Acto Administrativo

Grupo Revienta-Ctedras (Apuntes)
EL ACTO ADMINISTRATIVO. CLASES Y ELEMENTOS.

1. Concepto y Clases.
La definicin clsica de Zanobini, muy difundida en la doctrina espaola, segn la cual acto
administrativo es "toda manifestacin de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por la
Administracin Pblica en el ejercicio de una potestad administrativa". Todos los dems actos y actuaciones
que se dan dentro de un procedimiento administrativo, lo mismo que las consultas que la Administracin
emite a requerimiento de los particulares, son imputables desde luego a la Administracin y podrn ser
analizados por los Jueces con motivo de la impugnacin del acto administrativo propiamente dicho o
principal pero, al no ser directamente relevantes en la modificacin de la posicin jurdica de los
administrados, no tienen acceso directo e independiente ante los Tribunales Cont-administrativos.
El Tribunal Supremo as lo entiende, slo confiere a las resoluciones o manifestaciones de voluntad
creadoras de situaciones jurdicas el carcter de actos administrativos a los efectos de enjuiciamiento
jurisdiccional. Rechaza por ello que sea acto administrativo "cualquiera otra declaracin o manifestacin
que, aunque provenga de rganos administrativos no sea por si misma creadora o modificadora de
situaciones jurdicas". Tampoco considera actos administrativos las certificaciones ni las propuestas de
resolucin.
En el Derecho francs las definiciones jurisprudenciales y doctrinales, ponen de relieve que se trata
de actos de voluntad -y no de juicio, deseo o conocimiento- dotados de presuncin de validez y fuerza de
obligar. La doctrina italiana se refiere a esta concepcin, como "una manifestacin de voluntad mediante la
cual la autoridad administrativa dispone en orden a los intereses pblicos que tiene a su cuidado, ejercitando
la propia potestad e incidiendo en las situaciones subjetivas del particular (Giannini).
En nuestro Derecho se limita el concepto a los actos con uno o varios destinatarios pero excluyendo
del mismo a los reglamentos. La diferencia entre el acto administrativo y el reglamento no slo es en razn
del nmero de destinatarios, sino tambin de grado y de calidad (el reglamento crea o innova derecho
objetivo, el acto lo aplica).
En cuanto a la clasificacin de los actos administrativos, ha merecido doctrinalmente respuestas
distintas. As hay quien la considera merecedora de un tratamiento minucioso (Garrido Falla) y quin
entiende que no tiene inters agotar las distintas especies de actos en un cuadro (Garca de Enterria). La
realidad es que las agotadoras clasificaciones de italianos y alemanes contrastan con la simplificacin de la
doctrina francesa.
Esta distingue, en efecto, entre los actos regla o reglamentos, las decisiones o actos individuales y los
actos condicin. El concepto de acto regla o reglamentos es ya conocido. Decisin o acto individual es aqul
en virtud del cual la autoridad competente crea una situacin jurdica que afecta a una persona determinada,
por ejemplo, la liquidacin de un impuesto; y acto condicin aqul por el que la autoridad competente
coloca a una persona en una situacin jurdica general e impersonal que tiene por efecto hacer posible sobre
ella la aplicacin de una normativa preexistente, como ocurre, por ejemplo, con el acto de nacionalizacin o
de nombramiento de un funcionario.
En nuestra doctrina Garrido, remitiendo los reglamentos, a la teora de las fuentes, clasifica los actos
por la extensin de sus efectos en generales y concretos; por la posibilidad de su fiscalizacin, en
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impugnables e inimpugnables; por razn del tipo de facultades ejercitadas, en discrecionales y reglados; por
los sujetos que intervienen, en actos simples y complejos, unilaterales y bilaterales, y por razn del contenido
del acto y sus efectos, en meros actos administrativos y actos negocios jurdicos, actos definitivos y actos de
trmite.
2. Actos administrativos de otros Poderes pblicos. Los actos de gobierno judicial.
Actos administrativos que tienen su origen en organizaciones o poderes pblicos que no son
formalmente Adm. Pblica, son los dictados fuera del ejercicio de las funciones tpicas y definidoras de estos
otros poderes (la legislativa en las Cortes, la judicial en el T. Constitucional, etc.).
Son actos marginales en el conjunto de la actividad de esos organismos, nacidos de su inevitable
actividad logstica y domstica allende la Administracin propiamente dicha y cuyas leyes orgnicas definen y
califican de ordinario como "actos de administracin y personal". Esta extensin del concepto ha de
valorarse como un progreso del Estado de Derecho que extiende ahora el control jurisdiccional contadministrativo a todos los mbitos en que se manifieste materialmente una actividad administrativa (art 106
de la Const.).
La regla tradicional del Derecho parlamentario que consista en cubrir esta actividad logstica y
domstica de las Cmaras con el manto de la soberana propia de la accin legislativa y declarar exentos de
toda fiscalizacin jurisdiccional los que se llaman actos administrativos de las Asambleas parlamentarias, hay
que entenderla superada en nuestro Derecho por el art 24 de la Const. que al consagrar el principio de
garanta judicial efectiva, fuerza a aplicar a esta actividad de las Cortes el rgimen de fiscalizacin propio de
los actos administrativos (Garrido Falla).
Y lo mismo puede decirse de los actos en materia de personal y administracin de los rganos
legislativos de las CCAA, cuyo enjuiciamiento corresponde a los Tribunales Superiores de Justicia (art 74
de la L.O.P.J.). Anlogamente, la actividad administrativa del Tribunal Constitucional es hoy enjuiciable por
la J.C.A. Conclusiones similares pueden establecerse para el Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas,
cuyos "actos en materia de personal y de administracin", como los de los rganos antes mencionados, la
L.O.P.J. de 1985 ha declarado fiscalizables por los Tribunales Cont-administrativos (art 58).
Un poder pblico que sus actos pueden ser calificados como administrativos, es el C.G.P.J.,
sometido al Derecho administrativo y al control de esa jurisdiccin. En este sentido su actividad ms tpica,
relativa al nombramiento de cargos judiciales, situaciones de jueces y magistrados, imposicin de medidas
disciplinarias, se sujetan a los principios y a los procedimientos de Derecho administrativo y son enjuiciados
al modo cont-administrativo por el Tribunal Supremo.
3. Los actos polticos o de gobierno.
Hay que plantear la exclusin de determinadas actividades y resoluciones de la Administracin que,
por razn de sus contenidos, no son plenamente enjuiciables por los Tribunales del orden administrativo.
Entre ellos estn los actos del Gobierno que a pesar de emanar del Consejo de Ministros, no se consideran
en determinados casos, conocidos a nuestros efectos como susceptibles de control judicial.
El concepto de "acto de gobierno" o "acto pblico" nace en el Derecho francs durante la etapa de la
restauracin Borbnica; a los gobernantes le permite excluir del recurso por exceso de poder los actos de la
Administracin y fundamentalmente del Gobierno, que aparecieran inspirados en un "mvil poltico",
calificndolos como actos judicialmente inatacables. A partir de 1875 el Consejo de Estado reducir al
mximo este concepto, cindolo a los dictados en ejercicio de la funcin gubernamental como distinta de la
funcin administrativa.
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En nuestros primeros textos sobre la justicia administrativa, ao 1845 y sigs, no ha lugar al concepto
de acto de gobierno, porque ni siquiera existe un recurso por exceso de poder, circunscribindose el de plena
jurisdiccin a los recursos originados por el cumplimiento, inteligencia, rescisin y efectos de los remates y
contratos celebrados por los distintos ramos de la Administracin. Todos los dems recursos slo podan ser
enjuiciados cuando el propio Ministro previa audiencia del Consejo de Ministros, as lo aceptase.
El concepto aparece cuando la materia contenciosa se ampla y define por la tcnica de la clusula
general con determinadas excepciones, que es lo que tiene lugar con la L.J.C.A. de Santamaria de Paredes
de 1888. justamente entonces se configuran los actos polticos o de gobierno como una clase de actos que,
por entenderse referidos a materias "que pertenecen sealadamente a la potestad discrecional", se excluyen
del control jurisdiccional.
El art 2,b) de la vigente L.J.C.A. de 1956, reduce el acto de gobierno a "las cuestiones que se
susciten en relacin con los actos polticos del Gobierno, como son los que afecten a la defensa del territorio
nacional, relacionas internacionales, seguridad interior del Estado y mando y organizacin militar, sin
perjuicio de las indemnizaciones que fueran procedentes".
El Tribunal Supremo tiene establecido con carcter general que, subjetivamente, los actos polticos,
son nicamente los actos del Consejo de Ministros y no de otras Administraciones o autoridades inferiores y
que, materialmente, los actos polticos se refieren a las grandes decisiones que afectan al conjunto del
Estado, y no a simples anuncios administrativos.
El acto poltico o de gobierno demuestra una fuerte resistencia a su extincin, reapareciendo de vez
en vez como un nuevo Guadiana fuera de los supuestos mencionados. As el Tribunal Supremo, ha calificado
como acto poltico exento del control judicial un acuerdo tcito del Consejo de Ministros desestimatorio de
la pretensin de que procediese de conformidad al art 100 de la L.A.U., a la adaptacin bianual de rentas
(Sentencia de 1986).
4. Actos administrativos y potestad discrecional. Actos reglados y actos discrecionales.
Otra categora de los actos administrativos con trascendencia para su exclusin total, o parcial del
control judicial es la de los actos discrecionales. Los actos discrecionales, frente a los reglados, son aquellos
dictados en materias discrecionales, o si se prefiere, en ejercicio de potestades igualmente discrecionales. El
concepto de acto discrecional aparece en el R.C.A. de 1890 que incluye dentro de la potestad discrecional,
adems de los actos polticos o de gobierno "las resoluciones denegatorias de concesiones de toda especie
que se solicitasen a la Administracin...". La Ley vigente (L.J.C.A. de 1956) erradica esta concepcin
material de la discrecionalidad.
De acuerdo con la doctrina legal no hay, ni competencias o potestades absolutamente discrecionales,
ni estas pueden invocarse para impedir el enjuiciamiento de fondo de los actos administrativos. No obstante,
la L.J. muestra que la potestad discrecional, como opuesta a la actividad reglada, es una realidad, pues la
Administracin ante determinadas situaciones dispone de un margen de eleccin, que le permite hacer o no
hacer y, en este segundo caso puede disponer de varias soluciones. La legislacin misma confirma en
ocasiones la existencia de esa potestad discrecional.
El Tribunal Supremo, reconociendo esa realidad normativa, ha definido la potestad discrecional
como "la capacidad de opcin, sin posibilidad de control jurisdiccional, entre varias soluciones, todas ellas
igualmente vlidas por permitidas por la Ley", o tambin, como "concesin de posibilidades de actuacin,
cuyo desarrollo efectivo es potestativo y queda enteramente en manos de la Administracin".
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A) Discrecionalidad y conceptos jurdicos indeterminados:

Los conceptos jurdicos indeterminados han sido definidos por el Tribunal Supremo como "aquellos
de definicin normativa necesariamente imprecisa a la que ha de otorgarse alcance y significacin especficos
a la vista de unos hechos concretos", de forma que "su empleo excluye la existencia de varias soluciones
igualmente legtimas, imponiendo como correcta una nica solucin en el caso concreto, resultando, pues,
incompatible con la tcnica de la discrecionalidad (Sentencias de 1979 y 1984).
El Tribunal Supremo tiene declarado que en los supuestos jurdicos indeterminados puede
distinguirse a la hora de su aplicacin o del control judicial entre un crculo de certeza positiva (supuestos
que claramente encajan en el concepto), un halo de incertidumbre (supuestos de dudoso encaje)y un crculo
de certeza negativa (supuestos que claramente no encajan en el concepto).
La tcnica de los conceptos jurdicos indeterminados es comn a todas las esferas del Derecho. As
en el Derecho civil (buena fe, negligencia, etc.), o en el Derecho penal (nocturnidad, alevosa, etc.), o en el
procesal (conexin directa, pertinencia de los interrogatorios).
B) Las tcnicas de control de la discrecionalidad:
De la jurisprudencia francesa se desprende que el acto discrecional controla indagando, en primer
lugar, si ha existido una indebida aplicacin del Derecho o una desviacin de poder. El control de la
discrecionalidad se lleva tambin a cabo investigando si ha existido o no error manifiesto en la apreciacin de
los hechos y circunstancias que condicionan su ejercicio. sta tcnica supone en el plano de la lgica lo que
la desviacin de poder implica en el campo de la moral (Braibant).
Ms recientemente, el Consejo de Estado francs ha recurrido a la tcnica de las directivas y al
principio de proporcionalidad. Por la primera se permite y obliga a la Administracin a dictar unas normas
conforme a las cuales debe hacer aplicacin de sus potestades discrecionales, con la invocacin del principio
de proporcionalidad se trata de investigar si la actividad de la Administracin est justificada en los logros o
resultados previstos.
Nuestro Tribunal Supremo advierte sobre la improcedencia de que la Administracin sea sustituida
totalmente por los Tribunales en la valoracin de las circunstancias que motivan la aplicacin de la potestad
discrecional, pues ello transciende de la funcin especfica de los Tribunales. El Tribunal Supremo invoca
como especialmente operativos para el control de la discrecionalidad los de proporcionalidad y buena fe. El
primero al afirmar con carcter general que la discrecionalidad debe utilizarse de forma proporcionada y
racional (Sentencia de 1979). El principio de buena fe ha sido invocado para el control de la discrecionalidad
en el otorgamiento de licencias de importacin.
5. Actos que no causan estado, actos firmes o consentidos y actos confirmatorios.
Desde el punto de vista procesal es de inters la distincin entre: Actos que no causan estado, son
aquellos que no expresan de manera definitiva la voluntad de la organizacin administrativa en que se
producen, porque contra los mismos puede y debe interponerse un recurso ante el superior jerrquico del
rgano que los dict, antes de acudir a la va judicial.
En la Adm. del Estado agotan dicha va: a) los actos del Consejo de Ministros y de las Comisiones
Delegadas; b) los adoptados por los Ministros en el ejercicio de las competencias que tienen atribuidas; c) los
de las autoridades inferiores en los casos en que resuelvan por delegacin; d) los de los subsecretarios y
directores generales en materia de personal (D.A.9 de la LRJAP y del PAC.), con criterios anlogos debern
calificarse de actos que causan estado los dictados por las administraciones de las CCAA.
En la Adm. Local causan estado: a) los actos del Pleno, Alcaldes o Presidentes y las Comisiones de
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Gobierno; b) los actos de autoridades y rganos inferiores, cuando resuelvan por delegacin del Alcalde; c)
los de cualquier otra autoridad u rgano cuando as lo establezca una disposicin legal (art 52 de la
LRBRL).
Salvo en los anteriores supuestos, el medio normal de conseguir la recurribilidad de un acto que no
causa estado es agotar la va administrativa, interponiendo contra el mismo el correspondiente recurso
ordinario y que la LPA, de 1958 llamaba recurso jerrquico. La LRJAP y del PAC no ha recogido la
limitacin de una sola Alzada que estableca la legislacin anterior.
Los Actos firmes y consentidos, son actos que, al margen de que hayan causado o no estado, se
consideran manifestaciones judicialmente indiscutibles de la voluntad de un rgano administrativo porque su
recurribilidad resulta vetada por el transcurso de los plazos establecidos para su impugnacin sin que la
persona legitimada para ello haya interpuesto el correspondiente recurso administrativo o jurisdiccional. A
ellos se refiere, juntamente con los confirmatorios el art 40,a) de la L.J.C.A.
El concepto de firmeza administrativa que se sita ms all del carcter definitivo del acto es
equivalente al que se utiliza para designar a las sentencias judiciales que por no haber sido impugnadas en
tiempo y forma devienen igualmente firmes y no son ya susceptibles de recurso ordinario. Por ello, el
Tribunal Supremo utiliza en ocasiones la expresin francesa de "cosa juzgada administrativa" aunque con
grandes reservas.
El concepto y funcin del acto consentido ha sufrido una alteracin al admitirse la accin de nulidad
en cualquier tiempo contra los actos nulos de pleno derecho y en un plazo de 4 aos para los actos anulables
(art 102 y 103 de la LRJAP y del PAC).
Los Actos reproductorios y confirmatorios, son aquellos que reiteran por reproduccin o por
confirmacin, otros anteriores firmes y consentidos. Si se prohbe su impugnacin es justamente para evitar
que, a travs de una nueva peticin y su denegacin por la Administracin, se reabra un debate judicial sobre
lo que ya ha sido definitivamente resuelto en va administrativa o judicial.
El Tribunal Supremo ha negado el carcter de acto confirmatorio, permitiendo por ello su
recurribilidad:
a) A los reglamentos, as como a los actos de aplicacin singularizada y reiterada de estos, como en el caso
del pago de haberes a los funcionarios mediante nminas.
b) A los actos de interpretacin de otros anteriores que supongan una adaptacin a las circunstancias nuevas
(Sentencias de 1982 y 1986).
c) A los actos nulos de pleno derecho siempre impugnables no obstante el transcurso del tiempo "por lo que
el motivo de inadmisin del art 40,a) haya de constreirse a consignar cautela en su apreciacin.
d) A las resoluciones tardas porque los actos tcitos producidos por silencio administrativo no son
autnticos actos, por lo que no pueden quedar firmes ni ser confirmados por ningn otro.
e) A los actos que reiteran o confirman otros que o no han sido notificados o lo fueron de forma defectuosa.
6. Actos favorables y actos de gravamen.
Por razn de su contenido, la clasificacin de los actos administrativos es la que distingue entre los
que amplan y los que restringen la esfera jurdica de los particulares. Hay actos de doble efecto o mixtos,
pues mientras para unos son limitadores de derechos, para otros administrados suponen una ampliacin de
su esfera jurdica, como ocurre con las expropiaciones en que el beneficiario y el expropiado son dos
particulares.
A) los actos favorables:
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Actos favorables o declarativos de derechos son, los que amplan la esfera jurdica de los
particulares. Son actos fciles de dictar pero difciles de anular o revocar. Por ello no necesitan motivacin
respecto de sus destinatarios ni, en principio, apoyarse en normas con rango de ley. Excepcionalmente
pueden ser retroactivos. Sin embargo, no pueden ser revocados sino a travs de procedimientos
formalizados (arts 54, 57 y 102 de la LRJAP y del PAC). Entre los actos administrativos que amplan esta
esfera jurdica de los particulares se incluyen:
1.- Las Admisiones. Son actos cuyo efecto es la inclusin del sujeto en una institucin u organizacin, o en
una categora de personas, para hacerlo participar de algunos derechos o ventajas o del disfrute de
determinados servicios administrativos. Por ejemplo la admisin en la Universidad.
2.- Las Concesiones. Son resoluciones por las que una Administracin transfiere a otros sujetos un derecho
o un poder propio; y aqullas, en que sobre la base de un derecho o poder propios, que quedan de esta
forma limitados, constituye un nuevo derecho o poder en favor de otros. En las concesiones se distingue
entre las llamadas traslativas (ej. concesin de un servicio pblico en el que el concesionario se subroga en la
misma posicin que tendra la Administracin) de las llamadas concesiones constitutivas; en esta categora se
incluiran las de uso excepcional o privativo de dominio pblico (concesin de aguas, minas, etc.).
3.- Las Autorizaciones. Son actos por los que la Administracin confiere al administrado la facultad de
ejercitar un poder o derecho que preexiste a la autorizacin en estado potencial. La autorizacin esta
previamente en el patrimonio o mbito de libertad del particular, pero cuyo ejercicio slo es lcito despus
que la Administracin constata la existencia y lmites del Derecho o de la libertad, o que no existen motivos
contrarios a su plena efectividad. La autorizacin es de uso frecuente en la llamada polica de seguridad
(industrias peligrosas, pasaportes, armas) o en materia urbanstica (licencia de obras) y en general como
tcnica preventiva.
4.- Las Aprobaciones. Son actos por los cuales la Administracin presta eficacia o exigibilidad a otros actos
ya perfeccionados y vlidos. Esta tcnica acta en el campo de los controles administrativos, estando
siempre referida a un acto jurdico. El control que la aprobacin cumple puede tener por objeto verificar la
conveniencia u oportunidad del acto controlado o simplemente su legitimidad o conformidad con el
ordenamiento jurdico.
5.- Las Dispensas. Son actos por los que la Administracin exonera a un administrado o a otra
Administracin del cumplimiento de un deber ya existente. Slo puede tener lugar cuando est prevista en la
ley, ya que se opone a la misma el principio de igualdad. Tambin es un obstculo a la admisin de dispensas
la regla de la inderogabilidad singular de los reglamentos u otras prohibiciones legales expresas de dispensas
como la relativa a la planificacin urbanstica (art 57 de la Ley del Suelo).
B) Los actos de gravamen:
Actos de gravamen o restrictivos son aquellos que limitan la libertad o los derechos de los
administrados o bien les imponen sanciones. Por ello, el ordenamiento impone determinadas garantas
defensivas de los destinatarios, siendo inexcusable el trmite de audiencia del interesado y la motivacin
(arts 54 y 84 de la LRJAP y del PAC), sin que en ningn caso pueda reconocrseles efecto retroactivo (art
9.3 de la Const. y art 105 de la LRJAP y del PAC)
Su revocacin o anulacin no encuentra en principio, dificultades formales, pudiendo acordarse sin
audiencia de los afectados y sin necesidad de motivacin.
1.- Las rdenes. Son actos por los que la Administracin impone a un sujeto un deber o conducta positivo o
negativo y de cuyo incumplimiento puede derivarse, sin perjuicio de su ejecucin por la propia
Administracin, una sancin penal o administrativa al obligado. La orden presupone una potestad de
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supremaca general, como la que ostentan las administraciones territoriales sobre todos los ciudadanos que
residen en un determinado territorio o bien especial sobre algunas clases de ellos, dentro de una relacin
jurdica entre la Administracin y el destinatario e la orden.
2.- Los Actos Traslativos de Derechos. Son aquellos cuyo efecto es trasferir la propiedad o alguna de sus
facultades a una Administracin o a un tercero, destacan las expropiaciones.
3.- Los Actos Extintivos. Son aqullos cuyo efecto es extinguir un derecho o una relacin jurdica, bien
actuando directamente sobre stos o sobre el acto origen del derecho o de la relacin. Entre los que actan
directamente pueden incluirse la confiscacin, que se produce sobre objetos ilcitos o peligrosos (drogas,
armas prohibidas) y que no suponen un derecho a la indemnizacin; la caducidad o decadencia de derechos
que se origina como sancin de un comportamiento contrario a la finalidad por la que se otorg el derecho
(por ej. en materia de concesiones, la no utilizacin o explotacin de los bienes concedidos).
4.- Los Actos Punitivos. Son aquellos por los que la Administracin impone una sancin como consecuencia
de la infraccin a lo dispuesto en una norma o en un acto administrativo.
7. Actos expresos y actos tcitos por silencio administrativo.***
Por la forma de su exteriorizacin, los actos administrativos pueden ser expresos o presuntos, en
virtud de silencio administrativo. La falta de respuesta, el silencio de la Administracin, frente a una peticin
o el recurso de un particular no es un acto, sino un hecho jurdico, pues falta la declaracin de voluntad
dirigida a producir efectos jurdicos como es propio de los actos expresos. El silencio es el comportamiento
del que no manifiesta ninguna voluntad.
En el Derecho privado se admite con carcter general que el silencio de una parte frente a la
demanda de otra, cuando aqulla tena obligacin de responder, puede suponer el asentimiento de sta.
En el Derecho administrativo, sin embargo, y con objeto de asegurar el derecho a la garanta judicial,
el acceso al proceso o bien la efectividad de otros derechos de carcter substantivo que pueden resultar
bloqueados por la inactividad de la Administracin, se atribuye al silencio el valor de una decisin de
significado unas veces negativo o desestimatorio y otras estimatorio o positivo. De aqu que se hable de dos
clases de silencio: positivo y negativo.
A) La evolucin de la regulacin del silencio administrativo. La regla general del silencio como acto
presunto negativo y sus excepciones:
La falta de respuesta de la Administracin a la peticin o al recurso de un administrado ha tenido en
el ordenamiento jurdico normalmente un significado negativo o de desestimacin de la peticin o recurso
interpuesto por el particular. Esta ficcin legal, permita que el administrado pudiera acceder a las vas de
recurso administrativo y judiciales.
De acuerdo con sta lgica, la primera regulacin del silencio administrativo (Estatuto Municipal de
Calvo Sotelo de 1924) configur el silencio como un acto desestimatorio. Segn el art 94 de la LPA de
1958 cuando se formulare alguna peticin ante la Administracin y sta no notificase su decisin en el plazo
de tres meses, el interesado poda denunciar la mora, y transcurridos tres meses desde la denuncia, deba
considerar desestimada la peticin.
Frente a la regla general de que el silencio se entiende como desestimatorio de la peticin del recurso
formulado por el particular, el art 95 de la LPA. de 1958 reconoci el silencio de carcter positivo o
estimatorio en las relaciones interorgnicas o interadministrativas para los supuestos de autorizaciones y
aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalizacin y tutela de los rganos
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superiores sobre los inferiores. En las relaciones de la Administracin y los particulares el silencio slo se
entenda positivo en aquellos casos en que as lo estableciera una disposicin expresa.
El evidente riesgo que el silencio positivo supone al permitir el otorgamiento de autorizaciones o
licencias u otros derechos contrarios al ordenamiento, y que como actos declaratorios de derechos no
pueden ser revocados a posteriori sin seguir los complejos procedimientos establecidos, llev a limitar sus
efectos. En esa lnea el Tribunal Supremo haba aceptado la revocacin directa sin sujecin a los trmites de
revocacin de los actos declarativos de derechos de las licencias y autorizaciones ganadas por silencio
cuando su otorgamiento implicara nulidad de pleno derecho, bien por concurrir vicios esenciales de
tramitacin, bien porque el ordenamiento califica el efecto o resultado de lo otorgado por silencio como nulo
de pleno derecho, o cuando lo ganado por silencio fuera ostensible y manifiestamente ilegal, como ocurre
con las licencias urbansticas de construccin sobre zonas verdes. Ms restrictivamente an, el art 78 de la
Ley del Suelo limit los efectos de las licencias ganadas por silencio positivo a los que son conformes con el
ordenamiento jurdico.
B) La regulacin vigente de los actos presuntos. Crtica:
La LRJAP y del PAC., tuvo como objetivo fundamental, la nueva regulacin del silencio
administrativo. sta regulacin abandona la modestia de la regulacin anterior, pretendiendo atacar con
simples remedios procedimentales y de represalia sobre los funcionarios -no sobre la clase poltica- todo
silencio o retraso en la resolucin de los procedimientos. Para ello reitera la obligacin de resolver los
procedimientos en forma expresa, aunque en menor plazo, de tres meses, y cuyo transcurso sin resolucin
provocar la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios y la remocin del puesto de trabajo, vencido el
plazo de tres meses o su excepcional prrroga, que tampoco podr exceder de tres meses, el silencio tendr
carcter positivo o negativo en unas u otras materias segn haya determinado previamente cada
Administracin Pblica o, en su defecto, segn la distribucin de materias que la propia Ley establece.
Para acreditar el silencio es necesario volver de nuevo al rgano silente y obtener de l un certificado
de que ese silencio se ha producido, en el que deben constar los efectos que de ello se derivan, conminando
de nuevo al funcionario a su expedicin, bajo amenaza de incurrir en infraccin disciplinaria grave.
Conseguido ese certificado del acto presunto o acreditado que ha sido solicitado, se puede acceder a los
recursos administrativos o judiciales o ejercitar el derecho si se trata de un acto presunto positivo (art 62).
La presin para que los funcionarios resuelvan en plazo, an negativamente, desestimando las
pretensiones de los administrados, se hace ms fuerte si consideramos que en aquellos procedimientos en los
que el funcionario haya preferido no resolver a resolver precipitadamente o sobre un expediente incompleto,
debe luego certificar su propia falta expidiendo al administrado un certificado de no haber resuelto, el
certificado de acto presunto (art 44). Y es que cumplir con ese deber supone autoinculparse, para que se le
sancione y se le prive de su puesto de trabajo; por ello la constitucionalidad de la obligacin de expedir este
certificado, cuando se trata de funcionarios, puede ser cuestionada desde el derecho a no confesarse culpable
que garantiza el art 24 de la Constitucin.
C) La determinacin del carcter positivo o negativo de los actos presuntos:
La Ley prescribe que "cada Administracin podr publicar de acuerdo con el rgimen de actos
presuntos previsto en la Ley una relacin de los procedimientos en que la falta de resolucin expresa
produce efectos estimatorios y aquellos en que los produce desestimatorios". Esta previsin dar lugar a una
enorme confusin e inseguridad jurdica, pues nada garantiza que esas listas sobre supuestos de silencios
positivos o negativos se harn de acuerdo con el rgimen de la Ley en los cerca de nueve mil Municipios de
las 50 Provincias y 17 CCAA.
Cuando no se establezca esta disciplina singular de cada Administracin, la Ley establece unas reglas
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generales (art 43), entendiendo que la falta de resolucin en plazo (3 meses) se considera como estimacin
positiva de la solicitud en los siguientes casos:
a) Solicitudes cuya estimacin habilitara al solicitante para el ejercicio de derechos preexistentes.
b) Las solicitudes en cuya normativa de aplicacin no se establezca que quedarn desestimadas si no
recae resolucin expresa.
Se entiende producida la desestimacin de la solicitud en los siguientes casos:
a) Procedimientos de ejercicio del derecho de peticin del art 29 de la Constitucin.
b) Resolucin de recursos administrativos.
D) El certificado de acto presunto:
La novedad de la regulacin vigente, es la tcnica del certificado, cuya finalidad es hacer valer el acto
administrativo presunto tanto ante la Administracin como ante cualquier otra persona, natural o jurdica,
pblica o privada (art 44). La certificacin deber extenderla el rgano competente que debi resolver
expresamente el procedimiento, en el plazo mximo de 20 das desde que fue solicitada. Los interesados
podrn pedir que se expida esta certificacin a partir del da siguiente al del vencimiento del plazo en que
debi dictarse la resolucin y podrn solicitar de la Administracin que se exijan las responsabilidades.
La Ley amenaza al titular del rgano competente para resolver que no expida en plazo el certificado,
lo que no es susceptible de delegacin, con una sancin disciplinaria. Aparte de la vertiente de
autoinculpacin, el acto presunto es ciertamente un certificado, un acto de conocimiento, en cuanto
comprensivo de la solicitud presentada, etc. Pero adems es un acto administrativo, propiamente tal, un acto
expreso, una manifestacin de voluntad, una resolucin en suma y por ello una verdadera negacin de la
modesta tcnica del acto administrativo, la Ley no permite (art 43) que se resuelva expresamente la
solicitud despus de la emisin del certificado.
8. Los elementos del acto administrativo.
La doctrina francesa estudia los elementos, en su versin negativa de las condiciones precisas para la
admisin de los recursos por exceso de poder y los supuestos que originan la anulacin de los actos atacados
(Rivero). Por el contrario, en la doctrina italiana (Zanobini, Ranelletti) es ms frecuente abordar la cuestin
utilizando los conceptos de la dogmtica privatista de los actos jurdicos. Esta es la lnea que sigue
mayoritariamente la doctrina espaola, que clasifica los elementos en subjetivos, objetivos y formales, y
asimismo, en esenciales (el sujeto, el objeto, la voluntad, la causa, el contenido, la forma) y accidentales
(trmino, condicin y modo).
Por su similitud con los actos judiciales adquieren especial relieve algunos elementos de los actos
administrativos como la causa y el fin, que en los actos privados resultan irrelevantes porque la actividad y
gestin patrimonial de los particulares no queda invalidada por la falta de congruencia econmica o de otra
ndole ni, por los mviles que guen a su autor, pues a nadie se le impide conscientemente hacer malos
negocios ni actos puramente gratuitos.
Otra notable diferencia con los actos privados es la importancia que en stos tienen los elementos
accidentales y en general el principio dispositivo (art 1255 de Cc), mientras que el acto administrativo se
encuentra ceido por un contrario principio de tipicidad que impide desvirtuar en exceso los efectos propios
de una categora de actos a travs de los elementos accidentales (condicin, trmino, modo).
El contraste entre los activos privados y los administrativos y la cercana de stos a los actos
judiciales se manifiesta, en la importancia que para los actos administrativos adquieren los elementos
formales, con la exigencia de la escritura y la necesidad de la notificacin para que el acto adquiera eficacia.
Por el contrario, en los actos privados rige, en general, el principio de libertad de forma (art 1278 del Cc.).
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9. El titular del rgano y la competencia.

El sujeto del que emana la declaracin de voluntad en que el acto administrativo consiste es siempre
una Administracin Pblica, pero que acta siempre a travs de una persona fsica, titular de un rgano. Los
requisitos que deben concurrir son los siguientes: La regularidad de la investidura de quien figura como
titular del rgano es la primera cuestin a considerar en el elemento subjetivo. Pues cabe que el
nombramiento de la autoridad o funcionario no sea vlido, bien porque ste se haya anticipado o haya sido
cesado, porque el rgano este ocupado fraudulentamente por un impostor, etc. Todos estos supuestos que la
doctrina califica como supuestos de funcionarios, de hecho plantean la cuestin de si debe negarse toda
validez a los actos realizados por el supuesto funcionario, o en aras a la seguridad, debe reconocerse valor a
dichos actos siempre que se adecuen al Derecho en todos los dems elementos.
La actuacin regular del titular del rgano implica asimismo su imparcialidad, es decir, la ausencia de
circunstancias que puedan provocar la parcialidad de la autoridad o servidor y que se concreta en las
llamadas causas de abstencin y de recusacin; la actuacin del funcionario en que concurran motivos de
abstencin no implicar necesariamente la invalidez de los actos en que haya intervenido (arts. 28 y 29 de la
LRJAP y del PAC) o bien nicamente la implicar cuando haya sido determinante de la resolucin adoptada
(art 76 de la LRBRL). Entre estas causas de abstencin y recusacin son:
a) Tener inters personal en el asunto de que se trate.
b) El parentesco de consanguinidad dentro de 4 grado o de afinidad dentro del 2.
c) Tener amistad ntima o enemistad manifiesta.
d) Tener relacin de servicio con persona natural o jurdica interesada directamente en el asunto.
(art 28). Si en alguna autoridad o servidor de las administraciones pblicas se da alguna de las
circunstancias anteriores deber abstenerse de intervenir, incurriendo en caso contrario en responsabilidad.
Otro elemento es la capacidad de obrar del titular del rgano y la ausencia de vicios en el
consentimiento, los cuales son objeto en el Derecho administrativo de distinta valoracin. Esta diferencia
radica en que la incapacidad del funcionario titular del rgano, por enajenacin mental por ejemplo, o la
concurrencia de determinados vicios en su voluntad, como el dolo o la violencia, tampoco afectaran
decisivamente a la validez del acto, si ste desde el punto de vista objetivo se produce de acuerdo con el
ordenamiento jurdico (Garrido).
La infrecuencia de los vicios que afectan al titular del rgano o su irrelevancia cuando el acto se
adecua al ordenamiento lleva a considerar a la competencia del rgano como el elemento fundamental. Esta
se define como la aptitud que se confiere a un rgano de la Administracin para emanar determinados actos
jurdicos en nombre de sta. Ordinariamente las competencias son establecidas por la norma de forma
impersonal, de manera que todos los funcionarios que tienen el mismo empleo ostentan las mismas
competencias. La falta de competencia determina el consiguiente vicio de incompetencia que nuestro
Derecho contempla como susceptible de originar dos tipos de invalidez (nulidad de pleno derecho o simple
anulabilidad). El art 62,1 de la LRJAP y del PAC dice "los actos dictados por rganos manifiestamente
incompetentes por razn de la materia o del territorio".
10. La causa y los Presupuestos de hecho.
Distingue la doctrina italiana entre la causa jurdica o causa inmediata de los actos administrativos,
que es el fin tpico de todos los actos de una determinada categora, de la causa natural, remota o finalis, que
es el fin particular que el sujeto se propone al realizar un determinado acto. As, en la concesin la causa
jurdica o inmediata consiste en crear en favor del destinatario del acto un nuevo derecho, mientras que el
motivo o causa remota puede ser muy diverso como la oportunidad de crear un nuevo servicio pblico, de
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hacer ms eficiente otro ya existente, etc.

Esta distincin, puede tener un encaje indudable en el art 53,2 de la LRJAP y del PAC, entendiendo
que de un lado se refiere a la causa o motivo legal al decir que "el contenido de los actos se ajustar a lo
dispuesto en el Ordenamiento jurdico" y por otro, alude a la causa natural al prescribir que dicho contenido
"ser determinado y adecuado a los fines de aqullos", prohibiendo en consecuencia los motivos de inters
privado como finalidad de los Actos administrativos.
Dicho precepto tambin puede interpretarse siguiendo la doctrina francesa (Garrido) y equiparando
los trminos presupuestos de hecho y causa o motivo legal. Por ello, el control del juez sobre la causa
atender primordialmente a la verificacin de la exactitud de los hechos, es decir, a la existencia misma del
motivo o causa legal.
El rgimen jurdico de los presupuestos de hecho supone, segn la Jurisprudencia francesa, que la
Administracin tiene la obligacin de explicar ante el juez, cuando el acto es impugnado, los motivos de su
decisin, incluso en los casos en que formalmente no existe obligacin legal de motivar. El juez contencioso
puede a su vez, convalidar si concurre otro verdadero que sirva para justificar esa decisin, recogida en el
art 65 de la LRJAP y del PAC: "los actos nulos que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de
otro distinto producirn los efectos de ste".
11. Los mviles. La desviacin del poder.
Los mviles de cualquier acto de la Administracin deben adecuarse a aquellos fines pblicos por los
que la competencia ha sido atribuida. Justamente por ello el ejercicio de la competencia, con finalidad
diversa de la que justific su atribucin legal, constituye el vicio conocido como desviacin de poder
recogido en el art 63 de la LRJAP y del PAC. "son anulables los actos de la Administracin que incurran en
cualquier infraccin del ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder". La desviacin de poder es
nocin cercana al abuso de derecho que el art 7,2 del C.c., define.
El proceso para determinar que existe el vicio de la desviacin de poder comienza por la
determinacin de la finalidad o intencin de legislador al asignar una competencia, para despus concretar la
finalidad perseguida por el acto y comparar, la primera con la segunda. De este proceso lo ms complejo es
el descubrimiento y la prueba de la intencin con que actu la autoridad administrativa, que lgicamente
disimular sus verdaderas intenciones.
Entre los supuestos clsicos en que la Jurisprudencia del Consejo de Estado francs ha apreciado la
concurrencia del vicio de la desviacin del poder, se citan los actos dirigidos a evitar la ejecucin de la cosa
juzgada, los que comportan un fraude de ley, los inspirados por mviles extraos a todo inters pblico, los
dictados en favor de un tercero, etc. y en ltimo lugar los actos dictados como marginacin del
procedimiento legalmente establecido para eludir las reglas de la competencia o una determinada garanta en
favor de un particular o para conseguir una economa de tiempo o de dinero en favor de la Administracin.
Habiendo sido la desviacin de poder una de las instituciones ms importantes del Derecho
administrativo francs pasa en la actualidad una de las etapas ms bajas de su evolucin, porque el Consejo
de Estado la considera ahora como un remedio subsidiario en los vicios de invalidez y anula por inexactitud
de los motivos legales o presupuestos de hecho lo que antes invalidaba por desviacin de poder.
En Espaa, la desviacin de poder no slo ha sido un vicio cuya investigacin aparece estimulada
por el legislador al considerar susceptibles de apelacin todas las sentencias dictadas en los procesos en los
cuales ha sido invocada como causa invalidatoria del acto en primera instancia (art 94,2 de la LJCA), sino
que se ha producido un renacimiento jurisprudencial en la utilizacin de la desviacin de poder, porque la
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Const. ha recordado a los Jueces su obligacin de controlar la obligada correlacin entre la actividad
administrativa y los fines pblicos (art 106). Esta reaccin jurisprudencial se ha plasmado en el
reconocimiento del vicio de la desviacin de poder cuando el acto se inspira no slo en fines personales o
privados, sino incluso lcitos, pero diversos de los exigidos por la norma, pues como afirma el Tribunal
Supremo "la desviacin de poder no precisa que los fines perseguidos sean espreos en el sentido de
dirigirse contra determinadas personas, o que se utilicen en beneficio de los agentes administrativos autores
de los actos, etc."
El Tribunal Supremo parece dulcificar la exigencia de una prueba contundente y absoluta de la
desviacin de poder, bastando, adems de indicar cul es la finalidad perseguida por la Administracin, que
el interesado la justifique con una prueba suficiente para lograr una conviccin del Tribunal sobre las
divergencias de fines, carga de la prueba que en ciertos casos se traslada incluso a la Administracin. Es
bastante para apreciar la desviacin de poder que la conviccin del juez se haya producido con carcter
indiciario en funcin de datos objetivos, como la disparidad de tratamiento entre los administrados, la
realizacin de graves irregularidades formales para alcanzar un fin distinto al exigido por la norma, etc.
12. El contenido y los elementos accidentales de los actos administrativos.
Define Zanobini el contenido diciendo que "consiste en aquello que con el acto la autoridad
administrativa entiende disponer, ordenar, permitir, atestiguar o certificar" y distingue con referencia a los
administrativos entre el contenido natural, el implcito y el accidental o eventual, no faltando quienes reducen
esa clasificacin a dos trminos contenido natural y accidental.
Contenido natural es aquel cuya existencia sirve para individualizar el acto mismo e impide su
confusin con otros. As el contenido natural de la autorizacin es permitir a una persona ejercitar su
derecho; y el de la expropiacin, el traspaso coactivo de la propiedad.
Contenidos accidentales y eventuales de los actos son: l trmino, condicin y modo.
a) El trmino. Es el momento, ordinariamente un da determinado, a partir del cual debe comenzar o cesar la
eficacia del acto. El momento en que el acto administrativo adquiere eficacia es aquel en que alcanza la
perfeccin y la expresin de un trmino distinto sirve para que el acto despliegue sus efectos en un momento
anterior o posterior. (ej. el ascenso de un funcionario con efecto retroactivo en que se produjo la vacante). El
trmino final significa que los efectos del acto terminan en el momento previsto.
b) La condicin. Es la clusula por la que se subordina el comienzo o la cesacin de los efectos de un acto al
cumplimiento de un suceso fortuito o incierto. En el primer caso se habla de condicin suspensiva y en el
segundo de condicin resolutoria, estas se distinguen de las condiciones iuris.
c) El modo. Es una carga especfica impuesta a la persona en cuyo inters se ha dictado el acto, por la cual
se le exige un determinado comportamiento del que depende de la posibilidad de disfrutar de los beneficios
del acto, lo que, sin embargo, no debe confundirse con los deberes que directamente impone la ley como
contenido implcito de aqul.
13. Los elementos formales: procedimiento, declaracin y motivacin.
Son elementos formales de los actos administrativos:
El procedimiento. Es el conjunto de actuaciones preparatorias y conducentes al acto o resolucin
final cuya finalidad es asegurar el acierto y la eficacia de la Administracin, adems de garantizar los
derechos y libertades de los particulares. El procedimiento es por ello un requisito esencial, que cumple una
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funcin anloga al proceso judicial y al procedimiento legislativo. La esencialidad del procedimiento viene
impuesta por el art 53 de la LRJAP y del PAC, "los actos administrativos se producirn por el rgano
competente mediante el procedimiento que, en su caso, estuviese establecido" y por el art 62 que sanciona
con la nulidad de pleno derecho "los actos que fueren dictados prescindiendo total y absolutamente del
procedimiento legalmente establecido".
La regla general sobre la forma de declaracin de los actos administrativos es la exigencia de forma
escrita en trminos anlogos a los exigidos en los actos judiciales, dndose en uno y otro caso la misma
justificacin; los actos administrativos son actos recepticios, que deben documentarse, notificarse o
publicarse, porque son creadores de derechos y deberes dotados de fuerza ejecutoria. La forma escrita es la
regla general cuando se trata de resoluciones tal y como establece el art 55 de la LRJAP y del PAC:
- Los actos administrativos se producirn o consignarn por escrito cuando su naturaleza o
circunstancias no exijan otra forma ms adecuada de expresin o constancia.
- En los casos en que los rganos administrativos su competencia en forma verbal y no se trate de
resoluciones, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuarn y firmar por el rgano
inferior que lo reciba o reglamente.
- Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como
nombramientos, concesiones o licencias, podrn refundirse en un nico acto, acordado por el rgano
competente.
El contenido de la declaracin en que los actos consisten y que se deber plasmar en los escritos que
los documentan, puede ser diverso en unos y otros casos, pero siempre debera recoger algunos datos que
permitan la identificacin del acto mismo, como la autoridad que lo dicta, mandato o resolucin y la fecha,
as como la motivacin en los casos que es preceptiva. Los actos adems, deben ir precedidos de una
especfica denominacin segn la autoridad que los dicta: Real Decreto si emana del Consejo de Ministros,
Orden si la dicta un Ministro y resolucin o acuerdo en los dems casos. La LRJAP y del PAC, establece que
las resoluciones contendrn la decisin, que deber ser motivada... (arts. 23, 24, 25 y 89,3 de la LRJAP).
La motivacin es una exigencia relativamente moderna, pues en el anterior Rgimen ni siquiera se
exiga en las sentencias judiciales. En el Derecho administrativo la motivacin se exigi en los reglamentos
ministeriales dictados en desarrollo de la Ley de Bases del Procedimiento Administrativo de 1890.
La LPA, de 1958 parti del principio de la innecesariedad de la motivacin de los actos
administrativos, pues su exigencia slo era precisa para los actos que limitaren derechos subjetivos, los que
resolvieren recursos, los que se separaren del criterio seguido en actuaciones precedentes y en fin los
acuerdos de suspensin de actos (art 43).
la LRJAP y del PAC, ha ampliado notablemente la nmina de los actos necesitados de motivacin
que ahora se extiende a los actos que limiten intereses legtimos, a los que resuelvan procedimientos de
revisin de oficio de actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la va judicial y
procedimiento de arbitraje, los acuerdos de tramitacin de urgencia o de ampliacin de plazas y a los que se
dicten en ejercicio de potestades discrecionales (art 54).
La Ley determina que la motivacin sea sucinta, ha de ser suficiente sin que valgan las falsas
motivaciones. las frmulas .......... o comodines, que valen para cualquier supuesto. El Tribunal Supremo,
valorando la incidencia de la falta de motivacin sobre la validez del acto administrativo tiene establecido
que la motivacin si es obligada en los actos que limitan derechos con mayor razn lo es en los actos que los
extinguen, siendo invlida la resolucin que omite toda alusin a los hechos especficos determinantes de la
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decisin limitndose a la invocacin de un precepto legal. La Jurisprudencia es menos exigente en la

fundamentacin en Derecho, si resulta evidente la causa jurdica tenida en cuenta por la medida adoptada
por la Administracin, entendindose en todo caso cumplido el requisito con la motivacin in aliunde
(aceptacin o incorporacin al texto de la resolucin de informes o dictmenes).
14. Publicacin y notificacin.
La comunicacin de los actos administrativos a los interesados se acta por medio de la notificacin
o publicacin. La notificacin es una comunicacin singular a persona o personas determinadas, mientras la
publicacin se dirige a un colectivo de personas o singulares pero en paradero desconocido. La notificacin
es la tcnica ms solemne y formalizada de la comunicacin porque incluye la actuacin mediante la cual
ciertos funcionarios atestigan haber entregado a una persona copia escrita de un acto. La doctrina italiana
encuadra la notificacin y comunicacin dentro de los meros actos administrativos.
Para nosotros, son una condicin de la eficacia de los actos administrativos tal y como las caracteriza
la LRJAP y del PAC. "La eficacia quedar demorada cuando as lo exija el contenido del acto o est
supeditada a su notificacin, publicacin o aprobacin superior" (art 57,2), adems dice que el art 93,2 que
-ordena un acto de ejecucin material de resoluciones estar obligado a notificar al particular interesado la
resolucin que autorice la actuacin administrativa-.
La LRJAP y del PAC, impone el deber de notificar a los interesados "las resoluciones o actos
administrativos que afecten a sus derechos o intereses", para regular despus hasta cuatro modalidades de la
notificacin. la personal, por edictos, la publicacin y la publicacin-notificacin.
El plazo en que deber iniciarse la notificacin es de 10 das a partir de la fecha en que el acto sea
dictado (art 58). Sin embargo, la superacin de este plazo no determina la nulidad de la notificacin, pues se
trata de una irregularidad no invalidante..
El contenido de la notificacin "deber contener el texto integro de la resolucin, con indicacin de
si es o no definitivo en la va administrativa, la expresin de los recursos que procedan, rgano ante el que
hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en
su caso, cualquier oro que estimen procedente". El Tribunal Supremo tiene declarado que debe notificarse la
"totalidad de la notificacin" y que no es vlida a la de una liquidacin tributaria omitiendo los elementos
esenciales "como la base impositiva y el tipo de gravamen".
Si a la notificacin le faltan algunos de estos extremos estamos en presencia de una notificacin
defectuosa, por lo que el acto carece de eficacia. Las notificaciones defectuosas son convalidables; de no
producirse la subsanacin ni darse el interesado por notificado, el acto incorrectamente notificado no
adquiere firmeza.
En cuanto a los medios de practicar las notificaciones que determinan las diversas clases de aqullas
hay que decir que hemos pasado de la notificacin personal de no aceptarse otro medio de comunicacin
entre la Administracin autora del acto y el destinatario que el del nuncius, el propio funcionario, a aceptarse
cualquier medio (oficio, carta, telegrama, segn la Ley de 1958) y en general, segn la Ley vigente, "se
practicarn por cualquier medio que permita tener constancia de su recepcin por el interesado o su
representante, as como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado" (art 59).
La notificacin se har primordialmente en el lugar que haya designado el interesado en la solicitud,
que puede o no coincidir con su domicilio, siendo ste el lugar en el que en otro caso debe practicarse la
notificacin. El sujeto pasivo de la notificacin personal es el propio interesado o su representante. Si stos
rechazaren la notificacin se har constar en el expediente, especificndose las circunstancias del intento de
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notificacin y se tendr por efectuado el trmite siguindose el procedimiento (art 59,3).

Ante las dificultades con que se encuentra la Administracin, y que la Jurisprudencia pone de relieve,
la Ley ha arbitrado un sistema subsidiario, la notificacin por anuncios, para "cuando los interesados en un
procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificacin o el medio, etc. La notificacin se
har por medio de anuncios en tabln de edictos del Ayuntamiento y en el B.O.E. de las CCAA o BOP.
La tercera forma de notificacin es la publicacin de la resolucin y que consiste en insertar la
resolucin, con los mismos elementos que la notificacin personal, en el tabln de anuncios de la sede del
rgano administrativo o medios de comunicacin que se hayan indicado previamente. La Ley vigente, amplia
de forma excesiva los casos en que la Administracin puede recurrir a esta modalidad (art 60) y adems:
a) cuando el acto tenga por objeto una pluralidad indeterminada de personas.
b) cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva
de cualquier tipo.
La publicacin notificacin, consiste en publicar en el diario oficial que corresponda una somera
indicacin del contenido del acto para que despus el interesado comparezca en el plazo que se le seale
para enterarse de su contenido ntegro y dejar constancia de tal conocimiento. Esta frmula de comunicacin
puede emplearla el rgano competente cuando apreciase que la notificacin por medio de anuncios o la
publicacin de un acto lesiona derechos o intereses legtimos (art 61).
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TEMA 15
EFICACIA Y EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
1.- LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. DEMORA EN LA EFICACIA E
IRRETROACTIVIDAD.***
Por eficacia de los actos administrativos se entiende, la produccin de los efectos propios de cada
uno, definiendo derechos y creando obligaciones de forma unilateral. Pero en sentido ms limitado la eficacia
se suele referir al tiempo o momento a partir del cual el acto administrativo produce esos efectos, como hace
la LRJAP y del PAC., al disponer que "los actos de la Administracin sern vlidos y producirn efecto
desde la fecha en que se dicten" (art. 57.1). Tambin la Jurisprudencia distingue entre validez y eficacia de
los actos. La primera como dice el Tribunal Supremo, supone la concurrencia en el acto de todos los
elementos que lo integran y tiene lugar desde el momento que se dictan o acuerdan, mientras que la eficacia
hace referencia a la produccin temporal de efectos y puede hallarse supeditada a la notificacin, publicacin
o aprobacin posterior del acto vlido.
Los actos administrativos producen efectos desde la fecha en que se dicten, pero no obstante este
principio sufre dos excepciones: La DEMORA EN LA EFICACIA del acto administrativo, es decir, el
retraso en la produccin de sus efectos propios, puede producirse porque as lo exija la naturaleza del acto,
porque el contenido accidental que incluya una condicin suspensiva o trmino inicial as lo establezca, o
bien por ltimo, porque la eficacia quede supeditada a su notificacin, publicacin o aprobacin superior
(art. 57 de la LRJAP y del PAC).
En cuanto a la proyeccin de la eficacia del acto sobre el tiempo pasado la regla general es la
IRRETROACTIVIDAD, principio sin excepcin para los actos de gravamen o limitativos de derechos en
aplicacin inexcusable del art. 9.3 de la Constitucin, que sanciona "la irretroactividad de las disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales".
Para los actos favorables o ampliativos el principio general es tambin la irretroactividad, salvo la
posibilidad de darles eficacia retroactiva cuando se dicten en sustitucin de actos anulados, siempre que los
supuestos de hecho necesarios existieren ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ste no
lesiones derechos o intereses legtimos de otras personas (art. 57.3 de la LRJAP y del PAC.).
La eficacia retroactiva de los actos favorables estar siempre condicionada, en primer lugar, a que los
supuestos de hechos necesarios existieran ya en el momento en que se retrotraiga la eficacia del acto y, en
segundo trmino, a que no lesiones derechos e intereses de otra persona, pues la retroactividad de un acto,
aunque sea beneficiosa para unos interesados, puede ser gravosa o perjudicial para otros (ej. El ascenso de
un funcionario puede perjudicar a otros del mismo escalafn). Sin embargo este lmite no puede jugar en va
de reclamacin para los actos resolutorios de recursos o las sentencias judiciales cuando un nuevo acto se
dicta en sustitucin de otro anulado.
2.- LA PRESUNCIN DE VALIDEZ *
El acto administrativo se perfecciona cuando en su produccin concurren todos los elementos
esenciales y es temporalmente eficaz. Pero adems, al acto administrativo se le atribuye una presuncin de
validez que dispensara a la Administracin autora del acto a seguir ningn proceso declarativo si alguien, en
cualesquiera instancia, pusiera en duda o pretendiera su invalidez. As que mientras que los actos jurdicos
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privados han de validarse ante el juez cuando se tachan de nulos, los actos administrativos, an sindolo,
pasan por vlidos mientras esa nulidad no ha sido declarada administrativa o judicialmente.
A este especial efecto se refiere el art. 57.1 de la LRJAP y del PAC "los actos de la Administracin
son vlidos y producirn efecto desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa". El
Tribunal Supremo denomina esta cualidad de los actos administrativos como "presuncin de legalidad"
queriendo significar que la actividad de la Administracin se ajusta por principio a Derecho y reserva el
trmino ejecutividad para identificarlo con el de ejecutoriedad,
La presuncin de validez del acto administrativo no es, sin embargo una presuncin iure et de iure,
sino una simple presuncin iuris tamtum es decir, que admite prueba en contrario. La presuncin de validez
cubre los actos definitivos, pero no toda la actividad probatoria previa a estos y que se refleja en el
expediente administrativo, pues como dice el Tribunal Supremo "la presuncin de legalidad que adorna los
actos administrativos no significa un desplazamiento de la carga de la prueba, que conforme a las reglas por
las que se rige (art. 80 y 81 de la LRJAP y del PAC.) corresponde a la Administracin, cuyas resoluciones
han de sustentarse en el pleno acreditamiento del presupuesto fctico que invoquen.
Sin embargo las actas de inspeccin gozan de presuncin de certeza siempre que el acto refleje la
conviccin personal del inspector, resultado de su personal y directa comprobacin in situ de los hechos y se
trate de verdaderos servicios de inspeccin pues, en caso contrario tiene el valor de denuncia.
La presuncin de validez no opera solo en el Dcho Penal respecto de la anttesis culpable-inocente,
sino que se extiende a los actos jurdicos de los particulares, presumindose que son vlidos los contratos,
los testamentos o los actos dictados por las organizaciones privadas, pues no hay razn alguna, en principio,
para dudar de la legitimidad de los particulares y porque seria inviable, por lo dems un sistema que
impusiera la necesidad de homologar judicialmente todos los actos jurdicos.
La Ley de 2/1988 de Reforma de la L.P.H., va todava ms lejos al reconocer, prcticamente,
carcter ejecutorio al acuerdo de la Junta de Propietarios contra los morosos en el pago de las cuotas.
Lo que diferencia los actos administrativos en relacin con los privados en el Dcho espaol es que el
acto administrativo est adornado de la ejecutoriedad, accin de oficio o privilegio de decisin ejecutoria,
esto es, la potestad de la Administracin para llevar a efecto el mandato que el acto incorpora violentando la
posesin y la libertad personal del administrado.
3.- LA EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS **

Esta cualidad es la que realmente separa y distingue los actos administrativos de los actos privados
que necesitan del apoyo judicial para tomar sobre otro medidas ejecutorias. Este "privilegio" est regulado
en la LRJAP y del PAC., y se define en el art. 95: "Las Administraciones Pblicas, a travs de sus rganos
competentes en cada caso, podrn proceder, previo apercibimiento, a la ejecucin forzosa de los actos
administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecucin del acuerdo con la Ley, o cuando la
Constitucin o la Ley exijan la intervencin de los Tribunales".
La ejecutoriedad de los actos administrativos se manifiesta de manera diversa segn la naturaleza y
contenido de stos. En unos casos la ejecucin forzosa como tal no es necesaria porque el acto se cumple
sin resistencia de sus destinatarios; en otros porque la naturaleza del acto no comporta ninguna actuacin
material de ejecucin por la Administracin.
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Tampoco puede hablarse de ejecucin forzosa del acto administrativo en contra de la propia
Administracin, es decir, cuando el acto reconoce derechos a los particulares e impone correlativos deberes
a la Administracin. Si sta no cumple voluntariamente, el administrado no tiene ms alternativa que forzar
su cumplimiento por la va judicial, provocando previamente los actos desestimatorios.
Otro supuesto en que no es necesario recurrir a la ejecutoriedad para explicar el efecto compulsivo
del acto administrativo se da cuando las medidas de ejecucin de ste se pueden subsumir en el ejercicio
natural de la autodefensa posesoria. As ocurre cuando la Administracin ordena la expulsin de un particular
de una dependencia del dominio pblico o del seno de un servicio pblico.
Fuera de hiptesis anteriores, el supuesto necesario para la ejecucin forzosa lo constituyen los casos
en que el acto administrativo impone deberes positivos o negativos al administrado que impliquen, en
cuanto este se niega al cumplimiento voluntario, una agresin sobre aquel mediante la alteracin de su ius
posesionis sobre sus bienes, o una violencia sobre su libertad personal. En tales supuestos, la Administracin
utiliza el privilegio de decisin ejecutoria del acto administrativo o accin de oficio, regulada en la LRJAP y
del PAC.
El principio de ejecutoriedad se establece con carcter general, hoy para los actos administrativos,
sin que tal circunstancia se haya producido en otros ordenamientos, nada menos que tres preceptos dedica la
LRJAP y del PAC, a proclamar la vigencia de este privilegio esta autntica potestad judicial de nuestras
Administraciones Pblicas en los art. 56, 94 y 95.
La LRBRL de l985 tambin se ha sumado a este plebiscito legal en favor de la ejecutoriedad de los
actos administrativos, reconociendo a las Entidades locales, adems de la presuncin de legitimidad y
ejecutividad de sus actos, las "potestades de ejecucin forzosa y sancionadora". La legislacin tributaria
define la ejecutoriedad atribuyendo a los actos de la Hacienda el valor de las sentencias judiciales como se
sigue diciendo hoy en el art. 129 de la L.G.T.. Hay que tener en cuenta que la regulacin general es la
LRJAP y del PAC, la cual exige para la legitimidad de la ejecucin forzosa de la Administracin el
cumplimiento de las siguientes condiciones:
1) La existencia de un acto de la Administracin y que se trate de actos administrativos y no de actos
privados de aqulla (art.93).
2) Que el acto sea ya plenamente eficaz porque no ha sido suspendida administrativa o judicialmente
su ejecutoriedad o su eficacia no est pendiente de condicin, plazo o autorizacin o aprobacin de
autoridad superior.
3) Que la ejecucin vaya precedida del oportuno requerimiento o apercibimiento a fin de que el
obligado no sea sorprendido por aquella y se le de la oportunidad de cumplir voluntariamente el mandato de
la Administracin (art. 95).
4) La ejecucin administrativa est condicionada, a que la ley no haya configurado con relacin al
acto que se pretende ejecutar un rgimen de ejecucin judicial.
La LRJAP y del PAC, es igualmente generosa que en la proclamacin del principio de ejecutoriedad
en el reconocimiento de MEDIOS DE EJECUCIN, enumerando los siguientes: apremio sobre el
patrimonio; la ejecucin subsidiaria; la multa coercitiva; y la compulsin sobre las personas (art. 96).
1.- La OCUPACIN: Es la forma de ejecucin de los actos que imponen a los particulares la entrega de un
bien determinado del que aqullos estn en la posesin; si el particular no lo entrega la Administracin toma
posesin de l por medio de sus funcionarios.
2.- la ejecucin sobre los bienes o el APREMIO SOBRE EL PATRIMONIO mobiliario o inmobiliario del
ejecutado se utiliza para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de dar que se concretan en una suma
de dinero, sea por causa tributaria o cualquiera otra.
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3.- La EJECUCIN POR COERCIN sobre el obligado por el acto administrativo es utilizada cuando se
trata de prestaciones que, por ser personalsimas e infungibles, no sirven los medios anteriores. Esta frmula
de ejecucin puede ser directa o indirecta (Zanobini). Nuestra LRJAP y del PAC., alude solo a la coercin
directa. distinguiendo la econmica a travs de las llamadas multas coercitivas, de la fsica, que llama
compulsin sobre las personas.
4.- SISTEMAS COMPARADOS DE EJECUCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
En el Derecho comparado se da tanto la solucin negativa, que desconoce en la Administracin un
poder directo de ejecucin, debiendo esta valerse para el cumplimiento forzoso de sus providencias de la
cobertura judicial -solucin clsica en el liberal judicialismo anglosajn- , hasta el reconocimiento paladino
de una potestad ejecutoria autosuficiente, autoritaria al servicio de la Administracin -as en el Derecho
alemn-, pasando por soluciones intermedias, como la que hoy ofrece el Derecho francs, donde el recurso
a la ejecucin a travs del sistema judicial penal va cediendo cada vez ms terreno en favor de la ejecucin
administrativa.
A) Sistema judicial puro. La tradicin anglosajona:
La garanta de la eficacia de los mandatos y providencias de la Administracin tiene en el Derecho
ingls una primera respuesta en la posibilidad que por leyes singulares se prevean determinadas medidas de
ejecucin en favor de la Administracin. Fuera de las previsiones legales expresas, la Administracin no
puede proceder directamente a la ejecucin de sus actos que slo es posible por va judicial. La
Administracin inglesa ha de seguir normalmente procedimientos judiciales para imponer los efectos de sus
actos ante la resistencia de los particulares. Solo en los casos especficamente previstos en las leyes puede,
en principio, utilizar la fuerza para hacer respetar sus rdenes (LEFEBVRE).
B) Sistema Mixto judicial-administrativo. El sistema francs:
No existe en el derecho francs una regulacin general que establezca el principio de ejecucin
forzosa de los actos administrativos por la propia Administracin, similar a la que en nuestro Derecho se
recoge en los arts. 93 y sgtes. de la LRJAP y del PAC.. La ejecucin de los actos por el juez civil se estima
excepcional, aunque una jurisprudencia reciente admite la accin civil en materia de demanialidad.
En el derecho francs la regla general es, por tanto, que la garanta de la eficacia de los actos
administrativos discurra en primer lugar por la va de la intimidacin que conlleva la previsin de diversas
sanciones penales. Cuando del incumplimiento no se deriva slo el efecto jurdico de la sancin sino tambin
la necesidad de ejecutar positivamente el mandato del acto administrativo, la ejecucin forzosa es la nica
va posible para garantizar la eficacia del acto.
La competencia del juez penal para la ejecucin de los actos administrativos demuestra que el
Derecho francs parte de las mismas soluciones de principio que el Derecho anglosajn.
C) La ejecucin administrativa insuficiente. Derecho alemn e italiano:
El reconocimiento a la Administracin de la potestad de ejecucin directa de los mandatos
contenidos en sus actos lo justifica en el siglo pasado OTTO MAYER en la asimilacin del acto
administrativo a la sentencia judicial. En Italia la solucin es similar, aunque la terminologa no sea clara en la
doctrina, ya que algunos autores como GIANNINI sustituyen los trminos de eficacia y ejecutoriedad por
expresiones como imperativit y autotutela.
Se trata de una potestad administrativa reconocida abstractamente con carcter general, por lo cual
la Administracin ejecuta sus actos en cualquiera circunstancia sin necesidad del juez, en contraste con lo
que ocurre en el Derecho ingls o francs. La doctrina italiana ofrece diversos fundamentos jurdicos para
justificar la ejecutoriedad o autotutela. La opinin dominante es que la ejecutoriedad se funda en la
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presuncin de legitimidad de los actos administrativos; para otros la ejecutoriedad es una simple
consecuencia del carcter pblico de la potestad que por medio del acto se desarrolla.
Los medios de ejecucin se contemplan tambin la aprehensin de bienes muebles o inmuebles,
consecuencia de procedimientos expropiatorios o requisas, etc. Este sistema autosuficiente de los actos
administrativos se encuentra reforzado con medidas penales en base al art. 650 del Cdigo Penal, pero a
diferencia del derecho francs, la existencia de la coaccin penal y la posible ejecucin por esta va no impide
la ejecucin directa por los medios propios de la Administracin.
5.- LA CONFIGURACIN HISTRICA DEL PRIVILEGIO DE DECISIN EJECUTORIA EN EL
DERECHO ESPAOL.
En la evolucin de la ejecutoriedad en el Derecho espaol es perceptible la coexistencia de una lnea
liberal, que identifica la ejecutoriedad con la funcin judicial y con otra autoritaria que reconoce a la
Administracin, la autosuficiencia ejecutoria sin necesidad de intermediacin judicial.
Una formulacin clsica de la primera orientacin la encontramos ya en la Ley dada en Toro por
Enrique II el ao l.371, autntica reliquia democrtica en la que con la regulacin del denominado juicio de
despojo se viene a negar el privilegio de decisin ejecutoria a los mismos mandatos y ordenes reales cuando,
por no haber sido precedido del correspondiente juicio, puede entenderse que no tiene valor judicial.
Este panorama cambia radicalmente en los orgenes del constitucionalismo espaol, relevndose de
inmediato una fuerte tendencia liberal orientada a instrumentar todas las facultades ejecutorias como
estrictamente judiciales al modo anglosajn, privando a la Administracin de su pretendido privilegio de
decisin ejecutoria, que se mostraba incompatible con las nuevas ideas.
Esta corriente que aplica con rigor el principio de que nadie, ni siquiera la Administracin "puede ser
juez en su propia causa", tiene el apoyo no slo en la definicin por la Constitucin de Cdiz de la funcin
Judicial como la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado que repetirn todas las Constituciones
posteriores y en la abolicin del sistema de fueros privilegiados (salvo el militar, eclesistico y tributario). En
este sentido, las Cortes de Cdiz establecieron por Decreto constitucional de l813 un sistema de justicia para
la Administracin rigurosamente judicialista al modo anglosajn, y que, al someterla al Derecho comn,
descartaba toda posibilidad de una Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, as como de cualquier privilegio
de naturaleza judicial o ejecutoria en manos gubernativas.
Esta orientacin judicialista negadora de potestades ejecutorias en manos de la Administracin va a
tener el apoyo doctrinal de significados administrativistas que, no obstante defender la introduccin en
Espaa de una J.C.A. al modo francs, niegan la ejecutoriedad de las decisiones de la Administracin
(POSADA, HERRERA, SILVELA).
Congruentemente con estas ideas liberales y judicialistas, el sistema de justicia administrativa que se
instaura en l845, siguiendo el modelo francs no implicaba el enjuiciamiento revisor de actos con fuerza
ejecutoria, sino que la ejecutoriedad dependa de que la Administracin obtuviese una sentencia favorable de
los rganos jurisdiccionales administrativos: los Consejos Provinciales y el Consejo de Estado, en otras
palabras el sistema de 1845 est ms cerca del modelo del proceso civil. Sin embargo, a lo largo del pasado
siglo tambin se manifiesta, e incluso con ms fuerza, la lnea ms realista y autoritaria que defiende el
privilegio de ejecucin forzosa de la Administracin sin intervencin del juez, ni civil, ni contencioso,
principalmente en materia tributaria.
Por otra parte, la proteccin a la accin ejecutiva de la Administracin se establecer muy
tempranamente a travs de la prohibicin de interdictos contra la Administracin por las trabas, embargos y
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ejecucin sobre los bienes inmuebles (ordenes de l839, 1841, 1843), as como por medio del sistema de
conflictos que solamente poda interponer la Administracin y que tena como virtud inmediata la
paralizacin de la accin judicial contraria a la ejecucin administrativa.
Otra materia en la que tambin se va a imponer la ejecutoriedad es en la proteccin de los bienes
pblicos, reconociendo a la Administracin las facultades que se han denominado interdicto propio y
recuperacin de oficio en cualquier tiempo de los bienes demaniales frente a la contraria posesin de un
particular.
6.- LA COLABORACIN JUDICIAL EN LA EJECUCIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
Frente a lo que ocurre en los Derechos Ingls y francs, donde la regla general es la ejecucin de las
providencias administrativas por va judicial, en el Derecho espaol puede afirmarse que el sistema judicial
penal demostr pronto su absoluta inoperancia tanto para la proteccin del ordenamiento legal y
reglamentario de la Administracin como de los actos dictados en su aplicacin. Y esto a pesar de algunas
previsiones incriminatorias en defensa de la actividad administrativa y del cumplimiento de las providencias
de las autoridades de la Administracin establecidas en el Cdigo penal, tales como:
a) La resistencia a la autoridad o a sus agentes en el ejercicio de las funciones de su cargo.
b) La desobediencia a las rdenes expresas del Gobierno.
c) La desobediencia leve a la autoridad, dejando de cumplir las rdenes particulares que dictare.
Ni la sancin, ni ejecucin se actuaron por la va judicial, sino por el cauce que supuso el
reconocimiento a la Administracin de un importante poder sancionador sin parangn en los ordenamientos
continentales o anglosajones.
La falta de operatividad del sistema penal represivo no ha supuesto, sin embargo, que la ejecucin
judicial sin carcter represor se haya marginado de la ejecucin de los actos administrativos. Por el contrario
se utiliz a los jueces como instrumento de la ejecucin de los actos administrativos, que los juzgados
llevaban a ejecucin como si de sentencias firmes se tratase. Uno de los ejemplos ms notables de ejecucin
de las sentencias judiciales fue el consagrado por el Cdigo de la Circulacin para el cobro de las multas por
infracciones de trfico "se pasara el expediente al juzgado municipal que corresponda para que ste haga
efectivo el pago de la multa y apremio por la va judicial con las costas a que haya lugar" (art. 295).
Pero el caso ms importante por el nmero de afectados y el volumen de operaciones que comporta
lo constituye la ejecucin por las Magistraturas de trabajo de las cuotas impagadas a la Seguridad Social, si
bien dicha intervencin precisa hoy de los correspondientes conciertos.
Estos supuestos que un sector de la doctrina presenta como simples excepciones al privilegio de
autotutela administrativa (Garca de Enterria) no son, en realidad, sino el grado mximo de la misma,
constituyendo claras pruebas de dominacin de la Administracin sobre el Poder Judicial.
Sin llegar a la ejecucin completa de los actos administrativos, los supuestos en que los jueces han de
ejercer de comparsas en la ejecucin de los actos de las administraciones pblicas no paran, en lo dicho. As
ocurre con las autorizaciones de entrada en domicilio que los jueces "deben" otorgar al servicio de
ejecuciones administrativas y que se hallan reguladas en el art. 103 del RGR y en el 130 de la L.G.T.
En la actualidad, es competencia de los jueces penales de instruccin otorgar la autorizacin de
entrada en domicilios y en los restantes edificios o lugares de acceso dependiente del consentimiento de sus
titulares cuando ello proceda para la ejecucin de los actos de la Administracin ( art.87.2 de la L.O.P.J. de
l985).
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La colaboracin de la autoridad judicial ha sido tambin histricamente requerida en el

procedimiento de apremio y embargo para presidir las subastas de los bienes de los deudores de la
Administracin las cuales se celebraban, adems, en la sede de los juzgados, as como para decretar la
transferencia de los bienes inmuebles en favor de la Hacienda.
7.- CUESTIONAMIENTO CONSTITUCIONAL.
Estos dos rasgos peculiares del Derecho espaol, que por una parte atribuye a los actos
administrativos el mismo valor de las sentencias judiciales y que, por otra, pone a los jueces al servicio ciego
y automtico de la ejecucin de los actos administrativos, parecen contradecir la definicin constitucional de
la funcin judicial "juzgar y hacer ejecutar lo juzgado" y su reserva en exclusiva a los jueces y tribunales, as
como la propia independencia judicial frente a la Administracin.
Pese a ello negar las potestades ejecutorias de la Administracin cuando se admiten con carcter
general en el Derecho italiano y en el alemn y cuando en el Derecho francs su extensin depende
sencillamente de la atribucin en cada caso por un precepto reglamentario, puede resultar intil utopa,
porque la ejecucin de los actos administrativos por la Administracin constituye una realidad incuestionable
al margen de lo que la Constitucin pueda decir.
El Tribunal Constitucional podra haberse ahorrado la necesidad de fundamentar en la citada
sentencia 22/1984, el privilegio de decisin ejecutoria de la Administracin en el principio de eficacia que
consagra el art. 103 de la Constitucin. La eficacia es simplemente una directiva o directriz para la buena
organizacin y funcionamiento de la Administracin, pero nunca nadie, ni el constituyente, ni cuantos han
afirmado la necesidad de ese comportamiento eficaz de las Administraciones Pblicas, han pensado que
sobre tan endeble fundamento pudiera construirse la atribucin de una potestad claramente judicial a la
Admn como hace el Tribunal Constitucional.
8.- LA SUSPENSIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. ***
La rigidez del principio de ejecutoriedad de los actos administrativos est atemperada por la
posibilidad de que la Administracin o los Tribunales cuando est pendiente una reclamacin suspendan, de
oficio o a instancia del interesado. la eficacia del acto administrativo, paralizando la ejecucin misma del
acto. La suspensin de efectos de los actos administrativos es una vlvula de escape y de seguridad,
excepcional que permite enjuiciar la correccin del acto antes de que su ejecucin haga intil el resultado de
ese juicio.
La posibilidad de dejar en suspenso la eficacia de los actos administrativos y sus consecuencias
ejecutorias est admitida en todos los ordenamientos dentro del sistema de recursos administrativos y
jurisdiccionales como un remedio a la lentitud en resolver los recursos que se entablan contra aqullos.
En el Derecho italiano, Giannini califica la suspensin en va administrativa como un procedimiento
de segundo grado, una medida cautelar en trminos de Derecho procesal indicando que no es aceptable la
tesis de que la suspensin incide sobre la eficacia del acto suspendido. La suspensin en va administrativa
puede ser impuesta por la autoridad competente, teniendo en este caso naturaleza discrecional.
En el Derecho francs, el Consejo de Estado admiti inicialmente la suspensin de la ejecucin de los
actos cuando sta pudiera ocasionar perjuicios irreparables o muy graves, perjuicios que ni siquiera la
eventual concesin de una indemnizacin pudiera compensar. La suspensin se contempla como medida que
protege tanto el inters privado como el pblico.
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Dentro del sistema judicial espaol la suspensin se contempla en momentos diversos de la

impugnacin de los actos administrativos, en va de recurso administrativo o judicial y en funcin de causas
diversas.
En primer lugar cabe aludir a la SUSPENSIN EN VA DE RECURSO ADMINISTRATIVO (art.
111 de la LRJAP y del PAC). La regla general es que la interposicin del recurso no suspender la ejecucin
del acto impugnado, no obstante se admiten dos excepciones: -Que una disposicin establezca lo contrario
-Que lo acuerde el rgano a quien compete resolver el recurso, previa ponderacin razonada.
Si la suspensin no se alcanza en va de recurso se podr intentar de nuevo en la va contenciosoadministrativa, si es que realmente el interesado ha interpuesto el correspondiente recurso judicial. Hay
tambin supuestos de SUSPENSIONES AUTOMTICAS: Uno y de suma importancia , es la suspensin
prevista por la Ley 62/1978 de Proteccin Jurisdiccional de los Derechos de la Persona. Aqu la regla general
es la suspensin y la ejecucin del acto recurrido, la excepcin, pues aquella, "deber decretarse salvo que se
justifique la existencia o posibilidad de perjuicio grave para el inters general".
La suspensin de ejecucin de liquidaciones tributarias dentro del procedimiento econmicoadministrativo es posible y automtica siempre y cuando el recurrente afiance el pago del importe de la
deuda tributaria. Esta suspensin debe prolongarse durante la tramitacin del proceso contenciosoadministrativo posterior si se prestan las mismas garantas.
En materia de sanciones administrativas, la jurisprudencia estim despus de la Constitucin que su
naturaleza cuasi-penal era incompatible con la ejecucin antes de la resolucin definitiva de los recursos
interpuestos; sin embargo la lnea jurisprudencial ha ido debilitndose para quedar en suspensin temporal
limitada al tiempo que tarde en substanciarse el incidente de suspensin planteado por el recurrente.
Ante el Tribunal constitucional la suspensin viene impuesta por la propia Constitucin cuando el
Estado impugna ante el Tribunal Constitucional las disposiciones normativas y toda clase de resoluciones de
las CC.AA. (art.161). Se trata de un arma poderosa en manos del Gobierno de la Nacin que le permite
frenar la eficacia de cualquier disposicin o acto de una Comunidad Autnoma sin justificar la necesidad de
suspensin. Asimismo en los procesos de amparo se reconoce a la Sala correspondiente la potestad de
suspender, de oficio o a instancia del recurrente, la ejecucin del acto de los poderes pblicos por razn del
cual se reclame el amparo constitucional cuando la ejecucin hubiere de ocasionar un perjuicio que hara
perder al amparo su finalidad.
Dentro del proceso contencioso se dan asimismo supuestos especiales como la suspensin de los
actos de las Entidades Locales a requerimiento del Estado o de las CCAA, prevista en la LRBRL de 1985.
El Legislador distingue ahora tres supuestos distintos de suspensin de los actos de los Entes locales a
instancia del Estado o de las CCAA. dos a travs del Juez y uno anticipado gubernativamente y necesitado
de conformidad judicial.
9.- EL APREMIO SOBRE EL PATRIMONIO.***
Es el procedimiento ms generalizado de ejecucin de los actos administrativos. Se aplica al cobro
de toda suerte de dbitos frente a las administraciones pblicas y no slo para las deudas tributarias del
Estado, incluso esta prevista su utilizacin en favor de particulares cuando desempean actividades
consideradas como pblicas, como es el caso de las Entidades urbansticas.
En el procedimiento de apremio interviene el juez en garanta de determinados derechos
fundamentales, lo que permite configurarlo como un procedimiento mixto judicial-administrativo (art. 18 de
la Constitucin..inviolabilidad del domicilio) se requiere la autorizacin motivada del juez penal de
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instruccin.
Una segunda intervencin judicial, articulada en defensa de la propiedad consista en la constitucin
de una Mesa en los locales de los juzgados para la subasta de los bienes inmuebles presidida por el juez. El
procedimiento se inicia cuando existe un acto que obligue al pago de apremio por no haber sido atendido
por el deudor en el plazo de pago voluntario.
Una vez iniciada la tramitacin del procedimiento de apremio slo se suspende en dos circunstancias:
a) si se realiza el pago o se garantiza la deuda, b) cuando se produzca reclamacin de tercera de dominio y
otra accin de carcter civil (art. 136 de la L.G.T.).
Trmite fundamental es el aseguramiento del crdito a travs de los correspondientes embargos de
bienes en cantidad suficiente para cubrir el importe total de la deuda ms los recargos, para los inmuebles, el
embargo se realiza mediante la correspondiente anotacin preventiva en el Registro de la Propiedad. El
procedimiento termina con la subasta pblica de los bienes trabados, a menos que se produzca reclamacin
por tercera del dominio ante el juez civil. Si los bienes inmuebles no llegan a enajenarse en dos subastas
sucesiva, podrn adjudicarse a la Hacienda en pago del crdito insatisfecho (art. 134 de la L.G.T.).
10.- LA MULTA COERCITIVA.**
Este medio de ejecucin consiste en la imposicin de multas reiteradas en el tiempo hasta doblegar la
voluntad del obligado para cumplir el mandato del acto administrativo de cuya ejecucin se trata. Es una
tcnica importada del Derecho alemn, que denomina penas ejecutivas.
Siguiendo el modelo germnico, la regulacin de la multa coercitiva viene a resaltar su diferencia
respecto de las multas de Derecho penal afirmndose que aqulla no tiene carcter de pena con la grave
consecuencia de la inaplicacin del principio non bis in idem en relacin con las multas sucesivas que implica
esta tcnica. En un claro exceso de dureza y autoritarismo se acepta, la compatibilidad de la multa coercitiva
con otras sanciones penales o administrativas, "la multa coercitiva dice el art. 99 de la LRJAP y del PAC,
ser independiente de las que puedan imponerse en concepto de sancin y compatible con ellas".
Los supuestos en que procede la imposicin de multas coercitivas son muy amplios, pues
comprenden desde "los actos personalsimos en que no proceda la compulsin directa sobre las personas" o
"la Administracin no la estimar conveniente", hasta aquellos otros "cuya ejecucin pueda el obligado
encargar a otra persona", art. 99 de la LRJAP y del PAC.
La multa coercitiva slo es aplicable en la fase de ejecucin de un acto administrativo. No es lcita su
utilizacin en actuaciones inspectoras para doblegar la voluntad del inspeccionado y obligarle a declarar en
su contra o a facilitar documentos o pruebas que le comprometan como ocurre en materia fiscal (art. 83 de
la LGT).
La multa coercitiva actuada en un expediente sancionador equivale a una suerte de coaccin, de
amenaza econmica, para forzar a determinadas declaraciones. La misma inconstitucionalidad cabra
predicar de cualquier ley por la que se atribuyese al juez penal el poder de imponer multas coercitivas para
obligar a declarar o exhibir documentos comprometedores a los inculpados en el proceso. De ah que el
Tribunal Constitucional haya planteado la inconstitucionalidad del art. 83.3 de la LGT, que sanciona la falta
de aportacin de pruebas y documentos contables o la negativa a su exhibicin ante los rganos de la
Inspeccin Tributaria. No obstante el TC. ha admitido la validez de este precepto (sentencia de 1990).
11.- LA COMPULSIN SOBRE LAS PERSONAS. **
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Como ltimo medio de ejecucin de los actos administrativos, el art. 100 de la LRJAP y del PAC,
permite el empleo de la compulsin directa sobre las personas. La doctrina advierte que estas medidas de
coercin directa pueden ser muy variadas, ya que van desde el simple impedimento de progresar en un
determinado camino, de impedir la entrada en un lugar, hasta comportar el desplazamiento fsico de una
persona, etc.
La extrema gravedad de esta tcnica obliga a postular que su aplicacin slo es lcita cuando los
dems medios de ejecucin no se corresponden en absoluto con la naturaleza de la situacin creada, a parte
de que "la ley expresamente lo autorice" (art.100). Por ello leyes posteriores a la L.P.A. de 1958
incrementan las cautelas de su empleo y las medidas reparadoras de los eventuales excesos, con la exigencia
"dentro del respeto debido a la persona humana y a los derechos fundamentales ".
La compulsin ha de actuarse previo un acto formal y personal de intimidacin para el debido
cumplimiento del acto u orden de cuya ejecucin se trata. Cuando la compulsin acta sobre un colectivo
de personas la orden previa se convierte en una accin de conminacin que a veces se expresa de una forma
simblica, como ocurre con las intimidaciones para la disolucin de manifestaciones por medio de toques de
corneta.
12.- LIMITES Y CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS DE EJECUCIN. SU RECURRIBILIDAD:
TERCERAS DE DOMINIO E IMPUGNACIN CONTENCIOSA.*
La doctrina ha destacado la importancia de que la ejecucin se site, como deca MAYER, en lnea
directa de continuacin del acto administrativo de que se trata sin transformar o alterar, por consiguiente, sus
contenidos. De este principio general derivan determinados LIMITES: - El propio orden de los medios de
ejecucin y la improcedencia de actuar simultneamente con varios de ellos, aunque algunos pueden
desembocar en otros, as como el principio de la proporcionalidad de las medidas de ejecucin, sin que en
ningn caso la ejecutoriedad pueda suponer una agravacin de la situacin del ejecutado o configurarse
como una sancin personal (Garcia de Enterria).
Para salvaguardar las titularidades de terceros no sujetas al procedimiento de ejecucin se ha
arbitrado, a imagen y semejanza del proceso civil, el incidente DE TERCERA DE DOMINIO o de mejor
derecho en la fase de ejecucin administrativa. Esta reclamacin de un tercero o tercera provoca la
suspensin del procedimiento de apremio en lo que se refiere a los bienes y derechos controvertidos, una vez
que se haya llevado a efecto su embargo y anotacin preventiva en el Registro Pblico correspondiente. La
subsanacin de la tercera tiene una primera fase en va administrativa y otra ante el Juez Civil a quien en
definitiva corresponde decidir las cuestiones de titularidad o de mejor derecho. El RGR, distingue dos clases
de tercerias, la de domino (titularidad de un tercero de los bienes embargados) y las de mejor derecho
(fundadas en el derecho del tercerista a ser reintegrado de su crdito con preferencia al perseguido en el
apremio).
Adems del control judicial civil (tercerias) debe admitirse la enjuiciabilidad de las medidas de
ejecucin en va CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA cuando supongan un exceso sobre el alcance y los
contenidos del acto que se ejecuta o por cualquier otra infraccin de los principios y reglas expuestos. Esta
posibilidad se funda en el principio de la garanta judicial efectiva (art 24 CE.).
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TEMA 16
INVALIDEZ, ANULACIN Y REVOCACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
1.- LA INVALIDEZ Y SUS CLASES.**
La invalidez puede definirse, como una situacin patolgica del acto administrativo, caracterizada
porque faltan o estn viciados algunos de sus elementos. Unos vicios originan simplemente una nulidad
relativa o anulabilidad que cura el simple transcurso del tiempo o la subsanacin de los defectos, mientras
que otros estn aquejados de la nulidad absoluta o de pleno derecho, lo que conduce irremisiblemente a la
anulacin del acto.
Hasta la L.P.A. de 1958, que afronta por primera vez una regulacin de los actos administrativos,
sta se rega por lo dispuesto en el Cdigo Civil para los actos privados.
Despus de la LPA de 1958 y de la reforma del Cdigo Civil de 1973, la contraposicin entre una
regulacin pblica y otra privada de la invalidez se hizo evidente. Mientras que el art. 6.3 del Cc., sigue
considerando la nulidad absoluta o de pleno derecho como la regla general de la invalidez, el art. 47 de la
LPA, sancion la regla inversa, pues la nulidad de pleno derecho slo se aplicaba a supuestos tasados en que
en el acto administrativo concurran los defectos y vicios ms graves: - los dictados por rgano
manifiestamente incompetente, - aquellos cuyo contenido sea imposible o constitutivo de delito, - los
dictados prescindiendo total o absolutamente del procedimiento establecido, - las disposiciones
administrativas en los casos previstos en el art. 28 de la L.R.J.A.E.
La LRJAP y del PAC, ha extendido notablemente los supuestos de nulidad de pleno derecho,
incluyendo en ellos "los actos que lesionan el contenido esencial de los derechos y libertades" o cualquier
otro que se establezca expresamente en una disposicin de rango legal. Las disposiciones administrativas
son nulas de pleno derecho cuando "vulneren la Constitucin, las leyes u otras disposiciones administrativas
de rango superior, las que regulen materias reservadas a la ley y las que establezcan la retroactividad de
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales".
La anulabilidad, son anulables "los actos que infringen el ordenamiento jurdico, incluso la desviacin
de poder (art.63). La irregularidad no invalidante, son los actos con vicios o defectos menores, es decir, el
"defecto de forma que no prive al acto de los requisitos indispensables para alcanzar su fin, ni provoque la
indefensin de los interesados", as como a los actos "realizados fuera del tiempo establecido, salvo que el
trmino sea esencial (art. 63.2 y 3).
Las razones comnmente invocadas para explicar la diferencia de la regulacin de la invalidez en el
D Administrativo y en el civil y en especial la reduccin al mnimo de los supuestos de nulidad absoluta en
aqul son la necesidad de preservar la presuncin de validez de los actos administrativos, as como la
seguridad jurdica.
La concepcin restrictiva de la invalidez de pleno derecho que consagr la LPA de l958 ha servido
de modelo, mutatis mutandis, a la regulacin de las clases de invalidez de los actos judiciales establecidas
por la L.O.P.J. y es tambin la que rige en el D Administrativo comparado. Puede considerarse como el
Derecho Comn de la invalidez de los actos de poder pblico.
Los actos judiciales slo son nulos de pleno derecho cuando se produzcan con manifiesta falta de
jurisdiccin o de competencia objetiva o funcional; cuando se realicen bajo la violencia o intimidacin
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racional y cuando se prescinda total o absolutamente del procedimiento establecido por la Ley.
En Francia se constata una categora que juega el papel de la nulidad absoluta. Por ello el Consejo de
Estado ha aplicado como una sancin reforzada para casos extremos de ilegalidad, en los que, en vez de
proceder a la anulacin del acto administrativo, declara que ste "es nul et de nul effet", declaracin que se
puede hacer en cualquier tiempo.
En Alemania es tambin tradicional la contraposicin de la invalidez de los actos privados y los actos
administrativos: "mientras en el derecho privado se considera generalmente nulo un negocio jurdico que
incurra en cualesquiera infraccin, en el Derecho pblico slo se toman en consideracin infracciones
gravsimas de la Ley para que se produzca tal efecto.
En Italia se distingue dentro de los actos ilegtimos las categoras de la nulidad absoluta y la
anulabilidad. La categora de los actos nulos o inexistentes se reserva para aquellos en que falta algn
elemento.
Los actos son simplemente anulables por incompetencia jerrquica, exceso de poder y violacin de la
ley, vicios que se resumen en la disconformidad del acto con el ordenamiento jurdico. Los actos revocables
como los dictados de conformidad con la ley, pero que adolecen de algn vicio de oportunidad o mrito por
no haber sido adoptados del mejor modo posible desde el punto de vista jurdico (tico, tcnico, etc.).
2.- LA INEXISTENCIA.
La aceptacin de la categora de los actos jurdicos inexistentes tropieza con su carcter metafsico o
metajurdico, ya que "as como en la naturaleza no hay hechos nulos, sino que los hechos existen o no
existen, en el orden jurdico de los actos slo puede decirse que valen o no valen" (PEREZ GONZALEZ Y
ALGOER).
De otro lado, se advierte que la categora de la inexistencia es intil porque la teora de la nulidad
absoluta o de pleno derecho cubre hoy las necesidades a las que en su da dio cobertura la inexistencia.
La razn de la persistencia de esta categora en la moderna doctrina se encuentra en consideraciones
prcticas: constituir un instrumento que permite suplir las deficiencias de la construccin tcnica de la
nulidad, bien para introducir nuevos supuestos all donde las nulidades aparecen tasadas, como ocurre en la
LRJAP y del PAC, para facilitar su ejercicio procesal cuando no se reconocen los poderes de oficio para
declararla o cuando la accin de nulidad se considera prescriptible.
La Jurisprudencia francesa ha utilizado la categora de la inexistencia de forma anloga a la del acto
nulo de pleno derecho, para impedir la eficacia de una actuacin que de acto administrativo no tiene ms que
el nombre y para evitar que por la fugacidad de los plazos procesales pudieran quedar impunes las mayores
irregularidades del acto administrativo.
En la jurisprudencia espaola, mientras algunas sentencias afirman la inaceptabilidad del acto
inexistente y, "de su carencia de efectos sin necesidad de declaracin administrativa o judicial", otras, al igual
que en la francesa e italiana, parecen asimilar el acto inexistente al radicalmente nulo en supuestos de
incompetencia manifiesta, pero sin establecer un rgimen jurdico diferenciado, es decir, un tercer grado de
invalidez.
3.- LA NULIDAD DE PLENO DERECHO. ANLISIS DE LOS SUPUESTOS LEGALES.***
El acto nulo de pleno derecho es aqul, que, por estar afectado de un vicio especialmente grave, no
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debe producir efecto alguno y, si lo produce, puede ser anulado en cualquier momento sin que a esa
invalidez pueda oponerse la subsanacin del defecto o del transcurso del tiempo.
La tarea de calificar la nulidad de pleno derecho, el art. 62 de la LRJAP y del PAC relaciona los
supuestos en que concurre ese vicio especialmente grave.
A) Actos que lesionan el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo
constitucional:
Este supuesto ha sido introducido por la reforma de l992, con la intencin de reforzar la proteccin
de los derechos fundamentales. Hay dos cuestiones de inters: la determinacin de esos derechos y libertades
y de su contenido esencial y las incidencias, en segundo lugar, de esa declaracin de nulidad de pleno
derecho sobre el proceso especial de proteccin y el recurso de amparo.
Sobre la tabla de derechos y libertades a que afecta este precepto segn disponen los art. 53.2 y 161
de la Constitucin, hay que remitirse al art. 14 de la Constitucin y a los derechos consignados en la Seccin
1 del Cap.II del ttulo I.
Segn el Tribunal Constitucional la bsqueda de ese contenido debe hacerse interrogndose por la
naturaleza jurdica del derecho en cuestin, y esa indagacin "debe ser referida al momento histrico de que
en cada caso se trate y a las condiciones inherentes en las sociedades democrticas". Esa va debe
completarse con una segunda, consistente en la deteccin de los intereses jurdicamente protegidos que dan
vida al derecho.
La inclusin de este supuesto supone una desnaturalizacin de esta categora, que estaba configurada
como una categora asimilable o muy cercana a la inexistencia. Por esta va material se ampliar
notablemente la invocacin de la nulidad de pleno derecho y un primer efecto incidir sobre el perentorio
plazo que la Ley 62/1978 establece para interponer el recurso contencioso-administrativo especial y lo
mismo cabe decir del ordinario y de amparo, que quedarn en entredicho y sin valor si el transcurso tiene
como fundamento la violacin de un derecho o libertad fundamental.
La reforma legal afecta, a la imprescriptibilidad de la accin y, consiguientemente, a los plazos para
interponer los recursos contencioso-administrativos, posibilidad reformadora que ya haba anticipado el
Tribunal Constitucional.
B) Actos dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia y del territorio:
Resulta conveniente analizar la jurisprudencia , distinguiendo diversas clases de incompetencia en
funcin de la materia, territorio y la jerarqua del rgano. Es manifiesta la incompetencia por razn de la
MATERIA cuando se invaden competencias de otros poderes del Estado como el Judicial o el Legislativo,
tambin cuando las competencias ejercidas corresponden por razn de la materia o del territorio a otro
rgano administrativo, siempre y cuando esa incompetencia aparezca de forma patente, clarividente y
palpable, sin necesidad de un esfuerzo dialctico o de una interpretacin laboriosa.
la "incompetencia manifiesta" no queda reducida en la versin jurisprudencial a los supuestos de
incompetencia por razn de materia y del territorio, pues incluye la incompetencia jerrquica, pero limitada a
los casos de incompetencia grave, la que tiene relevancia para el inters pblico o para los administrados y
que no es slo la que aparece de modo patente y claro (sentencias de l968, 1971 y 1985).
C) Actos de contenido imposible:
-1-
Los supuestos de actos con contenido imposible se deben ms a razonamientos lgicos de la doctrina
que a experiencias reales resueltas por la jurisprudencia. Se alude a una imposibilidad por falta de substrato
personal (nombramiento de funcionario a una persona fallecida), por falta de substrato material como
cuando la ejecucin de lo que el acto impone es material o tcnicamente imposible; y por falta de substrato
jurdico como puede ser el caso de la revocacin de un acto administrativo (Santamara).
El Tribunal Supremo, en las pocas ocasiones que se ha pronunciado, adems de equiparar este
concepto con el art. 1.272 del Cc., que, a propsito del objeto de los contratos, prohben que puedan serlo
"las cosas o servicios imposibles", refiere la imposibilidad de contenido natural y fsica, pretextando que la
justicia equivale a la mera ilegalidad a que se refieren el art. 48 de la LPA y el art. 83.3 de la LJCA. En otras
ocasiones, ha equiparado acto de contenido imposible con acto ambiguo o ininteligible y por ello
inejecutable.
D) Actos que sean constitutivos de delito:
Este supuesto se refiere a los delitos que pueda cometer la Autoridad o el funcionario con motivo de
la emanacin de un acto administrativo, pues la Administracin como persona jurdica no puede ser sujeto
activo de conductas delictivas.
El concepto de acto constitutivo de delito debe comprender toda incriminacin penal de una
conducta y tambin de las faltas. Debe tratarse en todo caso de una conducta tipificada en el Cdigo penal o
en las Leyes penales especiales no bastando que el hecho sea una infraccin administrativa o disciplinaria.
Se distinguen los actos con contenido delictivo en que el acto es anterior a la comisin del delito en
que el factor determinante de la responsabilidad criminal se produce en un momento lgico anterior a la
produccin del acto. En todos estos casos el acto administrativo debe ser anulado una vez firme la sentencia
penal.
La reserva a la jurisdiccin penal de la calificacin del acto constitutivo de delito o viciado por un
delito encuentra apoyo en el art. 4 de la LJCA, que excluye del conocimiento de estas las cuestiones
perjudiciales del carcter penal, en el art. 1 de la L.E.Cr. que reserva a la competencia exclusiva de los
Tribunales penales el enjuiciamiento de los hechos constitutivos de delito, en el art. 118.4 de la LRJAP y del
PAC., se exige Sentencia judicial firme para la concurrencia de los motivos de revisin de los actos
administrativos que menciona y por ltimo en el art. 10 de la L.O.P.J. de 1985.
No obstante se postula reconocer la competencia de los Tribunales Contencioso-Administrativos
para una calificacin perjudicial objetiva del presunto delito como accin tpica y antijurdica a los solos
efectos de anulacin del acto, pero sin prejuzgar la condena penal, ni suponer imputacin a persona alguna,
ni condicionar la actuacin de los Tribunales Penales.
E) Actos dictados con falta total y absoluta de procedimiento:
El alcance invalidatorio de los vicios de forma:
Frente al principio de esencialidad de las formas, la LRJAP y del PAC, reduce al mnimo los efectos
invalidatorios de procedimiento, de manera que o bien este defecto es muy grave, en cuyo caso estamos ante
la nulidad de pleno derecho o absoluta o no lo es tanto y entonces no invalida el acto, constituyendo
simplemente una irregularidad no invalidante. Con esta interpretacin, los dos supuestos de vicios de forma
contemplados en el art. 63.2 como supuestos de anulabilidad lo seran realmente de nulidad de pleno
derecho.
El defecto de forma, se puede referir en primer lugar al procedimiento de produccin del acto,
-1-
siendo nulo de pleno derecho si como dice la Ley "falta absolutamente el procedimiento legalmente
establecido".
En los actos de gravamen sancionadores y arbitrales la simple falta de vista y audiencia del interesado
provoca asimismo la nulidad, como ha advertido una tradicional y sabia jurisprudencia.
La nulidad de pleno derecho debe comprender asimismo los ms graves defectos en la forma de
manifestacin del acto administrativo, que como los actos judiciales, requiere unas determinadas formas y
requisitos, algunas esenciales como la constancia escrita y la firma del titular de la competencia que dicta la
resolucin o del inferior que recibe la orden. A este vicio de forma -calificndole indebidamente de
anulabilidad- se refiere el art. 63.2 de la LRJAP y del PAC.
F) Actos dictados con infraccin de las reglas esenciales para la formacin de la voluntad de los
rganos colegiados:
La inclusin de este supuesto dentro de la nulidad de pleno derecho se justifica por la importancia
que en la organizacin administrativa tienen los rganos colegiados. Todos ellos se rigen por sus reglas
especficas y a falta de ellas por la normativa bsica establecida en los art. 22 a 28 de la LRJAP y del PAC.
Para la Jurisprudencia son esenciales la convocatoria, siendo nulo el acuerdo tomado sobre una
cuestin no incluida en el orden del da. Tambin lo es la composicin del rgano, como los Jurados de
Expropiacin; el qurum de asistencia y votacin que es lo que determina tambin la existencia jurdica
misma y la voluntad del rgano y que debe concurrir no solo en la iniciacin de esta, sino durante todo el
curso de la sesin.
En la aplicacin jurisprudencial ha habido exageraciones como la sentencia que calific de vicio
insubsanable en la formacin de voluntad municipal la falta de una autorizacin previa de la diputacin para
que un Ayuntamiento cediese determinados terrenos a una Universidad.
G) Cualesquiera otros que se establezcan expresamente en una disposicin legal:
Al margen de la enumeracin que estableca el art. 47 de la LPA de 1958, otras normas con rango de
ley o reglamentos, alteraron esa enumeracin de supuestos de nulidad de pleno derecho. As el art. 153 de la
L.G.T., elimin de la nulidad de pleno derecho los actos de contenido imposible, asimismo la Ley del Suelo
dispuso la nulidad de pleno derecho de las reservas de dispensacin que se contuvieren en los Planes u
Ordenanzas y de los actos que comporten una diferente zonificacin de las zonas verdes o espacios libres
previstos en los Planes de Ordenacin urbana, as como de las licencias de autorizacin (art. 188).
Otro supuesto es el art. 60 de la LGP, que impone la nulidad de pleno derecho para los actos y
disposiciones administrativas de rango inferior a Ley que impliquen la adquisicin de compromisos de gastos
no autorizados en los presupuestos limitativos o por cuanta superior a su importe. La Ley de Colegios
Profesionales, contiene tambin una diversa redaccin y enumeracin de los actos nulos de pleno derecho,
incluyendo aparte de los enumerados en el art. 47 de LPA, los manifiestamente contrarios a la Ley y los
adoptados con notoria incompetencia (art. 8.3).
H) La nulidad radical de las disposiciones administrativas:
El grado de invalidez aplicable a los reglamentos es por regla general, la nulidad de pleno derecho,
pues a las causas o supuestos que determinan la nulidad de pleno derecho de los actos se suman a los
supuestos en que la disposicin administrativa infrinja la Constitucin, las leyes u otras disposiciones, las que
regulen materias reservadas a la ley y las que establezcan retroactividad de disposiciones sancionadoras no
-1-
favorables o restrictivas de derechos individuales (art. 62.2).

4.- LA IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LA NULIDAD DE PLENO DERECHO.*
La LRJAP y del PAC, nada dice explcitamente sobre los efectos que se conectan con esas dos
categoras de la invalidez. Esta importante cuestin queda sin resolver de manera frontal y por consiguiente,
remitida a indirectas precisiones legales y a las construcciones doctrinales y jurisprudenciales.
A travs del articulado de aquella Ley es imposible espigar diferencias entre el rgimen jurdico del
acto nulo de pleno derecho y del simplemente anulable como las siguientes:
a) El carcter automtico de la nulidad frente al carcter de la anulabilidad que se desprende del art.
63, los actos de la Administracin que incurran en cualquier infraccin del Ordenamiento Jurdico, incluso la
desviacin de poder.
b) La posibilidad de convalidacin slo prevista para los actos anulables establecida en el art. 67.1:
"La Administracin podr convalidar los actos anulables, subsanando los defectos de que adolezcan".
c) La imposibilidad de alegacin de los vicios, motivo de la invalidez del acto, por los causantes de
los mismos en los casos de anulabilidad, pero no en los de nulidad plena prevista en el art. 115.2: "Los vicios
y defectos que hagan anulable el acto no podrn ser alegados por los causantes del mismo".
d) La mayor facilidad para la suspensin de la ejecutividad de los actos nulos de pleno derecho
cuando son impugnables y al margen de que ocasionen o no perjuicios de imposible o difcil reparacin (art.
111).
Hay que contemplar la diferencia del rgimen jurdico de la nulidad de pleno derecho y la
anulabilidad como algo relativo y confiar que al menos, la diferencia se respete en lo que toca al
reconocimiento de carcter imprescriptible de la accin de nulidad, que es lo que se desprende del art. 102
frente al 103 de la LRJAP y del PAC., al regular la revisin de los actos invlidos, permite que la accin de
nulidad se acte de oficio o a instancia de parte, en cualquier tiempo, mientras el plazo para la revisin de
oficio de los actos anulables se fija en 4 aos.
La posibilidad de esta accin como derecho del interesado a que la Administracin tramite el
expediente de declaracin de nulidad y contra cuya negativa podra recurrirse en sede jurisdiccional tiene ya
en su favor un cierto apoyo jurisprudencial. El Tribunal Supremo ha establecido un lmite a la
extemporaneidad de la accin en este tipo de nulidades: la accin de nulidad es improcedente cuando,
planteada en va administrativa, no se recurre en tiempo y forma contra su desestimacin ante los Tribunales
(Sentencia de l.983).
Esta Jurisprudencia y la regulacin legal de la revisin de los actos en va administrativa que
consagra la accin de nulidad deben llevar lgicamente a un retroceso de la doctrina de los actos
consentidos, permitiendo su impugnacin por la accin de nulidad, aunque hayan transcurrido los plazos de
interposicin de los recursos administrativos o judiciales.
5.- ANULABILIDAD E IRREGULARIDAD NO INVALIDANTE.**
La LRJAP y del PAC, (art. 63) en evidente contraste con el Cdigo Civil (art. 6.3), ha convertido la
anulabilidad en la regla general de la invalidez al disponer que son "anulables utilizando los medios de
fiscalizacin que se regulan en el Ttulo V de esta ley, los actos de la Administracin que incurran en
cualquier infraccin del Ordenamiento Jurdico, incluso la desviacin de poder". Los vicios que originan la
anulabilidad del acto administrativo son, convalidables por la subsanacin de los defecto de que adolecen y
por el transcurso del tiempo establecido para la interposicin de los recursos administrativos o por el de 4
aos frente a los poderes de la Administracin para la revisin de oficio (art. 103.1.b).
-1-
Pero no todas las infracciones del Ordenamiento Jurdico originan vicios que dan lugar a la
anulabilidad. De estos hay que exceptuar los supuestos de IRREGULARIDAD NO INVALIDANTE que
comprende las actuaciones administrativas realizadas fuera del tiempo establecido (art. 63.3).
El Tribunal Supremo exigiendo que la naturaleza del plazo venga impuesta imperativamente por la
norma y adems, la notoriedad o la prueba formal de la influencia del tiempo en la actuacin de que se trate
(sentencia de l979).
En cuanto a los defectos de forma, slo invalidan el acto administrativo cuando carecen de los
requisitos indispensables para alcanzar su fin o producen la indefensin de los interesados (art. 63.2). Fuera
de estos supuestos una jurisprudencia restrictiva mantiene la tesis de que la forma tiene un valor
estrictamente instrumental que slo adquiere relieve cuando realmente incide en la decisin de fondo, la cual
se considera verdadera frontera de la invalidez.
La calificacin de la indefensin como vicio que aboca a la anulabilidad y no a la nulidad absoluta,
tiene en su favor una corriente jurisprudencial mayoritaria que admite la convalidacin del vicio por el hecho
de la oportunidad de defensa a posteriori que comporta la interposicin de los pertinentes recursos
administrativos y judiciales contra el acto viciado de indefensin. Sin embargo esta doctrina est en abierta
contradiccin con la de otros pronunciamientos que afirman la insubsanabilidad de la indefensin en va de
recurso o que reducen esa posibilidad al supuesto en que la oposicin del interesado se apoya "nica y
exclusivamente en consideraciones de Derecho".
6.- EL PRINCIPIO DE RESTRICCIN
INCOMUNICACIN, CONVERSIN. *
DE
LA
INVALIDEZ:
CONVALIDACIN,
La LRJAP y del PAC, impone una serie de normas para reducir al mnimo las consecuencias fatales
de la patologa de los actos administrativos.
En primer lugar admite la CONVALIDACIN de los actos anulables subsanando los vicios de que
adolezcan. Los efectos de la convalidacin se producen slo desde la fecha del acto convalidatorio, a menos
que se den los supuestos de eficacia retroactiva (art. 67). De la convalidacin se excluyen la omisin de
informes o propuestas preceptivas.
En cuanto a la forma, la convalidacin de la incompetencia jerrquica deber efectuarse por
ratificacin del rgano superior, admitiendo el Tribunal Supremo la que tiene lugar al desestimar ste el
recurso de alzada interpuesto contra el acto del rgano inferior
incompetente. En la convalidacin por la falta de autorizaciones administrativas la jurisprudencia exige no
slo que se produzca a posteriori, sino que el otorgamiento por el rgano competente se haga ajustadamente
a la legalidad vigente.
La regla de la INCOMUNICACIN de la nulidad, este principio sanatorio evita los contagios entre
las partes sanas y las viciadas y se admite tanto de actuacin a actuacin dentro de un mismo procedimiento
como de elemento a elemento dentro de un mismo acto administrativo. Consecuencia de ambas reglas es el
deber de conservacin de aquellos actos o trmites cuyo contenido hubiera permanecido en el mismo de no
haberse realizado la infraccin origen de la nulidad (arts. 66 y 67).
En cuanto a la CONVERSIN, tcnica mediante la cual un acto invlido puede producir otros
efectos vlidos de los previstos por su autor, se reconocen en el art. 65 de la LRJAP y del PAC, al establecer
que "los actos nulos, que sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirn los
efectos de ste".
-1-
Pero la conversin se presta a evidentes fraudes, razn por la cual la LPA, alemana de 1976, la
admite con mucha suspicacia.
7.- LA ANULACIN DE LOS ACTOS INVLIDOS A INICIATIVA DE LA ADMINISTRACIN. DEL
PROCESO DE LESIVIDAD A LA ANULACIN DIRECTA.*
A esa declaracin de invalidez se puede llegar por iniciativa de los interesados canalizados por los
recursos administrativos o judiciales ante la JCA, pero al margen de estas vas de recurso, el principio de
legalidad obliga a la Administracin a reaccionar frente a cualquiera de sus actos o actuaciones que
contradigan al ordenamiento acomodndolos a aqul.
En los orgenes del sistema contencioso-administrativo el camino del proceso de lesividad era el
nico disponible para la Administracin, despus, la LPA, de 1958 reconoci a la propia Administracin
autora del acto un poder directo de anulacin, pero exigiendo para ello la garanta de un dictamen favorable
del Consejo de Estado. La LRJAP y del PAC ampli las posibilidades anulatorias directa de la
Administracin al suprimir el carcter vinculante del dictamen del Consejo de Estado para la anulacin de los
actos anulables, que pierde el monopolio de esta funcin en favor de los organismos consultivos anlogos de
las CCAA.
A) El monopolio del proceso de lesividad para la anulacin de los actos declarativos de derechos y
su posterior desvirtuacin:
El proceso de lesividad, como nica va de anulacin lleg hasta la LJCA de 1956. Sin embargo, el
monopolio judicial en la anulacin de los actos administrativos fue muy criticado, por cuanto supona para
algunos desconocer una potestad anulatoria directa de la Administracin, descalificndose su premisa
fundamental: "el brbaro dogma de la irrevocabilidad absoluta de los actos declaratorios de derechos"
(GARCIA DE ENTERRIA). Estas crticas no son aqu compartidas, porque la irrevocabilidad que supone el
sistema de proceso de lesividad no es tal, sino revocabilidad a travs del Juez, va siempre ms respetuosa
con el derecho a la garanta judicial efectiva que consagra el art. 24 de la Const., como ha reconocido el
Tribunal Supremo en alguna ocasin.
Respecto a las garantas, se exigi, para declarar la nulidad de los actos nulos de pleno, el dictamen
favorable del Consejo de Estado. Para los actos anulables declarativos de derechos que infringen la ley se
limit el plazo para esta declaracin a 4 aos desde que fueron adoptados, siempre que el Consejo de Estado
informe positivamente sobre esa circunstancia de la infraccin manifiesta.
Fuera de esos casos, la Administracin deba soportar la carga de acudir al proceso de lesividad.
Toda la garanta del administrado favorecido por un acto declarativo de derechos frente al poder anulatorio
de la Administracin resida en el informe vinculante del Consejo de Estado y as se reconoca
mayoritariamente en la doctrina. Este sistema funcion correctamente y la doctrina no le opuso reparos.
En el Derecho francs se reconoce que la Administracin puede revocar sus actos para rectificar
errores o para adaptarlos a nuevas situaciones concretas vienen matizadas por la jurisprudencia (WALINE).
En el derecho italiano se reconoce a la Administracin un poder propio para la anulacin, revocacin
o correccin de los actos administrativos, poder que se denomina, segn que el acto este afectado de vicio
de ilegitimidad o de inoportunidad, anulacin de oficio o revocacin.
B) La facultad anulatoria directa y la marginacin del proceso de lesividad en la anulacin de los
actos declarativos de derecho. La regulacin vigente:
La LRJAP y del PAC de 1992 mantiene en lneas generales la regulacin anterior para la revisin de
-1-
los actos nulos, que podrn ser anulados "en cualquier momento, de oficio, o a solicitud de los interesados y
previo dictamen favorable del Consejo de Estado y rgano consultivo de la Comunidad autnoma, si lo
hubiere", con previsin de indemnizaciones de daos y perjuicios a los interesados, obviamente si la
Administracin ha sido causante de los vicios origen de la nulidad (arts. 102,1 y 3).
Para los actos anulables, se admite su anulacin y el consiguiente desconocimiento de los derechos,
tambin de oficio o a solicitud del interesado, dentro del plazo de 4 aos desde que fueron dictados, siempre
que infrinjan gravemente normas de rango legal o reglamentario, pero se disminuye la garanta, pues no es
necesario el dictamen del Consejo de Estado y rgano consultivo de la CCAA (art. 103).
Con las facilidades, que la Ley da para la anulacin de los actos anulables no es lgico imaginar que
la Administracin opte por calificar el acto de nulo de pleno derecho o que, menos an, se le ocurra recurrir
la anulacin de un acto declarativo de derechos. Lgicamente la Administracin tratar siempre de calificar
la invalidez del acto dentro de su grado menor, la anulabilidad.
C) Condiciones del proceso de lesividad:
El proceso de lesividad, que implica someter al juez la pretensin invalidatoria de la Administracin,
est previsto para los actos administrativos declarativos de derechos. Pero tambin se puede ampliar a los
contratos administrativos. El Tribunal Supremo, despus de negarla, ha terminado por admitir el proceso de
lesividad ante la inexistencia de precepto prohibido. Por el contrario, y sin fundamento jurdico claro, la ha
rechazado para la anulacin de licencias municipales otorgadas errneamente, remitindose a la revocacin
en el art. 16 del RSCL y asimismo para la anulacin de las licencias urbansticas.
Histricamente se exigi que el acto cuya anulacin se pretenda reuniera el requisito de la doble
lesin, es decir, infraccin jurdica y al tiempo una lesin econmica para la Administracin. La Ley no exige
ahora de forma expresa la lesin econmica pero normalmente se dar una lesin de esta naturaleza o de
otra para el inters pblico y constituir el inters, el motor que tire de la Administracin hacia la anulacin
del acto.
El proceso de lesividad se prepara con la llamada "declaracin de lesividad", que se realizar
mediante Orden Ministerial del departamento autor del acto, o bien mediante acuerdo del Consejo de
Ministros y si el acto proviniera de las CCAA, o de la Adm. Local, la declaracin de lesividad se adoptar
por el rgano de cada Administracin competente en la materia y deber adoptarse en el plazo de 4 aos
desde que se dicto el acto administrativo. El Tribunal Supremo ha calificado la declaracin de lesividad de
acto de orden interno que no precisa la previa audiencia de los interesados, pues a travs del emplazamiento
procesal, ste tendr oportunidad de defenderse de la anulacin del acto ante el propio juez del proceso. En
todo caso la declaracin de lesividad debe ser motivada porque a la Administracin corresponde la prueba de
que el acto cuya anulacin pretende es contrario a los intereses pblicos.
LIMITES Y EFECTOS DE LA DECLARACIN DE NULIDAD **
El que un acto sea invlido, de pleno derecho o anulable, no quiere decir que deba ser
necesariamente invalidado, pues es posible que esa adecuacin del acto al ordenamiento engendre una
situacin todava ms injusta que la originada por la ilegalidad que se trata de remediar.
La LRJAP y del PAC, establece unos lmites generales a las facultades de anulacin y revocacin,
que "no podrn ser ejercitadas cuando por prescripcin de acciones el tiempo transcurrido u otras
circunstancias, su ejercicio resultare contrario a la equidad, al derecho de los particulares o a las leyes (art.
106).
-1-
Cuando la anulacin sigue adelante hay que considerar los posibles efectos invalidatorios sobre los
derechos reconocidos o las prestaciones efectuadas. Si el acto anulado reconoca derechos al ejercicio de
actividades o al percibo de prestaciones nicas o peridicas, el desconocimiento de la autorizacin para el
futuro o la devolucin de las prestaciones recibidas debe depender de que el titular de esos derechos haya
confiado de buena fe en la validez del acto y que su confianza sea digna de proteccin (ley alemana). Esta
solucin es predicable en nuestro derecho en analoga con lo dispuesto en el Cc., sobre las consecuencias de
la anulacin de los contratos en que la buena fe y la falta de culpa es criterio decisivo para decidir sobre la
devolucin de las prestaciones recibidas.
8.- LA REVOCACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. **
La revocacin equivale a su eliminacin o derogacin por motivos de oportunidad o de conveniencia
administrativa. El acto es perfectamente legal, pero ya no se acomoda a los intereses pblicos y la
Administracin decide dejarlo sin efecto.
La revocacin se fundamenta en el principio de que la accin de la Adm. Pblica debe presentar
siempre el mximo de coherencia con los intereses pblicos y no slo cuando el acto nace, sino a lo largo de
toda su vida. Como dice Zanobini, la revocacin es procedente y el acto puede ser sustituido por otro ms
idneo: "cuando se demuestre que el acto ya dictado es inadecuado al fin para el que fue dictado..."
Los problemas ms graves de la revocacin se presentan, al igual que en la anulacin, cuando la
Administracin pretende la revocacin de los actos declarativos de derechos como ocurre con las
autorizaciones, concesiones, nombramientos, etc. En estos casos, aceptndose la legitimidad de la
revocacin, se cuestionan las causas y motivos y su precio, es decir, el derecho a indemnizacin del titular
del derecho revocado.
En nuestro Derecho, la LPA de 1958 aludi a la revocacin de los actos administrativos declarativos
de derechos a propsito de los lmites generales a que se sujeta la potestad anulatoria y revocatoria, precepto
que ha pasado a la LRJAP y del PAC (art. 106). Pero es evidente que la revocacin, incluso contraria a los
derechos de los particulares que el propio acto reconoce, es admisible cuando est previsto en el propio acto
o en la norma, como en los supuestos de rescate o caducidad de las concesiones, etc.
El titular del derecho revocado tendr o no derecho a indemnizacin en funcin de las causas que
determinan la revocacin y de la naturaleza del derecho afectado. Nada habr que indemnizar en principio,
por la revocacin "cuando se incumplieren las condiciones" a que el acto administrativo sujeta el derecho
que en l se reconoce (art. 16 del RSCL).
Si es, por el contrario, indemnizable la revocacin de los actos administrativos cuando la causa
legitimadora de la revocacin es el cambio de circunstancias o de legislacin o la adopcin de nuevos
criterios de apreciacin sobre el inters pblico a los que responde el acto revocatorio, como ocurre con la
revocacin o rescate de las concesiones de bienes y servicios pblicos o las licencias urbansticas.
En cuanto al plazo en que la Administracin ha de ejercitar la revocacin, habr que atender a lo
dispuesto en la LRJAP y del PAC que, sin precisar un plazo especfico, prohbe que las facultades de revisin
sean ejercitadas cuando por prescripcin de acciones, por el tiempo transcurrido u otras circunstancias su
ejercicio resultare contrario a la equidad o al derecho de los particulares.
9.- LA RECTIFICACIN DE ERRORES MATERIALES Y ARITMTICOS. **
El acto administrativo, como cualquier otro acto jurdico, puede contener un error. El error, como el
dolo, provoca un falso conocimiento de la realidad. Pero las consecuencias sobre el acto son las mismas: la
-1-
anulacin del acto. Es as porque el error de hecho supone una apreciacin defectuosa del supuesto fctico
sobre la que se ejercita la correspondiente potestad administrativa. El mismo efecto anulatorio debe
predicarse del error de derecho, en cuanto supone la indebida aplicacin del ordenamiento jurdico, siendo
irrelevante a los efectos de la invalidez que esa infraccin se produzca por error o intencionadamente por la
autoridad o funcionario que es su autor.
Ambos errores, de hecho y de derecho, son vicios que originan la anulabilidad prevista en el art. 63
de la LRJAP y del PAC. Por ello la Administracin debe seguir para la anulacin de los actos viciados de
error propiamente dicho, los procedimientos establecidos para la anulacin.
Al error MATERIAL O ARITMTICO se refiere el art. 105 de la LRJAP y del PAC; para legitimar
una inmediata rectificacin de oficio por la Administracin al margen de cualquier procedimiento: "Las
Administraciones Pblicas podrn rectificar en cualquier momento, de oficio, o a instancia de los
interesados, los errores materiales de hecho o aritmticos existentes en sus actos" (art. 156 de la LGT con
una limitacin temporal de 5 aos).
El error material y el error aritmtico para que la Administracin pueda eliminarlos expeditivamente
han de caracterizarse, segn el Tribunal Supremo, por ser ostensibles, manifiestos e indiscutibles; es decir,
que se evidencian por si solos, sin necesidad de mayores razonamientos. Por ello son susceptibles de
rectificacin sin que padezca la subsistencia jurdica del acto que los contiene.
En relacin con los errores materiales, se plantea la cuestin de las rectificaciones de la publicidad de
las disposiciones y actos administrativos, que frecuentemente aparecen insertos en el B.O.E. o diarios
oficiales bajo la denominacin de "correccin de errores" de las disposiciones o actos anteriores. Estas
correcciones solo son lcitas cuando el error se ha producido en la imprenta durante el proceso de impresin
del acto o disposicin en el boletn o peridico oficial, constituyendo un notable abuso la utilizacin de la
"correccin de errores" para alterar substancialmente disposiciones y actos anteriores no afectados de tales
errores materiales o aritmticos.
-1-
TEMA 17.
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
1.- SIGNIFICADO Y ORIGEN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
Del procedimiento administrativo, recuerda GIANNINI, se ha comenzado a hablar a finales del siglo
XIX para indicar las secuencias de los actos de la autoridad administrativa relacionados entre s y tendentes a
un nico fin.
Hoy la actividad administrativa se desenvuelve mediante procesos diversos, hasta el punto que la
actuacin a travs de un procedimiento es un principio del Derecho administrativo contemporneo que el
art 105,3 CE. ha recogido explcitamente "la Ley regular el procedimiento a travs del cual pueden
producirse los actos administrativos, garantizando cuando proceda, la audiencia del interesado".
La exposicin de Motivos de la primera ley conocida de Procedimiento Administrativo de 1889, ya
expresaba la necesidad de que la funcin administrativa se canalizara a travs de un procedimiento, de la
misma forma que el Poder Judicial y el Poder Legislativo disponan de los suyos.
El procedimiento administrativo se define en la LPA de la Repblica Federal de Alemania de 1976
como "aquella actividad administrativa con eficacia externa, que se dirige al examen, preparacin y emisin
de un acto administrativo o a la conclusin de un convenio jurdico pblico, incluyendo la emisin del acto
administrativo o la conclusin del convenio".
En cuanto a las diferencias entre proceso judicial y procedimiento administrativo, seala GIANNINI
que el proceso posee el mximo de complejidad formal, debido a la dignidad del rgano ante el cual se
desarrolla. (En el procedimiento administrativo hay menor solemnidad en las secuencias de los actos y menor
rigor preclusivo, desarrollndose ante una autoridad que es a la vez, juez y parte.).
La Exposicin de motivos de la LPA, de 1958 expresa la misma idea de la menor complejidad y
rigidez del procedimiento administrativo frente al proceso judicial.
La razn sustancial de estas diferencias entre proceso y procedimiento est no slo en que en el
primero supone la existencia clara de un conflicto entre partes sobre la aplicacin del Derecho, sino en el
hecho de que el procedimiento administrativo en la mayor parte de los casos no es tanto nicamente un
problema de la correcta aplicacin del Derecho y de resolucin de conflictos jurdicos cuando tambin de un
cauce necesario de la buena gestin de los intereses pblicos, como ocurre por ejemplo, en los procedimientos de seleccin de proyectos de funcionarios.
2.- LA REGULACIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
Nuestra Ley de 1889 estableci las bases a las que habran de adaptarse el Reglamento de
procedimiento de las dependencias centrales y provinciales de cada Ministerio.
A este efecto regulaba el registro de entrada de los documentos, la confeccin de extractos de los
documentos presentados, los informes, la prrroga de los plazos, etc.
Posteriormente, los diversos departamentos ministeriales fueron dictando los respectivos
reglamentos en desarrollo de la Ley de Bases, proceso de desarrollo reglamentario que se prolongo por
-1-
varias dcadas. La diversidad de regulaciones, no siempre justificadas provoc una corriente favorable a la
unificacin de las reglas de procedimiento, lo que hizo la Ley de 1958, inspirada en proyectos Legislativos
italianos.
A juzgar por sus contenidos, la LPA de 1958 desbord la materia estrictamente procedimental, pues
aparte de los aspectos procedimentales o procesales, estableci una ordenacin general sobre los rganos
administrativos, determin el rgimen jurdico de los actos administrativos, sin que faltasen tampoco el
diseo de algunos procedimientos especiales.
Esta Ley por la importancia de sus contenidos ocup un lugar central en el D Administrativo, pas a
ser norma bsica a los efectos del Derecho autonmico, a tenor de lo establecido en el art 149.1.18 de la
Constitucin.
Por su parte, la LRBRL de 1985 confirm la aplicacin de la LPA, a las entidades locales, al
establecer que, adems de por las dichas bases, se regirn en cuanto al procedimiento: a) Por la legislacin
del Estado y, en su caso, por las de las CCAA. b) Por las Ordenanzas de cada entidad.
El prestigio de la LPA de 1958 es tambin la causa de que a su rgimen se acogiesen otras
organizaciones que no tienen formalmente el carcter de Administracin Pblica, como es el caso del
C.G.P.J. y la Administracin Electoral.
A la LPA, de 1958 ha seguido la Ley 30/1992 de LRJAP y del PAC, Ley que no deroga la de 1958,
aun cuando absorbe la mayor parte de su contenido, lo que es su mayor virtud, introduciendo tambin
algunas novedades muy desafortunadas en aspectos centrales, como la regulacin del silencio administrativo,
la revisin de los actos u otras..
3.- CLASES DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
La variedad de las formas de la actividad administrativa que, comprende funciones de limitacin de la
actividad de los particulares, llamada tambin funcin de polica, de prestacin de servicios pblicos, de
fomento de la actividad privada y actividades cuasi-judiciales como la sancionadora y arbitral, lleva consigo
que los cauces formales a travs de los que se desarrollan unas y otras formas de intervencin sean
diferentes, por lo cual no es posible hablar de un tipo nico sino de varias clases de procedimientos.
El legislador espaol no configur en la LPA, de 1958, ni ahora en la Ley vigente, un procedimiento
rgido en el que cada trmite tiene su causa en el que le precede y es, a su vez, causa del que le sigue, sino
que se ha limitado a poner en disposicin del instructor o de las partes unos instrumentos o tcnicas (prueba,
informes) de los que, segn los casos pueden o deben hacer uso con vistas a la decisin que en su da haya
de dictarse.
En consecuencia, no existe en el Derecho espaol un procedimiento general o comn -como es en el
proceso civil el proceso declarativo de mayor cuanta-. De ah que pueda hablarse en Derecho espaol de un
procedimiento no formalizado o flexible y de otros procedimientos formalizados o rgidos, cuya tramitacin
escalonada se regula de forma preclusiva en otras normas legales o reglamentarias.
Clasificacin importante de los procedimientos es asimismo la que GONZLEZ NAVARRO formula
entre procedimientos lineales y triangulares. El procedimiento triangular es aquel en que, como en el proceso
civil, el rgano administrativo se sita en una posicin de independencia e imparcialidad frente a dos o ms
administrados con intereses contrapuestos.
Desde otra perspectiva, se puede hablar de procedimientos independientes y procedimientos
-1-
integrados. Estos ltimos constituyen un "procedimiento de procedimientos"; unos se reclaman o emanan de

los otros.
GIANNINI formula una tipologa de procedimientos administrativos, que sigue muy de cerca la
clasificacin de los actos administrativos a cuya emisin conducen:
a) Procedimientos declarativos y constitutivos. Los constitutivos se caracterizan por producir un
efecto jurdico de nacimiento, modificacin o extincin de situaciones subjetivas. Los declarativos atribuyen
cualificaciones jurdicas a cosas, personas o a relaciones (Ej. actos de inscripcin en el Registro civil).
b) Los procedimientos constitutivos se dividen, a su vez, segn la finalidad a la que sirven, en
procedimientos hablatorios y expropiatorios concesionales y autorizativos.
c) Los procedimientos constitutivos en funcin de los intereses pblicos que se gestionan pueden ser
simples y complejos. Simple es el procedimiento que persigue un nico inters pblico, complejo si se
atiende a varios intereses pblicos, como en los casos de aprobacin de los planes de urbanismo.
d) Existen tambin procedimientos organizativos, manifestaciones de esta potestad es por ejemplo,
la actividad de control.
e) Los procedimientos sancionadores son aquellos a travs de los cuales la Administracin ejercita la
potestad sancionadora.
f) Los procedimientos ejecutivos son aquellos a travs de los cuales se materializan los contenidos de
los actos administrativos.
4.- LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO
REPRESENTACIN Y ASISTENCIA TCNICA.
ADMINISTRATIVO.
CAPACIDAD,
El interesado en un procedimiento administrativo puede estar en situaciones procesales o

procedimentales parecidas: de demandante de alguna pretensin frente a la Administracin, o de demandado
por un tercero que pretende un derecho administrativo que aqul ostenta, o ser denunciante o denunciado,
encausado o inculpado, si se trata de un expediente sancionador. As se desprende de la LRJAP y del PAC.,
que considera interesados tanto a quienes instan el procedimiento pretendiendo algn beneficio como
quienes pueden resultar perjudicados por l. En este sentido considera interesados:
a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos individuales o colectivos.
b) Los que sin haber iniciado el procedimiento ostenten derechos. c) Aquellos cuyos intereses legtimos,
individuales o colectivos puedan resultar afectados por la resolucin y se personen en el procedimiento en
tanto no haya recado resolucin definitiva (art.31).
Para estar y actuar en el procedimiento administrativo adems de la condicin de interesado es
necesario tener capacidad de obrar, y la tienen no slo quienes la ostentan con arreglo al Derecho civil, sino
tambin los menores de edad en el ejercicio y defensa de aquellos derechos nacidos de relaciones jurdicas
cuya constitucin permita el ordenamiento administrativo sin la asistencia de la persona que ostente la patria
potestad, tutela o curatela. Se excepta el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensin de la
incapacitacin afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate (art.30).
En el procedimiento administrativo, no es necesaria pero se admite la representacin, entendindose
con el representante de las actuaciones administrativas, salvo manifestacin expresa en contra del interesado.
Se trata en todo caso de una representacin voluntaria no profesionalizada, siendo innecesario actuar por
-1-
medio de procurador, gestor administrativo, graduado social, etc., puesto que cualquier persona con
capacidad de obrar podr actuar en representacin de otra ante las Administraciones pblicas (art. 32,2). La
forma de acreditar la representacin es variable en funcin del alcance de la misma. Para las gestiones de
mero trmite se presume la representacin.
La asistencia tcnica de un profesional no es preceptiva por regla general ante la Administracin,
pues la Ley no la impone, pero la permite: "los interesados * -dice el art. 85- podrn actuar asistidos de
asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses". Se dan supuestos especiales en que la
asistencia tcnica se exige para determinadas actuaciones como cuando se presentan informes tcnicos que
necesitan estar avalados por los correspondientes profesionales. En base al art. 24 de la Const, deba de
exigirse, como mantienen los Colegios de Abogados, la tesis de la obligatoriedad de la asistencia letrada, por
lo menos, en los procedimientos administrativos sancionadores de las que puedan derivarse
responsabilidades penales.
5.- PRINCIPIOS Y CUESTIONES BSICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
GARCA DE ENTERRIA Y FERNNDEZ RODRGUEZ, se refieren a los principios del
contradictorio, economa procesal, indubio pro actione, oficialidad, exigencia de motivacin, imparcialidad,
tensin entre publicidad y secreto y gratuidad.
A) Los principios del contradictorio e inquisitivo en el procedimiento administrativo.
El principio del contradictorio atribuye el protagonismo y la mayor iniciativa en el proceso o
procedimiento a las partes de manera que es a instancia de stas como se va pasando de una a otra fase y
practicando las diversas diligencias.
Como evidencia de su vigencia en el procedimiento administrativo espaol se ha aducido la iniciacin
del mismo de oficio, pero tambin a instancia de parte, el derecho a personarse de quienes puedan resultar
afectados por la decisin, el derecho a formular alegaciones, proponer pruebas, etc.
Tal y como se entiende en el proceso civil, el principio del contradictorio significa ante todo, la
presencia equilibrada de las partes del proceso a las que se reconocen exactamente los mismos derechos al
trmite, as como a la neutralidad procesal del Juez que es un rbitro.
En los procedimientos administrativos, por el contrario, falta por regla general, esa rigidez y
automatismo en el equilibrio de los trmites que corresponde ejercitar a las partes. Adems el "juez" -aqu el
funcionario o Autoridad- dentro de una mayor flexibilidad, toma toda suerte de iniciativas y configura los
trmites segn las necesidades propias de cada forma de actividad administrativa que se est formalizando en
el procedimiento.
La LRJAP y del PAC., acoge el principio inquisitivo en ciertos preceptos, como los que establecen la
iniciacin y la impulsin de oficio del procedimiento en todos sus trmites (arts. 69 y 74), el desarrollo, de
oficio o a peticin de parte, de los actos de instruccin adecuados para la determinacin, conocimiento y
comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin, la apertura de un
perodo de prueba sin necesidad de peticin de los interesados (art. 78), y por ltimo el rgano competente
en aras del inters general puede extender el contenido de su decisin a todas las cuestiones planteadas por
el expediente y aquellas otras derivadas del mismo (art.89).
B) El Principio de publicidad:
La publicidad o secreto de los procedimientos exige distinguir entre el derecho de los interesados en
-1-
el procedimiento al conocimiento de las actuaciones que en l se van desarrollando y el derecho de los

ciudadanos tambin "interesados" por legtima curiosidad en la transparencia de la actividad administrativa.
La vieja Ley de 1889 limit el derecho de los interesados a la informacin sobre "el estado del
procedimiento de las normas y de los acuerdos". Despus la LPA de 1958, les reconoci "el derecho a
conocer, en cualquier momento, el estado de su tramitacin recabando la oportuna informacin de las
oficinas correspondientes" (art.62).
La vigente Ley, es ms rotunda en el reconocimiento de este derecho a la informacin, pues admite
que los interesados conozcan "en cualquier momento el estado de la tramitacin de los procedimientos,
cuando sean interesados y obtener copias de documentos contenidos en los mismos" (art. 35,a),
manteniendo de otra parte, la misma regulacin anterior sobre el trmite de vista y audiencia, (art. 84).
En cuanto al derecho de los ciudadanos a conocer los procedimientos administrativos (Ley de
Secretos Oficiales de 1968) parti ya en plena Dictadura.
Sorprende que en la L.R.J.A.P. y del P.A.C. haga pasar la regulacin del art. 37 como un progreso:
"los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registro y documentos, que formen parte de un expediente,
obre en archivos administrativos, etc....
C) La gratuidad del procedimiento:
LA LPA, no contiene ningn precepto sobre la gratuidad del procedimiento administrativo. Pero esta
se desprende como regla general, del carcter inquisitivo de aqul. nicamente el art. 81 de la L.R.J.A.P. y
del P.A,C. impone el pago de los gastos que ocasionen las pruebas propuestas por el interesado, cuyo abono
podr serle exigido, incluso anticipadamente, a reserva de la liquidacin definitiva.
6.- LA INICIACIN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
El procedimiento administrativo, lo mismo que en los procesos penales, se inicia de oficio, o peticin
o denuncia de un particular o de otra Administracin pblica. As lo dice el art. 68 de la LRJAP y del
PAC.,"el procedimiento podr iniciarse de oficio o a instancia de persona interesada".
Lo decisivo en la iniciacin de oficio es, ante todo, el acuerdo del rgano competente, que acta
motu propio o que puede ser excitado para ello "por orden superior, mocin razonada de los subordinados o
por denuncia (art.68).
El acuerdo de iniciacin del expediente es, un acto de trmite y por ello, en principio, no susceptible
de recurso independiente del acto final resolutorio.
La Ley admite, como cautela que antes del inicio de un expediente, el rgano competente recurra a
la tcnica de las diligencias previas (art. 69).
El derecho a instar la iniciacin de los procedimientos tiene como presupuesto la obligacin de
resolver de todas las Administraciones pblicas. El procedimiento se inicia, con un escrito (o instancia) en
que debern constar las siguientes circunstancias:
a) Nombre, apellidos y domicilio del interesado y en su caso, adems, la persona que le represente,
as como la identificacin del medio preferente o del lugar que se seale a efectos de notificaciones. b)
Hechos, razones y peticin en que se concrete, con toda claridad, la solicitud. c) rgano, centro o unidad
administrativa a la que se dirige.
-1-
Del escrito de solicitud y de los dems escritos que presenten los interesados en las Oficinas de la
Administracin podrn estos exigir copias selladas y la devolucin de los documentos originales, lo que
acordar el funcionario que instruya el procedimiento, dejando nota o testimonio, segn proceda; pero si se
trata del documento acreditativo de la representacin y el poder fuese general para otros asuntos, deber
acordarse el desglose y devolucin a peticin del interesado en el plazo de 3 das.
En cuanto a las formas de presentacin de las solicitudes lo normal es presentar las instancias ante el
rgano que ha de resolverla. La Ley facilita la recepcin de las instancias en los registros de cualesquiera
Administraciones Pblicas (Estado, CCAA, o Entidades Locales, siempre en este ltimo caso que se hubiera
suscrito el correspondiente convenio). Tambin se pueden presentar ante las oficinas de Correos, quien la
remitir al Organismo competente (art. 38).
Recibida la instancia el rgano competente, puede, si el escrito de iniciacin no reuniera lo datos
mencionados, requerir a quien lo hubiese firmado, para que en un plazo de 10 das, subsane la falta o
acompae los documentos preceptivo y de no hacerlo se archivar el expediente (art. 71).
Adems el rgano competente adoptar las medidas provisionales que estime oportunas para
asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer, cuando existan elementos de juicio para ello y dichas
medidas no causen perjuicios irreparables a los interesados o impliquen violacin de derechos.
7.- TRAMITACIN E INSTRUCCIN.
Iniciado el procedimiento, la Administracin desarrollar los actos de instruccin necesarios para la
determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos, en virtud de los cuales deba pronunciarse la
resolucin. Estos actos se realizarn de oficio por el rgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del
derecho de los interesados a proponer actuaciones que requieran su intervencin o constituyan trmites legal
o reglamentariamente establecidos (art 78).
La aportacin de hechos y datos, es la funcin primordial de esta fase del procedimiento para hacer
posible la resolucin, tiene lugar a travs de las diversas tcnicas reguladas en la LRJAP y del PAC como
son:
A) Las alegaciones escritas y aportacin de documentos, vista oral y trmite de informacin publica
Las alegaciones son declaraciones de ciencia o conocimiento y no de voluntad, que formulan los
interesados "en cualquier momento del procedimiento y siempre con anterioridad al trmite de audiencia".
Asimismo, podrn aportar documentos y otros elementos de juicio, todos los cuales sern tenidos en cuenta
por el rgano competente al redactar la propuesta de resolucin (art 78).
La LPA, admita alegaciones orales, y el art 82 permita las alegaciones simultneas de todos los
interesados en una reunin convocada al efecto. Pero nada impide al rgano administrativo superior
instructor del expediente y an cuando esta norma de alegaciones conjuntas no se haya recogido en la
LRJAP y del PAC., configurar aquella "reunin" a la manera judicial, permitiendo en el mismo acto la
prctica, examen y discusin sobre las pruebas cuya naturaleza lo permita.
Al margen de esta regulacin general, la vista oral esta contemplada en el procedimiento de las
reclamaciones econmico-administrativas (art. 32 de la LPEA).
De la misma naturaleza puede considerarse el trmite de informacin pblica, a travs del cual se
llama pblicamente a opinar sobre cuestiones de hecho, de ciencia o de Derecho a cualquier interesado est
-1-
o no personado en el procedimiento. La informacin pblica se abre cuando la naturaleza del procedimiento

lo requiere (art. 86 de la LRJAP y del PAC.,). El trmite de informacin pblica se anunciar en el B.O.E.,
de la Comunidad Autnoma, en el de la Provincia respectiva, o en ambas, a fin de que se pueda examinar el
expediente quien tenga inters en el asunto.
B) Informes:
Los informes son actuaciones administrativas a cargo, normalmente de rganos especializados que
sirven para ilustrar al rgano decisor. Se trata de manifestaciones de juicio, de juicios jurdicos o tcnicos,
pero nunca de voluntad y por ello, no se consideran actos administrativos. Los informes como tales son
judicialmente impugnables. La Ley autoriza que para la resolucin del procedimiento se soliciten, adems de
aquellos informes preceptivos por disposiciones legales, todos los que se juzguen necesarios para resolver
(art 82).
El informe tiene una configuracin diversa, cuando es vinculante, pues entonces la voluntad del
rgano decisor resulta hipotecada por la del emisor del informe, producindose entonces un supuesto de
competencia compartida.
La LRJAP y del PAC., los clasifica en preceptivos y no preceptivos, estableciendo adems la
presuncin de que "salvo disposicin expresa, los informes sern facultativos y no vinculantes" (art 83). En
cuanto a sus aspectos formales, los informes sern evacuados, en principio, en el plazo de 10 das, pero de
no admitirse en el plazo sealado, se podrn proseguir las actuaciones.
La vigente Ley no previene como la anterior LPA de 1958, que los informes sean sucintos y que no
incorporen a su texto el extracto de las actuaciones anteriores, ni cualquier otro dato que figure en el
expediente. La falta de un informe preceptivo constitua un vicio no convalidable, pero la Ley vigente ha
eliminado esa prohibicin pudiendo el acto ser convalidado a posteriori mediante la emisin del informe
cometido.
C) La Prueba:
La prueba es aquella actividad que se desarrolla durante el procedimiento para acreditar la realidad
de los hechos y en su caso, la vigencia y existencia de las normas aplicables, cuando lo uno y lo otro
constituyen presupuestos ineludibles de la resolucin que ha de dictarse.
Objeto de la prueba son los hechos controvertidos, es decir, aquellos sobre los que no hay acuerdo
entre ambas partes, no siendo necesario probar la existencia y vigencia de las normas jurdicas aplicables,
pues se presume que el funcionario o juez las conocen.
En cuanto a la carga de la prueba no hay reglas especificas. La LRJAP y del PAC., prescribe
nicamente, la obligatoriedad de la apertura de un perodo probatorio (art 80) pero deja sin resolver a quien
corresponde, dentro del perodo probatorio, la carga de la probanza. Las reglas de la atribucin de la carga
de la prueba no pueden ser las mismas para todos los procedimientos administrativos dada su variedad.
En cuanto a los medios de prueba, la Ley no establece limitacin alguna, admitiendo que los hechos
relevantes para la decisin de un procedimiento puedan acreditarse por cualquier medio de prueba admisible
en Derecho". En consecuencia son admisibles todos los medios de prueba previstos en el Cdigo civil, art
1.215, as como los medios probatorios establecidos en las Leyes de Enjuiciamiento civil y criminal cuyas
normas son aplicables para la prctica de cada uno de ellos.
El instructor del procedimiento deber acordar por si mismo la prctica de las pruebas que crea
-1-
oportunas, as como las que propongan los interesados. Un medio de prueba muy generalizado,
especficamente administrativo, lo constituyen las inspecciones a cargo de funcionarios.
En el D Administrativo a la cuestin de la valoracin de la prueba resulta aplicable los criterios
generales de valoracin que se han impuesto en nuestro Derecho, en que frente al sistema de pruebas tasadas
ha terminado por prevalecer el criterio de libertad de apreciacin, ms propio de los procesos penales. Este
criterio se conoce jurisprudencialmente como el de "apreciacin conjunta de la prueba".
8.- LA TERMINACIN DEL PROCEDIMIENTO.
La L.R.J.A.P. y del P.A.C. regula como modos o causas de terminacin del procedimiento:
La resolucin expresa es el acto administrativo, propiamente dicho, que implica una manifestacin de
voluntad que "decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del
mismo" (art 89).
El procedimiento puede cumplir su fin por terminacin convencional o como dice la Ley por
acuerdos, pactos, convenios o contratos, con personas tanto de Derecho pblico como privado (art 88).
Pero la admisin del convenio frente al acto administrativo unilateral como forma de terminacin de los
procedimientos es ms aparente que real.
El procedimiento puede terminar por desistimiento, es decir, por que el interesado desista de su
peticin o instancia, lo que viene a significar el apartamiento del procedimiento, pero no la renuncia del
derecho ejercitado a travs de l.
A diferencia del desistimiento, la renuncia va ms all e implica la renuncia efectiva al derecho que se
haba ejercitado, razn por la cual el procedimiento mismo deja de tener sentido.
La renuncia y desistimiento tienen como elementos comunes los siguientes: -Podrn hacerse los dos
por cualquier medio que permita su constancia (art 90).- La Administracin aceptar de pleno el
desistimiento o la renuncia y declarar concluso el procedimiento, salvo que habindose personado terceros
interesados, instasen stos su continuacin en el plazo de 10 das desde que fueron notificados del
desistimiento.
Por ltimo la caducidad es una causa de terminacin del procedimiento con cierta connotacin
sancionadora, pues tiene lugar cuando el procedimiento se paraliza por causa del interesado, en cuyo caso la
Administracin le advertir, inmediatamente, que, transcurridos 3 meses, se producir la caducidad del
mismo, con archivo de las actuaciones (art 92).
Ese carcter cuasi-sancionador frente al interesado negligente supone que la caducidad se aplique
solo en aquellos procedimientos en que aquel puede obtener algn provecho y no en los que hubiere terceros
interesados o la cuestin objeto del procedimiento afectase al inters general, o fuera conveniente
substanciarla para su definicin y esclarecimiento (art 92,4).
En cuanto a los efectos de la caducidad del procedimiento esta no implica siempre la correlativa
prdida o extincin del derecho que en dicho procedimiento se estaba ejercitando o pretendiendo, pues "la
caducidad no producir por si sola la prescripcin de las acciones del particular o de la Administracin, pero
los procedimientos caducados no interrumpirn el plazo de prescripcin". En cualquier caso, la caducidad no
produce efecto alguno en el supuesto de que la cuestin suscitada afecte al inters general o cuando fuere
conveniente substanciarla para su definicin o esclarecimiento (art 92).
-1-
Atencin: este tema ha sufrido modificaciones para el curso 95/96, por

la promulgacin de la nueva Ley n13, del 18/5/95, de
Contratos de las Administraciones Pblicas. Es de esperar que la
ctedra, obligada a hacer una nueva edicin, incluya preguntas sobre
este tema. Recuerda que las fotocopias de uso personal son lcitas...
TEMA 18
LA ADMINISTRACIN Y EL CONTRATO. LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.
1.- LA ADMINISTRACIN Y LOS CONTRATOS.**

La posibilidad de que la Administracin contrate con los particulares y cumpla lo acordado no ofrece
hoy dificultad alguna. Histricamente, el Estado se ha visto como un poder soberano que debera imponer en
toda circunstancia su voluntad, lo que resultaba inconciliable con la figura contractual, que implica una
posicin de igualdad entre las partes y el respeto riguroso a los pactos o acuerdos suscritos.
En la actualidad, parece como si la Administracin se avergonzara de su condicin de poder pblico
y de la imposicin unilateral de su voluntad sobre los particulares o sobre otras Administraciones inferiores y
necesitara del consenso de unos y otras para cumplir incluso con sus funciones soberanas, producindose as
una necesidad de compromiso que lleva a un uso generalizado e intensivo de la concertacin.
En la actualidad, el uso cada vez ms frecuente de la tcnica contractual y el retraimiento de la
accin directa de la Administracin, sigue la moda liberal y privatizadora que rechaza la prestacin directa de
determinados servicios y funciones cuando los mismos puedan ser desempeados por personas privadas. As,
adems de las tradicionales figuras de los contratos de obras, suministros y concesin de servicios, proliferan
los contratos sobre toda clase de asesoramientos o prestaciones, como es el caso de la informtica.
Ms all de los anteriores supuestos (contratos instrumentales) proliferan los contratos que versan
sobre objetos pblicos, no susceptibles de contratacin entre particulares, como los convenios
expropiatorios, los fiscales, sobre los precios, etc..
La institucin contractual tiende ahora a penetrar en el sancta sanctorum de la organizacin
administrativa y de la funcin pblica, espacios antes reservados, en virtud de los principios de centralizacin
y jerarqua, a relaciones jurdicas unilateralmente impuestas. As, la sustitucin del tradicional sistema
centralista por el autonmico, ha abierto la regulacin de las relaciones interadministrativas entre Entes
Pblicos de igual o desigual categora al acuerdo de voluntades, acuerdos que se justifican en el principio de
cooperacin, que nada sera sin esos convenios o concertaciones. De otro lado, una corriente privatizadora
del sector pblico ha llevado al contrato laboral buena parte de las relaciones de empleo pblico y aceptado
tambin una moderada versin de los convenios colectivos para regular las condiciones de empleo de los
trabajadores y funcionarios al servicio de la Administracin.
2.- CLASES DE CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIN Y PANORAMICA COMPARATISTA.
ADMISIN Y RECHAZO DE LA FIGURA DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO.**
-1-
Si la admisin de la institucin contractual es comn en todos los sistemas, no son coincidentes, sin
embargo, las clases de contratos y sus regmenes jurdicos. La confusin deriva de la singularidad de los
Derechos francs, belga y espaol, en los que se da una categora de contratos, los contratos administrativos,
que es desconocida en otros sistemas, como el alemn o el italiano y, en el Derecho anglosajn.
A) los orgenes del contrato administrativo en Francia:
En el Derecho francs, los ms importantes y frecuentes contratos que celebra la Administracin se
consideran como una categora especial, los llamados contratos administrativos.
La huida del Juez Civil, el Juez natural de los contratos, ya se vena produciendo en Francia, desde el
Antiguo Rgimen.
Con la Revolucin francesa, la exclusin del contencioso contractual del conocimiento de los
Tribunales Civiles se fundamenta en el principio de separacin de poderes, entendido como prohibicin a los
Tribunales de "conocer de los actos de la Administracin de cualquier especie que sean".
En la etapa napolenica, la sustraccin a los Tribunales civiles, de las competencias sobre los
contratos es consustancial a la creacin de la Jurisdiccin administrativa a la que se atribuye la competencia
sobre los contratos de obra pblica y de venta de bienes nacionales. Posteriormente el Consejo de Estado y
el Tribunal de Conflictos, forzados por la dualidad de jurisdicciones a calificar los contratos como
administrativos o civiles, comenzaron calificando el contrato como administrativo si tena por objeto la
organizacin o el funcionamiento de un servicio pblico y como civil, en caso contrario.
En definitiva, en el Derecho francs un contrato administrativo, bien cuando se da una cierta relacin
de ste con el servicio pblico, bien cuando el contrato incluye reglas exorbitantes del Derecho comn
(originadas por unas clusulas del contrato adoptadas por las partes o por la aplicacin de un rgimen
jurdico provenientes de una fuente exterior al contrato). En cuanto a la prioridad de uno y otro criterio, se
habla ahora de la primaca del criterio de la clusula exorbitante, con la consecuencia de la extensin del
concepto de contrato administrativo y consiguiente reduccin del mbito de los contratos civiles de la
Administracin.
B) Sistemas en que se rechaza la figura del contrato administrativo:
En claro contraste con lo expuesto sobre el Derecho francs en el Derecho alemn los contratos que
la Administracin necesita celebrar para la realizacin de las obras pblicas, suministro, etc.. se consideran
contratos privados sujetos a las normas comunes del Derecho civil y mercantil y cuyo contencioso se ventila
ante los Tribunales civiles. Al margen de estos contratos se admite una categora de contratos en que el
objeto lo constituyen competencias pblicas, normalmente gestionadas a travs de actos unilaterales; es el
caso, de los convenios expropiatorios, fiscales, de urbanizacin.
En Italia, parte de los contratos que en Espaa se consideran como contratos administrativos son
contratos civiles o contratos de la Administracin, categora que comprende los contratos ordinarios que
instrumentalmente celebra para procurarse bienes, servicios o infraestructuras necesarios para su
funcionamiento, como los contratos de suministros y los de obra. Estos contratos se rigen por las normas
del cdigo civil y de Comercio y se sujetan al conocimiento de los Tribunales civiles.
En el Derecho ingls, como recuerda ARIO, aunque tradicionalmente los contratos de la Corona se
someten a las normas comunes y a los Tribunales ordinarios, los privilegios de aqulla, tales como la police
power, el privilegio de inejecutabilidad, la prohibicin de dictar contra ella mandamientos de hacer, dejaban
sin eficacia al contrato y sin garanta al contratista. Pero en l968 se ha creado un organismo de arbitraje,
-1-
formado por miembros gubernamentales y de la Confederacin de la Industria, que decide preceptiva y

definitivamente sobre los conflictos contractuales.
La existencia de este bloque de pases, cuyo Derecho no admite la figura del contrato administrativo
al modo francs, belga o espaol, proyecta un futuro incierto para esta institucin en el Derecho comunitario
europeo, a menos que se produzca una revisin de los privilegios de la Administracin y un acercamiento de
las reglas de los contratos administrativos a los contratos civiles.
3.- ORGENES, EVOLUCIN Y FUENTES DE LA CONTRATACIN ADMINISTRATIVA EN EL
DERECHO ESPAOL.*
En Espaa, el Decreto de l.813, aprobado por las Cortes de Cdiz implant el sistema judicial
atribuyendo a los Jueces civiles la competencia sobre todos los conflictos contractuales en que la
Administracin fuere parte. Superados los judicialismos gaditanos y las leyes posteriores que pretendan el
retorno al sistema judicial del Antiguo Rgimen, la Legislacin de los Moderados de l845 al importar al fin el
modelo francs de justicia administrativa, substrajo el contencioso contractual de los Juzgados Privativos y
de su eventual atribucin a los Tribunales civiles, asignando la competencia al Consejo de Estado y a los
Consejos provinciales.
Tambin en nuestro sistema, como en Francia, determinados contratos administrativos en los que se
deciden cuestiones de propiedad o que versan sobre la gestin del patrimonio privado, se entienden fuera de
la competencia de la Jurisdiccin administrativa y, por ende, sujetos a los Tribunales ordinarios.
Despus y en la misma lnea, la Ley de Contratos del Estado procede tambin a una amplia
regulacin que recoge la normativa sobre procedimientos de seleccin de contratistas y clasifica los
contratos en administrativos, civiles, regulando asimismo el objeto, la casa, el fin y la forma de todos los
contratos, as como los efectos y causas de extincin de los que la Ley considera como contratos
administrativos tpicos: el contrato de obra, suministro, gestin de servicio pblico.
En la normativa sobre contratos de la administracin hay que incluir tambin las disposiciones sobre
revisin de precios de los contratos de obras pblicas y las normas especiales sobre determinados contratos,
reflejo de las nuevas tendencias en la contratacin de los Entes pblicos, como es la contratacin con
empresas consultoras o de servicios, los contratos para la realizacin de trabajos especficos y concretos, no
habituales, etc..
Una normativa singular de la contratacin administrativa la constituyen los pliegos de clusulas
administrativas generales en los que deben incluirse las clusulas tpicas a que, en principio, se acomodar el
contenido de los contratos regulados por la Ley. La aprobacin de estos pliegos generales competen al
gobierno, con el informe previo y preceptivo de la Junta Consultiva de Contratacin Administrativa del
Ministerio de Hacienda y el dictamen del Consejo de Estado.
La entrada de Espaa en la comunidad Econmica Europea y la necesaria apertura del mercado de la
contratacin administrativa de los pases de la Comunidad a todos los empresarios europeos, impidiendo
discriminaciones por razn de la nacionalidad, as como la coordinacin de las diversas legislaciones
(Tratado de Roma), ha originado la recepcin de nuestro Derecho de determinadas Directivas comunitarias.
4.- LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. CRITERIOS DE CALIFICACIN.*
En el Derecho espaol, el criterio tradicional de distincin de los contratos administrativos hacia
referencia a su relacin con una obra o servicio pblico, porque sa era la frmula establecida en todas las
leyes reguladoras de la Jurisdiccin administrativa desde l845. La Jurisprudencia se mantuvo fiel, a este
-1-
criterio de la regulacin del contrato con la finalidad de servicio pblico, no obstante, en las ltimas
dcadas, el criterio francs de las clusulas exorbitantes como definidor del contrato administrativo, aparece
importado del vecino pas.
En la actualidad, la ley de Contratos del Estado ofrece criterios ms precisos. As, despus de
establecer para la Administracin el principio de libertad de contratacin y sus lmites, clasifica los Contratos
del Estado en administrativos, privados y contratos y negocios jurdicos a los que no se aplica la legislacin
de contratos . A su vez, los contratos administrativos se clasifican, despus de la reforma de l.973, en
contratos tpicos, contratos administrativos especiales y contratos por calificacin legal.
Los contratos administrativos tpicos son el de obra, suministro y el de gestin de servicios pblicos;
estos tienen una regulacin exhaustiva en la Ley de Contratos y su Reglamento. En defecto de estas sern
de aplicacin las normas de Derecho privado.
La Ley considera contratos administrativos especiales, los contratos distintos de los anteriores, como
los de contenido patrimonial, de prstamo, depsito, transporte, arrendamiento, sociedad y cualesquiera
otros que tengan carcter administrativo, por declararlo as una Ley, por su directa vinculacin al
desenvolvimiento regular de un servicio pblico, o por revestir caractersticas intrnsecas que hagan precisa
una especial tutela del inters pblico. Estos contratos se rigen en cuanto a su preparacin, extincin, etc..
por sus normas administrativas especiales; en su defecto por las disposiciones de la Ley de Contratos del
Estado y finalmente por las dems normas del Derecho administrativo. Slo en defecto de estas ltimas, les
sern de aplicacin las normas de Derecho privado.
Por ltimo, en cuanto a los contratos administrativos por calificacin legal, el art. 7 del Reglamento
de Contratos del Estado considera como tales los de asistencia con empresas consultadoras o de servicios.
los forestales regulados por la Legislacin de montes con este carcter, los de transporte de Correos,
personal material, artculos o efectos militares u otros bienes o valores del Estado.
5.- NATURALEZA DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS: CONTRATOS CIVILES
DEFORMADOS POR EL PRIVILEGIO DE DECISIN EJECUTORIA.*
Los contratos administrativos no eran en principio otra cosa que contratos civiles celebrados por la
Administracin, de los que conoca la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.
La concepcin civil de los contratos para obra y servicios pblicos luce todava en la L.J.C.A. de
l888. En el Derecho francs se produce un cambio desde primeros de siglo tendente a destacar las
diferencias sustanciales entre los contratos administrativos y los civiles. Los contratos administrativos son
contratos sujetos a un rgimen general de Derecho Pblico pretornamente elaborado por la Jurisdiccin
administrativa. Un rgimen jurdico concebido sobre la desigualdad de las partes.
En Espaa, la defensa de la sustantividad a ultranza del contrato administrativo tuvo sus valedores
como GARCIA ENTERRIA, MIGUEL DE UNAMUNO, etc...
Ahora bien esa diferencia de rgimen con el contrato civil que permite a la Administracin manifestar
su supremaca sobre el contratista , tiene en nuestro derecho un origen procesal pues, las diferencias entre
los contratos administrativos y los civiles, ms que de una afirmacin jurisprudencial o legal son
consecuencia del sistema contencioso-administrativo al que se sometieron estos contratos. Aqu la
Administracin al igual que en las restantes materias administrativas, como juez provisional, decidiendo
antes del verdadero proceso sobre la interpretacin, anulacin, modificacin o rescisin de los contratos
administrativos, habra generado poderes y derechos contractuales aparentemente sustantivos que, sin
-1-
embargo, no seran otra cosa que expresiones varas de un nico poder y privilegio procesal, connatural al
sistema contencioso-administrativo pero en ningn caso incondicionado, sino sujeto a los pactos y reglas de
fondo propias de cada contrato segn el Derecho privado.
En la actualidad, no es ya necesario explicar los poderes de supremaca formal y material de la
Administracin sobre el contratista a travs de la mecnica propia del proceso administrativo, pues dichos
poderes estn enrgicamente afirmados por la Ley de Contratos del Estado que estableci un rgimen
procesal y sustantivo exorbitante y en todo caso distinto del propio de los contratos civiles.
La singularidad del contrato administrativo puede resumirse despus de la Ley de Contratos del
estado, en la facultad de las Administracin para imponer provisionalmente sus decisiones en los conflictos
contractuales, y adems en una franquicia para que aqulla pueda exonerarse de la regla general sobre la
obligacin del cumplimiento especifico de las obligaciones asumidas en favor de su cumplimiento por
equivalencia, es decir, mediante la indemnizacin de los daos y perjuicios ocasionados a la contraparte por
la alteracin del contenido o duracin de las prestaciones asumidas.
6.- LOS PODERES DE LA ADMINISTRACIN EN EL CONTRATO ADMINISTRATIVO***
Los poderes y privilegios que a la Administracin se reconocieron en la Jurisdiccin ContenciosoAdministrativa como consecuencia del carcter revisor de sta, se han recogido ahora como poderes
sustantivos en las leyes reguladores de la contratacin administrativa, la diferencia entre los contratos
administrativos o civiles est, como se desprende de los poderes que la Ley de Contratos del Estado
reconoce a la Administracin frente al contratista: " el rgano de contratacin ostenta la prerrogativa de
interpretar los contratos administrativos y resolver las dudas que ofrezcan su cumplimiento. Igualmente
podr modificar por razones de inters pblico, los contratos celebrados y acordar su resolucin dentro de
los lmites y con sujecin a los requisitos y efectos sealados en la presente Ley... ". (arts. 18 y 19 de la
L.C.E.).
La Jurisprudencia, por su parte, interpreta del modo ms amplio este privilegio de decisin unilateral.
As la Sentencia de l.980 sostiene que "en la contratacin pblica, la Administracin cuenta con un medio
formal para ejercitar sus derechos, que excede de las facultades propias de los sujetos privados, conocido
con el nombre de privilegio de decisin ejecutoria, en virtud del cual la Administracin puede decidir sobre
todos los aspectos que ofrece la relacin contractual desde la perfeccin y validez del contrato, su
interpretacin, el modo, tiempo y forma, etc...
En nuestro Derecho la posibilidad de modificar las prestaciones del contrato o resolverlo se acta
directamente por la Administracin frente al contratista, sin ni siquiera respetar los trmites de la LRJAP y
del PAC., establece para la revocacin de los actos declarativos de derechos y que condicionan el ejercicio
de esas posibilidades a un informe del Consejo de Estado o al triunfo de la pretensin de la Administracin
en un proceso de lesividad (arts. 102 y 103).
Por los dems, la prerrogativa de la decisin ejecutoria actuando en el seno de los contratos
administrativos tiene manifestaciones de distinto alcance y naturaleza. De una parte, estn los poderes
externos al contrato articulado al servicio del cumplimiento de lo acordado por las partes y de las normas de
contratacin como los poderes de vigilancia, interpretacin y anulacin, poderes sin pretensiones
sustanciales. El ejercicio de estos poderes debe acomodarse a las mismas reglas de la contratacin entre
particulares.
De otra parte, estn los poderes con pretensiones sustanciales, como la modificacin y la resolucin
del contrato por razones de inters pblico, que expresan no slo una posicin de privilegio procesal, sino
que implican la aplicacin de unas reglas de fondo diversas de los contratos entre particulares.
-1-
Poder sin pretensiones sustanciales es, el poder de direccin y control. Esta potestad comporta la
posibilidad de dar ordenes y instrucciones al contratista, ordenes ejecutorias que el empresario ha de cumplir
bajo amenaza de sanciones previstas en el contrato o en los pliegos de condiciones, incluso si la
Administracin opta por su rescisin. Dicha facultad se reconoce para el contrato de gestin de servicios
(art. 65), para el contrato de obra pblica art. 44 y para el contrato de suministro art. 92.
Tambin es un simple privilegio procesal el de interpretacin unilateral de los contratos
administrativos antes de que, en su caso, el juez los interprete en un eventual proceso posterior. Las
resoluciones interpretativas de la Administracin vinculan ejecutoriamente al contratista desde el momento
en que son emitidas: "el rgano de contratacin (art. 18 de LCE) ostenta la prerrogativa de interpretar los
contratos administrativos y resolver las dudas que ofrezcan su cumplimiento". Los acuerdos interpretativos
deben ser precedidos por el informe de la Asesora jurdica y, en su caso, del dictamen, no vinculante del
Consejo de Estado.
La potestad interpretativa debe adecuarse a las normas sobre interpretacin de los contratos
establecidas en los art. 1281 a 1289 del C.C., puesto que no existe un cuerpo normativo alternativo para la
contratacin administrativa. No obstante, la Jurisprudencia no siempre lo reconoce de esta manera.
Cierra el haz de poderes simplemente formales o procesales de la Administracin el poder de
anulacin cuando el contrato ha sido indebidamente celebrado. Este poder va nsito en el de resolver los
recursos que se interpongan contra la validez del contrato y en el poder de interpretacin cuando lo que se
discute es la validez de una de las clusulas del contrato o del contrato mismo.
El Reglamento de Contratos del estado reconoce el poder de anulacin, distinguiendo las causas de
nulidades referidas a los actos administrativos preparatorios de los contratos de las causas de invalidez
originarias por vicios sustanciales en el contenido del mismo, remitindose entonces el poder de anulacin a
los trmites del art. 110 de la Ley de Procedimientos Administrativo.
El ius variandi o poder de modificacin del objeto del contrato supone no ya solamente un privilegio
procesal, el de imponer unilateralmente la modificacin, sino tambin un poder sustantivo.
Este poder modificatorio, que se justifica en las conveniencias del servicio, al que perjudicara la
resolucin del contrato y la celebracin de otro nuevo incorporando las modificaciones que en el vigente se
pretenden, se impone en la L,C.E., para el contrato de gestin de servicios pblicos (art. 74), para el
contrato de obras (art. 48) y para el de suministros (art. 93). Los acuerdos de modificacin deben ir
precedidos del informe de la Asesora Jurdica y cuando la cuanta de la modificacin exceda del 20% del
precio del contrato, del preceptivo dictamen del Consejo de Estado (art. 18 de la LCE).
Segn la Jurisprudencia, " el ius variandi " debe ejercerse atendiendo al inters pblico que demanda
la prestacin del servicio y que constituye su causa y finalidad, no estando justificado su ejercicio en aras de
un inters particular, como es el econmico. Del concesionario, en detrimento del propio servicio y de los
derechos de los dems interesados en su prestacin (sentencia de 1986).
La Administracin ostenta, el poder de resolucin del contrato "por razones de inters pblico
dentro de los lmites y con sujecin a los requisitos y efectos sealados en la ley " (art. 18 de la LCE). Esta
facultad de poner fin a un contrato, siempre que medien razones de inters pblico, est reconocida para el
contrato de obras en el art.52 de la Ley de Contrato y en el 162 del Reglamento, que equipara el
desistimiento de las obras con la suspensin definitiva de las mismas. En el contrato de concesin de
servicios la resolucin unilateral recibe el nombre de rescate y mediante l la Administracin pone fin
anticipadamente a la relacin concesional y recupera la posesin de las instalaciones afectadas al servicio
(arts. 75.3 de la Ley).
-1-
7. EL DERECHO DEL CONTRATISTA AL RESARCIMIENTO ECONMICO DERIVADO DE

HECHOS DE LA ADMINISTRACIN. "IUS VARIANDI" Y "FACTUM PRINCIPIS".*
Los extraordinarios poderes que la Administracin ostenta en el contrato sobre el fondo y las formas,
y que proyectan sobre la relacin contractual administrativa una desigualdad entre las partes, tienen una
contrapartida en el derecho del contratista al equilibrio econmico del contrato que se concreta en tantas
acciones de resarcimiento o indemnizacin de daos y perjuicios cuantas hayan sido las agresiones sufridas a
sus derechos contractuales provenientes de la Administracin o de otras causas y circunstancias.
La alteracin de la economa del contrato puede provenir del ejercicio por la Administracin
contratante del poder de modificacin unilateral. De aqu el derecho del contratista a la compensacin por el
ejercicio del "Ius variandi" reconocido en el art. 74 de la LCE. Respecto al contrato de suministros y al de
obras, falta un precepto similar, aunque es obvio que las modificaciones, tanto cuantitativa como cualitativa,
tendrn la consiguiente repercusin y precio del contrato.
Segn la jurisprudencia la compensacin econmica por el ejercicio del Ius variandi debe alcanzar,
"el dao emergente y el lucro cesante"; incluso deben ser indemnizadas las modificaciones introducidas por
el particular cuando benefician a la Administracin porque han contribuido a completar el proyecto o suplir
sus deficiencias.
El contrato puede ser perjudicado en sus derechos econmicos no slo por una conducta de la
concreta Administracin, sino tambin por causas originadas en la actividad o comportamiento del Estado
entendido en amplio sentido, es decir, por acontecimientos legislativos o reglamentarios o de otra ndole
provenientes de otros poderes pblicos, como es el caso de leyes aprobadas por el Poder legislativos, como
es el caso de leyes aprobadas por el Poder legislativo. En estos supuestos, que la doctrina francesa ha
bautizado con el trmino de factum principis, el contratista tendra igualmente derecho a ser indemnizado.
En la Legislacin de contratos no hay, un reconocimiento claro del derecho a indemnizacin
derivado del factum principis, aunque podra justificarse en los preceptos que imponen la responsabilidad
objetiva y extracontractual de la Administracin Pblica (arts. 106,2 de la Const. 40 de la LRJAE y 121 de la
LEF).
8.- EL DERECHO AL EQUILIBRIO ECONMICO POR LA SUPERACIN DEL PRINCIPIO DE
RIESGO Y VENTURA. LA FUERZA MAYOR, EL RIESGO IMPREVISIBLE Y LA REVISIN DE
PRECIOS Y TARIFAS.*
El reconocimiento integral de la "garanta patrimonial" del contratista, el derecho al equilibrio
econmico, se juega en la superacin del principio de riesgo y ventura, dando lugar a otros supuestos
indemnizatorios que no se justifican ya en los comportamientos o agresiones a lo pactado o a la economa
contractual por parte de la Administracin contratante o de los poderes pblicos. Segn esta regla de
Derecho privado, cada contratante soporta el aleas del contrato, es decir, la imputacin tanto de mayores
ganancias de las previstas cuando de las prdidas en el negocio por graves que fueren.
La primer excepcin al principio de riesgo y ventura tiene lugar por el reconocimiento al contratista
del derecho a ser indemnizado por prdidas de materiales y jornales en determinados casos de fuerzas mayor.
el art. 46 de la LCE recoge esta excepcin favorable al empresario que contrata con la Administracin
enumerando los supuestos que se consideran como de fuerzas mayor y en los que aquel tiene derecho a ser
indemnizados.
Una excepcin todava ms significativa al principio de riesgo y ventura en los contratos de obras
-1-
vienen dada por la legislacin sobre revisin de precios , que se inicia en el ao 1917 para acomodar el alza
de los materiales a las contratas de obras pblicas. En la actualidad, la revisin de precios es una tcnica de
actualizacin de estos a las variaciones del coste de las obras, originadas por los procesos inflacionarios.
En el contrato de servicios pblicos es, en donde se manifiesta con mayor evidencia la excepcin al
principio de riesgo y ventura y el correlativo derecho del concesionario al equilibrio econmico.
Inicialmente, aquella excepcin se concret en la obligacin de indemnizar los efectos producidos por los
riesgos imprevisibles frente a situaciones econmicas de crisis, en las que naufragan estrepitosamente los
presupuestos econmicos sobre los que se haban celebrado el contrato. La primera jurisprudencia francesa
exigi, desequilibrios econmicos derivados de sucesos extraordinarios (guerra, catstrofe, etc.).
En nuestro ordenamiento, el derecho del concesionario al equilibrio econmico, est reconocido
para el contrato de gestin de servicios pblicos en el mbito local, con la admisin de un derecho del
concesionario a la actualizacin de las tarifas o, en su defecto, a percibir una subvencin.
Es polmica la cuestin de si debe incluirse o no en el equilibrio econmico el beneficio industrial;
as, la sentencia de l.985 incluye en la indemnizacin tanto el dao emergente como el lucro cesante.
9.- LOS CONTRATOS PRIVADOS DE LA ADMINISTRACIN: UNA CATEGORA RESIDUAL.*
La categora de los contratos privados de la Administracin tiene su origen, en la atribucin residual
en el siglo XIX a los Tribunales civiles de los contratos que no tuviesen finalidad inmediata y directa las
obras o los servicios pblicos.
En la actualidad las pretensiones reguladoras de la Legislacin de contratos del Estado no podan
dejar de clasificar, al igual que se hace con los contratos administrativos, los contratos civiles de la
Administracin, en este sentido se definen como tales los de compraventa de inmuebles y muebles, permuta,
arrendamiento, etc...
Los contratos privados de la Administracin lo son nicamente en cuanto a la regulacin de fondo y,
por ello, se rigen en cuanto a sus efectos y extincin por las normas de Derecho privado pertinentes en cada
caso, en defecto de sus normas especiales si las hubiere. Sin embargo, se les aplican las mismas normas que a
los contratos administrativos respecto a la competencia, preparacin y seleccin de contratistas (art. 8 del
Reglamento General de Contratacin del Estado).
La jurisprudencia tiene establecido que la J.C.A. no slo conoce de las cuestiones relativas a la
preparacin y adjudicacin de estos contratos, sino tambin de los actos adoptados por la Administracin en
rgimen de prerrogativa ejercitando facultades de autotutela con incidencia sobre tales contratos a los
efectos, no de declarar derechos, lo que corresponder a los Tribunales civiles, sino para determinar si utiliz
indebidamente dicha facultad. A los Tribunales civiles corresponde, en todo caso, conocer de sus efectos y
extincin.
10.- FIGURAS CONTRACTUALES EXCLUIDAS DE LA LEGISLACIN DE CONTRATOS.
CONVENIOS DE LA ADMINISTRACIN CON LOS PARTICULARES Y CONVENIOS
INTERADMINISTRATIVOS.*
A) Contratos excluidos de la Legislacin de contratos:
Como excepcin al principio general de que los contratos que celebra la Administracin con
personas naturales o jurdicas se ajustarn a las prescripciones contenidas en la Ley de Contratos y en sus
disposiciones reglamentarias, el art. 2 de esta deja fuera de su mbito de aplicacin los siguientes contratos y
-1-
negocios jurdicos de la Administracin:

1- La relacin de servicios y los contratos sobre personal regulados en la Legislacin sobre
funcionarios y, en su caso, en la laboral.
2- Los convenios de cooperacin que celebre la Administracin con las Corporaciones Locales u
otros Entes de Derecho Pblico.
3- Los contratos del Estado que se celebren y ejecuten en territorio extranjero.
4- Los exceptuados expresamente por una Ley. Etc...
B) Especial referencia a los convenios entre la Administracin y los particulares. sobre objetos
pblicos:
Entre las figuras contractuales excluidas de la Legislacin de Contratos hay, supuestos de contratos
o convenios sobre objetos pblicos muy singulares que pretenden sustituir la accin unilateral de la
Administracin por el acuerdo con el administrado ya los que se acomoda la normativa dictada para los
contratos administrativos.
Se trata en palabra de GARCIA DE ENTERRIA, de "figuras que no pueden encontrar paralelo en el
Derecho contractual privado, porque no suponen ningn ejemplo de colaboracin patrimonial entre parte, en
fenmeno econmico de intercambio sino, por el contrario, un simple acuerdo sobre la medida de una
obligacin, o de una ventaja.
Ms cercano a la figura del contrato administrativo, segn SALAS, es el caso de los convenios
establecidos dentro de la llamada accin concertada que estableci la Legislacin del Plan de Desarrollo y
los actuales contratos del art. 91 de la L.G.p., aplicables tanto a las Sociedades del Estado como a las dems
que reciben subvenciones estatales.
C) Los convenios entre Entes Pblicos:
La tcnica paccionada empleada por las Administraciones Pblicas se ha limitado tradicionalmente a
los contratos y convenios con los particulares y fundamentalmente a los contratos administrativos. Esta
reduccin de la actividad contractual de los Entes Pblicos guarda relacin con la configuracin
predominante del Derecho Administrativo como definidor de privilegios de la Administracin pero poco
dado a la contemplacin y regulacin de acuerdos o pactos entre rganos o Entes Pblicos, intiles en una
organizacin que tradicionalmente se rega por los principios de centralismo y jerarqua.
La Constitucin misma contempla la posibilidad de acuerdos entre las CCAA, aunque de forma
recelosa, insuficiente y confusa, pues nicamente se preocupa de exigir que los que se celebren lo sean con el
conocimiento o, en su caso, la aprobacin de las Cortes Generales (art. 145.2 de la C.E.). Otro marco
general habilitante de los convenios interadministrativos se recogen en el art. 57 de L.R.B.R.L.
Las normas que prevn convenios o contratos entre Entes Pblicos no son ms que preceptos
habilitantes para realizar dichos acuerdos, ms all de las cuales se da un gran vaco normativo en formas,
efectos, extincin garantas, etc.; para la efectividad de este tipo de contratos o convenios
interadministrativos. Aqu por tratarse de dos Administraciones Pblicas, se produce un empate de
privilegios, difcil de resolver. En cualquier caso hay que descartar la posibilidad de plantear los conflictos
nacidos de los convenios entre el Estado y las CC.AA. o de estas entre s, a travs de las cuestiones previstas
en el art. 161.1c de la C.E.
-1-
Atencin: este tema ha sufrido modificaciones para el curso 95/96, por

la promulgacin de la nueva Ley n13, del 18/5/95, de
Contratos de las Administraciones Pblicas. Es de esperar que la
ctedra, obligada a hacer una nueva edicin, incluya preguntas sobre
este tema. Recuerda que las fotocopias de uso personal son lcitas...
TEMA 19
RGIMEN BSICO Y SELECCIN DE CONTRATISTAS.
1. RGIMEN BSICO DE LOS CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIN.
La formacin de los contratos de la Administracin, ya sean administrativos o civiles, es ms
compleja que la de los contratos entre simples particulares.
La manifestacin de voluntad de la Administracin se desarrolla a travs de una serie de fases en las
que el acto de conclusin del contrato va precedido de actos previos que condicionan su validez, o de otros
posteriores, de aprobacin, que suspenden su eficacia. Por ello, son normas comunes a todos los contratos
que la Administracin celebra las que se refieren a las condiciones de formacin (habilitaciones previas), de
validez capacidad, consentimiento, etc.), los modos de adjudicacin o de seleccin del contratista (subasta,
concurso, publicidad y formalizacin posterior, as como las normas que regulan otros aspectos accesorios,
aunque fundamentales de la contratacin administrativa, como el sistema de garantas.
2. HABILITACIONES PREVIAS.
Por razones de control, la conclusin de los contratos de la Administracin va precedida de
determinadas intervenciones de autoridades externas al propio rgano o servicio. Estas suelen ser de varias
clases: autorizaciones de gasto o presupuestarias y autorizaciones para contratar propiamente dichas, como
las del Consejo de Ministros. Entre las habilitaciones previas deben contarse tambin las intervenciones de
rganos consultivos.
En cuanto a las habilitaciones presupuestarias debe acreditarse la existencia de fondos suficientes
para responder de las obligaciones que toma a su cargo la Administracin, es decir, todo contrato debe
contar con la debida consignacin presupuestaria.
En determinados supuestos, a la competencia ordinaria de los rganos que han de contratar, se
superpone la exigencia de autorizacin previa de un rgano superior. Tal es el caso de los contratos que
tengan un plazo de ejecucin superior al de vigencia de un presupuesto o hayan de comprometer fondos
pblicos de futuros ejercicios.
La Ley obliga tambin a solicitar determinados informes antes de la conclusin del contrato. El
informe previo responde a dos modalidades: bien la Ley exige el informe positivo del rgano consultivo, bien
establece que si el informe es desfavorable el contrato no podr ser concluido sino despus de la obtencin
de una autorizacin especial del rgano superior, imponiendo sobre el procedimiento de consulta un
procedimiento de habilitacin. En nuestro Derecho los informes jurdicos y contables se evacuan en el
expediente de contratacin por la Asesora Jurdica y la Intervencin del respectivo Ministerio. El informe
jurdico no tiene carcter vinculante.
-1-
La falta de habilitaciones provoca, la invalidez del contrato, estando prevista en su grado mximo la
nulidad de pleno derecho para los contratos sin consignacin presupuestaria, sin embargo su aplicacin ha
encontrado resistencias en la Jurisprudencia.
3. CONDICIONES DE VALIDEZ.**
La especificidad que, en relacin con los contratos interprivativos, supone la exigencia de las
habilitaciones previas de la contratacin administrativa, no se da respecto a las condiciones de validez. Estas
son las mismas, en principio, en los contratos de la Administracin que en los que celebran los particulares
aplicndose en los dos casos lo establecido en el art 1.261 del Cdigo civil.
Pueden ser objeto de los contratos en general, y tambin de los que celebre la Administracin, todas
las cosas v servicios que no estn fuera del comercio de los hombres, siempre que sean posibles y
determinadas o determinables (arts. 1.271 a 1.273 del Cdigo civil).
Sobre la causa hay que entender tambin con arreglo al C.c. que no son vlidos los contratos sin
causa o con causa falsa o ilcita (arts. 1.275 y 1,276).
Respecto al precio, la Ley de Contratos del Estado exige que el precio sea cierto y expresado en
moneda nacional, precisando que se abonar al empresario en funcin de la importancia real de la prestacin
efectuada de acuerdo con lo convenido. El pago o financiacin se ajustar al ritmo ptimo de la ejecucin de
la prestacin. La Legislacin de contratos del Estado tiene una preocupacin porque el precio de los
contratos de la Administracin no sea simplemente el ms barato, el ms favorable en trminos cuantitativos,
sino el precio justo. Por tal entiende la ley el precio ms adecuado al mercado (art 12,5).
4. RGANOS COMPETENTES PARA LA CONTRATACIN.*
El problema de la capacidad de la Administracin para contratar se traduce en determinar que rgano
dentro de ella es el competente para tramitar el expediente de preparacin del contrato y su adjudicacin as
como la autoridad que ha de intervenir, aplicndose las reglas de Derecho Pblico.
En la Administracin del Estado los Ministros son los rganos competentes para la contratacin, los
Consejeros en las Comunidades Autnomas y el Alcalde en los Municipios. Es necesaria la autorizacin del
Consejo de Ministros para la celebracin de los contratos que tengan un plazo de ejecucin superior al de
vigencia del presupuesto correspondiente, as como los contratos que excedan de mil millones de pesetas.
Las Mesas de Contratacin son los rganos ordinarios de la contratacin administrativa a nivel
ministerial. Ante ellos se substancian los procedimientos de seleccin de contratistas y deciden acerca de la
adjudicacin provisional.(art 33 Ley de Contr.del Est.)
Las Juntas de Compras son asimismo rganos colegiados de base ministerial especializados en la
adquisicin de bienes consumibles o de fcil deterioro por el uso. La Junta de Compras depende
orgnicamente de la Subsecretaria y est constituida por un Presidente y tantos vocales como Centros
directivos tenga el Ministerio respectivo.
En el mbito ministerial estn las Oficinas Tcnicas de Supervisin de Proyectos, que han de
establecerse en todos los Ministerios. Sus funciones consisten en examinar los anteproyectos y proyectos de
obras de su competencia, modificaciones y rectificaciones, etc..
Otros rganos relacionados con el Ministerio de Economa y Hacienda, el cual, est obligado a pasar
-1-
al Tribunal de Cuentas para su examen y toma de razn los acuerdos ms importantes referentes al
expediente de los contratos cuyo importe exceda de 25 millones de pesetas.
Le corresponde establecer tambin las directrices sobre la fiscalizacin del gasto pblico que origina
la contratacin, competencia que se ejerce a travs de la Intervencin General de la Administracin del
Estado y sus Interventores Delegados.
Tambin se incardinan otros rganos como el Servicio Central de Suministros y la Junta Consultiva
de Contratacin Administrativa.
5. LA CAPACIDAD DE LOS CONTRATISTAS. AGRUPACIONES DE EMPRESARIOS.*
Todas las personas fsicas y jurdicas son aptas para contratar con la Administracin en aplicacin de
la regla de la adjudicacin abierta y no discriminacin. Estos principios encuentran apoyo en los arts. 14 y
23,2 de la Constitucin.
La Ley de Contratos del Estado, considera capaces para contratar con la Administracin a todas las
personas naturales o jurdicas, espaolas o extranjeras, que tengan plena capacidad de obrar y no estn
afectadas por alguna de las circunstancias impeditivas siguientes:
1) Haber sido condenadas mediante sentencia firme o estar procesadas por delitos de falsedad o
contra la propiedad.
2) No hallarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias o de Seguridad Social.
3) Haber incurrido en falsedad grave al facilitar a la Administracin las declaraciones exigibles. Etc.
La sancin legalmente prevista para los contratos celebrados en favor de personas que carezcan de la
capacidad de obrar necesaria por estar incursas en cualquiera de las prohibiciones sealadas es la de nulidad
de pleno derecho (art 9 de la Ley de Contratos del Estado).
Las empresas extranjeras que pretendan contratar con la Administracin, adems de tener plena
capacidad y no estar incursas en las circunstancias impeditivas antes sealadas, debern reunir determinados
requisitos que, si son pertenecientes a la Comunidad Econmica Europea, se reducen a que el empresario se
someta al fuero de los Tribunales espaoles. Si son de pases terceros a la Comunidad las condiciones de
capacidad son las siguientes:
1) Tener plena capacidad para contratar y obligarse conforme a la legislacin de su pas.
2) Que la empresa, si se trata de contratos de obras, est inscrita en el Registro Mercantil al igual
que los apoderamientos referidos, Etc.
Como dispensa o exencin del requisito estricto de la personalidad jurdica se admite que la
Administracin puede tambin contratar con agrupaciones temporales de empresarios. Estos quedan
obligados solidariamente ante la Administracin y debern nombrar un representante o gerente nico, con
poderes para ejercitar los derechos y cumplir las obligaciones que del contrato se deriven.
6. LA CLASIFICACIN DE LOS CONTRATISTAS.*
La Ley de Contratos del Estado permite, la exclusin en los procedimientos de adjudicacin de
aquellas empresas que no estn debidamente clasificadas. La clasificacin tiene lugar en diversos niveles, de
acuerdo con sus caractersticas fundamentales y determina la clase de contratos a cuya adjudicacin pueden
concurrir u optar los clasificados por razn del objeto y cuanta de los mismos, as como el volumen total de
obra que puede concertar para su simultnea ejecucin una determinada empresa. Para efectuar la
clasificacin se tienen en cuenta los medios personales, reales y econmicos que las empresas poseen con
-1-
carcter permanente en el territorio nacional, as como su experiencia constructiva derivada de los trabajos
que hayan realizado en cualquier pas.
La clasificacin se efecta en funcin de los diversos tipos de obras y para los suministros, segn las
diversas clases de bienes, por ello, cada contratista puede ser clasificado en varios grupos o subgrupos
diferentes, siempre que acredite idoneidad suficiente para ejercitar los tipos de obra o suministros que
corresponden a cada uno de ellos.
El procedimiento de clasificacin se inicia con la peticin del empresario ante la Junta de
Contratacin Administrativa, pasando despus a informe de los Departamentos ministeriales. A la vista de
stos, el Secretario de la Junta somete a examen de la Comisin de Clasificacin la resolucin que proceda.
Dichos acuerdos se notifican directamente al empresario interesado y simultneamente se da cuenta de los
mismos al Ministerio de Industria Y Energa, a los efectos de su inscripcin en el Registro Oficial de
Contratistas dependiente del citado Departamento
7. SIGNIFICADO Y CLASIFICACIN DE LOS PROCEDIMIENTOS DE ADJUDICACIN DE LOS
CONTRATOS.**
En el diseo de los procedimientos de adjudicacin de los contratos, prim, en principio, la idea de
que el mejor contratista era el que ofreca una oferta econmicamente ms ventajosa; A esa concepcin
corresponde la tcnica de la subasta por pujas a la llana, en la que en un solo acto los aspirantes a la
adjudicacin del contrato compiten pblica y directamente en la oferta de un precio ms ventajoso.
Este sistema llevaba el peligro de bajas desproporcionadas a precios irrisorios, se busc una tcnica
que conjurara este riesgo y que permitiera dar con el "precio justo", lo que se crey encontrar en la subasta
con pliegos cerrados.
La subasta, con secreto de las proposiciones, automatismo en la adjudicacin y prohibicin mediante
sanciones penales de las confabulaciones de los contratistas, ser el procedimiento regular y ordinario para la
celebracin de los contratos de obras y suministros, pero tambin se utilizar el concurso, sobre todo en la
concesin de servicios y en casos excepcionales el concierto directo, segn se refleja en la L.P.A. y
Contabilidad de 1911.
Los procedimientos de subasta y concurso han dado origen a sistemas mixtos como el
concurso-subasta, en el que a una primera fase selectiva mediante criterios no econmicos, sigue una
segunda entre los seleccionados en la primera y que implica ya la adjudicacin del contrato al postor que
ofrece las condiciones econmicas ms ventajosas.
Los procedimientos o formas de seleccin vigentes para los contratos, tras la adaptacin de nuestra
Legislacin al Derecho comunitario europeo, son ahora la subasta, el concurso y la contratacin directa.
A su vez, tanto la subasta como el concurso admite dos variedades, la abierta o la restringida. En el
procedimiento abierto todos los empresarios interesados pueden presentar proposiciones. En el
procedimiento restringido slo pueden presentar ofertas los que previamente han sido seleccionados e
invitados a ello por la Administracin.
El procedimiento restringido ha venido a sustituir de alguna forma al poco utilizado, y eliminado
ahora, procedimiento del concurso-subasta. Al margen del procedimiento restringido, la Ley de Contratos
permite en los Procedimientos abiertos de subasta o de concurso otra variedad igualmente restrictiva
mediante el trmite de la admisin previa.
8. PUBLICIDAD NACIONAL Y COMUNITARIA.
-1-
La tcnica primera y elemental para augurar la ms amplia participacin de los eventuales

contratistas en los procedimientos de seleccin es, la publicidad de las ofertas de contratacin. Tambin est
prevista una publicidad a posteriori de la adjudicacin definitiva.
La publicidad previa tiene lugar en el mbito nacional a travs de los diversos boletines oficiales y
para el mbito europeo en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. La publicidad afecta solamente a
los procedimientos de subasta y concurso y no a los casos de contratacin directa.
Los contratos del estado se anuncian en el B.O.E. con una antelacin mnima de 20 das hbiles a
aqul en que haya de terminar el plazo para la presentacin de las ofertas. En las CCAA. los anuncios se
insertarn en sus respectivos Diarios o Boletines y en el del Estado. En el mbito de la contratacin Local,
los anuncios se insertarn en el B.O.P, en el B.O.C.A. y tambin en el B.O.E.
Adems, si el presupuesto del contrato de obra fuera igual o superior a 1.000.000 de unidades de
cuenta europea (ECU), IVA excluido, deber anunciarse tambin en el Diario Oficial de las Comunidades
Europeas.
Los contratos de suministros se anunciarn asimismo en el "Diario Oficial de las Comunidades
Europeas" cuando la cuanta del contrato sea igual o superior a 200.000 unidades de cuenta europea (ECU),
IVA excluido. El anuncio deber efectuarse con una antelacin mnima de 42 das naturales, al trmino del
plazo final de recepcin de proposiciones. El mismo plazo regir para la presentacin de solicitudes en el
procedimiento restringido.
9. LA SUBASTA.***
La subasta dice el art 28 de la Ley de Contratos del Estado, versar sobre un tipo expresado en
dinero, con adjudicacin al oferente que, sin exceder de aqul, haga la proposicin econmicamente ms
ventajosa. La subasta es la forma ordinaria de adjudicacin en los contratos de obra y, en general, en toda
clase de contratos en que el precio juega como nico factor determinante de la adjudicacin.
La participacin de los que aspiran a la adjudicacin del contrato se formaliza a travs de las
proposiciones, que son instancias acomodadas al modelo que se establezca en el pliego de condiciones cuya
presentacin hace presumir la aceptacin incondicionada por el empresario de las clusulas de aqul y la
declaracin responsable de que rene todas y cada una de las condiciones exigidas para contratar con la
Administracin. A las proposiciones se acompaarn los documentos que acrediten la personalidad del
empresario. Las proposiciones se presentan en dos sobres, que han de ir cerrados y firmados por el licitador
o persona que lo represente.
El acto de la subasta comienza con la calificacin de los documentos. El Presidente de la Mesa
ordenar la apertura de los sobres, con exclusin del relativo a la proposicin econmica y el Secretario
certificar la relacin de documentos que figuren en cada uno de ellos. La Mesa de Contratacin, cumplido
el trmite de admisin previa, procede a la apertura de las proposiciones econmicas y, a la vista de stas, a
la adjudicacin provisional del contrato al mejor postor.
La adjudicacin definitiva, es la aprobacin por el rgano de contratacin de la adjudicacin
provisional, "perfeccionar el contrato diferido mediante subasta" y deber recaer dentro del plazo de los 20
das siguientes a la fecha de la adjudicacin provisional.
10. EL CONCURSO.***
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En el concurso la adjudicacin del contrato recaer en el oferente que, en conjunto, haga la

proposicin ms ventajosa, sin atender exclusivamente al valor econmico de la misma y sin perjuicio del
derecho de la Administracin a declararlo desierto. Por el procedimiento de concurso se adjudican los
contratos de gestin de servicios pblicos, los de suministros que no sean de escasa cuanta ni se refieran a
productos normalizados, as como los contratos de obra en los que concurra alguna de las circunstancias
como por ejemplo los relativos a obras de tecnologa especialmente avanzada o cuya ejecucin sea
particularmente compleja, etc.
El concurso admite tambin las dos variedades de adjudicacin abierta, con o sin admisin previa, y
restringida, siendo de aplicacin lo dispuesto para la subasta.
Diversos son, los criterios de decisin del concurso, a consignar en los pliegos de clusulas
administrativas particulares y que versarn sobre el precio, el plazo de ejecucin, el coste de utilizacin, la
rentabilidad, el valor tcnico u otros semejantes. En los contratos de suministros se tendr adems en cuenta
la calidad, las caractersticas estticas y funcionales, el valor tcnico, el servicio postventa, la asistencia
tcnica y otras semejantes.
La Mesa de Contratacin, en el acto del concurso, proceder a la apertura de las proposiciones
presentadas por los licitadores y las elevar con el acta y las observaciones que estime pertinentes a la
autoridad que haya de efectuar la adjudicacin del contrato. No hay aqu, como en la subasta, un trmite
reglado y preciso de adjudicacin provisional.
Transcurridos 3 meses desde la fecha de apertura de las proposiciones sin que la Administracin
hubiese dictado acuerdo resolutorio del concurso, y salvo que en las bases del mismo se hubiese establecido
otro plazo mayor, podrn los licitadores que lo deseen retirar sus ofertas, as como las fianzas depositadas
como garantas de las mismas.
11. LA CONTRATACIN DIRECTA.***
En la contratacin directa la Administracin est dispensada de seguir un procedimiento formalizado
para seleccionar al contratista. Esta exencin formal no le libera del deber sustancial de elegir la mejor
proposicin entre las que estn a su alcance o tenga noticia. En sustancia, contratacin directa no es igual a
contratacin arbitraria.
La contratacin directa tiene naturaleza excepcional y por ello slo podr acordarse por el rgano de
contratacin respecto a los contratos en que concurran determinadas circunstancias establecidas en la Ley.
Estas son las siguientes en la contratacin de obras:
1) Aquellas obras en que no sea posible promover concurrencia en la oferta o, en que por circunstancias
tcnicas excepcionales, no convenga promoverla.
2) Las que sean declaradas de notorio carcter artstico con arreglo al dictamen de Organismos competentes.
3) Los que tengan por objeto la investigacin, ensayo, el estudio o la puesta a punto, etc.
En el contrato de gestin de servicios pblicos, la gestin directa se admite adems en los contratos
cuyo presupuesto de gastos de primer establecimiento no sea superior a 5.000.000 de pts. y los no cubiertos
por anteriores licitaciones o incumplidos por los adjudicatarios. En el contrato de suministros, adems de los
casos anteriores, se posibilita en aquellos que se refieren a bienes cuya uniformidad haya sido declarada
necesaria, por acuerdo de la Direccin General del Patrimonio del Estado.
Como cautela frente a la arbitrariedad a que la contratacin directa pudiera inducir, la Ley impone,
salvo en los casos de obras, que el rgano de contratacin consulte, antes de realizar la adjudicacin, al
-1-
menos tres empresas.

12. PUBLICIDAD FINAL Y FORMALIZACIN.*
El principio de publicidad a que se sujetan los procedimientos de la contratacin administrativa se
manifiesta, ms all de los anuncios previos al proceso de seleccin, sobre la adjudicacin definitiva. El
rgano de la contratacin competente est obligado a notificar la adjudicacin definitiva a los interesados.
El contrato comienza a producir efectos a partir de la notificacin y no a partir de la posterior
formalizacin del contrato en escritura pblica o documento administrativo. La formalizacin
Es un
simple medio de constatacin y prueba en los trminos ordinarios del Cdigo civil (arts. 1.279 y 1.280). La
formalizacin del contrato, que debe efectuarse dentro de los 30 das siguientes a su aprobacin, puede
hacerse en las siguientes clases de documentos:
a) En documentos administrativo, redactado por un funcionario, lo que ser ttulo vlido para
acceder a cualquier registro pblico. b) En escritura pblica o notarial, la cual se exige cuando lo solicite el
contratista corriendo a su costa los gastos derivados de su otorgamiento.
c) La formalizacin puede quedar reducida a la factura comercial o documento anlogo. Esta forma
servir para las compras directas de suministros menores realizadas en establecimientos comerciales abiertos
al pblico.
13. GARANTAS DE LA CONTRATACIN. LAS FIANZAS.
Las fianzas administrativas se caracterizan como advierte, VILLAR EZCURRA, por las notas
siguientes:
a) Unilateralidad: Ya que slo beneficia a una de las dos partes, la Administracin, sin que el particular
pueda exigirla, a su vez, de aqulla.
b) Obligatoriedad: Las administrativas son obligatorias, salvo en determinados casos.
c) Consustancialidad: En la contratacin administrativa la propia subsistencia del contrato puede depender
de la fianza.
d) Inembargabilidad: Afirmada por una reiterada jurisprudencia por el art 363 del Reglamento de
Contratos del Estado, ste tendr preferencia sobre cualquier otro acreedor.
Son dos las clases de fianza: la provisional y la definitiva. La fianza provisional asegura que el
aspirante a contratista que participa en un procedimiento de seleccin formalizar el contrato si realmente
resulta beneficiario de la adjudicacin definitiva, perdiendo su importe en caso de que no llegue a
formalizarlo. se trata de un mecanismo anlogo al de las arras penitenciales previstas en el art 1.454 del
Cdigo civil.(2%)
La fianza definitiva responde a una finalidad muy diversa de la provisional, con ella se trata de
garantizar el cumplimiento de las obligaciones asumidas por el contratista, pagndose contra la misma tres
conceptos: las penalidades que se le imponen, los daos y perjuicios que el contratista pueda ocasionar a la
Administracin con motivo de la ejecucin del contrato y los gastos originados a la misma por la demora en
el cumplimiento de sus obligaciones. Adems puede decretarse la incautacin de la fianza en los casos de
resolucin del contrato por culpa del contratista.(4%)
En cuanto a su importe, lo fija la Ley de Contratos, en el 4% del presupuesto de la obra en metlico,
ttulos de la Deuda Pblica o aval. En casos especiales, los Jefes de los Departamentos ministeriales podrn
establecer, adems, una fianza complementaria de hasta un 6% del citado presupuesto, pudindose
constituir igualmente en metlico, ttulos de la Deuda Pblica o aval.
-1-
Las fianzas deben consignarse en la Caja General de Depsitos o en sus sucursales a disposicin de
la autoridad administrativa correspondiente dentro de 15 das, contados desde que se notifique al licitador la
adjudicacin definitiva.
14. INVALIDEZ Y RGIMEN CONTENCIOSO.**
La invalidez de los contratos, como la de los restantes actos y negocios jurdicos, admite dos
variedades en funcin de la intensidad de sus efectos, la nulidad absoluta y la anulabilidad. En nuestro
Derecho, el Reglamento de Contratos del Estado ha procedido a una exhaustiva regulacin de la invalidez
de stos.
Estableciendo que aqulla puede derivar de la propia invalidez de los actos administrativos que le
sirvan de soporte, de su clausulado o de las causas reconocidas por el Derecho civil. Esta regulacin es de
dudosa legalidad y no tiene base clara en la LCE, ni considera suficientemente la distincin entre contratos
administrativos y contratos civiles y la consiguiente dualidad de regmenes y jurisdicciones.
El Reglamento establece que los actos preparatorios o de adjudicacin de los contratos son nulos de
pleno derecho no slo cuando incurran en alguno de los supuestos contemplados en el art 47 de la L.P.A.
de aplicacin general a todos los actos administrativos, sino adems: a) Cuando las adjudicaciones se
realicen en favor de personas incursas en alguna de las prohibiciones e incompatibilidades legales; b)
Cuando las adjudicaciones de los contratos carezcan de consignacin presupuestaria o extrapresupuestaria
debidamente aprobada (art 41).
Por el contrario se declaran simplemente anulables los actos administrativos previos o los actos de
adjudicacin que se hallen incursos en alguna de las siguientes circunstancias: a) Infraccin del
Ordenamiento jurdico y, en especial, de las reglas contenidas en la legislacin de contratos del Estado, de
conformidad con el art 48 de la L.P.A.; b) Que incurran en defectos de fondo que afecten a los elementos
esenciales del contrato, de modo que se deduzca, que, de no haber existido aqullos, el rgano de
contratacin no debera haber realizado la adjudicacin o la hubiere debido hacer en favor de distinto
empresario.
En cuanto a la declaracin de nulidad de los contratos administrativos, nuestro Derecho difera del
Derecho francs. En ste slo el juez del contrato poda y puede pronunciarla no pudiendo hacerlo
unilateralmente el contratista ni la Administracin, a la que se niega esa facultad.
La conciencia de que este poder anulatorio directo, resulta excesivo, ha llevado al Reglamento de
Contratos del Estado a reducir la anulacin directa por la Administracin a los casos de nulidad de pleno
derecho y a aquellos en que los actos preparatorios o el de adjudicacin incurran en infraccin del
ordenamiento jurdico, pero condicionndolo en ambos casos al dictamen favorable del Consejo de Estado
(arts. 42 y 45). En los dems supuestos, la Administracin debe declarar el acto lesivo e impugnarlo ante la
J.C.A. (art 46).
Si la causa de la invalidez est reconocida en el Derecho civil, el Reglamento dispone que la
declaracin de invalidez se sujetar a los requisitos y a los plazos establecidos en este ordenamiento, pero el
procedimiento para hacerlas valer se someter a lo previsto para los actos administrativos anulables, es decir,
a la declaracin y al proceso de lesividad (arts. 48 y 49).
En cuanto a las consecuencias de la anulacin, el contrato no es susceptible de ejecucin si sta no
ha comenzado. Si ha comenzado su ejecucin, las partes deben restituirse respectivamente lo que han
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recibido en virtud del mismo. En los contratos administrativos como en los civiles se aplica la regla nemo
auditor propiam turpitudinem suam allegans, que permite a la parte que ha cumplido, negarse a la
restitucin en favor del culpable de la invalidez o exigir a ste, la indemnizacin de los daos y perjuicios
(esto se recoge en el Reglamento de contratos del Estado, art 47). Esta solucin se adecua y complementa
con la Jurisprudencia, sobre el enriquecimiento sin causa.
-1-
TEMA 20
LAS FORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.
1. LAS CLASES DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.***
Aparte de una clasificacin por los fines, sectores o materias sobre los que incide la norma
administrativa, es preciso disponer de otros conceptos que permitan clasificar dentro de cada sector o
materia la actuacin administrativa y las normas que la rigen. En este sentido, es fundamental el criterio del
efecto que la actividad administrativa causa en la libertad de accin y los derechos de los particulares y que
permite distinguir entre actividad de limitacin o de polica, que restringe la libertad, los derechos o la
actividad de los particulares; actividad de fomento o incentivadora, que estimula mediante diversos premios
o apoyos al ejercicio de la actividad de stos para que la orienten al cumplimiento de determinados fines de
inters general y, por ltimo, la actividad de prestacin o de servicio pblico por la que la Administracin
suministra determinadas prestaciones a los particulares (sanitarias, docentes, etc). Desde esta perspectiva,
JORNADA DE POZAS difundi en la doctrina espaola la clasificacin tripartita de la actividad
administrativa en actividad de polica, fomento y servicio pblico. A cualquiera de estas formas de actuacin
se reconducira, en definitiva el cumplimiento de las normas establecidas por va legislativa, las cuales
agotaran todos los medios posibles de intervencionismo.
Garrido Falla con un esquema similar distingue entre actividad de coaccin, actividad de fomento y
actividad de prestacin. La clasificacin tripartita de las formas de la actividad administrativa es congruente
con la presentacin normativa ms clsica en el Derecho espaol, contenida en el Reglamento de Servicios
de las Corporaciones Locales de 1955, amparada ahora en los arts 84 y 85 de la L.B.R.L. de 1985.
Parece obligado separar la llamada actividad administrativa de limitacin o de polica, de la actividad
administrativa sancionadora, por la elemental razn de que toda norma y actividad sancionatoria presupone
tericamente una infraccin o conducta antijurdica del destinatario de la sancin, lo que impide decir que se
est limitando su derecho: no hay limitacin jurdica all donde hay conducta contraria a Derecho. En todo
caso, la causa que da origen al acto sancionador, es substancialmente distinta de la causa jurdica de otros
actos limitativos (autorizaciones previas, mandatos).
Con la actividad sancionadora se trata de una actividad cuasi-judicial de la misma naturaleza que la
penal represiva, y que slo por razones histricas y circunstanciales se ha atribuido a la Administracin.
A esta cuarta forma de actividad, se aade una quinta: la actividad arbitral de la Administracin
pblica. Con este concepto se pretende acoger la cada vez ms extensa actividad administrativa de
mediacin entre los intereses y derechos de los particulares, actividad que ni fomenta, ni da prestaciones ni
sanciona, ni limita derechos, sino por la que la Administracin decide o arbitra entre pretensiones contrarias
de los particulares, actuando, por consiguiente, como verdadero rbitro mediador.
Pero al margen de esa actividad externa, la Administracin desarrolla una actividad interior o
reflexiva sobre si misma, sobre su propia estructura en la que puede encuadrarse la actividad de organizacin
y reforma y que conlleva la adquisicin de los medios tales para poder existir y funcionar como tal
organizacin.
Algunos autores, a la clasificacin tripartita convencional de la actividad administrativa, aaden un
cuarto trmino: la actividad de planificacin. Pero la actividad planificadora y los planes mismos pueden
tener un contenido muy vario, existiendo desde una perspectiva jurdica notables diferencias, algunos no
pasan de ser compromisos o programas de actuacin futura de la propia Administracin, otros implican
-1-
compromisos con el sector privado en general y definen una poltica econmica.

Se ha difundido tambin una clasificacin que distingue entre la actividad jurdica, material o tcnica,
segn se exteriorice o no la intervencin administrativa en actos formales o simplemente materiales.
Se advierte que la Administracin puede desarrollar su actividad a travs de normas de Derecho
pblico o de Derecho privado.
2. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y OTRAS CONDICIONES DE LA ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA.
Toda la actividad administrativa est sujeta al principio de legalidad y a los de igualdad,
proporcionalidad, buena fe e inters pblico. El art 84 de la Ley L.R.B.R.L. de 1985 refiere parte de esos
principios a la actividad de limitacin o de polica: "la actividad de intervencin se ajustar en todo caso a los
principios de igualdad de trato, congruencia con los motivos y fines justificativos y respeto a la libertad
individual".
A) El principio de legalidad.
La vinculacin de toda la actividad administrativa a la legalidad se expresa en el art 103 de la Const,
conforme al cual la Administracin debe actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. En cuanto a si
toda actividad administrativa debe estar vinculada o autorizada por una ley, la respuesta no puede ser
unvoca. All donde la actividad administrativa va en la lnea de ampliar los derechos y esfera de actuacin de
los particulares (actividad de fomento), no parece que este justificado ese rigor de la vinculacin positiva a
la ley. La vinculacin positiva es requisito esencial de toda actividad hablatoria que comporte limitacin de
las libertades y derechos de los ciudadanos a que se refiere el art 53 de la Const: "slo por ley, que en todo
caso deber respetar su contenido esencial, podr regularse el ejercicio de tales derechos y libertades".
En la actualidad, se ha producido un renacimiento de la tesis de la vinculacin positiva. Admitida,
pues, de forma que toda limitacin de la libertad o la propiedad exige una previa habilitacin legal, no es
posible precisar para todos los casos el grado con que ha de exigirse que la ley regule la materia en cuestin
y, por consiguiente, el margen de desarrollo que puede dejar al poder reglamentario.
Garca de Enterria y Fernndez Rodrguez exponen la exigencia de la vinculacion positiva con
extraordinario rigor: "La Administracin -afirman- necesita de un respaldo normativo explcito.
Si la ley, como el reglamento, por mnimos que sean, y entendidos ambos como el bloque de la
legalidad, son un presupuesto de la actividad administrativa, parece que se impone el que la Administracin
no pueda actuar sin norma alguna, y as como no hay actuacin material lcita de la Administracin sin acto
previo, tampoco hay acto lcito sin una norma previa legal o reglamentaria al que el acto o actividad de la
Administracin pueda ser reconducido.
B) El principio de igualdad:
La sujecin de la Administracin Pblica al principio de igualdad se impone, como a los restantes
poderes pblicos, por el art 14 de la Const. Este principio encuentra una aplicacin directa en el art 2 del
Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.
C) La proporcionalidad:
La proporcionalidad entre la actividad administrativa y el fin pblico a que debe responder supone
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que los medios empleados se correspondan con los resultados, sin que stos sobrepasen las necesidades
pblicas. Este principio se invoca de forma especial por el art 6 del Reglamento de Servicios de las
Corporaciones Locales. Este principio tiene en la actualidad un gran desarrollo en materia sancionadora.
D) El principio de buena fe:
El principio de buena fe rige las relaciones entre la Administracin y los administrados, de la misma
forma que, como principio general del Derecho, rige las relaciones entre los particulares conforme a lo
establecido en el art 7 del Cdigo civil: "los derechos debern ejercitarse conforme a las exigencias de la
buena fe".
La Administracin viola la buena fe, cuando falta a la confianza que ha despertado en el administrado
procediendo en contra de sus propios actos. Pero un administrado no puede invocar este principio ms que
en determinadas condiciones.
E) El inters pblico:
El inters pblico sirve de justificacin a toda la actividad administrativa. Inters pblico, es un
inters comn, que, aunque no beneficie a la totalidad de la comunidad, si favorece al menos a una fraccin
importante de sus miembros.
La invocacin al inters pblico no tiene, determinadas limitaciones y as, la Administracin no puede
en funcin del inters pblico proceder a reglamentar la vida privada, ni confundir aqul con el fiscal o
recaudatorio, enriquecindose a expensas de algunos administrados, con infraccin del principio de igualdad.
3. LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE LIMITACIN.*
Por actividad administrativa de limitacin o de polica se entiende aqulla forma de intervencin
mediante la cual la Administracin restringe la libertad o derechos de los particulares, pero sin sustituir con
su actuacin la actividad de stos.
El trmino polica es confuso, porque con el se nombran unos determinados rganos del Estado (las
fuerzas de Seguridad) y de otro lado, porque con la expresin actividad de polica se apunta a uno de los
fines de la Administracin, la conservacin del orden pblico. Por ello, sin abandonarlo, se postula su
sustitucin paulatina por el de actividad administrativa de limitacin.
Garca de Enterria y Fernndez Rodrguez en contra del empleo de este trmino, advierten que "es
curioso que ese uso de calificar como polica a toda actividad administrativa de limitacin de derechos se
haya mantenido vivo an en Espaa".
El abandono del trmino polica como denominador de todas o de una sola de las formas de la
actividad administrativa se advierte ya en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, que
divide la actividad de stas en "intervencin administrativa en la actividad privada, accin de fomento y
accin de servicio pblico".
Cuestiones terminolgicas aparte, lo cierto es que en nuestra doctrina se suele dar un desmesurado
concepto de la actividad de limitacin. Por otra parte, no son a nuestro juicio, medidas de limitacin la
coaccin y la sancin, que operan en el mbito del Derecho no sustantivo sino garantizador.
La actividad administrativa de limitacin supone que la incidencia negativa de esta sobre la libertad
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de los particulares sea consecuencia del ejercicio concreto de una potestad administrativa con un acto de por
medio y no efecto directo de una ley Cuando, por el contrario, la limitacin tiene lugar sin el intermedio de
un acto administrativo, estamos en presencia de una limitacin legal, como es el caso de determinadas
nacionalizaciones (minas, aguas subterrneas) o de la imposicin generalizada de deberes como los de
informacin a efectos estadsticos, etc.
4. LOS GRADOS DE LIMITACIN EN LA LIBERTAD Y DERECHOS DE LOS PARTICULARES.
La actividad administrativa de limitacin de los derechos y libertades de los administrados responde a
una escala o progresin, segn la intensidad de la medida interventora.
En el grado menor hay que consignar los deberes o cargas que la Administracin puede exigir a los
administrados de comunicar determinados comportamientos o actividades, bien mediante la remisin de la
informacin, bien a travs de la inscripcin en un registro pblico de una determinada actividad o de la
utilizacin de un objeto.
Un segundo punto de superior intervencin administrativa estara constituido por el sometimiento
del ejercicio de un derecho a una autorizacin, que no es otra cosa, que una constatacin reglada por la
Administracin de que se dan las condiciones requeridas para ello.
El grado siguiente de limitacin lo constituye la actividad administrativa que se concreta en una
prohibicin formal de hacer o la imposicin de una determinada conducta positiva. As, por ejemplo, la orden
de cierre de establecimientos por razones de orden o calamidad pblica, etc.
Una forma de limitar los derechos es tambin su sacrificio o privacin en favor de un inters pblico
mediante una indemnizacin. Garca de Enterria y Fernndez Rodrguez, han formulado una tipologa de las
formas de incidencia negativa de la actividad administrativa en la libertad y derechos del mayor inters. Se
trata de una formulacin sobre el intervencionismo pblico, ms que administrativo, cuyo gran inters
justifica el siguiente resumen:
1, Sacrificio de situaciones de mero inters: Originadas como consecuencia del ejercicio de potestades
administrativas discrecionales, como las derivadas del ejercicio de la potestad organizatoria.
2, Limitaciones administrativas de derechos: Como aquellas incidencias que no modifican el derecho
subjetivo afectado, ni tampoco la capacidad jurdica o de obrar del titular, sino que actan exclusivamente,
sobre las condiciones del ejercicio de dicho derecho, dejando inalterado todo el resto de los elementos del
mismo.
3, Expropiaciones, transferencias coactivas no expropiatorias, comisos: Se produce una extincin del
derecho mismo; la limitacin llega pues al mximo. La expropiacin sacrifica la propiedad en favor de un
beneficiario que queda por ello gravado con la carga de satisfacer un justo precio al expropiado.
4, Prestaciones forzosas: Previstas en el art 31,3 de la Const. Las ms notorias son el servicio militar, la
prestacin personal y de transporte en municipios de menos de 10.000 habitantes y las requisas previstas en
la L.G. de Sanidad.
5, Imposicin de deberes: Transciende al ordenamiento administrativo en 3 supuestos cuando es efectuada
por norma de Derecho administrativo, cuando se imponen por decisin administrativa, previa una norma que
lo autorice (rdenes) y cuando se confa a la Administracin la vigilancia del deber.
6, La delimitacin administrativa de derechos privados: Con la incidencia de la accin administrativa, bien
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atribuyendo derechos ex novo, bien limitando su ejercicio o convirtiendo el derecho en una indemnizacin a
travs de la expropiacin.
5. LAS TCNICAS DE LA ACTIVIDAD DE LIMITACIN. LA REGLAMENTACIN.
En el planteamiento de la actividad de polica se consideran medios de limitacin de la actividad de
los particulares, la reglamentacin, la autorizacin, las prohibiciones y los mandatos. Esta misma
enumeracin se recoge en la L.R.B.R.L. de 1985, que adems de la autorizacin, se refiere a "otras formas
de control preventivo" (art 84).
La l forma de intervencin administrativa limitadora es, sin duda, la que tiene lugar a travs de la
reglamentacin. La Administracin del Estado o de las CCAA, en desarrollo de mandatos legales y con
apoyo en stos, imponen, en efecto, determinadas limitaciones a la actividad de los administrados a travs de
los reglamentos. Lo mismo ocurre en la esfera de competencias de las Entidades Locales, que "podrn
aprobar Ordenanzas y Reglamentos y los Alcaldes dictar bandos, que en ningn caso contendrn preceptos
opuestos a las leyes".
El estudio de la intervencin administrativa a travs de la potestad reglamentaria suele remitirse, a la
teora de las fuentes del Derecho administrativo, porque los reglamentos se ven ms como un producto
normativo que como una tcnica de intervencin, lo que lleva incluso a negar "a la sola normacin
reglamentaria el carcter de una verdadera limitacin administrativa" Garca de Enterria y Fernndez
Rodrguez).
La reglamentacin administrativa impone, las limitaciones o deberes a los administrados, unas veces
directamente, con amenaza o no de sancin y otras, simplemente regula las dems formas de actividad o
intervencin a travs de la sujecin a autorizacin de determinadas actividades o ejercicio de derechos o
prefigurando el contenido de las rdenes (mandato o prohibiciones) para casos concretos.
Como intervencin reglamentaria deben calificarse los supuestos en que la Administracin dirige la
actividad de los administrados por medio de las llamadas directivas, tan frecuentes en el intervencionismo
econmico.
Un caso lmite de intervencionismo reglamentario sobre los derechos privados lo constituir lo que
Garca de Enterria y Fernndez Rodrguez denominan configuracin por la Administracin del contenido
normal de los derechos privados. Este sera el caso de la intervencin administrativa sobre el ius aedificandi.
El contenido del derecho a edificar resulta as libremente delimitado, caso por caso, por la Administracin
desde la estimacin del modelo urbano que el Plan de Urbanismo realiza
6. LA AUTORIZACIN.***
Del concepto de autorizacin debe resaltarse, que hace posible el ejercicio de un derecho o facultad
que ya pertenece al administrado La autorizacin no limita derechos sino que los amplia. La autorizacin no
tiene, como las dispensas discrecionales, connotacin alguna de privilegio o exoneracin del cumplimiento
de obligaciones legales.
RANELLETTI situ el centro de gravedad de la autorizacin en la preexistencia en el sujeto
autorizado de un derecho subjetivo, cuyo libre ejercicio permite la autorizacin removiendo los lmites
establecidos a dicho ejercicio.
GARCA DE ENTERRIA y FERNNDEZ RODRGUEZ afirman que "la intensidad de los poderes
discrecionales de la Administracin y la limitacin de iure o de facto del nmero de autorizaciones, hacen
-1-
cada vez ms ilusoria la imagen de un derecho preexistente". Se trata en cierto modo de una vuelta a la tesis
de OTTO MAYER que ya adverta, que la reserva de permiso, puede revestir frmulas diferente segn la
mayor o menos amplitud de accin asignada a la voluntad de la autoridad; sta va desde la apreciacin libre
hasta la simple aplicacin al caso individual de la regla que determina el permiso
Aqu, sin embargo, se parte de una concepcin ms restrictiva, de la autorizacin como un acto
reglado, que libera la prohibicin del ejercicio de un derecho o libertad preexistente, de forma que la
autorizacin trata simplemente de delimitar si la actividad o el ejercicio del derecho o libertad en cuestin
cumplen las exigencias legales o reglamentarias.
La diferencia de la autorizacin con la concesin, resulta en ocasiones muy difciles de establecer. As
ocurre, cuando la pretendida autorizacin recae sobre actividades que la legislacin de una u otra forma
limita a unos pocos sujetos, lo que obligara, aunque nuestro ordenamiento no lo prevea as, a otorgarlas a
travs de un procedimiento que garantice la igualdad de oportunidades, caracterstica fundamental del
procedimiento concesional.
El concepto de autorizacin debe limitarse a los supuestos en que no hay limitacin en el nmero de
beneficiarios del derecho o actividad ejercitada, ni discrecionalidad en el otorgamiento (Ej. licencias de caza,
de conducir, etc), remitiendo al concepto de concesin los dems supuestos en que la Legislacin permite
claramente la discrecionalidad en el otorgamiento o limita el nmero de beneficiarios del ejercicio del
derecho o actividad en funcin de condiciones legalmente definidas.
El efecto de la autorizacin se reduce, a permitir el ejercicio de un derecho o una libertad, sin que la
autorizacin sirva de ttulo especfico de intervencin para dar origen a lo que ZANOBINI denomina un
"rapporto iuridico continuativo" entre la Administracin y el autorizado, sujetando al permisionario a una
serie de controles anlogos a aquellos que en la relacin concesional permiten al concedente vigilar y dirigir
la actividad del concesionario.
A nuestro juicio, cuando se establece sobre una autorizacin una relacin duradera y legitimante de
nuevas formas de intervencin, en que se estn haciendo pasar por autorizaciones supuestos de concesin o
bien se confunde el acto de autorizacin.
Consecuentemente con el carcter reglado de la autorizacin tampoco es posible modular
discrecionalmente a travs de determinaciones accesorias (condicin, trmino, modo) los efectos del
ejercicio del derecho o actividad autorizada -lo que si es factible en las concesiones-.
Cuestin relevante en el rgimen de las autorizaciones es tambin el de su transmisibilidad. Su
admisin viene dada en funcin del grado de personalizacin que la actividad autorizada pueda tener. As, en
las autorizaciones entregadas intuitu personae no es posible su transmisin, como ocurre, por ejemplo, en la
licencia de armas.
En cuanto su extincin, las autorizaciones quedan sin efecto, en 1 lugar, por la ejecucin de la
actividad autorizada, como ocurre con las relativas a las condiciones de una obra o instalacin, o por el
transcurso del plazo por el que fueron otorgadas, si se trata de licencias referentes a actividades personales
(art 15 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales.
Se extinguen tambin por su revocacin o anulacin. Como refiere el art 16 del Reglamento de
Servicios de las Corporaciones Locales de 1955.
7. ORDENES, MANDATOS Y PROHIBICIONES.
-1-
La posibilidad de que la Administracin emita rdenes positivas es decir, mandatos que obligan al
administrado a una determinada actividad, as como rdenes negativas o prohibiciones absolutas que
impiden al sujeto realizar cierta actividad, permite configurar otras modalidades de la intervencin
administrativa. Las rdenes son, "actos por los que la Administracin hace surgir a cargo de un sujeto un
deber de conducta positivo (mandato) o negativo (prohibicin), cuya inobservancia expone al obligado a una
sancin en caso de desobediencia".
Las rdenes positivas o negativas pueden, venir establecidas en un reglamento administrativo de
forma general para los que se hallen en determinados supuestos, sin necesidad de acto administrativo. Como
deca OTTO MAYER, "la orden de polica puede presentarse en dos hiptesis principales: como regla
general y como determinacin del caso individual, como regla de derecho y como acto administrativo. Estos
dos tipos de rdenes se contemplan en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955, al
referirse a la intervencin que se acta por Ordenanzas Reglamentos y Bandos de Polica y buen gobierno o
bien por "rdenes individuales, constitutivas de mandato para la ejecucin de un acto o la prohibicin del
mismo" (art 5).
Desde otra perspectiva, las rdenes, pueden estar legitimadas por una potestad de supremaca
general que afecta a todos los ciudadanos, como las previstas en la legislacin de orden pblico, sanitaria,
etc.
En donde con ms evidencia se manifiesta el carcter limitativo de derechos de la orden es en las
relaciones de supremaca general. As,la Legislacin de Proteccin de la Seguridad Ciudadana contempla la
disolucin de grupos y reuniones ilegales, en que ambos efectos del mandato y la prohibicin van unidos,
ordenndose al tiempo una accin positiva -la disolucin de la reunin ilegal- y prohibindose esa misma
accin para el futuro. Igualmente, las rdenes previstas en la Legislacin de Proteccin Civil, que permite al
Ministerio de Justicia e Interior, Gobernadores Civiles y Autoridades Locales amoldar las conductas de los
ciudadanos y de los medios de comunicacin social a las situaciones de grave riesgo, catstrofe o calamidad
pblica.
El efecto de la orden de polica debidamente notificada o comunicada consiste en la obligacin de
obedecer conforme a su contenido, es decir, en una obligacin ejecutoria de conducirse de la manera exigida
por la orden.
Las rdenes, mandatos y prohibiciones cuentan con un amplio sistema garantizador, que
normalmente es ms enrgico en las rdenes dictadas en una relacin de supremaca especial, que incluso
pueden disponer de una Jurisdiccin al servicio de su peculiar disciplina (militares). En relacin con este tipo
de rdenes se plantea el de los trminos y lmites de la obediencia debida, que, en su caso exonera al inferior
por el cumplimiento de la orden ilegal del superior.
8. CONCEPTO Y EVOLUCIN DE LA ACTIVIDAD DE FOMENTO.*
Por Actividad de Fomento se entiende aquella modalidad, de intervencin administrativa que consiste
en dirigir la accin de los particulares hacia fines de inters general mediante el otorgamiento de incentivos
diversos. La tcnica de incentivar actividades privadas, el mecenazgo en definitiva, es conocida desde los
primeros tiempos de nuestra civilizacin, pero es en el Despotismo Ilustrado del Siglo XVIII donde ese
modo de intervencin es teorizado ms abiertamente como una modalidad de la accin pblica.
Adems, como ha resaltado la ms reciente historiografia, los Borbones inician planes de promocin
por sectores preferentes, como el decretado por Fernando VI en las fbricas de seda, vidrio, loza, entre
otras. El fomento se teoriza por los cultivadores de la ciencia espaola de la polica: Valeriola, Foronda,
-1-
entre otros, y DOU Y BASSOLS en sus Instituciones de Derecho Pblico General de Espaa con noticia del
particular de Catalua, afirmar al trmino del Antiguo Rgimen que "los premios y los castigos son los dos
pesos, que han de tener concertado el reloj de la Repblica..."
La poltica econmica del siglo XIX sita la accin de fomento en el centro mismo del
intervencionismo administrativo bautizndose el Ministerio que se ocupa de los asuntos econmicos
justamente con el nombre de Ministerio de Fomento y ese mismo nombre califica a los representantes del
Gobierno en las provincias, antecedente de los Gobernadores, los Subdelegados de Fomento, a los que, en
1833, dirigir Javier de Burgos su famosa "Instruccin".
Los estmulos econmicos cobran importancia para la realizacin de las obras pblicas por los
particulares, reguladas por la Ley General de 1877. Esta Ley define ya la subvencin en el ms amplio
sentido como "cualquier auxilio directo o indirecto de fondos pblicos, incluso la franquicia de los Derechos
de Aduanas para el material que haya de introducirse".
No hay que olvidar, sin embargo, la oposicin radical de los revolucionarios de 1868 a las
subvenciones pblicas a las actividades privadas, reaccin que hoy inscribiramos en las doctrinas del
liberalismo econmico ms radical.
En este siglo, las ayudas pblicas a la iniciativa privada en todos los sectores econmicos se
racionalizan despus de la Ley 152/1963, sobre Industrias de Inters Preferente en los Planes de Desarrollo
Econmico y Social en los aos sesenta.
La misma Const. de 1978 alude en numerosos preceptos a la actividad administrativa de fomento
"como una manifestacin ms de la actuacin administrativa prcticamente en relacin con todos aquellos
sectores a que tal actuacin administrativa es referible (MARTN RETORTILLO, S.). As, al sancionar los
principios rectores de la poltica social y econmica indica que "los poderes pblicos fomentarn la
educacin sanitaria, la educacin fsica y el deporte (art 43,3), las organizaciones de consumidores (art
51.2), etc.
9. LOS INCENTIVOS ECONMICOS.
Los incentivos econmicos ocupan hoy, un lugar relevante entre las medidas de fomento de la
actividad de los particulares hacia fines considerados de inters general. Por ello, el fomento mediante
estmulos jurdicos y econmicos ha constituido siempre un ttulo habilitante que ha permitido a la
Administracin intervenir, ordenar y controlar las actuaciones privadas apoyadas por ayudas pblicas. Sin
embargo, el intervencionismo que se justifica en la propia accin de fomento ni es ilimitado ni
indiscriminado, sino que ha de acomodarse al principio de mensurabilidad de las potestades administrativas.
En cuanto a las clases de estmulos econmicos, la doctrina distingue entre aqullos que no
significan para la Administracin un desembolso inmediato, sino ms bien una prdida de ingresos, como las
exenciones fiscales, de aquellos otros auxilios directos que comportan una efectiva salida de dinero pblico
en favor de un particular o de otra Administracin Pblica. Dentro de esta clase se incluyen los anticipos,
premios o primas, subsidios en funcin de circunstancias personales y seguros de beneficios industriales.
Los estmulos econmicos dinerarios se clasifican, atendiendo a la condicin del beneficiario y a su
finalidad, en econmicos, pblicos y estmulos administrativos.
Desde una perspectiva temporal las ayudas econmicas pueden ser previas, si se conceden y
entregan antes del cumplimiento de la actividad que se trata de incentivar (becas, prstamos) o, por el
contrario, posteriores a la actividad desarrollada.
-1-
La doctrina tiende a considerar estmulos econmicos slo aqullos que tienen una inmediata
traduccin dineraria, olvidando los estmulos econmicos en especie, consistentes en otorgar el derecho al
aprovechamiento de aqullos bienes de dominio pblico "afectados al fomento de la riqueza nacional". Es el
caso de las aguas y las minas (art 339,1 del C.c.).
Singularidad del rgimen de la actividad de fomento por medio de estmulos econmicos es la
incidencia del principio de legalidad que ofrece matices en el mbito financiero: por su parte, el art 133,3 de
la Const, establece que "todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deber establecerse en
virtud de una ley".
10. LA SUBVENCIN. CONCEPTO Y NATURALEZA.
La doctrina ms autorizada mantiene una concepcin muy estricta de la subvencin caracterizada
por las siguientes notas:
a) La subvencin es ante todo una atribucin patrimonial a fondo perdido (excluyendo la exencin fiscal, la
devolucin de impuestos. los avales del tesoro y los crditos subvencionados).
b) De una Administracin Pblica como sujeto activo otorgante en favor de un particular (excluyendo, las
subvenciones presupuestarias a favor de Entidades Estatales autnomas, las dotaciones presupuestariasfinancieras para el funcionamiento de los servicios pblicos descentralizados y las subvenciones
compensadoras de dficit, etc.
c) Afectacin inicial de la atribucin patrimonial al desarrollo de una actividad del beneficiario. Por falta de
este elemento se excluiran del concepto de subvencin los premios y las primas cuya cuantificacin se hace
a posteriori de una determinada actividad o conducta, pero sin entablarse una relacin jurdica previa entre el
otorgante y el aspirante, incluyndose, las becas en que realmente se produce ad initio de su concesin esa
"atribucin patrimonial afectada".
En cuanto a la naturaleza jurdica de la subvencin y una vez superada la jurisprudencia recada
durante la vigencia de la Ley de lo Contencioso-administrativo de 1888 es incuestionable hoy la calificacin
de la relacin jurdica que se crea con el otorgamiento de la subvencin como jurdico-administrativa y la
competencia de la jurisdiccin de este orden para conocer de las incidencias y conflictos que en base a la
misma se originen.
Se ha calificado la subvencin de donacin modal de Derecho Pblico (NIEVES BORREGO); de
contrato de Derecho Pblico (art 2 de la Ley y 2 y 3 del Reglamento de Contratos del Estado); o de
relacin jurdica unilateral nacida de un acto administrativo del que nace un derecho de crdito a favor del
particular beneficiario frente a la Administracin Pblica otorgante, como parece ms adecuado
(FERNNDEZ FARRERES).
11. LA SUBVENCIN EN EL DERECHO COMUNITARIO EUROPEO.
El ingreso de Espaa en las C. Europea ha supuesto la insercin en el ordenamiento jurdico espaol
de las prohibiciones y limitaciones que para facilitar la competencia entre las empresas de los diversos
Estados se impone a la poltica incentivadora de cada uno, y de otra, a gestionar por mandato de diversos
reglamentos y directrices comunitarias una poltica subvencional en nombre de la Comunidad.
La prohibicin de ayudas econmicas tiene su base en la previsin contenida en el art 92 del
Tratado de la Comunidad Econmica Europea
-1-
Tres son las condiciones precisas para que pueda considerarse que un determinado apoyo econmico
a una empresa o grupo de ellas es contraria a la prohibicin comunitaria: 1 Es preciso que se trate de una
ayuda econmica ya que mientras la subvencin es una prestacin en metlico o en natura, acordada para el
mantenimiento de una empresa al margen del pago, la ayuda es una nocin ms amplia como las
incentivaciones que aligeran las cargas que graban el presupuesto de una empresa. En la prohibicin del
Tratado de la CEE se comprenden no slo las subvenciones propiamente tales o ayudas directas sino las
exenciones de impuestos y tasas, la bonificacin de intereses, los suministros de bienes, etc.
Por excepcin, el prrafo 2 del art 92 del Tratado de la CEE establece que sern compatibles con el
Mercado Comn:
a) Las ayudas de carcter social concedidas a los consumidores individuales si son otorgadas sin
discriminacin en el origen de producto.
b) las ayudas destinadas a remediar los perjuicios ocasionados por calamidades naturales u otros
acontecimientos extraordinarios.
c) Las ayudas concedidas a la economa de ciertas regiones de la R.F. Alemana afectadas por la divisin de
su pas.
El prrafo 3 del mismo art 92, precepta que "podrn" ser compatibles con el Mercado Comn: a)
Las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo econmico de territorios en el que el nivel y salarios
aplicados sean bajos. b) Las ayudas destinadas a estimular la aplicacin de un proyecto importante de inters
comn europeo. c) Las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de ciertas actividades o regiones. d) Las
dems clases de ayudas determinadas por acuerdo del Consejo adoptado por mayora y a propuesta de la
Comisin.
Al margen de estas excepciones, se establece la posibilidad de una dispensa general que el Consejo
podr acordar por unanimidad a peticin de un Estado miembro, siempre que circunstancias excepcionales
justifiquen tal decisin (art 93,2).
En cuanto al control de la normativa sobre ayudas y subvenciones la Comunidad, a travs de la
Comisin y del Consejo, desarrolla una triple actividad tendente al examen, a la prevencin y, en su caso, a la
represin por infraccin. La apertura de un procedimiento conlleva, la suspensin de las ayudas proyectadas.
Desde la consideracin del art 92 como una norma prohibitiva que produce efectos per se, no se
entiende que, a pesar de las dificultades de enjuiciamiento, no pueda el Juez nacional aplicar directamente la
norma comunitaria (FERNNDEZ FARRERES).
12. LA ACTIVIDAD DE PRESTACIN O DE SERVICIO PBLICO.***
La actividad administrativa de prestacin es aqulla por la que la Administracin, sin limitar, ni
incentivar la actividad privada, satisface directamente una necesidad pblica mediante la prestacin de un
servicio a los administrados. Estos pueden ser muy variados como por ejemplo, el transporte, el
abastecimiento, la sanidad, la enseanza.
Su desarrollo es de origen reciente. Hasta el siglo XVIII los servicios sociales, fundamentalmente la
enseanza y la sanidad, se prestan, como en los siglos anteriores por la Iglesia.
En el presente siglo, la actividad de prestacin del Estado no deja de crecer, extendindose a la
produccin industrial de bienes y servicios, al margen de toda caracterizacin de dicha actividad como de
servicio pblico y con sujecin al Derecho privado; por otra parte, la crisis de la frmula concesional lleva al
-1-
aumento de los servicios prestados en rgimen de gestin directa, como en el caso del ferrocarril.
La actividad de prestacin se denomina tambin de servicio pblico aunque es un termino equvoco,
porque con el trmino servicio pblico no se designa exclusivamente una forma de la actividad
administrativa. sino tambin el conjunto de ella y de los rganos de la Administracin.
La generalidad a que se presta el trmino servicio pblico justifica que se postule su sustitucin por
el de actividad de prestacin como ha ocurrido con el trmino polica o al menos la utilizacin de uno y otro,
lo que permite la concrecin de aqul a la actividad prestacional, como hace GARRIDO.
De los arts. 196 a 198 del Reglamento de Contratos del Estado, de los cuales se deduce que el
rgimen de servicio pblico, que ha de estar previamente establecido y definido como tal antes de su
concesin a los particulares, debe reunir las siguientes notas:
1. Que no implique el ejercicio de poderes soberanos.
2. Publicacin de la actividad, determinando el alcance de las prestaciones en favor de los Administrados.
3. Que el servicio o actividad tenga un contenido econmico que lo haga susceptible de explotacin por
empresarios particulares.
13. LAS FRONTERAS ENTRE LA ACTIVIDAD DE PRESTACIN Y LA ACTIVIDAD PRIVADA.
Resulta muy difcil establecer un criterio material que precise qu actividades son publicas por
naturaleza y cules deben ser confiadas a la iniciativa particular. Advierte BENOIT, que el rgimen liberal se
caracteriza por una tendencia a reservar a la iniciativa privada toda actividad de prestacin. Por el contrario,
en un rgimen socialista todas las actividades de prestacin que comportan poder, y principalmente las
finanzas y los grandes medios de produccin, tienden a depender del sector pblico quedando las restantes
actividades en manos del sector privado. Pero el socialismo como el liberalismo, tampoco es esttico.
No hay actividades pblicas o privadas por naturaleza y que la determinacin de aquellas
prestaciones que han de satisfacerse desde la Administracin depende en cada caso y circunstancia de lo que
decida el poder poltico mediante la reserva de determinadas actividades al sector pblico a travs de la
nacionalizacin o municipalizacin, lo que habr de hacerse desde parmetros constitucionales.
La Const, espaola pretende ser neutral, poniendo una vela en el altar del liberalismo econmico al
reconocer la libertad de empresa en el marco de una economa de mercado" (art 38) y otra vela en el del
socialismo Al reconocer "la iniciativa pblica en la actividad econmica" (art 128).
Hay una cierta preferencia en favor del sector privado para el ejercicio de actividades econmicas,
dada la colocacin del art 38 de la Secc. 2 del Cap. II del Titulo I, lo que hace de la libertad de empresa un
verdadero derecho subjetivo y -no un mero principio rector de la poltica social y econmica- que cabe
invocar ante los Tribunales, aunque no en va de amparo (Garrido).
El art 86,3 de la L.R.B.R.L. ha reiterado que el Estado y las CCAA, en el mbito de sus respectivas
competencias, podrn establecer mediante ley, idntica reserva para otras actividades y servicios".
14. LAS FORMAS DE GESTIN DE LOS SERVICIOS PBLICOS.***
La actividad de prestacin o de servicio pblico puede ser cumplida por la Administracin en
rgimen de Derecho pblico, o por medio de organizaciones privadas propias. En el primer caso, los
servicios pueden prestarse tanto por gestin directa de la Administracin, como indirectamente a travs de
-1-
los particulares. Todos estos modos de gestin estn sistemticamente regulados en la L.R.B.R.L.
La gestin directa admite formas de Derecho pblico y de Derecho privado. Entre las primeras
estn:
1/ La gestin por la propia Entidad Local, el servicio estar a cargo del personal directamente dependiente
en su actuacin de los acuerdos y actos de los rganos de la Corporacin local.
2/ La gestin por organismo autnomo local comporta la creacin de una organizacin especializada regida
por un Consejo de Administracin que ser presidido por un miembro de la Corporacin.
Como forma privada de gestin directa se prev, la gestin a travs de una sociedad mercantil, cuyo
capital social pertenezca ntegramente a la Entidad local.
En cuanto a las formas de gestin indirecta, todas ellas suponen la intervencin de un particular o de
una empresa mixta ligados a la Administracin titular del servicio por una relacin contractual. Por ello, las
modalidades de la gestin indirecta se enuncian en la Ley de Contratos del Estado.
Para los Entes Locales, el art 85,4 de la L.R.B.R.L. de 1985, establece como formas de gestin
indirecta la concesin, la gestin interesada, el concierto, el arrendamiento y la sociedad mercantil y
cooperativas legalmente constituidas.
15.- EVOLUCIN DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIN EN EL
SISTEMA ESPAOL: LA INSUFICIENCIA DEL SISTEMA PENAL COMO CAUSA DEL
EXORBITANTE PODER SANCIONADOR DE LA ADMINISTRACIN ESPAOLA.
A) El monopolio judicial del poder represivo en el constitucionalismo gaditano y sus excepciones en
el siglo XIX.
Al igual que en otros pases, nuestro constitucionalismo decimononico, atribuir la potestad punitiva
estatal a los Jueces y Tribunales consecuentemente con el principio de divisin de poderes.
La negacin de poderes represivos al Gobierno y la Administracin se compatibiliz, con la unin de
funciones administrativas y judiciales en el ltimo grado de aqulla, pues los Alcaldes se constituan en
ltimo escaln del orden judicial, encomendndoseles los actos de conciliacin y la decisin de juicios de
nfima cuanta en el mbito civil, etc. Adems los Alcaldes tienen tambin poderes sancionadores en su
condicin de autoridades gubernativas, representantes y delegados del Gobierno en el Municipio.
Nuestra Doctrina administrativa del siglo XIX a diferencia de la francesa es consciente de que aun
siendo una funcin judicial, es necesario reconocer un cierto poder represivo a la Administracin, aunque en
trminos muy moderados. El Consejo de Estado justificar tambin ese poder sancionador administrativo al
resolver los conflictos entre la Administracin y los Tribunales.
Rigiendo ya el Cdigo penal de 1853, se aprob el R.D. de 1853 por el que se pretende resolver las
dudas y conflictos que ocurren entre la Administracin y los tribunales ordinarios por no determinar las leyes
con la claridad debida. La potestad punitiva admite una triple dimensin: una, la propia de los tribunales
penales y otras dos en manos de la Administracin: la primera ejercitada gubernativamente y segunda
sujetndose a las formas de un juicio.
La tesis contraria, que afirma el monopolio judicial sobre la funcin represiva luce en el Ttulo X del
Proyecto de Constitucin Federal de la Repblica Espaola de 1873, que prohbe, "al Poder ejecutivo en
todos sus grados imponer penas". La Ley de Prensa de 1883, admite un recurso suspensivo ante el juez
-1-
penal contra el acto sancionador administrativo, que habra de tramitarse con arreglo a las normas del
proceso de apelacin de las faltas.
La legislacin administrativa especial del siglo XIX, si bien define delitos y faltas al margen del
Cdigo penal, ordinariamente remita su castigo a los jueces. No es normal encontrar en ella la atribucin de
poderes sancionadores directos a las autoridades gubernativas generales o sectoriales.
B) Politizacin y crecimiento de la potestad sancionadora en la Dictadura de Primo de Rivera y en la
Segunda Repblica:
En la Dictadura de Primo de Rivera (1923-1930) los poderes sancionadores de la Administracin se
disparan. El poder punitivo de la Administracin se afirma en trminos absolutos y sin limitaciones en el R.D.
de 1926.
Con la cada de la Dictadura y el advenimiento de la segunda Repblica no cambiar el signo de la
Legislacin administrativa sancionadora. La 2 Repblica fue inconsecuente con los principios democrticos
y liberales que la inspiraban y no menos dura en el diseo de la represin administrativa que lo fue la
Dictadura.
Una de las primeras leyes aprobadas por el Parlamento, incluso antes que la previa Constitucin de
1931, que apuntaba contra los desafectos al nuevo rgimen poltico. Defina como actos de agresin a la
Repblica un rosario de actitudes, como: la apologa del rgimen monrquico, el uso de emblemas, insignias
o distintivos alusivos a uno y a otras; etc.
Las sanciones previstas en la Ley consistan en el confinamiento o extraamiento, la imposicin de
multas y la clausura e intervencin de la contabilidad de centros y asociaciones.
La Ley de Defensa de la Repblica transmiti su espritu y parte de sus preceptos a la Ley de Orden
Pblico de 1933. Hay tres innovaciones: la definicin del orden pblico y el establecimiento de un catlogo
de actos contrarios al mismo; la atribucin al ejecutivo de la facultad de declarar los estados de prevencin,
alarma y guerra sin necesidad de contar con el Parlamento, y la atribucin a la autoridad gubernativa de
facultades sancionadores ordinarias fuera de la declaracin formal de los estados de excepcin.
En el mbito local, la Ley Municipal de 1935 mantuvo el criterio tradicional de atribuir al Alcalde la
potestad sancionadora por la infraccin de ordenanzas y bandos municipales dentro del lmite mximo de
200 pts. en las capitales con ms de 50.000 habitantes. Estas facultades eran independientes de las que le
correspondan como Delegado del Gobierno.
C) El sistema sancionador en el Rgimen de Franco:
Ni la legislacin municipal, ni la de orden pblico ofrecen novedades dignas de mencin. Debe
destacarse la preocupacin por las garantas formales, con el diseo de un procedimiento sancionador por la
Ley de 1958 sin ser aplicable a la represin de los fraudes fiscales, a las sanciones de orden pblico, etc.
Debe destacarse el crecimiento espectacular del poder sancionador en todos los mbitos de la
intervencin administrativa, siendo el captulo represivo el inquilino habitual de toda regulacin
administrativa sectorial, como acreditan la Legislacin tributaria, sobre divisas, contrabando, de vivienda,
urbanismo, trfico, etc. Los poderes sancionadores de las autoridades administrativas sectoriales van a
superar los de polica general o de orden pblico.
16. FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL Y LMITES DE LA POTESTAD SANCIONADORA.
-1-
Por sus confusos e ilegtimos orgenes en nuestro Derecho, donde se haba producido una
despenalizacin inconsciente, paulatina y silenciosa la potestad sancionadora de la Administracin ha tenido
que ser convalidada por el art 25 de la Const. que, al establecer el principio de legalidad en materia
punitiva, se refiere tanto a la penal como a la administrativa y el prrafo 3 que admite a contrario sensu
sanciones administrativas que no impliquen privacin de libertad. El reconocimiento de la constitucionalidad
de las sanciones impuestas por la Administracin se apoya tambin en el art 45,3 que con referencia al
medio ambiente, prev sanciones penales o administrativas, as como la obligacin de reparar el dao
causado.
Consecuentemente con estos preceptos, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha confirmado
la legitimidad de la potestad sancionadora de la Administracin en diversos pronunciamientos, entre los que
destaca la Sentencia 77/1983.
En la misma Sentencia el T. Constitucional ha dejado establecidas las condiciones para la imposicin
de las sanciones administrativas en los siguientes trminos:
a) Sujecin de la potestad sancionadora al principio de legalidad.
b) La interdiccin de las penas de privacin de libertad, a las que no puede llegarse de modo directo o
indirecto a partir de las infracciones sancionadas. Si dicho lmite se traspasase podra utilizarse el
procedimiento de habeas corpus previsto en la L.O. 6/1984. La Sentencia de 1981 matiza que dicho lmite
no es aplicable al rgimen disciplinario militar.
c) El respeto de los derechos de defensa reconocidos en el art 24 de la Constitucin.
d) la subordinacin de la potestad sancionadora de la Administracin a la autoridad judicial, que consiste en
el control posterior de los actos sancionadores por la J.C.A.
Sin embargo, el Tribunal Constitucional no se ha planteado la cuestin de los lmites cuantitativos de
la potestad sancionadora de la Administracin, ineludible cuestin, si como se afirma, sta es auxiliar de la
potestad penal que corresponde a los Tribunales de Justicia. En contra de este carcter, est que la multas
administrativas superan a veces en cientos de millones los lmites establecidos para las penas de multa por
delito en el Cdigo penal.
17. LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y SUS MANIFESTACIONES: RESERVA DE LEY Y
TIPICIDAD.
El art 25 de la Const, se refiere al Principio de legalidad en materia penal estableciendo que "nadie
ser sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyen delito, falta o
infraccin administrativa, segn la legislacin vigente".
En una interpretacin extensiva, este precepto implicara no slo la exigencia de reserva de ley, sino
tambin la traslacin a la actividad administrativa sancionadora de los principios de tipicidad, irretroactividad
de las normas sancionadoras y retroactividad de las ms favorables (arts. 9 y 25 de la Const), o del doble
castigo (non bis in idem ) .
La Sentencia de 1981: "se infiere de tal precepto que la accin u omisin han de estar tipificadas
como delito o falta en la legislacin penal (p de tipicidad) y asimismo que la Ley penal que contenga la
tipificacin del delito o falta y su correspondiente pena ha de estar vigente en el momento de producirse la
omisin o accin". Igualmente la sentencia de 1983 se refiere a "la tipificacin necesariamente genrica de
las faltas muy graves de probidad".
La diferencia entre el principio de reserva absoluta de ley, que opera en materia penal, y de
-1-
"cobertura legal", aplicable a las sanciones administrativas, es que en el 1 caso la ley legitimadora ha de
cubrir por entero tanto la previsin de la penalidad como la descripcin de la conducta ilcita (tipicidad) sin
posibilidad de recurso alguno a reglamentos de aplicacin o desarrollo; mientras que en el 2 caso slo exige
regular por ley formal una descripcin genrica de las conductas sancionables y las clases y cuanta de las
sanciones pero con posibilidad de remitir a la potestad reglamentaria la descripcin pormenorizada de las
conductas ilcitas, es decir, la tipicidad.
La cobertura legal es la tcnica tradicionalmente seguida en la mayora de los casos, aunque se dieran
excepciones. Aunque el principio de legalidad debiera haberse entendido sin equvocos, al igual que en
materia penal, como exigencia de ley estatal, negando, en consecuencia, a los Parlamentos autonmicos toda
posibilidad de aprobar normas sancionadoras administrativas, ello no ha ocurrido as. Y, sin embargo, la
reserva de Ley "estatal" se apoya, en el art 149,1,1 de la Const. Esa no es, sin embargo, la doctrina
establecida por el T. Constitucional, para el que, "las CCAA. pueden adoptar normas administrativas
sancionadoras ...." en la Sentencia 87/l985.
(Faltan las preguntas:
18: Concepto, clases y graduacin de las sanciones administrativas.
19: La extincin de las infracciones y las sanciones administrativas)
-1-
TEMA 21
LA EXPROPIACIN FORZOSA.
1. GARANTA PATRIMONIAL Y ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE EXTINCIN DE DERECHOS.
SUS FORMAS.*
La forma ms intensa y extrema de la actividad administrativa limitacin es la que se concreta en la
privacin por destruccin o desposesin de un derecho o de un inters patrimonial de otro sujeto en favor de
un inters pblico.
La privacin de derechos e intereses patrimoniales en aras de un fin pblico no es, sin embargo,
gratuita, porque unos y otros estn protegidos por la llamada garanta patrimonial del administrado. En su
virtud, la Administracin est obligada a indemnizar por el montante de su valor toda "privacin singular de
la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legtimos, cualesquiera que fueren las personas
o Entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo,
arrendamiento, ocupacin temporal o mera cesacin de su ejercicio", as como por los daos que ocasione el
funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos (arts. de la L.E.F. y 40 de la L.R.J.A.E.). Adems
la garanta patrimonial del Estado est constitucionalmente consagrada en el art 33,3 y en los arts. 106 y
121 de la Constitucin, sobre la responsabilidad civil de la Administracin y de los rganos judiciales
respectivamente.
El Legislador espaol abord la regulacin conjunta de las formas hablatorias en la L.E.F. de 1954.
La razn de este tratamiento unitario es que con ello se quiso regular no slo la hiptesis ms comn y
originaria de la expropiacin de inmuebles para las obras pblica, como sucede en el Derecho comparado,
sino tambin la entera garanta patrimonial del administrado frente a los sacrificios patrimoniales que le
imponga cualquier suerte de actividad administrativa, ya funcione planificada y prevista o casual e
imprevista. En todo caso, la cabal comprensin del alcance de este sistema defensivo del patrimonio se debe
considerar la naturaleza del derecho de propiedad desde una perspectiva constitucional.
2. SIGNIFICADO Y ALCANCE CONSTITUCIONAL DEL DERECHO DE PROPIEDAD.**
Nuestra Constitucin no considera la propiedad como un derecho fundamental de naturaleza
preconstitucional, regulable slo por ley orgnica y susceptible de amparo directo, sino que, siguiendo la
tradicin de la Const. de 1931, la incluye entre los derechos que pueden ser regulados por ley ordinaria y
slo estn garantizados ante los tribunales ordinarios por los modos comunes (arts. 33 y 53).
La Constitucin espaola de 1978 se alinea as con la Const. italiana, que tampoco incluye la
propiedad entre los derechos fundamentales e inviolables, sino entre los derechos econmicos subordinado a
los intereses generales y regulados por la ley.
Ello contrasta con la formulacin radical que el derecho de propiedad recibi en la Declaracin de
los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, que lo calific como derecho sagrado e inviolable de
igual condicin que el derecho a la libertad o el derecho a la resistencia a la opresin.
El rigor garantista afloja con la Constitucin de 1876, que ya no condiciona el efecto expropiatorio a
la intervencin judicial previa. Pero en todo caso, la nueva tendencia que supuso la configuracin
constitucional de la propiedad como soporte de deberes sociales y consiguiente definicin de la expropiacin
forzosa como potestad pblica, ms que como mecanismo defensivo de los propietarios, es manifiesta ya, en
-1-
la Constitucin Espaola de 1931; Inspirndose en la Constitucin de Weimar.

El art 33 de la Const. de 1978 cierra esta evolucin con un compromiso en el que, al lado del
reconocimiento explcito de la propiedad privada y del carcter garantista de la expropiacin, se impone la
funcin social de la propiedad rebajndose, el rango del derecho de propiedad, que pasa a ser un derecho
constitucionalmente menor, regulable por ley ordinaria y carente de la proteccin del amparo constitucional.
3. LIMITACIONES, SERVIDUMBRES Y EXPROPIACIONES.*
Lo que interesa son las limitaciones a la propiedad y actividad de los particulares que van desde las
restricciones compatibles con la titularidad del propietario a la desposesin. Estas limitaciones han sido
mltiples en el ltimo siglo y han afectado a la libre disposicin de los bienes por los propietarios
(prohibiendo segregaciones, o parcelaciones) o a la actividad econmica de los titulares de determinados
bienes; han prohibido ciertas actividades o han impuesto, por ltimo, sobre las propiedades inmobiliarias la
carga de soportar determinada actividad o cumplir una funcin de utilidad pblica, como es el caso de las
servidumbres para lneas telefnicas o telegrficas, oleoductos, etc.
Sin duda la restriccin ms significativa de la propiedad inmueble sin nacionalizacin previa ha sido
la eliminacin del ius aedificandi en el suelo no urbanizable, que se instrumenta a travs de los planes de
urbanismo.
Supuesta la legitimidad de cada una de estas restricciones aisladamente consideradas, el problema es
determinar cundo son indemnizables cuestin que se ha afrontado distinguiendo las limitaciones de las
servidumbres y suponiendo que las primeras no son indemnizables, pero s las segundas que vienen a
configurarse como expropiaciones parciales. Aqullas en la propia definicin de la propiedad como "el
derecho de gozar y disponer de una cosa sin ms limitaciones que las establecidas en las leyes" (art 348, y
las servidumbres como "un gravamen impuesto sobre un inmueble en beneficio de otro perteneciente a
distinto dueo" o de una o ms personas a quienes no pertenezca la finca gravada, admitindose que pueden
tener por objeto la utilidad pblica (arts. 530, 531 y 549).
No son en principio indemnizables las simples limitaciones generales puramente jurdicas, negativas
del derecho de propiedad, como las impuestas por reglamentacin de alquileres, de control de precios o
sobre la propiedad agraria. Por el contrario las servidumbres restringen no tanto el contenido general del
derecho de propiedad, cuanto su exclusividad, por lo que las facultades de la propiedad vienen a quedar
divididas entre el propietario y el titular de la servidumbre de forma que, desde el punto de vista del
propietario, la servidumbre consiste en un soportar algo. La dificultad del concepto de servidumbre est en
diferenciarlo del amplsimo concepto de expropiacin que formula el art 1 de la L.E.F.
Si la servidumbre es una restriccin que implica el nacimiento de un derecho real sobre cosa ajena y
adems es indemnizable como cualquier otro supuesto de expropiacin, y sta ha dejado de definirse por la
desposesin total de un bien o derecho, resulta prcticamente imposible su diferenciacin con la servidumbre
cuando el titular es una Administracin Pblica. La garanta patrimonial de la propiedad que la expropiacin
comporta cubrira uno y otro supuesto.
Las nacionalizaciones de actividad, por las cuales, las que estn llevando a cabo los particulares se
declaran actividades pblicas y se socializan (art 128 de la Const.) tambin presentan problemas, en cuanto
es una medida que se sita a medio camino entre la expropiacin estricta, caracterizada por la nota de
singularidad (GARCA DE ENTERRIA Y FERNNDEZ RODRGUEZ) y la limitacin definida por la nota
de la generalidad. Las expropiaciones parciales pueden originar por conexin un derecho a indemnizacin
por las limitaciones de que son causa.
-1-
Una ltima cuestin, es la acumulacin de limitaciones no indemnizables, Porque de no establecerse

algn confn a esas limitaciones y configuraciones legales, la propiedad puede aparecer como la margarita
que el legislador deshoja poco a poco, dejando en manos del titular tan slo el tallo de la flor y la espina del
pago de los impuestos que toda titularidad comporta en mayor o menor medida.
La importancia de estas cuestiones que constituyen la lnea defensiva de la propiedad privada como
institucin, es manifiesta. No obstante, al Derecho administrativo concierne ms directamente ocuparse de
los aspectos formales de esa garanta constitucional de la propiedad, es decir, de los procedimientos
administrativos a que se condiciona su privacin en favor de los intereses pblicos y de los procesos que
garantizan que sta se realice con arreglo a las condiciones materiales que constitucionalmente la legitiman.
4. ORIGEN Y EVOLUCIN DEL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO.
A) Los orgenes napolenicos:
Fue Napolen quien, con la Ley de 1810, preciso las frmulas procesales de defensa de la propiedad
inmueble frente a los desapoderamientos que originaban las obras pblicas, diseando por vez 1 la
expropiacin forzosa. Y lo hizo, adems, en trminos de notable contraste con su propia poltica de
separacin de poderes entre la Administracin y los Tribunales ordinarios.
No cedi Napolen a la resistencia pasiva del Consejo de Estado, para quien estas ideas
representaban un paso atrs en la recin conquistada independencia de la Administracin frente a los
Tribunales. Con el tiempo, la Ley napolenica de 1810 habra de ser objeto de sustanciales modificaciones y
siempre en razn de la urgencia o de las formas de fijacin de la indemnizacin.
Ya en este siglo, el procedimiento expropiatorio sufrir una nueva degradacin, al generalizarse el
procedimiento de urgencia por sendos decretos de 1935. Y la Ordenanza de 1958, aprobada bajo la
presidencia del General De Gaulle, vuelve a regular la expropiacin forzosa sobre las bases sentadas por la
Ley de 1810 (Napolen).
Dato sobresaliente de esta regulacin que completar la Ley de 1962, es la creacin dentro de la
Jurisdiccin civil de un proceso especial de expropiacin con dos instancias y el recurso de casacin
correspondiente.
B) La recepcin y evolucin del procedimiento expropiatorio en el Derecho espaol:
Nuestras leyes modernas sobre expropiacin han sido directamente influidas por la legislacin
francesa y han recogido tambin los modelos judicial y administrativo. as, nuestra primera Ley de
Expropiacin Forzosa de 1836, responde en lneas generales al sistema judicialista, limitndose la actividad
del juez civil a nombrar al tercer perito que haba de fijar el justiprecio, de no existir acuerdo entre la
Administracin y el propietario. El reglamento de aplicacin de dicha ley, aprobado en 1853, cuando ya
estaba en funcionamiento la Jurisdiccin Contencioso-administrativa, desvi hacia esta la garanta del
procedimiento de expropiacin.
Plenamente judicialista es, la regulacin del Decreto de 1869, cuya Exposicin de Motivos resume
magistralmente las dos concepciones administrativa y judicial enfrentadas. Los arts. 2 y 3 del mencionado
Decreto establecieron que una vez terminado el expediente relativo a la necesidad de ocupacin el
Gobernador lo trasladar al Juez de 1 Instancia del partido en que radicasen las fincas para que procediese a
la tasacin, siendo ejecutiva la providencia fijando el importe de la indemnizacin.
Sin embargo, la fase liberal y judicialista habra de durar poco, pues la Const. de 1876 se cuid de no
-1-
aludir a la intervencin judicial retornando el instituto expropiatorio a parmetros administrativos mucho

mas manejables.
C) Las alteraciones producidas por razones de urgencia:
En nuestro Derecho es la Ley de 1789 la que prev, por vez primera, la posibilidad de que se ocupen
los bienes expropiados antes de la fijacin del justiprecio definitivo y una vez que las inconciliables
valoraciones de las partes acreditasen la falta de avenencia sobre el justiprecio. Ahora bien, como la
ocupacin inmediata de las fincas expropiadas slo se permita sobre la base de que la administracin
depositase un justiprecio provisional, adems un 4% hasta el momento del percibo de la indemnizacin
definitiva.
Esta tcnica del depsito con arreglo a valores fiscales, tan favorable para la Administracin
expropiante, fue recogida por el Estatuto Municipal de 1924. La regulacin del procedimiento de urgencia
de la Ley de 1939 es antecedente directo del art 52 de la vigente Ley de Expropiacin de l954. El
procedimiento de urgencia se limitara ahora a supuestos muy excepcionales, pero sin embargo, puesta en
vigor la nueva regulacin se generaliz con rapidez inusitada, porque numerossimos Decretos concedieron
el beneficio de la expropiacin urgente a sectores enteros de actividad, clases de obras o de sujetos
beneficiarios.
Los peores defectos y disfunciones del modelo francs degenerado de la expropiacin se recibieron
aqu con la Ley de 1954 destacando la escandalosa colonizacin del procedimiento ordinario en beneficio del
procedimiento de urgencia. Importamos, pues, un procedimiento expropiatorio ya desahuciado en el vecino
pas.
La Constitucin de 1978 respeta este sistema, se muestra indiferente ante el modelo procedimental
de la expropiacin puesto que consagra el principio de garanta patrimonial del administrado.
En el Derecho espaol la expropiacin forzosa, ms que una tcnica defensiva de la propiedad contra
la desposesin, est directamente al servicio de la potestad expropiatoria que, como las restantes potestades
administrativas, se ejerce de hecho a travs de la tcnica de la decisin ejecutoria que permite a la
Administracin alcanzar directamente su objetivo de apoderamiento de los bienes necesarios y resolver
despus.
5. LA LEY SINGULAR COMO TCNICA DE ELIMINACIN DE LA GARANTA
EXPROPIATORIA.*
Singularidad del procedimiento expropiatorio en su diseo inicial es tambin la intervencin del
poder legislativo, el cual es llamado a concurrir, al unsono con el judicial, en defensa de la propiedad y para
controlar el ejercicio de la potestad expropiatoria por la Administracin. Esa intervencin est ya presente en
el mismo alumbramiento del instituto expropiatorio por mandato del art 17 de la Declaracin de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano.
Pero, el Parlamento ser nicamente el definidor principal de la utilidad pblica, exigencia que se
entenda cumplida cuando lo declarase para las obras costeadas con fondos del Estado o cuando las obra se
incluyesen en planes generales o en leyes especiales. En los dems supuestos, el trmite de la utilidad pblica
se cumpla mediante un expediente que permita dar publicidad al proyecto justificativo de la obra y resolver
las reclamaciones presentadas.
Ni en la Ley de Expropiacin de 1836, ni en las posteriores, se contempla la posibilidad de una
expropiacin legislativa singular y directa en que la ley misma produjese el traspaso de la propiedad en favor
-1-
de la Administracin y determinase el justiprecio.

Tampoco ahora la Ley de Expropiacin Forzosa, ni el art 33,3 de la Constitucin, admiten la
expropiacin legislativa singular y directa en que el efecto transmisivo de la propiedad se produce
directamente ex lege, como admite la Ley Fundamental de Bonn. En cuanto a la incompetencia, es evidente
que la Constitucin ha tasado las competencias de las Cortes Generales y de los Parlamentos autonmicos a
los supuestos de elaboracin de normas generales, control de Gobierno, Etc.... Y, por consiguiente, ni
aqullas, ni los Parlamentos de las CCAA, pueden salirse de sus atribuciones sin infringir la propia
Constitucin.
Asimismo, la aprobacin de leyes singulares y directas limitadora de los derechos de los ciudadanos
o sancionadoras encuentra un lmite infranqueable en la imposibilidad de incardinar en el procedimiento
legislativo el inexcusable trmite de audiencia previa al ciudadano afectado por la expropiacin, esencial
trmite defensivo que garantiza el art 105 de la Constitucin.
La expropiacin legislativa singular y directa es inadmisible porque, al producirse en los trminos de
indiscutibilidad e irresistibilidad propios de los actos legislativos impide toda defensa judicial frontal,
burlando as la garanta judicial efectiva a que se refiere el art 24 de la Constitucin. Toda posibilidad de
enjuiciamiento queda, pues, al arbitrio de que un juez plantee frente a esa ley expropiatoria singular una
cuestin de inconstitucionalidad, como ocurri en el asunto de RUMASA.
Sobre la necesidad de la audiencia y procedimiento previos frente cualesquiera actos de poder
limitativos de derechos, seala el Tribunal que ste "se establece en beneficio de los ciudadanos
estableciendo el respeto y sumisin a normas generales de procedimiento legalmente preestablecidas, cuya
observancia impida expropiaciones discriminatorias o arbitrarias".
Por ltimo, a juicio del Alto Tribunal, no existe tampoco privacin del derecho de recurso por la Ley
7/1983, pues la falta de recursos directos "no quiere decir, sin embargo, que los expropiados queden
indefensos frente a la causa expropiandi declarada en una Ley singular, pues estando sta sometida al
principio de igualdad, los expropiados que consideren que la privacin singular de sus bienes o derechos
carece de base razonable o es desproporcionada podrn, ante la ocupacin material de los mismos, alegar
ante los jueces y Tribunales la vulneracin de su derecho a la igualdad, y en el procedimiento
correspondiente solicitar del rgano judicial el planteamiento de la cuestin de inconstitucionalidad por
vulneracin de dicho derecho fundamental(..), lo cual dar lugar o bien a que se eleve la cuestin al Tribunal
Constitucional; o bien a una resolucin judicial denegatoria motivada.
6. LA REGULACIN ACTUAL DE LA EXPROPIACIN FORZOSA. CONCEPTO Y OBJETO DE LA
EXPROPIACIN.**
La L.E.F. de 1954 refleja el modelo degenerado de la expropiacin administrativa francesa. Por
consiguiente, todos los vicios procedimentales del modelo se recibieron aqu, destacando la colonizacin del
procedimiento ordinario en beneficio del procedimiento de urgencia y la marginacin definitiva del juez civil.
No obstante, se introdujeron algunas mejoras que reflejan la evolucin expansiva de la expropiacin
forzosa y que afectan al concepto de la misma, a las causas y a los sujetos beneficiarios establecindose
tambin normas reguladoras del justiprecio, inexistentes en leyes anteriores. Se regulan las indemnizaciones
por ocupacin temporal y otros daos. De esta forma, se incorpora por vez primera a nuestro Derecho una
regulacin moderna, segn los patrones de la jurisprudencia del Consejo de Estado francs, de la
responsabilidad de la Administracin por el funcionamiento regular o irregular de los servicio pblicos. En
cuanto al objeto de la expropiacin, la Constitucin se refiere a "bienes y derechos" (art 33,3).
No es necesario que la privacin del derecho sea plena, pues es expropiable tambin una parte
-1-
solamente del haz de facultades que tal dominio o plena propiedad sobre una cosa o derecho comprenden.
La garanta expropiatoria u objeto incluye tambin la privacin de los intereses patrimoniales
legtimos, concepto del que el art 89 de la Ley hace aplicacin al declarar indemnizables los gastos
originados en las expropiaciones que dan lugar al traslado de poblaciones.
De otro lado, la jurisprudencia ha formulado una interpretacin amplia del concepto de intereses
patrimoniales legtimos, incluyendo en l, el derecho a ser parte en el expediente expropiatorio y de ser
indemnizados los simples precaristas.
La cesacin de una actividad puede ser tambin, objeto de la expropiacin. Como afirma el T.
Supremo en la Sentencia de l985, la expropiacin comprende no slo la materialidad del bien expropiado
sino tambin y, por ello, debe ser objeto de indemnizacin, el fin a que est afectado o la actividad que en el
mismo se realiza.
El objeto expropiado ha de ser en todo caso una propiedad privada, excluyndose, la posibilidad de
expropiacin sobre bienes de dominio pblico, aunque no de bienes privados de un ente pblico, como los
bienes de propios de un Ayuntamiento. No obstante, debe advertirse que la inexpropiabilidad, como la
inalienabilidad de los bienes demaniales, dura mientras dura la afectacin del bien a un uso (carretera) o a un
servicio pblico; pero nada obsta a que con motivo de una obra pblica una Administracin se vea en la
necesidad de expropiar un bien demanial de otra y que con este motivo se produzca una previa o simultnea
desafectacin.
7. LOS SUJETOS DE LA EXPROPIACIN FORZOSA.***
A) El expropiante: La condicin de expropiante slo se reconoce a los entes territoriales, es decir,
al Estado, las CCAA, la provincia y el Municipio. No pueden acordar la expropiacin los entes que integran
la Administracin Institucional.
El Tribunal Supremo tiene declarado que la Junta de Construcciones Escolares del Ministerio de
Educacin y ciencia no tiene competencia para declarar la utilidad pblica y consiguiente necesidad de
ocupacin aunque si puede ser titular del trmite expropiatorio, es decir, impulsar el procedimiento, como
tampoco corresponde a la RENFE, Corporacin de Derecho pblico, sino al Ministerio de Obras pblicas.
Cada ente territorial ha de ejercitar la potestad expropiatoria dentro del territorio que abarca su
competencia y en relacin con los fines que tenga encomendados, de forma que si la obra es estatal ser a la
Administracin del Estado a quien corresponda ejercerla o al Ayuntamiento si es municipal, resolvindose los
conflictos en funcin del fin a que ha de quedar afectado el objeto expropiado. Los entes territoriales
expropiantes ejercen la potestad expropiatoria bien en favor de s mismos, bien de otros beneficiarios.
B) El beneficiario: Beneficiarios de la expropiacin son los destinatarios de los bienes o derechos
expropiados o los favorecidos por los ceses de actividad y obligados, por consiguiente, al pago del
justiprecio; Pueden ser beneficiarios adems de los propios entes territoriales, los entes institucionales y los
concesionarios a los que se reconozca legalmente esta condicin. Por causa de utilidad social, podrn ser
beneficiarios, aparte de los indicados, cualquier persona natural o jurdica en la que concurran los requisitos
sealados por la Ley especial necesaria a estos efectos.
A los que ostentan la condicin de beneficiarios de la expropiacin forzosa corresponde solicitar de
la respectiva Administracin expropiante la iniciacin del expediente expropiatorio en su favor; Durante el
curso del expediente, los beneficiarios pueden y deben impulsar el procedimiento; formular la relacin de
bienes necesarios para el proyecto de obras; convenir libremente con el expropiado a la adquisicin amistosa,
-1-
etc.
C) El expropiado: Ostentan la condicin de expropiado, en 1 lugar, el propietario de la cosa o el
titular del derecho de forma que con stos se entendern las actuaciones del expediente. Salvo prueba en
contrario, la Administracin considerar como expropiados a quienes consten como titulares de los bienes o
derechos en los registros pblicos que produzcan presuncin de titularidad, o en su defecto, a quienes
aparezcan con tal carcter en registros fiscales o finalmente al que lo sea pblica y notoriamente. Adems,
sern tambin parte en el expediente quienes presenten ttulos contradictorios sobre el objeto que se trata de
expropiar y los titulares de derechos reales e intereses econmicos directos sobre la cosa expropiable, as
como los arrendatarios, cuando se trate de inmuebles rsticos o urbanos. La Ley establece las siguientes
reglas:
a) Las diligencias del expediente se entendern con el Ministerio Fiscal cuando, publicada la relacin
de bienes a que afecta la expropiacin, no compareciesen los propietarios o titulares en aqul.
b) Los que no puedan enajenar sin permiso o resolucin judicial los bienes que administren o
disfruten se considerarn, autorizados para verificarlo en los supuestos de expropiacin.
c) Las transmisiones de dominio o de cualesquiera otros derechos o intereses no impedirn la
continuacin de los expedientes de expropiacin forzosa; se considerar subrogado el nuevo titular en las
obligaciones y derechos del anterior.
8. LA CAUSA DE LA EXPROPIACIN FORZOSA. EL REQUISITO DE LA DECLARACIN DE
INTERS PBLICO O SOCIAL.***
Por causa de la expropiacin forzosa se entiende el motivo o finalidad que justifica el apoderamiento
o sacrificio de un bien en favor de la Administracin. Esta debe perdurar durante un tiempo, de tal forma
que, si la causa de la expropiacin desaparece antes de su transcurso, surge el derecho del expropiado a la
reversin, derecho que consiste en la devolucin de los bienes.
cual es la causa?. El art 17 de la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789
hablaba de "utilidad pblica", concepto que la Ley napolenica de 1810 sustituye por el de "necesidad
pblica". Nuestra primera Ley de Expropiacin de 1836 entenda por obras de utilidad pblica "las que
tienen por objeto directo proporcionar al Estado en general, a una o ms provincias o a uno o ms pueblos
cualesquiera usos o disfrutes de beneficio comn...."
La vigente Ley de 1954 amplia de una parte la causa legitimadora de la expropiacin extendindola
al inters social y, de otra, banaliza an ms las exigencias y garantas procedimentales de este trmite. Al
igual que la anterior, la Ley vigente entiende implcita la declaracin de utilidad pblica en relacin con la
expropiacin de inmuebles en todos los planes de obras y servicios del Estado, Provincia y Municipio.
Tambin se admite que las leyes hagan declaraciones genricas de utilidad pblica, remitiendo su
reconocimiento concreto al Consejo de Ministros.
En nuestra prctica administrativa son excepcionales las declaraciones expresas de utilidad pblica.
Lo ms frecuente es que los procedimientos expropiatorios se funden en declaraciones genricas de utilidad
pblica de determinadas categoras de bienes o en declaraciones tcitas por la inclusin del inmueble en un
plan de obras, urbanstico o de otra naturaleza. El Tribunal Supremo de ordinario no se muestra demasiado
exigente en las caractersticas formales del documento o acto administrativo en que se hace constar la
declaracin de utilidad pblica, dndolo por cumplido por simple mencin de los bienes en planes de obras o
en un Decreto de declaracin y proteccin del conjunto monumental, etc....
9. EL REQUISITO DE LA NECESIDAD DE OCUPACIN.***
-1-
El requisito de la declaracin de necesidad es un trmite que cumple diversas funciones, pues permite
proceder a la singularizacin de los bienes a expropiar determinando la extensin necesaria para el respectivo
proyecto o finalidad, precisar quienes ostentan la condicin de expropiados, discutir la sustitucin de los
bienes elegidos por la Administracin, etc.
Lo que no es propio de este trmite es la discusin sobre la oportunidad del proyecto y el
ofrecimiento de soluciones tcnicas alternativas como ha sostenido un sector doctrinal (GARCA DE
ENTERRIA MUOZ MACHADO). Pues el planteamiento de esa controversia, si realmente fuera posible,
y debera serlo, es ms propio del trmite de utilidad pblica. En el Derecho francs la necesidad de
ocupacin del bien a expropiar se acredita en una encuesta parcelaria con la intervencin de un encuestador
o una Comisin de encuesta independiente.
La Ley de Expropiacin concreta el trmite de la necesidad de ocupacin en un procedimiento
degradado, en el que toda la garanta se centra en una informacin pblica, as como en un trmite de
audiencia de los interesados, pero sin intervencin de ninguna autoridad o instancia independiente. Pero la
Ley prev determinadas exclusiones de este trmite. Una es cuando el proyecto de obras y servicios
comprenda la descripcin material detallada en los aspectos material y jurdico de los bienes y derechos que
considere la necesaria expropiacin (art 17 de la L.E.F.).
El Tribunal Supremo ha justificado estas declaraciones implcitas de necesidad de ocupacin en
razones de economa burocrtica, precisando que en ningn caso pueden entraar menoscabo de las
garantas del expropiado. Los efectos del acuerde de necesidad de ocupacin, que ha de publicarse y
notificarse individualmente a los interesados (art 21 de L.E.F.), consisten en el inicio del expediente
expropiatorio.
En materia de recursos, contra el acuerdo de necesidad de ocupacin cabe recurso de alzada ante el
Ministerio correspondiente y el posterior recurso jurisdiccional. Una vez acordada la necesidad de
ocupacin, la Administracin no est, sin embargo, obligada a mantenerla pudiendo revocarla y desistir de la
expropiacin respecto de determinados bienes o derechos. Ms para que la revocacin sea vlida es preciso
que la operacin expropiatoria no se haya consumado por la ocupacin de los bienes o derechos, momento a
partir del cual la operacin expropiatoria no puede ya deshacerse sino a travs del mutuo acuerdo o de la
reversin. As lo entiende el Tribunal Supremo.
10. EL JUSTO PRECIO. NATURALEZA Y CRITERIOS DE VALORACIN.***
El "justiprecio" constituye la indemnizacin econmica compensatoria por la prdida de la cosa o
derecho expropiado.
A) La naturaleza del justiprecio. Presupuesto legal o indemnizacin como efecto de la privacin. La
regla del previo pago:
Desde La Ley napolenica de 1810, se vena insistiendo en el carcter de presupuesto o requisito
previo del justiprecio o indemnizacin expropiatoria, lo que se expresaba en la regla del previo pago y se
reforzaba con la intervencin del Juez civil. La regla del previo pago luce todava en el art 349 del Cc. y en
el art 124 de la L.E.F. vigente, esta regla ha sufrido un proceso degenerativo que ha llevado a su prctica
desaparicin.
El art 33,3 de la Const., ha sustituido la expresin tradicional de "previo pago", por la de "mediante
la correspondiente indemnizacin". As lo ha entendido el Tribunal Constitucional en la Sentencia del Caso
RUMASA, que en lnea con la posicin antigarantista de toda la Sentencia, afirma la innecesariedad del
previo pago.
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Frente a esta interpretacin, Garca de Enterria y Fernndez Rodrguez sostienen la tesis del
justiprecio como presupuesto o requisito de la ocupacin de los bienes expropiados. afirmando que de la
Constitucin se desprende la regla del previo pago.
B) Criterios y reglas de valoracin:
La L.E.F. de 1836, refirindose a la compensacin econmica que debe recibir el expropiado
utilizaba indistintamente las expresiones "justiprecio" y "precio de indemnizacin". Por su parte, la Ley
vigente habla del "justo precio".
En el Derecho francs, el concepto manejado desde el mismo art 17 de la Declaracin de Derechos
del Hombre y del Ciudadano es el de la "justa y previa indemnizacin". En el Derecho italiano se viene
utilizando desde la L.E.F. de 1865 el concepto de giusto prezzo, entendiendo por tal el valor venal o de
mercado de los bienes. Por su parte, el Tribunal Constitucional en la sentencia de 1986, advierte que "una
vez que la Constitucin no utiliza el trmino de "justo precio", dicha indemnizacin debe corresponder con
el valor econmico del bien o derecho expropiado.
La Ley de Expropiacin de 1954 no establece un criterio claro y nico para la determinacin del
justiprecio. En todo caso, la Ley no parte de la simple valoracin fiscal de los bienes porque ello supondra
"volver la espalda a realidades econmicas elementales".
Esta ausencia de un criterium precio explica las reglas especiales de la L.E.F. sobre determinacin
del justiprecio, reglas en las que este viene dado por la media aritmtica entre valores en venta y valores
simplemente fiscales o con arreglo a otros criterios ad hoc.
No obstante estas precisas reglas de valoracin, la Ley remite en definitiva, la determinacin del
justiprecio al valor real de los bienes, pero sin aclarar si dicho valor real se corresponde o no con el valor
venal de mercado.
Este juego contradictorio de reglas precisas de valoracin, por una parte, y dispensa de observarlas,
de otra, por fuerza haba de llevar, como as ha sido, a una gran inseguridad muy difcil de remediar por la
jurisprudencia que en la mayor parte de los casos elude la cuestin del criterio central de valoracin,
reconociendo una gran libertad de apreciacin al Jurado de Expropiacin.
C) Conceptos lndemnizables y momento de la valoracin:
La valoracin de los bienes expropiados plantea dos cuestiones:
- El Tribunal supremo entiende que en los elementos integrantes de la valoracin, se comprenden, en
principio, todos los daos y perjuicio patrimoniales, incluyendo dicha indemnizacin en el justiprecio. Sin
embargo, por disposicin legal no cuentan para el justiprecio las plusvalias que sean consecuencia directa del
plan o proyecto de obras que dan lugar a la expropiacin y las previsibles para el futuro, ni tampoco las
mejoras realizadas con posterioridad a la incoaccin del expediente de expropiacin que no sern objeto de
indemnizacin, a no ser que se demuestre que eran indispensables para la conservacin de los bienes. Las
anteriores son indemnizables, salvo cuando se demuestre que se hubieren realizado de mala fe (art 36 de la
L.E.F.).
- En cuanto al momento de la valoracin de los bienes expropiados, el art 36 dispone que se
"efectuar con arreglo al valor que tengan los bienes o derechos expropiables al tiempo de iniciarse el
expediente de justiprecio". Esto significa, la invalidez del art 28 del Reglamento de la Ley que lo refiere al
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comienzo del expediente expropiatorio mismo y que tiene lugar con la firmeza del acuerdo de necesidad de
ocupacin. A su vez, el Tribunal Supremo ha precisado que ese momento se concreta en la fecha de la
propuesta de adquisicin en trmite amistoso.
11. LOS PROCEDIMIENTOS DE DETERMINACIN DEL JUSTIPRECIO.*
La determinacin del justiprecio puede hacerse por mutuo acuerdo o, subsidiariamente, a travs de la
intervencin de un organismo arbitral; el Jurado Provincial de Expropiacin.
A) El mutuo acuerdo: La Administracin y el particular a quien se refiera la expropiacin podrn
convenir la adquisicin de los bienes o derechos que son objeto de aqulla libremente, y por mutuo acuerdo,
en cuyo caso, una vez convenidos los trminos de la adquisicin amistosa, se dar por concluido el
expediente iniciado. En caso de que en el plazo de quince das no se llegara a un acuerdo, se seguir el
procedimiento ante el Jurado de Expropiacin, sin perjuicio de que en cualquier estado posterior de su
tramitacin puedan ambas partes llegar a dicho mutuo acuerdo.
Cuando el beneficiario sea la Administracin, se han de observar determinadas cautelas para la
validez del acuerdo: propuesta de la Jefatura del Servicio, informe de los servicios tcnicos, etc... En la
Administracin Local los plenos de las Corporaciones Locales debern ratificar estos acuerdos amigables.
La Jurisprudencia ha precisado que es la fecha de la suscripcin del acuerdo con el expropiado y no la de
aprobacin por la autoridad competente, la determinante para entender perfeccionado este negocio jurdico,
que califica de compraventa civil cuando la adquisicin amigable se produce con anterioridad y al margen del
procedimiento expropiatorio.
Otros efectos del acuerdo amigable que la jurisprudencia ha resaltado, es que el precio pactado en el
convenio expropiatorio es la indemnizacin total sobre el que no procede aplicar el 5% del precio de
afeccin.
B) La fijacin contradictoria del justiprecio. El Jurado Provincial de Expropiacin.
El procedimiento de fijacin se inicia transcurridos 15 das desde la citacin para el convenio
voluntario sin haberse alcanzado ste y en pieza separada en que se recoger un extracto de las actuaciones
intentadas para el mutuo acuerdo as como una exacta descripcin del bien que ha de expropiarse.
Los expropiados, en el plazo de 20 das, debern presentar hoja de aprecio, en la que se concrete el
valor en que se estime el objeto que se expropia, pudiendo aducir cuantas alegaciones consideren
pertinentes. La valoracin ha de ser motivada y podr estar avalada por la firma de un perito. La
Administracin expropiante habr de aceptar o rechazar la valoracin de los propietarios en igual plazo de
20 das.
Si la Administracin o el beneficiario no aceptan la hoja de aprecio de la propiedad, formularn su
propia hoja de aprecio que se notificar al propietario, el cual, dentro de los diez das siguientes, podr
aceptarla lisa y llanamente o bien rechazarla. Si la rechazare podr hacer las alegaciones que estime
pertinentes.
Si el propietario rechazare el precio fundado ofrecido por la Administracin o el beneficiario, el
expediente de justiprecio pasa al Jurado Provincial de Expropiacin el cual, a la vista de las hojas de aprecio
formuladas por los propietarios y por la Administracin o el beneficiario decidir ejecutoriamente sobre el
justo precio que corresponda a los bienes o derechos objeto de la expropiacin en el plazo mximo de 8
das. Excepcionalmente, dicho plazo podr ser prorrogado hasta 15 das en total.
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Forman el JURADO PROVINCIAL DE EXPROPIACIN, un Presidente, que lo ser el

Magistrado que designe el Presidente de la Audiencia correspondiente, y los siguientes vocales:
a) Un Letrado del Estado de la respectiva Delegacin de Hacienda.
b) Un funcionario tcnico designado por la Jefatura Provincial.
c) Un representante de la Cmara Agraria Provincial, cuando la expropiacin se refiera a propiedad
rstica o de la Cmara de la Propiedad Urbana, Cmara de Comercio, Colegio Profesional, etc...
d) Un Notario.
Con esta composicin la Ley ha pretendido reunir en el seno un organismo el mayor nmero posible
de expertos para la valoracin de los bienes. El Tribunal Supremo califica al Jurado unas veces como rgano
administrativo, pese a que en el mismo se integran personas ajenas a la Administracin, mientras que en otras
ocasiones que tiene naturaleza "cuasijurisdiccional", pues que sin perjuicio de su carcter administrativo
ejerce funciones de carcter "arbitral" o "pericial".
Las resoluciones del Jurado Provincial de Expropiacin, que se toman por mayora de votos, han de
ser motivadas, razonndose los criterios de valoracin seguidos en relacin con lo dispuesto en la Ley. No
obstante, el Tribunal Supremo viene dispensando de hecho esta exigencia legal al aceptar una motivacin
mnima, exhausta. La solucin del Jurado que se notificar ultima la va gubernativa, y contra la misma
proceder tan solo el Recurso Contencioso-Administra.
12. EL PAGO DEL PRECIO Y LAS RESPONSABILIDADES POR DEMORA. INTERESES Y
RETASACIN.*
Una vez determinado el justiprecio, se proceder al pago de la cantidad que resultare en el plazo
mximo de 6 meses y se verificar en dinero y previa acta, que se levantar ante el Alcalde del trmino en
que radiquen los bienes o derechos expropiados, si bien la parte expropiante y la expropiada podrn convenir
otra forma y lugar de pago. Cuando el propietario rehusare recibir el precio se consignar el justiprecio por
la cantidad que sea objeto de discordia en la Caja General de Depsitos, a disposicin de la autoridad o
tribunal competente. Igualmente, se consignar el precio cuando existiere cualquier litigio o cuestin entre el
interesado y la Administracin.
Cuando la Administracin demora el pago ms all del plazo de 6 meses, la Ley trata de proteger al
expropiado frente al perjuicio que le ocasiona recibir un dinero devaluado, imponiendo al beneficiario de la
expropiacin la obligacin del pago de intereses y reconocindole un derecho a la retasacin del bien
expropiado. En cuanto a los intereses, los arts. 56 y 57 de la Ley prevn su abono al expropiado.
La tasa de inters es la del Banco de Espaa, segn determinacin anual en las Leyes de
Presupuestos.
La 2 garanta del expropiado frente a los retrasos del procedimiento expropiatorio es la retasacin,
que consiste en el derecho que le asiste de exigir una nueva valoracin adaptada a las fluctuaciones del valor
moneda si han transcurrido dos aos desde la fijacin del justiprecio sin haberse realizado el pago o su
consignacin. La retasacin es procedente aunque penda recurso Contencioso-Administrativo contra el
acuerdo del Jurado o ste haya sido resuelto definitivamente por sentencia firme.
La retasacin se formula mediante solicitud acompaada de una nueva hoja de aprecio ante la
Administracin, a partir del transcurso del plazo de 2 aos, pero sin limitacin de tiempo salvo el plazo
general de quince aos para el ejercicio de acciones personales a que se refiere el art 1.964 del Cdigo civil.
La retasacin, sin embargo, se ha revelado escasamente operativa. Como dicen GARCA DE
ENTERRIA Y FERNNDEZ RODRGUEZ "no resuelve el problema, que es absolutamente comn, de la
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demora superior a dos aos en el pago de los suplementos que al justiprecio sealan las sentencias judiciales,
cuando se pag inicialmente el justiprecio declarado por el Jurado. En 2 trmino, no es una frmula
prctica, puesto que no puede serlo ofrecer a un expropiado que ha sufrido largos aos los trmites de una
expropiacin y los subsiguientes de un proceso contencioso-administrativo en dos instancias, al fin
concluidos, que vuelva a iniciar un nuevo trmite administrativo de justiprecio que casi inevitablemente dar
lugar a otra nueva serie de procesos.
13. LA OCUPACIN DE LOS BIENES EXPROPIADOS. MOMENTO DE TRANSFERENCIA DE LA
PROPIEDAD.*
En la expropiacin urgente el momento de la ocupacin o toma de posesin de los bienes
expropiados es el de la transferencia de la propiedad, pese a que en este caso el expropiado, no recibe antes
de la ocupacin el justiprecio fijado por el Jurado, sino un justiprecio provisional o "depsito previo a la
ocupacin". En favor de esta tesis est la consideracin de que por la ocupacin y en su virtud se despoja al
expropiado de todos los contenidos del derecho de propiedad. Estas facultades pasan ntegras a la
Administracin o al beneficiario que puede, desde el momento mismo de la ocupacin, derruir los edificios
existentes o realizar sobre el terreno las obras pblicas que sirvieron de causa a la expropiacin.
As lo entendi el Consejo de Estado para quien "si bien se suspender la inscripcin registral, hasta
que se verifique el pago definitivo o su consignacin, esta suspensin no es bice para que el efectivo
traspaso de la propiedad tenga lugar en el momento de la ocupacin, momento en que se perfecciona el
negocio transmisivo concurriendo los requisitos del ttulo y el modo, que exige el Cdigo civil para el
efectivo traspaso de la propiedad; la imposibilidad reglamentaria de inscribir en ese momento la finca a
nombre de la Administracin no sera, por otra parte, una objecin importante frente al efecto transmisivo,
toda vez que en nuestro sistema registral la inscripcin no es constitutiva.
As lo ha entendido el Tribunal Constitucional para el que en las expropiaciones urgentes, el
momento en que se produce el efecto traslativo de la propiedad o titularidad de los bienes y derechos
expropiados "no depende del previo pago de la indemnizacin, careciendo de relevancia constitucional el
momento en que se opere dicha transmisin de propiedad y, en consecuencia, que sta se produzca de
manera inmediata en el mismo momento en que se acuerda la expropiacin".
14. LA EXPROPIACIN URGENTE.**
El procedimiento de urgencia consiste, en una inversin de determinadas fases del procedimiento
ordinario y en concreto en una anticipacin de la ocupacin de los bienes, que tiene lugar antes de la fijacin
definitiva y del pago del justiprecio que se pospone para el final del proceso. El procedimiento de urgencia,
conforme determina el art 52 de la L.E.F,, se inicia con la declaracin de la urgente ocupacin de los bienes
afectados a que da lugar la realizacin de una obra o finalidad determinada. Al Consejo de Ministros
corresponde hacer dicha declaracin.
La ocupacin ha de ir precedida del levantamiento del acta previa a la ocupacin sobre los terrenos
que han de ser expropiados, previa notificacin a los interesados con una antelacin mnima de 8 das. Los
interesados pueden hacerse acompaar de sus peritos y de un Notario.
A la vista del acta previa de ocupacin y de los documentos que obren o se aporten al expediente y
dentro del plazo que se dijo, la Administracin proceder a la formulacin de las hojas de depsito previo a
la ocupacin que se calcula, en principio, segn valores fiscales. Tambin se incluirn las cifras de
indemnizacin por el importe de los perjuicios derivados de la rapidez de la ocupacin, tales como
mudanzas, cosechas pendientes y otras igualmente justificadas.
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Determinada la cantidad a que asciende, se proceder a la consignacin del depsito previo en la

Caja General de Depsitos; Efectuada la consignacin del depsito previo o percibido en su caso por el
expropiado, la Administracin proceder a la inmediata ocupacin del bien de que se trate, lo que deber
hacer en el plazo mximo de quince das.
Despus de la ocupacin, se tramitar el expediente de justiprecio por los trmites del procedimiento
ordinario, es decir, por acuerdo amigable o por el Jurado de Expropiacin y se proceder igualmente al pago
de las diferencias en la forma comn.
15. LA REVERSIN EXPROPIATORIA.**
La reversin (art 54 de la L.E.F.) es el derecho que corresponde al expropiado o a sus
causahabientes para recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo expropiado, en el caso de no ejecutarse la
obra o no establecerse el servicio que motiv la expropiacin, abonando a la Administracin su justiprecio.
Este derecho se fundamenta en la prohibicin de la realizacin de obras o el establecimiento de servicios
distintos de los que dieron lugar a la expropiacin (art 66 del R.) La reversin se reconoce en cualquier tipo
de expropiacin, incluyendo las de carcter urbanstico.
Como seala GARCA DE ENTERRIA, la reversin debe calificarse como un fenmeno de
invalidez sucesiva, sobrevenida a la expropiacin por la desaparicin del elemento esencial de la causa. La
Jurisprudencia mayoritariamente ve en la reversin una condicin resolutoria del negocio jurdico
expropiatorio.
La reversin es adems un derecho real de adquisicin preferente, que como tal puede incluso
anteponerse al derecho de los colindantes y los titulares de otros derechos reales inscritos en el Registro de
la propiedad.
A tenor del art 54 de la Ley, constituyen causas habilitante de la reversin la no ejecucin de la obra
o establecimiento del servicio que motiv la expropiacin; la existencia de alguna parte sobrante de los
bienes expropiados y la posterior desafectacin de stos.
El procedimiento reversional se inicia mediante solicitud ante el Gobernador civil, Comunidad
Autnoma o Ente Local expropiante en el plazo de 1 mes. Este plazo empezar a contarse desde el da
siguiente a la notificacin formal del acto que diere lugar a la reversin; desde que el expropiado
compareciera en el expediente y se diera por notificado de las declaraciones, disposiciones o actos
administrativos que implicaren la inejecucin de la obra o el establecimiento del servicio que motivaron la
expropiacin o, por ltimo, una vez que transcurran los plazos de cinco y dos aos antes sealados (art 67).
El Gobernador civil o Administracin expropiante resolvern, previo informe de la Administracin
interesada y de las comprobaciones que estimen oportunas. Contra su resolucin cabr recurso de alzada
ante el Ministro competente por razn de la materia y posterior recurso jurisdiccional (art 67,3).
En cuanto a los efectos, la reversin obliga a la devolucin de los bienes al expropiado, aunque no
siempre procede la reversin in natura. As ocurre en los casos en que la utilizacin del bien con una
finalidad pblica distinta produce una alteracin del bien expropiado que haga imposible su devolucin, en
cuyo caso, no obstante la prohibicin formal de hacerlo, se traducir en el derecho reversional en una
indemnizacin de daos y perjuicios.
Para que la devolucin de los bienes expropiados tenga lugar, el beneficiado por la misma deber
devolver el justiprecio al beneficiario de la expropiacin y actual titular de los bienes, cuyo montante la Ley
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de Expropiacin presupone que no es el mismo que sirvi de base para realizar la expropiacin, salvo que no
hubieran transcurrido ms de dos aos entre aqulla y la reversin. Si el tiempo transcurrido fuera superior a
dos aos, es necesario proceder a una nueva valoracin sirviendo como elemento de referencia el valor que
tuviera la finca en el momento en que se solicite su recuperacin.
16. GARANTAS JURISDICCIONALES.**
La L.E.F. establece una doble garanta jurisdiccional en proteccin de la propiedad frente a su
privacin sin expropiacin o frente a las expropiaciones irregulares: la contencioso administrativa 2
interdictal ante los tribunales civiles (art 125).
La intervencin del Juez civil se debe, segn la tradicin del Derecho francs que aqu se recibi, a
su consideracin como Juez ordinario y protector inmediato, slo est justificada en el caso extremo de
incompetencia de la autoridad administrativa o falta de procedimiento, supuestos que se engloban en la
llamada "va de hecho" que con carcter general se contempla a contrario sensu en el art 101 de la LRJAP
y del PAC.("no se admitirn a trmite interdictos contra las actuaciones de los rganos administrativos
realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido"). La va
de hecho no viene determinada, por cualquier infraccin procedimental o actuacin de un rgano de dudosa
competencia, sino por la falta de aquellos presupuestos realmente imprescindibles de la expropiacin que la
jurisprudencia viene a identificar con los supuestos legalmente definidos como de nulidad de pleno derecho.
La ventaja de la va civil, radica en la innecesariedad de la espera a la terminacin del expediente de
expropiacin ni de ninguna de sus piezas separadas, tal y como se exige para el recurso
contencioso-administrativo, en el art 126, sino que podr intentarse ante cualquier amenaza o situacin
fctica de desposesin, no slo a travs de los interdictos propiamente dichos, sino tambin por medio de
otras acciones sumarias, como la prevista en el art 41 de la Ley Hipotecaria o a travs de las acciones
reivindicatoria y negatoria de servidumbre.
El recurso contencioso-administrativo se interpone contra "la resolucin administrativa que ponga
fin al expediente de expropiacin o a cualquiera de sus piezas separadas" (art 126 de la Ley), momento en el
que es admisible no slo la impugnacin del Justiprecio, sino tambin la legitimidad de la expropiacin
misma (Sentencia de 1986).
La impugnacin judicial del justiprecio debe ir precedida de la previa declaracin de lesividad si
quien lo impugna es la Administracin expropiante. Como presupuesto procesal, la Ley exige que el recurso
se funde en que la cantidad fijada como justo precio origine una lesin inferior o superior en ms de una
sexta parte, sin embargo, este requisito es de dudosa constitucionalidad al restringir el derecho a la tutela
judicial efectiva reconocido en el art 24 de la Constitucin.
Apenas ha servido para paliar los lentos calvarios de los expedientes y procesos expropiatorios la
abreviacin de los plazos del procedimiento de que tanto presume con relacin a las leyes anteriores, la
Exposicin de Motivos de la Ley de 1954, ni siquiera la declaracin del art 126,4 de dicha Ley de
Expropiacin, que reitera el art 77 de la Ley Jurisdiccional sobre el turno preferente de los procesos de
expropiacin, pues de una parte, el art 63 de la LRJAP y del PAC. no garantiza en forma alguna el
cumplimiento de los trminos por la Administracin y de otra, cualquier preferencia en la tramitacin
jurisdiccional de los procesos resulta ineficaz ante el enorme retraso con que, dada la desbordante
acumulacin de recursos, vienen actuando los Tribunales Contencioso-administrativos.
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TEMA 22.
LA RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACIN.
1.- ORGENES Y
ADMINISTRACIN.
REGULACIN
POSITIVA
DE
LA
RESPONSABILIDAD
DE
LA
La responsabilidad es la posicin del sujeto a cargo del cual la Ley pone la consecuencia de un hecho
lesivo sobre un inters protegido. Esa responsabilidad puede ser contractual, cuando la obligacin de resarcir
se deriva del incumplimiento de un deber nacido de una relacin jurdica singular o extracontractual
originada al margen de la existencia de sta por una accin u omisin que transgrede el mandato general de
no hacer dao a otro (neminem laedere).
La responsabilidad extracontractual llamada tambin aquiliana (En Roma Ley Aquilia) tiene en el
Derecho civil su origen y regulacin matricial. Puede ser directa o indirecta (art l.902 y 1.903 del Cc.)
Tambin el Derecho administrativo conoce la responsabilidad extracontractual institucin o
generalizada que permite exigir del Estado la indemnizacin por los daos Y perjuicios que ocasiona la
actividad de los poderes pblicos en el patrimonio de los ciudadanos como dice la Exposicin de Motivos de
la L.E.F.
El principio de ]a responsabilidad del Estado est hoy consagrado al mayor nivel por el art 106 de la
Const. "los particulares en los trminos establecidos en la Ley tendran derecho a ser indemnizados por toda
lesin que sufran en sus bienes y derechos salvo en los casos de fuerza mayor siempre que la lesin sea
consecuencia del funcionamiento de los servicios pblicos". La responsabilidad patrimonial del Estado es de
reciente admisin, dada la tradicional inconciliabilidad de los conceptos de soberana y responsabilidad.
En el Derecho francs, desde comienzos del siglo XIX se admitan diversos supuestos especiales de
responsabilidad civil, sobre todo en materia de obras pblicas. En el Derecho italiano la responsabilidad
administrativa resultar inicialmente de la aplicacin al Estado y Entes pblicos de la responsabilidad directa
por hecho propio y la indirecta de los patrones o comitentes por hecho ajeno, regulada en el Cc. se calific
como responsabilidad directa del Estado cuando acta por medio de los funcionarios. En el Derecho ingls
con la Crwn Proceedng act de 1947 ha sometido a la Corona a la misma responsabilidad que si fuera una
persona privada, tanto por razn de los daos cometidos por los funcionarios como por el incumplimiento
de las obligaciones que toda persona tiene para con sus servidores y agentes.
En el Derecho espaol fracas la construccin de la responsabilidad del Estado sobre la regulacin
de la responsabilidad extracontractual del art 1.902 del Cc. ni siquiera se tuvo en cuenta que el art. 1.903
admita la responsabilidad indirecta del Estado "cuando obra por mediacin, de agente especial". Pero la
Jurisprudencia entendi que el Estado slo responda indirectamente cuando actuaba por medio de un
agente especial, supuesto en el que cabria entender se habra producido una culpa in eligendo, pero no en los
casos corriente cuando acta a travs de funcionarios.
Ante la incapacidad de nuestra jurisprudencia para crear una doctrina propia sobre la
responsabilidad, sta se abrir paso a golpe legislativo (principios por la Const. de 1931, Estatuto Municipal
de 1935), pero ser la legislacin franquista la que abordar decisivamente la regulacin, primero en la
legislacin local (LRL de 1955) y ya con carcter general en la L.E.F. de 1954 (arts. 121 y 122) que la
consagra con la mayor amplitud "dar lugar a indemnizacin con arreglo al procedimiento de expropiacin
forzosa toda lesin que los particulares sufran en los bienes o derechos,..." La regulacin pasar.despus a la
L.R.J.A.E, a la Constitucin y a la L.R.J.A.P. y del P.A.C.,(arts. 139 y s.). Al margen de esta regulacin
general hay otras regulaciones especiales, algunas de dudosa legalidad como la prevista en la Ordenanza
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Postal de 1960 sobre el extravo de correspondencia y paquetes postales. Tambin se considera como un
rgimen especial de responsabilidad el previsto para indemnizar los daos y perjuicios corporales causados
como consecuencia de los actos cometidos por integrantes de bandas armadas o grupos organizados o
armados.
2.- FUNDAMENTO Y ORIGINALIDAD DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA. LA
SUSTITUCIN DE LA NOCIN DE CULPA POR LA DE LESIN.*
Para Benoit la razn profunda de la regulacin civilista de la responsabilidad civil es la idea de lucha
por la vida en que se desenvuelven las relaciones entre particulares y la admisin de la posibilidad de que se
originen daos, lo que lleva, a la distincin de los permitidos y prohibidos.
No se responde aqu de los daos que se hacen "sin querer", es decir, sin culpa. Por el contrario, en
las relaciones entre un particular y la Administracin, la cuestin se presenta en trminos ms simples, ms
objetivos, porque lo decisivo en ellas es el deber de la Administracin de prestar determinados servicios,
originndose el dao bsicamente por la carencia o defectuosa prestacin de stos. El Consejo de Estado
francs entendi en un primer momento la nocin de falta como falta de servicio, es decir, como carencia o
defectuoso funcionamiento de ste al margen de cualquier consideracin subjetiva sobre el comportamiento
de los funcionarios responsables.
Todo lo cual desemboca en la situacin actual en que la responsabilidad administrativa en el Derecho
francs, el ms elaborado, descansa sobre el rgimen de la responsabilidad con falta de servicio y en diversos
regmenes de responsabilidad sin falta:
a) Responsabilidad de la Administracin hacia los funcionarios pblicos. Se aplica para indemnizar a los
mencionados cuando han sido victimas de perjuicios fsicos o materiales graves.
b) Daos ocasionados por las obras publicas. La Administracin responde, incluso sin falta, por los daos
causados a los propietarios por el hecho de la existencia o funcionamiento de las obras pblicas.
c) Responsabilidad por riesgos especiales creados por la Administracin: Se incluyen aqu, las
indemnizaciones acordadas en favor de terceros por actuaciones sobre inmuebles.
d) Responsabilidad por infraccin del principio de igualdad ante las cargas publicas, aqu se incluyen
supuestos muy variados como las indemnizaciones acordadas en favor de personas perjudicadas por hechos
legislativos.
La idea de innecesariedad del elemento de la culpabilidad responde, la construccin legal espaola de
la responsabilidad administrativa fundada en el dato objetivo de la lesin y en la indiferencia hacia la
concurrencia de culpa o dolo del funcionario o persona alguna, como exige para la responsabilidad entre
particulares el art 1.902 Cc., y como dice la LRJAP y del PAC., con que "el dao sea consecuencia del
funcionamiento normal o anormal de los servicios pblicos".
La simplicidad de nuestra frmula legal engloba tanto los supuestos de responsabilidad por falta de
servicio, funcionamiento anormal, como todos los supuestos de responsabilidad sin falta del Derecho
francs, que ahora encuentran en el nuestro una cobertura genrica en la referencia al "funcionamiento
normal del servicio pblico".
No es posible hoy en da en nuestro sistema exigir para la viabilidad de la pretensin indemnizatoria
de daos y perjuicios la concurrencia de los requisitos clsicos: realidad del dao, culpa o negligencia y
relacin de causa a efecto, sino que una exgesis del art 139 de la LRJAP y del PAC, slo impone para
configurar la responsabilidad que se acredite: a) efectividad del dao.. b) relacin de causalidad..c) que no se
haya producido por fuerza mayor.
-1-
La situacin actual no es alarmante pero debe preocupar el cada vez ms defectuoso funcionamiento
de los servicios pblicos (sanidad, correos, seguridad ciudadana) y que ello no haya provocado un alud de
sustanciosas demandas de responsabilidad.
3.- LA RESPONSABILIDAD POR ACTOS DE LA ADMINISTRACIN DE JUSTICIA.
El art 139,4 de la LRJAP y del PAC, remite la responsabilidad patrimonial del Estado por el
funcionamiento de la Administracin de Justicia a lo establecido por la LOPJ de 1985 que regul la
responsabilidad del Estado en desarrollo a lo dispuesto en el art 121 de la Const, "por error judicial, as
como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administracin de Justicia, salvo casos de
fuerza mayor". Tambin aqu se exige que el dao alegado sea evaluable econmicamente e individualizado
con relacin a una persona o grupos.
La LOPJ regula dos clases en la responsabilidad por el defectuOso funcionamiento de la
Administracin de Justicia:
-* POR ERROR JUDICIAL, consiste en exigir que antes de la reclamacin al M de Justicia tal error
judicial sea declarado o reconocido por un Tribunal. Esta declaracin podr resultar de una sentencia dictada
en virtud de un recurso de revisin o con arreglo a un procedimiento especial que la Ley establece, para lo
que se exige el agotamiento de los recursos previstos en el ordenamiento, y que esa declaracin sea
efectuada por un rgano jurisdiccional.
-* Especialidad de la responsabilidad por DETENCIONES PREVENTIVAS INDEBIDAS porque el
acusado ha sido absuelto por inexistencia del hecho imputado, o cuando haya sido dictado auto de
sobreseimiento libre por esta causa, consiste en la determinacin de la cuanta de la indemnizacin en funcin
del tiempo de privacin de libertad y de las consecuencias personales y familiares que se hayan producido
4.- LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ACTOS O NORMAS DEL PODER LEGISLATIVO.
El funcionamiento del Poder legislativo puede originar tambin daos y perjuicios a los ciudadanos.
Los supuestos son aquellos en que la Ley produce una desposesin de bienes o servicios, entes privados o
de actividades lcitas en favor del sector pblico. La indemnizabilidad se justifica en el art 33 de la Const,
que no dispensa a ningn poder de indemnizar la privacin de bienes y derechos (art 9 y 14 de la Const,).
Esta es la solucin arbitrada por la Ley 29/1985 que al nacionalizar las aguas subterrneas respeta
los derechos ya ejercitados pero no la Ley 22/1989 de Costas que ha obviado todo tipo de indemnizacin
por la privacin de propiedades, antes privadas.
Ms difcil de resolver son los supuestos de simple prohibicin de una actividad. A nuestro juicio, el
reconocimiento en principio del derecho a la indemnizacin por la privacin de los derechos ya ejercitados
es incuestionable en funcin de los principios constitucionales de igualdad y de prohibicin de la
arbitrariedad.
Tambin est el caso de los daos ocasionados por leyes que una sentencia del Tribunal
Constitucional declare despus nulas. Dichos daos deben ser indemnizados en la forma y medida en que lo
son los originados por una resolucin o disposicin reglamentaria que se declare ilegal. Hay que sealar que
la multiplicacin de rganos legislativos (Parlamentos autonmicos) est llevando a la tentacin de gobernar
por leyes.
Por ello, es criticable el intento de la LRJAP y del PAC., de poner rejas a los principios
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constitucionales y remitir a cada ley -estatal o autonmica, general o particular-, el rgimen propio de la
responsabilidad derivada de los actos legislativos (leyes) art 139,3 "Indemnizarn a los particulares por la
aplicacin de actos legislativos que stos no tengan el deber jurdico de soportar.
5.- EL FUNCIONAMIENTO NORMAL O ANORMAL DEL SERVICIO PUBLICO COMO CAUSA DE
IMPUTACIN. LA FALTA PERSONAL DEL FUNCIONARIO.**
El trmino "servicio pblico" cubre toda actividad administrativa, comprendiendo la actividad de
servicio pblico en sentido estricto, as como de polica o limitacin, la actividad sancionadora y la arbitral.
La jurisprudencia entiende tambin dicho trmino de forma funcional y amplia como sinnimo de "actividad
administrativa". La ausencia de esta actividad excluye la imputacin, salvo en los casos de "autoimputacin",
como la obligacin de indemnizar los daos derivados de los actos de terrorismo.
Los supuestos encubiertos bajo la expresin funcionamiento normal o anormal del servicio son
los`mismos que en el Derecho francs originan la responsabilidad con falta o sin falta en el servicio.
Advirtindose en la jurisprudencia a admitir las pretensiones de indemnizacin basadas en el funcionamiento
normal de un servicio pblico, mientras que la anormalidad produce un reforzamiento de la imputacin.
La actividad administrativa que da lugar a la responsabilidad puede ser una actividad material, una
accin u omisin, o tratarse de una actividad jurdica, la emanacin de un reglamento o acto administrativo
siempre que de lugar a un dao indemnizable. La Jurisprudencia comenz invocando en contra de esa
posibilidad el art 40 de la J.C.A. Aunque de forma confusa sta se recoge por la LRJAP y del PAC, que
establece que "la anulacin en va administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de
los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnizacin, pero si la resolucin o
disposicin impugnada lo fuese por razn de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribir al ao de
haberse dictado la Sentencia definitiva" (art 142,4).
Hay que determinar si slo los funcionarios o tambin otras personas que con diversos ttulos
representan y gestionan en nombre de la Administracin. La cuestin se resuelve con una interpretacin
amplia y como dice Garca de Enterria, hay que ampliar la nocin de funcionario a estos efectos ms all de
los lmites que resultan del concepto formal que se maneja en la legislacin funcionarial.
En cuanto a los concesionarios de servicio pblico en los que tampoco se da una integracin formal
en la organizacin administrativa, los perjuicios que ocasiona su actividad a los usuarios o terceros no se
imputan a la Administracin concedente "salvo que el dao tenga su origen en una clusula impuesta por la
Administracin al concesionario y que sea de ineludible cumplimiento para ste (art 121 de LEF).
En el Derecho espaol la responsabilidad de la Administracin por falta personal del agente o
funcionario se rechaza por la doctrina, sin embargo, la jurisprudencia afirma que para imputar los daos a la
Administracin carece de trascendencia que el dao sea consecuencia de 12 conducta culposa o negligente
del funcionario, pues ste se halla integrado en la organizacin administrativa.
La LRJAP y del PAC, admite la responsabilidad de la Administracin incluso cuando la autoridad ha
actuado con dolo, culpa o negligencia grave, en cuyo caso la accin de responsabilidad se dirigir contra
aquella, pudiendo despus la Administracin que ha abonado los daos ejercitar la accin de regreso por va
administrativa contra el agente causante del dao (art 42).
6.- LA RELACIN DE CAUSALIDAD.*
Todo sistema de responsabilidad, civil, administrativo o penal, supone la accin u omisin de una
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persona, un resultado daoso y una relacin o nexo causal entre uno y otro. Este nexo lo expresa la Ley
diciendo que la lesin debe ser "consecuencia" del funcionamiento normal o anormal del servicio pblico
(art 139).
Desde la perspectiva de la equivalencia de las condiciones, se considera como causa del dao todos
los hechos o acontecimientos de los que se pueda decir que sin ellos, sin su concurso, el dao no se habra
producido, apareciendo todos ellos por tanto como condicin necesaria para la produccin de aqul, por el
contrario la teora de la causacin adecuada conduce, al aislamiento entre los diversos hechos de aqul que
lleve consigo la mayor posibilidad de producir un dao.
En Francia, el Consejo de Estado ha tratado de evitar la preferencia absoluta por una u otra teora.
La jurisprudencia espaola maneja ambas tcnicas para resolver los problemas de la relacin de causalidad,
segn BLASCO se observa una doble tendencia: a) Por una parte nuestro T Supremo sostiene en
numerosas sentencias el concepto de causalidad adecuada (causa eficiente) exigiendo que sea un hecho
positivo.
b) La segunda tendencia jurisprudencial aplica la teora de la equivalencia de las condiciones y concepta
como causa cualquiera de los hechos y condiciones que contribuyen a producir el resultado daoso.
La relacin de causalidad se excluye, y con ella la responsabilidad, cuando se dan determinadas
causas de exoneracin como la fuerza mayor, etc, (art 139 de la LRJAP y del PAC y art 121 de la LEF.).
7.- DAOS RESARCIBLES Y CONCEPTOS INDEMNIZATORIOS.***
La determinacin de los daos resarcibles fue resuelto por el art 121 de la L.E.F. que consider tales
daos, aquellos que eran objeto mismo de la expropiacin a la que la Ley se refera. Despus el reglamento
de esta Ley y la LRJAE, ampliaron el concepto a cualesquiera de sus bienes y derechos, y lo mismo han
venido a decir el art 106 de la Const, y la LRJAP y del PAC (arts. 139 y 140).
La jurisprudencia ha incluido entre los daos indemnizables no slo los causados a la propiedad y
dems derechos reales y de obligacin sino tambin los causados al cuerpo de la vctima, daos corporales,
producidos por el dolor fsico, los daos de carcter moral, etc. La dificultad de valorar y cuantificar
econmicamente el dao moral en sentido estricto llev inicialmente a la Jurisprudencia a su eliminacin
como concepto indemnizable, pero ms recientemente otra ms generosa admite el resarcimiento de tales
daos. La LRJAP y del PAC admite explcitamente la responsabilidad por daos a las personas de carcter
fsico o psquico (art 142).
No obstante, la Jurisprudencia ha precisado que no son daos indemnizables los generados por la
demora en la tramitacin de un expediente. La Ley exige que el dao indemnizable sea "efectivo, evaluable
econmicamente e individualizado en relacin con una persona o grupo de personas" (art 139,2 de la
LRJAP y del PAC,): Se excluyen los daos eventuales o simplemente posibles por su falta de efectividad.
La jurisprudencia francesa considera indemnizables los daos que sean ciertos y directos, sin exigir,
con carcter general, la susceptibilidad de evaluacin econmica.
El dao o lesin ha de ser antijurdico, es decir tratarse de un dao que el administrado no tiene el
deber jurdico de soportar discriminadamente dentro del colectivo a que alcanza la gestin administrativa.
8.- EXTENSIN DE LA REPARACIN Y SU VALORACIN.
Para delimitar la cuanta de la reparacin debida y a su valoracin, la LEF, se remite a lo dispuesto
para los casos de ocupacin temporal y criterios del propio instituto expropiatorio. La cuestin de la
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extensin del dao indemnizable queda resuelta por el art 106 de la Const, "toda lesin que los particulares
sufran en sus bienes y derechos" obliga a la reparacin integral de los daos.
En cuanto a las partidas indemnizables la LRJAP y del PAC., determina que "la indemnizacin se
calcula con arreglo a los criterios de valoracin establecidos en la legislacin de expropiacin forzosa,
legislacin fiscal y dems normas aplicables, ponderndose en su caso, las valoraciones predominantes en el
mercado" (art 141). Se trata de 3 una norma bastante generosa por su referencia a los valores del mercado
que, sin duda, cuando estn establecidos deben ser los que prevalezcan por identificarse ms con los valores
reales.
El art 141,3 de la LRJAP y de PAC., remite el clculo de la cuanta de la indemnizacin "al da en
que la lesin efectivamente se produjo, sin perjuicio de los dispuesto, respecto de los intereses de demora
por la L.G.P.".
Y dicha Ley (LRJAP y del PAC,) admite como forma de pago la novedad de la indemnizacin en
especie, adems de la indemnizacin en dinero de una sola vez o en pagos peridicos (art 140,4).
(Falta la preg. n9: La accin y el procedimiento de responsabilidad frente a la Administracin)
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TEMA 23.
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS.
1.- OBJETO Y CLASES DE RECURSOS.***
Los recursos administrativos y las reclamaciones previas a la va judicial y laboral son dos
instituciones de pareja finalidad y contenido. Se trata de abrir una primera va de revisin de la actividad
administrativa ante la propia Administracin a instancia de los particulares lesionados en sus derechos o
intereses; pero, adems, estas tcnicas quieren impedir que la Administracin resulte enjuiciada
sorpresivamente ante los Tribunales Contencioso-administrativos, civiles o laborales, otorgndole un plazo
de reflexin o respiro.
La exigencia de una va previa como requisito para acceder al recurso Contencioso-administrativo
no est dentro del primigenio sistema Contencioso-administrativo que se instaura en las Leyes de 1845, por
la que se crean los Consejos Provinciales y el Consejo de Estado. Es la L.J.C.A. de 1956, con la exigencia de
un recurso llamado de reposicin, previo a la va judicial, la que otorga una diversa naturaleza al recurso
administrativo.
La conversin del recurso administrativo previo es una condicin del proceso
Contencioso-administrativo supone que este forma parte de un derecho reaccional y una garanta del
particular al que se le permite alegar o discutir la validez u oportunidad de un acto o conducta
administrativa; pero de otra parte, el recurso administrativo aparece como un privilegio de la Administracin,
pues con este filtro puede retrasar en su favor el enjuiciamiento por los Tribunales de sus actos y conductas.
Esa doble perspectiva hace que gocen de mayor o menor favor de la doctrina y del legislador segn
predomine la preocupacin por la garanta del administrado o por la defensa a ultranza de la Administracin.
La LRJAP y del PAC., ha vuelto a configurar los recursos administrativos como una tcnica para
agotar la va administrativa, suprimiendo el recurso de reposicin en todo caso.
En conclusin, lo que habra que haber corregido para ampliar la garanta del particular no es tanto la
supresin o aminoracin de la exigencia de los recursos previos cuanto que los recursos administrativos y el
propio Contencioso-administrativo se interpongan, bajo pena de caducidad de la accin, en plazos diversos
de los establecidos para la prescripcin de los derechos materiales (art 46 de la L.G.P. que lo fija en 5 aos).
En cuanto a las clases de recursos, la L.P.A. de 1958, estable lo que contra las resoluciones
administrativas y los actos de trmite que determinasen la imposibilidad de continuar un procedimiento o
produjesen indefensin, los interesados podran utilizar los recursos de alzada -ante el rgano superior- y el
de reposicin previo a la va contenciosa -ante el mismo rgano autor del acto- y con carcter
extraordinario, el de revisin (art 113 y 121). Adems la Ley contempl dos supuestos de recurso: de
splica a interponer ante el Consejo de Ministros, Presidencia del Gobierno, etc, y el recurso contra un acto
administrativo que se fundamente, en la ilegalidad de alguna disposicin administrativa (arts. 123 y 113).
La L.R.J.A.P. y del P.A.C., rompe con el sistema italiano que haba incorporado la L.P.A. de 1958 y
vuelve a la situacin anterior de 1956, suprimiendo el recurso de reposicin, aunque se mantiene un recurso
jerrquico o de alzada al que se priva de esos nombres para llamarlo recurso ordinario. Este recurso se
interpone ante el superior del rgano que dict el acto con objeto de agotar la va administrativa y permitir al
tiempo un control de los rganos superiores sobre los inferiores.
La Ley ha previsto tambin un SISTEMA ALTERNATIVO AL RECURSO ORDINARIO a regular
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por leyes autonmicas. En supuestos sectoriales determinados y cuando la especificidad de la materia as lo

justifique, pueda ser sustituido el recurso ordinario por otros procedimientos de impugnacin o reclamacin,
incluidos los de conciliacin, mediacin o arbitraje, ante rganos colegiados, comisiones especificas no
sometidas a instrucciones jerrquicas, con respecto a los principios, garantas y plazos que la ley reconoce a
los ciudadanos y a los interesados en todo procedimiento administrativo,
Una segunda clase de recurso es el RECURSO DE REVISIN. Este se admite contra los actos que
agoten la va administrativa o contra actos firmes. El recurso de revisin sigue siendo, un recurso
extraordinario en el sentido que slo se admite por las cuatro circunstancias que la Ley enumera.
Del sistema vigente ha desaparecido el recurso de reposicin como consecuencia de la admisin de
la impugnacin judicial directa de las disposiciones administrativas de carcter general (art 107,3). Pero en
cierto modo dicho recurso se sustituye por la COMUNICACIN PREVIA al rgano que dict el acto
impugnado de la intencin de interponer un recurso contencioso-administrativo (art 110,39).
El nuevo sistema es criticable, porque al no reconocer ms recurso que el ordinario, priva al
ciudadano de una garanta ante la propia Administracin sin mas coste que el del retraso en un mes para
acudir al juez contencioso-administrativo, que era el plazo de silencio para entender desestimado el recurso
de reposicin; y es tambin criticable porque priva a la Administracin de una oportunidad de volver sobre
sus propios actos invlidos, o al menos de enterarse, antes de que el juez contencioso le comunique,
reclamndole el expediente administrativo, que tiene un proceso pendiente y las razones en que se funda el
reclamante.
De otro lado la comunicacin previa plantea un sinnmero de interrogantes acerca de su naturaleza,
requisitos para su formulacin y efectos que su incumplimiento provoca sobre la validez del proceso
contencioso-administrativo.
La naturaleza de esta comunicacin parece clara. No estamos en presencia de un recurso
administrativo propiamente tal, porque la Administracin no tiene la obligacin de resolverlo, pero de otro
lado, desde el punto de vista formal la comunicacin no supone ninguna exigencia como la establecida para
los escritos de recurso, pudiendo limitarse a la escueta noticia de que el comunicante tiene la intencin de
interponer un recurso contra un determinado acto.
Ms delicada es la cuestin de si la comunicacin constituye un requisito de procedibilidad, que
impide el proceso, anlogo y similar al que hasta la LRJAP y del PAC., supona el recurso de reposicin, o si
por el contrario, el incumplimiento de la obligacin de comunicar es algo as como una obligacin natural
cuya infraccin no lleva consigo el efecto de la inadmisin del recurso, la obstaculizacin del proceso.
En favor de la calificacin de la comunicacin previa como requisito de procedibilidad, es decir, que
impide la continuacin del proceso, est la propia regulacin legal al determinar que la copia de dicha
comunicacin deber acompaarse con el escrito de interposicin del recurso Contencioso-administrativo,
so pena que este no sea admitido a trmite; de una interpretacin literal de este precepto se desprende que la
comunicacin previa condiciona la viabilidad del recurso contencioso. En favor de la tesis contraria milita el
argumento de que constitucionalmente no es posible que la falta de esa comunicacin previa lleve consigo el
grave efecto de la prdida del derecho a la garanta judicial efectiva que el proceso
Contencioso-administrativo comporta.
2 - EL RECURSO ORDINARIO.***
El recurso ordinario es un recurso jerrquico a travs del cual se pretende que el rgano superior
revise y, en su caso, corrija o anule la decisin del rgano inferior. Como dice la Ley, "contra las resoluciones
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que no pongan fin a la va administrativa y los actos de trmite que determinen la imposibilidad de continuar
un procedimiento o produzcan indefensin podr interponerse por los interesados un recurso ordinario".
(art 107).
Este recurso coincide y no es otra cosa que el antiguo recurso de alzada, el recurso que se interpone
ante el superior jerrquico del rgano del que ha emanado el acto administrativo, puede considerarse comn
en la Adm. del Estado y de las CCAA., pero no tiene apenas sentido aplicado como recurso administrativo
nico contra los actos de los Entes Locales, pues, al producirse la mayora de las resoluciones como
decisiones del Presidente o Alcalde de las Corporaciones locales o del Pleno, no encuentra posibilidades de
aplicacin.
La primera condicin para el recurso ordinario es que el acto contra el que se recurre no haya
agotado la va administrativa o, que no haya causado estado. Se llama va administrativa a la lnea jerrquica
existente entre los rganos administrativos de un mismo ente pblico. Por el contrario dicho agotamiento
tambin se puede alcanzar antes de llegar a ese ltimo nivel de la jerarqua en los casos en que la Ley as lo
establece (art 109).
As, en primer lugar, el agotamiento de la va administrativa se produce por la resolucin de un
recurso ordinario. En segundo lugar, agotan la va administrativa las resoluciones que resuelven recursos
interpuestos ante rganos colegiados o comisiones especificas, En tercer lugar agotan la va administrativa, y
es lgico que as sea, "las resoluciones de rganos administrativos que carezcan de superior jerrquico, salvo
que la Ley establezca lo contrario".
En cuarto lugar agotan la va administrativa las "dems resoluciones de rganos administrativos,
cuando una disposicin legal o reglamentaria as lo establezca".
El recurso ordinario habr de interponerse ante el rgano superior del que dicto el impugnado; pero
tambin puede interponerse ante el autor del acto, en cuyo caso ste habr de informar el escrito del recurso
y remitirlo al superior con una copia completa y ordenada del expediente en el plazo de 10 das.
La fundamentacin del recurso podr apoyarse en cualquiera de los motivos de nulidad o
anulabilidad previstos en la ley. Sin embargo no podrn ser alegados por sus causantes los vicios y defectos
que hagan anulable el acto. Se trata de una aplicacin del principio de que nadie puede ir contra sus propios
actos, recogido en la L.P.A. (art 115). La Jurisprudencia suele aplicar este principio ms contra la
Administracin que contra el propio recurrente, pues normalmente los vicios o defectos del acto
administrativo son imputables a aqulla.
El plazo para la interposicin del recurso ordinario es el de UN MES, lo que significa duplicar el
anterior plazo de 15 das del recurso de alzada, lo que es muy razonable.
La resolucin expresa del recurso ordinario es una forma comn de terminacin del procedimiento
especial a que da origen su interposicin. Otra es la resolucin presunta que se sujeta a un rgimen especial
que consiste, en que transcurridos 3 meses desde la interposicin del recurso ordinario sin que recaiga
resolucin expresa, se entiende desestimado, quedando expedita la va procedente, salvo que el recurso se
haya interpuesto contra la desestimacin presunta de una solicitud por el transcurso del plazo, en cuyo caso
se entiende estimado.
3.- RECURSO DE REVISIN.
El recurso de revisin es aqul que se interpone contra los actos que agoten la va administrativa o
contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo y se resuelve por el mismo rgano
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administrativo que lo dict (art 118 de la LRJAP y del PAC.).

Los motivos son los tradicionales de los recursos extraordinarios y los mismos que ya estaban
consignados en el art 127 de la LPA. de 1958; algunas de las condiciones sobre las que se configuraba la
excepcionalidad de la revisin han desaparecido, desaparicin que acerca el recurso de revisin a un recurso
comn no jerrquico, que se interpone ante el propio autor del acto.
La primera causa de revisin sigue siendo como antes, que al dictar el acto se hubiera incurrido en
error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente. Pero la Ley vigente se
diferencia de la anterior, en que no exige que el error sea manifiesto.
En segundo lugar, la revisin puede fundarse en la aparicin despus de dictado el acto de nuevos
documentos de valor esencial y que evidencien el error en su resolucin; tambin aqu se ha reducido el
grado de excepcionalidad con respecto a la regulacin anterior, que exiga que dichos documentos fuesen
ignorados al dictarse la resolucin o fueran de imposible aportacin al procedimiento.
El tercer motivo contempla una variante de la revisin del supuesto de hecho sobre el que se ha
fundado el acto recurrido. Se refiere a que en la resolucin hayan influido documentos o testimonios
declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolucin.
La cuarta causa de revisin es la misma que prevea la L.P.A. de 1958: "que la resolucin se hubiese
dictado como consecuencia de prevaricacin, cohecho, violencia, maquinacin fraudulenta u otra conducta
punible y se halla declarado as en virtud de sentencia judicial firme".
El recurso de revisin ha sufrido una cierta desnaturalizacin, en la excepcionalidad de los motivos
que lo justificaban y se ha convertido en un recurso comn, no jerrquico, que permite el control a posteriori
de las cuestiones de hecho sobre las que se asienta la resolucin recurrida. Esta impresin se confirma si se
tiene en cuenta que el recurso de revisin puede interponerse a travs de plazos muy generosos, como es el
de los 4 aos siguientes a la fecha de la notificacin si el recurso se funda en el error de hecho. Los tiempos
se acortan a 3 meses si el recurso se funda en los restantes motivos.
La resolucin de los recursos de revisin, ya no corresponde como preceptuaba la L.P.A., al
Ministro u rgano superior, sino que puede ser ese rgano superior, pero tambin si no se agot la va
administrativa, el titular de la competencia que haba dictado el acto cuya revisin se pretende. El recurso se
entender desestimado si transcurren ms de tres meses sin que se resuelva, quedando entonces expedita la
va contencioso-administrativa.
4 - LA TRAMITACIN Y RESOLUCIN DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS.**
LA LRJAP y del PAC., precisa los extremos que deben contener los escritos de los recursos
administrativos:
a) El nombre y apellidos del recurrente, as como la identificacin del medio, y en su caso, del lugar
que se seale a efectos de notificaciones.
b) El acto que se recurre y la razn de su impugnacin.
c) Lugar, fecha e identificacin del recurrente.
d) rgano, centro o unidad administrativa al que se dirige.
e) Las dems particularidades exigidas.
La falta de alguno de estos elementos no es determinante de su admisin, salvo que la misma impida
su tramitacin. Este espritu antiformalista que la Jurisprudencia ha asumido se refleja en la regla de que "el
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error en la calificacin del recurso por parte del recurrente no ser obstculo para su tramitacin, siempre
que del escrito se deduzca su verdadero carcter".
La interposicin del recurso no produce efecto alguno sobre la ejecucin del acto administrativo que
debe seguir adelante pese a dicha interposicin, salvo que una disposicin establezca lo contrario (art 111).
Pero es posible solicitar la suspensin de efectos del acto impugnado, que podr acordar el rgano a quien
compete resolver el recurso, previa ponderacin razonada, entre el perjuicio que causara al inters pblico o
a terceros la suspensin y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata
del acto recurrido.
Antes de la resolucin del recurso es inexcusable cumplir con el trmite de audiencia en favor de
terceros interesados en el procedimiento, a los que se dar traslado del escrito de recurso para que en un
plazo de 10 das, aleguen cuanto estimen conveniente. Los recursos interpuestos contra actos declarativos
de derechos en favor de terceros dan origen a un procedimiento triangular en el que la Administracin
ejercita una especie de actividad arbitral entre los intereses y derechos en conflicto, por lo que se impone la
mxima igualdad procedimental.
Ms dudoso es que la omisin del trmite de audiencia, que debe otorgarse al recurrente, lleve
consigo la misma consecuencia, Perece que en este caso debe reducirse la invalidez a una simple
anulabilidad, pues el recurrente no resulta privado de forma total o absoluta de su derecho a la defensa, que
ya ejercita a travs del recurso.
El trmite de audiencia no es, necesario cuando ni existen esos terceros interesados ni han de tenerse
en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario. La Ley determina que no
tienen ese carcter de documentos nuevos los informes y las propuestas, como tampoco los documentos que
los interesados hayan aportado al expediente antes de recaer la resolucin impugnada.
La resolucin de los recursos admite varias posibilidades: "estimacin en todo o en parte o
desestimacin de las pretensiones formuladas". En cualquier caso es necesario observar la regla de la
congruencia, de forma que el rgano que resuelva el recurso estime o desestime las pretensiones formuladas
por los interesados (art 113). La prohibicin de la reformatio in peius, no estaba en la LPA anterior, pero
una slida Jurisprudencia haba impuesto la regla prohibitiva que ahora recoge la Ley.
5.- LAS RECLAMACIONES PREVIAS AL PROCESO CIVIL Y LABORAL.**
Los conflictos que se originan cuando la Administracin acta en rgimen de Derecho privado se
substancian ante la Jurisdiccin civil y laboral. La presencia de la Administracin, como demandada en los
correspondientes procesos civiles y laborales, distorsiona su desenvolvimiento regular como consecuencia de
la aplicacin de reglas especiales relativas al fuero territorial de la Administracin, suspensin de plazos para
consulta, etc.
La ms importante de estas singularidades, implica la sustitucin de los juicios o actos de
conciliacin por las llamadas reclamaciones previas a la va judicial civil y laboral, reguladas ahora en los
arts. 120 a 126 de la L.R.J.A.P. y del P.A.C.
La reclamacin previa es como una tcnica sustitutiva del juicio de conciliacin que se exige en los
procesos civiles entre simples particulares y de otro lado, viene a ser un remedio de lo que son los recursos
administrativos como fase previa al recurso contencioso-administrativo.
Esta reclamacin es por definicin legal un requisito previo al ejercicio de toda clase de acciones
fundadas en el Derecho privado o laboral contra el Estado y organismos Autnomos, lo que hay que
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entender referido a las CCAA., y a los Entes Locales.

La Ley vigente en iguales trminos que la LPA, de 1958, impone el trmite de una reclamacin ante
la propia Administracin antes de plantear ante los Jueces civiles o laborales las acciones correspondientes a
estos rdenes jurisdiccionales.
La reclamacin previa, tiene como finalidad impedir un planteamiento judicial directo o sustituir, en
su caso, a los conciliatorios previstos en los procesos civiles o laborales. Un segundo efecto consiste en la
interrupcin de los plazos de prescripcin para el ejercicio de las acciones judiciales, que volvern a contarse
a partir de la fecha en que se haya practicado la notificacin expresa de la resolucin o, en su caso, desde
que se entiende desestimada la pretensin por el transcurso del plazo.
La reclamacin previa a la va judicial civil se dirige al rgano competente de la Adm. Pblica de que
se trate. Para la Adm. del Estado la ley indica que se plantear ante el Ministro del departamento que por
razn de la materia sea competente.
Nada dice ahora la nueva Ley, sobre la necesidad de acompaar al escrito los documentos en que el
interesado fundare su derecho. Ese deber de unir al escrito antecedentes necesarios se echa sobre la propia
administracin: en primer lugar, sobre el rgano ante el que se haya presentado la reclamacin. Ya no es
necesario, como antes, la remisin de los antecedentes a la Direccin General del Servicio Jurdico del
Estado, para la formulacin, previas las diligencias oportunas del proyecto de orden resolutoria. Ahora esos
informes son facultativos.
La resolucin de la reclamacin previa corresponde al Ministro u rgano competente y deber
notificarse al interesado; si la Administracin no notificara su decisin en el plazo de 3 meses, el interesado
podr considerar desestimada su reclamacin al efecto de formular la correspondiente demanda judicial.
A diferencia de la regulacin anterior no se establece en la nueva la necesidad de plantear de forma
inmediata la correspondiente demanda dentro de los dos meses siguientes a la notificacin denegatoria o, en
su caso, en el de 4 meses desde el transcurso de la resolucin presunta. Eliminada dicha exigencia, la
demanda civil podr formularse en cualquier tiempo sin otra limitacin que la derivada del plazo de
prescripcin del derecho material que se reclama.
Las reclamaciones previas a la va judicial laboral deben dirigirse al Jefe administrativo o Director del
establecimiento u organismo en que el trabajador preste sus servicios. Denegada la reclamacin o
transcurrido un mes sin haberle sido notificada resolucin alguna, el interesado podr formalizar la demanda
ante la Magistratura del Trabajo en el plazo de 2 meses, salvo en las acciones derivadas de despido, en las
que el plazo de la interposicin de la demanda ser de 15 das. Ahora la accin laboral podr plantearse antes
de que transcurra el plazo de prescripcin del derecho que se reclame, sin necesidad de reiterar la
reclamacin previa.
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TEMA 24
LA JURlSDICClN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.
1.- LOS SISTEMAS DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA.
La actividad de la Administracin puede ser enjuiciada por los mismos jueces civiles que resuelven
los conflictos entre los particulares o bien ante una jurisdiccin especial integrada en el poder ejecutivo y
servida por funcionarios.
La sntesis o combinacin de estos sistemas dio origen a otros dos: el sistema Armnico, que
consiste en reunir a jueces y funcionarios en unos mismos Tribunales y el italiano o de reparto competencial
entre la jurisdiccin civil y la administrativa, asignando a la primera los conflictos sobre derechos y a la
segunda los que versan sobre intereses. Por ltimo cabe, la creacin dentro del poder judicial de un orden
jurisdiccional propio de la misma entidad y nivel que los otros rdenes jurisdiccionales para los asuntos
administrativos. De todos estos sistemas salvo del italiano, hemos tenido experiencias en el Derecho
Espaol.
El sistema CIVIL, es decir, de remisin a los Tribunales ordinarios de los conflictos en que es parte
la Administracin que pasa por ser el tradicional y vigente en los pases anglosajones, encontr una
formulacin ejemplar en el Decreto de las Cortes de Cdiz de 1813.
A la tcnica de los fueros privilegiados o JURISDICCIN ESPECIAL ADMINISTRATIVA
separada del sistema comn de jueces y Tribunales y servida por funcionarios, responde, por el contrario, el
modelo francs de justicia administrativa, integrada por Consejo de Estado y los Tribunales administrativos,
cuyos componentes no forman parte del sistema judicial comn. Este modelo ha influido decisivamente en el
sistema espaol tradicional, que lo asume tempranamente en el art 58 de la Const. de Bayona.
Este sistema de connotaciones autoritarias y centralizadoras, responde a una interpretacin
proadministrativa del principio de divisin de poderes, interpretacin segn la cual los jueces civiles no
pueden conocer de los litigios en que es parte la Administracin porque "juzgar a la Administracin es
tambin administrar". Esta formulacin recoge toda la carga de antijudicialismo presente en la Revolucin
francesa. Pero el modelo francs napolenico no tuvo el mismo xito en nuestra patria que en la de origen,
Francia, en la que todava perdura.
Despus de la Ley de Santamara de Paredes de 1888 llega a una solucin de compromiso al
instaurar el llamado sistema ARMNICO, unos Tribunales en los que se integran jueces de carrera y
funcionarios. Los Tribunales provinciales de lo contencioso-administrativo se forman con un magistrado, que
los preside y por 4 vocales, 2 magistrados y 2 diputados provinciales letrados, elegidos por sorteo anual.
Un cuarto sistema, el mas liberal y avanzado de justicia administrativa, surge, al fin, y
paradjicamente, en el franquismo con la Ley actualmente vigente de la J.C.A. de 1956. Esta Ley supone la
configuracin plena de un sistema JUDICIALISTA, integrando los tribunales Contencioso-administrativos
en el sistema judicial comn, de forma que en estos Tribunales no haya ms que jueces, potenciando adems
dentro de ellos la especializacin en Derecho Administrativo, creando la figura del magistrado especialista de
lo contencioso administrativo con excelentes resultados.
2.- LA ORGANIZACIN Y DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS EN LA JURISDICCIN
CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.**
La
L.J.
de
1956
introdujo
como
novedad
-1-
la
regionalizacin
de
los
Tribunales
Contencioso-administrativos antes sobre planta provincial, creando las Salas de lo Contencioso

administrativo de las Audiencias territoriales. En el nivel superior, las salas Tercera, Cuarta y Quinta del
Tribunal Supremo se adscribieron al orden contencioso-administrativo.
El orden contencioso-administrativo se estructura ahora sobre cuatro niveles de rganos judiciales;
los Juzgados unipersonales de lo Contencioso administrativo, de los que habr uno o ms en cada provincia,
con jurisdiccin en toda ella y sede en su capital; las Salas de lo Contencioso-administrativo de los
Tribunales Superiores de Justicia de las CCAA., pudiendo crearse tambin Salas con competencia reducida a
una o varias provincias de la Comunidad Autnoma (art 78 de la LOPJ); la Sala de lo
Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional; y, coronando el edificio, la Sala Tercera del Tribunal
Supremo.
Por encima de la Sala Tercera est an la "Sala especial" prevista en el art 61 de la LOPJ, la cual
conoce de la revisin de las sentencias de la Sala Tercera. En principio, la distribucin de competencias entre
los diversos jueces y Tribunales se hace atendiendo al tradicional criterio del rango del rgano administrativo
del que proviene el acto recurrido. El Tribunal Supremo, al conocer el recurso de casacin contra las
resoluciones de los Tribunales Superiores de justicia de las CCAA, cumple adems la funcin de asegurar el
respeto de las reglas de competencia y procedimiento y de unificar la aplicacin del Derecho Administrativo
estatal.
Caracterstica de la asignacin de competencias en la J.C.A. es su carcter improrrogable. quiere
decir que no caben pactos de sumisin expresos o tcitos en favor de rganos judiciales distintos de aquellos
a los que la Ley asigna la competencia, como es posible en la jurisdiccin civil. La distribucin de
competencias ha quedado establecida del modo siguiente:
- En el orden superior, la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo conocer: En nica
instancia, de los recursos contencioso-administrativos que se promuevan contra actos y disposiciones
emanados del Consejo de Ministros o de sus Comisiones delegadas, de los recursos contra actos y
disposiciones procedentes del C.G.P.J. Etc...
- La Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional conocer en nica instancia de los recursos contra
disposiciones y actos emanados de los Ministros y de los Secretarios de Estado.
- La sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autnoma,
Tribunal que culmina la organizacin judicial en el mbito territorial de cada una de aquellas, se le atribuye
competencias en nica o segunda instancia y en la resolucin de conflictos entre rganos judiciales:
1. En nica instancia conocer:
a) De los recursos contencioso-administrativos contra los actos y disposiciones de los rganos de la
Administracin.
b) De los recursos contencioso-administrativos que se formulen contra y disposiciones administrativas del
Consejo de Gobierno de la Comunidad Autnoma, de su Presidente y de los Consejeros.
c) Del recurso contencioso-electoral contra los acuerdos de las Juntas Electorales sobre proclamacin de
electos, etc.
2. En segunda instancia conocen de los recursos de apelacin promovidos contra las resoluciones de los
Juzgados de lo Contencioso-administrativo con sede en la Comunidad Autnoma.
Los Juzgados de lo Contencioso-administrativo conocern en primera y nica instancia de los
recursos contencioso-administrativos, no atribuidos a otros rganos de este orden jurisdiccional.
3.- EL MBITO FUNCIONAL DE LA JURISDICCIN CONTENC.-ADMINISTRATIVA.
A) mbito de la J.C.A. frente a otros ordenes judiciales:
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Configurada en sus orgenes como una jurisdiccin especial, la competencia de la J.C.A se establece
por va de excepcin frente a la va civil y la penal. De la civil se substraen determinados conflictos que
origina la actividad administrativa con los particulares, sobresaliendo los litigios contractuales.
La competencia de los jueces penales en delitos de autoridades o funcionarios se condiciona a la
previa autorizacin administrativa adems de atribuirse a los Tribunales Contencioso-administrativos el
conocimiento de la prejudicialidad administrativa implicada en los procesos penales.
En la actualidad, la competencia de la J.C.A. se afirma en trminos de prctica generalidad sobre los
conflictos que origina la actividad de las administraciones pblicas; de forma especial se le atribuye el
conocimiento de los conflictos originados por el cumplimiento, inteligencia, resolucin, etc. celebrados por
la Adm. pblica, cuando tuvieren por finalidad obras o servicios pblicos, y asimismo las reclamaciones de
responsabilidad patrimonial de la Administracin. Conoce tambin, provisionalmente, de las "cuestiones
prejudiciales e incidentales de carcter civil que se produzcan con ocasin de un acto administrativo" (arts. 3
y 4 da la L.J.).
La delimitacin de la materia contencioso-administrativa y la penal no ofrece hoy dificultades
mayores. Asimismo, de la competencia de los Tribunales Contencioso-Administrativos ha desaparecido la
competencia para "conocer de las cuestiones prejudiciales administrativas suscitadas en el proceso penal,
cuando la cuestin prejudicial fuera determinante de la culpabilidad o inocencia en cuyo caso el tribunal
penal deba suspender el procedimiento hasta la resolucin de aqulla. Ahora la regla es distinta "a los solos
efectos prejudiciales" dice el art 10 de la L.O.P.J., cada orden jurisdiccional podr conocer de asuntos que
no le estn atribuidos privativamente".
Los lmites de la J.C.A. y de la jurisdiccin social resultan del propio contenido de esta que conoce
de las pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del Derecho, tanto en los conflictos
individuales como colectivos, as como de las reclamaciones en materia de Seguridad Social o contra el
Estado cuando le atribuya responsabilidad de legislacin laboral.
B) La plenitud de conocimiento sobre materias administrativas:
Inicialmente la competencia de la JCA., se limitaba a determinados conflictos enumerados en las
leyes de creacin del Consejo Real o de Estado y de los Consejos Provinciales. Estas se caracterizan por ser
conflictos de derechos y no de intereses. Se admita pues, nicamente un recurso de plena jurisdiccin, en el
que se ejercita una pretensin sustantiva frente a la Administracin.
No apareci pues, en los orgenes del contencioso-administrativo espaol un recurso de simple
anulacin que si surge en el contencioso francs. La Ley de 1888 excluy del conocimiento de los Tribunales
Contencioso-administrativos los actos, que aun afectando a derechos, fueren discrecionales, entre los que
incluye los actos polticos, las disposiciones de carcter general relativas a la salud e higiene pblicas, etc.
Una ampliacin notable de la materia enjuiciable por la J.C.A. la lleva a cabo el Estatuto Municipal
de Calvo Sotelo de 1924 al aceptar en materia municipal la legitimacin por inters, introduciendo la
distincin del contencioso francs entre recurso de anulacin, que no tiene ms efecto que la anulacin del
acto impugnado y el de plena jurisdiccin que exige una legitimacin por lesin de derechos subjetivos; Esta
legislacin abri paso en nuestro sistema a la posibilidad de la impugnacin de disposiciones generales de
mbito local.
La Ley vigente de 1956 adems de establecer la competencia jurisdiccional sobre una amplia clusula
general, admite el recurso contra reglamentos, tanto directo como indirecto e incorpora al sistema general la
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legitimacin por inters, aunque dogmticamente, rechace la distincin francesa, que ya haba asumido
nuestra legislacin local, entre recurso de anulacin y de plena jurisdiccin.
Importante novedad es la admisin del control de la discrecionalidad, sin negar por ello la existencia
de una cierta potestad discrecional en el actuar de la Administracin. La razn de esa ampliacin de
facultades de enjuiciamiento estriba, como dice la Exposicin de Motivos en que "la discrecionalidad no
puede referirse a la totalidad de los elementos de un acto, a un acto en bloque, ni tiene su origen en la
inexistencia de normas, etc.. La discrecionalidad ha de referirse siempre a alguno o algunos de los elementos
del acto, con lo que es evidente la admisibilidad de la impugnacin jurisdiccional en cuanto a los dems
elementos.
La ley mantiene zonas exentas del control judicial entre las que se cuentan los actos polticos y una
lista de actos excluidos por el art 40 (polica sobre prensa, radio, cine, expediente gubernativos militares,
etc), precepto, a su vez, que deja abierta la puerta a otras exclusiones por leyes especiales. Estas ltimas
barreras a un enjuiciamiento pleno de la actividad administrativa son las que hace saltar la Const, con los
arts. 24 "garanta judicial efectiva" y art 106 "potestad reglamentaria y legalidad de la actuacin
administrativa, controlada por los Tribunales". La consecuencia de esta regulacin constitucional es que han
quedado invalidadas por inconstitucionalidad sobrevenida las materias que el art 40 de la L.J.C.A.
exceptuaba del control contencioso-administrativo; y a partir de aqu ya no es posible establecer exencin
alguna legal o reglamentaria, a dicho control.
4.- EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
VALORACIN GENERAL.**
COMO
PROCESO
REVISOR.
En cuanto a la tcnica procesal, el proceso contencioso-administrativo ha evolucionado del modelo

de proceso civil de primera instancia al modelo del proceso de apelacin, en el que el acto administrativo
acta como una especie de sentencia inicial. En sus orgenes en 1845, el proceso contencioso-administrativo
aparece como un proceso abierto a la formulacin de pretensiones substantivas de los particulares frente a la
Administracin o de la Administracin frente a los particulares sin la exigencia de un acto formal. El recurso
Cont-administrativo comenz siendo un puro proceso de primera instancia que se iniciaba por demanda ante
los Consejos Provinciales y el Consejo de Estado sin necesidad de recurso administrativo previo, sin sujecin
a plazo de interposicin y sin limitacin de alegaciones o medios de prueba, ni planteamiento del efecto
suspensivo del recurso sobre el acto recurrido.
Sin embargo, la Jurisprudencia administrativa entendi muy pronto las ventajas de una concepcin
del proceso como proceso revisor, aunque slo fuera por que se eliminaban un buen nmero de recursos,
como los no presentados en los brevsimos plazos establecidos. Por ello el carcter revisor se reconocer
primero en la Jurisprudencia del Consejo de Estado y se consagrar plenamente en la Ley de Santamara de
Paredes de 1888.
La regulacin de la Ley de 1888 es muy clara, y a semejanza de los procesos civiles de apelacin, el
recurso cont-administrativo se interpone contra una resolucin de carcter reglado que ha causado estado,
que es ejecutoria salvo suspensin acordada por el Tribunal. El recurso debe interponerse dentro de un breve
plazo (tres meses a contar desde la notificacin), bajo sancin de que el acto adquiera firmeza.
En la vigente Ley de 1956 el proceso contencioso-administrativo se sigue estructurando,
bsicamente, sobre los elementos caractersticos del recurso de apelacin civil de que en el proceso
contencioso-administrativo se admita con carcter ordinario la apertura de un perodo probatorio, lo que es
ciertamente excepcional en los procesos civiles de apelacin.
La ms notable diferencia es que la interposicin del recurso no suspende la ejecutoriedad del acto
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administrativo frente a la regla general de que las apelaciones contra las sentencias civiles de primera
instancia suspenden la eficacia de las sentencias; por otra parte, el juez civil que ha juzgado la primera
instancia y dictado la sentencia no es obviamente, parte como lo es la Administracin, en el proceso de
apelacin.
La evolucin seguida por nuestro sistema cont-administrativo es en lneas generales muy positiva si
por tal se entiende el mayor control de la actuacin administrativa por los Tribunales como manda el art 106
de la Const, una vez desbordadas las barreras de los actos que protegan determinados actos y materias.
Positiva es tambin la consideracin del orden cont-administrativo como un orden judicial ms y, sobre todo,
los esfuerzos por la especializacin en Derecho administrativo de los jueces y magistrados, de lo que no
haba precedente alguno en la carrera judicial en relacin con ninguna otra rama del Derecho. Esta
especialidad ha venido a compensar una formacin de los juristas y de los jueces tradicionalmente vencida
del lado del Derecho privado y penal.
Muy negativa es, el traslado de la primera instancia sobre la mayor parte de los recursos
administrativos desde las Salas de lo Contencioso-administrativo de las Audiencias Territoriales a los
juzgados de lo Contencioso-administrativo que, con menos categora profesional, menos experiencia y
servidos por un slo Juez, se convierten en los juzgadores nicos de la Diputacin y todos los
Ayuntamientos de una provincia. Las eventuales razones de ahorro de personal o de simetra organizativa
con otras jurisdicciones no justifican esta rebaja de la entidad de los rganos judiciales que han de juzgar a la
Administracin.
Nuestro sistema cont-administrativo sigue teniendo su taln de Aquiles en aquello que le asemeja a
un proceso de apelacin civil y de la misma manera que ste es un proceso a una sentencia, el
cont-administrativo es un proceso a un acto administrativo, con los mismos brevsimos plazos preclusivos de
interposicin que hacen intiles los ms amplios plazos de prescripcin de los derechos materiales en juego.
A esta limitacin anormal de los tiempos de ejercicio judicial de los derechos, hay que sumar la insuficiencia
de los poderes judiciales para adoptar medidas cautelares y suspensivas de la ejecutoriedad de los actos
recurridos. GARCA DE ENTERRIA ha advertido en relacin con el paradigma de la justicia administrativa
francesa que "hoy el problema no es slo el retraso de las decisiones de los recursos, sino la insuficiencia
misma de esas decisiones aun siendo temporneas".
5.- LAS PARTES EN EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.**
El supuesto comn y ms frecuente en los recursos, cont-administrativos es el de la impugnacin por
un particular del acto de una Administracin Publica, que asume la posicin procesal de demandada.
Es PARTE DEMANDADA la Administracin autora del acto. En el caso de que el acto dictado por
una Administracin no fuere firme sin previa autorizacin, aprobacin o conocimiento, de oficio o a instancia
de parte, de la Administracin estatal o de otra entidad administrativa, se entender por Administracin
demandada:
a) La Corporacin o Institucin que dictare el acto o la disposicin fiscalizados.
b) La que ejerza la fiscalizacin, si mediante ella no se aprobare el acto o la disposicin.
Los particulares adems de recurrentes, pueden ser sujetos o partes pasivas de una impugnacin en
las posiciones de codemandados o coadyuvantes. Es CODEMANDADO de la Administracin autora de un
acto "el particular a cuyo favor deriven derechos del propio acto", mientras que puede intervenir en el
proceso como parte COADYUVANTE de la Administracin demandada "cualquier persona que tuviere
inters directo en el mantenimiento del acto o disposicin que motivaren la accin cont-administrativa.
La diferencia es que al codemandado, como titular de un derecho, se le reconoca la posibilidad de
-1-
interponer los recursos de apelacin (ahora casacin) y revisin contra la sentencia de primera instancia con
independencia de que contra la misma recurra o no la Administracin autora del acto. Esa posibilidad no se
le reconoce al coadyuvante que comparece en el proceso como simple titular de un inters. La distincin de
demandados y coadyuvantes ha quedado desvirtuada por la jurisprudencia dictada en aplicacin del art 24
de la Const., que confiere igual tutela judicial a los titulares de derechos que a los de intereses legtimos.
Menos frecuente es el supuesto en que una Administracin o Poder pblico impugnan un acto propio
declarativo de derechos en favor de un particular, que es el caso del llamado PROCESO DE LESIVIDAD al
que se refiere el art 56 de la L.J.C.A.: "Cuando la propia Administracin autora de algn acto pretendiere
demandar ante la J.C.A. su anulacin, deber previamente declararlo lesivo a los intereses pblicos, de
carcter econmico o de otra naturaleza, en el plazo de 4 aos, a contar desde la fecha en que hubiere sido
dictado". En este caso el particular titular del derecho reconocido en el acto impugnado asume en el proceso
la posicin de demandado".
No es admisible, la impugnacin por un Organismo autnomo de los actos dictados por la
Administracin territorial que la ha creado como un instrumento propio para operar respecto de terceros,
pues su personalidad jurdica independiente es ficticia y no justifica la titularidad de un inters propio frente
al ente matriz.
En principio, tampoco podrn interponer recurso cont-administrativo en relacin con los actos y
disposiciones de una Entidad pblica los particulares, cuando obraren por delegacin o como meros agentes
o mandatarios de ella, ni los rganos de la misma.
Las partes en el proceso cont-administrativo han de reunir determinadas condiciones para poder ser
sujetos activos o pasivos, recurrentes o recurridos, demandantes o demandados etc. Respecto de las
personas fsicas, se exige, la CAPACIDAD PROCESAL. Ante la J.C.A., la tienen, adems de las personas
que la ostenten con arreglo a la L.E.Civil, "la mujer casada y los menores de edad en defensa de aquellos de
sus derechos cuyo ejercicio este permitido por el ordenamiento jurdico-administrativo sin la asistencia del
mando o persona que ejerza la patria potestad o tutela, respectivamente (art 27 de la L.J.).
Adems la parte ha de ostentar la LEGITIMACIN adecuada que es una especial conexin del
recurrente con la pretensin que ha de substanciarse en el proceso y que por ello slo es posible averiguar si
realmente concurre cuando se resuelve el fondo de la cuestin. La LEGITIMACIN POR EL SIMPLE
INTERS es bastante para demandar la declaracin de no ser conformes a Derecho y en su caso, la
anulacin de los actos y disposiciones de la Administracin, los que tuvieran inters directo en ello. En todo
caso es suficiente para la impugnacin de disposiciones de carcter general que hubieran de ser cumplidas
por los administrados directamente, sin necesidad de un acto de requerimiento o sujecin individual.
El Tribunal Supremo entiende que el inters que otorga legitimacin para recurrir es aquel que de
prosperar el recurso producira algn beneficio o evitara un perjuicio de cualquier tipo al accionante).
LA LEGITIMACIN POR LA TITULARIDAD DE UN DERECHO, es necesaria cuando el
recurrente, pretende adems de la anulacin del acto o disposicin impugnado, el reconocimiento de una
situacin jurdica individualizada y/o adems el resarcimiento de daos y perjuicios. La
REPRESENTACIN de las partes deber conferirse a un procurador o valerse tan solo de abogado con
poder al efecto. Cuando las partes actuaren representadas por un procurador, la asistencia jurdica
corresponder a un abogado, sin lo cual no se dar curso a ningn escrito, salvo los que tengan por objeto
personarse en el juicio (art 33 de la L.J. y 10 de la L.E.Cv.). Como excepcin, los funcionarios pblicos
podrn comparecer por si mismos en el procedimiento especial previsto para las cuestiones de personal.
La Administracin del Estado estar representada y asistida por los abogados del Estado, que no
podrn allanarse a las demandas dirigidas contra aquella sin autorizacin del Gobierno. El abogado del
-1-
Estado tiene tambin encomendada la defensa y representacin de los rganos constitucionales del Estado
(Cortes, C.G.P.J., etc.).
6.- OBJETO DEL RECURSO: ACTOS IMPUGNABLES Y PRETENSIONES DE LAS PARTES.
ACUMULACIN Y AMPLIACIN.**
El proceso cont-administrativo tiene siempre por OBJETO un acto expreso o presunto o una
disposicin general. Como dice el art 37 de la L.J, el recurso cont-administrativo "ser admisible en relacin
con las disposiciones y actos de la Administracin que no sean susceptibles de ulterior recurso ordinario en
va administrativa, ya sean definitivos o de trmite, si estos deciden directa o indirectamente sobre el fondo
del asunto, de tal modo que pongan trmino a aqulla o hagan imposible su continuacin".
La impugnacin de disposiciones de carcter general tiene dos variantes: la impugnacin directa, una
vez aprobadas definitivamente en va administrativa, o indirecta, de los actos que se produjeren en aplicacin
de las mismas. El demandante, en funcin de la legitimacin que ostente, puede ejercitar dos CLASES DE
PRETENSIONES: a) Si la legitimacin es slo por inters directo el demandante puede pretender la
declaracin de no ser conforme a derecho, y, en su caso, la anulacin de los actos y disposiciones
impugnadas.
b) Si la legitimacin se funda en la titularidad de un derecho derivado del ordenamiento que se considera
infringido por el acto o disposicin, el demandante podr pedir, adems de la anulacin del acto o
disposicin, el reconocimiento de una situacin jurdica individualizada y la adopcin de las medidas
adecuadas para el restablecimiento de la misma. El Tribunal deber juzgar, dentro del lmite establecido por
las pretensiones de las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso o la oposicin.
Aunque el supuesto ms frecuente es el de que cada pretensin sea objeto de un proceso, esta regla
se excepciona en los casos de ACUMULACIN DE PRETENSIONES. Esta es posible cuando no sean
incompatibles entre si y se deduzcan en relacin con un mismo acto o disposicin (art 44 de la L.J.C.A.).
Distinto es el supuesto de AMPLIACIN DEL OBJETO RECURSO, que se refiere a la extensin
de este a otros actos y disposiciones diversos del inicial. La ampliacin se har antes de formulada la
demanda sobre cualquier acto que dictare la Administracin y que guardare relacin con el que sea objeto
del recurso en tramitacin. Solicitada la ampliacin, se suspender la tramitacin del proceso en tanto no se
publiquen los pertinentes anuncios respecto a la ampliacin. Contra el auto del Tribunal denegando o
accediendo a la acumulacin o ampliacin no se dar recurso alguno (art 46 y 48 de la L.J.C.A.).
La L.J., obliga en todo caso a valorar trminos econmicos las pretensiones ejercitadas, es decir, a
fijar la cuanta del recurso, valoracin que tiene transcendencia tanto para determinar qu sentencias son
susceptibles de recurso de apelacin, y ahora de casacin, como para precisar el valor de las costas judiciales
o los honorarios de los profesionales que intervienen en el proceso.
LA CUANTA se ha de determinar por el recurrente en el propio escrito de interposicin y vendr
determinada por el valor de la pretensin objeto del mismo conforme a lo establecido en la L.E.Cv.
7.- INTERPOSICIN Y ADMISIN DEL RECURSO.**
El recurso cont-administrativo se inicia, a travs de un escrito, llamado de interposicin.
Identificado el acto recurrido, el Tribunal proceder a la RECLAMACIN DEL EXPEDIENTE
ADMINISTRATIVO de la Administracin demandada, a la vista del cual se ha de formular posteriormente
la demanda, en la que se precisarn ya las pretensiones y los fundamentos de hechos y de derechos que los
avalan.
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El escrito de interposicin es innecesario cuando el proceso lo inicia la propia Administracin

recurrente de sus propios actos lesivos, en cuyo caso comparece en el tribunal con la presentacin de la
demanda, acompaada del expediente administrativo (art 57,4).
Formalmente el escrito de interposicin se reduce a citar el acto por razn del cual se formule
recurso y a solicitar que se tenga por interpuesto el mismo. A este escrito se acompaar el documento que
acredite la representacin del compareciente, la legitimacin con que el actor se presente en juicio cuando la
ostente por habersela transmitido otro por herencia o por cualquier otro titulo, etc. (Disposicin Final
undcima de la L.R.J.A.P y del P.A.C.).
El PLAZO DE INTERPOSICIN del recurso cont-administrativo es de 2 meses, contados desde el
da siguiente a la notificacin del acuerdo resolutorio del recurso de reposicin, si es expreso. Si no lo fuere,
el plazo de 2 meses se contar a partir del da siguiente a la recepcin de la certificacin, y si esta no fuera
emitida en plazo, a partir del da siguiente al de la finalizacin de dicho plazo (art 44 de la LRJAP y del
PAC).
A la interposicin del recurso sigue el trmite de la PUBLICACIN A este efecto el Tribunal, en el
siguiente da hbil, acordar que se anuncie en el B.O.E.; o en el de la Provincia o Comunidad Autnoma,
segn se trate del Tribunal Supremo o de las Salas de los Tribunales Superiores. El Tribunal, al tiempo de
ordenar la publicacin, acordar reclamar el expediente administrativo a la Administracin que hubiere
dictado el acto o disposicin, que deber remitirlo en el plazo mximo de 20 das bajo la responsabilidad
directa del jefe de la dependencia en la que obrare el expediente (arts. 60 y 61 de la L.J.).
Despus de recibido el expediente, tiene lugar, si el Tribunal lo considera necesario, el TRMITE
DE ADMISIN. En el se declarar no haber lugar a la admisin del recurso, cuando constare de modo
inequvoco y manifiesto la falta de jurisdiccin o la incompetencia del Tribunal o haber caducado el plazo de
interposicin del recurso.
Trmite fundamental en todo proceso es el del EMPLAZAMIENTO DE LOS DEMANDADOS Y
COADYUVANTES. La solucin tradicional consisti en dar a la Administracin por personada y parte en el
proceso por la sola remisin del expediente administrativo y utilizar la publicacin del anuncio de la
interposicin del recurso como tcnica de emplazamiento a los interesados y titulares de derechos para que
se personen si lo desean en el proceso Esta frmula que perdura en la regulacin actual de la vigente L.J., ha
sido considerada, insuficiente y contraria al principio de garanta judicial efectiva por el Tribunal
Constitucional, cuya doctrina ha impuesto el emplazamiento personal de los titulares de derechos e intereses
legtimos en los mismos trminos en que se llevan a cabo en los procesos civiles.
Ahora el art 64 de la L.J., en la redaccin dada al mismo por la Ley 10/1992, de Medidas Urgentes
de Reforma Procesal, ha arbitrado un sistema de emplazamiento por la Administracin con vigilancia del
Tribunal.
8.- MEDIDAS CAUTELARES. LA SUSPENSIN DE EFECTOS DEL ACTO RECURRIDO.**
De lo acertado de las medidas cautelares que tienden a asegurar el cumplimiento de la sentencia que
en su da se dicte, se juega el ser o no ser del derecho material y la utilidad de los procesos, pues, o las
resoluciones judiciales pueden efectivamente satisfacer la pretensin del que resulte vencedor en el proceso,
o la justicia se convierte en una "estafa procesal" propiciada por un legislador escasamente providente de
medidas cautelares. Cuando al retraso en la resolucin de los procesos se une que la sentencia no puede
ejecutarse por no haberse tomado las adecuadas medidas cautelares, es que estamos cerca de la total
inoperancia.
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En el cont-administrativo espaol la situacin es critica, no slo por la saturacin de trabajo que

padecen los rganos judiciales, sino por el consiguiente retraso no se acompaa de otra medida cautelar que
la suspensin de efectos del acto administrativo, inicialmente regulada en trminos muy restrictivos.
Esta situacin contrasta con las amplias medidas cautelares de los procesos administrativos francs o
italiano. Por ello pueden verse las medidas cautelares como atajos potenciados desde la situacin de estado
de necesidad originado por el "atasco circulatorio" en que se encuentra la justicia en los pases europeos
continentales por culpa de unos procesos ordinarios intransitables, a cuya modificacin, habr que aplicarse
con urgencia, siguiendo patrones anglosajones de oralidad expeditiva.
En Francia, los procedimientos de rfr del proceso civil funcionan como caminos ms cortos,
como procesos urgentes, no sujetos al principio del contradictorio, y por ello no dan lugar a cosa juzgada.
En definitiva, el legislador ha definido un sistema cautelar que ofrece enormes posibilidades a los
administrados, independientemente de que la Administracin misma tambin haya sabido sacar provecho de
la institucin del rfr.
Por el contrario, en Italia, el proceso cautelar es independiente del proceso principal y la medida
cautelar es apelable y revisable en funcin del cambio de circunstancias, ejecutable y prescriptible, aunque el
juez puede acordar otra suspensin si a ello ha lugar. Tambin se admite la suspensin de los actos negativos
puros.
En el Derecho Continental Europeo las medidas y procesos cautelares, cuando son necesarios, se
entienden incluidos en los derechos de defensa, o en la garanta judicial efectiva, admitindose tambin en el
Derecho comunitario.
En nuestro Derecho las medidas cautelares se admiten en las ms variadas formas por el art 1428 de
la L.E.Cv., precepto que reconoce al demandante el derecho a solicitar "las medidas necesarias para asegurar
la efectividad de la sentencia que en juicio recayere", tambin se contemplan medidas cautelares en la Ley de
Defensa de la Competencia de 1989; en la Ley de Procedimiento Laboral.
En cuanto a las CONDICIONES PARA EL OTORGAMIENTO DE LA SUSPENSIN, la
regulacin vigente pone el acento en el periculum rei, es decir, en que la ejecucin del acto pudiera hacer
peligrar la viabilidad posterior de la pretensin ejercitada. "Proceder la suspensin -dice el art 122,2 de la
L.J.- cuando la ejecucin hubiese de ocasionar daos o perjuicios de reparacin imposible o difcil".
Ante esta restrictiva regulacin, GARCA DE ENTERRIA, ha reclamado, aunque no esta
explcitamente recogido en nuestro Derecho, el protagonismo de la apariencia de buen derecho, del "humo
de buen derecho", como condicin legitimante prcticamente nica, para otorgar la suspensin, si bien
advierte que "no se trata de apelar al olfato del juez....", sino de administrar Justicia legal, esto es, de acudir a
criterios Jurdicos perfectamente objetivables.
El Tribunal Supremo es receptivo a estos planteamientos y ha llegado a reconocer que la sentencia
de primera instancia favorable al solicitante de la medida cautelar es ms que suficiente justificacin de esa
apariencia de buen derecho para otorgar la medida cautelar de la suspensin de efectos del acto
administrativo durante la sustanciacin de la segunda instancia.
CHINCHILLA, adems postula que en la concesin de la medida cautelar el juez valore
simultneamente "en qu medida el inters pblico exija la ejecucin del acto o la tutela cautelar contra el
mismo" contradiciendo a GARCA DE ENTERRIA.
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En cuanto a los Actos Negativos, el Tribunal Constitucional dio muestras en principio de un rgido
dogmatismo al tratar de justificar para todos los supuestos la denegacin de la suspensin argumentando que
la suspensin de denegaciones de reconocimientos de derechos "entraa algo ms que una simple
suspensin, pues implica de hecho un otorgamiento, siquiera sea provisional.., con lo que la medida cautelar
se transformara en una estimacin anticipada, aunque no definitiva, de la prestacin de fondo".
En cuanto a la TRAMITACIN DEL INCIDENTE DE SUSPENSIN, se sustanciar en pieza
separada, con arreglo a las siguientes reglas:
- Con el escrito de interposicin y mediante la frmula del otros, o en cualquier momento posterior, puede
pedirse al Tribunal la suspensin de efectos del acto recurrido.
- Solicitada la suspensin se oir al abogado del Estado y a las partes coadyuvantes, si hubieren
comparecido, por trmino comn de 5 das.
- Si el abogado del Estado se opusiera a la misma, fundado en que puede seguirse grave perturbacin a los
intereses pblicos, no podr el tribunal acordara sin que previamente informe el Ministerio o autoridad de
que procediese el acto o la disposicin objeto del recurso.
- Emitido el informe o transcurrido un plazo de 15 das sin haberlo recibido, el tribunal acordar lo
procedente.
- Cuando el Tribunal acuerde la suspensin exigir, si pudiera resultar algn dao o perjuicio a los intereses
pblicos o de tercero, caucin suficiente para responder de los mismos.
Puede el Tribunal proceder a la REVOCACIN DE LA SUSPENSIN antes de la terminacin del
proceso?. La Jurisprudencia as lo admite en base a que el art 124,4 de la L.J. establece que la suspensin
puede levantarse "al trmino del recurso o por cualquier otra causa".
9.- TRAMITACIN DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.
CONTESTACIN. PRUEBA Y CONCLUSIONES.
DEMANDA.
Con el escrito de DEMANDA se inicia la fase de debate propiamente dicha. El escrito de demanda
deber formalizarse por el recurrente, bajo sancin de caducidad del procedimiento, en el plazo de 20 das, a
contar desde aquel en que haya recibido el expediente administrativo remitido por el Tribunal (art 67 de la
L.J.).
Pero antes de la formalizacin de la demanda, el recurrente tiene derecho a solicitar la
AMPLIACIN DEL EXPEDIENTE cuando estimare que no se le ha remitido de forma completa. Los
antecedentes que faltan deber articularse dentro de los 10 primeros das del plazo concedido para formular
la demanda o contestacin.
De la demanda se dar traslado, con entrega del expediente administrativo a las partes legitimadas
como demandadas y coadyuvantes que hubieran comparecido, para que formulen la CONTESTACIN A
LA DEMANDA, en el plazo de 20 das. La contestacin se formular, primero, por la Administracin
demandada, y en su caso, y sucesivamente por los demandados y coadyuvantes (art 68). Estos pueden,
acogerse dentro de los 5 primeros das siguientes al emplazamiento al trmite de ALEGACIONES
PREVIAS, que tiene por objeto argumentar sobre la falta de jurisdiccin, la incompetencia del Tribunal o la
inadmisibilidad del recurso (art 71).
La estructura formal de la demanda y contestacin en el proceso contencioso es la misma que en los
procesos civiles consignndose con la debida separacin los hechos, los fundamentos de derecho y las
pretensiones que se deduzcan (art 69).
EL PERODO DE PRUEBA, el Tribunal acordar la apertura de un perodo probatorio cuando
exista disconformidad en los hechos y stos fueran de indudable transcendencia, a juicio del Tribunal, para la
resolucin del pleito. La prueba se desarrollar con arreglo a las normas establecidas para el proceso civil
-1-
ordinario, si bien el plazo ser de 30 das comunes para proponer y practica (art 74).
La solicitud de VISTA EN AUDIENCIA PUBLICA, es la intervencin oral de las partes ante el
Tribunal en los trminos regulados en la L.E.Cv., podr pedirse en los escritos de demanda y contestacin, o
bien en el plazo de 3 das contados desde que se notifique la providencia que declare concluso el perodo de
prueba. Si el Tribunal acordase la celebracin de vista, deber acordara cuando ambas partes la soliciten y
sealar la fecha de la audiencia. En caso contrario dispondr, en sustitucin de la vista, que las partes
presenten, en plazo de 15 das, unas CONCLUSIONES SUCINTAS acerca de los hechos alegados, la
prueba practicada y los fundamentos jurdicos en que, respectivamente apoyen sus pretensiones (arts. 76 a
78 de la L.J.).
10.- LAS FORMAS DE TERMINACIN DEL PROCESO. SENTENCIA. DESISTIMIENTO,
ALLANAMIENTO Y RECONOCIMIENTO EN VA ADMINISTRATIVA.**
El proceso cont-administrativo termina, al igual que el proceso civil por:
EL DESISTIMIENTO es la renuncia del recurrente a la accin procesal que tiene entablada sin que ello
suponga la renuncia al derecho o pretensin material, que, en principio, podra volver a ejercitar a travs de
un nuevo proceso.
El ALLANAMIENTO es una manifestacin de voluntad del demandado en el sentido de que acepta la
pretensin del recurrente. El allanamiento del demandado tiene, un alcance mayor que el desistimiento, pues
no supone nicamente la renuncia al derecho de defensa, sino que implica aceptar las pretensiones
formuladas por el demandante.
EL RECONOCIMIENTO EXTRAJUDICIAL DE LA PRETENSIN tiene lugar cuando la Administracin
reconoce totalmente fuera del proceso, es decir, en va administrativa, las pretensiones del demandante. En
este caso, cualquiera de las partes podr ponerlo en conocimiento del Tribunal y este, previa comprobacin
de lo alegado, dictar auto en el que declarar terminado el procedimiento y ordenar el archivo del recurso
y la devolucin del expediente administrativo.
El proceso termina asimismo por CADUCIDAD, sta se produce cuando presentada la demanda el
procedimiento se detuviera durante un ao por culpa del demandante. En este caso el Tribunal dictar auto
en los trminos previstos para el desistimiento (art 91).
La SENTENCIA, por ltimo, es el modo natural de terminacin del proceso, en ella el Tribunal
decide la inadmisibilidad del proceso, o bien, entrando en la cuestin de fondo, su estimacin o
desestimacin. La sentencia declarar la inadmisibilidad del recurso cont-administrativo en los casos de falta
de jurisdiccin o incompetencia del tribunal, incapacidad falta de representacin o legitimacin, cosa
juzgada, etc.
La desestimacin del recurso proceder cuando, cumplidos los requisitos formales que determinan la
admisibilidad del proceso, el acto o disposicin a la que se refiere el recurso se ajusta a Derecho. Por el
contrario, cuando la Sentencia acepte la estimacin del recurso cont-administrativo:
a) Declarar no ser conforme a Derecho y, en su caso, anular total o parcialmente el acto o disposicin
recurridos.
b) Si se hubiesen reducido pretensiones relativas al reconocimiento de una situacin jurdica individualizada
o al pleno restablecimiento de la misma, la sentencia reconocer aquella y adoptar las medidas necesarias
para su efectividad.
En cuanto al mbito subjetivo, las sentencias que declaren la inadmisibilidad o desestimacin del
recurso slo producirn efectos entre las partes. Por el contrario, la sentencia que anulare el acto o
-1-
disposicin producir efectos entre las partes y respecto de las personas afectadas por los mismos (art 86 de
la L.J.). Una vez firmadas, los jueces no pueden variar las sentencias ni autos definitivos que pronuncien. LA
ACLARACIN O RECTIFICACIN DE LAS SENTENCIAS podr hacerse de oficio, dentro del da hbil
siguiente al de su publicacin, o a instancia de parte o del Ministerio fiscal dentro de los dos das siguientes
al de la notificacin.
11.- EL SISTEMA DE RECURSOS.**
La resolucin judicial que resuelve sobre un trmite, una fase del proceso o el proceso mismo de
primera instancia no puede considerarse como resolucin definitiva, pues ordinariamente las leyes admiten
una segunda oportunidad ante el mismo rgano judicial u otro superior. El Tribunal Constitucional ha
condenado la posibilidad de una agravacin de la situacin del recurrente como consecuencia del recurso,
erradicando, pues, la posibilidad de una reformatio in peius.
La L.J.C.A. de 1956 estableci contra las resoluciones de los rganos de sta los recursos de splica,
apelacin y el extraordinario de revisin.
A) Recurso de Suplica:
Es el recurso ms simple; se admite contra las providencias y autos con excepcin de los que
resuelvan recursos de suplica, los de aclaracin y los de inadmisin del recurso de casacin. Se interpone
ante el mismo rgano que dicta la resolucin recurrida en el termino de 5 das. Una vez cumplido el traslado
a las partes con entrega de las copias por termino comn de 3 das para que aleguen lo que a su derecho
convenga, el Tribunal decidir se produzcan o no alegaciones (arts. 402 y 378 de la L.E.Cv).
B) Los recursos ordinarios contra las sentencias. Evolucin.
Contra las sentencias de primera instancia en lo cont- administrativo se han ensayado tres formulas
impugnativas de carcter ordinario:
-Recurso de nulidad tiene por objeto anular una sentencia de primera instancia por vicios graves de carcter
procesal.
-Recurso de apelacin es una segunda instancia u oportunidad de nuevo juicio, sin limitacin de motivos,
comprendiendo los hechos y el derecho, infracciones al procedimiento y al derecho sustantivo que se
condiciona, ordinariamente a que las pretensiones ejercitadas sobrepasen determinada cuanta. La Ley de
1888 no consign lmite alguno pero si la de 1956 en 80.000 pts.
-Recurso de casacin es un recurso traspasado desde los procesos civiles y penales; se caracteriza por la
limitacin de motivos, que hacen de l una simbiosis del recurso de anulacin y de apelacin por motivos
slo de Derecho, as como por la rigidez formal en su tramitacin.
-Recurso extraordinario de revisin se da contra las sentencias de los rganos jurisdiccionales de lo
cont-administrativo y slo se admite contra sentencias firmes.
12.- EL RECURSO DE CASACIN: CLASES Y TRAMITACIN.
Naci la casacin con la Revolucin Francesa para reprimir las tentativas de los jueces de invadir las
competencias legislativas; pero despus las funciones de la casacin se han modificado o ampliado.
En nuestro recurso de casacin el mismo juez de casacin dicta una nueva sentencia salvo en los
casos en que se aprecie falta de jurisdiccin o vicios de procedimiento, en trminos similares a lo que hace el
juez de apelacin. Formalmente el recurso de casacin se caracteriza por la limitacin de los motivos y el
rigorismo en su tramitacin. Son tres los tipos de recursos de casacin que regula la Ley:
-1-
A) El recurso ordinario de casacin:

Se admite ante la Sala de lo Cont-administrativo del Tribunal Supremo, contra las sentencias de las
Salas de lo Cont-adm. de la Audiencia Nacional y las dictadas en nica instancia por las Salas de lo
Cont-adm. de los Tribunales Superiores de Justicia de las CCAA, pero nicamente cuando el recurso se
funde en infraccin de normas no emanadas de los rganos de aqullas que sean relevantes y determinantes
del fallo de la sentencia; es decir cuando se trate de infraccin de normas estatales, no autonmicas.
Asimismo son recurribles en casacin las resoluciones del Tribunal de Cuentas.
El recurso de casacin habr de fundarse precisamente en algunos de los motivos que en la Ley se
consignan. Unos permiten la casacin de la sentencia por falta de legitimacin del rgano o por defectos
graves en la tramitacin del proceso, comprendiendo 1) El abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la
jurisdiccin; 2) La incompetencia o inadecuacin del procedimiento; 3) El quebrantamiento de las formas
esenciales del juicio por infraccin de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y
garantas procesales, etc.
La preparacin del recurso tiene lugar ante el mismo rgano jurisdiccional que hubiere dictado la
resolucin recurrida en el plazo de 10 das computado desde el da siguiente a la notificacin de aquella
mediante escrito. Dentro del trmino del EMPLAZAMIENTO. que es de 30 das, el recurrente habr de
personarse y formular ante la Sala de lo Cont-administrativo del Tribunal Supremo el escrito de
INTERPOSICIN DEL RECURSO, en el que se expresar razonadamente los motivos en que se ampare,
citando las normas o la jurisprudencia que considere infringida.
Despus viene el TRMITE DE ADMISIBILIDAD, a cuyo efecto se pasarn las actuaciones al
magistrado ponente para que se instruya y d cuenta a la Sala, sometiendo a su deliberacin lo que haya de
resolverse sobre la admisibilidad o inadmisibilidad del recurso interpuesto. Entre otras causas se declarar la
inadmisibilidad del recurso si no se ajusta a los motivos establecidos.
De admitirse el recurso por todos o algunos de sus motivos, se entregar copia del mismo a la parte
o partes recurridas, para que formalicen por escrito su oposicin en plazo de 30 das, ponindoles de
manifiesto las actuaciones de Secretaria. Transcurrido dicho plazo, hayan presentado o no escrito de
oposicin, la Sala sealar da y hora para la celebracin de la VISTA o en, su caso, para la votacin y fallo.
La ESTIMACIN del recurso, por todos o algunos de los motivos aducidos, se har en una sola
sentencia que, casando la recurrida, resolver conforme a Derecho. En cuanto a las COSTAS, cada parte
satisfar las suyas. Si no se estimase procedente ningn motivo la sentencia declarar no haber lugar al
recurso con imposicin de las costas al recurrente.
B) Los recursos de casacin para unificacin de doctrina y en inters de la Ley.
Una segunda variedad de la casacin la constituye EL RECURSO DE CASACIN PARA LA
UNIFICACIN DE DOCTRINA que se admite contra las sentencias que no sean susceptibles de recurso
ordinario cuya cuanta exceda de un milln de pesetas y salvo en materia de personal, electoral o derechos
fundamentales.
Una tercera variedad de la casacin es el recurso de CASACIN EN INTERS DE LA LEY, que
se da solamente contra sentencias no susceptibles de la casacin ordinaria y cuyo objeto no es otro, cuando
sea estimatoria la sentencia, que "fijar en el fallo la doctrina legal", "pero respetando en todo caso la
situacin jurdica particular derivada de la sentencia recurrida" (art 102.b)). Para esta modalidad estn
legitimados el abogado del Estado, as como las Entidades o Corporaciones que ostenten la representacin y
defensa de intereses de carcter general o corporativo y tuviesen inters legtimo en el asunto.
-1-
El recurso se impondr en el plazo de 3 meses, directamente ante la Sala de lo Cont-adm, del

Tribunal Supremo, acompaando copia certificada de la sentencia impugnada. El Tribunal Supremo
reclamar los Autos a la Sala de Instancia, y, sin ms trmites resolver lo que proceda.
13.- EL RECURSO DE REVISIN.
Es un recurso extraordinario que se interpone ante las Salas de lo Cont-adm. de los Tribunales
Superiores de Justicia de las CCAA, o ante la Sala de lo Cont-adm. del Tribunal Supremo, contra sentencias
firmes por motivos excepcionales. Antes de la nueva regulacin la ley 10/1992, el recurso de revisin era una
mezcla de los recursos de casacin y revisin civiles.
Los motivos que dan lugar a la revisin son los siguientes:
a) Si despus de pronunciada la sentencia se recobraren documentos decisivos, detenidos por fuerza mayor,
o por obra de la parte en cuyo favor se hubiere dictado.
b) Si hubiere recado la sentencia en virtud de documentos que al tiempo de dictarse aquella ignoraba una de
las partes haber sido reconocidos y declarados falsos o cuya falsedad se reconociese o declarase despus.
c) Si la sentencia se hubiere ganado injustamente en virtud de cohecho, violencia u otra maquinacin
fraudulenta.
La interposicin del recurso de revisin deber hacerse en el plazo de 3 meses desde el da en que se
descubrieron los documentos nuevos, el fraude, falsedad, etc. En ningn caso podr interponerse
transcurridos 5 aos desde la fecha de publicacin de la sentencia que hubiera podido motivarlo. Con el
escrito en que se solicite la revisin es indispensable acompaar un documento justificativo de un depsito
de 12.000 ptas.
La sentencia estimatoria que se dicte en este recurso de revisin revocar en todo o en parte la
sentencia revisada y devolver los autos a la Sala correspondiente para que pronuncie un nuevo fallo en los
trminos contenidos en la sentencia de revisin.
14.- EJECUCIN DE SENTENCIAS.**
La ejecucin de las sentencias cont-adm, corresponde a la Administracin que hubiere dictado el acto
o la disposicin objeto del recurso, pero bajo el ms amplio control del Tribunal sentenciador. Los poderes
del Tribunal para hacer que se cumplan sus fallos pueden llegar hasta la deduccin del tanto de culpa a los
Tribunales penales. a cuyos efectos la ley califica el incumplimiento de las ordenes del tribunal de
desobediencia punible en los mismos trminos establecidos para las sentencias de los Tribunales de lo civil y
de lo criminal (art 109). Por ello, el sistema no infringe el art 117,3 de la Const, que atribuye, en exclusiva,
a los jueces y Tribunales la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado.
Por ello parece excesivo el rigor de los que opinan como GARCA DE ENTERRIA, que la
regulacin del sistema actual de ejecucin de sentencias no se adecua al art 117 de la Constitucin. La
responsabilidad del incumplimiento de las sentencias no est, tanto en el sistema legal de ejecucin de
sentencias, cuanto en la incuria de los Tribunales Cont-adm, que no usan de unos poderes, los de dictar
rdenes directas a la Administracin condenada y la conminacin penal en caso de incumplimiento a las
autoridades responsables, que ya queran para si el Consejo de Estado y los tribunales regionales franceses, a
quienes las reformas ntimas y ms avanzadas slo han atribuido discretos poderes para imponer multas
coercitivas a las autoridades incumplidoras de las ordenes, dictadas en ejecucin de sus sentencias.
Al margen de los incumplimientos injustificados de la Administracin y de la incuria judicial que
tolera el cumplimiento de las sentencias cont-administrativas, como las de cualquier otra jurisdiccin, tiene
-1-
un lmite en la imposibilidad de la ejecucin, lmite natural, que pretendi desconocer el art 107 de la L.J.
En una clara alusin al problema de la ejecucin de sentencias de la J.C.A., establece un supuesto de
EXPROPIACIN DE LOS DERECHOS RECONOCIDOS EN LA SENTENCIA: "Solo por causa de
utilidad pblica o de inters social, declarada por el Gobierno, podrn expropiarse los derechos reconocidos
frente a la Administracin Pblica en una sentencia firme, antes de su ejecucin.
Por lo dems, los TRMITES DE LA EJECUCIN de las sentencias, luego que sean firmes, se
inicia con la comunicacin en el plazo de 10 das, por medio de testimonio en forma, al rgano a quien
corresponda para que la lleve a puro y debido efecto, adopte las resoluciones que procedan y practique lo
que exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo (art 104 de la Ley de la Jurisdiccin).
LA SUSPENSIN O INEJECUCIN slo podr decretarse por el Consejo de Ministros, con
carcter extraordinario en casos muy graves, pero sin contradecir, censurar ni revisar los fundamentos que
haya expuesto el Tribunal y con la correspondiente indemnizacin, como ya estaba dicho (art 106,3 de la
L.J.). y reitera ahora el art 18 de la LOPJ.
La EJECUCIN FORZOSA propiamente dicha de la sentencia tiene lugar una vez transcurrido
dicho plazo de dos meses desde que recibe la sentencia sin que la Administracin haya procedido a la
suspensin o inejecucin del fallo, o a adoptar las medidas consignadas en l.
En todo caso, si transcurriesen seis meses desde la fecha de recepcin del testimonio de la sentencia
o desde la de fijacin de la indemnizacin, sin que hubiese previsto aqulla o satisfecho esta, el Tribunal, con
audiencia de las partes, adoptara las medidas que considere procedentes para el cumplimiento de lo mandado
y deducir el tanto de culpa que corresponda por delito de desobediencia (arts. 109 y 110).
15.- PROCESOS ESPECIALES.
La L.J.C.A. regula, los que denomina procedimientos especiales. A travs de estos procesos
especiales se enjuician los conflictos en materia de personal de suspensin de acuerdos de las Corporaciones
locales y de validez de elecciones de Concejales y Diputados provinciales. Las especialidades del
procedimiento EN MATERIA DE PERSONAL inspiradas en la sumariedad, se aplican en todas las
cuestiones que afecten a los funcionarios, salvo las que se refieran a la separacin del servicio de los que
sean inamovibles y alcanzan los aspectos siguientes:
- Los funcionarios podrn comparecer y defenderse por s mismos sin necesidad de procurador ni abogado.
- Eliminacin del trmite de alegaciones previas sobre inadmisibilidad, as como del trmite de vista o
conclusiones sucintas.
En materia de SUSPENSIN DE ACUERDOS DE LAS CORPORACIONES LOCALES, la
regulacin del art 118 de la L.J. ha sido sustituida por la del art 67 de la LRBRL que prev un supuesto
excepcional de suspensin de acuerdos o actos locales por autoridad distinta de la judicial, cuando el acto
atente gravemente al inters general de Espaa. El delegado del Gobierno podr, previo requerimiento al
Presidente de la Corporacin, suspender los actos en cuestin y adoptar las medidas pertinentes para la
proteccin de dicho inters, estando obligado a impugnarlos en el plazo de 10 das ante la J.C.A.
Un tercer supuesto lo constituye un procedimiento sobre VALIDEZ DE ELECCIONES Y
APTITUD LEGAL DE LOS CONCEJALES O DIPUTADOS PROVINCIALES, regulado en los arts. 109
a 117 de la L.O.E.G. Los recursos en esta materia se declaran de urgencia y se les otorga carcter preferente
en su tramitacin y fallo.
16.- EL RECURSO DE AMPARO EN PROTECCIN DE DERECHOS FUNDAMENTALES.**
-1-
La Ley 62/1978 de Proteccin jurisdiccional de Derechos Fundamentales, dise un proceso

cont-administrativo en paralelo a otros procesos civil y penal, en proteccin todos ellos de los derechos de
expresin, reunin y asociacin, libertad, etc.
Posteriormente, el Decreto legislativo 342/1979 ampli el mbito de proteccin de la Ley a los
derechos al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen. La D.T. de la L.O.T.C.. ha
establecido que mientras no sean desarrolladas las previsiones del art 53 de la Const, se entender que la va
judicial previa a la interposicin del recurso de amparo ser la cont-adm, ordinaria o la configurada en la Ley
62/1978..
Transcurrido el plazo de contestacin, con o sin alegaciones, la Sala decidir en el siguiente da sobre
el recibimiento a prueba, que no ser superior a 20 das para la proposicin y prctica. Conclusas las
actuaciones, la Sala dictar sentencia en el plazo de 3 das contra la que podr interponerse recurso de
apelacin en un slo efecto.
A la presencia del MINISTERIO FISCAL en el proceso se ha pretendido darle un cierto carcter de
neutralidad, como defensor objetivo de los derechos fundamentales y de la legalidad. La gran novedad de
este proceso est en la regulacin favorable a la SUSPENSIN DEL ACTO RECURRIDO, que podr
solicitar el recurrente en el mismo escrito de interposicin o en cualquier momento posterior. solicitud de la
que se dar traslado al Ministerio Fiscal. El Tribunal acordar la suspensin salvo que se justifique la
existencia o posibilidad de perjuicio grave para el inters general.
La PROHIBICIN O PROPUESTA DE MODIFICACIN DE REUNIONES previstas en la Ley
Reguladora del Derecho de Reunin, es un supuesto especial; cuando esas prohibiciones o modificaciones
no fueran aceptadas por los promotores de la reunin, stos podrn interponer recurso cont-adm, poniendo
en conocimiento de las autoridades tal interposicin para que sta remita inmediatamente el expediente al
Tribunal.
-1-

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EL ACTO ADMINISTRATIVO. CLASES Y ELEMENTOS.

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A) Discrecionalidad y conceptos jurdicos indeterminados:

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9. El titular del rgano y la competencia.

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hacer ms eficiente otro ya existente, etc.

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decisin limitndose a la invocacin de un precepto legal. La Jurisprudencia es menos exigente en la

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notificacin y se tendr por efectuado el trmite siguindose el procedimiento (art 59,3).

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3.- LA EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS **

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La colaboracin de la autoridad judicial ha sido tambin histricamente requerida en el

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Dentro del sistema judicial espaol la suspensin se contempla en momentos diversos de la

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favorables o restrictivas de derechos individuales (art. 62.2).

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integrados. Estos ltimos constituyen un "procedimiento de procedimientos"; unos se reclaman o emanan de

El interesado en un procedimiento administrativo puede estar en situaciones procesales o

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el procedimiento al conocimiento de las actuaciones que en l se van desarrollando y el derecho de los

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o no personado en el procedimiento. La informacin pblica se abre cuando la naturaleza del procedimiento

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Atencin: este tema ha sufrido modificaciones para el curso 95/96, por

1.- LA ADMINISTRACIN Y LOS CONTRATOS.**

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