ACADEMIA

DA
FORA AREA

Disciplina: Finanas Pblicas FIPU

Unidade: I e II

Assunto: Planejamento, oramento e finanas governamentais.

Cursos: CFOAv.; CFOInt. e

CFOInf
Sries: 2 e 3

Docente: Wilson

Apostila N: NICA.

Data: 2015

1 DISPOSIES INICIAIS
1.1 FINALIDADE
A presente apostila como parte da formao geral cientfica do Cadete da Academia da
Fora Area tem por finalidade apresentar os fundamentos da teoria do Estado e seu papel na
economia, o processo de planejamento e gesto das finanas pblicas: a formulao
oramentria, a programao e implementao e seus instrumentos de controle e avaliao.
1.2 OBJETIVOS ESPECFICOS:
a) descrever as funes do setor pblico na economia (Cn);
b) descrever a estrutura tributria brasileira (Cp);
c) identificar as receitas pblicas (Cn)
d) identificar a despesa pblica (Cn);
e) relacionar finanas pblicas e poltica econmica (An);
f) analisar os fundamentos econmicos e jurdicos do planejamento e do oramento pblico no
Brasil (An);
g) esboar o sistema de planejamento e oramento pblico no Brasil (An); e
h) descrever os padres de acompanhamento, gerenciamento e avaliao dos processos de
planejamento, oramento e execuo dos planos (Cp).
1.3 MBITO
Esta apostila aplica-se ao Curso de Formao de Oficiais Aviadores CFOAv,
Intendentes CFOInt. e Infantes CFOInf. da Fora Area Brasileira.
1.4 GRAU DE SIGILO
Os assuntos tratados nesta apostila no so de natureza sigilosa.

APRESENTAO
Esta apostila destina-se ao ensino e estudo da disciplina Finanas Pblicas no mbito da
formao de Oficiais da Fora Area Brasileira. A disciplina apresenta a interveno do setor
governo na economia por meio de seus planos, programas e projetos na configurao do
processo e do sistema de planejamento e oramento pblicos brasileiros. Procura desenvolver no
instruendo a capacidade de identificar os objetivos pretendidos pelo setor governo e avaliar os
resultados obtidos, da elaborao do planejamento plurianual execuo oramentria anual.
A primeira parte da apostila corresponde Unidade 1 do Plano de Unidades Didticas
prevista para a disciplina: Economia e finanas do setor pblico. Contempla o papel do Estado na
economia, o financiamento do setor pblico e os conceitos de dficit e supervit, a estrutura
tributria e as respectivas classificaes de suas receitas e despesas e os demonstrativos
financeiros da execuo oramentria.
Na segunda parte so abordados os temas do planejamento e do oramento pblico no
Brasil correspondentes Unidade 2 do Plano de Unidades Didticas, divididos em: processo de
planejamento e oramento pblico no Brasil, fundamentos da elaborao oramentria e
acompanhamento, gerenciamento e avaliao dos processos de planejamento e execuo
oramentrios, sempre que possvel, associando os modelos s prticas internas do COMAER.

1. INTRODUO
Durante todo o processo de mudana nas formas de convivncia humana em grupos
tivemos a passagem por diferentes etapas e tipos de organizao social, variando do ncleo
familiar at o Estado moderno. Isso exigiu a construo de novas formas de exerccio de poder e
de estruturao do sistema econmico. Esse processo no aconteceu, contudo, de forma
pacfica, pois, nem toda forma de governo se ps servio de sua comunidade, assim como, os
diferentes sistemas econmicos tambm suscitaram crticas da vrias correntes de pensamento
que se formaram.
Na situao menos complexa o homem era atendido pela providncia divina, depois
passou a ser atendido pela natureza. Seu bem-estar fsico dependia da existncia de abrigo e de
animais (caas) e vegetais prprios para sua alimentao. Mesmo tendo desenvolvido novas
tcnicas para seu abrigo e sustento o homem continuava dependente da natureza, dos seus
ciclos de chuvas e colheitas. Na busca de meios para dominar a natureza o homem lanou-se na
aventura do conhecimento cientfico, o que proporcionou no apenas o desenvolvimento das
chamadas cincias da natureza, como tambm, e aceleradamente, das cincias sociais,
procurando organizar o conhecimento e compreender as formas de organizao social. Entre elas
a Poltica, a Economia e, mais tarde, a Sociologia, estudando, respectivamente, a forma de
3

apropriao, exerccio de distribuio do poder, a forma de produo e distribuio e apropriao

da riqueza e a forma como a sociedade se organiza em suas experincias materiais e simblicas
em conformidade com as estruturas polticas e econmicas que se instituem em cada perodo
histrico desse processo. E foi com o avano dos vrios campos da cincia que as sociedades
acabaram por construir o Estado. Dos gregos, aos romanos e aos renascentistas e iluministas
modernos as questes relativas ao funcionamento e ao financiamento do Estado sempre
estiveram presentes.
A forma de organizao poltica em diferentes momentos foi legitimada, ou coerente com
a corrente de pensamento econmico prevalecente em cada poca, sendo muito difcil a
separao entre as formas de poder e os interesses econmicos vigentes. No h, claro, uma
pretensa causalidade econmica para os movimentos da poltica, mas inegvel tambm que a
relao entre poltica e economia sempre foi muito prxima. No podemos confundir sistema
econmico (organizao econmica) com regime poltico (forma de organizao e exerccio do
poder).

1.1 O PAPEL DO ESTADO NA ECONOMIA

1.1.1 FUNDAMENTOS DO ESTADO
O Estado condensa, exerce e estabelece soberanamente sobre um dado espao
geogrfico o conjunto de representaes simblicas de um povo, sustentado em uma forma
particular de instituies, estruturas e aparelhos administrativos, jurdicos e de represso
expressos na organizao e exerccio coercitivo do poder, de acordo com sua necessidade
afirmao de autoperpetuao. Estado no deve ser confundido com governo.
Governo referente ao poltica e ao exerccio do poder, a ocupao e a
administrao legtima, ou ilegtima, representativa, ou no, dos escales superiores dos
aparelhos do Estado por uma pessoa, um grupo de pessoas ou por um partido organizado para o
exerccio do poder, isto , a capacidade de um (uns) induzir o outro (outros) a um comportamento
que no ocorreria caso o primeiro no dispusesse de tal poder.
Qualquer que seja a sua forma, um governo sempre ser transitrio em relao ao
Estado. Ser governo significa, em ltima instncia, impor seus valores e exercer por meio dos
aparelhos do Estado suas vontades sobre os demais agentes da sociedade. O poder de A
implica a no-liberdade de B. A liberdade de A implica o no-poder de B. (BOBBIO, 1995,
p.78). O poder pode ser exercido em trs esferas da vida social: o poder, o poltico pelo uso da
fora, o ideolgico pela apropriao de certas formas de saber, doutrinas e conhecimentos e o
econmico obtido pela posse material.
A ao de governo se realiza apenas na presena do Estado, nas relaes governantegovernados: sejam soberano-sditos ou Estado-cidados, nas quais um tem o direito de
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comandar e o outro tem o dever de obedecer, o problema do estado pode ser tratado
prevalentemente do ponto de vista do governante ou do ponto de vista do governado: ex parte
principis ou ex parte populi (BOBBIO, 1995, p. 63).
Para Aristteles o Estado deve assegurar uma vida em conjunto e uma vida boa. Em
uma concepo negativa do Estado, sua funo remediar a natureza m do homem, ento, o
Estado no pressupe a promoo do bem, mas controlar com a espada da justia o mal.
A formao do moderno Estado-nao consolida-se na sada do feudalismo para a idade
moderna. Ainda na Idade Mdia Santo Toms de Aquino distinguiu a Lei Divina (Eterna ou
Natural) dada pela razo Divina e pela razo Humana emanada dos princpios naturais do
homem e; Lei Humana criada pelo homem para normatizar o convvio coletivo humano.
O nome Estado para designar essa nova formao foi fixado a partir de Maquiavel, em
sua obra O prncipe, de 1513: Todos os Estados, todos os domnios que tem havido e que h
sobre os homens foram e so repblicas ou principados. Para os gregos era a polis e, para os
romanos a res pblica. Em Maquiavel o poder est nas mos de apenas um: o principado, ou nas
mos de muitos: a repblica. Associado ao Estado consolidou-se o imperativo da soberania
majestas ou postestas tomado em sua acepo mais rigorosa, que o poder absoluto, indivisvel
e perptuo; prprio do Estado como potncia plena definidora das leis pblicas, nem religiosas ou
de tradio moral, do Bem e do Mal e responsvel pela defesa interna e externa.
No sculo XVIII, a escola do Direito Natural, representada por Locke, Hobbes,
Montesquieu e Rousseau, condensou as noes de liberdade e propriedade que fundamentaram
as Revolues Francesa e Norte-americana que deram origem aos Estados democrticos
modernos. Assim, desde a antiguidade trs escolas se consolidaram:
1 primazia da sociedade sobre o homem e do Estado sobre a nao (estatismo);
2 primazia do homem sobre a sociedade, ou, da nao sobre o Estado ( individualismo);
3 equilbrio entre os valores entre homem e sociedade, entre nao e estado
(humanismo social).
Hobbes (1588-1679, Leviat - 1651) estabelece a transio para a sociedade estatal
quando o homem percebe que estado natural sem regulao por leis impostas s encontra
soluo em situao de permanente conflito, o que no chega a ser uma soluo. Somente na
presena do Estado h a soluo efetiva para o conflito permanente. Afirma que a soberania una
e indivisvel do Estado ilimitada: o contrato que a estabelece no sujeito a nenhuma
obrigao, salvo a de assegurar a tranquilidade e o bem-estar constantes (CHTELLET, 2000,
p.51-52).
Montesquieu (1689-1755, O esprito das Leis - 1748) diz que as leis que governam os
povos refletem uma realidade histrica e social e o esprito de uma dada sociedade. Influenciam o
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princpio e a natureza de um governo. Neste sentido, o autor em questo desvia-se da discusso

sobre o Estado para a direo da forma de governo que, segundo ele poder ser assim dividida:
-a repblica pode ser governada por muitos, a democracia; ou por poucos, a aristocracia
(pode resultar tambm em um tipo especfico, ou seja, a oligarquia). O princpio da repblica a
virtude e a autoridade distribuda por meios legais;
- a monarquia em que a soberania est concentrada em uma s pessoa que governa
submetido lei positiva e segundo o princpio da honra;
- o despotismo em que a soberania est concentrada em uma s pessoa que governa
segundo a sua vontade e o princpio do medo.
Locke (1632- 1704, Dois tratados sobre o governo 1689) defende que aqueles que
desejarem a plena realizao dos princpios do Direito Natural, ou seja, o livre desenvolvimento
de cada um, formem a sociedade e construam uma instncia que tenha por finalidade organizar
essa sociedade segundo regras comuns e usar aparelhos e meios de fiscaliz-las e aplic-las.
Assim, os homens livres, proprietrios de seu corpo e de suas atividades fsicas e intelectuais
agrupam-se e, em comum acordo definem um poder pblico responsvel pela realizao do
direito natural. Esse poder exercido com soberania, pois aqueles que o instituram e, na medida
em que ele atue segundo a sua finalidade esto obrigados obedincia e apoio. Suas atividades
fundamentais so legislar, julgar e governar.
Rousseau (1712 17778, Do contrato Social 1762) um individualista empenhado em
construir os fundamentos do coletivismo totalitrio (CHTELLET, 2000, p.70) produzido por um
contrato social estabelecido de cada um para consigo mesmo segundo a razo capaz de elevar o
indivduo condio de cidado. Condio que possibilitaria ao homem o seu reencontro com a
liberdade encontrar uma forma de associao que defenda e proteja a pessoa e os bens de cada
associado com toda a fora comum, e pela qual cada um, unindo-se a todos, s obedea contudo
a si mesmo (ROUSSEAU apud CHTELLET, 2000, p.73).
Hegel (1770 1831, Elementos da filosofia do direito 1817 - 1830) dividiu a vida
coletiva em duas esferas:
a sociedade civil, o campo onde manifestam as diferenas sociais. Representa a
esfera da vida coletiva de carter privado, que funciona segundo interesses particulares dos
indivduos (principalmente na esfera econmica) e que constitui o sistema autnomo mediante
sua dependncia recproca objetiva. em si mesma uma esfera da vida coletiva distinta do
Estado.
o Estado, a Razo em ato, a unidade poltica capaz de articular e recompor as
diferenas sociais em cada indivduo, cumprindo seu dever, tem conscincia do objetivo coletivo
que busca. No defende uma forma especfica de governo, mas um Estado no qual a autoridade
administrativa e executiva seja exercida por funcionrios recrutados em funo de sua
6

competncia e saberes individuais constitudos na racionalidade a Razo, que faz convergir

interesses coletivos e particulares para um programa universal do Estado-nao. Para Hegel
depois de muitos conflitos (guerras) entre os Estados-naes deve surgir um Estado-mundial
como superao de todas as contradies, levando o homem ao fim da Histria.
Para Marx (1818 1883, O capital - 1867), o Estado no nasce de um consenso social,
mas para garantir a dominao de uma classe social sobre outra classe. Neste sentido, reflexo
das contradies existentes na sociedade. O autor em questo opunha-se viso positiva que
outros autores vistos nesta seo tinham em relao ao Estado.
A viso negativa presente em Marx considera o Estado como instrumento de dominao
derivado da forma de produo, e indiferente forma de governo. Qualquer que seja a forma de
governo, ela ser, em resumo, desptica servio de uma dada classe dominante sobre outra
classe. Sua viso tambm eurocntrica. Ao contrrio de outros autores, Marx prescreve um
Estado proletrio, funcionando em uma espcie de democracia direta, com a participao dos
cidados nos vrios rgos de poder, sem representantes eleitos, em contraste com a
democracia representativa caracterstica do que chamou Estado burgus.
A teoria do Estado recebeu grande contribuio do socilogo alemo Max Weber (1864
1920). Alm de A tica protestante e o esprito do capitalismo (1904 e 1905 originalmente na
forma de dois artigos) e de outros escritos, merece destaque a sua obra pstuma Economia e
sociedade publicada em 1922, reunindo os muitos manuscritos deixados pelo autor. Encontramos
em Weber os elementos constituintes do Estado: povo, territrio e soberania, correspondentes ao
ordenamento jurdico produzido e destinado ao exerccio do poder soberano sobre um dado
espao fsico (territrio), ao qual esto tambm subordinados os indivduos a ele pertencentes.
Para ele o Estado moderno passou a existir na expropriao dos servios das armas.
constitudo por elementos reais: um aparato administrativo com a funo de prover a prestao
de servios pblicos e o monoplio legtimo do uso da fora (violncia).
O Estado moderno uma associao de dominao institucional, que dentro de
determinado territrio pretendeu com xito monopolizar a coao fsica legtima como
meio da dominao e reuniu para este fim, nas mos de dirigentes, os meios materiais
de organizao, depois de desapropriar todos os funcionrios estamentais autnomos
que antes dispunham, por direito prprio, destes meios e de colocar-se, ele prprio, em
seu lugar, representado por seus dirigentes supremos. (...) Em um Estado moderno, o
domnio efetivo, que no se manifesta nos discursos parlamentares nem em declaraes
de monarcas, mas sim no cotidiano da administrao, encontra-se, necessria e
inevitavelmente, nas mos do funcionalismo, tanto do militar quanto do civil, pois tambm

o oficial superior moderno dirige as batalhas a partir do escritrio. 1(WEBER, 2004;

p.529).

1.1.2 O ESTADO NO MUNDO CONTEMPORNEO

Ao final do sculo XX assistimos muitas transformaes, como as mudanas geopolticas
dos anos 80 e do incio dos 90, como a queda do Muro de Berlim e o fim da URSS. Vivenciamos
tambm a emergncia de um sistema poltico unipolar mundial centrado no poder poltico-militar
norte-americano, enquanto na economia outros polos dividem com os EUA a liderana, como a
Alemanha, a Unio Europeia, e o Japo. Alm dessas importantes modificaes de ordem poltica
mundial tivemos tambm modificaes de ordem microeconmica: fuses, joint-ventures,
holdings, encampaes e aquisies entre firmas, iniciadas nos anos 80, tornaram algumas
firmas muito maiores do que j eram, provocando a ampliao da concentrao do capital para
nveis mundiais, numa dimenso ainda no conhecida, que ultrapassou a concepo de
multinacionalidade das firmas, em razo do aumento da competio pelos mercados tradicionais,
que haviam diminudo muito e por novos mercados alm fronteiras, transformando-as de
multinacionais em transnacionais. Soma-se a isso a verdadeira revoluo na rea da
microeletrnica, informtica e das telecomunicaes que foi incorporada tanto pelo capital
industrial, na forma de automao e robotizao, quanto pelo capital financeiro, que passou a
circular pelo mundo em real time em busca de melhores rendimentos. Deste novo cenrio vimos
emergir a formao de blocos regionais e o fenmeno da globalizao dos mercados financeiros
e de bens, pretendendo o enfraquecimento e a consequente supresso dos Estados nacionais
atribuindo-lhes novas funes, concomitantes com a nova ordem econmica e social. Tudo
marcado e envolvido por uma chamada de crise de paradigmas que abrange vrias reas do
conhecimento humano, produzindo a tambm chamada crise da razo. Tais mudanas afetaram
em cheio os Estados nacionais e passaram a exigir uma redefinio no seu papel diante uma
nova realidade cultural, social e econmica.
Boaventura Santos (1995) explica esse novo ambiente a partir de trs conjuntos de
argumentos:
a)

a crise do Estado impondo uma nova ordem internacional, ao mesmo tempo em que

exige tambm uma nova ordem no plano subnacional;

b)

a cultura do consumo impondo o capitalismo antes como um modo de ser e pensar

o mundo, que uma forma de produo e

c)

a perda de horizontes histricos causada pela temporalidade curta do consumo nos

pases ricos e da sobrevivncia nos pases pobres (p.:20-22)

A traduo usou o termo escritrio, mas deve ser pensado em termos de bureau ou sala de comando.

Para Bresser Pereira (1999) apareceram quatro condicionantes estruturais que presidem
as relaes entre Estado e sociedade:
1 crise do Estado ao final do sculo XX;
2

aumento

da

produtividade

do

trabalho

do

capital,

proporcionando,

contraditoriamente, ao mesmo tempo melhoria nos padres de vida e concentrao de rendas;

3 desafio imposto pela globalizao (tanto no plano simblico quanto no real) e
4 avano global da democracia.
Trs respostas de carter ideolgico foram produzidas para as nova condicionantes:
1 avano da nova direita neoliberal, ou neoconservadora;
2 resistncia da velha esquerda, seja pelos meios tradicionais, seja por movimentos que
tateiam a nova ordem e
3 a busca por uma terceira via social-liberal, que est sendo construda tambm por
movimentos que tateiam a nova ordem.
Essa nova construo impe o reconhecimento recproco entre sociedade civil e Estado,
sendo este ltimo formado pelos aparelhos administrativos e o sistema constitucional-legal, e a
sociedade civil aquela parte da sociedade que est fora dos aparelhos do Estado, por meio da
qual a sociedade se estrutura politicamente para influenciar a ao do Estado, constituindo juntos,
sociedade civil e Estado, o Estado-nao.
GIDDENS (in Matias) em 1998 em um Seminrio promovido pela revista The Economist
elencou os paradigmas em mudana e os parmetros para a construo da chamada Terceira
Via:
1 o conceito da classe seria substitudo pelo conceito de coalizes;
2 reestruturao do Estado sob o princpio de subsidiariedade, com ampliao da
transparncia e da descentralizao, corrigindo o dficit democrtico caracterstico do sculo XX
criado pela oposio entre intervencionismo / estatismo (predominante de esquerda) e liberalismo
/ mercado (de direita);
3 modificao na configurao do estado de bem-estar-social, percebido pela esquerda
como instrumento de redistribuio e reproduo e pela direita como causa de gastos ineficientes
e desperdcios e vicioso na acomodao e na dependncia social, para um padro de
investimento social com vistas melhoria dos seus resultados finais, proporcionando
resolutividade, oportunidade e empregabilidade;
4 o estmulo e preservao da competio nos mercados e no desenvolvimento dos
mecanismos de regulao dos mercados;
5

sentido

de

nao

cosmopolita,

sem

os

nacionalismos

(internacionalizante e anti-imperialista) e de direita (protecionista) e

9

de

esquerda

6 orientao estratgica definida mais pelo enfrentamento aos perigos que aos
inimigos, retirando os internacionalismos da esquerda e o belicismo da direita.

1.2 O LIBERALISMO ECONMICO

Nos sculos XVII e XVIII, as invenes e o mecanicismo transformaram, na esfera da
economia, o modo de produo de mercadorias, enquanto os fenmenos sociais criados no
contexto das relaes sociais modificavam tambm as prprias estruturas da sociedade para
alm das formas prprias de produo, circulao e consumo existentes.
Com a formao dos Estados nacionais e da burguesia capitalista nascente houve, sob
influncia do Mercantilismo, um processo muito intenso de defesa dos interesses nacionais nas
relaes econmicas e para tanto foram institudos vrios mecanismos de proteo alfandegria
que dificultavam a importao de mercadorias de outros pases, fato to criticado por Smith:
no h nada mais absurdo que toda essa teoria da balana comercial, na qual se
baseiam no somente as referidas restries, mas tambm quase todas as demais
normas sobre comrcio (SMITH, 1997, p. 466).

Adam Smith em seu Riqueza das Naes (1776) demonstrava os benefcios de um novo
modo de produo baseado na especializao do trabalho como forma de organizao interna
das firmas e das economias dos pases da Europa que viviam sob a influncia do pensamento
mercantilista.
A especializao do trabalho, segundo Smith, traria vantagens comparativas na troca de
mercadorias. Associada livre iniciativa, a especializao poderia proporcionar a obteno de
ganhos de produtividade e vantagens comparativas nas trocas comerciais entre os pases.2
Influenciada pelo pensamento fisiocrtico3 francs A Riqueza das Naes cunhou o
pensamento liberal que norteou por muito tempo a economia mundial. Tentando demonstrar as
causas da riqueza das naes, Smith estava lanando a semente de uma nova forma de
pensamento sobre a organizao industrial interna s firmas, com a utilizao de trabalhadores
especializados, e uma forma de arranjo institucional-poltico baseado no laissez- faire do
mercado:
a diviso do trabalho, na medida em que pode ser introduzida, gera, em cada ofcio, um
aumento proporcional das foras produtivas do trabalho. (...) ao perseguir seus prprios
interesses, o indivduo muitas vezes promove o interesse da sociedade muito mais
eficazmente do que quando tenciona realmente promov-lo. (SMITH, 1996, p. 66 e
438).

Pensava o autor demonstrar que com esta soluo seriam obtidos ganhos de
produtividade do trabalho e, com esses ganhos, haveria aumento no excedente do trabalho, que

A diviso e a especializao do trabalho foram aplicadas por Henry Ford no incio do sc. XX e produziram uma revoluo na forma de
produo.

A fisiocracia foi um movimento de pensadores que associaram as relaes humanas e principalmente a Economia aos efeitos da natureza,
regidas por leis naturais, exemplo da Fsica.

10

seria capaz de aumentar tambm a taxa de acumulao, garantir novos investimentos (que
demandariam por mais trabalhadores e aumentariam a produo de mercadorias) gerando,
portanto, o progresso de todo o sistema. Numa concepo evolucionista, o progresso tinha para
Smith o sentido de melhoria na produo e na distribuio da riqueza. Representava uma
evoluo da sociedade agrcola, arcaica, antiga, para uma sociedade moderna, da manufatura e
da cidade, do urbano. Por progresso ele entendia o encaminhamento que se verificava na Europa
Iluminista do sculo XVIII, com o incio da Revoluo Industrial, e um projeto de modernidade, a
modernidade ocidental e capitalista.
O alcance da teoria de Smith condicionaria a necessidade de existncia simultnea de
uma situao institucional favorvel, que se traduzisse na plena livre iniciativa, com pouca ou
nenhuma participao do Estado. Este deveria cuidar de assuntos ligados defesa, justia,
instruo das pessoas, dignidade do soberano e s obras que facilitassem o comrcio.
Regulado apenas pela mo invisvel, o mercado deveria, segundo sua lgica interna, ser capaz
de gerar satisfao para todos. Os resultados individuais bem sucedidos conformariam a
dimenso coletiva, de uma sociedade bem sucedida.
Para Smith, se cada indivduo fosse livre para buscar e encontrar os seus dons e
interesses individuais isso resultaria em sua satisfao pessoal e, num sentido geral, todos os
indivduos estariam bem. Era contrrio principalmente ao grande nmero de leis e regras
mercantilistas, em vigor na Frana e na Inglaterra principalmente, que regulamentavam e
impediam o bom funcionamento do mercado. Para ele, o excesso de regulamentao, alm de
ser antinatural, no permitia o pleno desenvolvimento da economia e, consequentemente, da
sociedade como um todo. Concebida dessa maneira, a sociedade que se autorregulava apenas
como uma somatria de indivduos dotados somente da lgica e da razo econmica e estes
deveriam ser livres para buscarem seus interesses particulares e, portanto, com pouca, ou
nenhuma presena do Estado na regulamentao da economia. Uma contradio entre os
mercados livres, portanto, entregues sua suposta irracionalidade, e a busca racional individual
do lucro e da satisfao pessoal, em oposio ao coletivo.
Olhando o mundo desde sua perspectiva, a partir da Inglaterra e da Baixa Esccia, que
apresentavam excelente produo agrcola e elevado grau de desenvolvimento industrial e
comercial para a sua poca, Smith formulou sua teoria sobre o crescimento econmico assentado
sobre o lucro e a liberdade e, desde que as mesmas condies pudessem ser aplicadas em
outras regies ou pases, o progresso material seria uma inevitvel consequncia. Embora
tivesse tido aceitao em parte da Europa, na Alemanha, a teoria de Smith em princpio
encontrou resistncia no nacionalismo e na importncia que o Estado representava para o
desenvolvimento coletivo (BELL, 1976, p.269).
11

Para Smith, um pas, ou uma regio, poderia aumentar sua produo e sua renda interna
se pudesse explorar melhor suas vantagens naturais, especializando-se na produo daqueles
bens que fossem fabricados com custos menores internamente do que se fossem importados. Ao
contrrio, um pas, ou uma regio, deveria comprar sempre um produto importado, desde que
este fosse mais barato que aquele produzido internamente. Assim, nas relaes de troca, ambos
os pases teriam vantagens com um comrcio mais livre.
Sua teoria apresentou-se vlida para aquele momento de transio para o capitalismo
industrial, no final do sculo XVIII, em que o capital precisava de liberdade para realizao de sua
acumulao e de seu crescimento. Porm, com o desenvolvimento do capitalismo industrial, as
relaes de troca entre pases foram se alterando em favor das naes mais industrializadas,
cujos produtos passaram a ter maior valor, comparativamente aos produtos primrios, o que
aguou, no sculo XIX, o expansionismo imperialista para a sia e frica e provocou tenses. O
Liberalismo econmico justificou a corrida sobre as colnias e regies no colonizadas do globo:
do mercado fornecedor de matria-prima e ao mercado consumidor de produtos industrializados
com expanso da dominao ocidental.
Alm da influncia que exerceu sobre as relaes entre pases, a teoria de Smith tambm
influenciou as relaes entre os homens e entre estes e as firmas. Acreditava que nessas
relaes entre capital e trabalho, deveria haver plena liberdade, pois cada um deveria procurar
por si s o seu interesse. Considerando-se que a sociedade era pensada por ele como a soma de
indivduos, ele acreditava que, na medida em que cada pessoa pudesse alcanar seus objetivos
pessoais, o resultado geral seria de melhoria desta sociedade:
geralmente, na realidade, ele (o indivduo) no tenciona promover o interesse pblico
nem sabe at que ponto est promovendo (...) visa apenas a seu prprio ganho e, neste,
como em muitos outros casos, levado como que por uma mo invisvel a promover um
objetivo que no fazia parte de suas intenes (SMITH, 1997, p. 438).

1.3 O INTERVENCIONISMO
Em outubro de 1929 a Bolsa de Valores de Nova Iorque apresentou sucessivas quedas
nas cotaes das aes de bancos e empresas, originando uma crise econmica que se
manifestaria tambm em outros lugares do globo. A produo industrial norte-americana
aumentara muito em relao demanda interna e externa, contrapondo o suposto equilbrio
aventado por Smith uma grande crise econmica, na qual a mo invisvel e o mercado falharam
como mecanismos naturais de regulao, reequilbrio e reordenao da economia e da
sociedade, contrariando o modo de pensar o social a partir do domnio do econmico.
Em 1926, Hobson (1996) dava mostras da mudana de pensamento em curso,
abandonando o Liberalismo puro como modelo capaz de gerar o desenvolvimento, embora
fizesse parte da chamada escola neoclssica, para sugerir a entrada do Estado:
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descartadas todas as teorias do socialismo e do individualismo, registra-se uma

tendncia geral nos pases civilizados para a afirmao da propriedade, para a
administrao ou controle pblico da terra, fora motriz, transporte, dinheiro, seguros,
educao, sade pblica e Justia, encarados como pr-requisitos indispensveis
liberdade e igualdade de oportunidades.[...] um misto dessas diferentes consideraes
que orienta o socialismo prtico e parcial ao qual todos os Estados modernos, com ritmos
variados, esto se submetendo. (p. 308-309) (grifo nosso).

As contradies presentes na sociedade, principalmente norte-americana, expressaramse de maneira violenta provocando falncias, muito desemprego e at suicdios. Empresrios e
trabalhadores assumiram a responsabilidade pela situao em que se encontravam que parecia
ser fruto da lgica de acumulao do sistema econmico vigente, interpretadas pelo pensamento
dominante como fraqueza e inaptido de empresrios, gerentes e trabalhadores mal preparados
sacrificados pela mo invisvel do mercado.
Mergulhado numa crise econmica sem precedentes, o mundo capitalista sofreu tambm
uma crise ideolgica quando capitalistas, governos e parte da intelectualidade concluram pela
incapacidade de auto ajuste do sistema, distanciando-se do Liberalismo, cuja mxima era a no
interveno do Estado em assuntos da economia.
Preocupado com a extenso, a durao e a profundidade da crise iniciada com o crack da
Bolsa de Nova Iorque, em 1929, que j se havia alastrado por todo o mundo ocidental, John M.
Keynes, economista ingls, publicou, em 1936, Teoria Geral do Emprego do Juro e da Moeda, no
qual preconizava a necessidade da presena do Estado para fazer a economia retornar ao
equilbrio e buscar o pleno emprego de fatores:
por isso, enquanto a ampliao das funes do governo, que supe a tarefa de ajustar a
propenso a consumir com incentivo para investir, poderia parecer a um publicista do
sculo XIX ou a um financista americano contemporneo uma terrvel transgresso do
individualismo, eu a defendo, ao contrrio, como nico meio exeqvel de evitar a
destruio total das instituies econmicas atuais e como condio de um bem
sucedido exerccio da iniciativa individual (KEYNES,1996, p. 347).

O novo papel do Estado na economia e na sociedade apresentou-se na dcada de 1930

com diferentes matizes, no s econmicas, como tambm polticas, como o New Deal
americano, o fascismo na Itlia ou o nazismo na Alemanha. Embora as concepes fossem
diferentes de pas para pas, a sociedade transferia para o Estado a responsabilidade pela
conduo poltica da economia e da prpria sociedade, abandonando de vez os princpios
liberais clssicos.
At no Brasil, um pas que tinha sua economia agrria voltada para o exterior, nos anos
30 iniciou seu processo de industrializao pela substituio de importaes, em parte, como
consequncia do travamento ocorrido no setor externo e, em parte, como poltica deliberada do
governo.
A industrializao (principalmente) espelhada na experincia americana, j se tornara,
para os vrios pases do mundo, uma ideologia associada ao desenvolvimento. Exceo feita a
uns poucos pases, ou regies da Europa, alm, claro, dos prprios EUA que contavam j com
13

um parque industrial desenvolvido, as demais regies do mundo lanaram-se numa corrida em

busca do desenvolvimento industrial. Naes agrrias e agrrio-exportadoras, com pouca ou
nenhuma tradio na indstria, adotaram o modelo americano como objetivo a ser perseguido por
meio de polticas desenvolvimentistas. Mesmo naquelas naes no capitalistas a influncia da
industrializao foi clara:
mas o colapso do Czar na guerra forneceu aos crentes do marxismo a sua oportunidade
e eles se viram no comando de um imprio onde o capitalismo, longe de achar-se
demasiadamente maduro e a apodrecer por dentro, mal comeara a deitar razes.
Revelou-se que o socialismo no constitua uma etapa alm do capitalismo, mas sim
meio alternativo de efetuar a industrializao (ROBINSON, 1996, p. 299).

Baseada em princpios marxistas, a revoluo apropriou-se do projeto moderno,

substituindo o capital privado pelo estatal, o cristianismo pela religio do trabalho, mantendo o
Iluminismo presente na tcnica, na cincia moderna e na produo. A Revoluo Sovitica trouxe
os conceitos de planejamento central de todas as atividades econmicas, principalmente pelos
seus Planos Quinquenais, por exemplo.
Nos EUA, o New Deal combinado mais tarde com os enunciados do economista ingls
John M. Keynes favoreceu a retomada do modelo fordista de produo e consumo. Havia agora
um Estado com poder de planejar e estabilizar a economia evitando as crises. O keynesianismo
ofereceu bases tericas e cientficas para as aes do Estado em poltica econmica, com vistas
a encontrar e manter o pleno emprego dos fatores de produo: capital, trabalho e recursos
naturais. Juntamente com o fordismo, o keynesianismo viabilizou o estabelecimento de uma nova
ordem, centrada no Estado, capaz de regular mercados e direcionar os investimentos pblicos e
privados de modo a induzir a prosperidade do sistema. Iniciou-se o perodo do Estado interventor,
substituindo o mecanismo autorregulador do mercado. Esse perodo durou at meados de 1970,
quando se esgotaram as possibilidades dessa combinao.
Em linhas gerais a teoria keynesiana alm de ter contribudo para o desenvolvimento da
cincia econmica, demonstrou a incapacidade da manuteno do equilbrio natural da economia,
como acreditavam os economistas clssicos e os neoclssicos. Introduzia-se assim, o Estado na
economia. Isso contrariava todos os pressupostos liberais vigentes at ento, pois segundo a
teoria keynesiana, o governo deveria intervir em momentos considerados crticos para o equilbrio
macroeconmico com instrumentos de poltica monetria e fiscal, para corrigir os desvios da
economia e buscar o pleno emprego, evitando os momentos extremos dos ciclos econmicos, de
depresso e de prosperidade.
O Estado passou a apresentar-se em diferentes funes e formas de estar presente na
sociedade, abandonando a ideologia liberal em favor de um intervencionismo guiado pela busca
constante ao desenvolvimento e ao pleno emprego dos fatores de produo, capital, recursos
naturais e trabalho.
14

E assim, alm dos problemas de curto prazo relacionados ao nvel da atividade

econmica, muitas outras esferas da sociedade passaram a contar com algum grau de regulao
estatal. Com a expanso das suas atribuies dentro da sociedade, este novo ator precisou
constituir uma estrutura tcno-burocrtica e de planejamento capaz de articular racionalmente as
polticas de curto e de longo prazos para a definio de projetos que atendessem aos interesses
e aos objetivos da sociedade e da nao.
O progresso em direo ao Estado burocrtico que julga e administra segundo o direito
e preceitos racionalmente estabelecidos tem hoje em dia estreitas relaes com o
desenvolvimento capitalista moderno (WEBER, 1997, p.41).

Associadas ao keynesianismo, as polticas de proteo conseguiriam responder, por meio

do Estado planejador e burocrtico, aos desequilbrios e s desigualdades inerentes ao
capitalismo, sejam na sua forma compensatria, sejam na reproduo das condies de
funcionamento do sistema.4
Aps a onda intervencionista desencadeada pelo keynesianismo nos anos de 1930,
houve uma reao s novas caractersticas assumidas pelos Estados no planejamento, na
regulao e na interveno direta sobre o sistema econmico, incluindo em alguns casos, aes
executivas do tipo Estado empresrio, como por exemplo, aconteceu no Brasil no Processo de
Substituio de Importaes PSI. Esta reao ao intervencionismo comeou com Hayek, em
1944, com a publicao de O caminho da servido, dando origem ao pensamento denominado
neoliberal (ANDERSON, 2000, p.9).
Segundo Anderson (2000), aqueles que compartilhavam do mesmo tipo de reao ao
intervencionismo estavam desafiando o consenso oficial da poca, eles argumentavam que a
desigualdade era um valor positivo na medida imprescindvel em si -, pois disso precisavam as
sociedades ocidentais. Essa mensagem permaneceu na teoria por mais ou menos vinte anos
(p.10).
Mas, mesmo com a crtica liberal de Hayek, o padro keynesiano-fordista-protetor social
conseguiu produzir um perodo de prosperidade no ps-guerra at os anos de 1970, quando as
muitas transformaes em andamento levaram a um revisionismo das ideias e ideais que
possibilitaram a prosperidade. No campo poltico-institucional o ressurgimento do neoliberalismo,
desobrigaria o Estado de cumprir as polticas de proteo social institudas de modo a permitir o
pleno desenvolvimento industrial e o cumprimento de alguns dos projetos da modernidade.
As tcnicas administrativas e os mtodos produtivos se transformaram e a diviso
internacional do trabalho ganhou novos contornos com o conceito de produtos mundiais,
introduzindo um fordismo de alcance global, enquanto o Estado keynesiano e provedor do bem-

4Neste

sentido, a combinao fordismo-keynesianismo-welfare state significou uma reforma do capitalismo.

15

estar coletivo tambm entrava em crise, marcando a dcada de 1980 como a dcada das muitas
crises e transformaes.
Segundo Cano (1991), nos pases em desenvolvimento o retorno ao Liberalismo produziu
o Fascismo de Mercado, com a coincidncia dos projetos, dos discursos e das prticas polticas,
todas em direo ao mercado, com o devido afastamento do Estado de todas as atividades nas
quais o capital pode administrar segundo a sua lgica da acumulao e de eficincia.
Na dcada de 1980, as propostas dos governos de Margareth Tatcher, na Inglaterra, e
Ronald Reagan, nos EUA, influenciaram os rumos polticos e econmicos dos demais pases. Do
Brasil Rssia, do Mxico Hungria, da frica do Sul Polnia, quase todo o globo, inclusive a
China, foi atingido pelo discurso neoliberal sobre a ineficincia do Estado e a eficincia do
mercado, ajudando a propagar a ideologia da globalizao dos mercados como nica
possibilidade de progresso nos moldes propostos para o sculo XXI.
Trs movimentos foram significativos dentro desta nova doutrina:
1- diminuio do tamanho e a retirada do Estado de setores importantes em nome da
maior eficincia na alocao de recursos (podemos entender como produo e acumulao de
lucro) do setor privado;
2- estabelecimento de polticas de privatizao (iniciadas na Inglaterra na dcada de 1980
e continuadas pelos pases perifricos) e
3- racionalizao administrativa imposta por novos modelos gerenciais apoiados na
informtica como panaceia aos problemas das contas pblicas estruturalmente debilitadas.
Estes movimentos buscaram equilibrar as contas pblicas com reduo nos custos dos
Estados, da ser imprescindvel a reduo das despesas pblicas. Com menos tributos para sua
manuteno, as novas configuraes dos Estados permitiriam alvio no peso dos impostos
cobrados das empresas, liberando fundos internos para investimento e crescimento. Neste caso
ento, segundo o discurso neoliberal, sobrariam mais fundos para o crescimento das empresas,
gerando mais crescimento, mais emprego e prosperidade. Mas isto correto apenas em parte,
pois, diferentemente do sculo XIX e de parte sculo XX, quando aumentos de capital produziam
tambm aumentos do nvel de emprego com contratao de operadores de mquinas e
equipamentos, os novos investimentos em capital, desde meados da dcada de 70, alm de no
produzirem novas contrataes ainda liberam trabalho humano. Uma situao que piorou a
relao capital-trabalho. Aumentou a taxa de acumulao e deixou o Estado em m condio
financeira pela concesso anterior de reduo da carga tributria. Justamente quando as
demandas sociais iriam replicar diante das novas rodadas de concentrao do capitalismo
mundial e da nova diviso internacional do trabalho sob a nova acumulao chamada de
acumulao flexvel.
1.4 POLTICAS PBLICAS
16

O Estado no se tornou interventor apenas nos aspectos de poltica econmica passou a

atuar tambm em muitas outras esferas da vida social, consolidando polticas de Estado de
carter permanente, como poltica de defesa, de sade, educao, de cincia e tecnologia, de
proteo ao meio-ambiente, de assistncia social, de previdncia, etc. Tais aes passaram a ser
chamadas polticas pblicas pela sua abrangncia universalista. Contudo dentre as inmeras
polticas pblicas identificveis h um grupo que tem se destacado em importncia pelo seu
aspecto humano e pela visibilidade que possui: as polticas pblicas de proteo social, tambm
conhecidas como polticas de Wellfare State (Estado-Providncia (tat-Providence) ou ainda
Estado Social). Embora haja distines quanto aplicao dos termos e isso pode variar ainda
mais de pas para pas, ser utilizada aqui uma definio bastante ampla de Welfare State: a
mobilizao em larga escala do aparelho de Estado em uma sociedade capitalista a fim de
executar medidas orientadas diretamente ao bem-estar de sua populao. A configurao tpica
do Welfare State foi montada durante o sculo XX, inicialmente nos pases em que o
desenvolvimento industrial avanou mais rapidamente, como na Amrica do Norte e na Europa
Ocidental, nesses casos, foram fundamentais a existncia e a combinao de alguns fatores: o
padro e o nvel de industrializao (ou modernizao), a capacidade de mobilizao dos
trabalhadores, a cultura poltica da nao, a estrutura das coalizes polticas e a autonomia da
mquina burocrtica em relao ao governo.
O Estado estruturou-se para proporcionar condies plenas ao desenvolvimento
industrial, atuando, segundo preceitos democrticos, como mediador dos conflitos gerados no
interior do processo de produo. Reunindo, uma vez mais justificativas de uma atuao mais
racional, a cincia e a tcnica mantiveram-se presentes na planificao cientfica da ao do
Estado e sua orientao para a igualdade na democracia da poltica e do consumo.
Surgiu ento o Estado de Providncia, segundo Santos (1995), ou Protetor, segundo
Draibe (1988):
um cidado que passe privaes constitui uma censura economia e no possui
utilidade para ela, seja como operrio para produzir, seja como mercado para absorver
os bens que podem ser vendidos; a sade precria um desperdcio e a instruo
pblica necessria para produzir trabalhadores habilitados e os escales mais baixos
da tecnoestrutura. Assim o capitalismo moderno se voltou para o Estado de Bem-Estar
(ROBINSON, 1997, p. 309).

Assim, foram estabelecidas polticas que correspondiam tambm s demandas dos

trabalhadores, acomodando os nimos dos trabalhadores e oferecendo a estabilidade necessria
para a realizao de investimentos produtivos. O Estado interventor poderia (e deveria), garantir a
ordem social e o equilbrio macroeconmico, portanto o progresso da sociedade, que saltara do
capitalismo liberal para o capitalismo organizado pelo Estado.

1.5 FUNES ECONMICAS DO SETOR PBLICO

17

ALOCATIVA: essa funo se desenvolve quando a oferta privada do mercado no

capaz de atender adequadamente algumas necessidades manifestadas pela sociedade. A
demanda caracterstica da funo alocativa aparece sobre os chamados bens pblicos
aqueles de consumo coletivo em que no se pode excluir, ex-ante, qualquer usurio.
O bem (ou servio) pblico atende ao princpio da universalidade pela garantia de
acesso e atendimento indistinto todos usurios. Mas nem todo bem pblico universalista,
sendo oferecido apenas uma parcela da comunidade que tem direito e acesso por um critrio
estabelecido de mrito chamado meritocrtico.
Contudo h momentos que o usurio do bem pblico no encontra disponibilidade
imediata de uso. Nesse caso o bem pblico chamado bem rival, pois o consumo de um
indivduo impede o consumo imediato do mesmo bem por outro, como, por exemplo, uma
consulta nos servios de sade pblica. Quando o consumo de um usurio no diminui a
possibilidade de outro usurio o bem pblico chamado no-rival, como por exemplo, o servio
de defesa nacional. H ainda os casos de excluso de usurios pelo mecanismo de preos,
quando a prestao de um servio, ou entrega de um bem pblico se d mediante o pagamento
monetrio, como, por exemplo, a energia eltrica: pode ser oferecida diretamente pelo setor
pblico servio estatal; ou atendido por empresa privada, caracterizando um servio pblico,
mas no estatal.
DISTRIBUTIVA (a distribuio da renda depende da produtividade do trabalho e dos
demais fatores no processo produtivo): o mercado estabelecer a distribuio da renda segundo
a produtividade de cada fator, mas sabemos da inerente concentrao de renda produzida pelo
modo de produo capitalista e da diferente dotao inicial de cada agente econmico. O capital
proporciona maior produtividade do trabalho, mas ele mesmo amplia sua produtividade potencial
acima da do fator trabalho. A dotao inicial depende de aspectos histricos do pas e de cada
agente.

A tributao uma ao corretiva das desigualdades geradas no processo de

desenvolvimento capitalista. Os mecanismos utilizados so: a tributao (progressiva ou no), os

subsdios e os programas chamados de tributao negativa (exemplo renda mnima).
ESTABILIZADORA: esta funo acionada o tempo todo por meio das polticas
macroeconmicas de curto prazo para a manuteno dos nveis de emprego e renda e da
estabilidade

de

preos.

Juntamente

com

esta

funo

aparece

PROMOO

DO

CRESCIMENTO com o direcionamento das polticas econmicas de investimento pblico e

estmulo ao investimento privado.
Outra funo

importante

de PROMOO

DO DESENVOLVIMENTO. O

desenvolvimento difere do crescimento, pois enquanto o primeiro est relacionado aos

quantitativos e qualitativos da vida em sociedade, o segundo resulta de indicadores quantitativos
de desempenho, como por exemplo: do Produto Interno Bruto PIB.
18

Observao:
Foram definidas dentro da estrutura administrativa pblica duas atividades
fundamentais:
- as atividades-fim (aquelas efetivamente percebidas pelo cidado em sua relao
com o Estado,
ex. CINDACTA/SRPV/CONTROLE DE TRFEGO AREO LOCAL/SEGURANA EM
VO)
as atividades-meio (aquelas que do suporte de funcionamento ao Estado,
inclusive s prprias
atividades-fim, e so pouco percebidas pelo cidado no dia-a-dia, ex. SERVIO DE
MANUTENO NOS SISTEMAS DE RADARES.

19

2 PRESENA DO SETOR PBLICO NA ECONOMIA BRASILEIRA

A trajetria de atuao do Setor Pblico no Brasil logicamente remonta s prprias
iniciativas dos perodos colonial e imperial, mas a forma moderna de interveno consolidou-se a
partir das crises de 1929 nos EUA e de 1930 no Brasil. Como a crise desse perodo alcanou
todo o mundo capitalista, algumas situaes de conjuntura e depois de estrutura da economia e
da sociedade contriburam para a configurao da interveno governamental.
No incio do sculo XX o Estado brasileiro era oligrquico e patrimonialista em uma
economia agrcola-mercantil e de uma sociedade de classes recm-sada do escravismo. Hoje
possvel afirmar tratar-se de um Estado misto de democrtico, burocrtico e, em menor escala,
gerencial; em uma economia capitalista integrada economia global e uma sociedade complexa,
entre as classes e os estratos de uma sociedade ps-industrial.
A sociedade avanou, ultrapassando rapidamente a fase de uma sociedade capitalista
clssica formada por capitalistas e trabalhadores, assumindo caractersticas de uma sociedade
ps-industrial. O estamento burocrtico estatal que viu sua ascenso durante o perodo do
desenvolvimentismo cedeu lugar nova e robusta classe mdia burocrtica (ou tecnoburocrtica
detentora do conhecimento) pblica e privada, cujos estratos mais elevados se colocam ao par
com a alta burguesia em poder poltico e econmico. Essa nova classe mdia desenvolveu-se
pela assimilao e apropriao de conhecimento enquanto os dois lados clssicos (trabalhadores
organizados e capitalistas) ampliaram suas bases e se diversificaram. Contudo uma camada
considervel de pobres, o que inclui uma parcela de trabalhadores, se manteve de fora desse
processo de desenvolvimento compreendido entre 1850 e 1980.
A vida poltica perdeu suas caractersticas elitistas para adquirir o funcionamento de uma
democracia moderna, embora mantenha traos considerveis de elitismo oligrquico e reduzida
representatividade real, atuando em funo de interesses menores, seno escusos.
Enquanto na Europa os estgios de transio: Estado autoritrio modernizador, Estado
burocrtico e sociedade capitalista moderna transcorreram e amadureceram durante sculos, no
Brasil a transio foi rpida, caracterstica de um pas que salta etapas do desenvolvimento em
um movimento de modernizao carregado de contradies.
1821 - 1930
Sociedade

Mercantil-

Capitalista-

senhorial

industrial

Estado
(poltica)

1930

Oligrquico

Ps-industrial

Autoritrio-

Democrtico

capitalista

1985 ...

Estado
(administrao)

Contemporneo

Tecnoburocrtico
Patrimonial

Burocrtico

em transio
para o Gerencial

20

Sntese:
Plano Social: da sociedade senhorial sociedade ps-industrial.
Plano Poltico: do estado oligrquico ao democrtico (de elites).
Plano Administrativo: do patrimonial ao burocrtico e depois ao gerencial (objetivo).

2.1 O Estado oligrquico e patrimonial

Uma pequena elite de senhores de terra e de polticos patrimonialistas dominava o
Estado brasileiro no incio do Sculo XX, caracterizando o seu estgio oligrquico-patrimonialista.
Seu poder concentrava-se no estamento aristocrtico dos juristas, letrados e militares, uma
herana do sculo XIV, quando a decadente nobreza portuguesa se vai agrupando em torno do
Estado, em busca de cargos administrativos e honorficos, e se torna burocrtica, sem perder,
contudo, seu carter aristocrtico.
Esse estamento deixava de ser senhorial pela gerao de renda da sua terra para ser
patrimonial, retirando uma renda derivada do Estado, com uma clara confuso dos limites entre o
pblico e privado. O Estado absorvia o estamento superior e um grande grupamento de nvel
mdio ligado aos primeiros e aos proprietrios de terra por toda ordem de laos de famlia e de
agregao. Toda riqueza gerada na agricultura sustentava esse modelo de Estado.
A aliana do estamento patrimonialista com a burguesia mercantil e grandes
comerciantes transformou-se durante o sculo XIX, abrindo possibilidades de ascenso aos
bares e coronis do caf, conservando as caractersticas do patrimonialismo no Imprio e na
Primeira Repblica.
Os critrios de administrao eram pessoais e a preocupao com a eficincia
praticamente nula. Uma classe mdia desempregada formada por profissionais liberais bacharis
e mestios encontrava lugar nos quadros do Estado. O carter mais aristocrtico estava presente
na Marinha e na Magistratura, enquanto no Exrcito e no Clero houve maior infiltrao de
elementos das categorias inferiores, iniciando uma transio para o estado burocrtico com
inspirao autoritria-burocrtica-capitalista. Principalmente no seio do Exrcito em nome de uma
razo (racionalidade) capaz de desencadear a estruturao burocrtica clssica associada
prpria via clssica de consolidao e expanso do capitalismo.
A transio para o padro autoritrio-burocrtico aconteceu durante a Primeira Repblica,
iniciada com a proclamao da Repblica, em 1889, na qual houve a participao marcante dos
militares, principalmente do Exrcito que no conseguiam ser legitimados no estamento
burocrtico aristocrtico dominado pela Marinha no meio militar. Os militares do Exrcito
assumiram maior projeo, participando ativamente como agentes da transformao, como se viu
nos movimentos Tenentista, da Revoluo de 1930, dos episdios de 1945 e 1954 e da revoluo
de 1964. Ainda na Primeira Repblica a eleio de Prudente de Morais (1894) recuperou o poder
21

da oligarquia cafeeira. Contudo o impulso capitalista empurrava a formao de uma classe mdia
burocrtica moderna cuja voz se fez ouvir por intermdio dos oficiais do Exrcito.
Durante a Primeira Repblica o regime continuou oligrquico sob o domnio dos coronis
do caf. Na Constituio de 1891 houve descentralizao poltica, ampliando o poder dos
governadores das oligarquias locais. Os governadores aumentaram seu poder em relao ao
poder central, enquanto dependiam enormemente dos coronis locais. Era poltica dos
governadores que tanto desagradava aos militares. A frgil aliana poltica que sustentou a
Primeira Repblica entrou em colapso, mas no produziu um Estado liberal. Ao contrrio assistiu
com a Revoluo de 1930 o estabelecimento de um Estado burocrtico autoritrio. Era
contraditrio, pois reunia elementos liberais e conservadores. Houve centralizao poltica e a
administrao pblica foi estruturada. Firmaram-se na administrao pblica brasileira os
princpios centralizador, hierrquico e de competncia tcnica da burocracia clssica.

2.2 O Estado tcno-burocrtico

Dentro do esprito modernizador da nao, a prtica do planejamento foi assumindo, no
Brasil, formas distintas, conforme o Estado se organizava para dar respostas s mais diferentes
demandas da sociedade, e
assim, nos anos de 1930-45, o governo federal criou comisses, conselhos,
departamentos, institutos, companhias, fundaes e formulou planos. [...] Alm
disso, promulgou leis e decretos. E incentivou a realizao de debates, em nvel
oficial e oficioso, sobre os problemas econmicos, financeiros, administrativos,
educacionais, tecnolgicos e outros. As medidas adotadas pelo governo alcanaram
praticamente todas as esferas da sociedade nacional. Tratava-se de estudar,
coordenar, proteger, disciplinar, reorientar e incentivar as atividades produtivas em
geral. (IANNI, 1996, p.34).

Governo Getlio Vargas (1930-1945)5

O governo federal centralizou e assumiu o planejamento primeiramente de carter
oramentrio e macroeconmico para o controle da economia e depois para o estabelecimento
de polticas de desenvolvimento econmico de longo prazo. A noo de planejamento passou a
nortear as aes do governo na elaborao de planos:
1934 - Conselho Federal de Comrcio Exterior6.
1934 - Plano Geral de Viao.

O governo Getlio Vargas pode ser dividido em dois perodos. O primeiro (1930-1937) caracterizado pelos decretos leis e pela
nomeao dos interventores nos estados. O segundo perodo (1937-1945) ficou conhecido como Estado Novo e inicia-se com
um golpe de Estado com a justificativa de enfrentar o perigo comunista.
6 O Conselho Federal de Comrcio Exterior funcionou de 1934 a 1949: Ao longo dos anos em que desenvolveu as suas
atividades, o Conselho Federal de Comrcio Exterior realizou levantamentos, estudos e debates, bem como formulou sugestes,
diretrizes e projetos, acerca dos principais problemas da economia brasileira, pode ser considerado o primeiro rgo brasileiro de
planejamento governamental (IANNI,1996, p.39-40).

22

1936 - foi criado o Conselho Federal do Servio Pblico Civil, dois anos depois
modificado para Departamento Administrativo do Servio Pblico DASP.
1937 - Conselho Tcnico de Economia e Finanas.
1938 - Departamento de Administrao do Servio Pblico (DASP).
1938 - Conselho Nacional do Petrleo.
1939 - Conselho de guas e Energia.
1939 - Plano Especial de Obras Publicas e Reaparelhamento da Defesa Nacional para
ser executado em cinco anos, dotando o pas de infraestrutura econmica e melhor capacidade
de defesa diante das tenses que antecediam a segunda guerra.
1940 - Comisso Siderrgica Nacional.
1941 - Companhia Siderrgica Nacional.
1942 - enviada ao Brasil uma misso tcnica norte-americana chefiada por Morris L.
Cooke (Misso Cooke) com o objetivo de propagar tcnicas de planejamento, auxiliar tcnicos
brasileiros no levantamento de dados e elaborar diagnsticos sobre o pas.

Governo Dutra (1946-1950)

1948 - Plano SALTE (Sade, Alimentao, Transportes e Energia) com abrangncia para
o perodo de 1949 a 1953. O Plano foi preparado pelos diferentes rgos do governo a partir de
estudos setoriais e coordenado pelo Departamento Administrativo do Servio Pblico - DASP. Os
recursos necessrios sua implementao, estimados em Cr$19,9 bilhes, sendo 13% para os
servios de sade, 13,6% para melhoria da produo de alimentos em geral, 57,3% para o
sistema de transportes e 16,1% para energia; teriam origem no oramento, em dotaes previstas
na Constituio e em emprstimos internos e externos7.
A Comisso Mista Brasileiro-Americana8, constituda em 1948 sob coordenao de John
Abbink e Octavio Gouva de Bulhes buscava a identificao dos principais pontos de
estrangulamento da economia brasileira. Produziu estudos mais completos e globais que o plano
anterior e previa o financiamento dividido em dlares e cruzeiros, abrangendo a rea da
infraestrutura (ferrovias, construo de estradas, construo de portos, navegao costeira e
energia eltrica).
Uma importante influncia para a discusso sobre o desenvolvimento da Amrica Latina
como um todo e para atividade de planejamento no Brasil foi a criao, em 1948, pela
Contudo, mais que um plano estratgico e global de longo prazo foi uma tentativa de coordenao dos gastos pblicos,
tomando por base projees relativas a um perodo de cinco anos (IANNI, 1996, p.101). Dificuldades na sua implementao e no
seu financiamento levaram o novo governo a abandon-lo em 1951.
8 Tambm chamada Comisso Mista Brasil-EUA criada em 1947 na Conferncia Interamericana para a Manuteno da Paz e da
Segurana no Continente sob a inspirao da Guerra Fria, no qual tambm foi assinado o Tratado de Assistncia Recproca, em
Petrpolis RJ. Lafer (1987) e Baer (1996) datam a Comisso Mista Brasil-EUA para o perodo 51-53, mas esta j produzia
relatrios em 1950 Ianni (1996).
7

23

Organizao das Naes Unidas, da Comisso Econmica para a Amrica Latina a CEPAL9. A
criao da CEPAL levantou o debate sobre o subdesenvolvimento predominante na regio,
colocando o aspecto da reflexividade das economias latino-americanas das flutuaes e
movimentos gerados nos pases mais avanados, o que causaria um desequilbrio estrutural
favorvel s economias centrais mais diversificadas e homogneas aquelas nas quais as
tcnicas capitalistas de produo, o progresso tcnico, a acumulao e a produtividade estavam
mais adiantadas; e desfavorvel s economias perifricas aquelas consideradas atrasadas em
relao s primeiras, tanto tecnologicamente, quanto organizacionalmente, com uma estrutura
produtiva mais especializada e heterognea.
O pensamento da CEPAL conseguiu traduzir a angstia dos pases subdesenvolvidos
com suas dificuldades internas e passou a justificar polticas de industrializao mais
intervencionistas e nacionalistas, como no Brasil:
O meu governo considera com especial apreo os esforos da Comisso (CEPAL)
no sentido de formular uma teoria do desenvolvimento econmico que, pelos seus
prprios mritos, seja capaz de impor-se aos governos latino-americanos, como
fundamento racional da sua poltica econmica... (Getulio Vargas apud IANNI,
1996, p.125).

Ressaltamos a importncia que representou para o pas, no ps-guerra, tambm em

1948, a criao da Escola Superior de Guerra (ESG) sob princpios que contemplavam a anlise
dos problemas brasileiros com uma viso estratgica militar, poltica, social e econmica.

10

A Segurana Nacional funo mais do Potencial Geral da Nao do que seu

potencial militar, e que o desenvolvimento do Brasil vinha sendo retardado por
motivos susceptveis de remoo (...) formava-se a convico de que a
racionalizao deveria estender-se a todos os processos da ao poltica, tanto na
rea da Segurana como na do desenvolvimento (...) verificou-se que os problemas
da Segurana esto intimamente ligados com os do desenvolvimento, ao ponto de
ser impossvel trat-los, a nvel poltico, como fenmenos independentes (Escola
Superior de Guerra - Doutrina Bsica, 1979, p.13-14).

Governo Getlio Vargas (1951-1954)

No ano de 1951 foi apresentado o Plano Nacional de Reaparelhamento Econmico,
tambm chamado de Plano Lafer11, como plano quinquenal de investimentos em indstrias de
base, transporte, energia, frigorficos e modernizao da agricultura (IANNI, 1996, p.126). Para
sua implementao, foi autorizada em 1952, pelo Congresso Nacional, a criao do Fundo de
Reaparelhamento Econmico a ser administrado pelo Banco Nacional de desenvolvimento
Econmico BNDE. O plano seguia as sugestes da Comisso Mista Brasil-EUA e mais uma vez
apresentava maior preocupao com a infraestrutura econmica, resultando em novas entradas

O Conselho Econmico e Social da ONU criou a CEPAL em fevereiro de 1948 para um perodo experimental de trs anos,
tornando-a efetiva em 1951 como entidade da ONU. Segundo Ianni (1996, p.121), a CEPAL foi criada sob a indiferena da
maioria dos governos dos pases latino-americanos e a hostilidade dos empresrios e do governo dos EUA.
10 As teses da ESG foram amplamente desenvolvidas pelo Gen. Golbery do Couto e Silva quando j despontava como membro
da elite militar inserida na articulao poltica do pas e depois como o principal ator do Governo Geisel, como Chefe do
Gabinete Civil.
11 Em aluso ao Ministro da Fazenda Horcio Lafer.

24

do Estado em setores considerados importantes para o pas, alm de alteraes no interior da

estrutura estatal, como por exemplo a criao, em 1953, da Carteira de Comrcio Exterior CACEX em substituio Carteira de Exportao e Importao CEXIM, ou ainda, o caso mais
significativo da criao da Petrobrs em 1953.
Entre 1953 e 1955 foram desenvolvidos trabalhos de planejamento pelo Grupo Misto
BNDE-CEPAL, dando continuidade aos estudos da Comisso Mista Brasil-EUA, pois o governo
norte-americano decidiu retirar seus tcnicos da comisso anterior por no lhe agradar a
orientao nacionalista e estatizante presente nas aes do governo brasileiro.

Governo Juscelino Kubitscheck (1956-1961)

Consciente dos efeitos de todo o processo de modernizao sobre a sociedade brasileira
e de sua ansiedade em projetar o pas como uma potncia sul-americana pela via do
desenvolvimento o ento candidato a presidente do Brasil, em 1955, Juscelino Kubitscheck12,
diagnosticava que o problema do pas era de desenvolvimento, mas tambm era de crescimento,
e para isso propunha a soluo dos cinquenta anos em cinco, apresentando nao o
Programa de Metas para o quinqunio 1956-1960, convocando os soldados do desenvolvimento
para a nobre misso de desenvolver rapidamente o pas atacando cinco setores (metas)
chaves: energia, transportes, indstrias de base, educao e alimentao13.
O primeiro manual de tcnica de planejamento foi elaborado na CEPAL no comeo
da dcada de 1950 sob minha direo. E serviu de base para a preparao do Plano
de Metas do governo Juscelino Kubitschek, o que permitiu ao Brasil avanar
consideravelmente na industrializao. (FURTADO, 2001, p.421).

Para Ianni, a transio do perodo varguista para a fase iniciada no Governo Kubitschek
significou uma mudana de orientao de criar um sistema econmico de tipo nacional que
procurava estabelecer um capitalismo de tipo associado, para o tipo associado e
interdependente, jogando, simultaneamente, com a ideologia nacionalista e uma poltica
econmica do tipo internacionalista (1996, p.189-190).
De fato, esse programa implicou na adoo de uma poltica econmica de
associao e interdependncia, em mbito internacional. Isto significava que os
governantes optaram por uma estratgia poltica de desenvolvimento econmico que
trazia consigo, como componente essencial, a reelaborao da dependncia
estrutural (IANNI, 1996, p.182-183).

12

Outras realizaes do Governo Kubitschek, alm do Plano de Metas foram a criao da Superintendncia do Desenvolvimento
do Nordeste-SUDENE, a Operao Pan-Americana OPA e construo de Braslia como meta sntese do seu programa.
(IANNI,1996, p.159).
13 A citao a seguir, mesmo no sendo da fase de lanamento do plano, expressa bem a percepo de industrializao como
sinnimo de desenvolvimento: industrializar uma condio de vida, uma absoluta e imperiosa necessidade, mesmo um
dever de que j no est ao nosso alcance declinar [....] necessrio que exista uma mentalidade industrial, um estado de esprito
propcio ao desenvolvimento, necessrio que existam geraes preparadas para essa ao (Juscelino Kubitschek de Oliveira,
1958, apud IANNI, 1989, p.101).

25

Governo Jnio Quadros (1961)

Em 05 de agosto de 1961 Jnio criou a Comisso Nacional de Planejamento para a
elaborao do 1o. Plano Quinquenal. No entanto, Jnio Quadros renunciou em agosto de 1961. O
Vice-presidente, Joo Goulart, assumiu o cargo.

Governo Joo Goulart (1961-1964)

Ainda no final de 1962 foi apresentado o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e
Social, elaborado sob coordenao de Celso Furtado, para o perodo 1963-1965. Tinha como
objetivos principais o controle da inflao e o crescimento econmico. Para Ianni (1996), o Plano
Trienal superou seus antecessores por conter um diagnstico amplo, detalhado e integrado das
condies e fatores responsveis pelos desequilbrios, estrangulamentos e perspectivas da
economia do pas (p.209). O Plano Trienal previa as reformas de base (administrativa, fiscal,
bancria, agrria) que ajudaram a agravar a polarizao poltica que resultou em um golpe de
Estado.

Governo Castelo Branco (1964-1967)

O General Castelo Branco, indicado para presidente, iniciou os processos de ajustamento
e estabilizao macroeconmicos e de reformas institucionais. Criou o Ministrio do
Planejamento, indicando Roberto Campos para o cargo, que juntamente com o Ministro da
fazenda Otvio Bulhes produziu o Plano de Ao Econmica do Governo PAEG.

Governo Costa e Silva (1967-1969)

Em maro de 1967 foi apresentado o Plano Decenal de Desenvolvimento Econmico e
Social (1967 1976) para uma ao global do governo em suas diversas reas e seus diversos
nveis inclusive com a definio de fontes de financiamento e de critrios de ao direta e indireta
do governo federal.
As Diretrizes de Governo: Programa Estratgico de Desenvolvimento PED (1967
1970). Os objetivos de curto prazo do PED eram manter o controle da inflao, ocupar a
capacidade ociosa e acelerar o desenvolvimento; e os de longo prazo buscavam ampliar os
investimentos e reduzir a dependncia tecnolgica externa.
Em 1967 definiu-se claramente a distino entre Administrao Direta e Administrao
Indireta, dando maior liberdade gerencial ltima. O produto dessa pequena reforma foi maior
descentralizao do poder poltico, embora o poder federativo fosse acentuadamente mais
centralizador. Alm disso, como subproduto da maior autonomia da Administrao Indireta por
meio de Agncias, Autarquias, Fundaes e empresas estatais tivemos o retorno de prticas
clientelsticas, fisiologistas, na contratao sem concurso pblico, e tambm dotar o ncleo do
26

governo com bons tcnicos contratados via estatais. Enquanto isso a Administrao Direta
passou a ser vista como burocrtica, lenta, rgida e ineficiente. As carreiras pblicas sofreram um
esvaziamento nos escales superiores e nos ncleos estratgicos do Estado brasileiro, tanto pela
falta de incentivo, quanto pela falta de reposio. As carreiras que conseguiram ficar imunes
foram a militar, a magistratura e a diplomtica. Contudo deve ser reconhecido o desempenho
daquela elite burocrtica da Adm. Indireta que levou adiante o rpido processo de
desenvolvimento verificado no perodo.

Governo Mdici (1969-1974)

O Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social I PND, para o
perodo 1972 1974, trazia na sua elaborao os parmetros do PED ainda com o foco sobre as
polticas de crescimento econmico e de infraestrutura, mas trouxe tambm temas estruturais:
desenvolvimento integrado do pas, desenvolvimento para a regio nordeste e desenvolvimento e
consolidao da ocupao da Amaznia.
O Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento define, em sentido global, estratgia do
desenvolvimento brasileiro, capaz de assegurar a continuidade do crescimento a taxas entre 8%
e10% ao ano, e de construir, no pas, uma sociedade desenvolvida; delineia as concepes e os
meios para a consolidao de economia moderna, competitiva e dinmica, com setor pblico
eficiente e com estruturas empresariais slidas, tecnolgica e financeiramente; estabelece bases
para efetivar a Integrao nacional, visando, principalmente, a desenvolver o Nordeste e
conquistar a Amaznia, a fim de que o pas possa valer-se, convenientemente, de seus recursos
humanos e da sua dimenso continental: e traa linhas para a Integrao Social (Brasil, I PND,
Mensagem do Presidente Mdici ao Congresso Nacional, 1971).

Governo Geisel (1974-1979)

Outro marco relevante desse processo de modernizao e desenvolvimento induzido pela
esfera estatal foi o Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento II PND (1975 1979)
formulado no governo do presidente Geisel. Foi o ltimo grande lance do nacionaldesenvolvimentismo e a ltima vez, at os PPAs dos anos de 1990, que o governo produziu um
programa estratgico para a nao.

Governo Joo Figueiredo (1979-1985)

O cenrio econmico era desafiador para o governo recm-empossado. Inflao alta,
problemas externos levaram o governo a recorrer ao Fundo Monetrio Internacional (FMI). O

27

governo props o III Plano Nacional de Desenvolvimento (III PND) que no teve xito, pois a
recesso j estava instalada e o pas tinha dificuldades em obter financiamento externo.

2.2 O Retrocesso da burocracia e o novo populismo

2.1. Governo Jos Sarney (1985-1990)
Em maio de 1985 foram apresentadas pela Secretaria de Planejamento da Presidncia
SEPLAN-PR as Diretrizes Gerais de Poltica Econmica Notas para o I PND da Nova
repblica14. Nessas Diretrizes Gerais, se destacava claramente a preocupao do governo com o
problema de curto prazo e sua nfase era para a estabilizao da economia, pois,
nessas condies (desemprego e inflao elevados), no faz sentido formular
polticas de longo alcance de forma dissociada do ataque imediato crise atual.
Assim, essas Diretrizes comeam obrigatoriamente pela discusso dos gravssimos
problemas do dficit pblico, inflao e dvida externa. Prope-se uma poltica de
estabilizao (BRASIL, 1985, p.6).

Ao final do perodo de domnio militar o pas voltava normalidade democrtica em um

ambiente socioeconmico bastante diverso das fases anteriores. A euforia do processo de
redemocratizao cegava o pas para dois problemas: a crise fiscal e a forma de interveno do
Estado. Era uma fase em que muitas crises se manifestavam, expressando-se mais amplamente
no modelo nacional-desenvolvimentista. As crises fiscal e poltica do estado autoritrio burocrtico
capitalista de 1964 estavam na base da nova investida descentralizadora e sobre o poder poltico
h um movimento de descentralizao com retorno de poderes para os estados e municpios.
A descentralizao poltico-administrativa e o breve retorno do populismo na poltica
econmica contriburam para o agravamento da crise fiscal do estado. Na Constituio de 1988 a
Administrao Pblica foi atingida pelo reposicionamento de duas correntes complementares
entre si:
1 dos grupos burocrticos para uma administrao rgida e hierrquica e
2 da coalizo democrtica populista e nacional-desenvolvimentista que, embalada pela
euforia da redemocratizao inspirava-se na prosperidade dos anos 40 e 50.
Essa tentativa saudosista do nacional-desenvolvimentismo no se dava conta do
esgotamento do modelo e nele insistiu at o seu abandono final diante dos baixos ndices de
crescimento econmico combinados com inflao elevada no incio da dcada de 1990.
O pas j sinalizava a necessidade de elaborao de um novo modelo de projeto nacional
quando a burocracia e a burguesia nacionais abriram a passagem para que um mal avaliado
projeto arrastasse consigo o que restava de Administrao Pblica em um mal sucedido
programa de reforma do estado e de privatizaes durante o governo Collor.

14

Na verdade se tratava do IV PND, regulamentado pelo Ato Complementar n.43 de 26/09/1969, mas o governo achou por
melhor convenincia poltica, e para negar a fase anterior, denomina-lo de I PND (da Nova Repblica).

28

2.2 Governo Collor (1990-1992)

Com uma campanha que prometia a modernizao do Brasil, Collor foi o primeiro
presidente ps 64 a ser eleito pelo voto direto. No mesmo dia de sua posse, anunciou o Plano
Collor que tinha como principais propostas: reforma monetria, congelamento de preos e
salrios, confisco de contas correntes e aplicaes financeiras por um prazo de 18 meses,
pblicos e demisso de funcionrios e extino de rgos pblicos, incio das privatizaes e
reduo das tarifas alfandegrias. O resultado foi mais inflao e uma forte recesso. Foi
impedido de continuar o mandato aps srias acusaes de corrupo.
Na esfera administrativa o DASP foi substitudo pelo Servio de Administrao Pblica da
Presidncia da Repblica SEDAP Pr, sendo depois incorporado Secretaria de Planejamento
SEPLAN-Pr. Em 1990 foi transformado em Servio de Administrao Federal SAF-Pr. Em
1992 passou a ser subordinado ao Ministrio do Trabalho e, em 1993 volta para a Presidncia.
No mesmo processo a FUNCEP foi substituda pela ENAP.

Governo Itamar Franco (1992-1995)

Recesso, inflao e desemprego eram os problemas enfrentados pelo governo Itamar
Franco. Elaborado pela equipe econmica do ento ministro da fazenda Fernando Henrique
Cardoso, o Plano Real tinha como objetivo primordial o controle da inflao que, por sua vez, teria
impactos positivos na atividade econmica. Dado o sucesso de Plano Real, Itamar Franco
terminou seu mandato com altos ndices de popularidade que ajudaram a eleger Fernando
Henrique Cardoso presidente na eleio presidencial de 1994.

2.3 Em busca do Estado gerencial

2.3.1 Governo FHC (1995-2003)
Em 1995 j era senso comum que o Estado brasileiro entrara em colapso em suas
estruturas administrativas e que aes neoliberais equivocadas no produziram resultados
desejados, ao contrrio, mais contriburam para o desprestgio da burocracia que restava das
fases anteriores.
Houve ento o diagnstico e a necessidade de iniciar uma reconstruo e reforma
orientada para a formulao de um modelo de Estado gerencial. O SAF-Pr foi transformado no
Ministrio de Administrao e Reforma do Estado MARE, e ainda em 1995 foi elaborado o
Plano Diretor da reforma do Aparelho do Estado, centrado no ataque burocracia (sentido
negativo do termo) e no fortalecimento das carreiras tpicas de Estado e de sua capacidade
gerencial.
Em 1997 duas novas instituies formaram a base da reforma:
29

1) Agncias Executivas instituies estatais que executam atividades exclusivas de

Estado e
2 ) Organizaes Sociais instituies hbridas entre o Estado e a sociedade que
executam servios competitivos (sociais e cientficos) - organizaes sociais pblicas no-estatais
financiadas pelo oramento e supervisionadas por contratos de gesto com indicadores de
desempenho.
Disso resultou na definio de :
1)

Atividades exclusivas de Estado;

2)

Agncias reguladoras e

3)

Atividades no exclusivas de Estado (organizaes sociais)

Em 1999 com as reformas em parte implantadas e o restante por implantar o MARE foi
subordinado ao Ministrio do Planejamento e Oramento, que passou a se denominar Ministrio
do Planejamento Oramento e Gesto MPOG. O modelo gerencial foi desacelerado por
contingncias fiscais pelo mesmo governo que elaborou o plano de reformas e foi praticamente
abandonado pelo governo que assumiu em janeiro de 2003.
No aspecto da interveno muito se modificou durante a dcada de 1990, seja na
configurao das polticas de proteo, seja na poltica macroeconmica, mas um fato relevante
foi a retomada do planejamento governamental consubstanciado nos Planos Plurianuais. Uma
exigncia da Constituio de 1988 que seria consolidada no Plano Plurianual PPA 1996-1999
Brasil em Ao e no PPA 2000-2003 Avana Brasil. Nos PPA 2004-2007, 2008-2011e 2012-2015
notamos a permanncia da mesma metodologia adotada pelos PPAs anteriores. Mais adiante
abordaremos a importncia dos PPAs na estrutura de planejamento e oramento.

2.3.2 Governo Lula (2003-2011)

Manteve os fundamentos da poltica econmica do governo anterior e garantiu a
estabilidade econmica. Criou vrios programas sociais, entre eles o Bolsa Famlia. Entretanto,
houve abandono da busca por um Estado mais eficiente e um retorno ao populismo de carter
miditico e s prticas de trocas de favores polticos, envolvendo apoios, nomeaes,
investimentos e liberaes de verbas oramentrias.

30

3 PRINCPIOS DE TRIBUTAO
A poltica tributria caracteriza uma relao especial entre a sociedade e o Estado, na
qual ambos esto obrigados ao cumprimento de regras, envolvendo o Executivo aquele que
efetivamente administra o oramento e os aparelhos do Estado e o Legislativo a representao
dos anseios da sociedade.
Na instituio de impostos e na administrao tributria so observados princpios
bsicos que protegem a sociedade da possibilidade de definio de uma poltica tributria que lhe
seja prejudicial, uma vez que o cidado/contribuinte detm, isoladamente, pouco poder diante da
dimenso poltico-administrativa-institucional tributria do Estado.
Alguns desses princpios atendem a critrios objetivos ligados aos aspectos legais
vigentes em cada pas, mas h tambm aqueles de contedo subjetivo que dependem da
avaliao do agente econmico sobre os reflexos da tributao em suas atividades cotidianas.
1 LEGALIDADE: um imposto s pode ser criado e cobrado segundo uma lei especfica.
Este princpio impede que outros instrumentos jurdicos sejam utilizados pelos governos na
criao de novo impostos. O atendimento a esse princpio garante a participao do Legislativo
na discusso do objeto em questo.
2 - NEUTRALIDADE: um imposto no deve alterar os preos relativos encontrados no
mercado, pois, mediante a comparao dos preos de bens e servios assemelhados possvel
a avaliao, a escolha e a definio do consumo, assim como a identificao de diferenciais de
custos entre empresas. Se um imposto altera os preos relativos o mercado perde um eficiente
instrumento de orientao. Contudo h casos que o imposto utilizado propositadamente para a
alterao de preos relativos:
a)

na correo de distores apresentadas no sistema de preos devidas s estruturas

de competio imperfeitas;
b)

com o objetivo de gravar um bem ou servio considerado suprfluo ou prejudicial15 e

c)

na definio de polticas de comrcio exterior, funcionando tanto para inibir, quanto

para estimular importaes e exportaes.

3 EQUIDADE E UNIFORMIDADE: um imposto deve onerar de forma equnime e
uniforme aqueles que se enquadram na condio de pagadores de um imposto especfico,
distribuindo seu nus de maneira justa sobre eles, sem criar privilgios de quaisquer ordens. Esse
princpio no aplicado na concesso de incentivos fiscais voltados para o desenvolvimento
econmico regional mais equilibrado.
4 BENEFCIO: cada contribuinte deve pagar em impostos um montante considerado
justo pelo que recebe de volta do Estado. Este princpio contempla uma discusso controversa
pelo elevado grau de subjetividade que ele carrega, pois a avaliao individual de custo/benefcio
15

O exemplo mais comum a tributao sobre o consumo de cigarro e bebida.

31

do pagamento de impostos varia de indivduo para indivduo. Torna-se tanto mais negativa para o
pagamento do imposto, quanto pior for a avaliao do retorno oferecido pelo Estado.
5 CAPACIDADE DE PAGAMENTO (CONTRIBUTIVA): o tributo no pode gravar o
contribuinte alm de sua capacidade de pagamento, ou seja, o agente tributvel paga apenas o
quanto pode, considerando a sua renda, seu consumo e seu patrimnio. No imposto de renda
(IR) h progressividade, contudo no se distingue a forma de uso da renda: consumo (C) ou
poupana (S). Os impostos sobre o consumo tm alquotas universais, mas diferenciadas por
categorias de produtos, como por exemplo, o ICMS, universal sobre a circulao de mercadorias,
mas diferenciado entre alimentos e veculos e internamente cada categoria. Os impostos sobre
o patrimnio possibilitam uma ampla discusso pois a diferena patrimonial entre os agentes
mais perceptvel pelo binmio concentrao/distribuio refletido nos nveis de desigualdade. H
por um lado, aqueles que defendem inclusive a progressividade desse tipo de imposto, de modo a
promover melhor distribuio da riqueza; enquanto por outro lado h a justificativa que o
patrimnio poupana gerada por uma renda j tributada no passado. Outra justificativa que,
no caso das transmisses causa mortis ou doaes em vida, h cobrana dos respectivos
tributos.
6 ANUIDADE: um imposto no pode ser criado ou ter sua alquota majorada para
aplicao no exerccio fiscal (ano) em curso. Somente no incio do novo exerccio fiscal que tais
alteraes podero ser aplicadas. Este principio impede

o governo de compensar quedas

inesperadas de receitas pela criao ou pelo aumento nas alquotas dos impostos. Para as
chamadas Contribuies Sociais obedecem ao princpio da anterioridade, que estabelece um
prazo de 90 dias para a aplicao de quaisquer modificaes.
7 IRRETROATIVIDADE DA LEI: no permite que a lei seja aplicada retroativamente
contra o contribuinte. Caso haja qualquer retroatividade ela s poder acontecer em benefcio do
contribuinte.
8 PROIBIO DE CONFISCO: objetiva evitar o uso desse instrumento coercitivo na
cobrana do imposto, contudo, cada imposto possui sua forma de cobrana e punio ao
sonegador. Um imposto no pago leva inscrio do contribuinte na dvida ativa cuja cobrana
ser por meio judicial com as penalizaes e acrscimos previstos em lei. Caso a fazenda pblica
ganhe a demanda judicial, ento poder haver o confisco em espcie ou em bens.
9 FATO GERADOR: a cobrana de qualquer imposto depende da ocorrncia fato
(econmico) gerador, conforme a lei de criao desse imposto.
10 NO CUMULATIVIDADE: um imposto pago decorrente de fato gerador especfico
pode ser compensado pelo mesmo contribuinte em outras operaes, seno haveria a
bitributao sobre mesmo fato gerador.
32

4 ESTRUTURA DA TRIBUTAO
4.1 Incidncia econmica do tributo
A incidncia econmica do tributo nos permite observar sobre qual agente recai o nus do
pagamento, ou seja, quem efetivamente paga o tributo. Difere da incidncia legal, pois esta se
refere diretamente ao fato gerador. Pode incidir sobre a venda e circulao ou sobre a produo,
contudo isto no significa que o tributo no tenha sido incorporado ao preo e, portanto, pago
pelo consumidor, apesar de recolhido pelo vendedor/produtor.
A tributao de um setor, um bem, ou servio especfico altera o preo de equilbrio do
mercado, podendo recair parcialmente sobre o consumidor ou sobre o vendedor em diferentes
graus de incidncia sobre cada um deles, conforme o comportamento da demanda. Ser tanto
mais sobre o consumidor, quanto mais inelstica for a demanda relao ao preo, e tanto menos,
quanto mais elstica.
O grfico abaixo representa uma demanda inelstica em relao ao preo. Isto significa
que um aumento no preo produz uma mudana menos proporcional na quantidade demandada,
ocasionando a incidncia maior do imposto sobre o consumidor.

Preo
$

S1
A

P1$

S0
P0$
P2$

D
Q1 Q0

Quant.

Partindo da situao de equilbrio entre demanda (D) e oferta (S) em Q0 e P0$ notamos o
efeito de um imposto ad valorem, deslocando a curva de oferta de SO para S1. Para atender a
mesma quantidade Q0 o preo seria to elevado (ponto A) que no haveria demanda. O imposto
produz ento um novo equilbrio, elevando o preo de P0$ para P1$ e reduzindo a quantidade
demandada para Q1.

33

Esta nova quantidade (Q1) poderia ser vendida ao preo P2$, mas o novo preo est
estabelecido em P1$, ento a diferena entre o que ele receberia sem o imposto (Q1,P2$) e o
preo (P0$) que ele receberia inicialmente (RT = P0$ x Q0) representa a parcela paga pelo
produtor {RT = (P0$ - P2$) x Q1}.
Para o consumidor a diferena entre P0$ e P1$ representa sua parcela do imposto, pois
ele compraria Q0, pagando P0$ e aps o imposto dever pagar P1$ por Q1 {Despesa = (P0$ - P1$)
x Q1}.
A arrecadao do setor pblico resulta da soma das parcelas de impostos pagos pela
empresa e pelo consumidor na quantidade Q1.
O grfico abaixo representa uma situao na qual se aplica o mesmo princpio de repasse
do aumento nos impostos, porm com a diferena que a parcela paga pelo consumidor igual
quela paga pelo produtor/vendedor. Isto decorre da elasticidade da demanda desse tipo de bem
representada pela inclinao maior na curva de demanda. Se houver um repasse maior para o
consumidor, a reduo na quantidade demandada ser mais que proporcional ao aumento
(variao) no preo, portanto com reduo nas vendas e na receita total (faturamento) da firma.

Preo
$

S1
S0

P$1
P$0
P$2

D
Q
Q1 Q0
4.2 Forma de incidncia: direta ou indireta
Os impostos com incidncia direta sobre a renda e/ou riqueza e patrimnio do
contribuinte so classificados como impostos diretos. Eles so pagos direta e proporcionalmente
por aqueles que produzem o fato gerador do imposto, como por exemplo, o Imposto sobre
Rendimentos da Pessoa Fsica IRPF, retido na fonte referente ao recebimento de salrio. O
trabalhador que receber acima do limite de iseno ter o valor do imposto de renda descontado
do seu salrio pelo seu empregador, e este far o recolhimento junto Receita Federal. A
34

empresa tambm obrigada ao pagamento do seu imposto de renda como pessoa jurdica,
quando for necessrio16.
No caso dos impostos sobre a riqueza, ou patrimnio, o lanamento feito com base no
valor monetrio do bem de propriedade do contribuinte, como por exemplo, o Imposto Predial e
Territorial Urbano IPTU, cujo lanamento e cobrana so baseados no valor venal do imvel
segundo a planta genrica de valores de imveis, aps a avaliao dos tcnicos municipais, ou
de empresas de consultoria especializadas, sobre os valores mdios dos imveis urbanos
cadastrados no municpio, ou ainda quando da transferncia de propriedade de imvel, intervivos,
ou causa mortis. Outro exemplo de imposto sobre a riqueza, ou patrimnio o Imposto sobre a
Propriedade de Veculos Automotores IPVA, cujo lanamento e cobrana so de competncia
dos estados, tambm com base no valor do bem17.
Os impostos indiretos so pouco perceptveis pelo contribuinte, dado que seu valor
monetrio incorporado no preo do bem, ou servio objeto da transao comercial 18, como o
Imposto sobre a Produo Industrial - IPI e o Imposto sobre Circulao e Servios (de transporte
e comunicaes) ICMS.
Por suas formas distintas de cobrana cada forma de incidncia, direta ou indireta, traz
consigo uma caracterstica prpria relacionada proporcionalidade do gravame. O imposto direto
predominantemente progressivo, pois paga mais quem aufere maior renda ou lucro, ou possui
mais patrimnio. H uma discusso muito frtil sobre a adoo de progressividade sobre a
propriedade territorial urbana (reas e terrenos), relacionando o imposto no apenas ao valor do
bem, mas tambm com nmero de propriedades ou forma de ocupao, como instrumento de
planejamento e poltica de ocupao urbana, procurando reduzir a ao de especuladores 19. O
imposto progressivo estabelece um controle semiautomtico sobre a demanda agregada, pois o
valor do imposto varia conforme a variao da renda nominal.
Um imposto considerado regressivo quando grava com a mesma intensidade
agentes econmicos detentores de renda ou patrimnio diferentes, como o caso dos impostos
indiretos. O imposto indireto possui alquota nica sobre uma forma de consumo especfico,
independentemente do valor da renda ou riqueza daquele responsvel pelo fato gerador do
imposto. H tambm uma discusso sobre esse tema com o argumento de que aqueles
detentores de maior renda tm um consumo diferenciado e por isso pagam mais impostos,
contudo esse raciocnio no aplica ao consumo de bens de consumo como alimentos ou servios
pblicos, por exemplo, sobre os quais h a mesma tributao sem qualquer considerao sobre a
16

Para informaes especficas e atualizadas sobre alquotas e isenes acessar: www.receita.fazenda.gov.br .

A alquota desse imposto pode variar de um estado para outro.
18 Notas fiscais entre empresas destacam o valor do imposto. Nota fiscal e cupom fiscal de vendas diretas ao consumidor no
apresentam essa informao, usualmente.
19Essa discusso no se aplica ao imvel predial, pois supe o cumprimento de uma finalidade social sob o uso, familiar,
comercial ou institucional.
17

35

renda ou a riqueza do consumidor em questo. Sob esse argumento o imposto regressivo traz
injustia tributria e distributiva. Um tributo tambm pode ser considerado neutro ou proporcional,
segundo a capacidade individual do contribuinte, pessoa fsica ou jurdica.

4.3 Imposto Sobre o Valor Adicionado IVA

O imposto incide apenas sobre o valor adicionado ao produto, descontando-se o
consumo intermedirio (as despesas anteriores).
4.4 Tributao e poltica macroeconmica
Um aspecto relevante compreender a tributao como funo da poltica
macroeconmica, nesse caso, como funo da renda nominal {T = f (y)}. Reduz a renda
disponvel (yd) para consumo e poupana quando aceitamos que esta resultado da renda
nominal menos o tributo recolhido (yd = y T), considerando a frmula keynesiana bsica de
determinao da renda
y = C + I + G + X M,
e o funcionamento dos respectivos multiplicadores.
A renda de equilbrio seria (em $):

Exemplo:

y = 18 + 0,8 {y (12 + 0,2y)} + 15 + 0,2y + 50 + 80 (10 + 0,12y)

C = 18 + 0,8yd

y = 18 + 0,8y 9,6 0,16y + 15 + 0,2y + 50 + 80 10 - 0,12y

I = 15 + 0,2y

y = 143,4 + 0,72y

G = 50

y 072y = 143,4
y = 143,4 / 0,28 y* = $512,14

X = 80
M = 10 + 0,12y

No exemplo:

T = 12 + 0,2y

T seria 12 + 0,2 (512,14) 12 +102,43 $114,43

C seria 18 + 0,8 {512,14 12 + 0,2(512,14)} 18 + 409,71 9,6 61,94
C = $356,17
Se a renda y* aumentasse em 10% passaria para y* = $563,35,
T seria $124,67 ( +10,89%) e C = $346,41 (- 2,74%)
Aumentando T em 10% sobre y* original, (12 + 0,22y)
{12 + (0,22 x 512,14)}
T passaria de $114,43 para $124,67

36

5 ESTRUTURA TRIBUTRIA
5.1 Definio de tributo:
Tributo toda receita derivada, instituda pelas entidades de direito pblico,
compreendendo os impostos, as taxas e contribuies nos termos da constituio e das leis
vigentes em matria financeira, destinando-se o seu produto ao custeio de atividades gerais ou
especficas exercidas por essas entidades. (Art. 9. Lei 4320/64).

5.2 Composio da tributao:

IMPOSTOS: no so vinculados a gastos especficos. So desvinculados de qualquer
relao de troca.
TAXAS: pagamentos pelos servios prestados pelo Estado. Por exemplo, taxa de esgoto,
taxa postal.
CONTRIBUIO DE MELHORIA: tributo que decorre da construo de obra pblica que
acarreta valorizao de imvel particular.
CONTRIBUIO SOCIAL: tributo criado pela Unio para custear servios de assistncia
e previdncia social.

5.3 Evoluo histrica:

A constituio de 1891 separou competncias tributrias entre a unio, estados e
municpios. At 1934 os impostos mais importantes foram sobre:
Importaes federal,
Exportao estadual e
Indstria e profisses municipal.
A constituio de 1934 elaborada sob a crise de divisas limitou a cobrana sobre
exportaes e autorizou a cobrana sobre vendas e consignaes.
A Constituio de 1937 extinguiu a exclusividade dos estados na tributao sobre
combustveis e dos municpios sobre o territorial rural.
A Constituio 1946 estabeleceu o sistema de transferncia de parte das receitas entre
os trs nveis.
Em 1956 estabeleceu-se definitivamente a cobrana sobre o consumo.
Durante a dcada de 1960 o sistema tributrio recebeu inovaes tcnicas e
administrativas vinculadas aos objetivos distributivos e de desenvolvimento.
A LEI 4320 DE 17/03/1964 regulamentou a elaborao e controle dos oramentos e
balanos da unio, estados, municpios e Distrito Federal. Aps 31/03/64 houve centralizao da
arrecadao e reduo da autonomia financeira das unidades subnacionais.
Foram criados:
37

IMPOSTO SOBRE CIRCULAO DE MERCADORIAS (DEPOIS INCLUIU SERVIOS)

ICMS ESTADUAL
IMPOSTO SOBRE PRODUO INDUSTRIAL IPI - FEDERAL
Para maior racionalidade a referida lei dividiu os impostos em 4 grandes grupos:
COMRCIO EXTERIOR EXP. E IMPORT.
PATRIMNIO E RENDA IPTU, ITR E IR.
PRODUO E CIRCULAO IPI, ICMS, IOF, ISS.
IMPOSTOS NICOS E RECEITAS EXTRAORAMENTRIAS.
*H ainda um sistema de transferncias de receitas FPE e FPM na composio
das receitas
Atualmente, a estrutura tributria brasileira obedece ao princpio federativo expresso na
Constituio de 1988:
Art. 18 a organizao poltico-administrativa da repblica federativa do Brasil compreende a
unio, os estados, o distrito federal e os municpios, todos autnomos nos termos desta
constituio.
A Constituio de 1988 mantm os grandes grupos, mas contempla a cumulatividade, ou
seja, h cobrana sobre o mesmo fato gerador.
Exemplos:
IPI, ICMS, COFINS, IR SOBRE O LUCRO, E AINDA AS CONTRIBUIES DE NATUREZA
TRIBUTRIA - CPMF, PIS, PASEP, E O SISTEMA S

5.4 COMPETNCIA TRIBUTRIA DA UNIO:

IMP. SOBRE EXPORTAO
IMP. SOBRE IMPORTAO
IR (RENDAS E PROVENTOS)
IPI (PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS
IOF (OPERAES DE CRDITO)
ITR (TERRITORIAL RURAL)
IGF (GRANDES FORTUNAS)
E AINDA INSTITUIR CONTRIBUIES E CRIAR NOVOS IMPOSTOS

5.5 COMPETNCIA TRIBUTRIA DOS ESTADOS E DISTRITO FEDERAL:

TRANSMISSO CAUSA MORTIS E DOAO, DE QUAISQUER BENS OU DIREITOS
CIRCULAO DE MERCADORIAS, PRESTAO DE SERVIOS DE TRANSPORTE E
COMUNICAES, SOBRE A PROPRIEDADE DE VECULOS AUTOMOTORES
38

5.6 COMPETNCIA TRIBUTRIA DOS MUNICPIOS:

SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANA
TRANSMISSO INTER VIVOS DE BENS IMVEIS
SERVIOS DE QUALQUER NATUREZA
E AINDA A COBRANA TAXAS E CONTRIBUIES DE MELHORIA

5.7 DIVISO DA RECEITA TRIBUTRIA

IMPOSTO DE RENDA - IR:
53% UNIO
21,5% FPE
22,5%FPM
3% PARA FINANCIAMENTO: atravs dos fundos constitucionais do Norte (FNO), Nordeste (FNE)
e Centro Oeste (FCO)
IMPOSTO TERRITORIAL RURAL ITR:
50% MUNICPIO
IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE DE VECULOS AUTOMOTORES IPVA
50% MUNICPIO
IMPOSTO SOBRE CIRCULAO DE MERCADORIAS E SERVIOS ICMS:
75% PARA O ESTADO ARRECADADOR E 25% PARA OS MUNICPIOS DESSE ESTADO
IMPOSTO SOBRE A PRODUO INDUSTRIAL IPI DE 10% A 20% PARA OS ESTADOS,
PROPORCIONALMENTE S EXPORTAES DE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS DE
CADA ESTADO.

39

6 - CLASSIFICAO DAS RECEITAS

6.1 RECEITA
A receita pblica composta por todos os recolhimentos monetrios, ou representativos
de valor, realizados ao setor pblico por exigncia legal ou contratual. Funciona em regime de
caixa, ou seja, somente assume essa caracterstica aps seu efetivo recolhimento. So
hierarquizadas: fonte; subfonte; rubricas; alneas e subalneas, podendo chegar ao item e ao
subitem. (Lei 4320/64). VERIFICAR CITAO DA LEI
Podem ser classificadas em dois grandes grupos:
Oramentria: consignada na lei oramentria, segundo designao do anexo 3 da lei 4320/64,
e pertencente ao tesouro.
Extra oramentria: recolhimento de valores que no exigem autorizao oramentria e no
pertencem ao tesouro (fianas, caues, consignaes e operaes de crdito de antecipao de
receita oramentria aro). * O supervit constitui receita extra oramentria. 3. Art. 11 Lei
4320/64.
A receita oramentria admite trs classificaes: econmica, por fonte e por origem. As
receitas oramentrias econmicas so divididas em receitas oramentrias correntes e receitas
oramentrias de capital.
As receitas oramentrias correntes So receitas correntes as receitas tributrias, de
contribuies, patrimonial, industrial, de servios e outras e, ainda, as provenientes de recursos
financeiros recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado, quando destinadas a
atender despesas classificveis como Despesas Correntes. 1. Art. 11 Lei 4320/64. Por fonte,
as receitas oramentrias podem ser classificadas em:
TRIBUTRIA: impostos, taxas e contribuies de melhoria.
CONTRIBUIES: a) sociais e b) econmicas
PATRIMONIAL: de explorao do patrimnio, como juros, alugueis, dividendos, concesses e
permisses.
AGROPECURIA: da explorao de atividades agropecurias.
INDUSTRIAL: da explorao de atividades industriais desempenhadas pelo Estado, como
energia.
SERVIOS: servios em geral, com transportes e armazenagem.
TRANSFERNCIAS CORRENTES: recursos oriundos de pessoa fsica, ou jurdica, destinados
aos gastos com Despesas Correntes, como cota-parte de impostos. Atentar para a origem
transferida (no prpria), e para a destinao.
OUTRAS RECEITAS CORRENTES: juros de mora, multas, indenizaes, dvida ativa e receitas
diversas, como loterias, eventos, cemitrios, etc.
40

As receitas oramentrias de capital So Receitas de Capital as provenientes da

realizao de recursos financeiros oriundos de constituio de dvidas; da converso, em espcie,
de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado,
destinados a atender despesas classificveis em Despesa de Capital e, ainda, o supervit* do
Oramento Corrente. Por fonte podem ser dividas em:
OPERAES DE CRDITO: para cobrir dficits ou financiar investimentos. Sua origem pode ser
interna (no pas) ou externa (estrangeiro). Poder ser uma receita Corrente, ou de Capital.
ALIENAO DE BENS: de patrimnio, bens mveis ou imveis e ttulos.
AMORTIZAO DE EMPRSTIMOS CONCEDIDOS: exclusivamente uma Receita de Capital.
TRANSFERNCIAS DE CAPITAL: para despesas de Capital.
OUTRAS RECEITAS DE CAPITAL.
A classificao por fonte identifica a origem do recurso financeiro que financia o gasto o
gasto pblico. Pode ser dividida em:
RECUROS DO TESOURO.
OUTRAS FONTES.
RECURSOS CONDICIONADOS.

FUNDOS ESPECIAIS
Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que, por lei, se vinculam
realizao de determinados objetivos ou servios, facultada a adoo de normas peculiares. (art.
71 4320/64). Isto no significa quebrar o princpio da unidade de tesouraria que veda a criao de
caixas especiais. (Art. 56 Lei 4320/64).

FUNDOS ESPECIAIS DE DESPESA

So constitudos de receitas que se vinculam realizao de servios de rgo ou
unidades administrativas, que possuem condies de execuo oramentria e financeira.
Autonomia para autorizar despesas dentro dos limites das dotaes oramentrias aprovadas,
assinar empenhos e autorizar pagamentos dentro dos limites financeiros existentes. (ordenador
de despesas ou servidor designado).

FUNDOS ESPECIAIS DE FINANCIAMENTO (fundos rotativos)

Composto de receitas oriundas de emprstimos e financiamentos a entidades pblicas e
privadas, geralmente administrados por instituio financeira oficial.

41

FUNDOS DE NATUREZA CONTBIL

Possuem controles prprios sobre recolhimento e movimentao de receitas e despesas
aplicadas em objetivos ou servios especficos, segundo a lei de criao do fundo. Ex.
FUNDEF/FUNDEB

CRDITOS ADICIONAIS:
So

crditos

adicionais

as

autorizaes

de

despesas

no

computadas

ou

insuficientemente dotadas na lei do Oramento (art. 40 Lei 4320/6).

De acordo com o artigo 41 Lei 4320/64 podem ser classificados em:
SUPLEMENTARES: destinados a reforo de dotao oramentria
ESPECIAIS: destinados a despesas para as quais no haja dotao oramentria especfica
EXTRAORDINRIOS: destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra,
comoo intestina e ou calamidade pblica (por decreto do executivo).

42

12 ABR 2002 NSCA 11-1 COMAER

ORGANIZAO E FUNCIONAMENTO DO SISTEMA INTEGRADO DE PLANEJAMENTO E
GESTO (SIPG)
26 RECURSOS DOS FUNDOS AERONUTICO E AEROVIRIO
LEGISLAO E DOCUMENTAO BSICAS
a) Decreto-Lei n 270, de 28 de fevereiro de 1967;
b) DecretoLei n 1.252, de 22 de dezembro de 1972;
c) Lei n 5.989, de 17 de dezembro de 1973;
d) Lei n 6.009, de 26 de dezembro de 1973;
e) Decreto-Lei n 1.305, de 08 de janeiro de 1974;
f) Decreto-Lei n 1.896, de 17 de dezembro de 1981;
g) Lei n 7.920, de 12 de dezembro de 1989;
h) Lei n 8.399, de 07 de janeiro de 1992;
i) Decreto-Lei n 2.237, de 24 de janeiro de 1985;
j) ICA n 172-4, de 01 de junho de 2001;
l) Portaria n R-815, de 29 de dezembro de 1998;
m) Portaria n R-816, de 29 de dezembro de 1998; e
n) Portaria n R-817, de 29 de dezembro de 1998.

6.2 RECURSOS DO FUNDO AERONUTICO

Este Fundo de natureza contbil tem por objetivo prover os recursos financeiros para o
aparelhamento da Fora Area Brasileira para assegurar o cumprimento da sua misso
constitucional. Os recursos do Fundo Aeronutico so administrados pelo Comandante da
Aeronutica. Cabe Secretaria de Economia e Finanas da Aeronutica os procedimentos de
controle da arrecadao, de acompanhamento da evoluo das receitas e de suas projees, e
de controle das aplicaes financeiras dos recursos do Fundo Aeronutico, no pas e no exterior.
O EMAER de posse dos dados fornecidos pela SEFA, relativos ao Fundo Aeronutico, e
dos dados recebidos das Unidades arrecadadoras, consolida-os, efetuando projees de receita
para os oramentos futuros. Suas receitas so formadas pelo produto das operaes sobre a
venda ou permuta de bens imveis da Unio sob a jurisdio do Comando da Aeronutica; do
produto resultante do arredamento ou da venda de aeronaves, peas e equipamentos
transferidos ao domnio da Unio do produto da venda de aeronaves, viaturas e equipamento de
comunicaes, incorporados ao patrimnio da Unio, de recursos especficos dos "Encargos
Gerais da Unio", das indenizaes relativas a dotaes oramentrias de exerccios financeiros
j encerrados, dos recursos provenientes de emprstimos ou financiamento contratados no pas
ou no exterior, de outras fontes.
43

Os recursos do Fundo Aeronutico so provenientes das Fontes de Recursos 250

(Recursos No-Financeiros Diretamente Arrecadados), 280 (Recursos Financeiros Diretamente
Arrecadados) e 281 (Recursos de Convnios) e detalhados internamente, de acordo com a
respectiva vinculao, conforme tabela a seguir:
CDIGO DA FONTE
DENOMINAO DESTINAO DA RECEITA
0250120320 0280120320 FUNDO AERONUTICO
Prover recursos econmico-financeiros necessrios ao aparelhamento da Fora Area Brasileira
e para as realizaes ou servios que se fizerem necessrios, no sentido de assegurar o
cumprimento da destinao constitucional da Aeronutica.
0250120350 FUNDO DE SADE
Prover recursos para o custeio de despesas com a prestao de assistncia mdico-hospitalar
aos beneficirios do referido Fundo.
0250120360 FUNDO RESIDENCIAL DA AERONUTICA
Facilitar a obteno e a construo de Prprios Nacionais Residenciais destinados ao pessoal
militar da Aeronutica, quando em servio ativo, assim como a realizao de reparos estruturais
nos j existentes e execuo de obras complementares necessrias.
0250120370 0250120371 ADICIONAL DE TARIFA PAN/PAT
Prover recursos para os programas que visam eficincia e ao aprimoramento da operao, da
manuteno e da infraestrutura de suporte navegao area e s atividades de controle do
espao areo.
0250120372 ADICIONAL DE TARIFA PAN/PAT DATACOM (DCM)
Proporcionar a recuperao dos custos do Sistema DATACOM.
0250120380 PROGRAMA FEDERAL DE AUXLIO A AEROPORTOS
Atender aos planos aerovirios propostos pelos Governos Estaduais ao Comando da
Aeronutica.
0250120388 ADICIONAL DE TARIFA AEROPORTURIA
Prover recursos para os programas de auxlio navegao area em rota, bem como na
manuteno e aquisio de equipamentos de interesse dessa atividade.
0250120389 ADICIONAL DE TARIFA AEROPORTURIA
Prover os recursos para serem empregados na reforma, reaparelhamento, melhoramento,
expanso e construo de instalaes aeroporturias do Sistema Aerovirio de interesse da
Aeronutica.
0250120510 SEO COMERCIAL
Assegurar o emprego racional de mquinas e de pessoal eventualmente ociosos nas
Organizaes Militares, em proveito da Aeronutica.
44

0250120520 RECURSOS PRPRIOS DA UNIDADE

Assegurar a aquisio de material ou a contratao de servios necessrios ao funcionamento da
Organizao Militar, bem como a complementao s atividades cujos recursos alocados forem
insuficientes.
0250120550 INDENIZAO MDICO HOSPITALAR
Indenizar o atendimento mdico-hospitalar prestado aos beneficirios do Fundo de Sade nos
casos previstos em legislao especfica.
0250120560 ADMINISTRAO DE IMVEIS RESIDENCIAIS
Prover recursos necessrios manuteno, preservao e reparao dos imveis residenciais da
Unio, jurisdicionados ao Comando da Aeronutica.
0250120610 PROGRAMA ASSISTENCIAL
Promover o bem-estar social e prestar auxlio aos militares e aos servidores civis do Comando da
Aeronutica e seus dependentes.
0250120620 PROGRAMA ESCOLAR
Prover recursos necessrios s atividades de ensino assistencial, excetuando-se as atividades
relativas ao pr-escolar, aos dependentes dos militares e dos servidores civis do Comando da
Aeronutica, em Estabelecimento de Ensino, com vinculao a este Comando, autorizada por
autoridade competente.
0250120630 PROGRAMA REEMBOLSVEL
Prover recursos necessrios aquisio de produtos destinados revenda nos Postos de Venda
Reembolsvel e nos Postos Regionais de Venda de Fardamento, bem como a aquisio de
material, equipamento, ou contratao de servios essenciais execuo da atividade.
0281000000 CONVNIOS
Objeto do Convnio.
* A fonte 281 ser detalhada com o nmero de registro do convnio no SIAFI.

6.3 RECURSOS DO FUNDO AEROVIRIO

O Fundo Aerovirio, de natureza contbil, tem por objetivo a execuo e manuteno do
que prev o Sistema Aerovirio Nacional e seus recursos podem ser aplicados em projetos,
manuteno, construo, operao e administrao de instalaes e servios de infraestrutura
aeronutica. Desde de 2005 (lei 11.182 25/09/2005) administrado pela ANAC.
Seus recursos so constitudos de quota de imposto sobre combustveis, verbas
oramentrias, crditos adicionais e recursos internacionais, multas (Cdigo Brasileiro do Ar),
receitas provenientes de emolumentos, rendimentos decorrentes das operaes do prprio Fundo
e quaisquer outros recursos que expressamente atribudos.
45

6.4 BANCO AERONUTICO

O Banco Aeronutico o sistema de controle dos recursos financeiros depositados no
Fundo Aeronutico. Possuem conta no Banco Aeronutico todas as OM responsveis por
recursos financeiros.
O nmero da conta bancria no Banco Aeronutico, no caso das contas especiais, o
nmero da Fonte de Recursos (FR) agregado ao cdigo da OM, e, para as contas vinculadas,
somente o nmero da FR.
Os saldos (positivos ou negativos) das contas no Banco Aeronutico so corrigidos,
mensalmente, com base no ndice da Caderneta de Poupana. O clculo dos juros feito com
base no saldo dirio das contas e os valores finais lanados no primeiro dia til do ms
subsequente. A contabilizao dos lanamentos bancrios (LB) no Banco Aeronutico ser
efetuada no primeiro dia til aps o fechamento contbil do SIAFI (transao "CONFECMES") do
ms de referncia. Os pagamentos s Organizaes Militares Prestadoras de Servios (OMPS),
feitos no Sistema de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI), sero apropriados
nas mesmas datas de emisso das Notas de Lanamento (NL). As contas no Banco Aeronutico
podero receber lanamentos a dbito e a crdito.

7 DESPESA
A despesa pblica dada pelo total de dispndios monetrios, em custeio e investimento,
realizados por agentes de direito pblico para o funcionamento do estado e a realizao de suas
atividades especficas, segundo autorizao legislativa (previso oramentria) especfica.

7.1 CLASSIFICAO DAS DESPESAS

Despesa oramentria: aquela prevista, em lei oramentria e aprovada pelo legislativo.
Despesa extra oramentria: independe da autorizao legislativa. No compe o oramento e
se constitui em sadas do passivo financeiro compensatrias de entradas extra oramentrias no
ativo financeiro.
As despesas oramentrias podem ser classificadas como institucionais e econmicas

7.2 Classificao Institucional:

Administrao direta: (presidncia e ministrios)
Administrao indireta:
Autarquias (servio autnomo)
Empresas pblicas (Embrapa, Caixa Federal)
Sociedades de economia mista (BB s/a, Petrobras s/a) e
Fundaes pblicas (Funai, Fund. Padre Anchieta, Fapesp).
46

7.3 Classificao Econmica:

Despesas correntes ou de custeio: classificam-se como despesas de custeio as dotaes para
a manuteno de servios anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de
conservao e adaptao de bens imveis. 1. Art. 12 lei 4320/64.
Despesas de custeio incluem: despesas com pessoal civil, militar, material de consumo, servios
de terceiros, encargos diversos.
Despesas de transferncias correntes: classificam-se como transferncias correntes as
dotaes para despesas s quais no corresponda contraprestao direta em bens ou servios,
inclusive para contribuies e subvenes destinadas a atender manuteno de outras
entidades de direito pblico ou privado. ( 2. Art. 12 lei 4320/64). Tais despesas envolvem:
subvenes sociais, subvenes econmicas, Inativos, pensionistas, salrio-famlia e abono
familiar, juros da dvida pblica, contribuies de previdncia social, diversas transferncias
correntes.
Despesas de capital
Investimentos: Classificam-se como investimentos as dotaes para o planejamento e a
execuo de obras, inclusive as destinadas aquisio de imveis considerados necessrios
realizao destas ltimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisio de
instalaes, equipamentos e material permanente e constituio ou aumento de capital de
empresas que no sejam de carter comercial ou financeiro. ( 4. Art. 12 lei 4320/64). Os
investimentos podem ser em obras pblicas, servios em regime de programao especial,
equipamentos e instalaes, material permanente, participao em constituio ou aumento de
capital de empresas ou entidades industriais ou agrcola.
Inverses financeiras: aquisio de imveis, ou bens de capital j em utilizao; aquisio de
ttulos representativos de capital de empresas ou entidades de qualquer espcie, j constitudas,
quando no importe em aumento de capital, constituio ou aumento do capital de entidades ou
empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operaes bancrias ou de
seguros ( 5. E incisos art. 12 lei 4320/64).
Transferncias de capital: So transferncias de capital as dotaes para investimentos ou
inverses financeiras que outras pessoas de direito pblico ou privado devam realizar,
independentemente de contraprestao direta de bens ou servios, constituindo essas
transferncias auxlios ou contribuies, segundo derivem da lei de oramento ou de lei especial,
bem como as dotaes para amortizao da dvida pblica. ( 6. Art. 12 lei 4320/64). So
exemplos de transferncias de capital: transferncias de capital, amortizao da dvida pblica,
auxlios para obras pblicas, auxlios para e equipamentos e instalaes, auxlios para inverses
financeiras, outras contribuies.
47

7.4 CLASSIFICAO FUNCIONAL PROGRAMTICA

7.5 O INCISO I DO 1. ART. 2 LEI 4320/64 DETERMINA: Sumrio geral da receita por fontes e
da despesa por funes de governo. Evidencia as realizaes do governo por suas grandes
reas de atuao.
7.6 HIERARQUIA:
FUNO
SUBFUNO
PROGRAMA
PROJETO/ATIVIDADE
OPERAES ESPECIAIS

7.7

CODIFICAO EXEMPLO:

7.8

FUNO SUBFUNO

7.9

XX

XXX

PROGRAMA

PROJ.

XXXX

YXXX

7.10 05 DEFESA FUNO

7.11 151 DEFESA AREA SUBFUNO
7.12 0001 ENSINO DA AERONUTICA PROGRAMA
7.13 3 001 REFORMA PRDIO DE/AFA PROJETO
7.14 PORTARIA N 42, DE 14 DE ABRIL DE 1999
(Publicada no D.O.U. de 15.04.99)
7.15 Atualiza a discriminao da despesa por funes de que tratam o inciso I do 1o do art. 2o
e 2o do art. 8o, ambos da Lei no 4.320, de 17 de maro de 1964, estabelece os conceitos de
funo, subfuno, programa, projeto, atividade, operaes especiais, e d outras providncias.
7.16 Art. 1o As funes a que se refere o art. 2o, inciso I, da Lei no 4.320, de 17 de maro de
1964, discriminadas no Anexo 5 da mesma Lei, e alteraes posteriores, passam a ser as
constantes do Anexo que acompanha esta Portaria.
7.17 1o Como funo, deve entender-se o maior nvel de agregao das diversas reas de
despesa que competem ao setor pblico.
7.18 2o A funo "Encargos Especiais" engloba as despesas em relao s quais no se
possa associar um bem ou servio a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como:
dvidas, ressarcimentos, indenizaes e outras afins, representando, portanto, uma agregao
neutra.
7.19 3o A subfuno representa uma partio da funo, visando a agregar determinado
subconjunto de despesa do setor pblico.
48

7.20 4o As subfunes podero ser combinadas com funes diferentes daquelas a que
estejam vinculadas, na forma do Anexo a esta Portaria.
7.21 Art. 2o Para os efeitos da presente Portaria, entendem-se por:
7.22 a) Programa, o instrumento de organizao da ao governamental visando
concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no
plano plurianual;
7.23 b) Projeto, um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa,
envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que
concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao de governo;
7.24 c) Atividade, um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa,
envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das
quais resulta um produto necessrio manuteno da ao de governo;
7.25 d) Operaes Especiais, as despesas que no contribuem para a manuteno das aes
de governo, das quais no resulta um produto, e no geram contraprestao direta sob a forma
de bens ou servios.
7.26 Art. 3o A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios estabelecero, em atos
prprios, suas estruturas de programas, cdigos e identificao, respeitados os conceitos e
determinaes desta Portaria.
7.27 Art. 4o Nas leis oramentrias e nos balanos, as aes sero identificadas em termos de
funes, subfunes, programas, projetos, atividades e operaes especiais.
7.28 DEMONSTRATIVOS DE RESULTADOS:
7.29 BALANO ORAMENTRIO
7.30 BALANO FINANCEIRO
7.31 BALANO PATRIMONIAL
7.32 VARIAES PATRIMONIAIS
7.33 RELATRIOS:
7.34 EXECUO ORAMENTRIA
7.35 GESTO FISCAL

8 PROCESSO DE PLANEJAMENTO
Para Rattner (1979), o planejamento
aplicado esfera do poder pblico, define-se como uma tcnica de tomada
de deciso que enfatiza a escolha de objetivos explcitos e determina os
meios mais apropriados para a sua consecuo a fim de que as decises
tomadas possam ser adequadas aos objetivos da populao e legitimar os
programas efetivos para a sua realizao (p. 8).
Aplicado ao pas necessita de outras definies prvias sobre interesse nacional, objetivo
nacional e projeto nacional, consolidados em uma estratgia nacional. Nuechterlein (1998)
considera difcil situar o que seja efetivamente interesse nacional. Contudo, diante da
ambiguidade do termo, estabelece quatro interesses nacionais duradouros:
49

1 defesa do territrio nacional;

2 aumento do bem estar econmico da nao;
3 criao de uma ordem internacional favorvel;
4 promoo dos valores democrticos e acrescenta ainda critrios para avaliar a
intensidade de um interesse para o pas: sobrevivncia, vital, primordial ou perifrico. O autor
trabalha o conceito de interesse nacional a partir de estudos sobre os EUA, pas com mais
tradio no estudo desse tema. Nos anos 50, o debate acadmico no campo das relaes
internacionais dividiu as opinies entre os idealistas e realistas. Na dcada de 1960 o debate se
desenvolveu entre elitistas e constitucionalistas.
Escola Superior de Guerra (ESG) prope a diviso dos Objetivos Nacionais - a
cristalizao de interesse e aspiraes que, em determinada fase de sua evoluo cultural a
nao busca satisfazer em Objetivos Nacionais Permanentes ONP, a democracia, a
integrao nacional, o progresso, a paz social, a integridade territorial e a soberania - que
representam interesses e aspiraes vitais e que, por isto mesmo, subsistem por longo tempo - e
Objetivos Nacionais Atuais ONA, expressam etapas intermedirias com vistas a se alcanar
ou manter os Objetivos Nacionais Permanentes.
8.1 PROJETO NACIONAL: SECRETARIA DE ASSUNTOS ESTRATGICOS SAE
O escopo do Projeto (nacional) multidisciplinar, abrangente. Objetiva traar as linhas
de consolidao do pas, assim como situ-lo corretamente em sua regio. Suas linhas so as
seguintes: completa apropriao do espao nacional em termos sustentveis; reduo
substancial ou eliminao dos desequilbrios estruturais; plena modernizao do Estado; insero
competitiva nos principais espaos da globalizao; capacitao nas tecnologias crticas para
alavancagem do desenvolvimento e a consolidao de perfil regional e global que o credenciem
como parte dos principais processos decisrios internacionais. (SAE, 1998).
Dever o Projeto Nacional responder s aspiraes por um padro de desenvolvimento
coerente e sustentvel. Ademais, o projeto deve ser consistente com a preservao do Estado
democrtico de direito e com a atualizao da defesa nacional.
A ideia de Projeto Nacional ajuda a resgatar a dimenso do Brasil no discurso e iderio
coletivo, relembrando que, na vida nacional, o todo deve ser mais importante do que quaisquer de
suas partes isoladas, por mais relevantes que estas paream ser (SAE, 1998).
lvares (1973), General do Exrcito Brasileiro define estratgia como:
o instrumento do Estado, a cincia e a arte de preparar e aplicar o poder - na paz e na
guerra - para a conquista e preservao dos objetivos vitais da nao [...] Dizemos que a
poltica de desenvolvimento e a poltica de segurana so inter-relacionadas (p.51-52).

50

9 PLANEJAMENTO APLICADO AERONUTICA

Documento base: MCA 11-1/2008.
COMPETNCIAS E ATRIBUIES
9.1 Compete ao EMAER:
a) elaborar o Plano Estratgico Militar da Aeronutica (PEMAER);
b) gerir os Projetos Estratgicos includos nos Planos Setoriais dos ODSA; e
c) editar o Manual do Plano Setorial;
9.2 Compete aos ODSA e suas Organizaes subordinadas elaborar os Planos Setoriais e os
Programas de Trabalho, respectivamente.
9.3. Compete aos Comandantes, Chefes ou Diretores dos ODSA aprovar os Planos Setoriais,
bem como suas alteraes.
9.4 Compete aos Comandantes, Chefes ou Diretores das Organizaes imediatamente
subordinadas aos ODSA elaborar e encaminhar os seus Programas de Trabalho, para aprovao
da autoridade ao qual estiverem subordinados, podendo ou no ser anexados ao Plano Setorial.
9.5 MBITO
O presente Manual aplica-se a todas as Organizaes Militares (OM) do Comando da
Aeronutica (COMAER).

9.6 FUNDAMENTAO TERICA

Trata-se de uma abordagem a respeito da Sistemtica de Planejamento Militar
do Ministrio da Defesa, no que cabe ao COMAER.

9.7 PLANEJAMENTO ESTRATGICO MILITAR DA AERONUTICA

O Planejamento Estratgico Militar da Aeronutica, inserido no Nvel Subsetorial, tem por
finalidade construir uma capacidade militar para compor o esforo principal da Defesa Nacional.
Este planejamento estratgico, condicionado pela Poltica Militar de Defesa (PMD), pela
Estratgia Militar de Defesa (EMiD) e pela Doutrina Militar de Defesa (DMD), realizado
separada e independentemente pela Aeronutica e formaliza-se em polticas, estratgias e planos
estratgicos decorrentes, cujos cumprimentos resultam em configuraes de foras militares
aptas para o emprego.
O planejamento estratgico um processo que, uma vez iniciado, demanda continuidade
e deve ser incorporado como prtica regular da organizao. Entend-lo como processo
requisito para se obter eficcia nessa atividade. As revises, as avaliaes peridicas e as
reformulaes faro do planejamento uma atividade aberta e flexvel, capaz de direcionar com
eficcia os esforos da organizao.
51

Dependendo da abrangncia e do impacto que tem sobre a organizao, o planejamento

pode ser classificado em trs nveis principais: Estratgico, Operacional e Ttico.
Planejamento no Nvel Estratgico o processo de formulao de estratgias para
aproveitar as oportunidades e neutralizar as ameaas ambientais, utilizando os pontos fortes e
eliminando os pontos fracos da organizao para o cumprimento de sua misso. Integra os
principais objetivos, metas e aes da organizao. Neste nvel so realizadas as atividades
relacionadas com os estudos, anlises e avaliaes.
Planejamento no Nvel Operacional. neste nvel que as estratgias so desdobradas,
permitindo realinhamentos para a obteno de objetivos limitados de mdio prazo. Neste nvel
so realizadas as atividades relacionadas com a elaborao dos planos setoriais, visando atingir
os objetivos e diretrizes estabelecidas no nvel estratgico.
Planejamento no Nvel Ttico focado no detalhamento e na execuo das tarefas e
atividades.

52

O planejamento estratgico est relacionado com os objetivos estratgicos de mdio e

longo prazos que afetam o desenvolvimento ou a viabilidade da organizao. Aplicado
isoladamente insuficiente, pois no se trabalha apenas com aes estratgicas: preciso que,
no processo de planejamento estratgico, sejam elaborados de maneira integrada e articulada

todos os planos setoriais da organizao. O planejamento deve maximizar os resultados e

minimizar as deficincias, utilizando princpios de maior eficincia, eficcia e efetividade. Estes
princpios so os principais critrios de avaliao da gesto. A figura abaixo mostra a evoluo do
planejamento em fases, destacando as perspectivas estratgica, operacional e ttica.

9.8 ESTRUTURA DO PLANO ESTRATGICO MILITAR DA AERONUTICA

9.8.1 PROCESSOS DO PEMAER
9.8.1.1 A proposta de estruturao adotada para o PEMAER composta por seis etapas
interdependentes que tm, como propsito, formalizar a estratgia adotada pela Instituio para
alcance de seus objetivos para o horizonte de 2023.
A concepo dessas etapas, detalhadas no subitem 9.8.3.2, esto fundamentadas nos
documentos listados no tpico a seguir.
9.8.2 DOCUMENTOS BSICOS
9.8.2.1Poltica de Defesa Nacional
9.8.2.2 Poltica Militar de Defesa
9.8.2.3 Estratgia Militar de Defesa
53

9.8.2.4 Poltica Militar Aeronutica

9.8.2.5 Estratgica Militar da Aeronutica

9.8.3 PLANO ESTRATGICO MILITAR DA AERONUTICA

A partir desse conjunto de elementos norteadores, elaborado o Plano
Estratgico Militar da Aeronutica - PEMAER.

9.8.3.1 Conceito
Documento que relaciona os projetos estratgicos do Comando da Aeronutica,
bem como as diversas tarefas a serem empreendidas pelos ODSA, por intermdio dos
respectivos Planos Setoriais, a fim de atender aos objetivos estratgicos, em um horizonte
temporal definido.

9.8.3.2 Processo de Estruturao

O PEMAER cumpre sete etapas:
Primeira Etapa - Viso de Futuro
Segunda Etapa - Objetivos da Aeronutica
Terceira Etapa - Objetivos Estratgicos
Quarta Etapa - Quantificao Estratgica
Quinta Etapa - Medidas Estratgicas
Sexta Etapa - Projetos Estratgicos
Stima Etapa - Perspectivas Estratgicas

54

55

56

57

58

10

PLANEJAMENTO E ORAMENTO

10.1FUNDAMENTOS DA ELABORAO ORAMENTRIA

O Oramento Geral da Unio (OGU) formado pelo Oramento Fiscal, da Seguridade e
pelo Oramento de Investimento das empresas estatais federais. Existem princpios bsicos que
devem ser seguidos para elaborao e controle do Oramento que esto definidos na
Constituio, na Lei 4.320, de 17 de maro de 1964, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes
Oramentrias.
A Lei 4.320/64 estabeleceu pela primeira vez os princpios da transparncia oramentria
no seu art. 2: A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e despesa, de forma a
evidenciar a poltica econmica-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os
princpios da unidade, universalidade e anualidade

10.2

Princpio da Unidade
Cada esfera de governo deve possuir apenas um oramento, fundamentado em uma

nica poltica oramentria e estruturado uniformemente. Assim, existe o oramento da Unio, o

de cada Estado e o de cada Municpio.
10.3

Princpio da Universalidade
A Lei oramentria deve incorporar todas as receitas e despesas, ou seja, nenhuma

instituio pblica deve ficar fora do oramento.

10.4 Princpio da Anualidade
Estabelece um perodo limitado de tempo para as estimativas de receita e fixao da
despesa, ou seja, o oramento deve compreender o perodo de um exerccio, que corresponde ao
ano fiscal.
A Constituio Federal de 1988 atribui ao Poder Executivo a responsabilidade pelo
sistema de Planejamento e Oramento que tem a iniciativa dos seguintes projetos de lei:
do Plano Plurianual (PPA): diretrizes, objetivos e metas de longo prazo (4 anos)
da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO): metas e prioridades, observando o equilbrio
entre despesa e receita, a limitao do empenho e o controle de custos.
de Oramento Anual (LOA): oramento fiscal, da seguridade social e das empresas
estatais.
As trs leis so instrumentos de planejamento e devem ser compatveis entre si.

10.5

Constituio de 1988

Art. 21. Compete Unio:

59

Inc. IX elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e

desenvolvimento econmico e social.
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
Inc. XXIII enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes
oramentrias e as propostas de oramento previstas nesta Constituio.
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I o plano plurianual;
II as diretrizes oramentrias;
III os oramentos anuais
O Projeto de Lei do PPA define as prioridades do governo por um perodo de quatro anos
e deve ser enviado pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional at o dia 31 de agosto
do primeiro ano de seu mandato.O PPA estabelece a ligao entre as prioridades de longo prazo
e a Lei Oramentria Anual.
O Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) deve ser enviado pelo Poder
Executivo ao Congresso Nacional at o dia 15 de abril de cada ano. A LDO estabelece as metas
e prioridades para o exerccio financeiro subsequente; orienta a elaborao do Oramento; dispe
sobre alterao na legislao tributria; estabelece a poltica de aplicao das agncias
financeiras de fomento. Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a Secretaria de Oramento
Federal -SOF elabora a proposta do projeto de Lei do Oramento Anual - LOA para o ano
seguinte, em conjunto com os Ministrios e as unidades oramentrias dos poderes Legislativo e
Judicirio. Por determinao constitucional, o governo obrigado a encaminhar o Projeto de Lei
do Oramento ao Congresso Nacional at o dia 31 de agosto de cada ano. Acompanha o projeto
uma Mensagem do Presidente da Repblica, na qual feito um diagnstico sobre a situao
econmica do pas e suas perspectivas.O governo define no Projeto de Lei Oramentria Anual,
as prioridades contidas no PPA e as metas que devero ser atingidas naquele ano. A Lei
Oramentria disciplina todas as aes do governo federal. Nenhuma despesa pblica pode ser
executada fora do Oramento, mas nem tudo feito pelo governo federal. As aes dos governos
estaduais e municipais devem estar registradas nas leis oramentrias dos Estados e municpios.
No Congresso, deputados e senadores discutem na Comisso Mista de Oramentos e
Planos a proposta enviada pelo Executivo, fazem as modificaes que julgam necessrias
atravs das emendas e votam o projeto. A Constituio determina que o Oramento deve ser
votado e aprovado at o final de cada Legislatura.
A Lei Oramentria brasileira estima as receitas e autoriza as despesas de acordo com a
previso de arrecadao. Se durante o exerccio financeiro houver necessidade de realizao de
60

despesas acima do limite que est previsto na Lei, o Poder Executivo submete ao Congresso
Nacional projeto de lei de crdito adicional.
Por outro lado, crises econmicas podem obrigar o Poder Executivo a editar Decretos
com limites financeiros de gastos abaixo dos limites aprovados pelo Congresso. So chamados
de Decretos de Contingenciamento em que so autorizadas despesas no limite das receitas
arrecadadas.
10.6

DECRETO N 2.829, DE 29 DE OUTUBRO DE 1998

Art. 1 Para elaborao e execuo do Plano Plurianual 2000-2003 e dos Oramentos da Unio,
a partir do exerccio financeiro do ano 2000, toda ao finalstica do Governo Federal dever ser
estruturada em Programas orientados para a consecuo dos objetivos estratgicos definidos
para o perodo do Plano.
Pargrafo nico. Entende-se por ao finalstica aquela que proporciona bem ou servio para
atendimento direto a demandas da sociedade.
Art. 2 Cada Programa dever conter:
I - objetivo;
II - rgo responsvel;
III - valor global;
IV - prazo de concluso;
V - fonte de financiamento;
VI - indicador que quantifique a situao que o programa tenha por fim modificar;
VII - metas correspondentes aos bens e servios necessrios para atingir o objetivo;
VIII - aes no integrantes do Oramento Geral da Unio necessrias consecuo do objetivo;
IX - regionalizao das metas por Estado.
Pargrafo nico. Os Programas constitudos predominantemente de Aes Continuadas devero
conter metas de qualidade e de produtividade, a serem atingidas em prazo definido.
Art. 4 Ser adotado, em cada Programa, modelo de gerenciamento que compreenda:
I - definio da unidade responsvel pelo gerenciamento, mesmo quando o Programa integrado
por projetos ou atividades desenvolvidas por mais de um rgo ou unidade administrativa;
II - controle de prazos e custos;

61

III - sistema informatizado de apoio ao gerenciamento, respeitados os conceitos a serem definidos

em

portaria

do

Ministrio

do

Planejamento

Oramento.

Pargrafo nico. A designao de profissional capacitado para atuar como gerente do programa
ser feita pelo Ministro de Estado, ou pelo titular de rgo vinculado Presidncia da Repblica,
a que estiver vinculado a unidade responsvel do Programa.
10.7

ORAMENTO BASE-ZERO
em essncia um oramento-programa.

Exige de cada administrador pblico a

fundamentao da necessidade dos recursos totais solicitados e justificativa detalhada da

necessidade daquela despesa. As atividades e operaes devem ser classificadas por ordem de
prioridade. Identificao da atividade ou operao e seu critrio de avaliao comparada com
outras:
1- consequncia da no execuo;
2- rumo alternativo de ao;
3- relao custo/benefcio;
4- medidas de desempenho e
5- tipos de alternativas:
5.1 para executar a mesma funo
5.2 nveis de execuo da mesma funo: mnimo (abaixo), igual ou expanso.
10.8 EXEMPLO DE PLANEJAMENTO DO COMAER JUNTO ORAMENTO DA UNIO
PORTARIA EMAER No 83/5SC, DE 30 DE DEZEMBRO DE 2008.
ICA 170-2 - PROPOSTA ORAMENTRIA PARA O EXERCCIO DE 2010.
Aprova as Instrues para a Elaborao da Proposta Oramentria das
Organizaes do Comando da Aeronutica para o exerccio de 2010. A ICA 170-2, nesta edio,
contm os conceitos, procedimentos e instrues referentes ao processo de elaborao da
proposta oramentria do Comando da Aeronutica (COMAER) para o exerccio de 2010, que
compreende recursos dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social, da Unio.
A coordenao desse processo cabe ao Estado-Maior da Aeronutica EMAER
rgo de Direo Geral - ficando sob a responsabilidade da 5 Subchefia a coleta e consolidao
das propostas oramentrias das Unidades Gestoras e dos rgos de Direo Setorial (ODS),

62

lanadas no Sistema de Planejamento e Acompanhamento Oramentrio (SIPLORC) pelos

Coordenadores de Ao e validadas pelos Gerentes de Programas do Plano Plurianual (PPA).
O ponto de partida de todo o processo de planejamento oramentrio no COMAER,
que culmina com a chancela do Comandante da Aeronutica no Plano de Ao (PCA 11-44),
documento que consolida e aloca todos os recursos previstos na Lei Oramentria Anual (LOA)
para a Aeronutica, inclusive do Plano Plurianual de Obras (PPO), o lanamento das
respectivas necessidades oramentrias das Unidades Gestoras no SIPLORC.
Em seguida, todas essas necessidades so consolidadas pelo EMAER no
documento denominado Pr-Proposta Oramentria e enviado ao Ministrio da Defesa (MD).
Aps o recebimento dos limites oramentrios estabelecidos pela Secretaria de Oramento
Federal (SOF), do Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), para o ano
seguinte, o EMAER reajusta a distribuio dos recursos e consolida aos limites estabelecidos e
enviado ao MD. Este o momento mais importante de todo o processo, pois, uma vez
estabelecida no PLOA a quantidade de recursos nas diversas Aes e Programas do COMAER,
este Projeto vai ao Congresso e se transforma em lei (LOA), sancionada pelo Presidente da
Repblica.
Todo esse processo oramentrio reveste-se da maior importncia, visto que,
estando integrado ao PPA e ao Plano Estratgico Militar do COMAER (PEMAER), viabiliza a
concretizao dos anseios da Fora Area, dando vida aos projetos e atividades desenvolvidas
por todos os ODS. O EMAER - rgo de Direo Geral - responsvel pelo Planejamento
Oramentrio no COMAER. A consolidao da Proposta Oramentria mais que um dever de
todos os atores desse complexo e essencial processo de Planejamento Oramentrio cabendo a
todos a devida ateno, agilidade e pontualidade na execuo de suas atribuies. Com o auxlio
de todos partcipes do processo e suas possveis sugestes ao seu aprimoramento, a Fora
Area estar obtendo os recursos oramentrios condizentes com sua estatura no cenrio da
Defesa do Espao Areo Brasileiro.

63

11 - ACOMPANHAMENTO, GERENCIAMENTO E AVALIAO

Todo o processo de planejamento necessita de um acompanhamento interno e externo.
Internamente os rgos do estado e, externamente a participao da sociedade civil organizada.
Alm dos rgos setoriais de controle interno, temos ainda o Tribunal de Contas da Unio e a
Controladoria Geral da Unio (CGU).

11.1

O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TCU

O Tribunal de Contas da Unio (TCU) um tribunal administrativo. Julga as contas de

administradores pblicos e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos federais,
bem como as contas de qualquer pessoa que der causa a perda, extravio ou outra irregularidade
de que resulte prejuzo ao errio. Tal competncia administrativa-judicante, entre outras, est
prevista no art. 71 da Constituio brasileira.
Conhecido tambm como Corte de Contas, o TCU rgo colegiado. Compe-se de
nove ministros. Seis deles so indicados pelo Congresso Nacional, um, pelo presidente da
Repblica e dois, escolhidos entre auditores e membros do Ministrio Pblico que funciona junto
ao Tribunal. Suas deliberaes so tomadas, em regra, pelo Plenrio instncia mxima ou,
nas

hipteses

cabveis,

por

uma

das

duas

Cmaras.(

disponvel

em:

http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/institucional/conheca_tcu/institucional_funcioname
nto. Acesso em janeiro 2015).
Desenvolve vrias funes: fiscalizao (auditorias e inspees), consultiva (elaborao
de pareceres), informativa (prestao de informaes), judiciante (julgamento das contas dos
administradores), sancionadora (aplicao de sanes no caso de ilegalidade ou irregularidade),
corretiva (fixa prazo para a correo), normativa (expedio de instrues ou atos normativos),
ouvidoria (recebimento de denncias).
A Constituio Federal de 1988 conferiu ao TCU o papel de auxiliar o Congresso
Nacional no exerccio do controle externo. As competncias constitucionais privativas do Tribunal
constam dos artigos 71 a 74 e 161.

11.2

A CONTROLODAORIA GERAL DA UNIO CGU.

A Medida Provisria n 103, de 30 de dezembro de 2002, que trata da organizao da

Presidncia

da

Repblica

dos

Ministrios,

dispe

em

seu

artigo

Art. 17: Controladoria Geral da Unio compete assistir direta e imediatamente ao Presidente da
Repblica no desempenho de suas atribuies, quanto aos assuntos e providncias que, no

64

mbito do Poder Executivo, sejam atinentes defesa do patrimnio pblico, ao controle interno e
auditoria pblica e s atividades de ouvidoria-geral.
composta por vrias secretarias. Entre elas a Secretaria Federal de Controle Interno
(SFC) que avalia a execuo de programas de governo.
12 LEI DE RESPONSABILIDAADE FISCAL - LRF
A lei complementar n 101, 04 de maio de 2000 estabelece normas de finanas pblicas
voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias.
CAPTULO IX
DA TRANSPARNCIA, CONTROLE E FISCALIZAO
Seo I
Da Transparncia da Gesto Fiscal
Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla
divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de
diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio
Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas
desses documentos.
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante incentivo
participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e
de discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos.
Nesse contexto, a edio da Lei Complementar n. 101/00, conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) representa um marco institucional para delimitar a ao dos
governantes e evitar que erros de gesto oramentria e financeira cometidos no passado tornem
a repetir-se. Seus dispositivos aplicam-se a todos os gestores de recursos pblicos e a todas as
esferas de governo, nas
diversas aes, destacando-se, em particular, as regras que visam disciplinar os nveis de
endividamento e os gastos com pessoal. Alm disso, a Lei consagra a transparncia da gesto
Entre as normas e princpios contidos na LRF, merecem destaque:
a) limites de gastos com pessoal: a lei fixa limites para essa despesa em relao receita
corrente lquida para os trs Poderes e para cada nvel de governo (Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios);
b) limites para o endividamento pblico: so estabelecidos pelo Senado Federal por
proposta do Presidente da Repblica, conforme previsto na Constituio;
c) definio de metas fiscais: resultados primrios que devero ser alcanados
anualmente e indicativo para os trs exerccios seguintes;
65

d) identificao de passivos contingentes: relativos a potenciais dvidas do Estado, muitas

vezes derivadas de perdas judiciais decorrentes da aplicao no passado de planos econmicos
que objetivavam a eliminao do processo inflacionrio;
e) mecanismo de compensao para despesas de carter permanente: o governante no
poder criar uma despesa continuada (prazo superior a dois anos), sem indicar uma fonte de
receita ou uma reduo de outra despesa, de modo a manter o equilbrio fiscal; e
f) mecanismo para controle das finanas pblicas em anos de eleio: a Lei impede a
contratao de operaes de crdito por antecipao de receita oramentria (ARO) no ltimo
ano de mandato e probe o aumento das despesas com pessoal nos 180 dias que antecedem o
final do mandato.
12. Acountability
Trata-se da disponibilizao, transparente e acessvel, das informaes governamentais
(dados, estatsticas e balanos) relativas aos planos, oramentos e resultados obtidos, para
permitir sociedade civil avaliar o desempenho econmico-administrativo e a conduta tica dos
governos.
13. Poltica Fiscal anticclica: breve introduo
A poltica fiscal altera o nvel de demanda ao influir na renda que os agentes econmicos
dispem para poupar e consumir. Aumento dos impostos tende a reduzir a renda e altera a
disposio para poupar e consumir. Por outro lado, o aumento dos gastos do governo tende a
estimular a demanda e o produto elevando o nvel de atividade econmica. Neste sentido, o
governo pode reduzir ou estimular a atividade econmica reduzindo ou amentando os impostos
e/ou os gastos pblicos.
A poltica fiscal anticclica acontece quando o governo atua para amenizar uma recesso
atravs de uma poltica fiscal expansionista ou quando atividade econmica est muito aquecida
atravs de uma poltica fiscal contracionista.
O estmulo do governo atividade econmica pode ser avaliado pelo tamanho do dficit
pblico. Se o governo adota uma poltica fiscal contracionista (reduzindo gastos e/ou aumentando
impostos), h uma reduo do dficit pblico. O raciocnio inverso tambm vlido.

66

CAMPO: GERAL
REA: CINCIAS SOCIAIS APLICADAS
DISCIPLINA: FINANAS PBLICAS
CH TOTAL EM TEMPOS: 40
CH EM AULAS: 36

CH EM AVALIAO:
4

OBJETIVOS ESPECFICOS:
d)

diferenciar as funes do setor pblico na economia (Cp);

e)

debater o financiamento do setor pblico (An);

f)

identificar a estrutura tributria e as receitas pblicas

(An);

g)

identificar a despesa pblica (An);

h)

analisar os fundamentos econmicos e jurdicos do

planejamento e do oramento pblico (An);

i)

identificar os fundamentos da elaborao oramentria (An) e

j)

analisar o processo de acompanhamento, gerenciamento e

avaliao dos planos, programas, atividades e projetos
pblicos (An).

UNIDADES DIDTICAS
UNIDADE 1: ECONOMIA E FINANAS DO SETOR PBLICO

CH: 19

OBJETIVOS ESPECFICOS DA UNIDADE:

a) Descrever o papel do Estado na economia (Cp);
b) Explicar o processo de financiamento do setor pblico (An);
c) Identificar a estrutura tributria (An);
d) Classificar as receitas pblicas (An)e
d) Classificar as despesas pblicas (An).
SUBUNIDADES

OBJETIVOS OPERACIONALIZADOS
Expressar os fundamentos do Estado
(Cp);
b)
Interpretar o liberalismo e o
intervencionismo econmico (Cp);
c)
Descrever as funes econmicas do
setor pblico (Cp) e
d)
Interpretar a presena do setor
pblico na economia brasileira (Cp).

CH TC

a)
1.1O papel do
Estado na
economia.

1.2
Demonstrar os princpios de
O financiamento a)
tributao (Cp);
do setor pblico
Classificar os tributos segundo sua

dficit
e b)
incidncia econmica (An);
supervit.
c)
Identificar os efeitos da
tributao sobre a atividade econmica
(An);
d)
Identificar os efeitos dos gastos
pblicos (An);
e)
Distinguir os conceitos do dficit

67

1
1
1
1

1
1
1
1
1

AE

1.3A estrutura
tributria.
1.4Classificao
das receitas
pblicas.

f)

pblico (An);
Comparar as formas de financiamento
do dficit (An);
g)
Classificar a dvida pblica (An);

1
1

a)

Analisar a estrutura tributria

brasileira (An);
b)
Descrever os princpios do
federalismo brasileiro(An);

1
1

Classificar as receitas

d)
(An);

e)
1.5f)
Classificao da
despesa pblica.

Esboar a vinculao
oramentria da receita (An);
Identificar os crditos
adicionais e fundos especiais (An);

a)
b)

Classificar as despesas (An);

Distinguir os elementos de despesa
(An);
c)
Assinalar a natureza da despesa no
oramento federal (An);
UNIDADE 2: PLANEJAMENTO E ORAMENTO PBLICO NO BRASIL

1
1
1
1
1

CH: 17

OBJETIVOS ESPECFICOS DA UNIDADE:

a) Demonstrar o processo de planejamento e oramento pblico no
Brasil (An);
b) Distinguir os fundamentos da elaborao oramentria (An) e
c) Descrever os padres de acompanhamento, gerenciamento e
avaliao dos processos de planejamento, oramento e execuo dos
planos (An).
SUBUNIDADES
OBJETIVOS OPERACIONALIZADOS
CH TC
AE
2.1-Processo de a)
Descrever a evoluo histrica do
planejamento e
planejamento e do oramento pblico no
1
oramento
Brasil (Cp);
pblico no
b)
Debater planejamento como
1
Brasil.
estratgia de desenvolvimento
econmico (An);
2.2-Fundamentos
1
da elaborao
a)
Identificar os princpios
oramentria.
oramentrios (An);
b)
Distinguir os fundamentos legais do
1
processo de planejamento e oramento
(An);
1
c)
Esboar a elaborao do
planejamento e oramento (An);
1
d)
Esboar a elaborao do Plano
Plurianual PPA (An);
e)
Examinar a elaborao e a
1
apresentao da Lei de Diretrizes
Oramentrias LDO (An);
f)
Examinar a elaborao e a

68

g)
h)
i)
j)
2.3Acompanhamento,
gerenciamento e
avaliao dos
processos de
planejamento,
oramento e
execuo dos
planos.

a)

b)
c)
d)
e)

apresentao Oramento Anual LOA

(An);
Esboar o Oramento programa (An);
Esboar o Oramento base-zero (An);
Descrever a participao do
Legislativo no processo de
planejamento e oramento (Cp);
Analisar a execuo oramentria
(An);
Analisar o modelo de
acompanhamento, gerenciamento e
avaliao interna e os sistemas de
informaes gerenciais de
planejamento SIGPLAN (An);
Identificar os rgos de avaliao
e controle internos (An);
Identificar os rgos de controle e
avaliao externos (An);
Relacionar planejamento e
oramento, e responsabilidade fiscal
(An);
Analisar a transparncia
(acountability) e a participao
social na elaborao, controle e
avaliao nos processos de
planejamento e oramento (An);

1
1
1
1
1

1
1
1
1

RECOMENDAES METODOLGICAS
Aula expositiva. Uso de recursos audio-visuais, de modelos de
formulrios oficiais e dos documentos oficiais publicados no DOU
e/ou disponibilizados na Internet, pertinentes ao contedo.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
Texto bsico: material didtico produzido pelo prprio docente responsvel.
Complementar:
BOBBIO, N. Estado governo e sociedade - para uma teoria geral da
poltica. 4.ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1995 ( Pensamento
Crtico).
_________ . A teoria das formas de governo. 10.ed. Braslia:
Ed.UNB, 2000.
BRASIL. Constituio de 1988: Texto Constitucional de 5 de outubro
de 1988 com as alteraes adotadas pelas Emendas Constitucionais
no. 1/92 a 4/93 e Emendas Constitucionais de Reviso no. 1 a 6/94.
Braslia: Senado Federal Centro Grfico, 1994.
______ . Leis etc. Lei n. 4.420 de 17 de maro de 1964. 19.ed. So
Paulo: Atlas, 1995.
GIACOMONI, J. Oramento pblico. 12. Ed. So Paulo: Atlas, 2003.
PEREIRA, J.M. Finanas pblicas a poltica oramentria no
Brasil. 2. Ed. So Paulo: Atlas, 2003.
REZENDE, F. Finanas pblicas. 2. Ed. So Paulo: Atlas, 2001.
RIANI, F. Economia do setor pblico. 4. Ed. So Pulo:Atlas, 2002.
PERFIL DE RELACIONAMENTO
Aps Economia e Economia Brasileira e antes de Contabilidade Pblica.

69

CAMPO: GERAL
REA: CINCIAS SOCIAIS APLICADAS
DISCIPLINA: FINANAS PBLICAS
CH EM AULA: 36
CH PARA AVALIAO: 04 CARGA HORRIA TOTAL
TEMPOS: 40 HORAS/AULA
:33:20

OBJETIVOS ESPECFICOS:
a)descrever as funes do setor pblico na economia (Cn);
b)descrever a estrutura tributria brasileira (Cp);
c)identificar as receitas pblicas (An)
d)identificar a despesa pblica (An);
e)relacionar finanas pblicas e poltica econmica (An)
f)analisar os fundamentos econmicos e jurdicos do planejamento e do oramento
pblico no Brasil (An);
g) esboar o sistema de planejamento e oramento pblico no Brasil (An);
h)descrever os padres de acompanhamento, gerenciamento e avaliao dos processos de
planejamento, oramento e execuo dos planos (Cp).

EMENTA:
1) O Estado na economia: funes econmicas do setor pblico.2) Financiamento do setor
pblico brasileiro: estrutura tributria brasileira; a receita pblica no oramento; a despesa
pblica no oramento; finanas pblicas e poltica econmica.3) Sistema brasileiro de
planejamento e oramento pblico: princpios econmicos e jurdicos do planejamento e
do oramento pblico no Brasil; sistema de planejamento e oramento pblicos no Brasil;
acompanhamento gerenciamento e avaliao dos planos, programas, atividades e projetos
pblicos.

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