Professional Documents
Culture Documents
br
O autor agradece os comentrios de Alexandre Rocha, Paulo Springer de Freitas e Pedro Fernando
Nery, isentando-os de responsabilidade por erros eventualmente contidos no texto.
2
Consultor Legislativo do Senado. Editor de Brasil, Economia e Governo. Autor do livro Por que o Brasil
Cresce Pouco?. Ed. Elsevier.
www.brasil-economia-governo.org.br
www.brasil-economia-governo.org.br
www.brasil-economia-governo.org.br
aquilo que as restries polticas permitiam fazer: ajustes marginais, jamais reformas
amplas, que assegurassem o equilbrio fiscal e a solvncia de longo prazo das contas
pblicas.
Novas crises de balano de pagamentos surgiram em 1997 e 1998, nas quais a
frgil situao fiscal brasileira somou-se ao contgio de crises ocorridas em outros
pases emergentes. Naquele momento ficou claro que o sucesso da estabilizao
dependia de mudanas profundas no regime fiscal brasileiro. As crises econmica e
poltica foraram os agentes polticos a aceitar limitaes fiscais. Ajudou o fato de que
um emprstimo do FMI ficava condicionado a medidas de ajuste fiscal: se os diversos
grupos sociais e polticos do pas no conseguiam se entender sobre como conter o
gasto pblico, uma imposio externa ajudava a formar o consenso.
O ajuste fiscal meia boca
O pas comeou, ento, a trilhar um caminho de mais responsabilidade fiscal.
Assim, aprovou-se a Lei de Responsabilidade Fiscal no ano 2000. Um pouco antes,
entre 1997 e 1998, fez-se uma importante renegociao da dvida dos estados e
municpios junto ao mercado financeiro. Essa dvida era impagvel e alimentada por
dficits crnicos desses governos. O Governo Federal assumiu a dvida e passou a pagla em dia aos credores privados. Em troca disso, os estados e municpios se
comprometeram a pagar o dbito de forma parcelada ao Governo Federal ao longo de
trinta anos. Para conseguir pagar essa dvida, foram forados a ajustar suas contas.
Quem no pagasse em dia, tinha as suas receitas confiscadas pelo Governo Federal. O
esquema deu certo, e os estados e municpios se ajustaram rapidamente. Pela primeira
vez na histria recente comeamos a ouvir palavras como eficincia, gesto e
equilbrio fiscal no mbito dos governos estaduais e municipais. Tudo isso porque
estava fechada a porta ao socorro federal: ou os estados e municpios se ajustavam ou
quebravam.
Mais medidas foram tomadas visando ao equilbrio fiscal. Estabeleceram-se metas
de resultado primrio e de reduo da dvida nos trs nveis de governo. Pouco depois
se props uma reforma da previdncia, com foco no regime dos servidores pblicos
(Emenda Constitucional n 20/1998).
A aprovao dessas reformas ajudou bastante, mas no alterou o modelo
instaurado nos anos 1980: continuava a presso por aumento dos gastos pblicos. A
aprovao de cada reforma representava grande custo poltico para o Governo, em
especial devido aguerrida resistncia dos interesses estabelecidos, apoiada pelos
partidos de oposio da poca. No havia nada prximo a um consenso social em torno
da reforma do Estado. Somente a viso da beira do precipcio, representada pelas
ameaas e concretizaes de crises cambiais, que davam estmulo e cacife ao Poder
www.brasil-economia-governo.org.br
www.brasil-economia-governo.org.br
www.brasil-economia-governo.org.br
18,5%
17,5%
16,5%
15,5%
14,5%
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1997
1998
13,8%
13,5%
www.brasil-economia-governo.org.br
www.brasil-economia-governo.org.br
www.brasil-economia-governo.org.br
econmico era consequncia da poltica interna, nada tendo a ver com o presente vindo
da China. Assim, no havia que temer qualquer reverso do quadro externo.
A ordem, agora, era estimular a economia, acelerando-se o gasto pblico. Trocouse a equipe econmica e criou-se, em 2007, o Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC), baseado no desarquivamento de projetos de investimento do setor pblico e de
empresas estatais, que passaram a ter prioridade e no seriam contabilizados como
despesa pblica para fins de apurao do dficit pblico.
Esse mecanismo de no contabilizar investimentos como desepesas, para fins de
apurao do dficit pblico, havia sido institudo anteriormente, a partir de um acordo
com o FMI. Nesse acordo criou-se o Programa Piloto de Investimentos (PPI), no qual
alguns projetos, previamente selecionados com base em sua qualidade e retorno
econmico, ganhavam esse privilgio. A ideia era que bons projetos de infraestrutura
tendem a acelerar o crescimento e, com isso, melhorar as contas fiscais no longo prazo.
Com o advento do PAC, generalizou-se a prtica de retirar os investimentos do
clculo do dficit. No importava se os projetos fossem antigos e de baixa qualidade,
tampouco se teriam algum impacto econmico relevante. Subverteu-se, portanto, um
mecanismo que, se fosse usado com temperana, poderia ajudar a melhorar a
infraestrutura e o crescimento econmico.
No havia foco, nem prioridade nos investimentos: tudo teria que ser feito ao
mesmo tempo. Certamente o Brasil precisava ampliar seus investimentos pblicos, aps
dcadas de supresso desses gastos em nome do equilbrio fiscal. Mas faz-lo dessa
forma dificilmente colaboraria para melhorar a eficincia da economia.
Em 2006 o Brasil foi escolhido para ser a sede da Copa do Mundo de 2014. Em
2007 candidatou-se para sediar os jogos Olmpicos. Duas empreitadas de vulto, que
exigiriam fortes investimentos em arenas esportivas, previsveis elefantes brancos de
alto custo de construo e manuteno.
A primeira rodada de aumentos reais de remunerao dos servidores pblicos,
ocorrida em 2006, desencadeou um movimento de reivindicao por parte das carreiras
inicialmente no contempladas. Houve aumentos generalizados e os servidores nunca
ganharam tanto. Em 2007, os gastos primrios do governo central, retratados no grfico
1 acima, j se aproximavam dos 17% do PIB, quase dois pontos percentuais acima do
nvel de 2005. Mas no se via problema nisso, pois a receita estava bombando e a
carga tributria, reforada pelos aumentos de impostos do perodo 2002-2004 e pelo
crescimento da base de arrecadao, j chegava a 33,2% do PIB.
Os erros de poltica econmica que agravaram os problemas estruturais
www.brasil-economia-governo.org.br
www.brasil-economia-governo.org.br
Outro pressuposto da Nova Matriz era de que o governo sabia melhor do que as
empresas quais seriam os bons investimentos para o pas. Partia-se do pressuposto de
que era preciso proteger e subsidiar as empresas nacionais, para que novos setores
produtivos, escolhidos pelo governo, florescessem no pas e/ou se tornassem
multinacionais de sucesso. Com isso, deixaramos de ser um simples exportador de
commodities e agregaramos valor produo nacional.
Essa poltica estava baseada em diagnsticos errados. Sua pressuposio bsica
era de que o aumento do consumo das famlias e do governo desencadearia imediato
aumento dos investimentos e, consequentemente, do crescimento econmico. Porm,
entre o aumento do consumo e a ampliao da capacidade produtiva h grandes
obstculos: o pas tem srios problemas de infraestrutura; o custo do trabalho subiu
muito desde o incio do sculo (aumento do salrio mnimo e reduo da oferta de
trabalho decorrente de mudana na composio etria da populao); os trabalhadores
tm baixa qualificao; fornecedores no conseguem ofertar insumos de qualidade e no
prazo demandado (em funo da poltica de proteo e exigncia de contedo local); a
justia lenta e o cumprimento dos contratos sistematicamente desrespeitado; h um
excesso de burocracia para se abrir e gerir uma empresa; as regras trabalhistas so
rgidas; as regras tributrias complexas e requerem alto custo para serem cumpridas. Ou
seja, produzir no Brasil caro, arriscado e no resulta em produtos de qualidade.
Ademais, h uma inconsistncia entre aumentar o dficit pblico e aumentar o
investimento privado ao mesmo tempo. Ambos so financiados pela poupana agregada
da economia. Se o dficit pblico aumenta, o seu financiamento (a venda de ttulos pelo
Tesouro) vai absorver uma parcela maior da poupana disponvel, sobrando menos
recursos para financiar o investimento privado.
verdade que podemos recorrer poupana externa. Mas a entrada de capital
externo acaba gerando um excesso de dlares na economia, valorizando o real. Quando
o cmbio se valoriza, a indstria nacional fica menos competitiva em relao aos
produtos importados. O aumento do consumo, em vez de estimular mais produo
domstica, vai estimular mais importaes. E foi o que ocorreu. Apesar de todo discurso
de incentivo ao investimento da indstria nacional, essa teve a sua participao no PIB
sistematicamente encolhida nos ltimos anos. Em 2010 ela estava na faixa de 15% do
PIB, chegando a apenas 11% em 2014.
No bastasse isso, preciso reconhecer que, entre o aumento do consumo e a
ampliao da produo, existe um hiato de tempo, no qual as empresas precisam
constatar que o consumo subiu, acreditar que isso permanente, tomar a deciso de
investir e, finalmente, construir e comear a operar as novas unidades produtivas.
www.brasil-economia-governo.org.br
www.brasil-economia-governo.org.br
www.brasil-economia-governo.org.br
www.brasil-economia-governo.org.br
www.brasil-economia-governo.org.br
Infraero tem que participar com 49% (sua participao no negcio) de todo o custo de
investimento na reformulao e ampliao dos aeroportos.
Outra conta que foi jogada para o contribuinte, no mbito das concesses, foi o
subsdio creditcio dado nos financiamentos aos consrcios vencedores. Para que a tarifa
aos usurios no fosse elevada, dava-se crdito barato aos concessionrios. Ou seja, a
conta que o usurio dos servios (eletricidade, rodovias e aeroportos) no pagava, era
repassada ao contribuinte. Mais despesa pblica em um pas com as contas estressadas.
No menos desastrada foi a poltica de desonerao da mo de obra. Com o
intuito de reduzir os custos das empresas, substituiu-se a base de clculo da contribuio
para a previdncia social. Em vez de se calcular a tributao com base na remunerao
de cada empregado, passou-se a calcul-la com base no faturamento das empresas. O
resultado imediato foi a induo de contratao de mais mo de obra, pois agora a
incluso de mais empregados na firma no aumentava o custo de contribuio
previdenciria. Para um mesmo nvel de faturamento, no importava se a empresa tinha
10 ou 100 funcionrios, a contribuio seria a mesma. Mas isso foi feito em um
momento em que o pas estava em pleno emprego. Estimular a contratao em uma
situao como essa significa induzir aumentos de salrios, pois a demanda por mo de
obra cresce e a oferta de mo de obra no acompanha, pois h poucos desempregados
buscando colocao. Em vez de reduzir custo das empresas, a medida representou
aumento salarial: mais uma estocada na capacidade competitiva das empresas frente aos
concorrentes externos, que tambm gerou perdas substanciais de arrecadao tributria.
(em outro artigo h mais detalhes sobre isso).
A falsa sensao de que o Brasil estava engrenando um longo perodo de
crescimento (criada pela renda extra vinda de fora, sob a forma de altos preos e alta
demanda por commodities e pelo dinheiro barato circulando no mercado financeiro
internacional) levou a grande relaxamento da poltica fiscal. Um pas que, como vimos,
permaneceu por dcadas na corda bamba do dficit, equilibrando-se base de aumento
de carga tributria e cortes de investimentos, de repente descobriu-se sem restries
fiscais. Na educao, por exemplo, os gastos federais aumentaram de R$ 14 bilhes em
2004 para R$ 94 bilhes em 2014: um crescimento real de 294%! (mais sobre esses
nmeros aqui)
Como um contgio da baixa responsabilidade fiscal, o Governo Federal passou a
estimular os estados e municpios a se endividar. Estes aproveitaram a oportunidade
para expandir suas folhas de pagamento.
Em suma, houve uma primeira guinada de poltica econmica em 2005-2006,
motivada pelo Mensalo e custeada pelo boom de commodities. Em seguida
estabeleceu-se uma poltica de expanso fiscal com o pretexto de se fazer poltica
www.brasil-economia-governo.org.br
www.brasil-economia-governo.org.br
3
2,69
2,5
2,58
2,19 2,26
2,14 2,21
2,31
2,04
1,5
2,14
1,84
1,49
1,29
1
0,5
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
-0,5
2002
0
-0,37
Fonte: Bacen.
www.brasil-economia-governo.org.br