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CAPACIDADES
INSTITUCIONALES DE
EJECUTORES PROVINCIALES
INFORME PROVINCIAL SAN JUAN
2014-15
Las UEP PRODERI fueron incluidas posteriormente, entre diciembre y mazo de 2015.
Ministerio de Infraestructura
Dr. Ing. Tomas Jos Strada
Secretara de Hacienda y
Finanzas
Secretara de Agricultura,
Ganadera y Agroindustria
Subsecretara de Recursos
Hdricos y Energticos
Direccin Provincial de
Vialidad
Departamento de
Hidrulica
Subsecretara de Hacienda y
Finanzas
Direccin de Coordinacin
Administrativa
EPAF PROSAP
Direccin de Recursos
Energticos
INSEMI
Asesora Letrada
Tribunal
de
Cuentas
de San
Juan
Tesoreria General de la
Provincia de San Juan
Contadura General de la
Provincia de San Juan
Departamento
Contable
Delegado Fiscal*
UEP PROSAP
Caminos Rurales
UEP PROSAP
Canal del Norte 25 de
Mayo
UEP PROSAP
Canal Cspedes
Sarmiento
UEP PROSAP
Electrificacin IV
UEP PROSAP
Desarrollo Competitivo
Semillas
UPE PRODEAR
UEP PRODERI
Med. Vet. Alfredo Martn
* Delegado Fiscal responde a la Contadura General de la provincia (Ministerio de Hacienda y Finanzas), interviniendo en los procesos que importen erogaciones en el Ministerio.
PROSAP
El Dto. N 1458/10 (modificado Dto. 239/12) establece que el Coordinador de la UECPPA puede sustituir al Coordinador de la Entidad de Enlace en todo aquello que hace a las
relaciones institucionales vinculadas a la gestin de los proyectos a su cargo, cuando ste no las ejerciera por s.
Para mayores referencias sobre las tcnicas de recoleccin empleadas consultar el Anexo Metodolgico
del Informe de Capacidades Organizativas y Necesidades Provinciales UFCEP-UCAR.
3
Alonso, Guillermo V, et al. Capacidades Estatales Institucionales y Poltica Social (entre otros trabajos)
Buenos Aires, Argentina, Prometeo, Ao 2007.
4
Tobelem, Alain. en Sistema de Anlisis y Desarrollo de la Capacidad Institucional (SADCI) (entre otros
trabajos) Buenos Aires, Argentina, Mimeo, Ao 1992.
2
1,000
Deficit Leve/Inexistente:
Superior a 0,8
0,900
0,800
Deficit Medio:
Entre 0,6 y 0,8
0,700
0,600
Deficit Grave:
Inferior a 0,6
0,500
0,400
0,300
22,9%
0,200
17,9%
0,100
12,8%
0,1%
0,000
Grupo 1
Grupo 2
San Juan
Grupo 3
Grupo 4
Media Gral.
Grupo 5
Promedio
Var %
Grupo 2
Grupo 3
Grupo 4
Grupo 5
Promedio
San Juan
1,000
0,963
0,952
0,670
0,792
0,875
Media Gral.
0,821
0,82
0,723
0,669
0,702
0,747
Var %
17,9%
14,3%
22,9%
0,1%
9,0%
12,8%
ndice
Prov.
Gral.
1,000
0,821
GRUPO REFERIDO A LAS FALENCIAS Y NECESIDA DES DE FORTALE CIMIEN TO V INCULADAS A LAS L EYES, NORMAS,
REGLAS IMPL CITAS BA SADAS EN MODELOS CUL TURALES IN TROYECTADO S, Y/O SANCIONES QUE ALTERAN,
OBSTACULIZAN O IMPID EN LA CORRECTA GESTI N DE LOS PR OYECTOS .
Fortalezas:
La existencia de estrategias a nivel provincial vinculadas a planes sectoriales resulta
una nota positiva en la unidad, situacin que se replica en el 96,2% de los casos
relevados. Por otra parte, se afirma que POA est en lnea con la planificacin
provincial, lo que se interpreta como un factor de coherencia en las acciones
emprendidas, a la vez que se declara disponer de cuentas bancarias separadas y
exclusivas para la gestin de los recursos de endeudamiento. Adems, se manifiesta
contar con un manual de organizacin y procedimientos, situacin que asemeja a la
UEP al 45,5% de los casos relevados.
Una situacin tambin positiva para el caso, est dada por el conocimiento por parte
de todo el personal, del Plan Estratgico Agroalimentario y Agroindustrial (PEA2)del
MAGyP de la Nacin, lo cual evidencia su interiorizacin por parte del equipo de
trabajo. Por ltimo, para el caso del PROSAP, se indica la consistencia a partir de lo
relevado en la encuesta, de los perfiles de proyecto formulados con la EPSA vigente.
Puede indicarse a partir de este primer acercamiento desde el anlisis de la encuesta,
que los resultados arrojados son satisfactorios.
Aspectos a fortalecer:
En las entrevistas realizadas, se sostuvo en primer lugar que la unidad posee una
estructura formal, avalada por normas provinciales que designa slo al coordinador
ejecutivo de la UECPPA; de ah en ms se basa en contrataciones. Esto implica que
ante cambio de los departamentos, se demanden readaptaciones.
Otro grupo de elementos que hacen a este grupo de dficits, est dado por la
incongruencia entre los procedimientos provinciales y las caractersticas de los
proyectos de la UPE o de la UCAR, considerndose por ejemplo la distancia presente
entre los sistemas contables provinciales y los tiempos manejados o acordados por los
proyectos gestionados desde la UCAR.
En el caso del PROSAP, un convenio de cooperacin administrativa permite tramitar la
gestin de gastos menores, ganando agilidad en los procesos al evitar su tramitacin
por los canales institucionales habituales. Cabe sealar que la celebracin de estos
convenios representan un costo adicional, de alrededor del 5% sobre lo ejecutado a
travs del mismo, a la inversin del proyecto para el estado provincial. Sin embargo es
importante sealar, que esto genera inconvenientes a nivel provincial, ya que los
mecanismos de rendicin difieren entre s.
Los entrevistados mencionaron la dificultad para la ejecucin dada por las
complejidades de los procesos de licitacin, sin plazos establecidos con claridad, ni en
los manuales de la UCAR ni en los procedimientos del banco. Esto implica poca
celeridad de la tarea, saldndose las dudas administrativas a partir del contacto fluido
y permanente con el rea administrativa de la UCAR.
Balance Grupo 1:
En lneas generales desde la perspectiva cuantitativa, la Unidad Provincial posee un
ndice muy favorable en funcin de este grupo de dficits. Al incorporar el anlisis de las
entrevistas, podemos sostener que existen algunos procesos burocrticos que dificultan
la tarea. Esto se da especialmente en las adquisiciones y licitaciones, por lo cual se
recomienda poder trabajar en ese punto, a fines de saldar las distancias entre los
procedimientos regionales y las demandas de los proyectos.
Otro aspecto destacado, es la informalidad en la estructura orgnica de los cargos
medios hacia abajo: al basarse en contrataciones, adoptan un carcter momentneo,
que puede implicar reacomodamientos y recambios continuos. Se recomienda evaluar
la posibilidad de que la estructura adquiera un carcter ms estable.
ndice
Prov.
Gral.
0,963
0,820
LOS DFICITS LOCALIZADOS E N ESTE GRUPO SE RELACIONAN CON LA S DEFIC IENCIAS PRESE NTES EN LOS
VNCULOS ENTRE LAS I N STITUCIONES QUE INT ERVIENEN EN EL DESAR ROLLO DE LOS PROYECT OS,
CONTEMPLANDO LAS RE AS ENCARGADAS TANTO DE LA FORMULACIN, L A GESTIN, COMO DE SU
ADMINISTRACIN. LA P RESEN CIA DE RELAC IONES DISFUNCIONALES QUE DIFICULTAN LAS A CCIONES, SON
CONSIDERADAS EN ESTE GRUPO.
Fortalezas:
Para el anlisis de este grupo, se tiene en cuenta la existencia de reas encargadas de
evaluacin y gestin ambiental y social de los proyectos. En la UPE cuentan con estas
reas, al igual que el 50% de los casos relevados.
Respecto de la relacin con organismos provinciales afectados a la ejecucin de los
proyectos, se expresa que la misma es buena, conformando el 62,5% de los casos que
las clasifica de dicho modo. Es importante destacar la importancia de la formalizacin
de acuerdos de dichas caractersticas, ya que permiten sistematizar acciones que
desde lo informal pueden limitar sus potencialidades.
Por otro lado para el anlisis de este grupo de dficits, se seala para el caso del
PROSAP, hay colaboracin del equipo de la UECPPA con las autoridades sectoriales
para la priorizacin de perfiles, lo cual se configura a priori como un elemento positivo,
ya que refuerza en trabajo articulado.
En las entrevistas realizadas se destaca la importancia adjudicada a las relaciones entre
organismos afectados a los distintos proyectos, ya sea por temtica o por ejecucin. Lo
mencionado se viabiliza en la invitacin a distintas reas a la conformacin de mesas a
las que son convocados entes de distinta escala estatal. Con esto se apunta, segn los
actores, a la coordinacin entre agentes nacionales y provinciales, contando por
ejemplo con el INTA y la Secretara de Agricultura Familiar.
Asimismo se seala la interaccin con el Ministerio de Infraestructura para proyectos de
electrificacin, es decir se aborda una lgica inter ministerial de intervencin.
Aspectos a fortalecer:
Con respecto a este punto no se destacan en el relevamiento ejes especficos a ser
reforzados.
Balance Grupo 2:
Este grupo analizado presenta interesantes lneas de trabajo que se recomienda
mantener y fortalecer. La lgica de vinculacin entre Ministerios y entre entidades
convocadas por una temtica en comn, es considerada de carcter relevante a fines
de profundizar la asertividad de las acciones emprendidas.
Por otro lado se destaca el trabajo articulado entre los proyectos a nivel territorial. Esta
impronta es considerada de carcter superador, ya que apela a que los proyectos se
arraiguen territorialmente, abriendo la posibilidad de superar el primer momento de la
ejecucin. Trabajar en la conexin territorial, con fuerte presencia local, puede permitir
el sostenimiento a largo plazo de los proyectos.
ndice
Prov.
Gral.
0,952
0,723
Fortalezas:
Se consigna la existencia de definicin y adjudicacin de tareas al personal, situacin
que se asimila a la del 87,9% de los casos relevados. En cuanto a la planificacin, se
tiene en cuenta el seguimiento de lo ejecutado en relacin a lo planificado, los desvos
en la planificacin previa en caso de que la hubiera, los plazos reales relacionados a
adquisiciones y contrataciones, y los acuerdos de ejecucin y los saldos con que se
cuenta. Adems, se utiliza el sistema UEPEX para cargar el POA y para la planificacin y
replanificacin.
En lo que hace a la administracin financiera, hay controles de autorizacin y
aprobacin establecidos y documentados. Como otro aspecto favorable, quien emite
la orden de pago no es la misma persona que lo registra contablemente, ni quien
efecta los pagos y realiza las rendiciones ante la UCAR, tal como ocurre en el 59,4% de
los casos. Finalmente la ejecucin de los pagos y la realizacin de las conciliaciones
bancarias, son tareas distribuidas entre distintas personas, localizndose dentro del 67,7%
de los casos que proceden de dicho modo.
En lo que hace a la gestin de los pagos, podemos decir que se realizan en el mismo
momento los pagos con financiamiento externo y la contrapartida local; se seala que
los aportes provinciales se gestionan con la suficiente antelacin, no habiendo demoras
para la realizacin de pagos a proveedores, consultores y empresas adjudicatarias, tras
recibir los fondos de la UCAR.
Otro punto que se seala aqu, es la realizacin y actualizacin de inventarios
especficos de los bienes adquiridos a partir de los proyectos, lo cual se conforma como
un elemento considerable que contribuye a la prolijidad de los procedimientos.
Un punto relevante en la misma lnea, es la participacin de especialistas en diversas
cuestiones en el momento de la formulacin de los proyectos. Se cuenta con
especialistas ambientales, tal como ocurre en el 61,5% de los casos; especialistas en
gnero, como en el 34,6%; y especialistas en pueblos originarios, siendo la situacin de
26,9% de los casos, cumpliendo los requerimientos ambientales y sociales solicitados por
la UCAR, al igual que el 40% del total encuestado.
En relacin a las auditoras, se sostiene que la documentacin se mantiene por un plazo
de 10 aos, y que no se presentan observaciones de las auditoras realizadas.
Finalmente en los procesos generales que hacen al control de la gestin, se indica que
se utilizan 3 de los 5 mecanismos existentes, siendo estos: SIIG, UEPEX y un tablero de
control propio. El SIIG es utilizado por el 69,7% de los casos, el UEPEX por el 87,9% y tableros
propios por un 30,3%. Asimismo en lo que hace al seguimiento de la gestin, se define
que se entregan en plazo y en forma todos los informes consignados: informes
semestrales, informes ambientales y sociales, conciliaciones bancarias, compromiso de
aporte local, mantenimiento de obras y equipamiento, PAC y POA. Adems se
establece que se produce informacin en torno al monitoreo sobre gestin y
desempeo de sus proyectos para otros organismos provinciales, contando asimismo
con procedimientos establecidos para la reunin de la informacin referida a las
unidades a cargo de los diferentes componentes.
Aspectos a fortalecer:
En lo referido a los procesos de adquisiciones, se seala que se realizan seguimiento del
PAC, y que los hitos son registrados nicamente en planillas de clculos, no hacindolo
ni en el sistema UEPEX, SEPA ni SIIG: sera conveniente evaluar la posibilidad de utilizar
alguno de los sistemas mencionados.
A partir de las entrevistas, se mencionaron dificultades presentadas por la no
correspondencia entre las estructuras ministeriales y la demandada por los programas
que se coordinan, especialmente en lo que hace al manejo de los tiempos.
Otro punto relevante en relacin a la gestin de los pagos, es la intervencin de un total
de 12 actores para llevarlo a cabo; sera interesante revisar este aspecto y evaluar la
posibilidad de reduccin de pasos.
Es importante sealar finalmente, que la funcin de la EPAF est siendo llevada a cabo
por la direccin de coordinacin del Ministerio, quedando vacante en la actualidad el
cargo de la Sub-secretara de Coordinacin Administrativa.
Balance del Grupo 3:
Para este grupo de dficits, puede decirse que en trminos generales presentan muy
buenos indicadores, los cuales reflejan procesos internos de carcter positivo.
Algunas recomendaciones se formulan en funcin de aspectos como: registrar el
seguimiento del PAC y sus hitos en otros sistemas, adems de realizarlo en planillas de
clculo. No se contempla el uso de UEPEX, SEPA ni SIIG para ello. Ampliar el registro
puede permitir un doble control.
Por otro lado, a partir de los datos analizados, puede afirmarse que la distribucin de
funciones est delimitada en funcin de los proyectos, lo cual en este caso pareciera
ser eficiente, ya que permite que un equipo trabaje en funcin de los mismos, lo que
abre la posibilidad de conocerlos en mayor profundidad.
10
ndice
Prov.
Gral.
0,670
0,669
Fortalezas:
En lneas generales los equipos poseen las mismas condiciones de contratacin y
equiparables niveles educativos. Se destaca que las tareas administrativas estn
concentradas en la UECPPA. Otro elemento que hace a la caracterizacin de los
recursos humanos con que se cuenta, es la baja rotacin del personal, ubicndose
dentro del 54,5% sobre el total de los casos con esa caracterstica.
Se seala que desde la formulacin de proyectos participan tcnicos especialistas en
las diferentes temticas: pueblos originarios, ambientales y en gnero. Otro aspecto
destacado en la lnea del anlisis del personal, es la ausencia de dificultades para
alcanzar requerimientos tanto ambientales como sociales. Por otro lado, manifiestan
contar con personas capacitadas en monitoreo y evaluacin, equiparando la situacin
de las entidades rovinciales a la del 65,4% de los casos. Por otro lado afirman que
acceden a la posibilidad de operar diariamente con los sistemas de gestin que deben
utilizarse, entendindolos como bastante adecuados para dicho fin, dicha clasificacin
coincide con la otorgada por el 56% de los relevamientos.
En cuanto a la gestin de los pagos, no se presentan demoras al respecto, ni en el caso
de los contratados por la Provincia, ni para los contratados por otros medios.
Aspectos a fortalecer:
Por otro lado, en cuanto a los recursos materiales y equipamiento, en primer lugar puede
decirse que todo el personal no se localiza en la misma sede, reflejando la misma
situacin de un 33% de las unidades provinciales relevadas. En torno a los recursos
humanos necesarios, se menciona la disyuntiva entre necesidad de incorporar personal
administrativo y la no disposicin del espacio fsico para contener a ms personas. Aqu
se evidencia una problemtica en donde se conjuga falta de espacio y de recursos
humanos acordes. Se refiere la necesidad de incorporar entre 4 y 5 personas. Estos
procesos poseen cierta complejidad por el tiempo destinado a la formacin y
capacitacin. En cuanto a las caractersticas de las posibles personas a incorporar, se
requeriran personas que brinden asistencia tcnica en aspectos legales a los
11
productores. Por lo tanto, el ideal sera que se articule el trabajo de esos tcnicos, entre
el territorio y las oficinas.
En cuanto al equipamiento con que se cuenta, hay casos en los que se comparte
escritorio pero no computadora, y otros en los que hay una computadora y un escritorio
por persona. Por otra parte, se destaca la falta de privacidad de las oficinas, como as
tambin la no disposicin de todas las personas en un mismo espacio fsico. En lo que
hace al equipamiento tcnico, se presentan mayores necesidades, entre ellos 1 2
vehculos, 5 6 computadoras porttiles, un can, 1 GPS, 1 2 cmaras fotogrficas,
entre 3 y 4 escritorios con sillas, armarios para archivos. Se propone tambin el armado
de espacios en las localidades que son visitadas, contando con mesas y sillas de fcil
traslado.
Balance del Grupo 4:
12
ndice
Prov.
Gral.
0,792
0,702
Fortalezas:
En relacin al conocimiento en torno a manuales, normas y lineamientos que orientan
la tarea, de los 10 tems sealados se manifiesta conocer en detalle 5 de ellos, sobre el
50% restante se harn especificaciones en el segundo inciso de este apartado. En
cuanto a las capacidades del personal, sealan que tienen conocimiento en torno a
adquisiciones segn las normas provinciales, situacin similar a la de un 96,2% sobre el
total relevado. Por otro lado manifiestan que el personal posee habilidades en funcin
de adquisiciones a partir de financiamiento externo, lo que equipara a la unidad, al
88,5% del total. Finalmente el personal est capacitado en contabilidad y rendicin de
cuentas, tal como ocurre en el 84,6% sobre el total.
Desde la unidad expresan que en la Provincia se encuentran vigentes planes
estratgicos sectoriales, los cuales son bastante conocidos por el personal, el cual a su
vez est informado sobre las funciones de la entidad durante la formulacin de los
proyectos, participando en su elaboracin.
Finalmente, en lo que hace a la administracin financiera de los proyectos 15 personas
se dedican a esas funciones, de las cuales 10 operan con UEPEX.
Aspectos a fortalecer:
Se recomienda trabajar en relacin al acercamiento de algunas herramientas
entendidas como no conocidas en detalle, no presentndose tems desconocidos.
Las consideradas ms relevantes: Gua de formulacin del rea de formulacin de
proyectos del PROSAP, y los documentos de factibilidad de los proyectos de inversin
pblica en ejecucin.
Continuando con el anlisis de las capacidades del personal, podemos decir, que
tambin sealan no contar con personas capacitadas en formulacin de proyectos con
financiamiento externo, ubicndose en el 88,5% del total que carece de ese capital.
Se plantea que el personal con que se cuenta posee las capacidades necesarias para
el desempeo de las tareas, dichos procesos fueron facilitados por el mismo personal de
la UPE. Sin embargo se comparte la apreciacin respecto a que las capacitaciones en
torno a diversas temticas, son necesarias de modo sistemtico, ya que hay
actualizaciones constantes en algunos procedimientos, como en lo referido a los pliegos
y a las modalidades de trabajo, motivo por el cual las capacitaciones quedan obsoletas
con cierta celeridad.
Por otro lado se sugiere la capacitacin no slo para los consultores de la unidad, sino
tambin para el personal ministerial con el que se trabaja.
13
CONCLUSIONES FINALES
Percepciones de los ejecutores sobre la Provincia:
Entre las fortalezas de la Unidad, se destaca la experiencia de gran parte del equipo
respecto al trabajo ejecutado, ya que poseen una antigedad considerable en los
puestos. Entre las debilidades se presentan las dificultades para capacitar al nuevo
personal. Asimismo, otro aspecto a reforzar, est dado por la inadecuacin de los
procedimientos provinciales a los requisitos de los programas y proyectos, y la falta de
formalizacin de la estructura de la UECPPA y de su personal.
Percepciones de los ejecutores sobre la UCAR:
Entre las fortalezas se indica la calidad del grupo humano y su predisposicin. Otro
elemento positivo es la UCAR como instrumento gil que permite la interaccin entre los
tres niveles estatales, posibilitando a su vez, la vinculacin internacional con polticas
municipales, provinciales y nacionales. Finalmente se destaca su carcter ejecutivo,
acompaado de la disposicin de recursos humanos y econmicos.
Se menciona por otra parte la potencialidad de complementariedad entre la Unidad y
la UCAR, manifestndose cierta correspondencia entre las necesidades de la primera y
las posibilidades de otorgar respuestas desde la UCAR ante la presentacin de
14
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