Derechos e Igualdad

Ciudadana civil y poltica desigual y discriminacin sociocultural
98
Los derechos civiles y polticos
son ejercidos de forma diferenciada

mientras que la discriminacin

sociocultural tambin

desiguala a la poblacin.
INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008
C AP TULO
Ciudadana civil y poltica desigual y

discriminacin sociocultural
Las luchas por la expansin de la ciudadana constituyen, en ltima instancia, luchas contra la desigualdad. Se entiende por ciudadana un tipo de igualdad bsica asociada al concepto de pertenencia a una comunidad, que en trminos modernos es equivalente a los derechos y obligaciones de los que todos
los individuos estn dotados, en virtud de su pertenencia a un Estado Nacional
(PNUD, 2004). Los derechos clsicos de ciudadana se agrupan en tres categoras: derechos civiles, polticos y sociales. Civiles son los derechos necesarios
para la libertad individual de la persona, libertad de palabra, pensamiento y fe,
derecho a poseer propiedad y concluir contratos vlidos, y el derecho a la justicia. Tambin abarca el derecho de organizacin, establecido ms tardamente.
Los polticos comprenden los de participar en el ejercicio del poder poltico,
como miembro de un organismo dotado de autoridad poltica o como elector
de los miembros de tal organismo.
El ejercicio de la
ciudadana no se da
hoy equitativamente en
todas las personas, como
tampoco se dio en el
pasado.
l ejercicio de la ciudadana no se da hoy equitativamente en todas las

personas, como tampoco se dio en el pasado. Las mujeres paraguayas
accedieron recin en 1961 al derecho al sufragio; y hasta la dcada
de 1990, la centralizacin geogrfica del Poder Judicial restringi el acceso a
derechos civiles de la poblacin del interior del pas. Los regmenes autoritarios impusieron severas limitaciones a la participacin poltica de partidarios
de la oposicin, e histricamente, tanto los trabajadores urbanos como el campesinado, han sufrido restricciones en su intervencin en la vida pblica, en su
relacin con el Estado y con otros actores sociales. Desde 1989 hubo avances
indudables en el ejercicio de estos derechos, aunque insuficientes para asegurar
el ejercicio de una ciudadana integral o plena.
Los derechos sociales abarcan toda la variedad, desde el derecho a una medida de bienestar econmico y seguridad hasta el derecho a compartir plenamente la herencia social y a llevar la vida de un ser civilizado segn las pautas
prevalecientes en la sociedad. Recientemente surgi un cuarto tipo de derechos
que garantizan el ser ciudadano o ciudadana (ejercer las tres ciudadanas antes
citadas) en la propia cultura, sin necesidad de renunciar a ella. Ya expandidos
casi universalmente los derechos civiles y polticos, son los sociales y culturales
los que poseen una funcin ms igualitaria, porque tienden a hacer menos
99
100
En Paraguay existe
una ciudadana de
baja intensidad... o
ciudadana electoral.
Con una ciudadana
simplemente electoral
slo es posible
desarrollar una
democracia de electores
y electoras. Sin embargo,
con una ciudadana
integral o activa y plena
es posible evolucionar
hacia una democracia de
ciudadanos y ciudadanas.
grande la desigualdad entre quienes tienen y quienes no tienen, y aseguran el derecho a la

identidad cultural y/o tnica. Para el ejercicio de toda esta variedad de derechos civiles y polticos, como tambin sociales, tambin es imprescindible fortalecer el capital social, desde la
perspectiva de la confianza, asociacin y participacin de la ciudadana.
Este captulo analiza el ejercicio de la ciudadana civil y poltica y se tratan algunas discriminaciones culturales vigentes. En los prximos captulos se analizar el ejercicio de la
ciudadana social.
Caracterizacin del ejercicio de la ciudadana civil y

poltica
En Paraguay -como en gran parte de Amrica Latina- existe una ciudadana de baja intensidad debido, entre otras causas, a la inexistencia o dbil desarrollo del Estado de Bienestar, es
decir, de un Estado capaz de satisfacer las necesidades fundamentales de la poblacin. Con
una ciudadana de baja intensidad, las personas
gozan de las libertades y los derechos polticos
que corresponden al rgimen democrtico;
pero muchas de ellas carecen de servicios sociales bsicos (PNUD, 2004). A menudo tampoco disfrutan de ciertos derechos civiles bsicos como la proteccin contra la inseguridad y
la violencia policial, o el acceso igualitario a la
justicia. Las restricciones propias de la ciudadana de baja intensidad se acumulan en personas o grupos, segn su sexo, rea de residencia,
zona geogrfica, ingresos, etc. Se contrapone a
la ciudadana integral, que implica un ejercicio
activo y pleno del conjunto de estos derechos y
obligaciones, por todos los integrantes de una
sociedad.
A la ciudadana de baja intensidad se la
denomina tambin ciudadana electoral,
porque se limita al ejercicio de los derechos
y al cumplimiento de las obligaciones de carcter electoral. En Paraguay esta ciudadana
se evidencia, especialmente desde 1989, por
la secuencia ininterrumpida de elecciones libres y la ampliacin de derechos y libertades
polticas. Estos logros no deben subvalorarse: la legitimidad y el fortalecimiento del sistema electoral paraguayo exigieron un gran
esfuerzo de la sociedad civil, de los partidos

polticos y del Estado. Pero tambin existe
un abstencionismo creciente y la ciudadana
electoral (afectada ella misma por severas
limitaciones) convive con la desigualdad y
la pobreza, generando un preocupante descrdito del sistema democrtico. Con una
ciudadana autoexcluida o simplemente electoral slo es posible desarrollar una democracia de electores y electoras. Sin embargo,
con una ciudadana integral o activa y plena
es posible evolucionar hacia una democracia
de ciudadanos y ciudadanas, con sus consecuentes beneficios polticos, sociales, econmicos y culturales. Es ms, dado el prolongado autoritarismo, stronista y anteriores, una
singularidad de la democracia paraguaya,
con relacin a la regin, es que debe ser construida antes que recuperada.
La ciudadana electoral en Paraguay toma
en importante medida la forma de ciudadana clientelar (de clientela, o clientelista),
agudizada en la medida que se profundizan
las desigualdades. El clientelismo no incluye
slo a las personas ms pobres; en su constitucin inciden adems factores culturales
e histricos. Los ciudadanos -hombres y
mujeres- piden favores al Estado porque
no creen tener derechos, no se sienten portadores de derechos, ni perciben las obligaciones correlativas propias y del Estado. Sin
el reclamo de derechos tampoco logran protagonismo social ni poltico. Las relaciones
ponsabilidad exclusiva del Estado. Los partidos

polticos -agentes articuladores del Estado y de
la ciudadana- cumplieron un rol clave en el establecimiento, expansin y reproduccin de las
estructuras de clientela. Este proceso se agudiza
con el surgimiento del partido-Estado; o cuando incluso los partidos opositores reproducen,
en los espacios de gobierno que obtienen, las
prcticas clientelares.
Hoy las demandas ciudadanas cobran
forma de reclamos sociales, que abarcan desde la protesta por el abandono de medidas
proteccionistas vigentes en el pasado, hasta
reivindicaciones nuevas levantadas por dirigentes de movimientos sociales, ya con criterios de ciudadana. Si antes predominaban
las prohibiciones, hoy la ciudadana comienza a reclamar sus derechos, sin llegar todava
a la suficiente asuncin de sus obligaciones.
Algunos factores estructurales restringen
el desarrollo de una ciudadana integral. Primero, la ciudadana surge y se expande desde
las ciudades. Recin en 1992, la poblacin urbana supera levemente a la rural.
Segundo, los trabajadores organizados en
sindicatos son quienes reclaman la expansin
de la ciudadana social, pero histricamente
la industrializacin fue muy dbil en Paraguay, con el consecuente bajo nivel de sindicalizacin de los trabajadores. En el 2007
(EPH 2007), slo dos de cada diez personas
de la poblacin econmicamente activa se
hallaba en la industria manufacturera o en la
construccin, y dos de cada tres trabajaban
solas o en unidades productivas pequeas
(menos de 5 empleados u obreros), lo que
impide la organizacin sindical.
Tercero, una ciudadana activa est relacionada con mayores niveles educativos de la poblacin. La expansin de la cobertura educativa
es reciente en el Paraguay, y subsisten grandes
desafos en trminos de calidad de la enseanza.
Los avances en este campo requieren tiempo. El
promedio de aos de estudio de la poblacin de
15 aos de edad o ms, que era de 6,4 en 1992
(Censo 1992), se elev en una dcada a 7,1 aos
La ciudadana paraguaya
puede caracterizarse
como de pequeo
formato: dbil,
dependiente y orientada
a reclamos y espacios
restringidos.
3
clientelares surgen dentro del Estado patrimonialista, caracterizado por la ausencia o

el incumplimiento de regulaciones y por la
corrupcin permitida debido a la discrecionalidad en la captacin y la asignacin de los
recursos pblicos.
El Estado patrimonialista se caracteriza
por tener un aparato burocrtico ineficaz e
ineficiente, una identidad asociada -no a la
nacin- al gobernante y a su entorno, y un
sistema legal debilitado por la arbitrariedad y
la corrupcin. No rinde cuentas, otorga favores a quien quiere, incumple sus obligaciones
y es indiferente a los derechos ciudadanos.
Tiene origen histrico en el Estado autoritario, expresin poltica de la arbitrariedad
econmica, sustentado en la impunidad de
la corrupcin.
La ciudadana paraguaya puede caracterizarse como de pequeo formato: dbil, dependiente y orientada a reclamos y espacios
restringidos. Constituye una pre-ciudadana al
carecer histricamente de derechos y desconocer sus obligaciones. En el pasado, su participacin pblica estuvo ms reglada por obligaciones negativas (prohibiciones), que por deberes
propios de la convivencia social y poltica. Esta
condicin, semejante a la de sbdito, se agudiz en la segunda mitad del siglo pasado. Hubo,
sin embargo, organizaciones y luchas por la
igualdad que, aunque no asumieran explcita
o concientemente este objetivo, propugnaban
una mayor justicia social.
La evolucin de las formas de ciudadana no es lineal ni ocurre de forma sistmica:
pueden darse avances significativos en la ciudadana civil o poltica, mientras hay estancamiento o suceden retrocesos en los derechos
sociales o culturales. La historia del siglo XX
muestra cmo el logro de la ciudadana tampoco es irreversible; derechos civiles o polticos que parecan firmemente adquiridos
desaparecieron de golpe con el advenimiento
de los fascismos y dictaduras.
Los rasgos de clientela que aparecen en el
ejercicio de la ciudadana poltica no son res-
101
Una ciudadana activa

est relacionada
con mayores niveles
educativos.
en el 2002 (Censo 2002).

Cuarto, las desigualdades perjudican el desarrollo de la poblacin. En 1991 (ao del ltimo censo agropecuario), el 1% de las propiedades detentaba el 77% de la tierra rural. En el
2007, el 40% ms pobre recibi slo el 12% del
ingreso total, mientras el 10% ms rico obtena
un 40% de dicho ingreso.
Quinto, la clase media ejerce protagonismo
en la demanda de derechos ciudadanos, pero
este sector es muy reducido en el Paraguay (se
la estima en una dcima parte de toda la poblacin) y su expansin estuvo ligada al crecimiento del aparato del Estado, lo que limita su
autonoma. Fue caracterizada como la eterna
El ejercicio de la ciudadana civil: avances y obstculos

El ejercicio de la ciudadana civil abarca
los derechos a la identidad, la asociacin, la
seguridad y la justicia; que no eran respetados
por el rgimen dictatorial. Sus avances fueron
sustantivos desde 1989, sobre todo en el mbito legal-institucional, pero la escasa incidencia
ciudadana en expandirlos y la insuficiencia de
algunos servicios estatales generaron descreimiento social, sobre todo en los grupos ms
pobres y vulnerables. Como las deficiencias del
sector pblico resultan ms graves en lo relativo a la seguridad, se desconfa de las organizaciones socio-polticas (partidos polticos, parlamento u otras organizaciones) que tienen por
funcin canalizar el reclamo de estos derechos.
El descreimiento afecta particularmente a la
Administracin de Justicia, vista como muy
permeable a las presiones extralegales de carcter poltico y econmico.
El derecho bsico a la identidad

El derecho a la identidad civil comprende la tenencia de la documentacin bsica,
como la partida de nacimiento y la cdula de
102
ausente de los cambios socio-polticos iniciados en 1989, sometida an a la asfixia del

clientelismo y del autoritarismo poltico (Galeano, 2002).
Sexto, el sistema poltico condiciona la organizacin ciudadana. El rgimen autoritario
reprimi duramente toda organizacin autnoma de la sociedad (en especial la de sectores
ms pobres); y aunque los gobiernos pos-1989
redujeron sustancialmente la represin, la expansin de la pobreza y de las prcticas clientelares obstaculizan -e incluso bloquean- el desarrollo de la ciudadana. En efecto, el aporte
de la cultura clientelar legitima y reproduce las
desigualdades.
identidad. Fue universalizado en Paraguay

recin en las tres ltimas dcadas y su forma
ms visible es la tenencia de la cdula, requerida para todo trmite pblico y muchos de
los privados. Su expansin obedece a la dinmica socioeconmica y poltica reciente,
ms que a la conciencia de las personas acerca del derecho a la identidad y del acceso a
otros derechos que permite la cdula.
El proceso se inicia con la inscripcin en
el Registro del Estado Civil de las Personas del
Ministerio de Justicia y Trabajo, y contina con
la habilitacin de la cdula de identidad por el
Departamento de Identificaciones de la Polica
Nacional. La reforma del sistema electoral -y
especialmente del Tribunal Superior de Justicia
Electoral desde 1994- cumpli una relevante
funcin al fomentar el registro y la documentacin de las personas. Pero persisten falencias
de las oficinas pblicas en la expedicin de la
cdula de identidad, e inconsistencias en las
estimaciones sobre la poblacin documentada. Un reciente informe seala el sub-registro
de aproximadamente 600.000 nias y nios en
poco ms de una dcada (Cspedes, 2005).
Recuadro 3.1
La objecin de conciencia al servicio militar
venes en edad militar de sucesivas cohortes

pudieron ejercer un derecho que les estaba vedado en la prctica. Se redujeron as
desigualdades histricas, ya que el reclutamiento forzoso afectaba a jvenes pobres y
menos educados, sin medios de evadir el
SMO y que soportaban un servicio militar
ms largo y riguroso, al no acceder al rgimen de CIMEFOR abierto a los estudiantes
urbanos de clases media y alta.

Las estimaciones del MOC muestran la sostenida evolucin del porcentaje de objetores durante los 90 y la reduccin concomitante de jvenes que cumplan con el SMO
en el perodo 1993-2005. El promedio de
evasores alcanz los dos tercios de jvenes
en edad de cumplir el servicio, en el mismo
lapso.
Aos
Objetores (%)
Soldados (%)
Evasores (%)
Cantidad de jvenes en edad de

hacer el Servicio Militar
1993
0,0
37,1
62,9
41.127
1994
0,2
37,4
62,4
40.970
1995
3,4
36,4
60,2
42.353
1996
5,0
33,8
61,2
45.356
1997
11,4
30,9
57,7
47.431
1998
11,1
22,6
66,3
57.507
1999
22,6
23,7
53,7
54.728
2000
20,8
21,5
57,7
60.285
2001 *
68,3
10,0
21,7
60.164
2002
16,4
9,1
74,5
60.778
2003
13,6
9,4
77,0
58.847
2004
13,8
9,4
76,8
59.056
2005
13,1
9,3
77,6
59.830
Total (porcentaje)
16,8
20,7
62,5
100.0%
Total (cantidad)
115.486
143.020
429.926
688.432
3
La objecin de conciencia al servicio militar

obligatorio (SMO) que rigi hasta la Constitucin de 1992, constituye una buena
prctica del ejercicio de las libertades civiles. Su protagonista es el Movimiento de
Objecin de Conciencia (MOC), que inici
sus acciones a mediados de 1994. Gracias
a su participacin y a coyunturas socio-polticas y culturales favorables, miles de j-
*El salto entre los aos 2000 y 2001 obedece a la salida de fuerzas militares para reclutar por la fuerza a jvenes en edad de hacer el servicio militar y a la rpida respuesta del
MOC en ofrecer alternativas.
Fuente: Estadsticas propias del MOC (2006).
Las transformaciones poltico-sociales generadas por la participacin del MOC obedecen a

factores internos y externos a la organizacin.
Entre los internos estn:
la constitucin de actores sociales con
fuerte coordinacin e identidad antimilitar;
su capacidad de construir un colchn
social de simpatizantes periodistas, religiosos, parlamentarios, polticos, ONGs,
etc., que influyeron desde sus respectivos mbitos;
la existencia de organizaciones sociales
que se apropiaron del discurso antimilitarista;
la diversificacin de estrategias (legales

o mediticas); temticas (objecin de
conciencia, derechos humanos, gnero,
etc.); acciones (desde conciertos hasta
acciones directas no violentas); escenarios (municipal, parlamentario, etc.) y
discursos (tcnico, racional, legal, afectivo) dirigidos a los diferentes actores y a
la ciudadana.
Entre los factores externos se cuentan:
el derecho a la objecin de conciencia
en la Constitucin, la apertura poltica
y de mecanismos institucionales que lo
viabilizan;
el involucramiento de la prensa y el de-
bate/aprendizaje de las experiencias de

otros pases;
la escasa adecuacin de las FFAA a cambios del contexto de la transicin y su
posicionamiento como un actor poltico
ms, en disputa con otros que buscaban
disminuir su influencia;
el mantenimiento de un Estado dbil, de
inestable administracin, escasa formalizacin de procedimientos, funcionariado
no calificado, corrupcin y clientelismo,
insuficiente apertura a las demandas
ciudadanas (en particular respecto a la
reduccin de desigualdades y a la participacin activa de la ciudadana).
103
El derecho a poseer una cdula de identidad no est garantizado en el presente a

toda la poblacin paraguaya. De acuerdo al
censo del 2002, siete de cada diez personas
tiene cdula, sin diferencias relevantes por
sexo. Las diferencias surgen segn el rea de
residencia: poseen este documento cuatro de
cada cinco residentes urbanos, y tres de cada
cinco habitantes de reas rurales.
Parte de las dificultades provienen del requisito previo del certificado de nacido vivo,
expedido por las instituciones sanitarias. Si
bien transitoriamente se ha obviado este requisito con la Ley No. 3140 del 2007, no todos
los partos se hacen en instituciones de salud,
y adems existen razones culturales (desconocimiento del derecho a la identidad) y
econmicas: aunque la primera emisin de la
cdula es gratuita, existen costos para gestionarla y renovarla que retardan la cedulacin.
Al no percibirse los beneficios de este derecho, la cdula de identidad se obtiene recin
a los 5 aos de edad, para la escolarizacin.
La cedulacin cobr carcter universal
con el proceso electoral, en una suerte de expansin de la ciudadana civil desde arriba.
Este derecho se subordina en determinados
casos a la lgica clientelar, cuando los partidos gestionan la documentacin para inscribir a sus afiliados en el padrn nacional. La
La asociacin permite
que mayor cantidad de
gente participe, o lo haga
con mayor incidencia, lo
que constituye un fin en
s mismo y un medio del
Desarrollo Humano.
Pertenencia a grupos o asociaciones (%)
Grfico 3.1
72
44
Urbano
Rural
41
Ocupado
63
58
57
56
Inactivo
42
40
13 y ms 1 -6 aos Hispanoaos de de estudio hablante

estudio
Guaranihablante
35
No pobre
Pobre
extremo
Fuente: PNUD/ODH EDH 2007
104
tenencia de cdula es tambin requerida para

beneficiarse de los programas de proteccin
social o para emigrar, cuestiones que afectan
ms a los sectores de menores recursos o ms
pobres. Segn la EDH 2007, prcticamente la
totalidad de las personas de 18 aos de edad
o ms dispone de cdula vigente; y una de
cada veinte la tiene vencida. Quienes ms carecen de ella son guaranihablantes, con baja
escolaridad (1 a 6 aos de estudio) y pobres
extremos. Las principales razones aducidas
para no disponer de cdula son la lejana del
lugar de expedicin, el tiempo perdido en la
tramitacin y la carencia del certificado de
nacimiento, en este orden. Paralelamente,
una de cada diez personas afirma no necesitarla.
Un derecho poco ejercido: la

asociacin
La asociacin permite que mayor cantidad de gente participe, o lo haga con mayor
incidencia, lo que constituye un fin en s mismo y un medio del Desarrollo Humano. Favorece el protagonismo social al desarrollar
las capacidades en el ejercicio de derechos y
libertades, y es el instrumento por excelencia
para lograr reivindicaciones civiles, sociales
o polticas a travs de la participacin activa y sistemtica en barrios, manifestaciones,
huelgas, militancia poltico-partidaria, etc.
En Paraguay la expansin de asociaciones sociales y polticas data de 1989, ya que
anteriormente las expresiones organizativas
autnomas eran reprimidas. En consecuencia, los reclamos de organizaciones -no necesariamente nuevas- sociales, culturales o
de grupos vulnerables alcanzaron mayor dimensin a partir de la dcada de 1990. Organizaciones vecinales, de mujeres o sindicales
tienen hoy como interlocutores de sus reivindicaciones a las Municipalidades, la Secretara de la Mujer o la Administracin Central,
respectivamente.
En la mayora de los casos, se trata de organizaciones locales, escasas en nmero, con
al desarrollo de la ciudadana porque en l las

personas no exigen ni ejercen derechos sino
que piden y transan, o acuerdan, favores
y ayudo (ayuda) de arriba. Entonces, no
sorprende que quienes cuentan con estas caractersticas, y que precisamente constituyen
las poblaciones ms pobres y vulnerables,
sean los ms reacios a asociarse.
Los resultados de la EDH 2007 confirman
la primaca de organizaciones tradicionales,
de pequeo formato y ligadas a las necesidades inmediatas, caractersticas que constrien la calidad de la participacin ciudadana.
Una de cada tres personas pertenece a una
organizacin religiosa y tres de cada diez a
una cooperativa; as, ambas instituciones
concentran cerca de dos tercios de la participacin total. El tercio restante se halla en organizaciones vecinales, poltico-partidarias y
deportivas. [Ver Anexo 3.1].
La membresa dentro de organizaciones
religiosas -que abarca todos los sectores socioeconmicos- se explica por factores socioculturales y mayoritariamente se concreta
en grupos pastorales y de catequistas de la
Iglesia Catlica. La pertenencia a cooperativas funciona como el vnculo privilegiado
a la economa de autoayuda, y se realiza en
un abanico de organizaciones claramente estratificadas segn ingresos y otros recursos.
Grfico 3.2
La mitad de la poblacin
encuestada pertenece
a organizaciones, con
diferencias segn nivel
educativo, idioma del
hogar, condicin de
pobreza, actividad
econmica y rea de
residencia.
3
dbil capacidad de presin y limitada autonoma respecto al Estado y a los partidos

polticos.
Ms que el temor a la represin, son la
pobreza y el desinters de la gente, por una
parte, y la cultura clientelar de los partidos
y de la burocracia estatal -reforzada en la
medida que aumentan la dimensin y los reclamos de las organizaciones sociales- por la
otra, los que obstaculizan el asociacionismo.
El desinters obedecera a cierta desconfianza en los resultados prcticos de la participacin. Adems, la falta de experiencia y de
cultura de negociacin dificulta la resolucin
de conflictos sociales y polticos.
De acuerdo a la EDH 2007, la mitad de la
poblacin encuestada pertenece a organizaciones, con mayores diferencias segn nivel
educativo, idioma del hogar, condicin de
pobreza, actividad econmica y rea de residencia, en este orden.
A mayor nivel educativo, ms organizacin; igualmente en hispanohablantes ms
que en guaranihablantes, por una parte, y
en no pobres ms que en pobres extremos,
por la otra. Lo mismo ocurre entre personas
activas en comparacin a las inactivas y del
rea urbana en relacin a la rural. La mayor
educacin permitira una mayor conciencia sobre los beneficios de la pertenencia a
organizaciones para la defensa de los intereses. Asimismo, el mayor nivel educativo
se refuerza, usualmente, con la pertenencia
al grupo de poblacin hispanohablante. Y a
ambas condiciones se suma, adems, la condicin de no pobreza y de econmicamente
activa, residiendo en el rea urbana.
En contrapartida, las personas menos
proclives a organizarse y usualmente sin experiencia organizativa de defensa de sus intereses colectivos, por lo menos fuera de estructuras clientelares, son aquellas con bajo nivel
educativo, guaranihablantes, residentes en el
rea rural, econmicamente inactivas y en
pobreza extrema. En otras palabras, aquellas
agobiadas por su situacin de ignorancia,
dependencia cultural o exclusin econmica.
El clientelismo constituye un gran obstculo
Participacin en organizaciones principales (%)
50
47
45
47
39
25
19
Rural
18
16
Inactivo
Pobre extremo
Religiosa
1-6 aos
estudio
15
Guaranihablante
Cooperativa
105
Esto es, para satisfaccin de necesidades bsicas en los sectores pobres y con fines empresariales para los medios y altos.
La participacin en organizaciones religiosas y cooperativas presenta las ms importantes diferencias en contra de los grupos
desfavorecidos segn nivel educativo, idioma
hablado en el hogar y condicin de pobreza,
en primera instancia, y segn condicin de
actividad econmica y lugar de residencia,
en segunda instancia. Todo lo cual es coherente con las desigualdades detectadas a lo
largo de este Informe.
Quienes cuentan con menos recursos y
capacidades tienden a pertenecer a asociaciones ms tradicionales, como las religiosas,
antes que modernas, de ndole socioeconmica, como las cooperativas. Esto es, la tenencia o no de recursos y capacidades est
relacionada con el tipo de organizacin a la
que se pertenece; pertenencia que, a su vez,
influira sobre las oportunidades socioeconmicas que se posee.
Ser miembro de una organizacin no
significa participar activamente en ella. Las
cifras de pertenencia se matizan al indagar
el grado de participacin. Seis de cada diez
personas asociadas manifiestan tener poca o
ninguna participacin, una de cada tres participa bastante o mucho y slo una de cada
Ser miembro de una

organizacin no significa
participar activamente
en ella... Seis de cada
diez personas asociadas
manifiestan tener poca o
ninguna participacin.
Grfico 3.3
Razones de no participacin en organizaciones (%)
43
33
25
42
37
23
12
Mujer
Ocuparme de m y mi familia
Ocupado
22
16
Inactivo
No tiene tiempo
Fuente: PNUD-ODH, EDH 2007
106
30 31
30
29
28
17
Hombre
41
12
16
Hispanohablante Guaranihablante
No sirve para nada
veinte ocupa funciones directivas. Al igual

que en los casos anteriores, las funciones
dirigenciales son ocupadas preferentemente
por personas de mayor nivel educativo, econmicamente activas y varones. Asimismo,
las personas bilinges tienen mayor liderazgo que las monolinges. En un sentido amplio, el liderazgo debe cabalgar vinculando
ambos universos culturales para ser reconocido como tal.
Para dos de cada tres personas encuestadas, las razones ms frecuentes para no
participar en organizaciones son, en este orden, prefiere ocuparse de s mismo y de su
familia y no tiene tiempo; ambas pueden
entenderse como razones de auto-exclusin
para beneficio propio. Dos de cada diez sostienen que para nada sirve participar y una
de cada diez aduce que los dirigentes slo
buscan ventaja propia; expresiones stas relacionadas al desinters o al desencanto. Si el
clientelismo afecta a los asociados, entre los
reacios a organizarse predominan la orientacin individual-familiar, el descreimiento
en la accin colectiva y la desconfianza en la
dirigencia.
Las desigualdades encontradas -tambin aqu- segn sexo, ocupacin y pobreza
muestran la coherencia de los perfiles trazados. Las personas con ocupacin laboral y
los varones explican preferentemente su no
participacin por falta de tiempo, mientras
que las de sexo femenino y econmicamente
inactivas prefieren ocuparse de s mismos
y de sus familias, una razn de tipo socioeconmico y de gnero.
Esta participacin dbil en trminos de
calidad y cantidad impone lmites al ejercicio
de la ciudadana, e indica, al mismo tiempo,
el bajo nivel de capital social, concebido ste
como la suma de confianza, normas, valores
compartidos y redes que facilitan la coordinacin de acciones y mejoran la eficiencia de
la sociedad.
La persistencia de un bajo asociacionismo
en la transicin se explica por el clientelismo
del Estado y de los partidos polticos, cuyas
estructuras bloquean la expansin de una
Recuadro 3.2
El acceso a medicamentos mediante las Farmacias Sociales
El acceso a los medicamentos esenciales es

fundamental para el logro de una vida larga y
saludable y se refiere al derecho a la salud. En
Paraguay, una parte importante de las muertes
de las personas se podra prever o curar si ellas
tuvieran acceso a los medicamentos que normalmente se encuentran disponibles en el pas.
tiones que realicen los Consejos que tienen la

intencin de contar con este servicio, los fondos
pueden provenir de la gobernacin, de la municipalidad o de donaciones particulares.
Ante la cada vez ms limitada provisin de

medicamentos por parte del sistema de salud
pblica y la situacin de pobreza de un poco
ms de la tercera parte de la poblacin, surgen
las denominadas Farmacias Sociales como una
alternativa que permite disminuir el gasto de
bolsillo que las personas destinan a este rubro.
Las Farmacias Sociales se originan en Paraguay
en la segunda mitad de la dcada de 1990 a
instancia de las autoridades departamentales,
locales o de los Consejos regionales y locales de
salud. En la actualidad estn siendo promovidas por el CIRD. En algunos casos, la iniciativa
surge de algn Subconsejo local de salud ubicado en una compaa (subdivisin territorial
del distrito o municipio). Los Consejos regionales y locales cuentan con la participacin de
representantes de la comunidad y buscan canalizar las demandas de salud de la ciudadana
y controlar la gestin de los recursos pblicos
destinados al rea.
La administracin implica llevar un control

diario del stock, realizar un inventario mensual
y efectuar una rendicin mensual al Consejo
local de salud. Con esta informacin el Consejo
local realiza las adquisiciones necesarias para
mantener el stock necesario. Las compras se
realizan en coordinacin con el Puesto o Centro de salud. No se adquieren medicamentos
que estn disponibles en estas instituciones,
de manera que las Farmacias Sociales complementen, no suplan, la provisin pblica de
medicamentos.
Las Farmacias Sociales cuentan con una lista
de medicamentos esenciales utilizados en la
atencin primaria de la salud. Esta lista es elaborada por el Consejo o Subconsejo local de sa-
La conformacin de una Farmacia Social requiere un aporte inicial monetario denominado fondo rotatorio. Dependiendo de las ges-
Los precios oscilan entre 50% y 60% ms bajos

que en las farmacias privadas, aun considerando alrededor del 10% de recargo destinado a
garantizar el fondo rotatorio y pagar los costos
de la administracin de la Farmacia Social. El
pago de los medicamentos es esencial porque
permite la sustentabilidad, la que depende,
adems, del permanente control y la correcta
documentacin y administracin del emprendimiento. Esta no gratuidad y la transparencia
confieren legitimidad y continuidad al sistema.
La primera experiencia tuvo lugar en Itapa en
el ao 1996 por iniciativa del Consejo regional de salud conformado por 23 instituciones
pblicas y privadas relacionadas con la salud.
La gobernacin de Itapa provey el primer
fondo de Gs. 50.000.000 (en su momento US$
24.400) a 7 distritos con Farmacias Sociales
para la compra y distribucin de los medicamentos. Hoy funcionan en el pas ms de 250
Farmacias Sociales, con un fondo de casi Gs.
1.000.000.000 (hoy US$ 233.000).
3
Cuando ya se cuenta con los fondos se identifica el lugar donde instalar la Farmacia Social.
Actualmente funcionan en diversos lugares:
municipalidad, casa particular, en un lugar
alquilado. Se busca que las instalaciones sean
adecuadas, con habitaciones sin humedad y
ventiladas para mantener los medicamentos
en las condiciones requeridas. Las Farmacias
cuentan con una persona responsable que se
encarga de la administracin y venta de los
medicamentos.
lud a partir del perfil epidemiolgico del lugar

en que se instala. La lista incluye antipirticos,
antiinflamatorios, antibiticos, antiespasmdicos, antiparasitarios, antianmicos, vitaminas, ticos y cremas drmicas. Slo se venden
medicamentos con recetas expedidas por los
Puestos o Centros de salud pblicos, a efectos
de beneficiar a los pacientes que recurren a una
institucin pblica de salud y para evitar la automedicacin.
Evolucin del sistema de farmacias sociales

Itapa
Central
Misiones
Pte. Hayes
Capital inicial
Gs. 50.000.000
Gs. 50.000.000
Gs. 53.500.000
Gs. 63.000.000
Capital actual
Gs. 500.000.000
Gs. 250.000.000
Gs. 100.000.000
Gs. 85.000.000
Farmacias Sociales al inicio
s.d
Farmacias Sociales hoy
113
85
27
42
Nmero de medicamentos
en la lista al inicio
18
44
72
61
Nmero de medicamentos
en la lista al final
76
89
103
102
Fuente: Datos para el ao 2007 del CIRD
La ampliacin del nmero y capital de las Farmacias Sociales es una alternativa para que la sociedad civil organizada y los gobiernos central,
departamental y local promuevan un mayor acceso a los medicamentos esenciales para la salud, especialmente de las poblaciones de menores
recursos y del interior del pas. Un desafo pendiente, y urgente, es dar una respuesta a la poblacin en situacin de extrema pobreza, por no contar
sta con los recursos necesarios para financiar sus medicamentos, aunque los mismos sean de bajo costo.
107
108
Las deficiencias de
los organismos de
seguridad del Estado,
que se hallan en un
proceso incipiente de
transicin de un enfoque
de seguridad de Estado
a otro de seguridad
ciudadana, permiten
el incremento de la
inseguridad y provocan
una creciente percepcin
de inseguridad;
elementos stos que
estn alterando los
patrones de conducta de
la ciudadana.
ciudadana autnoma. Si las ventajas colectivas en el largo plazo nacen de la solidaridad o

altruismo, elemento central del capital social,
en el corto plazo las razones dadas por los paraguayos para explicar su rechazo a asociarse
indican las dificultades de acumulacin del
capital social.
Inseguridad e insatisfaccin
ciudadana
El incremento de la delincuencia expresa
conocidas desigualdades y al mismo tiempo
genera algunas nuevas, al afectar diferencialmente a las personas. Las personas de
mayores ingresos disponen de recursos para
garantizar su proteccin, como lo ratifica el
auge reciente de los servicios de seguridad
privada en el pas. Est dndose una suerte
de privatizacin de la seguridad ciudadana,
que excluye de sus beneficios a las poblaciones de menores recursos. En consecuencia,
la mayora de la poblacin percibe serias falencias en el cumplimiento de esta funcin
por parte del Estado.
La violencia fsica es parte central de este
problema, que abarca tanto la inseguridad
fsica real como la sensacin creciente de inseguridad. Ambas resultan perjudiciales al
Desarrollo Humano, limitan las libertades e
impiden la formacin de capacidades y oportunidades, al restringir -por ejemplo- las posibilidades de desplazamiento para educarse
o trabajar en reas u horarios determinados.
La inseguridad tambin nace de la violencia domstica o intrafamiliar, y afecta principalmente a mujeres, nios y nias. Ella expresa la desigualdad en el seno de la familia y
la construccin social de los roles de gnero,
que ubica a los hombres como proveedores
del hogar en el imaginario social y los dota
de mayor poder. Slo recientemente, la violencia domstica -esa invisibilizada violacin
a los Derechos Humanos- cuenta con algunas cifras en el Paraguay. Una de cada tres
mujeres casadas o unidas, de 15 a 44 aos de
edad, report haber sufrido violencia verbal,

una de cada cinco sufri violencia fsica y
una de cada diez, violencia sexual; proporciones stas mayores en reas urbanas que en
rurales (CEPEP, 2004).
De acuerdo a las encuestas de Transparencia Paraguay (2004, 2005 y 2007) los tres
problemas mayores del pas son a) desempleo y falta de trabajo; b) delincuencia y falta
de seguridad; y c) crisis econmica, pobreza
y hambre. En estos tres aos, la delincuencia-falta de seguridad se ubica en segundo
lugar entre los principales problemas del pas
(Transparencia, 2007). Esa sensacin trmica de inseguridad conduce a que Paraguay
se ubique en el primer lugar en Amrica Latina entre los pases donde se puede llegar a
ser vctima de un delito con violencia todo
o casi todo el tiempo y algunas veces. Sin
embargo, en la ocurrencia efectiva de delitos,
se encuentra en sptimo lugar en un grupo
de 18 pases (Latinobarmetro, 2007). Otro
informe reciente reitera que esta discrepancia es probablemente el resultado del papel
central que el crimen juega, as como de la
explotacin de los temores pblicos por parte de los medios de comunicacin y de los
polticos (Cavallaro y otros, 2007).
Las deficiencias de los organismos de seguridad del Estado, que se hallan en un proceso incipiente de transicin de un enfoque
de seguridad de Estado a otro de seguridad
ciudadana, permiten el incremento de la inseguridad y provocan una creciente percepcin de inseguridad; elementos stos que estn alterando los patrones de conducta de la
ciudadana. El Ministerio del Interior estableci, con la Polica Nacional, el Plan Paraguay
Seguro, que enfrenta crticas sobre el tipo de
personal empleado y los resultados alcanzados. Estas deficiencias cobran un aspecto ms
preocupante si se considera la intensa percepcin social sobre la complicidad de las fuerzas
policiales con las acciones delictivas (CIRD,
2006).
La ley No. 1.600 busca frenar la violencia
acudira a la Polica, una de cada cinco a la

Fiscala (Ministerio Pblico) o ante la prensa y, finalmente, una de cada diez no hara
nada. Es decir, dos de cada tres personas recurriran a las instituciones pertinentes. En el
extremo opuesto, una de cada cuatro personas apelara a la prensa u omitira hacer algo
al respecto, lo que indica su descreimiento en
las instancias pblicas responsables de la seguridad y justicia.
Tambin en este aspecto se observan desigualdades: las personas guaranihablantes
prefieren apelar a la polica, mientras que las
hispanohablantes, a la denuncia ante la prensa.
De quienes no haran nada ante una
eventual violencia, ocho de cada diez actuaban as porque pensaban que de nada servira
denunciar. Esta desconfianza es ms acentuada, nuevamente, en hispanohablantes, es decir, la poblacin con mayores recursos o capacidades y ms autnoma en sus decisiones.
Existen factores ligados a la desigualdad
que potencian tanto la violencia fsica como
la inseguridad ciudadana. En primer lugar
est la impunidad, cuyas causas van desde la
no tipificacin de los delitos hasta el poder
econmico o poltico de las personas sospechadas o acusadas. Por otra parte, el sistema
penitenciario, con infraestructura inadecuada, hacinamiento y prolongada retencin de
personas sin condena, colabora con la educacin en el delito y la exacerbacin de la
violencia.
La inseguridad y el temor a la violencia
fsica alteran las conductas de las personas
en funcin de las desigualdades existentes y
limitan el desarrollo humano. Estos cambios
son ntidamente expresados por las personas
afectadas: la parte que peor estamos [es] la
seguridad ... porque tenemos que andar todos
llaveados, ... todos enrejados estamos ya todos desconfiados. Una vctima de la delincuencia en el interior lamenta las discriminaciones del sistema: denunci y todo lo dems,
y mi denuncia jams lleg a la fiscala, no lleg
a Asuncin jams entonces. (ODH, Grupos
Existen factores ligados

a la desigualdad que
potencian tanto la
violencia fsica como la
inseguridad ciudadana.
En primer lugar est
la impunidad, por
otra parte, el sistema
penitenciario.
3
domstica, pero su aplicacin no es universal ni efectiva. Slo uno de cada cinco casos
de violencia domstica es reportado por las
vctimas, y los mecanismos institucionales
destinados a hacer cumplir esta norma son
an dbiles. Para romper las mltiples barreras existentes se requieren mayores investigaciones sobre esta violacin de los derechos
humanos y una mayor difusin y sensibilizacin del derecho de las personas a vivir una
vida sin violencia.
Aunque constituye una de las funciones
clsicas del Estado, la seguridad fsica de las
personas no compete slo a esta instancia de
organizacin de la sociedad. La cultura de la
prevencin, que implica el apoyo de las comunidades, es muy incipiente en la sociedad
paraguaya. Adems, la participacin ciudadana en iniciativas de vigilancia comunitaria
es muy limitada en extensin, y adems motivo de significativas controversias.
En el ltimo quinquenio (2003-2007),
dos de cada diez personas encuestadas sufri
violencia en sus bienes personales (robo de
telfonos celulares, joyas, dinero, etc.); una
de cada seis en su vivienda; y una de cada
diez, en su persona (EDH 2007). Con mayor
o menor asimetra, las personas residentes
en reas urbanas, de mayor nivel educativo e
hispanohablantes han experimentado mayor
violencia que las personas residentes en reas
rurales, de menor escolaridad y guaranihablantes, dado que las primeras usualmente
cuentan con ms bienes.
Por otra parte, entre las personas que sufrieron violencia, dos de cada diez personas
contaban con animales; una de cada diez con
vehculo; y menor an es la cantidad de personas que posea tierras. Entre los factores
que determinan estas disparidades, los ms
consistentes son el idioma del hogar y el nivel
educativo: en todos los casos, quienes cuentan con ms recursos y capacidades, muestran haber sufrido mayor violencia.
En busca de proteccin o justicia ante una
eventual violencia, casi la mitad de la gente
109
110
La mayora de la gente
considera a la escasez
de recursos econmicos
como uno de los
principales obstculos
para una mayor igualdad
ante la Administracin de
Justicia.
Focales 2005). A estas expresiones se suma

la extendida percepcin (nueve de cada diez
personas) segn la cual el Estado no atiende
prioritariamente la seguridad ciudadana de
las poblaciones ms pobres (EDH 2007).
Administracin de Justicia,
expansin y desconfianza
La igualdad ante la ley -y por extensin,
ante la Administracin de Justicia- es intrnseca a la ciudadana civil y al Desarrollo Humano, al asegurar derechos y oportunidades
a todas las personas, sin discriminacin alguna. El Paraguay tuvo en la transicin una reforma casi total de su cuerpo jurdico -nueva
Constitucin, Cdigos y leyes- y el Poder Judicial inici su proceso de desconcentracin,
tanto fsica como institucional, con un plan
estratgico implementado a partir de 1997.
Los cambios del cuerpo legal supusieron
una sustantiva modernizacin, mientras la
desconcentracin (ms que descentralizacin) geogrfica de la infraestructura fsica,
de los juzgados y de las fiscalas redujo paulatinamente las desigualdades en el acceso a la
justicia para la ciudadana, acortando distancias y disminuyendo costos. Hasta 1989, el
Poder Judicial dispona de seis Circunscripciones Judiciales, en 2005 stas eran ya quince; lo que supone un incremento del 250%.
Tambin el nmero de jueces -incluyendo
Tribunales de Apelacin, Jueces de 1ra. Instancia y Jueces de Paz- se duplic en el mismo lapso: de los 365 que haba en 1998, la cifra se elev a 713 en 2006 (segn el Dpto. de
Presupuesto del Poder Judicial). Pero la falta
de cifras fiables limitan estas reformas; una
reciente evaluacin recomienda desarrollar
un sistema de estadsticas de gestin para hacer un seguimiento del desempeo, identificar problemas y disear soluciones de este
poder del Estado (Banco Mundial, 2005).
La desconcentracin de Circunscripciones Judiciales no elimin todas las barreras
en el acceso a la justicia: determinados tr-
mites deben efectuarse necesariamente en

Asuncin, capital que contina privilegiada
en nmero de funcionarios judiciales. Segn
el informe del Banco Mundial (2005), la relacin de 10 jueces por cada 100.000 habitantes
es superior al promedio regional e incluso al
de Europa Occidental y Amrica del Norte.
Pero la carga de trabajo se distribuye desigualmente; la mayora de los jueces recibe
escasos expedientes anuales, mientras un
grupo debe procesar una cantidad extremadamente alta de casos.
La expansin de los Juzgados de Paz permite una justicia de proximidad; y la Justicia de Paz Letrada ofrece una resolucin
rpida de conflictos, garantizando mayor
equidad. Estos juzgados -donde se litigan los
juicios de montos reducidos y se hacen intervenciones de urgencia en casos de violencia
domstica- son un espacio abierto a la poblacin de menores recursos, que por la celeridad de los procedimientos, eroga costos ms
bajos. La duracin media de un proceso de
Justicia Letrada es de 299 das en el juicio ejecutivo, 315 en el hipotecario y 343 en el ordinario. En los Juzgados de Primera Instancia
en lo Civil y Comercial, estos llegan a 891
en el ejecutivo, 1.223 en el hipotecario, 1.996
das en el ordinario, 951 en el de sucesin y
441 en el de divorcio (INECIP, 2006).
Los Juzgados de Paz tambin funcionan
como una instancia mediadora que evita la
judicializacin innecesaria de casos, aunque
resultan insuficientes ya que los mecanismos
institucionales de mediacin y conciliacin
precisan expandirse en el pas. De igual forma, las acciones de la Defensora del Pueblo
y especialmente de la Defensora Pblica
abiertas a personas de menores recursos favorecen la equidad, aunque su incidencia no
llega a compensar las mltiples desigualdades vigentes. Sin embargo, acorde al Plan
Estratgico del Poder Judicial 2004-2010, en
el gobierno judicial 2007-2008 se presentan
tres ejes generales: Justicia cercana a la gente, Justicia transparente y Justicia segura y
cia a travs de un inestable sistema de cuoteo partidario y la integracin del Consejo

de la Magistratura es tambin afectada por el
proselitismo poltico.
El Tribunal de tica Judicial y el Consejo
Consultivo fueron instalados en septiembre
del 2006. Posteriormente, ante la demanda
de la Oficina de tica Judicial, la totalidad
de los 446 magistrados que estaban afiliados a partidos polticos, de los 590 magistrados del pas, solicitaron la suspensin de
sus afiliaciones poltico-partidarias durante
el ejercicio de sus cargos. Tres de cada cinco
magistrados estaban en ese momento afiliados al partido de gobierno (ABC, 2006 c),
el Colorado, lo que expone no slo la partidizacin de ese poder sino tambin el sesgo
tomado por los nombramientos, ya que esta
proporcin excede a la del peso electoral de
la ANR. El Tribunal y el Consejo producen
sanciones ticas. La integracin por cuotas
partidarias define igualmente al Jurado de
Enjuiciamiento, rgano que juzga a los magistrados por mal desempeo y comisin de
delitos en el ejercicio del cargo, cuya imparcialidad y eficiencia son hoy cuestionadas: de
las 458 sentencias libradas desde su creacin
hasta septiembre de 2006, 417 fueron de absolucin (ABC, 2006 b). Todo esto influye en
la escasa confiabilidad de la Administracin
de Justicia por la ciudadana, registrada por
diversos sondeos de opinin (CISNI, 2005;
Transparencia Paraguay, 2004-2005 y CIRD,
2001-2005).
Otro estudio revela la impunidad de las
autoridades o funcionarios pblicos imputados por corrupcin ante rganos jurisdiccionales asuncenos. Un porcentaje tan alto
como el 77% de las 238 personas acusadas
entre 2001 y 2003, no fue sometido a juicio
y se benefici con la prescripcin de sus causas. Las fallas apuntan tanto al Ministerio Pblico, encargado de aportar pruebas, como al
sistema judicial, incapaz de hacer respetar los
plazos procesales (UNIDA, 2006).
Nueve de cada diez personas entienden
Nueve de cada diez

personas entienden
que raras veces o
nunca son iguales
ante las personas que
administran justicia.
3
confiable. El primero especficamente busca

mayores y mejores mecanismos de acceso
para todas las personas [y] en especial para
los sectores ms vulnerables: mujeres, nios
y adolescentes, indgenas, familias de escasos
recursos (Poder Judicial, 2007).
La mayora de la gente considera a la escasez de recursos econmicos como uno de
los principales obstculos para una mayor
igualdad ante la Administracin de Justicia. Los pobres optan por no litigar, o interrumpen su litigio judicial por los costos que
implica. En el 2006, un juicio de disolucin
conyugal -de comn acuerdo- costaba cuatro
salarios mnimos y uno de filiacin, ms de
dos. Considerando que el 86% de la poblacin econmicamente activa tena un ingreso per cpita inferior a este salario mnimo
(2006), las razones econmicas juegan un rol
determinante en restringir el acceso equitativo a la Justicia.
La percepcin ciudadana seala la falta
de integridad de este poder del Estado como
otra barrera importante. La Corte Suprema
de Justicia es ubicada en el cuarto lugar, y el
Ministerio Pblico en el sptimo lugar, entre las diez instituciones ms corruptas del
Paraguay (CISNI, 2005). Tres de cada cinco personas sostienen que el Poder Judicial
sufre un alto o altsimo nivel de corrupcin
(CIRD, 2001 a 2005), y tres de cada cuatro
encuestados cree posible sobornar a un juez
o jueza para conseguir favores o beneficios
extraordinarios (Transparencia Paraguay,
2007).
A la pobreza de la gente y la corrupcin se
suman los factores polticos, que inciden en
la contratacin y promocin del funcionariado (incluyendo ministros de la Corte Suprema, jueces y fiscales), en los procedimientos
y en los fallos judiciales. Como en la prctica
no existe la carrera judicial, los funcionarios
de este Poder no cuentan necesariamente
con la idoneidad y experiencia necesarias. El
Poder Ejecutivo y el Legislativo intervienen
en la seleccin de la Corte Suprema de Justi-
111
En la justicia acta con

fuerza la triloga de
las P: plata (dinero)
para iniciar o continuar
el juicio; plata para
corromper funcionarios
judiciales o magistrados;
y poder poltico para
presionar sobre los
procesos judiciales.
que raras veces o nunca son iguales ante

las personas que administran justicia (EDH
2007), percepcin en la que no se detectan
diferencias segn sexo, rea de residencia,
idioma hablado o nivel educativo. Este consenso es coherente con la encuesta Latinobarmetro (2007), que seala que slo una
de cada diez personas en Paraguay considera
que todas las personas tienen iguales oportunidades ante la justicia, ubicndose el pas
en el tercer lugar con peor percepcin entre
los 18 pases considerados.
Asimismo, en el grupo de quienes no
creen que exista un trato igualitario de parte de las personas que administran justicia,
para una tercera parte las causas son de tipo
econmico, es decir, incapacidad de pagar
un abogado, iniciar o continuar un juicio,
etc. Otra tercera parte menciona a la corrupcin y la mitad de esta ltima proporcin entiende que las razones polticas determinan
esta desigualdad. Este conjunto abarca a tres
de cada cuatro personas encuestadas (EDH
2007).
En la justicia acta con fuerza la triloga
de las P: plata (dinero) para iniciar o continuar el juicio; plata para corromper fun-
Desigualdad ante la Justicia segn disponibilidad

de dinero (%)
Grfico 3.4
41
31
28
25
No pobre
Pobre extremo
13 y ms
aos de
estudio
1 -6 aos
de estudio
112
42
40
Hispanohablante
Guaranihablante
cionarios judiciales o magistrados; y poder

poltico para presionar sobre los procesos
judiciales. Esto genera necesariamente conductas de autoexclusin. Qu sentido tiene,
para una persona pobre, iniciar un juicio conociendo (o imaginando) sus costos reales y
extra-legales? La percepcin de una justicia
venal puede inhibir a las poblaciones de menos recursos de iniciar o continuar un litigio.
La misma indecisin afectara a las de mayores recursos, pero que carecen de palanca
poltica. Esto se ratifica en el anlisis por las
categoras de desigualdad ms relevantes.
La disponibilidad de dinero es un factor
determinante de desigualdad ante la Administracin de Justicia. Disponer de dinero es
ms importante, por las limitaciones que implica su carencia, para las personas guaranihablantes, de baja escolaridad y en situacin
de pobreza extrema, en comparacin a sus
pares hispanohablantes, de alta escolaridad
y no pobres.
La ciudadana expresa estas percepciones
en su discurso, con una lgica secuencial: a)
no existe justicia para los pobres [porque]; b)
ellos no pueden pagarse un abogado, y adems c) los delincuentes ricos contratan un
buen abogado y pueden comprar al juez y/o
al fiscal; por lo cual d) la carga [el castigo] recae exclusivamente sobre los pobres, y en consecuencia e) no existe justicia en Paraguay.
(ODH, Grupos Focales 2005)
La evaluacin del sistema judicial en relacin con el de otros pases latinoamericanos resulta tambin crtica. Slo el 11% de
los encuestados cree que existe igualdad de
oportunidades de acceso, entre 18 pases el
Paraguay ocupa el tercer lugar con mayor
descreimiento. (Latinobarmetro, 2007)
Finalmente, el derecho ciudadano de acceso a la informacin pblica, entre los derechos civiles, tambin constituye un derecho
pendiente. Comprende los derechos a obtener informacin, a informar y ser informadas. Se trata fundamentalmente del acceso a
las fuentes pblicas de informacin as como
De esta forma constituye un derecho

ciudadano y una responsabilidad estatal. Inclusive, los funcionarios pblicos que hacen
efectivo este deber de Estado seran premiados por la ciudadana con su reconocimiento. En este sentido, se dieron avances relacionados a la informacin, como por ejemplo la
ley 2.051 del 2003 de contrataciones pblicas.
Sin embargo, la experiencia especfica reciente ha sido la ley 1.728 del 2001, que desvirtu
el proyecto original y hasta fue calificada de
ley mordaza, habiendo sido derogada inmediatamente. El siguiente proyecto de ley
de acceso a la informacin pblica, tambin
del 2001, finalmente fue archivado en agosto
de 2006.
El actual ejercicio de
la ciudadana poltica,
teniendo presente los
significativos avances
legales, institucionales
y de libertades
logrados a partir de
1989, es incomparable
en la mayora de sus
caractersticas con el
limitado ejercicio real
de la ciudadana poltica
durante el rgimen
stronista.
El ejercicio de la ciudadana poltica: electoralismo

entre el clientelismo y la autonoma
El actual ejercicio de la ciudadana poltica, teniendo presente los significativos avances legales, institucionales y de libertades logrados a partir de 1989, es incomparable en la
mayora de sus caractersticas con el limitado
ejercicio real de la ciudadana poltica durante el rgimen stronista. La Constitucin de
1992 y el nuevo marco legal e institucional
(por ejemplo el Cdigo Electoral, la renovacin de padrones, y, hasta recientemente, el
Tribunal Superior de Justicia Electoral) permitieron competencias electorales libres y
limpias, sin exclusiones y con mnimas irregularidades, dando fin a las graves exclusiones del pasado.
Segn la ley electoral de 1990, los Intendentes antes nombrados por el Poder Ejecutivo son ahora elegidos por voto popular. La
Constitucin actual incluy la eleccin de
Gobernadores departamentales, y la de una
Cmara (Diputados) con representacin departamental, reduciendo las desigualdades
del ejercicio de derechos polticos que afectaban a los ciudadanos -hombres y mujeres-
del interior. El preciso cumplimiento de los

calendarios electorales tambin favoreci el
desarrollo de la ciudadana poltica.
Estos avances innegables en la ciudadana
poltica no implican un sistema electoral impecable; los cuestionamientos al exagerado
electoralismo apuntan a los costos y la cantidad de tiempo que insumen las sucesivas
competencias electorales, incidiendo negativamente en el funcionamiento del Estado y
de la sociedad. Las obligadas internas partidarias, los comicios municipales y nacionales
ocupan, en la prctica, dos de cada tres aos,
excediendo normalmente a los perodos legalmente asignados. Adems, a partir de
2007, se ha perdido la confianza en la equidad
del TSJE dado el desbalance de representatividad o integracin vigente, cuestionndose
as a uno de los pilares centrales del proceso
democrtico paraguayo. ste, en relacin al
Cono Sur, tiene la peculiaridad del desafo de
construir un rgimen democrtico antes que
en recuperarlo.
3
a todos los niveles de las polticas pblicas.

Por una parte, constituye un derecho en s.
Por la otra, constituye un instrumento para
el acceso a otros derechos, individual o colectivamente, como por ejemplo en los casos
de registros de violaciones de los derechos
humanos durante el autoritarismo o de seleccin o implementacin de polticas pblicas
de vivienda en una ciudad, respectivamente.
El acceso a la informacin pblica tiene como
objetivos principales favorecer i) la transparencia, ii) la participacin ciudadana y iii)
la rendicin de cuentas. Se encuadra en las
caractersticas de los gobiernos republicanos
como la publicidad de los actos de gobierno
y la transparencia de la Administracin.
113
La abstencin es
producto del desencanto
ciudadano con la
experiencia democrtica
y el consecuente
descreimiento en la
utilidad del voto.
Participacin electoral en elecciones municipales,

generales y brechas, 1996-2008 (%)
Grfico 3.5
83
Adems del electoralismo existe una relativa tendencia abstencionista con marcadas
oscilaciones, especialmente en los ltimos
doce aos. stos tambin fueron los de las
elecciones ms confiables por el nuevo TSJE
a partir de 1994 con padrones, legislacin,
juzgados y otros recursos humanos y financieros suficientes. En los ltimos dos aos,
se ha dado una desconfianza creciente en
aqul as como en los tribunales electorales
partidarios. La abstencin es producto del
desencanto ciudadano con la experiencia
democrtica y el consecuente descreimiento en la utilidad del voto. Sin embargo, en
contrapartida, en elecciones en donde se ha
cuestionado la histrica hegemona del partido dominante, el Colorado, ha existido una
sustantiva alza en la participacin. Los resultados del 20 de abril del 2008 -al igual que en
1998- demuestran precisamente este rasgo,
as como la solidez institucional del rgimen
electoral y el fin efectivo de la transicin en
cuanto a cambio de partido en el gobierno
(alternancia) se refiere.
Los estudios de ciudadana poltica privilegian la cuestin del sufragio, y por extensin la ciudadana electoral (centrada en el
ejercicio comicial). El liderazgo es otro tema
de inters: qu caractersticas se desean del
81
64
66
54
50
1996
Munic.
1998
Presid.
Brecha
2001
Munic.
2003
Presid.
Brecha
Fuente: Elaboracin propia con base en datos del TSJE (1996-2008)
114
16
10
2006
Munic.
2008
Presid.
Brecha
liderazgo y cmo se lo ejerce en la prctica.

Los anlisis tambin indagan la orientacin
ciudadana hacia el autoritarismo o la democracia (o al menos, el no-autoritarismo); y
estudian el sistema de partidos polticos, con
su capacidad de representacin, resolucin
de conflictos y construccin de futuro. La
siguiente seccin trata de la ciudadana electoral, el liderazgo ideal, el perfil autoritario o
no-autoritario de la ciudadana, y el tipo de
participacin en los partidos polticos.
Tensin entre clientelismo y

autonoma
En Paraguay el ejercicio del derecho electoral se ha identificado con la ciudadana poltica, de la que slo es una parte. La expresin ciudadana integral o ciudadana que
contempla el ejercicio simultneo de la ciudadana poltica, civil y social, redefine esta
ciudadana, la poltica, superando el reduccionismo electoralista. Las primeras elecciones con amplia y libre participacin -aunque
todava con leyes y padrones del stronismose llevaron a cabo en 1989, y el sistema ya totalmente reformado empez a regir desde las
elecciones municipales de 1996.
A partir de ese ao, la participacin electoral baja tendencialmente pero con marcadas diferencias segn se trate de elecciones
municipales o generales. En esta ltima se
compite por presidencia y vicepresidencia,
titularidad de gobernaciones (departamentales) y miembros de juntas departamentales
y parlamentarios (senadores y diputados). La
menor participacin se da en las municipales
del 2006 donde vota la mitad de las personas empadronadas. Por otra parte, en 1996
y 1998 se tiene la mayor participacin, ocho
de cada diez personas empadronadas, y sin
diferencia o brecha significativa entre una y
otra. Posteriormente, la tasa de participacin
en las elecciones municipales es significativamente menor que en las generales. Entonces,
el electorado se moviliza fundamentalmente
partamentales o municipales-. Se emple en

forma significativa en las elecciones de 1991,
1993 y 2008, especialmente en Asuncin y el
Departamento Central. Su menor presencia
se debi a la intensidad de las lealtades tradicionales y, sobre todo, al poder de las maquinarias electorales. Esas dos circunscripciones
electorales concentran aproximadamente a
seis de cada diez personas que viven en reas
urbanas, albergan la mayor parte de la clase
media, y cuentan con los mayores recursos
educativos y econmicos.
El acto electoral oscila entre el clientelismo y la autonoma de acuerdo al nivel de
participacin ciudadana. A menor nivel de
participacin, mayor peso del clientelismo
determinado por las maquinarias partidarias,
la tradicin y la pobreza. En contraposicin:
a mayor nivel de participacin, menor peso
del clientelismo dado que el voto autnomo
gana en incidencia en la medida que se reduce el de las clientelas. Este modo de operar
se observa tanto en las elecciones internas de
los partidos polticos como en las nacionales
(municipales o generales).
En cualquiera de los casos, durante la
transicin, la lgica clientelar opera mucho
antes de la fecha de los comicios aunque en
stos alcanza su mayor expresin. Los efectos
del clientelismo sobre la constitucin de una
ciudadana integral, son nocivos y la autonoma electoral constituye una de las facetas del
tipo de ciudadana requerida para una democracia de ciudadanos y ciudadanas.
Dada la escasa tradicin cvica, un importante segmento de la poblacin de menores
recursos educativos o econmicos se inscribe en el Registro Electoral mediante la accin
del Estado o de su partido poltico que llega
a su lugar de trabajo o domicilio. Asimismo,
las personas retribuyen con su fidelidad electoral (fidelidad puesta en duda por los resultados de los comicios del 2008) el empleo
obtenido en la burocracia estatal gracias a su
afiliacin (obligada o espontnea) a un partido poltico. A partir de 1989, se dio un pro-
El acto electoral oscila

entre el clientelismo y la
autonoma de acuerdo
al nivel de participacin
ciudadana. A menor
participacin, mayor peso
del clientelismo; a mayor
participacin, menor
peso del clientelismo.
3
cuando se elige a quienes deciden los destinos del pas antes que el rumbo de su comunidad. Aunque la municipalidad es la instancia estatal que genera mayores grados de
confianza, la percepcin de la ciudadana es
que el mayor poder est en el Gobierno Central, junto a la mafia y los partidos polticos
(CIRD, 2001-2006).
Tanto en las elecciones generales de 1998
como del 2008, la Asociacin Nacional Republicana y el Partido Liberal Radical Autntico aliado a otras fuerzas polticas- captaron aproximadamente a nueve de cada diez,
y siete de cada diez electores, respectivamente. Los votos nulos o en blanco tuvieron valores marginales. En la transicin apareci
en reiteradas ocasiones un actor cua entre
los dos partidos tradicionales hegemnicos,
bajo diversas denominaciones (Asuncin
Para Todos, Encuentro Nacional, Patria Querida o una heterognea alianza en las ltimas
elecciones, la Alianza Patritica para el Cambio). La escisin del Partido Unin Nacional
de Ciudadanos ticos, ms conocida como
UNACE, dej al Partido Colorado sin la mayora absoluta que tuvo por dcadas. Aun as,
el fraccionamiento y la diversidad ideolgica de la oposicin permitieron a este ltimo
mantenerse en el gobierno hasta el 2008.
Sin embargo, el mayor cuestionamiento
al bipartidismo histrico, y especialmente al
Partido Colorado, se ha dado con los intrusos, o outsiders, en la poltica nacional y en la
principal intendencia, la de Asuncin. Empresarios o un ex militar o un ex eclesistico
desafiaron al entonces partido de gobierno.
La Alianza Patritica para el Cambio, vencedora en los ltimos comicios, representa con
mayor amplitud la diversidad de las fuerzas
sociales y polticas vigentes.
La opcin por el voto cruzado fue posible recin en la transicin. Esto es, cruzar el
voto eligiendo una candidatura como cabeza
presidente, vicepresidente, gobernador o
intendente- y otra como cuerpo colegiado
listas parlamentarias o de concejales de-
115
116
La exclusin del
derecho al voto castiga
intensamente a la
ciudadana pobre, de
menores recursos
educativos y de perfil
tradicional (rural,
guaranihablante, etc.);
y la sumatoria de estos
dficits genera en parte
del electorado altos
niveles de subordinacin.
ceso de incorporacin de sectores anteriormente excluidos del sistema poltico como,

por ejemplo, personas pobres o residentes en
zonas alejadas o de difcil comunicacin.
Sin embargo, el proceso de inclusin
o de trnsito a la condicin de ciudadana
poltica, desde esta pre-ciudadana o condicin semejante a la de sbdito, se realiza con
mecanismos, en muchos casos, de inclusin
partidaria. sta casi siempre opera bajo una
lgica de clientela antes que de ejercicio de
derechos. Por lo tanto, importantes sectores
de la ciudadana, o son pasivos o son ms
clientes que ciudadanos.
Estas consideraciones explicaran que
dos de cada tres personas respondieran: no
hago nada para que sus opiniones polticas,
sugerencias o reclamos lleguen a personas
que pueden transformarlas en acciones de
gobierno. Asimismo, para seis de cada diez
personas que participaron en las elecciones
anteriores a la de abril de 2008 y participaran en sta, su voto est influenciado por
su intuicin por quien crea puede hacer
mejor su trabajo o consultas con familiares.
(CIRD, 2008)
La exclusin del derecho al voto castiga
intensamente a la ciudadana pobre, de menores recursos educativos y de perfil tradicional (rural, guaranihablante, etc.); y la sumatoria de estos dficits genera en parte del
electorado altos niveles de subordinacin. El
da de los comicios, las estructuras partidarias clientelares imponen la movilizacin
desde arriba, es decir, el traslado de sus
electores al local de votacin por medio de
los operadores polticos.
Dos estudios de caso sobre las elecciones
municipales de 2001 (Cspedes, 2006) y el
abstencionismo en las elecciones nacionales
de 2003 (Morinigo y Lachi, 2006), por una
parte, y el anlisis del financiamiento de las
campaas electorales, por otra, registran esta
prdida de la libertad electoral. Los datos de la
encuesta de hogares de 2002 (DGEEC, 2004),
que registra la participacin de personas de
18 aos de edad o ms en las elecciones municipales del ao anterior, muestran cmo

los recursos socialmente valorados -ingreso,
escolaridad e idioma hablado- expanden o
reducen esta libertad. Uno de los estudios de
caso relacion estos recursos con el ejercicio
de la libertad electoral: si vot o no, y en caso
afirmativo, si concurri al local de votacin
por sus propios medios o fue trasportado por
un operador poltico, en cuyo caso su voto
fue clasificado como clientelar.
Los perfiles construidos con estos cruzamientos se esquematizan as:
Votaron menos las
personas:
Ms llevadas a votar las

personas:
- de menor ingreso
- de menor ingreso
- de menos aos de estudio
- de menos aos de estudio
- cualquier idioma en el
hogar
- guaranihablantes
La variable sexo no tuvo impacto relevante sobre estos perfiles de desigualdad, debido a
que la movilizacin electoral se realiza por unidades familiares, en las que existe un relativo
equilibrio por sexo. La participacin electoral
urbana es algo mayor que la rural, fundamentalmente por la mayor cercana de locales de
votacin y las facilidades del transporte.
En los referidos comicios municipales,
la participacin alcanz un 53,1% (EPH,
2002). Una variable que explica la participacin electoral es de naturaleza econmica:
a mayor abstencin, mayor pobreza. Segn
esta encuesta, vot el 57,9% del sector de
mayores ingresos econmicos (20,0% ms
rico de poblacin) y el 44,6% de la poblacin
de menores recursos (20% ms pobre).
Los recursos educativos impactan recin
a partir de una elevada escolaridad: en el
2001 ejercieron su derecho al voto el 49,3%
de la poblacin con tres aos o menos de estudio aprobados y el 72,3% de las personas
con 13 y ms aos de escolaridad. Considerando que este ltimo grupo constitua entonces la dcima parte de la poblacin total,
Grfico 3.6
Traslado al lugar de votacin

por niveles de ingreso, 2001 (%)
88
72
64
61
54
39
45
36
28
12
20% previo
20%
20% previo
20%
ms pobre intermedio ms rico ms rico
Iniciativa propia
Operador poltico
Fuente: Elaboracin propia con base en DGEEC - EPH 2002
Grfico 3.7
Traslado al lugar de votacin por

aos de escolaridad, 2001 (%)
93
80
71
52
60
48
40
29
0 a 3 aos
de estudio
4 a 6 aos
de estudio
20
7 a 9 aos 10 a 12 aos 13 y ms aos

de estudio de estudio de estudio
Iniciativa propia
Operador poltico
Grfico 3.8
Traslado al lugar de votacin

por idioma hablado, 2001 (%)
82
80
53
47
20
Guaranihablante
GuaranHispanohablante
Iniciativa propia
18
Hispanohablante
Operador poltico
La movilizacin desde
arriba expresa el
clientelismo poltico y
la prdida de libertad
electoral. En las
elecciones municipales
del 2001, la tercera parte
(32,5%) del electorado
efectivo fue movilizada
por aparatos partidarios.
3
20%
ms pobre
la alta participacin se verifica en una parte

muy reducida de la sociedad.
La movilizacin desde arriba de las personas llevadas a votar expresa el clientelismo
poltico y la prdida de libertad electoral. En
las elecciones municipales del 2001, la tercera
parte (32,5%) del electorado efectivo fue movilizada por aparatos partidarios. Sus operadores actan con listas -por barrios y manzanas- de las personas, a las que acarrean
mediante promesas, prebendas o amenazas
con una flota de vehculos identificados por
listas. La dependencia crece en funcin a la
pobreza: son llevados a votar tres de cada
cinco electores pobres, y aproximadamente
uno de cada cinco electores ricos. El poder
de los vnculos clientelares funciona entonces en los de abajo y en los de arriba, por
razones distintas; en aquellos por necesidad,
en stos por conveniencia. Otras expresiones
importantes del clientelismo se refieren a la
tradicional compra de cdula que impide
votar y asegura la exclusin de votos de las
listas opositoras, y la presin ejercida a los
funcionarios pblicos para votar -con sus familias- a favor de determinadas listas sin que
necesariamente sean llevados a votar.
La influencia de los operadores polticos
es ms alta sobre electores de menor escolaridad, y a la inversa, a mayor nivel educativo
hay tendencia a mayor autonoma (ir a votar
por iniciativa propia). En esas elecciones fueron trasladados por los aparatos partidarios
casi la mitad del electorado con tres o menos
aos de estudio; y slo un 7,3% de personas
de 13 o ms aos de escolaridad. La comparacin de estas proporciones muestra que la
educacin juega un papel ms preponderante
que el ingreso en la autonoma electoral.
Por ltimo, el nivel de participacin tambin vara segn el idioma hablado en el
hogar. Una de cada dos personas guaranihablantes es llevada al local electoral por operadores polticos. En cambio, una experiencia similar slo ocurre en una de cada cinco
117
Pero en las relaciones

clientelares tambin
los candidatos a cargos
electivos, hombres y
mujeres, dependen
de otras personas que
estn ms arriba: sus
financistas privados y
partidarios. Se estructura
as una cadena ilegal e
informal de influencias
polticas y econmicas.
personas hispanohablantes o que se manejan

en ambos idiomas. Las diferencias de participacin electoral entre grupos lingsticos
existe; la libertad electoral de las personas
guaranihablantes resulta ms vulnerable que
la del resto de la poblacin.
Con respecto a las elecciones generales
del 2003, un estudio sobre abstencionismo
de ese ao tambin presenta informaciones
relevantes sobre la autonoma electoral o
clientelismo en trminos de traslado al lugar
de votacin por operadores partidarios el da
de las elecciones. Este clientelismo se presenta incluso antes del momento de las votacio-
Forma de inscripcin de votantes en el padrn electoral del 2003 segn nivel educativo (%)
Grfico 3.9
75
62
62
18
21
18
Primaria
16
16
Secundaria
Fui al local de inscripcin
Universitaria
J. Electoral a mi casa/trabajo
Mi partido a casa/trabajo
Fuente: Elaboracin propia con base en Mornigo y Lachi, 2006. Abstencionismo electoral en 2003.
Votacin por medios propios o desde arriba

segn distancia al lugar de votacin, 2003 (%)
Grfico 3.10
94
86
64
54
35
6
Hasta 2 cuadras
12
Barrio o Compaa
Medios propios
De1 a menos de 5 Km
Otro pueblo o 5 o
ms Km.
Mi partido me lleva
Fuente: Elaboracin propia con base en Mornigo y Lachi, 2006. Abstencionismo electoral en 2003.
118
45
nes, en el mismo proceso de inscripcin ante

la Justicia Electoral (a mi casa o trabajo fue
gente de mi partido para inscribirme), aunque
en considerable menor proporcin. El registro electoral tambin presenta desigualdades
como, por ejemplo, segn el nivel educativo.
La mayor autonoma en la inscripcin se da
entre las personas con nivel universitario. Al
igual que en el caso del ejercicio del voto, la
diferencia se tiene recin en este nivel educativo, los dos previos no ofrecen asimetras.
Sin embargo, el clientelismo se da con la
movilizacin desde arriba (mi partido viene a llevarme con un transporte) el da de
las elecciones que, en este caso, se muestra
segn la distancia hasta el lugar de votacin;
contrario a quienes lo hicieron por sus propios medios (a pi o con mi auto o con
un transporte pblico).
A medida que aumenta la distancia al
lugar de votacin tambin se incrementa el
peso de la movilizacin clientelar; va desde una de cada veinte personas que viven a
menos de dos cuadras del lugar de votacin
hasta casi la mitad de los votantes cuando la
movilizacin implica su traslado a otro pueblo.
El clientelismo poltico-electoral se basa
en la pobreza material de sus movilizados,
es decir, en la dependencia de los de abajo.
Pero en las relaciones clientelares tambin
los candidatos a cargos electivos, hombres
y mujeres, dependen de otras personas que
estn ms arriba: sus financistas privados
y partidarios. Se estructura as una cadena
ilegal e informal de influencias polticas y
econmicas: las poblaciones pobres estn
subordinadas a los partidos que distribuyen
recursos a cambio de votos, y las candidaturas dependen a su vez de fondos extra-partidarios y partidarios. As, los candidatos no
pueden solventar por s mismos los gastos
de campaa electoral y necesitan de aportes
externos [stos] pueden venir esencialmente de tres direcciones: de los partidos (y de
sus movimientos internos), de los amigos y
dades) con esa franja etaria. Si bien cuentan

con mayores niveles educativos, los mismos
en muchos casos no se corresponden con las
exigencias del mercado laboral.
Tambin la EDH 2007 indag entre quienes votaron si vieron o se enteraron de irregularidades en el acto comicial. Seis de cada
diez personas respondieron afirmativamente. De stas, cuatro de cada diez mencionaron la oferta de dinero, especies o de favores
a cambio de votos; y dos de cada cuatro, las
promesas de conseguir empleos por el voto.
Las personas jvenes y ms educadas (con 13
o ms aos de estudio) percibieron con mayor intensidad las irregularidades.
A las personas que se abstuvieron de votar
(cerca de cuatro de cada diez) se les inquiri
sus razones. Tres de cada diez personas dijeron sencillamente que no le interes, tres de
diez que no estaban inscriptas en el padrn y
una de diez que no confiaba en la persona
que se candidat. En forma explcita o implcita, tres de cada cuatro personas que no
ejercieron su derecho al voto tomaron esta
decisin por desinters y desconfianza, aunque aduciendo algunas razones de tipo legal.
Segn la EDH 2007, ocho de cada diez
personas respondieron que de alguna forma
participan en el mbito poltico. Las personas
Ocho de cada diez

personas respondieron
que participan
polticamente de
alguna forma. De estas
personas, ocho de cada
diez lo hacen nicamente
con el voto.
3
de los padrinos polticos o empresariales.

(Lachi, 2005).
El clientelismo es propio de sociedades
tradicionales porque reconstruye una cierta
forma de comunidad, un ore (solamente nosotros) poltico basado en el intercambio de
lealtades por favores. Este nosotros asocia
mltiples actores: el candidato necesita de
un personal poltico de campo: el operador
poltico, un profesional de la poltica, caudillo de su comunidad, que se vuelve el eje central de su campaa electoral. A travs de los
operadores polticos los candidatos pueden
construir su red de promesas, de ayuda, de
favores, satisfacer las expectativas del electorado ms pobre (...) por medio de la entrega de dinero y de servicios: pago de facturas
atrasadas de la electricidad o agua, atencin
mdica, medicamentos y otros, empezando
as a construir aquella red de obligaciones
morales recprocas ... [y] las promesas que el
candidato puede hacer para asegurar la adhesin a su proyecto electoral y que sern llevadas a cabo en caso de victoria, como: puestos
de trabajo en instituciones pblicas, ayuda
econmica, reduccin o exencin en el pago
de tasas e impuestos y otros. (Lachi, 2005).
De acuerdo a la EDH 2007, cerca de dos
de cada tres personas encuestadas vot en las
elecciones municipales del 2006. Tambin se
registran desigualdades en la participacin
segn grupos de edad, nivel educativo, situacin de pobreza y actividad econmica.
La poblacin con mayor nivel educativo,
mayor bienestar socioeconmico y ocupada
econmicamente tiene mayor participacin
poltica.
Sin embargo, la sustantiva diferencia se
halla entre los grupos de edad. Slo la mitad
de las personas jvenes (18-29 aos) vot
en comparacin a tres de cada cuatro de las
de mediana edad (30-59). La desafeccin
poltica es particularmente aguda entre jvenes porque la democracia se ha mostrado
insatisfactoria, mezquina (principalmente
en cuanto a empleo e ingresos y oportuni-
Vot en las elecciones municipales del 2006 (%)
Grfico 3.11
68
75
67
58
56
63
72
47
Ocupado
Inactivo
No pobre
Pobre
extremo
13 y ms 1-6 aos
aos de de estudio
estudio
30-59
aos
de edad
18-29
aos
de edad
Fuente: PNUD/ODH - EDH 2007
119
jvenes (18 a 29 aos) y las econmicamente inactivas son las que menos participan,
especialmente las primeras: participan seis
de cada diez jvenes y nueve de cada diez
de mediana edad (30 a 59). Por otra parte,
de quienes participan, ocho de diez personas nicamente lo hacen con el voto. Slo
una de cada diez personas tambin asiste a
reuniones de su partido o movimiento, porcentaje que contrasta con el muy alto nivel
de afiliacin del electorado paraguayo. La
participacin poltica, en la lgica clientelar,
se circunscribe entonces a depositar el voto
(a menudo, trasladado por operadores), sin
inters en la actividad poltico-partidaria ni
en las campaas electorales.
Finalmente, el
perfil del liderazgo
poltico deseado es
predominantemente
pragmtico y de logros
antes que autoritario o
improvisado.
Perfiles asociados al autoritarismo y la democracia (%)
Grfico 3.12
65
60
52
50
44
43
37
32
13 y ms aos de estudio
1-6 aos
de estudio
Hispanohablante
Guaranihablante
Autoritarismo
Democracia
Liderazgo que sepa trabajar en equipo y lograr

resultados (%)
Grfico 3.13
80
68
No pobre
70
59
Pobre
extremo
70
58
Urbana
Rural
58
13 y ms
aos de
estudio
1-6 aos Hispanode estudio hablante
120
60
Guaranihablante
Mnima mayora de solucin

democrtica y predominante
liderazgo pragmtico
Con el propsito de configurar un perfil
de las actitudes polticas del presente y las opciones de futuro, la EDH 2007 indag sobre i)
calificacin de los resultados socio-polticos
y econmicos desde 1989; ii) opcin por un
gobierno autoritario como solucin temporal
a los problemas del pas; y iii) cualidad que
debe tener el lder poltico. La baja calificacin de los resultados del proceso de transicin analizada en el captulo sobre Cultura
e historia- contribuye a restarle legitimidad y
eficacia al rgimen democrtico electoralista vigente. La opcin autoritaria result minoritaria pero muy alta y est vinculada a la
crtica evaluacin de la transicin. Finalmente, el perfil del liderazgo poltico deseado es
predominantemente pragmtico y de logros
antes que autoritario o improvisado.
Ante las alternativas planteadas de democracia versus un gobierno fuerte y autoritario
que suspendiera temporalmente los derechos y libertades democrticas para solucionar los graves problemas del pas, un poco
menos que la mitad de las personas se inclin por la opcin autoritaria, mientras que un
poco ms de la mitad por la no-autoritaria
que se denomina, para facilitar la comparacin, democrtica. Este nivel de aceptacin
de la opcin autoritaria es similar a la encontrada por el Latinobarmetro en el 2005.
Pero lo alarmante son las estadsticas que
sealan que entre 1996 y 2005 la preferencia
por un gobierno autoritario, en oposicin al
democrtico, subi de 26% a 44% (The Economist, 2005).
Las desigualdades de condiciones de vida
y las herencias culturales inciden en las preferencias polticas. La menor escolaridad y
la condicin de guaranihablante explican
la preferencia hacia salidas autoritarias. Sin
embargo, la orientacin hacia la democracia
es mucho ms marcada en quienes cuentan
La desconfianza en los partidos

Esa forma clsica de ciudadana poltica
organizada, la de los partidos polticos, presenta fisonomas diferentes. En la actualidad,
los partidos paraguayos parecen arcaicos en
la medida en que carecen de propuestas polticas o programticas slidas y de consenso
frente a las exigencias presentes y del futuro. Pero, en importante medida an resultan
funcionales respecto a la pobreza, la escasa
educacin, y a una cultura poltica abierta a
la movilizacin desde arriba.
Otro factor de races histricas, coherente
con la democracia de baja intensidad vigente,
es la presencia de partidos polticos fuertes
(al menos, los dos tradicionales) en un sistema poltico dbil. La Asociacin Nacional
Republicana y el Partido Liberal Radical Autntico, centenarios, tradicionales y con una
larga hegemona poltica, persisten en un sistema institucional de prolongados autoritarismos -civiles o militares- y escaso imperio
de la ley.
Estos partidos tradicionales, hegemnicos, actan como partidos-Estado (estadocntricos) sin idearios efectivos o programas
muy diferenciados. Son partidos viciados
con conductas clientelares, con faccionalismos constantes y significativos en una cultura excluyente y personalista. El ore-kuete
(nica y exclusivamente nosotros), matriz de
discriminacin poltica, constituye la lgica
dominante al establecer crculos de poder y
prebendas, alianzas y antagonismos. Su estructura y accin poltica fortalecen la ciudadana clientelar y el Estado patrimonialista.
La ciudadana manifiesta actitudes incoherentes respecto a los partidos. Por una
parte, una fraccin muy importante de la
poblacin est afiliada a algn partido o
movimiento poltico. Por tradiciones histrico-culturales, se nace en un partido,
se pertenece a una familia de una tradicin
poltica determinada. La movilizacin de las
campaas electorales muestra el podero de
En la actualidad, los
partidos paraguayos
parecen arcaicos en la
medida en que carecen
de propuestas polticas
o programticas slidas
y de consenso frente a
las exigencias presentes
y del futuro. Pero, en
importante medida an
resultan funcionales
respecto a la pobreza, la
escasa educacin, y a una
cultura poltica abierta a
la movilizacin desde
arriba.
3
con ms escolaridad y son hispanohablantes.

Al igual que en otros casos, el idioma hablado incide ms que la condicin socioeconmica, el nivel educativo o la residencia. Estas
actitudes se originan, entre otros factores,
en las fallas de la estatalidad y en los pobres
resultados de los gobiernos de la transicin,
que afectan negativamente a la poblacin
ms excluida de los beneficios del ejercicio
de una ciudadana integral.
El perfil del liderazgo deseado es consecuente con la baja calificacin de la transicin, por lo cual prima abrumadoramente
la preferencia por un lder pragmtico que
sepa trabajar en equipo y lograr resultados,
opcin elegida por dos de cada tres personas
encuestadas. La preferencia por un lder autoritario (que sea fuerte y sepa mandar), o
reactivo (bombero que resuelva todos los
problemas que se le presenten), es significativamente menor. Esto indica que el proceso
de transicin, a pesar de sus debilidades, ha tenido ciertos efectos positivos en las exigencias
democrticas de la gente en trminos del tipo
de liderazgo que prefiere. [Ver Anexo 3.2].
Al igual que en el caso de la preferencia
autoritaria o democrtica, el perfil del liderazgo deseado tambin presenta las diferencias ms relevantes en funcin de la posesin
de recursos y capacidades. En efecto, el liderazgo pragmtico goza de mayor aceptacin
entre las personas con elevada escolaridad,
hispanohablantes, residentes en reas urbanas y no pobres, en este orden. En tanto que
sus pares opuestos, aunque mayoritariamente tambin se inclinan hacia el perfil de lder
pragmtico, el peso de la opcin autoritaria y
de bombero es mayor. El factor educativo,
seguido de los culturales (rea de residencia
e idioma en el hogar), posee mayor peso que
el socioeconmico (no pobreza y pobreza extrema). Esto seala la incidencia de factores
extraeconmicos en las actitudes polticas,
lo cual se ver corroborado de nuevo en las
actitudes hacia el autoritarismo y la democracia.
121
122
Se trata de una
ciudadana,
histricamente, cautiva
de la tradicin, la
pobreza y la estrechez de
oportunidades polticas.
Aunque se disponga
de capacidad de elegir,
existe escasez de
oportunidades: se vota
pero no se elige.
los partidos, cuyos liderazgos son tan personalistas que muchos partidos y facciones son
conocidos por el nombre de sus dirigentes
(argaismo, oviedismo, lainismo, nicanorismo). El intenso faccionalismo de los partidos
se proyecta hoy al Poder Legislativo y reduce
la gobernabilidad.
Por otra parte, los polticos y los partidos
polticos son los que generan mayor desconfianza en la poblacin (CIRD, 2001 a 2006, y
CISNI, 2005). Este nivel de desconfianza es
muy alto incluso en el contexto latinoamericano, Paraguay es el segundo pas con menor
confianza (12% de la poblacin) en los partidos, segn el Latinobarmetro 2007. Esta
pertenencia y desconfianza simultneas se
explica por una cultura poltica que fomenta
la afiliacin por razones clientelares, prctica
extendida sobre todo, y de forma extendida,
en la poca de la dictadura; y el transfuguismo (migracin a otro partido o faccin de un
mismo partido) se orienta a obtener nuevas
prebendas o apoyos para la persona, el clan
familiar o, en el mejor de los casos, para la
comunidad. Precisamente, esto ltimo resulta en personas afiliadas simultneamente
a varios partidos polticos, lo cual constituye
una clara transgresin a la ley. Hasta el presente la Justicia Electoral no ha logrado la depuracin de los padrones partidarios, a pesar
de las reiteradas demandas que ha hecho a
los partidos. stos no respondieron a las mismas pese a estar obligados por ley.
Se trata de una ciudadana, histricamente, cautiva de la tradicin, la pobreza y la
estrechez de oportunidades polticas. Aunque se disponga de capacidad de elegir, existe
escasez de opciones: se vota pero no se elige.
Se dieron excepciones en el caso de coyunturas particulares, como las primeras elecciones municipales (1991) luego de la cada del
rgimen stronista (1989), y las nacionales
(2008) que resultaron en la cada del Partido
Colorado y, para muchos, el fin de la transicin democrtica. Fuera de las singularidades anotadas y dado el creciente desencanto
con el rgimen democrtico, una sorda expresin de protesta represent el ausentismo

electoral entre 1998 y 2006.
En Latinoamrica en el 2006, tres de cada
cinco personas crean que su voto poda influir en cambiar las cosas. En Paraguay esta
proporcin cay a dos de cada cinco personas, siendo en la regin el pas con ms baja
percepcin de eficacia del voto. Como alternativa al voto, una persona de cada cinco
optaba por participar en movimientos de
protestas y exigir los cambios directamente
(Latinobarmetro, 2006). A pesar del descreimiento en la eficacia del voto, en el 2007
la obediencia a todas las leyes, para ms de
seis de cada diez paraguayos y paraguayas,
es el criterio para ser considerado ciudadano,
ubicndose el pas en el segundo lugar entre
los que ms se inclinan por esta opcin (Latinobarmetro, 2007).
La muy elevada tasa de afiliacin poltica
en Paraguay (aproximadamente ocho de cada
diez electores pertenecen a algn partido o
movimiento, segn el TSJE, en 2003), no implica necesariamente una alta participacin
en la actividad partidaria. La EDH 2007 encontr que siete de cada diez personas estn
afiliadas a algn grupo o partido poltico, que
nueve de cada diez personas afiliadas se consideran miembro con poca o ninguna participacin, y que slo una es miembro con
bastante o mucha participacin, todo lo cual
refuerza la idea de las estructuras partidarias
electoralistas y de clientela.
La poblacin ms afiliada comprende a
personas adultas, guaranihablantes, ocupadas econmicamente y con baja escolaridad.
Los factores tradicin establecido por idioma hablado y grupo de edad-, recursos econmicos determinado por estar ocupado o
inactivo- y escasa autonoma relacionada
con nivel educativo- explican estas orientaciones. Las razones aducidas por ocho de
cada diez personas no afiliadas a grupos o
partidos polticos son: no le gusta la poltica, no confa en los partidos que hay o no
Afiliacin a grupo o partido poltico (%)
Grfico 3.14
80
74
62
67
76
73
54
50
3
18-29 aos 30-59 aos Ocupado
Inactivo
13 y ms
aos de
estudio
1-6 aos
de estudio
Hispanohablante
Guaranihablante
electoral. La efectividad de las regulaciones

legales y la transparencia de la financiacin
poltica, pblica y privada, dependen esencialmente de un marco legal adecuado y la
capacidad y eficacia de los rganos de control. Las normas son necesarias pero no
suficientes para generar una cultura de la
transparencia con un autntico compromiso
de los actores polticos y de la sociedad civil
(Ferreira, 2005).
tiene tiempo. El extraamiento de la poltica

y desconfianza en los partidos estructuran la
desafeccin poltica. sta consiste en la prdida de sentimientos de lealtad y de credibilidad en la poltica y/o el rgimen democrtico
sin un involucramiento en el sistema poltico
para mejorarlo. Este proceso de autoexclusin de la poltica partidaria incide tanto en
el presente como en el futuro, especialmente si consideramos la mayor desafeccin del
segmento poblacional juvenil.
En el caso de intervenciones ciudadanas
masivas, dentro de los estndares histricos
nacionales, se trata bsicamente de acciones
electorales. Las mismas no necesariamente
contradicen esa desafeccin poltica dado
que son circunstanciales.
El financiamiento poltico para las campaas electorales es mixto en el Paraguay,
proviene tanto del Estado como del sector
privado. En el segundo caso existe una regulacin muy laxa, y en el primero, los partidos
no rinden cuenta de los gastos realizados con
fondos pblicos. Los ingentes recursos estatales asignados a los partidos no se utilizan
en capacitacin de liderazgos ni en campaas de educacin cvica, mientras las contribuciones privadas (y no conocidas pblicamente en sus montos y orgenes) se orientan
en su totalidad a financiar campaas electorales. Ambos fondos, en la prctica, financian el clientelismo.
Dado el extraamiento (volverse extraa)
de la poltica, su ambiente enrarecido y fundamentalmente la desconfianza en los partidos, sectores de la sociedad civil cuestionan
crecientemente los subsidios pblicos y el
financiamiento privado. Los consideran, a
los primeros como una carga pblica sin resultados positivos, al segundo como sujecin
a intereses muy especficos y personales que
impiden polticas pblicas orientadas en beneficio de la colectividad. Por estas razones,
se percibe necesaria la regulacin de fondos
pblicos y privados tanto para los partidos
polticos como para todo tipo de actividad
A favor y en contra del autoritarismo

En conclusin se puede trazar dos perfiles con las caractersticas de las personas en
virtud de su inclinacin o no hacia el autoritarismo. Construidos con base estadstica,
estos perfiles sealan simples tendencias o
inclinaciones ms probables, no certezas. No
obstante, los mismos ilustran coherentemente las desigualdades de percepcin referidas a
las opciones autoritaria o no autoritaria para
enfrentar los graves problemas existentes.
Los elementos que integran estos perfiles
se ordenaron en cinco grupos: i) caractersticas sociodemogrficas (sexo y grupo de
edad), ii) cultura y educacin (rea de residencia, idioma hablado en el hogar y nivel
educativo), iii) actitud ante el pasado y el fu-
Dado el extraamiento
(volverse extraa)
de la poltica, su
ambiente enrarecido
y fundamentalmente
la desconfianza en los
partidos, sectores de la
sociedad civil cuestionan
crecientemente los
subsidios pblicos y el
financiamiento privado.
123
Los perfiles tienen rasgos

llamativos: la afiliacin
partidaria encuentra una
mayor correspondencia
con la opcin autoritaria,
y la no afiliacin, con su
rechazo. Los partidos
polticos no constituyen
entonces, en las actuales
condiciones, una escuela
para la democracia.
turo (evaluacin de resultados econmicos

del proceso pos 1989 y del futuro socioeconmico de hijos e hijas), caractersticas socioeconmicas (condicin o no de pobreza,
tenencia o no de tierra rural destinadas a
actividades agropecuarias, actitud al mayor
pago de impuestos destinados al gasto social
en el caso de que se reduzca la corrupcin), y
v) prctica poltica (afiliacin o no a un grupo o partido poltico).
Los grficos organizan y esquematizan
los resultados obtenidos segn la aceptacin

o rechazo de los gobiernos autoritarios. Ntese que el segundo perfil (el no autoritario)
est conformado por quienes concentran
mayores recursos y capacidades y es similar
al perfil de las personas que se adhieren preferentemente a organizaciones sociales modernas como las cooperativas, votan en mayor medida y lo hacen de manera autnoma.
Los perfiles tienen rasgos llamativos: la
afiliacin partidaria encuentra una mayor
Perfil de las personas ms inclinadas a la aceptacin de gobiernos

autoritarios
Diagrama 3.1
Afiliado a grupo o partido poltico
Mujeres
30 y ms aos
de edad
rea rural
Guaran
Baja escolaridad
Evaluacin econmica
negativa pos 1989
Futuro de hijo/as ser peor
Pobre
Tierra rural agropecuaria
No pagara ms impuestos
Diagrama 3.2
Perfil de las personas ms inclinadas al rechazo de gobiernos

autoritarios
No afiliado a grupo o
partido poltico
Varones
18 a 29 aos
de edad
Evaluacin econmica pos 1989

menos negativa
Futuro de hijo/as ser mejor
124
rea urbana
Castellano
Alta
escolaridad
No pobre
Sin tierra rural
agropecuaria
Pagara ms impuestos
Ciudadana, discriminacin y
diversidad cultural
El desarrollo de la ciudadana precisa la
expansin de los derechos de las personas
tradicional o histricamente excluidas -parcial o totalmente- por su condicin de diferentes; personas discriminadas por no ser
iguales al grupo que establece la extensin
y los lmites de los derechos ciudadanos. Las
razones eran -y siguen siendo- diversas: sexo,
ideologa poltica, recursos econmicos, religin, idioma, origen tnico, edad, etc. (Bareiro, 2005). La discriminacin conduce a
clasificar las personas o los grupos segn
criterios favorables o desfavorables, de inclusin o exclusin, de ande y haekuera y as
sucesivamente. Con sus valores, actitudes,
conductas y hasta con sus instituciones, la
sociedad excluye a grupos y personas de determinados derechos que permiten el acceso
a bienes o servicios pblicos o privados, la
participacin poltica y social, etc. Esta seccin estudia las discriminaciones existentes a
grupos especficos del Paraguay.
Una sociedad con discriminaciones genera una ciudadana incompleta y empobrecida. Es incompleta al no incorporar a todas
las personas, y pobre al excluir la riqueza que
estas personas o grupos pueden generar. Un
Estado que discrimina a parte de la ciudadana, por accin u omisin, tambin genera
una estatalidad incompleta y empobrecida,
al no incorporar a su identidad la contribucin de estos grupos en toda su variedad y

riqueza. Es tambin un Estado sin equidad,
de burocracia y justicia ineficaces, al carecer
de (o no implementar) polticas antidiscriminatorias y de igualdad ante ley.
Desigualdad, discriminacin y diferencias existen en la sociedad paraguaya, como
en muchas otras del continente. Las desigualdades no son slo econmicas, sociales o educativas; se generan -como se ha visto- con otros
mltiples condicionamientos de tipo cultural,
de gnero, de residencia, etc. Existen grupos
afectados por una discriminacin general
(ser mujer) y otros por su identidad tnicacultural (ser indgena); ambos factores no
son excluyentes.
Se percibe as la necesidad de establecer
polticas por la igualdad y por la diferencia,
dirigidas a combatir la desigualdad. En el
primer caso deberan ser iguales, en sus derechos y obligaciones, una mujer del partido
opositor en el nivel local, departamental o
nacional, y otra del partido de gobierno en
esos mismos niveles. Slo habr ciudadana
efectiva cuando el Estado implemente polticas y programas de igualdad ante la ley y/o en
las prcticas cotidianas, y de compensacin
(discriminacin positiva) a favor de los grupos discriminados.
En el segundo caso, se requiere para los
grupos tnico-culturales (en condicin de
desigualdad jurdica y de hecho) el reconocimiento de su especificidad cultural por parte
del Estado y, adems, el derecho a tener los
mismos derechos que los dems grupos, es
decir, la igualdad. Estos grupos integran la
diversidad cultural por sus diferencias especficas, y plantean ser ciudadanos o ciudadanas en su propia cultura y tener satisfechos
sus derechos a la educacin o a la salud con
sus propios principios, saberes, y en su propia lengua.
Estos dos grupos -mujeres e indgenasson emblemticos del derecho por la igualdad
ante la ley y del derecho a la diferencia, res-
Una sociedad con

discriminaciones
genera una ciudadana
incompleta y
empobrecida.
Un Estado que discrimina
a parte de la ciudadana,
por accin u omisin,
tambin genera una
estatalidad incompleta y
empobrecida
Es tambin un Estado sin
equidad, de burocracia y
justicia ineficaces.
3
corespondencia con la opcin autoritaria, y

la no afiliacin, con su rechazo. Los partidos polticos no constituyen entonces, en las
condiciones actuales una escuela para la democracia ni hacia fuera (en el sistema poltico) ni hacia dentro (internamente), dada
la trada de prcticas personalistas, clientelares y verticalistas sancionada cotidianamente
por la cultura del ore-kuete (nica y exclusivamente nosotros), y basada en la escasez de
recursos socioeconmicos y la cultura de la
poblacin, entre otros factores.
125
126
La mayor desigualdad
cultural se encuentra,
entonces, entre
los hispano y
guaranihablantes. De
hecho, funciona un
bilingismo diglsico:
dos lenguas que
conviven con estatus
diferencial, siendo ms
valorada una de ellas, el
castellano.
pectivamente. Desde la perspectiva de Fraser

(2000), los avances en cuanto al reconocimiento de la diversidad y de la discriminacin han sido sustantivos, pero existen serios
lmites en cuanto a la distribucin de recursos para la reduccin, compensacin o eliminacin de esas discriminaciones. La cuestin
est en acceder a los beneficios o derechos de
ciudadana siendo diferentes, y poder ejercer
esta diferencia sin discriminacin.
El Paraguay presenta la especificidad del
idioma guaran, hablado mayoritariamente
por la mayora mestiza y por parte de la minora indgena que compone su poblacin. A
diferencia de otros pases de la regin, hablar
el idioma indgena -en este caso el guaranno es sinnimo de ser indgena. El guaran
es la lengua hablada en la casa para el 59,0%
de las jefaturas de hogar, y el castellano para
el 35,8% (Censo, 2002). Pero la poblacin indgena constituye slo 1,7% de la poblacin
total (89.169 personas, de los censos indgena y nacional del 2002), y comprende
cinco grupos lingsticos y veinte pueblos, la
mitad de los cuales pertenece al tronco tupguaran. El idioma guaran es el mayor legado
indgena, la lengua del mestizaje, y funciona
como factor cultural clave por su influencia
en las mentalidades. Los indicadores estadsticos lo asocian a la pobreza, a la poblacin
rural o del interior (en oposicin a los capitalinos), y a una menor escolaridad. Si a lo
largo de este Informe el empleo del idioma
guaran se considera como un factor de desigualdad, aqu se lo analiza como causa de
discriminacin.
Segn la Constitucin Nacional de 1992
(Art. 140), Paraguay es un pas pluricultural y bilinge, con el guaran y el castellano
como idiomas oficiales. Se reconoce constitucionalmente a las lenguas indgenas y de
otras minoras como parte del patrimonio
cultural nacional. La Ley General de Educacin (1998) permite la educacin inicial de
los indgenas en su propia lengua y cultura.
La igualdad de derechos del hombre y de la
mujer y la obligacin del Estado de promover

condiciones y mecanismos para que la igualdad sea efectiva (Art. 48) son otros avances
de la Carta Magna. Los reclamos y demandas
por la igualdad de los movimientos feministas se basan en este principio constitucional,
siendo el gnero un eje transversal del anlisis sobre las desigualdades.
Aunque oficialmente bilinge, el Paraguay es monolinge legal e institucionalmente. Aparte de la traduccin de la Constitucin
y del uso del guaran en textos escolares bsicos (la educacin formal se hispaniza al subir
de nivel) y en los juicios orales, este idioma
es apenas aceptado por la burocracia pblica, lo que seala la necesidad de polticas de
reconocimiento y de distribucin dentro del
mismo aparato del Estado.
La mayor desigualdad cultural se encuentra, entonces, entre los hispano y guaranihablantes. De hecho, funciona un bilingismo
diglsico: dos lenguas que conviven con estatus diferencial, siendo ms valorada una
de ellas, el castellano. El bilingismo se liga
al imaginario del mestizaje, al discurso nacionalista de una nacin unitaria y uniforme
que oculta la desigualdad de los idiomas y
excluye a las etnias y culturas indgenas no
guaranihablantes.
Otro grupo tnico-cultural est integrado
por los inmigrantes, con historias, experiencias y condiciones dismiles. Algunos grupos
se han integrado histricamente a la sociedad
paraguaya (la inmigracin italiana), y otros
se mantuvieron en relativo aislamiento (la
mennonita). Hubo movimientos inmigratorios, en la segunda mitad del siglo pasado, de
brasileos (en reas rurales) y coreanos (en
las ciudades). La importancia del primero de
estos dos flujos migratorios se manifiesta en
el uso de su idioma: el portugus es hoy la
lengua extranjera ms hablada por la jefatura
de hogares (2,9% de hogares en el 2002, 1,4%
de los urbanos y 5,0% de los rurales).
La EDH 2007 indag las percepciones sobre el grado de discriminacin ante la Admi-
Grados de percepcin de discriminacin ante la

Administracin de Justicia (%)
Grfico 3.15
85
23
31
Migrante/ Joven
Descediente
37
38
Mujer
Guaranihablante
44
48
Adulto
mayor
Orient
sexual
diferente
60
57
69
88
71
3
Indgena
Discapa- Politico- Campe- Bajo nivel Pobreza

citado partidaria
educativo
sino
cipalmente al desconocimiento de procesos

que involucren a indgenas en el sistema de
Justicia. Asimismo, en trminos estadsticos, las personas indgenas se ubican entre
las ms pobres, integrando la poblacin ms
discriminada por esta condicin. Estas percepciones sobre niveles de discriminacin
coinciden con estudios previos realizados
por el PNUD (Carrera, 2004).
Finalmente, en Paraguay, segn la EDH
2007, la mayor discriminacin ante la Administracin de Justicia obedece a factores
estructurales: filiacin poltica, condicin
de campesino, nivel de educacin y situacin de pobreza, en orden de importancia
creciente. Asimismo, en un contexto internacional y ms amplio que el de la Justicia,
la percepcin de causas de la discriminacin otorga a las socioeconmicas (ser pobre) el primer lugar, segn el informe del
Latinobarmetro (2006) y la encuesta del
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de Argentina en el conurbano de Buenos Aires (INADI, 2007).
El estudio de la percepcin de las discriminaciones en general se enriquece con el
anlisis de las percepciones de las mismas
personas afectadas. La discriminacin ante la
Administracin de Justicia es percibida con
nistracin de Justicia de grupos especficos,

con notables resultados. La sociedad percibe
discriminacin para todos los grupos, sin
excepcin. Pero no todos los grupos sufriran el mismo grado de discriminacin: esta
funcin del Estado discrimina mucho menos
-segn las percepciones sociales- la condicin de migrante o su descendiente que la
de pobreza, por ejemplo.
La discriminacin es i) baja por ser migrante o su descendiente, joven, mujer, guaranihablante o adulto mayor; ii) media por
tener una orientacin sexual diferente, pertenecer a una etnia nativa o ser discapacitado;
y iii) alta, por razones poltico-partidarias,
ser campesino o del interior del pas, y, especialmente, tener bajo nivel educativo y ser
pobre.
La baja discriminacin percibida ante
la Administracin de Justicia para los inmigrantes o descendientes definidos como mennonitas, coreanos, japoneses o brasileos, se
debera a su condicin de grupos asociados
con un mayor bienestar econmico. Una
percepcin similar se dara en el caso de la
juventud vinculada a un mayor nivel educativo porque en general, mayores capacidades
suponen menor vulnerabilidad. El bajo nivel
relativo de percepcin de discriminacin de
mujeres y guaranihablantes obedecera a la
alta visibilidad de estos grupos, y los avances
logrados en el perodo de transicin, especialmente en el caso de las mujeres.
Las personas adultas mayores (de 65 y
ms aos), aquellas con orientacin sexual
diferente o con discapacidad constituyen
grupos histricamente nuevos en proceso de
reconocimiento, aunque sin el suficiente acceso a la distribucin; ambos criterios, reconocimiento y distribucin, recin definidos.
A excepcin del primer grupo, los otros dos,
junto con los indgenas, se ubican un nivel
medio de discriminacin. La inclusin de los
grupos indgenas -quienes representan parte
de la diversidad tnico-cultural- en este nivel de discriminacin puede obedecer prin-
La mayor discriminacin
ante la Administracin
de Justicia obedece a
factores estructurales:
filiacin poltica,
condicin de campesino,
nivel de educacin y
situacin de pobreza,
en orden de importancia
creciente.
127
El hablar guaran es
visualizado como una
marca de identidad que
desfavorece an ms a
determinados grupos.
mayor intensidad por las personas que padecen las desigualdades antes que por aquellas
que no. La tendencia general se complementa con el casi consenso sobre el elevado grado
de discriminacin producido por ser campesino, tener bajo nivel educativo y ser pobre.
Las mayores aunque reducidas asimetras en
las percepciones acerca de la discriminacin
ante la Administracin de Justicia, obedecen
al idioma hablado y nivel educativo. Otra, no
menos relevante pero menos extendida, obedece al sexo. En efecto, una persona es discriminada por ser mujer segn cuatro de cada
diez mujeres pero solamente por tres de cada
diez hombres.
Discriminacin ante la administracin de justicia

por hablar guaran (%)
Grfico 3.16
48
44
35
33
1 -6 aos
de estudio
Hispanohablante
34
24
Urbana
Rural
13 y ms
aos de
estudio
Guaranihablante
Discriminacin ante la administracin de justicia

segn nivel educativo (%)
Grfico 3.17
42
35
33
24
35
24
Ser mujer
Ser joven
Hablar guaran
1-6 aos de escolaridad
13 y ms aos de escolaridad
128
El hablar guaran es visualizado como

una marca de identidad que desfavorece an
ms a determinados grupos; as lo perciben
quienes residen en el rea rural, cuentan con
menor nivel educativo y hablan este idioma
en el hogar. Otra vez, caractersticas desfavorables y rasgos de grupos de poblacin se
complementan. A lo cual debe agregarse, el
casi universal factor discriminador que es la
pobreza.
Otro factor clave de percepcin de discriminacin ante la Administracin de
Justicia es el nivel educativo, as como anteriormente fue el cultural (idioma del hogar). Quien menores capacidades (medidas
por los aos de escolaridad) posee percibe,
en una pequea menor proporcin, que no
le es favorable el ser joven, hablar guaran
y ser mujer. Por el contrario, quien cuenta con muchos aos de estudio cree que le
afecta negativamente, en menor medida, el
ser joven, el hablar guaran o el ser mujer.
En efecto, ser joven y hablar en guaran
es percibido como discriminante por quienes cuentan con limitado nivel educativo.
Esto es, probablemente debido a los requerimientos del mercado laboral que exigen
crecientes capacidades que no se corresponden con el grupo de edad y estereotipos
culturales excluyentes. Menores capacidades restringen o cierran oportunidades.
La discriminacin a la condicin de ser
mujer, adems de ser percibida con mayor o
menor fuerza segn el sexo al que se pertenece, tambin se relaciona con el nivel educativo. La discriminacin de la mujer en virtud
de su sexo se profundiza con menores niveles
de educacin. Por el contrario, a mayor nivel educativo la pertenencia al sexo femenino
incide menos, aunque sin ser esto suficiente
para eliminar todo grado o forma de discriminacin.
Conclusiones y desafos
cos -con sus estructuras de clientela- son
tambin vulnerables ante quienes entregan recursos en las campaas electorales,
lo que reduce la libre participacin y potencia a los grupos de inters.
El anlisis registra percepciones de
discriminaciones ante la Administracin
de Justicia, que afectan a casi todos los
grupos, pero que son vividas desigualmente segn los grupos poblacionales.
La pobreza, el bajo nivel educativo, el ser
campesino y las razones poltico-partidarias, en orden decreciente, son los factores ms discriminantes. Para los grupos
discriminados, refuerzan la percepcin
de desigualdad, los criterios de nivel educativo e idioma del hogar.
Con datos de la EDH 2007 y el grado
de desigualdad en algunos temas, se configuraron dos perfiles opuestos de ciudadana en funcin a las siguientes variables: sexo, grupo de edad, nivel educativo,
rea de residencia, idioma hablado en el
hogar, actividad econmica y condicin
de pobreza. Los temas en torno de los
cuales se integraron estas variables y se
perciben las desigualdades son: i) menor
tendencia a organizarse y tipo de asociaciones a las que pertenece la persona; ii)
menor participacin electoral y tipo de
participacin (autnoma o dependiente);
iii) mayor inclinacin a una salida autoritaria; iv) actitud favorable a gobiernos autoritarios o democrticos y; finalmente,
v) percepcin de la discriminacin desde
las desigualdades estudiadas.
En el grupo de variables de menor
incidencia en la preferencia hacia uno u
otro rgimen estn el sexo y la edad; la
excepcin se halla en la elevada de-safeccin poltica juvenil si se considera la
participacin electoral, la afiliacin a un
partido u organizacin, el tipo de participacin poltica y la pertenencia a organizaciones. Sin embargo, son las personas
jvenes quienes se ubican en el perfil ms
inclinado al rechazo de gobiernos autoritarios.
Las caractersticas de las variables de
mayor incidencia a favor del rgimen autoritario, y tambin como factor de discriminacin ante la Justicia, son: el bajo
nivel educativo, el guaran como idioma
del hogar, la condicin de pobreza o inactividad econmica, la residencia rural

y otros factores. Las personas que portan
este conjunto de caractersticas aceptaran en mayor medida a gobiernos autoritarios y perciben mayor discriminacin
ante la Justicia. Agregando a estas condiciones la pertenencia a partidos polticos
y la evaluacin ms crtica de la transicin, se completa el perfil de las personas
ms proclives a aceptar gobiernos autoritarios.
Los estudios de participacin electoral, del 2001 y 2003 analizados en este
captulo, revelan la movilizacin desde
arriba o dependiente. En el primer caso,
se trata de personas en condicin de pobreza y con bajo nivel educativo que son,
en su mayora, guaranihablantes residentes en reas rurales. Asimismo, la inactividad econmica, asociada a la pobreza, es
una condicin de desigualdad que afecta
actitudes y comportamientos. En el estudio electoral del 2003 se registra tambin
la limitada autonoma o iniciativa del
electorado tanto en la misma inscripcin
como en el momento de votar.
El financiamiento poltico y el acceso
a la informacin pblica continan como
tareas pendientes para un mayor acercamiento a la ciudadana integral y alejamiento de la electoral.
En resumen, las desigualdades ms
fuertes relacionadas con comportamientos de desafeccin poltica, y que constituyen factores de discriminacin, son
el bajo nivel de escolaridad y el guaran
como idioma hablado en el hogar, en primera instancia, seguidos de la condicin
de pobreza, inactividad econmica y la
residencia en el rea rural.
De modo que para ampliar el ejercicio
de la ciudadana tanto civil como poltica, y avanzar en la reduccin de las discriminaciones, se presenta el desafo de
ampliar las capacidades, oportunidades
y opciones de participacin civil y poltica calificada y, sobre todo, avanzar en la
expansin de la ciudadana social, tema
que ser analizado en los siguientes captulos.
3
Las personas de menores capacidades

y oportunidades ejercen menos y con menor efectividad su ciudadana civil y poltica. Cuando se acumulan las desigualdades, tambin se agravan las limitaciones
que afectan individual o colectivamente a
estas personas. El ejercicio de la ciudadana poltica en el Paraguay se define, en
trminos generales, como baja, electoralista y con significativa dosis de clientelismo. El ejercicio de la ciudadana civil genera insatisfaccin por las limitaciones al
ejercicio de la identidad y a la seguridad
ciudadana, debido a la insuficiencia de
los servicios pblicos y a la escasa contralora y participacin ciudadana respecto
a estos derechos. Tambin existen limitaciones, y un mayor descreimiento, en la
Administracin de Justicia.
El ejercicio de la ciudadana poltica se
limita a lo electoral y asume en importante
medida formas clientelares. Las personas,
en gran cantidad, se integraron al sistema
poltico como clientela antes que como
sujetos de derechos, tienen baja participacin poltica (en cantidad y calidad) y
carecen de una cultura democrtica que
les permita organizarse y fiscalizar la accin estatal. Las interferencias del Estado
y de los partidos polticos cercenan la autonoma de las organizaciones, que son al
mismo tiempo vulnerables por su estructura interna verticalista. Resulta entonces ms fcil la insercin poltica como
clientela bajo mecanismos autoritarios.
Sin embargo, organizaciones y partidos
polticos opositores al gobierno han ido
participando e incrementando su incidencia en el mbito local, departamental
y parlamentario. Finalmente lograron un
histrico cambio del partido de gobierno,
luego de 61 aos de permanencia, lo cual
evidencia oportunidades anteriormente
insospechadas, impensables.
Tanto las organizaciones sociales
como los partidos polticos carecen de
una cultura de negociacin, propia de
sociedades democrticas. Estructuras y
culturas ms democrticas facilitaran su
relacionamiento interno, como tambin
entre organizaciones de la sociedad civil y la burocracia estatal o los partidos
polticos. Finalmente, los partidos polti-
129

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Ciudadana civil y poltica desigual y discriminacin sociocultural

Los derechos civiles y polticos

son ejercidos de forma diferenciada

INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008

Ciudadana civil y poltica desigual y

Ciudadana civil y poltica desigual y discriminacin sociocultural

l ejercicio de la ciudadana no se da hoy equitativamente en todas las

INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008

Ciudadana civil y poltica desigual y discriminacin sociocultural

grande la desigualdad entre quienes tienen y quienes no tienen, y aseguran el derecho a la

Caracterizacin del ejercicio de la ciudadana civil y

INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008

esfuerzo de la sociedad civil, de los partidos

ponsabilidad exclusiva del Estado. Los partidos

INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008

clientelares surgen dentro del Estado patrimonialista, caracterizado por la ausencia o

Una ciudadana activa

Ciudadana civil y poltica desigual y discriminacin sociocultural

en el 2002 (Censo 2002).

El ejercicio de la ciudadana civil: avances y obstculos

El derecho bsico a la identidad

ausente de los cambios socio-polticos iniciados en 1989, sometida an a la asfixia del

INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008

identidad. Fue universalizado en Paraguay

La objecin de conciencia al servicio militar

venes en edad militar de sucesivas cohortes

urbanos de clases media y alta.

Cantidad de jvenes en edad de

La objecin de conciencia al servicio militar

Las transformaciones poltico-sociales generadas por la participacin del MOC obedecen a

la diversificacin de estrategias (legales

bate/aprendizaje de las experiencias de

INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008

Ciudadana civil y poltica desigual y discriminacin sociocultural

El derecho a poseer una cdula de identidad no est garantizado en el presente a

Pertenencia a grupos o asociaciones (%)

13 y ms 1 -6 aos Hispanoaos de de estudio hablante

Fuente: PNUD/ODH EDH 2007

INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008

tenencia de cdula es tambin requerida para

Un derecho poco ejercido: la

al desarrollo de la ciudadana porque en l las

dbil capacidad de presin y limitada autonoma respecto al Estado y a los partidos

Participacin en organizaciones principales (%)

Fuente: PNUD/ODH EDH 2007

INFORME NACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO PARAGUAY 2008

Ciudadana civil y poltica desigual y discriminacin sociocultural

Ser miembro de una

Razones de no participacin en organizaciones (%)

Fuente: PNUD-ODH, EDH 2007

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Fuente: Datos para el ao 2007 del CIRD