde la dcada del setenta.
Asimismo en los casos de Alemania, Austria, Dinamarca, Holanda, Blgica, Francia y Suecia la devolucin de los saldos a favor de los exportadores,
en general se realiza en un plazo ms breve que el indicado en Espaa.
ii) Espaa
Pasando ahora a comentar con ms detalle la prctica de algunos pases
de la UE en cuanto a las devoluciones de IVA a los exportadores, se puede
comenzar con el caso de Espaa. En este caso existen dos mtodos generales de devolucin de los saldos favor de los contribuyentes: l) un sistema general para todos los contribuyentes y 2) el sistema de devolucin para los exportadores.
El sistema general de devolucin de los saldos a favor por cualquier motivo
(art. 115 de la ley de IVA) slo concede el derecho a devolucin a partir de la
liquidacin general que todos los contribuyentes deben presentar al 31 de diciembre de cada ao y que vence el 31 de enero. La Administracin debe
practicar la liquidacin provisional dentro de los seis meses siguientes y tiene 30 das ms para proceder a la liquidacin de oficio. De tal forma que por
un saldo a favor generado en enero de un ao determinado, la devolucin recin se concreta el 31 de agosto del ao siguiente. Transcurridos pues los
seis meses, ms los treinta das del cierre del ao, el contribuyente puede
solicitar que se le abonen los intereses por mora. Como se aprecia, el sistema ordinario de devolucin de saldos a favor del IVA es lento, pero tales saldos pueden ser recuperados por los contribuyentes. Si se estima que en promedio del ao un saldo a favor se asigna a fines de junio y se recupera el 31
de agosto del ao siguiente, ello implica una demora de 14 meses para recuperar ese saldo a favor.
El sistema de devolucin rpida para exportadores es un sistema especial
que se aplica nicamente a exportadores e implica un mecanismo financieramente ms ventajoso, ya que les autoriza a obtener la devolucin del saldo
a su favor al trmino de cada perodo fiscal mensual, sin necesidad de esperar a la presentacin de la liquidacin estadstica anual del 31 de diciembre.
Se establece como requisito que se trate de exportadores con un monto de
ventas al exterior superior a pesetas 20.000.000 (alrededor de US$ 143.000
anuales) y que adems deben inscribirse en un Registro Especial que lleva la
administracin tributaria. En estos casos, aunque las normas no fijan plazo
a las devoluciones, el plazo medio de devolucin oscila entre dos y tres meses de la presentacin de la liquidacin del IVA con saldo a favor del exportador segn expresa la Agencia Estatal de Administracin Tributaria de Espaa. Es decir, que si se supone en promedio que el saldo a favor se ubica a
4.2. Argentina
Para analizar el tratamiento a los exportadores en los IVA en algunos pases de Amrica Latina, se comienza con el caso de Argentina, donde en general se han observado atrasos considerables en la devolucin a los exportadores de los saldos a su favor del IVA. Pero por otro lado, tal como ha pasado
en otros pases, tambin se han presentado casos de fraudes y evasiones
considerables, por la utilizacin de facturas falsas y otros arbitrios. Se confirman as, una vez ms, las dificultades de las administraciones tributarias
sealadas por M. Casanegra para aplicar adecuada, oportuna y correctamente las normas sobre devolucin del IVA y otros reembolsos a los exportadores.
Un caso vastamente conocido de atrasos de reintegros del IVA a los exportadores, es el de las empresas automotrices que reclaman saldos de IVA a
su favor por exportaciones que superara los US$ 500 millones. Pero este caso, lo mismo que se plantea con las empresas contribuyentes del IVA que reclaman de la AFIP (ex DGI) saldos a su favor por retenciones y percepciones
del IVA y que representara un total adeudado a los contribuyentes de ms
de US$ 3.000 millones, constituye por su envergadura un problema financiero y fiscal que excede el marco de un simple atraso burocrtico.7
En la Argentina, debe indicarse que adems de la forma clsica de com-
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pensacin de los crditos por insumos gravados de exportaciones con dbitos por ventas en el mercado interno, se han aplicado mecanismos de devolucin anticipada cuyo rgimen acaba de ser modificado por nuevas normas
del Ministerio de Economa (Resolucin 1135 del 8/10/97). Precisamente para tratar de evitar los fraudes y evasiones y no perjudicar a los exportadores,
ya hace varios aos que se estableci un mecanismo de devolucin anticipada y provisoria con una serie de garantas (aval bancario y seguro de caucin), debido a que el control impositivo slo poda realizarse luego de conceder la devolucin anticipada (Resoluciones l/90 del Min. Economa y 3417
de la DGI).
Estas normas establecan que el pago anticipado y provisorio a los exportadores deba realizarse dentro de los 15 das hbiles de la formalizacin del
pedido, aunque en los hechos tal plazo no se cumpla. Segn informaciones
obtenidas de la DGI, estas devoluciones anticipadas a los exportadores generalmente se estaban concediendo a los 30 o 45 das hbiles posteriores al pedido, que a su vez podan realizarse al mes calendario siguiente al que se
efecte el embarque, con lo que en promedio las devoluciones recin se concedan en alrededor de 45 o 50 das hbiles despus del embarque, lo que
equivale a cerca de dos meses y medio corridos. Como se ve el plazo de devolucin anticipada es parecido al vigente en Espaa para este tipo de reintegros del IVA a los exportadores. En cambio, el plazo de las devoluciones ordinarias o definitivas a los exportadores en la Argentina en general tiende a
ser ms prolongado que el existente en Espaa y otros pases de la Unin
Europea.
Adems existe un sistema de devolucin ordinaria a los exportadores, para el cual hasta ahora la DGI no tena plazo mximo de otorgamiento. Ahora
para este mtodo de devoluciones ordinarias se fij un plazo mximo a la
AFIP de 180 das. Tambin antes exista un Registro especial en el que deban inscribirse los exportadores para tener derecho a la devolucin anticipada, pero hace tiempo que dej de utilizarse. Lo mismo que sucede en Espaa, para poder beneficiarse de la devolucin anticipada los exportadores
deben hallarse al da en el pago de otros impuestos y contribuciones de seguridad social y no tener deudas atrasadas con la AFIP.
El nuevo rgimen establecido por la Res. 1135/97 del Ministerio de Economa dispuso algunos cambios en el sistema de reintegro anticipado del IVA
a los exportadores, entre los que pueden citarse: 1) el pago provisional deber ser hecho por la AFIP dentro de un plazo mximo de 45 das hbiles. Se
recuerda que el anterior de 15 das no se cumpla en los hechos; 2) adems
del aval bancario la AFIP podr exigir otras garantas como prenda, hipoteca,
etc. Pero si la empresa tiene solvencia suficiente, el ente administrador podr
no solicitar garanta alguna. Vista la experiencia negativa con los seguros de
caucin, que en varios casos fueron otorgados por compaas de seguros insolventes, no se aceptar ms este tipo de garanta; 3) si se pide garanta la
misma tendr una duracin mxima de 180 das para que la AFIP realice la
verificacin. Antes las garantas podan ser solicitadas por plazos mayores;
4) para las devoluciones ordinarias del IVA se establece un plazo mximo a
la AFIP de 180 das, mientras que antes no exista plazo; 5) las devoluciones
anticipadas de IVA se siguen realizando en efectivo y 6) antes slo los expor-
tadores que superaban un determinado monto de exportacin y las PYME

encuadradas en la Res. 401/89 tenan derecho a pedir la devolucin anticipada del IVA. Ahora puede pedirlo cualquier empresa exportadora.
Visto que el anterior plazo de 15 das hbiles no se cumpla en la realidad, el nuevo plazo de 45 das desde el pedido que otorga el nuevo rgimen
en los hechos no significa una ampliacin o demora respecto del anterior, ya
que se estima que las devoluciones anticipadas debern concederse en alredor de 50 das hbiles posteriores al embarque; o sea alrededor de dos meses
y medio corridos posteriores al embarque.
Tambin debe aclararse que las normas para devolucin rpida a los
exportadores permiten transferir sus saldos a favor de IVA a otros contribuyentes, lo que en el pasado origin grandes fraudes, debido a que la jurisprudencia amparaba a los cesionarios en su calidad de adquirentes de buena fe de dichos crditos. Por ello la Resolucin 2785 de la DGI dispuso que
los crditos transferidos slo surtirn efectos cancelatorios para el adquierente, recin desde el momento en que la DGI se expidiera sobre su verosimilitud y monto.
En sntesis, en la Argentina no existe un sistema general de devolucin
de saldos a favor de los contribuyentes, ya que slo se reintegran los saldos
provenientes de exportaciones y los saldos de IVA que prev el sistema especial aplicado a la minera.
4.3. Chile
Pasando ahora al tratamiento de los exportadores en el IVA de otros pases de Amrica Latina, conviene comenzar con el caso de Chile, donde desde
hace mucho tiempo hay gran preocupacin para devolver las saldos a favor
de los exportadores lo ms rpido posible y al mismo tiempo tratar de evitar
los fraudes y evasiones. Con esa finalidad desde 1975 se aplica un sistema
de devolucin anticipada del IVA a los exportadores que fue refundido y actualizado por el decreto 79 de 1991. El monto de la recuperacin del IVA se
determina aplicando al total del crdito fiscal del perodo correspondiente, el
porcentaje que representa el valor de las exportaciones con derecho a recuperar el IVA, con respecto a las ventas totales de bienes y servicios del mismo perodo fiscal. Este mecanismo de devolucin anticipada a los exportadores se extiende a otras empresas o personas a las cuales tambin se concede
el derecho a recuperar el IVA, tal como los prestadores de servicios que efecten transporte internacional de carga y pasajeros, los que presten servicios
a beneficiarios del exterior, las empresas o sus representantes en el pas por
el aprovisionamiento de plataformas petroleras, las entidades hoteleras registradas ante el Servicio de Impuestos Internos (SII) por los servicios prestados a turistas extranjeros sin domicilio ni residencia en Chile, etc.
La recuperacin anticipada del IVA, que se concreta mediante cheque nominativo girado a favor del exportador o similar, debe solicitarse dentro del
mes subsiguiente de efectuado el embarque para los bienes o de la aceptacin
del trmite de la Declaracin de Exportacin en el caso de los servicios, mediante una declaracin jurada que contenga los datos requeridos por la misma
228
229
norma (monto de exportaciones, monto total de las ventas del mes anterior,
monto total del crdito que tengan derecho a deducir, monto del crdito fiscal
cuya recuperacin se solicita, copia del conocimiento de embarque, etc.).
Dentro de los cinco das hbiles de la presentacin de la declaracin jurada, el Servicio de Tesorera deber girar el cheque correspondiente, siempre que el exportador i) se halle al da en sus obligaciones impositivas y 2)
haya cumplido con las normas de cambio dentro de los plazos fijados por el
Banco Central. El SII podr disponer una fiscalizacin especial previa sobre
el origen al crdito, caso en que no se aplica el plazo de cinco das hbiles
para el pago del recupero de IVA, y se fija un procedimiento expeditivo para
que el SII se expida en quince das hbiles autorizando o negado el recurso
solicitado. Si el SII negara el pago anticipado del IVA, deber dentro de un
plazo adicional de 25 das concretar actuaciones de carcter administrativo
o judicial encaminadas a subsanar o sancionar las irregularidades o deficiencias que hubiere detectado. En este caso el SII debe informar al Servicio
de Tesorera el inicio de estas actuaciones y este ltimo Servicio proceder al
pago del cheque al exportador si vence el plazo sin que se le haya efectuado
la comunicacin referida. Esta fiscalizacin especial previa que puede realizar el SII, es sin perjuicio de las fiscalizaciones y acciones que conforme con
sus atribuciones legales, pueda realizar el Servicio de Impuesto Internos
dentro de los plazos de prescripcin.
Este sistema de reintegro anticipado de los crditos del IVA a los exportadores, se aplica hace muchos aos. Como a mediados de los aos ochenta se
produjo a travs de exportaciones falsas, el fraude fiscal ms grande de los
ltimos aos (alrededor de US$ 200 millones) mediante el recupero indebido
del IVA, se dispuso agregar a la solicitud una garanta suficiente previa al
reembolso de los crditos fiscales solicitados. Esta garanta consiste en un
pagar a la orden de la Tesorera con vencimiento al trmino de los plazos
arriba citados o una garanta bancaria por el monto de los crditos de IVA
cuya devolucin se solicita.
Como se ve, el caso de la devolucin del IVA de Chile se coment con
cierto detalle, porque muestra claramente los problemas que seala Milka
Casanegra. Si se desea acelerar los plazos de devolucin para evitar que los
exportadores tengan un perjuicio financiero, se corre el riesgo de que se produzcan fraudes y evasiones.
mente los saldos a favor que tengan por crditos vinculados con exportaciones. Se ha verificado la situacin en los estados de San Pablo y Ro Grande
do Sul, confirmndose que esos crditos slo pueden compensarse por dbitos por ventas internas gravadas y que no existen mecanismos de devolucin
del ICMS a los exportadores. Adems ahora los saldos a favor por exportaciones pueden transferirse a otros contribuyentes del mismo estado. Y esta situacin es similar en los dems estados de Brasil.
Si bien el Gobierno Federal trat que los estados devolvieran los crditos
de ICMS a los exportadores, hasta ahora no logr que ello se implementara
en ningn estado.8 Esta propuesta del Gobierno Federal fue realizada al
aprobarse la Ley Complementaria 87 de 1996 que modific el ICMS para
desgravar las exportaciones y aplicar el principio de destino.
Sin embargo, mejor algo la situacin de los exportadores, ya que se eliminaron las restricciones que antes existan para compensar los crditos por
exportaciones de productos industrializados y adems se permiti transferir
los saldos a favor por exportaciones a otros contribuyentes del mismo impuesto. As por ejemplo en Ro Grande do Sul, antes esos crditos por exportaciones estaban limitados al 60% del total de los dbitos por ventas internas
de cada perodo fiscal. El resto de crditos a favor pasaba al perodo fiscal siguiente sin ninguna correccin monetaria, por lo que el valor real de esos
crditos pendientes disminua. Es decir, exista una masa importante de crditos pendientes de ICMS cuyo valor descenda perjudicando a los exportadores. Adems a partir de la Ley Complementaria 87/96 (tambin conocida
como Ley Kandir), se permiti transferir el saldo a favor de cualquier contribuyente a otros contribuyentes del ICMS del propio estado, pero no se
puede transferir a otros contribuyentes de otros estados. Pero esa transferencia del saldo a favor de los sujetos pasivos del ICMS a otros contribuyentes, tiene como limitacin la proporcin que representan sus exportaciones
respecto del total de sus ventas gravadas. Es decir, que todo el saldo a favor
originado por la actividad exportadora se puede transferir a otros contribuyentes del mismo estado. Como esta norma recin se aplica desde principios
de 1997, todava no hay evaluacin de su resultado.
Como se nota desde 1997 en Ro Grande do Sul y otros estados se eliminaron las restricciones para compensar los crditos por exportaciones, por lo que
la masa pendiente de los mismos disminuy. De todas maneras, tal como se
menciona arriba, se siguen sin aplicar mecanismos de devolucin de los crditos de ICMS por exportaciones. Finalmente interesa agregar que debido a la
cada de la recaudacin del ICMS que produjo la reforma de 1996, que convirti al ICMS en un IVA tipo consumo y en base al principio de destino, y que
slo fue compensada parcialmente por transferencias del gobierno central, algunos estados aumentaron la tasa general del ICMS. As por ejemplo, Ro
Grande do Sul aument su tasa general del 17 al 18% a partir del 1 de enero
de 1998, colocndose al mismo nivel de alcuota general de los estados econmicamente ms grandes (San Pablo, Minas Gerais, Ro de Janeiro, etc.).
Esta cada de la recaudacin del ICMS que origin la ley Kandir y que no
fue compensada totalmente por el Gobierno Federal, hizo que varios estados
todava no permitan la libre transferencia de los saldos a favor del ICMS dispuesta por la misma ley Complementaria 87/96, tal como s lo hizo Ro
4.4. Brasil
En cuanto se refiere al caso de Brasil, ya se indic que el ICMS que aplican los estados, recin desde setiembre de 1996 se aplica en base al principio de destino y que antes incluso se gravaba la exportacin de productos
primarios y semielaborados. La informacin recibida respecto de este tema,
indica que los exportadores pueden compensar sin problema sus crditos de
ICMS por exportaciones con dbitos por ventas realizadas en el mercado interno pero que, en general, los estados no aplican mecanismos de devolucin
anticipada ni ordinaria parecidos a los de la Argentina y Chile. Es decir, que
las empresas mayoritariamente exportadoras no pueden recuperar oportuna-
230
231
Grande do Sul. As los estados de Paran y Mato Grosso do Sul todava no

permiten la libre transferencia de los saldos a favor de los exportadores. En
esos dos estados, alrededor del 60% de su recaudacin del ICMS provena de
la exportacin de mercaderas no industrializadas, especialmente maderas y
minerales, por lo que su recaudacin se vio ms afectada que en otros estados. Por ello estos estados buscan mantener su recaudacin y la aplicacin
de las normas para aplicar totalmente el principio de destino y permitir
transferir los saldos a favor de los exportadores, se halla demorada.
nicamente existe en la Argentina un rgimen especial de devolucin del

IVA para la minera por el que se corrige este problema al otorgar i) financiamiento bancario preferencial para el pago del IVA por inversiones en
construcciones, equipos y maquinarias, y ii) la devolucin anticipada del
IVA por las inversiones en bienes de capital. Pero son nicamente beneficiarios de este rgimen las empresas mineras cuyas ventas se dirigen a la exportacin.
El sistema de financiamiento del IVA para bienes de capital dirigidos a la
produccin de bienes para exportacin beneficia a todas las actividades (incluida la minera) y se implementa a travs de un lnea especial de crditos
que otorgarn los bancos y en la que el Estado Nacional compensar a las
entidades financieras con una retribucin que no podr exceder el 12% de
tasa efectiva anual aplicable sobre tales crditos. Esta retribucin se efectivizar permitiendo que las entidades financieras que adhieran a este rgimen,
computen como pago a cuenta en sus liquidaciones del IVA, el importe de la
retribucin que mensualmente corresponda por los crditos otorgados (Ley
24.402/94). Las entidades financieras exigirn a los beneficiarios de estos
crditos, la constitucin de las garantas que estimen procedentes para asegurar su cobrabilidad.
Cuando las inversiones realizadas por este rgimen den lugar al reintegro
del IVA, el mismo ser afectado al crdito otorgado mediante su imputacin
al saldo pendiente de cancelacin. Asimismo la DGI conceder la devolucin
anticipada del IVA por inversiones, en un plazo no mayor a sesenta das posteriores a la realizacin de la inversin, compra o importacin de los bienes
de capital nuevos , una vez presentada la solicitud de devolucin, siempre y
cuando se trate de nuevos proyectos mineros incluidos en el rgimen de la ley
24.196.9
Como se aprecia, se trata de un sistema de promocin de actividades dirigidas a la exportacin, que por un lado 1) concede un financiamiento preferencial para las inversiones en bienes de capital y por el otro 2) establece
un rgimen de devolucin anticipada del IVA para la minera por la inversin, compra o importacin de bienes de capital nuevos. ste es prcticamente el nico sistema de devolucin del IVA por inversiones existente en la
Argentina, por lo que obviamente se genera un costo financiero para las
otras empresas inversoras que afecta la neutralidad del impuesto.
En consecuencia el sistema general del IVA en la Argentina, que no permite recuperar los saldos a favor por compra o construccin de inversiones
que se generan en las primeras etapas de puesta en marcha de esos equipos,
tiene un tratamiento ms favorable cuando en vez de realizar directamente la
inversin, la empresa alquila los equipos mediante un contrato de arriendo o
leasing. En estos casos, la empresa no realiza la abultada inversin inicial y
va pagando (y deduciendo) el IVA mensualmente en cada factura que le enva el prestador del servicio. Es decir, este tratamiento diferenciado del IVA a
las inversiones directas y al leasing introduce una clara distorsin en favor
de esta ltima opcin. Naturalmente el arriendo o leasing de maquinarias y
equipos puede utilizarse para ciertos bienes de capital y en cambio no se
puede usar o es de ms difcil utilizacin en el caso de otros equipos, construcciones, instalaciones, ciertos equipos, etc.
5. TRATAMIENTO DE LAS INVERSIONES EN EL IVA. SISTEMAS DE

DEVOLUCIN DE SALDOS A FAVOR DE LAS EMPRESAS INVERSORAS
5.1. Rgimen general de IVA para inversiones

a) Argentina
ste es otro aspecto de la administracin del IVA que en la Argentina ha
generado un monto significativo de saldos a favor de los contribuyentes, especialmente en el caso de nuevas plantas que requieren elevadas inversiones
en construcciones, maquinarias y equipos que generan un alto volumen de
crditos de IVA que no pueden compensarse por los dbitos por ventas en el
perodo de construccin y generalmente por un largo perodo una vez que el
proyecto comienza a producir y generar dbitos fiscales. El perjuicio financiero es particularmente serio en proyectos que requieren una gran inversin
inicial y que destinan sus ventas mayormente a las exportaciones, como ha
pasado con las plantas automotrices y hubiera pasado con los nuevos proyectos de la minera, de no existir el rgimen especial de devolucin anticipada del IVA por exportaciones para la minera.
Estos problemas se plantean en el IVA de la Argentina porque no existe
un rgimen general de devolucin de los saldos a favor del IVA a los contribuyentes, ni algn mecanismo especial para la devolucin anticipada del IVA
por inversiones. Como se vio antes, slo se aplica la devolucin anticipada
por los saldos a favor de los exportadores. Adems existe un rgimen especial para la minera que se comenta luego. Por ello interesa conocer cmo se
trata este tema en otros pases que aplican el IVA.
En primer lugar, en el IVA de los pases de la Unin Europea, este problema no se plantea o es de menor entidad, debido a que en todos ellos existen
mecanismos por los que despus de un lapso no muy prolongado (generalmente seis meses) se pueden recuperar los saldos de IVA a favor de los contribuyentes, cualquiera fuera la causa de los mismos.
Rgimen especial de devolucin anticipada de IVA por inversiones para la
minera
En la Argentina, no existen normas para devolver los saldos a favor originados en la compra o construccin de bienes de capital, por lo que en los
primeros aos de puesta en marcha de esas plantas, se originan elevados
perjuicios financieros para esas empresas, quebrndose la simetra y neutralidad que debera tener el IVA.
232
233
En sntesis, el sistema general del IVA aplicado en la Argentina sobre las

inversiones y la falta de una devolucin oportuna de los saldos a favor, tal
como existe en la mayora de los pases, genera una carga financiera para las
empresas que quiebra la neutralidad del impuesto y tiende a castigar las inversiones en bienes de capital.
Para corregir este problema se pueden utilizar varias alternativas, siendo
la ms sencilla la devolucin de los saldos a favor por inversiones en un plazo razonable, por ejemplo luego de cuatro o seis meses como ocurre en Chile. Y de la misma manera que ocurre en ese pas y Espaa, que a partir de
ese momento los saldos no devueltos devenguen un inters normal hasta el
momento del pago efectivo.
Tambin de manera similar al caso de Chile, se podra brindar la opcin
de compensar esos saldos a favor con cualquier otro impuesto que deba el
contribuyente. Lo que no se sugiere es que esos saldos de IVA puedan transferirse a otros contribuyentes, para tratar de evitar por lo menos parte de los
fraudes que se produjeron en el pasado. Debe sealarse que la transferencia
de los saldos a favor del IVA por ste u otro motivo a otros contribuyentes,
prcticamente no se acepta en ningn pas donde el IVA se administra razonablemente bien (pases de la Unin Europea, Chile, etc.). En Brasil esas
transferencias de saldos del IVA entre contribuyentes recin se aplican desde 1977 y todava no hay evaluaciones sobre su resultado. Y en la Argentina
la transferencia de los saldos del IVA a favor de los exportadores a otros contribuyentes origin fraudes, que luego se intentaron limitar condicionando
su validez a la aceptacin por la DGI.
Tampoco parece una buena alternativa la propuesta de que las empresas
que compran bienes de capital entreguen documentos a las empresas vendedoras o proveedoras de equipos para que stas cancelen a la DGI con esos
documentos el IVA que corresponde a las ventas de esas maquinarias y equipos. Es decir, la empresa inversora no pagara el IVA por esas compras de
maquinarias y equipos, sino que en su lugar entregara documentos o pagars con los que las empresas proveedoras cancelaran el IVA por esas ventas.
Esta operatoria es complicada administrativamente y otra vez puede generar
fraudes y evasiones.
Si el problema se plantea porque hay saldos a favor del IVA por inversiones, la mejor solucin es la simple devolucin oportuna de esos saldos a favor por parte de la DGI, tal como ocurre en Espaa, Francia y Chile, o la
compensacin con otros impuestos del mismo contribuyente. Por supuesto
que en el caso de devolucin debern solicitarse las garantas suficientes para cubrir esas devoluciones por un plazo razonable. Asimismo si se concede
la devolucin rpida se deberan liquidar intereses compensatorios por los
atrasos que se produzcan en la efectiva devolucin.
Dentro de los seis meses siguientes la administracin debe practicar la liquidacin provisional, la que debe efectivizarse en los prximos treinta das.
Si en ese plazo no se devuelve el contribuyente puede pedir que se le abonen
intereses por mora.
En el caso de inicio de actividades, en el mes de octubre puede pedirse la
devolucin del saldo existente al 31 de diciembre, a los efectos de agilizar el
trmite de la devolucin. Como se observa, en todos estos casos hay un costo financiero para las empresas que slo pueden recuperar el IVA por las inversiones iniciales u otra causa, luego de varios meses de haberlo pagado.
Tambin en estos casos, la Administracin puede exigir de los sujetos pasivos beneficiarios de la devolucin, la prestacin de garantas suficientes.
En otros pases de la Unin Europea, por los general no existen normas
especiales para recuperar el IVA por inversiones, pero en varios de ellos se
aplican mecanismos generales de devolucin de los saldos a favor (diferentes
de los aplicados para exportadores) ms breves que los vigentes en Espaa,
por ejemplo en Francia y Alemania.
b) Espaa
En el caso particular de Espaa, se recuerda que existe un rgimen general que permite recuperar los saldos a favor del contribuyente que existan al
31 de diciembre de cada ao, segn pedido que debe formalizarse durante el
mes de enero siguiente.
c) Francia
En el caso del IVA de Francia, adems del sistema especial de 1) reembolso a los exportadores que permite recuperar los saldos a su favor al final de
cada mes, existe 2) un sistema general de reembolso de los saldos a favor
que permite solicitar el reembolso al final de cada trimestre siempre que se
cumplan determinados requisitos. El pedido debe formalizarse en el mes siguiente al trimestre, acompaando copia de las facturas que originaron los
crditos. La administracin tiene dos meses adicionales para procesar el pedido y aprobarlo o denegarlo, pero si la negacin es posteriormente corregida
en la instancia superior, el contribuyente tiene derecho a recibir los intereses
por mora. De tal manera que por ejemplo un saldo a favor generado en enero, debe ser reembolsado en junio (dos meses para cerrar el trimestre, ms el
mes para solicitarlo y los dos meses que tiene la administracin para expedirse). En otros pases de la UE existen perodos de reembolsos generales
ms prximos al vigente en Francia, Alemania, Blgica, Suecia, Dinamarca,
Luxemburgo, Holanda, etc., que al ms demorado vigente en Espaa.
d) Chile
En el caso del IVA de Chile, si el crdito por compras de bienes de capital
se acumula por ms de seis meses, puede ser compensado por otros tributos, inclusive impuestos de importacin. Es decir, que adems del sistema
arriba descripto de devolucin a los exportadores, existe un sistema especial
de compensacin de saldos originados en la compra de bienes de capital con
otros impuestos y adems pueden optar por pedir su reembolso siempre que
se cumplan determinadas condiciones. La primera es que los saldos a favor
deben existir por seis perodos fiscales seguidos como mnimo. Adems se requiere que tales saldos a favor se originen en la compra de bienes corporales
muebles o inmuebles destinados a formar parte del activo fijo o en la utilizacin de servicios que deban integrar el valor de costo del activo fijo. Si du-
234
rante los meses considerados para invocar el derecho, se generan crditos

fiscales que tienen su origen en la compra de bienes o utilizacin de servicios
diversos de los vinculados a bienes de capital, el monto de la compensacin
o la devolucin se calcula en forma proporcional. Es decir, aplicando al total
de remanente acumulado el porcentaje que los crditos por compra de activos fijos representan dentro del total del crdito fiscal de los meses considerados.
Para hacer efectiva la compensacin con otros impuestos, el contribuyente debe solicitar al Servicio de Tesorera la emisin de un Certificado de Pago
por el monto de los crditos acumulados, expresado en unidades tributarias.
Dicho certificado es nominativo, intransferible y a la vista y puede fraccionarse para realizar diversas imputaciones.
Por su parte, si se desea obtener la devolucin de este saldo a favor, el
contribuyente no debe adeudar suma alguna al Fisco en concepto de cualquier impuesto, retenciones, derechos, tasas u otros gravmenes internos o
aduaneros.
CUADRO 1
TASAS DEL IVA
Tasa general
Tasas reducidas
a. Pases con tasa general mayor

al promedio
Dinamarca
Suecia
Finlandia
Blgica
Irlanda
Francia
Austria
25,0
25,0
22,0
21,0
21,0
20,6
20,0
6 y 12
12 y 17
1, 6 y 12
0; 2,8 y 12,5
2,1 y 5,5
10 y 12
b. Pases con tasa general menor

al promedio
Italia
Grecia
Holanda
Reino Unido
Portugal
Espaa
Alemania
Luxemburgo
19,0
18,0
17,5
17,5
17,0
16,0
16,0
15,0
4, 10 y 16
4y8
6
0y8
5 y 12
4y7
7
3; 6 y 12
c. Promedio general sin ponderar
19,3
235
I. Unin Europea (para junio de 1996)
II. Pases de Amrica Latina y Caribe

(para marzo de 1997)
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
Honduras
Guatemala
Hait
Mxico
Nicaragua
Panam
Tasa general
Tasas diferenciales
21
13
21,95 y 20,48
18
16
13
10
7
10
10
15
15
5
27 para serv. Agua, gas y elect.
20 al 60% (automviles s/tipo)
10 bebidas alcohlicas
10 (zonas fronterizas)
5y6
10 (bebidas alcohlicas y cigarrillos)
236
CUADRO 1 (Cont.)
NOTAS
Tasa general
Paraguay
10
Per
16 (+ 2 municipal)
R. Dominicana
8
Uruguay
23
Venezuela
16,5
Barbados, Jamaica y Trinidad y Tobago
15
III.
Otro pases (para 1996)

Canad
Japn
Turqua
Suiza
Rusia
Ucrania
Bielorrusia
Georgia
7
3 (5 desde el 1/9/97)
15
6,5
23
28
25
14
Tasas diferenciales
14
10 y 20
1y8
6 y 12
13
Fuente: Comisin de la Unin Europea y CIAT (Centro Interamericano de Administradores Tributario.
237
1. Para ello se ha propiciado la aplicacin de un IVA complementario federal del

ICMS, que reemplazara al IPI. Esta reforma presentada al Congreso en septiembre de
1995, se halla pendiente de tratamiento y habiendo corregido buena parte de las distorsiones que afectaban a las exportaciones, se considera segn opiniones de la economistas y la prensa que su tratamiento se postergar por buen tiempo. Afines de
1997 el Ministerio de Hacienda Federal present otra alternativa de reforma por la que
el ICMS estadual, el ISS municipal y el IPI federal seran reemplazados por un IVA federal sobre mercancas y servicios similar al vigente en Argentina, que sera coparticipado a los estados y municipios. Por el gran cambio y restriccin que significa para los
estados y municipios no parece fcil que esta ltima propuesta se apruebe a corto plazo.
2. Value Added Information Exchange System, Reglamento 218/92 sobre Cooperacin administrativa para el control del IVA.
3. Sexta Directiva actualizada.
4. Tait (1988).
5. M. Casanegra de Jantscher (1990).
6. Ambos ( 1997).
7. Aunque el tema de las retenciones y percepciones del IVA tiene poca vinculacin con el tratamiento de los exportadores en el IVA, interesa sealar que las actuales autoridades de la AFIP han tratado de evitar que este mecanismo extrao a la tcnica pura del IVA siga creciendo y distorsione an ms un tributo que debera ser ms
neutral. Para ello se dispuso que unas larga lista de empresas contribuyentes del IVA
queden excluidas de sufrir retenciones.
8. Debe recordarse que esta reforma del ICMS al desgravar las exportaciones redujo su recaudacin. Adems como en operaciones entre estados el ICMS se aplica en
base a origen, el estado donde se efecta la exportacin puede tener que devolver crditos de impuesto que fueron recaudados por otro estado. Por estas dos razones todava ningn estado est devolviendo los saldos a favor de los exportadores.
9. Ley 24.402, art. 10.
Ambos, J.: Seccin Economa y Negocios. La Vanguardia, Barcelona, noviembre
1997.
Casanegra de Jantscher, M.: Administrating the VAT en Gillis, M. et al. Ceds. Valuee
Added Taxation in Developing Countries, Banco Mundial, Washington, junio de
1990.
Tait, A.: VAT International practice and Problems, FMI, Washington, 1988.
CAPTULO 8
Tratamientos especiales en el
impuesto al valor agregado
Oscar Libonatti
1. INTRODUCCIN
En un artculo reciente1 S. Cnossen ha calificado a la introduccin y generalizacin del impuesto al valor agregado producida desde la dcada del 60
en adelante como el hecho ms significativo en materia de poltica tributaria
de la segunda mitad de este siglo.
Bajo ciertas restricciones en cuanto a su diseo el IVA rene la deseable
caracterstica de ser un gran generador de ingresos fiscales con relativamente bajos costos de administracin y cumplimiento (este ltimo desde la ptica del contribuyente) y fundamentalmente con menores costos de eficiencia
que el resto de las alternativas impositivas disponibles (principalmente los
impuestos sobre los ingresos). En cuanto a la productividad del IVA, la experiencia internacional muestra (cuadro 1) que en promedio cada punto porcentual de tasa de IVA genera el equivalente a 0,4 puntos porcentuales del
PBI de ingreso fiscal, situndose su producido recaudatorio entre 5 y 10
puntos del PBI segn los pases considerados (cuadro 2).
Las caractersticas de diseo que potencian la neutralidad del IVA abarcan principalmente a la definicin del tipo de IVA (IVA producto, IVA ingreso
o IVA consumo) que se emplee; al principio de imposicin utilizado (principio
de origen o principio de destino); a la cobertura del impuesto (todas las etapas de produccin y distribucin de bienes y servicios o slo algunas); a la
estructura de tasas (tasa nica o tasas diferenciadas) y al mtodo de clculo
del IVA (mtodo de crdito, clculo por sustraccin o clculo por adicin).
El IVA producto grava todos los componentes del gasto (excepto el gasto
salarial gubernamental) si se aplica principio de origen, por lo tanto es equivalente a un impuesto sobre el PBI. Si se aplica principio de destino el IVA
grava el gasto domstico exclusivamente:
Base del IVA producto-( principio origen)
PBI - Gw.= C + I + Gc +X M.
Base del IVA producto (principio destino)
PBI Gw X + M = C + I + Gc
240
TRATAMIENTOS ESPECIALES EN EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO
CUADRO 1
PRODUCTIVIDAD DEL IVA
CUADRO 2
EL IVA EN EL MUNDO. CARACTERSTICAS BSICAS
1997
Pas
Ao
Productividad del IVA1
Portugal
1991
0,71
1992-1993
0,67
Nueva Zelanda
Israel
1992
0,54
1992-1993
0,52
Espaa
1989
0,52
Chile
1991
0,49
Hungra
1991
0,44
Honduras
1992
0,42
Sudfrica
Guatemala
1992
0,36
Panam
1991
0,36
Suecia
1992
0,35
Uruguay
1991
0,34
Argentina
1992
0,33
Canad
1991
0,32
Ecuador
1991
0,31
Mxico
1992
0,30
Bolivia
1990
0,28
Filipinas
1992
0,24
Colombia
1991
0,19
Per
1992
0,17
PROMEDIO
0,40
1. Puntos porcentuales de recaudacin en trminos del PBI por punto porcentual de

tasa.
Fuente: Silvani y Brondolo, El cumplimiento en el IVA. Un anlisis comparativo, FMI,
Departamento de Finanzas Pblicas.
Donde:
PBI = producto bruto interno
Gw = consumo salarial del sector pblico
C = consumo privado
I = inversin bruta
Gc = consumo no salarial del sector pblico
X M = saldo comercial externo
El IVA ingreso a diferencia del anterior no grava el gasto de inversin realizado para reponer bienes de capital consumidos (depreciados), solamente la
inversin neta queda incluida en la base que, con principio de origen, es es-
reas y
pases
Ao de intro- Caractersticas
duccin Cobertura
Base
Unin Europea (15 pases)

Austria
1973
Blgica
1971
Dinamarca
1967
Finlandia
1976
Francia
1968
Alemania
1968
Grecia
1987
Irlanda
1972
Italia
1973
Luxemburgo
1970
Holanda
1969
Portugal
1986
Espaa
1986
Suecia
1969
Reino Unido
1973
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
R
Otros pases europeos (16 pases)

Albania
1996
R
Bulgaria
1994
R
Croacia
1997
R
Chipre
1992
R
Repblica Checa 1993
R
Estonia
1992
R
Hungra
1988
R
Islandia
1990
R
Letonia
1992
R
Lituania
1994
R
Malta
1995
R
Noruega
1970
R
Polonia
1993
R
Rumania
1993
R
Rep. Eslovaca
1993
R
Suiza
1995
R
Tasas (%)
Estndar
Ms baja
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
20
21
25
22
20,6
15
18
21
19
15
17,5
17
16
25
17,5
10; 12
12
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G+S
G + ST
G+S
G+S
G+S
G+S
12,5
18
22
8
22
18
12
24,5
18
18
15
23
22
18
23
6,5
6; 12; 17
5,5
7
8
0; 10; 12,5
4; 10; 16
3; 6; 12
6
5; 12
7
6; 12
0
X
X
10
5
14
X
X; 7; 12
X
6
2
241
Recaudacin
Ms alta % del total % del PBI
20,9
15,6
19,4
18,0
17,2
18,1
22,1
20,0
15,4
13,5
14,7
22,8
15,5
17,2
19,8
13,4
19,1
10,3
17,4
29,3
20,4
31,6
30,1
36,4
1,2
22,2
15,1
15,1
12,2
9,0
7,3
10,0
8,5
7,6
7,1
9,4
7,5
6,4
6,1
6,7
7,5
5,6
8,6
6,7
4,7
6,9
11,0
9,8
5,0
9,1
0,7
8,5
7,3
2,7
trictamente igual al valor agregado (suma de los ingresos de los factores) y

con principio de destino es la anterior ajustada por el resultado del balance
comercial.
242
reas y
pases
CUADRO 2 (Cont.)
CUADRO 2 (Cont.)
duccin Cobertura
Base
Tasas (%)
Recaudacin
Estndar
Ms baja
15
17
10
10
3
10
10
12,5
18
10
3
20
5
7
10
X
13
X; 5
X
X
X; 5
X
23
54,3
23,9
26,4
5,3
19,6
22,8
11,0
10,8
4,2
18,3
6,1
6,0
4,5
1,5
4,0
8,4
2,0
1,9
1,5
3,5
Comunidad de los estados independientes (11 pases)

Armenia
1993
R
G+S
20
Azerbaijn
1992
R
G+S
20
Bielorrusia
1992
R
G+S
20
Georgia
1993
R
G+S
20
Kazakistn
1992
R
G+S
20
Kirguisia
1992
W
G+S
20
Moldavia
1992
R
G+S
20
Fededracin Rusa 1992
R
G+S
20
Tajikistn
1992
W
G + S+ CG
20
Turkemenistn
1992
R
G+S
20
X
X
10
10
10
X
X
23,0
23,1
Ucrania
Asia y Pacfico (16 pases)

Bangladesh
1991
China
1994
Fiji
1992
Indonesia
1985
Israel
1976
Japn
1989
Corea
1977
Mongolia
1993
Nueva Zelanda
1986
Pakistn
1990
Filipinas
1988
Singapur
1994
Sri Lanka
1997
Taiwan
1986
Tailandia
1992
Samoa Occidental 1994
1992
M
R
R
R
R
R
R
R
R
M
R
R
M
R
R
R
G + ST
G + ST +CG
G+S
G + ST
G+S
G+S
G+S
G + ST+ CG
G+S
G + ST+ CG
G+S
G+S
G + ST
G+S
G+S
G+S
G+S
20
Base del IVA ingreso (principio origen)

PBI Gw D = C + (I D) + Gc + X M
Y siendo PBI = V + D = IN surge
V Gw = C + (I D) + Gc + X M
Base del IVA ingreso (principio destino)
PBI Gw D X + M = C + (I D) + Gc
V Gw X + M = C + (I D) + Gc
reas y
pases
duccin Cobertura
Base
Tasas (%)
Estndar
Ms baja
G+S
G+S
G+S
G + CG
G+S
G + ST+CG
G + ST
G + ST
G+S
G+S
21
14,9
22
18
16
10
10
16
23
12,5
Amrica Central, Caribe y Canad (14 pases)

Belice
1996
R
G + ST
Canad
1991
R
G+S
Costa Rica
1975
R
G + ST
Rep. Dominicana 1983
R
G + ST+ CG
El Salvador
1992
R
G + ST
Grenada
1987
R
G+S
Guatemala
1983
R
G+S
Hait
1982
R
G + S+ CG
Honduras
1976
R
G + S+ CG
Jamaica
1991
R
G + ST
Mxico
1980
R
G+S
Nicaragua
1975
R
G + ST
Panam
1977
R
G+S
Trinidad y
15
7
13
8
13
27,5
10
10
7
15
15
15
5
Tobago
15
Amrica del Sur (10 pases)

Argentina
1975
Bolivia
1973
Brasil
1967
Chile
1975
Colombia
1975
Ecuador
1970
Paraguay
1993
Per
1976
Uruguay
1968
Venezuela
1993
1990
R
R
R
R
R
R
R
R
R
W
G+S
243
Recaudacin
X
X
X
X
X; 14
X
27
33,3
35
22,5; 32,5
21,4
29,5
4,5
37,0
36,4
21,0
14,3
35,6
47,7
16,0
4,6
8,1
8,0
5,4
3,3
3,4
5,3
5,9
3,0
X
X
5
X
X
X
0; 10
X; 5; 6; 10
X
2,9
15,5
20,2
40,0
35,0
33,1
16,1
12,1
7,1
0,7
5,6
3,1
5,4
2,5
3,0
2,4
1,9
Donde:
IN = ingreso nacional.
V = valor agregado.
D = Depreciacin.
El IVA consumo excluye de la base del impuesto a la inversin bruta. Si
se instrumenta con principio de destino su base est dada por las ventas minoristas.
244
reas y
pases
245
CUADRO 2 (Cont.)
Si bien el IVA consumo tiene menor base que las otras dos variantes, es
la nica que libera a la inversin. Con principio de origen se grava (en cualquiera de las variantes) el valor agregado de la produccin domstica (incluyendo la de bienes de capital en el caso del IVA producto y excluyndola con
el IVA consumo) mientras que con el IVA destino se impone (en cualquiera de
las variantes) el valor agregado incorporado en los bienes y servicios consumidos domsticamente (incluyendo al efectuado en bienes de capital con el
IVA producto y exceptundolo con el IVA consumo). Estrictamente los bienes
de capital (la inversin) son liberados de imposicin plenamente slo mediante un diseo de IVA que combine IVA tipo consumo y principio de destino.
Si adicionalmente se desea que este IVA consumo basado en destino (grava importaciones y desgrava exportaciones) no altere la estructura de precios
relativos de los bienes y servicios, debe ser instrumentado con cobertura general y con una sola tasa de imposicin.
Existen en la actualidad 110 pases que han adoptado el IVA, de los cuales 42 lo introdujeron durante la presente dcada (mayoritariamente pases
africanos, del este de Europa y las ex repblicas soviticas) en lo que constituy un fuerte resurgimiento del inters en esta forma de tributacin, luego
que el relativo estancamiento de los aos 80 (solamente 14 pases lo adoptaron en este perodo) interpusiera un parntesis en la expansin del IVA (entre 1967 y 1979 lo haban adoptado 47 gobiernos).
El cuadro 2 detalla la estructura del IVA de 103 pases. Del mismo surge
que 87 han optado por un IVA generalizado a todas las etapas (produccin y
distribucin mayorista y minorista) y a su vez 70 de estos pases, entre los
que se encuentra la Argentina, emplean la variante de IVA consumo gravando los bienes y los servicios en forma muy amplia, mientras que otros 11
pases, empleando el mismo enfoque, imponen a una gama ms estrecha de
servicios. Es ste en s mismo un hecho destacable, que pone de manifiesto
la capacidad del IVA para transformarse en la primer forma de imposicin
que incorpora masivamente en su base imponible a los servicios.
Resulta clara la tendencia hacia la utilizacin del IVA como tcnica de
imposicin del gasto, que libera de carga tributaria a la inversin. Esta ventaja del IVA coexiste, en estos mismos pases, con la concesin de tratamientos de exencin y/o tasas diferenciadas a distintos tipos de bienes y servicios
que conspiran contra el logro de una ms plena neutralidad del impuesto
(solamente 25 pases en el cuadro 2 emplean una nica tasa general, siendo
73 los que utilizan una o ms tasas diferenciadas y diversas exenciones a
sectores especficos).
Prcticamente la totalidad de pases que han introducido el IVA en sus
estructuras impositivas utilizan la modalidad indirecta de clculo del mismo,
es decir como diferencia entre dbito y crdito fiscales. Este procedimiento
que ata el impuesto a las transacciones (tanto por el lado de las ventas como de las compras) evita que el contribuyente tenga que determinar en momento alguno su valor agregado a efectos impositivos, surgiendo su obligacin como mera diferencia entre el impuesto cargado sobre sus ventas
(dbito fiscal) y el pagado sobre sus compras (crdito fiscal). El procedimiento indirecto de sustraccin (o mtodo de crdito) permite la existencia de tasas mltiples de IVA, que no podran admitirse si se utilizaran los mtodos
duccin Cobertura
Base
Tasas (%)
Recaudacin
Estndar
Ms baja
Este Medio y frica del Norte (6 pases)

Argelia
1992
W
G+ ST
Egipto
1991
M
G + ST+ CG
Israel
1976
R
G+S
Marruecos
1986
W
G+S
Tnez
1988
R
G+S
Turqua
1985
R
G+S
21
5
17
19
17
15
X; 7; 13
0
X; 7; 14
X; 6; 10
8
40
10; 25
29
23
29,3
21,3
10,3
19,4
6,1
3,0
6,8
frica (15 pases)

Benn
1991
Burkina Faso
1993
Costa de Marfil 1960
Gabn
1995
Guinea
1996
Kenia
1990
Mali
1991
Mauritania
1994
Nigeria
1986
Senegal
1990
Sudafrica
1991
Tanzania
1997
Togo
1995
Uganda
1996
W
W
M
R
M
M
R
R
R
W
R
M
R
R
G + CG
G + ST
G + CG
G+S
G + ST
G + ST
G + ST
G+S
G+S
G+S
G+S
G + ST
G+S
G+S
18
15
20
18
18
18
17
14
17
14
17
18
17
10
X
X
X; 0; 5
X; 10
X; 5
X
10
O
X; 7
X
30
7,2
13,0
31,4
24,9
7,2
6,6
Zambia
G+S
20
33,7
1995
1. Las letras tienen el siguiente significado:

R = El IVA se extiende hasta la etapa minorista.
W = El IVA se extiende hasta la etapa mayorista.
M = El IVA se extiende hasta la etapa industrial.
2. Las letras tienen el siguiente significado:
G = Bienes.
S = Servicios en general.
St= Servicios selectivos.
CG= Bienes de capital.
Fuente: S. Cnbossen Global Trends and Issues in Value Added Taxation, International Institue of Public Finance, 53rd Congress, Kyoto, Japan, agosto de 1997.
Base IVA consumo (principio origen)

PBI Gw I = C + Gc + X M
Base IVA consumo (principio destino)
PBI Gw I X + M = C + Gc
246
247
aditivos de clculo del impuesto (es decir aquellos que parten de identificar
los componentes del valor agregado salarios, ganancias para posteriormente aplicarles la tasa del impuesto y determinar la obligacin impositiva) ni el
mtodo sustractivo directo, es decir aquel que determina la base imponible
como diferencia entre ventas y compras y luego aplica la alcuota. Por el contrario, y segn fuera antes expresado, el mtodo sustractivo indirecto permite que en cada transaccin individual se determine un dbito (si se trata de
una venta) o un crdito (si fuera una compra), de manera que no existen impedimentos para diferenciar la tasa de IVA para ciertos productos o servicios, pues el impuesto surge de la diferencia entre los dbitos y crditos individuales (es decir por transaccin) acumulados sobre el perodo de tiempo
que fije la ley (y que puede ser cualquiera).
mente la carga tributaria?) y de eficiencia (generan costos colaterales significativos fundamentalmente en trminos de administracin tributaria y/o
mayores costos privados relacionados con el cumplimiento tributario?).
Los instrumentos en cuestin son:
2. TRATAMIENTOS ESPECIALES EN IVA

El gran atractivo econmico del IVA, en particular del instrumentado por
el mtodo sustractivo indirecto, es el de brindar un procedimiento apto para
gravar el consumo sin introducir distorsiones en los precios relativos de los
bienes y servicios,2 suponiendo que todos ellos fueran alcanzados por el gravamen y se aplicara una sola alcuota.
Como muestra el cuadro 2 esta ventaja no es totalmente aprovechada por
el diseo concreto que adquiere la imposicin al valor agregado en la casi totalidad de los pases que lo utilizan, aun entre aquellos que liberan a la inversin de toda carga de IVA. Ello obedece a tres tipos de consideraciones:
1. razones de simplificacin tributaria en aras de reducir el costo de administracin y fiscalizacin del impuesto. Bajo ciertas circunstancias este
argumento deriva en la conveniencia de dejar fuera del impuesto o bien
de disminuir la carga que recae sobre determinados productos y servicios o bien sobre determinados tipos de contribuyentes, con independencia del producto o servicio que produzcan o comercialicen.
2. razones de naturaleza distributiva que motivan la reduccin o eliminacin
de la carga del IVA para ciertos bienes y servicios por la connotacin regresiva que se asigna a la imposicin de los mismos, por tener gran peso
en la canasta de consumo de los sectores de menores ingresos. Por razones inversas, pero tambin de ndole distributiva, a veces se propicia la
imposicin diferencial y ms elevada en IVA de algunos bienes y servicios.
3. la tercer consideracin que da lugar al apartamiento de la cobertura amplia del impuesto y la uniformidad de su tasa tiene que ver con la presencia de bienes y servicios meritorios o preferentes, cuyo consumo se desea
alentar.
Siendo stos los argumentos que se emplean para justificar la eliminacin
o atenuacin de la imposicin, cabe hacer referencia a los instrumentos que
pueden utilizarse para viabilizarlas y, en particular, a la aptitud diferencial
que ellos evidencien en cuanto al logro de sus cometidos. El grado de aptitud
debe ser evaluado en trminos de efectividad (reducen y/o eliminan efectiva-
a) Diferenciacin/reduccin de tasas
b) Exenciones
c) Tratamiento de tasa cero.
Los efectos de estos instrumentos dependen a su vez de cul sea el mtodo de clculo que se emplee para determinar el IVA.
Con el mtodo IVA crdito es el consumidor final quien soporta la carga
impositiva y cada productor/distribuidor ubicado a lo largo de la cadena de
produccin/distribucin del bien o servicio acta como un agente de recaudacin. El siguiente ejemplo tomado de Zee (1996) muestra cmo se desarrolla el cobro del impuesto con un IVA del 10% en todas las etapas.
IVA DEL 10% EN TODAS LAS ETAPAS
Ventas (sin IVA)

Compras (sin IVA)
IVA ventas
IVA compras
IVA neto
Productor
Mayorista
Minorista
Recaudacin
Precio
con IVA
100
0
10
0
10
200
100
20
10
10
300
200
30
20
10
30
330
Si se concede tratamiento de tasa cero en la etapa final el minorista deja de cargar IVA sobre sus ventas pero el fisco le reembolsa el crdito fiscal
por el IVA incorporado en sus compras. Este crdito es necesariamente igual
al IVA recaudado en las etapas previas (productor, mayorista) y por lo tanto
el tratamiento de tasa cero a una etapa final equivale a liberar totalmente
de carga impositiva al bien o servicio de que se trate, segn se aprecia en el
siguiente ejemplo:
TASA CERO A MINORISTA. RESTO ETAPAS IVA AL 10%
Ventas (sin IVA)

Compras (sin IVA)
IVA ventas
IVA compras
IVA neto
Productor
Mayorista
Minorista
Recaudacin
Precio
con IVA
100
0
10
0
10
200
100
20
10
10
300
200
0
20
-20
300
248
249
Se concluye adems que con el mtodo de IVA crdito la tasa de imposicin efectiva sobre un producto es la tasa que corresponde a la ltima etapa
gravada.
Si se hubiera optado por conceder al sector minorista el tratamiento de
exencin de IVA, como en el caso anterior ste no hubiera podido cargar
impuesto sobre sus ventas, pero tampoco contara con el derecho a recuperar el crdito sobre sus compras gravadas. Como el exento en este caso es
un sector final, el efecto es provocar una prdida de recaudacin equivalente a la tasa de IVA sobre el valor agregado de la etapa exenta exclusivamente, como se aprecia en este ejemplo:
exento es asimilado a valor agregado en la etapa siguiente e impuesto como

tal. En consecuencia la exencin a un sector intermedio, cuando se usa un
IVA crdito, provoca un exceso de tributacin por doble imposicin de valor
agregado (efecto cascada) y de cobro de impuesto sobre impuesto (efecto piramidacin) como hubiera ocurrido con un impuesto a las ventas del tipo Ingresos Brutos.
Cabe analizar qu ocurre con estos tratamientos especiales cuando se
emplea el mtodo de sustraccin directa para el clculo del IVA. En este caso
el IVA no se discrimina en las facturas, sino que la base imponible es la diferencia entre las ventas totales (con IVA incluido) y las compras totales (con
IVA incluido).
Si todos los sectores estn gravados a igual tasa el mtodo de sustraccin
directa produce el mismo resultado que el mtodo crdito, tanto en trminos
de recaudacin total e incidencia plena del impuesto en el consumidor final,
como en relacin a la actuacin de cada etapa como agente de recaudacin
del gravamen, segn muestra el ejemplo siguiente:
EXENCIN A MINORISTA. RESTO ETAPAS IVA AL 10%
Ventas (sin IVA)

Compras (sin IVA)
IVA ventas
IVA compras
IVA neto
Productor
Mayorista
Minorista
100
0
10
0
10
200
100
20
10
10
300
200
0
0
0
Recaudacin
Precio
con IVA
TODAS LAS ETAPAS GRAVADAS CON IVA AL 9,1%,

EQUIVALENTE 10% SOBRE VALOR AGREGADO NETO
SISTEMA SUSTRACCIN DIRECTA
20
320
Si la exencin hubiera sido concedida a una etapa intermedia, por ejemplo la mayorista, el efecto recaudatorio ya no es equivalente a una prdida
respecto a la recaudacin alcanzable con todas las etapas gravadas, sino un
aumento de la misma respecto de este nivel, es decir que la exencin en este
caso provoca un exceso de imposicin que, continuando con el ejemplo, sera de $ 11:
Ventas (sin IVA)

Compras (sin IVA)
IVA ventas
IVA compras
IVA neto
Productor
Mayorista
Minorista
Recaudacin
Precio
con IVA
100
0
110
110
10
210
110
220
110
10
320
220
330
110
10
30
330
EXENCIN A MAYORISTA. RESTO ETAPAS IVA AL 10%
Ventas (sin IVA)

Compras (sin IVA)
IVA ventas
IVA compras
IVA neto
Productor
Mayorista
Minorista
100
0
10
0
10
200
100
300
210
31
31
Recaudacin
Precio
con IVA
Si el minorista es gravado a tasa cero y el IVA compras le es reembolsado

por el fisco, el resultado coincide con el que se obtendra con IVA crdito, es
decir hay liberacin plena del impuesto.
TASA CERO AL MINORISTA
RESTO ETAPAS GRAVADAS CON IVA AL 9,1%,
EQUIVALENTE AL 10% SOBRE VALOR AGREGADO NETO
41
341
La ruptura de la cadena de crditos y dbitos en una etapa intermedia

provoca que: 1) el valor agregado del sector exento (el mayorista del ejemplo)
es de todas formas gravado en la etapa siguiente (la minorista del ejemplo);
2) el valor agregado de la etapa previa a la exenta (el productor del ejemplo)
es gravado dos veces (la segunda en la etapa minorista que no est exenta);
3) existe un efecto piramidacin o de cobro de impuesto sobre impuesto, toda vez que el IVA incorporado en los insumos gravados del sector intermedio
Ventas (sin IVA)

Compras (sin IVA)
IVA ventas
IVA compras
IVA neto
Productor
Mayorista
Minorista
Recaudacin
Precio
con IVA
100
0
110
110
10
210
110
220
110
10
300
220
300
-220
-20
300
250
251
Tambin se produce igual resultado que con el mtodo IVA crdito cuando se declara exenta a la etapa final (minorista del ejemplo), es decir la prdida de recaudacin es sobre el valor agregado de la etapa final exenta exclusivamente, como lo refleja el siguiente ejemplo:
Sin embargo este ltimo no puede aplicarse si la tasa de IVA deja de ser
nica.
2.1. Estructura de tasas del IVA-Diferenciacin de tasas

EXENCIN AL MINORISTA
Ventas (sin IVA)

Compras (sin IVA)
IVA ventas
IVA compras
IVA neto
Productor
Mayorista
Minorista
100
0
110
110
10
210
110
220
110
10
320
220
320
0
Recaudacin
Precio
con IVA
20
320
Cuando la exencin es a una etapa intermedia el mtodo de sustraccin

directa reproduce el resultado anterior, provocando prdida de recaudacin
solamente sobre el valor agregado de la etapa exenta. Se aparta en esto del
mtodo IVA crdito en el cual la exencin intermedia genera efecto cascada
(sobre imposicin).
EXENCIN AL MAYORISTA
Ventas (sin IVA)

Compras (sin IVA)
IVA ventas
IVA compras
IVA neto
Productor
Mayorista
Minorista
Recaudacin
Precio
con IVA
100
0
110
110
10
210
110
210
310
210
320
110
10
20
320
Puede concluirse que si el IVA se aplicara a tasa nica y sin exenciones

tanto el mtodo de crdito como el de sustraccin directa arrojaran los mismos resultados. La eleccin entre uno u otro dependera exclusivamente de
consideraciones de administracin tributaria (el mtodo crdito genera oposicin de intereses entre los contribuyentes que favorece al fisco) y de costos
de cumplimiento para el contribuyente.
Si se exime a un sector intermedio el mtodo crdito genera cascada, cosa que no ocurre con el mtodo de sustraccin directo.
El diseo ms sencillo de IVA (seguramente preferido por quien tenga la

responsabilidad de administrarlo), involucra dos alcuotas: una tasa general
(distinta de cero) que recae sobre los bienes y servicios gravados y una tasa
cero que se aplica a las exportaciones, para posibilitar que las mismas sean
efectivamente liberadas de toda carga de IVA.
En la prctica (alegndose razones redistributivas) usualmente se agrega
una tercer alcuota, identificada como tasa reducida, que recae sobre ciertos bienes de consumo (alimentos frescos, medicamentos para uso humano,
etc.), y tambin es comn que por iguales razones se graven con tasas mayores que la general ciertos consumos suntuarios.
La multiplicacin de tasas de IVA incide negativamente sobre los costos
del cumplimiento tributario, tanto desde el punto de vista del Estado (la tarea de administrar y fiscalizar se complica cuando se agregan tasas y por
consiguiente hay que asignar ms recursos para estas finalidades) como desde el punto de vista privado y por idnticas razones. Por ejemplo la administracin de un IVA relativamente sencillo (uno con pocas exenciones, con una
tasa general y una tasa reducida) requiere que cada contribuyente provea (y
el fisco controle) 9 piezas de informacin: ventas a tasa general; ventas a tasa reducida; ventas exentas; compras a tasa general, compras a tasa reducida; dbito fiscal por ventas a tasa general; dbito fiscal por ventas a tasa reducida; crdito fiscal por compras a tasa general y crdito fiscal por compras
a tasa reducida. Mayor nmero de tasas implica formularios ms complicados, mayor trabajo administrativo del contribuyente y del funcionario impositivo, mayores probabilidades de errores y multiplicacin de canales para
evadir y/o eludir el tributo.
Normalmente el sacrificio fiscal (menor recaudacin) es el costo visible de
la diferenciacin y multiplicacin de tasas de IVA y el que se contrapone a
los beneficios (cualesquiera sean) de tal diferenciacin de alcuotas. Sin embargo raramente se cuantifican, para incorporar a los costos generados por
la medida, los mayores costos para el sector pblico y para el privado que
demanda el mantenimiento de un mismo estndar de cumplimiento tributario y calidad de administracin cuando se pas de un escenario de IVA con
dos tasas (general y tasa cero) a uno de IVA con tres tasas (general, reducida y tasa cero) o ms.
La multiplicacin de tasas es pasible de crticas no slo desde el ngulo
de los costos de administracin y cumplimiento del sistema impositivo, puesto que adems:
1) distorsiona los precios relativos generando costos de eficiencia;
2) la incidencia real de la baja de tasa sobre ciertos productos o servicios,
en trminos de las remuneraciones de los factores productivos, es difcil
de establecer y en todo caso resulta factible que ella discrepe abierta-
252
253
mente respecto al impacto distributivo aparente de la medida en cuestin;

3) incluso el impacto distributivo aparente va asociado a filtraciones de
la rebaja impositiva hacia sectores que pueden no formar parte del objetivo redistributivo inicial, por ejemplo la rebaja de la alcuota sobre el pan
beneficia tanto a contribuyentes de bajos ingresos como a aquellos de altos ingresos. Es decir que si el objetivo de la rebaja es redistributivo hay
instrumentos ms efectivos (transferencia de ingreso, transferencia en especie, etc., dirigidos a la poblacin objetivo) que las rebajas impositivas
generales.
4) Las rebajas impositivas para ciertos bienes inevitablemente generan el
pedido de extensin del tratamiento para aquellos otros econmicamente
relacionados con los que reciben el tratamiento preferencial. Este potencial reclamo provoca un costo administrativo adicional, dado por los recursos que el organismo recaudador asigna para cumplir tareas tales como definir las caractersticas que deben reunir los bienes para acceder a
la tasa reducida, estudiar y establecer los criterios de delimitacin entre
los bienes que acceden al tratamiento especial y los que no y otras muchas cuestiones que por sus caractersticas sutiles (ms que por su importancia intrnseca) insumen el tiempo de trabajo de funcionarios calificados.
Por su parte los sectores (contribuyentes) que gozan del tratamiento de

tasa cero son aquellos cuyas ventas reciben el tratamiento de exentas, pero
que al mismo tiempo estn habilitados para descargar plenamente el IVA
que hubieran tributado sobre sus compras, en la medida en que el mismo es
considerado crdito fiscal y en calidad de tal pasible de ser utilizado por estos contribuyentes contra otras obligaciones tributarias que pudieran tener
y/o transferido a terceros y/o dar lugar al reembolso en efectivo por la propia autoridad tributaria.
En otros trminos, el contribuyente exento a los efectos prcticos no forma parte de la cadena del IVA, siendo plenamente asimilable a un comprador final. Por el contrario el contribuyente de tasa cero se encuentra totalmente incorporado en la cadena del gravamen, pero no sufre la incidencia
del mismo, de manera que sus ventas llegan absolutamente libres de IVA al
comprador final.
Por lo tanto la exencin en IVA no es equivalente a la liberacin del gravamen. En realidad su efecto es liberar del IVA al valor agregado del contribuyente exento, pero todas sus compras, incluyendo las de bienes de capital,
quedan incididas por el impuesto en cuestin.
Por cierto que, en la medida en que el contribuyente exento no necesita
cumplir con las formalidades que impone el gravamen (llevar libro de IVA,
presentar declaracin jurada o lo que fuere), el tratamiento de exento da lugar a cierta simplificacin en la administracin del impuesto, y a una aparente disminucin del costo de cumplimiento tributario para el contribuyente, pero estas ventajas pueden estar ligadas a la introduccin de inequidades
y distorsiones, en particular, si el contribuyente exento vende bienes o servicios intermedios.
De lo expuesto se sigue que, si por alguna razn las autoridades desearan disminuir la incidencia del IVA en el precio final de determinados bienes
o servicios, si utilizan a este efecto la reduccin de la tasa del IVA para tales
bienes (o servicios), deberan fijar la reduccin hasta el lmite aquel en que el
dbito fiscal, resultante de aplicar la alcuota reducida a las ventas, permitiera absorber plenamente el IVA pagado en la compra de insumos.
Por el contrario, si el objetivo fuera el de liberar completamente de la incidencia del IVA a determinados bienes o servicios, el nico tratamiento que
garantiza este cometido es el de tasa cero. Utilizar la va de la exencin implica que el sobrecosto creado por el IVA de los insumos o bien es pasado
por el productor a los consumidores, o bien se traduce en una menor remuneracin a los factores de produccin que emplea.
No obstante lo mencionado, se verifica que cuando se busca reducir la incidencia del IVA en los precios de ciertos bienes, la mayora de los pases recurren a la utilizacin del tratamiento de exencin o a la reduccin de alcuota, pero raramente al tratamiento de tasa cero.
Los dos pases que han hecho un uso sistemtico del mtodo de tasa cero son Irlanda y Reino Unido, que dispensan este tratamiento a sectores tales como: alimentos frescos, alimentos elaborados, productos farmacuticos,
compra de vivienda, diario, libros y revistas, principales insumos agrcolas,
publicidad, combustibles y energa, agua y cloacas, servicios de salud, etc.
Evidentemente la tasa cero requiere instrumentar un sistema amplio de
En resumen, la diferenciacin de tasas es un procedimiento contradictorio con los objetivos de simplificacin de la administracin del impuesto y de
reduccin de los costos de cumplimiento para el contribuyente. Asimismo es
un instrumento ineficiente cuando el objetivo es beneficiar a contribuyentes
de menores ingresos, existiendo mejores procedimientos para ser usados con
este propsito, tanto en el campo tributario (el impuesto a los ingresos) como
desde el ngulo del gasto pblico (transferencias focalizadas en especie o en
efectivo).
De las tres consideraciones que se presentaron como justificativas del
apartamiento de un diseo ms neutral de la estructura del IVA, tan slo la
de bienes meritorios podra en principio citarse como consistente con el uso
de la diferenciacin de tasas, donde la alcuota reducida recaera sobre el
bien o servicio cuyo consumo la sociedad desea incentivar, con independencia de las caractersticas socioeconmicas de los consumidores del mismo.
2.2. Exencin y tasa cero

Los sectores (o contribuyentes) exentos a los efectos del impuesto al valor agregado (IVA) son aquellos cuyas ventas no son gravadas por este impuesto, pero que simultneamente se encuentran imposibilitados para descontar el IVA incorporado en los insumos gravados que adquieren, por
cuanto no estn legalmente habilitados para asignar a tales pagos la naturaleza de crditos fiscales. En consecuencia el IVA sobre las compras (incluyendo la de bienes de uso) se transforma en estos casos en un componente
ms de la estructura sectorial de costos.
254
255
reembolsos de crditos fiscales a los sectores beneficiados, lo que provoca un

aumento del costo de administracin tributaria y un factor adicional de riesgo de evasin que, para ser controlado, demanda un mayor gasto en la funcin control y fiscalizacin.
Asimismo puede observarse que gran parte de los tratamientos diferenciales de IVA que son justificados a partir de la necesidad de simplificar la
administracin y control tributarios (servicios bancarios y financieros, seguros, profesiones liberales, productores primarios, etc.) recurren con mayor
asiduidad al tratamiento de exento que al de tasa cero y otro tanto ocurre
con otros bienes y servicios asimilados a bienes meritorios.
Realizada esta breve descripcin de los instrumentos existentes para conferir tratos especiales en IVA, en lo que sigue se pasa revista a los principales casos.
mo los realizados directamente o por terceros sobre inmueble propio destinado a vivienda. Este tratamiento preferencial va tasa reducida es en principio
ms consistente que la mera exencin, al permitir descargar el IVA de los
materiales empleados en la construccin que, de otra forma, se adicionaran
al costo de la vivienda.
Transporte pblico
Tpicamente los bienes y servicios propensos a recibir algn tratamiento

especial en IVA por motivos distributivos estn conformados por: vivienda,
alimentos, y servicios de transporte pblico.
En general el transporte de bienes ha sido y es objeto de imposicin en la

mayora de los IVA nacionales, ligndose la cuestin distributiva al tratamiento del transporte de pasajeros. La experiencia de los IVA europeos
muestra que, en la generalidad de los casos, se grava el transporte de pasajeros, constituyendo excepciones a esta regla Dinamarca, Irlanda y Reino
Unido. Los dos primeros tratan a este servicio como exento, mientras que
el Reino Unido aplica tasa cero.
Entre los pases europeos que gravan el transporte de pasajeros con IVA,
un nmero considerable (Alemania, Italia, Espaa y Francia, entre ellos) lo
hacen con tasas reducidas. Fuera de la experiencia europea, Chile y Nueva
Zelanda brindan ejemplos de imposicin del transporte de pasajeros, siendo
la solucin ms comn la exencin del servicio (ste es el caso argentino).
Vivienda
Alimentos
Los gastos de vivienda constituyen una parte sustancial del presupuesto

familiar, de all que exista predisposicin a otorgar algn tratamiento preferencial al sector en IVA.
Idealmente el IVA consumo debe impactar sobre los flujos, y no sobre las
compras de bienes intermedios y en general de cualquier stock, ms all de
la capacidad de este ltimo de producir una corriente de servicios (consumo)
en el tiempo. En realidad, si bien los bienes y servicios se gravan cuando se
compran para muchos de ellos ambos momentos (la compra y el uso) estn
suficientemente cercanos en el tiempo. No es ste el caso de los bienes durables y en particular de la vivienda.
Si toda la propiedad se alquilara se podra aplicar IVA a los servicios que
genera la vivienda gravando el alquiler. Sin embargo una fraccin significativa del stock es de viviendas ocupadas por los propietarios y, dadas las dificultades administrativas que generara imputar alquileres en este caso, se
opta por no gravar con IVA estos servicios. Consiguientemente, y por razones
de equidad, tambin se dejan fuera del impuesto los alquileres de las viviendas destinadas a casa habitacin.
La imposibilidad de actuar a travs de los flujos ha conducido a gravar
los stocks en el caso de los inmuebles. En este sentido la cuestin que se
plantea es si debe gravarse slo la vivienda nueva o la primer venta de
cualquier tipo de vivienda nueva o usada. En la generalidad de los casos el
objeto de imposicin de IVA es la vivienda nueva y coexiste con impuestos
especiales a la transferencia del inmueble (del tipo del impuesto de sellos
aplicado en la Argentina). La mayora de los pases gravan a tasa reducida
los trabajos realizados sobre inmuebles ajenos destinados a vivienda, as co-
El sector alimentos en general recibe, por razones distributivas, algn tipo de beneficio impositivo en IVA, siendo numerosos los pases que emplean
la exencin o la tasa cero en el caso de los alimentos (al menos en los denominados alimentos bsicos no sujetos a procesos de transformacin). De hecho es ste uno de los rubros en que ms se usa la tasa cero (ver cuadro 3)
3. TRATAMIENTOS ESPECIALES POR RAZONES DISTRIBUTIVAS
CUADRO 3
TRATAMIENTO DE LOS ALIMENTOS EN EL IVA
Sector
Exencion
Tasa cero
Tasa reducida
Alimentos frescos
Argentina1
Chile
Colombia
Costa Rica
Filipinas
Taiwan
Irlanda
Italia
Turqua
Reino Unido
Mxico
De uso generalizado
en los pases que no
conceden exencin
o tasa cero
Alimentos procesados
Mxico
Irlanda
Reino Unido
Colombia
Idem anterior
1. Este fue el tratamiento que ha tendido a prevalecer en la Argentina, aunque en la

actualidad prcticamente la totalidad de los alimentos son gravados.
256
257
De todas maneras el procedimiento ms usual para aliviar la carga tributaria sobre alimentos es la aplicacin de alcuotas reducidas.
caso argentino, acotado. De hecho para los tres tipos de bienes y servicios
sobre los que es comn otorgar tratos preferenciales (alimentos, transporte
pblico y vivienda) se observa:
La situacin en la Argentina
En la ley de IVA argentina pueden identificarse los siguientes tratamientos especiales originados en motivos distributivos.
El artculo 6 al enumerar las ventas, locaciones e importaciones definitivas de cosas muebles, locaciones y prestaciones que se declaran exentas del
impuesto, menciona entre otras a las siguientes:
inciso g): agua ordinaria natural, pan comn, leche fluida o en polvo (entera o descremada) cuando el comprador sea un consumidor final, el Estado
Nacional, las Provincias o Municipalidades (u organismos dependientes), los
comedores escolares o universitarios y obras sociales.
El apartado 12 inciso j) declara exentos a los servicios de taxmetros, remises con chofer y todos los dems servicios de transporte de pasajeros, terrestres, acuticos o areos realizados en el pas (la exencin se extiende a
los servicios de carga del equipaje conducido por el propio viajero y cuyo
transporte se encuentre incluido en el precio del pasaje).3
El trato diferencial otorgado al transporte de pasajeros interno ha generado la extensin del mismo (siempre va exencin) a ciertos bienes de uso empleados en la prestacin del servicio as como a los insumos. En este sentido
el inciso h) del artculo 6 declara exentas a las aeronaves concebidas para el
transporte de pasajeros y/o cargas destinadas a esa actividad; y el punto 27
del inciso j) del artculo 6 declara exentos a los trabajos de transformacin,
modificacin, reparacin, mantenimiento y conservacin de aeronaves, sus
partes y componentes y de embarcaciones contempladas en el antes mencionado inciso h).
El apartado 23 del inciso j del artculo 6 exime de IVA a las locaciones de
inmuebles.4
En relacin al uso en la ley de IVA argentina de tasas reducidas con motivos distributivos slo existen tres casos contemplados en el artculo 24 de
la Ley de IVA:
1. reduccin del 50% en la tasa aplicable a las construcciones de inmuebles
destinados a vivienda (en consecuencia es en la actualidad del 10,5%).
2. reduccin del 50% en la tasa aplicable sobre los intereses y comisiones
de los prstamos otorgados por entidades financieras de la ley 21516 y en
los cuales los tomadores son personas fsicas que revistan el carcter de
consumidores finales (en consecuencia la tasa es del 10,5%)
3. reduccin al 50% de la tasa aplicable a los intereses y comisiones de
prstamos otorgados por entidades financieras de la ley 21526 en que los
tomadores son empresas (incluidas explotaciones unipersonales) que
prestan el servicio pblico de transporte automotor terrestre de pasajeros
de corta, media y larga distancia.
Puede concluirse que el uso de reducciones de IVA (sea a travs de exenciones, reducciones de tasa o tasa cero) con motivos distributivos es, en el
el conjunto de alimentos a los que se exime (en el caso de venta o consumidores finales o al Estado) es limitado (leche, pan comn y agua).
el mismo tratamiento se otorga al transporte de pasajeros, y en este caso
se ha optado por abarcar con el tratamiento exentivo a algunos bienes de
capital e insumos utilizados en la prestacin del servicio, as como otorgar una reduccin del IVA que grava a los intereses de los crditos empleados para la adquisicin de bienes de uso por parte de las empresas
de transporte automotor. Este procedimiento de extender la exencin
hacia atrs denota un inters por parte del legislador orientado a garantizar que el trato preferencial efectivamente redunde en una reduccin
del costo del servicio de transporte.
No obstante lo sealado, y dada la posibilidad de identificar con relativa

facilidad los atributos socioeconmicos de aquella fraccin de la poblacin a
la cual el Estado desea subsidiar el consumo de ciertos alimentos, transporte y vivienda, se entiende que una va ms eficaz que la impositiva para lograr estos objetivos es el subsidio presupuestario directo de tales consumos
a la poblacin objetivo que se identifique. Por lo tanto y coexistiendo con estos subsidios focalizados explcitos, estos bienes y servicios pasaran a estar
gravados a la tasa general del IVA.
4. TRATAMIENTOS ESPECIALES A LOS BIENES MERITORIOS

En el rubro bienes meritorios, cuyo consumo el Estado promociona mediante desgravaciones, suelen incluirse los siguientes:
salud pblica y servicios mdicos

servicios educativos
actividades culturales
actividades y servicios brindados por asociaciones sin fines de lucro.
Para ser considerados meritorios y sujetos a desgravacin, estos bienes y

servicios no necesariamente tienen que ser provistos por el sector pblico.
Algunos casos tpicos:
Servicios mdicos. Las directivas sobre IVA de la Unin Europea establecieron que la provisin de servicios de cuidados mdicos en el ejercicio de
las profesiones mdica y paramdica sean considerados exentos.
El primer problema que se plantea es qu servicios quedan comprendidos
entre los sujetos a desgravacin. Por ejemplo, un centro de servicios de
yoga o acupuntura queda incluido? o ciertos servicios ms cercanos tal
vez al rea de bienestar social como el de cuidado de ancianos deben incluirse?
258
La lnea de separacin entre servicios mdicos y otros servicios puede tornarse difusa y seguramente difiere segn el pas que se considere.
Es esperable que las medicinas, como una necesaria extensin de los servicios mdicos, queden desgravadas si aquellos lo fueron, con lo cual el
tratamiento idneo a efectos de la desgravacin efectiva sera el de tasa
cero antes que la mera exencin.
La experiencia en este respecto es variada: Francia, Italia, Luxemburgo y
Holanda se han inclinado en general por el tratamiento a tasa reducida;
el Reino Unido (extraamente para su tradicin de uso de tasa cero) ha
optado por la va de la exencin, mientras que Irlanda s emplea tasa cero en el tratamiento de las especialidades medicinales.
El caso de las actividades culturales. Que la cultura es un bien meritorio merecedor de un trato impositivo ms benvolo es en general un juicio de valor compartido por muchos y diferentes pases. El problema surge al intentar categorizar qu bienes y servicios quedan incluidos en la
lista de culturales.
Los espectculos deportivos son eventos culturales a los fines del tratamiento impositivo diferencial?, todos los espectculos de teatro o todos
los libros lo son o depende de su temtica? y as pueden sumarse interrogantes de similar naturaleza.
El cuadro 4 muestra, para el caso de los IVA europeos, distintos tratamientos otorgados a los bienes y servicios culturales. Slo en el caso de
los libros y diarios y revistas los tratamientos especiales, principalmente
a travs de tasas reducidas de imposicin y en mucho menor medida va
exencin, son la regla general. Los restantes bienes y servicios culturales
tienden a ser gravados a la tasa general de IVA:
CUADRO 4
TRATAMIENTO DE LAS ACTIVIDADES CULTURALES EN EL IVA
Libros
Blgica
Dinamarca
Francia
Alemania
Irlanda
Italia
Luxemburgo
Holanda
Reino Unido
TR
G
TR
TR
TR
TR
TR
TR
TC
Espectaculos
entretenimientos
Espectaculos
exhibi
ciones
Musica
G
G
TR
E
E
G
G
G
G
G
G
TR
G
G
G
G
G
G
TR
G
G
G
G
G
G
G
TC
Diarios
y
revistas
Obras
de
teatro
Obras
de
arte
259
Organizaciones sin fines de lucro. Generalmente las actividades desarrolladas por organizaciones sin fines de lucro y caracterizadas como de inters pblico (muchas veces ligadas al ejercicio de la caridad y a la prctica de la donacin por parte del sector privado) son consideradas
meritorias y obtienen tratos diferenciales en el IVA.
Existe amplia diferencia entre pases respecto a las caractersticas que
debe reunir una actividad para ser considerada sin fines de lucro y merecedora de algn tipo de rebaja impositiva (en este caso particular en el
IVA).
Los cdigos ms estrictos exigen que se satisfagan entre otras las siguientes condiciones:
1) ausencia de motivacin de lucro.
2) toda eventual ganancia debe reinvertirse en el mejoramiento de la actividad misma y en ningn caso distribuirse.
3) el cuerpo gerencial no debe tener inters ni incentivos especiales en generar ganancia. En muchos casos se exige una alta participacin de formas
de voluntariado entre el personal (de cualquier nivel) que se desempea
en la organizacin.
4) la liberacin o reduccin de la carga de IVA, en el caso de los bienes y
servicios provistos por la organizacin sin fines de lucro, no debe desplazar ni perjudicar en forma alguna a eventuales proveedores privados de
tales bienes y servicios. Este tipo de competencia slo se admite si ella es
totalmente espordica y muy limitada.
5) eventualmente pueden imponerse topes mximos al volumen de operaciones (ventas) que la organizacin puede desarrollar para conservar su caracterstica de sin fines de lucro y por consiguiente el trato impositivo
favorable.
5. TRATAMIENTO DE LOS BIENES Y SERVICIOS MERITORIOS EN LA

LEGISLACIN DE IVA ARGENTINA
Bienes y servicios culturales

E
E
TR
G
TR
G
G
TR
TC
TR
G
TR
E
G
G
G
G
G
TR
G
E
TR
G
TS
G
TR
G
E: Exento. G: Gravado a tasa general. Tc: Tasa cero. Tr: Tasa reducida. Ts: Tasa superior a la general.
El artculo 6 inc. a) declara exentos a los libros, folletos e impresos similares, incluso hojas sueltas; diarios y publicaciones peridicas impresos,
incluso ilustrados.
El artculo 6 inciso j)
punto 10, declara exentos a los espectculos y reuniones de carcter artstico, cientfico, cultural, teatral, musical, de canto, de danza, circenses,
deportivos y cinematogrficos, por los ingresos que constituyen la contraprestacin exigida para el acceso a dichos espectculos.5
punto 11, exencin para la produccin y distribucin de pelculas y grabaciones en cinta u otro soporte destinadas a ser exhibidas en salas cinematogrficas o emisoras de televisin.
punto 22, otorga exencin a todas las prestaciones personales en los es-
260
pectculos teatrales musicales, de canto, de danza y circenses de los locutores y libretistas de radio, televisin y teatro y de los artistas y conductores de informativos y miscelneas contratados.
La legislacin argentina de IVA aplica un concepto muy abarcativo de bienes y servicios culturales, sin establecer condicionamientos al acceso de
cualquier variante de los mismos al tratamiento de exencin.
El tratamiento favorable que reciben es el citado de exencin. No se emplea tasa reducida ni tasa cero, aunque es visible un intento por extender la
cadena de exencin hacia atrs a algunas de las prestaciones que constituyen insumos para la propia produccin y/o prestacin de bienes y servicios
culturales.
Puesto que la exencin genera incremento de costos por crditos fiscales
de IVA sobre insumos no recuperables, es de destacar que existen a su vez
arreglos especficos para algunos de los rubros culturales.
As por ejemplo la industria grfica puede beneficiarse con el descuento
de tales crditos de sus obligaciones impositivas en ganancias. En la prctica este tratamiento se asemeja a un intento de aplicacin del criterio de tasa cero es decir, de liberacin plena del IVA.
Puede acotarse que una reduccin drstica de la amplitud de estos tratamientos favorables, restringindolos prcticamente a los del artculo 6 inciso
a) (libros y folletos) y sustituyendo la exencin por tasa reducida, no resultara contradictoria con la prctica de los pases europeos en esta rea.
261
Salud
Son exentos: las especialidades medicinales para uso humano cuando se
efecte su reventa por drogueras y farmacias y estos bienes hayan tributado en la etapa de importacin o fabricacin y distribucin mayorista; los servicios prestados por las obras sociales de la ley 23660; los servicios de asistencia sanitaria, mdica y paramdica de:
hospitalizacin en clnicas, sanatorios y establecimientos similares.

prestaciones accesorias a la hospitalizacin.
servicios prestados por los mdicos en todas sus especialidades.
servicios prestados por los bioqumicos, odontlogos, kinesilogos, fonoaudilogos, psiclogos, etc.
servicios prestados por los tcnicos auxiliares de la medicina.
todos los dems servicios relacionados con la asistencia, incluyendo el
transporte de heridos y enfermos en ambulancias o vehculos especiales.
Las exenciones mencionadas se limitan a los importes que abonen a los

prestadores las obras sociales6 creadas o reconocidas por normas legales nacionales o provinciales y todo pago directo que a ttulo de coseguro o en caso
de falta de servicios deban efectuar los beneficiarios.
Los servicios prestados por establecimientos geritricos (slo por los importes que abonen a los prestadores las obras sociales creadas o reconocidas
por normas legales nacionales o provinciales).
Servicios educativos
Tratamiento de las organizaciones sin fines de lucro
El inciso j) punto 3 del artculo 6 otorga la exencin de IVA a los servicios
prestados por establecimientos educacionales privados incorporados a la enseanza oficial y reconocidos como tales por las respectivas jurisdicciones,
referidos a la enseanza en todos los niveles y grados as como los servicios
de alojamiento y transporte que resulten accesorios a aquellos, prestados directamente por dichos establecimientos con medios propios o ajenos.
La exencin tambin abarca a las clases dadas a ttulo particular sobre
materias incluidas en los referidos planes de estudio oficiales; impartidas
fuera de los establecimientos educacionales y con independencia de stos;
como as tambin a las guarderas y jardines materno infantiles.
Son exentos los servicios de enseanza prestados a discapacitados por
establecimientos privados reconocidos (as como los servicios conexos de alojamiento y transporte prestados por tales establecimientos con medios propios o ajenos).
En el caso de los servicios educativos si se visualiza a la actividad como
una de inversin en capital humano antes que de consumo, cabra evaluar la
conveniencia de sustituir el actual tratamiento exentivo por uno de tasa cero acorde con la calidad de inversin del gasto en educacin, y con la circunstancia de que tpicamente sta es una clase de inversin que realizan
responsables no inscriptos en IVA (las familias en general) que slo por la va
de la tasa cero pueden acceder a la desgravacin plena.
Son exentos de IVA los servicios prestados por las asociaciones, fundaciones y entidades civiles de asistencia social, salud pblica, caridad, beneficencia, educacin e instruccin, cientficas, literarias, artsticas, gremiales y las de cultura fsica e intelectual. Es interesante notar que la exencin
no est sujeta a ninguna condicin que asegure que las organizaciones beneficiarias no persiguen objetivos de lucro, siendo notoria la diferencia con
el tratamiento que este tipo de instituciones reciben en el impuesto a las
ganancias argentino, que exime del gravamen a sus rditos siempre que
ellos, y el patrimonio social, se destinen exclusivamente a los fines de su
creacin y en ningn caso se distribuyan, directa ni indirectamente, entre
los socios.
Tambin son exentos de IVA los servicios prestados por entidades mutualistas, por las entidades deportivas y de cultura fsica;7 por instituciones polticas sin fines de lucro (y legalmente reconocidas) y por los colegios y consejos profesionales.
Nuevamente parece conveniente que la ayuda y promocin estatal se canalice a travs del presupuesto pblico, a travs de asignaciones explcitas
de fondos en algn caso a los prestadores de servicios especiales, por ejemplo las asociaciones sin fines de lucro, o bien preferentemente a cierto tipo
de usuarios de los mismos. Los tratamientos de desgravacin/exencin deberan reservarse solamente a aquellas instituciones que cumplan condicio-
262
263
nes ms rigurosas demostrativas de su real carcter de organizaciones sin fines de lucro.
Argentina durante un perodo breve) procedieron a gravar el valor agregado

del sector financiero por fuera de la mecnica del IVA (dbito menos crdito) empleando un procedimiento ad-hoc aditivo, es decir calculando tal valor agregado por la suma directa de los salarios, remuneraciones y ganancias
y aplicando a esta base la tasa del IVA.
El principal inconveniente de este procedimiento es que el IVA no queda
registrado y discriminado en factura alguna, de manera tal que se rompe la
cadena de crditos y dbitos, y los usuarios de servicios financieros que son
responsables inscriptos del gravamen no pueden descontar como crdito el
IVA pagado sobre los servicios financieros que utilizan (presumiblemente los
bancos trasladan el impuesto directo sobre su valor agregado al costo de los
servicios que venden).
Adems debe notarse que el clculo del valor agregado por este procedimiento aditivo, pasa a ser conceptualmente distinto al que surge del procedimiento indirecto (sea en su variante de sustraccin o en la de crdito), puesto que el primero es bsicamente un IVA tipo ingreso que grava la inversin
neta, mientras que los segundos tienden a ser IVA consumo.
Estas formas imperfectas de aplicar IVA al sector financiero tienen repercusiones serias por la gran sustitucin entre activos financieros, por la posibilidad que los servicios financieros sean provistos por firmas no financieras
y por el tratamiento inequitativo que pueden generar hacia los intermediarios financieros domsticos respecto de los extranjeros, sobre todo cuando
aumenta el grado de apertura de la economa y la movilidad del capital.
El tratamiento vigente en la Argentina para el sector financiero redunda
en una sobreimposicin del valor agregado real del sector bancario y su consecuencia es el encarecimiento del crdito para todo demandante de crdito
que no tenga acceso a financiamiento bancario internacional o del mercado
de capitales. Los contribuyentes responsables de IVA que estn en esta situacin y todo el sector familias deben acceder, en consecuencia, al crdito
bancario en condiciones ms onerosas que las que prevaleceran con una correcta aplicacin del IVA al sector bancario.8
Esta ltima debera estructurarse en base al reconocimiento a las entidades financieras de un crdito fiscal nocional, descontable de sus dbitos
fiscales y de un monto equivalente al que surja de la aplicacin de la tasa de
IVA sobre los intereses pasivos.
Alternativamente podra otorgarse exencin de IVA para los intereses de
los prstamos a responsables no inscriptos, pero en este caso la regla del tope existente para el descuento de los crditos fiscales obligara a los bancos
a prorratear su actual IVA compras, quedando un remanente que no podra
aplicarse (por la presencia de la fraccin de intereses activos exentos) y se
obtendra un menor abaratamiento del crdito dirigido al sector familias.
6. TRATAMIENTOS ESPECIALES Y SIMPLIFICACIN ADMINISTRATIVA

Adems de los tratamientos diferenciales (tasa reducida, tasa cero o
exencin) motivados por la presencia de bienes meritorios o por consideraciones distributivas, existe un conjunto heterogneo de bienes y servicios e
incluso de sujetos del impuesto (tipos particulares de contribuyentes) a los
que se hace extensiva la aplicacin de tratamientos especiales en razn de
ser sectores o contribuyentes difciles de ser incididos directamente a travs
de la mecnica general de determinacin y cobro del gravamen.
Es entonces una razn de orden prctica, orientada a disminuir el costo
de la administracin tributaria, la que da lugar al trato diferencial en estos
casos.
Entre los bienes y servicios que tpicamente se encuadran entre los difciles de gravar y sujetos a tratamientos especiales cabe citar a los servicios
financieros y los servicios relacionados con las exportaciones y en general
con operaciones fuera del pas.
Entre los sujetos difciles de gravar tpicamente se encuentran los agricultores y los comerciantes minoristas, ejemplos ambos de lo que usualmente se denomina pequeos contribuyentes.
6.1. Bienes y servicios difciles de gravar

Servicios financieros y de seguro
La exclusin de los servicios financieros y de seguro del IVA se ha justificado en la dificultad de establecer la base gravable, particularmente en el caso de los servicios financieros, en que se aduce que la tasa de inters no responde al concepto tradicional de precio, sino que incorpora tres elementos
(dejando incluso de lado el problema de la cobertura de la inflacin esperada
que pudiera incluir): 1) el costo de los fondos prestados, 2) el componente de
cobertura de la incobrabilidad esperada y 3) el costo de la intermediacin financiera en s misma. Slo este ltimo componente es valor agregado.
La Argentina es uno de los pocos pases que con un IVA crdito grava la
tasa de inters activa con IVA, sin reconocer simultneamente crditos fiscales sobre los componentes 1 y 2 de esta tasa, que no constituyen valor agregado.
La experiencia internacional en la materia tambin muestra soluciones
muy imperfectas, siendo el rumbo mayoritariamente seguido (bsicamente
por los pases de la UE) el de declarar exento al sector financiero. Obviamente ello redunda en la no recuperacin del IVA sobre los insumos gravados y
en la generacin de efecto cascada en el caso de los servicios financieros vendidos a otros responsables inscriptos en el impuesto.
Otros pases (Israel fue pionero en esta materia y posteriormente lo fue la
Servicios prestados en el exterior

En el tratamiento de los servicios internacionalmente comerciados surgen
dos problemas significativos: 1) deben emitirse reglas que tipifiquen claramente qu se entiende por exportacin de servicios y por importacin de servicios, y en ello juega un papel central la localizacin del servicio; 2) como se
264
265
trata de bienes intangibles resulta difcil detectar las incorporaciones (compras) de servicios por medio de controles fsicos en frontera.
Las dificultades consignadas tornan difcil la aplicacin del principio de
destino a los servicios que participan del comercio internacional. La prctica
indica que el tratamiento de tasa cero se brinda solamente a la exportacin
de bienes, mientras que se asume que los servicios son provistos en la direccin (localizacin) del oferente. Solamente algunos servicios contratados por
empresas, por ejemplo servicios de consultora, son proporcionados en el lugar de residencia del comprador, de forma que si ste es extranjero el proveedor local se hace acreedor al tratamiento de tasa cero. El resultado es que
virtualmente todos los servicios se pagan en el pas de origen.
Normalmente la legislacin de IVA otorga tasa cero a los siguientes servicios, por considerarlos exportaciones:
En resumen, en los tratamientos especficos en IVA para los pequeos

contribuyentes existe un potencial compromiso entre lo que es conveniente
para el fisco (disminucin de los costos administrativos de la recaudacin y
fiscalizacin) y los costos privados asociados al cumplimiento de las soluciones simplificadoras que se instrumentan.
Una primer pregunta que surge en relacin a este tpico es si vale la pena incorporar en el IVA al sector minorista y en general a los pequeos contribuyentes. De hecho, ciertos diseos del IVA extienden el gravamen al sector manufacturero y a la distribucin mayorista solamente.
Este enfoque plantea entre otros, inconvenientes respecto a dnde y cmo se fija la separacin entre mayorista y minorista, cmo tratar los casos
en que la industria y los mayoristas realizan a su vez ventas minoristas, cmo se evitan los incentivos para la reorganizacin de la estructura de las
firmas tendiente a que la funcin de distribucin se site fuera del alcance
del impuesto y pueda atribuirse mayor valor agregado a esta etapa minorista no gravada.
Adems el hecho de no extender el IVA al sector minorista, implica dejar
de gravar una porcin sustantiva del valor agregado con lo cual, para conseguir un cierto nivel de recaudacin, debera utilizarse una tasa ms elevada
que la que regira en caso de ensanchar la base mediante la incorporacin de
este sector.
Desde el punto de vista del control del gravamen, tampoco es una solucin deseable, dado que corta la cadena de oposicin de inters aun antes de
llegar al consumidor final, por cuanto otorga las caractersticas de este ltimo al comercio minorista.
Un correcto diseo del IVA debe pues procurar incorporar a la base del
mismo al sector minorista, para evitar o minimizar la clase de inconvenientes antes resumidos. Sin embargo ello implica la asimilacin dentro del impuesto de gran cantidad de contribuyentes, con montos de ventas relativamente pequeos e intrnsecamente difciles de auditar, por la carencia o
precariedad de registros contables y en general del sistema de informacin
de estos negocios y por caractersticas tales como la alta tasa de rotacin
(nacimiento y muerte de negocios) que presenta el sector.
Estas caractersticas dan lugar a que el costo de fiscalizacin por contribuyente se torne exagerado en trminos de la contribucin impositiva que
cada uno de ellos aporta. De all que la administracin tributaria tradicionalmente intente instrumentar sistemas especiales y de naturaleza simplificada
para la percepcin del IVA en el caso de esta clase de contribuyentes.
Cabe consignar que los problemas que presenta el tratamiento impositivo
en el IVA del comerciante minorista, en realidad son propios del pequeo
contribuyente en general, independientemente del sector en el que acta
(primario, industria o comercio). De all que los tratamientos especiales que
arbitran las distintas legislaciones impositivas nacionales estn dirigidos
muy a menudo a tales pequeos contribuyentes y no solamente al comercio minorista.
Antes de tipificar el tipo de tratamiento impositivo especial pasible de ser
aplicado a la administracin de los pequeos contribuyentes, surge el problema de establecer los criterios o parmetros a partir de los cuales un con-
servicios prestados en el pas para obras realizadas en el exterior.

arrendamiento de medios de transporte (barcos, aviones) para la prestacin de servicios de transporte al exterior.
en general provisin de bienes y servicios para actividades que se localizan en el exterior.
trabajos realizados sobre bienes que estn en situacin de admisin temporaria para ser posteriormente exportados.
servicios prestados con las exportaciones.
6.2. El caso de los pequeos contribuyentes

A nivel de la venta final la cadena de oposicin de intereses que genera la
mecnica de liquidacin del IVA en base a la diferencia dbito fiscal-crdito
fiscal se interrumpe. La relacin del ltimo vendedor (o vendedor minorista)
es con un consumidor final no habilitado para reclamar crdito fiscal alguno
por el IVA incorporado en sus compras.
En consecuencia es a nivel del vendedor minorista donde, a priori, puede
situarse la mayor vulnerabilidad del IVA a las prcticas de evasin y donde
se revela de gran importancia contar con algn tipo de mecanismo de control
que disminuya este riesgo.
Sin embargo cualquier sistema de control ad-hoc que se aparte de la mecnica tradicional de liquidacin del impuesto como diferencia entre dbitos
y crditos debera tener presente dos premisas.
a) que necesariamente impone costos sobre quienes deben operar sujetos a
este mecanismo. Estos costos privados deben balancearse con las ventajas que el mecanismo de control genera desde el punto de vista de la administracin tributaria.
b) todo mecanismo de control debera reconocer y adaptarse, en la mayor
medida posible, a los usos y prcticas normales de la operatoria comercial sobre la que est llamado a incidir. En la medida de que se respete
esta premisa se minimizan los costos privados a que se hiciera mencin
en el punto a).
266
267
tribuyente puede considerarse como perteneciente a la categora de pequeo contribuyente.

Los usualmente empleados abarcan:
difundirse en un mayor volumen de ventas, descolocan a las pequeas empresas en relacin a las de mayor envergadura.
Desde esta ptica un sistema simplificado puede asumir la forma de
distintos y menores requerimientos formales para el contribuyente pequeo,
por ejemplo menor periodicidad en la determinacin del impuesto; evitar la
necesidad de presentar declaraciones juradas anuales; uso para la determinacin de la obligacin impositiva de los registros contables propios del negocio sin necesidad de realizar contabilidad o registros al solo efecto fiscal,
etc.
monto de ventas
capital
nmero de empleados
nmero de establecimientos
nmero de propietarios
monto de ganancia
estatus jurdico (por ejemplo las personas jurdicas pueden ser excluidas
del alcance del rgimen especial).
Cuanto ms numerosos sean los criterios que se empleen ms engorrosa

se torna la administracin del rgimen especial (o simplificado), en particular, si se utilizan como criterios el capital o las ganancias, necesariamente
ms difciles de determinar.
Incluso el uso de criterios singulares (por ejemplo, monto de ventas) plantea problemas, tales como cul es el lmite por debajo del cual el contribuyente es asimilable a un pequeo contribuyente? o, si se emplea como nico indicador el nmero de empleados cmo se computa el trabajo familiar
en el negocio? no se desincentiva la contratacin de trabajo, al fijarse un
nmero de empleados por encima del cual se pierde la categora de pequeo
contribuyente y el acceso al rgimen impositivo simplificado?
El uso de ms de un criterio implica la necesidad de combinar los criterios para identificar al pequeo contribuyente y ello, por una parte, suma
discrecionalidad a la definicin de pequeo contribuyente y, por otra, complica la administracin del propio sistema especial, porque se multiplican los
casos o variedades de pequeos contribuyentes. Un ejemplo de lo que debe
evitarse en el diseo de regmenes especiales es el tipo de identificacin que
caracteriz al rgimen simplificado de IVA que rigi en la Argentina durante
parte de los 80, sistema en el cual tablas de doble entrada (capital neto
aplicado al negocio y nmero de empleados), distintas segn se tratara de
empresas industriales, comerciales o de servicio, permitan establecer montos supuestos de dbito fiscal de los cuales se podan deducir distintos porcentajes (segn el sector) en calidad de crdito fiscal, para arribar al impuesto de naturaleza presuntiva que deba pagar la firma (si optaba por
acogerse al rgimen simplificado).
La recomendacin es que en caso de emplearse regmenes simplificados,
es mejor utilizar un slo criterio de identificacin de pequeos contribuyentes, preferentemente el monto de ventas.
Diseo de sistemas simplificados de IVA pequeos contribuyentes

Los pequeos negocios aducen que enfrentan costos de cumplimiento impositivo, como porcentaje del impuesto pagado, muy superiores a los de las
firmas o negocios grandes. En otros trminos, existen ciertos costos fijos en
que deben incurrir para el correcto cumplimiento impositivo que, al no poder
Mtodos para la simplificacin del tratamiento en IVA de los

pequeos contribuyentes
A. Exencin de los contribuyentes con ventas inferiores a un determinado
estndar. Es la prctica corriente entre los pases de la UE. La ventaja
del sistema es tan slo para la administracin tributaria, que puede por
esta va reducir drsticamente al nmero de contribuyentes a controlar.
La desventaja radica en que el IVA cargado sobre los insumos y bienes de
uso del pequeo contribuyente deja de ser descontable y en consecuencia
se transforma en un componente del costo.
B. Alcuota reducida para el pequeo contribuyente. sta es la solucin
aplicada por ejemplo en Corea.
C. Acrecentamiento de la tasa del IVA cuando se realizan ventas a pequeos
contribuyentes. sta es la solucin adoptada por la Ley de IVA argentina
a travs de la figura del Responsable no Inscripto. Similares esquemas
rigieron en Turqua y Blgica. En esencia a travs de la tasa acrecentada
(en la Argentina la sobretasa es del 10,5%) se pretende adelantar, va la
retencin que practica el proveedor del pequeo contribuyente, el impuesto que de otra forma debiera ingresar este ltimo.
El nico requisito del responsable no inscripto (es decir del pequeo
contribuyente) es el mantenimiento de las respectivas facturas.
El sistema no ha funcionado satisfactoriamente. Turqua lo abandon antes de 1990, la Argentina lo hizo transitoriamente cuando en los 80 instrument el Rgimen simplificado y en la actualidad est considerando
desistir nuevamente de su uso con la introduccin del monotributo.
Las principales debilidades de este tipo de tratamiento son las siguientes:
a) el desplazamiento del costo administrativo desde el fisco al contribuyente obligado a practicar la retencin (o efectuar el acrecentamiento
del impuesto) al responsable no inscripto. De hecho el contribuyente
inscripto que se convierte en agente de retencin con este sistema tiene que tratar con tres tipos distintos de compradores: otros responsables inscriptos, responsables no inscriptos y consumidores finales.
Cada uno de estos compradores requiere distinto tratamiento lo que
complica la operatoria del agente de retencin.
b) Esta transferencia de responsabilidad no es neutra entre agentes de
retencin, pues no todo agente de retencin tratar con igual mix
268
de responsables inscriptos/responsables no inscriptos/consumidores

finales. Por otra parte puede provocar desvos de demanda de responsables no inscriptos hacia otros proveedores ante los cuales tienen
mayor facilidad para ocultar su estatus tributario, adoptando la figura de consumidores finales.
c) Si la figura del responsable no inscripto es de uso generalizado para el
tratamiento de la pequea firma (cualquiera sea el sector de actividad
en la que sta acte) inevitablemente la utilizacin de una nica alcuota de retencin conducir a tasas efectivas de imposicin marcadamente diferentes entre las pequeas firmas de distintos sectores (y
aun hacia el interior de un mismo sector de actividad) dado que no
puede presumirse que todas ellas se desenvuelven con iguales porcentajes de valor agregado. Establecer diferentes tasas de acrecentamiento segn el sector de actividad al que pertenezca el responsable no
inscripto incrementara exponencialmente los costos de las firmas
obligadas a actuar como agentes de retencin.
D. Patentes. Por ltimo existen los sistemas de patente los cuales recurren
a la determinacin administrativa de la base imponible y por consiguiente de la obligacin impositiva del pequeo contribuyente. Para ello
pueden emplear dos clases bsicas de procedimientos:
a) una variante de determinacin administrativa que surge del contacto directo entre el pequeo contribuyente y la autoridad impositiva y
de la estimacin por esta ltima de las ventas del primero (por ejemplo en base a las ventas histricas ajustadas por algn ndice general
y eventualmente por otros factores de relevancia para el sector en que
se desempea el contribuyente). Este procedimiento es costoso desde
el ngulo de la autoridad impositiva y parece ms apto para administrar al pequeo contribuyente de impuestos directos como ganancias
que para el IVA. Por otra parte, implica un contacto directo entre el
funcionario y el contribuyente que puede dar lugar o facilitar la corrupcin y evasin.
b) en la segunda variante la determinacin administrativa se basa en
parmetros fijados en forma externa a la firma y a partir de los cuales
se procede a determinar presuntivamente, la base imponible atribuible al pequeo contribuyente, usualmente el dbito fiscal presunto
contra el cual podrn descargar los crditos fiscales por la compra de
insumos gravados, hasta el lmite mximo dado por el propio dbito
fiscal presunto. Este procedimiento tiende a conservar el incentivo para que el pequeo contribuyente contine reclamando a sus proveedores la entrega de facturas.
Cabe mencionar que todo sistema de patente de este tipo se torna ms
difcil y oneroso de administrar bajo condiciones de inestabilidad de precios,
dado que en tal caso debe procederse a la actualizacin continua de aquellos
parmetros de naturaleza nominal (por ejemplo, monto de ventas) utilizados
a los efectos de la determinacin presunta.
Dinamarca, Alemania, Irlanda, Luxemburgo, Reino Unido, Noruega y
269
Suecia dan a los pequeos contribuyentes de IVA el tratamiento de exentos,

siendo el monto anual de ventas el criterio que emplean para determinar
cundo se es pequeo contribuyente.
Francia, Blgica y Holanda utilizan el mismo procedimiento pero establecen la obligacin de anotarse en un registro de pequeos contribuyentes.
La ley de IVA argentina admite que los responsables del impuesto soliciten la cancelacin de su inscripcin en calidad de tales cuando sus ventas
(gravadas, exentas y no gravadas) no superen los siguientes lmites:
a) $ 144.000 cuando su operacin consista en la venta habitual de cosas
muebles que no sometan directamente o por intermedio de terceros o
procesos de elaboracin, fabricacin, etc., salvo el simple fraccionamiento o embalaje a efectos de la venta.
b) $ 96.000 cuando se trate de venta de servicios y locaciones.
Cuando responsables inscriptos en IVA efectan ventas, locaciones o
prestaciones a responsables no inscriptos deben liquidar el impuesto a la tasa vigente (21%) acrecentada en el 10,5%, de manera tal que el responsable
inscripto percibe en forma anticipada un impuesto al valor agregado presunto del responsable no inscripto, que liquida e ingresa en forma directa a
la DGI.
Por otra parte, los responsables no inscriptos son considerados como
consumidores finales respecto a la adquisicin de bienes de uso que destinen a su actividad gravada. Adicionalmente las erogaciones que efectuara un
responsable no inscripto y que no estuvieren respaldadas por las respectivas
facturas de compra lo obligan tericamente a ingresar el gravamen que resulte de aplicar sobre el monto de tales ventas la tasa de IVA, sin derecho a
cmputo de crdito fiscal alguno.
La solucin de la legislacin argentina para el tratamiento del pequeo
contribuyente reconoce escasos antecedentes en otros pases y de hecho es a
priori poco recomendable, por el desplazamiento no equitativo de responsabilidades fiscales hacia algunos contribuyentes (los responsables del acrecentamiento de tasa imponible en caso de ventas a responsables no inscriptos) que les acarrea costos adicionales (necesidad de distinguir entre ventas
a responsables inscriptos y no inscriptos) e incertidumbre jurdica por cuanto la Ley Fiscal Tributaria hace recaer sobre el vendedor mayorista una presuncin de incumplimiento de la ley si realiza ventas a minoristas que no se
identifican como responsables no inscriptos.
Por otra parte, la tasa de acrecentamiento (10,5%) que fija la legislacin
es elevada y, equivale a presumir que los responsables no inscriptos generan
un valor agregado no inferior al 50% del costo de sus compras intermedias y
bienes de uso (pues no tienen derecho a crdito fiscal por la compra de estos
ltimos), lo que puede dar lugar a la sobrestimacin del valor agregado verdadero de ciertos responsables no inscriptos.
En los hechos el empleo de sistemas presuntivos de recaudacin (en este
caso de acrecentamiento de impuesto para responsables no inscriptos) dirigidos a los pequeos contribuyentes generalmente provoca algn grado de
tensin entre el objetivo principal del sistema, que es el de simplificar y dis-
270
271
minuir el costo de administrar este tipo de contribuyentes, con el objetivo de

maximizar la recaudacin a obtener de esta franja de contribuyentes.
Cuando el objetivo recaudacin prima sobre el genuino de simplificacin, el sistema presuntivo de cobro de impuesto tiene alta probabilidad de
devenir inequitativo e incentivar por s mismo la evasin tributaria.9
La posicin de este informe es favorable a la eliminacin del rgimen de
acrecentamiento de tasa para el responsable no inscripto.
El tratamiento del pequeo contribuyente de IVA podra asimismo requerir ciertos ajustes en el proyectado rgimen de monotributo. En este sentido
no parece aconsejable que los lmites actuales de montos de ventas utilizados en el rgimen de acrecentamiento ($ 144.000 o $ 96.000 segn el tipo de
actividad) sean empleados a los efectos de caracterizar al contribuyente que
podra optar por incorporarse al monotributo y dejar de tributar en IVA. Ello
importara una interrupcin innecesaria y peligrosa de la cadena de crditodbito de IVA.
La alternativa que se propone pretende conciliar las ventajas de simplificacin que el monotributo podra generar a la administracin y fundamentalmente al pequeo contribuyente, con el mantenimiento de la integralidad
de la cadena de crdito-dbito en IVA.
Para ello se propone:
a) La posibilidad de optar por el monotributo y tratamiento de exento en IVA
quedara abierta exclusivamente para contribuyentes con montos de ventas de hasta $ 40.000.
b) Quienes realizaran ventas anuales mayores de $ 40.000 y hasta $
144.000 y tuvieran personal a cargo bajo relacin de dependencia podran incorporarse como contribuyentes del monotributo, pero permaneceran como responsables inscriptos del IVA.
c) Los pagos que efectuaran por el rgimen de monotributo seran considerados como pagos a cuenta en el impuesto al valor agregado.
d) El perodo de pago y de presentacin de declaracin jurada en el IVA para
estos contribuyentes pasara a ser semestral.
e) El costo de cumplimiento en IVA para estos contribuyentes virtualmente
pasara a ser cero pues, a su eleccin, podran requerir que la liquidacin
y clculo semestral de su obligacin tributaria en concepto de IVA fuera
efectuada, a ttulo gratuito, por personal de la AFIP especialmente asignado a esta tarea. Se considera que la AFIP ya cuenta con los recursos
humanos necesario para realizar esta tarea (se estima que se debern
asignar a la misma entre 600 y 800 funcionarios).
fondos comunes de inversin; la locacin de inmuebles y el otorgamiento

de concesiones.
Debe efectuarse una consideracin especial respecto al tratamiento que
recibe el sector financiero, puesto que el IVA argentino (a diferencia de lo que
es comn en el resto de los pases que emplean este impuesto), lo grava segn el procedimiento general de determinacin del impuesto (diferencia entre dbitos y crditos), declarando exentos por razones de simplificacin solamente a los depsitos en efectivo en moneda nacional o extranjera,
efectuados en instituciones regidas por la ley 21526,10 y las operaciones de
pases de ttulos valores, acciones, divisas o moneda extranjera.
Siempre en el rubro financiero quedan exentos los intereses de las obligaciones negociables colocadas por oferta pblica que cuenten con la aprobacin de la CNV, as como los intereses de acciones preferidas y de ttulos, bonos y dems ttulos valores emitidos o que se emitan por la nacin, provincias
y municipalidades, en lo que constituye una ventaja impositiva destinada a
promover al mercado de capitales y tornar ms atractiva a los inversionistas
la compra de deuda pblica, que escapa a las causas justificativas de tratos
impositivos diferenciales aqu comentados (motivos distributivos, bienes meritorios y simplificacin administrativa).
La exencin de IVA para los intereses de prstamos para vivienda concedidos por el FONAVI y los correspondientes a prstamos para compra, construccin o mejoras de viviendas destinadas a casa-habitacin se inscribe en
el trato ms favorable que recibe la vivienda por motivos distributivos.
Por ltimo y siempre dentro de las variantes de tratamientos especiales
orientados a simplificar la tarea de la administracin tributaria, cabe mencionar a los regmenes de retencin y percepcin de los que se hace uso
abundante en el IVA argentino.
Se puede racionalizar la utilizacin de este tipo de instrumentos como formas de inducir al cumplimiento tributario y asegurar parte de la recaudacin
de aquellos impuestos que cuentan con un nmero muy grande de contribuyentes o responsables, disponiendo a tales efectos que otros contribuyentes o
responsables, en oportunidad que realicen determinados actos econmicos
sealados por la norma, retengan o perciban lo que la misma indica.
La facultad para el nombramiento de estos agentes de retencin o percepcin, le es otorgada a la DGI por la Ley 11683 de Procedimientos y por autorizaciones puntuales en el caso de cada impuesto.
La diferencia entre retener y percibir no tiene importancia frente al objetivo perseguido por el legislador. Retiene el que paga, imputando parte del
pago para ser ingresado al fisco y percibe el que cobra un adicional que tambin deber ser ingresado al fisco.
A partir de 1990 existi en la Argentina un uso intenso de este instituto,
en el IVA especialmente.
Si bien ello mismo sirvi a los fines recaudatorios, el hecho de que slo
en el IVA haya generado grandes saldos a favor de los contribuyentes (estimados en ms de $ 2.000 millones) pone de manifiesto distintos problemas
ligados a su uso:
La situacin de la legislacin de IVA argentina

Las exenciones consagradas por el IVA que pueden fundamentarse en
razones de simplificacin del tratamiento de materias imponibles difciles
de caracterizar comprenden: sellos y plizas de cotizacin o de capitalizacin; operaciones de seguros de retiro privado, de seguros de vida de cualquier tipo y, en su caso, sus reaseguros y retrocesiones; los servicios prestados por las bolsas de comercio, as como los prestados por los agentes de
bolsa, los agentes de mercado abierto y las sociedades administradoras de
a) En primer lugar, el del nivel de las tasas de retencin/percepcin que, en
254
423
662
1.085
4.038
Tasa reducida
2. Construccion de viviendas
21
35
13
48
Exento
c) Cabotaje areo
168
430
717
303
1.020
Exento
b) mnibus corta y media distancia.
taxis, etc.
3.415
20
34
37
71
160
Exento
a) Ferrocarril y subterrneos
472
786
353
1.139
1.209
1.015
Subsidio
impositivo
neto
V=ii-(iii+iv)
Dbito
fiscal
captado
en etapas
posteriores
IV
Crdito
fiscal de
etapas
anteriores
no descontable
III
Dbito
fiscal
terico
del sector
II
2.224
3.743
Los tratamientos especiales en IVA por motivos distributivos se concentran en dos rubros principales: a) el transporte de pasajeros, declarado exen-
1. Transporte de pasajeros
Motivos distributivos
7.781
En esta seccin, y a partir de la categorizacin de tratamientos especiales

en el IVA presentada (por razones distributivas, de bienes meritorios y de
simplificacin administrativa) se intenta una cuantificacin de los mismos en
el caso argentino. Cabe consignar que, en el grupo de tratamientos especiales por causas de simplificacin administrativa se adicionan a los que ya han
sido mencionados el caso de los crditos fiscales por compra de bienes de
uso, cuya no acreditacin instantnea obedece a carencias y debilidades de
ndole administrativa del organismo recaudador. Tambin se mencionan, a
ttulo meramente referencial, los inconvenientes que existen para el correcto
cumplimiento de las normas sobre devolucin de crditos fiscales a las exportaciones.
Valor
agregado
sector
I
7. ASPECTOS CUANTITATIVOS
CUADRO 5
Estos inconvenientes son demostrativos de la incapacidad del fisco para

recaudar en forma genuina los tributos, as como las carencias graves de fiscalizacin de los agentes recaudadores y perceptores quienes, adems, accedieron a las constantes moratorias que se fueron sancionando. En funcin
de lo hasta aqu expresado se propicia la reduccin gradual de los porcentajes de retencin de la resolucin general 3125 que en un plazo de 4 aos podran reducirse por ejemplo al 10% en el caso de compra-venta de bienes y al
16% para las locaciones y prestaciones de servicios, as como de la tasa de
percepcin de la resolucin general 3337 que en igual lapso podra disminuirse, por ejemplo, al 1%.
Subsidio
impositivo
neto
ajustado
por evasin
caso de resultar demasiado elevadas, implican el cobro adelantado e incluso en exceso del gravamen, y sobre bases exclusivamente presuntivas.
Si no existe un mecanismo gil de devolucin de los saldos en exceso, se
configura una situacin de sobreimposicin, o si se quiere la acumulacin de deuda pblica no instrumentada que no devenga inters (de all
el elemento de confiscatoriedad).
b) El exceso de saldos a favor en un contexto de debilidad de la administracin tributaria, sencillamente puede estar reflejando una situacin de
grave fraude fiscal, ante la imposibilidad de aquella de verificar la pertinencia y validez de los saldos reclamados.
c) En definitiva, tal acumulacin de saldos reclamados no hace ms que poner de manifiesto el fracaso al menos parcial del instituto en cuanto
instrumento de simplificacin tributaria, porque ha generado la necesidad ya no de controlar el pago de gran cantidad de contribuyentes medianos y pequeos sino la mucho ms difcil tarea de auditar la veracidad de los saldos reclamados por tales contribuyentes.
725
I. Tratamientos especiales
por razones distributivas
Tipo
tratamiento
272
273
115
192
176
368
Exento
4. Organizaciones sin fines de lucro
915
247
411
134
545
1.956
Exento
3. Servicios educativos privados
193
322
367
689
Exento
e) Otras actividades esparcimiento,
culturales y deportivas
1.535
13
21
24
45
Exento
d) Libros y folletos
101
72
120
121
241
Exento
c) TV cable
572
62
104
28
134
266
Exento
b) Radio y televisin
630
101
169
185
354
804
Exento
2. Bienes y servicios culturales
a) Diarios y revistas
442
736
28
831
1.595
3.642
483
805
596
1.401
3.834
1.287
2.144
28
1.737
3.909
Subsidio
impositivo
neto
V=ii-(iii+iv)
Dbito
fiscal
captado
en etapas
posteriores
IV
Crdito
fiscal de
etapas
anteriores
no descontable
III
Dbito
fiscal
terico
del sector
II
Valor
agregado
sector
I
10.347
Exento
1. Salud y servicios mdicos
Los cuatro principales sectores que reciben el tratamiento de exentos en

base a consideraciones de bienes meritorios dan lugar a que se configure un
subsidio impositivo de $ 2.144 millones anuales o de $ 1.286 millones si se
ajusta la cifra anterior por evasin. El instrumento elegido (exencin) origina
crditos no descontables por valor de $ 1.737 millones (o $ 1.042 millones
ajustados por evasin) y un acrecentamiento indebido de base imponible y
de recaudacin en los sectores gravados a los que el sector de radio y televisin realiza ventas. Este sobrecosto se ha estimado en el orden de $ 28 millones anuales (o $ 17 millones si se aplica la correccin por evasin).
Se concluye en consecuencia que el costo fiscal de liberar en forma plena
a los bienes meritorios de la incidencia de IVA supondra un incremento del
82% del subsidio actual (equivalente a un aumento del orden de $ 1.760 millones anuales o $ 1.060 corregidos por evasin). (Ver cuadro 6.)
Tratamientos especiales bienes meritorios
Bienes meritorios
Tipo
tratamiento
to y b) la construccin de viviendas donde se aplica tasa reducida y adicionalmente no se grava con IVA a los intereses de los prstamos hipotecarios
para el financiamiento de las casa-habitacin propia.
En el cuadro 5 se estima que el costo fiscal terico de estos regmenes especiales asciende a $ 1.209 millones anuales, cifra que debera ser reducida
en el orden del 40%, es decir a $ 725 millones anuales, para tomar en cuenta la evasin existente en el impuesto al valor agregado. Sin embargo los instrumentos empleados (exenciones y tasa reducida), al impedir el descuento
de crditos fiscales sobre insumos gravados en estos sectores, dan origen a
un sobrecosto terico para el sector exento de $ 1.015 millones (o de $ 609
millones si se ajusta la cifra anterior por evasin). En otros trminos, ste
sera el costo fiscal adicional a que debera hacer frente el Estado si tomara
la decisin de liberar en forma plena a estos sectores de toda carga relacionada con IVA.
El importante subsidio distributivo canalizado a travs del IVA est fuertemente concentrado en el transporte automotor de pasajeros, aun cuando
en las estimaciones del cuadro 5 no se consideren ciertas ventajas adicionales que recibe el sector respecto al financiamiento de la compra de bienes de
capital.
En general, si se deseara liberar totalmente de IVA al transporte de pasajeros a travs del tratamiento de tasa cero debera incrementarse en un
45% el subsidio impositivo neto hoy vigente, equivaliendo ello a $ 353 millones (o $ 212 millones ajustados por evasin).
Por el contrario, en razn de que en el sector construccin se aplica tasa
reducida, y el subsidio impositivo ($ 423 millones o $ 254 ajustado por evasin) equivale solamente al 50% del valor agregado sectorial, la aplicacin de
tasa cero en este sector dara lugar a un incremento del 150% del costo fiscal actual.
En este caso la combinacin de subsidios directos focalizados sobre ciertos demandantes de vivienda y la aplicacin de la tasa general del IVA en el
sector, redundara en un cumplimiento ms eficaz del objetivo distributivo.
Subsidio
impositivo
neto
ajustado
por evasin
CUADRO 6
274
275
276
Cabe sealar que en el sector de educacin privada la liberacin total del

IVA, por ejemplo mediante la aplicacin de tasa cero a estos servicios, supondra un incremento del 32% respecto a la exencin hoy vigente. Incluso el
costo fiscal asociado a la medida, estimado en $ 134 millones ($ 80 millones corregido por evasin) no hara sino reconocer la categora de gastos de
inversin en capital humano de los servicios educativos, y corregir una discriminacin contra este tipo de inversin (respecto a la inversin fsica) que
presenta la actual estructura del IVA argentino.
En el caso de algunos bienes y servicios culturales el hecho a destacar es
que el subsidio identificado puede constituir una subestimacin del real, tal
el caso de los diarios y revistas, as como de la industria grfica, dado que en
estos sectores y segn la ley de IVA, se les permite que los sobrecostos que
surjan por la adquisicin de papel puedan ser eliminados a travs de su
cmputo como pagos a cuenta contra el impuesto a las ganancias y/o a los
activos, garantizando as que el tratamiento exentivo no genere incremento
de costos privados.
Simplificacin administrativa
Se cuantifican los efectos de los siguientes tratamientos especiales por
razones de efectos de simplificacin:
a) Exencin para la locacin de inmuebles destinados a casa-habitacin. En
la medida en que los destinatarios de esta medida son responsables no
inscriptos en IVA, y que la misma no se extiende a los alquileres comerciales, puede afirmarse que constituye un subsidio a todas las familias
(propietarias y no propietarias de casa-habitacin) originado en argumentos de simplificacin administrativa, puesto que si se gravara a los inquilinos, por razones de equidad debera imputarse un alquiler en el caso de
los propietarios de casa-habitacin y cobrarse IVA sobre tal alquiler imputado.
El trato preferencial otorgado a los servicios de vivienda, calculado exclusivamente en base a los alquileres y estimando el monto de los mismos
en el orden de $ 4.700 millones anuales,11 equivale a $ 1.000 millones
anuales.
El tratamiento en IVA del sector bancario al tratar como componente del

valor agregado del sector al costo de los fondos prestables provoca un exceso de imposicin del orden de $ 800 millones anuales que se traduce
en encarecimiento del crdito y afecta particularmente a los responsables
no inscriptos (sector familias).
Tratamiento de Responsables No Inscriptos. La elevada presuncin de valor agregado implcita en la tasa de retencin que se practica a los responsables no inscriptos da lugar a que sobre esta clase de pequeos contribuyentes se ejerza, en promedio, una presin impositiva superior a la
legislada en la ley de IVA (21%), segn lo pone de manifiesto el siguiente
277
ejemplo referido al sector Comercio Minorista con ventas anuales de hasta $ 96.000.
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
h.
Cantidad locales
Ventas (millones)
Consumos intermedios (millones)
Costo mercadera vendida (millones)
IVA terico[0,21 x (b-c-d)] (millones)
Recaudacin segn rgimen
Responsables No Inscripto [0,105 x (c+d)]
Exceso (f/e)
Exceso absoluto (millones)
359.676
19.632
1.123
14.668
787,7
1.667,5
2,12
879,8*
* Estimado en base a datos suministrados por la Subsecretara de Comercio Interior.
Este exceso de imposicin es el reflejo de que la presuncin de valor agregado sobre el costo (consumos intermedios ms costo de la mercadera vendida) del rgimen de Responsable No Inscripto asciende al 50% y no se compadece con la relacin promedio efectiva vigente en este sector del comercio
minorista, que es del orden del 24% en promedio. Obviamente el exceso de
imposicin es tan slo virtual, puesto que en la prctica el mismo se transforma en un incentivo a la evasin.
8. TRATAMIENTO DE LA INVERSIN
La Argentina aplica un IVA tipo consumo, que libera a la inversin de la
incidencia del gravamen, al admitir el cmputo de los crditos por compra de
bienes de uso contra los dbitos originados por las ventas gravadas. Sin embargo esta liberacin de la inversin no es plena, puesto que est condicionada a la disponibilidad de dbito fiscal por parte del responsable inscripto
para poder efectivizarse. Todo saldo a favor del contribuyente (incluyendo el
originado en compra de bienes de uso) slo puede aplicarse a los dbitos fiscales correspondientes a ejercicios fiscales futuros.12
La inexistencia de procedimientos para la compensacin, transferencia a
terceros y/o devolucin de saldos a favor por compra de bienes de uso, impide asimilar plenamente al IVA argentino a la variante IVA-consumo, particularmente en el caso de inversiones nuevas en proyectos de larga maduracin,
en los que el inversor inevitablemente deber aguardar a la puesta en marcha del proyecto y la realizacin de las primeras ventas para comenzar a
descontar, sin actualizacin alguna, el IVA acumulado por las compra de
bienes de uso. El sobrecosto anual que por este motivo recae sobre este tipo
de inversin puede estimarse en el orden del 2,5%13 del monto de la inversin, acumulable anualmente hasta que el proyecto entre en rgimen de produccin. Este sobrecosto puede ascender hasta el 3,6% anual si la inversin
implica la adquisicin de bienes de capital importados, en cuyo caso en vir-
278
tud de la Resolucin 3431 de la DGI, la tasa general del IVA sufre un acrecentamiento de 9 puntos porcentuales.
En trminos de la economa en su conjunto, el sobrecosto que genera sobre las decisiones de inversin la no acreditacin instantnea del IVA pagado sobre los bienes de uso est en parte compensado por el rezago existente
entre el perodo de devengamiento de la obligacin impositiva en IVA y el momento del ingreso efectivo de la misma en DGI. Durante este lapso, que es
del orden de 35 das, el organismo recaudador est otorgando un financiamiento a tasa cero para el ingreso de la obligacin impositiva, con lo cual a
lo largo de los 2,6 meses que, en promedio, tardan en descontarse los crditos fiscales de la inversin,14 existir perjuicio financiero para el inversor durante 43 das. A una tasa nominal de inters del 12% anual, ello implica un
sobrecosto del orden de $ 180 millones anuales15 equivalentes a algo menos
del 0,3% del flujo anual de inversin.
La existencia de un fuerte proceso de inversin en actividades nuevas como el que se registra en el pas, en muchos casos liderados por firmas sin
desarrollo previo de actividades en el medio local, ha dado lugar al reclamo y
concesin en algunos casos de tratamientos especiales para evitar el sobrecosto del IVA-inversin durante los perodos de puesta en marcha de los proyectos. El rgimen de la minera y las propuestas de ley sobre forestacin
son ejemplos de este tipo de soluciones particulares que, no obstante remover un obstculo genuino a la inversin, crean simultneamente un marco
de inequidad en relacin al resto de las actividades y firmas que no pueden
acceder a sistemas similares.
Existen disposiciones recientes de la AFIP (Resolucin 65/97) que, en el
mbito del reintegro anticipado del IVA sobre las exportaciones, han implementado modalidades que podran trasladarse al tratamiento del reintegro
de crditos por inversin. Bsicamente se permite que aquellos responsables
del impuesto incursos en operaciones de exportacin superiores a determinado monto anual y acreditando solvencia econmica y financiera sea a travs de indicadores surgidos de sus estados contables, debidamente certificados y sin observaciones, o bien por la va del rgimen de calificacin de
riesgo regulado por la Comisin Nacional de Valores, pueden acceder al reintegro del IVA de las exportaciones sin necesidad de constituir garantas.
Similarmente en el caso de proyectos de inversin de determinado monto
y plazo de maduracin, requisitos ambos que debera fijar el organismo recaudador, podran acordarse entre este ltimo y el responsable inscripto planes de devolucin del IVA-inversin, previo dictamen de las sociedades calificadoras de riesgo y de firmas especializadas en auditora respecto a la
viabilidad econmico-financiera de los planes de inversin que dan lugar a la
acumulacin de tales crditos fiscales. Acordado el plan de devolucin de dichos crditos las firmas antes mencionadas deberan peridicamente emitir
opinin sobre el desenvolvimiento del proyecto y la pertinencia (o no) de que
la AFIP efecte el pago de cada una de las cuotas que hubiere pactado con el
contribuyente. El sistema podra y debera completarse con auditoras propias de la AFIP.
NOTAS
279
1. Cnossen (1997).
2. La imposibilidad de gravar el ocio determina que la neutralidad del IVA no se
extienda al tratamiento de las decisiones renta/ocio.
3. Obviamente se encuentra exento el transporte internacional de pasajeros y cargas, por tratarse en rigor de una exportacin de servicios.
4. Excepto de aquellos destinados para conferencias, reuniones, fiestas y similares.
5. A su vez el inciso d) del propio artculo 6 otorga tratamiento exentivo a los billetes de acceso a dichos espectculos.
6. Igual exencin se aplica a las prestaciones que brindan o contraten las cooperativas, mutuales y sistemas de medicina prepaga.
7. Nuevamente en el caso de las entidades deportivas la ley no fija condicionamiento alguno para acceder al tratamiento exentivo
8. En el caso de las empresas que estn gravadas, el tratamiento del IVA que utiliza la Argentina resulta, en los hechos, en una sobretasa importante, pero en principio,
puede ser recuperado. ste no es el caso de los responsables no inscriptos y de las familias.
9. Si bien la ley argentina dispone que el responsable no inscripto que compra en
calidad de consumidor final y revende los bienes debe ingresar el impuesto del 10,5%
a la DGI, con lo que en el plano formal no existe distorsin, en la prctica las deficiencias de fiscalizacin del organismo recaudador tornan inoperante esta disposicin
y en consecuencia habilita la evasin ms o menos abierta de la tasa de acrecentamiento.
10. Quedan asimismo exentos los prstamos que se realicen entre s las instituciones financieras de la ley 21.526.
11. Se supone que el valor del stock de viviendas asciende a $ 236.000 millones y
que el 16% del mismo constituye el mercado de viviendas destinadas a alquiler.
12. La nica excepcin est dada por los saldos a favor que pudieran surgir del
sistema de ingresos directos (retenciones/percepciones) que s pueden ser objeto de
otro tipo de acreditaciones, transferencia a terceros o devoluciones.
13. Se supone una tasa nominal de inters del 12% anual.
14. Surge de considerar que la inversin equivale al 22% del PBI.
15. Esta estimacin debera ajustarse a la baja por la presencia de bienes de capital exentos de IVA y por la existencia de evasin impositiva.
1995.
280
281
en 1993, CEPAL, Serie Financiamiento del Desarrollo 36, Santiago de Chile,
1996.
Cowell, F.: Measuring inequality, LSE Handbooks in Economic Series, Prentice Hall/Harvester Wheatsheaf, 1995
1997.
Fullerton, D. y Rogers, D.: Who bears the lifetime tax burden?, The Brookings Institution, Washington D.C., 1993
1993.
Journal 35, pgs. 189-203, 1982
1995.
D.C., 1985.
Mundial 2712 AR, Buenos Aires, 1989
CAPTULO 9
Los seguros y el sistema
impositivo argentino
Carlos Rivas
1. INTRODUCCIN
El objetivo de este captulo es analizar la estructura impositiva vigente
del sector asegurador en la Argentina. Las recomendaciones de poltica tributaria comnmente aceptadas por la profesin y la experiencia internacional indican claramente que el diseo impositivo argentino es deficiente, al
menos en tres aspectos bsicos:
1. El sector recibe una carga impositiva superior a otras actividades productoras de servicios.
2. La legislacin vigente trata al sector como un productor de servicios destinados al consumo, sin reconocer los componentes de ahorro que existen
en la casi generalidad de los diferentes tipos de seguros.
3. El sector es alcanzado por un IVA pobremente diseado, que sobrestima
groseramente el verdadero valor agregado de la actividad.
En funcin de estos puntos es fcil concluir que el desarrollo del sector
se encuentra limitado por la estructura impositiva vigente, tanto nacional como provincial. El desempeo de un sistema econmico moderno requiere de
un sector asegurador que pueda ofrecer competitivamente una amplia gama
de coberturas de riesgo. El sistema impositivo argentino dificulta este desarrollo.
Las razones de necesidad de recaudacin y supervit fiscal no justifican
el tratamiento impositivo del sector. La poltica fiscal no puede generar desventajas competitivas tan importantes.
La organizacin de este captulo es la siguiente: en la seccin 2 se presenta el tratamiento impositivo del sector asegurador en la experiencia internacional; en la seccin 3 se describe el sistema impositivo argentino y se
analizan los problemas derivados de la estructura impositiva; en la seccin 4
se presentan las asimetras tributarias en relacin al resto del mundo, y finalmente en la seccin 5 se presentan las conclusiones y sugerencias de poltica tributaria.
284
2. EL TRATAMIENTO IMPOSITIVO DEL SECTOR ASEGURADOR

EN LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL
El funcionamiento del sistema financiero es crucial para el desarrollo del
sistema econmico. Las instituciones que componen un sistema financiero
comprenden bancos, compaas de seguros, fondos de pensin, casas de
bolsas, etc. La imposicin al sistema financiero genera problemas especficos
que requieren consideraciones especiales. Una de las funciones esenciales de
un sistema financiero moderno es ofrecer coberturas respecto de una amplia
gama de riesgos, rol que cubren las compaas de seguros.
El seguro tiende a cubrir y recomponer un patrimonio, lo que implica que
tiende a generar una corriente temporal de consumo con menos fluctuaciones, lo que tambin podra lograrse con un stock de riqueza equivalente. Las
economas modernas tratan de no gravar al ahorro, que es justamente la
adicin a la riqueza. En consecuencia, no existe razn para tratar a la cobertura de riesgos como un servicio de consumo, ya que claramente es asimilable al ahorro. En la Argentina el ahorro financiero est virtualmente exento
de impuestos, lo cual contrasta con el tratamiento dispensado al sector asegurador que es gravado (directamente) como si fuese un sector productor de
servicios de consumo.
sta es la razn por la que muchas ramas de seguros estn exentas en
los pases desarrollados, lo que genera importantes problemas prcticos relacionados con el impuesto al valor agregado. En el marco de un IVA generalizado aplicado sobre la base dbito-crdito resulta difcil lograr un tratamiento impositivo correcto sobre el sector asegurador.
La experiencia europea indica que la seleccin inapropiada de un diseo
impositivo (en relacin a los distintas alternativas de aplicacin del IVA) puede impedir el desarrollo de determinadas actividades, lo que a su vez puede
afectar el proceso de acumulacin y crecimiento, no slo va el escaso desarrollo de servicios financieros eficientes, sino tambin imposibilitando las actividades que implican un adecuado manejo del riesgo.
Si bien el ingreso de las compaas de seguros debe ser medido de la
misma manera que el de cualquier otra empresa (financiera o no financiera),
en general recibe un tratamiento especial por diversas razones.
1. Generacin de obligaciones futuras. Las compaas de seguros proveen
servicios que tienen una dimensin temporal especfica, que pueden durar por perodos prolongados. Esto requiere de sistemas de registros contables que tomen en consideracin los pagos futuros de estas instituciones, lo que se realiza va la poltica de reservas para siniestros que
acontecern en el futuro. En general la poltica de reservas es establecida
por las autoridades regulatorias, pudiendo coincidir o no con los verdaderos resultados de una compaa en particular.
2. Dificultades en distinguir entre los componentes del ingreso (financiero y
servicios). El ingreso de las compaas de seguros deriva de las primas y
de las inversiones financieras. Claramente, la base imponible deben ser
las primas netas exclusivamente, ya que los ingresos financieros sern
devueltos a los clientes en algn perodo futuro. En la prctica resulta di-
LOS SEGUROS Y EL SISTEMA IMPOSITIVO ARGENTINO
285
fcil separar estos dos componentes, en particular en el caso de los seguros de vida con ahorro.
Impuestos al consumo. El IVA

El principal problema en el tratamiento de las compaas de seguros bajo
el IVA est relacionado con la dificultad prctica de medir el valor agregado
generado por esta actividad. En el caso de las compaas de seguros generales, el valor agregado est determinado por los ingresos del asegurador netos
de los siniestros pagados.
La mayora de los pases que utilizan un IVA basado en el sistema dbitocrdito han decidido exceptuar a las compaas de seguros de este impuesto
(as como tambin a las instituciones financieras en general).
Todos los pases de la OECD excluyen a las compaas de seguros del
IVA, a la vez que, en general, se observan impuestos especficos, por ejemplo,
sobre primas.
El Comit de Aspectos Fiscales de la Comunidad Econmica Europea
(CEE) en oportunidad de analizar la aplicacin del IVA sugiri a los pases
miembros, y stos as lo receptaron, que las exenciones del IVA deben ser
tan poco numerosas como sea posible para respetar el carcter del impuesto
general sobre el consumo. No obstante ello, dentro del limitado nmero de
exenciones que ha establecido la CEE, ha incluido las operaciones de seguro y reaseguro, as como las prestaciones de servicios correspondientes a estas operaciones, efectuadas por los corredores y por los intermediarios de seguros (6ta Directiva, CEE, art. 14 B).
A pesar de que en el desarrollo de la actividad aseguradora se genera un
valor agregado, ello no implica que sea sencillo aplicar impuestos al valor
agregado, o ms an que todos los servicios financieros, seguros en particular, sean alcanzados con el IVA.
La naturaleza del IVA es gravar el consumo personal de bienes y servicios. La exclusin de algn rubro genera una ventaja relativa respecto de los
bienes y servicios gravados. No obstante, la actividad aseguradora, al igual
que otros servicios financieros, puede resultar razonablemente excluida del
IVA, tanto debido a razones administrativas, como por no tratarse exclusivamente de actividades de consumo.
Condiciones para la neutralidad del IVA aplicado a la actividad

aseguradora
Un impuesto neutral es aquel que no genera cambios en la estructura de
incentivos del sector privado, respecto de los que hubieran prevalecido ante la
ausencia de este impuesto. Desde esta perspectiva la neutralidad entre sectores de un IVA tipo consumo, como el que rige en la Argentina, requiere que se
aplique una tasa uniforme a toda clase de gasto de consumo. La neutralidad
en la aplicacin del IVA requiere tomar en consideracin cuatro aspectos:
1. Tratamiento neutral de la actividad aseguradora respecto de otras actividades.
286
287
2. Tratamiento neutral entre todos los tipos de actividades de seguros.

3. Neutralidad respecto de otras empresas que puedan ofrecer servicios similares (ART, Fondos de Pensin, etc.).
4. Neutralidad entre empresas locales e internacionales.
ampliamente reconocido en la legislacin internacional, razn por la cual los

seguros de vida estn exentos de impuestos al consumo.
Existen tambin cuatro factores que hacen extremadamente difcil alcanzar una estructura impositiva neutral:
En principio se puede pensar que las prdidas ocasionadas por accidentes reducen el patrimonio de los individuos y no el consumo, por lo que este
tipo de seguros debera estar gravado con IVA. (En todos los casos se entiende que la imposicin del IVA recae sobre las primas netas del pago de los siniestros).
Sin embargo, en el caso de accidentes que afectan bienes de consumo
durable, por ejemplo automotores, la reposicin del bien ser impuesta con
el IVA, por lo que tambin en este caso se trata de una doble imposicin sobre el asegurado.
Ya se coment que el rol de la contratacin de una cobertura de riesgo se
puede lograr alternativamente con la generacin de un stock de riqueza que
permita mantener el consumo ante eventos adversos. Esto significa que la
contratacin de seguros es equivalente al ahorro.
i)
ii)
iii)
iv)
Problemas en la definicin de valor agregado.

Sustituibilidad entre servicios financieros.
Apertura de la economa y movilidad de capitales.
Capacidad administrativa.
Problemas en la definicin del valor agregado en seguros

A efectos de analizar este aspecto considrese un caso muy sencillo: 10
individuos pagan una prima de $ 100 para constituir un fondo comn que
cubra los riesgos de accidentes. La administracin del fondo cuesta $ 50
(neta de intereses ganados). En consecuencia quedan $ 950 para el individuo que sufra un accidente. Claramente, ni el valor de las primas ($ 1.000),
ni el pago del siniestro ($ 950) representan el valor agregado de los servicios,
stos son simplemente transferencias de dinero. El valor agregado, en este
ejemplo, est determinado por los costos de administracin: $ 50, lo que
tambin puede verse como la diferencia entre las primas y el pago de siniestros (lo que podra denominarse primas netas). Si el fondo se hubiera comprometido a pagar $ 900 en lugar de $ 950, el valor agregado sera de $ 100,
incluyendo los costos de administracin y el beneficio al fondo.
En el caso de seguros de vida existe una complicacin adicional debido a
que una parte de las primas representan un ahorro del cliente. Al igual que
en el ejemplo anterior, el valor agregado es igual a las primas netas. Sin embargo, la existencia de valor agregado en una determinada actividad no significa que ste sea fcilmente imponible.
Identificacin del componente de consumo en la actividad

aseguradora
La clasificacin de los servicios relacionados con los seguros en consumo
e inversin presenta numerosas dificultades. Existen algunos tipos de seguros que son ampliamente tratados como gastos de inversin.
Seguros de vida
Los seguros de vida deben entenderse como una transferencia de ahorros
del tenedor de la pliza al beneficiario. El pago de la prima reduce las posibilidades de consumo del individuo que contrat el seguro en tanto incrementa
las posibilidades de consumo del beneficiario. Este incremento de consumo
del beneficiario ser gravado con el IVA en su momento, por lo que la inclusin de este tipo de seguro bajo el IVA implica una doble imposicin. Esto es
Seguros contra accidentes
Sustituibilidad y competitividad en los mercados de seguros

Cuando el grado de apertura de la economa es alto y existen sustitutos
cercanos de una determinada actividad aseguradora, entonces una mnima
desventaja impositiva puede originar un dao importante al sector. Un caso
muy comn es la competencia entre los seguros de vida (que enfrentan algn tipo de imposicin) y los fondos de pensin (que estn exentos o tienen
tratamientos impositivos ms favorables).
Adicionalmente debe tenerse presente que no resulta fcil gravar con IVA
las importaciones de este tipo de servicios, las que en general pueden o bien
eludir o bien evadir los impuestos, a travs de operaciones off-shore.
En los pases desarrollados la exencin del IVA casi generalizada deviene
de razones histricas y prcticas, en particular de la dificultad de definir el
valor agregado de los servicios financieros.
Las razones de las exenciones, en pases que aplican el IVA en forma generalizada, se deben a que, a diferencia de otras actividades productoras de
bienes o servicios, el valor agregado de los seguros es groseramente sobrestimado cuando se impone un impuesto sobre las primas brutas. Para entender esto debe tenerse presente que las primas tienen tres componentes:
1. Una transferencia de ingresos entre los que contratan el seguro y los beneficiarios.
2. Un componente de ahorro al asegurado (en los seguros de vida).
3. Un componente de servicios por administracin y asuncin del riesgo por
parte de la compaa de seguro.
Slo este ltimo componente constituye valor agregado. Aun si estos distintos componentes se pudieran discriminar, los costos individuales podran
no medir correctamente el valor agregado de los servicios ya que se vende un
288
289
bien compuesto pudiendo existir subsidios cruzados entre los distintos componentes.
El valor agregado de los servicios provistos por la actividad aseguradora
no puede ser determinado sobre la base de un IVA dbito-crdito. El valor
agregado atribuible a cada transaccin no es identificable y es extremadamente complejo, a la vez de arbitrario, discriminar ese valor agregado.
CUADRO 2
IMPUESTOS INTERNOS SOBRE BIENES DE CONSUMO
3. LOS SEGUROS Y EL SISTEMA IMPOSITIVO ARGENTINO
3.1. Imposicin nacional y provincial

El sistema impositivo argentino afecta al sector seguros a travs de la imposicin sobre:
a) las operaciones, y
b) las empresas.
3.2. Impuestos que gravan las operaciones

Impuestos internos
Tasa Nominal
Bebidas alcohlicas
Whisky
Coac ms de 30
Cerveza
Vino
Champaa
Vino comn y sidra
12%
8%
4%
Exento
Exento
Exento
Gaseosas
Cola
Con jugos
4%
Exento
Artculos de tocador
Exento
Lubricantes
Exento
Neumticos
Exento
Objetos suntuarios
Exento
Cigarrillos
60%
CUADRO 1
IMPUESTOS INTERNOS SOBRE SEGUROS
Tasa general
8,5%
Accidentes de trabajo
Exentos
Vida
Exentos
Accidentes personales
Exentos
Agrcolas
Exentos
Los impuestos internos se aplican sobre consumos, alcanzando a las siguientes actividades (aparte de seguros) (caudro 2).
Considerando las tasas que gravan a determinados consumos se puede
concluir que los seguros generales reciben el mismo tratamiento impositivo
que el coac, o alternativamente el de un trago compuesto por 56% de
whisky y 44% de cola.1
Cabe destacar que la actividad aseguradora es la nica prestacin de servicios alcanzada por impuestos internos.
El producido de Impuestos Internos a las primas de seguros fue destinado por Decreto 171/92 al Instituto Nacional de Reaseguros con el objeto de
cancelar la deuda que mantena este organismo con el mercado asegurador.
Simultneamente, con el cambio de destino de la recaudacin, se extendi el
IVA a las operaciones de seguros hasta ese momento exentas del gravamen.
Con posterioridad y de acuerdo con lo establecido por el Artculo 26 de la Ley
24.764 (B.O. 2/1/97) se dispuso cambiar el destino del Impuesto Interno sobre las primas de seguros, cuyo producido pas nuevamente a ingresar al
Tesoro Nacional.
Habindose cambiado el destino especfico de lo recaudado por Impuestos Internos a las primas de seguros, resulta difcil entender por qu subsisten simultneamente dos tributos especficos a los consumos, tales como
IVA e Internos.
La imposicin de seguros por parte de un tributo de consumo, como son
los Impuestos Internos, no responde a ninguna de las razones que podran
justificar un impuesto de esta naturaleza, tales como: gravar consumos que
exterioricen determinada capacidad contributiva (consumos de lujo), imponer a artculos cuyo consumo se quiere restringir, utilizarlos como poltica
redistributiva, y/o gravar actividades que generan externalidades negativas
(combustibles, cigarrillos, bebidas alcohlicas, etc.).
Impuestos de sellos, de carcter nacional y/o provincial.

Este impuesto grava la instrumentacin o el perfeccionamiento de los
contratos, tributndose en el momento de la emisin de la pliza. Las tasas
fluctan entre el 0,2% y 3% de las primas, segn las respectivas jurisdicciones provinciales, tributndose en las distintas jurisdicciones sobre la base
290
de la ubicacin del bien o riesgo asegurado. En algunas jurisdicciones se

grava en funcin del lugar de emisin de la pliza, implicando una doble imposicin del tributo. Existen algunas jurisdicciones donde se exime de este
impuesto a la actividad, el caso ms relevante puede constituirlo la Capital
Federal, donde a partir del 1 de febrero de 1993 se derog este impuesto
(Decreto N 114/93).
Desde el punto de vista de la eficiencia de la recaudacin debe marcarse
que la misma resulta muy poco significativa, a la vez que implica un recargo
administrativo considerable para las compaas.
CUADRO 3
ALCUOTAS DEL IMPUESTO DE SELLOS SOBRE PLIZAS
DE SEGUROS ELEMENTALES
(En porcentajes)
Buenos Aires
Capital Federal
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn
1,005
0,2
1,0
1,5
1,0
1,0
1,0
0,5
1,2
1,5
1,5
1,5
1,2
1,2
1,5
0,5
291
La contribucin para servicios sociales

Esta contribucin es del 0,5% sobre las primas, y est destinada a la
obra social sectorial. El ramo vida est exceptuado. La contribucin se puede pagar (mensualmente) sobre las plizas emitidas (en cuyo caso la base
imponible excluye el adicional financiero) o en la medida en que se cobren
los premios (sin exclusin del adicional financiero).
El Impuesto al Valor Agregado

Este tributo se aplica sobre la actividad desde el 1 de abril de 1992, quedando exceptuados los seguros de vida (individual y colectivo), los de retiro y
seguros de riesgo del trabajo.
La base imponible la constituyen las primas y recargos administrativos,
sin deduccin del pago de siniestros (salvo cuando los mismos tributan IVA,
lo que normalmente acontece en los casos de restitucin de bienes). El impuesto tambin alcanza: los intereses que puedan percibir las compaas,
honorarios por servicios brindados a terceros y venta de restos o rezagos de
bienes siniestrados. Se tributa sobre la base de las primas emitidas y no sobre los premios cobrados.
3.3. Efecto de los impuestos, tasas y contribuciones sobre los

costos del seguro
El siguiente cuadro resume los efectos impositivos de estos impuestos,
tasas y contribuciones sobre el costo total (premio) del seguro.
La incidencia impositiva es cercana al 34% de las primas tcnicas.
En el cuadro siguiente se presenta una estimacin de la tasa implcita de
IVA considerando que los siniestros pagados constituyen el principal costo
de las compaas. Se supuso que los siniestros son equivalentes al 65% de
las primas tcnicas, lo que corresponde a la media siniestral estimada por la
Superintendencia de Seguros de la Nacin para 1997. Esto permite concluir
que la tasa efectiva implcita de IVA para la actividad es cercana al 70% res-
CUADRO 4
1,4
3,0
2,0
La tasa de la Superintendencia de Seguros de la Nacin

Esta tasa grava el 0,6% del monto de las primas emitidas netas de anulaciones. La tasa se paga en forma trimestral y en la medida en que se emiten
las plizas, independientemente de cuando se abonan los premios.
Costos del seguro

1
2
3
4
5
6
1+2+3
4+5
Prima tcnica
Derecho de emisin
Recargo administrativo
Costo del seguro
Adicional financiero
Subtotal
(Costo ms financiamiento)
Alcuota
Costo en $
100
3
10
113
7
120
292
Ingresos brutos
CUADRO 4 (Cont.)
7
8
9
10
11
12
13
14
1,5%*6
0,6%*6
8,5%*6/0,915
0,5%*6
21%*4
21%*'20%*1
11+12
7+8+9+10+11
Sellos
Tasa superintendencia
Impuestos internos
Servicios sociales
IVA bruto
IVA compras
IVA neto
Incidencia impositiva
15
6+14
Costo total (premio)
293
1,5%
0,6%
8,5%
0,5%
21,0%
-21,0%
1,8
0,72
11,2
0,6
23,73
-4,2
19,53
33,75
153,75
En lo referente a ingresos brutos el sector enfrenta un tratamiento discriminatorio respecto de otras actividades, por ejemplo, en la Capital Federal la
tasa es del 4,9%, al igual que para la actividad financiera, frente a una tasa
del 2,5% para la mayora de las restantes actividades. Esta situacin se repite en la mayora de las jurisdicciones provinciales.
La base imponible del impuesto est constituida por las primas ms los
recargos devengados netos de reaseguros y siniestros (con excepcin de Mendoza donde no se deducen estos dos ltimos conceptos). Las tasas fluctan
entre un mnimo de 2,2% y un mximo de 6%.
Si se considera el efecto de los ingresos brutos (en base a la tasa de la
Capital Federal) la incidencia impositiva supera el 36%, lo que surge de la
CUADRO 5
CUADRO 6
IMPUESTO A LOS INGRESOS BRUTOS
Tasa implcita del IVA

Ventas
Insumos
Siniestros
Valor Agregado
113
20
65
28
IVA Ventas
IVA Compras
IVA Neto
23,73
-4,2
19,53
Tasa Implcita
69,75
pecto del verdadero valor agregado de la actividad, representando claramente

una muy grave sobreimposicin al sector, en el caso de los seguros que se
venden al pblico, y una sobretasa inusualmente alta (lo cual dificulta su recupero) cuando se trata de seguros adquiridos por responsables no inscriptos en el IVA.
3.4. Impuestos que gravan a las empresas

Ganancias
En lo referente al impuesto a las ganancias no existe un tratamiento discriminatorio a favor o en contra de las compaas de seguros. En lo referente
al tratamiento fiscal de la poltica de reservas de las compaas de seguros,
no existen incentivos fiscales para que las compaas complementen el monto de sus reservas en atencin al criterio restrictivo vigente para su deducibilidad.
Jurisdiccin
Buenos Aires
Capital Federal
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn
Alcuota
%
2,5
4,9
4,1
5,0
4,1
2,0
4,1
4,0
4,1
5,0
4,1
4,1
3,0
4,1
4,1
5,0
5,0
5,0
4,1
4,1
3,5
5,0
4,5
5,0
Adicionales
%
0,2 Ley 3565
1 Ley 5287
294
295
incidencia impositiva de 34% determinada en el apartado 6 ms una tasa de

4,9% sobre los ingresos brutos netos de siniestros pagados (65% de las primas tcnicas).
encuentra gravada, genera a la entidad aseguradora la prdida de crditos

fiscales de sus adquisiciones y/o gastos al no poder ser computados, pero
simplifica la aplicacin del gravamen obviando las dificultades conceptuales
y administrativas actuales.
La opcin tasa cero resulta la ms apropiada, excepto para el fisco, que
pierde recaudacin impositiva. No obstante, desde el punto de vista del bienestar la reduccin de la recaudacin a cuenta de un impuesto distorsivo se
considera beneficiosa para el conjunto de la sociedad. Esta opcin puede generar una carga administrativa adicional a los organismos destinados a la
percepcin y control de impuestos. En cualquier caso, las exportaciones de
estos servicios deben estar alcanzadas con tasa cero, esto implica que el fisco debe devolver los crditos de IVA.
La prdida de recaudacin debe evaluarse en el contexto de un incremento de la eficiencia del sector debido a que se est removiendo una distorsin
generada artificialmente por el fisco.
3.5. Problemas de la imposicin de seguros. Aspectos tericos y

prcticos
La imposicin del sector en la Argentina requiere de un tratamiento que
tienda a reconocer que la actividad no es asimilable a la de un productor de
servicios de consumo. Esta es la primera definicin necesaria para un correcto tratamiento impositivo. En ese sentido se debera o bien eximir a la
actividad de los impuestos al consumo2 o bien (por razones que escapan al
sector relacionadas con necesidades del fisco) definir un nuevo tratamiento
impositivo consistente en la eliminacin de los Impuestos Internos, la igualacin de las alcuotas de ingresos brutos con las restantes actividades y una
redefinicin del IVA, o su sustitucin por una tasa especial a la actividad a la
manera de la mayora de los pases europeos.
Opciones para la aplicacin del IVA a seguros

El caso especial de un IVA tipo consumo requiere de un cuidadoso tratamiento para que el sector no reciba una sobreimposicin, no concordante
con el verdadero valor agregado generado por la actividad.
Existen tres opciones principales para la imposicin del IVA sobre los seguros:
1. Imposicin total, con crdito fiscal sobre las compras.
2. Exencin, sin reconocer el crdito fiscal sobre las compras.
3. Tasa cero que permite recuperar el crdito fiscal pagado en las compras.
Las dificultades en lograr un tratamiento neutral al sector seguros (y
tambin al sistema financiero) ha llevado a que la mayora de los pases se
incline por la segunda opcin. A la vez, la mayora de los pases aplican tasa
cero para las exportaciones de estos servicios.
La primera opcin, imposicin total, presenta dificultades conceptuales
y administrativas. Para las ramas de seguros elementales que se destinan a
empresas, esta opcin es recomendable ya que genera un crdito fiscal a
las empresas adquirentes del seguro. No ocurre lo mismo para los consumidores finales, donde el IVA representa un incremento del costo del seguro. Esta alternativa es la menos recomendable en consideracin a la definicin del concepto de valor agregado, dado que los costos indemnizatorios
no suelen originar un crdito para la entidad aseguradora, a menos que se
determine el derecho a computar un crdito fiscal presunto en ocasin del
pago de siniestros (tal el caso de Nueva Zelanda). Una vez ms se enfatiza
que el valor agregado est dado por las primas netas de los reaseguros y siniestros.
La segunda opcin, en consideracin a que la cobertura de riesgos no se
El caso de Nueva Zelanda

Resulta muy interesante el tratamiento impositivo de los seguros generales en Nueva Zelanda, donde el sector es alcanzado por el IVA y las autoridades han diseado un sistema que permite imponer al verdadero valor agregado de la actividad.
Los clientes empresas pueden claramente deducir el IVA cargado a las
primas. Adicionalmente, cuando las empresas reciben el pago de un siniestro se incluyen tales pagos como ingresos imponibles, pero tambin generan
un crdito fiscal por el IVA derivado de la reparacin o sustitucin de los bienes daados.
Como la aplicacin del impuesto sobre las primas brutas sobrestima el
valor agregado, dado que las primas cubren en su mayor parte prdidas esperadas, la legislacin neocelandesa permite que se genere un crdito fiscal
(presunto) por los siniestros pagados a los clientes individuos y empresas,
al igual que los crditos fiscales generados normalmente en el giro de los negocios.
De esta forma, se elimina la sobreimposicin del sector al reconocer crditos fiscales por los siniestros pagados.
4. LA IMPOSICIN EN EL RESTO DEL MUNDO Y OTRAS

ASIMETRAS TRIBUTARIAS
Como se coment, en los pases desarrollados el sector asegurador recibe
un tratamiento especial, dada la dificultad en gravar a la actividad en el contexto de un IVA tipo consumo que se recauda bajo el sistema dbito-crdito.
Por esta razn muy pocos pases aplican el IVA sobre el sector. De la muestra relevada slo se encontraron los casos de Finlandia y Polonia, no obstante no se pudo determinar si los siniestros pagados o el incremento de reservas, por ejemplo, pueden dar lugar a generar un crdito fiscal. En realidad,
sta es la forma apropiada para imponer al valor agregado de la actividad.
296
En el caso de Estados Unidos se imponen tasas sobre los ingresos que

varan entre 0,75% y 3% dependiendo de los estados. Existen tambin tratamientos diferenciales en funcin de los tipos de seguros.
De la experiencia internacional se concluye que existen pocos casos de
imposicin del sector con el IVA y que las tasas que se aplican sobre los ingresos son muy inferiores a las aplicadas en la Argentina, y ello considerando solamente impuestos internos y el IVA que se aplica sin deducir los principales costos de la actividad (pago de siniestros), lo cual distorsiona el
concepto de valor agregado. Resulta en consecuencia directo concluir que la
legislacin argentina genera una desventaja competitiva del sector respecto
de la situacin a nivel internacional.
CUADRO 7
Pas
Tipo de Seguro
Vida
Alemania
Austria
Blgica
Espaa
Finlandia
Francia
Gran Bretaa
Grecia
Holanda
Italia
Luxemburgo
Noruega
Polonia
Portugal
Suiza
USA
Brasil
Argentina
Exentos
4
Exentos
Exentos
Exentos
Exentos
Exentos
Nota al pie
Exentos
2,5
Exentos
Exentos
Exentos
Exentos
Exentos
4,65
Automotor
Incendio
15
10
11
11
9,25
9,25
6
6
22
22
18/15
7
4
4
10
15
7
7
12,5
21,25
4
4
Exentos
Exentos
22
22
9
9
Exentos
Exentos
Las tasas van del 0,75% al 3%
6,65
6,65
32
32
Tipo de Impuesto
Otros
15 Insurance Tax/Fire Brigade
11
Insurance Tax
9,25
6
Impuesto especfico
22
IVA
9
Seguridad Social
4
10
7
21,25
Insurance Tax
4
Exentos
22
IVA
9
Derechos de Timbre
5
Insurance Tax
6,65
32
IOS/SUSEP/PIS
IVA/Internos/Sellos
En Blgica los seguros de vida colectivos tributan el 4,4%.

En Grecia los seguros de vida de ms de 10 aos estn exentos, en tanto que los seguros de menor plazo tributan el 4% slo el primer ao.
En Alemania el impuesto de seguros de incendio se recauda para bomberos.
En Espaa el 5% del impuesto de seguros de incendio se recauda para bomberos.
Fuente: UNESPA, Comit Europan des Assurances y elaboracin propia (Argentina).
297
5. LOS SEGUROS DE VIDA Y EL RETIRO

La legislacin argentina no grava con impuestos a los consumos a este tipo de coberturas. Dadas las caractersticas especficas de estos seguros que
propenden fundamentalmente al ahorro, los seguros de vida y retiro no estn alcanzados por el IVA ni por los impuestos internos. Este tratamiento es
similar al aplicado en los dems pases, no obstante lo cual cabe sealar que
la legislacin argentina no acepta como otras un sistema de incentivos para
promover este tipo de coberturas.
En Argentina slo se permite deducir en el Impuesto a las Ganancias las
primas con un tope de $ 1.260 para los seguros de retiro y de $ 996,23 para
los seguros de vida, frente a otros pases que poseen sistemas que autorizan
la deduccin de los mismos sin lmites de monto, o con lmites sustancialmente mayores (Estados Unidos: $ 9.500, Francia: $ 41.000, Espaa: $
6.850). En realidad, no existen razones de peso que avalen la promocin de
un tipo de ahorro sobre otro, lo cual sucede en la Argentina. Ello porque la
mayor parte de los ahorros financieros no tributan impuestos a las ganancias sobre su retorno. Los aportes para los seguros de retiro y los que son
administrados por los fondos de pensin (sin tope) tienen un beneficio adicional al permitirse la deduccin del monto ahorrado del balance impositivo
del impuesto a las ganancias, lo cual resulta un aporte del Estado proporcional a la alcuota marginal del individuo.
Un comentario especial merecen los seguros de vida con ahorro. Este tipo de coberturas acumulan un ahorro que el asegurando va capitalizando y
dan origen al reconocimiento de un inters en su pliza. Este ahorro debera
recibir el mismo tratamiento impositivo (en relacin al impuesto a las ganancias) que los intereses pasivos de los depsitos bancarios, ya que en esencia
ambos tipos de ahorros son sustitutos perfectos. En consecuencia, cabra
aplicar a los seguros de vida con ahorro el mismo tratamiento exentivo que
el existente sobre intereses pasivos.
6. CONCLUSIONES Y SUGERENCIAS DE POLTICA TRIBUTARIA

Tal como se coment en la Introduccin, el sector asegurador recibe una
carga impositiva superior respecto a otras actividades productoras de servicios. En efecto, el sector se encuentra gravado con:
a) Una tasa implcita de IVA cercana al 70%, debido a que los siniestros pagados no se deducen de la base imponible.
b) Es la nica prestacin de servicios gravada con Impuestos Internos.
c) La tasa de ingresos brutos casi duplica la de las restantes actividades.
Estos impuestos, principalmente, configuran un sector con una carga impositiva directa (considerando ingresos brutos) del orden del 36% de las primas tcnicas.
Dado este tratamiento impositivo se podra inferir que las autoridades
econmicas pretenden desalentar el desarrollo de la actividad, como si se
298
tratase de la produccin de servicios de consumo suntuario que producen

externalidades negativas. Esto significa que no se reconoce el rol del seguro
como alternativa al ahorro. En el punto 2 se explic, a partir de la experiencia internacional, cmo los seguros son sustitutos de la acumulacin de riqueza, y en tal sentido se debe remarcar que el ahorro financiero en la Argentina est, o bien exento, o favorecido en el gravamen a las ganancias
(aportes a las AFJP).
La recaudacin fiscal anual generada por el sector asegurador es de aproximadamente $ 1.000 millones (excluido el impuesto a las ganancias), siendo originada por 170 compaas de seguros generales. Esto indica que el argumento de capacidad administrativa se debilita notoriamente al aplicarlo al
sector, dado el reducido nmero de contribuyentes a fiscalizar. Adicionalmente, la necesidad del fisco de equilibrar el presupuesto no justifica el tratamiento impositivo del sector.
En consecuencia cabra analizar profundamente la modificacin de la estructura impositiva del sector, la que al menos debera basarse en los siguientes puntos:
NOTAS
1. Eliminacin de Impuestos Internos, por no tratarse de una actividad productora de servicios de consumo.
2. Redefinicin del tratamiento del IVA. Al respecto podra adoptarse un esquema que considere un crdito fiscal presunto (como en el caso de Nueva Zelanda) generado por los siniestros pagados, o adoptar un impuesto
nico como la mayora de los pases de la Comunidad Econmica Europea o Estados Unidos. En cualquier caso las exportaciones de estos servicios deben ser gravadas con tasa cero (lo que implica que los crditos
fiscales generados deben ser devueltos al contribuyente).
3. Equiparacin de las tasas de ingresos brutos provinciales a la de las restantes actividades (2,5%).
4. En el caso de los seguros de vida se sugiere otorgar el tratamiento impositivo especial en el impuesto a las ganancias que reciben los aportes voluntarios a las AFJP. Esta excepcin a la regla impositiva general debera
eliminarse en el mediano plazo, en la medida en que se haya recuperado
el ahorro domstico.
5. En el caso de los seguros de vida con ahorro debera considerarse la
equiparacin del tratamiento impositivo al que reciben los intereses pasivos.
La modificacin de la estructura impositiva del sector, y su estabilidad en
el tiempo, son requisitos fundamentales para su desarrollo. La estructura
actual constituye un fuerte desincentivo al crecimiento de la actividad. En el
contexto de modernizacin de la economa argentina resulta clave que las
compaas de seguros puedan ofrecer coberturas respecto de una amplia gama de riesgos; para ello es necesario que su estructura impositiva sea redefinida en concordancia con la experiencia internacional.
299
1. Debe recordarse que los impuestos internos se calculan por dentro, es decir
que la tasa efectiva es la nominal aumentada al dividirla por una menor.
2. Estrictamente en el caso de IVA para liberar al sector de carga impositiva debera otorgrsele el tratamiento de tasa cero.
Stotsky, J.: Taxation of the Financial Sector, Tax Policy Handbook, Parthasarathi
Shome, Fiscal Affairs Department, FMI.
Gillis, M.: The VAT and Financial Services, Banco Mundial, mimeo., 1987.
Neubig, T. y Adrion, H.: VAT and Other Consumption Taxes for Insurance Companies, Tax Notes, noviembre 22 de 1993.
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Todo Riesgo, febrero de 1998.
Comit Europan des Assurances: La Fiscalit Indirecte des contrats dassurance en
Europe, 1996.
CAPTULO 10
La imposicin sobre
los ingresos brutos
Oscar Libonatti
1. INTRODUCCIN
El principal recurso que recaudan los gobiernos provinciales es el impuesto sobre los ingresos brutos, un tributo de naturaleza multifsica que
grava el ejercicio de actividad econmica con propsitos de lucro que se
realiza en cada jurisdiccin. El tributo se complementa con un convenio
multilateral que intenta asegurar que cada jurisdiccin grave exclusivamente
la actividad que se realiza en ella de manera de darle operatividad al principio de territorialidad.
La naturaleza multifsica del tributo provoca los caractersticos efectos cascada: el impuesto se aplica en una determinada etapa del proceso de produccin-distribucin al valor agregado de esa etapa y al de una etapa anterior que
ya fue objeto del impuesto provocando la piramidacin de ste. El tributo se
aplica a todas las actividades y ventas sin que exista crdito disponible por el
impuesto pagado en etapas anteriores. En consecuencia, el precio sin impuestos de la actividad de una etapa de produccin ser igual a la suma del valor
agregado de esta etapa ms el valor agregado y los impuestos pagados sobre los
insumos utilizados provenientes de etapas anteriores de la actividad econmica.
Este es un aspecto caracterstico del impuesto y ampliamente conocido,
cuyos efectos ms significativos son:
Distorsiones en precios relativos que favorecen a los sectores ms integrados y que en consecuencia puede inducir a una integracin artificial
de las actividades.
El efecto anterior puede afectar especialmente la competitividad de los
bienes comerciados producidos localmente, sea porque en la exportacin
no pueden recuperar plenamente los impuestos tributados localmente o
porque en la importacin enfrentan a bienes que provienen de pases con
esquemas impositivos neutrales que liberan de carga impositiva indirecta
a productos exportables.
Del mismo modo, la cascada puede incrementar el costo de capital cuando los impuestos recaen sobre insumos de capital, afectando la eficiencia
productiva.
302
2. EL IMPUESTO A LOS INGRESOS BRUTOS DE LA ARGENTINA.

ASPECTOS GENERALES
En la Argentina los efectos negativos de la cascada impositiva se potencian en razn de que el gravamen es aplicado por las provincias, lo cual reproduce el mismo tipo de efectos entre la produccin local y la que proviene
de otras provincias, aspecto que merecer un tratamiento especial en la seccin siguiente.
Para aliviar estos inconvenientes del impuesto hubo un primer intento de
reforma a fines de la dcada del 70 y principios del 80 mediante el cual: 1) se
homogeneiz la definicin del impuesto en trminos de hechos y bases imponibles para los distintos supuestos gravados en esa poca, 2) se articul una
poltica en materia de alcuotas tendiente a asegurar uniformidad entre jurisdicciones y 3) se procur aliviar el efecto de piramidacin atemperando la
gravabilidad sobre las etapas primarias (que al cabo de algunos aos se desgravaban plenamente), industrial (llevndola gradualmente a una alcuota
cercana al 0,2%) para concentrar la tribulacin sobre las etapas de comercializacin mayorista y minorista, con lo cual el tributo tenda a evolucionar
hacia un impuesto a las ventas bsicamente bietpico en las etapas mayorista y minorista.
La reforma tuvo xito en generar uniformidad en materia de definicin del
gravamen (hechos imponibles, bases y alcuotas sobre las distintas actividades gravadas) lo que contribuy favorablemente en la aplicacin del arreglo
interjurisdiccional del Convenio Multilateral. En efecto hasta recientemente,
el impuesto provincial sobre los ingresos brutos tuvo una notable uniformidad en cuanto a bases imponibles (que en gran medida an se mantienen) y
alcuotas (que hoy han desaparecido).
Sin embargo no hubo progreso en cuanto a la profundizacin del proceso
de modelar la poltica impositiva desgravando insumos y concentrando la
carga tributaria sobre las ltimas etapas del proceso econmico. Luego de
una primera fase de readecuacin de alcuotas la produccin primaria continu gravada con una alcuota del 1%, la industrial con el 1,5% y la comercializacin (mayorista y minorista) entre el 2,5 y el 3%.
En la dcada del 90 se asiste al segundo intento de reforma del impuesto
mediante el Pacto Federal de agosto de 1993 que profundiza acuerdos alcanzados en el primer pacto fiscal de 1992. En el proceso de las transformaciones de la economa, el Gobierno Nacional acord con los gobiernos provinciales un conjunto de puntos para la reformulacin de sus sistemas tributarios
y la reorganizacin de actividades a cargo de los mismos.
Dichos acuerdos contemplaban modificaciones en la poltica tributara local, la desregulacin de actividades y la privatizacin de empresas pblicas,
incluidos los bancos provinciales. En ese marco, se establecieron pautas para
la reformulacin del impuesto sobre los ingresos brutos que prevean una primera etapa de transicin que debera ir configurando un impuesto sobre las
ventas finales al que se llegara al cabo de tres aos. En ese proceso, los gobiernos locales desgravaran en materia del impuesto sobre los ingresos brutos en una primera etapa a las siguientes actividades: la produccin primaria,
en forma plena, con la sola excepcin de la extraccin de hidrocarburos; la in-
LA IMPOSICIN SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS
303
dustria, excepto por las ventas a consumidores finales; las prestaciones financieras realizadas por entidades comprendidas en la ley 21.526; las desarrolladas por compaas de capitalizacin y ahorro y emisin de valores hipotecarios, fondos comunes de inversin, administradoras de fondos de pensin
y compaas de seguros; la compraventa de divisas; la prestacin de servicios
de electricidad, gas y agua, salvo las que se efecten en domicilios destinados
a vivienda o casa de recreo o veraneo y la construccin de inmuebles.
Estas exenciones deberan haberse implementado antes del 30 de junio
de 1995, fecha que fue sucesivamente prorrogada y que hoy est fijada en el
31 de diciembre de 1998.
El impuesto sustitutivo sera un impuesto general al consumo monoetpico (sobre el consumo final) que garantizara la neutralidad tributaria y la
competitividad de la economa. Dados los problemas que plantea la administracin de este tipo de tributos se propenda a la generalizacin de un sistema de retencin y percepcin que los gobiernos provinciales deban implementar coordinadamente.
Mirado desde el presente el principal efecto del pacto ha sido la desarmonizacin interjurisdiccional fundamentalmente en materia de alcuotas pero
en algunos casos tambin de base imponible. Conviene repasar cmo se fue
implementando este pacto, cul es el estado actual y cules han sido sus
efectos ms notorios.
1. Los gobiernos locales respondieron a los compromisos asumidos en el
Pacto1 en una primera etapa de manera dsimil pero siempre dentro de un
criterio tendiente a restringir el alcance de la exencin. Los avances en cuanto al cumplimiento del pacto se circunscribieron principalmente al sector
primario y con ms restricciones, a la etapa industrial. Ms escasos fueron
los verificados en relacin a las desgravaciones en el sector terciario. En general lo que se observa es que si la desgravacin planteaba problemas fiscales (prdida de recaudacin) se estableca un cronograma de exenciones por
ejemplo las provincias de Buenos Aires y Santa Fe con la industria o directamente se pospona la desgravacin del sector caso de la ciudad de Buenos
Aires con el sector financiero.
Las desgravaciones para diversos sectores y actividades deban estar concluidas antes del 30 de junio de 1995 pero dicho plazo fue primero prorrogado al 1 de abril de 1996, luego al 31 de diciembre de 1997 y hoy a fines de
1998. La realidad indica que los primeros progresos han sido seguidos en los
ltimos tiempos por un abandono paulatino de la filosofa del pacto, fundamentalmente en la interpretacin de la desgravacin de la industria.
2. En la etapa de la actividad primaria es donde ms generalizada se encuentra la desgravacin, aun cuando existe alguna limitacin en el sentido
de que las ventas sean las realizadas por el propio productor. En ciertas provincias an contina gravada parcialmente la actividad de esta etapa, como
ocurre con el sector minero o la exencin no tiene carcter generalizado al
conjunto de la actividad, como en Ro Negro. Ms general es la limitacin de
la exencin si se trata de ventas realizadas a consumidores finales, como
ocurre en Chaco y Entre Ros.
304
305
Pero la excepcin ms significativa es el tratamiento de la actividad hidrocarburfera. El propio Pacto permita que esta actividad continuase alcanzada por el impuesto, seguramente con el objeto de no debilitar la situacin
de algunas provincias muy dependientes de este recurso. Pero el efecto ha sido que las provincias que ya reciben el producido de las regalas han podido
incrementar la carga impositiva sobre el sector la alcuota trep al 2% aumentando su dependencia de este recurso agotable y en consecuencia su
vulnerabilidad ante shocks externos por movimientos en el precio del petrleo.
cin, donde lgicamente tiene su establecimiento, estar desgravado mientras que el contribuyente de Convenio que acta en varias jurisdicciones estar exento por las ventas en la provincia donde posea el mismo, pero quedar gravado en todos los dems casos.
La exencin no siempre alcanz a todos los sectores productivos sino
que en varias jurisdicciones existan listas de sectores a los que gradualmente alcanzaba la exencin, pero como el calendario ha quedado trunco,
hoy los mismos continan gravados. En la provincia de Buenos Aires continan alcanzados por el impuesto, entre los principales, el sector automotriz, la fabricacin de pinturas, la construccin de aparatos elctricos de
uso domstico y los laboratorios de especialidades farmacuticas. En Santa
Fe permanecen gravados la fabricacin de pinturas, los productos farmacuticos, las vacunas, la fabricacin de piezas y repuestos para la industria
automovilstica, la industria de bebidas y la construccin de material de
transporte. En Crdoba slo fue desgravado el sector de la industria alimenticia, del calzado, de las sustancias qumicas, de la maquinaria y equipo para la agricultura, de los tractores, de los equipos ferroviarios y otros
pero no la industria del automvil. Un lugar aparte merece la industrializacin del petrleo (refineras) que est alcanzada regularmente por el impuesto.
Otro origen del problema se refiere al alcance del concepto ventas a consumidores finales que fuera introducido en el Pacto y que ha dado lugar a
una interpretacin que frecuentemente ha violado el espritu de dicho acuerdo. Es ste el concepto en el que probablemente se ha amparado una interpretacin que grava las ventas de la industria cuando los bienes objeto de la
operacin provengan de establecimientos radicados en otras jurisdicciones.
Las provincias han interpretado muy arbitrariamente este concepto hasta incluir las propias ventas de una industria a otra industria y hasta en algunos casos se ha gravado tales operaciones a la alcuota del comercio (por
ejemplo en la provincia de Salta). Es decir no slo se ha negado una exencin sino que se ha terminado subiendo la alcuota.
Ms grave an es que la interpretacin del alcance del concepto ventas a
consumidor final se ha dejado a cargo de las propias Direcciones de Rentas.
Los inconvenientes y arbitrariedades que de ello puedan derivarse podran
potenciarse ante la tendencia a la privatizacin del servicio de fiscalizacin
que se verifica en algunas provincias.
3. El tratamiento de la industria como consecuencia de las disposiciones

del Pacto ha planteado las mayores controversias, sobre todo en cuanto al
alcance de la exencin, a los sectores comprendidos y al significado del concepto de venta a consumidor final.
En cuanto a lo primero, en su origen la ciudad de Buenos Aires estableci en materia del sector industrial desgravaciones amplias sin ningn tipo
de requisito, salvo que la misma se efectivizara a peticin de la parte interesada. En consecuencia todas las ventas de la industria, sea la radicada en la
misma jurisdiccin como la ventas en su territorio de las industrias de otras
provincias, estaban exentas del impuesto. Este tratamiento ha sido removido
recientemente y hoy la cCiudad de Buenos Aires ha adherido al tratamiento
que otorga al sector industrial el resto de las provincias.
El resto de las jurisdicciones estableci desgravaciones con ms restricciones. En general las desgravaciones por ejemplo en la etapa industrial estuvieron condicionadas al cumplimiento de ciertos requisitos. En la provincia de Buenos Aires si bien la exencin tericamente se haca efectiva a
peticin de la parte interesada, la misma no operaba de pleno derecho. La
norma que las implement exiga la inexistencia de deuda referida a todo tributo provincial y lo ms importante, se restringa su alcance a los supuestos
en los que el contribuyente de esta etapa tuviese establecimiento radicado en
la misma provincia (incluso se prescribe que para el caso de industrias con
establecimiento en la provincia y sede en la ciudad de Buenos Aires,2 la
exencin operaba en el supuesto de que se haya consagrado igual beneficio
en sta) y que las empresas estuviesen alcanzadas por los beneficios del Decreto 2609/93 que estableca las desgravaciones provisionales (este requisito fue finalmente suprimido a partir de marzo de 1995).
Los dos primeros requisitos se repiten como una constante en prcticamente todas las legislaciones locales (las nicas excepciones al primero son
las provincias de San Juan, Santa Cruz, Santiago del Estero y Santa Fe)
mientras que al segundo la nica excepcin, y slo en su origen (hoy tambin ha adherido), fue la ciudad de Buenos Aires.
La restriccin de la exencin a aquellas industrias con establecimiento
radicado en la jurisdiccin ha llevado a que las provincias limitaran arbitrariamente la desgravacin de la etapa industrial. Es decir, si la industria contaba con establecimiento en la propia jurisdiccin estaba exenta, si realizaba
ventas en otras jurisdicciones tales operaciones eran asimiladas a ventas a
consumidores finales y en consecuencia estaban gravadas, consagrando un
tratamiento desigual ya que el contribuyente que acta en una sola jurisdic-
4. Los problemas con las exenciones de la industria han originado al menos tres tipos de consecuencias:
un tratamiento desigual entre contribuyentes de la etapa industrial de la

propia jurisdiccin respecto de los industriales de otras jurisdicciones
cuando operaban en dicha jurisdiccin, lo cual distorsiona la competencia, viola el artculo 32 del Convenio Multilateral que establece la igualdad de tratamiento entre los contribuyentes de la propia jurisdiccin y
los radicados en otras3 y hasta la propia Constitucin Nacional;
afect el objetivo perseguido con la desgravacin de la etapa industrial de
licuar la piramidacin del gravamen, puesto que no necesariamente las
306
ventas de la industria son destinadas al consumo final sino que muchas

de ellas son insumos de otros procesos productivos (a modo de ejemplo
obsrvese que slo la provincia del Chubut ha desgravado la produccin
de bienes de capital);
dio lugar en algunos casos al incremento de la alcuota ya en que ciertas
jurisdicciones (Salta por ejemplo, aunque el ejemplo parece que ser rpidamente seguido por otras) las ventas de las industrias radicadas en
otras jurisdicciones pasaron a estar gravadas a la tasa general del 3,5%
(en lugar de la anterior del 1,5%).
5. Una actividad especialmente comprendida en las disposiciones del

Pacto era la construccin. Pocas provincias han implementado la exencin a
esta actividad la que mayoritariamente est gravada con una tasa de 2,5%.
La ciudad de Buenos Aires que la desgrav muy tempranamente, ha vuelto a
gravarla en el presente ejercicio.
En las provincias donde ha prosperado la exencin, la misma no ha tenido carcter general sino que habitualmente han continuado alcanzados por
el impuesto los servicios complementarios relacionados con el sector (Jujuy,
Chaco y Salta). Corrientes exime nicamente la primera venta. La Pampa curiosamente no contempla exencin si la actividad es prestada por una empresa con menos de tres empleados. Neuqun ha eximido la actividad salvo
la relacionada con prestacin de servicios al sector petrolero.
6. El otro gran sector donde se haban acordado exenciones comprende a
los servicios financieros, seguros, y actividades de intermediacin vinculadas
con el mercado de capitales como las compaas de capitalizacin, AFJP y
otras.
En el cuadro 1 (al final del captulo) se muestra el panorama de la poltica impositiva en materia de Ingresos Brutos de las provincias. Slo Chubut,
Corrientes, Jujuy, Misiones, Tierra del Fuego (en este caso para establecimientos radicados en la propia provincia) y Tucumn implementaron la
exencin a la actividad desarrollada por entidades financieras, cualquiera
fuere quien la presta; en otros casos la exencin se ha limitado a la actividad
desarrollada por entidades financieras reguladas por la ley 21.526.
Para las provincias que an continan gravando la actividad, las alcuotas oscilan entre el 2 y el 5%; lo ms notable es que la ciudad de Buenos Aires que adhiri amplia e irrestrictamente a las disposiciones del pacto (su representacin en el acuerdo fue de hecho ejercida por el Poder Ejecutivo
Nacional), a pesar de ello, mantuvo la imposicin al sector a su alcuota tradicional. Se destaca que la provincia de Buenos Aires, si bien no eximi totalmente al sector, s redujo a la mitad la alcuota (del 5% al 2,5%).
Nuevamente la ciudad de Buenos Aires mantuvo la imposicin sobre sectores clave de su recaudacin como los servicios de seguros y grav a la misma alcuota la incipiente actividad de las AFJP. Muy pocas jurisdicciones implementaron la desgravacin a estos sectores. Debe observarse adems que
en el caso de la AFJP se plante el problema de la definicin de la base imponible, que da lugar a otro importante tratamiento diferencial (algunas provincias, las ms, definen la base imponible como la comisin de la adminis-
307
tradora neta del seguro de vida pero en otros casos Santa Fe la base imponible incluye a este ltimo).
7. El mayor efecto del pacto ha sido aumentar la dispersin de alcuotas.
Ello surge de la distinta respuesta a las exenciones particulares a que comprometa el acuerdo, como ya se ha expresado en los puntos anteriores, pero
tambin por la actitud adoptada por las provincias respecto a las alcuotas
generales del impuesto. En este sentido se observa que:
una sola jurisdiccin las redujo (La Pampa).

otras las mantuvieron iguales, tal el caso de la ciudad de Buenos Aires,
Catamarca, Corrientes, Chubut, Jujuy, La Rioja, Misiones, Mendoza,
Neuqun, San Luis, Santa Cruz, Tierra del Fuego y Tucumn (aunque las
provincias con hidrocarburos pudieron incrementar la presin sobre el
sector hidrocarburfero).
otras las incrementaron como ocurri con Santiago del Estero, Santa Fe,
San Juan, Salta, Ro Negro, Entre Ros, Formosa, Chaco, Crdoba y Buenos Aires.
La dispersin de alcuotas y en algunos casos hasta de base imponible

induce movimientos de los contribuyentes para aprovecharse del diferencial
existente y reducir el nivel de exposicin al impuesto. Resulta difcil pensar
que el diferencial existente en las alcuotas sobre diversas actividades de intermediacin de Entre Ros que aplica el 9% y la ciudad de Buenos Aires
la mitad no motive movimientos del contribuyente.
Tal posibilidad se ve potenciada por la existencia del Convenio Multilateral
en la medida en que este mecanismo permite que el contribuyente autodeclare el impuesto que corresponde ingresar a cada provincia y pueda aprovechar
el diferencial. De esta manera el Convenio se ve sometido a una presin ms
intensa por parte de los contribuyentes y aparecen as con ms claridad los
problemas de este instrumento, fundamentalmente centrado en la ambigedad sustancial que an subsiste en la definicin de algunos parmetros clave
para la distribucin de recursos, aspecto que a continuacin se tratar.
Estos problemas incluso traspasan el propio impuesto para instalarse en
la Tasa de Seguridad e Higiene que perciben los municipios y cuya estructura en general reproduce la del impuesto sobre los ingresos brutos. En el mismo orden de ideas, y en presencia de este tipo de inconvenientes, la generalizacin de esquemas de percepcin que se viene registrando plantea una
dificultad esencial para quienes operan en varias provincias.
3. CONVENIO MULTILATERAL
El impuesto sobre los ingresos brutos se sustenta en el principio de territorialidad en el sentido de que recae sobre las actividades ejercidas con propsito de lucro en el mbito de cada jurisdiccin. Pero al adoptar como base
imponible los ingresos brutos, devengados o percibidos por el sujeto, resultantes de una actividad ejercida en un proceso nico, econmicamente inse-
308
309
parable, de hecho ocurre que cada una de las jurisdicciones en las que el
contribuyente ejerce actividad puede gravar el mismo ingreso o materia imponible.
Aparece as la superposicin impositiva sobre una misma operacin. El
contribuyente debe pagar el tributo en cada jurisdiccin en la que ejerce actividades y en proporcin al mismo total de ingresos brutos.
El propsito principal del Convenio Multilateral un acuerdo interjurisdiccional entre los fiscos que aplican el impuesto sobre los ingresos brutos
es precisamente evitar esta superposicin impositiva. Si bien es opinable la
estricta necesidad de un convenio con este propsito de hecho es probable
que en una suerte de mecanismo similar al del mercado, exista una disciplina que forzar a las jurisdicciones a limitar el ejercicio de su poder tributario y a atemperar los efectos de la superposicin de impuestos4 lo cierto es
que el Convenio fue establecido por una decisin poltica con el propsito explcito de evitar la superposicin impositiva.
Sin embargo el mtodo elegido para conseguir dicho objetivo indica una
segunda finalidad. La distribucin de materia imponible entre las jurisdicciones (que es el mecanismo seleccionado para evitar la doble imposicin), implica necesariamente un objetivo si se quiere instrumental y complementario, que es el de coordinar y armonizar el ejercicio de esos poderes
tributarios. Es que resulta difcil evitar la mltiple imposicin distribuyendo
base imponible si los impuestos de que se trata son absolutamente heterogneos en la definicin de esa base imponible.
dotar de ms autonoma a los gobiernos locales implican desde luego una

mayor carga para los contribuyentes que actan en ms de una jurisdiccin.
La solucin adoptada en el Convenio es un procedimiento original que
acota y distribuye, segn determinados parmetros, el poder tributario que
ejerce cada jurisdiccin y a partir del cual stas aplican su poltica tributaria
con autonoma.
El Convenio reparte los ingresos brutos la base imponible originados
por el ejercicio de una actividad econmica interjurisdiccional, segn el volumen de actividad cumplida en cada jurisdiccin. Para establecer el monto de
actividad desarrollada en cada jurisdiccin, el Convenio emplea dos mecanismos que se presumen reveladores del ejercicio de actividad: los gastos y
los ingresos realizados u originados en cada jurisdiccin. A partir de tal distribucin de materia imponible cada jurisdiccin aplica la poltica que estime
adecuada sea eximirlos o gravarlos, y en este ltimo caso le permite decidir
la alcuota aplicable. Es decir que se trata de atribuir materia imponible
previo al ejercicio del poder tributario por cada jurisdiccin.
El Convenio Multilateral distribuye los ingresos brutos objeto del impuesto en funcin de un rgimen general y de diversos regmenes para algunas
actividades especiales6 que se han establecido con propsitos de simplicidad
en algn caso y de equidad cuando se ha intentado resguardar el inters de
jurisdicciones a las que la aplicacin del rgimen general podra ocasionarles
una sensible prdida de recursos. Interesa repasar el rgimen general de distribucin de ingresos brutos para caracterizar el espritu del Convenio y
plantear las dificultades interpretativas que hoy se estn presentando frecuentemente.
Los mecanismos de atribucin de materia imponible

Existen varias posibilidades para evitar la superposicin impositiva. Ello
puede alcanzarse mediante la centralizacin de facultades tributarias en el
gobierno central y la posterior coparticipacin de los recursos a los niveles
menores de gobierno propia de la unificacin en el gobierno nacional de la
recaudacin de impuestos internos en 1935 del que result un rgimen especfico de coparticipacin y tambin podra sealarse el esquema de separacin de fuentes tributarios propio de la Constitucin de 1853 (siempre que
la asignacin de los tributos por nivel de gobierno evite la doble imposicin).
Tratndose de un impuesto con las caractersticas del que nos ocupa existe
la posibilidad de neutralizar el problema mediante una decisin de las jurisdicciones de restringir su poder impositivo a determinados ingresos tal como
ocurre en la relacin entre naciones con el impuesto a las ganancias5 y finalmente el adoptado por el convenio que trata de distribuir la materia imponible alcanzada por el impuesto segn la actividad desarrollada por el contribuyente en el mbito de cada jurisdiccin.
Ninguna de las soluciones est exenta de problemas. La aparentemente
directa de concentrar poder tributario en el gobierno nacional para unificar
la recaudacin y coparticipar su producido lo que desde luego representa
una sensible ventaja para el contribuyente, tiene el inconveniente de minar
la autonoma de las jurisdicciones inferiores e introducir un poderoso desincentivo al gobierno eficiente en cuanto separa la decisin de gastar de la de
hacerse de los recursos para financiar el gasto. Las soluciones tendientes a
El rgimen general
El rgimen general traduce los propsitos del Convenio en cuanto a distribuir materia imponible entre las jurisdicciones en funcin de la actividad desarrollada en cada una de ellas. Su estructura en buena medida permanece
intacta desde hace ms de treinta aos luego de que en 1960 fueron incorporados los ingresos como parmetro de atribucin, ya que el primitivo convenio
slo contemplaba en tal carcter a los gastos. Actualmente ese rgimen general distribuye los ingresos brutos alcanzados por el impuesto en partes iguales en funcin a los gastos realizados en cada jurisdiccin y a los ingresos
originados en ellas una cuestin que como se ver, es de difcil dilucidacin.
Los gastos como parmetro distribuidor
El Convenio Bilateral de 1952 y el primer Convenio Multilateral del ao
siguiente tenan como nico parmetro distribuidor a los gastos en el Convenio de 1960 se incorporan los ingresos con una participacin de 20%, que
se ampla a 30% en 1964 para finalmente llegar al 50% en 1977. Se entendi
que en un impuesto que grava el ejercicio de actividad, los gastos constituan
el parmetro ms acertado para mensurar la actividad jurisdiccional7 y explcitamente se desech la posibilidad de incluir a los ingresos como indicador de atribucin probablemente entreviendo las dificultades que encierra la
aplicacin de este criterio.
310
311
Los gastos constituyen una adecuada aproximacin para medir el nivel

de actividad en una determinada jurisdiccin, de all que la aplicacin de este criterio no haya sido criticada a lo largo de la historia del Convenio. Sin
embargo no todos los gastos son ndices adecuados de actividad, por lo que
el Convenio excluye por ejemplo a los gastos de adquisicin de materia prima
que no tienen relacin con la actividad desarrollada o a otros que como la
publicidad, son de difcil localizacin. Se trata pues de computar slo aquellos gastos que como los sueldos, alquileres, etc., indican o exteriorizan algn tipo de actividad interjurisdiccional.
el del lugar de concertacin de las operaciones o de entrega de los bienes que

sealan inequvocamente una localizacin determinada para una operacin
bien especificada. se fue el criterio predominante en la jurisprudencia de
los organismos del Convenio, pero la ms reciente est indicando un cambio
de criterio.
En contraposicin, el ltimo de los criterios indicados promueve un sistema obligado a actuar generalmente en base a presunciones y no sobre informacin objetiva. Ello es as porque es muy difcil seguir el recorrido de la
operacin hasta identificar el lugar de utilizacin econmica de los bienes
pero tambin por la modalidad imperante en muchos sectores donde la actividad del vendedor se restringe a poner a disposicin del comprador el bien
comercializado, corriendo por cuenta de ste su traslado y en donde el conocimiento del destino final del bien es una circunstancia ajena a la responsabilidad del vendedor. Obsrvese para apreciar en toda su dimensin el punto, que a estar por este criterio el vendedor podra llegar a desgravar una
venta si el comprador le indicara que el destino final es la exportacin.
Se habla de conflicto de objetivos porque la aplicacin del criterio o criterios ms emparentados con la estabilidad o seguridad jurdica pueden
acarrear un tratamiento inequitativo. Ello ocurre en razn de que los lugares de concertacin y de entrega no estn uniformemente repartidos geogrficamente.
Pero adems la raz fundamental de que no se avance en la definicin de
un criterio es que la eleccin de uno determinado afecta la participacin de
las jurisdicciones. A ello precisamente se debe que an no rija la modificacin de Crdoba, donde las jurisdicciones del interior pretendieron imponer
un esquema que se acercaba al c) antes citado. El tema pues est abierto
con la salvedad indicada de las operaciones por correspondencia, a la jurisprudencia de la Comisin la que en un ltimo caso (Siderca c/Neuqun y
otras) ha convalidado el criterio de la utilizacin econmica (criterio c).
Los ingresos como parmetro distribuidor

Se ha sealado que este parmetro fue incorporado por el Convenio en
1960 y a partir de all adquiri progresiva importancia, en la inteligencia que
ello contribua a dotar de mayor equidad al arreglo interjurisdiccional. A pesar de su creciente importancia (y en contraposicin al captulo de gastos), el
Convenio ha sido escueto para establecer definiciones respecto a cmo usar
este criterio.
Lo concreto es que de las varias formas que existen para efectuar operaciones de venta (operaciones de mostrador, por correspondencia, viajantes o
consignatarios, grandes contrataciones) el Convenio slo se ha referido a las
ventas efectuadas por correspondencia que, con la modificacin del ao
1977 se atribuyen a la jurisdiccin del domicilio del comprador, y tambin
ha asignado las ventas efectuadas en las jurisdicciones por medio de sucursales, agentes u otros intermediarios. Como se ve, un espectro de operaciones que no representa la generalidad de la operatoria de comercializacin sino una franja ms bien reducida.
La dificultad central se observa en la asignacin o localizacin de los ingresos, esto es cuando se trata de responder a la pregunta sobre el lugar de
origen o la fuente de los ingresos. Mientras que en el gasto existe una clara
regla asignativa el gasto es de aquella jurisdiccin donde se realiza la actividad, en los ingresos existen varios criterios posibles de aplicar en cuanto
a su asignacin:
a) al lugar donde se concertan las operaciones, asignando stas a la jurisdiccin que origina el derecho a la percepcin del ingreso. ste es un criterio que ha conformado buena parte de la jurisprudencia ms tradicional de la Comisin Arbitral.
b) al lugar de entrega de los bienes, que puede coincidir con el domicilio del
vendedor o el domicilio del comprador. Existe algn fallo de la Comisin
que ha atribuido ingresos al lugar de entrega de los bienes entendido en
el primer sentido;
c) el domicilio del comprador que se selecciona con el nimo de identificar
al lugar de utilizacin econmica de los bienes o de destino final, criterio
sostenido por las jurisdicciones del interior del pais.
La eleccin de uno u otro criterio plantea un conflicto de objetivos entre
la necesaria estabilidad jurdica y la equidad.
La seguridad jurdica aparece claramente asociada a criterios tales como
Las cuestiones de atribucin de ingresos

El primer conflicto en materia de atribucin de ingresos8 se plante con
la denominadas ventas por correspondencia, es decir aquellas operaciones
que se producen sin que se verifique desplazamiento del comprador al domicilio del vendedor sino que la venta se produce por una comunicacin telefnica, postal o similar.
Sobre el tema la Comisin Arbitral dict en 1968 la Resolucin 3 por la
que declar que las ventas realizadas de esta manera no estaban alcanzadas
por el Convenio por cuanto no se verifica la presencia del sujeto pasivo en la
jurisdiccin del vendedor, de forma tal que los ingresos deban atribuirse enteramente a la jurisdiccin del vendedor. La Comisin sostuvo en este caso
que faltaba el requisito del sustento territorial que viene dado por el ejercicio
de actividad en una jurisdiccin para hacer procedente la obligacin tributaria
que ella pretende imponer (es un tema que reaparece en las discusiones del
Convenio de Crdoba).
Sin embargo el fallo fue revocado en apelacin bajo la tesis siempre presente en las discusiones en materia de atribucin de ingresos que la riqueza
312
313
emana de la jurisdiccin del adquirente. Esto supuso que aun cuando no

existe ningn tipo de actividad en la jurisdiccin del vendedor ya que en este
caso slo mediaba una comunicacin telefnica o cablegrfica, cabe aplicar
el Convenio y atribuir ingresos a la jurisdiccin del domicilio del comprador9.
Finalmente la modificacin del Convenio en 1977 termin convalidando la
tesis de las jurisdicciones del domicilio del comprador, adjudicndoles el total de los ingresos incluso bajo una redaccin10 que abri la puerta para una
discusin posterior ms vasta vinculada a la atribucin de ingresos en general.
1. Con la tesis sustentada debera concluirse que aunque el vendedor desarrolle actividad dentro de un solo mbito territorial (por ejemplo, fabricacin, venta, entrega y cobranza en la ciudad de Buenos Aires) ese sujeto estara comprendido dentro de las regulaciones del Convenio
Multilateral, cuando estrictamente interpretado se trata de un contribuyente puro de dicha jurisdiccin. Se trata de una tesis que en rigor, implica la aplicacin del Convenio an cuando no se den los presupuestos
de sustento territorial dados por la actuacin del contribuyente en la jurisdiccin que pretende gravarlo, y que ya fue planteada por las provincias del interior en la discusin de los ingresos por correspondencia y en
las discusiones de Crdoba sobre el mbito de aplicacin de los regmenes especiales.
2. Se ha dicho en otra seccin, que el criterio obliga al vendedor a atribuir
ingresos por meras presunciones o hiptesis sobre el lugar de destino,
lo cual afecta la transparencia y estabilidad de la aplicacin de las normas.
3. Finalmente, desnaturaliza la desgravacin que la ciudad de Buenos Aires
haba otorgado en el caso especial considerado, a la industria conforme a
las pautas del Pacto Fiscal por la particular modalidad con la que han
aplicado esta exencin las provincias.
El intento de modificacin del Convenio en Crdoba (1988)

Aqu se plante con toda intensidad la polmica sobre los criterios para la
atribucin en el rgimen general de los ingresos. El Acuerdo no ha sido an
ratificado sobre todo por las jurisdicciones ms importantes con la excepcin
de Crdoba.
El Convenio de Crdoba resolvi en la materia que el ingreso proviene de
la jurisdiccin de la utilizacin econmica del bien, donde se efectu la entrega o en el domicilio del adquirente, siempre que el vendedor haya ejercido actividad en ella.11 Esto es, un criterio claramente opuesto al lugar de concertacin que se entenda, haba prevalecido hasta entonces.
La jurisprudencia de los organismos del Convenio

El criterio ms tradicional de atribucin de ingresos de la Comisin ha sido el de adjudicar los mismos al lugar de concertacin de las operaciones
aun cuando hay algn caso donde por la modalidad operativa tal atribucin
se hizo al lugar de entrega de la mercadera (IKA Renault en ventas a concesionarios).
Una jurisprudencia relativamente reciente de la Comisin Arbitral modifica los criterios de atribucin de ingresos en la lnea de lo establecido en el
Convenio de Crdoba.
En el caso Siderca c/Neuqun y otras, la Comisin Arbitral resolvi atribuir los ingresos en una operacin de venta de tubos con destino a la actividad petrolera especficamente YPF concertada en Capital Federal y con
puesta a disposicin del producto en la planta de la empresa en la localidad
de Campana, provincia de Buenos Aires,12 a las jurisdicciones donde presuntamente se verificar la utilizacin econmica. Para justificar esta posicin se sostuvo que el cliente dejaba indicado en las autorizaciones de entrega el lugar o dependencia que haba solicitado el producto, un aspecto
irrelevante para la empresa vendedora, cuya actuacin se limitaba a poner a
disposicin del adquirente, en su planta, los materiales adquiridos. Por lo
dems, claramente las dependencias internas solicitantes de los pedidos que
figuran en los documentos no necesariamente identifican el lugar de utilizacin econmica puesto que se trata de dependencias administrativas internas de la petrolera que atienden yacimientos localizados en ms de una provincia.13
El caso tiene varias connotaciones:
No es sin embargo el tema de este caso en particular y de la industria en

general el que debe ser objeto de preocupacin, ya que se trata de una actividad destinada a desaparecer de la esfera de imposicin del impuesto o del
que lo reemplace. El problema radica en los criterios de atribucin de ingresos y el mbito de aplicacin del Convenio, que crecientemente invade el poder tributario propio de la jurisdiccin.
El proyecto de Convenio del Gobierno Nacional

El gobierno nacional ha elaborado junto con un proyecto de un nuevo impuesto a las ventas minoristas que presenta como alternativa al actual impuesto sobre los ingresos brutos, una propuesta de Convenio. Dicha propuesta encuentra su necesidad en rigor un impuesto a las ventas minoristas
minimiza los problemas de superposicin de impuestos por lo cual no se requerira de ningn arreglo en la materia por el rgimen de percepciones que
se proyecta aplicar para asegurar la recaudacin14.
Lo que interesa destacar es que el rgimen de Convenio que se ha propuesto atribuye los Ingresos al domicilio del comprador de los bienes o servicios, lo cual inocultablemente afecta los recursos de la ciudad de Buenos Aires y de la provincia de Buenos Aires. Lo ms probable sin embargo,
teniendo en cuenta las reales dificultades para que el agente de recaudacin
pueda discriminar ventas minoristas por jurisdiccin, es que se terminar
estableciendo un arreglo arbitrario con coeficientes de distribucin que como
ocurre en otros mecanismos de reparto, discriminen contra las jurisdicciones
mayores.
314
4. LOS AGENTES DE RECAUDACIN

Ha cobrado creciente importancia en los ltimos tiempos la figura de los
agentes de recaudacin. Primero, el gobierno nacional ha comenzado a utilizar con amplitud estos sistemas, muy en particular la figura de los agentes
de percepcin, que ahora estn comenzando a extenderse en las administraciones tributarias provinciales.
La aparicin de estos mecanismos a nivel de las jurisdicciones provinciales agrega nuevos problemas a los que de por s tienen estos sistemas cuando
funcionan centralizadamente. En este ltimo caso se reconocen las dificultades administrativas para que el estado se garantice el ingreso de los montos
retenidos o percibidos15 sin que se acumule una enorme masa de saldos a favor del contribuyente retenido o percibido. Pero el tema es que cuando se intenta implementar esos sistemas a nivel de las jurisdicciones, principalmente
en el impuesto sobre los ingresos brutos para contribuyentes con actividad
en varias jurisdicciones, aparecen nuevas dificultades, y en especial se reaviva la posibilidad de una superposicin impositiva que de algn modo se haba resuelto con el Convenio. Por ello se hace ms perentoria la necesidad de
establecer algn tipo de coordinacin para evitar una abusiva carga administrativa a quienes se exige que acten como agentes de recaudacin.
Los principales problemas que existen se refieren a la heterogeneidad de
las normas aplicables y a la diversidad de los criterios de atribucin, que
pueden dar lugar a la superposicin de percepciones sobre una misma operacin gravada.
315
Comisin Arbitral estableci que slo podran aplicar percepciones las jurisdicciones del lugar de entrega (criterio que aplica la Capital Federal y que a
veces dependiendo de la modalidad del sector, coincide con el lugar de origen
y en otras con el domicilio del comprador), pero la falta de acuerdo entre las
jurisdicciones termin abortando esa norma.
La territorialidad en la designacin de los agentes de

recaudacin
Existe una marcada diversidad a la hora de la designacin de los agentes
de recaudacin. Buenos Aires designa a quienes poseen sucursales, agencias, etc. o realizan algn tipo de actividad a travs de corredores, comisionistas y otros pero La Pampa puede designar como tal a quien, aun a pesar
de no reunir esos requisitos, efecta alguna venta en esa provincia.
A este respecto, una cuestin de importancia se produce cuando se designan agentes de recaudacin a empresas que no tienen establecimiento en
la jurisdiccin que pretende imponer esa carga tributaria. Existen fundadas
dudas de la obligatoriedad de tal designacin si la empresa no tiene sucursal
u otro tipo de establecimiento en la provincia. Pero ms importante es puntualizar las dificultades que tendr esa jurisdiccin en cuanto al control de
la actuacin de los agentes que no cuentan con esos establecimientos en la
misma. Sea porque las provincias encuentren dificultades para exigir que se
acte como agente de recaudacin o porque cuando no existe esa dificultad
resulte materialmente difcil de realizar el control, lo cierto es que sta parece ser una dificultad de orden mayor.
El mbito de aplicacin de los sistemas de percepcin

Gran heterogeneidad en la instrumentacin de los regmenes
No existe homogeneidad de pautas para definir qu criterios de atribucin se utilizan para asignar las recaudaciones ingresadas por percepciones;
algunas jurisdicciones como Capital Federal circunscriben la percepcin a la
jurisdiccin de entrega, pero otras provincias como Buenos Aires extienden
la percepcin a todas las operaciones de las empresas que cuenten con establecimientos permanentes en la provincia (lo cual implica aplicar percepciones con base en el principio de origen). Finalmente otras no fijan demasiadas
limitaciones y slo exigen que se trate de contribuyentes de la jurisdiccin
aun cuando no se tenga establecimiento ni domicilio en la misma.
Esto provoca una acumulacin de percepciones para un mismo sujeto y
para una misma operacin, muy en particular cuando se aplica un criterio
como el de la provincia de Buenos Aires. Siempre que un determinado rgimen siga el principio de origen como es el caso de esa jurisdiccin, existir
superposicin salvo que la otras jurisdicciones se inhiban de efectuar percepciones sobre esas operaciones. El resultado es la acumulacin de saldos
a favor del contribuyente, probablemente difciles de hacer efectivos y en
otros casos la apropiacin lisa y llana de impuestos que debieran ingresar a
otras jurisdcciones.16
Si se quisiera dotar de una cierta racionalidad al rgimen debiera prevalecer el principio de aplicar una sola percepcin por cada transaccin, lo que
supondra la adopcin de un nico criterio por parte de cada provincia. La
Si uno de los propsitos y tal vez principales mritos del Convenio haba
sido el de coordinar y armonizar la legislacin aplicable en el impuesto para
beneficio del contribuyente, la variedad de la legislacin sobre los agentes de
recaudacin complica notoriamente la actuacin de quienes son designados
como tales. Valgan algunos ejemplos sobre el tema:
a) Diferencias en la definicin de la base imponible sobre la cual aplicar las
percepciones o retenciones. Algunas jurisdicciones excluan a los impuestos nacionales discriminados (Mendoza), otras los impuestos nacionales,
otras slo el IVA y otras agregan a esto ltimo las devoluciones y descuentos.
b) Diferencias en las alcuotas aplicables
c) Ingreso. Aqu tambin existen criterios divergentes. Algunas jurisdicciones (Buenos Aires y Capital) han previsto la posibilidad de que el agente
opte por el criterio de lo percibido (cobranzas efectuadas) o de lo devengado (facturacin), pero otras han regulado uno u otro criterio para practicar e ingresar las percepciones (Mendoza, Corrientes y La Pampa han optado por el criterio de lo devengado).17 Las divergencias tambin se
presentan en cuanto a las fechas de depsito de los importes retenidos o
percibidos.
316
d) Los pagos a cuenta. Falta de homogeneidad en cuanto al cmputo de la

percepcin como pago a cuenta. Algunas jurisdicciones permiten el cmputo con el exclusivo requisito que la percepcin se encuentre facturada
(Mendoza, Santiago del Estero) pero otras la condicionan al momento en
que la misma se encuentre abonada.
No son stas todas las diferencias que se encuentran entre los regmenes.
Pero las expuestas permiten vislumbrar la carga administrativa que los actuales sistemas imponen al contribuyente. La generacin de saldos a favor,
la posibilidad de apropiarse de fondos que corresponden a otras jurisdicciones, las dificultades administrativas de quienes deben actuar como agentes
de recaudacin, entre otras, estn indicando problemas que plantean la necesidad de regular la aplicacin de estos institutos.
Como siempre ocurre en este impuesto, es central la definicin del mbito de aplicacin de los sistemas de percepcin que delimitar las jurisdicciones que podrn aplicar tales mecanismos.
Si existiera algn instrumento que administrativamente permitiera al
agente de recaudacin percibir los importes de impuestos que corresponden
a cada jurisdiccin y no ms de esos importes no existira la posibilidad de
que se generaran saldos a favor. ste es un problema de importancia teniendo en cuenta que la devolucin de los importes retenidos o percibidos en exceso no es directa. El agente de recaudacin percibira exclusivamente lo que
corresponde en este caso segn los coeficientes de atribucin que surgen
por aplicacin del Convenio a cada jurisdiccin, con lo cual no habra problemas de superposicin.
Esto no es fcil de implementar ya que quien acta como agente de recaudacin debera conocer por anticipado la situacin en materia de Convenio de cada uno de sus clientes. El problema se agrava cuando se agregan
otras jurisdicciones con una pretensin similar sobre la misma transaccin,
se potencia entonces la posibilidad de existencia de saldos a favor del contribuyente y se incrementa la carga administrativa si los sistemas no son uniformes. La solucin es limitar la aplicacin de percepciones o retenciones definiendo un mbito de aplicacin de tales sistemas.
Y aqu surge la posibilidad de permitir percepciones segn el lugar de entrega (que es la opcin elegida por la ciudad de Buenos Aires), el lugar de origen (propia del rgimen de Buenos Aires), y el del domicilio del adquirente
(que caracteriza a la pretensin de las jurisdicciones del interior). Como se ve
nuevamente una reaparicin de los temas ya sealados en materia de Convenio.
La posibilidad de que exista ese tipo de regulacin ser directamente proporcional a las dificultades para uniformar los regmenes de percepcin y para establecer mecanismos aceitados de devolucin de los eventuales saldos a
favor de los contribuyentes. En la medida que exista progreso en ambos sentidos, ser menor la presin para establecer una regulacin que acote las
percepciones a una sola jurisdiccin que permite de algn modo, atender objetivos similares.
317
5. LA TASA MUNICIPAL SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS

El tributo de inspeccin, seguridad e higiene es aplicado a nivel municipal por los servicios de inspeccin, seguridad y salubridad efectuados en comercios, industrias y entes prestadores de servicios, incluidos los pblicos.
Es el segundo tributo en orden de importancia entre los recursos propios de
los municipios el primero son las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
El tributo est definido como una tasa, destinada presuntamente a retribuir los servicios prestados por la municipalidades; sin embargo, est estructurado y establecido a niveles que guardan poca relacin con los servicios en cuestin por lo que asumen todas las caractersticas de verdaderos
impuestos. Ms an una caracterstica esencial para la configuracin de la
prestacin de servicio, como lo es la existencia de local habilitado por los
sujetos alcanzados por el tributo, no siempre aparece incorporada en las
normas locales que definen el hecho imponible.
Vale la pena sealar que en el Pacto Federal no hubo mencin expresa a
la Tasa de Seguridad e Higiene. Sorprende esta omisin teniendo en cuenta
que en no pocos casos, los gobiernos municipales practican una verdadera
persecucin sobre la actividad productiva ya que encuentran all un medio
fcil para viabilizar una menor presin impositiva sobre otros sectores.
La situacin en cuanto a las caractersticas del tributo es variada aun
cuando en los ltimos aos las municipalidades han tendido a seleccionar
una base imponible que replica a la del impuesto sobre los ingresos brutos.
La tasa en cuestin puede adoptar como base imponible los ingresos brutos que es la ms usual, en otros casos el personal empleado y finalmente
la superficie del local o establecimiento habilitado. Los efectos en trminos
de asignacin dependen de la base seleccionada: se trata de un impuesto sobre la produccin como puede ocurrir en algunos casos cuando la base elegida son los ingresos brutos y sobre la mano de obra si es la segunda o el capital si es la ltima.
Las ordenanzas fiscales que plantean como base imponible a los ingresos
brutos son las ms objetadas. En estos casos la tasa reproduce casi ntegramente el impuesto y los contribuyentes cuentan con la posibilidad de recurrir a los organismos del Convenio Multilateral, cuyo texto se aplica en la
materia si en la provincia de que se trate no existe acuerdo intermunicipal
para la distribucin de la tasa.
En la provincia de Buenos Aires, los partidos de Avellaneda, Baha Blanca, Berazategui, Berisso, Florencio Varela, General Pueyrredn, San Martn,
General Sarmiento, La Matanza, Lans, Quilmes y Vicente Lpez aplican esta base. Rosario, la ciudad de Crdoba, por citar otros importantes centros,
tambin lo hacen. Slo Tigre, San Isidro y Almirante Brown, entre los municipios grandes, gravan segn el personal ocupado.
Analizando el caso ms habitual base imponible dada por los ingresos
brutos puede puntualizarse:
1. El hecho imponible copia literalmente al del impuesto provincial sobre Ingresos Brutos estando en la mayora de los casos configurado por el ejer-
318
cicio de actividad realizada a ttulo oneroso. En la provincia de Buenos

Aires se exige la existencia de local habilitado para estar alcanzado por la
tasa de Seguridad e Higiene lo que por ejemplo, no ocurre en el caso de la
provincia de Crdoba.
Resulta difcil concebir la realizacin de servicios de salubridad e higiene
si no se dispone de establecimiento habilitado que los municipios controlen y habiliten por lo que tal requisito parece esencial para la configuracin del gravamen.
2. El tributo tiene pues todos los vicios del impuesto sobre los ingresos brutos, que en muchos casos opera como un autntico impuesto a la produccin.
En verdad la jurisdicciones municipales han encontrado en el mismo, sobre todo cuando hay actividades productivas o una cadena de distribucin mayorista all localizada, un fcil medio para hacerse de recursos
gravando consumos o actividad de otras jurisdicciones municipales. Incluso ocurre que hasta se vaya ms all del propio impuesto del que copia su estructura, en el sentido que no respeta el principio de territorialidad segn el cual las facultades tributarias de los gobiernos locales
deben ser ejercidas sobre hecho econmicos que no trasciendan los lmites de la propia jurisdiccin.
As por ejemplo, varias municipalidades donde las empresas de combustibles tienen radicadas plantas de despacho, pretenden gravar con la tasa de Seguridad e Higiene el total de despachos cuando la venta atribuible al propio municipio es una proporcin mnima de los despachos. Algo
similar ocurre con los distribuidores. Incluso ha ocurrido un caso donde
un municipio pretendi gravar la renta financiera con origen en el extranjero de una entidad bancaria.
3. Hay casos donde se gravan las exportaciones un aspecto en el cual no
se ha copiado la estructura del impuesto sobre los ingresos brutos. Tratndose de una tasa retributiva de servicios tal excepcin no tendra lugar pero el carcter de verdadero impuesto que tiene la tasa de Seguridad
e Higiene, sin relacin con el servicio prestado, afecta la competitividad.
De esta manera se amplifican los problemas de piramidacin de la carga
impositiva que provoca el impuesto sobre los ingresos brutos.
4. Para el tratamiento de los contribuyentes que operan en ms de una jurisdiccin municipal est previsto en ausencia de un acuerdo intermunicipal que regule especficamente el tema circunstancia que se da en todas la provincias la aplicacin de las disposiciones del Convenio
Multilateral. El objeto de esta previsin es precisamente atender los problemas planteados en el punto 2, es decir intentar acotar el ejercicio del
poder tributario municipal a los hechos econmicos que se realicen en
sus lmites geogrficos, sin que a un contribuyente le resulte ms gravoso
actuar interjurisdiccionalmente que hacerlo en un solo municipio.
En la aplicacin supletoria del Convenio han surgido varios problemas.
El primero es que los municipios han objetado la aplicabilidad del Convenio aun cuando la provincia haya adherido al mismo. La discusin est
vinculada al carcter de autnomo que tales entes se arrogan, sobre todo
319
teniendo en cuenta que varias constituciones provinciales le han reconocido tal carcter. Ha habido aqu incluso una jurisprudencia cambiante
de la Corte Suprema de la Nacin, en un primer momento ms predispuesta a aceptar la autonoma municipal aun cuando en sus ltimos
pronunciamientos se han manifestado de modo ms restrictivo. Cualquiera sea el caso es una cuestin abierta que limita la aplicabilidad de
una herramienta cuyo propsito es acotar el poder tributario municipal a
hechos econmicos que se realicen en su mbito.
En segundo lugar existe una imposibilidad de aplicar el Convenio cuando
las municipalidades utilizan una diferente definicin de la base imponible
para la aplicacin de sus tributos. Literalmente el convenio est concebido para distribuir ingresos brutos pero no para actuar cuando un municipio ha optado por tal definicin y otro por el personal empleado. En
consecuencia estos entes tendran as un fcil mecanismo para eludir la
aplicacin de tal arreglo ser as lo desearan. Incluso ha ocurrido en un
reciente caso ante la Comisin Arbitral (Mosconi contra la Municipalidad
de Salta) en que la prematura presentacin del contribuyente segn el reglamento procesal de la Comisin, permiti al fisco local modificar la base
imponible e inhabilitar el recurso ante el organismo.
Si bien se trata de un problema que ha sido mencionado para evitar la
aplicabilidad del Convenio, una posible va de solucin es recurrir a la
Resolucin General N 21 de la Comisin Arbitral que tiene establecido
para las provincias que, cuando la base imponible se determine de diversas formas deber tomarse siempre como base de distribucin los ingresos brutos totales del contribuyente. Tal interpretacin podra extenderse al caso municipal y salvar as el problema comentado.
En tercer trmino la presencia de una jurisprudencia que no siempre ha
ido en un solo sentido. Al respecto, el artculo 35 que est destinado a
municipios establece que cuando se verifica actividad en ms de una jurisdiccin municipal, cada uno de estos municipios no podr tomar como
base imponible ms que el conjunto de los ingresos atribuidos a dicha
provincia ni ms que el monto mximo que le resulte atribuible al municipio por aplicacin de las disposiciones del Convenio o del convenio intermunicipal especfico si lo hubiere. Pero tambin habilita a gravar la totalidad de los ingresos brutos de la provincia al municipio donde el
contribuyente tenga el nico establecimiento habilitado en la provincia.
Los mayores problemas se plantean cuando no se exige el requisito del local habilitado a los efectos de la configuracin de hecho gravado. En algunos casos (Gillete contra Municipalidad de la ciudad de Crdoba) la Comisin Arbitral habilit a la Municipalidad de la ciudad de Crdoba a gravar
la totalidad de los ingresos brutos atribuibles a la provincia de Crdoba
en razn de que el contribuyente no haba acreeditado realizar actividades
gravadas en otros municipios de la provincia ni estar inscripto como contribuyente de gravamen anlogo en ellas. Pero ese fallo fue posteriormente
revocado en la apelacin, bajo el concepto de que como la firma sostena
desarrollar actividades en otros municipios de la provincia, el de la ciudad
Capital no poda pretender el 100% de los ingresos atribuibles a la provincia, sino la porcin que le corresponde por aplicacin del Convenio.
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06
2,5
1,68
2,5
0
3,7
0/2,524 2,512
013
2,5
0/2,5
2,5
015
3
0
2,5
0
2
3
319
0
2,5
2,3
4,1/2,5
2
3
1,5
3,5
2,5
2,5
3,5
3,5
3,5
2,5
2,5
2,5
2,5
3,5
2,5
49
3,7
2,5
2,5
2,5
0-314
2,517
2
3
3,5
2,3
3
3,5
2,5
3
1
1
1,5
0,25
0,254
0,9
1
0,25
0,5
1
2,5
0
2,5
0
1
1
1
0
0,83
01
1,5
05
2
0,25
2
1,2
2
0
2
1
2
2
1,8
0
0
1,5
2
1
0/1,51
01
01
0 /1,51
0/1,51
01
0/1,57
01
01
1,8
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01
01
0
01
0/1,818
01
01
01
0/1/51,23
01
1,5
0
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0
1
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0
05
0
05
0
1,2
0
0
0
1
0,5
0
0
0
0
023
0
1
0
0
0
0
0
05
0
05
0
0
022
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
3
2,5
3
3,5
2,5
3,5
2,5
4
3,7
2,5
2,5
2,5
3
2,5
2
3
3,5
3,5
3
2,5
3,5
AFJP
Comuni- Opera- Seguros Servicios
caciones ciones
a las
finanempresas
cieras
Transporte
Agrope- Minas y Petrleo Manufac- Refineras Electrici- Cons- Comercio Comercio Venta de
cuaria canteras y gas turera de petr dad, gas truccin mayomino- combusleo/ma- y agua
rista
rista
tible
yoristas
Construccin, comercio y servicios

Industria
Sector primario
CUADRO 1
TRATAMIENTO DE LAS DIVERSAS ACTIVIDADES EN INGRESOS BRUTOS
5. Las alcuotas con las que se aplican estos tributos son elevadas, con la
alcuota general que frecuentemente se sita cerca del 1% de los ingresos
brutos gravados. Se trata pues de alcuotas que son un tercio de la que
aplican las provincias, lo que potencia la piramidacin de estos tributos
que para los efectos de asignacin deben observarse conjuntamente.
En general la estructura de alcuotas en la tasa de Seguridad e Higiene es
parecida a la del impuesto sobre los ingresos brutos, con niveles menores
para la actividad industrial, algo superiores para el comercio mayorista y
minorista y crecientes para la actividad de los servicios. Es interesante
mencionar en este ltimo sentido que en algunos casos se ha producido
un fenmeno similar al verificado con las provincias en cuanto a la interpretacin del concepto de ventas al consumidor final, que ha llevado a
algunos municipios a interpretar como tales a las ventas de la industria,
que se ven en consecuencia, obligadas a tributar a alcuotas superiores a
las tradicionales.
Compraventa
de
divisas
Sin embargo en los ltimos fallos de la Comisin ha tendido a predominar la primera interpretacin, bajo el argumento de que el contribuyente
es quien debe probar la realizacin de actividad. La cuestin central se
refiere a quin carga con el peso de la prueba: si es el contribuyente el
que debe probar que realiza actividad en otras jurisdicciones municipales
interpretacin que predomina en los ltimos fallos y que est en lnea
con el primero de los comentados o si por el contrario debe restringirse
la potestad tributaria local a hechos desarrollados en el mbito municipal
como ocurri en la interpretacin que revis el caso Gillette.
321
2,5
2
4,9
0
4,1
2
5
4
0
5
4,1
4,1
3
0
4,1
5
5
3,5
5
4,1
4,1
0
Buenos Aires
Catamarca
C. de Bs. As.
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquen
Ro Negro
Salta
San Luis
San Juan
Santa Fe
Santa Cruz
S. del Estero
General
320
322
1. Excepto por las ventas a consumidores finales y siempre que el establecimiento industrial est radicado en la jurisdiccin de que se trate. 2. El transporte
terrestre de pasajeros interjurisdiccional de larga y media distancia est gravado con una alcuota del 1,5. 3. Las ventas mayoristas y minoristas de alimentos
estn gravadas al 1,5 % si son realizadas por el propio fabricante. 4. La industraliazicin de combustibles lquidos y gas natural con expendio al pblico est
gravada al 1%. 5. Excepto las ventas a consumidores finales. 6. Se encuentran exentas las empresas de la construccin. 7. La produccin de bienes de capital
est exenta. 8. Desde el 31-12-98 estarn exentas las empresas de construccin radicadas en la provincia. 9. La alcuota se aplica a gas y electricidad. Estn
exentas las ventas destinadas al sector primario, industrial y comercial. 10. Excepto comercializacin de automotores y vehculos de carga y maquinaria para el
sector agrcola. 11. Con la excepcin del transporte de pasajeros urbanos que tributa con una alcuota del 1,6%. 12. Con la excepcin de los productos alimenticios que tributan con una alcuota del 1,6%. 13. No estn alcanzadas por la excencin las prestaciones relacionadas con la construccin ni aquellas empresas
con menos de 3 empleados. 14. 0% para la electricidad y 3% para agua (excepto para riego)y gas. 15. Excepto refaccin y reparaciones. 16. Excepto el transporte de pasajeros (de corta, media y larga distancia) salvo taxis, que est gravado al 1,75%. 17. No se aplica para el agua potable. 18. Exenciones para la elaboracin industrial de productos frutihortcolas, industria frigorfica y elaboracin de pescados. 19. Excepto artculos de primera necesidad (tasa del 1,8%), venta de semillas y abonos (1,8%). 20. Excepto las prestaciones relacionadas con la construccin. 21. Si los servicios son prestados exclusivamente por compaas
de seguros (pero no por intermediarios). 22. La comercializacin siempre que no sea el propio productor de productos agrcolas y ganaderos, est alcanzado con
una alcuota del 0,225%. 23. An estn gravadas al 1,5% la fabricacin de productos qumicos, las refineras, la elaboracin de maquinarias y equipos, de material de transporte, la industria de bebidas,entre las principales. 24. Est desgravada nicamente la construccin de inmuebles para vivienda. 25. Excepto
ventas de gas oil. 26. Slo est desgravada la fabricacin y refinacin de azcar, de productos y repuestos mecnicos, de maquinaria para fabricar metales, y la
elaboracin y envasado de hortalizas, frutas y legumbres. 27. Est desgravada la construccin de inmuebles efectuada con fondos pblicos.
2,5
0
2,5
3
5
021
5
01
2,5
3
Comuni- Opera- Seguros Servicios

caciones ciones
a las
finanempresas
cieras
Transporte
2,5
3
3,525
2,5
3-4,5
2,5
3-4,5
2,527
020
2,5
0
0
1
1,828
01-126
1,4
2
0
0
0
0
2,5
3
Tucumn
T. del Fuego
Industria
Agrope- Minas y Petrleo Manufac- Refineras Electrici- Cons- Comercio Comercio Venta de
cuaria canteras y gas turera de petr dad, gas truccin mayomino- combusleo/ma- y agua
rista
rista
tible
yoristas
Sector primario
General
CUADRO 1 (Cont.)
Construccin, comercio y servicios
AFJP
Compraventa
de
divisas
323
NOTAS
1. Cuando se dice adhesin al pacto debe entenderse la filosofa reformista de ste. Dentro de la misma sin duda se ubica la provincia de Crdoba que no adhiri expresamente pero introdujo modificaciones impositivas en lnea con los acuerdos del
pacto.
2. El cambio en el tratamiento de la industria por parte de la ciudad de Buenos Aires plantea, en este sentido, una nueva cuestin, ya que bajo el nuevo planteo las ventas de la industria en dicho mbito estarn gravadas, con lo cual tambin puede caer
el beneficio de la provincia de Buenos Aires respecto a los establecimientos industriales de su jurisdiccin que realicen ventas en la ciudad de Buenos Aires.
3. El propsito del Convenio Multilateral es precisamente evitar que le resulte ms
gravoso a un contribuyente actuar interjurisdiccionalmente que hacerlo en una sola
jurisdiccin.
4. En la Argentina es posible que se le haya dado demasiada importancia a estos
argumentos de superposicin de impuestos, que han propiciado la centralizacin de
facultades tributarias en la Nacin, y han vaciado de fuentes tributarias a los gobiernos provinciales y a partir de ellos los municipales. Esto ha tenido efectos en el funcionamiento de los gobiernos locales que se han acostumbrado a los recursos que provienen desde afuera con una acentuada separacin entre las decisiones de gasto y de
impuestos. En Estados Unidos existe a nivel estadual un impuesto a las ventas minoristas que no est exento de los problemas de superposicin impositiva. Algo similar
ocurre en Canad con una estructura del impuesto estadual con un peso predominante de la etapa de comercializacin mayorista. Sin embargo no preocupan los problemas de superposicin impositiva, al menos con la intensidad que se observa en la Argentina ntese que aun con la estructura del impuesto al consumo final que ha
presentado el gobierno nacional como alternativa a ingresos brutos aparece un proyecto de convenio.
5. Por ejemplo, que las jurisdicciones graven segn el lugar de destino de los bienes o servicios o inversamente que apliquen sus impuestos por el principio de origen
pero en tanto los contribuyentes tengan establecimiento permanente en las mismas.
ste es el mtodo elegido en la relacin entre pases en el impuesto a la renta o ganancias donde se dispone la exencin de los ingresos originados en otro pas a condicin
de reciprocidad.
6. Por ejemplo, el Convenio tiene regmenes especiales para la actividad de la construccin, financiera y de seguros, profesionales liberales y produccin primaria regional.
7. En rigor los creadores del Convenio hablaban de los costos como el verdadero
criterio de atribucin, porque se deca que no presentaba grandes dificultades de determinacin en la mayora de las empresas que ejercen actividad en las jurisdicciones,
siendo relativamente fcil de obtener de los asientos contables.
8. Nunca hubo conflicto para atribuir ingresos a la jurisdiccin del domicilio del
comprador cuando las operaciones son producto de la actividad de sucursales, agencias o de viajantes del vendedor de las mismas, un componente que hace a la configuracin del sustento territorial.
9. En rigor, las jurisdicciones del interior sostienen que el sustento territorial
cuando la operacin se cierra por estas vas viene dado por determinados gastos que
realiza el vendedor y que atraen al comprador como por ejemplo publicidad en diarios
de circulacin nacional. Nuevamente aparecen, dada la vaguedad de esta interpretacin, los aspectos vinculados a la seguridad jurdica en la interpretacin del Convenio:
un gasto de publicidad hasta realizado circunstancialmente, podra generar un conflicto interpretativo en cuanto a la asignacin de ingresos.
10. La modificacin sealada implic la siguiente incorporacin como prrafo final
324
325
del artculo 1: Cuando se hayan realizado gastos de cualquier naturaleza, aunque no

sean computables a los efectos del artculo 3, pero vinculados con las actividades que
realice el contribuyente, tales actividades estarn comprendidas en las disposiciones
de este convenio, cualquiera sea el medio utilizado para formalizar la operacin que
origina el ingreso (correspondencia, telgrafo, teletipo, telfono, etc.). La vaguedad del
prrafo resulta de la generalidad con la que se identifican los medios admisibles de
formalizacin de la operacin aun cuando inocultablemente el sentido es abarcar las
operaciones por correspondencia.
11. Debe sealarse que la modificacin del Convenio an no sancionada slo innov en este aspecto, manteniendo los criterios de atribucin ya vigentes para las ventas
por correspondencia, y las realizadas por medio de corredores u otros intemediarios y
sucursales.
12. Segn el contrato de suministro, la empresa pone a disposicin de YPF los tubos en la planta de Campana quedando a cargo de esta empresa el traslado posterior.
13. En realidad lo que ocurrir es que aquellas jurisdicciones donde se encuentren
esas dependencias internas se apropiarn de ingresos que con el sentido que quiere
drsele al fallo, pertenecen a las jurisdicciones de radicacin de los yacimientos (por
ejemplo, la administracin Plaza Huincul que figura como lugar de destino es una dependencia interna que nuclea yacimientos de las provincias de Mendoza, Neuqun, La
Pampa y Ro Negro).
14. Ver al respecto una discusin mas detallada en el captulo 6.
15. Se ha hablado en este sentido de la utilizacin de cheques fiscales librados exclusivamente a los fines de abonar las retenciones o percepciones y cuya nica finalidad sera precisamente cancelar las obligaciones emergentes de los impuestos retenidos o percibidos. Sin embargo hasta ahora ello no ha sido posible de implementar.
16. El rgimen actual de Buenos Aires permite las percepciones a un contribuyente de Convenio con alguna actividad en la jurisdiccin. Como no hay relacin entre el
monto percibido y la obligacin tributarla del comprador para con esa jurisdiccin
(cuestin administrativamente imposible de conocer para el vendedor) aparecen saldos
a favor. La provincia de Buenos Aires an no cuenta con un sistema aceitado de devolucin inmediata de estos saldos a favor y lo ms grave es que tal sistema no parece
fcil de implementar. De hecho en el Convenio no funcionan los mecanismos de remisin de impuestos.
17. Sea porque est especficamente as regulado o porque el percibido es difcil de
implementar, el hecho es que el criterio prevaleciente de lo devengado debera al menos permitir descontar las facturas incobrables.
Gaggero, J.; Bpzzono, A. y otros: Sustitucin del impuesto sobre los Ingresos Brutos:
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Aires, 1993.
CAPTULO 11
Alternativas para estructurar y
coordinar la imposicin al consumo
entre distintos niveles de gobierno
Oscar Libonatti
1. CONSIDERACIONES GENERALES
Existen bsicamente cuatro alternativas para estructurar un impuesto al
consumo. Ellas son:
a)
b)
c)
d)
Impuesto a las ventas finales

Impuesto al valor agregado tipo consumo
Flat-tax o propuesta Hall-Rabushka
Impuesto al consumo personal
Las primeras dos variantes actan como impuestos sobre las transacciones, mientras que las dos ltimas son impuestos sobre las personas fsicas y
jurdicas en el caso del flat-tax y exclusivamente sobre personas fsicas en la
alternativa d). Todas ellas comparten el rasgo esencial de la imposicin al
consumo que es la eliminacin del sesgo contra la inversin. La eleccin entre alguna de estas alternativas depender, en consecuencia, de aspectos
prcticos referidos a cmo se disean e implementan los gravmenes en
cuestin y las dificultades que estos pasos plantean:
1. Por un lado al propio fisco que enfrentar distintos costos para recaudar
y fiscalizar las distintas variantes de imposicin al consumo, y distintos
niveles de riesgo de evasin y elusin impositivos.
2. Por otro lado al contribuyente, para quien las alternativas no necesariamente sern equivalentes en trminos de los recursos (tiempo y dinero)
que le demande el cumplir correcta y voluntariamente con las obligaciones formales y reales emergentes de las distintas mecnicas de liquidacin y pago que plantea cada alternativa.
Asimismo las alternativas reseadas tampoco son homogneas en cuanto a reflejar de igual modo la capacidad de pago del contribuyente, de manera que en trminos de la equidad, no es indistinto optar por una u otra
entre estas cuatro formas de organizar la imposicin al consumo.
Un ltimo aspecto de especial relevancia en un pas federal est dado por
328
329
ALTERNATIVAS PARA ESTRUCTURAR Y COORDINAR
la distinta flexibilidad y aptitud que presentan estas alternativas para permitir compartir y armonizar la imposicin al consumo entre distintos niveles de
gobierno, sin que ello implique incurrir en costos de coordinacin desmedidos y/o en restricciones excesivas sobre el grado de autonoma tributaria de
cada jurisdiccin.
El objetivo de este captulo es precisamente el de evaluar las ventajas y
desventajas de cada una de las formas de imposicin al consumo mencionadas como alternativas de sustitucin de la imposicin provincial a los Ingresos Brutos que, segn ha sido analizado en el captulo 5, ha quedado inconclusa respecto del objetivo original (instrumentar una imposicin provincial
sobre el consumo) y con un grado de hibridez tal que incluso hace menos deseable la situacin actualmente vigente que la existente con anterioridad a
las modificaciones desatadas por los sucesivos Pactos Fiscales Nacin-Provincias. Conviene pues efectuar un breve repaso de las caractersticas bsicas de las alternativas consideradas.
venta final del bien o servicio, el IVA logra este objetivo por pasos sucesivos, al gravar el valor agregado de cada una de las etapas de produccin y
comercializacin por la que transita el bien o servicio en cuestin hasta llegar a la etapa ltima de venta al consumidor final. En definitiva el precio de
venta final (la base del impuesto a las ventas minoristas) no es otra cosa que
la suma de los valores agregados (base del IVA) en cada una de tales etapas
incluyendo la del vendedor final (etapa minorista).
En el IVA consumo el valor agregado a ser gravado en cada etapa est
claramente definido, puesto que tiene que ser exactamente igual al monto
que resulta de la diferencia entre el valor de las ventas y el costo de todas las
compras de insumos y bienes de capital, el nico insumo que no se resta
es el costo salarial. Sin embargo la forma en que este valor agregado se calcula puede variar, y en teora ello puede ser realizado en base a tres procedimientos:
Impuesto a las ventas minoristas

Se trata de un gravamen sobre las ventas finales, entendiendo por tales
las que efecta un responsable inscripto en el impuesto a un no inscripto
(idealmente un consumidor final). Este procedimiento persigue liberar de impuesto a todas las ventas intermedias, puesto que si una firma comprara insumos gravados carecera de la posibilidad de descontar o recuperar el componente impositivo de su precio de compra, consecuentemente ste se
incorporara como costo en su precio de venta y el impuesto terminara generando un exceso de imposicin (efecto cascada).
En su versin pura es un impuesto sobre las transacciones, aplicado en
una sola etapa (monofsico), que no puede en consecuencia tomar en cuenta o ajustarse a ninguna caracterstica particular del comprador, excepcin
hecha de su condicin de responsable inscripto. Esencialmente escapa al
mbito de esta imposicin cualquier consideracin acerca de la capacidad
de pago del comprador, de manera tal que como instrumento redistributivo
su campo de accin se extiende a la eventual liberacin total o parcial de la
carga impositiva en el caso de determinados bienes y/o servicios.
Si el diseo del impuesto garantiza la plena eliminacin de la base de todas las compras intermedias, y el impuesto recae sobre todos los bienes y
servicios importados y excluye a las exportaciones, se est en presencia de
un impuesto puro sobre el gasto domstico en bienes y servicios.
Impuesto al valor agregado

Un impuesto al valor agregado, tipo consumo1 y definido en base al principio de destino (grava las importaciones y libera totalmente a las exportaciones) incide exactamente sobre la misma base imponible que el anterior, es
decir sobre el gasto domstico.
La diferencia entre ambos impuestos radica exclusivamente en la tcnica
que emplean para captar la recaudacin que genera la base antes aludida.
Mientras el impuesto a las ventas finales lo hace en una sola etapa, la de la
a) El procedimiento de sustraccin, en el que cada responsable inscripto

peridicamente, en base a sus registros contables, calcula el valor de
ventas y el de las compras a ser deducidas, y obtiene la base imponible
sobre la que aplica la tasa del gravamen. Con este procedimiento el IVA
deja de ser un impuesto al valor agregado generado por cada transaccin
efectuada por el responsable inscripto, transformndose en un gravamen
sobre el valor agregado total generado por cada responsable en el ejercicio de su actividad. Desde el punto de vista de la administracin y control
tributario sta no es una diferencia trivial, como se mencionar al hacerse referencia al procedimiento alternativo de crdito fiscal para la determinacin del IVA.
b) El procedimiento aditivo, que como el anterior transforma el IVA en un
impuesto autodeclarado en base a la contabilidad del contribuyente, impidiendo que sea estrictamente un gravamen discriminable por cada
transaccin, es decir por cada compra-venta efectuada por un contribuyente registrado. En este caso la adicin consiste en computar, con la
periodicidad que se establezca, el valor agregado imponible como suma
de los pagos salariales, la ganancia empresaria e intereses pagados, durante tal lapso, aplicando la tasa del IVA al monto resultante.
c) El procedimiento de crdito fiscal es el nico que permite asimilar al
IVA a un impuesto sobre las transacciones individuales puesto que el
gravamen puede discriminarse por cada compra venta que se realiza. Cada contribuyente inscripto debe cargar y discriminar en la factura el IVA
sobre el precio de venta, que constituye el dbito fiscal y por lo tanto en
principio una obligacin del contribuyente hacia el fisco. A su vez cada
compra que realiza a sus proveedores trae discriminada en la factura el
IVA correspondiente, que constituye para el adquirente un crdito fiscal a su favor. Peridicamente (normalmente en forma mensual) el contribuyente calcula la diferencia entre la suma de sus dbitos fiscales y la
de sus crditos fiscales, e ingresa al fisco el monto resultante en calidad
de impuesto al valor agregado. Ntese que el valor resultante no es sino
la diferencia entre ventas y compras multiplicada por la tasa de IVA, es
decir idntica a la que se hubiera obtenido de aplicar directamente el
330
mtodo de sustraccin. Sin embargo hay al menos tres grandes diferencias asociadas al mtodo del crdito fiscal: 1) la primera es que al actuar
sobre cada transaccin individual permite la existencia de tasas diferenciales de IVA por tipo de producto, sin que ello entorpezca en forma alguna el clculo de la obligacin impositiva. En efecto, cada compra genera
un crdito fiscal, perfectamente identificable cualquiera fuere la tasa de
IVA aplicable a esa transaccin particular (por ejemplo una distinta de la
tasa general de IVA), lo mismo ocurre con el IVA cargado en cada venta.
Por el contrario el mtodo de sustraccin no permite trabajar directamente con tasas diferenciadas de IVA; para poder hacerlo el contribuyente debe incurrir en trabajos administrativos especiales adicionales (identificar y clasificar ventas y compras con IVA incluido segn la
estructura de tasas diferenciales que exista y calcular la diferencia promedio resultante) que adems no resultan fciles de auditar para la administracin tributaria. En lo que concierne el mtodo aditivo el mismo
es inaplicable con tasas diferenciadas de IVA; 2) la factura con IVA discriminado requerida en cada transaccin sirve como documento probatorio de la legitimidad del crdito fiscal del comprador, pero simultneamente demuestra la existencia de una obligacin fiscal por parte del
vendedor. Es decir que el sistema de crdito genera un incentivo a comprar a contribuyentes inscriptos y produce una oposicin de intereses
entre comprador y vendedor en directo beneficio del fisco, tanto en trminos de facilitar el cumplimiento voluntario de los contribuyentes como
las tareas de auditora fiscal; 3) el tercer aspecto en favor del IVA administrado a travs del mtodo de crdito es una derivacin directa de su
aptitud para trabajar con tasas diferenciadas. En efecto, la posibilidad de
liberar plenamente de IVA a las exportaciones (ello implica no tan slo
eximir de impuesto al valor agregado del exportador sino reintegrarle el
IVA que hubiera pagado sobre sus compras) es un resultado automtico
con este mecanismo, que se obtiene al aplicar tasa cero a las exportaciones (ello implica que el exportador tiene un dbito fiscal igual a cero y
derecho a un reembolso equivalente al crdito fiscal emergente de sus
compras gravadas).
Flax-Tax o alternativa Hall-Rabushka

La propuesta original de esta variante de imposicin sobre el consumo
fue desarrollada en 1981 por Robert Hall y Alvin Rabushka, y ha ganado en
los Estados Unidos creciente consideracin en el contexto de las discusiones
y propuestas de sustitucin del Impuesto a las Ganancias.
Es una propuesta vertebrada en torno a una tasa impositiva nica aplicable sobre una base dada por el consumo y sin exenciones. Sin embargo,
como se ver luego, al percutir el impuesto sobre las empresas por una parte
y sobre las personas por otra, admite en este ltimo caso la introduccin de
tasas progresivas.
A diferencia del impuesto a las ventas minoristas o del IVA variante crdito, el flat tax no se basa en las transacciones, sino en los sujetos gravables, sean ellos personas fsicas o empresas. En este sentido funciona, en
331
apariencia, como un impuesto a las ganancias. Sin embargo su naturaleza

es enteramente diferente.
El impuesto correspondiente a las empresas sin distincin de formas jurdicas, tiene como base las ventas menos las compras intermedias y de bienes de capital, igual que en un IVA consumo (deduccin automtica de la
inversin) calculado por sustraccin, pero adems las empresas en la alternativa H-R deducen enteramente los pagos salariales, y en esto el flat-tax
empresario se diferencia de un IVA consumo calculado por sustraccin.
Las personas fsicas tambin estn obligadas a autodeclarar su flat-tax
personal, que resulta de aplicar la tasa sobre una base conformada exclusivamente por los ingresos salariales (los obtenidos bajo relacin de dependencia como los resultantes del trabajo autnomo as como las transferencias en
el caso de los jubilados y pensionados).
En esencia el flat-tax o alternativa H-R es entonces un IVA consumo que
no se calcula a partir de las transacciones sino de los contribuyentes, y
plantea la particularidad de que los salarios no quedan imputados como valor agregado en las empresas, si no que son declarados y gravados a nivel de
los individuos. Cul es el propsito de este procedimiento, que en principio
parece ms costoso porque aumenta el nmero de contribuyentes a administrar, en relacin a un impuesto al consumo estructurado sobre las transacciones? Fundamentalmente el de brindar la posibilidad de introducir un impuesto al consumo redistributivo por medio de la utilizacin de mnimos
no imponibles y/o tasas con algn grado de progresividad en el tratamiento
del flat-tax personal.
Impuesto al consumo personal

La cuarta variante de imposicin al consumo es aquella que se focaliza en
el clculo del consumo o gasto de cada persona. En el impuesto personal al
gasto, se mide el consumo personal como diferencia entre el ingreso y el ahorro neto. Para ello es necesario por un lado agregar todos los flujos de entrada tales como salarios, transferencias recibidas, ingresos por desahorro
(ventas de propiedad por ejemplo) y por otro deducir los egresos relacionados
con la adquisicin de determinados activos (financieros y fsicos) que implican ahorro.
Desde un punto de vista prctico su mejor administracin requerira que
existieran cuentas personales, relacionadas con las formas de ahorro e inversin que se pretende excluir de la imposicin al consumo. De esta manera todo depsito en estas cuentas personales (en bancos, agentes de bolsa,
fondos de pensin, etc.) es deducible del impuesto personal al gasto y toda
extraccin (sinnimo del desahorro) es gravable. El mismo principio se aplica para el tratamiento de los crditos recibidos por las personas: el prstamo es gravable mientras que el repago (del principal y del inters) es deducible.
Administrativamente el impuesto al gasto personal presenta la ventaja,
respecto del impuesto a las ganancias personales, de evitar los problemas
contables e impositivos que genera el tratamiento, sobre bases devengadas,
de los intereses, dividendos, ganancias de capital, etc. En realidad estos con-
332
ceptos carecen de significado impositivo bajo un impuesto al gasto sobre base caja.
Sin embargo esta alternativa tiene problemas importantes en relacin a
cmo tratar el consumo de bienes durables. Idealmente debera admitirse la
deduccin del gasto efectuado en la adquisicin del bien y posteriormente
debera incluirse en la base imponible el valor imputado a la corriente de
consumo derivada del bien durable. Tal vez desde el punto de vista administrativo resulta ms fcil implementar el criterio opuesto: gravar el gasto en
bienes durables (como si fuera consumo corriente) y permitir la deduccin
del flujo de consumo futuro imputado, teniendo cuidado a su vez de no gravar los ingresos obtenidos por la eventual reventa del bien durable usado.
La dificultad analizada se traslada tambin al tratamiento de la financiacin de los bienes durables, por ejemplo en la adquisicin de vivienda. En
este caso la proporcin financiada con ahorro propio generara una fuerte
imposicin bajo el impuesto al consumo personal, sobre todo si ste se instrumenta con tasas progresivas. Para evitar o morigerar este efecto podran
arbitrarse mtodos de trasladar a perodos futuros el pago de la mayor obligacin impositiva, o bien de permitir la no gravabilidad de ciertos tipos de
crditos (por ejemplo, inmobiliarios) y la correlativa gravabilidad del pago de
sus servicios (con lo que se contempla la compra financiada de ciertos bienes
durables) as como establecer tipos o categoras de ahorro (por ejemplo para
compra de vivienda) que dejaran de ser deducibles del impuesto al gasto,
pero cuyo uso para efectivizar la compra del durable, tambin dejara de
ser considerada base gravable.
Puede apreciarse que ms all del atractivo terico que pueda tener la
propuesta, la misma no es de fcil implementacin ni control para la administracin e implica importantes costos de cumplimiento para el contribuyente (como de hecho tambin los genera el impuesto personal a las ganancias).
Habiendo presentado los rasgos ms destacables de las cuatro alternativas de imposicin al consumo, resulta conveniente efectuar un repaso de las
principales exenciones y tratamientos preferenciales que incorporan cada
una de ellas.
En el caso del impuesto sobre ventas minoristas, la referencia ms valiosa es la del sales tax de los estados norteamericanos que, en un marco de
acentuada diversidad, coinciden en general en los siguientes aspectos:
Eximen los gastos mdicos (incluidos los seguros mdicos), los alimentos
consumidos en el hogar, los gastos en vestimenta, la renta imputada a
los servicios de la vivienda propia, las ventas efectuadas por entidades de
caridad y organizaciones religiosas y en general a la mayora de los servicios. Tambin es comn que aquellos bienes sujetos a imposicin especfica (usualmente tabaco, alcohol y combustibles) no sean alcanzados por
el sales tax.
En el caso del IVA consumo, seguramente ser muy difcil sino imposible
incluir en la base el valor imputado a los servicios del stock de viviendas
y genera problemas importantes, en la modalidad de IVA crdito, gravar
el verdadero valor agregado del sector financiero y de seguros. Sin embar-
333
go el principal problema, en trminos de prdida de recaudacin con esta

variante de IVA consumo radica en la imposibilidad de gravar plenamente
el consumo salarial del sector pblico.
Por su parte el flat tax tiene, en teora, menos inconvenientes que el sales
tax y el IVA crdito para gravar sectores o actividades difciles de imponer cuando se pretende hacerlo incidiendo sobre las transacciones. Precisamente el flat tax no opera a travs de las transacciones, sino que es
un impuesto a la firma o a la persona (segn el caso) que deben autodeclarar al base gravable. En particular el flat tax aplicado a las personas
permite, respecto al IVA crdito, incorporar plena y directamente en la
base el ingreso salarial de los empleados gubernamentales y lo mismo
ocurre con el impuesto al gasto personal, con lo cual ambos inciden sobre una mayor base imponible. En principio la presuncin es favorable
entonces a que un igual nivel de recaudacin pueda lograrse con una menor tasa impositiva en el caso del impuesto H-R o del impuesto al gasto
personal, que si se recurriera a ventas minoristas o a un IVA-crdito. Una
conclusin de esta naturaleza no podra sostenerse sin embargo sin un
anlisis que incorpore la cuestin de cun simples o complicadas resultan estas alternativas desde el ngulo del costo administrativo (costo de
gestin del sistema impositivo) y del costo de cumplimiento (para el contribuyente).
Desde este punto de vista el impuesto a las ventas minoristas (IVM) genera dos problemas de orden administrativo de gran importancia. Uno es cmo
garantizar que el gravamen no incida sobre compras intermedias, evitando
generar problemas de cascada. El procedimiento administrativo usual para
evitar el problema es otorgar calidad de inscriptos en el impuesto a todos
los sujetos imponibles que no sean consumidores finales y eximir de impuesto a las transacciones realizadas entre inscriptos.
En la prctica es una solucin imperfecta, porque no elimina el riesgo de
imponer transacciones intermedias y adems es un procedimiento vulnerable a conductas evasoras (consumidores finales que presentan identificacin
como inscriptos y evitan que se les cargue sales tax). Un arreglo alternativo al anterior es el de establecer exenciones por destino o uso, segn las
cuales un bien ser gravado de acuerdo al uso que el comprador declare que
va a realizar del mismo, eximindolo de impuesto cuando cae en una categora tipificada como uso intermedio. Estas exenciones por uso son virtualmente imposibles de controlar y administrar (por ejemplo, una exencin para
alimentos consumidos en el hogar versus alimentos servidos en restaurantes, cmo resuelve el problema de la comida comprada en un restaurante para ser consumida en el hogar?).
El segundo gran inconveniente surge de la naturaleza monofsica del
IVM, y de que la etapa que concentra la totalidad de la recaudacin (venta final al pblico) es precisamente la ms difcil de controlar tanto por su vastedad numrica y de localizacin, como por la presencia de incentivos para que
el vendedor final y el consumidor oculten la transaccin al fisco y evadan el
pago del impuesto.
El IVA variante crdito resuelve ambos problemas. Garantiza que ningu-
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na compra intermedia de insumos y bienes de capital quede gravada (excepto en los casos en que la autoridad decide por alguna razn declarar exentos
a determinados bienes o servicios) y, por ser un impuesto plurifsico, slo
pone en riesgo de evasin, en el supuesto de que no existan etapas intermedias exentas, a la fraccin del impuesto generada por el valor agregado de la
ltima etapa de comercializacin (venta minorista), por ser sta la nica en
que no existe oposicin de intereses entre vendedor y comprador (la factura
con IVA no genera crdito fiscal para el consumidor final).
Otro aspecto que en teora favorecera al IVM es el supuesto de menor
nmero de contribuyentes involucrados en el mismo, versus la alternativa
del IVA. sta es una ventaja ms ilusoria que real por dos motivos: i) el IVM
recae sobre las ventas a consumidores finales que pueden o no ser efectuadas por comerciantes minoristas. En otros trminos el IVM no es un impuesto que se aplica exclusivamente al sector distribuidor minorista. Por lo tanto
sern contribuyentes inscriptos del IVM tanto los comerciantes minoristas
como mayoristas y aun sectores manufactureros o productores primarios en
la medida en que vendan directamente o consumidores finales y ii) aun
cuando la reduccin en el nmero de contribuyentes fuera ms importante,
adquiriran un peso relativo mayor en IVM (en comparacin con IVA) aquellos contribuyentes de menor envergadura econmica, con ms deficientes
registros contables y ms caros de fiscalizar. Desde la ptica del contribuyente el IVM parecera ser un gravamen ms sencillo que IVA, en cuanto a la
comprensin de su mecnica de funcionamiento. Por ello sera ms fcilmente aceptable por los contribuyentes. Este argumento de simplicidad no es
irrelevante cuando se carece de experiencia previa en el manejo del IVA y las
autoridades comienzan a evaluar la factibilidad de su implementacin. En el
caso de la Argentina el punto no es aplicable en razn de la gran familiaridad
de los contribuyentes con la mecnica del IVA y, adicionalmente, del diseo
relativamente sencillo del IVA argentino (sumamente generalizado y a tasa
nica).
En lo relacionado con el volumen y naturaleza de la informacin que el
contribuyente debe obligatoriamente producir y suministrar a las autoridades tributarias, el IVM impone menores cargas que el IVA. Sin embargo, esta ventaja del IVM es fundamentalmente en trminos de menores costos administrativos para el contribuyente y no necesariamente para el fisco, para
quien el mayor volumen de informacin de IVA tiene como correlato un mejor control del cumplimiento tributario, a raz de la proporcionalidad que debe existir entre compras y ventas y de la posibilidad que brinda la informacin de verificar si la misma se manifiesta realmente.
Puede sostenerse que, en trminos de facilidad de administracin (y menor riesgo de fraude), el IVM presenta la ventaja respecto al IVA, de no recurrir a la devolucin en efectivo o a travs de compensaciones contra otros impuestos de la carga impositiva incorporada en los insumos empleados en la
produccin de bienes exportables. Ello es producto de su naturaleza de impuesto monofsico que acta en la etapa final y directamente exime a las
ventas externas (por cierto que si el precio del bien exportado incorpora costos impositivos ocasionados por bienes intermedios o de capital que pagaron
IVM, este componente no es identificable ni reembolsable). Por el contrario,
la devolucin de crditos fiscales por insumos gravados, tpica del IVA, requiere de un control riguroso para evitar fraudes fiscales.
Cuando se analiza, desde la ptica de la simplicidad y los costos de administracin y cumplimiento a las variantes de imposicin al consumo a travs de las personas, surgen con claridad las ventajas de la variante H-R
sobre el impuesto al gasto personal. Este ltimo desde el punto de vista de
su grado de complejidad administrativa se sita ms cerca del impuesto a
las ganancias que de los gravmenes sobre las transacciones y decididamente es un impuesto caro para administrar y para ser cumplido por el contribuyente.
Por el contrario la variante H-R se revela como muy sencilla tanto para
las empresas como, muy principalmente, para las personas. En este ltimo
caso no es otra cosa que un impuesto sobre los salarios que admite sistemas
importantes de retencin cuando se trata de trabajadores bajo relacin de
dependencia o beneficiarios de transferencias, con lo cual no existe costo de
cumplimiento. Incluso a nivel de empresa un impuesto H-R podra ser menos oneroso, en trminos de los recursos que deben aplicarse para su correcto cumplimiento, que un IVA porque no existirn exenciones ni tasas diferenciales.
Esta misma razn es la que convierte al H-R en una alternativa interesante para el fisco, dado que siendo su base por definicin absolutamente
uniforme, la administracin tributaria no tendra que lidiar con exenciones
y/o tratamientos especiales. Permanece sin embargo el problema para el administrador del aumento en la cantidad de contribuyentes asociada a esta
variante.
Como ya se manifest el IVA es superior al IVM evaluado desde la ptica
de su menor vulnerabilidad a la conducta de evasin, principalmente porque
la recaudacin que el IVM concentra en una sola etapa, el IVA la disemina
en distintos contribuyentes ubicados a lo largo de la cadena de produccin y
distribucin de un determinado bien o servicio.
Tambin el IVA consumo aparece como menos vulnerable a la evasin
que el H-R, si aquel se recauda con el mtodo crdito-dbito por el cual la
correcta liquidacin del gravamen sobre la venta maximiza el crdito descontable del comprador. Sin embargo esta deseable oposicin de intereses entre
contribuyentes tiende a existir, aunque asumiendo otras formas, tambin en
el impuesto H-R. En esta variante y al menos para el trabajo bajo relacin de
dependencia hay un fuerte incentivo para que las empresas declaren correctamente el salario pagado, pues ello disminuye su obligacin tributaria. Paralelamente esta masa salarial es gravada a nivel de los individuos pudiendo
incluso las empresas actuar como agentes de retencin.
El inconveniente de la variante H-R respecto al IVA crdito se relaciona
con la desgravacin efectiva de las exportaciones, que se torna dificultosa en
un doble sentido: en primera instancia dado que exteriormente el H-R se
asemeja ms a un impuesto a las ganancias con full expensing de la inversin que a un impuesto al valor agregado tipo de consumo, todo reembolso
que se efectivice en el caso de las exportaciones de esta carga impositiva podra interpretarse como un subsidio que viola normas del GATT; mientras
que este problema no se da con un IVA crdito cuyo tratamiento a tasa cero
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de las exportaciones est internacionalmente aceptado. Por otra parte, en caso de compensarse el impuesto H-R para las exportaciones, surge la cuestin de cmo calcular la incidencia de este gravamen en el precio del bien exportado. En realidad el clculo no puede efectuarse en forma directa y
necesariamente debera implementarse una mecnica con algn grado de arbitrariedad, que seguramente actuara a modo de un reembolso generalizado
como porcentaje del valor de las exportaciones.
Si bien todas las alternativas analizadas inciden sobre el consumo y, por
lo tanto, deben producir la misma recaudacin, en la prctica la capacidad
recaudatoria de cada una de ellas est en relacin directa con su aptitud para alcanzar en forma efectiva a toda la base que tericamente est a su disposicin. As, por ejemplo, la capacidad recaudatoria del IVA es mayor en los
hechos que la del IVM por cuanto tiene ms facilidad para incorporar a una
mayor cantidad de servicios a la base imponible. Ntese adems que si el
IVM cuenta (por el motivo que sea) con una menor base imponible efectiva y
la administracin tributaria recurre a un aumento de tasa para lograr una
cierta recaudacin, automticamente aumenta el premio a la evasin, actividad que es objetivamente ms fcil de implementar en el IVM y respecto a la
cual hay una coincidencia de intereses entre el vendedor y el comprador que
est ausente en el IVA.
Tanto el impuesto H-R como el impuesto al consumo personal tienen
ventajas en cuanto a su potencial recaudador (para una misma tasa) puesto
que al no actuar va transacciones evitan el riesgo de perder recaudacin por
la necesidad de brindar tratamientos especiales (exenciones, menores tasas,
etc.) a sectores intrnsecamente difciles de gravar, sea por la ndole de la actividad que realizan (caso del sector financiero o los seguros en IVA; caso de
los servicios en IVM por citar slo algunos) o por la caracterstica de los contribuyentes (agricultores en IVA por ejemplo). La afirmacin anterior debe sin
embargo relativizarse toda vez que presupone una administracin capaz de
identificar a todas las personas que deben pagar H-R o impuesto al gasto
personal y de auditar la razonabililidad de las autodeclaraciones que efecten los contribuyentes.
Cabe una acotacin adicional sobre el costo administrativo y de cumplimiento de un impuesto al consumo personal. Si bien su clculo presenta
menos problemas y evita el riesgo de las deducciones itemizadas del impuesto a las ganancias personales (en consecuencia se evita una gran va de elusin por sobreuso de tales deducciones), el clculo del ahorro neto sobre
base caja para deducirlo, no es de rpida o fcil comprensin para el contribuyente. Probablemente exigira que ste contara con asesoramiento externo
para liquidar sus obligaciones con lo cual el costo de cumplimiento rpidamente se incrementara.
Por ltimo, debe efectuarse una mencin al papel redistribuidor de la
imposicin al consumo. Tanto el impuesto H-R (en menor medida) como el
impuesto al gasto personal admiten la posibilidad de tasas progresivas, que
tengan en cuenta la capacidad de pago exteriorizada en el nivel de los ingresos salariales en el caso del gravamen H-R o en el nivel del consumo
efectuado en el caso del impuesto sobre el gasto personal.2 Estos impuestos
permiten en consecuencia efectuar redistribucin entre individuos sin afec-
tar la estructura de precios relativos de los bienes y servicios en forma directa, como ocurrira con impuestos sobre las transacciones.
2. ASPECTOS DE COORDINACIN INTERJURISDICCIONAL

DE LA IMPOSICIN AL CONSUMO
La eleccin entre algunas de estas alternativas de imposicin al consumo
para reemplazar al impuesto provincial sobre los Ingresos Brutos plantea la
necesidad de evaluar las dificultades de coordinacin entre fiscos que surgirn con distinta intensidad, segn sean las caractersticas de la alternativa
por la que se optara.
La necesidad de coordinacin se origina por lo menos en tres razones: 1)
La existencia de flujos comerciales interjurisdiccionales. El tratamiento del
comercio interprovincial es un tpico de primer importancia si el impuesto al
consumo se basa en las transacciones, como es el caso de un IVA provincial
o de un impuesto a las ventas minoristas (IVM) provincial. Pierde relevancia
si se opta por las variantes de impuestos personales (el caso de impuesto HR o del impuesto al gasto personal). En el primer caso (impuestos sobre el
consumo que actan a travs de transacciones) el comercio interprovincial
tiene implicancias diferentes sobre la atribucin de la recaudacin entre provincias segn se opte por aplicar principio de destino o principio de origen,
as como sobre la administracin tributaria, porque los arreglos institucionales y la intensidad de la coordinacin entre las autoridades fiscales provinciales pueden variar en gran medida en funcin del diseo concreto que asuma la imposicin al consumo va transacciones. 2) Efectos sobre decisiones
de localizacin. Elegida una alternativa de imposicin, si en la instrumentacin de la misma cada provincia produce alteraciones de variada naturaleza,
sea en la tasa o en la extensin de la base imponible, es decir si existe poca
o ninguna coordinacin interjurisdiccional en la aplicacin del gravamen, podran surgir efectos de relocalizacin de actividades y/o personas entre jurisdicciones, que sern de mayor o menor importancia segn la alternativa de
tributacin elegida. Cabe sealar que cierto grado de heterogeneidad sea en
la tasa y/o base imponible puede ser necesaria para permitir un mayor grado de autonoma tributaria y financiera de los niveles provinciales; pero si
las diferencias son marcadas y sobre todo si se producen con impuestos al
consumo que gravan las transacciones, la posibilidad de disputas y guerras
tributarias interjurisdiccionales es mayor (por la ilusin de cada jurisdiccin
de poder exportar o hacer recaer la mayor carga en operaciones que efectan
residentes de otra provincia) que si se emplean impuestos personales, que
recaen directamente sobre los residentes en la jurisdiccin responsable del
gravamen. 3) Por ltimo, la coordinacin de la actividad de las administraciones tributarias provinciales en los aspectos que hacen a la recaudacin y
fiscalizacin es siempre un objetivo deseable, tanto en trminos de aprovechamiento de eventuales economas de escala para la realizacin de estas actividades a travs de acuerdos de complementacin y/o especializacin entre
los entes recaudadores de distintas provincias, como para una ms eficaz
accin fiscal contra las maniobras de elusin y/o evasin impositivas. Si la
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imposicin al consumo a nivel provincial se instrumenta utilizando alguna

alternativa de tributacin a las ventas, las posibilidades abiertas para la
coordinacin interjurisdiccional son las siguientes:
brutos tambin podra haber sido abordada a travs del impuesto al gasto ya
existente a nivel federal (el IVA nacional), mediante el incremento de la alcuota del mismo y la coparticipacin del 100% del producido adicional entre
las jurisdicciones provinciales, segn los coeficientes que reflejen las participaciones relativas actuales de cada provincia en la recaudacin total de Ingresos Brutos o bien por aquellos que aproximen de mejor manera el principio de destino.
Este tipo de solucin presenta, en apariencia, ventajas en cuanto a sencillez y administrabilidad, por cuanto se tratara de un impuesto legislado y
administrado por el gobierno central, con base imponible y alcuota uniformes en todo el territorio, y con procedimientos de liquidacin y pago centralmente establecidos.3
Esta solucin no es considerada en el presente trabajo por entender que
la misma lesiona una distribucin de facultades tributarias entre Nacin y
Provincias con profundo arraigo en la historia del federalismo fiscal argentino, e importara adems reducir en un grado extremo la autonoma fiscal
provincial.
a) Impuestos provinciales al consumo cobrados a travs de las transacciones

y basados en principio de origen. En este caso slo puede recurrirse a un
IVA-consumo provincial que debera gravar con la tasa de la jurisdiccin
de origen a los flujos comerciales hacia terceras provincias y desgravar a
los flujos comerciales (de bienes y servicios) desde terceras provincias. Como se ver posteriormente, implementar esta solucin no admite posibilidad alguna de diferenciacin de tasas y/o bases imponibles entre los IVA
provinciales, con lo que ella brinda bajo nivel de autonoma tributaria a
las provincias (tal vez incluso menor al que tienen con el actual Ingresos
Brutos) y adems requiere un grado de cooperacin entre fiscos difcil de
alcanzar en materia impositiva, sobre todo porque deberan instrumentarse devoluciones de impuestos entre fiscos provinciales.
b) Impuestos provinciales al consumo cobrados a travs de las transacciones y basados en el principio de destino. Aqu las alternativas comprenden tanto un impuesto provincial sobre las ventas minoristas (IVM) como
un IVA-consumo provincial basado en el principio de destino. En ambos
casos se podran diferenciar las tasas entre provincias pero, en el supuesto de utilizacin de un IVA consumo, la necesidad de desgravar a los
flujos hacia terceras provincias y gravar los bienes y servicios provenientes de terceras provincias hace preciso contar con la misma definicin de
base gravable en todas las jurisdicciones. La necesidad de coordinacin
entre fiscos resultara no obstante inferior a la requerida por un IVA-consumo con principio de origen e incluso dependiendo ello de cuestiones
de instrumentacin del impuesto que luego se discuten el sistema podra funcionar sin compensaciones de dinero entre fiscos.
c) Si la imposicin provincial al consumo se instrumenta con impuestos sobre las personas (fsicas y jurdicas), que podran adquirir las formas que
ya han sido mencionadas (variante H-R o bien impuesto personal al gasto) cabe sealar que ambas alternativas son menos demandantes de
coordinacin entre fiscos provinciales que las mencionadas en a) y b). Sin
embargo la variante H-R requiere de uniformidad en la parte del gravamen que recae sobre las empresas para evitar relocalizaciones de firmas
en funcin de rebajas en la tasa impositiva del flat-tax empresario, y para
reducir los costos de cumplimiento para las empresas que acten simultneamente en varias jurisdicciones. El impuesto al gasto personal no requiere de coordinacin entre fiscos provinciales. Esta ventaja se diluye al
analizar los costos directos de administracin que supone para cada administracin tributaria provincial instrumentar un impuesto base caja
para imponer el gasto personal. Las dificultades asociadas a la mecnica
de clculo y liquidacin del impuesto lo transforman a priori en una alternativa poco deseable como potencial sustituto de Ingresos Brutos.
Previo a efectuar un anlisis de las ventajas y dificultades de las variantes de tributacin reseadas cabe mencionar que la sustitucin de ingresos
3. COMPARACIN DE ALTERNATIVAS DE COORDINACIN

INTERJURISDICCIONAL
En el caso de la comparacin IVM e IVA destino, en ambas alternativas
los ingresos generados por la imposicin de los bienes y servicios gravados
fluyen a la jurisdiccin en la que se realiza el consumo final de los mismos.
Esto se ve con claridad en un impuesto monofsico con IVM, pero tambin
es el caso con un impuesto plurifsico como el IVA, en el cual aun cuando
en las etapas intermedias se apliquen tasas distintas, el impacto final sobre
los consumidores depende exclusivamente del precio final de venta y de la
tasa de IVA aplicable en dicha etapa final. Si se piensa en distintas tasas entre jurisdicciones (en vez de entre etapas), surge que en el IVA-destino cualquier variacin interjurisdiccional en la tasa de imposicin no afecta el patrn de produccin ni de comercio interjurisdiccional, que depende del
impacto de la imposicin sobre el consumo final all donde ste se realiza.
Para ello es necesario que a causa de la aplicacin del principio de destino,
las ventas a terceras jurisdicciones reciban un crdito por el IVA que hubieran tributado al fisco de origen o bien sean tratadas por este ltimo directamente con la tcnica de tasa cero. Si se opta por el primer camino existe la
necesidad de una compensacin de dinero entre fiscos. Ntese entonces
que la aplicacin del principio de destino en el caso del IVA permite aunar la
autonoma fiscal de las provincias (dueas de establecer alcuotas impositivas compatibles con sus necesidades fiscales) con la neutralidad de la imposicin sobre las decisiones de localizacin de las actividades econmicas.
Por cierto que la diferencia de tasas de imposicin entre jurisdicciones
siempre constituye un incentivo para que los consumidores finales se trasladen y efecten compras en las jurisdicciones que aplican menores tasas, pero esta circunstancia es inevitable tanto con un IVA como con un IVM e incluso es independiente de la aplicacin del principio de destino, puesto que
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si se gravara en base al origen el consumidor final igual tendra incentivos

para comprar en las jurisdicciones de origen con menores tasas impositivas
(con el agravante en este caso que tambin el productor buscara localizarse
en dicha jurisdiccin).
Cabe plantearse si resulta ms sencilla la coordinacin de un IVM provincial o un IVA-destino provincial.
En el caso de IVA cuando los contribuyentes inscriptos cargan el impuesto sobre sus ventas a contribuyentes no inscriptos (se presume que son ventas finales) la mecnica del impuesto determina que la venta quede gravada
independientemente del lugar de residencia del contribuyente no inscripto
(de hecho si un consumidor de la jurisdiccin A se traslada a B y compra en
B, la venta queda gravada segn la tasa de B).
Para ciertas ventas finales de gran valor unitario, o de bienes registrables (autos, etc.) o efectuadas a consumidores finales especiales (fundaciones, hospitales, etc.) y tambin en el caso de ventas por correo, es posible
implementar mecanismos para que los vendedores identifiquen estas ventas
extrajurisdiccionales y se pueda atribuir la recaudacin a que dan lugar al
fisco de destino. Sin embargo estos procedimientos son difciles de implementar, puesto que obligan al contribuyente a incurrir en costos administrativos para generar recaudacin a un fisco que no es el de su jurisdiccin
de residencia. De hecho, incluso la jurisdiccin de destino carece de atribuciones para obligar a este contribuyente a realizar dicha tarea si es que el
mismo no acta a su vez en esa jurisdiccin de destino y, finalmente, el fisco de origen no tiene incentivos para remitir el impuesto cobrado a la provincia de destino.
Por su parte, en el IVA-destino la necesidad de coordinacin interjurisdiccional es impuesta por la propia naturaleza plurifsica del gravamen, que
determina que tanto los flujos entre empresas como entre empresas y consumidores finales sean objeto de imposicin. Necesariamente la probabilidad
de que estos flujos involucren a ms de una jurisdiccin es muy alta, y por
lo tanto, la armonizacin normativa y la coordinacin entre fiscos, abarcando no slo el intercambio de informacin sino tambin la devolucin de impuestos cobrados por una de ellas pero asignables (en virtud de principio de
destino) a otra u otras, pasan a ser aspectos de mucha relevancia.
El principio de destino requiere, en el caso de los flujos interjurisdiccionales, de la implementacin de los denominados ajustes tributarios que
permiten que las ventas a otras jurisdicciones no sean alcanzadas por el IVA
de la jurisdiccin de origen y, a su vez, que la de destino cargue sobre dichas
ventas su tasa propia de IVA.
Los mecanismos a partir de los cuales se pueden realizar estos ajustes
sern tratados en la prxima seccin, en el contexto de una discusin ms
general sobre los principios de origen y destino en tanto criterios ordenadores de la imposicin indirecta. Para el propsito de esta seccin basta con tener en cuenta los siguientes aspectos:
otra, que seran incompatibles con la abolicin de las aduanas interiores

que consagra la organizacin poltica federal.
b) Los procedimientos necesarios para efectuar tales ajustes requieren del
intercambio de informacin entre los fiscos provinciales y del diseo de
normas de fiscalizacin especiales para el desenvolvimiento del IVA provincial, pero no necesariamente requieren de la existencia de compensaciones monetarias entre las jurisdicciones exportadoras netas y las importadoras netas. En consecuencia los costos administrativos y la
complejidad de los procedimientos de coordinacin pueden ser menores
que los que surgiran si la realizacin de los ajustes tributarios obligatoriamente impusiera la necesidad de instrumentar cmaras compensadoras de impuestos interjurisdiccionales.
c) Con un IVA-destino provincial cada jurisdiccin puede fijar su propia tasa, preservndose as un grado elevado de autonoma fiscal provincial. La
armonizacin se dara bsicamente en torno a la definicin de la base imponible que preferentemente debera ser la misma para todas las jurisdicciones, para evitar que la diferencia de tratamientos propiciara conductas
evasivas o elusivas del tributo. Este requisito de armonizacin no se presenta con un IVM por su naturaleza monofsica.
a) Los ajustes tributarios propios del principio de destino pueden efectuarse en el caso de un IVA provincial (basado en destino) sin necesidad de
controles fronterizos de las mercaderas al pasar de una jurisdiccin a
En definitiva, los requerimientos de armonizacin y coordinacin interjurisdiccional en el IVM son relativamente pocos. Giran principalmente en torno al intercambio de informacin entre fiscos y a eventuales compensaciones
monetarias entre jurisdicciones en relacin con cierto tipo de compras (compras por correo, telemarketing, compras de bienes registrables), antes que
sobre aspectos normativos.
Con un IVA destino aproximadamente diseado (sobre este punto se volver en la siguiente seccin) los elementos de coordinacin (y los costos a
ella asociados) no seran sustancialmente superiores, puesto que tal coordinacin se circunscribira principalmente a intercambio de informacin y a la
armonizacin normativa (base imponible) y de procedimientos para liquidacin y pago de impuesto, y no necesitara del funcionamiento de cmaras
compensadoras de dinero interjurisdiccionales.4
Por su parte un impuesto de consumo del tipo Hall-Rabushka es implementable a nivel provincial? La respuesta a este interrogante es afirmativa
por las siguientes razones:
1. El componente fundamental de impuesto H-R es un gravamen sobre los
ingresos del trabajo personal, en este caso de los residentes en cada provincia. El impuesto es fcil de administrar a menos para la fraccin formal de la economa, y de hecho son numerosas las provincias que han
gravado, y continan hacindolo, al ingreso salarial. Evidentemente es un
impuesto polticamente ms difcil de implementar que el que est llamado a sustituir, Ingresos Brutos, pues es totalmente visible para el contribuyente. Pero esta misma razn constituye un incentivo a la mejora de la
gestin y los resultados del gasto pblico provincial. En efecto, financiar
gasto pblico con impuestos que percuten directamente en el bolsillo de
la gente requiere que, a los ojos del contribuyente, exista una razonable
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343
correspondencia entre el impuesto que se cobra y el valor de los bienes y

servicios pblicos que el mismo pasa a financiar. En algn sentido un
impuesto al salario de los residentes equivale a establecer una imposicin
provincial ms basada en el principio del beneficio de lo que ha sido tradicional en la Argentina.
2. Por su misma naturaleza el componente personal del impuesto H-R no
genera problemas de exportacin de impuestos a terceras jurisdicciones y
elimina el factor de incentivo a las guerras tributarias interjurisdiccionales que existe cuando un fisco puede aliviar la presin tributaria domstica recargando la imposicin sobre no residentes. La base imponible de
H-R est dada por los residentes locales, de manera tal que toda rebaja o
aumento tributario es plenamente internalizado en la jurisdiccin que lo
dispone.
3. En el componente de impuesto salarial de la variante H-R no existe necesidad de coordinacin alguna entre fiscos provinciales. Cada provincia
puede disear un nivel de imposicin y un grado de progresividad diferente y si el mismo no se corresponde con la valuacin que hacen los ciudadanos del gasto pblico provincial, habr un mecanismo de ajuste natural dado por la migracin de las personas hacia otras jurisdicciones.
4. En la variante H-R el componente impositivo que recae sobre las empresas necesita de coordinacin interjurisdiccional de tasas impositivas, tanto para evitar relocalizaciones ineficientes como para no dar lugar a costos de cumplimiento excesivos a las empresas contribuyentes en varias
jurisdicciones simultneamente. Pero adicionalmente cabe observar que
el impuesto se adapta a ser aplicado en base al criterio de establecimiento propio en la jurisdiccin que grava. Las firmas con establecimientos
propios en ms de una jurisdiccin deberan atribuir base imponible por
provincia teniendo en cuenta los gastos (materia prima, inversiones y salarios) por planta y una imputacin de las ventas. Este procedimiento requiere del funcionamiento de un acuerdo de naturaleza parecida al Convenio Mutilateral de Ingresos Brutos y tambin de algn grado de
coordinacin entre fiscos en trminos de intercambiar y compartir informacin para mejorar la fiscalizacin y reducir canales de evasin (por
ejemplo doble imputacin de gastos sobre todo de inversin deducibles,
en ms de una jurisdiccin por parte de firmas con establecimientos en
varias provincias).
Para ello deben dejar el pas de origen libres de toda carga impositiva y al penetrar en el pas importador deben ser gravadas con un impuesto compensatorio igual al que recae sobre las mercancas producidas y consumidas domsticamente. Tradicionalmente estos ajustes tributarios de frontera han
sido realizados por las autoridades aduaneras.
Contrariamente, si la imposicin se organizara segn el principio de origen, los ajustes de frontera seran innecesarios porque por definicin las importaciones no seran gravadas y no se otorgara devolucin de carga impositiva a las exportaciones.
Es importante notar que con el principio de destino la aplicacin de
ajustes de frontera (gravar importaciones, desgravar exportaciones) no
plantea problemas de valuacin de los bienes o servicios objeto del intercambio que puedan repercutir en la recaudaciones del IVA. En efecto, la valuacin en frontera es irrelevante para el IVA porque: a) las exportaciones sencillamente no estn gravadas con IVA y b) si las importaciones ingresaran al
pas con un valor subdeclarado, el IVA perdido en frontera por subvaluacin de la base sera recuperado en las etapas posteriores de produccin y
distribucin domstica. Solo existira una prdida neta de IVA si la importacin y la subdeclaracin hubiera sido directamente realizada por un no
inscripto consumidor final de IVA.
Por el contrario con principio de origen existen graves problemas de valuacin aunque no exista necesidad de ajuste de frontera. As por ejemplo
aunque en este caso las importaciones no se gravan, si ellas son usadas como bienes intermedios en la produccin de bienes domsticos gravados, debera descontarse del precio del bien el costo imputado del insumo importado lo que equivale con un IVA crdito a otorgar un crdito fiscal sobre el
insumo importado. Es necesario entonces valuar la importacin y la valuacin no es indiferente desde el punto de vista de la recaudacin de IVA. Por
otra parte, con principio de origen las exportaciones son gravadas y consiguientemente su valuacin es relevante para la recaudacin de IVA. En definitiva, con principio de origen hay un problema de valuacin de los bienes
objeto de comercio con dos probables derivaciones negativas sobre el IVA: a)
incentivo a sobrevaluar las importaciones y b) incentivo a subdeclarar el valor de las exportaciones.
En particular, cuando se trata de compartir entre niveles de gobierno una
misma base tributaria, en este caso del consumo, el principio de destino
ofrece una regla de equidad interjurisdiccional atractiva, la regla de tratamiento igualitario segn la cual el impuesto trata de la misma manera a
quienes comparten la misma localizacin territorial, sean ellos productores o
consumidores. Esta regla no debe interpretarse en el sentido tradicional de
equidad horizontal (los contribuyentes con igual capacidad de pago pagan el
mismo impuesto) sino que se trata de equidad en trminos de localizacin:
con principio de destino todos los bienes consumidos domsticamente tienen
cargada la misma tasa impositiva (independientemente de que sean de produccin local o provengan de una tercera jurisdiccin).
Con principio de origen esta regla no se cumple, si la jurisdiccin A aplica una tasa impositiva menor que B, en esta ltima un bien importado de
A tendr un componente impositivo menor que el mismo bien producido lo-
4. PRINCIPIO DE DESTINO Y PRINCIPIO DE ORIGEN

La imposicin de las mercancas que intervienen en el comercio internacional puede realizarse segn dos criterios: si son gravadas en el pas en que
se realiza su consumo la imposicin se basa en el principio de destino y si
son gravadas en el pas en que son producidas se basa en el principio de origen.
La aplicacin del principio de destino requiere de la realizacin de ajustes tributarios de frontera para garantizar que las mercaderas sern gravadas exclusivamente en el pas de llegada (all donde se realiza el consumo).
344
345
calmente, lo que ser percibido como una discriminacin o un trato injusto

por el productor local. Si, en cambio, la tasa de A fuera superior a la de B
quien se sentira discriminado sera el productor de A que aducira que su
componente impositivo local lo saca de competencia en B. Si bien estas
percepciones de injusticia toman como referencia la incidencia legal de los
impuestos y no su incidencia econmica efectiva, lo cierto es que la aceptacin poltica de un impuesto depende crucialmente de tal tipo de percepcin
y en este caso ella es contraria a la aplicacin del principio de origen.
Con principio de destino esta percepcin de injusticia no existe, y aunque
en este contexto cuando dos jurisdicciones (A y B) tienen distinta tasa impositiva el productor de la jurisdiccin de tasa menor (por ejemplo A) puede
aducir que paga una tasa de equiparacin para vender en la otra jurisdiccin (B) (por tal se entiende a la tasa con lo que B grava a sus importaciones de A) mayor que la tasa de equiparacin que su jurisdiccin carga a los
productores de B, esta discriminacin es menos molesta, en definitiva los
bienes locales y de terceras jurisdicciones tienen una sola e idntica carga
impositiva, la de la jurisdiccin de destino.
Se ha intentado tambin racionalizar la aplicacin del criterio de origen
para el comercio interjurisdiccional sobre la base del principio de beneficio.
Bajo este concepto rival de la capacidad de pago como fundante de la tributacin los impuestos son visualizados como sustitutos del concepto econmico de precio. El costo de los bienes y servicios pblicos debera ser recuperado a travs de los impuestos pagados por quienes se benefician
directamente por el consumo de tales bienes. No es evidente que en todas las
prestaciones pblicas puedan recuperarse los costos va el pago de precios,
aunque s es claro que gran parte de los bienes pblicos provistos localmente seran pasibles de financiacin por aplicacin del principio del beneficio.
En esa perspectiva se sostiene que la imposicin interjurisdiccional organizada segn el principio de origen permite que el gobierno de la provincia
exportadora recupere el costo de los servicios pblicos locales que beneficiaron a la firma exportadora y que, de haberse aplicado el principio de destino,
sera apropiado por el fisco de la provincia importadora. En opinin de Cnossen el enfoque del beneficio como soporte de una variante general de imposicin (en este caso a las ventas) y de la aplicacin del principio de origen no
se revela robusto. Por una parte la provisin de un buen clima de negocios
que favorezca la actividad de las empresas puede ser realizado virtualmente
a costo cero y carece de sentido fundamentar un impuesto a las ventas o un
IVA como instrumento de recuperacin del costo de estos servicios; por otra,
aquellas prestaciones pblicas que benefician directamente a las empresas,
y entre ellas a las exportadoras (infraestructura pblica por ejemplo) podran
ser cobradas directamente va precio o cargas por uso, siendo nuevamente
innecesario recurrir a impuestos generales a las ventas como mecanismos
sustitutos de dichas cargas por uso.
La necesidad de remover los controles aduaneros en el proceso de constitucin de mercados comunes y la imposibilidad de existencia de los mismos
en el caso de pases de organizacin federal llevaron a sostener, errneamente, que la nica manera posible de organizar la imposicin general al consumo en el interior de un mercado comn y/o de una federacin era sustitu-
yendo la aplicacin del principio de destino por la aplicacin del principio de

origen, lo que conceptualmente equivale a transformar la imposicin general
al consumo en una imposicin general a la produccin.
Si los pases miembros de un mercado comn o las provincias constitutivas de una federacin decidieran organizar la imposicin indirecta en base al
IVA principio de destino (por cuanto ello garantiza la neutralidad de la imposicin respecto a la localizacin de las actividades productivas), pero paralelamente decidieran prescindir de los ajustes tributarios de frontera en el caso de los pases miembros de mercado comn o estuvieran imposibilitados
de utilizarlos tratndose de provincias de una federacin, cabe preguntar por
el tipo de procedimientos que deberan ponerse en prctica para permitir el
funcionamiento del IVA destino.
Existen bsicamente tres procedimientos que se resumen a continuacin:
(i) Esquema de pago diferido

Bajo este procedimiento el impuesto compensador sobre las importaciones no tiene lugar en la frontera ni los bienes importados son sujetos a revisin en frontera sino que, merced al mecanismo de crdito dbito tpico de
IVA, ser el primer sujeto responsable de la jurisdiccin importadora el que
implcitamente pagar el impuesto compensador puesto que la compra del
bien importado no le generar crdito fiscal alguno (en consecuencia la totalidad del valor del bien importado es asumido como valor agregado generado
por el primer sujeto responsable domstico).
En lo relativo a las exportaciones (o ms propiamente las ventas a otros
estados miembros del mercado comn o de la federacin) las mismas son
gravadas a tasa cero por la jurisdiccin de origen y el vendedor (exportador)
recibe por parte del fisco de su jurisdiccin el reembolso de sus crditos fiscales, contra la presentacin de la documentacin probatoria de la venta interjurisdiccional.
El tratamiento de tasa cero a las exportaciones en el pas o jurisdiccin
de origen y la desaparicin del impuesto compensador sobre las importaciones en frontera, supone la interrupcin de la cadena de crditos y dbitos, lo que constituye una debilidad de este esquema desde el punto de vista
del control fiscal.
Por otra parte, el ingreso de la recaudacin al fisco de destino se posterga hasta la primera venta interna en la jurisdiccin de destino, lo que le ocasiona un perjuicio financiero.
(ii) Esquema de crdito fiscal

Bajo este sistema y a igual que en el caso anterior, el ajuste tributario se
desplaza a la contabilidad del comprador de uno de los estados miembros,
pero no se produce interrupcin de la cadena de crdito-dbito del IVA ni el
antes citado diferimiento en el momento de pago de impuesto.
En efecto, con este mecanismo quien vende a otras jurisdicciones no recibe el tratamiento de tasa cero, sino que debe tributar IVA sobre su venta a
la tasa vigente en su jurisdiccin (hasta aqu el esquema funciona como un
346
347
IVA origen pues grava en primera instancia a la exportacin). Sin embargo el

comprador de la jurisdiccin de destino recibe un crdito fiscal pleno por el
IVA cargado por la jurisdiccin de origen sobre la exportacin. Este crdito le
es abonado por la jurisdiccin de destino.
Esta ltima deber reclamar la devolucin del reembolso que otorg al
fisco de la jurisdiccin de origen. Para ello es menester que el comprador
(importador) informe a su administracin tributaria de tales crditos, discriminndolos segn el estado de origen que los cobr. La administracin tributaria identificar y acumular sus reclamos de devolucin de crditos contra cada jurisdiccin miembro del mercado comn (o de la federacin),
generados por el trfico comercial interjurisdiccional, y efectuar el reclamo
de devolucin pertinente.
En consecuencia la operacin de este sistema necesita de un mecanismo
de compensacin interjurisdiccional por medio del cual los estados exportadores netos transferirn el dbito de IVA cobrado sobre sus exportaciones a
los estados importadores netos, que es a quienes pertenecen las recaudaciones en cuestin en virtud del principio de destino (lugar en que se efecta el
consumo final).
puede ofrecer debilidades en el sentido que hace recaer sobre el contribuyente vendedor la obligacin de responsabilizarse de la correcta identificacin
por parte del comprador de su real jurisdiccin de residencia. Adicionalmente, el fisco de destino pasa a depender de la liquidacin impositiva que realiza un contribuyente no residente en su jurisdiccin y sobre el que no ejerce
autoridad.
(iii) Otra variante de mecanismo de crdito fiscal

Una variante del mecanismo de crdito fiscal consiste en que los sujetos
pasivos de impuesto en una jurisdiccin pasen a ser responsables, cuando
venden a contribuyentes residentes en otras jurisdicciones, de gravar dicha
venta interjurisdiccional segn la tasa vigente en la jurisdiccin de residencia del comprador.
Los dbitos fiscales originados por ventas a otras jurisdicciones deberan
ser identificados por el vendedor y aqu caben dos posibilidades:
Que el propio contribuyente prorratee sus crditos fiscales a tasa nica

(la de la jurisdiccin en que reside) proporcionalmente de sus distintas
ventas (las propias de su jurisdiccin y las realizadas a otras jurisdicciones) y pague el impuesto resultante a las administraciones tributarias de
cada una de las jurisdicciones.
Que manteniendo la obligacin de identificar los dbitos fiscales originados en ventas hacia otras jurisdicciones (dbitos fiscales que resultan de
la aplicacin de las tasas de IVA vigentes en dichas jurisdicciones) el contribuyente depositara la totalidad del impuesto determinado que surgiera
en la administracin tributaria de su jurisdiccin, debiendo a posteriori
realizarse una compensacin de dinero directamente entre administraciones tributarias, de resultas de la cual los fiscos de las jurisdicciones exportadoras netas entregarn saldos netos a los fiscos de las jurisdicciones importadoras netas.
Comparado con el mecanismo de crdito fiscal de la alternativa (ii), la variante (iii) evita la necesidad de instrumentar un mecanismo compensador
interjurisdiccional si es que se opta por el procedimiento de autoliquidacin
por parte del contribuyente. No se ignora sin embargo, que esta alternativa
5. ALGUNAS PRECISIONES SOBRE EL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA

DE COORDINACIN DE IVA VIGENTE EN LA UNIN EUROPEA
A partir del 1 de enero de 1993 la Comunidad Econmica Europea elimin los controles aduaneros entre sus pases miembros, en un avance decisivo para la constitucin de un nico mercado europeo. Desde el punto de vista impositivo, y en lo estrictamente referido a los tributos indirectos (IVA e
impuestos especficos sobre bebidas alcohlicas, tabaco y combustibles) que
gravan los flujos comerciales intraeuropeos de bienes y servicios, el cambio
implic la desaparicin de los ajustes tributarios de frontera que garantizaban que los bienes y servicios quedaran gravados segn las tasas vigentes en
el pas de destino.
Desde el 1 de enero de 1993 los ajustes tributarios de frontera fueron
reemplazados por el sistema de pago diferido, manteniendo los pases del
mercado comn sus respectivos IVA organizados en base al principio de
destino (importaciones gravadas, exportaciones desgravadas). Esto surgi
como una solucin transitoria que estara vigente hasta 1997, fecha en la
cual los pases de la UE deberan estructurar su sistema de IVA definitivo,
que idealmente respondera al principio de origen restringido entendiendo
por tal que los IVA nacionales continuaran basndose en destino para tratar
los flujos de intercambio con terceros pases, mientras que los flujos intracomunitarios seran tratados con arreglo al principio de origen. Sin embargo la
necesidad de total coordinacin de los IVA (en trminos de uniformidad de
tasas y bases imponibles) que plantea el funcionamiento de un IVA-origen
intracomunitario determin que, cumplida la fecha y ante el grado de heterogeneidad subsistente entre los IVA nacionales, se optara por prorrogar la vigencia del esquema transitorio.
Como se dijo, el sistema de pago diferido es un mecanismo sustitutivo
de los ajustes tributarios de frontera que opera de la siguiente manera: las
ventas de la firma A del pas comunitario X a la firma B del pas comunitario
Y, no tributan IVA en el pas X ni tampoco lo hacen al penetrar en el pas Y
(como ocurra hasta el 1-1-93). Con el sistema de pago diferido la imposicin es pospuesta hasta que se produce la primera venta interna efectuada
por el responsable del pas de destino (en el ejemplo la firma B del pas Y)
que involucre a los bienes (y/o servicios) que compr a la firma A del pas X.
Dado que el fisco del pas de origen de los bienes (pas X) otorg a estas
ventas intracomunitarias el tratamiento tasa cero en IVA, las mismas quedan finalmente gravadas a la tasa de IVA vigente en el pas de destino (Y del
ejemplo) y la recaudacin acrece a este ltimo fisco.
Por su parte, el vendedor del pas de origen (la firma A del pas X) recla-
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349
ma a su fisco la devolucin de los crditos fiscales por los insumos gravados

(es decir adquiridos a responsables de IVA del propio pas X) que hubiera
utilizado para la elaboracin de los bienes y/o servicios vendidos a la firma
del pas Y. Para obtener tal devolucin debe presentar la documentacin comercial probatoria de la operacin de venta y el nmero de identificacin tributaria del comprador (firma B) emitido por el fisco de destino (el fisco del
pas Y del ejemplo).
de IVA) el criterio de pago diferido ha provocado tratamientos especficos para ciertos tipos de entidades y sectores que suelen ser declarados exentos de
IVA, como por ejemplo compaas de seguros, entidades financieras, reparticiones estatales, organizaciones y fundaciones sin fines de lucro, etc. Estos
sujetos exentos, que por su calidad de tales no pueden descontar el crdito
fiscal de IVA sobre sus compras gravadas, en el nuevo esquema de pago diferido tienen un fuerte incentivo para desviar sus compras hacia aquellos
pases comunitarios que aplican tasas ms bajas de IVA. Para impedir este
efecto de desvo de comercio se ha dispuesto que estos sujetos exentos pasen
a ser sujetos responsables de IVA (con obligacin de inscribirse y con nmero de identificacin tributario) si sus compras exceden determinado monto
anual (10.000 ecus).
Por ltimo, el caso 3 (ventas a consumidores residentes en otros Estados
comunitarios), los individuos que se trasladan a otro pas comunitario para
efectuar compras pagan la tasa de IVA vigente en este ltimo, y, en consecuencia, la recaudacin acrece al fisco de origen de los bienes. Es decir que
en las ventas across the border el principio de destino no es operativo pues
resulta virtualmente imposible forzar su cumplimiento, al haber desaparecido las aduanas intracomunitarias.
Existen sin embargo algunas excepciones en las que es factible aplicar el
principio de destino (y de hecho se lo hace). Es el caso de los bienes registrables como lo son los vehculos nuevos (automotores, naves, aviones) en
que la compra puede gravarse en el lugar de destino, entendiendo por tal
aquel en el que el bien es registrado.
5.1. Principales caractersticas del nuevo sistema

Cabe avanzar en la especificacin del funcionamiento del mecanismo de
pago diferido en los siguientes tipos de transacciones intracomunitarias.
Caso 1. Ventas de contribuyentes inscriptos (y responsables) de IVA a
contribuyentes inscriptos (y responsables) de otro pas comunitario. Usualmente son las ventas intracomunitarias entre empresas.
Caso 2. Ventas de contribuyentes inscriptos (y responsables) de IVA a sujetos exentos de otro pas comunitario.
Caso 3. Ventas de contribuyentes inscriptos (y responsables) de IVA a individuos (consumidores finales) residentes en otro pas comunitario.
El funcionamiento del mecanismo del pago diferido en el caso 1 (ventas
entre empresas responsables de distintos pases comunitarios) ya fue reseado en el ejemplo anterior. Se seala que para estas transacciones el otorgamiento por parte del vendedor de tratamiento de tasa cero a su venta est
sujeta al cumplimiento de dos requisitos: que los bienes sean efectivamente
transportados de un Estado miembro a otro, y que el comprador sea un contribuyente inscripto en IVA en el pas de destino (para certificarlo debe suministrar al vendedor su nmero de identificacin tributaria).
El vendedor completa su formulario de IVA (similar al que utiliza para registrar el impuesto generado por sus operaciones domsticas) mostrando en
l, en forma separada, las ventas intracomunitarias a tasa cero que haya
realizado durante el perodo que emplea para la determinacin de sus ventas
internas. Adicionalmente debe presentar (cada cuatro meses) un formulario
con el detalle de las identificaciones tributarias de los clientes a los que efecta ventas intracomunitarias a tasa cero y el valor de las ventas efectuadas
a cada uno de ellos durante ese lapso.
Por su parte, el comprador est obligado a discriminar en sus vencimientos peridicos de IVA por su actividad domstica, las compras efectuadas en
otros estados miembros (adquisiciones intracomunitarias).
El funcionamiento del sistema de pago diferido requiere que las administraciones fiscales nacionales intercambien la informacin referida a las ventas intracomunitarias. Lo hacen por medio de una red computarizada (VAT
Information Exchange System VIES) que comprende el registro de los cdigos tributarios emitidos por cada Estado miembro y de los volmenes de
ventas intracomunitarias. Los vendedores de cualquier Estado comunitario
tienen acceso a esta red para pedir confirmacin de la validez de la identificacin tributaria exhibida por un comprador extrajurisdiccional.
En el caso 2 (ventas a operadores de otros pases comunitarios exentos
Ventas a distancia
Debe realizarse una mencin especial sobre el tratamiento de las ventas
a distancia. Cuando un contribuyente responsable del impuesto realiza ventas a un sujeto exento o a un individuo residente en otro Estado miembro, y
es el vendedor el responsable del transporte de la mercadera hasta el lugar
de destino, las directivas comunitarias establecen que el vendedor debe:
a) aplicar la tasa de IVA que rige en su pas y pagar el impuesto a su fisco
de origen, cuando sus ventas en el pas de destino no excedan los
100.000 ecu anuales (algunos pases fijan este limite en 35.000 ecus), o
bien
b) aplicar la tasa de pas de destino y pagar el impuesto al fisco de este ltimo a travs de la designacin en el mismo de un representante impositivo, cuando sus ventas en dicho pas de destino excedan el monto antes
mencionado.
Tratamiento del comercio con pases no comunitarios
En lo relacionado con el comercio con terceros pases (no comunitarios)
la situacin sigue siendo bsicamente la misma que la existente hasta el 11-93. Las importaciones de terceros pases deben en consecuencia satisfacer
los requisitos y controles aduaneros y pagar en aduana el impuesto al valor agregado, a menos que las mercaderas sean colocadas bajo acuerdos de
suspensin aduaneros en cuyo caso la importacin se considera realizada
350
351
en el momento y en el Estado comunitario en el que las mercaderas dejan

de estar cubiertas por dichos acuerdos.
Las exportaciones a pases extracomunitarios no son gravadas con IVA y
los exportadores recuperan los crditos fiscales por sus insumos gravados; el
tratamiento de tasa cero evita inconvenientes respecto a las responsabilidades de devolucin de tales crditos cuando se trata de mercaderas exportadas a terceros pases que tuvieron un ciclo de elaboracin que abarc a varios Estados comunitarios, originando adquisiciones intracomunitarias que
merced a la tasa cero no dieron lugar a carga impositiva alguna.
vel de diferenciacin an existente entre los IVA nacionales europeos no admite aplicar el principio de origen en el tratamiento del comercio intracomunitario.
Servicios y otros tratamientos especiales

La supresin de las fronteras aduaneras no produjo cambios en el tratamiento impositivo (en IVA) de los servicios, en especial de aquellos inmateriales como los de consultora, servicios legales, etc. La excepcin se dio con los
servicios de transporte. Para gravarlos, a instancia de las autoridades comunitarias, se adoptaron las siguientes convenciones.
los servicios de transporte son gravados en el Estado miembro de salida

del transporte intracomunitario.
los servicios auxiliares de transporte (carga, descarga, manipuleo, etc.)
son gravados all donde tienen lugar (donde se efectan fsicamente).
Sin embargo, si los servicios (sean de transporte y/o auxiliares) son realizados en favor de un cliente que es responsable de IVA en otro pas comunitario, los mismos son gravados en destino. En otras palabras, cuando es
el proveedor el que responde por el impuesto, se aplica la tasa de lugar de
origen del transporte y, para los servicios auxiliares, la del lugar en que los
mismos son prestados.
Cuando es el cliente el que responde por el impuesto, la tasa que se aplica es la de su Estado de residencia.
Armonizacin de alcuotas
Con vistas a la eliminacin de las fronteras impositivas entre los pases
comunitarios, en 1991 se realiz un nuevo esfuerzo de armonizacin de las
tasas de los distintos IVA nacionales europeos. Debe recordarse que los IVA
europeos, en contraste con la situacin vigente en la Argentina, se estructuraban en base a tres tipos de alcuotas, la alcuota reducida (generalmente
aplicada por consideraciones distributivas a alimentos, medicamentos y
otros bienes y servicios), la alcuota general y la alcuota adicional o incremental que recaa sobre bienes y servicios definidos como de consumo
suntuario. Era comn que cada una de estas categoras abarcara a ms de
una tasa, en particular casi siempre se aplicaban dos o ms niveles de tasas
reducidas y era menos frecuente la presencia de ms de una tasa general.
Tambin podan existir varias tasas incrementales. El esfuerzo armonizador
a que se hizo referencia consisti en fijar tasas de referencia no inferiores a
15% para la tasa general y de coordinar un mximo de dos tasas reducidas
de no inferiores a 5%. Se convino la eliminacin de las tasas incrementales
sobre los bienes calificados como suntuarios. Segn ya fue expresado, el ni-
6. PROPUESTA PARA LA COORDINACIN INTERPROVINCIAL

DE LA IMPOSICIN INDIRECTA
6.1. Aspectos generales sobre el Pacto Federal y la propuesta

nacional para la sustitucin del Impuesto a los Ingresos Brutos
El Pacto Fiscal para el Empleo, la Produccin y el Crecimiento, a que adhirieron la mayor parte de las provincias argentinas, fij un plazo de tres
aos para la sustitucin de los impuestos provinciales sobre los Ingresos
Brutos por un impuesto general al consumo.
Se argument que la sustitucin en cuestin resultaba necesaria por las
distorsiones que origina la actual forma de imposicin a las ventas (acumulacin y piramidacin de la carga fiscal) que inducen a una integracin vertical del proceso productivo que es ineficiente desde el punto de vista econmico y resta competitividad a los bienes comerciados. Otros objetivos
declarados eran mantener e incluso mejorar la recaudacin provincial, facilitar la administracin de los impuestos y el control de la evasin.
Originalmente el Gobierno Nacional pareci sustentar una posicin favorable a que la sustitucin se hiciera mediante la instauracin de un Impuesto a las Ventas Minoristas de jurisdiccin provincial.
Si bien esta postura se mantuvo en esencia, posteriormente propici que
su instrumentacin mantuviera la actual definicin de impuesto (hecho imponible) sobre los Ingresos Brutos. Bsicamente se introduciran precisiones
a tal definicin en orden de excluir, en tanto hechos gravables, a todos aquellos ingresos derivados de ventas de bienes o servicios realizados a otros sujetos de impuesto con lo que se buscara que quedaran sujetos a imposicin
nicamente los ingresos derivados de ventas a consumidores finales de bienes y servicios.
En otros trminos, se instrumentara un Impuesto a los Ingresos Brutos
en la etapa minorista exclusivamente, fijndose asimismo un sistema de retenciones en etapas anteriores (manufacturera y mayorista) que se reconoceran como crditos contra el impuesto generado por las ventas a consumidores finales.
Los contribuyentes seran los mismos del actual impuesto a los Ingresos
Brutos, con la siguiente salvedad: los contribuyentes sern aquellos inscriptos que realizan ventas de bienes y servicios finales, los inscriptos que vendan a otros inscriptos actuarn como agentes de retencin.
Desde el punto de vista de la residencia de los inscriptos se distinguira
entre:
Inscriptos con actividad en jurisdiccin nica (sus ventas son a consumidores finales o a otros inscriptos domiciliados en su misma jurisdiccin).
Inscriptos con actividad en mltiples jurisdicciones (sus ventas en forma
352
total o parcial se realizan a compradores, sean consumidores finales o

inscriptos, residentes en otras jurisdicciones).
Los inscriptos con jurisdiccin nica figuraran en el padrn de su jurisdiccin de residencia y a ella ingresaran tanto el impuesto determinado como las retenciones que efectuaren.
Los inscriptos con jurisdiccin mltiple perteneceran a un padrn especial administrado por la actual Comisin Arbitral o cualquier otro organismo
interjurisdiccional que se decidiera crear a tal efecto.
Las retenciones o percepciones seran realizadas entre inscriptos mediante un sistema de dbitos y crditos semejante al de IVA; que preferentemente
sera fijado por una normativa nacional a la que deberan adherir las provincias.
En lo relacionado con la asignacin jurisdiccional de la recaudacin no
existiran problemas con los inscriptos de jurisdiccin nica, pero en el caso
de los inscriptos de jurisdiccin mltiple deberan instrumentarse mecanismos de compensacin entre las provincias.
Bsicamente con los contribuyentes de jurisdiccin mltiple habra tres
opciones:
1. Que ingresen toda la recaudacin (sea la recibida por ventas a consumidores finales como las retenciones efectuadas a otros inscriptos) en una
cuenta comn de todas las provincias.
2. Que atribuyan la recaudacin por ventas a consumidores finales a las jurisdicciones de residencia de estos ltimos, las percepciones efectuadas a
otros inscriptos de jurisdiccin nica a la jurisdiccin de residencia de
los mismos y, por ltimo las percepciones a otros inscriptos de jurisdiccin mltiple a una cuenta comn de todas las provincias.
3. Que la totalidad de la recaudacin y de las retenciones se asignen segn
lugar de residencia del comprador.
En cada alternativa los montos que fluyeran a la cuenta comn de todas
las provincias seran redistribuidos entre las mismas segn tres criterios de
prorrateo: a) un porcentaje con igual criterio que el actual Convenio Multilateral (combina un criterio de destino con consideraciones de origen); b) un
porcentaje segn el consumo (real o estimado) de cada provincia, y c) un
porcentaje para compensar a las jurisdicciones perdedoras en relacin a la
actual situacin.
Asimismo la Cuenta Comn Interprovincial permitira financiar la devolucin de las retenciones efectuadas que afecten a las exportaciones.
Las alcuotas de retenciones seran uniformes en todo el pas.
Las posibilidades de autonoma provincial para fijar tratamientos propios
en materia de ventas finales exentas y diversidad de tasas (sobre ventas finales) tienen un obstculo de gran importancia en el hecho de que los mecanismos redistributivos entre jurisdicciones son en gran medida fijados administrativamente y no se corresponden con un criterio estricto de destino, por
lo tanto siempre existe el incentivo a que las jurisdicciones opten por fijar
tratamientos ms benvolos a sus contribuyentes especulando con su capa-
353
cidad poltica para resarcirse a travs de negociar una mayor participacin

sobre los fondos comunes a todas las jurisdicciones.
Esta propuesta nacional de sustitucin de Ingresos Brutos no ha prosperado, principalmente por la resistencia que ha generado en las provincias
ms grandes, que la visualizan como cercenadora de su capacidad de autodeterminacin en materia tributaria.
Las provincias objetaron: a) la excesiva centralizacin normativa y administrativa de la propuesta nacional, que conduce a que un ente interprovincial concentre ms del 50% de la recaudacin y que esa masa pase a estar
sujeta a una posterior asignacin entre provincias segn criterios no plenamente devolutivos, b) la insuficiencia recaudatoria de la propuesta tanto por
el nivel de la tasa sugerida (3,5%) como por la relativa estrechez de su base,
c) la insuficiente definicin y eventual complejidad del sistema de agentes de
retencin polietpico propuesto.
Desde la provincia de Buenos Aires surgieron propuestas alternativas a
la del gobierno nacional. Una de ellas de un impuesto a las Ventas Mayoristas y Minorista y a los Servicios, que sera un tributo bietpico que recaera
sobre los ingresos brutos generados por las ventas de bienes del sector mayorista a minorista (y a una alcuota muy baja para minimizar los efectos de
acumulacin y piramidacin), por todas las ventas minoristas y tambin de
los resultantes de las locaciones de bienes, obras y servicios y de las prestaciones de servicios (con una alcuota igual o levemente superior a la vigente
en Ingresos Brutos).
En palabras de los autores de esta iniciativa ella5 [] responde al intento de efectuar un aporte para la transicin entendida como el plazo necesario, y difcilmente mensurable, para que maduren las condiciones econmicas y polticas que hagan viables las alternativas eficaces y mutuamente
convenientes de armonizacin de la imposicin al consumo entre el gobierno
nacional y las provincias. Esta transicin puede llegar a extenderse mucho
mas all del trmino del perodo de transicin definido en el Pacto Fiscal
(agosto de 1996). Por definicin se trata entonces de una alternativa subptima, en varios aspectos, pero factible. Tampoco es novedosa, una vez diseada result ser similar a un tributo vigente en los Pases Bajos en el perodo previo a la adopcin del IVA.
6.2. Propuestas de sustitucin

En esta ultima seccin se plantean dos alternativas para la sustitucin
integral del Impuesto a los Ingresos Brutos provinciales por variantes de imposicin general al consumo, una de ellas en base a la imposicin de las
transacciones mediante un sistema de Impuestos Provinciales al Valor Agregado armonizados y coexistiendo con el IVA nacional.
La segunda mediante un impuesto a las empresas y a las personas de
naturaleza similar al propuesto por Hall-Rabushka para sustituir al impuesto a las ganancias norteamericano. Pero en este caso instrumentado a nivel
provincial.
354
6.2.1. IVA provincial

De lo que fuera expuesto en este documento pueden extraerse una serie
de conclusiones relevantes a la hora de intentar fijar las caractersticas principales de un sistema de IVA provinciales. Ellas son:
1. La imposicin general al consumo organizada en base al IVA ofrece ventajas netas en relacin a la variante Ventas Minoristas (IVM) en particular por su menor vulnerabilidad a las conductas de evasin impositiva y
a las eventuales debilidades de los organismos de recaudacin para realizar una fiscalizacin eficiente del cumplimiento impositivo. Estas ventajas ms que compensan la mayor simplicidad del IVM que de por s no
resulta demasiado significativa, al menos en trminos de nmero de contribuyentes a fiscalizar y costo por contribuyente de la fiscalizacin.
2. Las ventajas del IVA quedan en cierta medida reveladas en la circunstancia de que la propia propuesta de la Nacin antes comentada, consiste
bsicamente en transformar una imposicin monofsica como el IVM en
un tipo de imposicin plurifsica a la manera del IVA, mediante la introduccin de mecanismos de retencin en orden a concentrar la recaudacin en etapas anteriores a la propiamente minorista y as disminuir
los riesgos de evasin y los mayores costos de fiscalizacin inherentes a
esta forma de imposicin general al consumo.
3. Por definicin, la imposicin al consumo est basada en el principio de
destino. En contraposicin al principio de origen el de destino permite
conjugar una mayor autonoma fiscal provincial (expresada en la posibilidad de que cada jurisdiccin tenga libertad para fijar su alcuota impositiva), con la neutralidad en trminos de su efecto sobre las decisiones
de localizacin de las actividades productivas.
4. Las tareas de coordinacin interprovincial asociadas a la instrumentacin
de un IVA provincial basado en el principio de destino tienen que ver,
fundamentalmente, con la necesidad de uniformar la base imponible de
IVA entre todas las jurisdicciones y evitar que cada jurisdiccin pueda
unilateralmente establecer sus propias exenciones sobre bienes y/o servicios o, eventualmente tratamientos distintos o preferenciales para determinados sectores productivos. Esta uniformidad es requerida para
preservar la neutralidad del gravamen sobre la estructura de precios relativos y sobre las decisiones de localizacin territorial de las actividades,
y para minimizar las posibilidades de evasin.
5. La instrumentacin de los IVA provinciales tipo destino no requiere de la
realizacin de ajustes tributarios de frontera, imposibles de implementar
en el contexto de una organizacin federal. El sistema de armonizacin
de los IVA nacionales de los pases de la Unin Europea en base al mecanismo de pago diferido, es una prueba al respecto y ofrece un ejemplo
vlido para organizar la imposicin general al consumo en el caso de una
organizacin poltica federal como la argentina.
6. Adicionalmente la coordinacin en base al mecanismo de pago diferido
no requiere de la implementacin de cajas compensadoras interprovinciales para la reasignacin de la recaudacin entre provincias exportado-
355
ras netas y provincias importadoras netas, porque el tratamiento a tasa

cero del comercio interprovincial impide que las provincias de origen recauden impuestos que pertenecen a la jurisdiccin de destino en que se
produce el consumo final.
Tomando como referencia estas conclusiones y el anlisis previo efectuado en este trabajo, se proponer, la sustitucin del actual Impuesto a los Ingresos Brutos de jurisdiccin provincial, en base a aplicar el Impuesto al Valor Agregado como nica modalidad de imposicin general al consumo.
A estos efectos debern coexistir el actual IVA legislado y fiscalizado por
el Gobierno Federal con Impuestos Provinciales al Valor Agregado que tendrn idntica base imponible que el IVA nacional y respecto a la cual las autoridades provinciales no podrn otorgar exenciones de ninguna naturaleza
(en la prctica la potestad en cuanto al tratamiento de la base imponible ser compartida por la Nacin y las provincias).
La restriccin anterior equivale a descartar la posibilidad de que las provincias puedan per se fijar tasas diferenciales por sectores, actividades y/o
productos en lo que se refiere a los IVA provinciales. Por definicin, el IVA
continuar siendo un impuesto con una sola tasa general (tanto a nivel nacional como en el caso de cada provincia) y el nico apartamiento que se admitir ser el tratamiento de tasa cero dispensado a las exportaciones a
terceros pases y a las ventas interjurisdiccionales entre contribuyentes inscriptos, segn la mecnica que luego se ilustrar (y que no es otra que la
aplicacin del esquema de pago diferido al que ya se hiciera referencia).
Sin embargo, las provincias tendrn plena potestad en lo que se refiere a
fijar el nivel de la alcuota nica general de sus respectivos IVA provinciales,
la cual podrn establecer en los valores que estimen pertinentes dadas sus
necesidades fiscales.
Los IVA provinciales obedecern al principio de destino en lo referido al
tratamiento de los flujos comerciales interjurisdiccionales de bienes y servicios. El problema de gravar las compras provenientes de otras provincias y
desgravar las ventas efectuadas a otras provincias (para garantizar que la
imposicin recaiga efectivamente sobre el consumo) se resolver con el mecanismo de pago diferido que transfiere dichos ajustes impositivos compensadores a la contabilidad del contribuyente.
Segn este mecanismo el responsable inscripto de una jurisdiccin que
realiza ventas a un responsable inscripto de otra jurisdiccin podr, en la
medida en que este ltimo se identifique como tal y exhiba su nmero de
identificacin tributaria jurisdiccional, extender el tratamiento de tasa cero a
la venta interjurisdiccional en cuestin, y reclamar y obtener de su propio
fisco la devolucin de los crditos fiscales por el IVA pagado sobre los insumos gravados que hubiera utilizado en la produccin del bien o servicio objeto de la venta interjurisdiccional.
El comprador (contribuyente inscripto) de la jurisdiccin de destino no
contar con crdito fiscal sobre su compra interjurisdiccional y deber cargar la tasa de IVA provincial propia de su provincia de residencia si efecta
la reventa a contribuyentes inscriptos de su misma jurisdiccin o a compradores finales no inscriptos. Si la reventa se efectuara a contribuyentes ins-
356
criptos de una tercera jurisdiccin nuevamente entrara en accin el tratamiento de tasa cero. En definitiva, este arbitrio determina que los flujos interjurisdiccionales terminen finalmente pagando la tasa de IVA provincial vigente en la provincia de destino en que se efecta el consumo final.
Esta propuesta al ser aplicada en el contexto argentino, tiene ciertas caractersticas ventajosas adicionales a las ya sealadas de neutralidad y autonoma fiscal provincial. Entre ellas cabe mencionar las siguientes:
(a) La coexistencia del IVA nacional y de los IVA provinciales con una misma
base imponible (generalizada) determina que la interrupcin de las cadenas de crdito-dbito fiscal que se produce en el caso de los flujos comerciales interprovinciales se circunscriba exclusivamente al IVA provincial.
Dicha suspensin nunca tiene lugar a los efectos del IVA nacional, con lo
cual la cadena de oposicin de intereses permanece intacta a los efectos
de inducir el cumplimiento voluntario y facilitar el control fiscal por cruce de informacin de compras y ventas.
(b) Ambos impuestos recaen sobre los mismos contribuyentes poseedores de
la misma clave de identificacin tributaria (a la que slo habr que adicionarle la identificacin de la jurisdiccin de residencia). Se genera un
doble mecanismo de control, que operar a travs de:
Una coordinacin horizontal entre las administraciones tributarias
provinciales que intercambiaran informacin sobre los contribuyentes inscriptos que realizan operaciones interjurisdiccionales.
Una coordinacin vertical entre la administracin tributaria nacional
y cada una de las administraciones provinciales, en base a la estricta
proporcionalidad que deber existir, entre la recaudacin del fisco nacional y la de los fiscos provinciales en el caso de los contribuyentes
que no realizan operaciones interjurisdiccionales, y para complementar la informacin sobre las operaciones de los contribuyentes que
realizan operaciones interjurisdiccionales.
(c) La recaudacin provincial fluye automticamente a la jurisdiccin de destino en virtud del funcionamiento del mecanismo de pago diferido, sin necesidad de compensaciones pecuniarias entre provincias, lo que vuelve ms
sencillo y transparente el funcionamiento del sistema de IVA provinciales.
(d) El tratamiento de los flujos comerciales con terceros pases (importaciones y exportaciones) no requiere de ningn tipo de solucin especial en
oposicin a lo que ocurrira si se aplicaran otros sistemas de ajuste compensatorio (como el sistema de crdito fiscal) y aun con la variante impositiva que propugna la Nacin. En efecto, puesto que las ventas entre
provincias quedan gravadas a tasa cero, no existe necesidad de proceder
a realizar compensaciones o asignar responsabilidades de devolucin de
crditos fiscales sobre insumos gravados entre las diferentes provincias
por las que pudo transitar, en sus distintas etapas de fabricacin y distribucin, aquel bien que en definitiva termina siendo exportado a un tercer
pas. De hecho la mercanca exportada podra reclamar devolucin de
crditos de IVA de dos clases: por una parte IVA nacional y por otra IVA
provincial correspondiente a insumos incorporados en la provincia de
origen del bien exportado. El primer crdito sera devuelto como en la
357
actualidad por el fisco nacional y el segundo, por la mecnica aqu propuesta, sera devuelto por la provincia de origen de la exportacin. En el
caso de las importaciones a la entrada al pas slo se cargar, como en la
actualidad, el IVA nacional, y el primer IVA provincial se cargar una vez
que se produzca la primera venta interna del bien en cuestin y segn la
tasa vigente en la jurisdiccin en que la misma tenga lugar. As planteado el tratamiento de las exportaciones e importaciones en el componente
de IVA provincial, cabe mencionar que en la medida que no exista dficit
o supervit sistemtico en la balanza comercial, el esquema resulta neutro para el agregado de las provincias (el IVA provincial recaudado sobre
importaciones equivale al IVA provincial reembolsado a las exportaciones). Sin embargo el esquema no es neutral a nivel de cada provincia en
particular (existan provincias exportadoras netas y otras importadoras
netas). En consecuencia podra abordarse este problema previendo que
toda recaudacin por IVA provincial sobre importaciones ingrese al fisco
nacional que a su vez se hace cargo del reembolso de todo componente de
IVA provincial sobre las exportaciones, puesto que en el largo plazo este
arreglo le resulta financieramente neutro a la Nacin.
- Un ejemplo numrico sobre el funcionamiento del IVA conjunto Nacinprovincias
El propsito de los cuadros 1, 2 y 3 adjuntos es ilustrar, a travs de un
ejemplo numrico, el funcionamiento de esta alternativa de imposicin.
El cuadro 1 toma como referencia a una federacin integrada por tres
provincias: la provincia A que es exclusivamente productora de un bien cuyo
valor es $ 100 y para cuya produccin no emplea insumos intermedios. El
productor de A vende la totalidad de su produccin a un mayorista localizado en la provincia B.
La provincia B cuenta con un productor de caractersticas similares al localizado en A, quien vende su produccin ($ 100) al mayorista tambin localizado en B. El mencionado mayorista que compra insumos intermedios por
valor de $ 200 ($ 100 al productor de A y $ 100 al productor B) agrega valor
por otros $ 200 y vende su produccin ($ 400) mitad a un minorista de la
propia provincia B ($ 200) y mitad ($ 200) a un minorista radicado en la provincia C.
El minorista de la provincia B agrega a sus compras $ 100 de valor agregado y vende la totalidad de su produccin valuada en $ 300 a consumidores finales de la provincia.
En la provincia C existe un nico minorista que compra al mayorista de
B por $ 200, agrega $ 100 de valor agregado y vende su produccin ($ 300) a
consumidores finales de C.
La tasa del Impuesto al Valor Agregado de Jurisdiccin Federal se supone que es del 10% mientras que los Impuestos al Valor Agregado Provinciales tienen las siguientes tasas:
IVA Provincia A
IVA Provincia B
IVA Provincia C
10%
15%
20%
358
CUADRO 1
CUADRO 2
Provincia
A
Provincia
B
Productor Productor
Mayorista
359
Provincia
C
Provincia
A
Provincia
B
Minorista
Minorista
Productor Productor
Mayorista
Minorista
Minorista
Provincia
C
Insumos
Domsticos
Externos
Total
0
0
0
0
0
0
100
100
200
200
0
200
0
200
200
Insumos
Domsticos
Externos
Total
0
0
0
0
0
0
100
100
200
200
0
200
0
200
200
Valor agregado
100
100
200
100
100
Valor agregado
100
100
200
100
100
Valor produccin
100
100
400
300
300
Valor produccin
100
100
400
300
300
Ventas
Domsticos
Externos
Total
0
100
100
100
0
100
200
200
400
300
0
300
300
0
300
Ventas
Domsticos
Externos
Total
0
100
100
100
0
100
200
200
400
300
0
300
300
0
300
0
10
10
0
10
10
20
40
20
20
30
10
20
30
10
IVA federal (10%)

Crdito
Dbito
Impuesto
0
10
10
0
10
10
20
40
20
20
30
10
20
30
10
IVA provincial
Crdito por compras domsticas
Crdito por compras externas
Dbito por compras domsticas
Dbito por ventas externas
IVA domstico
IVA externo
Total
0
0
0
0
0
0
0
0
0
15
0
15
0
15
15
0
30
0
15
0
15
30
0
45
0
15
0
15
0
0
60
0
60
0
60
IVA provincial
IVA domstico
IVA externo
Total
0
0
0
10
0
10
10
0
0
15
0
15
0
15
15
10
30
30
15
20
35
30
0
45
0
15
0
15
0
30
60
0
60
-30
30
Impuesto ventas minoristas
45
60
45
60
IVA Federal (10%)

Crdito
Dbito
Impuesto
TASA IVA PROV. A = 10%

TASA IVA PROV. B = 15%
TASA IVA PROV. C = 20%

El sistema integrado de IVA nacional y provincial funcionar segn el siguiente esquema:
sas etapas de produccin y distribucin por las que atraviesa el bien a lo largo de las diversas provincias.
a) IVA nacional
b) IVA provinciales
A la tasa del 10% sobre un valor agregado total de $ 600 el IVA Nacional
produce una recaudacin de $ 60 que ingresa totalmente en el fisco nacional. Como ilustra el cuadro 1 esta recaudacin se va generando en las diver-
La jurisdiccin A con una tasa de 10% vende toda su produccin a la

provincia B y por lo tanto otorga a estas ventas el tratamiento de tasa cero.
Por consiguiente el productor de A tiene dbito fiscal cero y, dado que en el
360
361
300
300
Ventas
Domsticos
Externos
Total
0
100
100
100
0
100
200
200
400
300
0
300
300
0
300
IVA federal (10%)

Crdito
Dbito
Impuesto
0
10
10
0
10
10
20
40
20
20
30
10
20
30
10
IVA provincial
IVA domstico
IVA externo
Total
0
0
0
15
0
15
15
0
0
15
0
15
0
15
15
15
30
40
15
25
40
30
0
45
0
15
0
15
0
40
60
0
60
-40
20
45
60
ejemplo no realiza compras intermedias domsticas tampoco tiene crdito

fiscal que reclamar al fisco de la provincia A. Por lo dicho la recaudacin que
ingresa al fisco de la provincia A en concepto de IVA provincial es cero.
En la provincia B con una tasa de IVA provincial del 15%, el productor
genera un dbito fiscal de $ 15 por sus ventas al mayorista de la propia provincia B. Contra este dbito no posee crditos que descontar con lo cual su
impuesto determinado a nivel provincial es de $ 15 que ingresa al fisco de B.
El mayorista de B hace ventas internas en su provincia por $ 200 que le
Provincias perdedoras

2,70
2,88
3,06
3,25
3,42
3,44
3,56
3,60
4,11
4,21
4,31
4,96
5,14
5,14
5,31
5,32
5,53
22,6
43,7
42,0
28,1
67,0
27,8
40,6
9,2
20,5
19,0
30,6
102,0
36,9
14,6
14,0
3,6
16,4
400
Formosa
128
Corrientes
113
Chubut
100
Jujuy
89
Tucumn
80
S. del Estero 79
Misiones
73
La Rioja
71
La Pampa
49
San Juan
46
Chaco
43
Sta. Fe
24
Mendoza
20
Ro Negro
20
Salta
16
Catamarca
16
E. Ros
11
100
6,20
6,25
100
3,5
26,4
Valor produccin
-0,7
-1,3
100
Crdoba
Bs. As.
100
10,58
8,84
8,70
7,76
7,68
200
16,3
454,0
27,7
9,5
9,7
100
-42
-30
-29
-20
-20
100
T. Fuego
Cap. Fed.
Neuqun
San Luis
Santa Cruz
Valor agregado
Ganancia
abs.
Mill. $
0
200
200
Ganancia
%
200
0
200
Nombre
100
100
200
Tasa
IVA
requerida
para
neutralizar
prdida
0
0
0
Prdida
abs.
Mill. $
0
0
0
Nombre Prdida
%
Insumos
Domsticos
Externos
Total
Tasa
IVA
requerida
para
neutralizar
prdida
Minorista
Prdida
abs.
Mill. $
Minorista
Prdida
%
Mayorista
Nombre
Productor Productor
Provincias ganadoras
Provincia
C
Provincias neutras
Provincia
B
CUADRO 4
SUSTITUCIN NEUTRA A NIVEL GLOBAL
Recaudacin a obtener: 5.300 mill. $
Tasa de IVA provincial requerida: 6,16%
Provincia
A
Tasa
Iva
requerida
para
neutralizar
ganancia
CUADRO 3
362
363
producen un dbito de $ 30, contra el que descarga el crdito de $ 15 por los

$ 100 de insumos que adquiri al productor localizado en B. Los insumos
que haba comprado al productor de A no le ocasionaron pago de IVA porque
sobre ellos goz el tratamiento a tasa cero.
Adicionalmente el mayorista de B vende a un minorista radicado en C por
$ 200 pero estas ventas sujetas a tasa cero no le producen dbito fiscal (ni
crdito al comprador de C).
Ntese que si bien el mayorista de B tiene dbito slo por sus ventas internas, contra ese dbito puede descargar la totalidad de los crditos por
compra de insumos gravados.
En definitiva el mayorista de B paga $ 15 de impuesto que ingresan en el
fisco por compra de insumos gravados.
El minorista de B realiza ventas finales por $ 300 generando $ 45 de dbito fiscal contra los que imputa $ 30 de crdito por compras efectuadas al
mayorista de B. La diferencia ($ 15) la ingresa al fisco de su provincia.
En resumen, en la provincia B la recaudacin en concepto de IVA provincial asciende a $ 4 5 ($ 15 a nivel de productor, $ 15 a nivel de mayorista y
$ 15 a nivel de minorista). Debe sealarse que si la provincia B hubiera instrumentado un Impuesto a las Ventas Minoristas con tasa del 15% el resultado en trminos de recaudacin hubiera sido exactamente igual.
Por ltimo, en la provincia C, donde la tasa de IVA es de 20%, el minorista que compra en la provincia B no posee crditos fiscales para compensar
contra el dbito de $ 60 por sus ventas finales por valor de $ 300, en consecuencia debe ingresar $ 60 en calidad de impuesto al fisco de su provincia
de residencia.
Nuevamente, la recaudacin de IVA de la provincia coincide con la que
hubiera obtenido estableciendo un Impuesto a las Ventas Minoristas a tasa
del 20%.
Por lo tanto, la utilizacin del IVA principio destino, al fijar que el hecho
imponible se produce en el lugar de destino final del producto, redunda en
una asignacin territorial de la recaudacin exactamente coincidente con la
que provocara un impuesto provincial sobre ventas minoristas.
dicciones son gravadas con la tasa del IVA provincial vigentes en la provincia
de origen, obteniendo el comprador el pleno reconocimiento del crdito por
parte de la jurisdiccin de destino (la de residencia del comprador).
En el cuadro 2 se observa que el resultado final en cuanto al monto total
recaudado por los IVA provinciales es exactamente el obtenido en el cuadro
1 ($ 105), sin embargo la distribucin entre las provincias de esta recaudacin es distinta a la registrada en el cuadro 1, y ya no coincide con la que
surgira de un impuesto a las ventas minoristas provincial.
Provincia A
Provincia B
Provincia C
$ 0
$ 45
$ 60
Adems al complementarse el principio de destino con el mecanismo de

pago diferido cada provincia recauda el IVA que estrictamente le corresponde en funcin de su consumo final, sin apropiarse indebidamente de IVA
generado por transacciones interjurisdiccionales cuya reasignacin a las jurisdicciones de destino obligara a implementar cmaras compensadoras u
otro tipo de arreglo institucional, que complicaran y eventualmente encareceran la administracin y coordinacin del tributo.
El cuadro 2 es til para ilustrar el punto antes comentado. El cuadro en
cuestin plantea el mismo ejemplo contenido en el cuadro 1 con la nica diferencia de que en el cuadro 2 los flujos interjurisdiccionales no son tratados
con arreglo al mecanismo de pago diferido sino que las ventas a otras juris-
Provincia A
Provincia B
Provincia C
Total
Recaudacin
Cuadro 1
Recaudacin
Cuadro 2
$ 0
$ 45
$ 60
$ 105
$ 10
$ 65
$ 30
$ 105
Para respetar la asignacin jurisdiccional propia del principio de destino

el fisco de A debera transferir al fisco de B $ 10 y el fisco de B $ 30 al fisco
de C.
En el cuadro 3 se reitera el ejercicio con una variante consistente en que
sea el vendedor el obligado a cargar sobre su venta extrajurisdiccional la tasa de IVA vigente en la jurisdiccin de destino de la venta. Nuevamente en
este caso la recaudacin total de los IVA provinciales suma $ 105, pero la
distribucin entre provincias de estos recursos no es consistente con el principio de destino y requiere de compensaciones pecuniarias entre las provincias. En este ejemplo la provincia A debera transferir $ 15 a la provincia B y
sta, $ 40 a la provincia C.
Provincia A
Provincia B
Provincia C
Total
Recaudacin
Cuadro 1
Recaudacin
Cuadro 3
$ 0
$ 45
$ 60
$ 105
$ 15
$ 70
$ 20
$ 105
Por ltimo el cuadro 4 muestra el probable impacto de corto plazo de la

sustitucin propugnada. El ejercicio se ha realizado teniendo en cuenta la
recaudacin de Ingresos Brutos del ao 1996, con lo que incorpora el efecto
de las desgravaciones sectoriales concedidas en forma no uniforme hasta dicho ao por las diferentes provincias argentinas. La asignacin por provincia
de la recaudacin del IVA provincial fue realizada segn la estructura de
ventas que surge del censo econmico de 1985.
Para que la sustitucin resulte financieramente neutral la tasa requerida
para el IVA provincial es del 6,16%. Si se procede as cinco jurisdicciones re-
364
365
sultan fuertemente perdedoras, con mermas de recaudacin superiores al

20%; ellas son Tierra del Fuego, MCBA, Neuqun, San Luis y Santa Cruz.
En todos los casos la merma de recaudacin puede estar asociada a que
la actual estructura de Ingresos Brutos admite que estas jurisdicciones graven actividades como la extraccin de hidrocarburos en el caso de las patagnicas o la actividad financiera y de seguros en el caso de la MCBA que dejaran de producir recaudacin bajo un esquema de imposicin al consumo
final. Si estas provincias quisieran recuperar la disminucin de recaudacin
incrementando la tasa de sus respectivos IVA provinciales stas deberan alcanzar niveles del 10,6% en Tierra del Fuego y del orden del 9% en MCBA y
Neuqun por ejemplo.
Dos jurisdicciones grandes como Buenos Aires y Crdoba no veran alterada su recaudacin con la sustitucin de Ingresos Brutos por un IVA provincial.
Seran quince las provincias que se beneficiaran con incrementos de recaudacin de ms del 20%, estando conformado este grupo por provincias
relativamente pobres como Formosa, Jujuy, Santiago del Estero, Misiones y
La Rioja pero tambin por provincias de desarrollo intermedio como Tucumn, La Pampa, San Juan, Chubut6 y una provincia rica como Santa Fe.
Por ltimo Mendoza, Ro Negro, Salta , Catamarca y Entre Ros obtienen
mejoras del orden del 20% o menos.
El hecho destacable es que en trminos absolutos existe una sola gran
perdedora a raz de la sustitucin, y es la MCBA que enfrentara una reduccin aparentemente superior a los $ 400 millones anuales.
vincial o un IVM provincial porque su estructura es menos vulnerable a beneficios impositivos sectoriales (exenciones y/o reduccin de tasas para determinados bien es o servicios) y, principalmente, porque permite gravar la
totalidad del valor agregado generado por el sector pblico (en definitiva el
consumo salarial del sector pblico) as como los pagos a transferencias
(jubilaciones y pensiones) que permanecen en buena medida libres de imposicin bajo las variantes de imposicin al consumo va transacciones.
6.2.2. Alternativa H-R provincial

La posibilidad de sustituir Ingresos Brutos por un impuesto H-R no ofrece inconvenientes desde el punto de vista administrativo.
Antes bien podra argumentarse que el componente del impuesto H-R
que recae sobre las empresas podra utilizar la propia estructura de coordinacin interjurisdiccional creada para Ingresos Brutos (Convenio Multilateral) para la administracin de aquellas firmas que por contar con establecimientos en ms de una jurisdiccin deberan atribuir recaudacin a ms de
una provincia. Debe recordarse que la recaudacin a asignar por este componente es la resultante de aplicar la tasa impositiva a una base dada por:
ventas menos compras de insumos, menos compras de bienes de uso, menos
pagos salariales.
La masa ms significativa de recaudacin provendr de la imposicin que
cada provincia realice a los ingresos del trabajo (ms pagos de transferencia)
que reciban sus residentes. La administracin de este componente no requiere coordinacin interjurisdiccional, aunque obviamente se beneficiar con el
intercambio de informacin entre cada provincia y la nacin sobre los impuestos al trabajo recaudados por esta ltima. Cada provincia podra graduar
distintos montos exentos y/o estructuras progresivas de tasas de imposicin,
con lo cual se ganara en trminos de autonoma financiera provincial.
Si el grado de progresividad no erosiona en demasa la base gravable, esta altenrativa tiene el atractivo de generar igual recaudacin que un IVA pro-
NOTAS
1. El IVA tipo consumo permite deducir de la base imponible a la inversin, el IVA
Ingreso slo a la amortizacin de sta y el IVA producto no permite ningn descuento
relacionado a la compra de bienes de capital. En el texto se discute el IVA Consumo
que es el habitualmente utilizado en la Argentina y en la generalidad de los pases.
2. El Impuesto al Consumo Personal tiene la ventaja en relacin del impuesto HR de que su grado de progresividad es superior porque toda la base del PCT puede estar sujeta a tasas progresivas, mientras que slo una parte (los ingresos del trabajo)
son afectados por tasas progresivas en el caso del impuesto H-R.
3. Incluso la reforma de la Constitucin de 1994 que otorga rango constitucional a
la coparticipacin impositiva admite que pueda existir ms de un sistema de coparticipacin, a condicin de que su diseo respete ciertas directivas constitucionales.
4. Incluso el eventual mayor costo de la coordinacin de un IVA-destino provincial
versus un IVM provincial podra ser ms que compensado en el caso argentino por el
hecho de que al instrumentar la imposicin sustitutiva de ingresos brutos sobre el IVA
destino es posible tener una misma forma de imposicin general al consumo tanto a
nivel federal (IVA nacional) como a nivel provincial (IVA provincial). Esta circunstancia
se traducir en menores costos para el contribuyente que debe tratar con un nico
impuesto y con procedimientos uniformes de clculo, liquidacin y pago (impuesto con
el que adems ya est familiarizado en el caso argentino). Por otra parte, mejora la fiscalizacin del tributo, a raz de la complementacin entre el accionar de las administraciones tributarias federal y provinciales a que da lugar el que ambos niveles de gobierno acten sobre la misma base e idntico universo de contribuyentes.
5. Gaggero et al. (1994).
6. El caso de Chubut debe ser considerado aparte, puesto que los contribuyentes
locales de Ingresos Brutos han sido cedidos por la provincia a los municipios, de all
que la recaudacin actual provincial no sea un buen reflejo de su base imponible real.
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CAPTULO 12
Incidencia distributiva del
sistema impositivo argentino
Leonardo C. Gasparini*
1. INTRODUCCIN
La poltica fiscal es uno de los instrumentos ms adecuados para mejorar
la distribucin personal del bienestar. Tanto los impuestos como los gastos
pblicos modifican el nivel de vida de los individuos, y por ende la distribucin del bienestar entre ellos. Este trabajo se concentra en una de las ramas
del presupuesto, el sistema impositivo, sin desconocer que el objetivo final
debe ser el de evaluar la incidencia distributiva de todo el presupuesto. En
ese sentido, el presente es un trabajo de incidencia diferencial en el que se
analizan los efectos del sistema impositivo actual versus un esquema alternativo con la misma recaudacin. La situacin de referencia est dada, como
es usual, por un impuesto generalizado a los ingresos de tipo proporcional.
En varios pases existe un permanente monitoreo de la incidencia distributiva del sistema impositivo.1 Cualquier propuesta de reforma tributaria es
analizada en trminos de sus efectos distributivos a partir de estudios sistemticos de incidencia impositiva. sta no ha sido una prctica usual en la
Argentina. Las razones de este descuido son variadas, incluyendo la falta de
informacin para realizar estudios con cierta profundidad y quizs un relativo desinters por las cuestiones distributivas.2
Un estudio de incidencia requiere datos de gastos, ingresos e impuestos
a nivel individual, o al menos, a nivel de estratos de ingresos. Los trabajos de
incidencia sobre el sistema impositivo argentino realizados en la ltima dcada se basan en la Encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares de 1986.3
El presente trabajo se nutre de una fuente de informacin novedosa: la Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares (ENGH) realizada en todo el pas
en 1996.4 Adems se hace uso de informacin a nivel individual de la En-
* Investigador visitante en FIEL y profesor del Departamento de Economa de la

Universidad Nacional de La Plata.
El autor agradece la excelente colaboracin de Luciano Di Gresia y los comentarios
de Daniel Artana, Juan Luis Bour, Alberto Porto y participantes de seminarios internos en FIEL. Los errores que pudieran persistir son de responsabilidad del autor.
368
369
INCIDENCIA DISTRIBUTIVA DEL SISTEMA IMPOSITIVO ARGENTINO
cuesta Permanente de Hogares (EPH) y de las declaraciones juradas del impuesto a las ganancias.
El presente estudio explora un aspecto recientemente enfatizado por la literatura de incidencia: el clculo de la presin tributaria en relacin al ingreso intertemporal (en lugar del ingreso corriente). Adicionalmente, se indagan
los efectos que las variables demogrficas, bsicamente el tamao y la composicin de las familias, tienen sobre los resultados de incidencia.
El resto del trabajo se ordena de la siguiente manera. En la seccin 2 se
describen las fuentes de informacin. La seccin 3 trata el ordenamiento de
hogares e individuos segn distintos indicadores de bienestar y analiza el
grado de desigualdad en la distribucin. La seccin 4 constituye el ncleo
del trabajo: en ella se discuten las hiptesis de incidencia de cada impuesto,
se explica la metodologa de clculo y se presentan los resultados. En la seccin 5 se agregan los resultados de cada tributo para determinar el efecto del
sistema impositivo global sobre la distribucin del bienestar. Se analiza la
progresividad del sistema tributario argentino y se la compara con la del gasto pblico social. Se concluye en la seccin 6 con los comentarios finales.
ENGH fue realizada por el INDEC con el propsito principal de obtener los
nuevos ponderadores para el ndice de precios. Por esta razn el diseo de la
encuesta no responde al objetivo con que se la usa en este trabajo, lo cual
genera varias dificultades. La base de datos a nivel de hogares o individuos,
indispensable para hacer el anlisis ms rico y preciso, an no est disponible. Para este trabajo el INDEC brind informacin en estratos de ingreso y
gasto de consumo per cpita para la regin Metropolitana del Gran Buenos
Aires (Capital Federal y Gran Buenos Aires).6
2. FUENTES DE INFORMACIN
Un estudio emprico de incidencia distributiva de los impuestos debe recorrer, al menos, cuatro etapas bsicas: (i) ordenar a los individuos (o a los
hogares) segn algn indicador de bienestar; (ii) definir criterios de incidencia impositiva; (iii) obtener informacin sobre la recaudacin de impuestos, y
sobre las variables o parmetros necesarios para ordenar a los individuos y
asignar los impuestos; y (iv) presentar los resultados mediante tablas de incidencia. Las primeras dos etapas dependen crucialmente de la informacin
que es posible obtener en la tercera. En la mayora de los estudios empricos
sobre el tema la eleccin de la variable indicadora del bienestar y de los criterios de asignacin de los tributos estn guiados en buena parte por la disponibilidad de informacin. El resto de esta seccin est destinada a presentar la informacin existente en el caso argentino, la cual condiciona el
anlisis. Los aspectos conceptuales del ordenamiento de los individuos (etapa [i]) se discuten en la seccin 3, mientras que los criterios de incidencia
(etapa [ii]) son analizados para cada impuesto en la seccin 4.
Las cuatro principales fuentes de datos utilizadas en este trabajo son la
Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares, la Encuesta Permanente de
Hogares, las declaraciones juradas del impuesto a las ganancias de la Direccin General Impositiva, y la informacin del Ministerio de Economa sobre
recaudacin de impuestos nacionales y provinciales.
Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares (ENGH)

Esta encuesta constituye la principal fuente de informacin para determinar la formacin de las familias, conocer sus caractersticas demogrficas y
socioeconmicas, obtener sus ingresos y niveles de consumo y determinar la
distribucin de las variables necesarias para asignar los impuestos.5 La
Encuesta Permanente de Hogares (EPH)

La EPH es una encuesta que se realiza dos veces al ao en varios conglomerados urbanos del pas con el principal objetivo de medir las tasas de desocupacin. Al recolectar informacin sobre ingresos y caractersticas demogrficas y socioeconmicas de las familias, la EPH resulta de utilidad para
un estudio de incidencia. Sin embargo, al no incluir datos sobre gastos,
constituye una fuente de informacin de calidad inferior a las encuestas de
gastos e ingresos. Adems, resulta difcil discriminar los ingresos por tipo de
fuente, lo que reduce an ms su utilidad. Pese a estas desventajas la EPH
sirve como fuente complementaria de informacin, por lo que se la usa extensamente en este trabajo.
Declaraciones juradas del impuesto a las ganancias

Se cuenta con informacin de todas las declaraciones juradas (DDJJ) del
impuesto a las ganancias (tanto de personas fsicas como de empresas). Los
archivos de la Direccin General Impositiva excluyen toda informacin que
pudiera servir para identificar al contribuyente. La base de datos incluye para el caso de personas fsicas las declaraciones de alrededor de 1.300.000
contribuyentes. Estas declaraciones contienen informacin del ingreso de cada individuo (discriminado por fuentes), gastos y deducciones admitidos, deducciones especiales, exenciones y finalmente el impuesto determinado y el
efectivamente pagado.
Recaudacin total de impuestos

El cuadro 2.1. resume la estructura tributaria argentina.7
Los impuestos recaudados por la Nacin constituyen el 82% de la recaudacin total. El impuesto al valor agregado es la principal fuente de recursos,
con ms de un tercio de la recaudacin nacional y provincial agregada. Los
impuestos al trabajo (contribuciones patronales y aportes personales) constituyen la segunda fuente en importancia con una participacin de ms del
22%. El impuesto a las ganancias (a las empresas y a las personas fsicas) representa alrededor de un 12% de los fondos totales. El principal tributo provincial, el impuesto a los ingresos brutos, recauda ms del 50% de los fondos
provinciales, representando un 10% de la recaudacin agregada nacional. El
resto de los tributos nacionales y provinciales son de menor importancia, no
alcanzando en ningn caso a superar el 5% de la recaudacin total.
370
371
3. ORDENAMIENTO DE LOS INDIVIDUOS
Indicador de bienestar
El primer paso en todo anlisis distributivo es precisar la unidad de anlisis y definir el ordenamiento de acuerdo a algn indicador de bienestar. Este paso, lejos de ser trivial, implica una serie de decisiones que suelen determinar buena parte de los resultados.
La definicin del indicador de bienestar tiene una doble relevancia en un

anlisis de incidencia ya que el mismo suele hacerse en trminos de presin
tributaria, la que se calcula como el impuesto soportado por el individuo sobre el indicador de bienestar. Si se subestima el bienestar de un individuo,
no slo se lo asignar a un percentil ms bajo que el correcto, sino que se
exagerar su presin tributaria al reducirse el denominador de la misma.
La medida adecuada de bienestar es la utilidad (felicidad) del individuo.
La imposibilidad de medir el nivel de utilidad da lugar a la bsqueda de indicadores de bienestar. En la literatura econmica el indicador ms usual es
el ingreso. La prctica generalizada es agrupar a los individuos en estratos
de ingresos y presentar la carga tributaria en trminos relativos al ingreso
promedio de cada estrato. Aun si existe acuerdo en usar al ingreso como medida de bienestar, varias cuestiones quedan por resolver: qu conceptos incluir en el ingreso?, debe considerarse el ingreso corriente o el permanente?, debe incluirse el ingreso real o el potencial?, debe ajustarse el ingreso
por variables demogrficas? El resto de esta seccin discute estos puntos.
Unidad de anlisis
El objeto de estudio en un tpico anlisis de economa del bienestar es el
individuo. Un estudio de incidencia presupuestaria pretende medir el nivel
de vida de cada persona y la forma en que las polticas pblicas lo afectan.
Sin embargo, se reconoce que las personas viven en hogares y que los recursos a disposicin de un individuo son los que rene el hogar, independientemente de quien sea el perceptor de ingresos.8 Las encuestas de gastos e ingresos en Argentina (ENGH y EPH) permiten identificar el hogar al que
pertenece cada persona.9 Sin embargo, ste no es el caso en las declaraciones juradas de impuestos o en la informacin de salarios proveniente del sistema de seguridad social, lo cual genera varios problemas prcticos.
Concepto de ingreso
CUADRO 2.1
ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA, 1996
Impuestos
millones $
Impuestos nacionales
IVA
Contribuciones patronales
Aportres personales
Ganancias-empresas
Ganancias-personas fsicas
Combustibles y gas
Internos
Bienes Personales
Otros
44.055
18081
6378
5774
3988
2555
2338
1897
1691
653
700
82,0
33,6
11,9
10,7
7,4
4,8
4,3
3,5
3,1
1,2
1,3
Impuestos provinciales
Ingresos brutos
Inmobiliario
Automotores
Sellos
Otros
Total Nacin + provincias
9698
5442
1766
894
843
753
53.753
18,0
10,1
3,3
1,7
1,6
1,4
100,0
Fuente: Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos
La teora econmica recomienda utilizar una definicin amplia de ingreso.

El criterio ms usual es el de Haig-Simons: el ingreso es el valor monetario
del incremento neto de la capacidad de un individuo de consumir durante un
perodo. Adems de incluir las fuentes tradicionales de ingresos (salarios, ingresos del capital, rentas, jubilaciones, etc.) este criterio incluye algunos tem
no convencionales que constituyen adiciones a la capacidad de consumir:
contribuciones patronales a la seguridad social,10 ganancias o prdidas de capital devengadas (no necesariamente realizadas), impuestos a las ganancias
pagados por las firmas, produccin de autoconsumo, transferencias en especie de empresas y renta imputada por uso de bienes durables (tpicamente,
viviendas y vehculos). Al monto del ingreso calculado incluyendo estos rubros se le deben descontar los gastos incurridos para generar el ingreso.
Para llevar estos conceptos a la prctica se utiliza la informacin del formulario 4 de la ENGH. Este formulario incluye los ingresos por trabajo asalariado y por trabajo por cuenta propia, los ingresos del patrn, empleador o
empresario, las jubilaciones y pensiones, las rentas, las transferencias recibidas en dinero y la valorizacin de la produccin realizada para autoconsumo. Si bien la informacin de la ENGH no permite la inclusin directa de las
contribuciones patronales a la seguridad social ni de los impuestos a las ganancias de las empresas, en este trabajo se obtienen estimaciones de las distribuciones de esas variables, por lo que el ingreso individual es ajustado para tenerlas en cuenta. La ENGH no incluye estimaciones de la renta implcita
por el uso de viviendas y automotores propios. Para corregir esta omisin lo
ideal sera correr regresiones hednicas que expliquen el precio de la vivienda o el alquiler pagado en funcin de varias caractersticas de la vivienda
usando informacin de la ENGH o bases de datos del mercado inmobiliario.
Lamentablemente, este anlisis debe ser demorado hasta tanto la base de
372
373
datos desagregada de la ENGH est disponible. Las ganancias de capital devengadas no se incluyen en el clculo del ingreso ni existen perspectivas de
hacerlo por falta de informacin.
La fuente alternativa de cmputo de los ingresos a nivel individual es la
EPH. El ingreso registrado en esta encuesta no incluye aportes patronales, ni
impuestos directos de las firmas, ni el valor imputado de durables, ni ganancias de capital devengadas. Como fue sealado, es posible corregir por los
dos primeros conceptos. Con informacin de la EPH es difcil estimar el valor
imputado de los bienes durables e imposible calcular las ganancias de capital devengadas. La encuesta incluye un tem para otros ingresos donde la
produccin de autoconsumo y las transferencias deberan ser registradas,
aunque es dudoso que esto ocurra.
panel. Las estimaciones en base a datos de corte transversal son tambin

posibles, aunque menos confiables. La estimacin del lado de los usos es
ms sencilla si se acepta el supuesto de que los individuos buscan suavizar
su sendero de consumo en el tiempo. En el extremo, el consumo es constante e igual a una proporcin del ingreso permanente, por lo que, ignorando
las herencias y regalos, el ordenamiento por consumo corriente coincide con
el ordenamiento por ingreso permanente.13
En este estudio se realiza tanto un anlisis corriente como intertemporal.14 Para el primer tipo de anlisis se utiliza el ingreso promedio de los ltimos 6 meses registrado en el formulario 4 de la ENGH, o el ingreso mensual de la EPH. Para estimar el ingreso permanente por el lado de los usos
se utiliza el consumo corriente en base a informacin de los formularios 3 y
4 de la ENGH.15 Se ignoran por falta de informacin las rentas imputadas
del uso de viviendas y vehculos propios y los regalos y herencias dejados por
los individuos. Existen dos potenciales problemas de estimacin. 1) El concepto relevante para aproximar el ingreso permanente es el de consumo corriente. Sin embargo, con la informacin disponible slo es posible computar
el gasto corriente en bienes de consumo. En perodos largos de tiempo la diferencia entre estos dos conceptos es mnima. Sin embargo, la encuesta reporta los gastos en perodos relativamente cortos de tiempo. Cuando se disponga de la informacin de la ENGH a nivel individual se analizar este
punto con ms detalle. 2) La estimacin del ingreso permanente por el lado
de los usos requiere la inclusin de los regalos y herencias dejadas por los
individuos. Lamentablemente, si bien la ENGH incluye preguntas al respecto, esa informacin an no est disponible.16
El anlisis intertemporal es el ms correcto desde un punto de vista conceptual. Sin embargo, tambin se incluye un anlisis de incidencia corriente
por las siguientes razones. (i) La literatura emprica sobre incidencia impositiva y presupuestaria ha estado fuertemente concentrada en los estudios de
tipo corriente. En consecuencia, si se quiere comparar la incidencia tributaria argentina actual con la de aos pasados, con la de otros pases o con la
incidencia del gasto es necesario utilizar al ingreso corriente como criterio de
ordenamiento. (ii) La nica informacin desagregada disponible es la proveniente de la EPH. Esta encuesta slo brinda informacin del ingreso individual corriente. Por ende, cualquier anlisis que requiera de informacin desagregada (por ejemplo, el ajuste del indicador de bienestar por variables
demogrficas) debe contentarse con el uso del ingreso corriente como criterio
de ordenamiento.
Ingreso corriente o permanente

Los estudios tradicionales de incidencia ordenan a los individuos (o a las
familias) por el nivel de ingreso corriente, tpicamente el ingreso anual. Sin
embargo, si un individuo puede trasladar consumo entre perodos, su bienestar est ms relacionado con el ingreso permanente que con el corriente.
El ordenamiento por ingreso corriente puede llevar a resultados sesgados al
considerar como pobres a individuos que simplemente sufren un shock negativo transitorio (por ejemplo, individuos que estn desocupados slo en el
momento de la encuesta), o que se encuentran en un perodo del ciclo de vida donde sus ingresos son bajos (por ejemplo, juventud o ancianidad). Un
individuo en esas circunstancias puede mantener un nivel de vida alto pese
a que su ingreso sea transitoriamente bajo. Clasificarlo como pobre e imputar los impuestos que paga a un estrato bajo no sera conceptualmente
correcto. Este problema se resuelve si los individuos son ordenados segn su
ingreso permanente (o intertemporal). Para discutir los problemas de estimacin es til escribir la restriccin presupuestaria intertemporal como11
T
p .c
(1it+ r it)t
t =0 i =1
Rt T wt .L t
Ht
t =
t +
(1 + r ) t =0 (1 + r )
(1 + r )t
donde T es el nmero de perodos que vive un individuo, N es el nmero de

bienes que consume, pit el precio del bien i, cit las cantidades consumidas, Rt
el valor de los regalos que el individuo hace o las herencias que deja, wt el
salario horario, Lt la cantidad de horas trabajadas, y Ht el valor de los regalos o herencias que el individuo recibe. Todas estas variables corresponden
al perodo de tiempo t. Finalmente, r es la tasa de inters que se supone
constante. Esta restriccin presupuestaria intertemporal sirve para ilustrar
las dos maneras alternativas de estimar el ingreso permanente. El lado derecho es el de las fuentes: el ingreso permanente se compone de los ingresos
provenientes del trabajo recibidos a lo largo de toda la vida, ms los regalos
y herencias.12 El lado izquierdo es el de los usos del ingreso: consumo de
bienes y regalos. La estimacin del lado de las fuentes exige la prediccin de
los ingresos del individuo en el tiempo. Para ello es ideal contar con datos de
Ingreso potencial
Si el individuo es libre de elegir la cantidad de horas de trabajo, el ingreso monetario no es una buena medida de su nivel de bienestar. Un ingreso monetario reducido no es necesariamente un signo de bajo nivel de
bienestar, si resulta esencialmente de la decisin libre del individuo de
consumir ms ocio. El concepto de bienestar relevante sera el de ingreso
potencial, es decir, el ingreso obtenible por un individuo si destinara todo
su tiempo a trabajar.17 A pesar de estas consideraciones, en este estudio se
374
375
utiliza el ingreso monetario real en lugar del potencial. Esta decisin responde a varias razones: (i) en la ENGH no existe informacin sobre el salario horario de cada trabajador, (ii) en la realidad existen restricciones a la
cantidad de horas que un individuo puede trabajar, y (iii) en un anlisis corriente debera incorporarse el ingreso potencial derivado de otras fuentes
distintas al trabajo, lo que resulta difcil dada la informacin de las encuestas disponibles.
breza. Se tom un valor de q=.8, ya que constituye un valor intermedio de

los estimados en la literatura (ver Deaton [1997]).
Ajuste por variables demogrficas

Una prctica usual en los trabajos de incidencia es ordenar a los individuos por el ingreso (o consumo) total familiar. Sin embargo, esta prctica
desconoce que el nivel de bienestar individual depende no slo del ingreso
familiar sino tambin del tamao y composicin del hogar. La otra prctica
extrema es computar el ingreso per cpita familiar, lo cual implica ignorar
que las necesidades de una persona difieren por edad y que existen economas de escala en el consumo del hogar. La estimacin precisa de estos efectos es controversial por lo que en la gran mayora de los trabajos empricos
se contina usando el ingreso total o el per cpita. Sin embargo, se cree conveniente evaluar la robustez de los resultados ante distintos ajustes por tamao y composicin del hogar. Un mecanismo de ajuste posible consiste en
dividir al ingreso de la familia por la canasta bsica de subsistencia correspondiente a un hogar con las caractersticas demogrficas de la familia analizada.18 Otra posibilidad es ajustar el ingreso familiar por el nmero de
adultos equivalentes y por las economas de escala que surgen de vivir en
hogares numerosos y compartir el consumo de bienes pblicos familiares.
Una frmula usada comnmente es la siguiente:
iaeeh =
itf h
ih
1h
nh
donde iaeeh es el ingreso por adulto equivalente ajustado por economas de

escala internas al hogar (o ingreso ajustado) de un integrante del hogar h; itfh
es el ingreso total familiar del hogar h; ih (con i=1,...n) indexa a todos los integrantes del hogar h; wih es el equivalente a un adulto (igual a 1 para un varn adulto y distinto de 1 para el resto, dependiendo su valor especfico de
las necesidades, usualmente de caloras, de la persona), y q mide el grado de
economas de escala internas al hogar. En un extremo si no existen economa de escala (q=1) y no hay necesidades diferenciales entre individuos
(wih=1 "i), el ingreso ajustado coincide con el ingreso per cpita familiar. En
el otro extremo, si las economas de escala son plenas (q=0) el ingreso ajustado coincide con el ingreso total familiar: el nivel de bienestar de un individuo se corresponde con el ingreso total de la familia, independientemente del
nmero de componentes. En este trabajo para ajustar el ingreso por adulto
equivalente se us la escala de necesidades de caloras por edad, sexo y nivel de actividad que se utiliza para obtener las estadsticas oficiales de po-
Ordenamientos para la Argentina

En este trabajo los individuos son ordenados segn cuatro indicadores de
bienestar: el ingreso per cpita familiar (ipcf), el consumo per cpita familiar
(cpcf), el ingreso total familiar (itf), y el ingreso ajustado por adulto equivalente y economas de escala (iaee). El cuadro 3.1. presenta las caractersticas de
cada ordenamiento. Las dos primeras columnas indican la fuente y el perodo que abarca la encuesta relevante. La tercera columna indica la variable
computada. Al no contar con informacin desagregada de la ENGH, el itf y el
iaee se construyen en base a la EPH. El INDEC incluye un nmero semejante de hogares (en lugar de individuos) en cada decil. En base a los datos desagregados de la EPH fue posible obtener distribuciones con estratos con
igual nmero de individuos. La cuarta columna del cuadro 3.1. indica si los
deciles agrupan al 10% de los hogares o de los individuos.
Una caracterstica tpica de las encuestas de hogares es la subdeclaracin de ingresos. Ni la ENGH ni la EPH escapan a este problema. El ingreso
anual expandido a todo el aglomerado Gran Buenos Aires que surge de la
EPH es apenas un 45,1% del ingreso disponible estimado para la regin en
base a informacin de Cuentas Nacionales. Ese porcentaje sube al 54% en el
caso de la ENGH. Si la subdeclaracin de ingresos fuera proporcional al ingreso real para todos los individuos, la distribucin del bienestar y la evaluacin de la incidencia tributaria no se vera alterada. Sin embargo, es usual
considerar que la subdeclaracin vara por fuentes de ingreso. Por ejemplo,
se cree que las encuestas capturan relativamente bien los ingresos por jubilacin o trabajo asalariado, pero fallan en registrar adecuadamente los ingresos del capital. Si esto fuera as, dado que la estructura de fuentes de ingresos vara entre individuos, los porcentajes de subdeclaracin final seran
diferentes. En particular, los ingresos de las personas ricas (con una mayor
participacin de los ingresos del capital) tenderan a estar ms subvaluados
que el resto. En este trabajo se practic una correccin por subdeclaracin
proyectando la estructura del ingreso disponible de 1993 por factores (asalariados, cuentapropistas, patrones, capitalistas, jubilados y otros) a los datos
de las encuestas.19 La ltima columna del cuadro 3.1. indica si los datos
fueron corregidos por subdeclaracin y si el ingreso individual incluye los
aportes patronales y los impuestos a las ganancias de las empresas. No se
incluye un ajuste por subdeclaracin para el caso del consumo por cuanto
no fue posible obtener estimaciones de la subdeclaracin diferencial por deciles.20
El cuadro 3.2. presenta informacin sobre la distribucin de las siete variables consideradas. En el primer panel se presentan las participaciones de
cada decil, mientras que en el segundo se calculan distintos ndices de desigualdad.21
La distribucin del bienestar vara substancialmente al cambiar de indicador. Estas diferencias tienen, como se ver ms adelante, importantes implicancias a la hora de determinar la progresividad de cada impuesto y del
376
CUADRO 3.1
ORDENAMIENTOS
CUADRO 3.2
DISTRIBUCIN DEL BIENESTAR
REGIN METROPOLITANA DEL GRAN BUENOS AIRES, 1996
(En porcentajes)
Distribucin
Fuente
Fecha
Variable
Deciles
Ajuste
ENGH
1996
ipcf
hogares
ENGH
1996
cpcf
hogares
no
EPH
abril 1996
itf
hogares
EPH
abril 1996
iaee
hogares
EPH
abril 1996
ipcf
individuos
EPH
abril 1996
iaee
individuos
ENGH
1996
ipcf
hogares
no
Nota: ipcf=ingreso per cpita familiar,

cpcf=consumo per cpita familiar,
itf=ingreso total familiar,
iaee=ingreso ajustado por adulto equivalente y economas de escala.
sistema tributario global. Dada esta relevancia, es importante indagar las

causas de las diferencias entre las distribuciones del cuadro anterior.
La columna 1 muestra la distribucin del ingreso per cpita familiar
ajustado por subdeclaracin que surge de la ENGH. El 10% ms pobre de
las familias del Aglomerado Gran Buenos Aires captura slo el 2,1% del ingreso total, mientras que los ingresos del 10% ms rico de los hogares representan ms del 36% del total. La distribucin del consumo per cpita familiar es naturalmente ms igualitaria que la del ingreso. Todos los ndices de
desigualdad de la columna 2 son inferiores a los de la 1.22 Una de las principales razones de esta diferencia es que el consumo flucta menos que el ingreso. Dos personas con idntico nivel de ingreso permanente (y por lo tanto
con niveles de consumo semejantes) pueden encontrarse en perodos del ciclo de vida o del ciclo econmico distintos, y por ende tener ingresos corrientes muy diferentes.
La distribucin del ingreso total familiar es sustancialmente ms desigual
que las dos distribuciones anteriores (ver columna 3). Un par de razones dan
cuenta de este hecho. En principio las fuentes de informacin son distintas.
Mientras que la ENGH registra el ingreso promedio de los ltimos 6 meses,
la EPH computa el ingreso del ltimo mes, el cual naturalmente resulta ms
voltil. La segunda razn es que las familias ms pobres en trminos del ipcf
son familias con muchos integrantes, mientras que las familias pobres en
trminos del itf suelen ser familias con pocos integrantes.23 Al agrupar a los
individuos en deciles con igual nmero de hogares, los deciles ms pobres en
el ordenamiento por itf incluyen a relativamente pocos individuos, y por ende la participacin en el ingreso total de esos deciles es ms baja que en un
ordenamiento por ingreso per cpita.24 La distribucin de la columna 4 (ingreso ajustado por adulto equivalente y economas de escala construido a
377
Participacin
Deciles
ipcf ENGH cpcf ENGH

hogares
hogares
itf EPH
hogares
iaee EPH
hogares
ipcf EPH
iaee EPH ipcf ENGH
individuos individuos hogares
(no aj.)
(5)
(6)
(7)
(1)
(2)
(3)
(4)
2,1
3,0
0,8
1,4
1,0
1,0
3,0
3,0
4,7
1,6
2,3
1,8
2,0
4,3
3,6
5,3
2,4
3,1
2,4
2,6
5,4
5,5
6,1
3,3
3,9
3,0
3,3
6,4
6,1
7,7
4,2
4,7
3,8
4,0
7,3
7,6
9,4
5,2
5,6
4,9
5,1
8,9
8,2
10,2
6,7
7,1
6,3
6,3
9,7
10,8
13,1
8,9
8,7
8,7
8,7
12,1
16,7
15,5
13,3
12,3
13,7
13,3
15,7
10
36,3
25,1
53,6
50,8
54,5
53,6
27,0
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
(7)
0,450
0,968
0,339
0,358
0,328
0,623
0,238
0,174
0,601
1,496
0,469
0,710
0,554
1,395
0,431
0,613
0,607
1,525
0,482
0,730
0,593
1,495
0,470
0,700
0,341
0,670
0,248
0,193
0,163
0,391
0,741
0,085
0,233
0,625
0,303
0,624
0,896
0,258
0,527
0,821
0,308
0,615
0,879
0,295
0,594
0,872
0,092
0,244
0,623
Indices de desigualdad
Gini
Coef. Var.
Schutz
Theil
Atkinson
= 0.5
= -0.5
= -10
Nota: El nmero de cada distribucin corresponde a la descripcin del cuadro 3.1.

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la ENGH y de la EPH, GBA, abril de
1996.
partir de la EPH) es ms igualitaria que la 3 pero menos que la 1. Las columnas 5 y 6 se construyen en base a deciles con igual nmero de individuos.
Las distribuciones aparecen muy desiguales. Los deciles ms pobres disminuyen su participacin respecto a la obtenida en los ordenamientos en estratos de hogares, dado que el nmero de individuos en esos deciles se reduce.
378
379
La distribucin del ingreso ajustado (columna 6) es ms igualitaria que la del

ingreso per cpita (columna 5) ya que el efecto del mayor nmero de nios
en los estratos pobres (que hace a la distribucin per cpita ms desigual) se
ve reducido por la consideracin del adulto equivalente y de las economas
de escala. Finalmente, la columna 7 muestra la distribucin del ipcf de la
ENGH sin ajustar por subdeclaracin de ingresos ni incluir los aportes patronales y los impuestos a las ganancias de las empresas. La distribucin resultante es ms igualitaria que la original (columna 1). La principal razn es
que la subdeclaracin de los ingresos del capital es mucho ms importante
que en las dems fuentes. Este hecho en conjuncin con la concentracin de
los ingresos del capital en los estratos ms ricos reduce la participacin de
esos estratos en el ingreso total no ajustado por subdeclaracin.
En esta etapa del trabajo se seguir el enfoque de los ST. Varias razones
justifican esta eleccin. La sencillez y la posibilidad de trabajar a nivel de observaciones son dos de ellas. Adicionalmente ste es el mtodo ms extendido, por lo que resulta aconsejable su uso para comparar los resultados con
otros trabajos para la Argentina y el resto del mundo. Finalmente, se considera que los estudios sectoriales y de demanda an no estn muy desarrollados en la Argentina, por lo que no existe un conjunto de parmetros confiables que sirvan como insumos del modelo de EGC.27
Los impuestos afectan el bienestar de un individuo a travs de dos vas:
(i) el de las fuentes de ingresos, a travs de la alteracin del precio neto recibido por los factores de produccin, y (ii) el de los usos, a partir del cambio
en el precio de los bienes que compra con esos ingresos. Las hiptesis de
translacin implican, implcita o explcitamente, supuestos sobre ambos canales. Los supuestos de translacin usados en este trabajo son en gran parte
usuales en la literatura.28 Los mismos sern detallados al analizar cada gravamen.
El resto de la seccin est destinado a analizar los tributos vigentes en la
Argentina en 1996. Los impuestos son estudiados en orden segn su importancia como fuente de recaudacin. En cada caso se comentan los supuestos
de traslacin usuales y los adoptados en este trabajo, se plantea la estrategia de cmputo de incidencia, se discuten los problemas de estimacin, y se
presentan y explican los resultados.29, 30
4. INCIDENCIA TRIBUTARIA
Existen dos enfoques alternativos para distribuir la carga tributaria entre
individuos: el enfoque de los supuestos de translacin (ST) y los modelos de
equilibrio general computado (EGC). En la primera alternativa el investigador
elige entre distintos supuestos de translacin de un impuesto, calcula las
cargas para cada estrato de bienestar y repite el procedimiento para todos
los impuestos, sumando las cargas de cada estrato.25 En el segundo enfoque
el analista postula un modelo de equilibrio general, lo calibra con datos de la
realidad y simula la carga de un cambio en la poltica impositiva para cada
grupo de individuos.26
Es importante sealar que los supuestos de translacin del primer enfoque pueden estar basados en un modelo de equilibrio general implcito y que
el segundo enfoque requiere numerosos supuestos para ser operativo. Las
formas funcionales escogidas, los mecanismos de agregacin, los supuestos
sobre ciertos parmetros y las tcnicas de estimacin influyen sobre los resultados de manera similar a los supuestos de translacin en el primer enfoque. Una de las principales ventajas del mtodo de EGC es que refleja la interaccin simultnea entre las cargas de los impuestos, en lugar de
computar una carga por vez y sumarlas, como el enfoque ST. Otra ventaja
del EGC es que computa el efecto total de un impuesto sobre el bienestar de
un individuo, al medir los cambios en la variacin equivalente o compensada
(corriente o permanente). En un estudio de ST la suma de las cargas de todos los individuos es igual a la recaudacin impositiva, mientras que en un
estudio de EGC la suma de las cargas es tpicamente superior a la recaudacin. Si, por ejemplo, un impuesto desalienta completamente el consumo de
un bien, la recaudacin ser cero. Para el enfoque ST la carga tributaria es
nula para todos los individuos. Sin embargo, es claro que stos sufren una
prdida de bienestar que s es capturada en el enfoque de EGC.
A su favor, el mtodo de los ST tiene la ventaja de ser de ms sencilla
aplicacin y de trabajar con todas las observaciones individuales. Esta posibilidad an no est abierta al enfoque de EGC ya que es excesivamente engorroso buscar el equilibrio para miles de individuos y firmas. Por ello, estos
modelos se limitan a trabajar a nivel de quintiles o deciles.
1. Impuesto al valor agregado

El IVA es el impuesto de mayor recaudacin en la Argentina. Se trata de
un impuesto que grava el valor agregado de produccin. Sin bienes exentos
y con una alcuota uniforme, su efecto es equivalente al de un impuesto a
las ventas finales sobre todos los bienes. En ese caso el IVA no genera ninguna sustitucin, los precios relativos no cambian y el impuesto recae sobre los
consumidores en proporcin al gasto total. La presencia de bienes exentos
puede generar sustituciones del lado de la demanda con las consiguientes
reasignaciones de factores productivos, por lo que parte del impuesto puede
ser trasladado hacia las fuentes. Para simplificar el anlisis, estos efectos
son ignorados en los estudios empricos que utilizan supuestos de translacin, argumentando que los sectores exentos son pequeos, por lo que no
generan cambios sustanciales en los precios de los factores.31
El mecanismo de imputacin ms sencillo es el de computar el impuesto
total soportado por cada consumidor, en lugar de discriminarlo por bienes.
Los impuestos asignados al individuo i (Ti) responden a la siguiente ecuacin:
G Gie
Ti = T . i
e
G G
380
donde T es la recaudacin total, Gi el gasto total del individuo i, Gie el gasto

de ese individuo en bienes exentos, G el gasto total de todos los individuos y
Ge el gasto total en bienes exentos. Denotando con tj a la tasa impositiva sobre el bien j, y con jij a la tasa de evasin del individuo i respecto del impuesto sobre el bien j se tiene que 32
CUADRO 4.1
INCIDENCIA DEL IVA
T i = t j . 1 ij .Gi j
j
donde Gij es el gasto del individuo i en el bien j. De las ecuaciones anteriores

surge que estimar Ti mediante T.(Gi-Gie/G-Ge) implica los siguientes supuestos: (i) tj=t j, y (ii) ij= i,j. El primer supuesto no es muy problemtico ya
que el IVA tiene, salvo algunas escasas excepciones, una tasa uniforme. El
segundo es ms cuestionable ya que implica que las tasas de evasin son similares entre individuos y entre bienes.33 Pese a este inconveniente, ste parece ser el mtodo ms aplicable, dada la informacin existente.34
La fuente de informacin bsica para asignar este impuesto es la ENGH
de 1996, que registra el ingreso y los patrones de gasto de las familias. Para
este estudio el INDEC brind informacin sobre estas variables ordenando a
los individuos segn dos criterios: el ingreso y el consumo per cpita familiar.35 Los resultados para el ordenamiento por ipcf se presentan en el primer
panel del cuadro 4.1. La primera columna indica los montos asignados a cada decil, mientras que la segunda expresa esos valores en porcentajes sobre
el total recaudado. Mientras que sobre los individuos del primer decil (i.e. el
de menor ingreso) recae el 4% de la carga, aquellos situados en el decil superior soportan ms del 24% de la carga total. La progresividad o regresividad
de un impuesto se evala comparando la distribucin de la carga del tributo
con la del bienestar. La distribucin del ingreso per cpita familiar que surge de la ENGH se reproduce en la tercera columna del cuadro 4.1. La presin tributaria se calcula usualmente como el impuesto soportado por un
decil sobre el ingreso de ese decil. Dado que las estadsticas del ingreso personal disponible no son del todo confiables, se prefiri expresar la presin
tributaria como el cociente entre la participacin de un decil en la asignacin
del impuesto sobre su participacin en el bienestar total.36 Un procedimiento
similar se sigui para confeccionar el segundo panel, donde se tom al consumo per cpita del hogar como indicador de bienestar. La figura 4.1. resume los valores de la presin tributaria de acuerdo a los dos enfoques.37
En un enfoque tradicional de incidencia corriente el IVA resulta un impuesto regresivo, ya que la presin tributaria decrece con el ingreso. La figura 4.1. muestra, sin embargo, que la presin es relativamente uniforme en
los estratos medios. La regresividad del IVA proviene de una mayor presin
en los primeros tres deciles y una mayor presin en los ltimos dos.
La razn de la regresividad del IVA en sentido corriente radica esencialmente en la baja tasa de ahorro de los individuos pobres en sentido anual.
Este grupo incluye a jvenes, personas de la tercera edad, e individuos con
ingresos coyunturalmente bajos pero con ingresos permanentes ms altos,
los que tienen tasas de ahorro negativas en el momento en que son captados
por la encuesta. En un anlisis intertemporal estos efectos tienden a desapa-
381
Ordenamiento por ingreso per cpita familiar

Deciles
IVA
millones $
IVA
% (a)
Ingreso
% (b)
Presin
(a)/(b)
718,9
4,0
2,1
1,93
870,2
4,8
3,0
1,59
1.085,7
6,0
3,6
1,65
1.212,4
6,7
5,5
1,22
1.395,5
7,7
6,1
1,27
1.610,5
8,9
7,6
1,17
1.747,5
9,7
8,2
1,18
2.279,2
12,6
10,8
1,16
2.758,2
15,3
16,7
0,91
10
4.402,7
24,4
36,3
0,67
18.080,7
100,0
100,0
Total
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la ENGH.

Ordenamiento por consumo per cpita familiar
Deciles
IVA
IVA
Ingreso
Presin
millones $
% (a)
% (b)
(a)/(b)
477,4
2,6
3,0
0,88
809,4
4,5
4,7
0,96
937,6
5,2
5,3
0,97
1.086,7
6,0
6,1
0,99
1.384,3
7,7
7,7
0,99
1.680,5
9,3
9,4
0,99
1.834,7
10,1
10,2
1,00
2.313,2
12,8
13,1
0,98
2.846,7
15,7
15,5
1,01
10
4.710,1
26,1
25,1
1,04
18.080,7
100,0
100,0
Total
recer. Al ordenar a los individuos segn el consumo per cpita familiar, el

IVA se vuelve proporcional en el centro de la distribucin y ligeramente progresivo en las colas. Por la forma de clculo, un IVA sin exenciones es estric-
382
FIGURA 4.1
PRESIN TRIBUTARIA
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO
CUADRO 4.2
ESTRUCTURA DE CONSUMO POR DECILES
En porcentajes
383
2,0
Consumo
total
Presin
1,5
1,0
0,5
0,0
1
10
Deciles
ipcf
cpcf
Nota: ipcf = presin del IVA tomando al ingreso per cpita familiar como indicador de
bienestar; cpcf = presin del IVA tomando al consumo per cpita familiar como indicador de bienestar.
tamente proporcional. La progresividad o regresividad de este gravamen proviene en este esquema de anlisis del patrn de consumo de los bienes exentos. El cuadro 4.2. resume la estructura declica del consumo total, y del
consumo de bienes exentos y no exentos.38 Los individuos ms pobres tienden a consumir, en trminos relativos, ms bienes y servicios exentos que
los ricos, lo que determina la progresividad del IVA en sentido intertemporal.
Ntese que pese a que las exenciones a ciertos bienes y servicios convierten al IVA en un tributo ms progresivo (o menos regresivo en un sentido corriente), el grado de filtraciones hacia los estratos ms pudientes es alto. Del
total del subsidio estatal implcito en las exenciones al IVA, ms del 35% beneficia al quintil ms rico de la poblacin y slo un 10,1% al ms pobre. Esta
estructura de beneficios resulta progresiva slo porque la distribucin del
bienestar inicial es an ms desigual. Sin embargo, comparada por ejemplo
con la distribucin del gasto social, la distribucin del subsidio por exenciones al IVA es claramente ms regresiva.39 Esto implica que una reduccin de
las exenciones que financie un aumento del gasto en los sectores sociales
aumentara la equidad distributiva. Obviamente, el efecto igualador de un
paquete fiscal que incluya la reduccin de las exenciones al IVA depende del
destino de los fondos adicionales. Si estos recursos son asignados al financiamiento de gastos con escasa repercusin en los estratos ms humildes, o
compensan una reduccin de la alcuota general del IVA sin afectar el gasto
pblico, el paquete ser claramente regresivo.
Debido a restricciones informativas no fue posible aplicar la metodologa
Consumo
exentos
Consumo
no exentos
3,0
4,4
2,6
4,7
5,7
4,5
5,3
6,0
5,2
6,1
6,6
6,0
7,7
8,3
7,7
9,4
9,8
9,3
10,2
10,4
10,1
13,1
13,5
12,8
15,5
15,1
15,7
10
25,1
20,1
26,1
100,0
100,0
100,0
descripta al ordenamiento por ingreso total familiar e ingreso ajustado. Estos

clculos sern posibles cuando se cuente con los datos a nivel individual de
la ENGH. A la espera de esa informacin y para contar con alguna estimacin previa se realiz la siguiente aproximacin: (i) se identific a los individuos pertenecientes al decil i de hogares segn el ingreso per cpita familiar
de la EPH y se les asign el consumo de bienes no exentos promedio del decil
i de la ENGH, y (ii) se reorden a los individuos de la EPH segn el criterio
deseado. Naturalmente, este procedimiento constituye slo una primera
aproximacin. Los resultados obtenidos se muestran en la figura 4.2.
El ordenamiento por ingreso ajustado por adulto equivalente y economas
de escala no altera mayormente las conclusiones: el IVA es un gravamen regresivo, debido esencialmente a la mayor presin ejercida sobre la cola inferior de la distribucin, y la menor presin sobre los ms ricos.40 Cuando las
familias son ordenadas por ingreso total familiar la mayor presin sobre los
ms pobres hace al IVA an ms regresivo. Una plausible explicacin de este
fenmeno es la siguiente: en un ordenamiento por ingreso total en los primeros deciles predominan las familias con pocos integrantes que no explotan
las economas de escala, lo cual implica propensiones a consumir altas y por
lo tanto una presin del IVA mayor. Adems, las personas de la tercera edad,
con propensiones a consumir altas dado el perodo del ciclo de vida en el que
se encuentran, suelen vivir en hogares con pocos miembros, y por ende se
ubican en los estratos bajos del ordenamiento por ingreso total.
En sntesis, aun existiendo acuerdo sobre el supuesto de incidencia del
impuesto al valor agregado, la evaluacin de su progresividad implica ciertas
FIGURA 4.2
PRESIN TRIBUTARIA
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO
FIGURA 4.3
PRESIN TRIBUTARIA
IVA - ESTADOS UNIDOS
2,5
2,0
1,5
Presin
Presin
384
1,0
385
5
4
0,5
0,0
1
10
10
Deciles
Deciles
itf
iaee
Nota: itf = presin del IVA tomando al ingreso total familiar como indicador de bienestar; iaee = presin del IVA tomando al ingreso ajustado por adulto equivalente y economas de escala como indicador de bienestar.
ambigedades. En un sentido corriente el IVA es regresivo dada la menor (e

incluso negativa) tasa de ahorro de las personas ms pobres. La regresividad
surge de una presin alta en los primeros deciles, baja en los ltimos y relativamente uniforme en el centro de la distribucin. Estas conclusiones no se
alteran al ajustar el ingreso por adulto equivalente y por moderadas economas de escala internas al hogar.
Si se trabaja a nivel de hogar la regresividad del IVA se intensifica: la
pendiente de la funcin de presin tributaria se hace ms empinada. Los resultados cambian totalmente si se utiliza al consumo corriente como indicador de bienestar. En este caso el IVA se torna ligeramente progresivo, debido
a la mayor propensin de los ms pobres a consumir bienes exentos.
Otros estudios
El efecto de reduccin de la regresividad de los impuestos al consumo
que trae aparejado un anlisis intertemporal est presente en estudios para
otros pases. Metcalf (1994) estima la incidencia de la propuesta de fijar un
IVA del 5% en Estados Unidos usando tanto el ingreso anual como el permanente, estimando a este ltimo por el lado de los usos. Caspersen y Metcalf
(1994) repiten el anlisis pero estimando el ingreso permanente por el lado
de las fuentes. En ambos casos se concluye que la regresividad del IVA se
atena o desaparece completamente cuando los individuos son ordenados
Ingreso corriente
Consumo
Consumo + herencias
La presin tributaria se mide como el cociente entre la carga tributaria y el indicador

de bienestar. Cada lnea muestra la presin tributaria para un ordenamiento diferente (por ingreso corriente, por consumo, o por consumo ms herencias).
Fuente: Elaboracin propia en base a Metcalf (1994).
por el ingreso permanente. El grfico 4.3. ilustra este punto.41 Si los gastos
en alimentos, vivienda y salud se excluyen de la base del IVA, este gravamen
se vuelve casi proporcional en sentido corriente y claramente progresivo en
sentido intertemporal. La inclusin de las herencias en el clculo no modifica
mayormente las conclusiones.
2. Impuestos al trabajo
Los impuestos al trabajo constituyen la segunda fuente de recursos en
importancia para el Estado. Entre los aportes personales y las contribuciones patronales en el ao 1996 se recaudaron $ 12.151 millones. De los $
5.773,5 millones de aportes personales, alrededor del 50% se destina directamente a las AFJP. Este importe es ignorado en el presente trabajo.
Tanto los aportes personales como patronales constituyen gravmenes al
uso de un factor productivo especfico: el trabajo.42 La posibilidad de los trabajadores de trasladar este tributo depende de la cobertura del impuesto y de
la elasticidad de oferta de trabajo. La fijacin de un impuesto al trabajo genera un movimiento hacia los sectores no gravados (por ejemplo, sectores informales) y hacia el consumo de ocio. Si ambos fenmenos no son importantes,
el impuesto recae esencialmente sobre los trabajadores. Esto es as para las
386
387
dos versiones del tributo: el aporte personal y la contribucin patronal. Varias rigideces en los mercados laborales (contratos, salarios mnimos, etc.)
pueden demorar el traslado de la contribucin patronal a los salarios (elevando transitoriamente el desempleo), pero si se cumplen las dos condiciones
anteriores, en el largo plazo stos absorbern la totalidad de la carga. En una
economa totalmente abierta el mecanismo de traslacin es ms directo. Dada la elasticidad de oferta infinita de los bienes transables y del capital, ni los
precios de los primeros ni la rentabilidad del segundo pueden cambiar ante
la imposicin al trabajo. La nica posibilidad para el sector de transables de
acomodar el tributo y sobrevivir es que los salarios caigan. Dada la movilidad del trabajo entre sectores el salario cae tambin en el sector de no transables, por lo que son todos los trabajadores, independientemente del sector
donde trabajan, quienes terminan soportando la carga del impuesto.
La gran mayora de los estudios sobre el tema imputa la totalidad de estos impuestos a los trabajadores. En este trabajo se sigue esa tradicin. Sin
embargo, para investigar la sensibilidad de los resultados tambin se considera la posibilidad de que parte del impuesto sea trasladado al consumo de
bienes y servicios.43
Para imputar los aportes personales y las contribuciones patronales al
factor trabajo es necesario calcular la distribucin declica de los ingresos
por trabajo. Tanto la ENGH como la EPH brindan informacin til al respecto al registrar los ingresos en concepto de trabajo asalariado y por cuenta
propia.44 La ENGH tambin reporta los ingresos del trabajo del patrn o empleador.45
El cuadro 4.3. ilustra la distribucin de la carga de los impuestos al trabajo. La primera (segunda) columna se obtiene del ordenamiento por ingreso
(consumo) per cpita familiar de la ENGH. La tercera (cuarta) columna considera al ingreso total (ajustado) computado a partir de la EPH. La ltima columna incluye slo a los trabajadores en relacin de dependencia que pagan
aportes, segn informacin de la ENGH. Del cuadro 4.3. surge que la carga
de los impuestos al trabajo es creciente con el nivel de bienestar, cualquiera
sea el criterio de ordenamiento escogido.
El cuadro 4.4. presenta la presin tributaria de los impuestos al trabajo
por deciles. La figura 4.4. replica la informacin de las dos primeras columnas del cuadro, reflejando el carcter levemente decreciente de la presin tributaria.46 Esta tendencia decreciente se manifiesta especialmente en el ltimo decil, donde se concentran los ingresos del capital, y donde por ende
pesan proporcionalmente menos los impuestos al factor trabajo. El ordenamiento por consumo no genera resultados cualitativamente muy distintos al
ordenamiento por ingreso corriente. Al tomar al ingreso total familiar como
medida de bienestar la presin tributaria toma forma de U invertida, indicando una menor presin en las puntas de la distribucin. Los deciles ms
pobres en este ordenamiento estn compuestos por hogares con un menor
nmero de integrantes. El caso tpico es el de los jubilados, quienes en general derivan sus ingresos de fuentes distintas al trabajo. Este grupo deja de
ocupar los deciles ms pobres en un ordenamiento por ingreso per cpita,
CUADRO 4.3
DISTRIBUCIN DE LA CARGA DE LOS IMPUESTOS AL TRABAJO
INCIDENCIA SOBRE EL TRABAJO
En porcentajes
Deciles
CUADRO 4.4
PRESIN TRIBUTARIA DE LOS IMPUESTOS AL TRABAJO
INCIDENCIA SOBRE EL TRABAJO
ipcf
ENGH
cpcf
ENGH
itf
EPH
iaee
EPH
ipcf blanco
ENGH
2,4
3,3
0,4
1,8
1,8
3,5
4,7
1,4
2,9
3,0
4,7
5,6
3,3
4,5
5,8
6,1
4,8
5,8
6,8
7,7
6,6
8,5
9,6
8,6
9,4
10,0
11,4
12,2
13,5
14,7
Deciles
ipcf
ENGH
cpcf
ENGH
itf
EPH
iaee
EPH
ipcf blanco
ENGH
1,15
1,11
0,44
1,26
0,87
4,0
1,17
1,00
0,92
1,25
0,99
5,3
1,31
1,06
1,37
1,48
1,11
7,4
6,5
1,05
1,01
1,48
1,48
0,96
9,1
8,4
1,12
0,99
1,59
1,58
1,07
11,4
9,0
1,12
1,02
1,65
1,60
1,10
14,1
11,9
1,15
0,99
1,69
1,61
1,10
16,4
16,3
21,6
17,9
17,4
1,13
1,03
1,65
1,63
1,10
10
30,2
23,2
27,1
25,1
32,5
0,98
1,05
1,63
1,45
1,04
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
10
0,83
0,93
0,51
0,49
0,90
Total
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la ENGH y la EPH.
388
FIGURA 4.4
PRESIN TRIBUTARIA
IMPUESTOS AL TRABAJO
CUADRO 4.5
PRESIN DE LOS IMPUESTOS AL TRABAJO
INCIDENCIA SOBRE EL TRABAJO (2/3)
Y EL CONSUMO (1/3)
389
2,00
Presin
1,50
1,00
0,50
0,00
1
10
Deciles
ipcf
cpcf
Nota: ipcf = presin de los impuestos al trabajo tomando al ingreso per cpita familiar
como indicador de bienestar; cpcf = presin de los impuestos al trabajo tomando al
consumo per cpita familiar como indicador de bienestar.
pero parte de ellos vuelve a hacerlo al computar el ingreso ajustado al no

aprovechar las economas de escala de hogares ms grandes. Por esta razn
la cuarta columna contina teniendo una forma de U invertida aunque ms
achatada que la anterior. Independientemente del ordenamiento, los ingresos
de capital son proporcionalmente altos en el ltimo decil, por lo que la carga
de los impuestos al trabajo es, en trminos relativos, baja.
Finalmente, la ltima columna adquiere relevancia si se estima que son
slo los salarios de los trabajadores en blanco los que se ajustan ante un impuesto al trabajo. Los salarios de los trabajadores en negro no se ajustaran
si los trabajadores en blanco no migran al sector informal ante la ausencia
de beneficios sociales.47 La ltima columna del cuadro 4.4. indica una presin ms baja en los deciles inferiores, producto de que en esos estratos el
trabajo en negro es ms comn que en los deciles superiores.
Deciles
ipcf
ENGH
cpcf
ENGH
1,47
1,08
1,35
1,00
1,44
1,04
1,12
1,01
1,18
1,00
1,14
1,01
1,17
0,99
1,14
1,02
0,95
1,04
10
0,77
0,95
del consumo total. El cuadro 4.5. muestra la presin tributaria resultante de

asignar estos gravmenes en parte al trabajo (2/3) y en parte al consumo
(1/3). Dada la distribucin de esta ltima variable, la presin tributaria se
vuelve ms regresiva en el caso del ordenamiento por ipcf y ms proporcional
en el ordenamiento por cpcf que cuando se asume que el impuesto recae slo
sobre el trabajo.
En resumen, los impuestos al trabajo aparecen, en general, como tributos
ligeramente regresivos. Esta regresividad surge en gran parte de la escasa
presin soportada por los deciles superiores, compuestos por individuos que
generan ingresos de fuentes distintas al trabajo en proporcin mayor al resto
de la poblacin. La regresividad de los impuestos al trabajo se acenta en el
ordenamiento por ingreso per cpita (respecto al consumo per cpita) y cuando se asume que parte de la carga es trasladada a los precios de los bienes y
servicios. Al ordenar a las familias por ingreso total o ingreso ajustado, los
deciles ms pobres concentran una mayor proporcin de personas de la tercera edad, por lo que la presin del impuesto al trabajo en estos deciles cae.
Incidencia sobre el consumo

Para implementar la alternativa en que parte de los impuestos al trabajo
recae sobre los consumidores de bienes finales es necesario estimar la intensidad de uso del trabajo de cada bien. Dado que ese factor participa en la
produccin de bienes intermedios, es necesario el uso de una matriz insumo-producto para rastrear el destino final de esos bienes. Desafortunadamente, en la Argentina no se cuenta con una matriz actualizada, por lo que
se decidi imputar parte de los impuestos al trabajo segn la distribucin
3. Impuesto a las ganancias

El impuesto a las ganancias representa alrededor del 12% de la recaudacin nacional y provincial agregada. Se trata en realidad de dos impuestos
con caractersticas diferenciadas: el impuesto a las ganancias de las personas fsicas y el impuesto a las ganancias de las empresas.
390
3.1. Impuesto a las ganancias de las personas fsicas

Se trata de un gravamen a los ingresos que no discrimina entre fuentes.
La traslacin de este tributo depende de las elasticidades de la oferta de trabajo y del ahorro. En la prctica, todos los estudios sobre el tema imputan la
carga de este impuesto al responsable legal del mismo. Para realizar el clculo de incidencia lo ideal sera contar con informacin de una misma fuente
del ingreso de cada individuo, de sus caractersticas demogrficas y socioeconmicas, y del monto pagado en concepto de impuesto a las ganancias, ya
sea retenido en la fuente o pagado al organismo impositivo estatal. Desafortunadamente este tipo de informacin no est disponible en el caso argentino. La informacin del impuesto a las ganancias proviene de las declaraciones juradas a la DGI, que cuentan con muy pocos datos del contribuyente,
ms all de su ingreso y del impuesto pagado. Adems, el universo de individuos que cubre es pequeo. Por estas razones tampoco es posible hacer una
correspondencia individual entre las DDJJ y las respuestas a la encuesta de
gastos e ingresos.48 A continuacin se describen y aplican dos mecanismos
que permiten estimar la distribucin declica de los pagos del impuesto a las
ganancias. Estos mecanismos se basan en el clculo del impuesto que en
teora un contribuyente debe pagar (impuesto potencial).
(a) Impuesto potencial en base a informacin agregada de la ENGH

En esta alternativa se calcula el ingreso y la estructura familiar promedio
de cada decil en base a datos de la ENGH y se computa el impuesto a las ganancias potencial del contribuyente tpico de cada decil.49 Este mecanismo
implica uniformar a los contribuyentes en cada estrato, lo cual puede introducir sesgos en los resultados. Adems, no se capturan adecuadamente las
deducciones, exenciones y gastos admitidos que los individuos efectivamente aprovechan para determinar el monto de impuestos a pagar, y no se da
CUADRO 4.6
IMPUESTO A LAS GANANCIAS DE LAS PERSONAS FSICAS
CARGA TRIBUTARIA
Simulacin en base a la ENGH
(En porcentajes)
Deciles
ipcf
cpcf
1 al 7
0,0
0,0
0,2
1,6
5,7
4,2
10
94,1
94,2
100,0
100,0
Total
Fuente: Elaboracin propia.
391
lugar a los fenmenos de evasin y subdeclaracin diferencial por deciles. El

procedimiento descripto se aplica al ordenamiento por ingreso y consumo
per cpita familiar. Los resultados se presentan en el cuadro 4.6. La carga
del impuesto a las ganancias de las personas fsicas est claramente concentrada en el decil superior cualquiera sea el ordenamiento escogido. En las
dos columnas del cuadro 4.6. la carga soportada por el decil ms rico supera
el 94% de la recaudacin total.50
(b) Impuesto potencial en base a informacin desagregada de la EPH

Este mecanismo consiste en calcular el impuesto potencial en base a los
registros individuales de la EPH, haciendo uso de informacin contenida en
las DDJJ del impuesto a las ganancias. Se toma a cada uno de los perceptores de ingreso identificados en la EPH, y se calcula su base imponible restando del ingreso individual (ajustado por subdeclaracin en la encuesta)
las deducciones por cargas familiares, el mnimo no imponible, las deducciones especiales que correspondan y un porcentaje de gastos admitidos y
ganancias exentas.51 A la base imponible se le aplica la escala de alcuotas
vigente. La diferencia entre el nmero de DDJJ potenciales que surge de la
EPH y el nmero real de presentaciones corresponde a los evasores totales. Para eliminarlos del cmputo del impuesto se utiliza un mecanismo
aleatorio que asigna una mayor probabilidad de ser considerado evasor total a los perceptores de menores ingresos. El ingreso de los no evasores
totales que surge de la EPH resulta ser, en promedio, 1,53 veces mayor al
ingreso reportado en las DDJJ. La diferencia corresponde a subdeclaracin
de ingresos a la DGI. El ltimo paso de este mecanismo consiste en ajustar
los ingresos individuales por el coeficiente de subdeclaracin, que se supone constante entre deciles. Los resultados obtenidos son presentados en el
cuadro 4.7. La primera columna refleja el ordenamiento por ingreso individual de aquellas personas que obtienen alguna entrada. Mientras que los
individuos de los seis primeros deciles no pagan impuestos, y la participacin de los tres siguientes es nfima, las personas ubicadas en el decil superior aportan ms del 98% de la recaudacin total. El resto de las columnas
muestra resultados semejantes, aunque lgicamente el grado de concentracin del impuesto es menor. Si se comparan estas distribuciones con las del
bienestar (cuadro 3.2.) se concluye que este gravamen es fuertemente progresivo.
En sntesis, cualquiera sea el mtodo de cmputo utilizado o la variable
que mide el bienestar, los resultados indican que el impuesto a las ganancias de las personas fsicas, tal como est implementado hoy en la Argentina,
es un impuesto altamente progresivo al estar casi exclusivamente concentrado en el ltimo decil de la distribucin.
El resto de esta seccin est destinado a revisar un par de procedimientos de imputacin del impuesto a las ganancias que sern aplicados en una
prxima versin del trabajo. Si bien estos mecanismos implican mayor precisin en el clculo, se considera que los resultados arriba sealados no sufrirn alteraciones de importancia.
392
393
CUADRO 4.7
IMPUESTO A LAS GANANCIAS DE LAS PERSONAS FSICAS
CARGA TRIBUTARIA
Simulacin en base a la EPH
(En porcentajes)
la recaudacin nacional y provincial.55 La incidencia del impuesto a las ganancias de las empresas ha sido objeto de extenso debate en la teora econmica. El peso de este tributo puede recaer sobre el capital en forma de una
menor tasa de ganancia despus de impuesto, o puede ser trasladado en
parte o totalmente al consumo de bienes producidos por las empresas gravadas, o a los factores complementarios en la produccin; tpicamente al trabajo. La posibilidad del capital de escapar al impuesto depende de la elasticidad de oferta de ese factor. Si existen alternativas sustitutas a invertir en las
empresas gravadas, el capital puede evitar el impuesto con relativa facilidad.
Uno de los principales elementos que aumentan la elasticidad de oferta de
este factor es la movilidad internacional del mismo. En una economa totalmente abierta y sin costos de transaccin la tasa de retorno despus de impuestos no puede ser inferior a la internacional.56 En consecuencia, un impuesto genera un inmediato aumento de la tasa de retorno antes de
impuestos que compensan la alcuota del gravamen. De esta forma el capital
escapa completamente al peso del tributo. La economa argentina tiene un
alto grado de apertura a los capitales internacionales. De cualquier manera,
ni aun en los pases ms abiertos, la movilidad es perfecta. Por este motivo
el capital absorbe, al menos en parte, la carga del impuesto.
Pese a que el impuesto a las ganancias de las empresas constituye un tributo sobre el capital en un sector particular (el de las empresas), el modelo
de equilibrio general competitivo predice que en el largo plazo este impuesto
afecta a todo el capital por igual. Slo si la posibilidad de mover este factor
de un sector a otro es escasa, un impuesto sobre un sector afecta bsicamente a ese sector. El modelo predice tambin que slo bajo especiales circunstancias el impuesto incide nicamente sobre el capital (por ejemplo si la
economa es cerrada, si la elasticidad de sustitucin del sector gravado es
cero y si se trata de un sector intensivo en capital). Bajo supuestos ms
usuales el trabajo soporta parte de la carga del impuesto. Finalmente, el capital puede trasladar parte del impuesto hacia el consumo de los bienes producidos en los sectores gravados, al menos si se trata de bienes no transables.
Esta variedad de posibles efectos y la dificultad en obtener estimaciones
confiables de las elasticidades relevantes se ve reflejada en los estudios empricos sobre el tema, en los que se suele asignar el impuesto por una combinacin de criterios y evaluar la sensibilidad de los resultados ante cambios
de alternativas. Los cuatro criterios ms usados en la literatura son los que
asignan el impuesto segn la distribucin (i) de todo el capital, (ii) del capital
de los sectores gravados, (iii) del trabajo, y (iv) del consumo de los productos
de las firmas gravadas.57
La distribucin del capital se estim a partir de informacin de la ENGH
y de la EPH. La primera encuesta registra los ingresos del rentista, donde
se incluyen los ingresos del capital.58, 59 La segunda fuente para estimar el
capital es la EPH. Lamentablemente, esta encuesta no discrimina correctamente entre distintas fuentes cuando un individuo percibe ingresos de varias. Se consideran como ingresos del capital los ingresos provenientes de
alquileres, rentas, intereses y dividendos y de utilidades y beneficios. La
manera tradicional de estimar la distribucin del capital en los sectores gra-
Deciles
ii
ipcf
itf
iaee
1 al 5
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,01
0,01
0,01
0,01
0,13
0,09
0,13
0,11
1,16
0,36
1,17
1,38
2,03
2,14
2,02
10
98,50
96,67
97,40
96,67
Total
100,0
100,0
100,0
100,0
(c) Otros mecanismos

Los procedimientos de imputacin anteriores suponen una tasa de subdeclaracin de ingresos uniforme. Engel, Galetovic y Raddatz (1997) proponen una alternativa para incorporar un ajuste por subdeclaracin diferencial
entre estratos. El procedimiento consiste en agrupar a los no evasores totales de la encuesta en estratos de ingreso, calcular el ingreso total de cada
estrato, y compararlo con el ingreso del estrato equivalente en la distribucin
de ingresos de las DDJJ de ganancias. La diferencia entre estos dos conceptos es interpretada como el valor de la subdeclaracin de cada estrato. Este
valor es asignado proporcionalmente al ingreso de cada individuo del estrato
relevante.52
Pechman y Okner (1974) proponen un mecanismo de correspondencia
simulada que hace uso de informacin individual tanto de las DDJJ del impuesto a las ganancias como de las encuestas de ingresos. El procedimiento
consiste en determinar el ingreso que cada individuo encuestado debi haber
declarado a la oficina recaudadora. En base a esta informacin se le asigna
una declaracin de ganancias real (si es que le corresponde alguna). Esta declaracin contiene informacin sobre deducciones y exenciones reales que no
figuran en la encuesta de gastos e ingresos.53 En la Argentina, dado que no
se cuenta con informacin desagregada de la ENGH, el procedimiento descripto slo puede llevarse a cabo con la EPH.54
3.2. Impuesto a las ganancias de las empresas

El impuesto a las ganancias de las empresas contribuy con alrededor de
$ 4.000 millones a la recaudacin de 1996, lo que constituy ms del 7% de
394
vados es a travs de la distribucin de dividendos. En la Argentina la ENGH

contiene informacin til al respecto. Sin embargo, la informacin relevante
an no fue dada a conocer por el INDEC. El clculo en base a la EPH no es
posible ya que en esta encuesta se agrupan los dividendos con otras fuentes
en el mismo tem. En consecuencia, la estimacin de la distribucin del capital en los sectores gravados se difiere hasta tanto se cuente con la informacin desagregada de la ENGH. Para obtener la distribucin del trabajo se siguen procedimientos similares a los descriptos en el caso del impuesto al
trabajo. Finalmente, dadas las restricciones de informacin, se toma a la distribucin del consumo total como una aproximacin al consumo de bienes
producidos en los sectores gravados.60
CUADRO 4.8
PRESIN TRIBUTARIA
IMPUESTO A LAS GANANCIAS DE LAS EMPRESAS
Estimaciones
La progresividad o regresividad del impuesto a las ganancias de las empresas depende naturalmente de las distribuciones de las variables sobre las
que se supone que la carga del impuesto recae: consumo, trabajo y capital.
La distribucin del consumo resulta regresiva (es decir, ms concentrada en
los estratos ms pobres que el indicador de bienestar) en los ordenamientos
por ingreso y proporcional, por definicin, en el ordenamiento por consumo.
Como fue sealado en la seccin anterior, la distribucin de los ingresos por
trabajo resulta levemente regresiva en el ordenamiento por ingreso y consumo per cpita, y toma una forma de U invertida cuando las familias son ordenadas por ingreso total. Finalmente la distribucin del capital est fuertemente sesgada hacia los deciles ms ricos.61 Dada la fuerte concentracin de
los ingresos del capital en los deciles superiores, cualquier hiptesis de incidencia que asigne la mayor parte de la carga sobre el capital implicar que el
impuesto a las ganancias de las empresas sea evaluado como progresivo. Si
en cambio se considera que la carga se traslada en mayor medida al trabajo
y/o al consumo el impuesto perder progresividad o ser considerado regresivo. Los cuatro paneles del cuadro 4.8. presentan los valores de la presin
tributaria para tres alternativas de asignacin. En la primera el impuesto se
distribuye en partes iguales sobre el capital, el trabajo y el consumo. En la
alternativa 2 slo 1/5 del impuesto es absorbido por el capital, mientras que
los 4/5 restantes recaen sobre el trabajo y el consumo en partes iguales. Finalmente, en la tercera opcin el consumo slo es afectado en 1/5 de la carga, repartindose el resto en partes iguales entre el capital y el trabajo.
Considerando el ordenamiento por ingreso per cpita familiar (panel 1) el
impuesto a las ganancias de las empresas resulta regresivo en las dos primeras alternativas. En la tercera hiptesis la menor importancia de la carga sobre el consumo contribuye a que el impuesto gane en progresividad, especialmente en el rango de los deciles superiores. En el ordenamiento por
consumo per cpita (panel 2) el impuesto resulta progresivo, cualquiera sea
la alternativa considerada. El grado de progresividad es naturalmente mayor
en la alternativa 3. En el ordenamiento por ingreso total familiar (panel 3) la
distribucin del consumo est sesgada hacia los pobres, la del capital hacia
los ricos y la del trabajo presenta una forma de U invertida. Esta combinacin genera un patrn de incidencia en forma de U invertida en las dos pri-
1. Ordenamiento por ingreso per cpita familiar de la ENGH

Deciles
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
alternativa 1
alternativa 2
alternativa 3
1,19
1,07
1,05
1,02
1,02
1,00
0,99
1,00
0,99
0,98
1,36
1,21
1,23
1,07
1,10
1,06
1,07
1,06
0,97
0,88
0,99
0,93
0,91
0,97
0,96
0,96
0,94
0,97
1,01
1,05
2. Ordenamiento por consumo per cpita familiar de la ENGH

Deciles
alternativa 1
alternativa 2
alternativa 3
1
2
3
4
5
6
7
8
9
0,88
0,73
0,89
0,77
0,86
0,96
0,92
1,16
0,95
0,95
0,84
0,95
0,86
0,92
0,98
0,95
1,10
0,98
0,85
0,67
0,87
0,72
0,83
0,95
0,90
1,20
0,93
10
1,18
1,09
1,22
3. Ordenamiento por ingreso total familiar de la EPH

Deciles
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
alternativa 1
alternativa 2
alternativa 3
1,04
1,04
1,12
1,12
1,12
1,14
1,10
1,10
1,06
0,92
1,23
1,24
1,33
1,34
1,33
1,36
1,31
1,30
1,24
0,74
0,70
0,80
0,94
0,96
0,99
1,01
1,00
1,00
0,99
1,02
395
396
CUADRO 4.8. (Cont.)
FIGURA 4.5
PRESIN TRIBUTARIA
IMPUESTOS A LOS COMBUSTIBLES
4. Ordenamiento por ingreso ajustado de la EPH
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
alternativa 1
alternativa 2
alternativa 3
1,14
1,02
1,07
1,06
1,09
1,08
1,09
1,10
1,06
0,93
1,36
1,21
1,28
1,27
1,30
1,29
1,30
1,30
1,20
0,74
0,93
0,86
0,93
0,93
0,97
0,97
0,98
0,99
0,99
1,03
Nota: alternativa 1: 1/3 sobre C, 1/3 sobre L y 1/3 sobre K; alternativa 2: 2/5 sobre
C, 2/5 sobre L y 1/5 sobre K; alternativa 3: 1/5 sobre C, 2/5 sobre L y 2/5 so-
bre K; donde C=consumo, L=trabajo y K=capital.

meras alternativas. En ambas la presin ms fuerte la sufre el decil 6, mientras que son las familias situadas en el decil 10 quienes soportan la menor
presin.62 Finalmente en la alternativa 3, la mayor carga sobre el capital
convierte al impuesto en progresivo. En el ordenamiento por ingreso ajustado por adulto equivalente y economas de escala (panel 4) en las primeras
dos alternativas de incidencia la presin es alta en el primer decil y baja en
el ltimo con un comportamiento errtico en el centro de la distribucin. En
la alternativa 3, donde la carga recae en mayor medida sobre los factores
productivos, el impuesto se hace ligeramente progresivo.
En sntesis, el grado de progresividad o regresividad del impuesto a las
ganancias de las empresas no es claro, variando por tipo de ordenamiento y
por supuesto de incidencia. En las alternativas 1 y 2 el impuesto resulta en
general regresivo (levemente en la alternativa 1 y ms marcadamente en la
2), salvo al ordenar por consumo per cpita donde resulta levemente progresivo. En la alternativa 3, en que el impuesto es absorbido en mayor medida
por los factores productivos, el impuesto es progresivo, cualquiera sea el ordenamiento inicial.
4. Impuestos a los combustibles

Los impuestos a los combustibles aportaron ms del 4% a la recaudacin
impositiva de 1996. Al tratarse de gravmenes sobre sectores particulares se
asume que la carga recae enteramente sobre los consumidores de esos productos. Para determinar su asignacin por deciles se hace uso del gasto familiar en combustibles para vehculos de uso del hogar y vivienda registrado
2,5
2,0
Presin
Deciles
397
1,5
1,0
0,5
0,0
1
10
Deciles
ipcf
cpcf
Nota: ipcf = presin de los impuestos a los combustibles tomando al ingreso per cpita
familiar como indicador de bienestar; cpcf = presin de los impuestos a los combustibles tomando al consumo per cpita familiar como indicador de bienestar.
en la ENGH. La asignacin del impuesto al consumo de combustibles de sectores intermedios requiere de una matriz insumo-producto para determinar
el impacto de los costos de energa en el precio de cada producto final. Ante
la falta de esta informacin se decidi imputar esa parte del impuesto (20%)
al consumo total.
La figura 4.5. presenta la presin tributaria del impuesto a los combustibles por deciles. En el ordenamiento por ingreso per cpita el impuesto aparece claramente regresivo. La participacin de los deciles ms pobres en el
consumo total de combustibles es mayor que su participacin en el ingreso.
El ordenamiento por consumo per cpita modifica la conclusin: el impuesto
aparece como aproximadamente proporcional. Una de las principales razones
de este resultado ya fue sealada en el caso el IVA: en un ordenamiento por
ingreso son calificadas como pobres personas que circunstancialmente tienen ingresos bajos, pero que mantienen niveles de consumo ms elevados (de
combustibles y de todos los bienes en general). Este fenmeno se diluye al ordenar a los individuos por consumo per cpita. De hecho, la presin en los
primeros deciles cae sustancialmente.63
El cuadro 4.9. presenta los resultados del cmputo de la presin impositiva del impuesto a los combustibles, agregando a los valores de la figura
4.5. los obtenidos de considerar al ingreso total y al ingreso ajustado como
indicadores de bienestar.64 La presin de este impuesto es decreciente en todos los ordenamientos por ingreso (columnas 1, 3 y 4) y permanece relativa-
Los impuestos internos gravan el consumo de bienes especficos. El supuesto de incidencia usual indica que este tributo recae sobre aquellos individuos que consumen los bienes gravados. Los precios de los factores no se
0,52
0,81
0,58
0,76
0,88
0,78
0,93
0,91
0,92
0,91
1,20
0,97
1,40
0,93
1,30
1,58
1,22
1,50
1,29
1,17
1,26
1,64
1,13
1,53
1,55
1,39
1,52
25,1%
13,2%
20,4%
15,5%
11,8%
13,6%
13,1%
12,1%
11,9%
10,2%
9,2%
12,1%
9,4%
13,1%
8,8%
7,7%
12,2%
9,5%
6,1%
7,8%
7,1%
5,3%
8,7%
6,0%
10
0,37
0,56
0,41
399
6. Impuestos internos
1,56
1,37
1,52
Los aranceles a la importacin recaen sobre aquellos individuos que

consumen los bienes importados gravados, ya sea directamente o a travs
del consumo de bienes y servicios que usan insumos importados gravados.
En este trabajo la carga de los aranceles a la importacin se asigna de
acuerdo a la distribucin del consumo total. Dado este mecanismo de imputacin, es natural que los aranceles a la importacin aparezcan como regresivos en un anlisis corriente y estrictamente proporcionales en un anlisis
intertemporal.
Presin
cigarrillos
alcohol
total
5. Derechos de importacin
4,7%
7,2%
6,5%
mente constante en el ordenamiento por consumo (columna 2), con excepcin del mayor valor en el primer decil.
En sntesis, el impuesto a los combustibles aparece como claramente regresivo en un anlisis de incidencia corriente. En cambio, al ordenar por
consumo, este tributo se vuelve proporcional, salvo para el primer decil, donde la presin se mantiene superior al resto.
3,0%
4,7%
4,1%
Distribuciones
cpcf
cigarrillos
alcohol
0,46
0,43
0,96
0,71
10
1,45
1,59
1,35
1,57
1,04
1,01
0,89
1,16
2. Ordenamiento por consumo per capita familiar
0,71
0,81
0,73
1,64
1,05
0,97
1,03
1,58
1,69
1,25
1,54
1,31
1,75
1,07
1,60
1,07
1,49
1,00
1,22
1,87
1,35
1,77
1,19
1,59
1,34
1,54
1,98
2,02
1,99
1,52
2,40
2,30
2,38
1,48
1,69
3,08
2,42
2,95
1,71
1,10
Presin
cigarrillos
alcohol
total
0,88
1,19
16,7%
11,8%
13,5%
1,03
10,8%
11,4%
10,5%
8,2%
10,2%
12,6%
1,50
7,6%
12,2%
8,2%
1,65
2,08
6,1%
11,4%
8,2%
2,38
0,87
5,5%
8,7%
7,4%
0,93
1,53
3,6%
7,2%
7,3%
1,48
3,0%
7,3%
7,0%
2,1%
6,3%
5,0%
2,23
3,99
1,19
2,28
iaee
EPH
itf
EPH
cpcf
ENGH
1. Ordenamiento por ingreso per cpita familiar
ipcf
ENGH
CUADRO 4.10
IMPUESTOS INTERNOS UNIFICADOS
Deciles
10
CUADRO 4.9
PRESION TRIBUTARIA
IMPUESTO A LOS COMBUSTIBLES
36,3%
13,4%
20,3%
Distribuciones
ipcf
cigarrillos
alcohol
398
400
modifican ya que los recursos liberados por sectores particulares suelen ser
escasos como para afectar los mercados de factores.
La ENGH contiene informacin para asignar estos gravmenes: tanto el
consumo familiar de cigarrillos, tabaco y sus accesorios como el de bebidas
alcohlicas es registrado por la encuesta. El cuadro 4.10. resume los principales resultados. En cada panel se presenta la distribucin del indicador de
bienestar y de la carga tributaria de cada uno de los dos impuestos internos
considerados. Con estos valores se calcula la presin impositiva resultante
de cada tributo y la global.65 Si bien los estratos ms ricos gastan ms en tabaco y alcohol que los ms pobres, las diferencias no son tan marcadas como las diferencias de ingreso o consumo total. Este hecho genera una presin impositiva decreciente, cualquiera sea el indicador de bienestar
utilizado.
La figura 4.6. grafica la presin de los impuestos a los cigarrillos y a las
bebidas alcohlicas, ordenando a los individuos por consumo corriente. En
ambos casos la presin tributaria cae con el consumo total a medida que se
consideran deciles superiores, pero el fenmeno es ms notable en el caso de
los cigarrillos.66
FIGURA 4.6
PRESIN TRIBUTARIA
IMPUESTOS INTERNOS
Ordenamiento por consumo per cpita
Presin
1,5
1,0
0,5
0,0
2
10
Deciles
cigarrillos
7. Ingresos brutos
El impuesto a los ingresos brutos es la principal fuente de recursos a nivel provincial. En los sectores transables este gravamen incide en gran parte
sobre los factores de produccin, ya que los mayores costos no pueden ser
trasladados enteramente al precio final del bien. En los sectores no transables el tributo puede ser trasladado en mayor medida a los precios. Las alcuotas finales que soporta cada bien o servicio estn en funcin del nmero
de etapas productivas, ya que se trata de un impuesto en cascada.
Un anlisis cuidadoso de este impuesto requiere un estudio detallado de
la estructura de produccin e intermediacin que va ms all de las posibilidades de este trabajo. Para obtener una estimacin preliminar se decidi imputar a los impuestos que gravan las ventas en sectores transables sobre el
consumo, y a aquellos que gravan a los sectores no transables en partes
iguales sobre el trabajo y el capital.67 La asignacin resultante es similar a la
alternativa 1 del impuesto a las ganancias de las empresas. En consecuencia, segn este mecanismo preliminar de imputacin el impuesto a los ingresos brutos resulta levemente regresivo al tomar al ingreso corriente como indicador de bienestar y levemente progresivo cuando se utiliza el consumo
corriente como criterio de ordenamiento.
8. Impuesto inmobiliario
2,0
401
alcohol
En sntesis, los impuestos internos son claramente regresivos, independientemente del indicador de bienestar. La regresividad es ms acentuada en
el caso de los cigarrillos.
Este gravamen constituye la segunda fuente de recursos propios de las

provincias. Existen bsicamente dos visiones acerca de la incidencia del impuesto inmobiliario urbano. Segn la primera el impuesto repercute sobre la
demanda de viviendas al asumir una oferta elstica en el mediano y largo
plazo. Los individuos que sufren la carga del impuesto son los que ocupan la
propiedad, sean propietarios o inquilinos. De acuerdo a la segunda hiptesis
de incidencia el impuesto inmobiliario se asemeja a un impuesto al capital.
En ese caso el clculo prctico de la asignacin del impuesto coincide con el
del impuesto a las ganancias de las empresas.68 Respecto del impuesto inmobiliario rural, existe acuerdo en que se trata de un gravamen a la tenencia de la tierra. Se asume que la tierra es un factor fijo, por lo que es el propietario al momento de hacerse pblico el impuesto quien soporta la carga
del mismo.
Dado que en la segunda hiptesis los resultados son similares a los del
impuesto a las ganancias de sociedades, se reportan slo las conclusiones de
la primera alternativa. La ENGH brinda informacin para asignar el inmobiliario urbano al registrar los pagos de impuestos a la vivienda, cochera o terreno no destinados a la actividad econmica. En el caso del impuesto a la
propiedad sobre locales comerciales e industriales se asume que son absorbidos en parte por el capital y en parte son trasladados al precio de los productos. Para asignar el inmobiliario rural se utiliza la distribucin de los ingresos por rentas, a falta de informacin ms desagregada.69
La figura 4.7. presenta los principales resultados. Al tomar al ingreso como indicador de bienestar el impuesto inmobiliario es regresivo. Este resul-
402
FIGURA 4.7
PRESIN TRIBUTARIA
IMPUESTO INMOBILIARIO
CUADRO 4.11
PRESIN TRIBUTARIA
IMPUESTO A LOS AUTOMOTORES
2,0
Presin
1,5
1,0
0,5
0,0
1
10
Deciles
ipcf
cpcf
Nota: ipcf = presin del impuesto inmobiliario tomando al ingreso per cpita familiar
como indicador de bienestar; cpcf = presin del impuesto inmobiliario tomando al consumo per cpita familiar como indicador de bienestar.
tado es el esperado ya que el inmobiliario urbano es el principal componente de este impuesto, y se estima que la proporcin del ingreso gastada en vivienda cae con el ingreso corriente. En cambio, en un ordenamiento por consumo la presin tributaria de este gravamen es aproximadamente
proporcional, indicando que la elasticidad de la demanda de viviendas con
respecto al ingreso permanente es cercana a 1.
9. Impuesto automotor
Se asume que el impuesto a los automotores repercute sobre los propietarios de automviles de acuerdo a su valor. Para estimar su incidencia se
tom la distribucin del pago de patente registrado en la ENGH. El cuadro
siguiente presenta los resultados para los cuatro ordenamientos considerados.
La presin tributaria tiene en general una forma de U invertida: es baja
para los estratos pobres y ricos, y ms alta para los de ingresos medios. Una
plausible explicacin es la siguiente: los individuos de ingresos menores suelen no poseer vehculos; en cambio, los individuos de estratos medios y altos
son en general propietarios de rodados, pero el valor de los mismos no crece
en proporcin al ingreso.
403
Deciles
ipcf
cpcf
itf
iaee
0,65
0,47
1,29
0,66
0,47
0,30
1,49
0,64
0,88
0,82
1,30
0,81
0,84
1,08
1,35
1,09
1,15
1,37
1,42
1,52
1,52
1,04
1,66
1,89
1,81
1,25
1,61
2,17
1,46
1,18
1,82
1,73
0,71
1,13
1,52
1,43
10
0,78
0,80
0,51
0,49
10. Comparacin de impuestos por grado de progresividad

En este apartado se compara el grado de progresividad de los principales
impuestos nacionales, a partir del uso de curvas de Lorenz y de concentracin de impuestos. La curva de Lorenz mide la participacin en el bienestar
total del p% ms pobre de la poblacin. La curva de concentracin de un impuesto muestra el porcentaje de la carga tributaria soportado por el p% ms
pobre de los individuos. La curva de concentracin de un impuesto proporcional coincide con la curva de Lorenz. Si la curva de concentracin est
siempre sobre (bajo) la curva de Lorenz, el impuesto es regresivo (progresivo),
cualquiera sea el ndice con el que se lo mida.70 Los cuadros 4.12. y 4.13.
muestran los valores de estas curvas en el ordenamiento por ingreso y por
consumo per cpita, respectivamente.71, 72 Las figuras 4.8. y 4.9. ilustran los
resultados.
El cuadro 4.12. y la figura 4.8. confirman los resultados de las secciones
anteriores: los impuestos al valor agregado, al trabajo, a las ganancias de sociedades, a los combustibles, a los cigarrillos y a las bebidas alcohlicas son
regresivos en un anlisis corriente de incidencia.73 El impuesto a las ganancias de las personas fsicas resulta claramente progresivo. El cuadro y la figura aportan tambin informacin comparativa. El orden de los impuestos
por grado de progresividad (de mayor a menor) es: (i) ganancias fsicas, (ii)
ganancias de sociedades, (iii) trabajo, (iv) IVA y combustibles e (v) internos.74
Cuando se toma al consumo corriente como indicador de bienestar algunas conclusiones cambian. Como surge del cuadro 4.13. y de la figura 4.9. el
IVA y ganancias de sociedades pasan a ser impuestos ligeramente progresivos, mientras que combustibles se hace aproximadamente proporcional.75
Los impuestos al trabajo son ligeramente regresivos, mientras que ganancias
404
CUADRO 4.12
CURVAS DE CONCENTRACIN DE IMPUESTOS
Ordenamiento por ingreso per cpita familiar de la ENGH
(En porcentajes)
CUADRO 4.13
Ordenamiento por consumo per cpita familiar de la ENGH
(En porcentajes)
2
10
Consumo p/c (Lorenz) 3,0
7,6
13,0
19,0
26,8
36,2
46,3
59,4
74,9
100,0
100,0
IVA
2,6
7,1
12,3
18,3
26,0
35,3
45,4
58,2
73,9
100,0
69,8
100,0
Trabajo
3,3
8,0
13,6
19,7
27,4
37,0
47,0
60,5
76,8
100,0
0,2
5,9
100,0
Ganancias-fsicas
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
1,6
5,8
100,0
37,0
47,9
64,4
100,0
Ganancias-sociedades 2,6
6,0
10,8
15,4
22,1
31,1
40,5
55,6
70,3
100,0
36,8
46,7
59,3
74,2
100,0
Combustibles
3,6
7,9
12,5
17,9
26,4
35,8
46,6
59,7
75,8
100,0
51,1
61,8
73,0
85,2
100,0
Internos
4,5
11,6
19,8
27,4
39,1
51,3
61,1
73,2
85,4
100,0
10
Ingreso p/c (Lorenz)
2,1
5,1
8,7
14,2
20,3
27,9
36,1
46,9
63,7
100,0
IVA
4,0
8,8
14,8
21,5
29,2
38,1
47,8
60,4
75,6
Trabajo
2,4
5,9
10,7
16,4
23,3
31,8
41,2
53,4
Ganancias fsicas
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Ganancias sociedades 2,5
5,7
9,5
15,1
21,3
28,9
Combustibles
4,7
9,2
14,8
20,5
27,7
Internos
6,1
13,3
20,5
29,0
39,7
405
FIGURA 4.9
Ordenamiento por consumo
FIGURA 4.8
Ordenamiento por ingreso
100%
100%
90%
80%
60%
Trabajo
Ganancias fsicas
40%
20%
Consumo per cpita
70%
% acumulado
IVA
Presin
80%
Ingreso per cpita
60%
IVA
50%
Ganancias-fsicas
40%
Ganancias-sociedades
Ganancias sociedades
30%
Internos
20%
Internos
10%
0%
0%
0
10
Deciles
de personas fsicas contina siendo claramente progresivo, e internos claramente regresivo. El ordenamiento de los impuestos de mayor a menor grado
de progresividad es: (i) ganancias fsicas, (ii) ganancias de sociedades, (iii)
IVA y combustibles, (iv) trabajo e (v) internos.76
10
Deciles
5. INCIDENCIA DEL SISTEMA IMPOSITIVO

En esta seccin se agregan los resultados de cada impuesto con el objetivo de determinar la incidencia global del sistema tributario argentino.77,78 El
cuadro 5.1. muestra la distribucin declica del ingreso per cpita familiar de
la ENGH, de la carga tributaria y de la presin impositiva global bajo dos al-
406
407
ternativas extremas. En la primera (Hp) los consumidores no son afectados

por el impuesto al trabajo y slo marginalmente por el impuesto a las ganancias de sociedades, que impacta esencialmente sobre el capital y el trabajo
(alternativa 3 de ese tributo). Dada la distribucin declica del consumo, esta alternativa tiende a considerar al sistema tributario ms progresivo (o me-
cpita para el caso argentino. Las dos ltimas columnas del cuadro presentan las curvas de concentracin de impuestos para las dos alternativas de
incidencia consideradas. La curva de concentracin est siempre sobre la
FIGURA 5.1
PRESIN TRIBUTARIA
Ordenamiento por ingreso per cpita
CUADRO 5.1
INCIDENCIA IMPOSITIVA. ARGENTINA, 1996
Distribuciones
Ingreso per cpita
Carga tributaria
Hp
Hr
Presin tributaria
Hp
Hr
10
Total
2,1% 3,0% 3,6% 5,5% 6,1% 7,6% 8,2% 10,8% 16,7% 36,3% 100,0%
Presin
3,1% 3,9% 4,8% 5,8% 6,8% 8,1% 8,7% 11,3% 14,9% 32,5% 100,0%
3,3% 4,1% 5,0% 6,0% 6,9% 8,2% 8,9% 11,4% 14,7% 31,5% 100,0%
1,52
1,61
1,29
1,35
1,33
1,38
1,06
1,09
1,11
1,14
1,06
1,07
1,07
1,09
1,04
1,05
0,89
0,88
2,0
1,8
1,6
1,4
1,2
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
1
0,89
0,87
10
Deciles
Nota: Hp=hiptesis progresiva, Hr=hiptesis regresiva (ver texto).

nos regresivo) que el resto de las hiptesis. En la segunda alternativa (Hr) el

impuesto al trabajo recae en parte sobre el consumo, y el impuesto a las ganancias de las empresas es soportado esencialmente por los consumidores y
los trabajadores (alternativa 2 de ese gravamen). Se trata entonces de una
hiptesis ms regresiva. Tanto el cuadro 5.1. como la figura 5.1. muestran
que las conclusiones varan muy poco ante cambios en las hiptesis de incidencia, al menos para el rango de alternativas considerado.
Del cuadro y figura 5.1. se desprende que la presin del sistema impositivo argentino en su conjunto decrece a medida que se consideran deciles
con niveles de ingreso per cpita familiar corriente mayores.
La figura 5.2., construida a partir de las primeras dos filas del cuadro
5.1., muestra que la carga tributaria est muy concentrada en los estratos
ms altos de la distribucin. El 10% ms rico de las familias argentinas soporta ms del 30% de la carga impositiva total. Sin embargo, pese a que la
carga se concentra en los estratos ms pudientes, el sistema impositivo es
considerado regresivo en el ordenamiento por ingreso corriente. La razn de
esta evaluacin est en la concentracin del ingreso en los deciles superiores, que resulta an ms marcada que la de la carga tributaria.
La primera fila del cuadro 5.2. muestra la curva de Lorenz del ingreso per
Hiptesis progresiva
Hiptesis regresiva
FIGURA 5.2
PARTICIPACIN DE CADA DECIL
EN EL INGRESO Y EN LA CARGA TRIBUTARIA
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1
Deciles
Ingreso per cpita
Carga tributaria
10
CUADRO 5.2
CURVAS DE LORENZ Y DE CONCENTRACIN. ARGENTINA, 1996
(En porcentajes)
FIGURA 5.3
PRESIN TRIBUTARIA
Ordenamiento por consumo per cpita
10
Lorenz
2,1
5,1
8,7
14,2
20,3
27,9
36,1
46,9
63,7
100,0
Concentracin Hp
3,1
7,0
11,9
17,7
24,5
32,6
41,3
52,6
67,5
100,0
Concentracin Hr
3,3
7,4
12,4
18,4
25,3
33,5
42,3
53,7
68,5
100,0

Presin
408
2,0
1,8
1,6
1,4
1,2
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0,0
1
curva de Lorenz, indicando que el sistema tributario argentino es regresivo

en un anlisis de incidencia corriente.
Los cuadros y figuras siguientes repiten el anlisis anterior, considerando al consumo como indicador de bienestar. El uso del consumo implica
una aproximacin a un anlisis intertemporal de incidencia, por lo que se
espera que el sistema impositivo pierda regresividad. Los resultados obtenidos no slo confirman esa presuncin, sino que indican que el sistema tributario argentino es ligeramente progresivo. Esta progresividad resulta de
una presin aproximadamente uniforme a lo largo de casi toda la distribucin, combinada con una mayor presin en los deciles superiores, en especial en el ltimo.
Las curvas de concentracin del cuadro 5.4. estn siempre por debajo de
la curva de Lorenz del consumo, ratificando la conclusin de la leve progre-
CUADRO 5.3
1
10
Total
Distribuciones
Consumo per cpita 3,0% 4,7% 5,3% 6,1% 7,7% 9,4% 10,2% 13,1% 15,5% 25,1% 100,0%
Carga tributaria
Hp
2,7% 4,1% 4,9% 5,4% 7,2% 8,8% 9,3% 12,8% 14,7% 30,2% 100,0%
Hr
2,7% 4,1% 4,9% 5,5% 7,2% 8,8% 9,4% 12,6% 14,7% 30,0% 100,0%
Presin tributaria
Hp
Hr
0,91
0,91
0,87
0,88
0,92
0,93
0,89
0,90
0,93
0,93
0,94
0,94
0,92
0,92
0,98
0,97

0,95
0,95
1,20
1,20
409
10
Deciles
Hiptesis progresiva
Hiptesis regresiva
CUADRO 5.4
CURVAS DE LORENZ Y DE CONCENTRACIN. ARGENTINA, 1996
(En porcentajes)
1
10
Lorenz
3,0
7,6
13,0
19,0
26,8
36,2
46,3
59,4
74,9
100,0
Concentracin Hp
2,7
6,8
11,7
17,1
24,2
33,0
42,3
55,1
69,8
100,0
Concentracin Hr
2,7
6,8
11,8
17,2
24,4
33,3
42,6
55,3
70,0
100,0

sividad de los impuestos en Argentina, al tomar al consumo per cpita como

indicador de bienestar.
El cuadro 5.5. resume la estructura tributaria argentina. Las dos ltimas
columnas indican el grado de progresividad de cada gravamen. La regresividad del sistema impositivo argentino en un anlisis de incidencia corriente
proviene de la fuerte regresividad de los tributos al consumo (IVA, combustibles, aranceles e internos) y la leve regresividad de varios impuestos importantes (trabajo, ganancias de empresas e ingresos brutos). Los impuestos
claramente progresivos son poco importantes (ganancias de personas fsicas
y bienes personales). La ligera progresividad del sistema tributario en un
410
411
CUADRO 5.5
ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA, 1996
GRADO DE PROGRESIVIDAD DE LOS IMPUESTOS
anlisis intertemporal surge esencialmente del carcter ligeramente progresivo del IVA, ganancias de sociedades e ingresos brutos.
Finalmente, los cuadros 5.6. y 5.7. presentan los principales resultados
de incidencia al tomar al ingreso total familiar y al ingreso ajustado como indicadores de bienestar. La carga tributaria est fuertemente concentrada en
los deciles superiores de la distribucin. Sin embargo, el bienestar est todava ms concentrado, determinando un patrn de incidencia claramente regresivo. Esta regresividad es an ms notoria en el ordenamiento por ingreso total familiar.
Impuestos
ipcf
cpcf
Impuestos nacionales
IVA
Impuestos al trabajo
Ganancias - empresas
Ganancias - personas fsicas
Combustibles y gas
Internos
Bienes personales
Otros
82,0
33,6
22,6
7,4
4,8
4,3
3,5
3,1
1,2
1,3
R
R
r
r
P
R
R
R
P
p
p
r
p
P
N
N
R
P
Impuestos provinciales
Ingresos brutos
Inmobiliario
Automotores
Otros
18,0
10,1
3,3
1,7
3,0
r
r
R
N
p
p
N
N
Distribuciones
Ingreso ajustado
Carga tributaria
Hp
Hr
100,0
Presin tributaria
Hp
Hr
Total Nacin + Provincias
CUADRO 5.7
Ordenamiento por ingreso ajustado
1
Nota: R= regresivo, r=levemente regresivo, P=progresivo, p=levemente progresivo,

N=neutro o proporcional.
CUADRO 5.6
Ordenamiento por ingreso total familiar
1
1,68
1,87
1,51
1,62
1,50
1,57
1,46
1,51
1,44
1,47
1,46
1,49
1,39
1,40
1,38
1,40

10
Total
1,4% 2,3% 3,1% 3,9% 4,7% 5,6% 7,1% 8,7% 12,3% 50,8% 100,0%
2,2% 3,0% 4,2% 5,3% 6,6% 7,8% 10,0% 11,9% 15,3% 33,7% 100,0%
2,3% 3,2% 4,3% 5,5% 6,7% 8,0% 10,2% 12,1% 15,5% 32,3% 100,0%
1,53
1,62
1,33
1,39
1,36
1,41
1,36
1,40
1,39
1,43
1,39
1,41
1,40
1,43
1,37
1,39
1,24
1,25
0,66
0,64
Progresividad impositiva y presupuestaria
10
Total
Distribuciones
Ingreso total familiar 0,8% 1,6% 2,4% 3,3% 4,2% 5,2% 6,7% 8,9% 13,3% 53,6% 100,0%
Carga tributaria
Hp
1,4% 2,4% 3,6% 4,8% 6,0% 7,6% 9,3% 12,3% 16,9% 35,7% 100,0%
Hr
1,5% 2,6% 3,8% 4,9% 6,1% 7,8% 9,5% 12,5% 17,0% 34,3% 100,0%
Presin tributaria
Hp
Hr
1,28
1,28
0,67
0,64
Para conocer cul es el efecto final del sistema impositivo sobre la distribucin del bienestar, es esencial conocer el destino de los fondos recaudados. Si la distribucin de los gastos pblicos financiados con impuestos es
estrictamente proporcional al nivel de bienestar del individuo, el grado de
progresividad de los impuestos determina la progresividad de la poltica fiscal. Sin embargo, la distribucin de los gastos pblicos dista de ser proporcional. En general, buena parte de los gastos son progresivos, es decir, la
razn entre el beneficio del gasto y el nivel de bienestar decrece con este ltimo. La primera parte del cuadro 5.8. muestra la distribucin del gasto pblico social en la Argentina en el ao 1992.79 El gasto pblico social es ligeramente propobre gracias a la fuerte concentracin de los sectores sociales
(principalmente educacin primaria, secundaria y salud) en los quintiles inferiores de la distribucin, y a pesar de la concentracin de los seguros sociales (esencialmente seguridad social) en los estratos ms ricos. La segunda parte del cuadro 5.8. reproduce la distribucin de la carga de los
principales impuestos argentinos. Como fue sealado, la carga tributaria
412
413
CUADRO 5.8
DISTRIBUCIN DEL GASTO PBLICO SOCIAL Y DE LOS IMPUESTOS
Quintiles de ingreso per cpita familiar
(En porcentajes)
la equidad distributiva.80, 81 Obviamente, dado un nivel de gasto y a igualdad

de otras condiciones (por ejemplo, iguales costos de eficiencia), un impuesto
progresivo es preferible a uno regresivo. Lo que se quiere enfatizar es que incluso un impuesto regresivo mejora la distribucin del ingreso si es usado
para financiar aumentos efectivos en la gran mayora de los gastos pblicos
sociales.82
Distribucin del gasto pblico social - Argentina 1992

1
Total
Sectores sociales
Seguros sociales
Educacin primaria
Educacin secundaria
Educacin universitaria
Salud
32,1
13,6
44,0
29,8
8,5
37,2
18,0
20,9
21,2
19,3
11,3
16,4
22,4
20,3
19,8
26,3
16,1
26,2
15,8
22,3
11,3
14,9
25,7
15,4
11,8
23,0
3,7
9,8
38,4
4,7
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Gasto pblico social
21,4
19,7
21,2
19,5
18,3
100,0
Distribucin de la carga tributaria - Argentina 1996
IVA
Trabajo
Ganancias - fsicas
Ganancias - sociedades
Combustibles y gas
Internos
Bienes personales
Ingresos brutos
Inmobiliario
Automotores
Total impuestos (Hp)
Total
8,8
5,9
0,0
4,9
9,2
9,5
13,3
0,0
5,7
7,5
2,8
12,7
10,5
0,0
8,6
11,3
13,2
15,7
0,0
9,4
11,6
7,8
16,6
15,3
0,0
13,2
16,4
16,9
22,2
0,0
13,8
15,6
18,6
22,3
21,6
0,2
18,2
22,5
22,4
21,9
0,0
18,9
19,0
30,6
39,6
46,6
99,8
55,1
40,7
38,0
27,0
100,0
52,1
46,2
40,2
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
7,0
10,7
14,9
20,0
47,4
100,0
Fuente: Flood et al. (1994) y elaboracin propia.
est concentrada en los quintiles superiores, aun en los impuestos ms regresivos.

El cuadro 5.8 permite ilustrar el siguiente punto: la regresividad de un
impuesto no implica necesariamente un efecto desigualador sobre la distribucin del bienestar. Si los fondos recaudados mediante ese impuesto son
destinados a financiar gastos cuya distribucin est menos sesgada hacia
los ricos que la carga del gravamen, la distribucin del bienestar mejorar.
As, por ejemplo, segn los resultados del cuadro 5.8. un aumento de cualquier impuesto (incluso del ms regresivo de los existentes) que financie
transferencias efectivas en educacin primaria, secundaria o salud mejorara
Comparacin con otros pases

Los aspectos metodolgicos en que dos estudios de incidencia pueden diferir son tantos y tan variados (fuentes de informacin, diseo de encuestas,
impuestos incluidos, indicadores de bienestar, supuestos de incidencia, etc.)
que las comparaciones entre ellos deben ser consideradas con prudencia.
Esta advertencia adquiere an ms relevancia en el caso de las comparaciones entre pases. En esta seccin se incluyen slo con fines ilustrativos comparaciones del sistema tributario argentino con el de Estados Unidos y el de
Chile.
El sistema americano se diferencia del argentino en la mayor importancia
relativa de los impuestos a los ingresos. Dada la progresividad de estos gravmenes, es natural que el sistema tributario de Estados Unidos sea ms
progresivo que el argentino. La figura 5.4., que presenta la presin tributaria
de los impuestos federales en Estados Unidos confirma esta presuncin.83
Mientras que en un sentido corriente los impuestos federales americanos
son progresivos, el sistema impositivo argentino es regresivo. Sin embargo,
es importante mencionar varios puntos que relativizan el resultado de la
comparacin.
(1) Existen diferencias metodolgicas entre los clculos del Congressional
Budget Office reportados por Barthold, Nunnes y Toder (1995) y los de
este trabajo. Por ejemplo, el CBO imputa todo el impuesto a las ganancias de las empresas al capital, lo cual implica una estructura de incidencia ms progresiva. Adems, el CBO trabaja con quintiles con igual nmero de personas (en lugar de hogares) y utiliza como indicador de
bienestar al ingreso dividido por la canasta mnima de subsistencia.
(2) Los clculos para Estados Unidos incluyen slo los impuestos federales,
que resultan ser los ms progresivos. Buena parte de los impuestos estaduales son gravmenes al consumo, y por lo tanto son ms regresivos.
(3) El anlisis del CBO es de incidencia anual. Un anlisis intertemporal quizs implicara resultados menos progresivos, dada la importancia del impuesto a los ingresos en el esquema tributario de Estados Unidos.
En sntesis, es probable que pese a estos puntos, el sistema americano
contine siendo ms progresivo que el argentino, pero que la diferencia sea
significativamente menor que la reflejada en la figura 5.4.
Engel et al. (1997) hacen un exhaustivo y riguroso anlisis del sistema
tributario chileno tomando al ingreso como indicador de bienestar. La figura
5.5. presenta los resultados comparativos con el sistema impositivo argentino. Si bien el sistema chileno aparece como menos regresivo, las diferencias
414
FIGURA 5.4
PRESIN TRIBUTARIA
ARGENTINA Y ESTADOS UNIDOS
no parecen ser muy significativas, especialmente al tener en cuenta las diferencias metodolgicas.
30%
6. CONCLUSIONES
25%
La evaluacin de la incidencia distributiva de los impuestos depende, entre otros elementos, de los supuestos de incidencia y del indicador de bienestar utilizados. En este trabajo se aplican criterios de incidencia estndar en
la literatura y se analiza la sensibilidad de los resultados ante distintos indicadores de bienestar. Los principales resultados obtenidos para la estructura
tributaria argentina de 1996 son los siguientes:84
20%
Presin
415
15%
10%
5%
0%
1
Quintiles
Estados Unidos
Argentina ipcf
Argentina cpcf
Fuente: Barthold, Nunnes y Toder (1995) y elaboracin propia.
FIGURA 5.5
PRESIN TRIBUTARIA
ARGENTINA Y CHILE
30%
25%
Presin
20%
15%
10%
5%
0%
1
Deciles
Chile
Argentina
Fuente: Engel, Galetovic y Raddatz (1997) y elaboracin propia.
10
1. Independientemente del indicador de bienestar utilizado, la carga del sistema tributario argentino est fuertemente concentrada en los estratos
ms ricos. La carga del primer decil no supera en ningn caso el 3,5% de
la recaudacin total, mientras que la del decil ms rico ronda el 30%.
2. La regresividad o progresividad de un impuesto depende de la relacin
entre la distribucin de la carga tributaria y la del bienestar. El sistema
impositivo argentino resulta regresivo si se ordena a los individuos por su
ingreso corriente, y ligeramente progresivo si se lo hace por su nivel de
consumo. La alternativa de medir el bienestar a partir del consumo corriente parece la ms adecuada desde un punto de vista terico. Sin embargo, los resultados que surgen de tomar al ingreso como indicador de
bienestar brindan informacin til, y sirven de base de comparacin con
estudios tradicionales de incidencia impositiva y presupuestaria para la
Argentina y el resto del mundo, en su gran mayora basados en ordenamientos por ingreso corriente.
3. La regresividad del sistema tributario argentino en un sentido corriente
proviene de la fuerte regresividad de los tributos al consumo (IVA, aranceles, combustibles e internos) y la leve regresividad de varios impuestos
importantes (trabajo, ganancias de empresas e ingresos brutos). Los impuestos claramente progresivos son poco importantes (ganancias de personas fsicas y bienes personales). La regresividad del sistema tributario
es mayor al tomar al ingreso total familiar como indicador de bienestar, y
se atena al ordenar a los individuos por ingreso per cpita o por ingreso
ajustado por adulto equivalente y economas de escala internas al hogar.
La regresividad surge en todos los casos de una distribucin de la carga
tributaria concentrada en los estratos ms ricos, combinada con una distribucin inicial del ingreso an ms concentrada en esos estratos.
4. La leve progresividad del sistema impositivo argentino al ordenar por consumo per cpita surge esencialmente del carcter ligeramente progresivo
del IVA (resultado de la estructura de consumo de los bienes exentos) y
de ganancias de sociedades e ingresos brutos. Los gravmenes a los combustibles, los aranceles, el impuesto inmobiliario y el impuesto a los automotores son aproximadamente neutrales, mientras que los impuestos
al trabajo son slo ligeramente regresivos. Los nicos impuestos claramente regresivos en un anlisis intertemporal son los internos (especial-
416
mente el impuesto a los cigarrillos), mientras que los nicos marcadamente progresivos son ganancias de personas fsicas y bienes personales.
5. Dada la distribucin de los gastos pblicos y los impuestos en la Argentina, un aumento de cualquier tributo, incluso del ms regresivo de los
existentes, que financie transferencias efectivas en educacin primaria,
secundaria o salud mejora la equidad distributiva.
Apndice A
417
CORRECCIN POR SUBDECLARACIN

Para ajustar los ingresos declarados en la ENGH por subdeclaracin se
aplic el siguiente procedimiento: (i) Se estim la estructura del ingreso disponible (asalariados, cuentapropistas, patrones, capitalistas, jubilados y
otros) en base a informacin de la Subsecretara de Programacin Macroeconmica para el ao 1993 para el total del pas. (ii) El ingreso disponible que
le corresponde a la poblacin relevada en el Aglomerado Gran Buenos Aires
se obtuvo de multiplicar el ingreso disponible del pas para 1996 por la participacin de la poblacin expandida de la encuesta en el total de la poblacin
del pas.85 (iii) El ingreso ajustado por subdeclaracin de cada factor se obtuvo multiplicando el ingreso disponible obtenido en (ii) por la participacin de
ese factor obtenida de los datos de 1993 en el paso (i). (iv) La subdeclaracin
se asume constante entre deciles. El cociente entre el ingreso ajustado por
subdeclaracin de un factor dado y el que registra la encuesta se aplica a cada decil. El ajuste de los datos de la EPH se hizo con un procedimiento similar. Cuando la encuesta registra una combinacin de dos fuentes se divide el
ingreso en partes iguales entre las dos fuentes sealadas. Los factores de correccin por los que se multiplican los ingresos declarados en cada encuesta
toman los siguientes valores:
COEFICIENTE DE AJUSTE
ENGH
EPH
asalariados
1,28
1,49
cuentapropistas
2,02
1,24
patrones
1,24
5,52
capitalistas
31,42
19,05
jubilados
1,03
1,06
otros
0,83
4,95
ASIGNACIN DEL IMPUESTO A LAS GANANCIAS DE PERSONAS FSICAS

EN BASE A LA ENGH
La informacin obtenida de la ENGH incluye el ingreso promedio de cada
decil y el nmero de hogares e individuos que componen cada estrato. El impuesto asignado a cada decil se comput de la siguiente manera. En principio se calcul el nmero de perceptores de ingreso de cada decil multiplicando el nmero de hogares por 2. El ingreso de cada perceptor se calcul como
el ingreso total del decil sobre el nmero de perceptores. Se supuso que el
ingreso promedio de cada decil es el resultado de un promedio ponderado
418
entre el ingreso mnimo y el mximo del decil. El nmero de perceptores en

cada nivel de ingreso se calcul de modo que el promedio ponderado del mnimo y mximo ingreso de cada decil coincidiera con el promedio reportado
por el INDEC. Se supuso (en base a datos de la EPH) que el 10% de los perceptores no tienen derecho a reclamar deducciones por cargas familiares.
Los perceptores fueron divididos en ocho grupos dependiendo de su fuente
de ingresos (asalariados o resto), de su ingreso en el decil (mnimo o mximo)
y de su estructura familiar (unipersonal o no). Seguidamente se comput el
impuesto que en teora un integrante tpico de cada grupo debera haber pagado considerando las deducciones por cargas de familia, mnimos no imponibles, y deducciones especiales vigentes en el ao 1996. Finalmente, se
aplic la estructura declica de la carga tributaria resultante a la recaudacin real del impuesto en 1996.
Apndice B
419
DISTRIBUCIN DEL BIENESTAR, TAMAO DE FAMILIA Y CICLO DE VIDA
1. Tamao de las familias

En esta seccin se pretende mostrar que en el ordenamiento por ingreso
per cpita las familias ms pobres suelen ser aquellas con un mayor nmero de integrantes. De la informacin de la EPH de abril de 1996 surge que
mientras que el 17% de las familias de ms de 4 miembros est en el decil 1,
slo el 4% pertenece al decil 10. En cambio, aquellas familias con 3 o menos
integrantes suelen estar en los deciles ms ricos: slo el 2,8% de las mismas
pertenece al decil 1, mientras que el 19,3 % est en el decil ms rico. El cuadro B.1 presenta el nmero promedio de integrantes de las familias pertenecientes a cada decil de la distribucin del ingreso per cpita familiar (columna 5 del cuadro 3.2.). El cuadro confirma que las familias ms pobres en
trminos per cpita son las ms numerosas. El nmero de integrantes de un
hogar tpico del primer decil es casi el doble del de una familia del decil superior.
CUADRO B.1
NMERO DE INTEGRANTES POR DECIL
ORDENAMIENTO POR IPCF
Decil
Media
Desvo Std.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
4,68
3,97
3,76
3,49
3,30
3,19
3,13
2,81
2,51
2,53
2,42
2,14
2,29
1,97
1,87
1,57
1,54
1,39
1,24
1,41
Total
3,23
1,86
Fuente: Elaboracin propia en base a la EPH, GBA, abril de 1996.
Al ordenar a los individuos por ingreso total familiar, la identidad de los

individuos caracterizados como pobres cambia. El cuadro B.2. muestra que
los hogares ms pobres son aquellos con un menor nmero de integrantes.
CUADRO B.2
NMERO DE INTEGRANTES POR DECIL
ORDENAMIENTO POR ITF
FIGURA B.1
INGRESO INDIVIDUAL MENSUAL POR GRUPO DE EDADES
Media
Desvo Std.
1.400
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
2,05
2,88
3,16
3,42
3,58
3,72
3,54
3,70
3,65
3,37
1,58
1,75
1,74
1,78
1,89
1,98
1,82
1,87
2,03
1,46
1.200
Total
3,23
1,86
Decil
421
1.600
Ingreso individual
420
1.000
800
600
400
200
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
55
60
65
70
75
70
75
Edad
Fuente: Elaboracin propia en base a la EPH, GBA, abril de 1996.
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la EPH, abril de 1996.
2. Ciclo de vida
1.000
900
Ingreso per cpita familiar
Como fue sealado, un individuo puede ser considerado pobre simplemente porque se encuentra en un perodo de su ciclo de vida donde sus ingresos son temporariamente bajos. Es importante investigar si en una determinada distribucin los deciles inferiores estn compuestos por este tipo de
personas, o por individuos estructuralmente pobres.
La figura B.1. agrupa a las personas encuestadas por la EPH en grupos
de 5 aos y computa el ingreso individual promedio de cada grupo (ponderando cada observacin por el factor de expansin correspondiente).86 El
grfico muestra un patrn no uniforme de ingresos. Las personas tienen ingresos bajos hasta los 18 aos. A partir de esa edad el ingreso crece hasta
alcanzar un pico entre los 45 y 50 aos, y luego decae.87
En la figura B.2. se ilustra el ingreso per cpita familiar para cada grupo
de edad. Esta distribucin pierde la forma acampanada y se vuelve relativamente uniforme a partir de los 25 aos. Una explicacin plausible es la siguiente: si bien los jvenes y las personas de mayor edad tienen un ingreso
ms bajo que el resto, suelen vivir en familias ms pequeas. Estos dos efectos tienden a neutralizarse implicando una distribucin relativamente uniforme, como la de la figura B.2.
FIGURA B.2
INGRESO INDIVIDUAL MENSUAL POR GRUPO DE EDADES
800
700
600
500
400
300
200
100
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
55
60
Edad
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la EPH, abril de 1996.
65
48.536
4. Total (Hr)
3,3
4,1
3,9
5,8
5,6
7,1
4,6
5,9
6,7
5,8
6,2
0,0
5,6
5,9
5,3
5,7
6,9
8,4
0,0
5,0
4,8
6,0
5,8
6,9
6,8
6,5
6,2
7,2
7,0
6,9
7,7
6,8
7,2
0,0
6,2
6,7
5,9
7,3
7,9
10,7
0,0
CUADRO C.1 (Cont.)
3,9
3,8
4,5
3,2
5,1
6,0
4,7
5,2
0,0
3,8
4,5
3,3
5,6
6,3
7,2
0,0
8,2
8,1
8,2
7,6
8,4
11,6
8,1
8,9
8,5
8,7
0,0
7,6
8,1
7,3
9,1
9,0
11,4
0,0
8,9
8,7
8,9
8,1
8,5
14,8
8,7
9,7
9,4
9,6
0,0
8,1
8,7
7,7
9,9
10,0
10,7
0,0
11,4
11,3
11,3
10,8
10,6
15,8
11,3
12,6
12,2
12,3
0,2
10,8
11,4
10,5
12,5
12,4
11,2
0,0
14,7
14,9
15,8
16,5
15,5
11,9
14,7
15,3
16,4
16,0
5,7
16,5
16,2
16,9
14,9
15,0
12,1
2,0
31,5
32,5
10
33,7
35,6
30,7
28,3
32,0
24,4
30,2
27,8
94,1
35,6
32,1
38,3
25,8
23,0
14,8
98,0
10
100,0
100,0
Total
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Total
%
Nota: (t1) Impuestos al trabajo asignados al trabajo; (t2) impuestos al trabajo asignados al trabajo (2/3) y al consumo (1/3).
(g1) alternativa de incidencia 1 del impuesto a las ganancias de las empresas, (g2) alternativa 2 y (g3) alternativa 3. Ver texto para las definiciones.
Hp=hiptesis progresiva (alternativa 1de impuestos al trabajo y alternativa 3 de ganancias de empresas).
Hr=hiptesis regresiva (alternativa 2 de impuestos al trabajo y alternativa 2 de ganancias de empresas).
48.536
3. Total (Hp)
3,1
millones
3,3
3,2
4,4
1,4
4,1
4,8
3,5
4,1
0,0
3,2
3,7
2,8
4,5
5,2
7,2
0,0
2,5
2,5
3,1
1,3
8.101
5.442
1.766
894
2. Impuestos provinciales
Ingresos brutos
Inmobiliario
Automotores
3,3
4,0
2,4
3,0
0,0
2,5
2,8
2,0
4,7
4,4
6,1
0,0
40.435
18.081
9.234
9.234
2.555
3.988
3.988
3.988
2.338
1.897
1.691
653
1. Impuestos nacionales
IVA
Impuestos al trabajo (t1)
Ganancias fsicas
Ganancias - empresas (g1)
Combustibles y gas
Internos
Bienes personales
millones
$
CUADRO C.1
INCIDENCIA TRIBUTARIA EN LA ARGENTINA, 1996
DISTRIBUCIN PORCENTUAL DE LA CARGA TRIBUTARIA
Ordenamiento por ingreso per cpita familiar de la ENGH
Apndice C
422
423
48.536
4. Total (Hr)
2,7
2,7
4,1
4,1
5,1
4,7
5,9
6,6
5,5
6,0
6,1
6,1
0,0
4,7
5,2
4,3
5,3
6,1
7,6
0,0
4,9
4,9
5,5
5,4
7,2
7,2
7,2
6,7
7,2
10,6
7,2
7,7
7,7
7,7
0,0
6,7
7,1
6,4
8,5
7,8
11,6
0,0
CUADRO C.2 (Cont.)
4,9
4,7
5,7
4,4
4,9
5,2
5,6
5,5
0,0
4,7
5,0
4,6
4,6
5,3
8,2
0,0
8,8
8,8
9,1
9,0
9,3
9,8
8,7
9,3
9,6
9,5
0,0
9,0
9,2
8,9
9,4
9,4
12,2
0,0
9,4
9,3
9,8
9,3
9,6
12,7
9,3
10,1
10,0
10,1
0,0
9,3
9,7
9,2
10,8
10,2
9,8
0,0
12,6
12,8
15,1
15,2
14,8
15,4
12,3
12,8
13,5
13,3
1,6
15,2
14,4
15,6
13,1
12,9
12,1
0,0
14,7
14,7
14,8
14,7
13,6
17,6
14,7
15,7
16,3
16,1
4,2
14,7
15,2
14,5
16,1
15,6
12,2
2,0
30,0
30,2
10
27,7
29,7
25,5
20,1
30,6
26,1
23,2
23,8
94,2
29,7
27,5
30,7
24,2
24,8
14,6
98,0
10
100,0
100,0
Total
%
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Total
%
Nota: (t1) Impuestos al trabajo asignados al trabajo; (t2) impuestos al trabajo asignados al trabajo (2/3) y al consumo (1/3).
(g1) alternativa de incidencia 1 del impuesto a las ganancias de las empresas, (g2) alternativa 2 y (g3) alternativa 3. Ver texto para las definiciones.
Hp=hiptesis progresiva (alternativa 1de impuestos al trabajo y alternativa 3 de ganancias de empresas).
Hr=hiptesis regresiva (alternativa 2 de impuestos al trabajo y alternativa 2 de ganancias de empresas).
48.536
millones
$
3,6
3,4
5,3
1,4
4,2
4,5
4,7
4,7
0,0
3,4
3,9
3,1
4,3
4,7
7,1
0,0
3. Total (Hp)
2,6
2,6
3,2
1,4
8.101
5.442
1.766
894
2. Impuestos provinciales
Ingresos brutos
Inmobiliario
Automotores
2,7
2,6
3,3
3,2
0,0
2,6
2,8
2,5
3,6
3,0
4,5
0,0
40.435
18.081
9.234
9.234
2.555
3.988
3.988
3.988
2.338
1.897
1.691
653
1. Impuestos nacionales
IVA
Ganancias fsicas
Combustibles y gas
Internos
Bienes personales
millones
$
CUADRO C.2
INCIDENCIA TRIBUTARIA EN LA ARGENTINA, 1996
DISTRIBUCIN PORCENTUAL DE LA CARGA TRIBUTARIA
Ordenamiento por consumo per cpita familiar de la ENGH
424
425
426
427
NOTAS
17. Siendo lt el consumo de ocio y Et la disponibilidad total de tiempo para asignar

al trabajo o al ocio, la restriccin individual de tiempo puede escribirse como Lt=Et-lt
por lo que la restriccin presupuestaria intertemporal puede expresarse como
1. Ver Bradford (1995) para el caso de Estados Unidos, donde tres oficinas pblicas calculan peridicamente la incidencia del sistema tributario o de alguna propuesta
de reforma.
2. La volatilidad macroeconmica de los 70 y 80 acapar la atencin de la mayora
de los economistas argentinos en esas dcadas.
3. Santiere (1989) constituye el estudio ms representativo.
4. La informacin de la ENGH an no est disponible a nivel desagregado. Este
trabajo utiliza datos provisorios del INDEC agregados en tramos de ingreso y consumo, por lo que los resultados deben verse como preliminares. De cualquier manera se
hace una extensa discusin de las alternativas metodolgicas a implementar en un futuro trabajo, cuando la informacin desagregada de la ENGH est disponible.
5. Consultar INDEC (1998) para un detalle de las caractersticas de la ENGH.
6. Los datos brindados por el INDEC son de carcter provisorio y se encuentran
sujetos a revisin. El INDEC no se responsabiliza por el uso que se hace en este trabajo de la informacin suministrada.
7. Los valores presentados son en algunos casos estimaciones sujetas a modificacin. No se cuenta con informacin confiable de los impuestos municipales recaudados en todo el pas. De cualquier manera, se estima que su importancia relativa es
menor.
8. Por disponibilidad de informacin, en algunos estudios la unidad de anlisis no
es el individuo. En Estados Unidos, donde el impuesto a los ingresos es la principal
fuente de recursos, la unidad de anlisis en la mayora de los estudios coincide con la
declaracin jurada de este impuesto.
9. En la ENGH se considera que hogar es .. todo grupo formado por una persona
o personas que comparten una misma vivienda particular y consumen algunos bienes
y servicios colectivamente principalmente alimentos y servicios de vivienda con cargo al mismo presupuesto. INDEC (1997).
10. El concepto que se pretende captar es el ingreso antes de impuestos. Dado que
se asume que las contribuciones patronales recaen enteramente sobre el trabajador
reduciendo su salario de bolsillo (ver seccin 4), estas contribuciones deben computarse como parte del ingreso preimpuestos de los trabajadores.
11. La notacin sigue a Fullerton y Rogers (1995).
12. Ntese que los ingresos del capital no aparecen en esta ecuacin.
13. Poterba (1989), entre otros, utiliza el consumo corriente como indicador del ingreso intertemporal.
14. El trmino anlisis intertemporal se refiere a la consideracin del ingreso
permanente, en lugar del corriente, como indicador de bienestar.
15. El clculo del ingreso permanente por el lado de las fuentes requiere la estimacin de un perfil de ingresos. Desafortunadamente no existen datos de panel en la Argentina por lo que las estimaciones deben basarse en datos de corte transversal. La
informacin individual de la EPH puede servir como base para una estimacin provisoria del perfil de ingresos. Sin embargo, en este trabajo se prefiri no avanzar en el
tema, a la espera de la informacin desagregada de la ENGH, cuya riqueza permitir
estimaciones ms precisas.
16. Si la proporcin de regalos y herencias en el ingreso permanente creciera con
el ingreso, el uso del consumo como indicador de bienestar implicara una subestimacin de la desigualdad en la distribucin. Sin embargo, no hay razones a priori para
pensar que ste sea el caso. En un estudio clsico para Estados Unidos, Menchik y
David (1982) estiman que el cociente herencias/ingreso permanente tiene forma de U.
En la Argentina no se cuenta con este tipo de estudios, ni con buenas estimaciones de
la magnitud del fenmeno de los regalos y herencias.
p .c
w .l
w .E
it itt + (1 +t r t)t + (1 + tr )t = (1 t+ r )tt + (1 + rt )t

t =0 i =1 (1 + r )
t =0
donde wt.Et es el ingreso potencial destinado a consumir bienes y ocio. Ignorando los
regalos recibidos y considerando que Et es semejante para todos los individuos, el clculo del ingreso por el lado de las fuentes implica concentrarse en el salario horario,
en lugar de hacerlo en los ingresos totales.
18. sta es la prctica de una de las oficinas encargadas del clculo de incidencia
en Estados Unidos (el Congressional Budget Office).
19. En el apndice A se presenta una explicacin ms detallada del procedimiento
de correccin usado.
20. Si la subdeclaracin del consumo fuera mayor (en trminos relativos) en los
estratos ms ricos, la desigualdad sera mayor a la computada. Sin embargo, en principio no existe evidencia de que ese sea el caso.
21. Para un detalle del clculo e interpretacin de los ndices de desigualdad consultar Lambert (1993) y Cowell (1995). El valor en el ndice de Atkinson corresponde al parmetro de aversin a la desigualdad de una funcin de bienestar social
W=(i yi)(1/).
22. De hecho la curva de Lorenz que surge de la columna 2 est siempre por arriba de la que se obtiene a partir de la columna 1.
23. En el apndice B se brinda evidencia sobre estas afirmaciones.
24. Para ilustrar este punto supngase una sociedad compuesta por 20 hogares en
la que existen 2 familias de 4 integrantes con ingreso total familiar de $ 1000 cada
una, y 2 hogares unipersonales con ingreso de $ 500 cada una. El resto de las familias
tiene ingresos per cpita y totales superiores a los considerados. En trminos de ipcf
las dos familias numerosas son las ms pobres con un ingreso de $ 250 por integrante. El ingreso acumulado en el primer decil es de $ 2000. Segn el itf las dos familias
ms pobres son las unipersonales. El ingreso acumulado por ellas es de $ 1000, es decir menor al acumulado por el primer decil en el ordenamiento por ipcf.
25. Pechman y Okner (1974), Pechman (1985), Santiere (1989), JCT (1993), Barthold (1995), Kasten y Toder (1995), Nunns (1995) y Engel, Galetovic y Raddatz (1997)
utilizan este enfoque para analizar la incidencia corriente de todo el sistema impositivo. Ahumada et al. (1993), Gruber (1995) y Hassan (1996) analizan la incidencia corriente de impuestos especficos mediante supuestos de traslacin. Davies, St-Hilaire
y Whalley (1984) utilizan supuestos de incidencia para estudiar el sistema impositivo
global en un sentido intertemporal. Este enfoque es utilizado por Poterba (1989), Caspersen y Metcalf (1994) y Metcalf (1994) para analizar impuestos especficos.
26. Chisari y Romero (1996) utilizan un modelo de equilibrio general donde es posible investigar la incidencia anual del sistema impositivo en Argentina. Ballard et al.
(1987) realizan un ejercicio similar para computar la incidencia del IVA. Fullerton y
Rogers (1993) constituye la cita obligada para un estudio de incidencia de equilibrio
general en sentido intertemporal del sistema impositivo global.
27. Obviamente, hacer supuestos de traslacin no soluciona el problema. El punto
es que al no tener estimaciones confiables de muchos parmetros una de las principales ventajas del modelo de EGC pierde relevancia.
28. Ver Pechman (1985), JCT (1993) y los trabajos incluidos en Bradford (1995).
Shah y Whalley (1990) proponen modificar los supuestos usuales de incidencia para
los pases en desarrollo. Sin embargo, ninguno de los factores que presentan como ar-
428
429
gumentos para diferenciar el anlisis en estos pases parece hoy relevante en la Argentina (cuotas, control de precios, mercados negros, impuestos pagados slo en las ciudades, etc.).
29. Se calcula la incidencia slo de los principales impuestos nacionales y provinciales. Se ignoran tambin el resto de las fuentes de financiamiento del sector pblico.
En particular, no se incluye un anlisis de incidencia del impuesto inflacionario (ver
Ahumada et al., 1993).
30. Los resultados obtenidos para cada impuesto son tambin presentados en dos
cuadros generales en el apndice C.
31. Musgrave, Case y Leonard (1974), Pechman (1985), Santiere (1989), JCT
(1993), Metcalf (1994) y Engel, Galetovic y Raddatz (1997) trasladan este impuesto (o
un impuesto a las ventas equivalente) enteramente al lado de los usos.
32. Se considera la posibilidad de tasas de evasin individuales con el propsito de
facilitar la modelizacin. En la realidad, la evasin es en general determinada en el nivel de las firmas.
33. El problema que la evasin introduce en el cmputo de la asignacin del IVA
puede no ser importante en algunos casos. Para tomar un ejemplo extremo, supngase que existen dos sectores, uno formal y uno informal, que venden bienes con alto
grado de sustituibilidad. El sector formal es ms eficiente y es el nico que sobrevivira si el IVA no existiera. Con el impuesto vigente el sector informal puede competir, financiando su ineficiencia relativa con evasin impositiva. En este caso son todos los
consumidores los que pagan el impuesto (en trminos de precios ms altos), independientemente del sector donde hagan sus compras. La utilizacin del mecanismo de
asignacin del IVA por gasto total dara una correcta visin de la incidencia de este tributo, pese a la presencia de tasas de evasin diferentes entre sectores.
34. Un mecanismo ms preciso sera factible de aplicar si se contara con informacin de la recaudacin del IVA discriminada por bienes finales. En este caso sera posible computar el IVA sobre el bien j pagado por el individuo i como Tij=Tj.(Gij/Gj), lo cual
implica asumir ij=j i; es decir coeficientes de evasin constantes entre personas, pero no necesariamente entre bienes. En la Argentina la recaudacin del IVA se clasifica
por grandes divisiones econmicas y no por bienes finales. Una buena parte de estos
sectores venden bienes intermedios, por lo que sera necesaria una matriz insumo-producto para identificar el efecto sobre los bienes finales. Lamentablemente, la ltima
matriz disponible es de 1986, por lo que est muy desactualizada dadas las profundas
transformaciones que ha experimentado la economa argentina desde ese ao.
35. Los datos de la ENGH son del Aglomerado Gran Buenos Aires por lo que los resultados de presin tributaria son vlidos para esa regin y toda otra zona con distribucin del ingreso y del consumo semejantes.
36. Un valor igual a 1 para todos los deciles indica un impuesto proporcional. Un
impuesto progresivo (regresivo) es aquel en el que la presin tributaria aumenta (cae)
a medida que se consideran deciles con mayores ingresos.
37. Dado que se trabaja a nivel de deciles, se tienen 10 observaciones de la presin tributaria. La figura 4.1. muestra lneas suaves que unen estos puntos.
38. Los principales bienes exentos del pago de IVA en 1996 fueron los siguientes:
correo, productos de panadera, leche, productos medicinales y farmacuticos, boletos
de colectivo, libros, textos, diarios y revistas, educacin formal, gastos mdicos y servicios de transporte.
39. Flood et al. (1994) estiman que la distribucin por quintiles del gasto pblico
en los sectores sociales (educacin, salud, etc.) en 1992 fue la siguiente (del quintil
ms pobre al ms rico): 32,1%, 18%, 22,4%, 15,8% y 11,8%.
40. La mayor concentracin de ingresos en el ltimo decil que surge de la EPH (en
comparacin a la ENGH) se manifiesta en una sustancial menor presin tributaria en
ese decil.
41. El grfico no es estrictamente comparable con la figura 4.1. ya que Metcalf

(1994) trabaja con el ingreso (o consumo) total familiar y computa la presin mediana
(y no la media) de cada estrato.
42. Los impuestos al trabajo financian el sistema de seguridad social. Los aportes
de los trabajadores generan, entre otros beneficios contingentes, el derecho a una jubilacin futura. Un estudio que calcule el impacto de la existencia del sistema de seguridad social sobre el bienestar individual debera contemplar ambos lados de la
ecuacin. El presente, en cambio, es un trabajo de incidencia impositiva en el que se
evalan los efectos de los impuestos al trabajo y del resto del sistema impositivo actual versus uno estrictamente proporcional que genere exactamente la misma cantidad de recursos.
43. De los estudios relevados, slo Pechman (1985) y Santiere (1989) imputan las
contribuciones patronales de acuerdo a la distribucin del consumo. En este trabajo
se decidi evaluar esta alternativa pero aplicarla a los impuestos al trabajo en general,
sin discriminar por responsable legal.
44. Los ingresos del trabajo por cuenta propia pueden incluir algo de remuneracin al capital. En este trabajo se ignora este punto.
45. Esta informacin es de dudosa confiabilidad, ya que resulta difcil para un patrn separar correctamente la remuneracin a su trabajo de los pagos al capital invertido.
46. Si bien la tendencia de las dos lneas de la figura 4.4. es decreciente, el patrn
de incidencia no es montonamente decreciente. Las oscilaciones de las series pueden
deberse a fenmenos genuinos que en principio no tienen una explicacin obvia, o
simplemente a deficiencias en la informacin.
47. En este caso los salarios netos (incluyendo beneficios) permanecen iguales en
los dos grupos. Un anlisis de incidencia tributaria como el presente captura la mayor
carga sobre los trabajadores en blanco, pero naturalmente debera ser complementado con un anlisis de incidencia del gasto que mostrara que son slo stos los que obtienen beneficios sociales.
48. No existen datos en la DDJJ de ganancias que permitan identificar con precisin al contribuyente y rastrear su respuesta en la ENGH (si es que fue seleccionado
para contestarla).
49. El apndice A incluye algunos detalles de este clculo. Para generar mayor variabilidad de ingresos se consider que (i) la poblacin de cada decil se agrupa en los
lmites inferior y superior de ese decil, que (ii) la mitad de los perceptores son asalariados con una estructura de deducciones distinta al resto; y que (iii) dentro de cada decil el 10% de los perceptores no tiene deducciones por cargas de familia.
50. En general, es de esperar que en el ordenamiento por consumo el impuesto
sea menos progresivo que al ordenar por ingreso. La razn es que individuos ricos (pobres) en trminos de consumo pueden haber tenido un mal (buen) ao y haber tributado poco (mucho) en concepto de impuesto a las ganancias. Este fenmeno es apenas
visible en el cuadro 4.6., quizs debido al mtodo de imputacin, basado en el clculo
del impuesto terico de individuos representativos.
51. Los gastos deducibles se fijan en 9,8% del ingreso anual, cifra que surge de las
DDJJ. La proporcin de ganancias exentas declaradas en cada tramo de impuesto determinado que surge de las DDJJ es aplicada al tramo equivalente de la EPH.
52. Es posible aplicar un procedimiento semejante para imputar las exenciones y
deducciones permitidas por ley.
53. La correspondencia es ms exacta cuanto ms informacin exista en ambas
fuentes. Lamentablemente, en la Argentina la DDJJ de ganancias contiene muy poca
informacin sobre el contribuyente. Por ejemplo, no es posible saber el ingreso del
cnyuge.
54. Uno de los inconvenientes a la hora de implementar este mecanismo es que los
430
431
ingresos declarados en la EPH no estn bien discriminados por fuentes, por lo que la
correspondencia con las DDJJ de ganancias es imperfecta.
55. El 57% de la recaudacin corresponde a grandes contribuyentes, los que representan apenas el 1,4% del total.
56. La tasa de retorno internacional debe ser calculada despus de impuestos, salvo que la alternativa de invertir los fondos en el pas sea hacerlo en algn paraso fiscal.
57. La opcin que tiene ms adeptos es la (ii): un impuesto a las ganancias de las
empresas afecta el rendimiento de todo el capital de la economa. As, pese a tratarse
de una economa abierta, en Estados Unidos la Congressional Budget Office asigna la
mitad de este tributo a todos los propietarios de capital y la mitad a todo el trabajo
(aunque tambin incluye clculos en donde todo el impuesto es absorbido por el trabajo o por el capital), la Office of Tax Analysis del Departamento del Tesoro imputa este impuesto slo al capital, mientras que el Joint Committee on Taxation lo hace slo
sobre aquellos que obtienen ingresos de capital en el sector gravado (ver Barthold,
Nunns, y Toder (1996) y JCT(1993)). Pechman (1985) utiliza varias combinaciones de
las mencionadas incluyendo la posibilidad de que parte del tributo se traslade al consumo total. En el caso chileno Engel et al. (1997) asignan este impuesto al capital, pese a que Chile es una economa abierta a los capitales internacionales.
58. El caso de los ingresos del patrn, empleador o empresario es problemtico. Si
bien la encuesta le pide a cada individuo que separe sus ingresos de salarios u honorarios de los provenientes de la retribucin al capital, es factible que stos se confundan en las respuestas. En este trabajo se prefiri incluir como ingresos del capital slo
a los ingresos del rentista.
59. Los ingresos declarados en este tem son apenas el 2% de los ingresos totales,
valor que se estima demasiado bajo. La subdeclaracin de ingresos provenientes del
capital no es un problema para asignar el impuesto a las ganancias de las empresas si
se asume una estructura de subdeclaracin proporcional al ingreso. Como fue sealado, la subdeclaracin de los ingresos del capital s puede alterar la distribucin inicial
del ingreso, y de ese modo alterar la evaluacin de la progresividad de cualquier impuesto.
60. Las estimaciones pueden hacerse ms precisas calculando el porcentaje de
consumo de bienes no transables sobre el total. Sin embargo, la informacin necesaria discriminada por deciles an no est disponible.
61. Este sesgo es mucho ms marcado en las estimaciones realizadas con datos de
la EPH.
62. Notar que en ambas alternativas si bien la presin tributaria del decil 1 es menor al resto (con excepcin del decil 10), se mantiene por encima del valor 1.
63. Slo en el primer decil la carga se mantiene significativamente ms pesada que
en el resto de la distribucin.
64. Para imputar el consumo de combustibles a los distintos estratos de itf e iaee
se utiliz un procedimiento de asignacin similar al usado para el caso del IVA.
65. Para ello se ponderan a los dos impuestos por su recaudacin. Los tributos a
los cigarrillos son los ms importantes (alrededor del 80% del total de la recaudacin
de impuestos internos).
66. La regresividad de los impuestos al tabaco y al alcohol es un resultado usual
en la literatura. Poterba (1989) analiza estos impuestos ordenando a las familias por
su nivel de ingreso y consumo total. Cuando se usa la segunda variable la regresividad
se atena para el alcohol, pero persiste para el tabaco.
67. La estimacin de la facturacin de cada sector se hizo en base a informacin
de ventas totales desagregadas por actividad de la Direccin Nacional de Investigaciones y Anlisis Fiscal.
68. Existe una tercera visin de la incidencia de este impuesto. Esta visin surge
del modelo de Tiebout, en el que los individuos eligen libremente entre un nmero
grande de comunidades que ofrecen combinaciones distintas de servicios pblicos e
impuestos inmobiliarios que los financian. En ese caso el impuesto pasa a ser verdaderamente un precio, por lo que la cuestin de su incidencia se vuelve irrelevante.
69. Este mecanismo implica la imputacin del impuesto a los propietarios actuales (y no a los propietarios en el momento del anuncio del impuesto), por lo que ms
que la carga actual se estara computando el beneficio eventual si el impuesto a la tierra fuese eliminado.
70. Este resultado se conoce como el teorema de Jakobson-Fellman (ver Lambert,
1993). Cuando las curvas de Lorenz y de concentracin se cruzan, la evaluacin de la
progresividad o regresividad del impuesto depende de juicios de valor sobre los merecimientos relativos de los distintos estratos.
71. Los valores para el resto de los impuestos pueden obtenerse a partir de los
cuadros del apndice C.
72. El impuesto al trabajo es asignado al factor trabajo, mientras que el impuesto
a las ganancias de sociedades es asignado en partes iguales al consumo, al capital y al
trabajo (alternativa 1).
73. El impuesto a los combustibles no se incluye en la figura 4.8. ya que su curva
de concentracin se superpone con la del IVA.
74. Las curvas de concentracin del IVA y de combustibles se cruzan, por lo que el
ordenamiento por progresividad entre estos dos impuestos no es robusto a cambios de
juicios de valor.
75. La figura 4.9. no muestra las curvas de concentracin de los impuestos al trabajo ni a los combustibles debido a que se superponen con la del IVA.
76. Slo para un juicio de valor de tipo rawlsiano, el impuesto a los combustibles
es considerado ms regresivo que los impuestos al trabajo.
77. A los impuestos detallados en la seccin anterior se agreg el impuesto a los
bienes personales. Se presume, dada la distribucin del ingreso en Argentina y la naturaleza de este tributo, que slo aportan aquellos individuos pertenecientes a los deciles ms ricos. Se asign, arbitrariamente, el 98% del impuesto al decil 10 del ordenamiento por ingreso per cpita y el 2% restante al decil 9 (se supone que la
distribucin de la riqueza est ms concentrada que la del ingreso). En una prxima
etapa del trabajo se estimar la distribucin de este impuesto usando informacin de
la ENGH sobre el valor de la adquisicin de viviendas, pago de seguros y patentes, adquisicin de vehculos terrestres, nuticos y areos y la propiedad de vehculos.
78. Debe recordarse que los resultados son condicionales a la informacin disponible, la cual es todava en parte provisional.
79. La fuente es Flood et al. (1994). El gasto pblico social constituye el principal
componente de las erogaciones del sector pblico. Se considera que el gasto social es
ms propobre que el resto de las erogaciones del sector pblico.
80. La proposicin no es enteramente vlida ya que el cuadro 5.8. muestra valores
medios, y el ejercicio propuesto demanda valores marginales. Sin embargo, se considera que la diferencia entre stos no es importante como para alterar las conclusiones.
81. El caso de la educacin universitaria no es tan claro por cuanto el grado de
filtraciones hacia los quintiles ms ricos es muy alto. Un paquete que aumente ciertos impuestos (por ejemplo, IVA, combustibles o internos) para financiar la educacin
universitaria sera regresivo.
82. Naturalmente, stos deben ser gastos efectivos, en el sentido de incrementar el
bienestar de los individuos hacia los que el gasto en teora se destina.
83. La presin es medida en el grfico como la razn entre los impuestos y el ingreso de cada quintil.
84. La principal restriccin que enfrenta este trabajo es la escasez de informacin, por lo que los resultados deben interpretarse como preliminares. Se considera
432
433
sumamente importante destinar esfuerzos y recursos al mejoramiento de las bases de

datos sobre decisiones microeconmicas de individuos, hogares y firmas, ya que
constituyen insumos indispensables en todo estudio sistemtico de las polticas pblicas.
85. Esta expansin implica una subestimacin del ingreso del Aglomerado del
Gran Buenos Aires si el ingreso per cpita de esta regin es superior al promedio del
resto del pas.
86. En el eje horizontal de la figura se indica el lmite superior de cada grupo de
edades.
87. Los patrones de ingreso varan segn otras variables como el sexo, el estado civil y el grado de educacin del individuo. La figura B.1. esconde estas diferencias,
aunque resulta til para graficar el fenmeno general de la forma no uniforme del perfil de ingresos.
1993.
Journal 35, pgs. 189-203, 1982.
1995.
D.C., 1985.
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Cowell, F.: Measuring inequality, LSE Handbooks in Economic Series, Prentice Hall/Harvester Wheatsheaf, 1995.
1997.
Fullerton, D. y Rogers, D.: Who bears the lifetime tax burden?, The Brookings Institution, Washington D.C., 1993.
QUINTA PARTE
LA ADMINISTRACIN TRIBUTARIA ARGENTINA
DIAGNSTICO DE LA DIRECCIN
GENERAL IMPOSITIVA
CAPTULO 13
La administracin tributaria
argentina. Diagnstico de la
Direccin General Impositiva*
1. INTRODUCCIN
Objeto, creacin y financiamiento de la DGI

La Direccin General Impositiva (DGI) es la institucin encargada de administrar los impuestos internos a cargo del gobierno central. A partir de
1994 tambin se hace cargo de la administracin de los gravmenes sobre la
nmina salarial destinados a financiar el sistema de seguridad social.
La Direccin General Impositiva fue creada por la ley 12.927 y desde entonces hasta el 14 de julio de 1997 se rigi de acuerdo a las disposiciones de
la ley 11.683. En la fecha citada y debido a la sancin del decreto 618/97
del Poder Ejecutivo Nacional, fue reemplazado el Captulo I de la ley 11.683
referido especficamente a la Competencia y Organizacin de la Direccin General Impositiva. El decreto modificatorio conforma un cuerpo normativo
conjunto con los decretos 1.156/96 y 1.598/96 por intermedio de los cuales
se dio nacimiento y conformacin jurdica a la Administracin Federal de Impuestos (AFIP), como fusin de las Direcciones Generales Impositiva (DGI) y
Aduana (DGA).
Por lo tanto y mediante el uso de un decreto de necesidad y urgencia
(618/97) se ha conformado un ente autrquico en el orden administrativo en
lo que respecta a su organizacin y funcionamiento.
Autarqua administrativa y control de legalidad

La AFIP-DGI es un ente autrquico en el orden administrativo en cuanto a
su organizacin y funcionamiento pero se desenvuelve bajo la superintendencia del Ministerio de Economa, quien ejerce adems el control de legalidad.
La autarqua administrativa es un concepto ms cercano al de descentra-
* Este documento ha sido elaborado por el equipo de FIEL en base a documentos

de apoyo preparados por Fernando Dubois y Hernn Montero Jaramillo.
438
439
lizacin a travs del cual el poder central transfiere parte del poder que le
corresponde que al de autarqua propiamente dicha.
Los controles del poder central pueden ser de oportunidad o de legalidad.
El primero de ellos se ejerce en carcter previo y permite arrogarse a causas
en trmite en el organismo sobre el cual se ejerce dicho control. El segundo
aplicable en el caso de la AFIP-DGI opera en relacin al estricto cumplimiento por parte del ente controlado de los reglamentos y procedimientos reglados.
Dadas las circunstancias de la materia tratada y de las necesidades de
economa y eficacia que deben contar los entes de estas caractersticas, resulta procedente el esquema elegido por el legislador en cuanto al tipo especfico de autarqua otorgada como a la determinacin de la superintendencia
especial del Ministerio de Economa a travs del control de legalidad.
rior existen adems, 20 agencias sede, 19 agencias, 68 distritos y 2 receptoras y, en el mbito metropolitano, 32 agencias y 1 receptora.
Las funciones asignadas al Administrador Federal son las de organizacin interna, reglamentacin, interpretacin, direccin y juez administrativo.
Tanto las de organizacin interna como las de direccin son aquellas inherentes a cualquier funcionario que encabeza un organismo pblico, sin embargo, es necesario realizar algunos comentarios sobre las otras.
Facultades de reglamentacin
El Administrador Federal est facultado para impartir normas generales
obligatorias para los responsables y terceros a efecto de reglamentar la situacin de aquellos frente a la Administracin. Estos tienen posibilidades de recurrir a la justicia.
Autoridades y facultades
Facultades de interpretacin
Hasta la reforma de 1997, la Direccin General Impositiva estaba encabezada por un Director General, quien se encontraba limitado en su labor gerencial a la posibilidad de contar con una cantidad de cuatro subdirectores
de reas especficas (cifra posteriormente incrementada a cinco por la incorporacin a la DGI de la recaudacin de los tributos de la seguridad social).
Con buen criterio, el Decreto 618/97 ratifica las facultades, deberes y atribuciones oportunamente definidas por la ley 11.683 pero ampla la cantidad
de subdirectores al nmero que en su oportunidad defina el Poder Ejecutivo,
otorgando al responsable del organismo cierta flexibilidad en el desarrollo de
sus tareas ya que no slo podr elegir a sus colaboradores de acuerdo a su
idoneidad y eficiencia sino tambin la cantidad que sean necesarios y en las
reas que especficamente defina.
El Administrador Federal de Impuestos es secundado por dos Directores
Generales (Impositivo y Aduanero), pero han sido establecidas dos categoras
de subdirectores dentro del rea impositiva:
El Administrador Federal tendr la funcin de interpretar con carcter

general las normas legales y reglamentarias de su esfera de influencia, cuando as lo estime conveniente o lo soliciten los contribuyentes, responsables
por deuda ajena y entidades en general, siempre que represente un inters
colectivo, es decir, siempre que el pronunciamiento a dictarse ofrezca inters
general. En este caso s se ha previsto un recurso ante el Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos, cuya presentacin tendr el efecto de
suspender la aplicacin de la interpretacin hasta su ratificacin o derogacin si el superior decide su rectificacin. Las resoluciones interpretativas
son herramientas muy tiles en la bsqueda del cumplimiento del principio
de certeza ya que hacen ms transparentes la relacin fisco-contribuyente y
es conveniente que sean utilizadas todas las veces que sea necesario. Es importante destacar que las apelaciones a las mismas deben ser presentadas
por aquellos que se vean directamente involucrados con el tema y no por
cualquier persona que no est de acuerdo con lo que la norma interpreta.
Como un captulo incluido dentro de esta facultad del Administrador Federal, se destaca el carcter vinculante de las respuestas surgidas para evacuar las consultas de los contribuyentes por medio de este procedimiento.
Recientemente ha sido dictada la Resolucin General 49/97 publicada en
el Boletn Oficial que ha receptado en su articulado las pautas recomendadas por la doctrina (transparencia para evitar distorsiones que afecten negativamente a los contribuyentes). A partir de ahora los contribuyentes y responsables podrn efectuar en forma optativa consultas al organismo, cuyas
respuestas tendrn carcter vinculante entre las partes, es decir, crear derechos y obligaciones recprocas. Por medio de la misma se solicitar que la
AFIP-DGI determine e interprete con alcance individual, las normas legales y
reglamentarias que deban aplicarse al caso consultado. Adecuadamente se
dispone que los consultantes deben exponer detalladamente todos los hechos, actos y relaciones jurdicas y econmicas, como asimismo las personas
involucradas y fundamentalmente que expresen la propia opinin acerca del
encuadre tcnico legal que consideren aplicable y los fundamentos de las du-
a) Subdirectores dependientes directamente del Administrador Federal

de Administracin
de de Recursos Humanos
de Contralor
de Planificacin
de Recaudacin
de Fiscalizacin
b) Subdirectores dependientes del Director General de la DGI
Legal y Tcnica Impositiva
Operaciones Impositivas Metropolitanas
Operaciones Impositivas del Interior
La DGI est dividida en 23 regiones (15 en el interior y 8 en la Capital Federal) ms una Direccin de Grandes Contribuyentes Nacionales. En el inte-
440
441
das existentes. Las presentaciones no suspenden los plazos legales y llevan

implcito el compromiso de acatar el pronunciamiento oficial. Ser necesario
que las expresiones surgidas de este procedimiento tengan suficiente divulgacin ya que, si bien no se aplican a otros casos que el planteado, son importantes para conocer la opinin del organismo.
Ms all de algunas ambigedades en la interpretacin de los cambios

institucionales y organizativos antes aludidos (ver captulo siguiente), los
mismos no siempre han significado el cumplimiento de los objetivos perseguidos. La falta de continuidad, en algunos casos, en la aplicacin de polticas y procedimientos establecidos, la reasignacin de reas responsables, la
redefinicin de funciones por rea, la aplicacin de moratorias peridicas y
en general cambios profundos en perodos breves provoca desconcierto, improvisacin y dificultad para el cumplimiento de metas y para la realizacin
de un proceso de control de gestin eficiente.1
En lo que sigue de esta seccin se describe con mayor precisin la situacin
de las distintas tareas llevadas a cabo en la DGI (diferenciando entre la fiscalizacin, la recaudacin, la informtica y el control de gestin interno, reas de
central importancia dentro de la estrategia de desarrollo institucional).
Universo de contribuyentes y distribucin geogrfica

En abril de 1997 la DGI tena registrados 4.785.294 contribuyentes, distribuidos en 2.304 grandes contribuyentes nacionales, 2.703.508 contribuyentes en el interior, y 2.079.482 en el mbito metropolitano.
En el interior, las regiones con mayor cantidad de contribuyentes son
Mendoza, Rosario y Crdoba, con 281.835, 277.094 y 272.659 contribuyentes respectivamente. En el mbito metropolitano hay 6 regiones con aproximadamente 300.000 contribuyentes cada una y las otras dos con 143.000 y
96.500 contribuyentes aproximadamente.
La DGI ha sufrido en los ltimos aos profundos y continuos cambios
que han afectado tanto positiva como negativamente su administracin tributaria y el cumplimiento de sus objetivos.
Estos cambios se han realizado principalmente en la estructura orgnicofuncional, como se ha sealado, con la integracin del rea de seguridad social a la DGI y recientemente la creacin de la Administracin Federal de Ingresos Pblicos (AFIP); en la aplicacin de herramientas informticas
incrementando sustantivamente el nivel tecnolgico y el equipamiento computacional; en el desarrollo de sus bases de datos y uso de la informacin;
en diversos cambios legales que la han dotado de mayores facultades sancionatorias; en la planificacin y organizacin de sus actividades; y en la aplicacin de polticas de administracin, variando en forma sucesiva de un enfoque centralizado a descentralizado y viceversa.
Durante los primeros aos de la dcada del 90 la presencia pblica de la
DGI ha aumentado porque se observ:
i) un incremento significativo de la recaudacin impositiva;
ii) un aumento del nmero de clausuras desde 751 en 1990 a 15.253 en
1993;
i) un incremento constante hasta 1994 de la cantidad de fiscalizaciones internas, externas preventivas y externas ordinarias;
ii) una reduccin en la evasin del IVA desde un 66,1% en 1989 hasta un
40,1% en 1994;
iii) un aumento de los juicios tributarios desde un total de 7.461 casos entre
los aos 1977 y 1989 a 45.076 casos slo en el ao 1994, y de 2.581 juicios previsionales entre 1977 y 1989 a 25.443 durante el ao 1994;
iv) un incremento de la automatizacin de los procesos administrativos de
algunas reas, a travs del desarrollo de sistemas de informacin y la implementacin de tecnologa informtica en todas las reas de la organizacin, incluyendo un aumento explosivo de la infraestructura computacional para los procesos de recaudacin y fiscalizacin.
2. FISCALIZACIN
El rea de fiscalizacin es una de las que ha tenido mayores y reiterados
cambios en su estructura orgnico-funcional en el nivel directivo y en niveles intermedios, como tambin de planificacin, organizacin y asignacin de
responsabilidades.
Sin embargo, existe cierto consenso sobre las deficiencias de este sector
de la organizacin derivadas de varias causas concurrentes que pueden sintetizarse en el atraso relativo en el nivel de conocimientos y disponibilidad y
utilizacin de medios tecnolgicamente modernos con relacin a conductas
evasivas cada vez ms complejas. La actual administracin ha hecho, en general, un diagnstico correcto de la mayor parte de las dificultades y ha delineado un plan estratgico tendiente a superarlas.
No obstante, los resultados pueden en muchos casos no verificarse en
plazos cortos ya que la entidad de los problemas requiere para su atencin
de cambios organizativos, culturales y, en ocasiones, de aplicacin de ingentes recursos, que insumen tiempo y prolongan el proceso de maduracin.
A continuacin se efecta una descripcin de la organizacin del rea y
los principales problemas que enfrenta as como algunas recomendaciones
para su solucin.
Estructura orgnico-funcional
Actualmente el rea de fiscalizacin est reflejada formalmente en la estructura de la DGI de la siguiente manera:
Fiscalizacin a nivel central

A nivel central existe la Subdireccin General de Fiscalizacin, con cuatro
grandes reas, con rango de Direcciones, dedicadas principalmente a la planificacin y estudio del cumplimiento y comportamiento tributario de los
contribuyentes. Estas reas son:
442
Programas y Normas de Fiscalizacin. Esta rea se dedica a la evaluacin

y generacin de planes de fiscalizacin, a la investigacin de procedimientos, al anlisis y control de denuncias y al control de regmenes promocionales.
Estudios. Sus actividades principales son el anlisis de los resultados de
la gestin de la administracin tributaria, la generacin de estadsticas y
la realizacin de estudios econmicos relacionados con la gestin tributaria.
Auditora de Fiscalizacin Especializada. Esta rea, de reciente creacin,
inici sus actividades a principios de mayo de 1977. Actualmente tiene
una dotacin de 60 personas, y tiene proyectado aumentarla a 100 y a
150 personas en etapas posteriores. El personal es muy profesionalizado
y se est dotando con personal interno de la DGI, va concurso, y personas externas. Tiene como objetivo el estudio del comportamiento tributario de sectores o actividades especiales, el cual a travs de investigaciones y pruebas en el campo genere planes especiales aplicables a la masa
de contribuyentes. Esta rea tambin realiza actividades de asistencia a
reas especficas de fiscalizacin de las Direcciones Regionales.
Inteligencia Fiscal. Esta rea, tambin de reciente creacin, inici sus actividades en enero de 1977. Actualmente tiene una dotacin de 40 personas, 20 de ellas estudiantes. Tiene como objetivo la investigacin de casos especficos, de difcil fiscalizacin y de baja ocurrencia, realizando
determinaciones de oficio.
Fiscalizacin a nivel regional

En el mbito metropolitano existen reas de fiscalizacin en las ocho Direcciones Regionales y en la Direccin de Grandes Contribuyentes Nacionales. En Grandes Contribuyentes, fiscalizacin est a nivel de departamento,
con divisiones de fiscalizacin externa e interna. En el interior del pas cada
una de las 15 Direcciones Regionales tiene un rea de fiscalizacin.
Previo al contacto con el contribuyente, la seleccin de los casos a fiscalizar se centraliza a travs del Departamento de Seleccin y Control cuya dependencia funcional es directa con el Jefe de Regin. La jefatura de dicho departamento determina la secuencia de casos a fiscalizar de acuerdo a
distintos parmetros (influenciado necesariamente por cierto grado de discrecionalidad en tanto no surjan prioridades establecidas por la superioridad), pero fundamentalmente basada en la informacin que surge de los distintos sistemas de bases de datos (no presentacin de declaraciones juradas,
excesivos saldos a favor en el impuesto al valor agregado, etc.). La Direccin
de Programas y Normas de Fiscalizacin establece pautas generales de fiscalizacin expresadas a travs de instrucciones dirigidas a distintos sectores de
acuerdo a parmetros propios del anlisis de la realidad econmica por sector o por denuncias de terceros que, previo a un proceso de seleccin de significatividad, son trabajadas segn los datos que proveen los mismos denunciantes.
La pirmide de fiscalizacin parte de un Jefe de Divisin de Fiscalizacin
del cual dependen Supervisores que, a su vez, cuentan con inspectores (en
443
general cinco por supervisor). Los equipos que forman parte de la pirmide
no rotan de acuerdo a mtodos predeterminados. Circunstancialmente y segn informaciones sobre eventuales casos de corrupcin puede cambiarse o
inclusive eliminarse la seccin y distribuir a sus integrantes entre otras. Los
accesos a las bases de datos estn vedados a los inspectores, establecindose en la escala superior (supervisor) la posibilidad de consulta, adems de la
facultad obvia del Jefe del Departamento de Seleccin y Control.
Una vez asignados los casos, las tareas de los inspectores y del respectivo supervisor tienen cierta discrecionalidad en la metodologa de las inspecciones de acuerdo a la realidad de cada caso. Esta situacin se acota marcadamente cuando los procedimientos de fiscalizacin se realizan en funcin
de instrucciones de la Direccin de Programas y Normas de Fiscalizacin.
Existe la posibilidad de que exista una auditora interna posterior que revise
las inspecciones finalizadas.
La inspeccin puede finalizar sin haber detectado problema alguno. En
caso contrario, si el contribuyente acepta el ajuste tambin se da por finalizada la fiscalizacin, de cuyo expediente surge el monto cuestionado y el
comportamiento del contribuyente en el caso concreto.2
Cuando el contribuyente est en desacuerdo con el ajuste propuesto por
la DGI se inicia el proceso de determinacin de oficio (mediante el cual el fisco establece el monto de pretensin) cuya duracin depender de cada caso.
El inicio del proceso (mediante un elemento formal denominado vista) es
paralelo con el inicio del sumario (formal o sustancial). Las determinaciones
de oficio pueden ser apeladas ante la propia Direccin General Impositiva o
ante el Tribunal Fiscal de la Nacin. En determinados casos y previo pago,
puede recurrirse a la Justicia Nacional.
Hasta que la deuda no quede firme (es decir, sin ninguna posibilidad de
recurso por parte de los contribuyentes) el fisco no puede exigir judicialmente el monto del impuesto y sus respectivos accesorios (intereses y multas),
para lo cual debe emitir una denominada boleta de deuda como inicio del
proceso de ejecucin fiscal (con la posibilidad de embargo preventivo o del
remate de bienes en la finalizacin del proceso si el contribuyente no paga).
El recupero de los crditos fiscales (impuestos, intereses y multas) depender de cada caso y de la suerte corrida en los tribunales administrativos o
judiciales.
En general las actividades principales de fiscalizacin a nivel regional son
las siguientes:
i) Fiscalizacin interna. Esta rea recibe de Seleccin y Control los cargos y
realiza una fiscalizacin de oficina.
ii) Fiscalizacin externa ordinaria. Realizan las fiscalizaciones de campo de
aquellos cargos entregados por el rea de Seleccin y Control.
iii) Fiscalizacin externa preventiva. Esta rea se dedica principalmente a la
realizacin de actas de clausura, a la verificacin de la facturacin de
acuerdo a las normas de la Resolucin 3419, al control previsional y verificacin de personal, y a la realizacin de COD - cargos requeridos por
otras oficinas de la DGI.
444
Personal de fiscalizacin
Al presente las tareas de fiscalizacin tienen asignados algo ms de 6.100
funcionarios (34,4% del personal total de la DGI) de los cuales casi 3.500
(19,6% del personal total de la DGI) son inspectores, distribuidos de la siguiente forma: 1.500 en fiscalizacin externa ordinaria, 1.600 en fiscalizacin externa preventiva, y 400 en fiscalizacin interna.
445
yor probabilidad de evasin y de mayor inters fiscal; el uso de esta metodologa permite un incremento sustancial de la productividad de los fiscalizadores, disminuir el tiempo de realizacin de una actuacin y ampliar la cantidad de fiscalizaciones a desarrollar por unidad de tiempo. Esta metodologa
se contrapone con la Auditora Integral, la cual consiste en la revisin de la
totalidad de los antecedentes del contribuyente, lo que requiere de un mayor
tiempo en cada actuacin.
La aplicacin de metodologas de auditora dirigida tiene las siguientes
ventajas:
Procedimientos e instrumentos de fiscalizacin

En esta rea no se aplican procedimientos estndar para fiscalizar (aparte de cumplir con algunos aspectos generales como el llenado de ciertos documentos bsicos con los resultados de la actuacin). En la realizacin de
las inspecciones cada fiscalizador se basa ms en su experiencia y conocimientos que en un procedimiento que le indique los pasos a seguir (esto es,
usando procedimientos tipificados segn el tipo de inspeccin).
Metodologas de auditora
En el rea de fiscalizacin de la DGI no se aplican metodologas formales
de Auditora Tributaria. Si en algn momento se aplicaron, stas se desvirtuaron por el uso y costumbres y la falta de capacitacin permanente y sistemtica de tcnicas de auditora.
Una metodologa de Auditora Tributaria no es ms que una forma ordenada y planificada de realizar una auditora, utilizando procedimientos estandarizados que guen al fiscalizador en las distintas etapas de su actuacin.
Las caractersticas de una metodologa de auditora tributaria dependern de la cantidad de personal disponible, de su nivel de preparacin y capacidad, de la disponibilidad de informacin tributaria de los contribuyentes,
de las facultades sancionatorias y de la decisin poltica de la administracin
para su aplicacin.
Las administraciones tributarias normalmente enfrentan el problema de
una gran masa de contribuyentes a controlar y fuertes limitaciones de recursos para desarrollar efectivamente las tareas de fiscalizacin que le son encomendadas. A diferencia de las empresas de auditora externa, en las cuales su capacidad de oferta de servicios se regula por el precio, las
administraciones fiscales deben organizarse de forma de satisfacer efectiva y
eficientemente su funcin fiscalizadora para la totalidad de los contribuyentes a controlar. En este contexto de exceso de demanda y recursos limitados
es que las tcnicas de Auditora Dirigida cobran mucha importancia, ya que
su utilizacin reporta mayor cobertura, mayor efectividad y mayor eficiencia.
La Auditora Dirigida es un procedimiento basado en ndices de cumplimiento y comportamiento tributario de los contribuyentes, los cuales ordenados y clasificados permiten la seleccin de los contribuyentes potencialmente ms evasores, el anlisis detallado de los antecedentes de los elegidos
y la focalizacin de la actuacin slo en aquellos aspectos que indiquen ma-
Mejora la calidad de las actuaciones

Incrementa la productividad de los inspectores
Facilita la retroalimentacin de los sistemas informticos de fiscalizacin
Mejora la documentacin y respaldo de las actuaciones
Reduce el tiempo para la obtencin de resultados
Facilita el seguimiento del comportamiento tributario de los contribuyentes.
Para la explicacin de este mtodo de auditora es importante contar con

un sistema de informacin automatizado de seleccin de los casos a fiscalizar, como el sistema ARCO chileno,3 que proporciona vasta informacin respecto del comportamiento y cumplimiento tributario de cada contribuyente,
de tal forma que el fiscalizador puede evaluar y orientarse en las verificaciones que deben ser efectuadas antes de iniciar el proceso de determinacin.
En la actualidad la DGI dispone de informacin y tecnologa informtica
que permitira que la gran mayora de las fiscalizaciones se realice a travs
de auditoras dirigidas y slo las necesarias por medio de una Auditora Integral.
Una explotacin parcial de esa informacin se efecta a travs del subsistema RECO, que calcula indicadores correspondientes al Impuesto al Valor
Agregado (ventas-compras, relacin dbito/crdito), a los impuestos al trabajo (remuneraciones-contribuciones, remuneracin promedio), mixtos (ventascompras-remuneraciones brutas) y al Impuesto a las Ganancias.
Anlisis de la informacin del contribuyente

No es una prctica comn en los fiscalizadores de la DGI el hacer, previo
a la actuacin, un anlisis detallado y formal del cumplimiento y comportamiento tributario del contribuyente a ser fiscalizado. Todava subsisten algunas deficiencias en la capacitacin de los inspectores que les impiden aprovechar al mximo la informacin de la base de datos, que a su vez, tiene
algunas deficiencias que no han podido ser superadas.
Con el objeto de facilitar el proceso de consultas sera conveniente avanzar en la integracin de las diferentes bases de datos a efectos de generar un
legajo de cada contribuyente (equivalente a la historia clnica de los pacientes mdicos) que estaran disponibles en las dependencias en las que el contribuyente est inscripto y que podra incluir:
446
Datos bsicos del padrn enriquecidos, por ejemplo, con domicilios alternativos.
Evolucin de la conducta contributiva: presentaciones de DDJJ fuera de
trmino, morosidad en el pago, plazos medios de mora, presentaciones en
moratorias y/o planes especiales de pago, etc.
Valores personalizados de indicadores bsicos que se definan (por ejemplo, los del subsistema RECO) comparados con los promedios de todo el
pas para el sector de actividad al que pertenece el contribuyente (los que
se actualizarn permanentemente a travs del proceso de consolidacin
de la informacin de las diferentes regionales).
Informacin derivada de actos de fiscalizacin de los que haya sido objeto el contribuyente:
Datos patrimoniales y bancarios.
Identificacin de los miembros de los directorios de las compaas.
Cambios de domicilio.
La informacin de estos legajos est incluida en buena medida en la base

de datos de FISCO, la que debera enriquecerse con el aporte de datos que
hagan las respectivas dependencias. Esta informacin debe ser de consulta
obligatoria por parte de los inspectores con carcter previo a cualquier acto
de fiscalizacin.
Seleccin de contribuyentes
Se destaca reiteradamente la ventaja de la seleccin de casos a travs de
la utilizacin de indicadores objetivos que resultan del anlisis de la informacin propia de la Administracin Tributaria, as como del cruzamiento de sta con informacin exgena. Uno de los requisitos bsicos para ello es que la
informacin propia est correctamente ordenada y clasificada; el insumo primario para esta tarea de ordenamiento y clasificacin es el Padrn de Contribuyentes en el que se identifica a stos por su nombre o razn social, Clave
de Identificacin Tributaria, domicilio fiscal y cdigo de actividad.
Las deficiencias ms importantes de este registro se relacionan con el Cdigo de actividad porque ha sido asignado incorrectamente y/o porque no
fue actualizado en el transcurso del tiempo. A partir de ello la agregacin por
actividad de la informacin originada en las presentaciones de los contribuyentes conducir a resultados errneos. Actualmente se est tratando de corregir este problema al nivel de los grandes contribuyentes nacionales.
La reiteracin de esta deficiencia a travs de los aos revela por una parte las dificultades que se deben afrontar para su solucin y, tambin, por
otra parte, la falta de conviccin de las reas responsables sobre la necesidad y conveniencia de su atencin. Esta falta de conviccin tiene que ver con
una concepcin no integrada de la Administracin Tributaria en la que las
distintas reas que tienen a cargo las funciones especficas (recaudacin, fiscalizacin, etc.) operan como compartimentos estancos, sin advertir que el
xito de la gestin no podr alcanzarse con mejorar el desempeo de alguna
funcin en particular.
Para la solucin de las deficiencias del Padrn hay que recurrir a diferen-
447
tes acciones concurrentes y de carcter permanente que permitan su depuracin paulatina al menor costo posible por lo que se descarta el reempadronamiento general como alternativa de solucin. Alguna de estas soluciones
seran las siguientes:
Actualizacin de la base de datos con la informacin que se recoja de las

diferentes acciones de fiscalizacin (interna, externa preventiva y externa
ordinaria).
Cruzamiento permanente del Padrn de la DGI con otros que tengan por
objeto el estudio de comportamientos sectoriales a efectos de detectar diferencias en el cdigo de actividad.
Obligatoriedad del cdigo de actividad actualizado para integrar las listas
de beneficiarios de pagos del Estado (proveedores y contratistas).
La responsabilidad primaria de la administracin del Padrn de Contribuyentes es el rea de recaudacin que, por otra parte, administra la principal boca de entrada de informacin. Ello no significa que deba ejecutar esa
tarea con exclusividad, sino que debe definir la estrategia para su actualizacin permanente y, consecuentemente, dictar las normas especficas que
sean necesarias para tal cometido.
La responsabilidad por la generacin de los planes de fiscalizacin y el
proceso de seleccin de contribuyentes ha sufrido varios cambios en los ltimos aos. Hasta el ao 1996 la responsabilidad estaba compartida entre la
Direccin Nacional y las Direcciones Regionales, en aproximadamente 80% y
20% respectivamente. A partir de 1997 se volvi a descentralizar totalmente
y la generacin de los planes de fiscalizacin y la seleccin de contribuyentes
a fiscalizar se entreg a las reas de Seleccin y Control de cada regin.
A nivel centralizado solamente se realizan planes piloto, los que una vez
probados y demostrada su eficacia son propuestos a las regiones, donde se
aplican como un complemento menor de los planes locales.
Los procesos de generacin de planes de fiscalizacin y seleccin de contribuyentes son complejos y requieren de una gran capacidad analtica, experiencia fiscalizadora, sistemas informticos expertos, uso de ndices y variables tributarias, amplia disponibilidad de informacin del contribuyente
(tanto de origen interno como externo a la DGI), e informacin que indique
diferencias o inconsistencias en las declaraciones producto de cruces de informacin.
La generacin descentralizada de planes de fiscalizacin donde el uso de
sistemas expertos de fiscalizacin y la realizacin de procesos objetivos y
analticos de seleccin de contribuyentes son de reciente uso, tropieza con
algunas dificultades. Para superarlas se requiere un fuerte proceso de capacitacin, un eficiente sistema de control de gestin y una reforma integral en
los incentivos brindados a los Directores Regionales, tal como se discute en
el captulo siguiente.
En cualquier caso, ya sea con definicin central o descentralizada de los
planes de fiscalizacin, las reas centrales de apoyo debern asegurar el
mantenimiento actualizado de las bases de datos y de la informacin que de
ellas se derive. As, a ttulo de ejemplo, a partir de la informacin propia
448
agregada de todos los contribuyentes del pas y de la informacin externa

disponible, centralmente se pueden construir indicadores por actividad con
valores promedio o modales y grados de dispersin considerados razonables,
los que deberan ser puestos a disposicin de las respectivas reas de Seleccin y Control regionales para su utilizacin como patrn de referencia en el
proceso de seleccin de contribuyentes.
Retroalimentacin de informacin y seguimiento

del contribuyente
Gran parte del xito de un proceso de auditora tributaria se basa en el
feedback de informacin del contribuyente producto de las fiscalizaciones
realizadas, lo que permite hacer un seguimiento continuo de su comportamiento y cumplimiento tributario deseado y por lo tanto poder actuar oportunamente para inducirlo a continuar cumpliendo con sus obligaciones fiscales. El contribuyente sabe que dada la capacidad y disponibilidad de
recursos de la DGI, es muy difcil que en el futuro prximo vuelva a ser fiscalizado.
En la DGI no existen procedimientos sistemticos y masivos de retroalimentacin de las bases de datos con la informacin y resultados de las inspecciones realizadas, que permitan tener actualizada y corregida la informacin de cada contribuyente fiscalizado.
Aun cuando en el proceso de seleccin de los casos a fiscalizar se considera la reiteracin de incumplimiento, no existen sistemas automatizados de
seguimiento del comportamiento tributario de los contribuyentes que permita a la administracin actuar con mayor intensidad sobre el infractor.
El efecto demostracin de este procedimiento sobre la gran masa de contribuyentes es de un gran alcance y de resultados inmediatos en la declaracin y pago voluntario, y por lo tanto en la recaudacin, ya que los contribuyentes perciben la presencia permanente de la administracin.
Aplicacin equitativa de los recursos de fiscalizacin

Con frecuencia los contribuyentes se quejan por la ausencia de igual trato por parte de la Administracin arguyendo el exceso de control sobre algunos (los que se quejan) en tanto que otros estn expuestos a una frecuencia
mucho menor o ninguna. Independientemente de las diferencias de frecuencia justificadas por diferencias en el tamao relativo de los contribuyentes
(se justifica un mayor control de los grandes por razones de eficiencia productiva de la funcin de fiscalizacin), es importante contar con un sistema
que registre cada acto de fiscalizacin (Tabla de Frecuencia de Actos de Fiscalizacin) y que permita identificar instantneamente, por medio de herramientas estadsticas, los casos atpicos, segn se los defina en cada caso.
Contemplar alguno de estos elementos en el proceso de seleccin de casos es
un sustituto altamente imperfecto de un sistema automtico.
ste es un instrumento muy til para el control de gestin con el objeto
de procurar mayor eficiencia y transparencia.
449
Aplicacin de sanciones con penas privativas de libertad

Ante la severa cada de la recaudacin impositiva, a partir de 1990 se
empieza a aplicar una serie de nuevas normas legales que determinan sanciones con penas privativas de libertad. Adems, existe la decisin poltica de
la DGI de incrementar los controles correspondientes para la aplicacin real
de estas sanciones.
La Ley Penal Tributaria establece penas privativas de libertad para diversos delitos tributarios, que se agregan a las contravenciones administrativas
previstas en la Ley de Procedimiento. Esta Ley establece, entre otras, las siguientes sanciones de prisin:
De un mes a tres aos a quien mediante cualquier ardid o engao ocultare, modificare o no revelare la real situacin econmica y patrimonial.
De seis meses a seis aos a quien evadiere total o parcialmente el pago
de tributos.
De dos a seis aos a quien mediante alguna accin evadiere total o parcialmente el pago de los aportes o contribuciones de la seguridad social.
De quince das a un ao a quien, estando obligado, no se inscribiera u
omitiera presentar sus declaraciones juradas.
Estas penas se incrementan en un tercio para el funcionario pblico que

en el ejercicio de sus funciones participe de los delitos mencionados.
Hasta 1995 se haban abierto 8.626 causas por infracciones a esta ley,
que resultaron en alrededor de 150 condenas a prisin.
Rgimen de facturacin y registracin

A partir de 1992 comenz a regir una nueva normativa sobre emisin de
comprobantes y registracin de operaciones. Con la Resolucin 3.419, que
norma la impresin de facturas, y con la aplicacin masiva de clausuras por
incumplimiento a estas normas, se logra empezar a controlar la emisin de
este documento, aumentando en forma significativa el cumplimiento de esta
obligacin formal.
Este nuevo rgimen norma hasta el formato, tamao y datos que deben
contener los documentos o comprobantes de operaciones comerciales.
Observando el cuadro 1, el nmero de sanciones de clausura aument
vertiginosamente entre 1990 y 1992 pero a partir de all se nota una fuerte
reduccin en las mismas (hasta la mitad del nivel de 1992). Considerando
que el PBI de la Argentina es aproximadamente 3 veces mayor al de Chile y
10 veces mayor al de Uruguay, puede decirse que en 1990 la realidad de la
Argentina en esta materia era similar a la situacin actual en Uruguay,
mientras que en 1992 se asemejaba mucho ms a la realidad de Chile, encontrndonos al presente en una situacin intermedia (aunque ms cercana
a la chilena). Durante 1997 el nmero de clausuras fue de alrededor de
11.000 casos.
El IVA, respecto del total recaudado, es el principal impuesto administrado por la DGI y el control del cumplimiento depende en gran medida del con-
450
CUADRO 1
CANTIDAD DE CLAUSURAS TEMPORALES
estas prcticas debe implementarse un seguimiento particular de las nuevas

altas a travs del rea de Fiscalizacin externa preventiva o de Fiscalizacin
interna, transmitiendo al nuevo contribuyente la presencia activa de la DGI
en el seguimiento de sus actividades.
Ao
Clausuras
Argentina
1989
451
Chile
Uruguay
Anlisis de los resultados de fiscalizacin
s./d.
1990
751
1991
8.157
1992
17.739
11.246
1993
15.253
8.905
56
1994
10.965
9.110
118
1995
8.988
9.000
150
Fuente: DGI, Argentina; SII, Chile; DGR, Uruguay; elaborado por FIEL.
trol de la impresin, emisin, uso y declaracin de las facturas, especialmente de las emitidas entre responsables del IVA ya que dan derecho a crdito
fiscal.
Dado que el volumen de facturas emitidas es muy grande, 4 millones de
declaraciones del formulario 446 con informacin de uso de facturas, su
control detallado es inmanejable, por lo que su control principal debe hacerse en la etapa de impresin y de autorizacin, lo que actualmente no se hace en forma sistemtica.
En algunos pases como Uruguay, Per y Bolivia se exige que el contribuyente solicite previamente a la administracin una autorizacin para imprimir las facturas. En Chile se utiliza un sistema de timbraje con sellos, previo
a su uso. Adems, se limita la autorizacin de facturas, a unas pocas decenas, en aquellas actividades econmicas de difcil fiscalizacin y uso poco
frecuente de estos comprobantes como el rubro agrcola y forestal. En el caso
uruguayo slo las imprentas autorizadas pueden imprimir facturas, las que
con la aprobacin previa de la administracin y el control en el nmero correlativo deben ser declaradas mensualmente, tal como se pretende replicar
al presente en la Argentina. Esta informacin es almacenada en las bases de
datos y utilizada a travs de cruces de informacin, lo que permite detectar
facturas duplicadas y contribuyentes que subdeclaran ventas pero que solicitan facturas.
Uno de los principales problemas es la factura falsa o duplicada, por lo
que este ltimo sistema de control es muy efectivo ya que se hace en el origen. La infraccin de esta norma hace acreedor a la imprenta a perder la autorizacin de impresin de facturas.
Una prctica usual para la comisin de delitos tributarios es la creacin
de empresas que tienen por objeto la emisin de facturas generadoras de
crdito fiscal en el IVA, actuando como verdaderos emisores de cheques contra la cuenta del Tesoro, y que desaparecen antes de ser sometidas a cualquier procedimiento de fiscalizacin. Para evitar o atemperar los efectos de
En los cuadros 2 y 3 se presentan los resultados de la tarea de fiscalizacin del ao 1997. Su anlisis permite obtener algunas conclusiones sobre el
nivel de actividad, rendimiento presunto total y por programa del Plan Anual
de Fiscalizacin. Por ejemplo, el 57% de la diferencia determinada durante
1997 ha sido conformada por los contribuyentes.
Sin embargo, esta informacin no permite conocer cabalmente el rendimiento efectivo de la actividad ya que los montos de impuesto resultantes no
corresponden en su totalidad a la deuda conformada por el contribuyente, y
menos an recaudada. Cabe sealar que la deuda no conformada puede
transformarse en deuda exigible en la medida en que pase las instancias de
revisin, que tiene a su cargo la misma DGI, y/o del Tribunal Fiscal, con resultado favorable a la Administracin. Al respecto, es menester destacar que
existe un sistema de seguimiento de las acciones de fiscalizacin que permite
analizar la secuencia siguiente a los descargos producidos por los inspectores, incluyendo las revisiones de casos por mal desempeo tcnico de aquellos, las apelaciones al Tribunal Fiscal, etc.; se desconoce si la informacin
originada en dicho sistema, que no pudo ser consultada, es utilizada por la
Administracin con fines de control y evaluacin de gestin.
En el cuadro 2 se presenta el resultado del rea de Fiscalizacin Externa
CUADRO 2
FISCALIZACIN EXTERNA ORDINARIA:
AJUSTES REALIZADOS DURANTE 1996 Y 1997, POR IMPUESTO
(En millones de pesos)
Ao y concepto
Ganancias
IVA
Otros
Seg. social
Total
491
86
577
853
301
1.154
1.258
427
1.685
431
646
1.077
3.033
1.460
4.493
882
133
1.015
932
299
1.231
247
177
424
560
455
1.015
2.621
1.064
3.685
Ao 1996
Dif. ajustada
Dif. a requerimiento
Dif. a determinar
Ao 1997
Dif. ajustada
Dif. a requerimiento
Dif. a determinar
Fuente: DGI. Direccin de Coordinacin Regional.
452
CUADRO 3
FISCALIZACIN EXTERNA ORDINARIA:
AJUSTES REALIZADOS DURANTE 1997, POR PROGRAMA PAF
tribuyentes y elevar la productividad media del fiscalizador que debe compensar la menor cantidad de cargos en proceso por una mayor rotacin.
Esta estrategia es razonable durante un perodo de transicin, pero no es
sostenible en el mediano plazo. Por ejemplo, el nmero de casos atendidos
por cada inspector durante 1997 se redujo en ms del 50% con relacin a
1996. En el futuro, una mejor calidad de los casos debe ser acompaada por
un aumento en la productividad de cada agente. En definitiva, los defectos
en la calidad de la gestin del pasado no pueden ser una excusa para enfatizar slo este aspecto en el futuro; tambin es importante mantener una presencia visible para ayudar al cumplimiento voluntario del contribuyente que
percibe una mayor probabilidad de ser detectado si evade sus impuestos.
En este sentido, es conveniente que la DGI sistematice y circule internamente el resultado de los casos (diferencia conformada o no, revisin posterior) distinguiendo claramente el inspector a cargo.
En el cuadro 3 se presenta el detalle de los cargos formulados a Fiscalizacin externa ordinaria en el ao 1997 a nivel de programas del PAF, los
descargos producidos, los que resultaron con inters fiscal y la Diferencia
determinada desagregada en Diferencia ajustada y Diferencia a requerimiento.5
Una primera observacin es el importante peso relativo de los casos correspondientes al PAF del ao anterior (programa 99); aqu se revela el efecto
de las nuevas pautas en materia de fiscalizacin que obligan a descargar los
casos de mayor antigedad (por ejemplo, el administrador general orden en
1996 terminar la inspeccin de los casos de aos anteriores, por lo cual la
importancia de stos sobre el total es tan significativa durante el perodo
analizado).
Durante 1997 se redujo el nmero de descargos y tambin el de asuntos
por inspector (ms de 50% con relacin al ao 1996), pero tambin mejor la
seleccin de los casos (el porcentaje de casos sin inters fiscal se habra reducido sustancialmente en los nuevos casos ingresados durante el ao).
La relacin de la Diferencia ajustada con el total de descargos permite
una primera aproximacin al rendimiento promedio de los casos trabajados.
Considerando el total de casos el rendimiento promedio es de $ 135.000 por
caso.
La asignacin de recursos en el rea de fiscalizacin a las diferentes tareas realizadas depende en gran medida de los medios tecnolgicos disponibles y el grado de utilizacin que se haga de ellos. La mayor disponibilidad
de tecnologa informtica e informacin procesada de los contribuyentes ha
hecho que la tendencia, en los pases de mayor desarrollo de la administracin tributaria, sea la de incrementar los recursos humanos de la fiscalizacin interna o de oficina, porque al disponer de informacin bsica de los
contribuyentes, bastar con notificarlo para que concurra a las dependencias de la DGI para realizarle una fiscalizacin de oficina. Por lo tanto, hay
que poner a disposicin de las reas de fiscalizacin los sistemas informticos y la informacin disponible de los contribuyentes.
En el cuadro 4 se muestran los casos trabajados en las tres reas de fiscalizacin: Interna, Externa preventiva y Externa ordinaria. Puede verse all
que en 1996 se dio un gran impulso a la fiscalizacin externa preventiva, es-
Programa
Cargos
Descargos
C/inters
fiscal
Nmero de casos
Diferencia Diferencia Diferencia a

Determinada Ajustada requerimiento
En millones de $
Programa 3
5.170
3.097
2.991
323
227
96
Programa 4
3.785
2.220
2.067
157
113
44
Programa 8
1.941
1.527
1.295
199
146
53
Programa 12
1.432
827
725
91
70
21
Programa 20
1.728
1.026
812
1.097
875
222
Programa 30
381
302
287
57
48
Programa 99
10.400
10.320
6.592
1.679
1.145
534
Total
24.837
19.319
14.769
3.603
2.624
979
Nota aclaratoria: Programa 3: IVA rpida y Seguridad Social; Programa 4: Ganancias y

Afines; Programa 8: Seguridad Social; Programa 12: Denuncias; Programa 20: Cargos
determinados especialmente; Programa 30: Otras actividades ordinarias; Programa 99:
PAF ao aanterior.
Ordinaria por impuesto de 1997 comparado con el correspondiente a 1996,

desagregando los siguientes conceptos:
453
Diferencia Ajustada: corresponde al ajuste efectuado por el inspector sobre las declaraciones del contribuyente; puede considerarse como deteccin de evasin.
Diferencia a requerimiento: son los montos que resultan de la no presentacin de la declaracin jurada.
Diferencia determinada: es la sumatoria de los conceptos anteriores.
La comparacin de los conceptos anteriores refleja una reduccin de la

Diferencia determinada en 1997 respecto al ao anterior del 18%, que es
consecuencia de una disminucin del 14% en la Diferencia ajustada y del
27% en la Diferencia a requerimiento. Este resultado es consecuencia de un
cambio reciente de la estrategia en la accin de fiscalizacin. Se procura concentrar los esfuerzos en un menor nmero de casos que cumplan cuidadosamente todos los pasos del procedimiento para evitar que luego sean desestimados o impugnados. Al respecto, cabe sealar que se instruy a las
dependencias para que los inspectores no tuvieran en proceso ms de cuatro
cargos cada uno fijndose, adems, un lmite temporal (120 das) para la resolucin de cada caso. Se pretende as mejorar la calidad tcnica del trabajo
de fiscalizacin, evitar que se mantengan abiertos los procesos de fiscalizacin por largos perodos de tiempo con las consiguientes molestias a los con-
454
to es principalmente a la verificacin de cumplimiento de obligaciones formales, en desmedro de la fiscalizacin de oficina (interna) y de campo (externa ordinaria). La alta prioridad dada a los casos de fiscalizacin externa preventiva debera equilibrarse hacia la fiscalizacin interna con el uso de
notificaciones masivas y hacia la fiscalizacin externa ordinaria a travs de
auditoras dirigidas. Debe sealarse que la fiscalizacin interna fue estructuralmente disuelta en 1997 porque el 95% de las fiscalizaciones no tena
inters fiscal o se trata de morosidad en el pago.
CUADRO 5
EVASIN DEL IVA EN VARIOS PASES
1992
Pas
Ao
Fiscalizacin
interna
5,1
Suecia
5,4
Portugal
Fiscalizacin
externa preventiva
Fiscalizacin
externa ordinaria
1990
6.649
93.401
12.928
1991
32.135
199.285
7.979
1992
111.003
385.570
19.553
1993
76.544
173.521
45.087
1994
143.042
234.345
27.170
1995
134.486
273.304
32.326
1996
118.751
406.067
24.398
19971
39.257
194.774
10.707
1. En ao 1997, datos hasta agosto, julio y julio, respectivamente.

Fuente: DGI, Departamento Seguimiento de acciones de recaudacin y fiscalizacin,
Direccin de Coordinacin Regional.
Estimaciones de evasin
La dificultad principal que en la actualidad enfrenta la DGI para efectuar
clculos de evasin que resulten tiles para la seleccin de casos a fiscalizar
es la deficiencia de la informacin exgena que permita estimaciones fiables
de base imponible por sector o actividad (la informacin de Cuentas Nacionales, que debe ser la principal fuente de informacin exgena, est muy
atrasada y los datos disponibles sujetos a revisin).
La informacin disponible permite clculos de evasin global para los
principales impuestos, los que en un anlisis intertemporal, con metodologas homogneas, posibilitan obtener algunas conclusiones sobre la evolucin de la eficiencia global de la Administracin Tributaria y, a lo sumo,
orientar los recursos disponibles a la fiscalizacin de determinados tributos,
pero es insuficiente para la seleccin de casos. Para suplir esta deficiencia es
necesario realizar o acceder a estudios sectoriales que permitan medir el gra-
Tasa de evasin del IVA neto3
Nueva Zelanda
Israel
CUADRO 4
FISCALIZACIN, CASOS TRABAJADOS
1990/1996
455
7,8
14,0
Sudfrica
14,6
Canad
23,0
Chile1
23,3
Espaa
26,0
Uruguay
27,0
Honduras
35,4
Colombia
35,8
Hungra
36,3
Mxico
37,1
Ecuador
38,2
Filipinas
40,8
Bolivia
43,9
Argentina2
46,5
Guatemala
52,5
Panam
53,5
Per
68,2
1. 1994. 2. 1996. 3. Monto de evasin en IVA como porcentaje de la recaudacin terica neta (IVA tasa general ms IVA tasa Importaciones).
Fuente: Elaborado en base Medicin del Cumplimiento Tributario en el IVA y Anlisis
de sus Determinantes, Silvani, C. y J. Brondolo, IMF-CIAT (1993), actualizando los
datos para la Argentina y Chile.
do de concentracin de la oferta (o de la demanda de ciertos insumos), identificando a las principales empresas. Ello permitir, por el procesamiento de
la informacin de facturas, la identificacin de sus principales clientes y proveedores, as como estimaciones del cumplimiento propio de esas principales
empresas dados los datos que pueden estar disponibles sobre transacciones
globales correspondientes a los mercados de sus principales productos, incluidas las operaciones de exportacin e importacin (suele afirmarse que algunas grandes compaas tienen mejor comportamiento como contribuyentes que las pequeas y medianas, debido, entre otros, al mayor grado de
exposicin de las primeras; sin embargo, cuando se habla de niveles de eva-
456
457
sin global superiores al 40% es difcilmente sostenible que algunas grandes

compaas no tengan responsabilidad importante en ese resultado).
Por lo sealado, es conveniente que los estudios sectoriales que se estn
desarrollando en la actualidad para disear metodologas de fiscalizacin especficas incluyan investigaciones de mercado que permitan cuantificar su
tamao real e identificar a sus principales operadores.
En la Argentina se ha verificado una reduccin importante en la evasin
del IVA desde 1989: pas de 60,1% en 1989 a 40,1% en 1994, volviendo a
elevarse en los aos 1995 y 1996 por sobre el 46% y las cifras preliminares
para 1997 sugeriran que se ha reducido nuevamente. Sin embargo, considerando la situacin presente dentro de la experiencia internacional, el cuadro
5 permite ver que la Argentina se ubica entre aquellos con mayor evasin entre sus similares y por debajo de los pases desarrollados.
que constituy el ao 1992), contrastando con el resto de los indicadores de

esfuerzo en la recaudacin tributaria. La razn de ello podra encontrarse en
los problemas que la DGI enfrent con las determinaciones de oficio las que
en ms del 90% eran perdidas en el Tribunal Fiscal, debido a que en la mayora de los casos los fundamentos tcnicos utilizados en las imputaciones
se consideraron basados en presunciones. Esto sugiere una ineficiencia
apreciable en dicha tarea o en la actitud del Tribunal Fiscal.
Sumarios
A efectos de aumentar la presencia de la DGI ante el contribuyente, en
aspectos de control de obligaciones formales, de seguimiento y sancin de
infracciones y de cobranzas de deudas impositivas, la agencia recaudadora
inici un proceso de incremento de sumarios por infracciones y emisin de
boletas de deudas intimando al pago de la misma.
La cantidad de sumarios iniciados en los ltimos aos, como producto de
la tarea fiscalizadora, es la siguiente:
CUADRO 6
EVOLUCIN DE SUMARIOS INICIADOS
1987
1988
1989
Sumarios formales
Sumarios materiales
Totales
1990
1991
1992
1993
1994
1995
170.164 201.038 261.611 433.742 387.056

9.288 14.739
6.325 6.152
5.638
20.303
33.770
25.386
39.132 179.452 215.777 267.936 439.894 392.694
Fuente: DGI: 1984-1995 (1996).
Los sumarios formales y materiales se diferencian segn la ndole de la

infraccin del contribuyente. Como se visualiza en el cuadro anterior, a partir del ao 1991 se produce un crecimiento explosivo en la cantidad de sumarios formales iniciados, alcanzando un pico en 1994 (con 433.742 sumarios iniciados). Esta cantidad de sumarios hace inmanejable su seguimiento
y tramitacin lo que lleva a una disminucin importante de inicio de sumarios en los aos siguientes.
En lo que se refiere a los sumarios materiales, por otra parte, la evidencia
demuestra una reduccin importante en su magnitud (salvo la excepcin
Juicios tributarios
A mediados de 1994 se dispuso hacer un relevamiento integral de las
causas judiciales existentes ya que hasta ese momento nunca se haba tenido informacin fehaciente sobre el particular. En julio de ese ao se resolvi
la informatizacin del sistema de control y seguimiento de juicios.
Como consecuencia de esa decisin al 30-6-97 se pudo determinar la
existencia de 932.000 ejecuciones fiscales en el sistema, de las cuales
547.000 fueron finalizadas o descargadas y 385.000 permanecen en trmite.
De los 547.000 casos con juicios finalizados, 119.000 terminaron con pago total y 68.000 fueron desistidos, la mayora porque el contribuyente pag,
ingresando, desde abril de 1994 hasta julio de 1997, la suma de $ 3.300 millones de capital ms multas e intereses que figuran por separado. Cabe sealar que para los juicios entre $ 1.001 y $ 5.000 se pide inhibicin general
de bienes, pero se archivan directamente.
En general, la DGI ha incrementado el uso de las medidas precautorias
en los casos de ejecuciones fiscales (inhibicin general de bienes) pero debido a las demoras en que incurre la Justicia el contribuyente tiene el tiempo
suficiente para disponer de sus bienes de modo que, al momento de finalizar la causa no existen recursos de donde percibir el crdito fiscal. En buena medida esto es consecuencia de la disparidad tecnolgica existente entre
la DGI y la Justicia que genera problemas en la velocidad de resolucin de
los casos; en tal sentido, es menester sealar que en diversas ocasiones la
DGI tuvo la intencin de suministrar a la Justicia elementos tcnicos para
facilitar su tarea, pero, obviamente, la solucin no debera provenir de la DGI
sino del Presupuesto Nacional.
Dentro de las normas legales la DGI, est facultada a realizar embargos
preventivos en cuentas bancarias pero debido a problemas en el suministro
de la informacin de cuentas de los clientes bancarios, esta herramienta
tambin resulta inocua. En tal sentido, debera hacerse uso pleno de las facultades conferidas por la Ley de Procedimientos fiscales (11.683) aplicando efectivamente las multas por incumplimiento de los deberes de informacin.
La reduccin en la cartera de ejecuciones fiscales se origina tambin en
la gran cantidad de planes de pago (moratorias reglamentadas o planes amigables) que debido a constituir espera documentada finaliza el juicio ejecutivo. Al respecto, es menester que con el objeto de evitar prcticas dilatorias
que consagran un mayor nivel de injusticia en detrimento del buen contribuyente se efecte un seguimiento riguroso del correcto cumplimiento del plan
458
459
de pagos ya que el nuevo inicio de acciones judiciales depende de la deteccin y determinacin de la caducidad.
Cabe sealar que para los contribuyentes del Sistema Dosmil, la boleta
de deuda se emite cuando la deuda sobrepasa los $ 5.000. Sin embargo, el
sistema no acumula las causas de un mismo contribuyente, lo que se traduce en mayores costos de la DGI y la Justicia; ello se hace con el propsito de
nivelar la cantidad de causas judiciales que llevan los diferentes cobradores
aunque quizs resulte ms ventajoso hacerlo por aplicacin de medios informticos para la asignacin de causas.
La DGI cuenta actualmente con 320 cobradores judiciales, es decir que
tienen aproximadamente 1.000 juicios cada uno (antes tenan 2.000) y el
propsito es reducirlo a 500 con la proyectada privatizacin de cartera que
comprendera a 100.000/120.000 casos. La propuesta es que en los 60 das
siguientes a la sentencia el cobrador judicial tiene que producir actividad
procesal (trabar embargo), de lo contrario el caso pasa a cobranza privada.
El rgimen de remuneraciones a los cobradores judiciales reconoce un
sueldo de alrededor de $1.000 ms los honorarios; de stos, los cobradores
perciben hasta $ 5.000 en forma directa y el resto se integra a un fondo comn que se reparte entre todos.
Con relacin a las causas penales, debido a que la mayora de los casos
se tramitan con la ley penal tributaria anterior, la mayor parte de ellos se solucionan con el pago por parte del contribuyente. En la actualidad se inician
causas penales a agentes de retencin por montos cercanos al mnimo con el
propsito de evitar que el mencionado agente pueda eludir la pena de crcel
en procesos futuros.
pendencias descentralizadas con ms personal que incremente los servicios

de atencin al contribuyente o que ample la capacidad de fiscalizacin.
3. RECAUDACIN
a) La limitada capacidad institucional para absorber las innovaciones al

mismo ritmo que estas ocurran. Causa importante de los problemas encontrados fueron las debilidades en la planificacin del proyecto de modernizacin tecnolgica y/o en su aplicacin. Entre las ms importantes
se pueden mencionar:
No realizar en paralelo una fuerte capacitacin a nivel de usuario final, tanto en la herramienta informtica como en el uso y aplicacin
de los sistemas informticos desarrollados.
Falta de una readecuacin orgnico/funcional, junto a la actualizacin de procedimientos administrativos, que naturalmente varan al
incorporar el componente informtico.
No instrumentacin de nuevas metodologas de fiscalizacin (de Auditora Integral a Auditora Dirigida).
No aplicacin de un fuerte control de gestin. La disponibilidad de informacin computarizada facilita la fijacin de metas objetivas y cuantificables y por ende el seguimiento y control de stas es ms fcil y se
puede lograr en forma ms oportuna, para su inmediata evaluacin y
correccin ante posibles desviaciones. Recientemente se han realizado
cambios para mejorar el control de gestin con seguimiento mensual
de metas fijadas para cada regin.
b) La natural resistencia al cambio en general, y al cambio tecnolgico en
El rea de recaudacin es sin duda la que presenta mejor organizacin,

mayor eficiencia y mejor rendimiento del control de gestin. La recepcin de
declaraciones juradas es eficiente, bastante automatizada y moderna. Los
datos de recaudacin en general llegan en tiempos adecuados y con altos niveles de calidad y confiabilidad.
Sin embargo, tomando en cuenta el alto nivel de automatizacin de los
procesos de recaudacin, la tercerizacin del procesamiento de declaraciones
y comprobantes de pago realizado por la UTE IBM-BANELCO, y que la recepcin y recaudacin de impuestos se realiza a travs del sistema bancario,
hay una desproporcin en el personal asignado a tareas de recaudacin
(29,5% del personal total de la DGI) en relacin, por ejemplo, al asignado a
fiscalizacin. En el IRS de los Estados Unidos, por ejemplo, slo el 17,25%
del personal se asigna a tareas de recaudacin, mientras que casi el 28,5%
se asigna a fiscalizacin.
Esto sugiere que el enorme esfuerzo realizado en materia de dotacin de
medios tecnolgicos no fue acompaado por un justificado rediseo administrativo del rea; esto es, definicin de nuevos procedimientos, reasignacin
de personal para atender necesidades insatisfechas de la misma rea (por
ejemplo, actualizacin del padrn de contribuyentes) o para nutrir a las de-
4. INFORMTICA
El rea de informtica ha tenido en los ltimos aos un gran avance y
desarrollo. A travs de un explosivo incremento de hardware y un fuerte desarrollo de software y de aplicaciones especficas, se ha dotado a la DGI de
poderosas herramientas de apoyo a su gestin administrativa.
A partir del ao 1991 se ha adquirido, para las diversas reas y zonas de
la DGI, gran cantidad de equipos de distinto tipo, entre ellos de computadoras personales, computadoras porttiles e impresoras.
En el desarrollo del software tambin ha existido un impulso equivalente.
En los ltimos aos se han desarrollado diversos sistemas de apoyo a las
reas de Recaudacin y Fiscalizacin, tanto para la administracin de los
impuestos internos como para los gravmenes sobre la nmina salarial de la
seguridad social.
Este impulso se inici con el sistema DOSMIL, desarrollado en 1991 para el control de grandes contribuyentes. Se desarrollaron sistemas como el
SIJP para seguridad social y el sistema RECO, como apoyo a la fiscalizacin.
ltimamente se comenz a implementar la Base FISCO, para la seleccin de
contribuyentes a fiscalizar.
Sin embargo este proceso de modernizacin tecnolgica, automatizacin
de procesos e incorporacin masiva de datos, de fuente interna y externa a la
DGI, ha enfrentado algunos problemas:
460
461
particular, por parte de los recursos humanos. No hay que olvidar que
as como existe temor a lo desconocido, tambin existe hacia lo conocido.
Existen importantes sectores dentro de la DGI, especialmente dentro de
los inspectores, que tradicionalmente han tenido bastantes grados de libertad y poco control para la toma de decisiones en la determinacin de
impuestos. Con la aplicacin de sistemas informticos expertos y la implementacin de controles por resultados, los grados de libertad de stos
disminuyen drsticamente, lo cual provoca una fuerte resistencia.
c) Los objetivos de corto plazo con nfasis en la recaudacin. Debido a que
una de las principales causas del dficit pblico argentino ha sido la evasin de impuestos y de contribuciones a la seguridad social y por otro lado que los procesos de reformas del Estado e hiperinflacin requeran de
urgentes ingresos fiscales, la distribucin de recursos en la DGI se canaliz principalmente hacia el rea de recaudacin y a la obtencin de resultados inmediatos y cortoplacistas, en desmedro del rea de fiscalizacin, la que vio disminuida su capacidad de crecimiento y modernizacin.
La disminucin permanente y sistemtica de la evasin se logra principalmente con la aplicacin de procesos de fiscalizacin que permitan un
control amplio y masivo de contribuyentes evasores.
d) La menor informatizacin de otras agencias pblicas que aportan informacin a la DGI (por ejemplo, el Registro Nacional de las Personas, Direcciones Provinciales de Rentas, etc.). Esto demora los cruces de informacin, en particular con los registros provinciales que no siempre tienen
ordenados a sus contribuyentes en base al nmero de CUIT.
dicos sobre la gestin de la DGI. Pero este esfuerzo es realizado con escasos
recursos de personal, muy dependiente del rea informtica para la obtencin de informacin y no dispone de un sistema gerencial de control de gestin.
Lo anterior hace que exista un riesgo importante de discontinuidad en la
tarea, lo que lleva a concluir sobre la importancia de fortalecer y consolidar
esta rea hacindola extensiva a los niveles regionales de la DGI. Es necesario continuar mejorando el sistema gerencial de control de gestin que incluya el uso de indicadores de gestin como el de presupuesto/recaudacin, actuaciones/por fiscalizador, etc.
Por ltimo, el rea de informtica utiliza el 11,79% de los recursos humanos de la DGI. Esta cifra es relativamente alta (en el IRS el porcentaje es de
7,5%) e indica una gran dependencia del resto de las reas usuarias con informtica. Por ser un rea de alta tecnificacin deberan desarrollarse sistemas del tipo cliente-servidor que permitan a los usuarios ser independientes
de esta rea para la obtencin de la informacin requerida y puedan ellos
mismos operar los sistemas.
5. CONTROL DE GESTIN
En cualquier organizacin en la que se realicen actividades industriales,
agrcolas, comerciales, prestacin de servicios o de cualquier tipo, ya sean
pblicas o privadas, existen tres macrofunciones que deben existir y realizarse para lograr optimizar su eficacia y eficiencia. Estas son la planificacin, la ejecucin y el control.
El rea de control de gestin es otra de las unidades de la DGI que no est suficientemente desarrollada, especialmente a niveles regionales. Es un
rea que se dedica ms a la generacin de estadsticas que a la evaluacin y
control real de las metas y resultados de la organizacin.
Actualmente el Departamento de Control de Gestin, a nivel central, est
desarrollando una importante tarea de apoyo al Director General, proveyendo informacin gerencial, analizando resultados y emitiendo informes peri-
6. CONCLUSIONES
Las conclusiones que sintetizan el anlisis anterior son las siguientes:
a) La DGI, actualmente integrada a la recientemente creada AFIP, est pasando por un perodo de profundos cambios estructurales, organizativos
y funcionales, tendientes a mejorar los resultados de su gestin y a aumentar la eficiencia en la administracin tributaria. Ya en un pasado cercano, se han realizado intentos por mejorar la gestin de la administracin, a travs de medidas que, muchas veces cortoplacistas, han derivado
en xitos temporales en algunas reas de la DGI.
b) En general la planificacin y organizacin actual de las distintas reas de
la DGI se visualizan como correctas y bien desarrolladas. Las medidas especficas que se estn tomando al interior de este organismo apuntan bsicamente en el camino correcto, en cuanto a las necesidades y requerimientos de la organizacin para incrementar su rendimiento, para
disminuir la evasin y para mejorar su productividad. Aun as, hay algunas reas y aspectos que requieren ser fortalecidos, los cuales se comentan en los puntos siguientes.
c) En el rea de Organizacin y Mtodos se est haciendo un trabajo interesante y completo. La definicin y documentacin de funciones y responsabilidades est muy desarrollada. La estructura organizacional, aunque
est sufriendo cambios profundos, est definida, documentada y controlada, existiendo informacin abundante, bien organizada y bien presentada. La informacin sobre la distribucin de los recursos humanos en las
distintas reas y niveles de la organizacin es buena y bien documentada.
d) En Informtica, incluyendo la tercerizacin de procesos, presenta distintos niveles de eficiencia en cada rea, que reflejan las prioridades que las
autoridades han dado a los distintos objetivos de la organizacin y los recursos tecnolgicos invertidos en cada una para el desarrollo de sus actividades. Las reas administrativas y de recaudacin presentan buenos
niveles de eficiencia en la automatizacin de procesos y apoyo informtico, y existe buena dotacin y distribucin de equipos, y software de apoyo
a las actividades de cada rea. Por otra parte, los datos sugieren que hay
un exceso de personal relativo a otras reas.
462
e) El rea de fiscalizacin es la que presenta los mayores problemas en

cuanto a su organizacin, eficiencia y eficacia. Cuenta con abundantes
datos e informacin procesada de los contribuyentes, pero sta no est
correctamente organizada ni presentada. Los procesos de planificacin,
seleccin de planes, ejecucin de fiscalizaciones, metodologas de auditora, control de gestin y uso de sistemas informatizados han evolucionado muy lentamente en los ltimos aos. En algunas reas especficas se
est trabajando en forma correcta, especialmente a nivel de la Direccin
General, donde se estn realizando planes pilotos adecuados y el enfoque
sistmico de la fiscalizacin est bien desarrollado. Pero todo esto est lejos an de ser materializado e implementado masivamente en los distintos niveles del rea de fiscalizacin, tanto en el rea metropolitana como
en las regiones.
f) El rea de control de gestin a nivel de la Direccin Nacional est en proceso de desarrollo, bien planificado y aplicado, aunque demasiado personalizado. Deberan asignarse mayores recursos humanos y materiales a
esta tarea, as como tambin hacerla extensiva a los distintos niveles de
la organizacin.
g) Por ltimo, la creacin de la AFIP genera un interrogante en cuanto al
xito de su gestin, por las dificultades presentadas en su gnesis. El
gran tamao del organismo, con ms de 22.000 funcionarios provenientes de la DGI, Seguridad Social y Aduanas, con niveles educacionales distintos, con cultura administrativa y formacin profesional diferentes, hacen de su administracin centralizada un problema complejo y un gran
desafo para las actuales autoridades de la AFIP.
Es necesario tener en cuenta que una administracin tributaria altamente descentralizada como la que pretenden las actuales autoridades, requiere
de un cuerpo altamente capacitado para hacer un control de gestin eficiente, y una auditora de gestin que, basndose en los informes que produzca
el rea de control, audite efectivamente las acciones de las diferentes reas
con el objeto de detectar ineficiencias, inadecuada dotacin de recursos, necesidad de capacitacin o corrupcin. Por otra parte, es fundamental reparar
en que la descentralizacin de tareas y de responsabilidades no puede estar
divorciada de la asignacin simtrica de incentivos adecuados, complementarios con el control de gestin.
En el rea de fiscalizacin, en particular, el pobre desempeo relativo debe superarse a partir de una base que reconozca los siguientes aspectos
principales: explotacin de la base de datos, rgimen de inventarios y control
y auditora de gestin con alto nivel de capacidad tcnica.
A los efectos de mejorar la gestin se sugiere enfatizar la elaboracin de
estadsticas transparentes, sistemticas y actualizadas que permitan medir
el desempeo de las diferentes reas. Por ejemplo:
Se debera llevar una estadstica para cada fiscalizador externo que incluya el siguiente detalle: casos en los que ha actuado, tiempo utilizado para resolverlos, diferencia de impuestos estimada por el fiscalizador, cunto fue conformado por el contribuyente, si el caso fue apelado cul fue el
463
resultado de la apelacin, si fue al Tribunal Fiscal cul fue la decisin de

ste y con qu fundamentos, y finalmente, qu casos fueron revisados
por los organismos internos de control de gestin y con qu resultado.
Esta informacin, que debera ser distribuida internamente entre los propios fiscalizadores, permite comparar la actuacin de cada uno de ellos (o
de los equipos que integra), detectar la eficacia de su gestin mirando el
objetivo final que es recaudar sin recurrir a denuncias temerarias, y puede ser la base sobre la cual fundar el nuevo sistema de incentivos que se
propone en el captulo siguiente.
Actualizar permanentemente la base de datos de los contribuyentes con
informacin externa y retroalimentarla con los resultados de las fiscalizaciones. Uniformar a nivel del gobierno nacional las bases de datos de modo tal de ordenarlas por el nmero de documento personal o el de CUIT
de las empresas, y acordar con las provincias para que hagan lo propio
con todas sus bases (registro de inmuebles, impuestos provinciales).
Mejorar la informacin de cada contribuyente diseando una cuenta corriente fiscal (que incluya todos sus tributos nacionales y provinciales) y
econmica (datos de balance e informacin sobre activos).
NOTAS
1. Con relacin a las moratorias, adems de generar inequidades de todo tipo,
constituyen un aliciente a la evasin, puesto que el costo del reingreso al circuito formal disminuye fuertemente.
2. Este ltimo punto representa el fundamento de las sanciones previstas en la
ley, para cuyo establecimiento resulta legalmente necesaria la existencia de un Sumario mediante el cual el contribuyente ve asegurada su posibilidad de defensa.
3. El sistema ARCO se utiliza en la Administracin Tributaria Chilena desde hace
varios aos, con resultados exitosos. Tambin ha sido implementado en otros pases
de la regin. Ver Sistema de Informacin ARCOE, AID/BID/CIAT, Hanisch, Molina,
Montero (1993).
4. Los cargos representan los casos asignados a los inspectores para que stos
evalen, los descargos son los informes que estos inspectores realizan durante el mismo perodo (la diferencia entonces son los casos asignados cuyo anlisis no ha sido
completado), y los descargos con inters fiscal son aquellos en los que el inspector determina que est pendiente el pago de obligaciones tributarias. Si bien existe la posibilidad de apelacin administrativa y judicial frente a estas determinaciones, la relacin entre los descargos con inters fiscal y los descargos totales es un ndice de la
eficiencia en la seleccin de casos para la inspeccin.
CAPTULO 14
Incentivos y administracin tributaria:
su aplicacin a la Argentina
Santiago Urbiztondo
1. INTRODUCCIN
La estructura tributaria de la Argentina se asemeja ms a la de pases en
vas de desarrollo que a la de los pases desarrollados, fundamentalmente en
cuanto a su dependencia de impuestos al consumo, de ms fcil recaudacin, pero tambin en lo que se refiere a la elevada dicotoma entre un sector
formal, altamente gravado, y un sector informal cuya subsistencia se argumenta es posible precisamente por dicha informalidad.1 Efectivamente, una
de las caractersticas salientes de la economa argentina es el elevado grado
de evasin impositiva. Por ejemplo, la evasin en el IVA, segn estimaciones
de la propia DGI, era del 46,5% en 1996, slo superada por un puado de
pases con niveles de desarrollo sensiblemente inferiores. En ese sentido, la
equidad horizontal y vertical son insatisfactorias: una reforma tributaria que
reduzca las alcuotas impositivas y generalice la cobertura amplia de los sujetos alcanzados por las obligaciones tributarias, y que facilite la imposicin
a manifestaciones de capacidades tributarias mejores que el consumo, est
continuamente en la agenda pblica.
Sin embargo, la posibilidad efectiva, y la propia deseabilidad de esta reforma, estn ineludiblemente vinculadas a una ecuacin econmica de costo-beneficio, por ejemplo, los beneficios antes expuestos de la reforma deben
superar los costos vinculados, que incluyen los mayores recursos destinados
a la administracin tributaria. En ese sentido, una reforma global de la estructura tributaria de la Argentina requiere que la administracin tributaria
est en condiciones de implementarla, para lo cual debe reducirse el costo de
recaudar los impuestos de ms fcil evasin, al mismo tiempo que debe evitarse la posibilidad de que existan filtraciones por acuerdos entre contribuyentes e inspectores, materia particularmente importante en la Argentina segn surge de observaciones informales.
El punto en cuestin es que en las Administraciones Tributarias, y de
manera generalizada a nivel mundial, se verifican comportamientos humanos reprochables con distinta frecuencia. Desde los propios contribuyentes,
el incumplimiento voluntario de sus obligaciones (por ejemplo, la evasin).
Desde los agentes pblicos que pertenecen al organismo recaudador, la uti-
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467
INCENTIVOS Y ADMINISTRACIN TRIBUTARIA
lizacin de sus atribuciones para obtener fines propios (por ejemplo, corrupcin).2 A la luz de estos problemas, las estrategias que deben adoptarse para
atacarlos dependen de las magnitudes de cada uno de ellos, de sus caractersticas, del resto de instituciones disponibles, etc., pero todas ellas deben
estar dirigidas a modificar los incentivos que guan el comportamiento de las
personas tanto en su rol de contribuyentes como de agentes pblicos.
Por ello, una revisin de los incentivos que guan las acciones de los
miembros de la agencia recaudadora es imprescindible: un sistema que utiliza en buena medida el criterio de los inspectores para el cobro de los impuestos no debe descuidar el incentivo que stos tengan para realizar de la
mejor manera la tarea de auditora, obrar con ecuanimidad en sus juicios, e
identificarse con la Administracin en lo que hace a incrementar los fondos
recaudados.
En la literatura sobre la organizacin y funcionamiento de entidades pblicas y privadas se han destacado, en distintas instancias, factores que contribuyen a la identificacin entre los miembros de la organizacin y sta.
Desde el punto de vista sociolgico se ha argumentado que el sentido de
pertenencia a una organizacin, producto de la permanencia dentro de la
misma como resultado de carreras administrativas, y la identificacin con el
grupo de trabajo en forma repetida, son factores que ayudan a dotar de una
perspectiva de mayor plazo a los miembros de la organizacin y que los hace
menos permeables frente a objetivos que intentan ser transmitidos por agentes polticos o terceras partes. Dentro de esa perspectiva, los procesos de seleccin, capacitacin y desarrollo de la carrera pblica seran elementos
deseables con el fin de dotar de una mayor identificacin entre agentes e instituciones, y en particular ello sera aplicable tambin para las administraciones tributarias.
No obstante ello, y aun cuando esto se considere acertado y hasta indiscutible, difcilmente este tipo de medidas abarque un cambio profundo al ser
implementadas dentro de una organizacin deteriorada, donde dichas relaciones de largo plazo han generado compartimentos estancos, reas de exclusividad repartidas y complicidades sobre ineficiencias y manejos impropios. Resulta importante indagar sobre la posibilidad de complementar
medidas de personal clsicas (por ejemplo, los procesos de seleccin, promocin, etc.) con otras medidas que, adems, reaseguren el alineamiento de
objetivos e intereses aun en ausencia de un efecto ntido e inmediato de la
mayor autonoma y estabilidad en el desarrollo institucional de la organizacin. Una de estas medidas complementarias ha recibido el nombre de privatizacin, aun cuando el significado de este trmino admite distintas acepciones en este caso, en particular debido a la gran diversidad de alternativas
y mecanismos existentes.3
Como ya ha sido sealado por otros autores, existen distintas dimensiones de la tarea de las administraciones tributarias que pueden ser susceptibles de privatizacin, an cuando en todos los casos es el Estado quien
mantiene el poder coercitivo de la recaudacin y quien debe retener la facultad de determinar cules impuestos recaudar y qu procedimientos se aceptan como vlidos. As, la participacin del sector privado puede darse y en
distintos pases ello ocurre con frecuencia creciente en la recaudacin, la
fiscalizacin y la cobranza de deuda morosa (ver Ramrez Acua [1992]).

Desde el punto de vista econmico, la privatizacin es una forma extrema de
introducir incentivos, siendo en principio posible replicar los mismos dentro
de la propia administracin pblica (con las limitaciones que impone la difusin de los derechos de propiedad y la dificultad de evaluar los resultados de
la actividad del sector pblico; ver Urbiztondo [1997]). As, no es necesario
pensar en la privatizacin como nica forma de reemplazar un esquema de
incentivos existente, aun cuando debe considerarse a la misma como un parmetro extremo de introduccin de incentivos (que el diseo de dicha privatizacin debe velar sean compatibles con los objetivos sociales perseguidos).
En este captulo del trabajo, la tarea que se realiza al respecto es la siguiente. En primer lugar, en la seccin 2 se revisan los argumentos tericos
en la literatura econmica sobre las posibilidades y limitaciones de la introduccin de incentivos dentro de las Administraciones Tributarias. A continuacin, en la seccin 3 se hace referencia a la experiencia internacional reciente al respecto en pases en vas de desarrollo. En la seccin 4 se exponen
los elementos principales de la organizacin actual de la Direccin General
Impositiva (DGI) en las dimensiones identificadas en base al anlisis terico
y aplicado previo, juzgando all los incentivos que dicho esquema genera. Finalmente, en la seccin 5 se concluye con una propuesta para la confeccin
de un Plan estratgico de mediano y largo plazo respecto de la estructura interna de la DGI que conduzca a alinear los incentivos de sus miembros con
los intereses de los contribuyentes y destinatarios del gasto pblico que los
impuestos financian.
Naturalmente, debe procederse con especial cuidado en cuanto a no lesionar la defensa del contribuyente frente a la extorsin y mal uso de la informacin por parte de los inspectores (informaciones recientes sobre ciertos
sucesos en el Internal Revenue Service IRS de los Estados Unidos son convincentes en este sentido).4 En el mismo sentido, aun cuando est fuera del
alcance de un nuevo plan estratgico para la organizacin interna de la DGI,
es sumamente importante simplificar la legislacin impositiva con el fin de
permitir a los contribuyentes que cumplen con sus obligaciones estar seguros de que lo han hecho, as como tambin lo es administrar ms eficientemente el gasto pblico, brindando mayor tranquilidad y defensa al contribuyente cumplidor y evitando obligar a los contribuyentes a realizar aportes
para financiar programas que constituyen un mecanismo para que algunos
intermediarios saquen provecho particular.
Ms all que la lucha contra la evasin requiere una reformulacin de los
incentivos dentro de la administracin tributaria, otras medidas de poltica
pblica tambin tienen impacto de primera magnitud: tanto la multiplicidad
de alcuotas y desgravaciones como la proliferacin de moratorias y perdones
no hacen ms que incentivar la evasin al dificultar la administracin tributaria por un lado y premiar, permitiendo el reingreso al sistema formal, a
quienes hubieran incumplido sus obligaciones fiscales.
Por ltimo, tres aclaraciones importantes estn en orden. En primer lugar, aun cuando en el trabajo se har referencia a los premios como forma
de transmitir incentivos, los castigos constituyen la medida simtrica con
efecto (negativo) similar.5 Por ejemplo, tanto un porcentaje de la recaudacin
468
469
(premio) como el riesgo de perder el empleo por no cumplir con el objetivo de

recaudacin pautado (castigo) tienen efectos simtricos como mecanismos de
incentivos (al menos mientras ambos estn basados alternativamente tanto
en acciones como en resultados). En ese sentido, la interpretacin prctica
del trabajo, con el fin de eventualmente implementar sus recomendaciones,
debe contemplar la combinacin de premios y castigos como mecanismos
complementarios y compatibles entre s. En segundo lugar, aun cuando el
centro del presente anlisis es la Administracin Tributaria, debe reconocerse la altsima interrelacin que existe entre sta y el funcionamiento de la
Justicia. Efectivamente, puesto que eventualmente las determinaciones administrativas requieren la intervencin judicial, una falla en el ltimo eslabn repercute sobre el desempeo (y sus indicadores) de toda la labor previamente desarrollada. En la experiencia argentina en particular, el conflicto
existente al presente entre las autoridades de la Administracin Federal de
Ingresos Pblicos (AFIP) y algunos juzgados federales, incluso con pedidos de
juicio poltico, demuestran elocuentemente la gravedad de esta cuestin y
obligan a ser cautos en la asignacin de responsabilidades primarias. Por ltimo, el objetivo que gua todo el anlisis y la posterior propuesta es lograr la
mayor recaudacin compatible con la legislacin existente, respetando los
derechos del contribuyente. En particular, la accin de la Administracin ser ms efectiva cuanto mayor cumplimiento espontneo logre inducir.
tareas en distintas organizaciones, el problema es uno donde la complejidad

lleva a la especializacin y divisin de tareas, esta ltima caracterizada por
una delegacin en presencia de diferencias (asimetras) informativas y de incentivos. Aun cuando se acepte que el inters de la DGI es lograr maximizar
la recaudacin de los impuestos legislados respetando una restriccin presupuestaria asignada a dicha tarea (para lo cual tambin debe cuidarse que los
incentivos del Director de la DGI sean coincidentes), la forma en que se organiza internamente el ente recaudador, por ejemplo, la delegacin de tareas
de recaudacin, fiscalizacin, informacin, etc., puede favorecer o no la incorporacin de dicho objetivo por parte de los distintos miembros en la jerarqua.6 En general, los individuos toman sus decisiones con el fin de optimizar su utilidad, funcin de varios argumentos, con distinta importancia en
cada caso: autoestima, prestigio, tranquilidad, ingreso (intertemporal), etc.,
sujetos a las restricciones que se les presenten para ello (por ejemplo, la estructura de premios y castigos, sus convicciones morales, la visibilidad de
sus actos, su capacidad decisoria o racionalidad, etc.).
Tpicamente, distintos esquemas de premios y castigos, variable decisoria
por excelencia dentro del diseo de incentivos a los agentes de una Administracin Tributaria, generan distintas reacciones y conductas. Aun para los
individuos que slo consideran su autoestima como argumento para guiar
sus acciones se ven favorecidos por una reorganizacin de los mecanismos
de interaccin y delegacin de tareas que minimice las conductas inapropiadas de otros agentes cuyos valores morales sean mucho menos fuertes.
Igualmente, la conducta favorable a los objetivos de la institucin, aun cuando espontnea, debe premiarse por sobre las conductas que no lo sean.
En la literatura existen distintos anlisis donde se comparan los efectos
de distintos esquemas de remuneracin y de control de los inspectores impositivos. Tradicionalmente se omiti distinguir entre evasin detectada y
evasin detectada y denunciada, diferencia importante al reconocer que el
objetivo del organismo recaudador puede no ser respetado por quienes implementan la tarea de fiscalizacin (por ejemplo, los inspectores).7 Modelos
como los presentados por Schenone (1992) y Urbiztondo (1993a) toman en
cuenta esta falencia reconociendo que los inspectores pueden no denunciar
la evasin detectada a cambio de recibir una compensacin monetaria (por
ejemplo, un soborno). 8 Como puede verse en esos trabajos, algunos resultados previamente indiscutidos pierden validez, o bien merecen ser reexaminados ms cuidadosamente. Estos modelos ms recientes parten de considerar
que tanto la evasin como la corrupcin son endgenas, que la magnitud de
la primera depende positivamente de la magnitud de la segunda, y que la
autoridad recaudadora debe implementar medidas tendientes a alinear los
objetivos de los inspectores con los propios, en principio evitando que ser corrupto sea un buen negocio para el inspector. Obviamente, esto puede hacerse ofreciendo al inspector un negocio mejor,9 o haciendo menos atractivo el negocio existente introduciendo costos en su ejecucin al incrementar
los costos de ocultamiento de la evasin detectada y no denunciada.10
As, se concluye que vincular el pago (u otro tipo de premios) a la tarea de
deteccin y denuncia de evasin efectiva, cuando existe una proporcin elevada de inspectores intrnsecamente deshonestos,11 produce un mayor es-
2. LOS INCENTIVOS EN LA ADMINISTRACIN TRIBUTARIA
2.1. La concepcin terica bsica

El punto de partida que debe aceptarse para poder avanzar en la discusin de esta seccin es que la administracin tributaria est en manos de
hombres y mujeres, seres humanos, cuyos objetivos no necesariamente coinciden con los que dan lugar a la existencia de la institucin a la que pertenecen. Esto, que es en gran medida obvio y de validez general en distintas instituciones tanto pblicas como privadas, ha sido a menudo rechazado,
pretendiendo argumentar que, naturalmente, la compenetracin de los
miembros de una institucin y sta es total por la calidad moral intachable
de las personas que all se desempean. A su vez, la insistencia en la argumentacin inicial tpicamente ha cado en el error de disputar la moralidad
de los inspectores, desviando la discusin hacia agravios poco fructferos.
Las generalizaciones son en general dolorosas, fundamentalmente por ser
falsas cuando se pretenden fundamentar en los casos particulares. Por ello,
la afirmacin inicial en el prrafo anterior no habla de moralidad. La generalizacin es muy amplia: la posibilidad (pero no la ocurrencia necesariamente
infalible) de que los objetivos de las personas sean distintos (aunque no necesariamente inmorales) que los atribuidos a la institucin, permite que dentro de ella coexistan individuos de distinta naturaleza, por ejemplo, honestos
y deshonestos, compenetrados con la institucin e individualistas, haraganes y laboriosos.
En trminos de la literatura econmica (y poltica) sobre la asignacin de
470
fuerzo en la tarea y tambin correctamente diseado una mayor recaudacin, sin necesariamente requerir mayores asignaciones presupuestarias
(Urbiztondo [1993a]), mientras que incrementar los costos de ocultamiento y
connivencia entre inspectores y evasores (evitando denunciar la evasin hallada al fisco) tiene como efecto incrementar la recaudacin impositiva aunque en este caso no se producira un incremento en el esfuerzo recaudatorio,
ya que encontrar un evasor no genera un beneficio para el inspector (Urbiztondo [1993b]).12 Asimismo, se concluye que el incremento en las penalidades por evasin, en ausencia de incentivos de los inspectores para denunciar
los hallazgos a la DGI, puede generar un incremento en la evasin y una reduccin en la recaudacin impositiva, ya que pasa a ser ms atractivo y factible para un inspector recibir un soborno (ahora mayor) de los evasores para ocultar el hecho y evitar dicha penalidad, con lo cual es menos probable
que la misma deba aplicarse, reduciendo el costo esperado de la evasin
(Schenone [1992]).
Ms recientemente, se ha considerado formalmente la importancia del
grado de cumplimiento de ciertas condiciones que se suponen resueltas o se
obvian en los anlisis anteriores, tales como la posibilidad de que los inspectores sobredeclaren la evasin observada, los costos de defensa de los contribuyentes frente al acoso y extorsin de los fiscalizadores, la divisin de tareas dentro del proceso global del cobro de evasin, la corrupcin en niveles
jerrquicos superiores de la Administracin Tributaria, etc. A continuacin
se expone sintticamente el contenido del modelo de Mookherjee y Png
(1995), expuesto en Mookherjee (1997), del cual luego se extraen las conclusiones que guiarn las recomendaciones de poltica de este trabajo.
2.2. Un modelo ms completo: Mookherjee y Png (1995)13

Las variables consideradas en este modelo son las siguientes:
y
e
t
p
E(p)
=
=
=
=
=
d
f
q
=
=
=
=
=
ingreso sujeto a imposicin

ingreso imponible no declarado
alcuota impositiva
probabilidad de deteccin del impuesto evadido (t.e),
esfuerzo (en unidades monetarias) del inspector (I) para detectar la
evasin (no observable por la DGI salvo auditora)
reporte de evasin del inspector
alcuota de penalidad por evasin
probabilidad de efectivizacin de la penalidad (o bien factor de descuento temporal por retraso en su aplicacin)
componente fijo del salario del inspector
probabilidad de que se detecte que el inspector recibi un soborno
del evasor (dado que el mismo existi)
alcuota de penalidad sobre el inspector por recibir un soborno del
evasor (aplicada sobre la evasin no denunciada)
alcuota de penalidad sobre el contribuyente por haber sobornado al
inspector (adicional al pago del impuesto evadido)
r
B
U
A
a
k
471
= fraccin que el inspector retiene para s de la evasin detectada y reportada segn el esquema de incentivos vigente en la DGI
= valor esperado del soborno (determinado ms adelante en base a la
solucin cooperativa de Nash)
= utilidad de reserva del inspector (en un empleo alternativo)
= costos para el contribuyente de apelar judicialmente si d > e
= probabilidad de xito en la apelacin
= fraccin de los costos de apelacin que son devueltos al contribuyente si tiene xito en su demanda (adems de recibir el pago de impuestos y penalidades en exceso)
El modelo supone adicionalmente neutralidad frente al riesgo tanto de

los contribuyentes como de los inspectores, e inicialmente que d e (luego
levantado), por ejemplo, que no es posible sobredenunciar la evasin observada. As, t(y-e) es el pago voluntario (espontneo) de impuestos, (t+qf)d es
el pago adicional esperado (o promedio) por evasin detectada y denunciada por el inspector, y (t+g)e es el pago adicional por evasin hallada pero no
denunciada (por ejemplo, cuando existi un soborno comprobado). Por otro
lado, la utilidad esperada del inspector est dada por la siguiente expresin: UEI = W + r(t+q.f)d + B - .c.e - E(p), es decir, el salario fijo W, ms el
porcentaje r de la recaudacin impositiva por la evasin detectada y denunciada ((t+q.f)d), ms el soborno que se espera recibir (B), menos la penalidad esperada por recibir sobornos (.c.e) y el costo del esfuerzo en la inspeccin (E(p)). Ntese que cuando no existe ningn tipo de incentivos (por
ejemplo, premios o castigos), r = 0 y .c = 0, mientras que cuando se privatiza la recaudacin r = 1 y W < 0 (toda la evasin denunciada es retenida
por el inspector, quien debe pagar un canon fijo a la DGI para tener ese derecho).
Para evaluar cul es el grado de incentivos ptimos en este contexto hace
falta, en primer lugar, determinar los efectos de r, , c, q, f, g, sobre la evasin y corrupcin de equilibrio. Slo es posible evaluar si es deseable utilizar
dichos instrumentos, sopesando sus costos y beneficios, en base a un criterio de bienestar social dado. El trabajo de Mookherjee y Png responde formalmente sobre los efectos de las variables r (premios) y c (castigos) a los
inspectores, ya que la utilizacin del resto supone costos cuyos niveles deben ser determinados (y ello no se hace en el trabajo).
En primer lugar, entonces, la corrupcin aqu corresponde a d = 0 cuando e > 0 fue observado por I. El beneficio esperado para el contribuyente de
arreglar con I es igual a (1) {(t+g.f).e - .(t+g).e}, es decir, el perdn del pago
de la multa por evadir menos la penalidad esperada por sobornar, mientras
que el costo esperado para I de callar lo observado es igual a (2) {.c.e +
r.(t+q.f).e}, esto es, la penalidad esperada por recibir un soborno, sumada al
premio por el incremento en la recaudacin que deja de recibir. La primera
magnitud representa el mximo soborno que el contribuyente est dispuesto a
pagar, mientras que la segunda representa el mnimo soborno requerido por
el inspector para no denunciar la evasin hallada. Naturalmente, slo existe
corrupcin si la primera es mayor que la segunda, es decir, si {t+q.f}>
{(.(c+t+g)/(1-r)}, algo imposible si r = 1 (por ejemplo, con privatizacin de la
472
recoleccin), pero de ocurrencia segura si r = c = = 0 (esto es, en ausencia

de premios y castigos).
De acuerdo con la solucin cooperativa de Nash, cabe esperar que el soborno efectivo (b = B/p, por ejemplo, el soborno esperado antes de detectar
la evasin dividido por la probabilidad de dicha deteccin) sea aquel que divide las ganancias del cohecho en partes iguales entre el evasor y el inspector corrupto, es decir, la semisuma de los sobornos mximo y mnimo anteriores ({(1)+(2)}/2), dada por la expresin: b = (e/2)[(1+r).(t+q.f) + .(c-t-g)]. A
partir de esta expresin se observa que, para un valor dado de evasin e, reformas que incrementen r, f, c q, aumentan el monto del soborno recibido,
reformas que incrementen g (penalidad al evasor sobornado) tienen el efecto
opuesto, y reformas que incrementen t tienen un efecto ambiguo sobre el
monto del soborno negociado.
Sin embargo, debe considerarse que dichas reformas generan ajustes en
las decisiones de evasin y de esfuerzo recaudatorio por parte de los contribuyentes y de los inspectores, por ejemplo, e y p son endgenas. Reemplazando la expresin para b en las funciones objetivos del inspector y del contribuyente, cuando hay un acuerdo para ocultar la evasin (es decir, d = 0),
se obtiene que:
UEI = W + p.(e/2).[(1+r).(t+q.f) - .(c + t + g)] - E(p), y
UEC = y - t(y-e) - p.(e/2).[(1+r).(t+q.f) + .(c + t + g)].
A su vez, las condiciones de primer orden de los problemas max UEI (eligiendo p) y max UEC (eligiendo e), constituyen el equilibrio de Nash (no cooperativo). Estas son:
e* = 2.E(p*).[(1+r).(t+qf) - .(c+t+g)]-1 y p* = 2.t.[(1+r).(t+qf) + .(c+t+g)]-1.
Derivando estas expresiones con respecto a los parmetros de poltica
(administrativa) r, , c, q, f y g, las conclusiones que surgen son las siguientes.
al aumentar la fraccin de lo recaudado por el hallazgo de evasores que

retiene legalmente el inspector (r), disminuye la probabilidad de que se
detecte una evasin (p*), mientras que tambin disminuye el monto evadido (e*); la reduccin de p proviene de una reduccin en el esfuerzo recaudatorio E(p*), que en principio es contraria a la intuicin, pero que es
comprensible por el hecho de que al ser menor la evasin, es menor el incentivo para buscarla (es decir, los montos evadidos son menores y por
ende es menos atractivo encontrar evasores con quienes negociar el silencio). Efectivamente, al aumentar r disminuye B (es decir, el monto esperado del soborno al evasor).14
al aumentar la penalidad sobre el inspector por no denunciar la evasin
hallada (c) (o, equivalentemente, al aumentar la probabilidad de detectar
dicha colusin, ), disminuye la probabilidad de detectar la evasin (p*),
mientras que el efecto sobre el nivel de evasin (e*) es ambiguo; esto ocurre porque, al ser mayor el costo potencial de un soborno, ste es menos
473
atractivo para el inspector, y por ende tiene menores incentivos para hallar un evasor; si lo halla, el soborno que recibe es mayor, y en consecuencia, ambos efectos (una menor probabilidad de deteccin, pero un
mayor costo en caso de ser detectado), generan un efecto ambiguo sobre
el costo esperado de (y por ende los incentivos a) evadir, razn por la cual
e* puede aumentar o disminuir con una reforma de este tipo. Esto sugiere que los incentivos positivos (premios, r) son ms efectivos que los incentivos negativos (castigos, c).
cambios en las otras variables, es decir, el valor esperado de la penalidad
al contribuyente por evasin (q.f) y la penalidad al contribuyente por sobornar a un inspector (g), no se discuten en el trabajo, pero puede observarse que sus efectos son asimilables a los efectos de r y (.c), respectivamente: ambos afectan negativamente a p*, el efecto de (q.f) sobre e* es
negativo, y el efecto de g sobre e* es ambiguo. Naturalmente, las variables
q y , referidas respectivamente a la velocidad y efectividad en la ejecucin de las denuncias de evasin, y la probabilidad de detectar la existencia de coimas, conllevan un costo que no se presenta al decidir sobre las
otras variables referidas a penalidades (esto es, c, f y g), mientras que los
premios a los inspectores (r) pueden en principio aunque no de hecho
ser realizados sin costo una vez que W se ajusta apropiadamente (y puesto que se supuso que los inspectores son neutrales al riesgo).
No obstante estos resultados, la evaluacin de estas modificaciones en la

organizacin de los premios y castigos debe realizarse en base a un objetivo
perseguido. Hay dos objetivos fundamentales a considerar: el efecto sobre la
recaudacin neta de impuestos (NR), y el efecto sobre el bienestar (SW, definido como la suma de utilidades de los contribuyentes, los inspectores y el
fisco, ponderando la recaudacin de impuestos por el precio sombra de los
fondos pblicos, , mayor que 1).15 Puesto que, de acuerdo con el modelo,
considerando soluciones interiores donde la corrupcin no se llega a eliminar (por ejemplo, donde contina siendo mayor el soborno mximo ofrecido
que el soborno mnimo requerido para ocultar la evasin), los premios a los
inspectores de hecho no se efectivizan (su efecto es modificar las posiciones
de los evasores y los inspectores para negociar los sobornos, lo que genera
los cambios en los comportamientos antes citados), NR viene dada por
NR = t.(y-e*) - W - p*..(c+t+g).e*,
es decir, la recaudacin espontnea, menos los costos de los inspectores,
ms el impuesto y las penalidades esperadas por el hallazgo de sobornos entre inspectores y evasores, mientras que
SW = y + (-1).(t.y-W) - (-1){t - p*..(c+t+g)}.e* - E(p*).16
Luego de remplazar distintas expresiones en estas ecuaciones (por ejemplo, la restriccin de participacin de los inspectores y el monto de los sobornos en el equilibrio), las mismas tienen la siguiente forma reducida:
474
NR = t.y - E(p*) - U, y SW = y + (-1).t.y - (-1)U - .E(p*),

que como se observa son dependientes de p* pero independientes de e*.
Puesto que E(p*) > 0, y dado que p* depende negativamente tanto de r como
de c, la recaudacin neta de impuestos y el bienestar aumentan al aumentar
tanto r como c, es decir, tanto las reformas en la administracin tributaria
consistentes en incrementar los premios por denunciar evasin como las que
introducen mayores penalidades a los inspectores por actos de corrupcin
tienen efectos positivos sobre la recaudacin y el bienestar (en este ltimo
caso con mayor magnitud cuanto mayor sea el precio sombra de los fondos
pblicos). Sin embargo, dado que el efecto de c sobre e* es ambiguo, y por
ende un valor de c suficientemente alto puede generar una solucin de esquina en la que p* 0 y entonces e* y (por ejemplo, se evade la totalidad
del impuesto), en cuyo caso NR y SW dependeran negativamente de e* (cosa
que no ocurre en la solucin interior contenida en las expresiones anteriores), la zanahoria r es mejor que el garrote c.17
En lo que hace a la construccin terica, finalmente, si se incorpora la
posibilidad de que los inspectores denuncien una evasin mayor a la que
realmente se observ (por ejemplo, d > e), entonces los contribuyentes estn
expuestos a una amenaza extorsiva: aun cuando hubiesen cumplido con sus
obligaciones, recibirn pedidos de soborno para no ser denunciados como
evasores. As, los inspectores pueden requerir sobornos para evitar la necesidad de reclamar la denuncia, ya que en caso de perseguir evitar la penalidad por evasin apelando la misma slo se recupera una fraccin de los costos de apelacin, y slo con cierta probabilidad (en caso de poder demostrar
que la evasin fue inferior a la denunciada). Es interesante notar que esta
utilizacin estratgica de la amenaza de sobredenuncia, que mejora el punto
de negociacin (threat point) del inspector y por ende aumenta el soborno a
negociar independientemente del grado de evasin detectado, nicamente toma lugar cuando r > 0: si r = 0, entonces sobredenunciar la evasin no genera ningn tipo de ingreso extra para el inspector, mientras que con cierta
probabilidad debe ser luego penalizado, razn por la cual su amenaza no es
creble. De esta manera, puede demostrarse que el soborno de equilibrio se
incrementa (respecto del anterior) en (1+r).(a-1- k).A/2, es decir, al aumentar
r aumenta la magnitud del soborno extorsivo.
As, a pesar de ser una transferencia fija desde los contribuyentes hacia
los inspectores (y por ende hacia el fisco al poder reducir W en la misma magnitud y aun respetar la restriccin de participacin del inspector), la (amenaza de) sobredenuncia genera desutilidades e iniquidades resistidas por la sociedad que llevan a reducir el valor ptimo de r. Naturalmente, una reduccin
en el costo de apelacin (A) o un aumento en la probabilidad de xito en las
apelaciones (a), reducen el problema extorsivo, de la misma forma que lo hace
un incremento en la fraccin de los costos de apelacin reembolsados (k), factores a considerar en el diseo ptimo del sistema tributario.
2.3. Consideraciones prcticas resultantes

La relevancia prctica de este modelo no debe juzgarse en base al hecho
475
de que, en su construccin y su equilibrio, la corrupcin y la extorsin por

sobredenuncias existen, mientras que no existen denuncias de evasin ni se
efectivizan los premios basados en la recaudacin adicional generada por los
inspectores (ya que los premios, en vez de cobrarse, sirven para mejorar los
puntos de negociacin del soborno por parte del inspector). Estas caractersticas extremas (y literalmente irreales) son producto de un modelo determinstico en cuanto a la existencia o no de corrupcin (es decir, existe corrupcin siempre que la oferta mxima de soborno supere a la demanda mnima).
Ello no ocurrira si el modelo considerara que la probabilidad de corrupcin
depende positivamente de la diferencia entre estas ofertas de soborno (vgr.,
del botn de guerra como en Schenone (1992) y Urbiztondo [1993b]), o bien
si se considerara que una fraccin de los inspectores no responde a incentivos econmicos y siempre decide denunciar la evasin hallada (como en Urbiztondo [1993a]). As, el nuevo equilibrio de estos modelos presentara tanto evasin positiva, corrupcin, denuncias de la evasin hallada, extorsiones
por sobredenuncias, y la efectivizacin misma de dichas denuncias excesivas, y lo que los incentivos haran sera modificar la frecuencia y magnitud
de dichas prcticas, afectando la recaudacin percibida por el fisco de la
misma forma (cualitativa) que como se describe en el modelo de referencia.
As, de todas formas (con o sin esta aleatoriedad), los resultados del modelo son tiles para guiar el diseo de una reforma en la administracin tributaria: introducir premios a los inspectores por las denuncias de evasin,
evitando el atractivo de realizar sobredenuncias estratgicas, es una tarea
difcil, pero correctamente implementada puede generar aumentos en la recaudacin y reducciones en la corrupcin, mejorando la equidad horizontal
y vertical del sistema tributario. Por otro lado, si bien la penalizacin de la
corrupcin es en varias dimensiones deseable, est abierta la posibilidad (lgica al menos) de que sta podra conducir a un incremento en la evasin (en
caso de que los inspectores no sean penalizados por no denunciar la evasin
por simple desidia o escaso esfuerzo, ya que entonces disminuira la probabilidad de que la evasin sea detectada) y en consecuencia a una reduccin
en la recaudacin impositiva.
En ese sentido, en lo que se refiere a la aplicacin concreta de dichos incentivos, se identifican las siguientes consideraciones prcticas (ver Mookherjee [1997]):
La medicin de la recoleccin, sobre la cual aplicar los incentivos positivos (esto es, r), puede ser la recaudacin adicional (entendida como la
que es lograda por la accin directa del inspector, hallando y denunciando la evasin), tal como se contempla en el modelo, debido a que en caso
de ser sobre el conjunto de la recaudacin podra remunerarse una voluntad innata de los contribuyentes a realizar los aportes tributarios. Sin
embargo, esta eleccin tambin conlleva sus propios problemas: si la
conducta espontnea de los contribuyentes es afectada por la tarea persuasiva de los inspectores (tanto por su esfuerzo en la fiscalizacin, como
por otras actividades informativas que pudieran realizar), entonces se estara incentivando a los inspectores a que en primer lugar induzcan la
evasin para luego poder negociar su ocultamiento. En ese sentido, es
476
posible que una combinacin de ambas medidas de desempeo sea aconsejable, o mejor an, separar completamente los roles persuasivos e informativos (con agentes premiados en relacin directa a la recaudacin
espontnea) de los de auditora (premiados en relacin directa a la recaudacin resultante de las denuncias de evasin realizadas).18
Existen factores exgenos al esfuerzo recaudatorio (la legislacin, calidad
de la informacin generada por otros agentes o en otras reas de la Administracin Nacional), el ciclo econmico, la capacidad del personal de
apoyo, conductas de los contribuyentes, etc.), que en presencia de inspectores aversos (renuentes) al riesgo aconsejan atenuar el vnculo entre
los honorarios y el hallazgo de evasin puesto que ste significa un mayor
riesgo que debe ser remunerado (con mayores honorarios esperados) para atraer a los inspectores a realizar la tarea.
Tambin deben cuidarse los incentivos intertemporales que dan lugar a
una seleccin adversa: un inspector que es exitoso en su tarea y que por
ende recibe muchos premios (esto de hecho no ocurre en el modelo, ya
que los hallazgos en el equilibrio no se denuncian, sino que posibilitan
negociar mayores sobornos al aumentar r), puede reducir su efectividad
para que no le sean retirados dichos premios en exceso de los necesarios
para inducirlo a trabajar (esto se conoce en la literatura como el efecto
Ratchet: los objetivos de recaudacin se fijan en niveles poco ambiciosos
para no tener dificultades en cumplirlos y entonces recibir premios,
mientras que el incentivo a sobrecumplirlos es menor para que en el futuro no se revisen las metas hacia arriba). Una solucin a este problema
consiste en rotar a los inspectores: la evasin que no encuentren hoy ser encontrada por otro inspector maana, y los objetivos de recaudacin
en su prxima tarea (en otra poblacin de contribuyentes) no dependen
del xito que hubiese alcanzado en la tarea anterior. En la medida en que
los inspectores no puedan coordinar sus niveles de esfuerzo (es decir, colusionar), el problema tendera a aliviarse. Naturalmente, el costo de esta
rotacin se vincula con la prdida de economas de escala en la especializacin de los inspectores.
Existe el peligro de que haya manipulacin de las cifras en el corto plazo:
si el inspector sobredenuncia y en ese momento recibe el premio, una
posterior apelacin exitosa del contribuyente generara una reduccin de
los recursos tributarios pero no del premio del inspector, dando lugar a
que exista un acuerdo entre inspector y contribuyente para realizar sobredenuncias (con reembolsos para el contribuyente y premios para el
inspector que en parte segn el acuerdo colusivo se destinan a sobrecompensar al contribuyente). Por lo tanto, la efectivizacin del premio debe esperar que se complete el proceso y que quede en firme la sentencia
(lo que por otra parte reduce el valor presente del mismo, requiriendo
aplicar intereses sobre las deudas y premios impositivas), y a su vez establecer penalidades crebles para los inspectores que realicen denuncias
de evasin que luego se demuestren ser ficticias. En particular, al evaluar
la labor de los inspectores y cobradores fiscales hay que incluir de alguna manera las costas y honorarios en contra del fisco (donde una comisin interna, posiblemente de pares, revise la conducta del inspector y
477
determine si sta fue manifiestamente inapropiada o si la decisin judicial que impone las costas y honorarios al fisco es debatible).19
Puesto que el desempeo debe evaluarse en distintas dimensiones (por
ejemplo, esfuerzos en mejorar el cumplimiento espontneo, detectar la
evasin en las inspecciones, evitar sobreestimaciones, iniciar acciones
penales, perseguir delincuentes, asistir al reembolso para contribuyentes
mal denunciados cuando hubieren pagado en exceso precautoriamente
pero luego reclamado dicha imposicin como excesiva, brindar informacin a superiores, etc.), es conveniente la especializacin de cada agente
en la realizacin de las distintas tareas, ya que i) dicha especializacin
permite obtener economas de escala en la tarea de cada uno de ellos, y
fundamentalmente para ii) disear incentivos a cada uno de ellos en las
dimensiones relevantes. (Esta especializacin por tareas no significa que
deban evitarse las rotaciones en otras dimensiones.)
En el mismo sentido, si la tarea del cobro efectivo (hasta finalizar el proceso de apelaciones de las denuncias) requiere la participacin de distintos agentes, entonces los premios que stos deben recibir son proporcionales a la contribucin que realicen al respecto (por ejemplo, el 100% del
premio si el contribuyente admite su evasin en primera instancia, un
40% para quien detecta y denuncia la evasin pero luego no participa en
responder la apelacin del evasor denunciado, un 60% para quienes conducen el proceso hasta el segundo paso de la apelacin, etc.).
Los incentivos deben ser crebles para que sean efectivos, es decir, si
una vez que un inspector es muy exitoso en detectar y denunciar la evasin, los premios no se efectivizan (se reducen), entonces es como si los
mismos no existieran. Ello puede favorecerse haciendo explcita dicha
frmula de premios, de forma tal que su incumplimiento permita al inspector accionar legalmente.20
Hay que considerar la equidad y los incentivos del grupo de trabajo, ya
que la especializacin en cada tarea no evita que la efectividad de cada
agente dependa de la efectividad de los agentes en otras funciones distintas. Por ello, hay que contemplar incentivos a grupos, que por el problema de free riding deberan ser pequeos. (No debe olvidarse por otra
parte que las inequidades ya existen cuando hay corrupcin, y que por lo
tanto la introduccin de incentivos formales no crea inequidades antes
inexistentes.)
Una condicin necesaria para encarar una reforma que incorpore incentivos para premiar resultados positivos es que no existan favoritismos dentro de la organizacin, por ejemplo, que no sea el caso de que algunos
agentes son premiados y otros castigados injustamente. Para ello es necesario corregir los incentivos en toda la jerarqua interna de la DGI, comenzando desde la cima misma: el director de la DGI debera recibir premios
(es decir, un mayor presupuesto para su uso discrecional) en base al incremento de recaudacin total (por ejemplo, espontnea y por auditoras
para capturar el resultado global de la gestin recaudadora) que se generase durante su gestin, controlando por el crecimiento del PBI, modificaciones tributarias, etc. (por ejemplo, factores fuera de su control).
Igualmente, debe evitarse la influencia poltica dentro de la institucin.
478
Por ejemplo, si un evasor denunciado tiene la facultad de protestar frente al poder poltico para que ste luego castigue al inspector denunciante,
entonces existiran incentivos contrarios a los que se intenta introducir (y
debe notarse que la posible penalizacin a los inspectores por medio del
poder poltico es ms relevante cunto mayor sea el poder del esquema
de incentivos, es decir, r, ya que en ese caso el costo de oportunidad de
ser penalizado es mayor).
Finalmente, tal como sealan Chand y Moene (1997), la efectividad de los
incentivos a los inspectores depende del grado de corrupcin que exista
en los niveles jerrquicos superiores del organismo recaudador: si frente
a una denuncia de evasin por parte de un inspector, el contribuyente
denunciado puede apelar ante un jerrquico superior posiblemente corrupto que niegue la misma, el inspector tendr menores incentivos a esforzarse por encontrar evasores (ya que el premio esperado disminuye).21
3. REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN TRIBUTARIA EN PASES

EN VAS DE DESARROLLO
La necesidad de modificar el funcionamiento de las administraciones tributarias naturalmente es mayor en los pases donde el desempeo de estas
instituciones ha sido histricamente deficiente, lo que tiende a ocurrir en los
pases con menor grado de desarrollo. En ese sentido, la estructura de premios y castigos que implcitamente funciona en los pases desarrollados se
basa ms en que el control de los actos de todos los agentes econmicos (incluyendo a los miembros de la agencia recaudadora) es mayor, haciendo ms
difcil la evasin y la corrupcin, constituyndose un crculo virtuoso al realimentarse con la fortificacin de una escala de valores de la sociedad consistente. As, por ejemplo, la implementacin de premios por productividad (es
decir, recaudacin adicional) en el IRS es muy limitada (consiste en premios
grupales que no alcanzan al 1% de la recaudacin). En estos pases las reformas radicales de las administraciones tributarias son menos necesarias y
por ende no existen experiencias significativas al respecto.
En el caso de los pases en vas de desarrollo, las experiencias de reformas en las administraciones tributarias han consistido generalmente en la
reformulacin de los sistemas de informacin y en la legislacin impositiva,
mientras que los intentos por introducir modificaciones en los incentivos de
los miembros de la organizacin han sido las excepciones a la regla. No obstante ello, existen algunos ejemplos donde este tipo de reformas se han implementado, y que a pesar de haber sido introducidas en forma conjunta con
otro tipo de polticas, admiten una descripcin y evaluacin. 22
Mxico: Llev adelante una reforma comprensiva en la administracin tributaria entre 1988-1992. Se introdujo un fondo para premios que contena
aproximadamente el 60% de la recaudacin adicional de cada oficina, distribuido entre los miembros en funcin de la distancia del oficial respecto del
proceso de descubrimiento y cobro. Dichos premios representaron aproximadamente el 130% de la masa salarial a inicios de 1990 (con lmites de 250%
479
para los oficiales directamente involucrados y de 125% para los indirectamente involucrados). Se redujo la discrecionalidad de los inspectores para
determinar cules inspecciones realizar. Adems, si una auditora no detecta evasin el caso debe ser transferido a un oficial de otro departamento, de
forma tal de evitar la colusin entre los inspectores y los contribuyentes,
mientras que tambin debe someterse el resultado de la auditora a un sndico representante del sector econmico del contribuyente declarado evasor con el fin de detectar si existe una sobredenuncia y as evitar el acoso
(harassment).
El resultado fue un incremento inmediato y significativo en el esfuerzo recaudatorio y en la recaudacin: la fraccin de los contribuyentes auditados
aument de 3,17% en 1988 a 5,48% en 1990 y 8,86% en 1993; el porcentaje
de auditoras que generaron incrementos de ingreso a la Administracin aument de 38% en 1988 a 90% en 1990. La razn beneficio/costo de dichas
auditoras pas de 4 en 1988 a 27 en 1990 a 46 en 1993. Entre 1988 y 1996
hubo 500 casos de juicios penales por evasin, mientras que ello slo haba
ocurrido 3 veces durante los 100 aos previos. La evaluacin completa de la
reforma es difcil porque se requiere medir el efecto sobre el cumplimiento
espontneo y las sobredenuncias, adems de aislar el efecto de otros cambios en la legislacin que acompaaron dicha reforma. Adicionalmente, el
efecto del cambio en la estructura de incentivos tiende a agotarse cuando la
recaudacin efectiva se aproxima al nivel potencial, ya que en ese caso la recaudacin adicional es mnima y por ende los premios tambin (en particular si no existen castigos frente a la cada en la recaudacin).
Brasil: Tambin llev adelante una reforma en el mismo perodo, con un
programa de premios establecido en 1989 que alcanz el 68% de todas las
penalidades recolectadas, dividido en una proporcin 70:30 entre premios
individuales y premios grupales. Los premios individuales se basaron en evaluaciones subjetivas del superior jerrquico y estn acotados por el mximo
salario de un agente pblico. Los premios grupales a su vez se dividieron entre distintas agencias sobre la base de la evaluacin de rendimiento relativo
(donde los criterios utilizados incluyen las penalidades recolectadas, alcance
de objetivos de recaudacin, medidas de esfuerzo de auditora y una medida
del tamao de la agencia).
Los resultados muestran una reasignacin de recursos desde regiones de
baja productividad hacia otras de mayor productividad (los premios grupales
incentivan a los superiores jerrquicos a que hagan esto), se incrementaron
las horas de auditora por auditor (es decir, aument el esfuerzo de los inspectores), y aumentaron los ingresos por auditor (aunque los ingresos totales y la recaudacin adicional por auditoras disminuyeron marcadamente).
La evaluacin es difcil porque existieron otros aspectos de la reforma que inciden en la evolucin de la recaudacin y desempeo de la administracin
tributaria (por ejemplo, los cambios en la legislacin probablemente redujeron los incentivos a la evasin y se disminuyeron sustancialmente el tamao
del plantel de personal de la administracin tributaria).
Per: Introdujo reformas de naturaleza distinta desde 1991, dirigidas a
480
expulsar a los oficiales incompetentes y deshonestos, incrementando los estndares de entrenamiento y profesionalismo, reduciendo la cantidad de personal (a un tercio), incrementando el alcance de las promociones basadas en
el rendimiento y aumentando los salarios sustancialmente (hasta 1000% en
un ao), es decir, lo que acta como un cambio desde capitulation wages
hacia efficiency wages segn el modelo de Besley y McLaren (1993), crendose rentas para los inspectores que mantuvieron sus empleos como forma
de generar un mecanismo disciplinante para inducir el esfuerzo.
El resultado fue un incremento de la recaudacin impositiva desde un
5,4% del PBI en 1990 hasta un 9% del PBI en 1991, si bien esta evolucin
pudo obedecer en gran parte al proceso de estabilizacin monetaria experimentado en Per en dicha poca.
Ghana: La experiencia de Ghana descripta en Chand y Moene (1997) es
llamativa: como parte de una reforma impositiva profunda iniciada a principios de la dcada de 1980, la recaudacin pas de representar el 5,6% del
PBI en 1983 al 14,6% en 1988 y al 25,9% en 1994. Las partes centrales de
dicha reforma fueron la simplificacin de procedimientos de pago y clculo
de obligaciones, la reduccin de alcuotas, y tambin la implementacin de
premios (bonus) atados a la mayor recaudacin dentro de una administracin tributaria dotada de mayor autonoma en la tarea de recaudacin de
impuestos. Tambin incluy medidas mucho ms drsticas y menos recomendables como la ejecucin de oficiales corruptos en 1982 y una campaa
de intimidacin a la poblacin. En 1992 se suprimieron dichos premios, en
parte por no existir un legislacin que los avalase (ya que deberan haberse
hecho extensivos al resto de la administracin pblica segn la legislacin
vigente), pero tambin por haberse logrado el objetivo perseguido, alcanzando un nuevo equilibrio ms fcil de mantener que de alcanzar.
4. LOS INCENTIVOS Y EL DESEMPEO EN LA DGI

En esta seccin se realiza un descripcin sinttica de los aspectos salientes de la organizacin interna de la DGI en lo que se refiere a los incentivos
y se repasan algunos indicadores de la evolucin de su desempeo durante
los ltimos diez aos.23 Dada la inexistencia de indicadores del desempeo
fiscal (ver por ejemplo Silvani, dos Santos y Baer [1996]), la evaluacin necesariamente es incompleta. Sin embargo, esta misma carencia de datos es en
s misma elocuente respecto de las deficiencias que luego se insinan en el
desempeo de la DGI durante la ltima dcada.
Los incentivos en la DGI

Los rasgos centrales de las dimensiones y funcionamiento de la DGI fueron expuestos en el captulo anterior del trabajo. En consecuencia, aqu solamente se hace referencia a la utilizacin de indicadores de desempeo para
evaluar, y eventualmente premiar, eficiencias distintas dentro de la organizacin.
481
Indicadores de gestin utilizados por el administrador de la AFIP

Se utilizan varios indicadores que no son ponderados con el fin de construir un ndice nico, y que al presente persiguen el fin de ordenar a los responsables de cada unidad operativa sobre el desempeo relativo al resto, as
como tambin brindar la posibilidad de evaluar de manera ms amplia que
el seguimiento de un nico indicador cuantitativo por ejemplo, la evolucin
de la recaudacin su gestin. Algunos de estos indicadores existan con anterioridad a la presente administracin (1996) slo en forma dispersa, habindose sistematizado su confeccin recientemente, hecho altamente positivo. Concretamente, los indicadores de gestin ms importantes son los
siguientes:
Cumplimiento de metas de recaudacin

Variacin anual de la recaudacin
Presentacin y pago en el Sistema Dosmil
Asuntos descargados y diferencia conformada por inspector
Medidas precautorias sobre obligaciones tributarias
Recupero neto sobre los juicios iniciados
Reintegro del IVA tramitado dentro de los 40 das hbiles (en casos y
montos)
Otros
El nico de estos indicadores que se utiliza explcitamente para brindar

incentivos es el cumplimiento de las metas de recaudacin, que recibe una
ponderacin del 7% en la Cuenta de Jerarquizacin luego comentada.24 Su
aplicacin consiste en computar el desvo de la recaudacin de cada unidad
operativa (que en forma conjunta emplean a 7.000 agentes, es decir, algo
ms de un tercio de la dotacin total de la DGI) respecto de las metas, y en
funcin de la diferencia porcentual asignar las participaciones relativas: si se
cumplen las metas entre el 80% y el 90% se recibe el 75% de la participacin
que su dotacin de personal indicara; si se cumplen entre el 90% y el 100%
se recibe el 100%; si se sobrepasan hasta un 10%, recibe el 125%, y si la diferencia es mayor, recibe el 150% (provisto que la suma total no agote el 7%
citado). La determinacin de las metas de recaudacin por regin geogrfica/agencias se desprende de los compromisos globales de recaudacin acordados con el FMI, dividiendo en forma proporcional el incremento en la recaudacin que corresponde obtener a cada regin, y corrigiendo estas cifras
iniciales por cambios en la base imponible (migraciones internas, discutidas
entre los jefes regionales, de suma cero).
Actualmente, salvo 3 casos (donde reciben 75% y 125%) el resto de las
unidades operativas reciben el 100% segn corresponde a su dotacin de
personal (esto es, existe una variacin mnima en los premios por cumplimiento de metas). Por otra parte, la asignacin de estos fondos al personal
de cada unidad debe realizarse en funcin directa y proporcional a las remuneraciones percibidas.
482
La Cuenta de Jerarquizacin de la DGI

Los incentivos dentro de la DGI han sufrido distintas modificaciones. La
existencia de remuneraciones vinculadas con distintas medidas de productividad y desempeo demuestra el reconocimiento de la conveniencia de introducir incentivos en la administracin tributaria (esto es en particular evidente en la inminente incorporacin de cobradores fiscales privados cuyos
honorarios estarn en funcin directa del resultado de su intervencin). Al
presente, luego de la creacin de la AFIP en 1997, est en vigencia un rgimen de transicin hasta que se unifiquen las cuentas de la DGI y de la
Aduana, con operatorias distintas. La Cuenta de Jerarquizacin de la DGI se
financia con el 0,52% de la recaudacin tributaria y contribuye a financiar
aproximadamente un 33% de la masa salarial (es decir, genera un incremento del 50% en los salarios percibidos por los agentes de la DGI). Si bien esta
magnitud puede considerarse significativa, los mecanismos utilizados para
su asignacin entre los distintos agentes de acuerdo a su desempeo y mrito tienden a restringir fuertemente su importancia. En particular, la oscilacin mxima no superara el 30% entre el mejor y el peor agente; es decir,
aquel agente de la DGI que reciba la mejor calificacin obtiene como mximo
un salario 30% mayor que lo que podra obtener siendo el peor agente de todos (magnitud en particular exigua en funcin de la estabilidad laboral que
de hecho existe). La explicacin de este fenmeno es la siguiente:
El 35% de la cuenta se asigna a todos los agentes de la DGI en forma

proporcional al ltimo sueldo (definido en forma amplia, y descontando
un 5% por cada inasistencia, pero con un rgimen de licencias bastante
permisivo, por ejemplo, admitiendo hasta 3 ausencias mensuales por
otras causales). De esta forma, a los efectos prcticos esta fraccin
constituye un sobresueldo y no tiene caractersticas de incentivo.
El 7% de la recaudacin se destina a premiar el cumplimiento de las metas de recaudacin de cada unidad operativa como se seal antes. Puesto que el desempeo de cada unidad es independiente en buena medida
del esfuerzo de algunos de sus agentes en particular (aunque naturalmente depende ntimamente del esfuerzo del conjunto), y que la asignacin de la participacin correspondiente para la unidad entre sus agentes
est rgidamente determinada por los niveles salariales respectivos, desde el punto de vista de cada agente individual tampoco se percibe un incentivo fuerte al esfuerzo en esta dimensin.
Finalmente, slo el 58% de la Cuenta (el 0,3% de la recaudacin tributaria) puede ser utilizado para premiar a los agentes seleccionados por su
mejor desempeo. Sin embargo, aun aqu existen problemas. En primer
lugar, cada empleado recibe una calificacin anual por el responsable del
rea en base a sus habilidades gerenciales, personales e interpersonales
y sus actitudes (dependiendo los tem especficos de la categora del
agente y de si tiene o no personal a cargo). Aun cuando es posible decidir
entre asignaciones del 100% para algunos y del 0% para otros, tpicamente las curvas tienden a ser ms equilibradas y estos extremos son
poco frecuentes, siendo ms comn calificaciones intermedias. Una asig-
483
nacin ms automtica, en base a indicadores de gestin ms objetivos,

es en muchos casos difcil como se discute en la revisin terica anterior,
pero es sin dudas deseable y debe procurarse en aquellas tareas que admiten tal medicin.25 Por otra parte, estas calificaciones histricamente
han sido asignadas frecuentemente en funcin de la antigedad del personal y evitando crear conflictos internos, muchas veces dependientes de
las personalidades involucradas ms que de las productividades relativas. Por ltimo, dado que cada rea tiene para asignar la misma cantidad
de recursos en promedio (por agente), el mecanismo es rgido en cuanto a
no permitir premiar a un conjunto de agentes eficientes dentro de un
rea por sobre otro conjunto de agentes menos eficientes en otra rea.
Desde un punto de vista ms general, y tal como suele ocurrir en los organismos pblicos, todos los temas relacionados con el personal son rgidos
ya que dependen de una estructura presupuestaria inamovible (a pesar de
bajas naturales de agentes) y del Convenio Colectivo que, excepto lo dispuesto en su artculo 11 por medio del cual se establece el despido por justa causa, no permite cambios y rotaciones discrecionales importantes. En este caso, sin embargo, el agente desplazado debe ser indemnizado (1 mes de
sueldo por ao de antigedad o fraccin sin tope alguno, lo que en cargos jerrquicos y con cierta antigedad puede superar fcilmente los $ 100.000),
lo que limita su aplicabilidad (en definitiva, el castigo que puede imponerse
en forma inmediata y econmica es la reasignacin de funciones y destinos,
etc., que tambin implica costos para su adopcin) y potencia la importancia
de los premios por desempeo. Debe destacarse tambin que al presente no
hay posibilidad de incorporacin de personal, razn por la cual se est verificando una leve reduccin (vegetativa) en la dotacin total desde 1996.
Indicadores de desempeo
La inexistencia de incentivos remunerativos o de otro tipo dentro de la
DGI no constituye un problema en s mismo hasta tanto no se evidencie un
desempeo inadecuado en la recaudacin. A continuacin se analizan distintos indicadores de gestin relevantes para evaluar la calidad de la administracin tributaria en la Argentina. Naturalmente, el resultado en la tarea de
administracin de impuestos depende no slo de las decisiones que se adopten dentro de la DGI sino tambin de los instrumentos con que sta es dotada para hacer cumplir la legislacin vigente as como tambin de las caractersticas de dicha legislacin en cuanto a la estructura impositiva, penalidades
por evasin, etc., aspectos fuera de su control estrictamente. En ese sentido,
la responsabilidad final sobre el funcionamiento de la DGI depende slo en
parte de sus propias decisiones, debiendo buscarse la responsabilidad ms
amplia en niveles superiores de la administracin pblica nacional, y eventualmente tambin en el acompaamiento que reciba desde el Poder Judicial
(ver captulo anterior).
En la Figura 1 se observa que la recaudacin por empleado desde 1984
hasta 1997 ha permanecido relativamente estable (con incrementos hasta
1987, reducciones desde 1988 hasta 1991, y una nueva mejora a partir de
484
all).26 El incremento en la recaudacin tributaria verificado en 1996 y 1997

provoc una mejora en el indicador de ambos aos, particularmente el ltimo (por otra parte, si se contabilizara la recaudacin total, incluyendo los
aportes previsionales, la productividad por empleado en 1996 disminuy respecto de 1995, y comparando 1997 con 1995 slo habra aumentado marginalmente, debido a la cada en la recaudacin previsional producto de la reduccin selectiva de alcuotas implementada en 1996). En ese sentido, si
bien la etapa posterior a la puesta en funcionamiento del Plan de Convertibilidad en 1991 demuestra una mejora consistente de la productividad laboral en la DGI en relacin al perodo 1989-1991, tal mejora no resulta significativa al compararse con las cifras del perodo 1986-1988. La explicacin
para este resultado se encuentra en que, a pesar del incremento en la recaudacin en moneda constante generada por la fuerte cada de la tasa de inflacin desde 1991 y los aumentos de tasas y ampliaciones de las bases imponibles, tambin se evidenci a partir de esa fecha un fuerte incremento en
el tamao de la dotacin de personal de la DGI (en parte debido a la absorcin de empleados de la ex empresa Ferrocarriles Argentinos, que de todas
formas no deja de indicar un deterioro en el grado de eficiencia de la administracin).
Esta productividad estancada de la DGI resulta llamativa y por ende debe ser contrastada para su verificacin. Esto es lo que se hace en la Figura
2, donde se observa que desde 1960 el presupuesto de la DGI represent un
FIGURA 2
GASTO ADMINISTRATIVO DE LA DGI
(NETO DEL SISTEMA PREVISIONAL)
(Como % de la recaudacin Tributaria, 1960-1997)
FIGURA 1
RECAUDACIN TRIBUTARIA POR EMPLEADO DE LA DGI
(NETO SEGURIDAD SOCIAL)
(En $ de 1995)
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Ao
Fuente: DGI (1996) y estimaciones propias para 1996 y 1997 en base al Presupuesto
Nacional e informacin suministrada por la AFIP.
485
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
% Recaud. Imp. destinado a la DGI
Fuente: DGI (1996) y estimaciones propias para 1996 y 1997 en base al Presupuesto
Nacional e informacin suministrada por la AFIP.
porcentaje creciente (dejando de lado los aos de mayor aceleracin inflacionaria 1975 y 1989, donde la recaudacin fue especialmente pobre) del total de los recursos impositivos recaudados por el organismo (nuevamente sin
incluir los aportes previsionales para hacer consistentes las cifras de recaudacin antes y despus de 1993; a su vez, para hacer homogneos el numerador y denominador, tambin se sustrae del costo administrativo total la estimacin del costo que signific la incorporacin de las tareas de
recaudacin antes desarrolladas por la ANSeS, igual a 5,46% en funcin directa con la participacin de los empleados transferidos desde la ANSeS en
1993, suponiendo el mismo costo administrativo por empleado en la recaudacin de impuestos y de aportes previsionales).27,28
El incremento en el costo administrativo entre puntas es por dems significativo, pasando del 1,3% en 1960, al 1,7% en 1970, el 2% en 1980, al
2,3% en 1990, y al 3,1% de la recaudacin durante 1995. Durante los ltimos 2 aos, por otra parte, la tendencia creciente aparenta haberse revertido, en particular considerando el ao 1997, ya que el costo administrativo
descendi hasta el 2,6% de la recaudacin (aun cuando representa una cifra
superior a la de 1993).29
Identificar a la DGI como una agencia con productividad estancada o
decreciente, al mismo tiempo que la recaudacin impositiva durante los
aos 1990s demostr una drstica mejora respecto de aos anteriores (por
ejemplo, entre 1990 y 1992 la recaudacin aument casi el 100% en trminos reales) parece contradictorio. Sin embargo, no lo es. En primer lugar, lo
486
487
que se produjo fue un incremento en la recaudacin resultante de la reduccin drstica en la inflacin, de forma tal que las prdidas impositivas por licuacin de las obligaciones entre el momento de generacin del hecho imponible y el momento de pago se redujeron en forma espontnea. Considerando
que la inflacin mensual hacia fines de la dcada del 80 rondaba el 30% (con
picos inflacionarios varias veces mayores) y que en 1992 fue levemente superior al 1% mensual (y posteriormente tendi a desaparecer en forma paulatina hasta el presente) se percibe que se trata de un cambio significativo. En
segundo lugar, desde 1991 hasta la fecha se produjo salvo en 1995 un
acelerado proceso de crecimiento econmico, que ha llevado naturalmente a
incrementar los niveles de recaudacin, lo que indicara la conveniencia de
medir la evolucin en trminos del PBI y no en valores absolutos. Por ltimo,
y como punto fundamental del anlisis anterior, el incremento en la recaudacin estuvo asociado con un crecimiento abrupto en el propio tamao de
la DGI: su produccin creci, pero su productividad (media) no.30
En otras palabras, a pesar del cambio en la estructura impositiva que
signific eliminar el impuesto inflacionario en los 90, y del importante crecimiento del PBI ambos factores tendientes a incrementar la productividad de
la DGI los indicadores de gestin considerados son inferiores en esta dcada a los de la dcada anterior.
Por otra parte, esta pobre evolucin en el desempeo de la DGI es llamativa en relacin a la acentuada modernizacin experimentada durante los
aos 1990s que se destaca en la Figura 3 a continuacin, ya que resulta natural suponer que a partir de la misma la eficiencia en la recaudacin debera haberse incrementado sustancialmente.
En defensa de la gestin de la DGI durante los ltimos aos debe notar-
se que han ocurrido cambios importantes en la estructura tributaria que dificultan la comparacin entre los 90 y los 80. En particular, la recaudacin
proveniente de derechos de exportacin, dbitos bancarios y (una parte de)
combustibles fue sustituida por el IVA y ganancias, impuestos ms difciles
(y costosos) de recaudar. No obstante ello, debe notarse que estas modificaciones ocurrieron entre 1990 y 1992, razn por la cual si bien es posible
que entre esos aos se hubiese producido un incremento en la eficiencia de
la DGI que los datos no permiten captar no se modifican las conclusiones
anteriores para la comparacin de las cifras entre aos anteriores y posteriores a dicho perodo.
Vale decir, aun cuando en 1997 las cifras son compatibles con el comienzo de una operacin ms eficiente de la DGI, la evidencia disponible sugiere
que el margen para el mejoramiento en el desempeo de la administracin
tributaria es todava muy amplio ya que no se ha evidenciado una mejora en
distintos indicadores clave (disponibles).31
Por otra parte, si se considera la experiencia internacional, la ineficiencia
relativa de la DGI parece inequvoca, tal como el cuadro 1 a continuacin lo
demuestra.32
La interpretacin de este cuadro debe hacerse con cuidado en funcin de
las dificultades de comparacin sealadas en la nota al pie anterior. De
acuerdo con Sandford (1994), los motivos fundamentales por los cuales un
ndice costo/recaudacin puede ser de difcil comparacin con el de otros
pases o a travs del tiempo son los siguientes:
FIGURA 3
INFORMATIZACIN DE LA DGI
CUADRO 1
EL COSTO ADMINISTRATIVO COMO POCENTAJE DE LA RECAUDACIN
IMPOSITIVA: LA EVIDENCIA INTERNACIONAL
7.000
6.000
5.000
1. ausencia de definiciones comunes (es decir, distintas responsabilidades

tributarias, distinta contabilidad de los costos de capital, etc.);
Pas
Ao
Costo de recaudacin directo
Brasil
1989
2,71
4.000
Argentina1
1995
2,10
3.000
Francia
1992
1,85
2.000
Canad
1992
1,60
1.000
Reino Unido
1993
1,55
Portugal
1993
1,52
Australia
1993
1,42
Japn
1992
0,93
Estados Unidos
1994
0,58
0
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Ao
Equipamiento (terminales + computadoras personales)
Fuente: DGI (1996).
1995
1. Incluye la recaudacin previsional.

Fuente: Silvani, dos Santos y Baer (1996) y Sandford (1994).
488
489
2. diferencia en la estructura impositiva (esto es, distintos mnimos no imponibles);

3. distinta estructura de la poblacin gravada (es decir, tamao promedio de
los establecimientos, empleo autnomo, etc.);
4. diferentes alcuotas impositivas (por ejemplo, IVA del 10% vs. IVA del
20% tienen costos totales de recaudacin similares, pero el ndice disminuye fuertemente en el segundo caso);
5. fluctuaciones en las bases imponibles (es decir, cambios en el PBI, precio
del petrleo, etc., que hacen variables las observaciones de un nico
ao);
6. gastos impositivos vs. gastos directos (por ejemplo, la desgravacin impositiva es un gasto que genera costos de administracin tributaria);
7. la efectividad de la recaudacin (es decir, es ms costoso recaudar ms,
reduciendo la evasin, que recaudar menos), y
8. los costos para el contribuyente (por ejemplo, costos de confeccionar y
efectivizar el pago de impuestos en forma voluntaria).
CUADRO 2
EVOLUCIN DE LA PRODUCTIVIDAD LABORAL EN EL IRS
Si bien esto es conocido y por consiguiente las conclusiones deben siempre ser tentativas y a modo de sugerencias, debe notarse que el caso argentino muestra sesgos que en general indicaran un menor costo de recaudacin de impuestos: alta centralizacin tributaria respecto de otros pases del
gobierno federal, inclusin de la recaudacin previsional (que permite obtener economas de alcance en la tarea recaudadora), mnimo no imponible
elevado en ganancias disminuyendo el universo de contribuyentes, elevadas alcuotas impositivas, alto grado de evasin y delegacin importante de
tareas a los contribuyentes por los mecanismos de retencin y percepcin
(tasa adicional en el IVA para los no inscriptos, retenciones en la aduana, retenciones a proveedores y clientes de los grandes contribuyentes, etc.), y estructura tributaria centralizada en el IVA en lugar de impuestos al ingreso de
ms difcil recaudacin. Contrarrestan los sesgos existentes en cuanto a la
mayor importancia de las empresas de menor tamao y el empleo autnomo
por un lado, y el gasto impositivo por la promocin industrial por el otro.33
Resulta interesante realizar un anlisis ms cercano del caso de los Estados Unidos. En primer lugar, el cuadro 2 a continuacin sintetiza la evolucin de la recaudacin por empleado del IRS durante los ltimos 25 aos. La
evolucin contiene el efecto inflacionario, particularmente importante en la
dcada de 1970. No obstante ello, considerando el perodo mximo entre
1970 y 1995, la productividad media laboral creci en trminos reales un
31%.34 Alternativamente, el crecimiento en la productividad real entre 1995
y 1990 fue del 11,1%, producto de restar al 27,7% nominal la inflacin acumulada durante ese perodo (16,6%). Vale decir, es absolutamente posible lograr mayor eficiencia en la tarea recaudatoria aun cuando los sistemas impositivos sean ms complejos y los mecanismos de evasin y elusin fiscal se
perfeccionen.
Por otra parte, en relacin a los niveles de productividad relativos entre el
IRS y la DGI, y considerando un PBI per cpita en Estados Unidos 220% superior al de la Argentina (US$ 27.200 vs. US$ 8.500), se concluye que si la
productividad del personal de la DGI fuese igual a la de los empleados del
Ao
1970
1975
1980
1985
1990
1995
Variacin
1995-1970
Recaudacin por
empleado (en miles
de US$ corrientes)
2.850
3.568
5.938
8.052
9.444
12.061
323%
Inflacin (variacin
quinquenal del
ndice minorista)
38,6%
53,1%
30,5%
21,4%
16,6%
292%
Incremento en la
productividad real
-13,4%
13,3%
5,1%
-4,4%
11,1%
31%
Fuente: Data Book, IRS (1996) y Estadsticas Financieras Internacionales, FMI, varios
volmenes.
IRS la recaudacin por empleado de la DGI en 1995 hubiese sido US$ 3.770,
mientras que el valor efectivamente alcanzado represent slo el 61% de esa
cifra (incluyendo la recaudacin previsional). Vale decir, ajustando por diferencias en el PBI per cpita, la productividad del trabajo en la DGI es un
40% inferior a la productividad del trabajo en el IRS.
Resulta interesante, entonces, determinar el origen de la diferencia en el
costo administrativo entre la DGI y el IRS (igual a 1,6%, resultante de un
costo del 2,1% del total recaudado, incluyendo la recaudacin previsional, en
la DGI vs. 0,5% en el IRS). Debe notarse que esta diferencia puede provenir
de tres fuentes alternativas: a) diferencias en el costo laboral, b) diferencias
en el costo del capital y otros insumos, y c) diferencias en las presiones tributarias efectivas. As, mayores costos en la DGI contribuyen a aumentar la
diferencia, mientras que una presin tributaria mayor en los Estados Unidos
acta en sentido contrario.
La respuesta a esta pregunta es la siguiente (comparando el ao 1996 del
IRS y el ao 1995 de la DGI): el costo laboral explica el 28,1% de las diferencias de costos entre la DGI y el IRS, el costo del capital explica el 45%, y la
distinta presin impositiva explica el 26,9%.35 Esto es, los costos del trabajo
y del capital son mayores en la DGI que en el IRS, mientras que la presin
tributaria es superior en los Estados Unidos que en la Argentina (considerando el nivel federal de gobierno). Vale decir, con la presin tributaria actual, si se alcanzara el nivel de eficiencia del IRS el presupuesto de la DGI
podra reducirse en casi US$ 520 millones (igual al 70,1% del 1,6% de la recaudacin total, considerando el ao 1995), que significara una reduccin
del 54% respecto de su nivel actual.36
Alternativamente, puede notarse que en 1996 haba 0,384 empleados del
IRS por cada 1.000 habitantes en Estados Unidos, mientras que en la Argentina la cifra correspondiente para la DGI incluyendo la recaudacin previ-
Total
s/d
s/d
s/d
s/d
0,6
0,8
0,3
0,2
0,2
n.d
n.d
0,58
0,43
0,42
1,32
0,45
1,09
2,46
1,52
1,87
1,42
0,94
Externa
ordinaria
2,53
2,41
9,53
11,32
21,54
9,48
13,09
15,80
23,61
17,09
Externa
preventiva
2,7
5,1
3,4
9,1
16,5
26,8
13,4
16,1
16,5
19,6
12,5
0,6
0,5
0,4
1,0
0,5
1,0
2,1
1,1
1,2
0,9
0,5
2,9
2,2
7,5
13,7
20,0
7,9
9,3
10,2
14,5
9,9
* Estimacin en base a informacin preliminar.

Fuente: DGI (1996).
2,1
1,7
0,8
0,5
2,2
5,8
3,5
5,7
5,0
4,2
2,0
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996*
1997*
1,90
1,45
0,82
0,68
1,83
6,20
4,18
7,99
7,77
6,90
3,44
Interna
Total
Externa
ordinaria
%
Externa
preventiva
%
Interna
2,2
3,7
2,3
3,1
12,4
11,2
12,2
17,5
14,7
n.d
n.d
2,03
3,22
2,46
3,99
10,20
12,05
14,64
24,58
22,70
n.d
n.d
491
2,49
4,41
3,65
11,53
13,60
28,83
16,13
22,60
25,44
31,93
21,47
Sumarios
Sumarios
materiales totales por
por
contribuy.
contribuy. inscripto en
inscripto en ganancias
ganancias
Nmero de fiscalizaciones
realizadas por empleado DGI
Fiscalizacin por contribuyente
inscripto en el impuesto a las ganancias
% de contribuyentes fiscalizados
Ao
sional era en 1995 de 0,494, es decir, un 29% superior. A su vez, el salario

promedio (incluyendo todo tipo de compensaciones, jubilacin, etc.) en el IRS
es de US$ 52.000 al ao, mientras que en la DGI la cifra correspondiente
(segn presupuesto 1997) es aproximadamente de $ 25.510. Ajustando por
diferencias en el PBI per cpita, estas retribuciones en la DGI equivalen a
US$ 81.600 en los Estados Unidos, esto es, un 57% superiores a las del IRS.
Vale decir, comparando en forma homognea por las diferencias en el PBI
per cpita, el rubro personal explica un costo de la DGI 86% mayor al del
IRS.37
Por ltimo, es importante considerar si existen aspectos concretos donde
se evidencie el deterioro de la productividad dentro de la DGI. El examen del
nivel y evolucin del esfuerzo en la fiscalizacin y recaudacin de morosos y
evasores por parte de la DGI es una tarea ineludible en ese sentido. Al respecto, un indicador del esfuerzo fiscalizador, que tambin puede interpretarse como la probabilidad que los contribuyentes asignan a ser auditados por
un inspector impositivo, es el porcentaje de contribuyentes fiscalizados y sumariados anualmente. Otro indicador es el nmero de fiscalizaciones y sumarios que en promedio realiza cada empleado de la DGI. Las cifras del cuadro 3 a continuacin contienen esa informacin.
En lo que se refiere al porcentaje de contribuyentes fiscalizados (medido
como el nmero de fiscalizaciones dividido el nmero de contribuyentes inscriptos en el impuesto a las ganancias),38 la evolucin demuestra un fuerte
crecimiento a partir de 1991, tanto en las fiscalizaciones internas (realizadas
dentro de la DGI), las fiscalizaciones externas preventivas (donde se examinan aspectos formales de cumplimiento), y las fiscalizaciones externas ordinarias (donde se examina el cumplimiento real de las obligaciones tributarias). (Las cifras de 1997 parecen indicar un cambio de tendencia, aun
cuando deben considerarse preliminares ya que se obtuvieron realizando
una extrapolacin lineal de los casos contabilizados hasta el mes de agosto.)
En particular, considerando la probabilidad de recibir un inspector que examine los libros contables y determine si ha existido o no evasin, la misma
pas de ser aproximadamente el 0,5% hasta 1991, hasta superar levemente
el 1% desde 1992 (con un punto mximo de 2,1% en 1993).39 Lo mismo ocurre con la evolucin de los sumarios totales iniciados por contribuyente, y
con el nmero de fiscalizaciones y sumarios iniciados por empleado de la
DGI. En ese sentido, nuevamente, y de la misma forma que ocurre con la
percepcin a partir de la recaudacin impositiva en trminos reales, el desempeo de la DGI parecera haber mejorado sustancialmente respecto de la
dcada pasada.40 Por otra parte, aunque no puede visualizarse en el cuadro,
el nmero de contribuyentes inscriptos para el pago del impuesto a las ganancias se triplic durante este perodo (pas paulatinamente desde 911.456
en 1987 a 2.669.389 en 1995, acelerndose el crecimiento entre 1991 y
1994), lo que tambin constituye un indicador de una mayor eficiencia persuasiva de la DGI.
Sin embargo, el cuadro 3 tambin contiene informacin menos convincente. En primer lugar, los sumarios materiales (sustantivos) por contribuyente inscripto han disminuido desde 1991 hasta 1995 (esto es, los sumarios por evasin, distintos a los sumarios por faltas formales en la conducta
Sumarios
totales por
empleado
de la DGI
CUADRO 3
INDICADORES ALTERNATIVOS DE FISCALIZACIN Y EFICIENCIA DE LA DGI
490
492
del contribuyente, han disminuido desde el 6% hasta el 2% del universo

aportante; de hecho, aunque no se consigna en el cuadro, entre 1991 y 1995
el nmero absoluto de sumarios materiales pas de 9.288 a 5.638, es decir,
registr una cada del 40%; la informacin correspondiente a 1996 y 1997
no est disponible). La explicacin que se esgrime al respecto es que la DGI
ha tenido serios problemas en las determinaciones de oficio ya que la gran
mayora eran rechazadas en el Tribunal Fiscal por carecer de fundamentos
tcnicos suficientes y considerarse slo presunciones, y en consecuencia, no
considerarse aptos para iniciar un sumario.
Esta explicacin no ofrece un justificativo suficiente. En particular porque
los datos consignan una magnitud creciente de dicho problema, tanto en trminos relativos al nmero de inspecciones, pero adems (lo que es ms grave
an) en nmero absoluto de casos: puesto que se observa un crecimiento explosivo en las fiscalizaciones y sumarios totales por contribuyente inscripto y
por empleado de la DGI, es de esperar que los sumarios materiales tambin
hubiesen evolucionado en forma similar. Al no haberse verificado esta evolucin, y puesto que tampoco se ha observado un incremento en la recaudacin
por empleado (ver figura 1), existen bsicamente cinco posibilidades:
a) que las fiscalizaciones resulten correctamente en un crecimiento explosivo en la deteccin de faltas formales,
b) que haya existido un aprendizaje dentro de la DGI en relacin a la productividad de los sumarios iniciados conducente a sustanciar en mayor
medida los mismos, reduciendo su nmero,
c) que se verifique una dificultad creciente en que el tribunal fiscal apruebe
las determinaciones de oficio realizadas con un grado de sustanciacin
constante en el tiempo,
d) que las nuevas fiscalizaciones sean realizadas sin un mtodo de seleccin
de casos inteligente y por ende conlleven una probabilidad muy baja de
deteccin de evasin, o
e) que las faltas materiales no se reporten y por ende no se inicien los sumarios formales respectivos.
Descartando el primer caso por su curiosidad estadstica, y el segundo
caso por la inconsistencia con el hecho de que la recaudacin por empleado
de la DGI no aument en dicho perodo (y por ende no se ha producido dicho
aprendizaje en la utilizacin de recursos), la evolucin decreciente de los sumarios materiales estara indicando ineficiencias en la tarea de fiscalizacin
y/o corrupcin (ya sea en el tribunal fiscal o en la DGI); aun cuando el problema central est en la Justicia, un desempeo ms eficiente por parte de
los agentes de la DGI significar un menor margen para que la evasin no
sea penalizada, resultando por lo tanto absolutamente relevante considerar
el problema de incentivos y su solucin.
493
5. APORTES A UNA PROPUESTA DE PLAN ESTRATGICO DE MEDIANO

Y LARGO PLAZO EN CUANTO A LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DE
LA DGI
Existen dos caminos extremos posibles para disear una reorganizacin
administrativa. Por un lado, definir taxativamente las tareas, responsabilidades y procedimientos en toda la jerarqua (organizacin central), o bien, por
el otro, establecer los objetivos e instrumentos que deben tener las unidades
superiores de la jerarqua para que stas, a su vez, determinen la forma ptima de continuar la delegacin de tareas hacia el resto de la organizacin (organizacin descentralizada). Tpicamente, resulta ptimo una combinacin
de ambos caminos, donde los administradores tributarios tienen que ajustarse a ciertas normas semiabiertas de procedimiento dentro de las cuales
tengan incentivos a escoger la implementacin que lleva a alcanzar los objetivos que le fueron impuestos.
Puesto que mucho se ha trabajado sobre el primer camino (ver por ejemplo Silvani, dos Santos y Baer [1996], y Silvani y Baer [1997], donde se proponen medidas detalladas en general muy atinadas pero que no enfocan el
problema como uno de delegacin bajo informacin asimtrica que admite
ser resuelto va incentivos), cuya definicin eficiente por otra parte requiere
una alta dosis de experiencia y conocimiento de la actividad, a continuacin
se hace referencia solamente al segundo camino, es decir, la organizacin
descentralizada basada en el diseo de incentivos. Idealmente, las autoridades de la DGI podrn combinar ambos tipos de esquemas sopesando las
ventajas de la flexibilidad con los riesgos de los abusos de autoridad. En un
apndice al final del trabajo se resumen las propuestas de Silvani et al.
(1996) en relacin a la cobranza judicial, la fiscalizacin y el control interno
que contienen las recomendaciones tradicionales respecto de lograr una administracin tributaria ms ordenada y eficiente desde una perspectiva de
implementacin central, al mismo tiempo que se realizan algunos comentarios crticos cuando dichas propuestas no son compartidas o se estima conveniente recalcar los peligros que deben evitarse. La lectura conjunta de las
recomendaciones de Silvani et al. (1996) y el captulo 14 de este trabajo, por
un lado, y las recomendaciones siguientes por el otro, deberan brindar guas
complementarias para enfocar los problemas de administracin tributaria y
su solucin.
Debe recordarse, a partir de una sntesis apretada de la discusin conceptual de secciones anteriores, que la administracin tributaria es ms eficiente cuanto mayor sea la voluntad de pago de los impuestos por parte de
los contribuyentes, lo que se logra reduciendo los costos de cumplir con las
obligaciones y aumentando los costos esperados de no hacerlo. En el primer
caso, simplificando las contribuciones, trmites e informacin requeridos para pagar los impuestos. En el segundo caso, diseando una administracin
que sea creble en cuanto a que con una alta probabilidad se detectar y penalizar severamente la evasin hallada. Considerando que el primer aspecto
est por dems entendido (aun cuando no escapa de las consideraciones de
incentivos que se discuten ms abajo), a continuacin se hace referencia en
forma especial al segundo.
494
495
Suponiendo el mantenimiento del organigrama actual de la DGI, la primera tarea que debe encararse para llevar a cabo una adaptacin de las relaciones internas donde los premios y castigos estn basados en los resultados y no en los procedimientos, consiste en identificar los indicadores de
gestin relevantes para evaluar los distintos aspectos de la operatoria de la
DGI (es decir, recaudacin total espontnea, recaudacin de morosos, cobro
judicial, ndices de opinin sobre atencin, costo administrativo, demora en
la resolucin de reclamos, demandas fallidas o no concretadas, sentencias
por abuso de autoridad, etc.).
Estos indicadores existen al presente pero no tienen circulacin dentro
de la administracin tributaria ni fuera de ella. El paso siguiente debera ser
su publicacin, aun cuando las reformas que al presente estn en proceso
de implementacin demuestren en el mediano plazo algn xito significativo
(a diferencia de reformas anteriores que tambin estuvieron bien intencionadas pero que los datos demuestran haber tenido poco xito) y que por ende
hagan menos apremiante una reformulacin profunda del esquema de premios y castigos explcitos que rige dentro de la administracin tributaria; en
particular, la disponibilidad misma de estos indicadores constituir un incentivo importante para quienes luego sern evaluados (en su estima profesional al menos) de acuerdo con ella.
Naturalmente, distintas reas dentro del organismo tienen incidencia diferencial en el grado de satisfaccin de estos objetivos. En consecuencia, una
segunda tarea consiste en definir los objetivos de las distintas reas (subdirecciones y direcciones de la DGI), inclusive tambin en cuanto a la participacin e importancia relativa de cada una de ellas en el resultado final del
objetivo planteado.
Una vez disponibles los indicadores de resultados (que no deberan ser absolutos sino juzgarse en base a la diferencia con el ejercicio anterior, y corrigiendo por modificaciones en el nivel y la estructura tributaria, el nivel de actividad, etc., variables fuera del control de la DGI), identificadas las reas
responsables de los mismos, y ante la eventualidad de constatar que las reformas que al presente ya se estn implementando resultan poco eficaces para combatir la evasin y mejorar los indicadores de gestin de la DGI, la tercera tarea consiste en disear un esquema de premios y castigos explcito
para los responsables de cada rea vinculados con los resultados alcanzados
que reemplace a la actual Cuenta de Jerarquizacin. De esta forma, estos
agentes jerrquicos tendrn incentivos para lograr un funcionamiento eficiente de su rea de responsabilidad, con lo cual querrn utilizar su conocimiento
sobre la materia para alcanzar el objetivo de la institucin, siendo por ello deseable que dispongan de instrumentos para premiar y penalizar (es decir, incentivar) a sus subordinados de forma tal que stos acten tambin en beneficio del rea propia y por su intermedio de la institucin en su conjunto.
Estos incentivos hacia abajo podrn ser individuales o grupales dependiendo de la conveniencia de cada uno de ellos en funcin de las caractersticas de los servicios que se trate. A modo de ejemplo, las tareas administrativas deberan contar bsicamente con incentivos grupales, en base a la
recaudacin total del organismo, mientras que las tareas de auditora fiscal
deberan combinar incentivos individuales al inspector (que entra en con-
tacto con el contribuyente y potencial evasor) con incentivos al grupo de

apoyo (quien contribuye a definir el caso, provee la documentacin de apoyo,
etc.). Asimismo, las tareas de auditora interna deberan basarse primordialmente en incentivos individuales, donde se premie la deteccin de corrupcin dentro de la organizacin al auditor actuante. Por otra parte, el aspecto
regional queda cubierto en cuanto a la conveniencia de contar con un mayor
nmero de dependencias regionales (eventualmente una cada dos provincias
en vez de las 7 existentes), ya que as se reduce el problema de free riding
caracterstico de los grandes grupos.41 Finalmente, dichos premios y castigos
deben estar vinculados con los resultados efectivos (esto es, recaudacin, ya
sea espontnea en algunos casos como el resultado de determinaciones de
diferencias a favor de la DGI en otros) y no con los resultados parciales que
pueden o no concretarse (esto es, denuncias por evasin) o con evaluaciones
subjetivas de un superior jerrquico, al tiempo que debe penalizarse (principalmente en forma individual al inspector involucrado pero tambin al grupo
de trabajo si correspondiese) sobredenuncias reiteradas luego consideradas
temerarias por la justicia.42
Sin embargo, puesto que se trata de individuos renuentes al riesgo, quienes estn dispuestos a trabajar con un menor nivel de ingresos esperados
mientras su variabilidad sea menor, dicho esquema de incentivos no podr
ser perfecto y alinear completamente los incentivos de stos (agentes) con los
de la institucin (principal). Una alternativa implementable, entonces, puede
consistir en honorarios fijos a los que se adicionan bonificaciones de montos
preestablecidos en relacin al grado de avance (pero no su totalidad) en la
obtencin de resultados (con bonificaciones negativas penalidades, entre
ellas la eventual remocin del agente cuando el desempeo en las tareas
bajo su control hubiese sido muy insatisfactorio en relacin al del perodo
anterior). As, subsistiendo cierto grado de divergencia entre los objetivos del
superior jerrquico y la institucin, es posible que aqul acte persiguiendo
otros intereses particulares, razn por la cual surgen dos tipos de limitaciones deseables: por una parte, reglamentar los instrumentos de que dispone
para transmitir incentivos a sus subordinados (para reducir la posibilidad y
grado de abusos y favoritismos), mientras que por la otra se disee un esquema de auditora de gestin y rotacin del personal que reduzca la posibilidad de malas prcticas dentro de la organizacin (como se seal antes,
cuidando los incentivos para que los auditores internos no entren en colusin con los agentes auditados).
Entre las restricciones a los esquemas de incentivos dentro de la DGI podra estar, por ejemplo, el requerimiento de que el indicador para evaluar a
los agentes sea objetivo y poco discrecional (por ejemplo, la recaudacin individual o de la divisin, los reclamos personalizados de los contribuyentes,
etc.). Esto har que en cierto tipo de tareas, donde dichos indicadores son de
muy difcil construccin (es decir, es muy difcil evaluar la contribucin de
cada agente, en forma individual, al incremento en la recaudacin espontnea), los incentivos deban ser grupales y hasta ms limitados, llevando entonces a profundizar la tarea de auditora interna, pero debe tomarse como
una restriccin (informativa y por ende de capacidad de disear esquemas
de incentivos) que de todas formas existe y debe respetarse.
496
6. CONSIDERACIONES FINALES
En este captulo se han analizado algunos indicadores de gestin de la
DGI que sealan costos administrativos altos y crecientes durante los ltimos treinta aos, as como tambin se observan ciertas ineficiencias en su
funcionamiento interno. En base a un anlisis de los desarrollos tericos y
de la experiencia internacional disponible, y ms all de que al presente se
estn adoptando medidas de organizacin interna que en muchos casos parecen adecuadas pero que la evidencia disponible no permite an evaluar (en
parte debido al corto perodo de implementacin), se concluye que la correccin de esta situacin al presente muy probablemente requiera una reformulacin profunda del esquema de incentivos que rige las relaciones internas
del personal de la DGI, as como tambin entre stos y los contribuyentes.
La introduccin de incentivos monetarios en base a los resultados que la
gestin brinde, sin embargo, implica asumir nuevos riesgos que deben prevenirse y combatirse, tarea sobre la cual tambin se realizan consideraciones
importantes. El punto de partida inevitable y de ejecucin inmediata para
esta reforma es la disponibilidad del mayor nmero posible de indicadores
de gestin relevantes para juzgar cada una de las tareas que se realizan dentro de la DGI de forma tal de asignar premios y castigos adecuados, tarea sobre la cual al presente se estn obteniendo avances significativos. No debe
olvidarse que la propia transparencia de los resultados constituye un aliciente por s mismo de suma importancia para los miembros de una organizacin. Al mismo tiempo, reconociendo que aun en un diseo perfecto de un
nuevo esquema de incentivos los mismos podrn ser slo parciales, se potencia la necesidad de contar con mecanismos de auditora interna que eviten manipulaciones, sin perjuicio de tambin contemplar los incentivos que
deben guiar esta ltima tarea.
No obstante las dificultades que se enfrentarn, el rdito potencial es
enorme. La experiencia reciente en la Aduana Argentina, con el control privado de la importacin de distintos rubros, est comenzando a ofrecer evidencia (an muy preliminar como para incluir aqu) sobre el incremento en
la determinacin de los valores de importacin cuando los ingresos de los recaudadores (privados) estn directamente vinculados con stos.
Debe considerarse otorgar mayor autonoma a la DGI en sus distintos aspectos y considerando la interaccin entre el diseo de sus potestades y financiamiento con el contexto en el que operar (ver Urbiztondo, Artana y Navajas [1997] en relacin a la autonoma de los entes reguladores de servicios
pblicos en la Argentina). As, el financiamiento de la DGI debe estar positivamente vinculado con la recaudacin efectiva, al tiempo que el ncleo superior del personal jerrquico debe ser nombrado por concurso y contar con
aprobacin del Congreso de la Nacin, gozando de estabilidad salvo mal desempeo de sus funciones. Asimismo, los contribuyentes deben ser asistidos
por un cuerpo de asesores (que conformaran una oficina del Ombudsman
Impositivo), cuyo presupuesto y funcionamiento sea independiente de la
propia DGI. En cierta medida, se trata de replicar (incorporando las enseanzas obtenidas hasta el presente), dentro de la propia administracin tributaria, el esquema de incentivos que caracteriza la provisin privada de
497
servicios pblicos luego de la privatizacin de las ex empresas pblicas: las

empresas (los agentes de la DGI en este caso) persiguen sus objetivos de maximizacin de beneficios (utilidad), pero estn sujetas a procedimientos y
restricciones regulatorias en la legislacin y aplicadas por los Entes Reguladores (por la Secretara de Hacienda, el Ombudsman, etc.) que hacen esto
compatible con los objetivos sociales relativos a la rpida expansin, razonabilidad tarifaria, ausencia de discriminacin indebida, calidad, etc. (equidad
horizontal y vertical, ausencia de abusos extorsivos, calidad y eficiencia en el
trato y atencin al contribuyente, etc.).
Como se mencion anteriormente, la primera medida que debe adoptarse
dentro de la DGI (por parte de la AFIP) es sistematizar la informacin sobre
la gestin de la DGI al estilo de la publicacin anual del IRS (Data Book). Esta tarea es absolutamente viable y no requiere de modificaciones en la estructura de incentivos, al tiempo que constituye una condicin necesaria para evaluar el funcionamiento interno de la DGI con mayor precisin,
detectando las reas con peor desempeo relativo y dotando de la transparencia que esta materia requiere. La probabilidad de que las reformas implementadas al presente tengan algn xito es naturalmente mucho mayor si es
posible medir los resultados de las mismas y discutirlos pblicamente.
Vale la pena concluir este captulo con un par de advertencias. En primer
lugar, en relacin a las caractersticas institucionales especficas menos conducentes o propicias para la introduccin de esquemas de incentivos por desempeo, y en segundo lugar respecto de la posibilidad efectiva para llevar
adelante una reforma de esta naturaleza. Con respecto al primer punto,
Mookherjee (1997) seala que reformas de incentivos pueden ser contraproducentes si los evasores pueden utilizar su influencia poltica para demandar a los inspectores que los persigan. Si las sobredenuncias no son auditadas y penalizadas, el efecto de la reforma de incentivos puede ser
incrementar el acoso de contribuyentes honestos, inducir aumentos en la recaudacin de corto plazo que luego se revierten, e incrementar la carga sobre
el sistema de justicia. El esfuerzo puede ser mal asignado y evitar la realizacin de tareas de seguimiento si la administracin no est funcionalmente
especializada y el mismo agente es el responsable por la evaluacin de la
evasin y la iniciacin de la accin legal. Un cuidado excesivo por la equidad
ex post dentro de toda la administracin pblica puede diluir los incentivos
individuales. Los esquemas de incentivos carecern de credibilidad si los gobiernos pueden desdecirse de sus promesas de pagar grandes recompensas
por desempeos brillantes. El mecanismo no ser implementado de manera
correcta si los agentes del nivel jerrquico superior no son motivados a evaluar el desempeo de sus subordinados con cuidado y en forma imparcial. Si
el sistema de apelacin es lento e ineficiente, los esquemas de incentivos motivarn a los inspectores a manipular las cifras de recaudacin en el corto
plazo por medio de sobredeterminaciones deliberadas. Si se espera que estas
restricciones sean significativas, las reformas que introducen incentivos va
premios por desempeo no generarn por s solas aumentos sostenidos en
los ingresos fiscales o en el cumplimiento de los contribuyentes, pudiendo
empeorar la situacin en otras dimensiones.
Con respecto al segundo punto, casi con seguridad la introduccin de in-
498
centivos (monetarios, por un lado, y mayor flexibilidad en el empleo, por el

otro) dentro de la DGI dar lugar a crticas y escepticismo sobre la posibilidad de su implementacin y su conveniencia. Adems de reconocer que hace falta un alto grado de convencimiento y compromiso por parte del poder
poltico respecto de su conveniencia, entre otros aspectos,43 la respuesta
frente a esta posicin radica en notar que dicha reforma parece necesaria
para lograr mejoras significativas dentro de la administracin tributaria, y
que no tiene sentido (tico) proponer reformas potencialmente menos comprometidas que no conduzcan a resolver tanto el elevado grado de evasin
como el alto costo administrativo por cada peso recaudado. Efectivamente,
sera muy decepcionante (porque ello implicara la prdida de una oportunidad poco comn) que se implemente una reforma tal como ella es propuesta
y que la misma no genere los resultados anunciados.
499
APNDICE
La evaluacin de la DGI y las
propuestas de Silvani et al. (1996)
A continuacin se reproducen las descripciones y propuestas de Silvani,
dos Santos y Baer (1996) en relacin a la situacin de la DGI y a los objetivos estratgicos vinculados con este trabajo. En general, las medidas especficas propuestas se consideran muy razonables y son compartidas, aun
cuando en todos los casos parten de una visin centralizada de la forma en
que debe evolucionar la DGI. En ese sentido, las reflexiones provistas en el
texto apuntan a la necesidad de complementar las mismas con un diseo
adecuado de incentivos, permitiendo as que: a) estas decisiones centrales
sean compatibles con quienes deben ejecutarlas descentralizadamente, o b)
surjan del mismo inters de los miembros de la institucin. Es dentro de ese
marco que existe coincidencia con las propuestas de Silvani et al. (1996) que
a continuacin se detallan. Por otra parte, cuando las opiniones del trabajo
comentado no son compartidas siquiera en este sentido ello se expresa en
notas al pie de pgina.44
Objetivo estratgico 1: Aumentar la eficacia de cobranza de deuda

morosa
Situacin actual: El sistema judicial no tiene capacidad de resolver oportunamente las demandas judiciales presentadas por la DGI. Los juicios por
deudas tributarias alcanzan a 709.000 casos por un total superior a $ 5 mil
millones. La mayora de los juicios se han iniciado recientemente (19931995). Los montos de deuda estn relativamente concentrados: 0,5% de los
casos en juicio representan 35% de los montos enjuiciados. Algunas de las
razones que explican la alta acumulacin de juicios son: la escasez de crdito, las limitadas facultades de la DGI para cobrar la deuda morosa antes de
iniciar la accin judicial, la debilidad operativa del sistema judicial y la ausencia de prioridad en la cobranza de la deuda morosa. Adems, la DGI no
otorga facilidades de pago para el pago de deudas en mora a pesar de tener
dicha facultad. Sin embargo, el contribuyente en cobro judicial puede optar
por pagar en ocho cuotas al 1% mensual.
Recomendaciones:
Tratar prioritariamente las deudas ms grandes y ms recientes. De

acuerdo con la situacin particular de cada agencia, podran definirse
montos mnimos para enviar con mxima prioridad al juzgado. Las deudas menores deberan acumularse por contribuyente durante un perodo
a definir. En este perodo se intensificarn las acciones de cobro prejudiciales. Cumplido el perodo, pasaran al cobro judicial.
500
Introducir un sistema restringido de facilidades de pago para contribuyentes que acepten pagar las cuotas a travs de dbito automtico en sus
cuentas bancarias. Los jefes de agencia o regin de la DGI, segn sus
montos, seran los responsables de otorgar o no las facilidades especiales
de pago.
Dar mayores facultades a la DGI para imponer medidas precautorias tales como el congelamiento de cuentas bancarias y el embargo de cuentas
por cobrar.
Requerir a los bancos que sistemticamente informen el nmero de cuentas bancarias que tienen los contribuyentes y procesar debidamente esta
informacin.
Privatizar la cobranza de la deudas firmes de menor importancia (por
ejemplo, las menores a $ 5 mil). La cobranza de las deudas mayores seguira a cargo de la DGI, mientras que los cobradores fiscales podran incorporarse al cuerpo regular de empleados y dedicarse exclusivamente al
cobro de las deudas mayores.45
Discutir con el poder judicial la creacin de ms salas especializadas para el cobro ejecutivo de deudas tributarias.
control de gestin brindan informacin parcial y dificultan la evaluacin global de las distintas reas de la DGI. No se conoce el resultado final de los
distintos procesos. Por ejemplo, no se conoce lo efectivamente recaudado como resultado de la fiscalizacin. La DGI requiere un sistema de control de
gestin gerencial que presente mensualmente en forma sucinta la evolucin
de ciertos indicadores, tales como recaudacin, porcentaje de no declarantes,
deuda morosa, evolucin de los juicios de ejecucin fiscal, resultados de fiscalizacin, etc. En general, la mayora de estos datos existe pero sera conveniente integrarlos y producirlos en forma sistemtica. El principal y ms importante indicador de gestin es la recaudacin por regin. Un objetivo
fundamental de las regiones debera ser alcanzar las metas de recaudacin.
Recomendaciones:
Objetivo estratgico 2: Aumentar la eficacia de la fiscalizacin

Situacin actual: La fiscalizacin de la DGI usa de forma limitada la informacin disponible para seleccionar los contribuyentes a fiscalizar. Algunos
contribuyentes son fiscalizados varias veces en un perodo corto mientras
que otros pasan aos sin ser fiscalizados.
Recomendaciones:
Seleccionar a los contribuyentes a fiscalizar en base a frmulas objetivas;

registrar las fiscalizaciones realizadas para cada contribuyente y revisar
dicho registro antes de seleccionar un contribuyente para la fiscalizacin.46
Analizar la cadena de produccin en varios niveles para detectar proveedores de facturas falsas, es decir, fiscalizar a los proveedores de proveedores.
Establecer un lmite mximo de casos para la verificacin de denuncias
Establecer en las regiones auditores especializados en algunas actividades econmicas.
Establecer un programa de revisin por muestreo de las fiscalizaciones
realizadas por los inspectores de la DGI.
Objetivo estratgico 6: Fortalecer la organizacin y los sistemas

de control de gestin47
Situacin actual: La estructura organizacional de la DGI en general es
adecuada y favorece la integracin de acciones. Sin embargo, los sistemas de
501
Evaluar la conveniencia de crear nuevas agencias y nuevas regiones. En

el largo plazo, lo ideal sera tener por lo menos una regin por provincia.48
Establecer (ambiciosas) metas de recaudacin por impuesto y por regin/agencia. Las metas deberan separarse en tres grupos: grandes contribuyentes nacionales, otros contribuyentes del Sistema Dosmil, resto de
los contribuyentes. El detallado anlisis de los desvos permitira evaluar
la efectividad de las regiones y agencias.
Establecer metas de cobranza por regin. Las metas deben ser establecidas de forma que el stock de deuda fiscal al final de ao sea inferior al
stock al principio de ao.
Realizar sistemticamente estudios de evasin en los impuestos que sirvan como base para la definicin de metas de recaudacin y control de
gestin, especialmente para la fiscalizacin.49
Redefinir el control de gestin de fiscalizacin para controlar lo efectivamente cobrado como resultado de la fiscalizacin.
NOTAS
1. Ver FIEL (1991) y Slemrod (1990).

2. Las manifestaciones de la corrupcin en la administracin tributaria pueden ser
variadas: manipulacin de la normativa vigente en su interpretacin y aplicacin, clasificacin indebida de contribuyentes adheridos a regmenes de promocin, uso inapropiado de informacin, mantenimiento defectuoso y arbitrario del registro de contribuyentes, irregularidades en el reclamo y cobranza de deudas impositivas, etc. Ver
Rains y Febres (1998).
3. Se entiende por privatizacin a la venta del derecho a retener todo o parte de la
recaudacin. Esto excluye a la terciarizacin de actividades donde la compensacin es
una suma fija y en particular independiente de la efectividad de la tarea realizada, ya
que en ese caso el derecho sobre lo producido contina en manos del sector pblico.
En particular, ello es lo que ocurre dentro de las administraciones tributarias que no
premian a su personal en base a la recaudacin alcanzada.
4. Similarmente, la privatizacin de los servicios pblicos tambin demand el establecimiento de regulaciones que cuidaran el abuso del poder de mercado por parte
de las empresas privadas.
502
503
5. Dejando de lado algunas diferencias puntualmente detalladas en el modelo analtico de la seccin 2.2, ms adelante, que otorgan ventajas a los premios por sobre los
castigos.
6. Lgicamente, si el objetivo institucional de la DGI no es el enunciado, la raz del
problema es ms profunda, y su solucin debe producirse en un escaln anterior. Ver
Urbiztondo (1997).
7. De hecho, debera considerarse la evasin detectada, denunciada y cobrada,
incorporando la tarea de ejecucin de las deudas impositivas. Sin embargo, con el fin
de simplificar el razonamiento, y puesto que en varias ocasiones esta tarea est fuera
del alcance o control de la propia administracin tributaria, se omite su mencin en la
discusin terica siguiente.
8. Concretamente, estos modelos hacen referencia a la probabilidad de que ello
ocurra, o bien a la fraccin de inspectores involucrados, respectivamente.
9. Como en Urbiztondo (1993a), donde los inspectores reciben legalmente por
parte de la DGI una fraccin de lo recaudado en concepto de evasin.
10. Como en Urbiztondo (1993b), donde la reiteracin de supervisiones por parte
de distintos inspectores, secuencialmente, implica varias negociaciones para el ocultamiento que desalientan la evasin.
11. Como se define en Urbiztondo (1993a), los inspectores intrnsecamente honestos son aquellos que debido a su aversin al riesgo, valores morales, etc., se comportan como si no respondiesen a incentivos econmicos, en este caso denunciando toda
la evasin hallada sin siquiera considerar recibir un eventual soborno para no hacerlo.
12. Besley y McLaren (1993) sealan que, comparado con un capitulation wage,
donde los salarios a los inspectores seran tan bajos que slo se atraera a agentes
deshonestos que complementen sus ingresos con los sobornos, los efficiency wages
(que inducen a denunciar la evasin hallada) pueden ser subptimos si el costo de detectar los sobornos es muy alto. Los autores argumentan que algunas experiencias en
los pases en desarrollo parecen indicar la eleccin de capitulation wages en vez de
efficiency wages, por ejemplo, incrementar la recaudacin impositiva por medio de
pagos a los inspectores por debajo de los salarios de mercado sin intentar evitar de
manera significativa la corrupcin de stos. Sin dudas, por distintos motivos, la opcin por un capitulation wage no constituye una aspiracin admisible en un pas
medianamente desarrollado.
13. El modelo presentado en esta seccin presenta cierta complejidad analtica. El
lector no especializado en el uso de herramientas matemticas aplicadas a la economa puede directamente dirigirse a la seccin 2.3 donde se presentan las conclusiones
e implicancias prcticas del modelo sin un costo mayor de continuidad en la comprensin del resto del trabajo.
14. Ntese que el equilibrio analizado es tal que la evasin hallada no es denunciada, razn por la cual una reduccin en el monto evadido equivale a un aumento de
igual magnitud en la recaudacin de la DGI.
15. mayor que 1 indica que la recaudacin de impuestos genera distorsiones en
el resto de la economa y no slo una transferencia, por lo cual la existencia del Estado y la recaudacin de impuestos slo pueden justificarse si la utilidad social de los
recursos en manos del Estado es mayor a la utilidad social de dichos recursos en el
sector privado.
16. Ntese que si = 1,vgr., si un peso en el sector pblico tiene la misma utilidad
social que un peso en el sector privado, SW = y - E(p*), es decir, la solucin que maximiza el bienestar es suprimir toda tarea impositiva con p* = 0.
17. Un corolario de esta discusin es que, si por algn motivo (restricciones institucionales, polticas, errores, etc.), r = 0 (esto es, los inspectores no reciben premio alguno por denunciar la evasin), entonces no conviene eliminar la corrupcin, ya que
en ese caso desaparecera el nico incentivo a monitorear por parte de los inspectores
(haciendo p* = 0), y por ende la reaccin de los contribuyentes sera elegir e* = y, con
NR = 0. Por ello, segn surge de este modelo, la eliminacin de la corrupcin no es un
fin en s mismo, sino que los efectos sobre la evasin y la recaudacin son ms importantes.
18. Esta divisin de tareas, aunque por otros motivos, tambin es aconsejable en
relacin a la decisin de asignacin de casos entre los cobradores fiscales: si cada cobrador fiscal tiene la capacidad de afectar la decisin de cules casos recibir, entonces la actividad de lobby que desplegara sera significativa, y la informacin sobre su
esfuerzo y capacidad a partir de su efectividad en el cobro sera muy escasa.
19. En caso de incluir las costas y honorarios contra el fisco en forma lineal y automtica se introducira un serio desincentivo para denunciar la evasin, ya que la
magnitud de dichos montos y la aleatoriedad de la decisin judicial constituiran un
riesgo altamente disuasivos para el inspector, as como tambin podran presentarse
dificultades para poder hacer efectiva la penalidad resultante.
20. Aun cuando parezca trivial, tambin debe sealarse que los premios deben ser
considerados como tales y que debe evitarse que los agentes los confundan con los honorarios normalmente percibidos (tal como ocurrira si los premios fuesen compartidos
por distintos agentes y distribuidos a lo largo del tiempo, adquiriendo un carcter aparentemente permanente y perdiendo as su condicin original).
21. Es interesante notar que en el modelo desarrollado por Chand y Moene los mayores incentivos a los inspectores pueden inducir una reduccin en la corrupcin jerrquica: al disminuir la evasin (puesto que los contribuyentes entienden que ser
ms probable que sea detectada y ms costoso comprar el silencio del inspector), entonces disminuyen los montos en disputa y en consecuencia la corrupcin es menos
atractiva.
22.Ver Mookherjee (1997).
23. La organizacin descripta ser la formal, aun cuando, como en toda organizacin, los canales de decisin reales (u organizacin informal), pueden diferir. Las consideraciones al respecto realizadas en Tanzi (1998), en el sentido de que las decisiones
de los burcratas son de hecho la cara visible de las decisiones polticas (legislativas),
con caractersticas de incidencia y contenido muchas veces muy distintas, son particularmente relevantes.
24. La asignacin del 7% de la Cuenta de Jerarquizacin para premiar el cumplimiento de las metas de recaudacin en cada unidad operativa constituye la mayor innovacin prctica en el funcionamiento de la cuenta que se describe luego.
25. Por ejemplo, los cobradores fiscales de la DGI reciben honorarios vinculados
con la suerte judicial de las deudas que gestionan en forma individual. Sin embargo,
ms all de honorarios por $ 5 mil en el cobro de una deuda, los ingresos por las costas del juicio van a un fondo comn que luego se reparte entre varios agentes, lo que
reduce el incentivo precisamente en aquellos casos donde los evasores ms probablemente querrn sobornar a los agentes.
26. El nmero de empleados considerado no contiene el personal transferido en
1993 a propsito de la absorcin por la DGI de la tarea de recaudacin de los aportes
previsionales antes llevada a cabo por la ANSeS. Sin embargo, el nmero correspondiente es muy bajo (inferior a 1.000 agentes), y la diferencia resultante poco significativa (es decir, el nmero de empleados considerado es un 5,46% menor a la dotacin
total existente desde 1993 en la DGI).
27. En 1993 slo se reduce dicha suma en el ltimo trimestre, ya que hasta all la
tarea transferida a la DGI 6 meses antes fue asignada presupuestariamente a la ANSeS.
28. Podra argumentarse que la eliminacin de la recaudacin previsional tiende a
perjudicar los indicadores de desempeo de la DGI. Al respecto debe notarse que en
caso de haber existido economas de escala (o alcance) en la centralizacin de la re-
504
505
caudacin fiscal y previsional, ello pudo haberse logrado anteriormente por el simple
hecho de centralizar en la DGI la tarea antes realizada en otras dependencias, pero no
es el resultado de una mejor asignacin o eficiencia en la utilizacin de los recursos
internos de la DGI para el cumplimiento de un determinado conjunto de tareas y responsabilidades que le son asignadas. Alternativamente, la comparacin homognea a
lo largo del tiempo requerira adicionar la recaudacin previsional y una estimacin de
los gastos incurridos en su recaudacin hasta 1993, informacin que no se encuentra
disponible.
29. Si se incluyen los datos previsionales, el costo administrativo de la DGI como
porcentaje de la recaudacin total sera del 2,1% en 1995, mientras que los aos anteriores tambin experimentaran reducciones en un orden aproximadamente similar.
En 1996 y 1997, y como consecuencia de la reduccin selectiva en los aportes previsionales en 1996, la recaudacin total disminuy un 8,3% en 1996 y aument un
11,7% en 1997, de forma tal que al haberse verificado un incremento presupuestario
del 5,2% en 1996 y una reduccin del 3% en 1997, el costo administrativo subi al
2,5% en 1996 y volvi al 2,1% en 1997. Por otra parte, la informatizacin de la recaudacin por medio del contrato con la UTE IBM-BANELCO signific una inversin
anual aproximada del 10% de la ejecucin presupuestaria de la DGI entre 1995 y
1997, razn por la cual el costo administrativo de estos 3 ltimos aos podra estar
sobrestimado en un 10% como mximo (ya que parte de este contrato contiene costos
corrientes de administracin tributaria que no constituyen una inversin, as como
tambin existieron otras inversiones en distintos aos anteriores que fueron incorporadas en la serie).
30. Ello no significa que no haya sido socialmente deseable duplicar el tamao de
la DGI para con ello poder aumentar la recaudacin de impuestos (para lo que se requiere que la productividad social de los fondos recaudados sea mayor en manos del
Estado que en manos del sector privado, aun cuando se descuentan los costos de recaudacin). Simplemente significa que el aumento de la recaudacin verificado en la
Argentina a partir del Plan de Convertibilidad trajo aparejados otros costos administrativos que deben descontarse, y que es deseable que incrementos en la recaudacin
en el futuro agoten las posibilidades de los recursos ya destinados a dicha tarea.
31. No obstante la objetividad de las cifras expuestas, restan algunos argumentos
que obligan a calificar a esta conclusin como preliminar. En primer lugar, por cuanto
un juicio final debera discriminar la evolucin de la composicin del presupuesto de la
DGI; a partir de 1994, por ejemplo, la implementacin del contrato de informatizacin
para la recaudacin con la UTE IBM-BANELCO ha significado erogaciones crecientes
hasta 1996, alcanzando el 10% de los gastos totales. Por otra parte, las alteraciones en
la estructura impositiva pueden haber introducido costos de ajuste dentro de la DGI,
desaprovechando algunas economas de escala y generando otras, sin que existan bases empricas para poder juzgar la importancia y el sentido de este efecto (ver Alm
[1996]). Por ltimo, aun cuando la relacin entre el costo administrativo de la DGI y la
recaudacin tributaria no haya mejorado (e inclusive haya empeorado levemente), podra encontrarse un atenuante al reconocer que al menos con una tecnologa constante el costo de incrementar la recaudacin es creciente (porque se trata de incorporar a
los contribuyentes menos renuentes al riesgo y ms propensos a evadir), consideracin
relevante dado que la recaudacin efectivamente aument significativamente entre
1990 y 1992. As, no debera llamar demasiado la atencin que tambin haya aumentado el costo medio de la misma (claro que la tecnificacin de la DGI y su poltica de
propaganda al comienzo de los 90 crearon la imagen de que el avance en la tecnologa
de recaudacin fue mayor al de la tecnologa de evasin, de la misma forma que la eliminacin de varios impuestos internos tambin conduca a prever una reduccin en la
dificultad de la administracin tributaria, razn por la cual este resultado es en cierta
medida inesperado). De todas formas, ver la discusin ms adelante en el texto.
32. Puesto que las distintas administraciones tributarias tienen a su cargo distintas tareas y alcances (es decir, recaudacin de distintos impuestos, potestades federales, control de aduanas, aportes previsionales, etc.), la comparacin provee solamente
sugerencias respecto de las eficiencias relativas pero no conclusiones definitivas. Ver
de todas formas la discusin siguiente en el texto.
33. Un elemento adicional a considerar podra ser la existencia de economas de
escala en la recaudacin (en relacin al PBI). Ello ayudara a explicar los menores costos en Estados Unidos, Japn e Inglaterra, pero no los de Australia, Canad y Portugal.
34. Otro indicador distinto de la productividad se obtiene a partir de medir la evasin por empleado, ya que la recaudacin por empleado puede obedecer a factores
exgenos a la administracin tributaria. Debe notarse que tanto este indicador como
el utilizado en el texto son imperfectos (la evasin por empleado puede disminuir al
costo de un incremento significativo en la utilizacin de otros insumos en la administracin tributaria); idealmente, para evaluar la productividad, habra que definir primero la funcin de produccin de la administracin tributaria, tarea difcil y por ello
obviada.
35. La determinacin de estas cifras obedece al siguiente procedimiento. En primer lugar, por definicin, la diferencia de costos relativos a la recaudacin viene dada
por:
Ca-Cu = (wa.La + ra.ka)/(reca) - (wu.Lu + ru.ku)/(recu) = [wa.La/reca - wu.Lu/recu]
+ [ra.ka/reca - ru.ku/recu],
donde Ci representa el costo administrativo de recaudacin en el pas i (= a por Argentina y u por Estados Unidos) relativo a la recaudacin tributaria, wi es el salario
promedio, Li es la dotacin de personal, ri es el precio del capital e insumos representados por ki, y reci es la recaudacin tributaria. As, la diferencia en el costo proviene
de diferencias en el costo del personal (por diferencias de salarios y de nivel de empleo)
y en el costo de otros insumos. Entonces (expresando en miles de $): Ca-Cu = 1,6% =
[(25,1*17.300/45.529.408) -(52*102.082)/1.486.546.674)] + [512.779/45.529.408
2.139.500/1.486.546.674] = [0,97% - 0,36%] + [1,13%-0,14%] = 0,61% + 0,98% =
1,59% (diferencia por redondeo). Vale decir, comparando el IRS en 1996 con la DGI de
1995 (suponiendo que el salario medio permaneci invariante respecto del salario presupuestado en 1997), el costo laboral (relativo a la recaudacin) explica un 38% de la
diferencia, mientras que el costo de los otros insumos utilizados (relativo a la recaudacin) explica el 62% de la misma.
En segundo lugar, debe considerarse que la mayor presin tributaria en los Estados Unidos est reduciendo los costos de los insumos del IRS en relacin a los de la
DGI en un porcentaje igual al 36% (la presin en Estados Unidos es 20,6% y en la Argentina es 15,17%). Por ello, tanto los efectos del costo laboral como del costo del capital y otros insumos deben dividirse por 1,36 para corregir por la diferencia de presin, lo que conduce a que el costo laboral diferencial explique una diferencia de
0,45% en el costo relativo de la recaudacin y a que el costo diferencial del capital y
otros insumos explique una diferencia de 0,72% en el costo relativo, mientras que la
diferencia con el 1,6% (= 0,43%) corresponda a la distinta presin impositiva. Entonces, el 45% del 1,6% (=28,1%) representa el porcentaje de la diferencia de costos que
se explica por el factor trabajo, neto de la diferencia en la presin impositiva, y similarmente, el costo del capital y otros insumos explican el 45% de la diferencia, mientras que la presin impositiva explica el 26,9%.
36. Puesto que en 1995 y 1997 la participacin del presupuesto de la DGI sobre la
recaudacin total ha permanecido constante (estimando la participacin en 1997 a
partir de los datos agregados de la AFIP), las cifras anteriores continan siendo vlidas
hoy. Por otra parte, si el punto de referencia para el cmputo fuese la administracin
tributaria de algn otro pas desarrollado (por ejemplo, Australia), las magnitudes se-
506
507
ran inferiores pero no necesariamente cambiaran de importancia relativa (en algn

sentido en particular) los costos laborales, los costos de capital y las distintas presiones tributarias.
37. La relacin entre el 86% anterior y el 0,61% asignados a diferencias en el costo
laboral en la nota al pie anterior es la siguiente: el 86% se refiere a la reduccin porcentual del costo de la DGI que se producira si su dotacin de personal y salario promedio fuesen iguales a los del IRS, ajustando por diferencias en el PBI per cpita y por
el nmero de habitantes, y sin considerar variaciones en la recaudacin dentro de cada pas; el 0,61% indica el porcentaje de la recaudacin en que disminuira el presupuesto de la DGI si la participacin de este insumo fuese igual a la del IRS, implcitamente ajustando por diferencias en el PBI pero tambin incluyendo el efecto de la
diferencia de presiones fiscales existentes entre ambos pases a nivel federal. En ese
sentido, el 86% representa el 27% de la diferencia porcentual entre 2,1% y 0,5% (igual
a 320%), mientras que el 0,61% representa el 38% de la diferencia absoluta entre
2,1% y 0,5% (igual a 1,6%); a su vez, este 38% est afectado por la distinta presin tributaria (un 36% mayor en Estados Unidos), de forma tal la eliminacin de dicho efecto
indica que el costo laboral tiene una participacin neta igual a 28% (= 38%/1,36) en la
explicacin de la diferencia de costos entre la DGI y el IRS (casi igual al 27% encontrado por el otro camino; la diferencia obedece a trminos de segundo orden de magnitud
que se pierden en la comparacin).
38. Aun cuando existen estadsticas sobre la inscripcin en otros impuestos (IVA,
bienes personales, etc.), se supone que todas las personas fsicas y jurdicas involucradas estn inscriptas tambin en ganancias, de forma tal que la cifra consignada
en el cuadro representa al total de contribuyentes inscriptos sujetos a la fiscalizacin
de la DGI. Si bien esto no es estrictamente correcto, por cuanto existen contribuyentes inscriptos tanto en bienes personales como en IVA que no tienen cdigo nico de
identificacin tributaria (CUIT), de esta forma se evitan las duplicaciones ms frecuentes que resultaran de sumar los contribuyentes inscriptos en cada uno de los
impuestos.
39. Estos ndices recientes estn en lnea con la experiencia internacional de
acuerdo con Silvani y Baer (1997:24). Si se considera la situacin en el IRS de los Estados Unidos, en 1996 se examinaron 1,38% de las declaraciones presentadas (por
medio de distintos procedimientos), lo que indica una probabilidad de ser auditado
menor que en la Argentina. En ese sentido, la menor evasin existente en Estados
Unidos debe explicarse por una mayor probabilidad de detectar la evasin cuando se
realiza la inspeccin, o bien porque la penalidad efectivamente aplicada en tal caso es
mayor (pero no por una mayor probabilidad de ser auditado).
40. El crecimiento explosivo de los sumarios totales iniciados se debe exclusivamente a la evolucin de los sumarios formales producto de la informatizacin y automaticidad en la tarea de control formal de los contribuyentes, sin que ello indique un
mayor esfuerzo o dedicacin de recursos dentro de la DGI.
41. Debera evitarse que hubiese una correspondencia lineal entre dependencias y
provincias para que las primeras no puedan ser fcilmente presionadas por el poder
poltico o empresarial de las segundas, exportando la mayor parte del costo de la
prdida de recaudacin hacia el conjunto del sistema.
42. Como se seal en la seccin 2.3., es sumamente importante considerar la recaudacin neta de las costas en contra del fisco como indicador de desempeo en la
fiscalizacin y cobro de la evasin. Caso contrario, es posible que inspectores con objetivos de corto plazo se dediquen a extorsionar a los contribuyentes logrando recaudaciones que luego deben ser judicialmente restituidas.
43. Mookherjee (1997) seala que la conviccin poltica para la reforma en los niveles de gobierno ms elevados puede ser un requisito esencial de la reforma. No slo
debe el gobierno estar dispuesto a considerar una reforma general, sino que tambin
deber confrontar las dudas ideolgicas respecto de la conveniencia poltica de terminar con tradiciones arraigadas en el servicio civil. Debe esperarse alguna resistencia
desde los burcratas de mayor edad que no estn dispuestos a ajustarse a un nuevo
ambiente hacia el final de sus carreras, de trabajadores que pierden la posibilidad de
ganar dinero rpido y acosar al pblico, y de los evasores que no sern capaces de
continuar sobornando a los inspectores y explotar su influencia poltica. Pero la mayora de los agentes probablemente den la bienvenida a estos cambios que les permitirn
aumentar sus ingresos sin recurrir a la deshonestidad, mejorar la calidad de su ambiente laboral, hacer sus trabajos ms interesantes, y lo ms importante, incrementar
su prestigio de cara al resto de la sociedad. Finalmente, la ciudadana en general se
beneficiar por vivir en una sociedad ms civilizada en la cual los bienes pblicos son
provistos de mejor manera, la corrupcin disminuye, y la burocracia del sector pblico
deja de ser el enemigo comn.
44. Una evaluacin ms reciente del funcionamiento interno de la DGI puede consultarse en el captulo titulado Diagnstico de la Direccin General Impositiva incluido en este mismo volumen.
45. No parece conveniente privatizar por tamao (debe hacerse por dificultad o
agotamiento de instancia interna exclusivamente, ya que en caso contrario, si las
grandes deudas impositivas quedan dentro de la administracin, su cobro sera menos disputable y por ende ms fcil que se arregle o se siga un criterio poltico en
las medidas a adoptar). Similarmente, los cobradores fiscales deben estar en condiciones de acceder a la base de datos slo como usuarios pero sin la capacidad de alterar
la misma (en cuyo caso estaran en condiciones de borrar pruebas de evasin, aumentando la productividad de su colusin).
46. Alm (1996) menciona evidencia emprica segn la cual el nivel de cumplimiento fiscal es mayor con reglas de fiscalizacin endgenas, que utilizan informacin de
las declaraciones para seleccionar los casos a ser auditados (en vez de determinarlo en
forma absolutamente aleatoria), reafirmando la propuesta de Silvani et al. Sin embargo, no debe confundirse esta utilizacin de informacin con la predeterminacin de los
contribuyentes a auditar, ya que debe mantenerse latente la posibilidad de una auditora aun cuando no existan indicios suficientes de evasin, ya que de lo contrario se
corre el riesgo de que los contribuyentes aprendan el patrn seguido por la DGI y
mientan ordenadamente asegurndose a pasar desapercibidos por la inspeccin.
47. Los objetivos estratgicos 3, 4 y 5 se refieren a Mejorar el control de impresin
y emisin de facturas, Simplificar los procedimientos y brindar mejor servicio a los
contribuyentes, y Mejorar los sistemas informticos de la DGI, respectivamente, y
por su especificidad se dejan de lado aqu.
48. En el texto se indica el peligro de la politizacin de la recaudacin en este caso, siendo por ello conveniente tener menos de una regin por provincia.
49. Estos tres ltimos puntos referidos a la construccin de metas de recaudacin
son problemticos: sufren del efecto Ratchet comentado en el trabajo. Mejor sera
que se establezcan premios por mejoras respecto del ao anterior (es decir, la meta es
superar la recaudacin del ejercicio anterior, previendo que en caso de no alcanzarla
estratgicamente para despus poder sobrecumplir implica posibles penalidades y
sanciones), o bien que se instrumente un esquema de competencia yardstick (por
comparacin), donde las distintas agencias regionales recibiran premios (recursos
adicionales) dependiendo de su desempeo relativo al de las otras agencias (corrigiendo naturalmente por diferencias en las bases imponibles; una forma alternativa, que
supone una situacin de inicio similar, sera comparar las tasas de incremento en la
recaudacin anual).
508
Alm, J.: What is an Optimal Tax System, National Tax Journal, vol. 49, N 1, 1996.
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Reflections, mimeo, 1997.
CAPTULO 15
Resumen
Daniel Artana,
Leonardo Gasparini
Oscar Libonatti y
Santiago Urbiztondo
En este captulo se resumen las principales conclusiones de los captulos

anteriores. En los siguientes se avanza en las propuestas, repasando en primer lugar los problemas del sistema tributario argentino, para luego formular sugerencias concretas y, por ltimo, cuantificar su impacto presupuestario y su viabilidad institucional.
I. INTRODUCCIN. EL DISEO DEL SISTEMA TRIBUTARIO

Objetivos y restricciones del sistema tributario. Al disear un sistema tributario se acepta que existen varios objetivos:
Los tributos deben permitir alcanzar la recaudacin necesaria para hacer

frente a las erogaciones del Estado, de modo tal de cumplir con los objetivos de la poltica macroeconmica del gobierno.
El sistema impositivo debe procurar minimizar las interferencias con el
funcionamiento del mercado. En general, todos los tributos introducen
algn tipo de distorsin. De este modo alteran la asignacin de recursos
generando una ineficiencia que se traduce en un menor potencial de consumo o bienestar para la poblacin, o incluso reducen la tasa de crecimiento de la economa, potenciando los efectos negativos sealados.
Los impuestos deben contribuir a lograr una distribucin ms equitativa
del ingreso o de la riqueza. Si bien es posible atender este objetivo de la
sociedad a travs de la poltica de gasto pblico con tributos proporcionales para todos los ciudadanos, en general se espera que los impuestos
sean diseados en forma progresiva.
Finalmente, los impuestos deben ser simples, de modo tal de facilitar la
recaudacin por parte de la agencia pblica encargada de la administracin tributaria y de minimizar los costos que genera su cumplimiento en
los contribuyentes. Adems, deben ser predecibles, evitando, en la medida de lo posible, cambios reiterados y bruscos en su monto y estructura.
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511
RESUMEN
Uno de los problemas a resolver en el momento de decidir la poltica tributaria es que la consecucin de estos objetivos puede tener aspectos contradictorios. Tradicionalmente se ha aceptado que existe un compromiso
(trade-off) entre eficiencia y equidad dado que un esquema progresivo de
imposicin a los ingresos normalmente utiliza una estructura de alcuotas
creciente, que afecta negativamente los incentivos de las personas a trabajar
y ahorrar. Tambin se reconoce que a medida que el gobierno aumenta sus
necesidades de recursos se debe recurrir a alcuotas cada vez mayores o a
impuestos ms distorsivos lo que afecta negativamente la asignacin de recursos y el crecimiento econmico. Y tambin es posible que impuestos simples y de bajo costo de recaudacin generen ineficiencias o inequidades importantes.
Adems de resolver estos posibles conflictos entre los objetivos que guan
una poltica tributaria eficaz, el sistema impositivo se debe adaptar a las limitaciones institucionales de cada pas. Por ejemplo, si existen dificultades
serias de administracin tributaria pueden perder atractivo los gravmenes
utilizados por otros pases que no tienen el mismo problema. Tambin debe
contemplarse que en la redaccin de las leyes tributarias influyen grupos de
presin que tratarn de sesgar el sistema de modo tal de favorecer sus propios intereses aun a expensas del inters de los dems. En este sentido, impuestos que sean menos vulnerables a la accin de estos grupos se vuelven
ms atractivos que aquellos en los cuales resulta ms fcil esconder un tratamiento de privilegio.
Por ltimo, el diseo del sistema tributario debe contemplar que en los
pases federales aparecen, entre otras, cuestiones referidas a la distribucin
de los recursos entre niveles de gobierno, o posibles guerras tributarias o
comportamientos oportunistas, que pueden terminar convirtiendo un buen
impuesto en la teora en un psimo gravamen en la prctica. Adems, el grado de apertura de la economa al comercio internacional de mercancas y de
capitales es importante porque varias de las conclusiones a las que se llega
en el caso de una economa cerrada se modifican drsticamente cuando se
analiza una economa abierta.
A su vez, los impuestos al ingreso son distorsivos porque alteran la decisin de los individuos entre trabajar y descansar y entre consumir y ahorrar.
En el primer caso, porque el impuesto reduce el salario neto que perciben los
trabajadores, mientras que mantiene intacta la satisfaccin personal que genera el ocio. En el segundo, porque un gravamen al ingreso tradicional impone tanto la capacidad de consumo de la gente como su ahorro, y vuelve a
gravar a los intereses que genera ese ahorro. Esta doble imposicin sobre
el ahorro alienta un mayor consumo que el que hubiera existido en ausencia
del impuesto.
Los impuestos a las ganancias de las empresas y de las personas afectan
el proceso de inversin. Esto ocurre porque se genera una diferencia entre el
rendimiento neto que percibe quien aporta el capital y el retorno bruto de la
inversin que queda gravado por el impuesto. Por lo tanto, los proyectos de
inversin se realizan con una tasa de corte que es muy superior al ingreso
que recibe quien la financia (el accionista o el ahorrista).
Impuestos y eficiencia econmica. La mayor parte de los ingresos de los

gobiernos proviene de impuestos al consumo (generales o especficos) y de
impuestos al ingreso del trabajo y del capital.1 En ausencia de externalidades u otras fallas de mercado que puedan justificar la existencia de un tributo, la mayora de los impuestos genera una prdida de bienestar. Ello ocurre
porque se trata en forma no uniforme a todos los bienes que consume un individuo y ello altera las decisiones de consumo y produccin: aquellos bienes
gravados a menor tasa tienen un precio para el consumidor ms bajo en trminos relativos que el que exista antes de introducir el impuesto. De esta
forma, la cantidad de bienes que se produce y consume pasa a estar influida
tambin por los impuestos, en lugar de depender solamente de las valoraciones que tengan los consumidores sobre cada bien y de los costos econmicos
de producirlos. Aun un impuesto al consumo generalizado a tasa uniforme
introduce distorsiones porque no puede gravar todos los actos de consumo
del individuo (por ejemplo, alienta las actividades fuera del mercado).
Federalismo fiscal. La existencia de varios niveles de gobierno introduce

una nueva gama de problemas. Por ejemplo: a) debe definirse qu nivel de
gobierno grava cada base imponible y cmo coordinar su accionar para evitar una imposicin excesivamente compleja; b) en la medida en que existe
una mayor descentralizacin en las responsabilidades de gasto que en la tributacin (como es generalmente el caso) es necesario introducir esquemas
de transferencias. Si stos se relacionan con unos impuestos y no con todos
(como ocurre hoy en la Argentina) se pierde flexibilidad en el manejo del diseo tributario.
Impuestos al consumo y al ingreso. Aplicacin prctica. Las caractersticas
ms frecuentes en las estructuras impositivas de distintos pases son las siguientes:
a) Los impuestos distorsionan la seleccin de factores de las empresas. Por
ejemplo, existe bastante evidencia de que el capital se grava a tasas menores que el trabajo en los pases de la OECD, desalentando la demanda
de mano de obra. Esto se explica por la preocupacin creciente respecto
de eventuales fugas de capitales en un mundo donde la movilidad de este
factor ha aumentado en forma notable. La mayora de los pases ha reducido las tasas marginales de los impuestos a la renta con relacin a los
niveles alcanzados a comienzos de la dcada del 80.
b) Los impuestos afectan las decisiones de inversin en forma diferencial,
tanto por sectores y regiones como por el esquema de financiamiento u
organizacin de la firma.
c) El IVA se ha convertido en el principal impuesto al consumo de la mayora de los pases. Sin embargo, la imposicin al consumo no es uniforme,
favorecindose el consumo de determinados bienes por razones distributivas o promocionales. Esto expande en forma artificial a estos sectores, a
expensas del resto de la economa.
d) Los pases latinoamericanos han reformado sus sistemas tributarios contemplando los aspectos de eficiencia, ampliando bases imponibles, gene-
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RESUMEN
ralizando el IVA y reduciendo la importancia de los impuestos parciales y

altamente distorsivos.
e) Los impuestos se evaden y se eluden. Existe alguna evidencia de que las
tasas de evasin son diferentes por actividad y por nivel de ingresos.
lificado y complemento del calificado. Ello hace que mayores impuestos al

trabajo aumenten la demanda de trabajadores calificados con relacin a
la de los no calificados.
f) Las tasas efectivas de imposicin sobre la inversin son muy dispares. La
mayora de los pases miembros de la OECD favorece a los intangibles
(capital humano, investigacin y desarrollo) con relacin a las inversiones
en capital fsico, al permitir una virtual amortizacin instantnea de los
montos invertidos. Adems, en general se favorece a determinadas actividades mediante deducciones especiales; se grava con tasas ms bajas a
las inversiones financiadas con deuda; se favorece a los activos cuyo retorno se obtiene va la apreciacin del valor en los pases que tienen una
tasa ms baja para las ganancias de capital; y tambin hay distorsiones
respecto al financiamiento va la emisin de nuevas acciones. La tendencia de los ltimos quince aos a reducir los mecanismos de fomento mediante la reduccin o eliminacin de exenciones es una respuesta al pobre desempeo de los mecanismos promocionales.
g) El crecimiento de largo plazo est asociado a las ganancias de productividad que puedan realizarse, de los recursos que el pas tenga y de cmo se
utilizan stos. En lo que respecta a las polticas pblicas, la evidencia
disponible sugiere que el desarrollo de un pas o una regin no depende
de las polticas activas sino que est relacionado con la calidad de la educacin y la buena poltica econmica (entendiendo por tal a la solvencia
del Estado que reduce los riesgos de comportamientos oportunistas y
precios que reflejen los costos de oportunidad).
Por lo tanto, los sistemas tributarios en la prctica distan de ser eficientes. La pregunta a responder es cun importante es la prdida de bienestar.
Entre otras razones, esto depende de la sensibilidad de las variables econmicas a los cambios en los precios originados por los impuestos (elasticidades), y de la cantidad de distorsiones que existen, porque los costos de bienestar por cada decisin afectada tienden a sumarse. Se ha estimado que
por cada peso de recaudacin el costo de eficiencia y el que incurren la administracin y los contribuyentes para recaudar y cumplir con los impuestos
legislados puede ser de $ 0,50. Esta cifra, que aproxima la cantidad de recursos perdidos por la presencia de los impuestos, debe ser considerada a la
hora de evaluar las decisiones de gasto pblico.
Influencia de los impuestos sobre el ahorro, la inversin y el mercado laboral. Con respecto a la sensibilidad de las variables econmicas ante la presencia de impuestos pueden sealarse los siguientes resultados empricos:
a) El efecto de los impuestos sobre el ahorro es bajo. Esto se explica por la
baja elasticidad del ahorro al rendimiento neto y porque el menor ahorro
privado puede ser compensado, aunque no siempre, por un mayor ahorro
pblico.
b) La respuesta del trabajo de los hombres adultos a cambios en los impuestos al ingreso es baja. Es ms importante la reaccin de las mujeres.
De todas maneras, el efecto parece ser diferente en funcin de los niveles
de ingreso. Una reduccin en la tasa marginal de impuestos al trabajo
aumenta la oferta de trabajo de los hombres de menores ingresos y la reduce en los de mayor ingreso.
c) Es ms significativo el impacto de los impuestos al trabajo sobre la creacin de empleos. Adems del efecto directo sobre la creacin de empleo
de una reduccin en el costo laboral por la sustitucin de capital por trabajo, se debe computar un efecto adicional porque esa medida favorece la
expansin de las actividades trabajo intensivas de la economa. Debe notarse que el efecto positivo sobre la creacin de empleos es mayor cuanto
menos rgidas son las regulaciones laborales.
d) Existe una preocupacin creciente en los pases miembros de la OECD
por las altas tasas marginales de imposicin sobre los ingresos de los
grupos de menores ingresos. Esto es consecuencia del efecto conjunto de
los impuestos sobre los ingresos del trabajo y de los beneficios sociales
que se pierden por el hecho de aceptar un empleo (seguro de desempleo,
asistencia a los hijos), que en varios pases dan lugar a tasas marginales
superiores al 100% (la llamada poverty trap). De hecho, la existencia de
programas de bienestar ms generosos en Europa que en los Estados
Unidos explicara la menor tasa de participacin laboral europea.
e) Existe bastante evidencia de que el capital es sustituto del trabajo no ca-
Impuestos y distribucin del ingreso. Para analizar el impacto de los impuestos sobre la distribucin del ingreso es necesario estimar primero quines soportan la carga de los mismos (medida por la recaudacin obtenida
por el gobierno). Es un resultado conocido que los responsables legales de
pagar los tributos no son necesariamente quienes los soportan, porque en
funcin de las condiciones de mercado pueden trasladar su incidencia real,
parcial o totalmente, a otros agentes econmicos.
En la teora de las finanzas pblicas usualmente se analiza la incidencia
de los impuestos sobre los factores productivos (trabajo y capital) evaluando en qu medida se afectan las remuneraciones netas que perciben los dueos de estos factores y sobre los consumidores.
En una economa pequea y abierta al movimiento de capitales la remuneracin neta que percibe el nuevo capital no puede ser inferior a la que obtiene en el resto del mundo. Cualquier exceso de tributacin con relacin a
la de otros pases ser trasladado al resto de los factores o a los consumidores; en caso contrario no se realizar la inversin.
Aun en economas cerradas, los impuestos al trabajo recaen sobre los
trabajadores porque existe bastante evidencia de que la elasticidad de la demanda de trabajo es mayor que la de la oferta de trabajo (las empresas tienen formas de sustituir un alto costo laboral, en especial para el trabajo menos calificado). Estas conclusiones se refuerzan en una economa abierta
porque la competencia del exterior no permite aumentos de precios inducidos por mayores impuestos sobre los factores, y porque el capital, eventual-
514
mente, no aceptar una remuneracin neta inferior a la que puede obtener

en el resto del mundo.
Un impuesto al valor agregado del tipo consumo y generalizado a tasa
uniforme es muy probable que se traslade a los consumidores. En el caso del
impuesto sobre las ventas en cascada (ingresos brutos en la Argentina) se
trata de un gravamen que puede descomponerse en dos partes, una sobre la
produccin, por el impacto de la cascada que no puede trasladarse a los
compradores que tienen la posibilidad de importar el bien; y otra sobre el
consumo, por el gravamen en cascada que se aplica sobre las etapas de distribucin mayorista y minorista (actividades no transables).
Luego de establecer la incidencia econmica de los impuestos puede analizarse su impacto sobre la distribucin del ingreso estimando cmo se distribuyen entre los diferentes deciles los ingresos por el trabajo, la propiedad
del capital y el consumo. En teora, se trata de lograr que el sistema tributario respete los principios de equidad horizontal (dos personas de iguales ingresos soportan la misma carga tributaria) y de equidad vertical (los de mayores ingresos pagan un porcentaje mayor reflejando su mayor capacidad de
pago).
Sin embargo, adems de los problemas empricos que existen, aparecen
algunas dificultades que son difciles de resolver. Por ejemplo:
Debe definirse cmo ordenar a las familias (o individuos). En general se

acepta que son mejores las medidas del ingreso a lo largo de la vida del
individuo. Debe notarse que cuando se acepta esta definicin de ingreso,
se modifican las conclusiones sobre incidencia en forma apreciable. Por
ejemplo, un impuesto al consumo generalizado que es usualmente considerado regresivo por la mayor propensin a ahorrar de los grupos de ingreso alto, se convierte en un gravamen proporcional cuando se contempla que el ahorro se hace para consumir en el futuro, lo que lleva a que
en valor actual todos los individuos paguen como impuestos la misma
proporcin de su ingreso.
Tambin es necesario precisar la unidad de anlisis. Las alternativas son
los ingresos del individuo o del grupo familiar. Cuando se quiere utilizar
un impuesto progresivo aparecen problemas. Por ejemplo, si la base de la
tributacin es la familia aparece el llamado impuesto al matrimonio que
castiga fuertemente la decisin de trabajar del resto de los integrantes la
familia que sale al mercado laboral ya que sus ingresos comienzan a ser
gravados a una tasa marginal elevada (la que corresponde al primer integrante del grupo familiar que est en el mercado laboral). Si en cambio se
toma como base el ingreso de cada individuo se evita el problema del impuesto al matrimonio pero se impone en forma diferente a familias de
igual ingreso segn cul sea la composicin de los ingresos del grupo familiar. Los pases miembros de la OECD en general, han adoptado como
base los ingresos de cada individuo. Este es tambin el caso de la Argentina.
El concepto de capacidad de pago no puede ser definido en forma precisa
desde un punto de vista tcnico. Una vez aceptado que las familias de ingresos altos deben pagar un porcentaje mayor de su ingreso, resta preci-
RESUMEN
515
sar cunto mayor y si los ms pobres tambin deben pagar algo. Estas
precisiones dependen de un anlisis valorativo, y no de argumentos tcnicos, pero en el proceso de definiciones deben tenerse presentes las limitaciones institucionales, en particular las referidas a la capacidad de la
administracin tributaria.
La incidencia de los impuestos y su impacto sobre la equidad horizontal
y vertical se ven seriamente afectados por la evasin. En verdad, como la
evasin no es uniforme para los diferentes grupos de ingreso o para las
personas dentro de un mismo grupo, tiene efectos impredecibles sobre la
equidad.
Finalmente, los estudios disponibles sugieren que las reformas tributarias de los 80 en los pases de la OECD han sido regresivas. Dependiendo de
los pases esta prdida relativa del quintil ms pobre favoreci a la clase media o al quintil de mayores ingresos.
Simplicidad del sistema tributario y administracin. A la hora de disear
un sistema tributario debe tenerse presente que existen costos para la administracin y para los contribuyentes adems de una meta de recaudacin a
obtener. La evasin y las exenciones y cambios en el contexto internacional
(por ejemplo, mayor movilidad de capitales) han erosionado las bases tributarias y obligado a modificar la estructura de los impuestos. Por ejemplo:
A pesar de que se reconoce que para atender mejor los objetivos de equidad los impuestos sobre el ingreso deben calcularse en forma global (es
decir sumando todos los ingresos de la persona y aplicando sobre ese total la escala de alcuotas) se observa un mayor uso de impuestos cedulares, que gravan las diferentes fuentes de ingreso en forma separada, con
alguna progresividad en los impuestos sobre el ingreso del trabajo e impuestos proporcionales sobre los ingresos del capital, normalmente retenidos en la fuente.
La utilizacin de impuestos que se calculan sobre bases presuntas o que
procuran asegurar un mnimo de recaudacin es una prctica cada vez
ms frecuente, incluso en pases desarrollados. El objetivo es evitar que
las empresas vacen su base tributaria va precios de transferencia artificiales o instrumentos promocionales. En su defecto, o complementndolos, es frecuente utilizar reglas sobre precios de transferencia, montos
mximos a deducir de intereses, etc., que tratan de proteger la recaudacin. Es evidente que el uso de impuestos presuntivos (bastante comunes
en la Argentina) tiene problemas porque puede resultar en impuestos excesivos sobre algunos sectores o empresas, pero su uso extendido sugiere
que las consideraciones prcticas juegan un papel muy importante a la
hora de disear el sistema tributario. Impuestos buenos en teora que
no se cobran en la prctica no tienen utilidad, y adems generan informalidad que luego induce a otras distorsiones.
En los intentos por mejorar la administracin tributaria deben contemplarse: i) los derechos de los contribuyentes; ii) las restricciones presupuestarias que no permiten (ni ello es aconsejable) que se asigne cual-
516
quier presupuesto a la tarea de fiscalizacin; iii) la flexibilidad de la organizacin para adaptarse a una realidad cambiante; iv) las dificultades para poder realizar una tarea exitosa cuando existen vas de elusin muy
fciles. En los pases latinoamericanos se han realizado esfuerzos para
mejorar las administraciones tributarias, con algn grado de xito.
En los pases federales estos problemas se potencian porque se necesita,
adems, una coordinacin entre las agencias recaudadoras de los diferentes niveles de gobierno.
Finalmente, si bien puede ser posible que factores culturales ayuden a
controlar ms fcilmente los impuestos, la evasin depende, fundamentalmente, de las penas que se aplican al infractor, de la probabilidad que
ste le asigna a ser detectado, denunciado y penalizado y de lo que puede ganar por el hecho de evadir (lo que depende de la tasa del impuesto).
El sistema argentino y la experiencia de otros pases. En la Argentina, la

recaudacin del gobierno nacional y de las provincias ha aumentado de un
promedio anual de 16% del PBI entre 1985/1990, a un nivel superior al 19%
del PBI en 1994, pero desde entonces se ha reducido en alrededor de un
punto del PBI.
Sin embargo, la verdadera presin tributaria debe medirse teniendo presente que el gasto estatal se financia con impuestos tradicionales, emisin
(impuesto inflacionario o seorazgo) y endeudamiento (que son mayores impuestos futuros). La experiencia de los 90 muestra que al mismo tiempo que
aumentaba la recaudacin tradicional, se reduca la importancia del impuesto inflacionario. Ms concretamente, la mayor presin tributaria obtenida de
los impuestos al consumo, reemplaz los recursos que el Estado argentino
obtena por medio del impuesto inflacionario.
La experiencia internacional sugiere que la carga tributaria de un pas es
mayor cuanto ms elevado es su PBI per cpita, pero una mayor presin tributaria no parece afectar la tasa de crecimiento. La Argentina tiene una presin tributaria sensiblemente ms baja que la de los pases de la OECD, pero
que est en lnea con la de los pases que tienen un nivel similar de desarrollo.
Tambin la participacin de gravmenes sobre el ingreso y la propiedad
crece con el nivel de desarrollo alcanzado. La Argentina est algo por debajo
del porcentaje que sugiere su nivel de PBI per cpita, pero en una proporcin
que no es muy diferente de la de otros pases latinoamericanos o de algunos
asiticos. Los pases de menor PBI per cpita tienden a hacer un uso ms intensivo de los impuestos al consumo.
Adems, la experiencia comparada sugiere que en los pases con problemas de administracin tributaria los impuestos al ingreso y a la propiedad
tienen un papel menos importante que en aquellos pases donde el cumplimiento tributario es mejor.
En resumen, las comparaciones entre pases deben manejarse con cuidado por las siguientes razones: a) existen problemas en la misma definicin de
la presin tributaria (por ejemplo, los incentivos que se otorgan va desgravaciones o partidas presupuestarias explcitas); b) los pases difieren en el papel que le asignan al Estado en la economa; c) parece existir una clara dife-
RESUMEN
517
rencia, tanto en el nivel de la presin tributaria como en la participacin de

los impuestos al ingreso y a la propiedad, entre los pases desarrollados de la
OECD y el resto; d) la fortaleza de la administracin tributaria debe tenerse
en cuenta a la hora de disear el sistema tributario, perdiendo cierto atractivo los impuestos al ingreso y a la propiedad cuando existen ms problemas
de control fiscal.
Conclusiones. Existe bastante consenso entre los expertos de finanzas
pblicas sobre cul es el diseo ideal de un sistema tributario para economas de mercado. En las ltimas dcadas se han enfatizado ms los aspectos de eficiencia que los de equidad, pero tambin se ha sacrificado eficiencia por viabilidad administrativa e institucional.
Por ello, se procura que el sistema tributario se base en un impuesto al
consumo generalizado (IVA) con pocas exenciones y alcuota uniforme; con
impuestos adicionales slo para algunos consumos que procuran resolver
problemas de contaminacin o externalidades (bebidas alcohlicas, tabaco y
combustibles); con un sistema de impuesto a las ganancias de las personas
que mantiene una estructura progresiva, tambin con pocas exenciones y
deducciones para evitar que se disipe esa progresividad y se afecte la eficiencia (aunque ha sido ms difcil avanzar en este sentido); y con un impuesto
a las ganancias de las sociedades con tasa uniforme alineada a la tasa marginal mxima del impuesto personal que acta como un sistema de retencin para algunos ingresos de capital. Existe menos consenso respecto de
cul debe ser la imposicin sobre las ganancias de capital (aspectos de eficiencia exigiran gravarlas como si fueran ingreso ordinario, pero las dificultades de control sugieren eximirlas), sobre el uso de impuestos presuntos o
cedulares (aunque se les asigna un mayor papel en los pases con debilidades de administracin); y sobre la utilizacin de impuestos al trabajo, aunque se observan cada vez mayores intentos por justificar su reemplazo por
impuestos al consumo, que parecen haber sido frenados por los problemas
de transicin de un impuesto a otro, ms que por otras razones.
Una ltima ventaja de un sistema como el comentado anteriormente es
que se vuelve menos vulnerable a la accin de los grupos de presin. Al igual
que los aranceles uniformes sobre las importaciones, dicho sistema puede
ser mejorado desde un punto de vista conceptual, pero en la prctica tiene
ventajas importantes.
II. LA IMPOSICIN SOBRE LOS INGRESOS
II.1. Los impuestos al trabajo en la experiencia comparada

Introduccin. Los impuestos al ingreso del trabajo se disean de dos formas bsicas: o bien se incluyen dentro del gravamen sobre la renta de los individuos, o bien se introducen en forma cedular, calculados como porcentaje
de la nmina salarial y, en la mayora de los casos, con una asignacin especfica de su producido al sistema de seguridad social. En la primera variante
se gravan todos los ingresos de la persona provengan de su trabajo o de su
518
RESUMEN
tenencia de capital; en la segunda, slo se percute sobre la remuneracin del

trabajo.
La experiencia internacional y el caso argentino. El sistema de tributacin
sobre los ingresos de los trabajadores (agregando las distintas formas de imposicin) que utiliza la Argentina presenta algunas caractersticas que lo diferencian de lo que es usual en los pases desarrollados:
Los ingresos de los trabajadores en relacin de dependencia se gravan

con un impuesto proporcional para los ingresos hasta un ingreso anual
de alrededor de 3 veces el PBI per cpita y recin a partir de all se aplica
la escala progresiva. De esta manera los quintiles medios de la distribucin no enfrentan una alcuota marginal creciente, como es usual en los
pases desarrollados. Asimismo, como no existen mnimos exentos y el
impuesto es proporcional, la alcuota media y la marginal coinciden para
la mayor parte de los trabajadores en relacin de dependencia. No obstante ello, esto tiene la ventaja de no afectar tanto la decisin de ahorrar
de los segmentos de la poblacin que tienen capacidad de ahorro.
A diferencia de lo que ocurre en los pases que basan su tributacin al
trabajo sobre el impuesto a la renta, el esquema argentino establece para
la mayora de los trabajadores en relacin de dependencia, la misma tasa
marginal independientemente de su estado civil, o del nmero de hijos
que tenga.
Una parte de los impuestos que enfrenta el trabajador son esquemas de
ahorro forzoso. Este es el caso del aporte personal del 11% que se destina a la administradora de pensin porque el pago (neto de la comisin de
la administradora) revierte al individuo o a sus descendientes. Tambin el
aporte para la obra social tiene alguna caracterstica de contribucin forzosa porque los trabajadores reciben un servicio que pueden adecuar
(aunque imperfectamente) a su contribucin, por la posibilidad de cambiar a otra obra social sindical. El resto de las contribuciones le dan el
derecho a recibir una contraprestacin, pero el beneficio no vara, en el
margen, con el aporte realizado.
Computando el impuesto como porcentaje del costo laboral que enfrenta
la empresa (incluyendo el impuesto a las ganancias, las cargas patronales y los aportes a la AFJP y otros que se descuentan al empleado) se observa que para trabajadores en relacin de dependencia que perciben un
ingreso del orden de dos tercios el PBI per cpita del pas respectivo la tasa impositiva en la Argentina supera a la de los pases de la OECD, con
mayor diferencia para los trabajadores casados con dos hijos que para
los solteros. Esta disparidad se reduce para ingresos mayores, revelando
que los segmentos medios de la poblacin argentina son los ms beneficiados por la tributacin al trabajo ya que quedan excluidos del pago del
impuesto a las ganancias en virtud del alto mnimo no imponible. As por
ejemplo, mientras 40% de la poblacin de Estados Unidos est alcanzada
por este impuesto, en la Argentina el porcentaje mximo que estara alcanzado no supera el 9%.
En el caso de los autnomos, al instrumentarse el impuesto como una
519
cuota mensual que se ajusta en funcin de parmetros que no dependen

del ingreso, el impuesto se convierte en un pago de suma fija per cpita,
con tasa marginal igual a cero, y tasa media decreciente para los primeros tramos de ingreso, y luego de alcanzar el mnimo no imponible comienzan a aumentar ambas tasas en funcin de la estructura de alcuotas del impuesto a las ganancias.
Los impuestos al trabajo en relacin de dependencia varan por regin de
la Argentina, ya que su principal componente, las cargas patronales, dependen de la ubicacin geogrfica del establecimiento. Para los autnomos, en cambio, el aporte es uniforme para todo el pas.
Si se descuentan los beneficios recibidos por el trabajador de los programas sociales financiados por las cargas previsionales se observa que para la mayora de los trabajadores el impuesto neto es positivo.
Por ltimo, existe una alta evasin en los impuestos previsionales y en el
impuesto a la renta de las personas fsicas, que es seguramente mayor en
los trabajadores autnomos.
II.2. Los impuestos al capital. El caso argentino y la experiencia

internacional
Introduccin. Los ingresos del factor capital se gravan por medio de diferentes tributos. Por un lado, se imponen los ingresos a nivel del individuo,
en general mediante el impuesto a las ganancias de las personas. De esta
forma se afecta el ahorro personal, aunque es usual que existan excepciones
que moderan o incluso evitan la doble tributacin que caracteriza a un gravamen sobre el ahorro. Por otro, el impuesto a las ganancias tambin grava
las utilidades de las empresas y de esa manera afecta el proceso de inversin.
En una economa cerrada al movimiento de capitales con el resto del
mundo lo importante es analizar cul es el efecto conjunto de los gravmenes que recaen sobre el capital. De esta forma se trata de medir la diferencia
(cua) que existe entre el retorno bruto de la inversin, y el neto que recibe
quin aport los fondos para financiar esa erogacin de capital (ahorrista,
accionista). Esa cua generada por los impuestos al capital impide que se
concreten proyectos de inversin cuyo retorno para la sociedad es mayor que
el rendimiento que perciben los dueos del capital; y es, por lo tanto, la que
da lugar al costo de eficiencia de los impuestos al capital.
En una economa abierta al movimiento de capitales deja de cumplirse en
todo momento la igualdad entre ahorro domstico e inversin. La diferencia
es cubierta por ahorro externo. Por ello, los impuestos que recaen sobre la
inversin desalientan la formacin de capital, mientras que los que recaen
sobre el ahorro domstico slo aumentan el ahorro externo, pero no afectan,
al menos en el corto plazo, la inversin agregada de la economa.
En la prctica, los pases utilizan diferentes formas de gravar el proceso
de ahorro e inversin. En el mbito de las empresas se gravan las utilidades
con un impuesto sobre las ganancias, que a veces es complementado con
impuestos mnimos sobre los activos como forma de moderar el impacto de
520
la evasin y la elusin tributaria. En el mbito de los ahorristas tambin se

gravan las ganancias o las tenencias de activos.
Experiencia comparada. De un anlisis de la experiencia comparada surge que:
El nivel medio de la tasa legal sobre sociedades oscila en torno al 35% en

los pases desarrollados, mientras que la tasa marginal sobre la renta de
las personas fsicas gira alrededor del 50%. Como resultado de ambos niveles de alcuotas y en funcin del sistema de integracin entre sociedades y accionistas, los niveles de las tasas legales combinadas de la firma
y sus accionistas, oscilan en promedio entre el 55% al 60%. Las tasas
efectivas pueden ser inferiores o incluso negativas por los tratamientos
especiales a la deuda, desgravaciones, etc.
A diferencia de lo que ocurre en la Argentina, en otros pases la renta de
las distintas colocaciones financieras est alcanzada por la imposicin a
las ganancias, pero existe una mayor divergencia en lo relacionado con la
imposicin a las ganancias de capital. Asimismo, la imposicin patrimonial sobre la posicin o tenencia de activos se utiliza en Alemania, pero es
inexistente en los Estados Unidos, mientras que la imposicin a la transferencia de activos por causa de donacin o muerte es de amplia utilizacin en todos los pases.
Los pases se dividen en forma casi homognea entre aquellos que eliminan totalmente la doble imposicin de los dividendos, los que atenan o
alivian este fenmeno y los que aceptan la doble imposicin econmica.
La situacin argentina de virtualmente no gravar el ahorro financiero resulta muy especial, pero reduce la dependencia del ahorro externo. No
tributan los dividendos en el impuesto a las ganancias, ni tampoco las
rentas provenientes de colocaciones financieras, que se encuentran exentas en el caso de las personas fsicas, ni se gravan las ganancias de capital. Por lo tanto, la falta de neutralidad a nivel societario entre el financiamiento va capital de riesgo y el financiamiento va deuda no es
nivelada en cabeza de la persona fsica y la Argentina termina favoreciendo el financiamiento de proyectos con deuda con relacin a los que se financian con aportes nuevos de capital. Esta discriminacin no est presente en todos los pases.
Varios pases favorecen la retencin de dividendos al gravarlos a tasa
ms baja que los dividendos distribuidos porque se difiere el momento
del pago del impuesto personal (sobre las ganancias ordinarias o porque
la tasa de imposicin sobre las ganancias de capital es menor). La Argentina no tiene esta distorsin que discrimina en contra de los proyectos
nuevos de inversin.
Considerando el impuesto a las ganancias de las empresas y de las personas, el gravamen a los bienes personales del accionista o del ahorrista
y el impuesto sobre los ingresos brutos de los intermediarios financieros
el impuesto total para las inversiones que se financian con capital propio
alcanza en la Argentina al 36,2% y es de slo 7,7% para los proyectos financiados con deuda interna.
RESUMEN
521
El impuesto es an menor para algunos sectores promocionados. Por

ejemplo, en los nuevos proyectos agroindustriales que se localicen en Catamarca, La Rioja y San Juan y otras provincias recientemente promovidas la tasa impositiva efectiva se reduce al 3,4% o incluso puede volverse
negativa si el proyecto es de larga gestacin. Por su parte, los proyectos
mineros enfrentan una tasa de impuesto a las ganancias que oscila entre
el 2,7% y el 31,6% segn cul sea la estructura de financiamiento del
proyecto.
En resumen, existen varias distorsiones en la forma en que los pases

tratan el financiamiento de las inversiones. El diseo del sistema tributario
argentino mantiene un sesgo a favor de los proyectos que se financian con
deuda, y de los que proporcionan su retorno por medio de cambios en su valor, aunque este ltimo problema se limita a las ganancias de capital que obtienen las personas, ya que las ganancias de capital que puedan tener las
empresas estn gravadas.
El sesgo a favor de los proyectos que se financian con endeudamiento genera varios problemas conocidos:
a) Puede discriminar en funcin de la forma en que se constituyen las sociedades. ste es el caso de Estados Unidos porque el problema aparece por
la doble tributacin sobre los dividendos de las corporaciones, pero no
est presente para el resto de las empresas. En la Argentina, el sesgo es
general, ya que para todas las empresas, independientemente de su forma societaria, existe un incentivo impositivo a utilizar deuda y no capital
propio.
b) Discrimina en contra de las pequeas y medianas empresas porque stas
tienen menor acceso al financiamiento de terceros, que es la alternativa
menos gravada; y en contra de las empresas cuya actividad demanda el
uso de capital especfico ya que ste tiene ms dificultades para ser utilizado como garanta de los prstamos.
II.3. La imposicin indirecta

En la dcada del 90 el IVA se ha convertido en la columna vertebral del
sistema impositivo argentino, siguiendo el proceso de consolidacin a nivel
mundial de este impuesto. As la Argentina procur disear un impuesto de
base generalizada sobre bienes y servicios, con tasa nica, con plena deduccin de la inversin y basado en el principio de destino (tasa cero a exportaciones, tasa general sobre importaciones). Con estos cambios el IVA argentino pas a formar parte del grupo de IVA-consumo de mejor diseo entre los
existentes en el mundo.
Son 87 los pases que han optado por IVA generalizado a todas la etapas
(produccin y distribucin mayorista y minorista) y a su vez 70 de estos pases, entre los que se encuentra la Argentina, emplean la variante del IVA tipo consumo, gravando los bienes y los servicios en forma muy amplia, mientras que otros 11 pases, empleando el mismo enfoque, imponen a una gama
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523
RESUMEN
ms estrecha de servicios. Es este en s mismo un hecho destacable, que pone de manifiesto la capacidad del IVA para transformarse en la primera forma de imposicin que incorpora masivamente en su base imponible a los
servicios.
Resulta clara la tendencia hacia la utilizacin del IVA como tcnica de
imposicin del gasto, que libera de carga tributaria a la inversin. Esta ventaja del IVA coexiste, en estos mismos pases, con la concesin de tratamientos de exencin y/o tasas diferenciadas a distintos tipos de bienes y servicios
que conspiran contra el logro de una ms plena neutralidad del impuesto
(solamente 25 pases emplean una nica tasa general, siendo 73 los que utilizan una o ms tasas diferenciales y diversas exenciones a sectores especficos).
El segundo hecho significativo en la reforma de la tributacin al consumo
de la Argentina estuvo referido a la imposicin indirecta provincial, ms especficamente al Impuesto a los Ingresos Brutos, y consisti en la declaracin de voluntad de sustituir esta mecnica distorsiva y anticuada de imposicin a las ventas por un impuesto a las ventas finales, expresada por las
provincias que adhirieron a los Pactos Federales de 1992 y 1993.
Revalorizar la imposicin al consumo es sinnimo de preocupacin por
los efectos econmicos de los tributos y de una bsqueda de formas de tributacin que disminuyan o atemperen los costos de eficiencia asociados a la
extraccin de impuestos.
Especficamente la imposicin general al consumo es un medio para remover los efectos negativos de otras alternativas de imposicin sobre los incentivos a ahorrar; de eliminar los tratamientos impositivos no igualitarios
sobre distintos tipos de inversin y producir una mejor asignacin del stock
de capital disponible y por supuesto de gravar uniformemente el consumo de
todos los bienes y servicios, evitando alteraciones artificiales en la estructura
de precios relativos de unos y otros, motivadas por la incidencia de impuestos no neutrales.
El camino transitado hasta el presente es demostrativo de la progresiva
prdida de impulso del afn reformista de la imposicin indirecta.
En el caso de los tributos indirectos federales y especficamente del impuesto al valor agregado, cabe mencionar entre los aspectos que permanecen
pendientes de una solucin mejor a la arbitrada en la ley nacional de IVA,
los referidos: al tratamiento del sector financiero y asegurador; a la no automaticidad del descuento de los crditos fiscales por compras de bienes de capital; al tratamiento del pequeo contribuyente a travs del rgimen de acrecentamiento de tasa para responsables no inscriptos y al uso de exenciones
como supuesto mecanismo de alivio de la carga impositiva en sectores tales
como salud, educacin, cultura y entidades sin fines de lucro.
Asimismo, en lo que hace al diseo bsico del IVA, se ha ido abandonando el principio de tasa nica, coexistiendo en la actualidad tres tasas diferenciadas (la general, la reducida para el sector construccin y la diferencial
sobre el consumo de ciertos bienes y servicios) adems de la tasa cero para
exportaciones, con la aparente intencin oficial de ampliar la cantidad de
bienes gravados a alcuota reducida.
A estos problemas se suman los derivados de los procedimientos arbitra-
dos por el organismo fiscal para recaudar el impuesto, bsicamente los relacionados con la proliferacin de sistemas generales y especficos de percepcin y retencin, as como las trabas existentes para una aplicacin rpida y
eficaz del tratamiento de tasa cero a las exportaciones.
En cuanto a la imposicin indirecta provincial la realidad actual es sumamente frustrante, no solamente en trminos del paradigma planteado a
inicio de los 90 (sustitucin de la imposicin indirecta provincial en cascada
por un tributo neutro que recayera exclusivamente sobre ventas finales) sino
incluso en relacin a la estructura interjurisdiccionalmente armonizada de
Ingresos Brutos existente con anterioridad al Pacto Fiscal de 1992.
En efecto, al muy desigual cumplimiento provincial de los compromisos
de desgravacin de sectores en Ingresos Brutos se ha sumado, ltimamente,
el abandono de la propia filosofa del Pacto Fiscal en cuanto a estructurar
una forma de imposicin pura sobre el consumo, como queda demostrado
con la interpretacin dada a la desgravacin de la industria (slo se la extiende a industrias con establecimiento propio en la jurisdiccin concedente).
Ambos hechos conforman un panorama de grave prdida de transparencia y
homogeneidad en cuanto al tratamiento de las actividades en Ingresos Brutos en las diferentes jurisdicciones, y de creciente conflictividad en materia
de atribucin interjurisdiccional de bases imponibles, exacerbada esta ltima con la aparicin de regmenes provinciales de retencin/percepcin que
imitan los desarrollos realizados al respecto por la Nacin en el caso del IVA.
Por otra parte, estos regmenes provinciales de retencin/percepcin, ante la
diversidad de los Impuestos a los Ingresos Brutos provinciales, potencian los
problemas de costo de cumplimiento de los contribuyentes obligados a actuar en calidad de agentes de retencin y percepcin.
Un motivo no menos importante de preocupacin en cuanto a las caractersticas que est tomando la imposicin indirecta a nivel de los gobiernos
locales lo brinda la creciente transformacin de las tasas municipales de seguridad e higiene en gravmenes municipales sobre los Ingresos Brutos, y
las consecuencias negativas que de ello se derivan en trminos de asignacin
de recursos, de equidad y de riesgo potencial de guerras tributarias entre gobiernos locales a que puede dar lugar, ante la inexistencia de mecanismos
concertados entre municipios para atribuir la base.
IV. INCIDENCIA DISTRIBUTIVA DEL SISTEMA IMPOSITIVO EN LA

ARGENTINA
Introduccin
Para estimar la incidencia distributiva de los principales impuestos vigentes en la Argentina en el ao 1996, el estudio se nutre de una fuente de informacin novedosa: la Encuesta Nacional de Gastos de los Hogares de ese
ao. Adems, se hace uso de informacin a nivel individual de la Encuesta
Permanente de Hogares y de las declaraciones juradas del impuesto a las ganancias. Se analiza la progresividad de cada impuesto evaluando la sensibilidad de las conclusiones ante distintos indicadores de bienestar y supuestos
524
525
RESUMEN
de incidencia. El estudio explora un aspecto recientemente enfatizado por la

literatura de finanzas pblicas: el clculo de la presin tributaria con relacin al ingreso permanente (en lugar del ingreso corriente). Se supone que
los individuos suavizan su sendero de consumo, por lo que es posible aproximar al ingreso permanente mediante el consumo corriente, y tomar a ste
como indicador de bienestar. Adicionalmente, el trabajo indaga los efectos
que las variables demogrficas tienen sobre los resultados. Para ello se considera al ingreso y al consumo per cpita, al ingreso total familiar, y al ingreso ajustado por adulto equivalente y economas de escala internas al hogar
como indicadores alternativos de bienestar. La distribucin del bienestar vara sustancialmente al cambiar de indicador. Estas diferencias tienen importantes implicancias a la hora de determinar el grado de progresividad de cada impuesto. El trabajo utiliza supuestos de incidencia que son tpicos en la
literatura.
Impuesto a las ganancias de las empresas. El grado de progresividad de

este tributo no es claro, variando por tipo de ordenamiento y por supuesto
de incidencia. Si se asume que impacta en partes iguales sobre el consumo,
el trabajo y el capital, resulta un tributo regresivo en un sentido corriente y
levemente progresivo en sentido intertemporal. Si, en cambio, se asume que
impacta bsicamente sobre los factores productivos, el impuesto es progresivo, cualquiera sea el ordenamiento inicial.
Resultados
Los resultados obtenidos para los principales impuestos nacionales y
provinciales son los siguientes:
Impuesto al valor agregado. En un sentido corriente (es decir, tomando al
ingreso corriente como indicador de bienestar) el IVA es regresivo dada la
menor (e incluso negativa) tasa de ahorro de las personas ms pobres. La regresividad surge de una presin alta en los primeros deciles, baja en los ltimos y relativamente uniforme en el centro de la distribucin. Estas conclusiones no se alteran al ajustar el ingreso por adulto equivalente y por
moderadas economas de escala internas al hogar. Si se trabaja a nivel de
hogar la regresividad del IVA se intensifica. Los resultados cambian totalmente si se utiliza al consumo corriente como indicador de bienestar (anlisis intertemporal). En este caso el IVA se torna ligeramente progresivo, debido a la mayor propensin de los ms pobres a consumir bienes exentos.
Impuestos al trabajo. Estos tributos son ligeramente regresivos. La regresividad surge en gran parte de la escasa presin soportada por los deciles
superiores, compuestos por individuos que generan ingresos de fuentes distintas al trabajo en proporcin mayor al resto de la poblacin. La regresividad de los impuestos al trabajo se acenta en el ordenamiento por ingreso
per cpita (respecto al consumo per cpita) y cuando se asume que parte de
la carga es trasladada a los precios de los bienes y servicios. Al ordenar a las
familias por ingreso total o ingreso ajustado, los deciles ms pobres concentran una mayor proporcin de personas de la tercera edad, por lo que la presin del impuesto al trabajo en estos deciles cae.
Impuesto a los combustibles. Este gravamen es claramente regresivo en

un anlisis de incidencia corriente. En cambio, al ordenar por consumo, este
tributo se vuelve proporcional, salvo para el primer decil, donde la presin se
mantiene superior al resto.
Impuestos internos. Los impuestos a los cigarrillos y a las bebidas alcohlicas son claramente regresivos, independientemente del indicador de bienestar. La regresividad es ms acentuada en el caso de los cigarrillos.
Impuestos provinciales. En un anlisis corriente las estimaciones preliminares indican que el impuesto a los ingresos brutos y el impuesto inmobiliario son levemente regresivos. En un anlisis intertemporal, ingresos brutos
resulta levemente progresivo y el inmobiliario aproximadamente proporcional. La presin del impuesto a los automotores tiene en general una forma
de U invertida: es baja para los estratos pobres y ricos, y ms alta para los
de ingresos medios.
El ordenamiento de los principales impuestos nacionales por grado de
progresividad (de mayor a menor) en un anlisis de incidencia corriente es el
siguiente: (i) ganancias fsicas, (ii) ganancias de sociedades, (iii) trabajo, (iv)
IVA y combustibles e (v) internos. En un anlisis intertemporal el ordenamiento se mantiene con la excepcin de IVA y combustibles que resultan ser
ms progresivos que los impuestos al trabajo.
Conclusiones
Las principales conclusiones acerca de la incidencia del conjunto del sistema impositivo son las siguientes:
Impuesto a las ganancias de las personas fsicas. Tal como est implementado hoy en la Argentina el impuesto a las ganancias de las personas fsicas es un tributo altamente progresivo, al estar casi exclusivamente concentrado en el ltimo decil de la distribucin.
Independientemente del indicador de bienestar utilizado, la carga del sistema tributario argentino est fuertemente concentrada en los estratos
ms ricos. El primer decil en ningn caso aporta ms del 3,5% de la recaudacin total, mientras que el decil ms rico contribuye con alrededor
del 30% del total recaudado.
El sistema impositivo argentino resulta regresivo si se ordena a los individuos por su ingreso corriente, y ligeramente progresivo si se lo hace por
su nivel de consumo. La alternativa de medir el bienestar a partir del
consumo corriente parece la ms adecuada desde un punto de vista terico. Sin embargo, los resultados que surgen de tomar al ingreso como
indicador de bienestar brindan informacin til, y sirven de base de com-
526
paracin con estudios tradicionales de incidencia impositiva para la Argentina y el resto del mundo, en su gran mayora basados en ordenamientos por ingreso corriente.
La regresividad del sistema tributario argentino en un sentido corriente
proviene de la fuerte regresividad de los tributos al consumo (IVA, aranceles, combustibles e internos) y la leve regresividad de varios impuestos
importantes (trabajo, ganancias de empresas e ingresos brutos). Los impuestos claramente progresivos son poco importantes (ganancias de personas fsicas y bienes personales). La regresividad del sistema tributario
es mayor al tomar al ingreso total familiar como indicador de bienestar, y
se atena al ordenar a los individuos por ingreso per cpita o por ingreso
ajustado por adulto equivalente y economas de escala internas al hogar.
La regresividad surge en todos los casos de una distribucin de la carga
tributaria concentrada en los estratos ms ricos, combinada con una distribucin inicial del ingreso, an ms concentrada en esos estratos.
La leve progresividad del sistema impositivo argentino al considerar al
consumo per cpita como indicador de bienestar surge esencialmente del
carcter ligeramente progresivo del IVA (resultado de la estructura de
consumo de los bienes exentos) y de ganancias de sociedades e ingresos
brutos. Los gravmenes a los combustibles, los aranceles, el impuesto inmobiliario y el impuesto a los automotores son aproximadamente neutrales, mientras que los impuestos al trabajo son slo ligeramente regresivos.
Los nicos impuestos claramente regresivos en un anlisis intertemporal
son los internos (especialmente el impuesto a los cigarrillos), mientras
que los nicos marcadamente progresivos son ganancias de personas fsicas y bienes personales. La progresividad del sistema impositivo es el resultado de una presin aproximadamente uniforme a lo largo de casi toda
la distribucin, combinada con una mayor presin en los deciles superiores, en especial en el ltimo.
Dada la distribucin de gastos pblicos e impuestos en la Argentina, un
aumento de cualquier tributo, incluso del ms regresivo de los existentes,
que financie transferencias efectivas en educacin primaria, secundaria o
salud mejora la equidad distributiva. Obviamente, dado un nivel de gasto
y a igualdad de otras condiciones (por ejemplo, iguales costos de eficiencia), un impuesto progresivo es preferible a uno regresivo. Lo que se enfatiza es que incluso un impuesto regresivo mejora la distribucin del ingreso si es usado para financiar aumentos efectivos (que lleguen a la
poblacin con la calidad adecuada) en la gran mayora de los gastos pblicos sociales.
RESUMEN
un anlisis de los desarrollos tericos y de la experiencia internacional disponible, se concluye que la correccin de esta situacin al presente requiere
una reformulacin profunda del esquema de incentivos que rige las relaciones internas del personal de la DGI as como tambin entre stos y los contribuyentes. La introduccin de incentivos monetarios sobre la base de los
resultados que la gestin brinde, sin embargo, implica asumir nuevos riesgos que deben prevenirse y combatirse, tarea sobre la cual tambin se realizan consideraciones importantes. El punto de partida inevitable para esta reforma es la disponibilidad de indicadores de gestin relevantes para juzgar
cada una de las tareas que se realizan dentro de la DGI de forma tal de asignar premios y castigos adecuados. Al mismo tiempo, reconociendo que dichos incentivos podrn ser slo parciales, se potencia la necesidad de contar
con mecanismos de auditora interna que eviten manipulaciones, sin perjuicio de contemplar, tambin, los incentivos que deben guiar esta ltima tarea.
Indicadores de gestin DGI que justifican su reforma

Algunos ejemplos son los siguientes:
V. ADMINISTRACIN TRIBUTARIA
Introduccin
En esta parte se analizan algunos indicadores de gestin de la DGI que
sealan costos administrativos altos y crecientes, as como tambin se observan ciertas ineficiencias en su funcionamiento interno. Sobre la base de
527
Costo administrativo creciente desde 1960: Excepto 1975 y 1989, por la

aceleracin inflacionaria, el presupuesto de la DGI represent un porcentaje creciente del total de los recursos impositivos recaudados por el organismo (sin incluir aportes previsionales): pasa del 1,3% en 1960, al
1,7% en 1970, al 2% en 1980, al 2,3% en 1990 y al 3,1% en 1995. Segn
datos presupuestarios, en 1997 este ndice habra cado al 2,8% pero ello
fue producto de la recuperacin en la recaudacin impositiva luego del
efecto Tequila y no de una reduccin en el presupuesto en forma directa.
Productividad laboral estancada desde 1984: A pesar del incremento en
la recaudacin desde 1991 generada por la fuerte cada de la tasa de inflacin y los aumentos de tasas y ampliaciones de las bases imponibles,
tambin se evidenci a partir de esa fecha un fuerte incremento en el tamao de la dotacin de personal de la DGI; el incremento en la informatizacin no aument la productividad de cada empleado de la DGI; al aumentar la dotacin de factores su produccin creci, pero su
productividad (media) no.
Productividad laboral baja internacionalmente: Si bien en 1997 la productividad por empleado parece haber aumentado hasta un 25% (con relacin a 1995, producto del incremento en la recaudacin en un orden similar), la comparacin con el IRS en Estados Unidos indicaba que en
1995 este indicador era un 40% inferior al norteamericano.
Administracin cara internacionalmente: Hay dificultades en la comparacin, pero la DGI es internacionalmente cara; si se contabilizan las diferencias (estructura y niveles de las alcuotas impositivas, descentralizacin fiscal, gasto impositivo, delegacin a los contribuyentes, evasin, etc.)
la comparacin tendera a acentuar el mayor costo de la DGI (superior al
2% de la recaudacin en 1995, incluyendo los aportes previsionales).
Motivos concurrentes de mayores costos: Existen diversos factores que explican el mayor costo de recaudacin en la Argentina que en Estados
528
Unidos. Una estimacin aproximada indica que el costo laboral explica el

28% de las diferencias de costos entre la DGI y el IRS, el costo del capital
y otros insumos explica el 45%, y la distinta presin impositiva explica el
27%. Esto es, los costos del trabajo (ajustados por referencias al PBI per
cpita) y del capital son mayores en la DGI que en el IRS, mientras que la
presin tributaria es superior en los Estados Unidos que en la Argentina
(considerando el nivel federal de gobierno).
Mayor fiscalizacin, pero de dudosa efectividad: Si bien en la dcada del 90
aument la tarea de fiscalizacin (tanto interna como externa preventiva y
ordinaria), generando mayores sumarios totales, los sumarios materiales
disminuyeron fuertemente (con relacin al nmero de contribuyentes inscriptos; en nmeros absolutos la reduccin entre 1991 y 1995 fue del
40%), sugiriendo que en la tarea de fiscalizacin no es muy efectiva.
Sustento conceptual a la reforma sugerida

La investigacin econmica sobre la evasin tributaria ha tendido a reconocer las distintas tareas que se realizan dentro de la agencia que recauda los
impuestos: deteccin, denuncia y cobranza de evasin. Puesto que existen
problemas de agencia motivados por diferencias de objetivos e informacin
asimtrica entre los distintos miembros de la organizacin, sus decisiones respondern a dichos objetivos individuales a menos que se instrumenten incentivos (premios y castigos) para realizar adecuadamente la tarea. La introduccin de incentivos dentro de las administraciones tributarias plantea distintos
desafos: deben contemplarse distintas dificultades y restricciones tales como
que a menudo la deteccin, denuncia y cobranza de la evasin se realiza en
grupos de trabajos, existen dificultades de definicin y medicin del resultado
de las decisiones, y el esfuerzo en dicha tarea, debe asegurarse el resguardo
de los derechos de los contribuyentes frente a abusos de los agentes fiscales,
es factible que existan intentos de politizacin de la administracin, etc.
Estas particularidades, sin embargo, pueden ser atendidas sobre la base
de las siguientes previsiones:
Para las tareas administrativas, deben implementarse incentivos grupales;

Para las tareas de auditora fiscal, hay que combinar incentivos individuales al inspector (que entra en contacto con el contribuyente y potencial evasor) con incentivos al grupo de apoyo (quien contribuye a definir
el caso, provee la documentacin de apoyo, etc.);
Para las tareas de auditora interna, tambin hay que implementar incentivos primordialmente individuales, premiando la deteccin de la corrupcin dentro de la organizacin y penalizando severamente a los culpables;
Los premios y castigos deben ligarse a resultados efectivos (es decir, recaudacin) y no a resultados parciales que pueden o no concretarse (por
ejemplo, denuncias por evasin) o subjetivos (es decir, evaluacin del superior directo);
Tambin deben penalizarse sobredenuncias reiteradas luego consideradas temerarias o abusivas (infundadas, falsas) por la justicia.
RESUMEN
529
Como no es posible lograr que los incentivos sean completos, subsistirn

divergencias entre los objetivos de los superiores jerrquicos y la institucin; hay dos limitaciones deseables: a) reglamentar los instrumentos de
que stos disponen para transmitir incentivos a sus subordinados (para
reducir la posibilidad y el grado de abusos y favoritismos), y b) disear
un esquema de auditora de gestin y rotacin del personal que reduzca
la posibilidad de malas prcticas dentro de la organizacin.
Estas medidas, adoptadas en forma conjunta, evitarn favoritismos o influencias polticas, aumentando la credibilidad de la reforma, corrigiendo los
incentivos en toda la jerarqua interna de la DGI, comenzando desde la cima
misma (el director de la DGI tambin debe recibir premios, es decir, un mayor presupuesto para su uso discrecional sobre la base del resultado global
de la gestin recaudadora, controlando por factores fuera de su control es
decir, el crecimiento del PBI, modificaciones tributarias, etc.); la intervencin
externa a la DGI se justifica slo frente a resultados negativos de su accin
(por ejemplo, acoso y extorsin a contribuyentes, insuficiencia en la recaudacin, arbitrariedad en la asignacin de premios y castigos, etc.) debiendo
otorgarse flexibilidad (autonoma) para su organizacin interna y poltica de
recursos humanos.
Experiencia internacional
En los pases desarrollados los incentivos se concretan por medio del mayor control social de las acciones de todos los individuos (incluyendo agentes
fiscales), acotando la posibilidad de evasin y corrupcin; puesto que ello
funciona aceptablemente, no se necesitan reformas. En cambio, en los pases menos desarrollados la necesidad de reformas ha sido mayor por el desempeo histricamente ms deficiente de las administraciones tributarias,
aunque la introduccin de incentivos ha sido la excepcin a la regla.
Tanto en Mxico, como en Brasil, en Per y en Ghana se han verificado
reformas donde se premi fuertemente a los agentes fiscales (con hasta 60%
de la recaudacin adicional obtenida en sus intervenciones), con distintos
resguardos y controles de reaseguro en cada caso (en general en lnea, en
distinto grado, con las observaciones anteriores). Aunque estas reformas coexistieron con otras modificaciones en la estructura y diseo tributario que
dificultan la evaluacin, y aun siendo imperfectas en distintos aspectos, se
ha verificado: a) un incremento sustantivo en la recaudacin por empleado,
b) un incremento en el porcentaje de contribuyentes auditados, y en la razn
beneficio/costo de dichas auditoras, y c) un incremento espectacular en los
juicios penales por evasin (Mxico).
La experiencia reciente en la Aduana Argentina, con el control privado de
la importacin de distintos rubros, est comenzando a ofrecer evidencia (an
muy preliminar) sobre la importancia de disear un esquema de incentivos
adecuado: el incremento en la determinacin de los valores de importacin
cuando los ingresos de los recaudadores (en este caso, privados) estn directamente vinculados con stos.
530
NOTA
1. Es necesario evaluar con cuidado cada impuesto antes de clasificarlo dentro de
una categora. Por ejemplo, el impuesto a las ganancias de las personas que rige en
los pases desarrollados es un hbrido entre uno sobre el consumo y otro sobre el ingreso, porque se eximen algunas formas de ahorro; mientras que un impuesto a las
ganancias que permite la deduccin automtica de la inversin del balance impositivo
es un gravamen sobre el consumo. A su vez, el impuesto al valor agregado puede ser
un impuesto al consumo, al ingreso o al producto, dependiendo de la forma en que se
define la base imponible.
CAPTULO 16
El sistema tributario argentino
a comienzos de 1998
Daniel Artana y
Ricardo Lpez Murphy
El sistema tributario argentino puede ser mejorado en su diseo y en su

eficacia. Para poder precisar las sugerencias de poltica impositiva es conveniente resumir, en primer lugar, los principales problemas que existen en la
actualidad.
Deben considerarse las falencias de diseo, las restricciones prcticas e
institucionales, las caractersticas del medio ambiente en el cual se inserta
la economa argentina, y los problemas macroecnomicos que tienen alguna
relacin con la forma en que se legislan y se recaudan los impuestos.
Sin dudas, la principal debilidad del sistema impositivo argentino vigente
a comienzos de 1998 es la elevada evasin. Las alcuotas formales vigentes
de los gravmenes que perciben los tres niveles de gobierno son muy altas
para el nivel de desarrollo alcanzado por el pas,1 y a pesar de ello, la recaudacin medida como porcentaje del PBI aparece como razonable en la comparacin entre pases cuando se contempla el nivel del PBI per cpita argentino. La diferencia la explica la alta evasin (y tambin algunos tratamientos
especiales que permiten eludir el pago de algunos gravmenes).
El pas en su conjunto pierde potencial de desarrollo cuando las inversiones y el empleo se realizan en un sector o regin slo porque es ms fcil
evadir o eludir, porque en esas actividades contribuyen menos al producto
total que el capital y el trabajo empleado en sectores formales que no tienen
desgravaciones. Adems, las promociones afectan la equidad vertical desde
su propio diseo, ya que usualmente acceden a ellas los contribuyentes de
mayores recursos. Tambin discriminan entre familias de igual nivel de ingreso alterando la equidad horizontal, porque no todas tienen la misma capacidad de influir en los legisladores para que su actividad o regin obtenga
un privilegio impositivo. Del mismo modo, la evasin destruye la equidad horizontal y vertical del sistema.
Una segunda debilidad importante del sistema tributario argentino es su
falta de flexibilidad para poder resolver algunos problemas puntuales. La coparticipacin federal de los impuestos principales que recauda la Nacin y la
falta de coordinacin entre los tres niveles de gobierno a la hora de disear
sus propios sistemas tributarios genera varios inconvenientes. Por un lado,
como la recaudacin est muy concentrada en el nivel nacional y se coparti-
532
533
EL SISTEMA TRIBUTARIO ARGENTINO A COMIENZOS DE 1998
cipan algunos impuestos y otros no, se generan dos problemas: a) aun a pesar de que sea conveniente reducir algunos impuestos y aumentar otros, esa
decisin puede verse bloqueada en la medida en que el impuesto que se desee disminuir no sea coparticipable y los que sea conveniente aumentar se
coparticipen y no sea posible transferir ms responsabilidades de gasto a las
provincias a cuenta del incremento en la recaudacin. Esta trampa fiscal ha
bloqueado la reduccin de impuestos al trabajo de la Argentina, a menos que
se est dispuesto a pedirle a las familias un doble esfuerzo de recaudacin
de modo tal de que los recursos que aumentan puedan financiar la reduccin de los impuestos al trabajo y al mismo tiempo una expansin en el gasto pblico de los niveles subnacionales de gobierno por un monto virtualmente equivalente.2 b) Adems, el patrn de distribucin de la masa
coparticipable es diferente de la gravedad de los problemas de empleo de cada provincia, y ello puede convertirse en un segundo freno a una eventual
reforma tributaria ya que la prdida potencial de recursos coparticipables de
cada regin ser diferente de la ganancia potencial de empleo.
Por otra parte, existe poca coordinacin entre los tres niveles de gobierno,
que muchas veces percute sobre la misma base imponible. Adems de no
ayudar a mejorar el control tributario, esto demora la solucin para los problemas de cascada impositiva (por ejemplo, la mejora en la tributacin indirecta que persiguieron los pactos fiscales) o resulta en soluciones imperfectas (por ejemplo, los reembolsos de impuestos indirectos a los exportadores
que no reflejan la exacta incidencia de los mismos para cada empresa).
Cuando se discute el diseo del sistema tributario argentino se deben tener presente las restricciones existentes. Por un lado, la economa abierta al
movimiento de bienes y factores pone lmites a las tasas formales que pueden aplicarse al factor capital. En principio, tasas ms elevadas que las que
existen en los pases de origen de las inversiones podran desalentar el flujo
de capitales hacia la Argentina; a su vez, la existencia de parasos fiscales introduce una segunda limitante ya que ello reduce todava ms las tasas impositivas que enfrentan en su origen los titulares del capital.
Por otra parte, la debilidad en la administracin tributaria ya comentada
puede justificar la introduccin de gravmenes o de medidas especiales para
proteger la recaudacin.
Para disear el sistema tributario argentino, tambin es importante analizar los problemas macroeconmicos que tiene el pas de modo tal de tratar
de contar con un marco impositivo que no ponga trabas a su solucin. La reduccin del desempleo, la necesidad de continuar con el proceso de acumulacin de capital, y la conveniencia de crear fondos fiscales de estabilizacin
anticclicos son tres desafos importantes.
La reduccin de los impuestos al trabajo para reducir la cua que existe
entre el salario de bolsillo y el costo laboral de los trabajadores en relacin
de dependencia puede contribuir a aumentar durante un tiempo la creacin
de nuevos puestos de trabajo. La experiencia internacional sugiere que la
elasticidad de la demanda de trabajo (que mide el grado de respuesta del empleo ante cambios en su costo, cuando existe un alto nivel de desempleo) es
importante.
Si bien los impuestos tienen un efecto pequeo sobre el ahorro y la inver-
sin, es evidente que existen lmites a las tasas que pueden imponerse sobre
ambos. En primer lugar, porque los niveles actualmente vigentes en la Argentina (con la excepcin de la financiacin con deuda que son reducidos)
estn en lnea con los que rigen en otros pases en vas de desarrollo; y en
segundo trmino, porque cambios bruscos y de magnitud importante sobre
las tasas que gravan al capital pueden ser interpretados como un cambio adhoc en las reglas de juego, lo que s tendra un efecto muy negativo sobre el
proceso de acumulacin.
Finalmente, la conveniencia de crear fondos de estabilizacin fiscal propuestos por FIEL desde comienzos de la dcada del 90, ha sido interpretada
como una forma eficaz de reducir el riesgo pas, en especial en momentos de
fuerte entrada de capitales externos. Un esquema de estas caractersticas
exige una modificacin a la coparticipacin federal de impuestos y condiciona el uso de una parte de los aumentos de la recaudacin para ese fin.3
En resumen, puede afirmarse que la Argentina tiene: a) altos impuestos
sobre el uso del trabajo que son diferentes para distintos grupos de trabajadores y regiones; b) un impuesto a las ganancias de las personas que slo alcanza a los contribuyentes de altos ingresos, y que es sustituido para el resto con los aportes previsionales; c) una tributacin indirecta en el nivel
provincial y municipal muy ineficiente, y con un peso importante en el nivel
nacional en algunos consumos especficos y en esquemas de percepcin y retencin imperfectos; d) una alta evasin en la recaudacin de los tres niveles
de gobierno; e) varios tratamientos subjetivos de alto costo fiscal; f) un sesgo
poco justificable a favor de los proyectos que se financian con endeudamiento; y g) una administracin tributaria que parece ser proporcionalmente ms
cara y menos eficaz que en otros pases.
NOTAS
1. La tributacin indirecta de los tres niveles de gobierno resulta en una alcuota
total que alcanza a la mayor parte de los bienes de consumo cercana al 30% (21% de
IVA ms las tasas equivalente de los gravmenes en cascada a los ingresos brutos y
las tasas de seguridad e higiene); la inversin financiada con fondos propios enfrenta
una alcuota combinada de impuestos a las ganancias y a los bienes personales del
36% (es mucho ms baja la financiada con deuda); los ingresos del trabajo en relacin
de dependencia se gravan con impuestos proporcionales que, expresados como porcentaje del salario neto, alcanzan al 46% (35% si se excluyen los aportes a la cuenta
individual de capitalizacin) hasta un monto mensual de $ 4500; los trabajadores de
altos ingresos tributan adems un gravamen progresivo cuya alcuota marginal mxima alcanza al 33%; las propiedades de las personas pagan impuestos nacionales, provinciales y locales que aproximan el 2% del valor de mercado; la importacin de bienes
se grava con aranceles que llegan hasta el 30% (nivel bastante superior al vigente en
los pases desarrollados); y adems existen impuestos a consumos especiales legislados por los tres niveles de gobierno (cigarrillos, bebidas, combustibles, energa elctrica, telecomunicaciones, etctera), y se utilizan numerosas tasas por prestacin de servicios (de justicia, peajes, etctera).
2. Las proporciones se ajustan a la realidad argentina de 1998 porque los niveles
subnacionales reciben, aproximadamente, el 50% de la recaudacin coparticipable.
3. Ver FIEL (1993).
534
FIEL: Hacia una organizacin del federalismo fiscal en la Argentina, Buenos Aires,
1993.
CAPTULO 17
Sugerencias de reforma
Daniel Artana,
Oscar Libonatti.
Ricardo Lpez Murphy
y Santiago Urbiztondo
Las sugerencias de reforma que se realizan a continuacin tienen en

cuenta los problemas macroeconmicos de la Argentina, y las dificultades
para alcanzar una mejora inmediata en la administracin tributaria (aunque
se incluyen sugerencias para alcanzar ese objetivo). En los hechos, la movilidad internacional de capitales pone un lmite natural a la tasa del impuesto
a las ganancias, el alto desempleo restringe la imposicin al trabajo y las dificultades en el control fiscal y la baja calidad del gasto pblico tambin limitan la tasa del IVA. Se reconoce tambin que algunos de los cambios propuestos demandan una ingeniera institucional compleja; por ello, en el
prximo captulo, se incluyen algunas sugerencias acerca de cmo resolver
este tema.
Como fuera mencionado en el trabajo, las reformas tributarias deben evaluarse para un nivel dado de recaudacin de modo tal de mantener constante el nivel de gasto pblico. Eso es lo correcto cuando la economa est movindose a lo largo de su sendero de crecimiento de largo plazo y el gasto del
Estado ha sido calibrado al nivel que es sostenible desde un punto de vista
macroeconmico. Sin embargo, en la Argentina de comienzos de 1998 existe
alguna evidencia que sugiere que ste no es el caso. La elevada tasa de desempleo y el todava incipiente desarrollo de las exportaciones sugiere que en
los aos 90 la economa ha padecido de algn atraso cambiario. El origen de
este desequilibrio puede encontrarse en la inflexibilidad de las instituciones
laborales y en la fuerte expansin en dlares del gasto pblico consolidado.
Ambos factores han contribuido para que los costos laborales y el gasto estatal se hayan ubicado en niveles que afectan la competitividad de la economa al aumentar los costos de las actividades transables. Este desequilibrio
en el nivel del gasto pblico da un espacio adicional, durante unos pocos
aos, para realizar una reforma tributaria porque el costo fiscal de eventuales reducciones de impuestos, al menos en parte, puede ser afrontado con el
producido del aumento de la recaudacin que origina el crecimiento econmico. De esta forma, manteniendo el ritmo de aumento del gasto pblico
consolidado por debajo del de la recaudacin se facilita cualquier reforma
tributaria, al mismo tiempo que se ayuda a corregir el desequilibrio en el tipo de cambio real.
536
537
SUGERENCIAS DE REFORMA
Un razonamiento similar puede hacerse respecto del aumento en la recaudacin que se obtenga por reducciones en la evasin tributaria. Sera un
error macroeconmico destinar esos fondos a aumentar las erogaciones pblicas durante los prximos aos, porque ello exacerbara la demanda de los
bienes y servicios que no se transan con el resto del mundo, agravando el
problema de tipo de cambio real. Por ello, el aumento en la recaudacin que
se obtenga de la mejora en la administracin tributaria debe ayudar, durante la transicin, a financiar el costo fiscal de la reforma impositiva. Adems,
deben cubrirse otras urgencias macroeconmicas como la creacin de fondos
de estabilizacin fiscal y la eliminacin del dficit pblico, que permitan reducir el alto costo del endeudamiento de la Argentina.
Debe mencionarse, no obstante, que a medida que se reducen los impuestos se hace lo propio con las distorsiones que stos generan. Ello justifica un nivel de gasto pblico ms alto porque se reduce el costo social de financiarlo (incluyendo el costo de eficiencia que stos generan). Nuevamente,
la oportunidad para tomar provecho de este mayor espacio que proporciona
una tributacin menos distorsiva deber esperar a que se corrijan los problemas durante el perodo de transicin.
del resto de los impuestos que son ms progresivos; elimina la distorsin que
existe en la actualidad a favor de los trabajadores autnomos; alienta el empleo porque la cua entre los salarios netos y el costo laboral se reduce del
36% al 22% del costo laboral; y la mayor parte de este 22% es, en verdad, un
ahorro forzoso para financiar tres programas que benefician en forma directa
a cada aportante: jubilacin, obra social y ahorro para desempleo; y favorece
la formalizacin de las relaciones laborales.5
1. PAULATINA ELIMINACIN DE LAS CARGAS PATRONALES1

La eliminacin de las cargas patronales y de los aportes de los autnomos que se destinan al sistema previsional de reparto, y su reemplazo por
impuestos generales es justificable por varias razones. Por un lado, ayuda a
resolver el problema del desempleo en el corto plazo tal cual se desprende de
la experiencia internacional. Por otro, en el caso argentino una medida de
esta naturaleza ayuda a resolver dos problemas adicionales: reduce el sesgo
a favor de las actividades informales ya que las cargas previsionales tienen
un nivel de evasin superior al promedio del resto de los impuestos; y alienta
una mayor cobertura previsional, moderando un conflicto social futuro de
gran envergadura cuando la gran cantidad de trabajadores que no cumple
puntualmente con los aportes llegue a la edad de jubilarse.
En el mediano plazo la tributacin sobre el trabajo en relacin de dependencia quedara resumida en los aportes personales destinados al sistema de
jubilaciones y a la obra social y a un aporte patronal del 4,5%, uniforme para todo el pas, destinado al programa de asignaciones familiares.2 El resto
de los programas (ANSSAL, PAMI y financiacin de la jubilacin mnima y de
la transicin previsional) se financiara con aportes de rentas generales.3 Se
reemplaza el sistema de indemnizaciones y de seguro de desempleo actualmente vigentes por un sistema de ahorro previo a cargo del empleador, del
2,5% en promedio de la nmina salarial, lo que proporciona una cobertura
razonable para los trabajadores despedidos.4 Los autnomos slo deberan
pagar una cuota mensual que incluya su aporte personal al sistema previsional.
Esta reforma mejora la progresividad del sistema impositivo argentino ya
que se reducen las fuentes de financiacin de algunos programas sociales
que son moderadamente regresivas, y se las reemplaza por la recaudacin
2. PAULATINA REDUCCIN DEL MNIMO NO IMPONIBLE EN EL

IMPUESTO A LAS GANANCIAS
El impuesto al ingreso de los trabajadores de salarios medios y altos debera ser alcanzado por el impuesto a las ganancias. La experiencia internacional sugiere que ello slo es posible cuando el mnimo no imponible se ubica en niveles sensiblemente inferiores a los actuales (en la Argentina, el
mnimo exento en el impuesto a las ganancias es tres veces el salario medio
de la economa, comparado con medio salario promedio para el caso de los
Estados Unidos).
Por ello, es aconsejable reducir en forma gradual el mnimo no imponible.
Sin embargo, mientras subsistan los problemas en la administracin tributaria, la incorporacin de numerosos trabajadores a este impuesto dificulta
el proceso de formalizacin de la economa planteado en el punto anterior.
Por ello, se sugiere postergar el inicio de esta reforma hasta el momento en
que la evasin impositiva de tributos generales como el IVA se haya reducido
a la mitad del nivel actual, lo que ubicara a la Argentina en un nivel similar
al que hoy se observa en Chile.
3. ELIMINACIN DEL SESGO A FAVOR DEL ENDEUDAMIENTO6

Para lograr este objetivo debe eliminarse el impuesto a los ingresos brutos sobre la intermediacin financiera por acuerdo con las provincias, e introducirse un gravamen sobre los intereses pagados por las empresas. Para
evitar gravar la incobrabilidad promedio de los prstamos que influye en la
tasa de inters activa, y posibles maniobras de elusin, se sugiere que cada
empresa7 determine el impuesto aplicando la alcuota del 33% a la deuda
existente en promedio para cada trimestre, incluyendo todo tipo de obligacin financiera (es decir prstamos, obligaciones negociables, etctera), pero
utilizando una tasa de inters nocional, estimada a partir de la tasa de inters promedio pagada por los bonos emitidos por empresas calificadas como
AAA. Esta tasa deber ser publicada por el organismo recaudador en forma
peridica.
La introduccin de este impuesto debera regir slo para las emisiones de
deuda realizadas con posterioridad a la aprobacin de la ley.8
De esta forma, se grava con impuestos cedulares a los ingresos del capital (intereses con el nuevo impuesto y dividendos con el impuesto a las ganancias de las sociedades), a la alcuota marginal mxima del 33%, mientras
538
539
que la progresividad se limita a los ingresos del trabajo (en relacin de dependencia o autnomo).
de identificar el verdadero valor agregado sea en la intermediacin financiera o en la actividad aseguradora, se simplific la determinacin del IVA en
estos sectores (no se computan el costo de los fondos prestables en el caso
de los bancos ni los siniestros en los seguros), dando lugar a una sobreimposicin del valor agregado que encarece artificialmente estos servicios. El trabajo plantea propuestas para eliminar estas distorsiones.
Tambin por simplificacin de la administracin, el IVA argentino trata al
pequeo contribuyente por medio del sistema de acrecentamiento de tasa
que se propicia modificar, por entender que es inequitativo y creador de distorsiones. En su reemplazo se propone un sistema que disminuye drsticamente el costo del cumplimiento voluntario para el pequeo contribuyente
(de hecho ese costo pasa a ser absorbido por la AFIP) y que puede compatibilizarse con el futuro rgimen del monotributo, aunque preservando la naturaleza de responsable inscripto en IVA del pequeo contribuyente.
Por ltimo, se propone un procedimiento para la devolucin plena de los
crditos por compra de bienes de uso a contribuyentes embarcados en proyectos de inversin, que no generan flujos de ingresos contra los cuales descontar tales crditos. Asimismo, se sugiere la paulatina reduccin de los
porcentajes y tasas de los regmenes generales de retencin y percepcin de
IVA durante un plazo de cuatro aos, al cabo de los cuales estos instrumentos continuarn existiendo pero desprovistos en gran medida de su papel de
recaudadores del impuesto presunto del retenido/percibido y circunscriptos a anticipar una parte de la futura obligacin tributaria, colaborando para una mejor deteccin y fiscalizacin de los contribuyentes retenidos/percibidos.
Se avanza sobre la cuestin de la inconclusa sustitucin del impuesto
provincial sobre los Ingresos Brutos, generando dos alternativas para reemplazar este gravamen y organizar la imposicin provincial sobre el consumo,
armonizndola con la imposicin federal sobre la misma base. Las alternativas discutidas comprenden:
4. IMPOSICIN INDIRECTA9
Las propuestas concernientes a la imposicin indirecta a nivel federal estn orientadas a producir adecuaciones en el diseo del IVA que retoman el
espritu de generalizacin y simplificacin de este impuesto propio de la reforma de 1989/90, que result en alguna medida desvirtuado por desarrollos posteriores de poltica y administracin tributarias. Se propone la existencia de una tasa nica en IVA y, en particular, el abandono de la
diferenciacin de tasas como instrumento redistributivo.
El uso de reduccin de tasa o de exenciones con fines redistributivos es
poco eficaz. En la medida en que se decide abaratar ciertos consumos, cuando ellos son efectuados por determinados sectores de la poblacin, resulta
conveniente actuar a travs del gasto, mediante subsidios focalizados, evitando las filtraciones que genera el instrumento impositivo y los costos en
trminos de administracin y cumplimiento a que da lugar lo no uniformidad
de tasas en IVA. Esta orientacin es la que se propicia en sustitucin de la
exencin del transporte de pasajeros y de la tasa reducida que recae sobre la
vivienda.
El uso de exenciones para alentar el consumo de determinados bienes y
servicios en forma genuina, independientemente del sector de la poblacin
que lo realice o del peso relativo que tales consumos tengan en el presupuesto de las familias de distinto nivel de ingreso o riqueza es una decisin de poltica que no se juzga en este trabajo.
Sin embargo, cabe destacar que los tratamientos a los bienes meritorios
en la Argentina parecen poseer una amplitud bastante mayor que la que es
usual, por ejemplo en los IVA europeos, cuando se trata de los denominados
bienes y servicios culturales. Se propicia en consecuencia extender el IVA a
diarios, revistas, radio, televisin y otras actividades culturales. En el mismo
orden de ideas parece prudente acotar la laxitud con la que se otorga la categora de organizacin sin fines de lucro y la exencin de IVA que ella trae
aparejada. Sera necesario supeditar la misma al cumplimiento de requisitos
ms estrictos por parte del beneficiario en trminos de demostracin fehaciente de ausencia de finalidad de lucro, de utilizacin de trabajo voluntario
y no generacin de competencia a responsables inscriptos en IVA, entre
otras, para otorgar reconocimiento como organizacin sin fines de lucro y
tratamiento exentivo.
No se objeta la exencin del IVA que gozan los servicios educativos si se
los incluye como bienes meritorios (lo mismo ocurre con la exencin a servicios mdicos y de salud), aunque considerados como gastos de inversin en
capital humano cabra otorgar, al menos sobre parte del gasto, tratamiento
de tasa cero en IVA y liberacin total de carga impositiva.
Si bien existen tratamientos diferenciales en IVA por motivos de bienes
meritorios o de redistribucin, tambin los hay por razones administrativas.
As por ejemplo, en el sector financiero por la dificultad conceptual y prctica
1) la introduccin de un sistema de impuestos provinciales al valor agregado, que tienen idntica base que el IVA nacional, se estructuran en base
a principio de destino en el tratamiento de los flujos interjurisdiccionales
y permiten la diferenciacin de tasas entre provincias, sin requerir de cajas compensadoras entre provincias exportadoras netas e importadoras
netas, o bien,
2) un sistema de impuestos provinciales al consumo que no actan a travs
de las transacciones, sino que recaen sobre: a) las empresas, en este caso con mtodo de clculo sencillo que determina la base imponible como
la diferencia entre las ventas y la suma de las compras intermedias ms
las compras de bienes de uso, ms los pagos salariales; b) sobre las personas, siendo la base en este caso los ingresos del trabajo. Estas alternativas si bien inciden ambas sobre la misma base (el consumo) tienen distintas implicancias en trminos de necesidades de coordinacin entre
fiscos provinciales (entre s y con la AFIP); de autonoma financiera de los
estados provinciales y de progresividad de la imposicin.
540
En este contexto, si se opta por la primera alternativa, los reembolsos a

las exportaciones deben reducirse porque el impuesto a los ingresos brutos
es el principal gravamen indirecto devuelto en forma imperfecta por los
reembolsos.
Finalmente, en el caso del impuesto a los combustibles se sugiere corregir la distorsin existente entre el gas oil y las motonaftas aumentando gradualmente el impuesto sobre el primero y reducindolo sobre el promedio de
las segundas hasta llegar a un impuesto de $ 0,30 por litro de nafta sper (el
actual es de $ 0,487 por litro), y de $ 0,24 por litro de nafta comn y gas oil
(los actuales son $ 0,388 y $ 0,12 respectivamente). Los productores agropecuarios podrn descontar el impuesto a los combustibles pagados sobre el
gas oil de su declaracin jurada de impuesto a las ganancias.
5. ELIMINACIN DE LAS EXENCIONES Y OTROS BENEFICIOS

SUBJETIVOS
Todava existen numerosos esquemas de fomento para nuevos proyectos
o para determinadas regiones que carecen de una justificacin econmica.
As se recomienda eliminar: a) el Fondo Especial del Tabaco; b) los reembolsos por Puertos Patagnicos; c) los subsidios a los combustibles que se consumen en la zona sur y algunas ciudades fronterizas y toda otra rebaja o
exencin en el gravamen que no sea para derivados que se exportan o para
uso petroqumico; d) los diferimientos para los proyectos agroindustriales
que se localicen en Catamarca, La Rioja y San Juan y dems regiones a los
que fue extendido en los ltimo aos; e) los beneficios en el impuesto a las
ganancias para las actividades mineras;10 y f) las exenciones en ganancias
con la excepcin de las que rigen para los dividendos distribuidos y los intereses de plazos fijo, obligaciones negociables y otros instrumentos de ahorro
financiero (que pasan a tributar en cabeza de la empresa al gravarse los intereses pagados por stas), las ganancias de los fiscos nacional, provinciales
y municipales (pero no de cualquier institucin perteneciente a ellos), las remuneraciones de los diplomticos extranjeros y las ganancias de las entidades internacionales sin fines de lucro; las donaciones a cualquier tipo de institucin que excedan los $ 1000 por donante, el valor locativo de la
casa-habitacin, la diferencia entre las primas y el capital recibido al vencimiento en los sistemas de capitalizacin o los seguros de vida (tambin se
mantiene, durante la transicin, la deduccin de la base imponible de los
aportes realizados a estas cuentas de ahorro), las primas por la emisin de
acciones, las donaciones, herencias, y otros similares, y las ganancias de capital obtenidas por personas fsicas o sucesiones indivisas. Adems, se sugiere aplicar una poltica estricta para los proyectos de promocin industrial
que provienen de las leyes suspendidas, para evitar que se agreguen proyectos nuevos. Cualquier compensacin que se decida para alguno de estos sectores o regiones slo podr hacerse a travs de partidas presupuestarias explcitas.
541
6. REGLAS PARA PROTEGER LA RECAUDACIN

La introduccin de un impuesto a los intereses exime del uso de reglas de
thin capitalization. Pero deben establecerse criterios claros y objetivos sobre
la base de la experiencia internacional sobre precios de transferencia y sobre
montos mximos a pagar al exterior en concepto de regalas, uso de marcas,
y otros similares (por ejemplo, como un porcentaje de las ventas, pero con un
criterio uniforme para evitar la disparidad que existe para algunos de estos
conceptos en la actualidad). Adems, es conveniente reemplazar el impuesto
a los bienes personales que recae sobre acciones y plazos fijos y otros activos
financieros por un impuesto a los activos del 0,5%, permitiendo que el impuesto a las ganancias de la empresa sea utilizado como pago a cuenta del
mismo para evitar problemas con los crditos fiscales concedidos por los pases extranjeros. Debera integrarse el impuesto a los bienes personales (que
recaera sobre los activos no financieros) con el impuesto a las ganancias de
las personas, permitiendo que uno se utilice como pago a cuenta del otro.
7. COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS

Se sugiere integrar todos los impuestos percibidos por la Nacin a la masa coparticipable (con la excepcin de los que recaen sobre el comercio exterior), crear un nico fondo de distribucin que agrupe todos los que hoy se
distribuyen a las provincias (incluyendo los aportes del Tesoro), y mantener
la participacin actual de la Nacin y el conjunto de provincias en el total de
los fondos. De esta forma se logra la flexibilidad necesaria para priorizar la
reduccin de los impuestos al trabajo y se puede hacer frente a la meta de
expansin del gasto nominal (incluida la Coparticipacin Federal de Impuestos) a un ritmo anual del 2,0% durante cuatro aos.11 La Nacin debera garantizar a las provincias los montos a transferir en cada ao.12
8. ESTABILIDAD TRIBUTARIA
Introducir una clusula generalizada de estabilidad tributaria tiene el
problema de limitar los grados de libertad del gobierno en momentos de crisis y de impedir la adaptacin del sistema a los cambios que puedan ocurrir
en el contexto internacional. Pero la ausencia de la misma, ha permitido que
recurrentemente se modificaran los impuestos, muchas veces en forma contradictoria, e introduciendo tratamientos subjetivos.
Por ello, se sugiere restringir la posibilidad de cambiar impuestos que recaen sobre un sector (o introducir tratamientos especiales para algn sector
o regin, sea en la forma de desgravaciones, diferimientos, reducciones de
tasas, o cualquier otra variante), pero permitir cambios generales en las tasas de los tributos que tienen una amplia cobertura (como ganancias e IVA).
En otras palabras, se puede modificar la tasa del impuesto a las ganancias o
la del IVA, siempre que sea aplicable a todos los sectores, pero no se pueden
realizar cambios puntuales.13
542
El gobierno nacional debera alentar a las provincias y stas, a su vez, a

sus municipios para que introduzcan clusulas similares, dejando los grados
de libertad para aumentar la presin formal en la alcuota del IVA provincial
y en los impuestos a la propiedad de las familias.14
NOTAS
9. ADMINISTRACIN TRIBUTARIA
La DGI est en un proceso de cambios importantes que pueden tener un
efecto positivo sobre su funcionamiento. En los prximos acpites se realizan
algunas sugerencias adicionales.
En primer lugar, se sugiere comenzar a implementar las decisiones y estudios concretos que permitan implementar en un plazo razonable una reforma profunda en la organizacin interna de la DGI. Estos son:
Identificar indicadores de gestin relevantes (es decir, recaudacin total

espontnea, recaudacin de morosos, cobro judicial, ndices de opinin
sobre atencin, costo administrativo, demora en la resolucin de reclamos, demandas fallidas o no concretadas, sentencias por abuso de autoridad, etc., relativos al ejercicio anterior, corrigiendo por modificaciones
en el nivel y la estructura tributaria, el nivel de actividad, etc., y las variables fuera del control de la DGI).
Definir los objetivos de las distintas reas (subdirecciones y direcciones
de la DGI), tambin en cuanto a la participacin e importancia relativa de
cada una de ellas en el resultado final del objetivo planteado, medidos sobre la base de los indicadores de gestin relevantes en cada caso.
Disear un esquema de premios y castigos para los responsables de cada
rea vinculados con los resultados alcanzados; estos agentes jerrquicos
tendrn entonces incentivos para (descentralizadamente) lograr un funcionamiento eficiente de su rea de responsabilidad, con lo cual querrn
utilizar su conocimiento sobre la materia para alcanzar el objetivo de la
institucin; dentro de ciertos lmites y pautas, deben contar con instrumentos para incentivar a sus subordinados (de forma tal que stos acten tambin en beneficio del rea propia y por su intermedio de la institucin en su conjunto).
Adems, la DGI debe ser una entidad con autonoma de gestin, financiamiento proveniente del nivel de recaudacin logrado, con personal que pueda evolucionar dentro de una carrera administrativa, y los contribuyentes
deben ser asistidos en su relacin con ella (por un Ombudsman tributario).
Los resultados de estas reformas en los incentivos ayudarn a lograr los
objetivos que se plantean a partir del anlisis sobre la gestin administrativa del organismo: mejora en la seleccin de casos a auditar, mayor dedicacin y empeo en las tareas, menor corrupcin interna, mayor seriedad en la
determinacin fiscal, etc., pero gozarn de una mayor probabilidad de verificacin en la prctica, ya que son los propios miembros de la organizacin
quienes querrn producirlos, adems de ser perfeccionados sistemticamente sobre la base de la experiencia obtenida.
543
1. Aun si se reemplazan los impuestos al trabajo por un gravamen al consumo que

tambin afecta las decisiones del trabajador, se logra aliviar la carga sobre el mercado
laboral porque los dueos de los otros factores (capital) tambin consumen.
2. El aporte para la obra social es uniforme en todo el pas y alcanza a 8% del salario bruto (3% a cargo del empleado y 5% del empleador). De ese total, 0,8% se destina a la ANNSAL.
3. En el caso del PAMI se puede financiar tambin con una contribucin de suma
fija por empleado, que contemple tambin a los autnomos, y que se integre a una
cuenta de capitalizacin individual que se utilice para comprar un seguro mdico al
momento de retirarse, ofrecido por varias entidades (privadas o pblicas) en competencia. Ver FIEL (1995).
4. Para ms detalles de esta propuesta ver FIEL (1995).
5. Para lograr ms rpidamente los dos ltimos objetivos debera aprobarse una
reforma de las instituciones laborales en el sentido de la propuesta de FIEL (1997).
6. Un antecedente de esta propuesta es Lpez Murphy y Teijeiro (1981).
7. Excepto las entidades financieras para evitar la doble imposicin.
8. Para evitar maniobras de elusin fiscal durante el proceso de aprobacin de la
ley es posible que sea necesario aplicar el nuevo impuesto incluso a la deuda emitida
algunos meses antes de la fecha de sancin de la ley.
9. Las propuestas de imposicin indirecta se analizan con mayor detalle en los captulos respectivos.
10. Slo para nuevos proyectos, ya que debe respetarse la estabilidad tributaria
que prev la ley minera y que se sugiere mantener para las nuevas inversiones, pero
sin beneficios fiscales en el impuesto a las ganancias. A comienzos de 1998 se discuta extender los beneficios tributarios del rgimen minero a las actividades forestales,
lo que tampoco es conveniente.
11. Dado el crecimiento poblacional, esto supone que los costos de la provisin de
servicios pblicos y la cobertura de los servicios crecen en conjunto a un ritmo anual
del orden del 0,7%. Cualquier aumento adicional en los mismos podr ser financiado
a partir de los recursos que puedan obtenerse de la reforma del Estado. Dada la ineficacia con la cual todava se administran varios programas pblicos, los ahorros posibles en los tres niveles de gobierno son muy importantes y ello permite neutralizar,
durante unos aos, las exigencias que pueda plantear un gasto creciente a medida
que aumenta el nivel de desarrollo del pas. Slo para el gobierno nacional en FIEL
(1996) se estim que era posible reducir el gasto estatal en alrededor de 3.500 millones (aproximadamente el 8% del presupuesto).
12. Como el gobierno nacional tiene un dficit que debe eliminarse por razones
macroeconmicas, no podr aumentar el gasto de acuerdo a la pauta del 2,0% anual
hasta tanto haya logrado un resultado fiscal acorde con las restricciones macroeconmicas de la Argentina.
13. Una clusula menos restrictiva exigira que los tratamientos especiales deben
ser evaluados en su impacto econmico, y cuantificados por un comit de expertos,
como condicin necesaria para su posterior tratamiento por el Congreso (una suerte
de anlisis costo-beneficio de la medida).
14. La tributacin sobre las propiedades de las empresas debe estar protegida por
la clusula de estabilidad tributaria para evitar eventuales expropiaciones del capital
hundido.
544
FIEL: El sistema de seguridad social. Una propuesta de reforma, CEA/FIEL, Buenos Aires. 1995.
FIEL: La Administracin Pblica Nacional: propuesta para su reestructuracin, CEA/
FIEL, Buenos Aires, 1996.
FIEL: El empleo en la Argentina. El rol de las instituciones laborales, Buenos Aires,
1997.
Lpez Murphy, R. y Teijeiro, M.: Imposicin al capital en un contexto inflacionario,
1981.
CAPTULO 18
Cuantificacin de la propuesta
y viabilidad institucional
Daniel Artana y
Santiago Urbiztondo
1. CUANTIFICACIN DE LAS PROPUESTAS

Para cuantificar el impacto de las sugerencias realizadas en las secciones
anteriores se supuso que la recaudacin tributaria crece a una tasa anual
del 6% (compatible con una economa creciendo al 5% anual). No se incluye
ningn efecto adicional por reduccin de la evasin fiscal y, por lo tanto, las
estimaciones son conservadoras.1
Medidas que generan costo fiscal. La ms importante es la reduccin en
los impuestos al trabajo que son del orden de 15,6 puntos efectivos2 para los
trabajadores en relacin de dependencia y del 66% en las cuotas de los autonmos. El costo fiscal de esta reduccin se estima en algo ms de 7.000
millones de pesos anuales a valores de 1998.
La eliminacin del impuesto interno a la actividad de seguros y la utilizacin de un mecanismo neutral de imposicin en el IVA para las entidades financieras y de seguros tiene un costo fiscal anual del orden de $ 1.000 millones a valores de 1998.
Finalmente, la eliminacin de los mecanismos de retencin excesivos que
existen en el IVA y la devolucin automtica de los crditos fiscales por la inversin tiene un costo fiscal de $ 700 millones por ao.
Medidas que aumentan la recaudacin. La eliminacin de las exenciones
en IVA y Ganancias sugerida genera una ganancia fiscal que se estima en el
orden de $ 1.600 millones al ao, y la eliminacin de los tratamientos subjetivos y de fomento para nuevos proyectos (Fondo Especial del Tabaco, diferimientos impositivos, subsidio a puertos patagnicos y exenciones y reducciones en el impuesto a los combustibles) permite obtener una ganancia fiscal
anual del orden de $ 850 millones.3 Finalmente, el gravamen sobre los intereses y las modificaciones en el impuesto a los combustibles permiten obtener
un ingreso adicional anual de $ 600 millones. La reduccin del mnimo no
imponible en el impuesto a las ganancias tiene un ingreso fiscal potencial
anual del orden de los 1.900 millones, pero su entrada en vigencia y en forma
parcial se difiere hasta el ao 2001, con efecto pleno cinco aos ms tarde.
546
Reduccin de las cargas laborales. El impacto inicial de las sugerencias

genera una ganancia fiscal del orden de los $ 1.300 millones por ao, de los
cuales se separan 300 millones para poder compensar a las provincias receptoras de algunos subsidios que se eliminan (las tabacaleras y las patagnicas).4
El resto permite una reduccin de 1,5 puntos efectivos en las cargas patronales en 1998 o del orden del 10% de la meta global.
Dados los supuestos de crecimiento de la recaudacin y la meta de expansin del gasto pblico (2% anual para las transferencias a las provincias
y un porcentaje similar para el gasto primario nacional, que en los hechos se
utiliza para reducir el dficit porque el gasto nacional primario se congela a
los niveles de 1998), se pueden reducir los 15,6 puntos efectivos de impuestos al trabajo que surgen de la propuesta de la siguiente manera: 10% en
1998, 20% en 1999, 40% en el ao 2000, 70% en el 2001 y 100% en el
2002. Al mismo tiempo se elimina el dficit fiscal del gobierno nacional en el
ao 2001 y se genera un supervit moderado que se destina al fondo de estabilizacin fiscal en el perodo siguiente.
CUANTIFICACIN DE LA PROPUESTA Y VIABILIDAD INSTITUCIONAL
547
sempeo de su gestin, lo que permitir pasar de una organizacin centralmente dirigida y con rigideces y carencia de autonoma, hacia una
nueva institucin dotada de mayor autonoma y flexibilidad. La menor
evasin que seguir a este cambio organizacional permitir reducir la
presin impositiva en forma progresiva al sector formal de la economa,
permitiendo recuperar la equidad horizontal y vertical entre los contribuyentes.
Como ocurre en general con toda reforma, sus efectos son en general materia en cierto grado desconocida, en particular en cuanto a la secuencia
y duracin de eventos a sucederse. En el largo plazo, las ganancias de
eficiencia y equidad de esta reforma son bastante definidas, pero tambin
debe reconocerse que pueden existir ajustes en distintos sentidos durante la transicin. Estas incertidumbres provocan una aversin natural al
cambio aun de parte de quienes sern los seguros beneficiarios en el largo plazo.
Actores afectados
2. La economa poltica de la reforma impositiva
El anlisis realizado sobre el sistema tributario argentino ha permitido
identificar mejoras posibles en cuanto a la estructura de impuestos y en su
administracin. Sin embargo, las caractersticas de las propuestas tendientes en esta direccin introducen impactos asimtricos entre distintos agentes
econmicos que por ende sostendrn distintas posiciones de apoyo, tolerancia y rechazo. Esto es en particular importante por cuanto los cambios propuestos requieren de una decisin donde intervienen representantes de distintos sectores econmicos, polticos y sociales, ya sea por medio de sus
representantes polticos (legisladores, Poder Ejecutivo Nacional, Gobiernos
Provinciales y Municipales) como por otras instituciones intermedias (asociaciones de empresas y de consumidores, sindicatos, etc.). La posibilidad efectiva de que se implemente la reforma propuesta requiere precisar sus caractersticas y las distintas dimensiones de sus efectos, identificando las
posturas que es esperable encontrar y la incidencia en las decisiones de cada uno de los grupos afectados. Slo entonces puede disearse una estrategia que haga posible su aprobacin.
Caractersticas de la reforma
La reforma en la estructura impositiva que se propone se sintetiza en la

reduccin de la imposicin al trabajo (no coparticipable) y su sustitucin
por mayores impuestos al consumo (va su generalizacin), impuestos a
los ingresos en sus distintas fuentes, activos, etc. (coparticipables), conteniendo la expansin del gasto pblico.
Con relacin a la administracin tributaria, se propone la introduccin de
incentivos de distinta ndole (en particular econmicos) basados en el de-
Puesto que los impuestos reducidos no son coparticipables mientras que

los que se incrementan s lo son, este cambio implica incrementar la recaudacin de las provincias y disminuir la recaudacin de la Nacin. En
ese sentido, debe instrumentarse en forma simultnea una modificacin
en los coeficientes de distribucin primaria de la masa de impuestos coparticipables.
El cambio en la estructura tambin impacta de forma diferencial sobre
distintos sectores productivos (tanto al analizarlo en el mbito de empresas como de los trabajadores). En el mbito de empresas, en los sectores
donde se producen bienes transables, con tecnologas intensivas en el
uso del factor trabajo y que muestran un alto grado de cumplimiento tributario (formalidad) la reforma implica ahorros ciertos, ya que en el corto plazo disminuye en forma importante la presin impositiva sobre un
factor de produccin significativo y en el corto plazo la menor evasin
tambin extiende esta ventaja al resto de los tributos. Por otra parte, las
empresas que actan en sectores donde se producen bienes o se proveen
servicios no transables, intensivos en capital e informales, son perjudicadas por esta reforma. Naturalmente, dentro de cada actividad habr empresas con distinto grado de formalidad y tecnologa, con lo cual existir
un sinnmero de casos intermedios que pueden quedar en distintas situaciones netas (por ejemplo, pueden ser beneficiados o perjudicados en
distintos grados, menores que los casos extremos anteriores). En el mbito de los empleados de esas empresas, los efectos de corto y largo plazo
pueden variar: en el corto plazo, el efecto depende de cmo se afecta el
valor de la productividad del trabajo en cada sector afectado, no slo por
la variacin de los impuestos laborales sino tambin por la variacin del
precio neto de impuestos que logra obtener la empresa en la que acta (lo
que conduce a una alineacin entre empleados y dueos de empresas),
pero en el largo plazo, debido a la movilidad del trabajo, el efecto diferen-
548
cial entre sectores tiende a desaparecer, obteniendo el conjunto de los

trabajadores una mayor retribucin neta por la reduccin de los impuestos al trabajo (esto es cierto tanto para los formales como para los informales, en este ltimo caso considerando que el ahorro de costos de la informalidad es capturado por parte de los empleadores y que a partir de
su formalizacin tendrn acceso a servicios sociales hasta entonces vedados).
Tambin debe evaluarse el impacto de la reforma tributaria en cuanto a
la distribucin de ingresos, ya que ello determina el grado de aceptacin
de los contribuyentes de acuerdo con su propio nivel de ingreso y riqueza
inicial. As, los individuos que se encuentran desempleados se benefician
por el menor costo laboral y consecuente mayor empleo que sigue a la reforma. De la misma manera, los dueos de trabajo menos calificado que
estn empleados ganan en el mediano plazo por la reduccin de alcuotas
impositivas que permite el mejor control de la evasin, y en forma inmediata por la reduccin de impuestos al trabajo (si se trata de trabajadores
que ya eran formales el efecto es obvio; si eran informales el efecto es menos obvio por la reduccin del empleo que acompaa a la mayor formalidad, pero debe considerarse que las contribuciones subsistentes permiten el acceso a servicios sociales donde reciben un subsidio cruzado
desde los aportantes de mayores ingresos, esto es, obras sociales con planes de cobertura nicos, PBU en la jubilacin, etc.). Por otra parte, los
dueos de capital humano que al presente evaden el pago del impuesto a
las ganancias se perjudican al tener que pagarlo, pero quienes cumplen
con sus obligaciones mejoran por la reduccin de la tributacin sobre el
trabajo aunque en el largo plazo los afectar la reduccin en el mnimo
no imponible. Por su parte, los dueos de capital fsico tambin tienen
distintos impactos (si son formales, mejoran en el largo plazo aun cuando en el corto plazo podran perjudicarse; si son informales, estarn peor
tanto en el corto como en el largo plazo).
Finalmente, habr un fuerte impacto dentro de la propia administracin
tributaria, que afectar a distintos empleados en forma diferencial dependiendo de su eficiencia, honestidad y aversin al riesgo: aquellos agentes
honestos y eficientes se beneficiarn por los premios que recibirn (entre
los que est, adems de la compensacin monetaria sobre la base de su
eficiencia, el hecho de pertenecer a una institucin ms respetada), mientras que los agentes honestos pero ineficientes slo se perjudicarn marginalmente (puesto que la reforma no plantea una reduccin drstica en
el nivel de empleo, su situacin se modificar en el sentido de que ser
ms visible su ineficiencia y debern duplicar esfuerzos para neutralizarla). Todos ellos pueden, sin embargo, ser en primera instancia escpticos
sobre el efecto final de la nueva organizacin sobre su propia suerte, lo
que exige dar pasos muy claros y prudentes. Los agentes deshonestos
empeoran decididamente, ya que los auditores internos estarn dotados
de incentivos como para denunciar la corrupcin, pero ello, lejos de considerarse algo negativo, es parte del propio objetivo perseguido.
CUANTIFICACIN DE LA PROPUESTA Y VIABILIDAD INSTITUCIONAL
549
Secuencia de las reformas
A la luz de la multiplicidad de ganadores y perdedores (fundamentalmente en el corto plazo), la estrategia ptima para llevar a cabo esta reforma debe minimizar los conflictos de intereses ms all de los estrictamente inevitables. Ello puede intentarse asegurando cierta simultaneidad
explcita entre los costos y los beneficios que resultan de la reforma. Esto
es, acordar que ni la Nacin ni las provincias pierden (modificando la distribucin primaria pero garantizando la coparticipacin actual), y establecer que se reducirn las alcuotas si, y slo si, aumenta la recaudacin.
El punto anterior igualmente dejar ganadores y perdedores (en los distintos sectores productivos, y en distintos tipos de contribuyentes). Esto
es algo inevitable. Sin embargo, en la economa poltica debera prevalecer la ganancia de los de menores recursos (trabajadores), empleados
de la DGI honestos y eficientes, y empresas formales. Si no prevalecen estos intereses, el problema est en la representacin poltica, no en la reforma tributaria.
NOTAS
1. En el supuesto caso en que la evolucin de la recaudacin fuese ms favorable
que la prevista, lo razonable es reforzar las partidas que se destinan a reducir el desequilibrio fiscal y a la conformacin del Fondo de Estabilizacin Fiscal. Luego de alcanzarse la meta para este fondo, se podra acelerar la reduccin de los impuestos al trabajo.
2. Por punto efectivo se entiende la carga existente neta de la reduccin regional
que corresponda.
3. Para ms detalles sobre estas estimaciones ver FIEL (1997).
4. Las provincias patagnicas pierden tratamientos especiales por 350 millones y
las tabacaleras por 200 millones. Pero una parte del subsidio a los combustibles no es
usufructuado por los habitantes de la zona sur porque se realizan maniobras de evasin fiscal, y una parte importante del sobreprecio del FET favorece a grandes productores que dudosamente recibiran el apoyo provincial si el subsidio se pagara de su
presupuesto.
FIEL: Poltica activa en la Argentina, CEP-Secretara de Industria, Comercio y Minera,
Buenos Aires, 1997.
FUNDACION DE INVESTIGACIONES
ECONOMICAS LATINOAMERICANAS
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CONSEJO DIRECTIVO
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G. Montes Rojas, F. Savanti, D. Zak.
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Pirelli Argentina S.A.
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Previnter AFJP
Price Waterhouse & Co.
Quickfood Alimentos Rpidos SA
Rabobank
Refineras de Maz S.A.I.C.F.
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SC Johnson & Son de Arg. S.A.
SanCor Coop. Unidas Ltda.
Shell C.A.P.S.A.
Siembra AFJP
Siemens S.A.
Sociedad Comercial del Plata S.A.
Sociedad Rural Argentina
Socma Americana S.A.
Sol Petrleo S.A.
Sulzer Argentina S.A.
Swift Armour S.A. Argentina
Telecom Argentina
Telefnica de Argentina
Telintar S.A.
The Chase Manhattan Bank NA.
Ta S. A.
Total Austral
Transportadora de Gas del
Norte S.A.
U.B.S. AG
Unicenter Shopping
Unilever de Argentina S.A.
Vidriera Argentina S.A.
VISA
Xerox Argentina I.C.S.A.
Nestl Argentina S.A.

Nobleza Piccardo S.A.I.C.F.
YPF S.A.
OCASA
Zurich Seguros

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LA REFORMA TRIBUTARIA

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