Polticas de Segurana no Brasil: Desafios Diante das

Novas Agendas

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Lus Antnio Francisco de Souza
Universidade Estadual Paulista "Jlio de Mesquita Filho", campus de Marlia

1 INTRODUO
O Brasil passou por vrias reformas, nas duas ltimas dcadas. Elas tiveram como escopo
a eliminao gradual do chamado entulho autoritrio e a implantao dos instrumentos do sistema
democrtico, baseado no reconhecimento da cidadania e da justia. No entanto, ainda hoje se avalia
a extenso e os efeitos dessas reformas, sobretudo, diante do quadro da ampliao da busca popular
por justia e cidadania. No perodo, as instituies policiais foram submetidas a um processo de
mudanas que refletiu tanto a conscincia de que a democracia exige uma polcia eficiente e, ao
mesmo tempo, respeitadora de direitos, quanto s necessidades e presses sociais por aes mais
firmes diante da sensao de crescimento da criminalidade, sobretudo, urbana.2
As reformas seguiram o caminho da profissionalizao, do aumento de efetivo, da
modernizao dos equipamentos policiais, do fechamento de xadrezes, da transferncia do poder
para as autoridades civis. Mas tambm percorrem caminhos mais complexos na direo, por
exemplo, da implantao de mecanismos de controle do uso da fora, a mudana nos cursos de
formao, com a introduo de disciplinas de Direitos Humanos e na maior visibilidade das aes
policiais cotidianas. A agenda dos problemas e solues est se ampliando, demandando da

Verso ampliada deste artigo foi apresentada no GT38 do 35 Encontro Anual da ANPOCS e no XV Congresso
Brasileiro da SBS. Os autor agradece mestre Dbora Cristiane de Almeida Borges pela pesquisa sobre polticas
pblicas. Somos gratos tambm aos pareceristas da Revista Estudos de Poltica por seus comentrios que ajudaram a
tornar o trabalho mais inteligvel. Contudo, os erros, falhas e/ou omisses remanescentes so de nossa inteira
responsabilidade.
2 Sigo neste artigo as caracterizaes da formao do Estado nacional moderno presentes nas descries de Max Weber
(1984); Norbert Elias (1993); Giddens (2001); Tilly (1996). Os argumentos esto sintetizados em Luiz Carlos Bresser
Pereira (2001) e em Luiz Flvio Sapori (2007). E podem ser resumidos da seguinte forma: estatizao do poder,
monoplio do uso da fora e dos meios de justia, racionalizao do direito, monismo jurdico, burocratizao da
mquina pblica, especializao da prestao de servios coletivos, meritocracia e isolamento institucional.
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academia um nmero razovel de pesquisas e de investigao para compreender a resistncia
mudana e os novos paradigmas que definem a rea da segurana pblica.3
Pensar as polticas pblicas na rea da segurana requer a ampliao dos focos do debate,
incorporando a discusso sobre o tema j acumulada em outras reas das Cincias Humanas, em
que o conhecimento sobre os processos polticos e institucionais est mais avanado. Significa
tambm pensar num novo pacto social em que as demandas populares por justia e por segurana
sejam conciliadas com as escolhas histricas da sociedade brasileira em prol da vinculao entre
desenvolvimento, justia e equidade. (RUEDIGER; RICCIO, 2005, p. 19).
Pretende-se fazer um balano das discusses em torno das polticas pblicas, de forma
geral, e de segurana, de forma particular. Pretende-se fazer um esforo de abstrao das questes
concretas presentes na bibliografia especializada em segurana pblica, que j considervel no
Brasil. Estas questes giram, basicamente, em torno da persistncia do modelo burocrtico, do
legado autoritrio, dos paradoxos da cidadania, do racismo, da ineficincia policial no combate ao
crime organizado e da letalidade policial.4

2 DEBATE SOBRE POLTICAS PBLICAS

A definio de poltica pblica assume diversas concepes que variam de acordo com o
contexto das reas e dos setores polticos especficos a que se refere. Talvez, uma explicao para
falta de definio ocorra porque, usualmente, a anlise de polticas pblicas tem como base o estudo
de caso, e, nesse sentido, os estudiosos acabam por se referir conceituao que cabe sua
temtica. Outra explicao pode se referir ao fato de que a literatura especializada no se interessa
Neste sentido, as pesquisas apontam para essa paradoxal histria da cidadania e dos direitos no Brasil, na qual a
precria e recente consolidao da democracia poltica no se faz acompanhar da expanso dos direitos de cidadania
para o conjunto da populao. Esses dilemas so agravados, portanto, no quadro mais amplo da democracia brasileira,
pela persistncia de um autoritarismo social em suas diferentes manifestaes: isolamento, segregao, preconceito,
carncia de direitos, injustias sociais, opresso, agresses s liberdades civis e pblicas violaes de direitos
humanos. Cf. ALVAREZ, Marcos Csar, Fernando Salla e Lus Antnio F. Souza. Polticas de segurana pblica em
So Paulo: uma perspectiva histrica. Justia e Histria. Vol. 4 (08). 2004. P. 195.
4 Evidentemente, alguns autores tm demonstrado foco mais ampliado para a discusso do problema: Um dos itens
mais importantes dessa agenda o monoplio estatal da fora. Com os problemas crescentes da criminalidade, em
especial a organizada, essa uma questo a ser discutida pelos setores mais representativos do pas. parte as reaes
de pnico, a segurana pblica deve ser debatida no apenas a partir da existncia de um sistema de leis, mas levando
em conta as polticas pblicas para o setor como vetor bsico para o desenvolvimento. Cf. RUEDIGER, Marco
Aurlio; Vicente Riccio. O novo contrato social: desenvolvimento e justia em uma sociedade complexa. In
CAVALCANTI, Bianor Scelza et all (orgs). Desenvolvimento e construo nacional: polticas pblicas. Rio de Janeiro:
FGV. 2005: p. 26.
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pela conceituao de poltica pblica no sentido estrito, uma vez que, geralmente, os estudos so
motivados por interesses tericos em outros fenmenos como o investimento estatal, o gasto
social, a emancipao, a cidadania etc (SOUZA, 2003).
Essa fragmentao organizacional e temtica do campo das polticas pblicas foi referida
por Melo (1999) como um obstculo ao acmulo de conhecimento sobre questes analticas
comuns ao conjunto das polticas. Na tentativa de sintetizar os estudos sobre a anlise de polticas
pblicas no Brasil, o autor ressaltou a influncia da tradio intelectual anglo-saxnica e, mais
especificamente, a norte-americana, na qual a anlise de polticas pblicas entendida como a
anlise do Estado em ao ou policy making.
A rea temtica recoberta pelo que se passou a denominar de polticas pblicas abrange
um conjunto bastante heterogneo de contribuies. Esse conjunto pode ser algo
arbitrariamente desagregado em trs subconjuntos de trabalhos. O primeiro subconjunto
toma como objeto o regime poltico, instituies polticas ou o Estado brasileiro, em
termos de seus traos constitutivos, para investigar uma poltica especfica. O segundo
subconjunto de trabalhos engloba trabalhos sobre polticas setoriais que combinam a anlise
do processo poltico com a anlise das problemticas internas s prprias reas setoriais.
O terceiro subconjunto consiste nas anlises de avaliao de polticas (MELO, 1999, p. 66).

De fato, o campo das polticas pblicas extenso e, por isso, exige um contexto
multidisciplinar em seu processo de anlise. Afora os prs e os contras subjacentes construo
de saberes especializados sobre as polticas pblicas, cada disciplina cientfica constri um aspecto
particular desse espao epistmico.
Na tentativa de estabelecer uma definio para o conceito de polticas pblicas tomamos
como referencial a explicao de Guilhon (1995), na medida em que assume essa caracterstica
multidisciplinar ao inter-relacionar a dinmica da sociedade, o processo poltico decisrio e as aes
tcnico-administrativas.
Dessa forma, verifica-se que as polticas pblicas, enquanto conjunto de aes (ou
omisses) sob a responsabilidade do Estado, traduzem, essencialmente, o conjunto de
decises e no-decises resultantes do jogo de interesses que se desenvolvem no seio da
Poltica, encontrando sua determinao e seu limite em processos econmicos
engendrado em uma realidade especfica. Em sntese, as polticas pblicas se organizam
a partir da explicao e intermediao de interesses sociais organizados em torno dos
recursos produzidos socialmente (GUILHON, 1995, p. 105).

possvel identificar a partir desta definio conceitual trs modelos de anlise, como
resume Celina Souza (2003, p. 17):
Precisamos adentrar no que se chama de anlise bottom-up. Sua importncia cresceu a
partir dos anos de 1980 com a pesquisa realizada por Michael Lipsky (1980), que chamou
a ateno para o fato de que os modelos de anlise em polticas pblicas eram
excessivamente concentrados em atores (decisores) que elaboram uma poltica. Sem
desprezar o uso de modelos top-down de anlise, as pesquisas passaram a usar, tambm,
anlises bottom-up, que partem de trs premissas: a) analisar a poltica pblica a partir da
ao dos seus implementadores, em oposio excessiva concentrao de estudos acerca
de governos, decisores e atores que se encontram na esfera central; b) concentrar a

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anlise na natureza do problema que a poltica pblica busca responder; e c) descrever e
analisar as redes de implementao. Modelos de anlise bottom-up podem ser passveis de
crtica quanto sua capacidade explicativa, mas, por no ignorarem a complexidade de
uma poltica, precisam ser mais testados entre ns. Alm disso, ao assumir a
complexidade da poltica pblica como algo a ser explicado, em especial a sua
implementao, esse tipo de pesquisa tem dificuldades para conviver com a busca
recorrente do mainstream das Cincias Sociais, qual seja, a de se fixar na simplicidade
analtica e na elegncia dos modelos explicativos.

O outro modelo de anlise, que de forma nenhuma exclui os anteriores, o ciclo vital das
polticas pblicas. O ciclo vital das polticas pblicas articula as vrias fases ou etapas: definio de
agenda, identificao de alternativas, avaliao das opes, seleo das opes, formulao,
implementao e avaliao.5 O modelo do ciclo das polticas pblicas permite ao analista
compreender as diferentes etapas das polticas pblicas e mostrar que h condicionantes especficos
em cada uma destas etapas e, portanto, no possvel pensar as polticas de forma genrica,
considerando apenas os formuladores ou os destinatrios das mesmas. Por isso, que os analistas
tm procurado conceber o ciclo em conjunto com o modelo das arenas sociais em que a poltica
pblica vista como iniciativa de determinados grupos de atores que fazem o convencimento do
sistema poltico quanto importncia ou necessidade de determinada ao pblica.
quando os policy makers do governo passam a prestar ateno em algumas questes e a
ignorar outras. Existiriam trs principais mecanismos para chamar a ateno dos
decisores e formuladores de polticas pblicas: (a) divulgao de indicadores que
desnudam a dimenso do problema; (b) eventos tais como desastres ou repetio
continuada do mesmo problema; e (c) feedback, ou informaes que mostram as falhas da
poltica atual ou seus resultados medocres. Esses empreendedores constituem a policy
community, comunidade de especialistas, pessoas que esto dispostas a investir recursos
variados esperando um retorno, dado por uma poltica pblica que favorea suas
demandas. Eles so cruciais para a sobrevivncia e o sucesso de uma ideia e para colocar
o problema na agenda pblica. (SOUZA, 2006, p. 32).

Para tanto, primeiramente, necessrio estabelecer uma diferenciao entre poltica e

polticas pblicas, pois essa explicao fundamental para compreendermos a questo dos
interesses na formulao das polticas pblicas. necessrio considerar que as aes polticas
envolvem os interesses de diversos atores: atores pblicos (polticos, parlamentares, burocratas,

Para uma anlise dos estudos sobre polticas pblicas ver Ana Luiza Viana Abordagens metodolgicas em polticas
pblicas Revista de Administrao Pblica, v. 30, n.2, mar./abr. 1996. Pode-se, ento, resumir poltica pblica como
o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em ao e/ou analisar essa ao (varivel
independente) e, quando necessrio, propor mudanas no rumo ou curso dessas aes (varivel dependente). A
formulao de polticas pblicas constitui-se no estgio em que os governos democrticos traduzem seus propsitos e
plataformas eleitorais em programas e aes que produziro resultados ou mudanas no mundo real. [...] Polticas
pblicas, aps desenhadas e formuladas, desdobram-se em planos, programas, projetos, bases de dados ou sistema de
informao e pesquisas. Quando postas em ao, so implementadas, ficando da submetidas a sistemas de
acompanhamento e avaliao. SOUZA, Celina. Polticas Pblicas: uma reviso da literatura. Sociologias n 16.
Junho/dezembro 2006, p. 26.
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tecnocratas), atores privados (empresrios, trabalhadores, sindicatos, associaes etc.), agentes

internacionais (ONU, OMC, UNESCO, Banco Mundial, FMI), ou ainda, de formadores de opinio
(mdia, artistas, jornalistas, pesquisadores etc.). fundamental compreender o papel que a poltica
desempenha no tocante ao processo decisrio, considerando, principalmente, as duas dimenses
polticas do processo de constituio das aes pblicas: a agenda governamental e a arena
decisria.
A agenda governamental implica os objetivos e os agentes de conflito. Neste sentido, tratase da esfera poltica enquanto tarefa assumida pelo Estado Moderno, com destaque para o papel
de mediador e redutor de conflitos. A poltica, neste sentido, campo de embates entre os
interesses econmicos inerentes ao processo produtivo e as demandas apresentadas pelos cidados,
ou mais especificamente, entre os objetivos de acumulao e a satisfao das necessidades sociais
bsicas (FARIAS, 1997, p. 15). Capella (2006) apresenta dois modelos tericos que se voltam para
a anlise do processo de formao da agenda de polticas governamentais: o modelo de mltiplos
fluxos, Multiple Streams Model, desenvolvido por John Kingdon (1995)6 e o modelo de Equilbrio
Pontuado, Punctuated Equilibrium Model, de Frank Baumgartner e Brian Jones (1993).7
A arena decisria, por sua vez, refere-se ao sistema poltico e ao modo como a estrutura
institucional do Estado contempla essas funes sociais, e implica ainda na constituio do
conjunto de rgos pblicos, autarquias, ministrios competentes em cada setor, alm dos
processos de financiamento e gesto.
Os objetos de deciso do poder poltico compem arenas decisrias que, de acordo com a
noo clssica de Lowi, dividem-se conceitualmente em trs tipos: regulatria,
distributiva e redistributiva. A arena regulatria trata da limitao ou concesso de
atividades, como a privatizao ou concesso direta de servios pblicos, por exemplo.
A arena distributiva trata de estimular ou desestimular setores e atividades j existentes e
regulamentadas, como o caso da concesso de subsdios. A arena redistributiva
intervm na estrutura econmica da sociedade criando mecanismos que diminuam as
desigualdades sociais (FERNANDES, 2007, p. 3).

John Kingdon tenta determinar porque algumas agendas tornam-se proeminentes e outras so negligenciadas,
identificando trs fluxos que percorrem o sistema decisrio: problemas, polticas pblicas e poltica. Cada um destes
fluxos conceituado de forma independente, seguindo dinmicas e regras prprias, mas que em algum momento, os
fluxos so incorporados por policy entrepreneurs. A combinao destes trs fluxos num nico pacote aumenta
dramaticamente as chances de que um tema receber ateno especial dos policymakers. As escolhas so determinadas
no pelo valor de cada um dos fluxos, mas da conjuno dos trs na definio das agendas polticas.
7 Os autores inspiraram-se na teoria evolucionria de Niles Eldredge e de Stephen Jay Gould que procura explicar
descontinuidades nos registros fsseis. Basicamente, a evoluo ocorre em perodos de rpidas mudanas alternando
com os perodos de relativa estabilidade. O surgimento de novas linhagens de espcies um processo separado do
processo gradual da evoluo. Neste sentido, as polticas pblicas so caracterizadas por perodos longos de rotina e
acomodaes, stasis, e por perodos curtos de transformaes radicais, punctuations.
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Submetida agenda e arena decisria est a administrao pblica, que faz com que as
polticas pblicas assumam a caracterstica de recursos tcnico-administrativos empreendidos pelo
Estado para a consecuo dos seus objetivos. Em outras palavras, a mera administrao racional
dos interesses sociais gerais. No entanto, importante ressaltar que no podemos resumir a
distino entre poltica e polticas pblicas utilizando a polaridade tpica poltica x administrao.
Conforme argumenta Reis (1988), a interao entre essas duas esferas um imperativo constante para
a elaborao de polticas pblicas, na medida em que ambos so ativos articuladores de interesses, ou
ainda, porque convenincias polticas conjunturais sugerem alianas e coalizes que cruzam as

linhas demarcatrias entre administrao e poder poltico.

A atuao dos polticos supre, em certo sentido, as limitaes inerentes administrao
j que o balizamento de suas aes dado por critrios que permitem um relativo
relaxamento dos constrangimentos impostos por um dado equilbrio de foras polticas.
Em sntese, depreende-se da argumentao desenvolvida que a tipificao de papis, na
cpula dos sistemas polticos, persiste relevante para se entender o processo de policy
making, apesar da crescente convergncia entre os tipos. Nesse sentido, idealmente,
burocratas asseguram estabilidade e polticos garantem inovao, criatividade
formulao de polticas pblicas. Conjunturas particulares podem, eventualmente, tornar
uns ou outros mais proeminentes, mas a diversidade de estilos persistente e vantajosa
(REIS, 1988, p. 3).

Analisemos agora a formulao das polticas pblicas, etapa que ainda se caracteriza como um
espao poltico de trocas e indeterminaes, conflitos e poder, visto que expressam a alocao

imperativa de valores. Tradicionalmente so tidas como referncias principais: a natureza e dimenso

da poltica pblica, que correspondem esfera de poder qual esto vinculadas: Unio, Estados
ou Municpios ou ainda, articulao entre essas trs esferas.
Na etapa de formulao esto os critrios que definem o tipo de poltica: poltica social, que
se subdivide em: educao, sade, segurana, cultura, transportes, habitao, crianas e
adolescentes; poltica econmica do tipo fiscal, comercial, internacional no tocante a impostos,
subsdios etc.; poltica estrutural referente indstria, agricultura, reforma-agrria, meio ambiente; ou
polticas compensatrias, reparadoras e redistributivas como combate seca, bolsa-famlia, cotas nas
universidades etc.
O processo de formulao regido por critrios de legalidade, publicidade,
impessoalidade, responsabilidade e eficincia, pois, conforme demonstra Giovanni (2009), as polticas
pblicas no so a nica forma de ao pblica, pois existem formas polticas concorrentes, ou at
mesmo coexistentes, como o corporativismo, o mandonismo local, o coronelismo e o populismo.
Quanto fase da implementao, temos um complexo sistema de agncias administrativas que definem
desde a gesto, financiamento, metas e objetivos, a clientela a ser focalizada, alm da operacionalizao

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da poltica pblica propriamente dita. Dentre os instrumentos utilizados nessa etapa temos as normas
jurdicas, os recursos institucionais, humanos, fsicos e financeiros, os rgos de participao da
sociedade civil, os conselhos que atuam no controle social, os gestores e assistentes sociais.

At este momento da anlise, a ideia de ciclo vital das polticas pblicas permite mostrar os
diferentes condicionantes destas polticas em qualquer rea de atuao do poder pblico em sua
relao com as demais arenas concorrentes ou concomitantes que descrevem interesses sociais
legitimadores. Nesta direo, vrios fatores intervenientes nas polticas pblicas mostram que entre
a formulao e a implementao podem ocorrer fissuras, alteraes e interpolaes que no
estavam previstas no momento da definio de agendas. O processo legislativo, as reunies
tcnicas, a fase oramentria, os jogos de interesse, a cobertura miditica, as presses de grupos de
interesse, os mecanismos legtimos e no-legtimos de veto criam um campo problemtico de condies
a transformar a ratio originalmente definida nas demandas sociais por equidade em irracionalidades
administrativas, burocrticas e valorativas.

3 AVALIAO E RESPONSABILIZAO INSTITUCIONAL

Completando o ciclo das polticas pblicas temos o problema da avaliao. hoje lugar
comum nos debates sobre polticas pblicas a relao prxima entre eficincia, avaliao e
responsabilizao, pois no h eficincia sem controle e no h controle sem transparncia, j que
no h controle sem amplo acesso ao conhecimento que propicie o exerccio de um olhar crtico
(NASCIMENTO, 2008, p. 198).
So diferentes momentos de avaliao das polticas pblicas. Se durante a fase de
formulao, so caracterizadas como avaliao do processo decisrio, de custo-benefcio e de
custo-efetividade. Se durante e/ou aps a fase de implementao, temos a avaliao de processo e
a avaliao de impacto que verifica o efeito dos resultados. Ainda encontra-se na fase de avaliao
o processo de monitoramento de polticas pblicas que tem como objetivo fiscalizar, desde a
atividade gerencial, at a consecuo dos trabalhos. Cabe destacar que a avaliao de polticas
pblicas tem a principal funo de retratar o diagnstico atual de determinada poltica, alm de
projetar uma determinada realidade nova. Para isso, a avaliao busca atribuir valores de eficincia,
eficcia e efetividade s polticas pblicas.
A anlise de poltica possibilita compreender o processo no qual essa proposta, seus
objetivos, metas, alm de possibilitar a visualizao crtica acerca dos interesses e jogos
de poder nela implicados. A partir dessa proposio terica pode-se desenhar a
concepo e implantao da poltica, permitindo, no apenas a explicitao de
determinantes invisibilizados, mas ainda a pontuao de alguns estrangulamentos e

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dificuldades, contribuindo, significativamente, para a reformulao de novas
intervenes (SAMPAIO; ARAUJO JR, 2006, p. 345).

Diversos problemas ocorrem na fase de avaliao das polticas pblicas. O instrumento

analtico das polticas, baseado em indicadores e variveis, geralmente foi elaborado por instituies
governamentais, como o caso da Fundao para o Desenvolvimento Administrativo (FUNDAP),
em So Paulo, do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE) ou ainda da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP).
Dessa forma, a tentativa de estabelecer um quadro conceitual para a avaliao das polticas pblicas
exige uma anlise exaustiva dos dados tcnicos, os quais evidentemente no falam por si, posto que
suas causas e inter-relaes, alm das razes econmicas e polticas que embasaram esses dados
no esto dadas. Nesse sentido, Carvalho (2003) tambm observa que existe uma fragilidade nos
critrios utilizados para o registro e armazenamento dos dados dos programas pblicos.8
Entretanto, temos que ressaltar um importante avano na temtica das polticas pblicas,
com a criao de fruns e instrumentos que permitiram a disponibilizao informatizada de
peridicos nacionais (via portal scielo) e internacionais (via portal da Capes), ainda que no exista
um peridico especfico que abrigue a produo da rea. Na avaliao das polticas de combate
pobreza, de controle de doenas epidmicas, de controle da sade infantil e da educao, veem-se
importantes avanos nos ltimos anos (NERI, 2008; MOEHLECKE, 2009; MOREIRA NETO,
2008).
Outra caracterstica que devemos valorizar na dinmica de avaliao a incorporao de
mecanismos de accountability, que segundo Sacramento (2005) tratado na literatura portuguesa
como responsabilizao e se aplica s discusses sobre a eficincia da ao governamental e da
democracia. Assim, accountability uma das caractersticas do sistema poltico que nos regimes
democrticos se impe ao administrador pblico, no s no que diz respeito imposio, pelo
sistema, em carter continuado, de visibilidade e transparncia nos atos do governo, como tambm
responsabilizao dos governantes, inclusive com a possibilidade de sanes, pelos governados.
Sacramento (2005) indica que a literatura qualifica os mecanismos brasileiros de accountability
como deficientes. Tal deficincia remete formao de governos de coalizo, aos poderes
E preciso lembrar sempre que a noo de polticas pblicas nova no pas. Apenas a partir da dcada de 1980 que
a rea de polticas pblicas foi incorporada grade curricular das universidades brasileiras, com destaque para a
contribuio dos centros de pesquisas como o da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), atravs do Ncleo
de Estudos de Polticas Pblicas (NEPP), e da Associao de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais
(ANPOCS), atravs do Grupo de Trabalho de Polticas Pblicas e da Fundao Getlio Vargas (FGV).
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legislativos e de agenda concedidos ao Executivo, s caractersticas do sistema eleitoral e ao padro

de relacionamento Estado/Sociedade, evidenciado na relao tutor/tutelado. Entretanto, algumas
iniciativas so apontadas pela autora como fatores de mudana de accountability no Brasil, como a
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e a fiscalizao pelo Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e
da Corregedoria Geral da Unio, a disponibilizao pblica de informaes sobre o planejamento,
a implementao e avaliao de programas e polticas pblicas, na esfera oramentria,
principalmente. Ainda acrescenta-se o papel das ouvidorias no sentido de instruir e responsabilizar
quanto aos representantes pblicos.9
No mbito do planejamento, o Plano Plurianual (PPA) estabelece os programas e aes do
governo num perodo de quatro anos. A LDO estabelece as prioridades, as metas e as premissas
bsicas do oramento anual, enquanto a LOA trata efetivamente do exerccio financeiro anual em
questo. Quanto transparncia, um recurso que cria uma srie de relatrios e demonstrativos
que visam comparar o planejado com o executado. Alm da ampla divulgao em meios eletrnicos
de acesso pblico, incentiva-se a participao popular em fruns e audincias pblicas. Na questo
do controle, prima-se pela avaliao da prestao de contas por meio dos Tribunais de Contas,
alm, claro, do controle popular que ainda necessita ser melhor ativado. Quanto
responsabilizao, so asseguradas pelas sanes institucionais e pessoais. Para tanto, foi instituda
a Lei 10.028/00 de 19.10.00, a Lei do Crime Fiscal.10
A anlise de polticas pblicas um instrumento de gesto da esfera pblica que necessita
de avaliao crtica e de participao poltica efetiva. Nesse sentido, a iniciativa de avaliao atravs
do desenvolvimento de boas prticas que ocorreu por conta da falta de instrumentos e
indicadores para o estudo da gesto pblica brasileira a verdadeira forma de participao
democrtica da sociedade civil.
Uma poltica pblica tem que ter legitimidade, amparo legal, carter imperativo, isto ,
impe-se sociedade, concretiza direitos e, em decorrncia, precisa de um espao
institucional para que se possa reclamar direitos no garantidos. Envolve uma autoridade
pblica, mas no se reduz a estatal, porque, embora o Estado seja o responsvel, em geral,
Mecanismos de accountability ainda so frgeis no Brasil, que apresenta longa tradio patrimonial, burocrtica e
autoritria na formao do Estado e em sua relao com a sociedade: no plano poltico, transitamos do Estado
oligrquico ao Estado democrtico (de elites); no administrativo, do Estado patrimonial ao Estado gerencial; no plano
social, da sociedade senhorial para a sociedade ps-industrial. E Estado autoritrio-modernizador, o Estado
burocrtico e a sociedade capitalista, que nesses trs planos tiveram longa vida na Europa, foram aqui transies
rpidas, prprias de um pas que salta etapas, mas permanece subdesenvolvido; que se moderniza, mas permanece
atrasado porque dual e injusto (PEREIRA, p. 225, 2001).
10 [...] tambm importante que o quadro de referncia para as decises oramentrias anuais se estabelea com base
em um amplo processo participativo envolvendo a sociedade e os agentes pblicos. Nesse processo, a explicitao dos
propsitos das polticas pblicas, de suas dificuldades e limitaes dever servir de clara sinalizao para a
implementao das aes, inibindo desvios quanto aos resultados a serem alcanados (CUNHA; REZENDE, p. 67,
2005).
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por sua formulao, implantao e financiamento, tanto este quanto a sociedade so
responsveis pelo processo que definir os rumos do seu desenvolvimento e alcance
(TANEZINI, 2004, p. 18).

A sociedade deve assumir sua parcela na esfera das polticas pblicas, ao mesmo tempo em
que, conforme destacou Spink (2005), urge a criao de indicadores de avaliao e de uma base
independente de dados estatsticos socialmente adequados para uma efetiva mudana nas formas
tradicionais de formulao, implementao e avaliao das polticas pblicas.
Para concluir esta parte do artigo, importante lembrar que a anlise de polticas pblicas
, ainda e em grande parte, anlise do governo em ao, produzindo efeitos sobre o mundo social
e efetuando poltica. Portanto,
a articulao entre a anlise da poltica pblica e o papel das instituies, ou das regras do
jogo, nem sempre muito clara. Estudos baseados, por exemplo, no modelo do ciclo da
poltica pblica, em especial a definio de agenda (agenda setting), podem ser muito
promissores para a compreenso da poltica pblica, assim como modelos construdos
com base na teoria das elites, como o das redes sociais (SOUZA, 2003, p. 18).

4 PENSAR A SEGURANA A PARTIR DE UM NOVO NGULO?

Retomando o processo histrico, durante a redemocratizao do Brasil, a expectativa girava
em torno da mudana na segurana pblica e na prestao dos servios de segurana populao.
Nos ltimos anos, vimos emergir novas polticas pblicas que procuravam articular participao
popular, policiamento comunitrio, profissionalizao policial e informatizao de delegacias.
Porm, tais iniciativas no tiveram repercusso na imprensa escrita e a realidade do cotidiano e da
burocracia policiais tem se mostrado, por enquanto, imune s mudanas. Foram sendo
desenvolvidas sem um fio condutor e sem uma anlise de conjuntura. Embora a produo
acadmica em polticas de segurana pblica tenha aumentado significativamente desde ento,
pouco tem sido produzido no sentido de um balano mais geral destas iniciativas (ADORNO,
1998; 2003; SAPORI, 2007).11
Uma das dificuldades reside no fato concreto de que a administrao pblica continua
considerando a questo do crime e da criminalidade sob o ponto de vista da legislao penal, da

Conceitos muitos usados neste artigo giram em torno da questo da participao da sociedade civil no ciclo das
polticas pblicas. Cada vez mais, os artigos apontam a necessidade da participao no ser restrita aos processos
tradicionais de legitimao da arena poltico-partidria, mas em todas as fases do ciclo das polticas. So vrias as
experincias que podem ser levadas em conta nessa direo, conforme aponta Marques (2000). Outro conceito que
gravita em torno destas discusses o de capital social. Para uma apresentao das discusses em torno do mesmo
veja Dias Neto (2005).
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ampliao de prises e do nmero de presdios, do aumento do efetivo policial. Ou seja, para a

administrao, polticas pblicas so reduzidas funo pblica ordinria, problemas de gesto
burocrtica. Isto no apenas cria obstculos a uma reviso dos pressupostos da ao do Estado
neste setor, como tambm acaba estimulando a viso tradicional segundo a qual os crimes,
particularmente aqueles contra o patrimnio (roubos, roubos de cargas e sequestros) so prioridade
nas atuais administraes. Assim, a segurana no discute o padro de destinao de recursos para
outras atividades nem o modelo de atuao em vigor, fazendo com que as reas perifricas das
cidades e o nmero significativo de homicdios e/ou mortes violentas no sejam priorizados.12
Se a sociedade brasileira progride no processo democrtico, mesmo que de forma
parcimoniosa, e tambm na proviso de diversos bens coletivos atinentes sade,
educao e ao trabalho, o mesmo no se d no caso da ordem pblica. Ao contrrio, as
ltimas dcadas de democracia assistiram a uma considervel deteriorao da capacidade
do poder pblico para controlar a criminalidade e a violncia (SAPORI, 2007, p. 98).

E mais, segurana pblica um conceito escorregadio e seletivo que, historicamente,

construdo em torno de duas proposies fundamentais: A primeira est vinculada fuso
entre as ideias de segurana e criminalidade, mais precisamente criminalidade de rua, os
crimes contra o patrimnio, contra a vida e o consumo e o comrcio de entorpecentes, alvos
preferenciais do sistema de justia penal. A segunda proposio decorre da simbiose entre os
projetos de segurana dos cidados e segurana do Estado (DIAS NETO, 2005, p. 73),
considerando, sobretudo no Brasil, que a segurana do Estado modelo ainda vigente.
Alm disso, em termos de polticas pblicas, devem ser considerados os dados das
pesquisas que apontam para a persistncia de prticas discriminatrias da segurana, denotada
pela grande proporo de negros e pobres presentes nas delegacias, detenes e prises, e nas
estatsticas sobre letalidade nas aes da polcia.
Em outros termos, as polticas de segurana pblica, no Brasil, continuam impermeveis
tanto presso dos fatos, da opinio pblica e, portanto, distantes das mudanas necessrias, o
que coloca problemas em termos de como so elaboradas as polticas pblicas na rea. So
muitas as interpretaes sobre estas dificuldades em conciliar garantias legais, devido processo,

Segundo Celina Souza (2006, p. 28) foi Theodor Lowi quem desenvolveu a mais conhecida tipologia sobre poltica
pblica: polticas distributivas (sem limites de recursos e que privilegiam grupos sociais ou regies); polticas
regulatrias (burocracia, polticos e grupos de interesse); polticas redistributivas (as polticas sociais universais, o
sistema tributrio, o sistema previdencirio); polticas constitutivas (procedimentos). Parece-nos que as polticas na
rea da segurana podem ser caracterizadas como regulatrias. Mesmo assim, segundo Luiz Flvio Sapori (2007, p.
107,) esta capacidade regulatria baixa porque h na segurana pblica no Brasil a prevalncia do gerenciamento de
crises. A ausncia de uma racionalidade gerencial mais sistemtica nesse mbito das polticas pblicas fator
determinante da ineficincia da atuao governamental e, consequentemente, potencializa o fenmeno da
criminalidade.
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direitos humanos e polticas de segurana pblica, sobretudo para as camadas mais vulnerveis
da sociedade. As interpretaes, em geral, apontam para explicaes de carter sociocultural
mais amplo. Teresa Caldeira (2001) nos fala de uma democracia disjuntiva, na qual a lgica dos
direitos civis e polticos difere, substancialmente, da lgica dos direitos sociais. Segundo a autora,
para parcela importante da populao, os direitos civis so deslegitimados pela violncia do
estado e pelo enraizamento do crime organizado em seu controle territorial sobre as
comunidades segregadas. Para Alba Zaluar (2007) a democracia inacabada ainda no estendeu
seus mecanismos jurdicos e polticos de proteo maior parte da populao que continua
lutando diariamente pela sua incluso num sistema ainda, essencialmente, discriminatrio. Paulo
Srgio Pinheiro (2001) compreende as permanncias deste processo de excluso das no-elites
do poder, como uma democracia sem cidadania ou em termos dos paradoxos histricos da
democracia no pas em que o Estado assumiu sempre e de forma explcita sua face repressiva e
violenta contra as demandas sociais por justia dos de baixo.13
Mais ainda, as polticas de segurana pblica permaneceram no crculo fechado daquelas
atividades do Estado que ainda no se submeteram integralmente ao escrutnio pblico e ao
exerccio democrtico de definies de agendas nas arenas das disputas sociais mais amplas.
Em relao a outras esferas, pode-se indicar como um trao distintivo importante das
polticas pblicas na rea de segurana, sobretudo as mais recentes, o fato de elas serem,
no Brasil, mais autoritrias, mais revestidas pela direo top-down na sua concepo,
deciso e implementao. Ao mesmo tempo, mais acentuada a ausncia de processos
de avaliao de resultados dessas polticas. Pelo menos para as dcadas mais recentes,
enquanto outras reas fomentam o engajamento de novos atores polticos, e inclusive
redesenham as aes em funo de uma busca de eficcia, num movimento bottom-up, as
polticas de segurana so flagrantemente negociadas em processos polticos de acesso
restrito e que colocam como desafio para a anlise desse setor o contorno das resistncias
burocrticas e polticas presentes nas agncias governamentais (ALVAREZ; SALLA;
SOUZA, 2004, p. 186).14
A proteo e a promoo dos direitos humanos continuaram a se situar entre as principais carncias a ser
enfrentadas pela sociedade civil. Essa situao apresentou tremendos desafios para as organizaes de direitos
humanos, forando-as a encontrar novas formas de conceituar os direitos e a definir estratgias para as novas
circunstncias, visando criar mecanismos efetivos e viveis para a proteo dos direitos humanos, particularmente dos
mais pobres. A enumerao das principais reas de interveno das organizaes da sociedade civil soa como demandas
de sculos passados: a ausncia do estado de direito e a inacessibilidade do sistema judicirio para as no-elites; o
racismo estrutural e a discriminao racial e a impunidade dos agentes do Estado envolvidos em graves violaes aos
direitos humanos (PINHEIRO, 2001, p. 287).
14 Est em questo o modelo burocrtico de administrao pblica, implantado a partir das primeiras dcadas do
sculo 20 em resposta aos altos nveis de ineficincia, clientelismo, arbitrariedade e corrupo dos servios pblicos.
O modelo est fundamentado na centralizao e hierarquizao das estruturas decisrias e na regulamentao capilar
dos sistemas estatais de prestao de servios, como garantia de qualidade e consistncia da ao governamental e de
neutralizao dos riscos de manipulao administrativa por interesses econmicos, corporativos ou eleitorais (DIAS
NETO, p. 45, 2005).
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A questo pode ser debatida levando-se em conta alguns dos componentes estruturais da
rea: a) quais so os pontos negativos e positivos do modelo existente? Quais solues existem
para propiciar accountability dos rgos da segurana? Qual a melhor poltica de valorizao
profissional e pessoal? Quais polticas preventivas tm xito na reduo do crime e da violncia?
Qual a melhor estrutura legal para a gesto da segurana e para o controle do crime organizado?
O sistema de execuo de sentenas adequado, cumpre suas funes? (RUEDIGER; RICCIO,
2005, p. 26).15
Para no ficarmos apenas nas crticas s polticas de segurana pblica herdadas da tradio
estatizante e burocrtica do Estado brasileiro, importante indicar mudanas no quadro mais
amplo, relacionadas ao novo protagonismo do governo federal no mbito da segurana. Nos
ltimos anos, o governo federal vem lanando e mantendo programas nacionais de segurana
pblica que tentam imprimir novas concepes e modelos, bem como reforar aspectos
importantes do state building, como o monoplio da fora. Deve-se dar destaque ao Susp, ao Infoseg,
Renaesp e ao Pronasci.16 Este ltimo, com seu amplo repertrio de aes que vo da instituio
de territrios da paz,17 do fortalecimento das estruturas policiais, controle de armas e do estmulo
a formas de mediao de conflitos. Ao mesmo tempo, o governo federal estimulou a criao de
fruns de discusso sobre segurana pblica e manteve razovel destinao de recursos para os
municpios e estados que apresentassem projetos inovadores na rea da segurana.18 Nos Estados,
apesar das resistncias e de importantes set-backs, geralmente ligados viso conservadora de que a
segurana problema de estado e no de polticas pblicas, as Ouvidorias de Polcia e as
Defensorias Pblicas imprimiram nveis de responsabilizao no usuais no sistema, ampliando
canais de denncia, de informao e de controle, com acesso direto dos cidados. De forma ainda
muito incipiente, alguns estados comearam a aceitar princpios de reduo de uso da forma letal,
incorporando nas academias de polcia e no dia-a-dia do policial armas no-letais e princpios de

Talvez, um bom recorte para pensar a segurana pblica seja atravs das probabilidades de vitimizao. Ou seja,
pensar os fatores que aumentam a possibilidade de algum se tornar vtima de um crime. Tradicionalmente, a
abordagem terica e as prticas institucionais se encaminharam para valorizar os nexos entre crime e criminoso, entre
crime e drogas ou mesmo entre crime e cultura criminal. Certamente, esses nexos so possveis, entretanto, temos de
pensar nas condies que favorecem o crime e nas possibilidades em que, considerando determinados fatores, pode
haver a potencializao do ato criminoso e dos fatos da criminalidade. Neste sentido, alvissareira a notcia da
realizao da pesquisa nacional de vitimizao pelo Ministrio da Justia.
16 Para uma viso geral destes projetos: http://www.observatoriodeseguranca.org/seguranca/pronasci#
17 Importante lembrar que projetos de interveno em reas sensveis que vm ocorrendo no Brasil precedem as
propostas do Pronasci: policiamento comunitrio; promotorias populares; conselhos locais de segurana; escolas da
paz; projeto fica vivo; balco de direitos etc.
18 Descries pormenorizadas dessas inovaes podem ser encontradas em Sapori (2007).
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proporcionalidade no uso da fora. Os municpios tambm procuraram assumir mais espao nas
polticas pblicas de segurana, criando secretarias, guardas municipais, conselhos, projetos.
A renovao do Estado brasileiro deve se pautar por uma lgica de abertura de seus
pedestais burocrticos. A ideia do cidado como destinatrio das aes estatais deve ser
objeto de inovao poltica. Tal mudana cultural imprescindvel para um novo modelo
de desenvolvimento: o Estado como garantidor dos contratos entre indivduos, mas
tambm como respeitador de seu contrato com os cidados. A resoluo desse impasse
institucional um importante acerto de contas com a histria do pas. O corporativismo
estatal, capataz das potencialidades privadas, baseado na lgica autoritria, e o
republicanismo abstrato, fundado na construo de frmulas institucionais artificiais, no
fornecem os elementos adequados formatao de um novo modelo de
desenvolvimento para o pas (RUEDIGER e RICCIO, 2005, p. 20).

5 CONSIDERAES FINAIS
Nos ltimos anos, vimos emergir novas polticas que procuravam articular participao
popular, policiamento comunitrio, profissionalizao policial e informatizao de delegacias.
Porm, tais iniciativas no tiveram repercusso na imprensa escrita, e a realidade do cotidiano e da
burocracia policiais tem se mostrado, por enquanto, imune s mudanas. O medo e a insegurana
resultantes de polticas de segurana que no contemplam quesitos mnimos de eficcia e de
respeito aos direitos dos cidados so terreno frtil para o endurecimento do penal ou para o
aumento da demanda por segurana privada. Os efeitos disso so preocupantes, pois assinalam o
aumento dos gastos do poder pblico com segurana e a degradao generalizada do espao
pblico. Em outros termos, as polticas de segurana pblica, no Brasil, continuam impermeveis
tanto presso dos fatos, da opinio pblica e, portanto, distantes das mudanas necessrias.
O foco das polticas pblicas deveria ser, portanto, alm da necessria reforma das
instituies, a introduo da agenda de direitos, de participao e de elaborao de planos de curto,
mdio e longo prazo.
A terminologia do contrato traz a ideia de direitos e deveres compartilhados entre os
cidados. Um contrato social contemporneo deve afirmar uma ideia de justia que
incorpore direitos dos cidados e prestaes positivas por parte do Estado. Esta frmula,
adotada como um referencial para a ao poltica, poderia incorporar a perspectiva de
uma agenda positiva a partir da proposta do tema da educao. Se a partir da educao
possvel construir metas sociais estratgicas indispensveis ao desenvolvimento
econmico, esse procedimento pode vir a orientar aes voltadas para problemas
crnicos da sociedade brasileira. Instituies que permitam a manuteno do monoplio
do uso da fora, por parte do Estado, sem perder o referencial da tolerncia, constituemse em metas estratgicas para o pas. Tais aes no enxergam o espao da economia
deslocado de uma perspectiva de justia (RUEDIGER; RICCIO, 2005. p. 25).

Ou seja, para alm de uma viso de lei e ordem, de combate ao crime e ao criminoso, o
debate em torno das polticas pblicas aplicado rea da segurana amplia o cenrio e as
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possibilidades de discusso. Ainda estamos muito aferrados a uma concepo de segurana pblica
que concebe o espao social pacificado como livre de crime e de violncia, segundo um modelo
essencialmente militarizado do uso da fora, mas a discusso atual aponta para a gesto permanente
da segurana a partir de mecanismos de governo, pensados em sua complexidade e em suas
mltiplas interfaces com outras polticas pblicas e com a sociedade civil. Trata-se, portanto, de
uma expectativa de mudana de paradigma no cenrio atual da jovem democracia brasileira, de um
novo contrato social em que segurana e desenvolvimento caminham na mesma direo.

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Polticas de Segurana no Brasil: Desafios Diante das Novas Agendas

Resumo
A tendncia das polticas de segurana pblica no pas, na ltima dcada, assinala uma mudana de
rumo das polticas pblicas que, aos poucos, deixam de ser pautadas apenas pela estrutura poltica
de interesses das unidades federadas para serem mediadas por outras instncias do poder pblico
e da sociedade civil. De funo essencialmente burocrtica de Estado, a segurana, com estes novos
influxos, passa a ser vista, cada vez mais, como questo de gesto e de polticas governamentais,
sobretudo, com a participao mais ativa da esfera federal e municipal. Mas h ainda desafios
importantes a serem vencidos para uma efetiva mudana no quadro geral da segurana no pas. O
artigo explora alguns deles, sem pretenso de ser exaustivo.
Palavras-chave: polticas pblicas, segurana pblica, violncia, polcia, democracia.
Security Policies in Brazil: Challenges on New Agendas
Abstract
In the last two decades, the trend in security policies in Brazil shows the shift path on public
policies, that allows us to see changes from state building policies to the growing presence of others
public branches and civil society. From state and bureaucratic based functions, security tends to
see more as problem of management and public agenda setting, mainly, with growing participation
on state and local levels. Nevertheless the challenges remain in terms of changes in the whole
picture of security in the country. The article explores some of them, without the desire of
comprehensiveness.
Key-words: public policies; public security; violence, police, democracy.

Recebido para publicao em 09/11/2012

Aprovado para publicao em 21/01/2013

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