UNIVERSIDAD DE COSTA RICA

SEDE DE GUANACASTE
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES

ESCUELA DE DERECHO
DE6000 - DERECHO ADMINISTRATIVO I
PROFESOR: LIC. ENRIQUE GERARDO ROJAS ROBLES
I EXAMEN PARCIAL.
TEMA A ABORDAR:
LAS NULIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Alumno:
Valverde Murillo Gerardo, Carn A55849

Liberia, junio 18 de 2016

UNIVERSIDAD DE COSTA RICA

SEDE GUANACASTE
FACULTAD DE DERECHO
CATEDRA DE DERECHO ADMINISTRATIVO I
SIGLAS: DE6000
PROF. ENRIQUE GERARDO ROJAS ROBLES
ALUMNO: GERARDO VALVERDE MURILLO
CARN: A55849

I EXAMEN PARCIAL (entrega 18-06-2016)

LECTURA: Las nulidades del acto administrativo.
INDICACIONES GENERALES: Realizar un resumen ejecutivo de la lectura
tomando en cuenta que la misma debe ser leda bien previo a su anlisis,
asimismo, la interpretacin del texto debe hacerse tomando en cuenta los
principios de racionalidad y razonabilidad del Derecho Administrativo. Con
base a lo anterior el estudiante formular crticas respecto a la lectura. Por ltimo,
el estudiante brindara su visin personal del contenido por ste, as como de
la lectura o tema de su compaero/a (es decir, de la correlacin entre ambos
temas). Los trabajos no podrn ser Copy and Paste de la lectura o de otros
trabajos relacionados, sino fruto del esfuerzo y anlisis propio de cada estudiante.
En los casos que se determine la existencia de un posible plagio intelectual el
examen se anular y se remitir el caso ante la administracin universitaria para
que en comisin tome cartas en el asunto respecto a la imposicin de una sancin
disciplinaria para el estudiante. Se permite, por dems, el uso de notas al pie de
pgina y referencias bibliogrficas que den soporte y contenido al tema tratado por
el alumno. Sin embargo, se recuerda que no es necesario que el trabajo lleve
introduccin, conclusin o bibliografa. Tampoco se limitar respecto al nmero de
pginas, quedando as su tamao en pginas a criterio del estudiante. Finalmente,
el trabajo se presentar con PORTADA (incluyendo el nombre de la institucin,
nombre y siglas del curso, tema o temas tratados, nombre del profesor y de los
estudiantes, entre otros datos). ES TODO.-

Temas a tratar: Las nulidades del acto administrativo y, Clasificacin de los

actos administrativos.

TEMA 1 - LECTURA 1: Las nulidades del acto administrativo.

Palabras clave: nulidad absoluta y relativa del acto administrativo conforme a la

Ley General de la Administracin Pblica1 (de ahora en adelante, LGAP), a la
doctrina y a la jurisprudencia en materia administrativa.

a) Anlisis General:

Apartado. A (Legislacin y algunos apuntes doctrinarios en discusin)

1. Sobre la normativa utilizada en la lectura: Cabe mencionar que la lectura se

limita a indicar slo dos artculos de la LGAP, el artculo 166 y 167
respectivamente. El numeral 166 de la supra-citada ley expresa que el acto
administrativo deviene nulo cuando no exista dentro de ste alguno de sus
elementos constitutivos de forma real o legal. Ac estamos en presencia del
supuesto de nulidad absoluta. Por lo que dicho acto nunca existi para la
Administracin ni para el Derecho. Por su parte, el artculo 167 del mismo cuerpo
legal afirma que puede darse cierta anulabilidad del acto administrativo cuando
sea imperfecto en uno de sus elementos constitutivos, es decir, aqu el acto se
mantiene (vlido y eficaz), no obstante, es nulo de manera relativa (a eso nos
referimos con anulabilidad). En los casos de nulidad relativa si la imperfeccin
impide la realizacin del acto administrativo se convierte en nulidad absoluta. As
pues, un acto de la Administracin puede devenir en nulo, por lo que nunca existi
para el derecho. O bien, seguir existiendo pues, el acto viciado en uno de sus
elementos no interfiere con el fin que persigue la Administracin a travs de l. La

Ley No. 6227. Ley General de la Administracin Pblica del de 2 de mayo de 1978 y sus
reformas.

anulabilidad del acto administrativo puede dar origen o permitir una subsanacin
del mismo a posteriori corrigiendo el elemento viciado o imperfecto dentro de l
pues como se dijo antes el acto sigue desplegando sus efectos, por lo que sigue
siendo vlido para la Administracin. Incluso, se puede decir que aun con nulidad
relativa el acto sigue siendo vlido y eficaz mientras no impida la realizacin del
fin. As las cosas, la LGAP en su artculo 165 reconoce dos tipos de nulidades: la
absoluta y la relativa segn la gravedad de la violacin cometida en el acto
administrativo por parte de la Administracin Pblica. Por otra parte, a nivel
doctrinal se lleg a reconocer una categora extra: la del acto inexistente que en
algn momento fue utilizada por nuestra jurisprudencia administrativa, segn nos
cuenta Jinesta Lobo en su Manual de Derecho Administrativo, Tomo II de 20062 y,
de la cual no me voy a referir a fondo en este documento. Para efectos del
examen y su desarrollo slo se considerar la nulidad absoluta y la anulabilidad o
nulidad relativa.

2. Sobre los elementos constitutivos del acto (en general) y la ley: Respecto a
los elementos constitutivos del acto administrativo hay que tener claro que no son
slo el motivo, el contenido y el fin, sino que tambin son parte esencial de ste la
competencia, la legitimacin, la investidura, la voluntad de la Administracin, la
motivacin, la forma de exteriorizacin del acto administrativo y el mismo
procedimiento en va administrativa. En este sentido, y a modo de ejemplo,
tenemos en el caso de la nulidad absoluta los siguientes: el numeral 82.4 el cual
plantea la posibilidad de nulidad de una resolucin de fondo dictada por un rgano
incompetente, el art. 98.2 establece bajo pena de nulidad que el rgano sustituto
slo podr adoptar aquellos actos que sean necesarios para restablecer la
armona de la normalidad administrativa. El artculo 125.2 ibdem, establece que el
desconocimiento del valor y jerarqua de los reglamentos, circulares e
instrucciones produce nulidad absoluta. El numeral 155.2 indica que el acto de
revocacin de un acto declaratorio de derechos subjetivos debe contener el

Tratado de Derecho Administrativo, Volumen 1. Autor, Ernesto Jinesta Lobo. Editor,

Investigaciones Jurdicas S. A., IJSA, 2006.

reconocimiento y, si es posible, el clculo de la indemnizacin completa bajo pena

de nulidad absoluta, etc., etc., etc.

3. Sobre el tipo de nulidades (nulidad absoluta y relativa): Retomando ambos

conceptos (de nulidad absoluta y relativa) tenemos que la nulidad absoluta recae
cuando existe un vicio (de ausencia) en uno de sus elementos constitutivos
haciendo imposible la realizacin del fin que persigue dicho acto. Mientras que la
nulidad relativa se produce cuando uno de sus elementos constitutivos es
imperfecto, pero no est ausente del acto. Por ejemplo, en el art. 247.2 de la
LGAP establece en lo que nos interesa lo siguiente: -La comunicacin defectuosa
por cualquier otra omisin ser relativamente nula y se tendr por vlida y bien
hecha si la parte o el interesado no gestionan su anulacin dentro de los diez
das posteriores a su realizacin.

4. Criterios de distincin: Segn lo que establece el numeral 165 ibdem el

criterio responde a la gravedad de la violacin cometida. La nocin de gravedad a
su vez est determinada al fin, por eso se dice que en la nulidad absoluta el vicio
es de tal gravedad que no se permite la realizacin del fin. En este sentido debe
entenderse el fin del acto como aquel que persigue la Administracin Pblica. Es
decir, el fin pblico de utilidad. Ahora bien, en aquellos casos donde no se pueda
determinar con certeza el tipo de nulidad en el acto viciado debe recurrirse a lo
establecido en el numeral 168 de la LGAP que expresa lo siguiente: En caso de
duda sobre la existencia o calificacin e importancia del vicio deber estarse a la
consecuencia ms favorable a la conservacin del acto En este caso nos
encontramos con el principio de conservacin del acto administrativo, por ende,
estos actos se reputan de nulidad relativa segn nos dice el magistrado Jinesta en
su obra antes citada en este mismo documento (Jinesta, 2006. Pg. 402). En
trminos generales, podemos indicar que existe nulidad absoluta cuando la
gravedad de la infraccin es de tal magnitud que impide la realizacin de los fines
pblicos de la Administracin y, por el contrario, es relativa aun cuando existe una
imperfeccin en sus elementos esenciales (v. gr. competencia, legitimacin,

investidura, voluntad, motivo, contenido, fin, motivacin, forma de exteriorizacin

prescrita y procedimiento administrativo), pero que no impide que dicho fin pblico
se cumpla en la realidad.

5. Sobre sus efectos: La nulidad (absoluta) tiene tanto efectos sustanciales como
formales. Respecto a los efectos sustanciales tenemos entre los ms importantes
que el acto nulo no se presume legitimo (art. 169 de la LGAP); mientras que el
acto relativamente nulo se presume vlido, siempre y cuando, no se declare lo
contrario, ergo es eficaz y debe ser acatado en forma inmediata por cualquier
administrado (art. 176.1 ibdem); el acto nulo (con nulidad absoluta) no puede
ejecutarse bajo pena de responsabilidad administrativa y penal del funcionario (art.
146.3 dem); el acto absolutamente nulo no se podr arreglar a derecho ni por
saneamiento, ni por convalidacin (art. 172 ibdem). Formalmente, la declaracin
de nulidad del acto administrativo es obligatoria para la administracin a instancia
de parte u oficio (art. 162 y 174.1 de la LGAP); la nulidad absoluta es declarable
de oficio y obligatoria, la anulabilidad o nulidad relativa es discrecional y debe
estar debidamente justificada por un motivo de oportunidad especifico y actual (art.
174.2 dem); la legitimacin en va administrativa es amplia (art. 275 ibdem); por
ltimo, la declaracin de nulidad del acto administrativo (nulidad absoluta) es
declarativa (por lo menos eso expresa el numeral 171 de la LGAP) con efectos
ex tunc o retroactivos, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe.
Respecto a los actos anulables o con nulidad relativa sustancialmente podemos
establecer lo siguiente: el numeral 176.1 dem establece que el acto con nulidad
relativa se presume valido y eficaz, salvo que se determine lo contrario (decamos
arriba); el acto administrativo con nulidad relativa puede ser aplicado por la
administracin con responsabilidad para sta y eventualmente tanto para el
funcionario como para el administrado (art. 176.1 y 2 dem, as como el art 146.1
del mismo corpus legal); el acto con nulidad relativa puede ser subsanable, es
decir, convalidado, sanable y hasta convertido en otro acto, siempre y cuando,
revista las formalidades requeridas para la validez y eficacia de los actos
administrativos previstas por ley; el acto con nulidad relativa es discrecional y debe

estar debidamente justificada por un motivo de oportunidad especifico y actual (art.

174.2 dem) decamos antes; por ltimo, la Administracin conservar la potestad
para anular o declarar de oficio la nulidad de un acto sea absoluta o relativa, aun
cuando el administrado haya dejado caducar los recursos administrativos en
beneficio de sus derechos (art. 183 dem). La potestad oficiosa de la
administracin no est sujeta a plazos de caducidad, eventualmente la
declaratoria de nulidad a instancia de parte es de un ao a partir de su
constatacin de invalidez y nulidad absoluta. La administracin no podr de oficio
anular un acto declaratorio de derechos en favor del administrado recurrindose a
la va contenciosa administrativa.

6. Extra: el acto inexistente (nulidad absoluta): Ahora bien, conviene hablar

brevemente de una tercera categora de nulidad del acto que se emple y/o
emplea en nuestro pas a modo de resea, la cual mencionbamos (en cinco
lneas atrs aproximadamente) de manera muy breve antes como la categora del
acto inexistente y que yace contenida en el art 175 del mismo cuerpo legal en
cuestin (LGAP), en lo que nos interesa reza de la siguiente manera: -Caducar
en

cuatro

aos la potestad

del administrado

para

impugnar

el

acto

absolutamente nulo en la va administrativa y jurisdiccional, sin que se

apliquen al respecto los plazos normales de caducidad. Ac el asunto se vuelve
muy interesante de tratar pues, no es que el acto con nulidad absoluta es invlido
e ineficaz tenindose por inexistente en el mismo momento en que se declara
dentro de la Administracin (eso quiere decir, que si el acto no es impugnado a
instancia

de

parte

de

oficio

aun

siendo

obligatorio

para

la

Administracin el acto sigue siendo vlido y eficaz). Pues bien, el asunto da

para hablar de muchas cosas, sobre todo porque crea cierta inseguridad jurdica
y/o incertidumbre dentro del sistema, por ello la doctrina para atacar la antinomia
legislativa decidi admitir un tercer grado de invalidez la inexistencia del acto
sobrevenida en un acto vlido y eficaz a futuro (bajo la condicin de que si no se
impugna por parte del administrado o de oficio por la Administracin se auto-vlida
automticamente). Para quienes admitieron esta postura en su momento decan

que s el vicio era muy grave cuatro aos no eran suficientes para recurrir el acto
en una sola va. Por ende, haba que ampliar ese plazo ms all de la va
administrativa. As fue que jurisprudencialmente se ampli cuatro aos ms en
caso de recurrir ante los tribunales judiciales. Es importante mencionar que esos
cuatro aos (en va administrativa) era el plazo otorgado por ley para recurrir a
instancia de parte la nulidad absoluta de un acto de la Administracin en sede
administrativa (cabe aclarar que as se encontraba establecido y/o regulado
esta figura antes de la reforma y entrada en vigor del Cdigo Procesal
Contencioso Administrativo). As las cosas, tenamos cuatro aos en va
administrativa y cuatro aos en va judicial, es decir, ocho aos en total para
impugnar un acto absolutamente nulo. Para quienes no aceptaban tal categora lo
mejor era derogar el art. 175 o utilizarse una formula o figura legal diferente para
tratar este tipo de casos. En el ao 2008 aproximadamente entra en vigor el
Cdigo Procesal Contencioso Administrativo (de ahora en adelante CPCA) y con
l algunas reformas se plantearon, por ejemplo se modific el art. 183.2 de la
LGAP permitiendo a la Administracin Pblica revisar de oficio y declarar nulos
aquellos actos con vicios evidentes y manifiestos, sin plazo, siempre y cuando,
beneficien al administrado. Sin embargo, respecto al acto inexistente se redujo
el plazo de caducidad del art 175 de cuatro aos a uno para impugnar el acto
absolutamente nulo en va administrativa o judicial, lo cual, no tiene lgica pues,
un acto con nulidad absoluta no debera tener plazo de caducidad para alegarse
su nulidad. Lo ms interesante en esta tercera categora es que una vez que ha
pasado el plazo del acto invlido se vuelve vlido y con l surge un problema de
certeza, la validez y eficacia del acto en la Administracin. Por dems, un tema
muy interesante (sobre todo si lo vemos desde la perspectiva de la racionabilidad
y la razonabilidad, entre otros aspectos a considerar) y muy debatido en la
doctrina costarricense, luego, quizs para ser analizado a profundidad en trabajos
posteriores, sin duda alguna.

Apartado. B (Legislacin y jurisprudencia)

1. Sobre la jurisprudencia presentada en la lectura: A continuacin se

enuncian, analizan y esbozan brevemente las sentencias ms representativas a
efectos acadmicos o didcticos de la lectura asignada.

A. Sustitucin de un interino por otro interino en un mismo cargo o puesto:

aspectos de importancia y observancia dentro del proceso en va administrativa.

1.1. Planteamiento del caso: Grosso modo, tenemos el siguiente planteamiento:

x trabaja para el Poder Judicial, luego de un tiempo, se da una restructuracin de
funciones y horarios dentro de dicho ente, por lo que x es despedida segn, por
no adaptarse al cambio y negarse a realizar las nuevas tareas en esa institucin.
El argumento utilizado por la Administracin para justificar dicho cambios fue la
mejora del servicio pblico. Adems, x es interina en el cargo o puesto que
ocupa. La Administracin adujo tambin que el cese de labores de x cumpli con
todos los requisitos legales y que se ajust conforme a varios fallos de la Sala
Constitucional, a los principios que rigen la materia (v. gr. racionabilidad,
razonabilidad,

proporcionalidad

legalidad,

entre

otros).

Asimismo,

la

Administracin expres que a x se le dio la oportunidad para recurrir ante el

superior jerrquico y que el fundamento, motivacin y contenido del acto est
conforme a derecho. Por su parte, no se encontr pruebas de que x se negar a
realizar las nuevas labores de trabajo. Contrariamente, la Administracin alagaba
que la nica trabajadora inconforme era x, lo cual, se desminti luego con
algunos testigos pues, al igual que x presentaban problemas con el horario y
forma de transporte hacia el lugar de trabajo. La Administracin tambin adujo que
x obstaculizaba la buena marcha de la oficina y por esa razn procedi su
despido dada su falta de inters pues, ello evidenciaba una clara falta de
idoneidad comprobada para ejercer su cargo. No obstante, una cosa es la
indisposicin para ejercer o realizar un cargo o tarea y otra muy distinta la
idoneidad requerida para ejercer un cargo o puesto, ya que esta ltima se refiere a

la capacidad fsica e intelectual que se necesita para efectuar una funcin sea
trabajo o tarea dentro del ente u rgano. La seora x era digitadora y realizaba
sus funciones normalmente sin problema alguno (lo cual comprueba que x era
idnea para el puesto y que el problema en este asunto se debe al cambio o
restructuracin de la institucin y no de la exfuncionaria).

1.2. Legalidad Vrs. Constitucionalidad: Por otra parte, a nivel Constitucional la

Sala respectiva analiza la situacin particular del administrado o del funcionario
pblico (como el que nos atae en este momento) desde la arista de la
Constitucin Poltica a fin de determinar si la actuacin de la Administracin ha
violado derechos fundamentales o garantas constitucionales del ciudadano y/o
administrado en ese actuar (como por ejemplo, el derecho de defensa). En este
sentido, mientras la Sala Constitucional no aborde la violacin de un derecho
fundamental respecto a un acto de la Administracin en relacin con el
procedimiento administrativo de la LGAP no se puede considerar que el fallo de la
Sala sea vinculante pues, en Sede administrativa no se ventila cuestiones de
constitucionalidad, sino de legalidad. Dada as las cosas, le corresponde a la Sede
Contenciosa analizar esas situaciones de legalidad presentes en el acto de
despido conforme al principio de legalidad y respecto a las normas del
procedimiento administrativo instaurado en la LGAP.

1.3. El principio de intimacin, otros principios y garantas procedimentales

respecto al ejercicio del derecho de

defensa: Para la Sala Constitucional

resulta importante que la Administracin comunique al funcionario pblico las

razones que motivan el posible despido de forma previa pues, el objeto de ello es,
precisamente permitir el ejercicio del derecho de defensa por parte del funcionario
objeto de un proceso de despido en su contra. En este sentido, la intimacin de
cargos, como el derecho de audiencia y defensa (tcnica), el acceso de registros y
datos vinculados al proceso de despido resultan importantes para la presentacin
de argumentos y la generacin de pruebas en el ejercicio del derecho de defensa
del funcionario. As las cosas, el objeto del procedimiento administrativo consiste

en garantizar el ejercicio del derecho de defensa y no en suprimir o lesionar

derechos subjetivos (todo ello conforme con lo que dicta los numerales 11 de la
LGAP y 11 de la Constitucin Poltica respectivamente).

1.4. Sobre los funcionarios interinos: Cabe recalcar que un funcionario interino
al final de su nombramiento puede ser declarado por la Administracin no idneo
para el cargo que desempea, bajo este supuesto basta con fundamentar las
razones para no prorrogar la designacin o nombramiento de ste. Sin embargo,
si al funcionario interino durante o en ejercicio de su nombramiento se le atribuyen
faltas disciplinarias o carencias para desarrollar el puesto debe realizarse
obligatoriamente el debido procedimiento administrativo para aplicar el despido, de
lo contrario se estara lesionando derechos subjetivos.

1.5. Sustitucin de un interino por otro interino: Ac hay que considerar

algunas cosas. Primero, mientras la situacin de despido de una persona est
pendiente en Sede administrativa no se puede contratar a un interino que sustituya
a otro en igualdad de condiciones (interino por interino) ya que de ser declarado
el despido como ilegal debe restituirse a la persona en el cargo que se encontraba
antes de la destitucin. En el caso del despido por carencia de idoneidad se debe
comprobar que la persona no es idnea para el cargo, luego, se procede con el
proceso de despido. En el caso de contratar a otra persona en el mismo puesto y
en la misma condicin de interino (existiendo un procedimiento previo) debe
ponderarse los atestados del nuevo funcionario con los del anterior, ello con objeto
de determinar quin es la persona mejor calificado para ocupar el puesto. No
debe perderse de vista que el interinazgo es una forma inestable respecto al
nombramiento en un puesto de trabajo. En caso de la sustitucin de un interino
por otro debido al cese de funciones de una persona por falta de idoneidad
comprobada, el sustituto deber reunir mejores condiciones o atestados que
hagan suponer que realizar un mejor servicio que el anterior funcionario en el
mismo puesto de trabajo, para lo cual deber tambin comprobarse.

1.6. La finalidad del proceso administrativo: el procedimiento administrativo

tiene una doble finalidad, por un lado, es el camino a seguir por parte de la
Administracin y, por el otro, es un marco de referencia para el administrado. En
ese marco de referencia, el administrado fija un control sobre el actuar de la
Administracin Pblica, mismo que se ve reflejado en las normas que orientan ese
proceder a la que est sujeta la misma. En sntesis, la administracin busca
constituirse en un mecanismo efectivo de auto-tutela de derechos subjetivos e
intereses legtimos frente al poder pblico. De igual forma, su objetivo es
garantizar los principios de legalidad, oportunidad y conveniencia de la decisin
administrativa, as como el correcto funcionamiento de la funcin pblica.
Finalmente, el objeto del procedimiento administrativo es establecer la verdad real
de los hechos que sirven de motivo al acto final de la Administracin. As pues,
para lograr el cumplimiento de los fines de la Administracin y la tutela de esos
derechos subjetivos, la Administracin tiene la obligacin o exigencia que a la hora
de adoptar sus decisiones stas sean con apego al ordenamiento jurdico, al
principio de legalidad, de proporcionalidad y razonabilidad respectivamente (arts.
215.1, 216-219, 297 y 317, entre otros de la LGAP). Todo ello constituye una
garanta en favor de la validez del acto en s mismo y de los derechos del
administrado. Por tanto, la omisin de dichas formalidades en el acto de la
Administracin

genera

Constitucionalmente,

la

nulidad

de

dicho

acto

procedimiento.

la Sala se ha pronunciado respecto a esas garantas

judiciales mnimas dentro del proceso en general y como parte del Derecho
Administrativo con estricto apego o arreglo a los numerales 39 y 41 de la Carta
Magna y a normas convencionales previamente ratificadas por nuestro pas en
materia de Derechos Humanos. Entre esas garantas parte del derecho de
defensa tenemos: el principio de contradiccin que conlleva la intimacin y otras
garantas como la notificacin previa, el derecho a ser odo, la oportunidad de
presentar y preparar la defensa, argumentos y generacin de prueba, el acceso a
la informacin en cuanto a los antecedentes administrativos que se encuentren
vinculados y formen parte de una investigacin o proceso, el derecho de defensa
tcnica, la exposicin de los motivos por parte de la Administracin a la hora de

perseguir una causa o iniciar un proceso en contra de una persona, el derecho de

recurrir por parte del interesado que nos lleva de la mano a la garanta de poder
apelar en segunda instancia o ante un superior jerrquico, entre otras. Aunado a lo
ya expuesto y aplicables a los procesos sancionatorios donde pueda haber
prdida de derechos subjetivos se hace necesario que la Administracin garantice
el derecho de defensa del administrado, para lograrlo debe entre otras cosas
hacer el traslado de cargos al afectado (intimacin o comunicacin); permitir el
acceso irrestricto del expediente administrativo; conceder el debido tiempo para
preparar la defensa, los argumentos y la prueba a ofrecer; conceder audiencia;
permitir el aporte de prueba que respalde cualquier argumento con incidencia
directa en el resultado del proceso; fundamentar las resoluciones que pongan fin
al procedimiento y el derecho a recurrir la decisin o resolucin sancionatoria.
Eventualmente, se deben respetar u observar de manera obligatoria los principios
de legalidad, el de razonabilidad, proporcionalidad (entre la infraccin y la
sancin), el non bis in dem, entre otros. Asimismo, debe considerarse el derecho
de audiencia y defensa, el principio de presuncin de inocencia, el derecho a la no
autoincriminacin, la aplicacin de las reglas de la sana critica racional
(racionabilidad), la valoracin de la prueba, el derecho a una resolucin
debidamente motivada, el principio de imparcialidad y finalmente, el derecho a
recurrir una decisin dictada por parte de cualquier tribunal u rgano del Estado en
materia sancionatoria. La inobservancia de cualquiera de estos elementos dentro
de un proceso deviene nulo.

B. (1) Consideraciones sobre su validez, elementos y motivacin, (2) Anlisis

sobre la nulidad, los elementos de validez, (3) Concepto y alcances sobre el
deber de motivacin () y, (4) Validez de acto que renueva permiso sanitario
de funcionamiento previo a otorgar la viabilidad ambiental.

1.1. Nulidad del acto administrativo: En este par de sentencias o resoluciones

se comparte el mismo criterio, por ende, se tratarn ambas en este apartado de
manera breve para no redundar, confundir o perder el objeto de estudio en el

presente documento. Como ya se mencion antes, la nulidad del acto

administrativo depender de la gravedad del mismo respecto a la posibilidad o
imposibilidad para lograr o permitir la finalidad que persigue la Administracin
Pblica. Ser absoluta dicha nulidad si se hace imposible tal cometido y anulable o
nulo relativamente si a pesar de existir un vicio o error (imperfeccin) la finalidad
del acto se consume o se logra en la realidad. En este sentido, la jurisprudencia
las llama infracciones sustanciales e insustanciales. Las primeras como se dijo
antes har nulo el acto y las segundas, anulable o relativamente nulo. Esto tiene
especial relevancia sobre todo para observar la validez del acto administrativo se
verifica, a su vez, con el cumplimiento y presencia en forma perfecta de los
elementos que lo constituyen, tanto los formales como los sustanciales. La
doctrina como la LGAP los distingue de la siguiente manera: Los formales (por la
forma en que debe configurarse el acto) son el sujeto, el procedimiento y la forma
en cmo se manifiesta el acto. Mientras que los sustanciales son el motivo, e l
contenido y el fin del acto. A continuacin un esbozo breve de todos.

1.2. Elementos formales y sustanciales: entre los formales tenemos segn

decamos atrs el sujeto, el procedimiento y la forma en cmo se manifiesta el
acto administrativo. (a) El sujeto: es el autor del acto o la figura donde emana
dicho acto. Puede ser un ente u rgano o en su defecto una persona llamada
funcionario pblico. Para legitimar las actuaciones del sujeto dentro del derecho la
LGAP prev una serie de requisitos mnimos a saber la investidura, la
competencia y la titularidad (elementos bsicos en la teora del Derecho
Administrativo). La investidura se define de manera muy simple como el
nombramiento o leccin del cargo de una persona en un cargo pblico. La
competencia, es la autorizacin legal que el Estado otorga a un ente o institucin
para que ste realice a su favor un fin en concreto (en suma, son poderes y
deberes que el Estado concede a un rgano o ente en virtud de un fin
pblico). Y la titularidad,

responde al criterio de que no basta la mera

competencia por s sola, sino que debe serse el titular de sta para encontrase
plenamente autorizado o legitimado. (b) El procedimiento: el procedimiento es un

conjunto de actos concatenados destinados a un fin en especfico. El

procedimiento visto para el derecho Administrativo es un modo de produccin de
actos (arts. 214-216, 224 y 225, 308 y 320 de la LGAP). Como se mencion en el
apartado anterior, el proceso administrativo como sucesin y produccin de actos
tiene una incidencia directa sobre los derechos subjetivos de los administrados,
por tanto, la Administracin debe garantizar al ciudadano y/o administrado el
cumplimiento de ciertas reglas o principios que propicien, desarrollen y
salvaguarden tanto los intereses de la Administracin como los derechos
subjetivos de los administrados que estn en juego dentro de un procedimiento de
esta naturaleza. Recordemos que, el acto administrativo es un acto (valga la
redundancia) unilateral de la Administracin que persigue un fin particular de
orden pblico Vrs., el conjunto e intereses particulares que tiene el administrado
que es obviamente de ndole privado. Para garantizar la pureza del
procedimiento el legislador creo una serie de reglas de orientacin (contenidas en
la Ley, especficamente en la LGAP) que deben seguirse de manera estricta con
objeto de no violentar esos derechos subjetivos de los particulares o administrados
envueltos en ese tipo de actos o procedimientos donde son parte. En resumen, es
una auto-tutela a nivel administrativo. Por ende, existe un lmite sobre el actuar de
la Administracin que le obliga a seguir un procedimiento con apego estricto al
bloque de legalidad u ordenamiento jurdico. El objeto del procedimiento es la
averiguacin de la verdad o la realidad que se conoce en dicho proceso (tema que
hemos abordado un poco anteriormente). As las cosas, el procedimiento debe
seguir las reglas que por ley han sido definidas para este tipo de actos, as como
una serie de principios (ya vistos anteriormente en el apartado anterior) y
garantas judiciales en favor del administrado que hagan posible el debido proceso
y el respeto, incluso, hacia sus derechos subjetivos (v. gr. principio de
intimacin, derecho de audiencia, derecho de defensa, derecho de recurrir
una decisin desfavorable a sus intereses, etc.). Por ltimo, el procedimiento
como una manifestacin de la voluntad de la administracin debe ser libre y
consiente. (c) La forma: es la manifestacin o exteriorizacin del acto en la
realidad. El artculo 134 de la LGAP expresa que debe ser escrita, salvo que por

su naturaleza o circunstancias lo exijan de otra manera. Derivado de este requisito

surge la obligacin de la motivacin del acto. En relacin con el tema transcribo el
siguiente voto de la Sala constitucional. En cuanto a la motivacin de los actos
administrativos se debe entender como la fundamentacin que deben dar las
autoridades pblicas del contenido del acto que emiten, tomando en cuenta los
motivos de hecho y de derecho, y el fin que se pretende con la decisin. En
reiterada jurisprudencia, este tribunal ha manifestado que la motivacin de los
actos administrativos es una exigencia del principio constitucional del debido
proceso as como del derecho de defensa e implica una referencia a hechos y
fundamentos de derecho, de manera que el administrado conozca los motivos por
los cuales ha de ser sancionado o por los cuales se le deniega una gestin que
afecta sus intereses o incluso sus derechos subjetivos (Voto No. 7924-99). En
sntesis, la forma puede darse verbal u oral, por signos, tcito, implcito o presunto.
Respecto a los elementos sustanciales, tenemos el motivo, el contenido y el fin.
(4) El motivo: es el presupuesto jurdico que da inicio u origina al acto
administrativo (art. 133 de la LGAP). El motivo es un supuesto de hecho
condicionante a la emisin del acto, sin l el acto pierde su razn de ser. Puede
ser un acto o un hecho jurdico previsto en una norma. Debe ser legtimo. Para
Jinesta Lobo el motivo -"son los antecedentes, presupuestos o razones
jurdicas (derecho) y fcticas (hechos) que hacen posible la emisin del acto
administrativo, y sobre las cuales la Administracin Pblica entiende
sostener la legitimidad, oportunidad o conveniencia de ste" (Jinesta, 2010).
(5) El contenido: el contenido es la parte dispositiva (efectos) del acto que
manda y ordena tal o cual cosa al administrado o a la misma Administracin
pblica. Debe ser lcito, posible, claro y preciso, y abarcar todas las cuestiones de
hecho y derecho aunque no hayan sido debatidas por las partes interesadas, ser
proporcionado al fin legal y correspondiente al motivo (art. 132 de la LGAP). (6) El
Fin: el fin o finalidad es un cometido que tiene la Administracin que es de orden
pblico y, busca precisamente satisfacer las necesidades pblicas que surgen de
la realidad social. En este sentido y para finalizar con este apartado la
jurisprudencia y la misma ley han manifestado que la ausencia de uno o de varios

de estos elementos (sujeto, procedimiento, forma, motivo, contenido y fin) real

o jurdicamente es causa de nulidad absoluta del acto.

1.3. El cese de nombramiento del funcionario en periodo de prueba: Es tesis

generalmente aceptada que el periodo de prueba en el sector pblico sirve de
instrumento de medicin para determinar la idoneidad de un funcionario sobre su
cargo o puesto dentro de la Administracin Pblica. Visto as el periodo de prueba
es la forma de evaluar el desempeo de los funcionarios en el cargo y garantizar
as el principio de idoneidad comprobada del funcionario pblico. Por ello, una vez
cumplido y/o superado ese periodo de prueba y de considerarse la persona no
idnea para el cargo se puede dar por finalizado el vnculo laboral entre la
Administracin y su funcionario, convertido ahora en exfuncionario. En este
sentido, basta (segn la apreciacin de la mayora) con motivar las razones del
cese del contrato de trabajo. No obstante, no debe olvidarse que en cualquier
proceso con implicaciones sancionatorias la actuacin administrativa tiene que
obrar necesariamente bajo los parmetros de la legalidad y conforme con todo el
ordenamiento jurdico en su conjunto. Por lo que el periodo de prueba no exime a
la Administracin del respeto a las garantas fundamentales al debido proceso (ya
vistas y analizas brevemente en apartados anteriores).

C. Anlisis sobre la nulidad y los elementos de validez. Concepto y

normativa aplicable respecto al motivo.

1.1. Sobre el rgimen de nulidades: como se ha mencionado y analizado

anteriormente la ausencia de requisitos de ley en actos administrativos pueden
acarear dos tipos de nulidades a saber: una absoluta y la otra relativa. Si la
invalidez recae en alguno de los elementos sustantivos del acto (v. gr.
competencia del agente, motivo, fin y contenido) el acto es absolutamente nulo y
no puede desde luego surtir efectos jurdicos en la realidad a la cual se dirige. Por
el contrario, si la invalidez del acto recae en alguno de sus elementos accesorios
(v. gr. Formalidades externas) el acto administrativo es anulable o es objeto de

nulidad relativa. Hasta aqu no hemos tratado nada nuevo de lo ya visto

anteriormente. La nulidad es entonces una condicin que se presentan desde dos
aristas: absoluta y relativa y va a condicionar o hacer depender en sus efectos al
acto administrativo. Por otra parte, le est vedada a la Administracin la ejecucin
de actos nulos (aunque como ya vimos antes existe en nuestro ordenamiento el
problema de los actos inexistentes y otras figuras como la conversin del acto
administrativo que admiten la posibilidad de convertir un acto relativamente nulo
en vlido y eficaz, siempre y cuando, cumpla con los requisitos de validez del acto
administrativo que impone la ley). En trminos generales, la nulidad del acto
representa la disconformidad con el ordenamiento jurdico debido a una serie de
defectos presentes en l. Para decretarse la nulidad de un acto (a instancia de
parte) es menester realizar un anlisis legal exhaustivo de la actuacin de la
Administracin que permita dilucidar los defectos presentes dentro del acto. Es la
confrontacin entre el acto y su validez dentro del ordenamiento jurdico. La
realizacin de un proceso de anulacin no supone necesariamente la repeticin de
las actuaciones o del acto por parte de la Administracin sino, que consiste en una
revisin estricta de legalidad sobre stas. Al procedimiento anterior se le suele
conocer con el nombre de juicio contencioso de nulidad.

1.2. El juicio contencioso de nulidad: como se ha mencionado en el apartado

anterior, el juicio contencioso de nulidad se utiliza para realizar una revisin de
legalidad sobre los elementos del acto o de las actuaciones de la Administracin
sin anular el acto o la etapa de un proceso o, incluso, el proceso mismo que se
refuta nulo. El asunto como se dijo antes consiste en revisar los elementos de
legalidad que permitan observar claramente la legitimidad y ejecutoriedad del acto
impugnado. En este sentido, la demostracin probatoria es fundamental para
acreditar o desmerecer una pretensin por nulidad del acto. La demostracin tiene
por objeto contrastar el acto o las actuaciones respecto a los requisitos y
exigencias que impone el ordenamiento jurdico para su validez y posible
ejecucin en la realidad social. Al final, el Juez de lo contencioso es quien decide
tramitar o no la pretensin anulatoria del acto y sus efectos. Por tanto, el objeto del

proceso contencioso de nulidad tiene por objeto la erradicacin por completo del
acto impugnado dentro del ordenamiento jurdico. De all que la estrategia
probatoria vaya encaminada a la consecucin de la erradicacin del acto. En este
sentido, la anulacin debe probarse primero y luego decretarse en sentencia por el
Juez de lo Contencioso y Administrativo. Bajo estas circunstancias, la nulidad se
presume, pero no se decreta hasta tanto no se confirme probatoriamente la
existencia del vicio en el acto, claro est, que bajo condiciones de esa naturaleza
es necesario que la ley provea de herramientas o medidas legales al invocador y/o
actor del proceso, con objeto de probar la nulidad del acto o de las actuaciones de
la Administracin en Sede de lo Contencioso y Administrativo.

b) Relacin con los principios de racionalidad y razonabilidad: Creo

conveniente no slo relacionar la presente lectura a los dos principios enunciados
con antelacin, sino a otros que tambin tienen estrecha relacin con ellos y con el
tema aqu tratado, entre otras consideraciones a tomar en cuenta.

1.1. Principios de racionalidad y razonabilidad, entre otros puntos dignos de

mencionar: la racionabilidad nos remite irremediable a la lgica y en este caso a
la lgica jurdica. Cuando decimos que algo es lgico aseveramos que es
coherente. Por lo general, esa aseveracin se hace respecto a otro punto que
resulta evidente. Por ejemplo, cuando decimos que nos vamos a resfriar a
consecuencia del bao por agua de lluvia relacionamos dos cosas el resfriado
eminente y la causa lgica que la producir o produjo la enfermedad temporal. Es
decir, una situacin es consecuencia lgica de la otra y, por tanto racional.
Evidentemente, tenemos que se aadir otro elemento: la experiencia, es decir,
sabremos (con anticipacin) que elemento o situacin desencadenar la otra, con
lo cual, evitaremos, reduciremos o sabremos a que atenernos la prxima vez que
ocurra una situacin similar. Haciendo uso de la lgica racional podemos dilucidar
consecuencias o resultados a partir de hechos probados o situaciones preconsolidadas de previo a su anlisis, por ejemplo: el otorgamiento de un permiso o
la negatoria de ste por falta de un requisito u otras circunstancias. En el caso que

nos atae respecto a la nulidad del acto administrativo es lgico pensar que si un
acto de la Administracin adolece de uno o de todos sus elementos constitutivos
es nulo. Y si la aseveracin necesita ser reforzada basta con argumentar que,
adems de carecer de los elementos constitutivos hace imposible perseguir el fin
del acto y/o de la Administracin para sentar el punto final. En suma, se puede
decir que un argumento lgico es una tesis basado en elementos de sentido
comn y experiencia asequibles a todos los seres por igual. La razonabilidad, por
su parte, supone un criterio de validacin en tanto que una cosa resulta
razonable, siempre y cuando, pueda validarse dentro de un sistema de normas,
por ejemplo. As las cosas, un acto ser vlido para la administracin, siempre y
cuando, cumpla con todos los requisitos de ley y, aun careciendo de alguno de
ellos se permita la realizacin del fin pblico de la Administracin. Hasta aqu,
debe entenderse que la razonabilidad es un lmite de la racionabilidad, en tanto,
que un argumento es vlido, siempre y cuando, se analice desde un punto de vista
lgico. Pero en temas relacionados con la nulidad del acto administrativo no slo
debe tenerse en cuenta la razonabilidad y racionabilidad del acto sino no es
analizado en conjunto y en proporcin con otros argumentos. Es decir, los
principios de racionalidad y razonabilidad adquieren mayor relevancia si se analiza
un hecho o una situacin jurdica de manera conjunta con el principio de
proporcionalidad, ya que esto nos permite evaluar mejor la situacin (dentro de un
rango de referencia). As pues, entre una infraccin y su respetiva sancin, por
ejemplo, existe cierta medida (la cual resulta proporcional en tanto que tome en
cuenta la gravedad de la infraccin y la adopcin de la sancin ms adecuado
ajustada al caso en concreto) por lo que bajo criterios lgicos se permite la
adopcin de medidas razonables (y equitativas) que den solucin a una
controversia en Sede administrativa. Lo que se busca, por dems, es la adopcin
de medidas ms justas y apegadas a la realidad con objeto de evitar as la lesin
de un derecho o una situacin consolidada a favor del administrado. En eso
precisamente consiste la relacin de estos principios. Aunado, al principio de
razonabilidad, racionabilidad y proporcionalidad hay aadir el principio de legalidad
que tambin sirve de parmetro o gua pues, cualquier decisin que la

Administracin considere debe circunscribirse estrictamente a la ley y al

ordenamiento jurdico y, Constitucional.

c) Crticas sobre la lectura: Realmente es interesante observar como la

Administracin en algunas ocasiones omite aplicar en su actuacin las reglas del
debido proceso en los casos de despido de funcionarios pblicos, lo cual, infringe
tambin en algunas ocasiones derechos subjetivos vlidamente adquiridos. Los
criterios de razonabilidad y proporcionalidad entre una infraccin y su correlativa
sancin suelen ser un problema ms que agregar a la lista. No obstante, no todo
es negativo pues, con la adopcin del Cdigo Procesal Contencioso Administrativo
en 2008 se ampli y reforz la participacin del administrado en el actuar
administrativo del Estado. Criticas un poco toscas en este sentido refieren a la
forma en que la Administracin obliga al administrado a aportar prueba suficiente
para la nulidad de un acto o actos en Sede de lo contencioso y administrativo, por
ejemplo. Por ltimo, cabe recalcar que el sistema no es perfecto, sin embargo,
poco a poco la Administracin ha sido engullida por el Derecho Constitucional y
sus postulados, lo cual, ha generado una nueva visin de derecho dentro del
propio Estado y del Derecho Administrativo propiamente. Cabe puntualizar para
dar fin a este apartado que la adopcin de medidas legales, constitucionales y de
derechos humanos constituye un avance considerable en una corriente tan
burocrtica que no se hace mucho tiempo se resista a implementar cambios que
fueran ms all de las cuestiones de mera legalidad.
d) Visin personal de la lectura Las nulidades del acto administrativo:
Realmente, desde un punto de vista personal, la lectura plantea todo un esbozo
normativo y doctrinal mediante la jurisprudencia. Respecto a los criterios
relacionados con la adopcin de una u otra nulidad (absoluta y relativa) cabe decir
que, a pesar de revestir cierto formalismo, lo es slo en apariencia pues, un acto
aun nulo en parte (anulable o relativamente nulo) puede seguir desplegando
efectos en la realidad social mientras permita la realizacin de su fin, lo que
evidentemente refuerza la tesis del principio de conservacin de los actos, igual al

tratar el tema de la nulidad a instancia de parte en va de lo contencioso y

administrativo lo que se pretende es que el acto de la administracin contine
vigente hasta su declaratoria de nulidad . Sin embargo, desde mi perspectiva ello
podra acarrear a que la administracin (aun obligada a decretar la nulidad de
un acto de oficio) espere a que sea el administrado quien en ltima instancia la
invoque. Por ltimo, en materia declaratoria de nulidad la va contenciosa ha
ampliado el catlogo de opciones a disposicin del administrado para atacar y
decretar en esa instancia aquellos actos perniciosos de la administracin en
perjuicio de sus intereses.
e) Visin personal de la lectura Clasificacin de los actos administrativos:
Respeto a la clasificacin de los actos administrativos cabe expresar dos cosas.
Primero, funge como un criterio didctico dirigido a distinguir la naturaleza de un
acto sobre otro, con objeto de determinar el fin que persigue dicha actuacin
dentro del actuar en general de la Administracin Pblica. Segundo, conocer las
caractersticas y formas de manifestacin de los actos d la Administracin nos
permite entender mejor los alcances de un acto, su naturaleza dentro del derecho,
su aplicacin prctica en la realidad social, los problemas que plantea diariamente
esa aplicacin (sea de ndole normativo, o bien, de competencia, por ejemplo), sus
efectos y/o consecuencias, la firmeza del acto, su vigencia y hasta de cierto modo,
su jerarqua dentro del derecho administrativo, lo cual, visto desde cualquier arista
resulta de suma importancia tanto a nivel didctico como prctico.
f) Correlacin de las lecturas Las nulidades del acto administrativo y,
Clasificacin de los actos administrativos: La correlacin entre clasificacin del
acto y nulidad del acto reside en el acto mismo pues, la nulidad (absoluta o
relativa) depende de que los elementos constitutivos del no estn presentes del
todo o de que existan slo unos cuantos presentes. An ms importante, resulta la
realizacin del fin del acto pues, de no ser posible se declara nulo absoluto. En
este sentido, conocer la clasificacin y naturaleza de los actos administrativos nos
ayuda a entender mejor el fin que la administracin persigue con cada uno de ellos

pues, cada acto indudablemente tiene un fin concreto y distinto entre s, pero del
que indudablemente comparte un fin en comn de utilidad pblica en aras de
satisfacer precisamente una necesidad social.

~ FIN ~