Revue Dépenses - Patrimoine

Le patrimoine
des collectivits territoriales
mai 2016
MINISTRE
DES FINANCES
ET DES COMPTES
PUBLICS
Inspection gnrale de ladministration

www.interieur.gouv.fr
Inspection gnrale des Finances
www.igf.finances.gouv.fr
Conseil gnral conomique et financier
www.economie.gouv.fr
Le patrimoine des collectivits territoriales
MINISTRE
DE LINTRIEUR
Remi DUCHENE Jean-Michel CHARPIN

Philippe LEVEQUE Gregory VALOT
Antoine CHOUC Philippe SIMEON-DREVON
Jean-Bernard CASTET
n
mai 2016
MINISTRE
DE LCONOMIE,
DE LINDUSTRIE
ET DU NUMRIQUE
Contrle gnral conomique et financier
Inspection gnrale de ladministration

N 16054-16004-01
Inspection gnrale des finances
N 16.01.01
N 2016-M-009
RAPPORT
tabli par
REMI DUCHENE
Inspecteur gnral de
ladministration
JEAN-MICHEL CHARPIN
Inspecteur gnral des
finances
GREGORY VALOT
Inspecteur de
ladministration
ANTOINE CHOUC
Inspecteur des finances
JEAN-BERNARD CASTET
Inspecteur des finances
- MAI 2016
PHILIPPE LEVEQUE
Chef de mission de contrle
gnral conomique et
financier
PHILIPPE SIMEON-DREVON
Contrleur gnral
SYNTHESE
Depuis la fin des annes 1970, le patrimoine des collectivits territoriales et de leurs
groupements sest fortement dvelopp et diversifi au gr des investissements nouveaux et
des transferts dquipements dans le cadre de la dcentralisation. Sa valeur, galement tire
par laugmentation des prix de limmobilier, a t multiplie par 3,4 en euros constants
depuis 1978 et est value en 2014 par lINSEE 1 333 Mds, soit 10 % du patrimoine non
financier de la Nation.
Certaines collectivits sont engages dans une gestion dynamique de leur patrimoine, fonde
sur une connaissance prcise et la dfinition dune stratgie permettant de raliser des
arbitrages, doptimiser loccupation des locaux disponibles et, partant, de rationaliser les
dpenses associes au patrimoine. Cette dmarche nest toutefois pas gnralise. Le niveau
de connaissance par les collectivits de leur patrimoine et de son tat est ingal et la diversit
des statuts juridiques des biens peut en complexifier la gestion, en particulier au niveau
intercommunal.
Limportance de ce patrimoine pose la question de la capacit financire des collectivits

lentretenir. Les besoins de gros entretien et de rhabilitation saccroissent mesure que le
patrimoine des collectivits se dveloppe. Le besoin thorique de rhabilitation valu par
lINSEE 1 reprsenterait en moyenne entre 2010 et 2014 prs de 40 Mds par an, soit environ
80 % des dpenses dinvestissement des administrations publiques locales sur la priode. Or,
daprs les valuations de la mission, entre 40 % et 50 % des dpenses dinvestissement des
collectivits seraient consacres des projets dquipement neufs. Dgager les ressources
financires ncessaires lentretien du patrimoine existant suppose que les collectivits
internalisent sa dprciation. cet gard, la mission considre quun renforcement des rgles
damortissement comptable pour les investissements nouveaux serait souhaitable. Elle
reprend sur ce point les analyses du rapport dAlain Lambert et Martin Malvy 2, avec des
prconisations adaptes selon la taille des communes.
En outre, lvaluation pralable des projets dquipements nouveaux serait dautant plus utile
quils ont un effet dentranement fort sur les dpenses de fonctionnement des collectivits :
daprs des modlisations conomiques 3, pour un nouvel investissement de 100 , une
collectivit territoriale doit supporter en moyenne un surcot annuel en termes de dpenses
de fonctionnement de 14 . Les dpenses de fonctionnement courant associes au patrimoine
sont values par la mission 28 Mds, dont la moiti de masse salariale affecte la gestion
et lentretien du patrimoine. Hors masse salariale, ces dpenses, rapportes au nombre
dhabitants, sont caractrises par une forte htrognit, mme entre collectivits de taille
comparable, ce qui rvle des marges doptimisation que la mission value entre 450 M
et prs de 1 Md.
Mesur par la consommation de capital fixe qui correspond en comptabilit nationale la dprciation du
patrimoine existant.
2 Pour un redressement des finances publiques fond sur la confiance mutuelle et lengagement de chacun, Alain
Lambert et Martin Malvy, avril 2014.
3 Comprendre les finances publiques locales, Alain Guengant et Yann Le Meur, dition Le Moniteur, 2015.
Enfin, limportance du patrimoine des collectivits territoriales pose galement la question de

sa valorisation et celle des cessions. En 2014, la valorisation du patrimoine local (revenus
locatifs, recettes domaniales, etc.) a rapport 5 Mds et les produits de cessions 3 Mds. Quil
sagisse doprations de cessions ou de la passation de conventions doccupation domaniales,
la mission propose un renforcement des obligations de publicit permettant une mise en
concurrence, tant dans un souci de transparence que de meilleure valorisation. Par ailleurs,
louverture aux collectivits de la possibilit dun dclassement anticip serait de nature
leur donner plus de souplesse pour la conduite de leurs oprations de cessions.
SOMMAIRE
INTRODUCTION........................................................................................................................................... 1
1.
ESSENTIELLEMENT DETENU PAR LE BLOC COMMUNAL, LE PATRIMOINE DES

COLLECTIVITES TERRITORIALES A VU SA VALEUR FORTEMENT AUGMENTER
DEPUIS 30 ANS .................................................................................................................................... 3
1.1. Le patrimoine des collectivits sest dvelopp en volume et sa valeur a
fortement augment dans les dernires dcennies, en lien avec lvolution du
march immobilier ................................................................................................................................... 3
1.1.1. valu par lINSEE plus de 1 300 Mds en 2014, le patrimoine non
financier des APUL reprsente 10 % du patrimoine national ......................................3
1.1.2. Le patrimoine des APUL a plus que tripl en valeur depuis 1978, du fait
non seulement des investissements nouveaux et des transferts
dquipement mais aussi de laugmentation des prix du foncier.................................4
1.2. Trs divers, le patrimoine des collectivits est surtout concentr au sein du bloc
communal ..................................................................................................................................................... 5
1.2.1. Le bloc communal dtient plus de 70 % de la valeur brute comptable des
immobilisations gres par les collectivits et leurs groupements ............................5
1.2.2. Trs vari, le patrimoine des collectivits territoriales ne se rsume pas
limmobilier .......................................................................................................................................... 6
2.
QUOIQUE CERTAINES COLLECTIVITES SOIENT BIEN OUTILLEES, LE MANQUE

DE CONNAISSANCE PRECISE DE LEUR PATRIMOINE LIMITE LA CAPACITE DE LA
PLUPART DENTRE ELLES A FONDER UNE STRATEGIE PATRIMONIALE........................ 9
2.1. Les collectivits disposent dune connaissance physique de leur patrimoine de
plus en plus fine mais les inventaires sont parfois partiels et dune prcision
ingale ............................................................................................................................................................ 9
2.1.1. La plupart des collectivits disposent dun inventaire physique de leurs
biens .........................................................................................................................................................9
2.1.2. Linventaire des collectivits, qui nest pas toujours exhaustif, ne contient
pas ncessairement dinformations suffisantes pour la dfinition dune
politique patrimoniale ................................................................................................................. 10
2.2. La connaissance juridique du patrimoine est rendue complexe, tant du fait des
diffrents statuts des biens que de la multiplicit des modes de gestion
possibles .................................................................................................................................................... 11
2.3. La connaissance sur le plan comptable du patrimoine des collectivits se heurte
la faiblesse de lamortissement, qui ne permet pas dapprhender la
dprciation du patrimoine ............................................................................................................... 13
2.3.1. Le manque de coordination entre lordonnateur et le comptable peut se
traduire par des incohrences ou des anomalies comptables ................................... 13
2.3.2. Le champ limit de lamortissement obligatoire et la possibilit den
neutraliser les consquences budgtaires ne permettent pas
dapprhender son niveau rel la dprciation du patrimoine des
collectivits ........................................................................................................................................ 14
2.3.3. Alors que les informations patrimoniales sont clates entre le bilan
comptable et le compte administratif, un compte financier unique serait
de nature faciliter la dfinition et le suivi dune politique patrimoniale .......... 18
2.4. Certaines collectivits sont engages dans une stratgie de gestion dynamique
de leur patrimoine fonde sur une meilleure connaissance de celui-ci .......................... 19
2.4.1. Sur le plan organisationnel, le suivi et le pilotage du patrimoine dpendent
gnralement de plusieurs services diffrents .................................................................. 19
2.4.2. Certaines collectivits se sont dotes doutils de pilotage et dun document
de programmation patrimoniale, lorigine dune vritable stratgie,
selon une dmarche loin dtre gnralise ....................................................................... 19
3.
SI LE PATRIMOINE EST SOURCE DE DEPENSES DE FONCTIONNEMENT

SUSCEPTIBLES DETRE OPTIMISEES, LES DEPENSES DINVESTISSEMENT DES
COLLECTIVITES DEVRAIENT A LAVENIR PRIVILEGIER LA REHABILITATION DU
PARC EXISTANT PLUTOT QUE DES EQUIPEMENTS NEUFS ............................................... 22
3.1. Relativement dynamiques, les dpenses de fonctionnement associes au
patrimoine des collectivits territoriales sont trs variables selon les
collectivits ............................................................................................................................................... 22
3.1.1. Les dpenses de fonctionnement associes au patrimoine reprsentent
14 Mds, auxquels il faut ajouter la masse salariale affecte la gestion
patrimoniale ..................................................................................................................................... 22
3.1.2. Les dpenses de fonctionnement lies au patrimoine sont tires par les
investissements nouveaux et par le dveloppement de normes ................................ 24
3.1.3. La forte htrognit des niveaux de dpenses et de leur volution selon
les collectivits rvle des marges doptimisation........................................................... 28
3.2. Ds lors que les besoins de gros entretien et de rhabilitation croissent,
linvestissement des collectivits devrait tre moins orient vers les
quipements neufs ................................................................................................................................ 30
3.2.1. Dlicate valuer, la part des investissements consacre du gros
entretien et la rhabilitation de lexistant se situerait entre 50 % et 60 % .... 30
3.2.2. Les flux dinvestissement thoriquement ncessaires pour assurer le
maintien en ltat du patrimoine existant augmentent et seraient
nettement suprieurs aux investissements qui y sont effectivement
consacrs ............................................................................................................................................ 31
3.2.3. Une plus grande slectivit des nouveaux projets pourrait permettre de
dgager des marges de manuvre financires pour la rhabilitation du
patrimoine existant ....................................................................................................................... 33
4.
DIVERSES EVOLUTIONS JURIDIQUES SUR LE CADRE DES CESSIONS ET DES

OUTILS DE VALORISATION SERAIENT SUSCEPTIBLES DACCROITRE LES
RECETTES TIREES PAR LES COLLECTIVITES DE LEUR PATRIMOINE ........................... 34
4.1. En 2014, les recettes tires par les collectivits de la valorisation de leur
domaine et des cessions patrimoniales ont reprsent 8 Mds ........................................ 34
4.1.1. Diverses, les recettes tires de la seule valorisation du domaine et du
patrimoine des collectivits reprsentent prs de 5 Mds .......................................... 34
4.1.2. Les recettes de cessions des collectivits sont en forte baisse sur la priode
2010-2014 mais demeurent significatives et nettement suprieures celles
de ltat ............................................................................................................................................... 35
4.2. Si les outils permettant aux collectivits de valoriser leur domaine public sont
nombreux, le recours plus systmatique des mises en concurrence lors de
concessions domaniales apparat souhaitable........................................................................... 36
4.2.1. La possibilit rcente de constituer un fonds de commerce sur le domaine
public ouvre des perspectives de meilleure valorisation .............................................. 36
4.2.2. Le bail emphytotique administratif (BEA) et lautorisation doccupation
temporaire (AOT) permettent aux collectivits de concder des droits rels
sur leur domaine public ............................................................................................................... 37
4.2.3.
La publicit et la mise en concurrence lors de la passation de conventions

doccupation domaniale gagneraient se dvelopper ................................................. 37
4.3. Le cadre juridique des cessions pourrait tre ajust pour maximiser le profit
que tirent les collectivits de leurs cessions immobilires .................................................. 39
4.3.1. De bonne qualit et apprcies des collectivits, les valuations de France
Domaine pralables aux cessions doivent perdurer ....................................................... 39
4.3.2. Les intrts financiers des collectivits territoriales doivent tre prservs
en limitant des cas exceptionnels les cessions de patrimoine leuro
symbolique ......................................................................................................................................... 40
4.3.3. La possibilit dun dclassement anticip gagnerait tre tendue aux
collectivits territoriales ............................................................................................................. 41
4.3.4. Comme pour ltat, un principe de publicit permettant une mise en
concurrence pourrait tre prvu pour les cessions immobilires des
collectivits ........................................................................................................................................ 42
Rapport
Introduction
Par lettre en date du 11 janvier 2016, le ministre des finances et des comptes publics, la
ministre de la dcentralisation et de la fonction publique et le secrtaire dtat au budget ont
confi au contrle gnral conomique et financier (CGEFI), linspection gnrale de
ladministration (IGA) et linspection gnrale des finances (IGF), une mission relative au
patrimoine des collectivits territoriales. Cette mission sinscrit dans le cadre des revues de
dpenses dfinies larticle 22 4 de la loi n 2014-1653 du 29 dcembre 2014 de
programmation des finances publiques pour les annes 2014 2019 (LPFP 2014-2019).
La mission a retenu comme primtre danalyse lensemble du patrimoine non financier

des collectivits territoriales (communes, dpartements et rgions) et des tablissements
publics de coopration intercommunale (EPCI). Sont donc exclus du champ de lanalyse les
dmembrements des collectivits territoriales qui sont autonomes dans leur gestion
patrimoniale ou qui prsentent des enjeux patrimoniaux spcifiques (socits dconomie
mixte, offices publics de lhabitat, etc.).
La mission a fond ses analyses sur les donnes tires des comptes de gestion des
collectivits territoriales centraliss par la direction gnrale des finances publiques (DGFiP)
et sur les donnes de la comptabilit nationale publies par lINSEE. La mission a galement
interrog des collectivits dans le cadre dun questionnaire, relay par des associations
reprsentatives au niveau national, et rencontr de nombreux lus et responsables
administratifs de collectivits. Enfin, ce rapport ne vise pas porter une apprciation sur les
choix de gestion des collectivits territoriales, dont lautonomie est garantie par la
Constitution.
Ces analyses permettent de montrer que le patrimoine des collectivits territoriales sest
diversifi et fortement dvelopp depuis la fin des annes 1970, en volume du fait des
transferts dquipements et des investissements nouveaux, et en valeur, en lien avec
lvolution des prix de limmobilier (I).
La connaissance par les collectivits de leur patrimoine dun point de vue physique, juridique
et comptable est ingale et se heurte la multiplicit des statuts juridiques et des modes de
gestion des biens, et au caractre limit des obligations damortissement. Le manque de
connaissance ne permet pas toujours aux collectivits de fonder une stratgie
patrimoniale (II).
Le patrimoine est source de dpenses de fonctionnement relativement dynamiques et trs

variables selon les collectivits, ce qui laisse apparatre des marges doptimisation. Alors que
les besoins de gros entretien croissent avec le dveloppement des actifs, les dpenses
dinvestissement des collectivits devraient privilgier la rhabilitation du patrimoine
existant plutt que des quipements neufs (III).
Mais le patrimoine des collectivits peut galement tre source de revenus. cet gard,
diverses adaptations juridiques seraient de nature faciliter la valorisation par les
collectivits de leur patrimoine (IV).
Cet article prvoit que chaque anne une annexe budgtaire dfinit des thmes devant faire lobjet dune revue
de dpenses. Une annexe au projet de loi de finances pour 2016 retient le patrimoine des collectivits territoriales
comme lun des douze thmes de revue de dpenses pour lanne 2016.
-1-
Rapport
Le prsent rapport synthtise les constats et pistes de proposition de la mission qui sont
dtaills dans six annexes thmatiques jointes ce rapport :
lannexe I tablit une cartographie du patrimoine non financier des collectivits

territoriales ;
lannexe II traite de la comptabilisation du patrimoine et des rgles damortissement ;
lannexe III analyse lorganisation et les stratgies patrimoniales des collectivits
territoriales ;
lannexe IV traite des dpenses associes au patrimoine ;
lannexe V analyse les recettes tires par les collectivits de leur patrimoine et les outils
de valorisation patrimoniale ;
lannexe VI prsente des exemples de collectivits tirs des dplacements de la mission
et de rapports de chambres rgionales des comptes.
-2-
Rapport
1. Essentiellement dtenu par le bloc communal, le patrimoine des

collectivits territoriales a vu sa valeur fortement augmenter depuis
30 ans
1.1. Le patrimoine des collectivits sest dvelopp en volume et sa valeur a
fortement augment dans les dernires dcennies, en lien avec lvolution
du march immobilier
1.1.1. valu par lINSEE plus de 1 300 Mds en 2014, le patrimoine non financier
des APUL reprsente 10 % du patrimoine national
Les comptes de patrimoine tablis annuellement par lINSEE dans le cadre de la comptabilit
nationale constituent la seule valuation de la valeur marchande du patrimoine des
administrations publiques locales (APUL 5). Dune anne sur lautre, les comptes de
patrimoine de la comptabilit nationale retracent :
des oprations lies la production, cest--dire les mouvements de valeurs dus la

politique patrimoniale de la collectivit 6 (flux dinvestissement nouveaux, cessions
dactifs) ou la dprciation naturelle du capital, modlise par la consommation de
capital fixe (CCF), similaire lamortissement comptable mais avec des rgles de calcul
propres (cf. annexe I) ;
des variations de valeur purement lies des changements de prix. Le patrimoine bti
est en effet revaloris annuellement selon lindice des prix immobiliers notairesINSEE (France entire). Le surplus de valeur li lapplication de lindice des prix de
limmobilier (cest--dire le surplus de valeur non li au flux de capital net de lanne)
est imput sur la valeur des terrains. Lhypothse est donc faite dans ce modle que ce
sont les terrains qui hritent de toute la plus-value du bien immobilier tandis que la
valeur du bti est dprcie annuellement et naugmente quen cas de rhabilitation.
En comptabilit nationale, lINSEE value le patrimoine non financier des APUL

1 333 Mds en 2014, ce qui reprsente 9,9 % du patrimoine national non financier,
tous propritaires confondus, et 69 % du patrimoine des seules administrations publiques.
LINSEE dissocie la valeur des terrains btis, qui volue en fonction du march de
limmobilier, de la valeur des constructions qui reposent sur ces terrains et ne publie pas la
ventilation de la valeur des terrains btis selon le type de construction quils supportent. Il
nest donc pas possible dvaluer, sur la base des donnes publies par lINSEE, la valeur de
march des seuls btiments rsidentiels ou non rsidentiels. En outre, les valuations de
lINSEE ne sont faites qu un niveau agrg. Ainsi, pour mieux apprhender la composition et
la rpartition du patrimoine des collectivits, lapproche du patrimoine partir des comptes
de gestion est prfrable (cf. partie 1.2).
noter que, en comptabilit nationale, le primtre des administrations publiques locales (APUL) dpasse le
strict champ des collectivits territoriales qui en constitue toutefois lessentiel : titre dexemple, sur la priode
2009-2014, les collectivits territoriales sont lorigine en moyenne de 95 % de la formation brute de capital fixe
(FBCF) de toutes les APUL.
6
Mesurs sur la base des donnes comptables qui sont transmises annuellement lINSEE par la direction
gnrale des finances publiques (DGFiP).
-3-
Rapport
1.1.2. Le patrimoine des APUL a plus que tripl en valeur depuis 1978, du fait non
seulement des investissements nouveaux et des transferts dquipement mais
aussi de laugmentation des prix du foncier
Au cours des dernires dcennies, le patrimoine des collectivits territoriales et de leurs
groupements a fortement augment et sest diversifi. Entre 1978 et 2014, la valorisation du
patrimoine des APUL en comptabilit nationale a t multiplie par 3,4 en euros constants
(cf. graphique 1).
Depuis la fin des annes 1970, le patrimoine non financier des APUL a augment plus vite que
le patrimoine non financier de la nation. Entre 1979 et 2014, la part du patrimoine des APUL
dans le patrimoine non financier national est ainsi passe de 8,0 % 9,9 %.
Graphique 1 : volution de la valeur du patrimoine des APUL en comptabilit nationale sur la
priode 1978-2014 (en Mds, en euros constants, base 2014)
1 600
1 400
1 200
1 000
x 3,4
800
600
400
200
-
Terrains btis
Btiments non rsidentiels
Ouvrages de gnie civil
Logements
Terrains non construits et forts
Autres (dont matriel et stock)
Source : INSEE, application du dflateur INSEE pour la revalorisation en euros constants.
Ces volutions sont lies laccroissement continu des domaines dintervention des
collectivits, des transferts de comptence et dquipements dans le cadre de la
dcentralisation et de laugmentation des prix de limmobilier. Les tableaux de variation des
comptes de patrimoine publis par lINSEE depuis 1978 permettent de dcomposer
laugmentation du patrimoine des APUL en :
un effet volume, qui correspond laugmentation annuelle (investissements nouveaux

des collectivits, transferts de patrimoine) du capital des APUL nette de la
consommation de capital fixe de lanne, cest--dire la dgradation du patrimoine
existant. Cet effet volume explique 30 % de laugmentation du patrimoine des APUL en
euros courants sur la priode 1978-2014. Il se dcompose en :
une augmentation en volume de lactif des collectivits de plus de 1 100 Mds (en
euros courants) ;
-4-
Rapport
une dprciation du capital de 753 Mds ;

un effet valeur, cest--dire leffet de la rvaluation annuelle de la valeur du capital en
fonction de lvolution des prix de limmobilier. Reprsentant 793 Mds, cet effet
valeur explique 65 % de laugmentation en euros courants de la valeur du patrimoine
des APUL7. Il est particulirement sensible, partir du tournant des annes 2000, sur la
partie du graphique (en bleu) reprsentant la hausse de valeur des terrains btis qui,
dans la comptabilit nationale, traduit lapprciation des prix de limmobilier.
1.2. Trs divers, le patrimoine des collectivits est surtout concentr au sein
du bloc communal

immobilisations gres par les collectivits et leurs groupements
La comptabilit gnrale ne retrace pas la valeur de march du patrimoine, mais permet
dapprhender plus finement la composition et la rpartition du patrimoine des collectivits
territoriales (cf. encadr 1).
Encadr 1 : Prcisions mthodologiques sur lapproche du patrimoine des collectivits locales
partir des donnes de la comptabilit gnrale
Pour complter lapproche partir de la comptabilit nationale, la mission a analys des donnes sur
les immobilisations gres par les collectivits, qui ont t tires de lagrgation des comptes de
gestion des collectivits territoriales tablis par les comptables publics (comptes 21 et 22). Compte
tenu des diffrences dans le champ des biens amortissables selon les niveaux de collectivits
(cf. 2.3.2.2), la mission a analys les valeurs brutes comptables des actifs et non les valeurs nettes de
lamortissement. Les donnes utilises consolident les immobilisations des budgets principaux et des
budgets annexes des collectivits et de leurs groupements.
Alors que la comptabilit nationale value une valeur marchande des biens grce au mcanisme de
rvaluation prsent supra et prend en compte la dtrioration annuelle du patrimoine (par la CCF),
lactif brut des comptes de gestion retrace des valeurs historiques et lagrgation de flux annuels
dinvestissement sans prendre en compte la dtrioration du capital. Lvaluation du patrimoine des
collectivits partir des comptes de gestion diffre donc de lvaluation de la comptabilit nationale.
Les deux rsultats, qui ne mesurent pas la mme ralit et nont pas le mme primtre, ne
sauraient donc tre compars. Lanalyse des comptes de gestion prsente toutefois lintrt de
permettre des analyses fines par collectivit, que ne permet pas la comptabilit nationale.
La rpartition par niveau de collectivit fait apparatre une forte concentration du patrimoine
au niveau du bloc communal (cf. graphique 2) : les communes et leurs groupements (EPCI
fiscalit propre ou syndicats de communes) dtiennent 72 % de la valeur brute totale du
patrimoine immobilis dans les comptes des collectivits. Les seules communes grent prs
de 50 % du patrimoine local total.
Les 5 % restants correspondent dans les donnes publies par lINSEE des changements de volume et autres
ajustements .
-5-
Rapport
Graphique 2 : Rpartition de la valeur brute comptable en 2014 des immobilisations gres
par niveau de collectivits (en Mds)
4%
Communes
EPCI ( fiscalit
propre)
24%
49%
Syndicats
Dpartements
10%
Rgions
13%
Source : DGFiP, calculs de la mission.
Le patrimoine communal est lui-mme trs concentr dans les communes les plus peuples :
les communes de plus de 1 000 habitants reprsentent moins de 30 % des communes
mais ont leur actif plus de 80 % de la valeur brute comptable des immobilisations de
lensemble des communes. Dune manire gnrale, il existe une corrlation trs forte entre
lactif immobilis et la population (cf. annexe IV).
1.2.2. Trs vari, le patrimoine des collectivits territoriales ne se rsume pas

limmobilier
Le patrimoine non financier des collectivits territoriales se caractrise par sa diversit.

Compte tenu du large champ dintervention des collectivits, le patrimoine local ne se limite
pas du patrimoine immobilier et aux rserves foncires mais comprend galement la voirie,
des rseaux divers, des installations de traitement en matire denvironnement, etc. Il nest
pas ais de dnombrer ces quipements au niveau national : les sources de donnes sont
parses et nont pas toutes le mme degr de fiabilit. Le graphique 3 sappuyant sur une
tude rcente de La Banque Postale 8 donne un premier aperu, non exhaustif, de la diversit
des quipements constitutifs du patrimoine des collectivits territoriales et de leurs
groupements.
Les comptes de gestion permettent galement dapprhender cette diversit. Au sein des
immobilisations gres par les collectivits, les voiries et rseaux constituent le premier
poste avec une valeur brute comptable de 426 Mds soit 44 % des immobilisations. Les
constructions constituent le deuxime poste et reprsentent prs de 40 % de la valeur brute
comptable totale. Avec plus de 76 Mds lactif des collectivits, le matriel, qui inclut le
mobilier des collectivits, est le troisime poste dimmobilisations gres par les collectivits
et leurs groupements.
Le patrimoine des collectivits locales, La Banque Postale, Accs Territoires, n2, juin 2015.
-6-
Rapport
La rpartition est par ailleurs trs variable selon le type de collectivits et les comptences
quelles exercent. Les voiries et rseaux reprsentent plus des deux tiers de la valeur brute
comptable des immobilisations gres par les dpartements et les btiments scolaires
(essentiellement les collges) environ 15 %. Prs de 80 % de la valeur brute comptable du
patrimoine des rgions 9 est constitue de btiments scolaires (lyces denseignement gnral
et technique, lyces professionnels, lyces agricoles, tablissements rgionaux
denseignement adapt, etc.).
Aprs retraitement des immobilisations de voiries de la rgion de la Runion qui exerce la comptence en
matire de voirie, exerce en mtropole par les dpartements.
-7-
-8-
Source : Le patrimoine des collectivits locales, La Banque Postale, Accs Territoires n 2, juin 2015.
Graphique 3 : Panorama non exhaustif du patrimoine des collectivits territoriales et des EPCI
Rapport
Rapport
2. Quoique certaines collectivits soient bien outilles, le manque de

connaissance prcise de leur patrimoine limite la capacit de la
plupart dentre elles fonder une stratgie patrimoniale
2.1. Les collectivits disposent dune connaissance physique de leur
patrimoine de plus en plus fine mais les inventaires sont parfois partiels
et dune prcision ingale
2.1.1. La plupart des collectivits disposent dun inventaire physique de leurs biens
Avant den connatre les caractristiques comptables et juridiques, les collectivits
territoriales doivent tre en mesure didentifier physiquement leur patrimoine, cest--dire
de recenser les biens qui leur appartiennent et den prciser les caractristiques essentielles
(usage, surface, niveau dusure, etc.). Daprs lenqute ralise par la mission auprs de
collectivits en lien avec des associations de collectivits (cf. encadr 2), la totalit des
rgions ayant rpondu disposent dun inventaire physique de leurs biens ; il en va de mme
pour neuf dpartements sur dix, huit EPCI sur dix et sept communes sur dix.
Encadr 2 : Enqute ralise par la mission auprs de collectivits territoriales
La mission a ralis une enqute auprs dlus et de responsables administratifs de collectivits. Le

questionnaire, ouvert en ligne entre le 1er et le 18 mars 2016, a t diffus des collectivits par
lassociation des maires de France (AMF), lassociation des communauts de France (AdCF),
lassociation des dpartements de France (ADF), lassociation des rgions de France (ARF) ainsi que
par lassociation finances gestion valuation des collectivits territoriales (AFIGESE). Ces associations
ont sollicit leurs adhrents.
Le nombre de rponses est lev pour les dpartements (56 rponses) et les rgions (8 rponses) et
plus faible pour le bloc communal, ceci tant li un chantillon sollicit plus rduit 10 : 124 rponses
de communes et 74 rponses dEPCI. Toutefois, ces rponses refltent la diversit du bloc communal
en termes de population pour les communes ou de type dEPCI 11.
Dans ces conditions, si les rsultats de ce questionnaire ne sauraient constituer une vrit statistique,
ils peuvent tre utiliss, avec les rserves mthodologiques exposes, pour mieux apprhender les
pratiques des collectivits en matire de gestion de patrimoine. En tout tat de cause, il nexiste pas
dautres sources de donnes permettant une telle vision densemble.
10 LAMF a diffus le questionnaire aux membres de sa commission des finances, compose de maires de
communes de tailles diffrentes et de lensemble des dpartements, ainsi quaux prsidents des associations
dpartementales des maires.
11 Pour les communes, la rpartition des rpondants par strate de population est la suivante : 55 communes de
moins de 1 000 habitants, 16 entre 1 000 et 3 500 habitants, 14 entre 3500 et 10 000 habitants, 20 entre 10 000 et
40 000 habitants, 14 entre 40 000 et 200 000 habitants et 5 de plus de 200 000 habitants. Pour les EPCI,
55 communauts de communes ont rpondu, 17 communauts dagglomration et 4 communauts urbaines ou
mtropoles.
-9-
Rapport
2.1.2. Linventaire des collectivits, qui nest pas toujours exhaustif, ne contient pas
ncessairement dinformations suffisantes pour la dfinition dune politique
patrimoniale
Sils sont gnralement raliss, les inventaires nen sont pas moins htrognes. En premier
lieu, il ne sagit pas ncessairement dun document unique permettant une vision densemble
du patrimoine existant. Dans le questionnaire diffus par la mission, 32 % des communes,
42 % des EPCI, 53 % des dpartements et la moiti des rgions indiquent ainsi que le
recensement du patrimoine fait lobjet de plusieurs inventaires thmatiques grs de faon
indpendante, ventuellement par diffrents services.
Les inventaires des collectivits peuvent galement tre partiels tant dans le champ des biens
recenss que dans les donnes quils contiennent. Par exemple, 12 % des communes
dclarant disposer dun inventaire prcisent que le foncier quelles dtiennent ny est pas
rpertori. Ce chiffre est de 28 % pour les biens mobiliers.
Comme lindiquent certaines collectivits, les inventaires contiennent parfois des

informations prcises sur lensemble des btiments grs : localisation gographique,
rfrences cadastrales, nature de loccupation, superficie, valuation de la valeur du bien,
niveau de vtust, etc. Les chambres rgionales des comptes (CRC) relevaient ainsi
rcemment la prcision du travail effectu par certaines collectivits : par exemple lancienne
rgion Poitou-Charentes ou encore la commune de Chteauroux dans lIndre (cf. annexe VI).
Tous les inventaires ne sont toutefois pas de ce niveau de finesse. Le graphique 4 montre que,
si le nombre de btiments est bien identifi dans les inventaires, leur superficie nest pas
systmatiquement renseigne. Plus rares encore sont les collectivits qui disposent dune
vision densemble de ltat de leur parc immobilier et de ses ventuels besoins de
rhabilitation (moins de 30 % des communes et des EPCI).
Graphique 4 : Type dinformations contenues dans les inventaires physiques des collectivits
100%
80%
60%
Communes
40%
EPCI
Dpartements
20%
0%
Rgions
Nombre de
btiments
Superficie des
btiments
Informations sur
ltat du bti et les
ventuels besoins de
rhabilitation
Source : Enqute ralise par la mission en lien avec les associations nationales de collectivits.
- 10 -
Rapport
La connaissance de ltat du parc est pourtant une donne essentielle pour en optimiser la
gestion alors que certaines collectivits font face dimportants besoins de rhabilitation.
Daprs les rponses au questionnaire, ltat des btiments et de la voirie, valu par les
diffrentes collectivits, se situe en moyenne entre 2,3 et 2,6 sur une chelle de 1 4 (allant
dun tat excellent un tat dusure impliquant de lourds travaux de rhabilitation). Ces
chiffres moyens masquent des ralits trs diffrentes entre collectivits : 10 % des
communes rpondantes indiquent ainsi que leurs btiments ncessitent dans lensemble de
lourds travaux de rhabilitation.
Enfin, tous les inventaires ne semblent pas toujours mis jour. Hormis les dpartements,
moins de 50 % des collectivits ayant rpondu lenqute de la mission indiquent avoir
rcemment vrifi le caractre exhaustif de leur inventaire.
2.2. La connaissance juridique du patrimoine est rendue complexe, tant du fait

des diffrents statuts des biens que de la multiplicit des modes de gestion
possibles
Le droit de la proprit publique distingue dans le patrimoine des personnes publiques les
biens qui relvent du domaine public, soumis un rgime juridique exorbitant de droit
public, et ceux qui dpendent du domaine priv qui relve du droit commun de la proprit
(cf. encadr 3). Lidentification du statut juridique applicable aux diffrents biens revt une
importance particulire, compte tenu des diffrences concrtes de gestion induites par cette
qualification juridique, tant en termes de possibilits de valorisation que de cession. Selon les
rsultats de lenqute ralise par la mission, le statut juridique des biens est considr
comme relativement bien connu par les dpartements (84 % dclarent en avoir
connaissance) et moins connu par les autres niveaux de collectivits (62 % pour les
communes, 58 % pour les EPCI et 57 % pour les rgions).
Encadr 3 : Le patrimoine des collectivits, entre domaine public et domaine priv
Depuis 2006, le code gnral de la proprit des personnes publiques (CG3P) donne un fondement
lgislatif la dfinition jusqualors jurisprudentielle du domaine public immobilier. En application
des dispositions de larticle L. 2111-1 du CG3P font ainsi partie du domaine public les biens
appartenant une personne publique et qui sont soit affects lusage direct du public, soit affects
un service public pourvu quen ce cas ils fassent lobjet dun amnagement indispensable 12
lexcution des missions de ce service public.
Concrtement, les biens du domaine public des collectivits territoriales recouvrent la voirie
communale ou dpartementale, les glises et les cimetires, les locaux ouverts au public ou aux
usagers des services publics (mairies, stades, collges, lyces, etc.). Les biens du domaine public sont
inalinables (impossibilit de vendre les biens) et imprescriptibles (le bien ne perd pas sa qualit
publique du fait dune absence dutilisation). Toute occupation privative du domaine public est
soumise un rgime dautorisation temporaire, prcaire et rvocable, et donnant lieu au paiement
dune redevance (cf. partie 4).
La loi donne une dfinition a contrario du domaine priv des personnes publiques, savoir que les
biens nappartenant pas au domaine public relvent du domaine priv (article L. 2211-1 du CG3P). De
plus, quatre catgories de biens relvent de ce domaine par dtermination de la loi : les rserves
foncires, les biens immobiliers usage de bureau qui ne forment pas un bien indivisible avec ceux
relevant du domaine public, les chemins ruraux, les bois et forts soumis au rgime forestier.
12
Avant 2006 et la rforme du CG3P, la jurisprudence retenait le critre dun amnagement spcial et non
indispensable . La rforme sest ainsi traduite par un resserrement du primtre de la domanialit publique.
- 11 -
Rapport
Par ailleurs, les transferts successifs de comptences lis la dcentralisation et au

dveloppement de lintercommunalit se sont accompagns de mouvements immobiliers qui
ont contribu complexifier le paysage patrimonial. Il peut sensuivre des incertitudes sur la
proprit des biens ou des croisements de proprit qui rendent plus difficile la connaissance
et, partant, la gestion du patrimoine des collectivits.
En premier lieu, la formalisation des transferts en pleine proprit des quipements de ltat
aux collectivits dans le cadre de la dcentralisation nest pas entirement acheve. Les
premires lois de dcentralisation ne prvoyaient pas un transfert de proprit mais une
simple mise disposition constate par procs-verbal des quipements ncessaires
lexercice des comptences nouvellement transfres. Depuis la loi du 13 aot 2004 13, sest
engage une dmarche de simplification conjointe entre ltat et les collectivits territoriales
qui vise faire de lutilisateur des quipements le propritaire. Cette dmarche, qui doit se
faire titre gratuit et ncessite ltablissement dactes de cession par le service des Domaines,
concerne notamment les ports, les arodromes, les routes et les immeubles des collges et
lyces. La Cour des comptes relevait, dans son rapport public de 2013 14, que cette dmarche,
complexe, du fait de lexistence de multiples problmes administratifs ainsi que du cot des
actes, et qui na t engage quen 2008, na pas encore t mene partout son terme.
Quand bien mme le transfert aurait t opr de ltat aux collectivits, peuvent subsister
une multiplicit de propritaires sur un mme site, comme un collge, proprit du
dpartement, mais dont le gymnase est la proprit de la commune. En effet, le code de
lducation15 ne rend pas obligatoire le transfert de proprit au dpartement ou la rgion
des biens immobiliers dun collge ou dun lyce dtenus par une commune.
Les transferts dquipements des communes aux intercommunalits suite aux transferts
de comptence sont galement source de complexit. En effet, lexception des communauts
urbaines pour lesquelles le transfert de comptence se traduit par un transfert de proprit
du patrimoine ncessaire lexercice des comptences transfres 16, le rgime de droit
commun applicable aux transferts des quipements dans le cadre de lintercommunalit est
la mise disposition 17. Or, la mise disposition consiste en la transmission des droits et
obligations du propritaire sans que le bnficiaire ne dispose du droit daliner le bien ni de
droits rels sur les constructions quil difie sur ce bien. Outre le fait que les mises
disposition ne sont pas systmatiquement formalises, ce rgime peut constituer une
contrainte pour une gestion dynamique du patrimoine des EPCI. Alors que la carte
intercommunale est en cours de rationalisation dans le cadre de la loi NOTRe 18 , il pourrait
tre envisag de prvoir des transferts de proprit plus systmatiques des communes aux
intercommunalits. Alors quil est aujourdhui lexception, le transfert en pleine proprit
pourrait ainsi devenir la rgle.
Proposition n 1 : Lors de transferts de comptences de la commune lEPCI, faire du
transfert en pleine proprit des quipements ncessaires lexercice de ces
comptences le rgime de droit commun.
13 Loi n 2004-809 du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales, considre communment
comme lacte II de la dcentralisation.
14 Limmobilier des collectivits territoriales : vers une gestion plus dynamique, rapport public annuel de la Cour des
comptes, 2013.
15 Article L. 213-3 pour les collges et article L. 214-7 pour les lyces. Le transfert est toutefois de droit si le
dpartement ou la rgion effectue sur ces biens des travaux de construction, de reconstruction ou d'extension.
16 Article L. 5215-28 du CGCT.
17 Articles L. 5211-5 (cration), L. 5211-17 (extension de comptences) et L. 5211-18 (extension de primtre) du
CGCT. Le transfert dquipements en pleine proprit lintercommunalit, titre gracieux ou non, est possible
mais constitue une drogation au rgime de droit commun.
18 Loi n 2015-991 du 7 aot 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la Rpublique. Il apparat logique
de lier une dmarche de dcroisement de la proprit l'avancement de la rationalisation de la carte des EPCI. Le
caractre fluctuant des primtres des EPCI s'accommode mal en effet d'un transfert en pleine proprit.
- 12 -
Rapport
2.3. La connaissance sur le plan comptable du patrimoine des collectivits se

heurte la faiblesse de lamortissement, qui ne permet pas dapprhender
la dprciation du patrimoine
2.3.1. Le manque de coordination entre lordonnateur et le comptable peut se
traduire par des incohrences ou des anomalies comptables
Depuis la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008, larticle 47-2 de la Constitution
dispose que les comptes des administrations publiques sont rguliers et sincres. Ils donnent
une image fidle du rsultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financire .
Dans les faits, depuis les annes 1990, la modernisation des instructions comptables
applicables aux collectivits territoriales avait dj permis damliorer la fidlit des
valuations du haut de bilan des collectivits 19. Plus rcemment, le comit national relatif la
fiabilit des comptes publics locaux 20 a publi plusieurs guides comptables et budgtaires des
oprations patrimoniales pour prciser le processus denregistrement des volutions
patrimoniales des collectivits.
La comptabilisation du patrimoine repose sur une association forte de lordonnateur et du

comptable, dfinie dans les instructions comptables. Lordonnateur est charg de la tenue
dun inventaire physique et comptable des biens et de leur identification par un numro
dinventaire. Il doit communiquer au comptable les informations lui permettant un
enregistrement des immobilisations et ltablissement annuel de l tat de lactif , qui doit
permettre un suivi individuel et dtaill de chaque immobilisation.
Linventaire de lordonnateur et ltat de lactif doivent, en toute logique, tre

concordants. Des interfaces informatiques existent pour faciliter lchange dinformation
patrimoniale entre lordonnateur et le comptable. En particulier, si lordonnateur ne transmet
pas le numro dinventaire lors du mandatement des dpenses dinvestissement, il peut
transmettre postrieurement au paiement les informations au comptable par le protocole
Indigo-Inventaire qui met ensuite jour les informations dans lapplication Hlios.
Or, en pratique, ainsi que le relvent rgulirement les CRC, la correspondance entre les
inventaires physiques des services gestionnaires des collectivits et les diffrents documents
produits par les comptables nest pas toujours assure, parfois du fait mme de labsence
dinventaire comptable de lordonnateur ou, plus souvent, du fait du dfaut de transmission
au comptable public, par les services des collectivits, des informations patrimoniales via le
protocole Indigo-Inventaire. Si elles ne sauraient elles seules rsoudre toutes les difficults,
la mission relve que la conclusion de conventions de services comptable et financier
(CSCF) entre les services ordonnateurs et les comptables publics locaux peut tre de nature
clarifier et fluidifier la transmission dinformation. Cest ce qua confirm la visite sur place
de la mission auprs de la DRFiP Centre-Val-de-Loire, du dpartement du Loiret et de la
rgion Centre-Val-de-Loire : ltablissement dune convention entre le comptable public et les
collectivits est peru comme un lment dcisif de fiabilisation des donnes patrimoniales.
19 Pour les communes, lintroduction de linstruction comptable M14 en 1994 sest traduite par une obligation de
constater, sur un champ toutefois limit, des dotations aux amortissements. De mme, en 2003, le remplacement
des instructions comptables des dpartements et rgions par, respectivement, les instructions M52 et M71
visaient amliorer la vision patrimoniale des comptes des dpartements et des rgions. Certains dispositifs
comptables, tels le provisionnement, lamortissement et le rattachement des charges et des produits, ont ainsi t
introduits.
20 Dont sont membres les associations nationales reprsentatives des ordonnateurs locaux, la direction gnrale
des finances publiques, la direction gnrale des collectivits locales et la Cour des comptes.
- 13 -
Rapport
Linsuffisant change dinformations entre lordonnateur et le comptable peut galement se

traduire par des anomalies comptables lactif des collectivits. En particulier, le compte 23
immobilisations en cours enregistre les dpenses affrentes aux immobilisations non
termines la fin de chaque exercice. Une fois les travaux achevs et limmobilisation entre
en service, les montants initialement ports au compte des immobilisations en cours doivent
tre, sur ordre de lordonnateur, transfrs au compte dimputation dfinitif correspondant
la nature des immobilisations concernes. Or, labsence ou le retard de comptabilisation des
immobilisations acheves sont frquentes, ce qui a pour effet de dcaler dans le temps la
charge d'amortissement ncessaire au maintien en tat des lments de patrimoine et se
traduit dans certaines collectivits par un solde des comptes 23 manifestement
disproportionn au regard de leurs actifs.
2.3.2. Le champ limit de lamortissement obligatoire et la possibilit den neutraliser
les consquences budgtaires ne permettent pas dapprhender son niveau
rel la dprciation du patrimoine des collectivits
2.3.2.1. Lamortissement comptable et budgtaire vise faire apparatre lactif du
bilan une valeur des immobilisations tenant compte de leur dprciation et
taler dans le temps la charge de leur remplacement
Sur un plan comptable, lamortissement est la constatation dun amoindrissement a
caracte re irre versible de la valeur dun e le ment dactif re sultant de lusage, du temps, du
changement de technique ou de toute autre cause. Les dotations aux amortissements ne
donnent lieu a aucun de caissement ni encaissement mais permettent de retracer une baisse
de lactif immobilise de la collectivite sans avoir de conse quences sur la tre sorerie.
Lenregistrement dune dotation aux amortissements entrane :
au compte de rsultat, linscription de la charge de dotation aux amortissements ;
au bilan, la diminution de lactif immobilis, lamortissement tant prsent en

dduction de la valeur dorigine du bien concern, de faon faire apparatre la valeur
nette comptable du bien.
Les dotations aux amortissements ne sont pas uniquement des critures comptables et ont un
impact budgtaire. En effet, sur un plan budgtaire, la constatation de l'amortissement
donne lieu lmission dun mandat de la section de fonctionnement et simultanment dun
titre de recettes en section dinvestissement. La dotation aux amortissements constitue donc
une charge de fonctionnement qui, du fait de la rgle dor des finances locales 21, doit tre
finance par des recettes de fonctionnement.
La charge damortissement e tant non de caisse e mais finance e, lamortissement est une
composante de lautofinancement des collectivits. Le proce de constitue une forme de
pre le vement sur la section de fonctionnement destine a financer la section dinvestissement
et a assurer notamment le renouvellement des immobilisations. Au-dela de la qualite
comptable, lamortissement contribue ainsi a une gestion financie re saine en permettant de
lisser la charge du renouvellement des biens soit en e vitant le recours a lemprunt, soit en
participant au remboursement des emprunts ayant finance les immobilisations.
21
Prvu larticle L. 1612-4 du CGCT, lquilibre rel (communment appel rgle dor des finances locales )
prvoit que la section de fonctionnement et la section dinvestissement doivent toutes deux tre votes
lquilibre et que lexcdent de fonctionnement (retrait des dotations aux amortissements) doit couvrir le
remboursement en capital des annuits d'emprunt choir au cours de l'exercice.
- 14 -
Rapport
2.3.2.2. Les obligations damortissement pour les communes portent sur moins de 7 %
de leur patrimoine immobilis tandis que les dpartements et rgions, en
contrepartie dune obligation damortissement plus tendue, peuvent en
neutraliser limpact budgtaire
2.3.2.2.1. Pour les communes, les obligations damortissement ne concernent que celles de plus
de 3 500 habitants et portent seulement sur leurs biens meubles et immeubles
productifs de revenus
Les communes de moins 3 500 habitants, qui reprsentent 92 % des communes et ont leur
actif 37 % de la valeur brute comptable immobilise et potentiellement amortissable 22 des
communes, nont aucune obligation damortir les immobilisations quelles grent 23.
Pour les communes de plus de 3 500 habitants, seuls les biens meubles (matriel, mobilier,
etc.) et les immeubles productifs de revenus doivent faire lobjet dun amortissement
obligatoire. Daprs lvaluation de la mission, ces biens reprsentent en 2014 environ 11 %
de la valeur brute des actifs corporels immobiliss et susceptibles dtre amortis dans
les communes de plus de 3 500 habitants.
Ainsi, dans la mesure o la valeur brute comptable des immobilisations corporelles
amortissables gres par lesdites communes slve 63 % de la valeur comptable des actifs
grs par lensemble des communes et abstraction faite des amortissements pouvant
librement tre dcides par les communes de moins de 3 500 habitants le champ de
lamortissement obligatoire couvre effectivement moins de 7 % de la valeur comptable
du patrimoine communal, susceptible de faire lobjet dun amortissement.
2.3.2.2.2. Les dpartements et rgions usent de plus en plus de la possibilit qui leur est offerte,
en contrepartie dune obligation damortissement plus tendue, de neutraliser sur le
plan budgtaire une partie de lamortissement constat
Depuis le dbut des annes 2000 et la rnovation de leur cadre budgtaire et comptable, les
dpartements et les rgions ont des obligations damortissements plus tendues que celles
des communes. Le code gnral des collectivits territoriales (CGCT 24) prvoit en effet que
lensemble des immobilisations corporelles et incorporelles des dpartements et rgions
doivent faire lobjet dun amortissement lexception :
des terrains et amnagements de terrains (hormis les terrains de gisement) et des

collections et uvres dart, par dfinition non amortissables ;
des rseaux et installations de voirie dont lamortissement est facultatif.
Daprs les valuations de la mission, en 2014, le champ de lamortissement obligatoire

portait sur 28 % de la valeur brute comptable des immobilisations corporelles
amortissables des dpartements et 85 % de la valeur brute comptable des
immobilisations corporelles gres par les rgions 25.
22 Valeur brute
23
comptable des comptes 21 et 22 hors terrains et uvres dart, par nature non amortissables.
Larticle L. 2321-28 du CGCT prvoit que pour les communes de moins de 3 500 habitants, les seules dotations
aux amortissements obligatoires sont celles lies aux subventions dquipement verses. Ces communes nont
donc aucune obligation damortir les immobilisations corporelles figurant leur actif.
24 Article
25
D. 3321-1 du CGCT pour les dpartements et D. 4321-1 pour les rgions.
Lcart important entre les dpartements et les rgions tient au fait que 67 % de la valeur brute comptable des
immobilisations gres par les dpartements est constitue de voiries et rseaux, dont lamortissement demeure
facultatif. Ce calcul intgre les immobilisations antrieures la rforme des instructions comptables, dont
lamortissement demeure facultatif.
- 15 -
Rapport
Le champ plus large de lamortissement obligatoire pour les dpartements et les rgions est
gage dune information patrimoniale plus riche mais laccroissement des charges
damortissement qui en dcoule peut dsquilibrer le budget de la collectivit, lamenant
ainsi lever des recettes supplmentaires dfaut dune rationalisation des dpenses de
fonctionnement.
Pour compenser cet ventuel dsquilibre, les dpartements et rgions peuvent mettre en
uvre un mcanisme de neutralisation budgtaire de lamortissement, drogatoire aux
rgles du plan comptable gnral. Ce mcanisme consiste en linscription dans un compte de
produits dune recette qui compense les dotations aux amortissements inscrites en compte de
charges. Le choix de procder ou non une neutralisation budgtaire des amortissements ne
peut porter que sur lamortissement de btiments administratifs et scolaires et peut tre
opr chaque anne par la collectivit qui doit prsenter l'option retenue dans le budget
(absence de neutralisation, neutralisation partielle ou totale de l'amortissement susceptible
de ltre).
La neutralisation budgtaire des amortissements permet donc pour les collectivits qui y ont
recours de supprimer limpact des dotations aux amortissements sur la section de
fonctionnement, avec pour corollaire, pour un niveau dinvestissement donn, une
augmentation de lemprunt ncessaire lquilibre de la section dinvestissement. Dans le
cas dune neutralisation budgtaire, lamortissement ne remplit donc plus sa mission
dautofinancement. En dautres termes, la section de fonctionnement ne finance pas le cot
de la dgradation du patrimoine de lanne.
Les dpartements et les rgions ont un recours croissant ce mcanisme de
neutralisation. Sur la priode 2010-2014, lamortissement neutralis a progress de 62 %
pour les dpartements (passant de 213 M en 2010 344 M en 2014) et de 69 % pour les
rgions 26.
2.3.2.3. Un renforcement des obligations damortissement permettrait la fois une plus

grande sincrit comptable et une meilleure internalisation par les collectivits
des cots de renouvellement de leur patrimoine
2.3.2.3.1. Pour les communes de plus de 10 000 habitants et les EPCI, le champ des biens
amortissables pourrait tre largi sans possibilit de neutralisation budgtaire pour
les nouveaux investissements
Sans relle justification conomique ou comptable, le champ de lamortissement nest pas le
mme pour le bloc communal et pour les dpartements et rgions.
Une premire tape pourrait consister largir par dcret en Conseil dtat 27 le champ de
lamortissement obligatoire pour les communes de plus de 10 000 habitants en lalignant sur
celui des dpartements et des rgions. Lensemble des immobilisations nouvelles des
communes seraient ainsi soumises lobligation damortissement lexception des terrains,
par dfinition non amortissables, et des rseaux et installations de voirie dont
lamortissement resterait facultatif.
26 Pour les rgions, lamortissement neutralis intgre galement la neutralisation de lamortissement des
subventions dquipement verses.
27
Modification de larticle R. 2321-1 du CGCT et adaptation subsquente de linstruction budgtaire et

comptable M14.
- 16 -
Rapport
Cet largissement du champ de lamortissement obligatoire ne vaudrait que pour les

nouvelles immobilisations. Il ny aurait donc pas de rattrapage du stock dimmobilisations
dj comptabilises et jamais amorties. En revanche, les dotations aux amortissements ne
pourraient pas tre neutralises sur le plan budgtaire pour quelles jouent leur rle
dautofinancement de linvestissement.
Pour les communes entre 3 500 et 10 000 habitants, en complment des obligations
damortissement actuel, la piste dun amortissement uniquement pour ordre , cest--dire
comptable et sans aucune incidence budgtaire pourrait tre envisage 28. Pour les communes
de moins de 3 500 habitants, lamortissement resterait facultatif. Cette diffrentiation selon la
taille des communes permet dadapter les obligations damortissement aux moyens des
collectivits tout en ciblant les principaux enjeux de qualit comptable : les quelque
1 000 communes de plus de 10 000 habitants reprsentent moins de 3 % du nombre total des
communes mais dtiennent 46 % du patrimoine brut immobilis des communes.
Limpact budgtaire dun largissement des obligations damortissement pour les

investissements nouveaux des communes de plus de 10 000 habitants reste contenu. Si cette
mesure avait t applique pour lexercice 2014, elle se serait traduite cette anne-l par une
dpense obligatoire supplmentaire dans la section de fonctionnement et par une recette
quivalente en section dinvestissement de 204 M, soit 0,4 % des dpenses de
fonctionnement des communes de plus de 10 000 habitants. En dautres termes, la section de
fonctionnement aurait permis de financer 204 M de recettes dinvestissement.
Proposition n 2 : Pour les communes de plus de 10 000 habitants, aligner le champ de

lamortissement obligatoire sur celui des dpartements et des rgions sans possibilit
de neutralisation budgtaire pour les investissements nouveaux.
2.3.2.3.2. Sans modifier le champ de lamortissement obligatoire des dpartements et les
rgions, les possibilits de neutralisation budgtaire des amortissements pourraient
tre supprimes pour les nouveaux investissements
Pour que lamortissement retrouve son rle dautofinancement, la mission propose de mettre
fin la possibilit quont les dpartements et rgions de neutraliser sur le plan budgtaire les
dotations aux amortissements relatives aux btiments administratifs et scolaires. Cette
modification ne vaudrait que pour les nouveaux investissements et les collectivits
garderaient donc la possibilit de neutraliser les dotations correspondant des plans
damortissement dj dbuts. En revanche, mme si conceptuellement, rien ne fait obstacle
ce que les voiries soient galement amorties, le champ de lamortissement obligatoire ne
serait pas modifi 29.
Daprs les valuations de la mission, si cette mesure avait t applique en 2014, elle se
serait traduite cette anne-l par une dpense obligatoire supplmentaire dans la section de
fonctionnement et par une recette quivalente en section dinvestissement de 106 M pour
les dpartements et 68 M pour les rgions, soit respectivement 0,2 % et 0,3 % des
dpenses de fonctionnement totale de ces collectivits 30.
28 Concrtement, sur le plan comptable, aucune dotation aux amortissements ne transiterait par le compte de
rsultat ou le budget de la commune et les seules oprations comptables concerneraient directement le haut de
bilan de la collectivit (crdit dun compte 21 ou 22 en contrepartie dun dbit dun compte 28 qui enregistre les
amortissements).
29
Afin notamment de ne pas pnaliser outre mesure les dpartements qui, pour certains, connaissent
dimportantes difficults financires.
30
Ce chiffrage est un majorant en ce quil nisole pas les dpartements et rgions qui faisaient dj le choix de ne
pas recourir ou de ne recourir que partiellement la possibilit de neutraliser lamortissement. En effet, pour ces
collectivits, les dotations aux amortissements non neutralises quelles enregistrent se sont effectivement
- 17 -
Rapport
Proposition n 3 : Pour les dpartements et les rgions, mettre fin aux possibilits de
neutralisation budgtaire des amortissements pour les investissements nouveaux.
2.3.3. Alors que les informations patrimoniales sont clates entre le bilan comptable
et le compte administratif, un compte financier unique serait de nature
faciliter la dfinition et le suivi dune politique patrimoniale
Le CGCT (article L. 1612-12) prvoit la prsentation annuelle de deux comptes distincts : le
compte administratif, tabli sous la responsabilit de lordonnateur et centr sur la gestion
budgtaire, et le compte de gestion du comptable public, centr sur la comptabilit
patrimoniale et lapproche bilancielle. Ces deux comptes ne permettent pas davoir une
vision densemble unifie des enjeux patrimoniaux dune collectivit. Le compte
administratif, labor par lordonnateur, ne permet pas de connatre la situation patrimoniale
de la collectivit, qui apparat seulement lactif du bilan figurant dans le compte de gestion
labor par le comptable public. linverse, le compte de gestion ne prsente pas ltat de la
dette et les engagements hors bilan, qui font lobjet dannexes du compte administratif. Le
compte de gestion ne prsente pas non plus les restes raliser en recettes ou en dpenses,
essentiels pour le suivi de la politique dinvestissement de la collectivit.
Or, interroges par la mission dans le cadre dun questionnaire (cf. encadr 2) sur lusage
quelles font du bilan de la collectivit intgr au compte de gestion, une nette majorit de
collectivits 31 indique quil ne constitue pas un instrument oprationnel de suivi et de
pilotage de leur politique patrimoniale. Les cueils comptables mentionns supra peuvent
expliquer que des collectivits nutilisent pas ou peu le bilan comme support de leur politique
patrimoniale. lvidence, lclatement des informations dcrit plus haut participe galement
de la faible utilisation par les ordonnateurs du bilan tabli par les comptables publics. Un
gestionnaire sintressera en priorit aux donnes du compte administratif quil ralise pour
suivre au fur et mesure les restes raliser sur ses oprations dinvestissement plutt que
dutiliser un document quil ne ralise pas lui-mme et dont les informations sont partielles.
La mission considre donc que, en lien avec la certification des comptes, un compte financier
unique pour les collectivits les plus importantes serait susceptible damliorer la
connaissance du patrimoine, denrichir les dbats financiers des assembles dlibrantes, et,
partant, de faciliter la dfinition et le suivi dune politique patrimoniale.
traduites par une charge effective de fonctionnement et une recette dinvestissement ; la fin de la possibilit de
neutraliser serait donc sans impact sur leurs finances.
31 53 % des communes, 61 % des EPCI, 70 % des dpartements et 71 % des rgions. Collectivits ayant rpondu
cette question : 100 communes, 64 EPCI, 43 dpartements et 7 rgions.
- 18 -
Rapport
2.4. Certaines collectivits sont engages dans une stratgie de gestion

dynamique de leur patrimoine fonde sur une meilleure connaissance de
celui-ci
2.4.1. Sur le plan organisationnel, le suivi et le pilotage du patrimoine dpendent
gnralement de plusieurs services diffrents
La gestion patrimoniale est souvent clate au sein de plusieurs directions diffrentes.
Lorsquil existe une direction des btiments, il sagit en gnral dun service ressource, en
charge du suivi physique des biens, de lentretien courant et des travaux. Trois autres
directions transversales interviennent gnralement, en sus des directions sectorielles, en
matire patrimoniale : la direction en charge de lurbanisme ou de lamnagement (qui gre
les acquisitions et cessions, ainsi que les questions de matrise douvrage et
dinfrastructures) ; la direction des finances en charge des aspects comptables et
budgtaires ; la direction des affaires juridiques charge du suivi des conditions doccupation.
Certaines collectivits se sont dotes dun service ddi la fonction immobilire, permettant
dinscrire ces trois fonctions dans un cadre coordonn voire de les fusionner au sein dun
mme service. Nanmoins, lexistence dune entit spcifiquement charge de porter la
fonction immobilire est loin dtre gnralise. Selon les rsultats de lenqute ralise par
la mission, une telle entit existe dans deux dpartements sur trois, mais dans un EPCI sur
cinq et une commune sur six. En pratique, les configurations sont trs diverses : recentrage
des procdures immobilires au sein dun ple ressources et ingnierie (Grand Nancy),
petite cellule de quelques agents positionne auprs du directeur gnral des services (Grand
Besanon), service intgr constitu sous forme dune direction du patrimoine et de
limmobilier, qui gre lensemble des aspects et dispose cette fin, de lensemble des leviers
(juridiques, administratifs, budgtaires, oprationnels, etc.), comme cest le cas dans le Grand
Montauban.
Dans les plus petites communes, le manque dexpertise peut les conduire galement
rechercher la rationalisation de la fonction patrimoniale, en la mutualisant au sein de
lchelon intercommunal. Cette mutualisation au niveau intercommunal demeure toutefois
timide : 18 % des EPCI indiquent avoir mutualis la gestion immobilire avec tout ou partie
de leurs communes membres 32. Lagglomration dOrlans fournit un exemple de cette
mutualisation qui semble donner satisfaction la ville-centre, offre une palette de services
plus tendue aux communes membres et permet de traiter la question foncire lchelle de
lagglomration.
2.4.2. Certaines collectivits se sont dotes doutils de pilotage et dun document de

programmation patrimoniale, lorigine dune vritable stratgie, selon une
dmarche loin dtre gnralise
Une stratgie immobilire et patrimoniale vise fournir une vision densemble claire
moyen terme en faisant le lien entre les diffrentes politiques qui affectent le patrimoine
immobilier. Sappuyant sur un recensement des biens et une analyse des cots, il sagit
doptimiser loccupation des locaux disponibles en identifiant les regroupements rationnels
de services, les biens devant tre rhabilits ou encore ceux quil apparat plus pertinent de
vendre.
32
Baromtre 2016 de la gestion immobilire des intercommunalits, Deloitte et AdCF, mars 2016.
- 19 -
Rapport
Une majorit de collectivits, en particulier les plus importantes, est aujourdhui dote de
plans pluriannuels dinvestissement, qui dfinissent la programmation des investissements
la fois pour les quipements nouveaux et la rhabilitation de lexistant (cf. graphique 5). Sil
permet un pilotage des flux dinvestissement, ce document ne permet pas dapprhender la
question patrimoniale dans sa globalit et de dfinir des arbitrages immobiliers sur le parc
existant. Llaboration dun document de programmation en matire patrimoniale demeure
lexception mme si un nombre croissant de collectivits semble sen doter. Selon lenqute
ralise par la mission, moins de 10 % des communes et EPCI ont conu un tel schma, les
rgions et les dpartements tant plus nombreux laborer ce type de document
(respectivement 17 % et 40 %), sans que cette pratique ne soit systmatique.
Sur la base des entretiens conduits par la mission et de lexamen de rapports de CRC,
plusieurs collectivits de taille trs diffrentes se sont dotes de schmas directeurs pour la
gestion de leur patrimoine, avec des niveaux davancement htrognes : peuvent ainsi tre
cits la commune dAlbi, la commune de Besanon, la mtropole de Toulouse ou celle de Lyon
ou encore le dpartement de lArdche (cf. annexe VI).
Graphique 5 : Proportion de collectivits dclarant stre dot dun plan pluriannuel
dinvestissement (PPI) ou dun schma directeur de patrimoine
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
85%
83%
51%
49%
40%
10%
Communes
17%
7%
EPCI
Dpartements
Rgions
Plan pluriannuel d'investissement

Schma directeur du patrimoine foncier et immobilier
Encore faut-il relever que ces schmas patrimoniaux sont centrs sur les btiments et les
terrains, sans inclure la voirie et les rseaux ; une vision prcise de ces lments de
patrimoine est pourtant ncessaire une gestion prvisionnelle des cots de maintenance et
de renouvellement, mme lorsque leur gestion est dlgue selon diverses modalits.
Le dveloppement dune stratgie patrimoniale sappuie gnralement sur des systmes

dinformation permettant une connaissance fine du patrimoine, en complment de
linventaire physique. Les fonctionnalits dveloppes par ces outils rpondent des attentes
varies. Certains permettent de mieux mesurer les charges et cots induits, voire de
dvelopper une comptabilit analytique : cest le cas du logiciel dvelopp par la commune de
Chteauroux qui permet davoir une vision globale sur les cots nergtiques par btiment,
avec un systme dalerte en cas de surconsommation, permettant ainsi de rguler les
dpenses qui y sont lies. Dautres visent maximiser les recettes tires du patrimoine par un
suivi des conventions de mise disposition des locaux, notamment au bnfice dassociations.
Ces outils connaissent toutefois un dploiement ingal entre les niveaux de collectivits
(cf. graphique 6).
- 20 -
Rapport
Graphique 6 : Proportion de collectivits dclarant utiliser diffrents outils de gestion de
patrimoine
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Outils d'identification
des charges dentretien
des btiments
Outils permettant de
connatre les
utilisations faites des
btiments
connatre le taux
doccupation des
btiments
- 21 -
Rapport
3. Si le patrimoine est source de dpenses de fonctionnement

susceptibles dtre optimises, les dpenses dinvestissement des
collectivits devraient lavenir privilgier la rhabilitation du parc
existant plutt que des quipements neufs
3.1. Relativement dynamiques, les dpenses de fonctionnement associes au
patrimoine des collectivits territoriales sont trs variables selon les
collectivits
3.1.1. Les dpenses de fonctionnement associes au patrimoine reprsentent
14 Mds, auxquels il faut ajouter la masse salariale affecte la gestion
patrimoniale qui reprsente un montant quivalent
3.1.1.1. Relativement dynamiques sur la priode 2010-2014, les dpenses de
fonctionnement directement lies au patrimoine reprsentent environ 14 Mds
En 2014, les dpenses de fonctionnement associes au patrimoine de lensemble des
collectivits territoriales slevaient 14,2 Mds, soit 7,2 % de leurs charges de
fonctionnement hors dotations aux amortissements. 86 % de ces dpenses sont concentres
dans le bloc communal. Sur la priode 2010-2014, les dpenses de fonctionnement associes
au patrimoine augmentent plus vite que linflation 33 mais sont moins dynamiques que
lensemble des dpenses de fonctionnement des collectivits territoriales, hors dotations aux
amortissements. Elles augmentent de 8,0 % sur la priode alors que les charges de
fonctionnement, hors dotations aux amortissements, augmentent de 13,6 %.
En 2014, les dpenses de fonctionnement associes au patrimoine des collectivits
territoriales concernent essentiellement :
des dpenses immobilires, composes des charges locatives (location et crdit-bail) et

des charges de fonctionnement courant (dpenses dlectricit, dentretien et de
maintenance, assurances, impts, etc.), qui reprsentent 8,6 Mds de dpenses
en 2014, soit 61 % des dpenses de fonctionnement rattachables au patrimoine ;
des dpenses mobilires, essentiellement composes de locations diverses, de
dpenses dentretien, de maintenance et de fournitures, qui reprsentent 3,2 Mds,
soit 22 % des dpenses lies au patrimoine ;
des dpenses relatives la voirie, aux rseaux et aux terrains non construits,
essentiellement composes des dpenses de fourniture et de maintenance des voies et
rseaux et des charges dentretien des bois et forts, qui reprsentent 2,4 Mds,
soit 17 % des dpenses rattachables au patrimoine.
Le tableau 1 prsente le dtail et lvolution sur 2010-2014 des dpenses associes au

patrimoine values par la mission.
33
Daprs les donnes de lINSEE, sur la priode 2010-2014, lindice des prix la consommation (hors tabac) a
progress en moyenne annuelle de 1,54 %. Les dpenses des collectivits associes au patrimoine ont augment
un rythme annuel moyen de 1,9 % sur la mme priode.
- 22 -
Rapport
Tableau 1 : Principaux types de dpenses de fonctionnement associes au patrimoine
et leur volution sur la priode 2010-2014 (en M)
2010
2011
2012
2013
volution
2010-2014
8 612
+ 13,3 %
2014
Dpenses immobilires
7 602 7 861 8 297 8 779
Dont matires premires (lectricit,
2 986
3 176
3 405
3 747
3 513
chauffage,)
Dont entretien et maintenance
2 588
2 614
2 728
2 799
2 823
Dont assurances et impts fonciers
1 312
1 336
1 401
1 451
1 500
Dpenses mobilires
3 036 3 123 3 180 3 273 3 175
Dont entretien
674
694
722
747
743
Dont fournitures
615
637
661
676
685
Dpenses relatives la voirie, aux rseaux
2 499 2 428 2 394 2 522 2 396
et aux terrains non construits
Dont voies et rseaux
1 839
1 762
1 737
1 806
1 755
Total
13 137 13 412 13 871 14 574 14 183
+ 17,7 %
+ 9,1 %
+ 14,4 %
+ 4,6 %
+ 10,2 %
+ 11,4 %
- 4,1 %
- 4,6 %
+ 8,0 %
3.1.1.2. Les personnels des collectivits affects la gestion patrimoniale reprsentent

une masse salariale value par la mission prs de 14 Mds
Si les comptes de gestion des collectivits permettent une valuation fine des dpenses de
fonctionnement directement associes au patrimoine, le nombre dagents des collectivits en
charge de la gestion patrimoniale, et la masse salariale affrente, sont plus difficiles
apprhender, notamment du fait de la diversit des modalits dorganisation des collectivits.
Le questionnaire ralis par la mission (cf. encadr 2) montre ainsi que larbitrage entre
maintien en rgie et externalisation de certaines fonctions comme les prestations de
nettoyage ou lentretien et la maintenance du patrimoine immobilier varie fortement dune
collectivit lautre 34.
Ainsi seules des donnes consolides sont exploitables en la matire. La dernire enqute
nationale sur les mtiers territoriaux portant sur les effectifs au 31 dcembre 2012 et ralise
par le CNFPT permet dvaluer le nombre dagents associs la gestion du patrimoine des
collectivits territoriales. Le tableau 2 prsente la rpartition des effectifs de la fonction
publique territoriale affects des missions de gestion du patrimoine en 2012. Au total, en
2012, prs de 400 000 agents territoriaux, soit 23 % des agents exerant au sein des
collectivits, taient affects des fonctions dentretien du patrimoine des collectivits.
En appliquant un cot charg moyen par agent 35, la mission a calcul la masse salariale
correspondante : essentiellement de catgorie C, ces effectifs reprsentent une masse
salariale annuelle denviron 14 Mds.
34 titre dexemple, sur 90 communes rpondantes, 38 % dclarent assurer entirement en rgie le nettoyage des
btiments, 40 % indiquent le grer majoritairement en rgie, 12 % de faon majoritairement externalise et 10 %
indiquent avoir entirement externalis cette prestation.
35
En labsence de donnes prcises, le cot moyen charg par agent a t dfini, par la mission, en lien avec le
CNFPT, 35 000 annuels. Il sagit dune approximation du cot moyen annuel charg dun poste quivalent un
temps complet dun agent de catgorie C. En effet, selon les donnes fournies par le CNFPT, plus de 95 % des
agents exerant ces missions de gestion du patrimoine des collectivits territoriales sont des agents de catgorie C.
- 23 -
Rapport
Tableau 2 : Rpartition des effectifs de la fonction publique territoriale par grandes missions
rattachables la gestion du patrimoine des collectivits territoriales
Secteurs rattachables la
gestion du patrimoine
Exemple de mtiers
concerns
Ouvrier de maintenance
Entretien du patrimoine bti
des btiments
Charg de propret des
Entretien et nettoyage de locaux
locaux
Agent d'exploitation et
Entretien des infrastructures de
d'entretien de la voirie et
voirie et des rseaux
des rseaux
Entretien des espaces verts
Jardinier
Gestion locative
Gardien d'immeuble
Total
Effectif
(en ETC 36)
valuation de la masse
salariale (en M)
67 600
2 370
63 600
2 228
204 700
54 300
1 300
391 500
7 166
1 902
46
13 712
Source : Retraitements du CNFPT partir des donnes issues du systme dinformation SIASP de lINSEE, valuation
de la mission pour la masse salariale.
3.1.2. Les dpenses de fonctionnement lies au patrimoine sont tires par les
investissements nouveaux et par le dveloppement de normes
3.1.2.1. Les investissements se traduisent ultrieurement par des dpenses de
fonctionnement souvent mal apprhendes ex ante par les collectivits
territoriales
Les travaux du chercheur Alain Guengant permettent de mesurer leffet dentranement de
linvestissement sur les dpenses de fonctionnement (appel coefficient de rcurrence), cest-dire la part des dpenses de personnel, dentretien ou de maintenance engendre par le
fonctionnement dun nouvel investissement.
En 2012, le coefficient de rcurrence moyen des immobilisations des collectivits

territoriales slve 14 % 37, dcompos en 8,6 % au titre des frais de personnel et 5,4 % au
titre des achats de biens et fournitures. Ainsi, pour un nouvel investissement de 100 , une
collectivit territoriale doit supporter un surcot annuel moyen en termes de dpenses de
fonctionnement de 14 . En dautres termes, les collectivits territoriales dpensent en
fonctionnement en environ sept ans lquivalent du cot initial de leurs
investissements.
Le coefficient varie nanmoins fortement en fonction du type dinvestissement financ. Par
exemple, pour la voirie, Alain Guengant value le coefficient de rcurrence 3 ou 4 %. En
revanche, pour des structures ncessitant un volume de personnel important comme les
crches, il serait proche de 30 35 %. Daprs les valuations dAlain Guengant, depuis 1980,
lintensit de leffet dentranement de linvestissement sur le fonctionnement connat une
lgre augmentation, qui peut sexpliquer par la diversification des quipements : les
investissements en routes et rseaux rgressent alors que les quipements de service (coles,
piscines, crches), avec un impact plus lev sur le fonctionnement, prennent une place
croissante dans les programmes dinvestissements des collectivits.
36 quivalents temps plein complet.
37 Comprendre les finances publiques locales, Alain Guengant et Yann Le Meur, dition Le Moniteur, 2015.
- 24 -
Rapport
Or, les collectivits ne possdent pas toujours doutils leur permettant dvaluer en amont de
la validation dun projet le cot en fonctionnement du futur quipement. Selon une enqute
mene en 2014 par la Caisse des dpts et consignations 38, plus de 60 % des collectivits
rpondantes indiquent ne pas disposer dun dispositif ddi pour lvaluation des charges
dexploitation associes sa politique dinvestissement. Le manque dvaluation ex ante des
cots de fonctionnement dquipements neufs peut contribuer la hausse des dpenses.
3.1.2.2. Les diverses normes sur la gestion du patrimoine sont une source de cots
supplmentaires pour les collectivits, quoique difficiles valuer
La gestion patrimoniale des collectivits territoriales sinscrit dans un contexte normatif

contraignant quil sagisse des normes relatives laccessibilit des tablissements recevant
du public 39, des normes environnementales 40, des normes relatives larchologie
prventive 41, etc. Dans la mesure o les normes applicables aux collectivits territoriales ont
fait lobjet dune rcente revue de dpenses 42, la mission na pas cherch en analyser le
bien-fond et ne peut donc se prononcer sur lopportunit dallger telle ou telle norme.
La mission note en revanche que ces normes sont lvidence source de cots pour les
collectivits. titre dexemple, le cot de la mise aux normes en matire daccessibilit des
270 000 tablissements des collectivits recevant du public a t valu en 2010 par la
socit Accsmtrie 43 16,8 Mds, dont 2,5 Mds de TVA pouvant partiellement tre
compenss par le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoute (FCTVA). En outre, si
certaines mises aux normes peuvent permettre terme des conomies, le retour sur
investissement, difficile valuer, nest pas garanti. Depuis un dcret de 2012 44, les
collectivits gestionnaires de rseaux dadduction deau doivent mettre en place un plan
dactions pour prvenir les fuites lis des rseaux trop vtustes ; terme, en de dun
rendement de 85 % de leur rseau, les collectivits pourraient tre pnalises par les agences
de leau. En lespce, la rduction des fuites deau permet des conomies mais rien ne garantit
quelles permettent damortir les investissements ncessaires.
Enqute sur linvestissement des collectivits locales : vers un changement en profondeur ?, Note de conjoncture,
dcembre 2014, Caisse des dpts et consignations.
39 Loi n 2005-102 du 11 fvrier 2005 pour lgalit des chances et des droits, la participation et la citoyennet des
personnes handicapes.
40 Rglementation sur la connaissance des rseaux deaux et la rduction des fuites prvues par la loi Grenelle 2
(cf. infra) ou encore obligation dlaborer un diagnostic nergtique pour lensemble des btiments achets
(dcret n 2006-1147).
41 Dcret n 2004-490 du 3 juin 2004 relatif aux procdures administratives et financires en matire
d'archologie prventive.
42 Rgulation des normes applicables aux collectivits territoriales, revue de dpenses, IGA, IGAS et CGEFI, juillet
2015.
43 valuation cite par ltude dimpact du 3 avril 2014 affrente au projet de loi habilitant le Gouvernement
adopter des mesures lgislatives pour la mise en accessibilit des tablissements recevant du public, des
transports publics, des btiments dhabitation et de la voirie pour les personnes handicapes.
44 Dcret n 2012-97 du 27 janvier 2012 relatif la dfinition d'un descriptif dtaill des rseaux des services
publics de l'eau et de l'assainissement et d'un plan d'actions pour la rduction des pertes d'eau du rseau de
distribution d'eau potable.
38
- 25 -
Rapport
Les consquences financires des nouvelles normes doivent en principe faire lobjet dune
valuation pralable. Depuis 2009 45, les nouveaux projets de loi doivent lobjet dune tude
dimpact pralable. De mme, la plupart des projets de textes rglementaires sont soumis
une obligation danalyse dimpact 46 sur laquelle sappuie le conseil national dvaluation des
normes (CNEN)47 pour valuer limpact financier des normes pour les collectivits
territoriales.
Cette obligation est en pratique peu applique : 76 % des textes soumis en 2014 au CNEN
ne faisaient pas lobjet dune valuation de leur impact financier 48, faute de mthodes
dvaluation fiables. Comme le relevait le rapport dAlain Lambert et Martin Malvy, il semble
essentiel de dvelopper une mthode partage de calcul et dobjectivation des cots, en
sappuyant sur un chantillon reprsentatif de collectivits volontaires.
3.1.2.3. Le recours par les collectivits des partenariats public-priv sous diffrentes
formes est source de risques juridiques, comptables et financiers et rigidifie leur
budget de fonctionnement
Pour raliser et financer de nouveaux projets, les collectivits territoriales ont parfois recours
des partenariats public-priv (PPP). Les PPP utiliss par les collectivits territoriales ne se
rsument pas aux contrats de partenariat 49 mais concernent galement les montages fonds
sur une convention doccupation domaniale (bail emphytotique administratif ou
autorisation doccupation temporaire). Ces montages, communment qualifis
d aller-retour , reposent sur le schma suivant :
la collectivit met disposition, en change d'une redevance, un terrain pour une dure
donne (respectivement 99 et 70 ans maximum pour le BEA et lAOT) et slectionne un
groupement d'oprateurs pour raliser un ouvrage ;
le titulaire du BEA ou de lAOT assure la matrise d'ouvrage et le financement du bien
dont il est propritaire jusqu' l'expiration de la convention ;
le preneur met disposition de la collectivit l'ouvrage avant la fin du contrat par une
convention non dtachable de mise disposition contre le versement dun loyer par la
collectivit ;
la fin du BEA ou de lAOT, la collectivit devient propritaire de l'ouvrage sans quelle
ait verser d'indemnits l'oprateur.
Le recours des contrats de partenariat est encadr par la loi et la jurisprudence

constitutionnelle 50 qui dfinissent trois critres dligibilit des projets, savoir la
complexit, lurgence ou lefficience conomique. Avant le recours un tel contrat, une
valuation pralable est en outre obligatoire.
45 Loi organique
46 Circulaire
47 Instance
48 Revue
n 2009-403 du 15 avril 2009 relative lapplication des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.
du 17 juillet 2013 relative la mise en uvre du gel de la rglementation.
qui sest substitue en juillet 2014 la commission consultative dvaluation des normes (CCEN).
de dpenses prcite.
49 Crs par lordonnance n 2004-559 du 17

50
juin 2004 sur les contrats de partenariat.
Dcision du Conseil constitutionnel n 2003-473 DC-26 juin 2003 et loi n 2008-735 du 28 juillet 2008 relative
aux contrats de partenariat.
- 26 -
Rapport
Les PPP fonds sur des conventions doccupation domaniales sont nettement moins
encadrs : ils ne sont soumis ni une obligation dvaluation pralable ni aux critres
dligibilit qui conditionnent la passation des contrats de partenariats. En outre, il existe une
incertitude dans les instructions comptables des collectivits sur le fait de savoir si les rgles
de transparence applicables aux contrats de partenariats 51 simposent galement aux
montages domaniaux complexes. Ils ne font enfin pas lobjet dun suivi au niveau national car
la mission dappui aux PPP (MAPPP) nenregistre que les contrats de partenariats 52.
Quelle que soit leur forme, les PPP sont source de risques juridiques et financiers pour les
collectivits. La complexit du paysage juridique des PPP et des normes qui leur sont
applicables induit des cots de transaction importants et implique frquemment une
intermdiation juridique. Cette intermdiation nest pas pour autant une garantie de scurit
juridique pour les projets qui sont nombreux tre annuls ou requalifis en march public
par le juge administratif 53, ce qui peut occasionner des risques financiers importants
puisquen cas de rupture anticipe du contrat, le cocontractant a gnralement droit
lindemnisation du prjudice.
Par ailleurs, si les PPP reprsentent une fraction minoritaire de la commande publique locale,
leurs consquences sur les budgets des collectivits adjudicatrices, prises individuellement,
peuvent tre importantes. En effet, la contractualisation des redevances verser par la
collectivit sur plusieurs dcennies contribue la rigidification du budget de fonctionnement
et restreint les marges de manuvre des dcideurs locaux dans le redploiement de leurs
dpenses, tant dinvestissement que de fonctionnement.
Dans le cadre de la transposition de la directive 2014/24/UE du 26 fvrier 2014 sur la

passation des marchs publics, lordonnance n 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux
marchs publics clarifie le cadre juridique des PPP en crant un outil unique, le march de
partenariat , avec des obligations dvaluation pralable renforces par rapport celle du
contrat de partenariat. Par ailleurs, si les critres durgence et de complexit sont supprims,
lordonnance dfinit des seuils, selon la nature de lopration, en de desquels un PPP ne
peut tre utilis. En outre, les contrats de type BEA et AOT sont recentrs sur leur vocation
dorigine, savoir loccupation du domaine public (cf. 4.2.2), et les montages aller-retour
ne sont donc plus possibles. Enfin, depuis le 1er janvier 2016, les PPP des collectivits
territoriales doivent comme ceux de ltat tre valus au pralable par la MAPPP 54. Ces
rcentes volutions devraient permettre aux collectivits de mieux prendre en compte les
risques financiers associs aux oprations public-priv et de ne recourir ce type de montage
quaprs une analyse fine des cots et avantages.
51
la mise en service du bien, les dpenses dinvestissement doivent tre enregistres lactif (compte 235) pour
la part des investissements dj paye et au passif (compte 1675) pour la part des investissements restant
payer.
52 Au mois daot 2014, la MAPPP comptabilisait ainsi 149 contrats de partenariat signs par des collectivits
territoriales pour un montant total de 4,07 Mds.
53 Voir par exemple : TA Bordeaux, 18
54
mars 2015, M. Pradayrol c/ commune de la Teste de Buch.
Article 34 de la loi n 2014-1653 du 29 dcembre 2014 de programmation des finances publiques pour les
annes 2014 2019.
- 27 -
Rapport
3.1.3. La forte htrognit des niveaux de dpenses et de leur volution selon les
collectivits rvle des marges doptimisation
3.1.3.1. Une meilleure matrise de laugmentation des dpenses dans les collectivits
affichant des dpenses de fonctionnement lies au patrimoine leves et
particulirement dynamiques permettrait 225 M dconomies ds la premire
anne
La classification des communes en fonction de leur niveau de dpenses patrimoniales en
euros par habitant et de lvolution de ces dpenses sur la priode 2010-2014 permet de faire
apparatre les communes avec des dpenses patrimoniales en euros par habitant suprieures
la mdiane des communes et une croissance plus dynamique que la moyenne. En 2014, les
dpenses lies au patrimoine de ces communes ont reprsent une dpense totale
de 3,8 Mds.
Pour valuer les conomies lies une meilleure matrise lavenir des dpenses
patrimoniales dans ces communes, la mission retient comme rfrence une volution
tendancielle de ces dpenses au mme rythme que celui constat sur la priode 2010-2014.
Si laugmentation annuelle des dpenses patrimoniales des communes avec des dpenses
plus leves et dynamiques que la moyenne est ramene lvolution annuelle moyenne
constate pour lensemble des communes sur la priode considre (+ 1,6 % par an), les
conomies par rapport au scnario de rfrence peuvent tre values 225 M la premire
anne. Si la matrise de la dynamique des dpenses est maintenue plusieurs annes, les
conomies se cumuleraient dune anne sur lautre, toujours par rapport au scnario de
rfrence.
En dautres termes, dans les communes caractrises par un niveau de dpenses suprieur
la mdiane et une dynamique forte de ces dpenses, la seule matrise de lvolution des
dpenses de fonctionnement associes au patrimoine pourrait se traduire, ds la premire
anne, par 225 M dconomies.
3.1.3.2. Lanalyse de quatre postes de dpenses spcifiques rvle une forte
htrognit entre collectivits, et, partant, des cibles dconomies prennes,
values par la mission entre 220 et 750 M
Au sein des dpenses de fonctionnement lies au patrimoine, la mission a analys plus

spcifiquement quatre postes de dpenses au regard des montants quils reprsentent et de
leur forte dynamique : les dpenses dlectricit, les dpenses dentretien et de rparation sur
btiments, les dpenses de fournitures dentretien et de petit quipement ainsi que les
dpenses dassurance 55. Ces quatre postes de dpenses reprsentent 5,53 Mds, soit
64 % des dpenses immobilires de lensemble des collectivits territoriales et prs de
40 % du montant total des dpenses de fonctionnement associes au patrimoine.
Globalement, ils ont connu sur la priode 2010-2014 une augmentation deux fois plus rapide
que lensemble des dpenses associes au patrimoine.
55
Le compte 616 qui enregistre les dpenses dassurance ne permet pas disoler spcifiquement les dpenses
rattachables la gestion du patrimoine. Daprs les collectivits rencontres par la mission, lassurance du
patrimoine constitue lessentiel des dpenses dassurance des collectivits.
- 28 -
Rapport
Pour raliser des comparaisons entre collectivits, les dpenses de chaque collectivit sur ces
quatre postes ont t rapportes au nombre dhabitants 56. Cette analyse rvle une trs forte
htrognit entre collectivits. titre dexemple, le graphique 7 montre que les dpenses
dlectricit des communes, rapportes au nombre dhabitants, varient parfois, entre le
premier et le troisime quartile de commune dune mme strate de population, dans un
rapport de 1 2. Un degr dhtrognit similaire a t mis en vidence pour les quatre
postes de dpenses analyss et pour tous les niveaux de collectivits (prsentation dtaille
des rsultats en annexe IV).
Graphique 7 : Dispersion des dpenses dlectricit par habitant par strate de communes
en 2014 (en )
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Source : DGFiP, calculs de la mission. Lecture du graphique : le triangle orange marque la mdiane et les rectangles
verts reprsentent le premier et le troisime quartile. Enfin, le reste de la reprsentation graphique permet de dfinir
le niveau du minimum et de la valeur adjacente suprieure 57.
Au regard de cette forte variation des dpenses par collectivit et de leur volution la
hausse, la mission a valu, conformment sa lettre de mission, les conomies qui
pourraient tre ralises si les collectivits avec un niveau de dpenses plus lev que
dautres collectivits la population comparable rduisaient leurs dpenses. Sur chacun des
quatre postes de dpenses, les conomies seraient ainsi portes par les communes
appartenant au dernier quartile pour chacune des cinq strates de population analyses. Trois
scnarii ont t dfinis :
56
un scnario minimal fond sur une perspective de rduction de 10 % des dpenses de

fonctionnement des collectivits appartenant ce quatrime quartile ;
un scnario moyen bti sur une perspective de rduction de 15 % de ces mmes
dpenses ;
enfin, un scnario maximal dans lequel les dpenses des collectivits du dernier
quartile seraient alignes sur les dpenses les plus leves du troisime quartile 58.
Donnes de population fournies dans les bases communiques par la DGFiP. La mission a relev quil existe
pour toutes les collectivits et tous les grands types dactifs, une corrlation trs forte entre la valeur brute
comptable immobilise et la population de la collectivit (cf. annexe IV).
57
Le calcul de la valeur adjacente suprieure permet de ne pas tenir compte des valeurs extrmes. Elle
correspond au troisime quartile + 1,5 x (troisime quartile - premier quartile).
58
Soit la borne haute des rectangles verts dans le graphique 7.
- 29 -
Rapport
Au total, les cibles dconomies potentielles sont values selon les scnarii entre
222 M et 746 M avec la rpartition par postes de dpenses prsente dans le tableau 3.
La mission a videmment conscience que les spcificits patrimoniales de chaque collectivit

peuvent se traduire par des niveaux de dpenses trs diffrents. En particulier, les dpenses
dentretien et de rparation sont ncessairement variables au regard de ltat de vtust des
btiments entretenir. Toutefois, des niveaux particulirement levs de dpenses
dentretien peuvent rvler des btiments trs dgrads qui ncessiteraient des travaux de
rhabilitation importants ou quil pourrait tre plus opportun de cder dans le cadre dune
stratgie patrimoniale densemble.
Tableau 3 : Synthse des conomies possibles en fonction de chacun des trois scenarii envisags
sur les quatre postes de dpense analyss par la mission (en M)
Scnario
minimal
Postes de dpense
Dpenses dlectricit
Dpenses dentretien et de rparation sur btiments
Dpenses de fourniture et dentretien de petit
quipement
Dpenses dassurance
Total
Source : Calculs de la mission sur la base des donnes de la DGFiP.
90
50
Scnario
moyen
135
75
Scnario
maximal
202
217
50
222
75
332
207
746
32
47
120
En dfinitive, la mission a chiffr :
des conomies de 225 M la premire anne lies la matrise de lvolution de la

dpense (sans volution du niveau de dpenses de base en euros par habitant). Ces
conomies se cumuleraient dune anne sur lautre tant que la dynamique de la
dpense est matrise ;
des conomies prennes lies une baisse du niveau de quatre postes de dpenses
significatifs et htrognes en 2014 values entre 222 M et 746 M.
Au total, par rapport une volution tendancielle de la dpense au mme rythme que sur la
priode 2010-2014, la mission value une cible dconomies potentielles entre 450 M
et prs de 1 Md ds la premire anne.
3.2. Ds lors que les besoins de gros entretien et de rhabilitation croissent,

linvestissement des collectivits devrait tre moins orient vers les
quipements neufs
3.2.1. Dlicate valuer, la part des investissements consacre du gros entretien et
la rhabilitation de lexistant se situerait entre 50 % et 60 %
La distinction au sein des flux dinvestissement entre, dune part, les dpenses de
renouvellement et de rhabilitation de lexistant et, dautre part, les financements
dquipements nouveaux ne peut tre apprhende partir des sources comptables, o ces
deux sortes dinvestissements ne sont pas isoles. Une valuation de cette rpartition ne peut
donc tre quissue de donnes micro-conomiques et des valuations des collectivits.
Deux valuations diffrentes permettent de situer la part de linvestissement des

collectivits consacr la rhabilitation du patrimoine existant entre 50 % et 60 % de
linvestissement total.
- 30 -
Rapport
Daprs le questionnaire ralis par la mission (cf. encadr 2), en moyenne, 50,2 % des
dpenses dinvestissement des collectivits auraient t consacres la rhabilitation du
patrimoine existant en 2015, le solde tant consacr des investissements dans des
nouveaux projets, ventuellement en remplacement dactifs existants. Cette part est toutefois
variable en fonction des niveaux de collectivits (cf. tableau 4) : elle reprsente 57 % des
dpenses dinvestissements des communes et 53 % des dpenses dinvestissement des
dpartements contre 37 % des dpenses dinvestissement des EPCI.
Tableau 4 : Part des dpenses dinvestissement consacres la rhabilitation du patrimoine
existant value par les collectivits territoriales
Niveau de collectivit
Communes
EPCI
Dpartements
Rgions
Part des dpenses dinvestissement consacres

la rhabilitation du patrimoine existant
57 %
37 %
53 %
42 %
Source : Mission. 181 rponses : 86 communes, 49 EPCI, 41 dpartements et 5 rgions.
Une seconde valuation de la dcomposition de linvestissement local dcoule dune tude

rcente de la commande publique ralise par lassemble des communauts de France
(AdCF) et la Caisse des dpts et consignations (CDC)59. Cette tude repose sur lanalyse des
procdures de marchs publics suprieurs 15 000 des collectivits territoriales,
rpertoris puis classifis par nature de dpenses par la socit Vecteur Plus (cf. prcisions
mthodologiques en annexe IV) et notamment dans deux rubriques travaux neufs et
renouvellement et rnovation . La comparaison de ces deux rubriques permet ainsi
dapprhender la rpartition dune partie des dpenses dinvestissements entre projets
dquipements neufs et rnovation de lexistant. Lanalyse sur la priode 2012-2014 de la
classification par nature des marchs publics des communes montre que leurs travaux de
renouvellement et de rnovation reprsentent sur la priode 60 % du total des
dpenses de travaux neufs et de dpenses de renouvellement et rnovation. Cette part
reste stable sur la priode (entre 59 % en 2013 et 62 % en 2014).
3.2.2. Les flux dinvestissement thoriquement ncessaires pour assurer le maintien

en ltat du patrimoine existant augmentent et seraient nettement suprieurs
aux investissements qui y sont effectivement consacrs
Afin dvaluer le besoin de rhabilitation du patrimoine des collectivits, la mission a analys

lvolution de la consommation de capital fixe (CCF) calcule annuellement par lINSEE pour
ltablissement des comptes de patrimoine (cf. 1.1.1). La consommation de capital fixe
quivaut en effet en comptabilit nationale la dprciation du capital, et, partant, constitue
une approximation statistique des flux dinvestissement ncessaires pour maintenir en ltat,
restaurer ou rhabiliter le patrimoine existant des administrations publiques locales (APUL).
Dans le graphique 8, la consommation de capital fixe des APUL depuis 1979 est reprsente
par la courbe bleue. La courbe rouge reprsente, quant elle, les dpenses dinvestissement
annuelles des APUL en comptabilit nationale. Or, la CCF augmente plus rapidement depuis
les annes 1980 que les dpenses dinvestissement.
59 AdCF et CDC, 2012-2015
: observatoire de lvolution de la commande publique, fvrier 2016.
- 31 -
Rapport
La part du flux de linvestissement annuel ncessaire pour maintenir en ltat, restaurer ou

rhabiliter le patrimoine existant, reprsente par la courbe verte sur le graphique cidessous, crot donc tendanciellement depuis la fin des annes 1970 : de 60 % en moyenne
dans les annes 1980, 65 % dans les annes 1990, 69 % sur la dcennie 2000 pour
atteindre 80 % en moyenne dans les cinq dernires annes.
Graphique 8 : Comparaison de lvolution de la consommation de capital fixe et des flux annuels
dinvestissements des APUL sur la priode 1978-2014 (euros courants)
60,0
100%
90%
50,0
80%
70%
40,0
60%
30,0
50%
40%
20,0
30%
20%
10,0
10%
0,0
0%
Besoin thorique de rhabilitation du patrimoine existant des APUL (CCF) - en Mds
Dpenses d'investissement annuel des APUL - en Mds
Part du flux d'investissement de l'anne thoriquement ncessaire pour maintenir en
tat le patrimoine existant
Source : INSEE, Comptabilit nationale.
Ainsi, malgr le caractre thorique et gnral de ce raisonnement, dans les dernires annes,
les dpenses effectives de rhabilitation (qui reprsenteraient tout au plus entre 50 %
et 60 % des dpenses dinvestissement totales des collectivits, cf. supra), pourraient
tre insuffisantes pour assurer le maintien en ltat du patrimoine existant. Les
dpenses dinvestissement des collectivits territoriales seraient donc trop tournes vers la
construction dquipements neufs et insuffisamment vers la rhabilitation de biens existants.
- 32 -
Rapport
3.2.3. Une plus grande slectivit des nouveaux projets pourrait permettre de
dgager des marges de manuvre financires pour la rhabilitation du
patrimoine existant
Une plus grande slectivit des nouveaux projets passe en premier lieu par une meilleure
valuation ex ante des cots de fonctionnement engendrs par les futurs quipements.
Larticle 107 de la loi NOTRe prvoit que toute opration exceptionnelle, cest--dire toute
opration dont le montant est suprieur un seuil fix par dcret 60, doit donner lieu une
tude de son impact pluriannuel sur les dpenses de fonctionnement. Cette mesure est
lvidence utile et la dfinition des seuils revt une importance dterminante. Un seuil trop
lev viderait la mesure de sa substance alors mme que les enjeux financiers sont
importants (cf. 3.1.2.1). cet gard, sil nexiste pas de donnes permettant dapprcier le
niveau moyen des projets dinvestissement des collectivits, les donnes sur les marchs
publics peuvent donner un ordre dide (quand bien mme un projet dinvestissement peut
donner lieu plusieurs marchs). En 2013, lobservatoire conomique de lachat public 61 a
recens 321 marchs de travaux de plus de 5 M passs par les collectivits territoriales
reprsentant au total 3,9 Mds. Les oprations de plus de 5 M pourraient donc tre dj
considres comme des oprations exceptionnelles au sens de larticle 107 de loi NOTRe .
Lvaluation de la rentabilit socio-conomique des projets dquipements nouveaux

constitue une tape supplmentaire. Daprs une enqute ralise par la Caisse des dpts et
consignations 62, environ 70 % des collectivits interroges 63 nont pas de dispositif
dvaluation de limpact conomique de leurs investissements. De fait, lheure actuelle, les
valuations de rentabilit socio-conomique reposent sur des calculs et une mthodologie
complexes qui ne sont adapts qu des investissements de grande ampleur. Ainsi,
depuis 2013, ltat doit produire une telle valuation pour les projets dinvestissement
suprieurs 20 M hors taxes 64. Le commissariat gnral linvestissement (CGI) est charg
de veiller la qualit de ces valuations et diffuse des guides dvaluation. En consquence, la
mission propose que, comme pour ltat, les (rares) projets dinvestissement des collectivits
territoriales de plus de 20 M soient soumis une obligation dvaluation de la rentabilit
socio-conomique. Par ailleurs, le CGI pourrait utilement se voir confier la dfinition dune
mthodologie allge pour lvaluation de la rentabilit socio-conomique des
investissements en de de ce seuil ; valuation qui demeurerait facultative.
Proposition n 4 : Rendre obligatoire, comme pour ltat, une valuation de la

rentabilit socio-conomique des investissements suprieurs 20 M et confier au CGI
llaboration dune mthodologie allge pour lvaluation des investissements
infrieurs ce seuil.
Le renforcement des valuations des nouveaux projets doit permettre une hirarchisation et
une plus grande slectivit des quipements neufs, en vue de librer des marges de
manuvre financires pour le gros entretien et la rhabilitation du patrimoine existant. Les
mesures prconises par la mission pour renforcer les obligations damortissement des
collectivits (cf. 2.3.2.3) vont dans le mme sens. Les dotations aux amortissements
permettent en effet la fois de retracer la dgradation annuelle du patrimoine des
collectivits et de scuriser des ressources financires pour financer les oprations de
rhabilitation ncessaires.
Dcret non publi la date de rdaction de ce rapport.

La lettre de lOEAP, observatoire conomique de lachat public, avril 2015, n 32.
62 Enqute sur linvestissement des collectivits locales : vers un changement en profondeur ?, op. cit.
63 chantillon de communes et dEPCI de plus de 10 000 habitants, dpartements et rgions.
64 Dcret n 2013-1211 du 23 dcembre 2013 relatif la procdure d'valuation des investissements publics.
60
61
- 33 -
Rapport
4. Diverses volutions juridiques sur le cadre des cessions et des outils

de valorisation seraient susceptibles daccrotre les recettes tires
par les collectivits de leur patrimoine
4.1. En 2014, les recettes tires par les collectivits de la valorisation de leur
domaine et des cessions patrimoniales ont reprsent 8 Mds
4.1.1. Diverses, les recettes tires de la seule valorisation courante du domaine et du
patrimoine des collectivits reprsentent prs de 5 Mds
Pour lanne 2014, les recettes de la valorisation du patrimoine (cf. tableau 5) sont
composes :
des revenus des immeubles appartenant aux collectivits territoriales, pour un

montant de 2,5 Mds, soit 51 % des recettes ;
de recettes domaniales, essentiellement composes de droits (permis, stationnement,
pages) et de redevances (dutilisation du domaine, verses par les fermiers et les
concessionnaires), qui reprsentent prs de 2 Mds, soit 41 % des recettes
domaniales ;
de manire plus marginale, de recettes forestires et agricoles qui
reprsentent 271 M, soit 5,5 % des recettes domaniales et des produits de la
valorisation du patrimoine immatriel de certaines collectivits territoriales
(cf. encadr 4).
Tableau 5 : Montant des recettes tires de la valorisation du patrimoine et leur volution sur la
priode 2010-2014 (en M)
2010
Revenus des immeubles (locatifs)
Recettes des concessions
Dont redevances verses par des
fermiers et concessionnaires
Dont droits de permis de stationnement
et de location
Dont concessions et redevances
funraires
Recettes forestires et agricoles totales
Recettes tires de la valorisation du
patrimoine immatriel
Total
2011
2012
2013
2 314
1 728
866
2 328
1 837
919
2 383
1 910
964
2 457
1 918
495
540
567
96
99
231
4 398
125
933
+ 7,7 %
589
616
+ 24,4 %
100
106
104
+ 8,3 %
261
226
252
271
+ 17,3 %
4 541
4 633
4 762
4 836
+ 9,9 %
115
114
928
volution
2010-2014
2 472
+ 6,8 %
1 969
+ 13,9 %
2014
135
124
- 0,8 %
Les recettes tires de la valorisation du domaine et du patrimoine des collectivits ont

augment de prs de 10 % sur la priode 2010-2014 essentiellement grce aux revenus des
immeubles (+7 %) et aux droits de permis de stationnement et de location sur la voie
publique (+24 %). Au sein de ce poste, la recette la plus dynamique est celle correspondant
au stationnement sur la voie publique qui reprsente pour les seules communes une
ressource de 187 M en 2014.
Encadr 4 : La valorisation du patrimoine immatriel des collectivits territoriales
Les recettes tires de la valorisation du patrimoine immatriel sont les redevances pour concessions,
brevets, licences, marques, procds, droits et valeurs similaires enregistres au compte 751 dans
- 34 -
Rapport
linstruction M14 et au compte 7581 dans les instructions M52 et M71. De telles recettes concernent
un nombre limit de collectivits. titre dexemple, comme lexplique un rapport de la chambre
rgionale des comptes de Rhne-Alpes 65, la commune dvian peroit annuellement une redevance qui
correspond lutilisation du nom dvian pour commercialiser un mlange deaux minrales captes
vian, mais galement hors du territoire communal. Si la marque eau dvian constitue la proprit de
lexploitant, la commune demeure propritaire de lusage qui en est fait.
Une rcente volution lgislative 66 confre aux collectivits territoriales un moyen de protection de
leur nom, mme dfaut de dpt de leur part dune marque et mme dfaut dune atteinte prouve
leurs droits. De plus, elle leur offre un accs un systme dalerte gr par lInstitut national de la
proprit industrielle (INPI) complt dun droit dopposition ds lors quune demande
denregistrement de marque portant atteinte leur nom, leur renomme ou leur image aura t
dpose. Quoi quil en soit, ces recettes tires de la valorisation dun patrimoine immatriel ne peuvent
concerner quun nombre rduit de collectivits territoriales trs spcifiques et pour des enjeux
financiers limits.
4.1.2. Les recettes de cessions des collectivits sont en forte baisse sur la priode
2010-2014 mais demeurent significatives et nettement suprieures celles de
ltat
Reprsentant 3 Mds en 2014, les recettes tires de cessions par les collectivits territoriales
ont connu une baisse de 24 % entre 2011 et 2014 (cf. tableau 6). Les cessions de biens,
enregistres au compte 775, regroupent lensemble des produits dimmobilisations cdes et
ne correspondent pas uniquement aux cessions immobilires (parc informatique ou
vhicules mis au rebut, etc.). La chute du produit des cessions sur la priode sexplique
essentiellement par la baisse des cessions dun montant lev : 271 communes avaient
enregistr des produits de cessions suprieurs 1 M en 2010 ; elles ntaient plus
que 56 en 2014.
Tableau 6 : Montant des recettes des collectivits territoriales tires des cessions de biens et de
terrains amnags et leur volution sur la priode 2010-2014 (en M)
2010
Cessions de biens (compte 775)
Cessions de terrains amnags
Produit total des cessions
3 037
743
3 780
2011
3 232
806
4 038
2012
3 051
817
3 868
2013
2 826
742
3 568
Evolution
2010-2014
2 456
- 19 %
617
- 17 %
3 073
- 19 %
2014
Pour analyser spcifiquement les cessions immobilires des communes, la mission sest
appuye sur la base nationale de donnes patrimoniales (BNDP) qui recense lensemble des
cessions enregistres par les services de publicit foncire. Daprs cette base, en 2014,
8 891 communes ont ralis 20 759 cessions immobilires pour un montant total de
1,3 Mds, soit prs de 2,5 fois plus que les cessions ralises par ltat (530 M en 2014).
En 2014, 72 % des acqureurs des biens cds par les communes taient des personnes
physiques et 80 % du montant des cessions concernait du foncier non bti. Le produit des
cessions est trs concentr au sein dun nombre limit de communes : les 50 communes qui
ont tir les recettes de cession les plus leves en 2014 concentrent 33 % du total du produit
de cessions.
65 Rapport dobservations dfinitives de la Chambre rgionale des comptes de Rhne-Alpes concernant la gestion
de la Commune dvian au cours des exercices 2003 et suivants.
66
Loi n 2014-344 du 17 mars 2014 relative la consommation, dite Loi Hamon et dcret n 2015-595 du 2
juin 2015 relatif aux indications gographiques protgeant les produits industriels et artisanaux et portant
diverses dispositions relatives aux marques.
- 35 -
Rapport
4.2. Si les outils permettant aux collectivits de valoriser leur domaine public
sont nombreux, le recours plus systmatique des mises en concurrence
lors de concessions domaniales apparat souhaitable
4.2.1. La possibilit rcente de constituer un fonds de commerce sur le domaine
public ouvre des perspectives de meilleure valorisation
Loccupation privative du domaine public est possible mais strictement encadre par le code
gnral de la proprit des personnes publiques (CG3P). Elle doit faire lobjet dune
autorisation doccupation temporaire 67 (AOT), accorde en contrepartie du paiement dune
redevance qui doit tenir compte de la situation conomique de loccupant et des avantages de
toute nature qui lui sont procurs 68. Cette autorisation prserve lessentiel des droits et
pouvoirs dont les collectivits disposent sur leur patrimoine immobilier : attribue titre
personnel, elle prsente un caractre rvocable, prcaire et temporaire, si bien que la
collectivit peut en principe rcuprer lusage de son bien tout moment, quelle que soit la
dure doccupation initialement dfinie, pour un motif dintrt gnral. En cas de retrait
avant terme de lautorisation, le bnficiaire ne peut prtendre indemnit que si le motif de
rsiliation nest pas suffisant et sil existe un prjudice matriel direct69. En pratique, la
survenance dun motif dintrt gnral, propre provoquer la cessation anticipe de
lautorisation consentie, demeure exceptionnelle mais le peu de garantie que lAOT simple
offre loccupant peut dcourager des personnes prives, en particulier des commerants, et,
partant, faire obstacle la valorisation du domaine public.
Pendant longtemps, en raison du caractre prcaire et personnel de la mise disposition, le

Conseil dtat jugeait impossible la constitution dun fonds de commerce sur le domaine
public 70. La loi du 18 juin 2014 71 a introduit dans le CG3P un article L. 2124-32-1, qui indique
qu un fonds de commerce peut tre exploit sur le domaine public sous rserve de lexistence
dune clientle propre . Sil est trop tt pour mesurer limpact de cette disposition, elle ouvre
de plus grandes perspectives de valorisation du domaine public en ce quelle devrait
permettre de limiter les craintes que les commerants expriment quant linstallation dune
activit sur une dpendance du domaine public. Loccupation demeure prcaire et rvocable
mais la reconnaissance lgislative du fonds de commerce doit permettre une juste
indemnisation de loccupant en cas de rsiliation de son titre , puisquelle pourra couvrir la
valeur du fonds.
67 On parle dAOT simple lorsque lautorisation nest pas constitutive

68 Article
L. 2125-3 du CG3P.
69 CE, 29 mars 1968, Ville
de Bordeaux.
70 CE, 31 juillet 2009, Socit

71
Jonathan Loisirs.
de droits rels.
Loi n 2014-626 du 18 juin 2014 relative l'artisanat, au commerce et aux trs petites entreprises,
communment appele loi Pinel .
- 36 -
Rapport
4.2.2. Le bail emphytotique administratif (BEA) et lautorisation doccupation

temporaire (AOT) permettent aux collectivits de concder des droits rels sur
leur domaine public
Le principe dinalinabilit du domaine public est galement souvent peru comme un frein
linvestissement sur ce domaine car il ne permet pas, en principe, loccupant de disposer de
droits sur les ouvrages et quipements que celui-ci pourrait raliser sur la dpendance
domaniale. Pour pallier cette difficult que ne peuvent rsoudre les autorisations
doccupation domaniale simples, les collectivits territoriales ont la possibilit daccorder des
autorisations doccupation du domaine public assorties de droits rels. La constitution de
droits rels permet de confrer au preneur des prrogatives et des obligations dvolues
ordinairement au propritaire.
Sur le domaine public, le BEA et lAOT constitutive de droits rels sont les deux types de
contrats qui attribuent au preneur, ou au titulaire, un droit rel sur le bien ou tout le moins
sur les ouvrages que ce dernier ralise. Les spcificits de ces outils sont prsentes dans
lannexe V. Pendant la dure du BEA (entre 18 et 99 ans) ou de lAOT (70 ans maximum), le
preneur peut jouir ainsi dun droit de proprit sur des dpendances du domaine public et y
raliser des investissements, financs le cas chant par un prt hypothcaire, qui naurait
pas t envisageable dans le cas dune AOT simple.
Avec ces outils, la personne publique peut conserver la matrise sur la destination du bien :
elle peut imposer la destination prcise de certains des biens qui seront raliss, ou interdire
tel ou tel type de construction ou dactivit. Ces outils permettent donc la collectivit de
tirer profit dune dpendance de son domaine public, tout en sassurant dans le mme temps
que cette dpendance demeure utile la population.
4.2.3. La publicit et la mise en concurrence lors de la passation de conventions

doccupation domaniale gagneraient se dvelopper
Rien noblige aujourdhui une collectivit territoriale organiser une procdure formalise
lors de lattribution dun contrat doccupation domaniale. Elle peut donc le faire sans publicit
ni mise ne concurrence et ce, sans craindre dtre censure par le juge administratif.
Cette analyse a t rcemment raffirme par le Conseil dtat : Considrant que si, dans le
silence des textes, lautorit gestionnaire du domaine peut mettre en uvre une procdure de
publicit ainsi que, le cas chant de mise en concurrence, afin de susciter des offres
concurrentes, en labsence de tout texte limposant et de toute dcision de cette autorit de
soumettre sa dcision une procdure pralable, labsence dune telle procdure nentache pas
dirrgularit une autorisation ou une convention doccupation dune dpendance du domaine
public 72.
Une partie de la doctrine considre que, sur le fondement du droit de lUnion europenne,
une publicit permettant la mise en concurrence s'impose (en dehors de toute opration de
commande publique) lors de la dlivrance de titres d'occupation du domaine public, chaque
fois que cette occupation est susceptible d'affecter le jeu de la concurrence 73.
72
CE, 3 dcembre 2010, Ville de Paris c/ Association Jean Bouin.
Dans quelle mesure les oprations immobilires des personnes publiques sont-elles soumises au droit de l'Union
europenne ?, Yves Gaudemet, La Semaine Juridique Administrations et Collectivits territoriales n 47,
21 novembre 2011.
73
- 37 -
Rapport
Au-del du dbat juridique, recourir un minimum de mise en concurrence pour passer un

contrat doccupation domaniale en vue dune activit conomique est un gage de
transparence et de bonne gestion. La redevance domaniale doit tre fixe en fonction des
avantages de toute nature quelle procure son bnficiaire. Or, qui connat le mieux ces
avantages, sinon les oprateurs conomiques qui prtendent au titre doccupation ?
lvidence, dans une situation de forte asymtrie dinformation, des mesures de publicit
permettant une mise en concurrence sont essentielles pour que la collectivit soit en mesure
de dterminer la rentabilit conomique des projets et doptimiser ainsi le montant de la
redevance obtenue. Certaines collectivits, linstar de la Ville de Paris (cf. encadr 5), ont
mis en place des procdures rendant obligatoires des mesures de publicit et de mises en
concurrence.
Proposition n 5 : Prvoir que les conventions doccupation domaniale dlivres en vue
dune activit conomique doivent faire lobjet de mesures de publicit permettant une
mise en concurrence.
Des exceptions ce principe seraient prvues en particulier lorsque les conventions

doccupation domaniales portent sur les terrasses et les talages prsentant un lien physique
et fonctionnel avec le commerce auquel ils se rapportent. A minima, compte tenu des enjeux
financiers pour les collectivits, les conventions doccupation assorties de droits rels
devraient faire lobjet de mesures systmatiques de publicit et de mise en concurrence.
Encadr 5 : Publicit et mise en concurrence en matire de convention doccupation domaniale,
lexemple de la Ville de Paris
Le Conseil de Paris, lors de sa sance des 7 et 8 juin 2004 a mis le vu que toute attribution ou
renouvellement dune concession doccupation domaniale fasse lobjet dun appel public candidatures,
sauf exception dment justifie . En application de ce vu, la Ville organise des procdures de publicit
et de mise en concurrence, sous la forme dappels projets, chaque fois que cela prsente un intrt
conomique ou financier et chaque fois que lobjet du contrat semble limposer.
Cest le cas notamment lorsquune dpendance domaniale constitue une ressource rare ou demande
ou quil convient de valoriser le domaine public sur le plan conomique ou patrimonial en sollicitant
des offres concurrentes. Lattribution de gr gr peut quant elle rpondre des proccupations
justifies par la ncessit de privilgier une structure jouissant dune forte lgitimit (club rsident
historique, association avec un fort ancrage local, projet dexception). Ainsi, pour les terrasses et les
talages prsentant un lien physique et fonctionnel avec le commerce auquel ils se rapportent, la Ville
octroie des autorisations unilatrales de gr gr sur la base de tarifs fixs annuellement par le Conseil
de Paris. linverse, pour les emplacements prestigieux situs aux abords de la Tour Eiffel ou sur le
Champ de Mars, dont loccupation est susceptible de constituer un avantage spcifique, la Ville a choisi
de mettre en place des procdures dappel projets.
La mise en concurrence plus systmatique et lattention porte lors du renouvellement des
conventions doccupation domaniale ont vraisemblablement contribu la forte progression des
recettes domaniales de la ville de Paris : entre 2010 et 2014, les recettes dutilisation du domaine et les
redevances tires des concessions 74 ont augment de 15 % passant de 241 M 278 M.
Source : Ville de Paris, direction des finances et des achats, service des concessions, Bilan des conventions et autres
titres doccupation du domaine de la ville de Paris 2013, juin 2015.
74 volution sur la priode de la somme du compte 703 Redevances et recettes d'utilisation du domaine et 757
Redevances verses par les fermiers et concessionnaires . Calcul de la mission partir des comptes de gestion.
- 38 -
Rapport
4.3. Le cadre juridique des cessions pourrait tre ajust pour maximiser le
profit que tirent les collectivits de leurs cessions immobilires
4.3.1. De bonne qualit et apprcies des collectivits, les valuations de France
Domaine pralables aux cessions doivent perdurer
Pour tre rgulires, les cessions immobilires des collectivits territoriales 75, quels que
soient leur forme et le prix envisag, doivent tre prcdes dune valuation, par les services
locaux des Domaines, de la valeur vnale du bien dont la cession est envisage. Lavis des
Domaines est rput donn l'issue d'un dlai d'un mois compter de la saisine. Cet avis ne
lie pas la collectivit qui peut donc dcider de procder la cession dun bien en retenant un
prix diffrent. Sur la priode 2012-2014, les services locaux des Domaines ont ralis en
moyenne annuelle prs de 90 000 valuations pour le compte des collectivits territoriales 76.
Cette procdure semble apprcie des collectivits : daprs le questionnaire adress par la
mission, 74 % des communes considre ainsi que lvaluation par France Domaine
pralablement aux cessions est adapte.
Lopportunit dun maintien des valuations du service des Domaines pour le compte des
collectivits territoriales a rcemment t mise en cause. Relevant qu il nest pas rare que les
villes de grande taille disposent de services ddis laction foncire matrisant bien les valeurs
du march immobilier local , le conseil de limmobilier de ltat (CIE) estime ainsi qu il
serait cohrent que les collectivits territoriales qui disposent de lautonomie de gestion de leur
propre patrimoine soient galement libres du choix de leur valuateur 77 et recommande donc
un abandon de la mission dvaluation de France Domaine.
La mission nest pas toutefois pas favorable cette solution du fait :
dun risque de fragilisation des oprations de cession. En effet, en labsence dune

valuation neutre, les contentieux risqueraient de se multiplier lencontre des
oprations forts enjeux financiers ;
des consquences financires pour les communes, et notamment les plus petites
dentre elles, qui ne disposent pas ncessairement des moyens davoir recours des
prestations onreuses en lieu et place des prestations titre gracieux des services
locaux des Domaines ;
dune fragilisation de la qualit des valuations rsiduelles de France Domaine. En
effet, des valuations rgulires sont le gage dune bonne connaissance par les
valuateurs des marchs immobiliers locaux et, partant, de la qualit des valuations
des Domaines. Or, entre 2012 et 2014, les valuations au profit des collectivits
territoriales reprsentent 55 % du nombre total dvaluations des services locaux des
Domaines.
75
La consultation des Domaines est obligatoire pour les communes de plus de 2 000 habitants, les groupements
de communes (EPCI et syndicats mixtes), les dpartements et les rgions. Les communes de moins de
2 000 habitants peuvent nanmoins demander une valuation sur une base facultative.
76
Ce chiffre comprend les saisines obligatoires et les saisines dites officieuses , cest--dire ralises sans
impratif lgal ou rglementaire. Il sagit dvaluations pralables cessions ou acquisitions.
77 Moderniser
la politique immobilire de ltat, Conseil immobilier de ltat, janvier 2013.
- 39 -
Rapport
4.3.2. Les intrts financiers des collectivits territoriales doivent tre prservs en
limitant des cas exceptionnels les cessions de patrimoine leuro symbolique
Daprs les donnes tires de la base nationale des donnes patrimoniales, en 2014, prs
de 1 700 cessions ralises par des communes (soit 8 % du nombre total de cessions des
communes) ont t conclues titre gracieux ou leuro symbolique. Si environ 40 % de ces
oprations sont des cessions des personnes publiques ou para-publiques (collectivits
territoriales, socits dconomie mixtes, organismes de logement social, etc.), prs de la
moiti de ces oprations concernent des personnes physiques et plusieurs oprations se font
au profit dentreprises prives.
Sous linfluence du droit europen, le cadre juridique des cessions immobilires au profit
d'entreprises, auparavant essentiellement jurisprudentiel 78, a t prcis par la loi : depuis
2004, larticle L. 1511-3 du CGCT prvoit ainsi quun rabais peut tre consenti par une
collectivit par rfrence la valeur du march dtermine les domaines en vue daider la
cration ou l'extension d'activits conomiques . Laide doit donner lieu ltablissement
dune convention entre la collectivit et lentreprise bnficiaire ; cette convention prcise les
engagements pris par lentreprise en contrepartie de laide reue.
En dehors des cessions des entreprises, il nexiste pas dencadrement lgislatif pour les
ventes un prix infrieur la valeur vnale. Lencadrement est donc uniquement
jurisprudentiel. Dans un arrt de 2009 79, le Conseil dtat a considr propos de la cession
par une commune d'un terrain une association locale pour un prix reprsentant le quart de
la valeur vnale value par les Domaines que la vente une personne prive un prix
infrieur sa valeur vnale est lgal ds lors quelle est justifie par des motifs d'intrt
gnral et comporte des contreparties suffisantes . Le Conseil constitutionnel exige quant lui
une contrepartie approprie eu gard la valeur relle de ce patrimoine 80. La doctrine
considre ainsi que, en dehors des aides l'immobilier d'entreprise, les ventes l'euro
symbolique par une collectivit une personne prive sont possibles ds lors qu'elles sont
justifies par des motifs d'intrt gnral et comportent des contreparties suffisantes et
appropries eu gard la valeur relle du patrimoine cd 81.
Si, en pratique, l'existence de motifs d'intrt gnral ne pose pas rellement difficult, il en
va diffremment des contreparties suffisantes , en particulier lors de cessions au profit de
personnes physiques. Lanalyse dun chantillon de cessions leuro symbolique montre que
les contreparties pour la collectivit ne sont pas toujours videntes alors mme quelles se
traduisent par un enrichissement de personnes prives au dtriment de collectivits
publiques. Comme pour les cessions des entreprises, dans un souci de transparence, la
mission propose donc de subordonner la vente dun bien un prix infrieur sa valeur
vnale ltablissement dune convention entre la collectivit et la personne prive
bnficiaire qui dfinirait les contreparties attendues par la collectivit.
Proposition n 6 : Rendre obligatoire ltablissement dune convention prcisant les
contreparties attendues lors de la cession dun bien un prix infrieur sa valeur
vnale une personne prive.
78 Dans un arrt de 1997 (Commune de Fougerolles), le Conseil dtat avait ainsi considr que la cession par une
commune d'un terrain une entreprise pour un prix infrieur sa valeur vnale tait lgale ds lors quelle tait
justifie par des motifs d'intrt gnral et comportait des contreparties suffisantes.
79 CE, 2009, Commune
de Mer.
80 Par exemple : Dcisions nos 2008-567 DC du 24 juillet 2008, Loi relative
aux contrats de partenariat, cons. 25 et

2010-67/86 QPC du 17 dcembre 2010, Rgion Centre et rgion Poitou-Charentes.
81 Voir par exemple : Les ventes l'euro symbolique consenties par les personnes publiques ,
Catherine Bosgiraud, La Semaine Juridique Administrations et Collectivits territoriales n 47, 21 Novembre 2011.
- 40 -
Rapport
4.3.3. La possibilit dun dclassement anticip gagnerait tre tendue aux

collectivits territoriales
Du fait du principe dinalinabilit du domaine public, pour pouvoir tre cd, un bien du
domaine public 82 doit au pralable tre dsaffect et dclass pour relever du domaine priv
et tre alors cd dans les conditions de droit commun. La dsaffectation est lopration qui
consiste ne plus utiliser un bien lusage direct du public ou en vue de laccomplissement
dune mission de service public, tandis que le dclassement est un acte administratif qui fait
perdre un bien son caractre de dpendance du domaine public. En principe, le
dclassement d'un bien suppose sa dsaffectation pralable, ou au moins concomitante. En
dautres termes, un bien du domaine public ne peut relever du domaine priv, et, partant, tre
vendu, tant que la dernire mission de service public ny a t accomplie.
Pour ltat et ses tablissements publics, depuis 2006, et pour les hpitaux depuis 2009, le
CG3P 83 prvoit une drogation au principe dun dclassement pralable : la possibilit de
dclasser et de vendre les immeubles du domaine public utiliss par des services publics,
sous la condition rsolutoire 84 d'une dsaffectation dans un dlai maximum de trois ans
suivant le dclassement. Ce mcanisme permet de raccourcir les dlais de transaction et de
donner de la souplesse pour la ralisation doprations immobilires impliquant l'alination
d'immeubles obsoltes et la ralisation ou la rnovation concomitante dun autre btiment.
En effet, la cession avec dclassement pralable permet de percevoir le produit des cessions
ds la conclusion des contrats de vente et donc de financer les travaux sur un autre btiment,
tout en poursuivant l'utilisation des anciens btiments jusqu' l'entre en service des
nouveaux locaux.
tendre cette possibilit aux collectivits, confrontes aux mmes dfis patrimoniaux que
l'tat, parat souhaitable. Dans la mesure o la gestion de cette procdure suppose des
comptences juridiques et de matrise douvrage pour sassurer du respect des dlais dfinis
contractuellement, la mission propose de rserver le bnfice de cette disposition aux
communes de plus de 10 000 habitants.
Proposition n 7 : tendre aux communes de plus de 10 000 habitants, aux
groupements de communes, aux dpartements et aux rgions la possibilit de
dclasser un bien par anticipation.
82 La
distinction du domaine public et du domaine priv des collectivits est prcise dans lencadr 3.
83 Article
84
L. 2141-2 du CG3P.
En droit civil, la condition ou clause rsolutoire est la clause d'un contrat prvoyant l'avance sa rsiliation
automatique dans le cas o l'une des parties ne respecte pas une de ses obligations contractuelles. Au cas despce,
cela signifie que si au terme du dlai fix, le bien nest pas dsaffect, le contrat de vente est rsili et le prix de la
vente doit tre restitu.
- 41 -
Rapport
4.3.4. Comme pour ltat, un principe de publicit permettant une mise en

concurrence pourrait tre prvu pour les cessions immobilires des
collectivits
Le CG3P (articles R. 3211-2 et suivants) prvoit que, sauf exceptions 85, lalination des biens
immobiliers de ltat ou de ses tablissements publics est consentie suivant un dispositif,
lger, de publicit et mise en concurrence. Il nexiste en revanche aucune obligation de ce
type pour les collectivits territoriales 86. Comme la rappel le Conseil dtat 87, les cessions
des biens immobiliers du domaine priv des collectivits territoriales nont donc tre
prcdes daucune mesure de publicit, et ce quelle que soit la valeur des immeubles
vendus.
Si elles ny sont pas contraintes, de nombreuses collectivits indiquent toutefois avoir pour
habitude de recourir des mesures de publicit et de mise en concurrence lors doprations
de cessions immobilires. Cest ainsi le cas de 45 % des communes ayant rpondu au
questionnaire de la mission (cf. encadr 2).
De fait, les mesures de publicit permettant dassurer un minimum de mise en concurrence

reprsentent un intrt en termes de transparence mais sont galement un moyen daccrotre
les recettes pouvant tre tires des biens cds. La mission propose donc de dfinir, par voie
lgislative, un principe selon lequel la cession de biens immobiliers du domaine priv des
collectivits doit tre prcde d'une publicit permettant une mise en concurrence. Le code
ne dfinirait pas prcisment les modalits de cette publicit qui resteraient de la
responsabilit de la collectivit et pourraient varier en fonction de la nature des biens vendus
et des caractristiques de la collectivit.
Proposition n 8 : Prvoir pour les collectivits, comme pour ltat, un principe selon
lequel les cessions immobilires doivent tre prcdes d'une publicit permettant
une mise en concurrence et renvoyer la dfinition des modalits de publicit une
dlibration de la collectivit.
85 Larticle R. 311-7 dfinit de rares exceptions ce principe : par exemple lorsque l'adjudication publique a t
infructueuse ou encore lorsque les conditions particulires d'utilisation de l'immeuble le justifient .
86
noter que larticle 51 de la loi n 93-122 du 29 janvier 1993, dite loi Sapin prvoyait que toute vente de
terrain par une collectivit devait tre prcde dune publicit et dune mise en concurrence, peine de nullit.
Cette procdure a t abroge par larticle 16 de la loi n 94-112 du 9 fvrier 1994.
87 CE, 1999, Ville de Lourdes et CE, 1994, Monier.
- 42 -
Rapport
Paris, le 17 mai 2016,
Le chef de mission
de contrle gnral conomique
Le contrleur gnral,
et financier,
Philippe Simon-Drevon
Philippe Lvque
Linspecteur gnral
Linspecteur
de ladministration,
de ladministration,
Rmi Duchne
Grgory Valot
Linspecteur gnral
Linspecteur
Linspecteur
des finances,
des finances,
des finances,
Jean-Michel Charpin
Antoine Chouc
Jean-Bernard Castet
- 43 -
ANNEXES
LISTE DES ANNEXES
LETTRE DE MISSION
ANNEXE I :
CARTOGRAPHIE
DU
PATRIMOINE
NON
FINANCIER
COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DE LEURS GROUPEMENTS
ANNEXE II :
LA COMPTABILISATION ET LAMORTISSEMENT DU PATRIMOINE DES

COLLECTIVITES TERRITORIALES
ANNEXE III :
ANALYSE DE LORGANISATION ET DES STRATEGIES PATRIMONIALES

DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
ANNEXE IV :
ANALYSE DES DEPENSES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES EN

MATIERE PATRIMONIALE
ANNEXE V :
ANALYSE DES RECETTES TIREES DU PATRIMOINE ET DES OUTILS DE

VALORISATION PATRIMONIALE
ANNEXE VI :
SYNTHESES DES RELEVES DOBSERVATIONS DEFINITIVES DES

CHAMBRES REGIONALES ET TERRITORIALES DES COMPTES
CONCERNANT LE PATRIMOINE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES
(2012-2015)
ANNEXE VII :
LISTE DES PERSONNES RENCONTREES
PICE JOINTE : SUPPORT DE PRSENTATION DE LA MISSION
DES
Lettre de mission
ANNEXE I
Cartographie du patrimoine non financier

des collectivits territoriales et de leurs
groupements
SOMMAIRE
1.
LE PATRIMOINE NON FINANCIER DES COLLECTIVITES RECOUVRE UN

PERIMETRE LARGE, VARIE ET DIFFICILE A APPREHENDER FINEMENT SUR LA
BASE DE DONNEES PHYSIQUES ..................................................................................................... 1
2.
DAPRES LES EVALUATIONS DE LA COMPTABILITE NATIONALE, LE

PATRIMOINE DES COLLECTIVITES SEST DEVELOPPE EN VOLUME ET SA
VALEUR A FORTEMENT AUGMENTE DANS LES DERNIERES DECENNIES, EN LIEN
AVEC LEVOLUTION DU MARCHE IMMOBILIER ....................................................................... 4
2.1. La comptabilit nationale permet une valuation de la valeur de march du
patrimoine non financier de lensemble des administrations publiques locales ........... 4
2.1.1. Pour ltablissement des comptes de patrimoine, lINSEE rvalue chaque
anne le patrimoine bti en fonction dun indice des prix de limmobilier.............4
2.1.2. Les administrations publiques locales (APUL) recouvrent un primtre
plus large que les seules collectivits territoriales et leurs groupements ...............6
2.2. En forte croissance depuis les annes 1980, le patrimoine des APUL est valu
par lINSEE plus de 1 300 Mds ...................................................................................................... 7
2.2.1. Le patrimoine des APUL reprsente 10 % du patrimoine national non
financier .................................................................................................................................................7
2.2.2. Le patrimoine des APUL est essentiellement constitu de btiments et
douvrage de gnie civil .................................................................................................................. 8
2.2.3. Le patrimoine des APUL a plus que tripl en valeur depuis 1978, du fait
non seulement des investissements nouveaux et des transferts
dquipement mais aussi de laugmentation des prix du foncier.................................9
3.
LANALYSE A PARTIR DES COMPTES DE GESTION DES COLLECTIVITES

TERRITORIALES REVELE QUE DEUX TIERS DU PATRIMOINE DES
COLLECTIVITES RELEVE DU BLOC COMMUNAL ................................................................... 11
3.1. La comptabilit gnrale ne retrace pas la valeur de march du patrimoine,
mais permet dapprhender plus finement la composition et la rpartition du
patrimoine des collectivits territoriales ..................................................................................... 11
3.1.1. Lanalyse a port sur la valeur brute comptable des immobilisations
gres par les collectivits .......................................................................................................... 11
3.1.2. Les comptes de patrimoine de la comptabilit nationale et les comptes de
gestion de la comptabilit gnrale sont deux approches complmentaires
du patrimoine des collectivits mais dont les rsultats ne doivent pas tre
compars ............................................................................................................................................ 12
3.2. Le patrimoine des collectivits est essentiellement dtenu par le bloc communal ... 13
immobilisations gres par les collectivits et leurs groupements ......................... 13
3.2.2. La valeur comptable des actifs des collectivits est constitue 44 %
douvrages de voiries et de rseaux et 40 % de btiments et autres
constructions .................................................................................................................................... 14
3.3. Concentr, le patrimoine des communes est divers ................................................................ 15
3.3.1. Moins de 30 % des communes dtiennent plus de 80 % de la valeur brute
du patrimoine communal ........................................................................................................... 15
3.3.2. Un patrimoine essentiellement constitu de constructions de nature
diverse mais aussi de voies et rseaux .................................................................................. 16
3.3.3.
La valeur du patrimoine mis disposition dans le cadre de transferts

intercommunaux reprsente 5 % du patrimoine communal total en 2014........ 17
3.4. Le patrimoine des tablissements publics de coopration intercommunale ............... 18
3.4.1. Le patrimoine des EPCI fiscalit propre ........................................................................... 18
3.4.2. La composition du patrimoine des syndicats de communes est trs variable .... 19
3.5. Le patrimoine des dpartements est majoritairement constitu de voiries et,
dans une moindre mesure, des collges ....................................................................................... 19
3.6. Le patrimoine des rgions est essentiellement constitu de btiments scolaires ...... 20
Annexe I
1. Le patrimoine non financier des collectivits recouvre un primtre

large, vari et difficile apprhender finement sur la base de donnes
physiques
La mission a analys lensemble du patrimoine non financier des collectivits territoriales
(communes, dpartements et rgions) et des tablissements publics de coopration
intercommunale (EPCI). Sont donc exclus du champ de lanalyse les dmembrements des
collectivits territoriales qui sont autonomes dans leur gestion patrimoniale et/ou qui
prsentent des enjeux patrimoniaux spcifiques (socits dconomie mixte, offices publics
de lhabitat). En revanche, les locaux denseignement (coles primaires, collges, lyces),
mme sils sont grs par des tablissements publics locaux, entrent dans le champ de
lanalyse, dans la mesure o ils sont la proprit des collectivits comptentes qui en
financent la construction, lentretien, la maintenance et la rnovation.
Le patrimoine non financier des collectivits territoriales se caractrise par sa diversit.

Compte tenu du large champ dintervention des collectivits, le patrimoine local ne se limite
pas du patrimoine immobilier et aux rserves foncires. En effet, les collectivits locales ont
acquis, au fil du temps, la proprit ou la responsabilit dun patrimoine diversifi pour
rpondre aux nouvelles attentes de leurs administrs, aux enjeux damnagement de leur
territoire et aux transferts lis aux lois de dcentralisation.
Une premire typologie permet de diffrencier les actifs selon leur destination (exploitation,
dveloppement, rendement) et les enjeux patrimoniaux propres quils posent :
les actifs dexploitation, cest--dire ceux affects une mission de service public ou
ncessaires la ralisation des missions des collectivits et qui sont source de cots
pour les collectivits. Au sein de cette catgorie peuvent tre distingus :
les actifs historiques (htels de ville, cimetires, difices cultuels pour les
communes,) ;
les actifs directement destins des services publics (complexes sportifs,

crches, coles, collges et lyces, espaces verts, mdiathque, parking) ;
les actifs destins aux services internes (locaux des services administratifs, des
services techniques) ;
la voirie et les divers rseaux grs par les collectivits (routes, rseaux cbls,
dlectrification, deau) ;
les actifs de dveloppement : rserves foncires, terrains en cours damnagement ;
les actifs de rendement, desquels les collectivits tirent des recettes patrimoniales :
immeubles de rapports et logements, concessions ou encore, dans une certaine mesure,
les forts communales.
Il nest pas ais de dnombrer ces quipements au niveau national : les sources de donnes
dont parses et nont pas toutes le mme degr de fiabilit. Le graphique 1 sappuyant sur
une tude rcente de La Banque Postale 1 donne un premier aperu, non exhaustif, de la
diversit des quipements constitutifs du patrimoine des collectivits territoriales et de leurs
groupements.
Le patrimoine des collectivits locales , La Banque Postale, Accs Territoires, n2, juin 2015.
-1-
Annexe I
Au-del de ce dnombrement, la mission na pas identifi de base de donnes qui permettrait

dobtenir des prcisions sur la ralit physique du patrimoine des collectivits. Il napparat
par exemple pas possible dobtenir des donnes sur le nombre de mtres carrs des
btiments administratifs des diffrentes collectivits territoriales. Labsence de recensement
fin au niveau national est dailleurs cohrente avec la faible connaissance quont certaines
collectivits de leur propre patrimoine (cf. annexe III).
-2-
-3-
Source : Le patrimoine des collectivits locales , La Banque Postale, Accs Territoires n2, juin 2015.
Graphique 1 : Panorama non exhaustif du patrimoine des collectivits territoriales et des EPCI
Annexe I
Annexe I
2. Daprs les valuations de la comptabilit nationale, le patrimoine

des collectivits sest dvelopp en volume et sa valeur a fortement
augment dans les dernires dcennies, en lien avec lvolution du
march immobilier
2.1. La comptabilit nationale permet une valuation de la valeur de march
du patrimoine non financier de lensemble des administrations publiques
locales
2.1.1. Pour ltablissement des comptes de patrimoine, lINSEE rvalue chaque anne
le patrimoine bti en fonction dun indice des prix de limmobilier
Les comptes de patrimoine tablis annuellement par lINSEE dans le cadre de la comptabilit
nationale constituent la seule valuation de la valeur marchande du patrimoine des
collectivits territoriales.
Les actifs comptabiliss en comptabilit nationale sont dfinis comme les actifs
conomiques, corporels ou incorporels, servant de rserve de valeur, sur lesquels des droits de
proprit peuvent tre exercs par les collectivits territoriales et dont la dtention ou
l'utilisation [] peut procurer des avantages conomiques leurs propritaires . Lensemble
des lments composant le patrimoine ne comprend que des actifs ayant fait ou susceptibles
de faire- l'objet de transactions, ce qui conduit exclure certains lments de patrimoine.
LINSEE ne valorise par exemple pas en comptabilit nationale le domaine public naturel sans
valeur marchande appropriable ni le domaine public monumental et artistique (cf. encadr
1).
-4-
Annexe I
Encadr 1 : Les exclus des comptes de patrimoine
Tous les biens appartenant aux collectivits publiques ne constituent pas ncessairement des "actifs" au
sens de la comptabilit nationale. Ainsi, un certain nombre d'lments faisant partie du "domaine public"
(naturel ou artificiel) n'entrent pas dans la composition du patrimoine des administrations publiques ou
n'y entrent que sous certaines conditions.
Le domaine public naturel comprend les rivages de la mer, les eaux territoriales et maritimes, les fleuves,
rivires, lacs, tangs, et le domaine arien naturel. Leur exclusion des comptes de patrimoine ne vient
pas directement du fait quils rsultent de phnomnes physiques. En fait, ces biens nont pas de valeur
marchande appropriable par une unit dtermine. Ils ne constituent donc pas une rserve de valeur au
sens des comptes de patrimoine. En revanche, ils entrent dans le champ des comptes satellites du
patrimoine naturel.
Le domaine public artificiel comprend des lments crs par voie d'investissement d'une part et des
lments qui n'ont pas ncessairement t acquis titre onreux d'autre part. Les premiers ne posent pas
de problmes particuliers : s'agissant du domaine public routier (routes, autoroutes, etc.), maritime,
fluvial, ports maritimes et de commerce avec leurs dpendances (digues, jetes, etc.), aronautique
(arodromes, appartenant aux collectivits publiques, ouverts la circulation publique), etc., les biens en
cause sont comptabiliss en formation brute de capital fixe (FBCF) lors de leur ralisation et figurent
normalement l'actif des units auxquelles ils appartiennent (actifs fixes produits). Les seconds tels que le
domaine public monumental et artistique ne sont pas, pour le moment, intgrs aux comptes de
patrimoine : faute dinformations statistiques, le domaine public monumental et artistique nest pas
valu, sauf sil a fait lobjet dune transaction. Celle-ci tant comptabilise en (FBCF) des administrations
publiques, les biens ainsi acquis figureront dans les actifs fixes produits (et non dans les actifs fixes non
produits), sans toutefois que leur valeur proprement artistique ne soit rellement prise en compte. Ainsi,
des raisons dordre pratique justifient lexclusion de la plus grande partie du domaine public monumental
et artistique des comptes de patrimoine, et non des raisons dordre conceptuel.
Source : Extrait de la note mthodologique, Les comptes de patrimoine et de variations de patrimoine base 2000 ,
INSEE, janvier 2008. 2
Dune anne sur lautre, les comptes de patrimoine de la comptabilit nationale retracent :
des oprations lis la production, cest--dire les mouvements de valeurs dus la

politique patrimoniale de la collectivit (flux dinvestissement nouveaux, cessions
dactifs) ou la dprciation naturelle du capital ;
des oprations non lies la production et qui comprennent :
des mouvements indpendants des dcisions de la collectivit (dcouvertes,

catastrophes, etc.) ;
des variations de valeur purement lies des changements de prix.
En ce qui concerne les oprations lies la production, les flux dinvestissement des
administrations publiques locales (cf. infra) ainsi que les cessions ou les acquisitions sont
calcules par lINSEE partir des donnes comptables qui lui sont transmises annuellement
par la direction gnrale des finances publiques (DGFiP). Les actifs sont dcomposs entre
la valeur des terrains et la valeur du bti. La dprciation naturelle du patrimoine bti est
modlise par la consommation de capital fixe (CCF), similaire lamortissement
comptable mais avec des rgles de calcul propres (cf. encadr 2).
Encadr 2 : Dfinition et mode de calcul de la consommation de capital fixe (CCF)
La consommation de capital fixe reprsente la dprciation subie par le capital fixe au cours
de la priode considre par suite d'usure normale et d'obsolescence prvisible, y compris une
provision pour pertes d'actifs fixes la suite de dommages accidentels assurables.
Une consommation de capital fixe doit tre calcule pour tous les actifs fixes ( l'exception des
2 URL : http://www.insee.fr/fr/indicateurs/cnat_annu/base_2000/documentation/methodologie/nb10.pdf.
-5-
Annexe I
animaux), tant corporels qu'incorporels, pour les cots du transfert de la proprit d'actifs non
produits et pour les amliorations majeures apportes des actifs non produits.
La consommation de capital fixe - qu'il convient de distinguer des amortissements fiscaux ou des
amortissements retenus en comptabilit d'entreprise - est value sur la base du stock dactifs
fixes et de la dure de vie conomique probable des diffrentes catgories de biens concerns.
Lvaluation du parc de capital fixe se fait aux prix de remplacement et non pas au cot
d'acquisition initial. En l'absence d'informations directement accessibles sur le stock d'actifs
fixes, ce dernier est calcul en appliquant la mthode dite de l'inventaire permanent et il est
valu aux prix d'acquisition de la priode courante.
La consommation de capital fixe est calcule selon la mthode de l'amortissement linaire, c'est-dire en rpartissant la valeur amortir de manire gale sur toute la dure d'utilisation du
bien : un bien dune dure de vie de 20 ans sera amorti hauteur dun vingtime chaque anne.
Dans un compte donn, la consommation de capital fixe est toujours enregistre sous le solde
comptable, qui est donc prsent la fois "net" et "brut", selon que l'on dduit ou non cette
consommation de capital fixe.
INSEE, janvier 2008. 3
Pour tenir compte dans les valuations des comptes de patrimoine, des volutions du march
de limmobilier, depuis 1996 4, le patrimoine bti est revaloris annuellement selon
lindice des prix immobiliers notaires-INSEE (France entire). Le surplus de valeur li
lapplication de lindice des prix de limmobilier (cest--dire le surplus de valeur non li au
flux de capital net de lanne) est imput sur la valeur des terrains. Lhypothse est donc faite
dans ce modle que ce sont les terrains qui hritent de toute la plus-value du bien immobilier
tandis que la valeur du bti est dprcie annuellement et naugmente quen cas de
rhabilitations.
2.1.2. Les administrations publiques locales (APUL) recouvrent un primtre plus
large que les seules collectivits territoriales et leurs groupements
En comptabilit nationale, les APUL regroupent, outre les collectivits territoriales et les
EPCI, les organismes divers dadministration locale (ODAL) dont les tablissements publics
locaux (centres communaux d'action sociale, caisses des coles, services dpartementaux
d'incendie et de secours), ou encore les chambres consulaires (cf. encadr 3).
Le primtre des APUL est donc plus large que le champ danalyse de la mission. Les
collectivits territoriales constituent toutefois lessentiel du champ des APUL. titre
dexemple, sur la priode 2009-2014, les collectivits territoriales sont lorigine en
moyenne de 95 % de la formation brute de capital fixe (FBCF) de toutes les APUL 5.
Encadr 3 : Primtre des organismes divers dadministration locale
Les organismes divers dadministration locale (ODAL) comprennent des tablissements publics locaux
pouvant tre qualifis dunits institutionnelles au sens des comptes nationaux. Ils ont une comptence
spcialise, leur degr dindpendance lgard des collectivits territoriales est variable, mais en
principe ces units disposent dune autonomie de dcision suffisante et de comptes complets.
4
Lindice des prix des logements anciens France entire nexiste que depuis 1996. Pour les annes antrieures, un
indice de prix de transaction du patrimoine en logements tait dfini partir de diverses sources.
Source : INSEE, comptabilit nationale en base 2010, valuation des dpenses et recettes des administrations
publiques.
-6-
Annexe I
Sont ainsi classs en ODAL, les entits suivantes :
des units non marchandes manant des communes et dpartements : centres communaux daction
sociale, caisses des coles, services dpartementaux de secours et de protection contre lincendie ;
des units charges de lamnagement du territoire, manant souvent de ltat, mais dont le
financement est local : SAFER (socits damnagement foncier et dtablissement rural),
tablissements publics damnagement des villes nouvelles, EPAD (La Dfense) ;
des associations culturelles finances par les collectivits locales : thtres communaux, maisons de la
culture, etc. ;
les organismes consulaires : chambres de commerce et dindustrie, chambres de mtier, chambres
dagriculture ;
les tablissements publics locaux denseignement : lyces et collges (publics et privs sous contrat),
dont la construction et la gestion sont finances par les dpartements et les rgions (hors
rmunration des fonctionnaires, finance par ltat).
Par ailleurs, les units institutionnelles ayant une activit principalement marchande - ou encore celles
qui ont une activit financire - sont exclues du champ des administrations publiques locales et sont en
gnral classes en socits. Sont ainsi exclus du champ des APUL et classs en socits non financires :
la plupart des tablissements publics caractre industriel et commercial (EPIC), comme les offices
publics dHLM, les offices publics damnagement et de construction (OPAC), les caisses de crdit
municipal, etc. ;
les rgies dotes de la personnalit morale [] ;
certains syndicats, et en particulier les syndicats chargs de ladduction deau et de lassainissement.
Source : Extrait de la note mthodologique, Les administrations publiques dans les comptes nationaux , INSEE,
janvier 2012. 6
2.2. En forte croissance depuis les annes 1980, le patrimoine des APUL est
valu par lINSEE plus de 1 300 Mds
2.2.1. Le patrimoine des APUL reprsente 10 % du patrimoine national non financier
En comptabilit nationale, lINSEE value le patrimoine non financier des APUL 1 333 Mds
en 2014. Cela reprsente 9,9 % du patrimoine national non financier, tous propritaires
confondus, et 69 % du patrimoine des seules administrations publiques (cf. graphique 2).
6 URL : http://www.insee.fr/fr/indicateurs/cnat_annu/base_2005/methodologie/apu-base-2005.pdf
-7-
Annexe I
Graphique 2 : Dcomposition du patrimoine national non financier en 2014 par secteurs
institutionnels (en Mds)
62
595
Administrations
publiques (hors APUL)
1 333
7 026
Administrations
publiques locales
(APUL)
4 390
Socits financires et
non financires
Mnages
Autres
Source : INSEE (comptabilit nationale).
2.2.2. Le patrimoine des APUL est essentiellement constitu de btiments et

douvrage de gnie civil
Il est relever que, selon la comptabilit nationale, ces 1 333 Mds se dcomposent selon
trois parties peu prs gales entre :
les terrains btis ;

les ouvrages de gnie civil (voies et rseaux) ;
les autres lments de patrimoine dont les btiments non rsidentiels (bureaux,
services ouverts au public comme les tablissements scolaires du premier et deuxime
degr), les logements et les terrains non btis.
Au total, le patrimoine bti, quil sagisse de btiments rsidentiels et non rsidentiels ou

douvrages de gnie civil (voirie, rseaux) reprsente 93 % de la valeur totale du patrimoine
des APUL. noter que les logements dtenus directement par les collectivits 7 ne sont pas
ngligeables : ils reprsentent 15 % de la valeur totale des constructions de btiments (hors
terrains).
Le reste du patrimoine est essentiellement constitu de terrains non btis (61 Mds en
2014), qui incluent la valorisation des forts.
Comme expliqu supra, en comptabilit nationale, lINSEE dissocie la valeur des terrains
btis, qui volue en fonction du march de limmobilier, de la valeur des constructions qui
reposent sur ces terrains. Or, lINSEE ne publie pas la ventilation de la valeur des terrains
btis selon le type de construction quils supportent. Il nest donc pas possible sur la base des
donnes publiques de lINSEE dvaluer la valeur de march des seuls btiments rsidentiels
ou non rsidentiels. En outre, compte tenu du fait que les terrains sur lesquels sont construits
des ouvrages de gnie civil ne peuvent avoir la mme valeur que ceux supportant des
btiments, il ne serait pas cohrent de ventiler les terrains au prorata de la valeur des
constructions quils supportent.
Hors logements HLM dtenus par les bailleurs sociaux qui nentrent pas dans le champ des administrations
publiques locales.
-8-
Annexe I
La comptabilit nationale ne permet donc pas de cerner avec prcision la composition du

patrimoine des collectivits (cf. partie 3).
Graphique 3 : valuation de la valeur du patrimoine des APUL en comptabilit nationale
(donnes 2014, en Mds)
14
12
61
Logements
41

237

Terrains btis
477,2
Terrains non construits et

forts
Machines et quipements
Droits de proprit
intellectuelle
Stocks
484
Source : INSEE (comptabilit nationale).
2.2.3. Le patrimoine des APUL a plus que tripl en valeur depuis 1978, du fait non
seulement des investissements nouveaux et des transferts dquipement mais
aussi de laugmentation des prix du foncier
Au cours des dernires dcennies, le patrimoine des collectivits territoriales et de leurs
groupements a fortement augment et sest diversifi. Ces volutions sont lies
laccroissement continu de leurs domaines dintervention, des transferts de comptence dans
le cadre de la dcentralisation et de laugmentation des prix de limmobilier. Entre 1978
et 2014, la valorisation du patrimoine des APUL en comptabilit nationale a t multiplie
par 3,4 en euros constants (cf. graphique 4).
Depuis la fin des annes 1970, le patrimoine non financier des APUL a augment plus vite que
le patrimoine non financier de la nation. Entre 1979 et 2014, la part du patrimoine des APUL
dans le patrimoine non financier national est ainsi passe de 8,0 % 9,9 %.
-9-
Annexe I
Graphique 4 : volution de la valeur du patrimoine des APUL en comptabilit nationale sur la
priode 1978-2014 (en Mds, en euros constants, base 2014)
1 600
1 400
1 200
1 000
x 3,4
800
600
400
200
0
Logements
Terrains btis
Droits de proprit intellectuelle
Stocks
Machines et quipements
Source : INSEE.
Les tableaux de variation des comptes de patrimoine publis par lINSEE depuis 1978
permettent de dcomposer laugmentation du patrimoine des APUL depuis 1978 en :
un effet volume, qui correspond laugmentation annuelle du capital des APUL

(investissements nouveaux des collectivits, transferts de patrimoine) nette de la
consommation de capital fixe (CCF) de lanne, cest--dire la dgradation du
patrimoine existant (cf. encadr 2). Cet effet volume explique 30 % de laugmentation
du patrimoine des APUL en euros courants sur la priode 1978-2014 (cf. graphique 5).
Il se dcompose en :
une augmentation en volume de lactif des collectivits de plus de 1 100 Mds (en
euros courants) ;
une dprciation du capital de 753 Mds ;

un effet valeur, cest--dire leffet de la rvaluation annuelle de la valeur du capital en
fonction de lvolution des prix de limmobilier. Reprsentant 793 Mds, cet effet
valeur explique 65 % de laugmentation en euros courants de la valeur du patrimoine
des APUL8. Il est particulirement sensible, partir du tournant des annes 2000, sur la
partie du graphique (en orange) reprsentant la hausse de valeur des terrains btis qui,
dans la comptabilit nationale, traduit lapprciation des prix de limmobilier.
Les 5 % restants correspondent dans les donnes publies par lINSEE des changements de volume et autres
ajustements .
- 10 -
Annexe I
Graphique 5 : Dcomposition des facteurs dvolution de la valeur du patrimoine des APUL
depuis 1978 (euros courants, Mds)
Rvaluation
793
CCF
-753
Flux d'investissement
1 121
Autres
-1 000
-500
57
0
500
1 000
1 500
Source : INSEE (comptabilit nationale). CCF = consommation de capital fixe.
3. Lanalyse partir des comptes de gestion des collectivits

territoriales rvle que deux tiers du patrimoine des collectivits
relve du bloc communal
3.1. La comptabilit gnrale ne retrace pas la valeur de march du
patrimoine, mais permet dapprhender plus finement la composition et
la rpartition du patrimoine des collectivits territoriales
3.1.1. Lanalyse a port sur la valeur brute comptable des immobilisations gres par
les collectivits
Pour complter lapproche partir de la comptabilit nationale, la mission a analys des
donnes sur les immobilisations tires de lagrgation des comptes de gestion des
collectivits territoriales tablis par les comptables publics et centraliss par la DGFiP dans
loutil Hlios. En comptabilit gnrale, les comptes de classe 2 retracent les immobilisations
des collectivits, cest--dire lensemble des lments dactifs destins servir de faon
durable lactivit de la collectivit. Les dpenses dinvestissement des collectivits qui se
traduisent par un accroissement du patrimoine des collectivits sont imputes sur ces
diffrents comptes dimmobilisations.
La mission na analys dans cette partie que les immobilisations gres par les collectivits.
Seules les immobilisations corporelles des collectivits (compte 21 et ses subdivisions) ainsi
que les biens reus en affectation par une collectivit (compte 22 et ses subdivisions) ont
donc t pris en compte. Le compte dimmobilisation en cours (compte 23) qui retrace les
travaux en cours de ralisation ou le compte 24 qui enregistre sur le plan comptable les biens
dune collectivit mis disposition ou affects un tiers nentrent donc pas dans le champ de
lanalyse.
- 11 -
Annexe I
Compte tenu des diffrences dans le champ des biens amortissables selon les niveaux de
collectivits (cf. annexe II), la mission a analys les valeurs brutes comptables des actifs et
non les valeurs nettes de lamortissement.
Enfin, une part significative 9 de la valeur comptable du patrimoine des collectivits

territoriales est retrace dans des budgets annexes. La mission a donc travaill sur des
donnes consolides des budgets principaux et des budgets annexes des collectivits et de
leurs groupements.
Le traitement de ces donnes sur lactif pose la question de leur fiabilit et de leur capacit
donner une image fidle du patrimoine des collectivits. Il existe en effet plusieurs cueils
dans la comptabilisation du patrimoine des collectivits rgulirement relevs et dvelopps
dans lannexe II. titre dexemple, dans certaines collectivits, le compte 23 qui retrace les
investissements non achevs nest pas toujours correctement apur lorsque les
immobilisations sont mises en service si bien que la vision comptable du patrimoine est
fausse. Toutefois, ces irrgularits sont loin de concerner lensemble des collectivits si bien
que lexploitation de donnes agrges peut permettre den limiter limpact.
En outre, il est difficile de vrifier la correspondance de lactif comptable avec la ralit

physique autrement que par des analyses menes par collectivit et que la mission na pas t
en mesure de conduire dans les dlais impartis. Toutefois, il existe une corrlation
significative 10 entre la valeur de la voirie immobilise lactif des communes et le
kilomtrage de voirie communale, ce qui tend montrer que lactif comptable nest pas
dconnect de la ralit physique.
3.1.2. Les comptes de patrimoine de la comptabilit nationale et les comptes de
gestion de la comptabilit gnrale sont deux approches complmentaires du
patrimoine des collectivits mais dont les rsultats ne doivent pas tre
compars
Alors que la comptabilit nationale value une valeur marchande du bien grce au
mcanisme de rvaluation prsent supra et prend en compte la dtrioration annuelle du
patrimoine (par la CCF), lactif des comptes de gestion retrace des valeurs historiques et
lagrgation de flux annuels dinvestissement sans prise en compte de la dtrioration du
capital (puisque ce sont des valeurs brutes qui sont ici analyses).
Par ailleurs, le primtre entre les deux analyses est diffrent : les analyses ci-aprs ne
portent que sur les collectivits territoriales et leurs groupements tandis que la comptabilit
nationale comptabilise galement le patrimoine des organismes divers dadministration
locale (cf. 2.1.2).
Lvaluation du patrimoine des collectivits partir des comptes de gestion diffre donc de
lvaluation de la comptabilit nationale. Les deux rsultats, qui ne mesurent pas la mme
chose et nont pas le mme primtre, ne sauraient donc pas tre compars. Lanalyse
des comptes de gestion prsente toutefois lintrt de permettre des analyses fines par
collectivit, que ne permet pas la comptabilit nationale. Le tableau 1 synthtise les
diffrences entre les deux sources de donnes.
titre dexemple, 28 % de la valeur comptable du patrimoine des EPCI est comptabilis dans des budgets
annexes de mme que 10 % des immobilisations corporelles des communes.
10 Coefficient de corrlation de 0,6.
- 12 -
Annexe I
Tableau 1 : Comparaison des deux sources de donnes sur le patrimoine des collectivits
territoriales
Comptabilit nationale
Source
Primtre
Mthode
Niveau danalyse
possible
Source : Mission.
INSEE
APUL (collectivits territoriales et
organismes divers dadministration
locale)
Valorisation des actifs actualise
annuellement (estimation de la
valeur de march )
Donnes consolides
Agrgation des comptes de gestion

des collectivits
DGFiP
Collectivits territoriales seules
Valorisation des actifs au cot

historique et augmentation annuelle en
fonction des flux dinvestissement
Possibilit danalyses fines par niveau
de collectivits et par types dactifs
3.2. Le patrimoine des collectivits est essentiellement dtenu par le bloc

communal
immobilisations gres par les collectivits et leurs groupements
Les immobilisations gres par les collectivits territoriales et leurs groupements sont
valoriss lactif des comptes de gestion pour une valeur brute totale de 968,8 Mds.
La rpartition par niveau de collectivit fait apparatre une forte concentration du patrimoine
au niveau du bloc communal (cf. graphique 6) : les communes et leurs groupements (EPCI
fiscalit propre ou syndicats de communes) dtiennent 72 % de la valeur brute totale du
patrimoine immobilis dans les comptes des collectivits. Les seules communes grent prs
de 50 % du patrimoine local total. Les dpartements dtiennent 24 % de la valeur brute des
immobilisations gres.
Graphique 6 : Rpartition de la valeur brute comptable en 2014 des immobilisations gres par
niveau de collectivits (en Mds)
42,8
Communes
EPCI ( fiscalit
propre)
231,2
470,5
Syndicats
Dpartement
93,8
Rgion
130,5
- 13 -
Annexe I
3.2.2. La valeur comptable des actifs des collectivits est constitue 44 % douvrages
de voiries et de rseaux et 40 % de btiments et autres constructions
Au sein des immobilisations gres par les collectivits, les voiries et rseaux constituent le
premier poste avec une valeur brute comptable de 426 Mds soit 44 % des immobilisations
gres par les collectivits. Les constructions constituent le second poste et reprsentent prs
de 40 % de la valeur brute comptable totale. Avec plus de 76 Mds lactif des collectivits, le
matriel qui inclue le mobilier des collectivits est le troisime poste dimmobilisations
gres par les collectivits et leurs groupements.
Graphique 7 : Rpartition de la valeur brute comptable en 2014 des immobilisations gres par
types dactifs (en Mds)
14,6
76,4
71,3
Terrains
Constructions
380,4
426,1
Voiries et rseaux
Matriel
Autres
Source : DGFiP (comptes de gestion des collectivits), calculs de la mission.
Les volutions de lactif sont constitues des flux dinvestissement nouveaux (constructions
nouvelles ou acquisitions) minors des cessions et des autres sorties dactifs (mises au rebut
par exemple). Lanalyse de cette volution reflte donc laugmentation nette du patrimoine.
Sur la priode 2010-2014 (cf. graphique 8), la valeur brute comptable des immobilisations
des collectivits a augment de 202 Mds (soit 40 Mds par an en moyenne) :
lvolution la plus importante vient des voiries et rseaux dont la valeur brute
comptable a augment de 101 Mds, soit une augmentation de 31 % ;
le poste constructions a, quant lui, augment de 73 Mds sur la priode, soit une
augmentation de 24 %.
- 14 -
Annexe I
Graphique 8 : volution entre 2010 et 2014 de la valeur brute comptable des immobilisations
gres par types dactifs (en Mds)
1 200,0
1 000,0
800,0
600,0
400,0
200,0
-
2010
Terrains
2011
Constructions
2012
Voiries et rseaux
2013
Matriel
2014
Autres
3.3. Concentr, le patrimoine des communes est divers

3.3.1. Moins de 30 % des communes dtiennent plus de 80 % de la valeur brute du
patrimoine communal
Il existe une corrlation trs forte entre la valeur comptable du patrimoine immobilis et la
population de la commune (coefficient de corrlation de 0,97). Il en rsulte que, limage de
la population, le patrimoine communal est concentr dans un nombre limit de communes.
Moins de 30 % des communes ont leur actif plus de 80 % de la valeur brute
comptable des immobilisations gres par les communes, plus prcisment (cf. tableau
2) :
les communes de moins de 1 000 habitants reprsentent 72,8 % des communes et

dtiennent 16,7 % de la valeur brute des immobilisations gres par les communes ;
les communes de moins de 3 500 habitants reprsentent 92 % du nombre de
communes mais dtiennent 36 % du patrimoine et regroupent, en 2014, 33 % de la
population ;
les 11 communes de plus de 200 000 habitants dtiennent 8 % du patrimoine et
regroupent 9 % de la population.
- 15 -
Annexe I
Tableau 2 : Rpartition de la valeur brute comptable des immobilisations gres par strate de
communes
Nombre dhabitants
Nombre de communes
En % du nombre total de communes
Population totale en 2014 (millions
dhabitants)
Valeur brute comptable des
immobilisations gres (en Md)
En % de la valeur brute comptable
totale des immobilisations gres par
les communes
Moins de
1 000
26 766
72,8 %
1 0003 500
6 918
18,8 %
78,4
91,6
9,5
16,7 %
12,4
19,5 %
3 500- 10 000- 40 000- Plus de

10 000 40 000 200 000 200 000
2 083
811
176
11
5,7 %
2,2 %
0,5 %
0,0 %
11,8
15,0
12,4
18,1 %
20,7 %
16,9 %
85,0
97,5
80,6
6,0
38,5
8,2 %
3.3.2. Un patrimoine essentiellement constitu de constructions de nature diverse

mais aussi de voies et rseaux
Les constructions reprsentent 47 % de la valeur comptable des immobilisations gres par
les communes. Si lessentiel de ce poste ne peut tre ventil de manire fine (imputation
comptable sur le compte Autres constructions ) :
les btiments scolaires en reprsentent 20 % ;

les htels de ville en reprsentent 8 % ;
les immeubles de rapport en reprsentent 6 %. noter que ce type de patrimoine est
trs ingalement rparti : 50 communes dtiennent 26 % de la valeur brute comptable
totale des immeubles de rapport.
Les quelques 650 000 km de voirie communale 11 sont immobiliss lactif des communes
pour une valeur brute de 110,8 Mds qui reprsente 24 % de la valeur comptable des
immobilisations des communes.
La valeur brute comptable du matriel des communes slve 38 Mds, soit 8 % des
immobilisations totales et se dcompose comme suit :
60 % de matriel technique (dont matriel ncessaire lentretien de la voirie) ;

14 % de matriel de transport ;
14 % de matriel de bureau et de matriel informatique ;
12 % de mobilier.
11 Source
: direction gnrale des collectivits locales (DGCL).
- 16 -
Annexe I
Graphique 9 : Dcomposition de la valeur brute comptable du patrimoine des communes
8%
3%
11%
Terrains
8%
Constructions diverses
Btiments scolaires
Htel de ville
30%
24%
Immeubles de rapport
Voirie
Rseaux
Matriel
Autres
3%
4%
10%
3.3.3. La valeur du patrimoine mis disposition dans le cadre de transferts

intercommunaux reprsente 5 % du patrimoine communal total en 2014
lexception des communauts urbaines pour lesquelles le transfert de comptence se
traduit par un transfert de proprit du patrimoine ncessaire lexercice des comptences
transfres 12, le rgime de droit commun applicable aux transferts des quipements dans le
cadre de lintercommunalit est la mise disposition (cf. encadr 4). Le transfert
dquipements en pleine proprit lintercommunalit, titre gracieux ou non, est possible
Le patrimoine des communes mis disposition dans le cadre de transferts intercommunaux 13
est pass de 14 Mds en 2010 22 Mds en 2014, soit de 3,6 % 4,6 % de la valeur
comptable totale du patrimoine communal.
Encadr 4 : La mise disposition de patrimoine des communes aux EPCI dans le cadre de
transferts de comptence
La loi n 99-586 du 12 juillet 1999 a pos comme principe, respectivement dans les articles L. 5211-5
(cration), L. 5211-17 (extension de comptences) et L. 5211-18 (extension de primtre), L. 5711-1 et
L.5721-6-1 (syndicats mixtes) du CGCT, que le transfert de comptences entrane le transfert lEPCI
des biens, quipements et services publics ncessaires leur exercice ainsi que de lensemble des
droits et obligations qui y sont attachs.
La mise disposition constitue le rgime de droit commun obligatoire applicable aux transferts des
quipements dans le cadre de lintercommunalit. Ce transfert ne constitue pas un transfert en pleine
proprit, mais simplement la transmission des droits et obligations du propritaire, qui sont un
dmembrement du droit de proprit. Le bnficiaire dune mise disposition ne dispose pas du droit
12 Article
13
L. 5215-28 du code gnral des collectivits territoriales.
Comptabilis au compte 2423 Immobilisations mises disposition dans le cadre du transfert de comptences
des tablissements publics de coopration intercommunale .
- 17 -
Annexe I
daliner le bien, ce qui correspond logiquement au rgime de protection du domaine public, ni de
droits rels sur les constructions quil difie sur ce bien, les droits rels tant, sauf dispositions
lgislatives contraires, proscrits sur le domaine public (CE, 6 mai 1985, Association Eurolat et Crdit
Foncier de France).
La mise disposition nemporte pas de modification du rgime de domanialit publique auquel sont
soumis les biens concerns. Ce transfert entrane seulement un changement daffectataire du domaine
public. La mise disposition, sans transfert de proprit, ne donne lieu aucune indemnit, droit, taxe,
salaire ou honoraire : elle a lieu titre gratuit. La loi ne prvoit pas davantage que les biens du
domaine des communes puissent faire lobjet dun contrat de location entre la commune et lEPCI.
La mise disposition est constate par un procs-verbal tabli contradictoirement entre la commune
antrieurement comptente et lEPCI.
Source : Les consquences patrimoniales des transferts de comptences - La mise disposition des biens,
quipements et services (Guide 2006) , collectivites-locales.gouv.fr.
3.4. Le patrimoine des tablissements publics de coopration intercommunale

3.4.1. Le patrimoine des EPCI fiscalit propre
3.4.1.1. Panorama gnral
En 2014, les 1 906 communauts de communes dtiennent 30 % de la valeur comptable du
patrimoine des groupements fiscalit propre, les 225 communauts dagglomration 39 %
tandis que les 16 communauts urbaines et la mtropole de Nice dtenaient 31 % de la valeur
comptable du patrimoine.
Le patrimoine des groupements fiscalit propre est diversifi limage des comptences
quils exercent (cf. graphique 10). La valeur brute comptable des immobilisations des EPCI
fiscalit propre est ainsi essentiellement constitue de constructions (35 %), de voirie
(23 %) et de rseaux (20 %) dont 62 % sont des rseaux deau et dassainissement.
- 18 -
Annexe I
Graphique 10 : Dcomposition de la valeur brute comptable du patrimoine des EPCI fiscalit
propre
3%
10%
Terrains
9%
Constructions
Voirie
12%
Autres rseaux
35%
Rseaux d'eau et
d'assainissement
8%
Matriel
Autres
23%
3.4.1.2. Plus de 20 % des immobilisations gres par des groupements fiscalit propre
sont des mises disposition
En moyenne, 23 % de la valeur des immobilisations gres correspond des immobilisations
mises disposition des communauts. Cette proportion est toutefois variable selon le type de
communauts. Elle slve moins de 5 % pour les communauts urbaines pour lesquels les
transferts de comptence doivent saccompagner dun transfert des quipements en pleine
proprit (cf. 3.3.3) mais 28 % pour les communauts dagglomrations.
3.4.2. La composition du patrimoine des syndicats de communes est trs variable
Les bases de donnes de la DGFiP permettent de recenser 12 360 syndicats en 2014 ayant
des comptes dimmobilisations non nuls. Ces syndicats sont de taille trs variable et exercent
des comptences trs diffrentes.
La valeur brute comptable des immobilisations quils grent slve 93,8 Mds en 2014. En
moyenne, 40 % de la valeur comptable du patrimoine est constitue de rseaux divers
(adduction deau, assainissement, lectrification, etc.).
3.5. Le patrimoine des dpartements est majoritairement constitu de voiries

et, dans une moindre mesure, des collges
Les voiries et rseaux reprsentent 67 % des 231,2 Mds de valeur brute comptable des
immobilisations gres par les dpartements en 2014. Les btiments scolaires
(essentiellement les collges) reprsentent une part nettement moins importante du
patrimoine dpartemental : 15 % soit 33,5 Mds.
- 19 -
Annexe I
Graphique 11 : Dcomposition de la valeur brute comptable du patrimoine des dpartements
3%
2%
4%
Terrains
6%
Autres constructions
15%
3%
Btiments scolaires
Btiments
administratifs
Voirie et rseaux
67%
Matriel
Autres
3.6. Le patrimoine des rgions est essentiellement constitu de btiments

scolaires
Plus des deux tiers de la valeur comptable du patrimoine des rgions est constitue des
btiments scolaires (lyces denseignement gnral et technique, lyces professionnels,
lyces agricoles, tablissements rgionaux denseignement adapts,).
La part de 14 % correspondant de la voirie et des rseaux (cf. graphique 12) sexplique par
le fait qu la Runion, cest la rgion qui exerce la comptence en matire de voirie, exerce
en mtropole par les dpartements (5 Mds immobiliss). Si lon omet cette spcificit, cest
prs de 80 % de la valeur brute comptable du patrimoine des rgions qui est constitu de
btiments scolaires.
- 20 -
Annexe I
Graphique 12 : Dcomposition de la valeur brute comptable du patrimoine des rgions
1%
8%
1%
7%
Terrains
14%
Btiments scolaires
Voirie et rseaux
Matriel
Autres
68%
- 21 -
ANNEXE II
La comptabilisation et lamortissement du
patrimoine des collectivits territoriales
SOMMAIRE
1.
SI LES REGLES ET LES PROCESSUS DE COMPTABILISATION DU PATRIMOINE

ONT ETE PRECISES, DES ANOMALIES SUBSISTENT, SOUVENT DU FAIT DUNE
INSUFFISANTE COORDINATION ENTRE LORDONNATEUR ET LE COMPTABLE .......... 1
1.1. Le manque de fluidit dans les relations entre les ordonnateurs et les
comptables peut se traduire par des carts entre linventaire physique de la
collectivit et ltat de lactif comptable .......................................................................................... 1
1.1.1. Dans les dernires annes, les rgles de comptabilisation du patrimoine et
le processus dinventaire ont t prcises ............................................................................1
1.1.2. La comptabilisation du patrimoine repose sur une association forte de
lordonnateur et du comptable.................................................................................................... 2
1.1.3. En pratique, la correspondance entre les inventaires physiques des
services gestionnaires des collectivits et les diffrents documents produits
par les comptables nest pas assure du fait dun change dinformation
insuffisant ..............................................................................................................................................3
1.2. Des cueils dans la comptabilisation du patrimoine des collectivits territoriales
sont rgulirement relevs ................................................................................................................... 4
1.2.1. Lapurement du compte dimmobilisations en cours constitue un enjeu
significatif dans certaines collectivits ....................................................................................4
1.2.2. Dautres irrgularits en matire de comptabilisation du patrimoine sont
rgulirement releves par les chambres rgionales des comptes .............................5
2.
LE CHAMP LIMITE DE LAMORTISSEMENT OBLIGATOIRE ET LA POSSIBILITE

DEN NEUTRALISER LES CONSEQUENCES BUDGETAIRES ABOUTISSENT IN FINE
A MASQUER SUR LE PLAN COMPTABLE LA DEPRECIATION DU PATRIMOINE
DES COLLECTIVITES .......................................................................................................................... 6
2.1. Lamortissement comptable et budgtaire vise faire apparatre lactif du
bilan la valeur relle des immobilisations et taler dans le temps la charge de
leur remplacement ................................................................................................................................... 6
2.2. Alors que les communes disposent de prs de la moiti du patrimoine des
collectivits territoriales, lamortissement obligatoire porte sur moins de 7 %
des immobilisations amortissables des communes.................................................................... 7
2.2.1. Les communes de moins 3 500 habitants, qui reprsentent 92 % des
communes et ont leur actif 37 % de la valeur brute comptable
immobilise amortissable des communes, nont aucune obligation
damortir leurs biens ........................................................................................................................ 7
2.2.2. Les obligations damortissement pour les communes de plus de
3 500 habitants portent sur moins de 11 % de la valeur brute de leurs
actifs corporels immobiliss pouvant faire lobjet dun amortissement ..................7
2.3. En contrepartie dune obligation damortissement plus tendue, les rgions et
les dpartements ont la possibilit de neutraliser sur le plan budgtaire une
partie de lamortissement constat ................................................................................................ 10
2.3.1. Lamortissement de lactif des dpartements et des rgions porte sur un
champ plus large que celui des communes, couvrant 28 % de la valeur
brute comptable des immobilisations corporelles des dpartements et
85 % de celles des rgions........................................................................................................... 10
2.3.2. Les dpartements et les rgions ont la possibilit de neutraliser sur le plan
budgtaire une partie des dotations aux amortissements de lanne.................... 11
2.3.3.
Les dpartements et les rgions ont un recours croissant aux possibilits

de neutraliser lamortissement sur le plan budgtaire ................................................. 14
2.4. Un renforcement des obligations damortissement permettrait la fois une plus
grande sincrit comptable et une meilleure internalisation par les collectivits
des cots de renouvellement de leur patrimoine ..................................................................... 15
2.4.1. Une rforme des rgles damortissement et de neutralisation budgtaire
doit tenir compte de la rgle dor budgtaire et de la taille des collectivits ..... 15
2.4.2. Pour les communes au-del de 10 000 habitants, une extension du champ
de lamortissement sans mcanisme de neutralisation budgtaire pour les
investissements nouveaux pourrait tre envisage ........................................................ 16
2.4.3. Sans modifier le champ de lamortissement obligatoire des dpartements
et les rgions, les possibilits de neutralisation budgtaire des
amortissements pour les nouveaux investissements pourraient tre
supprimes ......................................................................................................................................... 18
3.
ALORS QUE LES ORDONNATEURS NE SEMBLENT PAS SAPPROPRIER

SYSTEMATIQUEMENT LE BILAN COMPTABLE POUR LE PILOTAGE DE LEUR
POLITIQUE PATRIMONIALE, UNE REFLEXION SUR LE COMPTE FINANCIER
UNIQUE DANS LES GRANDES COLLECTIVITES APPARAIT SOUHAITABLE .................. 20
3.1. Les donnes patrimoniales sont clates entre le compte administratif et le
compte de gestion .................................................................................................................................. 20
3.2. Le bilan comptable de la collectivit ne semble pas tre rgulirement utilis
comme un outil de pilotage de la politique patrimoniale par les collectivits ............. 20
3.3. En lien avec la certification des comptes, un compte financier unique pour les
collectivits les plus importantes serait susceptible damliorer la connaissance
du patrimoine, et, partant, de faciliter la dfinition et le suivi dune politique
patrimoniale ............................................................................................................................................. 22
Annexe II
1. Si les rgles et les processus de comptabilisation du patrimoine ont

t prciss, des anomalies subsistent, souvent du fait dune
insuffisante coordination entre lordonnateur et le comptable
1.1. Le manque de fluidit dans les relations entre les ordonnateurs et les
comptables peut se traduire par des carts entre linventaire physique de
la collectivit et ltat de lactif comptable
1.1.1. Dans les dernires annes, les rgles de comptabilisation du patrimoine et le
processus dinventaire ont t prcises
Si la comptabilisation et le suivi des immobilisations dans les comptabilits publiques locales
ne datent pas des rformes comptables des annes 1990 et 2000, celles-ci ont cependant
marqu une volution importante et tmoignent dune prise en compte progressive de la
ncessit pour les collectivits de prsenter un actif comptable contribuant donner une
image plus exacte de leur patrimoine :
pour les communes, la rnovation des instructions budgtaires M11 et M12,

remplaces par linstruction comptable M14 en 1994, sest traduite par une obligation
de constater, sur un champ toutefois limit (cf. infra) des dotations aux amortissements
pour les communes de plus de 3 500 habitants (auparavant facultatives en M12) ;
de mme, en 2003, le remplacement de linstruction budgtaire et comptable M51,
applique alors par les dpartements et les rgions, par linstruction M52 applicable
aux dpartements et par linstruction M71 applicable aux rgions visait amliorer la
vision patrimoniale des comptes des dpartements et des rgions. Certains dispositifs
comptables, tels le provisionnement, lamortissement et le rattachement des charges et
des produits, ont ainsi t introduits.
Les volutions ultrieures du cadre juridique ont consacr cet impratif dune valuation
patrimoniale fiable et sincre. Cest ainsi qu la suite de la rvision constitutionnelle du
23 juillet 2008, larticle 47-2 de la Constitution dispose que les comptes des administrations
publiques sont rguliers et sincres. Ils donnent une image fidle du rsultat de leur gestion, de
leur patrimoine et de leur situation financire .
En cohrence avec ce texte, larticle 53 du dcret n 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif
la gestion budgtaire et comptable publique dfinit la comptabilit publique comme un
systme dinformation financire permettantde prsenter des tats financiers refltant une
image fidle du patrimoine, de la situation financire et du rsultat la date de clture de
lexercice .
LArticle 56 du mme dcret prcise que les rgles de comptabilit gnrale applicables aux
collectivits territoriales et leurs tablissements publics, ne se distinguent de celles
applicables aux entreprises quen raison des spcificits de laction de ces personnes morales. Ces
rgles sont fixes selon des normes tablies par le Conseil de normalisation des comptes
publiques. Si ces dispositions font disparatre la rfrence explicite au plan comptable gnral
(PCG) qui existait dans le dcret du 29 dcembre 1962 portant rglement gnral sur la
comptabilit publique, il nen reste pas moins que cest essentiellement la lumire de ces
normes que senvisage le concept dimage fidle du patrimoine des collectivits ou des
tablissements publics locaux.
-1-
Annexe II
Le comit national relatif la fiabilit des comptes publics locaux, dont sont membres les
associations nationales reprsentatives des ordonnateurs locaux, la direction gnrale des
finances publiques (DGFiP), la direction gnrale des collectivits locales et la Cour des
comptes, a publi des guides comptables et budgtaires des oprations patrimoniales,
notamment dans la perspective de la certification des comptes des grandes collectivits
territoriales :
un guide organisationnel sur le processus patrimonial publi en octobre 2013, fond

sur des bonnes pratiques identifies dans des collectivits volontaires et prsent
comme un document daide au diagnostic du processus patrimonial (organisation
interne de la collectivit, relations avec le comptable, etc.) ;
un guide comptable et budgtaire des oprations patrimoniales , publi entre
dcembre 2012 et octobre 2013, qui prcise les modalits denregistrement des
oprations les plus complexes en matire patrimoniale (cession par voie de locationvente, travaux en rgie) et dfinit les pices ncessaires pour justifier de ces
oprations ainsi que les principes de leur conservation ;
un guide des oprations dinventaires publi en juin 2014 qui rappelle les
obligations respectives de lordonnateur et du comptable pour le recensement des
immobilisations et prcise les modalits dattribution du numro dinventaire.
1.1.2. La comptabilisation du patrimoine repose sur une association forte de

lordonnateur et du comptable
1.1.2.1. Les rles respectifs de lordonnateur et du comptable
Les instructions comptables prvoient que la responsabilit du suivi des immobilisations

incombe, de manire conjointe, lordonnateur et au comptable.
Concrtement, lordonnateur est charg du recensement des biens et de leur identification

par un numro dinventaire. Il doit ajuster son inventaire comptable en fonction des donnes
physiques prsentes au sein de la collectivit. La responsabilit de linventaire implique donc
pour l'ordonnateur :
une tenue de linventaire physique, registre justifiant la ralit physique des biens, qui
permet de connatre prcisment ses immobilisations. Cet inventaire est aliment au
niveau de chaque service gestionnaire au moment de lentre ou de la sortie du bien
dans le patrimoine immobilier. Il prsente le dtail de chacune des immobilisations sur
laquelle la collectivit exerce son contrle et peut contenir de nombreuses autres
informations sur les biens : statut juridique (domaine public ou domaine priv),
surface, tat de vtust de biens immobiliers, occupation, cot dentretien annuel ;
une tenue de linventaire comptable qui permet de connatre ses immobilisations sous
laspect financier. Reflet de linventaire physique, il reprsente lexpression comptable
de la ralit physique du patrimoine. Contrairement linventaire physique, qui
consiste en la connaissance des proprits et biens contrls par la collectivit, il sagit
de connatre dans ce cas leur valeur et lvolution de celle-ci.
Le comptable est, quant lui, responsable de lenregistrement des immobilisations et,

conformment aux articles 53 et suivants du dcret n 20121246 du 7 novembre 2012,
assure la tenue dun tat de lactif immobilis, conforme linventaire comptable de
lordonnateur, document communment appel tat de lactif . Ltat de lactif doit
permettre un suivi individuel et dtaill de chaque immobilisation et la justification des
soldes des comptes apparaissant la balance comptable au titre des comptes de classe 2.
L'tat de lactif, tabli par le comptable et vis par lordonnateur, est tabli chaque anne et
est tenu la disposition du juge des comptes.
-2-
Annexe II
Ces deux documents, linventaire comptable et ltat de lactif, aux finalits diffrentes,
doivent, en toute logique, tre concordants.
1.1.2.2. Des interfaces informatiques existent pour faciliter lchange dinformation
patrimoniale entre lordonnateur et le comptable
Ce partage des rles entre lordonnateur et le comptable suppose une transmission rgulire
dinformations entre lordonnateur et le comptable. Le numro dinventaire, dfini par
lordonnateur, doit constituer le pivot de cet change dinformation. En effet, chacune des
immobilisations, quelles soient incorporelles, corporelles ou financires, dont la collectivit
est propritaire, affectataire ou bnficiaire au titre dune mise disposition, doit tre
consigne sous un numro dinventaire dtermin par lordonnateur. Lobligation pour une
collectivit de dfinir un numro dinventaire est dfinie dans les instructions comptables
applicables aux diffrents niveaux de collectivits et prcise dans les diffrents guides
mthodologiques voqus ci-dessus. Cette obligation nest toutefois pas de niveau lgislatif
ou rglementaire : raison pour laquelle labsence dattribution dun numro dinventaire ne
bloque pas lenregistrement comptable dune immobilisation source potentielle de
discordances et derreurs ultrieures.
Pour la transmission des informations de nature patrimoniale et notamment la transmission

du numro dinventaire, lordonnateur doit utiliser le protocole informatique dit IndigoInventaire . Idalement, la transmission du numro dinventaire se fait lors du
mandatement, et dans ce cas l'ordonnateur a la possibilit d'indiquer le numro d'inventaire
dans le corps du mandat (ou du titre de recettes en cas de cession). Cette pratique prsente
lintrt dune actualisation de ltat de lactif en temps rel.
Autrement, la transmission des informations par le protocole Indigo-Inventaire peut se faire,
de manire infra-annuelle, aprs le mandatement et le paiement des dpenses. Dans ce cas,
au moment du mandatement, lapplication Hlios gnre automatiquement un numro
dinventaire provisoire pour lopration dinvestissement qui est mis jour lorsque
lordonnateur envoie les informations via Indigo-Inventaire.
1.1.3. En pratique, la correspondance entre les inventaires physiques des services

gestionnaires des collectivits et les diffrents documents produits par les
comptables nest pas assure du fait dun change dinformation insuffisant
Les chambres rgionales des comptes (CRC) relvent rgulirement dans leurs rapports que
les rapprochements entre ltat de lactif du comptable et les documents des services
gestionnaires font ressortir des discordances. Les observations des CRC portent
principalement sur la multiplicit des inventaires physiques existants, parfois sur labsence
dinventaire comptable ou encore sur le dfaut de transmission au comptable public, par les
services des collectivits, des informations patrimoniales via le protocole Indigo-Inventaire.
Cela se traduit dans certaines collectivits par une diffrence en valeur absolue entre
linventaire et la balance des comptes au titre des comptes dimmobilisations (cf. annexe VI).
Certaines collectivits dplorent que, dans certains cas, le manque de suivi comptable du haut
de bilan soit imputable au comptable public. Ainsi, dans le cadre du questionnaire adress
des collectivits par la mission, un responsable administratif dune rgion relve que les
oprations d'apurement de compte 23 effectues par l'ordonnateur ne sont pas traites par le
comptable public, par manque de moyens . De fait, dans cette rgion, le compte 23 qui retrace
les immobilisations en cours (cf. 1.2.1) reprsente 103 % du total de la valeur brute
comptable des immobilisations gres par la rgion. De mme, un lu dune commune de
moins de 1 000 habitants indique regretter un suivi patrimonial abandonn par le comptable
depuis plusieurs annes .
-3-
Annexe II
Si elles ne sauraient elles seules rsoudre toutes les difficults, la conclusion de

conventions de services comptable et financier (CSCF) entre les services ordonnateurs et
les comptables publics locaux est de nature clarifier et fluidifier la transmission
dinformation. titre dexemple, dans son rapport public annuel 2013, la Cour des comptes
relevait quau Havre 1, la conclusion dune CSCF a permis damliorer le suivi comptable du
patrimoine (cf. encadr 1). En novembre 2014, 43 % des collectivits les plus importantes 2
disposaient dune telle convention en cours dapplication.
Encadr 1 : La coopration ordonnateur / comptable au Havre dans le cadre dune convention
de service comptable et financier
Au Havre, lordonnateur et le comptable pour mieux organiser leur concertation ont sign une
convention de service comptable et financier en 2004. Dans le cadre de cette convention, les
services financiers de la collectivit et le centre des finances publiques concern, effectuent
rgulirement un rapprochement de leurs informations.
Cest ainsi que le rapprochement de ltat de lactif et de linventaire est systmatiquement
ralis. Pour autant, lordonnateur, sil vise le compte de gestion, nappose pas formellement son
visa sur ltat de lactif annex au dit compte. Aujourdhui, nanmoins, les ajustements qui
restent oprer sont rsiduels.
Source : Limmobilier des collectivits territoriales : vers une gestion plus dynamique , Cour des comptes, rapport
public annuel 2013.
1.2. Des cueils dans la comptabilisation du patrimoine des collectivits

territoriales sont rgulirement relevs
1.2.1. Lapurement du compte dimmobilisations en cours constitue un enjeu
significatif dans certaines collectivits
Le compte 23 Immobilisations en cours enregistre, son dbit, les dpenses affrentes
aux immobilisations non termines la fin de chaque exercice quil sagisse davances verses
avant justification des travaux, ou dacomptes verss au fur et mesure de lexcution des
travaux.
Une fois les travaux achevs et limmobilisation entre en service, les montants initialement
ports au compte des immobilisations en cours doivent tre, sur ordre de lordonnateur,
transfrs au compte dimputation dfinitif correspondant la nature des immobilisations
concernes.
Or, labsence de transfert ou le transfert partiel des immobilisations acheves sont frquents.
Ce retard de comptabilisation a pour effet de dcaler dans le temps la charge
d'amortissement ncessaire au maintien en tat et au remplacement des lments de
patrimoine.
1 Une prsentation plus complte

2
de la gestion patrimoniale du Havre figure en annexe VI.
Rgions et dpartements, villes et EPCI de plus de 100 000 habitants ainsi que communes et EPCI de plus de
20 000 habitants rfrences dans le rseau dalerte tenu par la DGFiP sur trois annes conscutives de 2011
2013.
-4-
Annexe II
En 2014, le compte 23 des communes retraant les immobilisations en cours reprsente en

moyenne 15 % de la valeur comptable des immobilisations corporelles gres par la
collectivit (comptabilises au compte 21 et 22). Daprs les donnes tires des comptes de
gestion des collectivits, 2 761 communes avaient la fin de lexercice 2014 un solde du
compte 23 qui reprsentait plus de 30 % de la valeur comptable des immobilisations gres.
Un tel niveau dimmobilisations en cours reflte vraisemblablement un transfert non
systmatique des immobilisations lorsquelles sont mises en service.
La DGFiP reconnat que les oprations de nombreux comptes 23 de collectivits ne sont pas
rgulirement apures, faute de transmission dinformations par lordonnateur au comptable
relatives la mise en service des biens. Dans le cadre de lvaluation de la qualit des
comptes de gestion des collectivits territoriales, la DGFiP a mis en place un indice de qualit
des comptes locaux (IQCL) compos de plusieurs items de rgularit et de bonnes pratiques
de gestion. Lun de ces items permet didentifier les comptes 23 de collectivits nayant pas
t mouvements au crdit pendant plus de deux ans. La DGFiP indique que les comptables
publics effectuent annuellement des relances auprs des collectivits concernes.
1.2.2. Dautres irrgularits en matire de comptabilisation du patrimoine sont

rgulirement releves par les chambres rgionales des comptes
Dans un rapport de 2013 sur le patrimoine immobilier des collectivits territoriales 3, la Cour
des comptes a synthtis les principales anomalies comptables releves par les chambres
rgionales des comptes en matire patrimoniale dans le cadre de lexamen des comptes :
les frais dtudes doivent normalement tre retraits en immobilisations corporelles en

cours, en dpense dinvestissement en cas de rattachement lacquisition dune
immobilisation, et en section de fonctionnement dans le cas contraire, lors du lancement
des travaux. Ce retraitement permet la collectivit de bnficier du fonds de
compensation de la TVA (FCTVA)4 lorsque les tudes ont entran des travaux. Dans le cas
contraire, elles ne doivent plus figurer lactif car, si les tudes ne sont pas suivies de
ralisation, les frais correspondants sont amortis sur une priode qui ne peut pas dpasser
cinq ans. Or, ce retraitement nest pas effectu partout ;
les travaux dinvestissement effectus en rgie ne sont pas, dans certaines collectivits,
transfrs en section dinvestissement, ce qui, non seulement nest pas conforme aux
instructions comptables, mais ne leur permet pas, l non plus, de bnficier du fonds de
compensation de la TVA ;
en raison de la difficult reconstituer les cots historiques du patrimoine ancien en
application des textes, la valeur brute de ces derniers figurant ltat de lactif peut
correspondre par dfaut la valeur estime par la compagnie dassurances titulaire du
contrat dommages des immeubles concerns, ce qui nest pas satisfaisant sur le plan
comptable ; []
ltat de variation des immobilisations nest pas toujours correctement tabli ni fourni en
annexe au compte administratif, en raison, par exemple, des difficults de mise jour des
tats damortissements.
Sur la base des seules donnes comptables transmises par la DGFiP, la mission na pas t en
mesure dvaluer par elle-mme la porte et le caractre rcurrent ou non des constats de la
Cour fonds sur les analyses des chambres rgionales des comptes dont une partie est
expose lannexe VI.
Limmobilier des collectivits territoriales : vers une gestion plus dynamique , Cour des comptes, rapport
public annuel 2013.
4 Les collectivits territoriales acquittent la TVA sur leurs investissements. Le FCTVA a t cr par ltat pour
compenser la TVA acquitte par les collectivits.
-5-
Annexe II
La mission peut cependant, relever que la plupart des oprations mentionnes par la Cour
sont des oprations ncessitant une initiative de lordonnateur alors-mme que la nature
comptable des connaissances quelles supposent nest pas totalement triviale pour lui ou ses
services, spcialement dans des collectivits de taille modeste. Cette situation, et
spcialement les deux premires anomalies cites supra, interrogent, dune part, sur le rle
dinformation et de conseil des comptables auprs des ordonnateurs locaux et, dautre part,
sur leur capacit surmonter lasymtrie dinformation, les comptables nayant pas toujours
connaissance des dcisions de gestion qui sous-tendent les mandats et les titres dont ils
assurent la comptabilisation.
2. Le champ limit de lamortissement obligatoire et la possibilit den

neutraliser les consquences budgtaires aboutissent in fine
masquer sur le plan comptable la dprciation du patrimoine des
collectivits
2.1. Lamortissement comptable et budgtaire vise faire apparatre lactif

du bilan la valeur relle des immobilisations et taler dans le temps la
charge de leur remplacement
Sur un plan comptable, lamortissement est la constatation dun amoindrissement a
caracte re irre versible de la valeur dun e le ment dactif re sultant de lusage, du temps, du
changement de technique ou de toute autre cause. Les normes comptables de finissent
lamortissement comme la consommation des avantages e conomiques attendus des
immobilisations en fonction de leur utilisation.
Les dotations aux amortissements sont des oprations dordre, cest--dire que, excutes
l'initiative de l'ordonnateur, elles ne donnent lieu aucun dcaissement ni encaissement mais
permettent de retracer une baisse de lactif immobilis de la collectivit sans avoir de
consquences sur la trsorerie. Elles permettent de constater chaque anne, la dprciation
irrversible dune immobilisation en dbitant le compte 68 dotations aux amortissements
par un crdit dun mme montant du compte 28 amortissement des immobilisations .
Cette criture entrane :
au compte de rsultat, linscription de la charge de dotation aux amortissements.;

au bilan, la diminution de lactif immobilis, lamortissement tant prsent en
dduction de la valeur dorigine du bien concern de faon faire apparatre la valeur
nette comptable du bien.
Les dotations aux amortissements ne sont pas uniquement des critures comptables et ont un
impact budgtaire (on parle dopration dordre budgtaire). En effet, sur un plan
budgtaire, la constatation de l'amortissement donne lieu lmission dun mandat de la
section de fonctionnement et simultanment dun titre de recettes en section de
dinvestissement ; cette opration est justifie par la dcision de lassemble dlibrante et
par le tableau damortissement correspondant.
La charge damortissement e tant non de caisse e mais finance e, lamortissement est une
composante de lautofinancement des collectivits. Le proce de constitue une forme de
pre le vement sur la section de fonctionnement destine a financer la section dinvestissement
et a assurer notamment le renouvellement des immobilisations.
Lamortissement contribue ainsi a une gestion financie re saine en permettant de lisser la
charge du renouvellement des biens soit en e vitant le recours a lemprunt, soit en participant
au remboursement des emprunts ayant finance les immobilisations.
-6-
Annexe II
En dfinitive, lamortissement permet, dune part, de faire apparatre lactif du bilan

une valeur des immobilisations tenant compte des dprciations et, dautre part,
dtaler dans le temps la charge de leur remplacement.
Encadr 2 : Lattnuation de la charge damortissement par la reprise dune subvention
transfrable
Lorsquune subvention de quipement ou un fonds affecte a l'e quipement (respectivement, comptes 131
et 133) participe au financement dun bien amortissable, la reprise au compte de re sultat de ces aides
(de bit c/139 par cre dit c/777) permet datte nuer la charge de la dotation aux amortissements du bien
concerne .
La constatation de cette reprise, sur le me me rythme que lamortissement du bien, donne lieu a
le mission dun mandat de la section dinvestissement et simultane ment dun titre de recettes de me me
montant en section de fonctionnement ; il sagit dune ope ration dordre budge taire.
Corre lativement a la constatation de lamortissement, la reprise au compte de re sultat des subventions
dinvestissement reues pour lacquisition de biens amortissables permet de financer une partie de la
dotation aux amortissements.
2.2. Alors que les communes disposent de prs de la moiti du patrimoine des
collectivits territoriales, lamortissement obligatoire porte sur moins de
7 % des immobilisations amortissables des communes
2.2.1. Les communes de moins 3 500 habitants, qui reprsentent 92 % des communes
et ont leur actif 37 % de la valeur brute comptable immobilise amortissable
des communes, nont aucune obligation damortir leurs biens
Larticle L. 2321, 28 du code gnral des collectivits territoriales prvoit que pour les
communes ou groupements de communes de moins de 3 500 habitants les seules dotations
aux amortissements obligatoires sont celles lies aux subventions dquipement verses. Audel, les communes nont donc aucune obligation damortir les immobilisations corporelles
figurant leur actif.
L'instruction comptable et budgtaire M14 prcise que ces collectivits peuvent toutefois
procder l'amortissement de tout ou partie de leurs immobilisations sur une base
facultative. L'assemble dlibrante doit alors prendre une dcision en ce sens. Dans ce cadre,
la commune peut dcider de n'amortir qu'une partie des biens relevant d'une mme
catgorie.
Daprs les bases de donnes de la DGFiP, il y avait en 2014 prs de 33 700 communes de
moins de 3 500 habitants, ce qui reprsente 92 % du nombre total de communes franaises.
La valeur brute comptable des immobilisations corporelles quelles grent (comptes 21 et 22,
hors terrains et uvres dart) slve 158 Mds, soit plus de 37 % de la valeur comptable
des actifs amortissables grs par les communes (cf. annexe I).
2.2.2. Les obligations damortissement pour les communes de plus de 3 500 habitants
portent sur moins de 11 % de la valeur brute de leurs actifs corporels
immobiliss pouvant faire lobjet dun amortissement
En application des dispositions des articles L. 2321-2, 27 et L. 2321-3 du CGCT, constituent
des dpenses obligatoires, pour les communes ou les groupements de communes dont la
population est gale ou suprieure 3 500 habitants et pour leurs tablissements publics, les
dotations aux amortissements des immobilisations vises l'article R. 2321-1 du mme code.
-7-
Annexe II
Larticle R. 2321-1 du code gnral des collectivits territoriales prvoit que les communes de
plus de 3 500 habitants doivent constater des dotations aux amortissements pour les
immobilisations corporelles suivantes :
les biens meubles autres que les collections et uvres d'art par dfinition non
amortissables ;
les biens immeubles productifs de revenus, y compris les immobilisations remises en
location ou mises disposition d'un tiers priv contre paiement d'un droit d'usage, et non
affects directement ou indirectement l'usage du public ou un service public
administratif .
L'instruction budgtaire et comptable M14 (Tome I, Titre 1, Chapitre 2, commentaires du

compte 28), prcise que l'assemble dlibrante est libre de dcider d'tendre
l'amortissement budgtaire d'autres catgories de biens . Dans ce cadre, elle peut dcider de
n'amortir qu'une partie des biens relevant d'une mme catgorie. Les amortissements ne
s'appliquent ni aux immobilisations proprits de la commune qui sont affectes, concdes,
affermes ou mises disposition, ni, par nature, aux terrains et amnagements de terrains
hormis les terrains de gisement.
En se fondant sur cette dfinition rglementaire des biens amortissables, linstruction

budgtaire et comptable M14 prcise les numros de comptes devant faire lobjet dun
amortissement (cf. encadr 3).
-8-
Annexe II
Encadr 3 : Comptes de classe 2 des communes de plus de 3 500 habitants devant faire lobjet
dun amortissement
Daprs le commentaire du compte 28 Amortissement des immobilisations dans le premier tome de
linstruction budgtaire et comptable M14, les communes de plus de 3 500 habitants doivent constater
des dotations aux amortissements annuelles pour les biens figurant aux comptes dimmobilisations
corporelles suivants :
compte 2156 Matriel et outillage d'incendie et de dfense civile ;
compte 2157 Matriel et outillage de voirie ;
compte 2158 Autres installations, matriel et outillage techniques ;
compte 218 Autres immobilisations corporelles .
Sont galement amortissables les biens immeubles productifs de revenus, y compris les
immobilisations remises en location ou mises disposition dun tiers priv sous rserve quils ne
soient pas affects directement ou indirectement lusage du public ou un service public
administratif. Sont donc amortissables ce titre les biens figurant entre autres aux comptes 2114
( Terrains de gisement) et 2121( Plantations d'arbres et d'arbustes ).
Lobligation damortir selon les dispositions exposes ci-dessus concerne aussi les affectataires et les
bnficiaires dune mise disposition sils rpondent aux conditions de population exposes supra.
Lamortissement obligatoire porte sur les comptes 21757, 21758, 2178, 2256, 2257, 2258 et 228. Mais
galement au titre des immeubles productifs de revenus, les comptes 21714, 2214, 21721 et 2221.
Enfin, il est prcis que lamortissement obligatoire concerne les immobilisations corporelles ou
incorporelles acquises compter du 1er janvier 1996.
Source : Commentaire du compte 28 Amortissement des immobilisations dans le tome I 5 de linstruction

budgtaire et comptable M14.
En se fondant sur les agrgations des comptes de gestion des collectivits transmises par la
DGFiP 6, la mission a cherch dterminer la valeur brute des comptes entrant dans le champ
de lamortissement obligatoire et la comparer la valeur comptable brute de la totalit des
immobilisations susceptibles, de par leur nature dtre amorties (cest--dire hors terrains et
uvres dart), gres par les communes de plus de 3 500 habitants.
En 2014, pour les communes de plus de 3 500 habitants, la valeur brute des comptes
dimmobilisations corporelles devant faire lobjet dun amortissement 7 reprsentent
28,7 Mds, soit moins de 11 % de la valeur brute totale des immobilisations
corporelles, potentiellement amortissables, de ces communes.
Dans la mesure o la valeur brute comptable des immobilisations corporelles amortissables
gres par lesdites communes slve 63 % de la valeur comptable des actifs grs par
lensemble des communes, on en dduit que (abstraction faite des amortissements pouvant
librement tre dcides par les communes de moins de 3 500 habitants) le champ de
lamortissement obligatoire couvre effectivement moins de 7 % de la valeur comptable
du patrimoine communal, susceptible de faire lobjet dun amortissement.
http://www.collectivites-locales.gouv.fr/files/files/finances_locales/m14/tome1_m14_2016.pdf
6 Cf. annexe
I, partie 3 pour une prsentation de la base de donnes des comptes de classe 2 utilise par la mission.
7 Cf. encadr 3.
-9-
Annexe II
10
2.3. En contrepartie dune obligation damortissement plus tendue, les

rgions et les dpartements ont la possibilit de neutraliser sur le plan
budgtaire une partie de lamortissement constat
2.3.1. Lamortissement de lactif des dpartements et des rgions porte sur un champ
plus large que celui des communes, couvrant 28 % de la valeur brute comptable
des immobilisations corporelles des dpartements et 85 % de celles des rgions
Au dbut des annes 2000, loccasion des travaux de rnovation de leur cadre budgtaire et
comptable, les dpartements et les rgions ont t incits aller plus loin que les communes
dans leur gestion patrimoniale par llargissement du champ damortissement aux btiments
publics. Larticle D.3321-1 du CGCT pour les dpartements et D.4321-1 pour les rgions
prvoient que lensemble des immobilisations corporelles et incorporelles des dpartements
et rgions doivent faire lobjet dun amortissement lexception :
des terrains et amnagements de terrains (hormis les terrains de gisement) et des

des rseaux et installations de voirie dont lamortissement est facultatif.
Les instructions budgtaires et comptable M52 et M71 prcisent les comptes devant faire
lobjet dun amortissement obligatoire (cf. encadr 4).
Encadr 4 : Comptes dimmobilisations corporelles des dpartements et rgions devant faire
lobjet dun amortissement
Daprs le commentaire du compte 28 Amortissement des immobilisations dans le premier tome de

linstruction budgtaire et comptable M52 (pour les dpartements) et de linstruction budgtaire et
comptable M71 (pour les rgions), les dpartements et les rgions doivent constater des dotations aux
amortissements annuelles pour les biens figurant aux comptes dimmobilisations corporelles suivants :
compte 2114 Terrains de gisement ;
compte 2121 Plantations d'arbres et d'arbustes ;
compte 213 Constructions ;
compte 214 Constructions sur sol d'autrui ;
compte 2157 Matriel et outillage de voirie ;
compte 218 Autres immobilisations corporelles .
Lobligation damortir concerne aussi les affectataires et les bnficiaires dune mise disposition.
Lamortissement obligatoire porte ainsi galement sur les comptes enregistrant les biens reus par la
collectivit au titre dune mise disposition (comptes 21714, 21721, 2173, 2174, 21757, 2178) ainsi
que ceux reus en affectation (2214, 2221, 223, 224, 2257, et 228).
Enfin, il est prcis que lamortissement obligatoire concerne les immobilisations corporelles ou
incorporelles acquises compter du 1er janvier 2004.
Source : Commentaire du compte 28 Amortissement des immobilisations dans le tome I de linstruction budgtaire
et comptable M52 et de linstruction budgtaire et comptable M71.
Comme pour les communes, en se fondant sur les agrgations des comptes de gestion des
collectivits transmises par la DGFiP8, la mission a cherch dterminer la valeur brute des
comptes entrant dans le champ de lamortissement obligatoire et la comparer la valeur
comptable brute de la totalit des immobilisations gres par les dpartements et les rgions
et susceptibles de faire lobjet dun amortissement (cest--dire hors terrains et uvres dart).
8 Cf. annexe
I, partie 3 pour une prsentation de la base de donnes des comptes de classe 2 utilise par la mission.
- 10 -
11
Annexe II
Ainsi, en 2014 pour les dpartements 28 % de la valeur brute comptable des

immobilisations corporelles amortissables 9 et 85 % de la valeur brute comptable des
immobilisations corporelles gres par les rgions doivent faire lobjet dun
amortissement.
Lcart important entre les dpartements et les rgions tient au fait que 67 % de la valeur
brute comptable des immobilisations grs par les dpartements est constitue de voiries et
rseaux, dont lamortissement demeure facultatif. Le patrimoine des rgions est quant lui
essentiellement constitu des btiments scolaires (lyces, centres de formation divers) qui,
en tant que btiments publics, entrent bien dans le champ de lamortissement obligatoire.
Lannexe I prsente une cartographie dtaille du patrimoine des diffrents niveaux de
collectivits partir des donnes comptables.
2.3.2. Les dpartements et les rgions ont la possibilit de neutraliser sur le plan
budgtaire une partie des dotations aux amortissements de lanne
2.3.2.1. Le mcanisme de neutralisation budgtaire

Le champ plus large de lamortissement obligatoire pour les dpartements et les rgions est
gage dune information patrimoniale plus riche mais laccroissement des charges
damortissement qui en dcoule peut conduire l'entit constater pour un ou plusieurs
exercices un dsquilibre de son budget, lamenant ainsi lever des recettes supplmentaires
(fiscalit) dfaut dune rationalisation des dpenses de fonctionnement. Pour compenser un
ventuel dsquilibre, les dpartements et rgions peuvent mettre en uvre un mcanisme
de neutralisation budgtaire de lamortissement, drogatoire aux rgles du plan comptable
gnral. Ce mcanisme consiste en linscription dans un compte de produits (compte de
classe 7) dune recette qui compense les dotations aux amortissements inscrites en compte
de charges (cf. encadr 5 pour des prcisions sur les oprations comptables).
Le choix de procder ou non une neutralisation budgtaire des amortissements peut tre
opr chaque anne par la collectivit qui doit prsenter l'option retenue dans le budget
(absence de neutralisation, neutralisation partielle ou totale de l'amortissement susceptible
de ltre).
Ainsi, le dispositif de neutralisation des amortissements permet la collectivit, lors du vote

annuel du budget, de dfinir et dadapter son niveau dpargne et dautofinancement. Dans le
cas dune neutralisation budgtaire, lamortissement ne remplit donc plus sa mission
dautofinancement. En dautres termes, la section de fonctionnement ne finance pas le cot
de la dgradation du patrimoine de lanne.
Le mcanisme de neutralisation des amortissements constitue une drogation au plan
comptable gnral qui a fait lobjet davis favorables du conseil national de comptabilit
(CNC) 10.
9 Immobilisations enregistres aux comptes 21 et 22, hors valeur brute

10
comptable des terrains et uvres dart.
Avis n 2003-01 du 1er avril 2003 relatif a linstruction budge taire et comptable des de partements (M 52) et avis
n 2008-13 du 2 octobre 2008 relatif au projet dinstruction budge taire et comptable M71, applicable aux re gions.
- 11 -
Annexe II
12
Encadr 5 : Oprations comptables pour la neutralisation des amortissements

Sur le plan comptable, la neutralisation des amortissements intervient en trois phases :
phase 1 : comptabilisation de lamortissement en dbitant le compte 681x Dotations aux
amortissements par le crdit du compte 28x Amortissements des immobilisations ;
phase 2 : reprise des subventions le cas chant, au mme rythme que le plan damortissement en
dbitant le compte 139x Subventions dinvestissement transfres au compte de rsultat par le
crdit du compte 777 Quote-part des subventions dinvestissement transfres au compte de
rsultat (cf. encadr 2) ;
phase 3 : le diffrentiel entre la dotation aux amortissements et la reprise de la subvention est
neutralis au plan budgtaire en dbitant le compte 198 Neutralisation des amortissements
par le crdit du compte 7768 Neutralisation des amortissements .
Le tableau ci-dessous prsente les oprations budgtaires ncessaires pour la neutralisation

budgtaire dune dotation aux amortissements dune valeur de 100 avec lhypothse que le bien amorti
a t financ hauteur de 20 % par une subvention dquipement reprise au compte de rsultat.
Tableau 1 : Description du mcanisme budgtaire de neutralisation dune dotation aux
amortissements de 100
Actif (-)
Section
dinvestissement
28 Amortissement
100
Section de
fonctionnement
68 Dotation aux
amortissements
100
Charges
Passif (-)
139 Subventions d'investissement
transfres au compte de rsultat
198 Neutralisation des amortissements
Produits
777 QPSI transfre au compte de rsultat
7768 Neutralisation des amortissements
Source : DGFiP. QPSI = quote-part des subventions dinvestissement.
20
80
20
80
2.3.2.2. Champ dapplication

Larticle R. 3321-3 du CGCT pour les dpartements et larticle D. 4321-3 pour les rgions
prvoient que les dpartement et les rgions peuvent procder la neutralisation
budgtaire de la dotation aux amortissements des btiments administratifs et scolaires
diminue du montant de la reprise annuelle des subventions d'quipement reues pour le
financement de ces quipements, par une dpense de la section d'investissement et une recette
de la section de fonctionnement.
Linstruction codificatrice M71, dans la partie relative au cadre budgtaire, voque un champ
de neutralisation plus large pour les btiments des rgions que celui prvu par les
dispositions rglementaires du CGCT. Le tome II de linstruction comptable et budgtaire
M71 fait en effet rfrence, non pas aux btiments administratifs et scolaires comme
mentionn dans le CGCT, mais de faon plus gnrale, aux btiments publics 11 . Or, dans la
nomenclature comptable M71 les comptes btiments publics incluent les comptes des
btiments administratifs et scolaires qui en reprsentent lcrasante majorit 12.
11
Page 119 du tome II de linstruction budgtaire et comptable M52 (pour les dpartements) et page 119 du
tome II de linstruction budgtaire et comptable M71.
12 En 2014, la valeur brute comptable des btiments administratifs et scolaires reprsentait 96 % de la valeur
brute comptables des btiments publics lactif des rgions.
- 12 -
Annexe II
13
En outre, tant la M71 que la M52 prvoient quentrent galement dans le champ de la
neutralisation budgtaire les dotations aux amortissements des :
btiments du domaine priv ds lors quils ne sont pas productifs de revenus et quils
sont affects directement ou indirectement lusage du public ou un service public
administratif ;
logements de service sinscrivant dans la continuit du service public .
Encadr 6 : La neutralisation budgtaire des dotations aux amortissements des subventions

dquipement verses
Outre les immobilisations corporelles, le me canisme de neutralisation sapplique e galement aux

dotations aux amortissements des subventions de quipement verse es par les collectivite s et
comptabilise es au compte 204.
Les re gions, jusquen 2015, e taient les seules collectivite s a pouvoir neutraliser l'amortissement des
subventions d'e quipements verse es (en plus de celui des ba timents administratifs et scolaires). Les
de cret n 2015-1846 du 29 de cembre 2015 offre cette faculte , depuis le 1er janvier 2016, a l'ensemble
des collectivite s (communes, de partements, re gions et leurs e tablissements).
Tableau 2 : Tableau comparatif synthtique du champ de lamortissement obligatoire et de la
neutralisation possible
Dpartements (M52)
Rgions (M71)
Toutes les immobilisations corporelles et Toutes les immobilisations corporelles et
incorporelles, sauf :
incorporelles, sauf :
Champ de
lamortissement
obligatoire
Champ de la
neutralisation
possible
Source : Mission.
Collections et uvres dart

Terrains et amnagements de
terrains (hormis les terrains de
gisement)
Collections et uvres dart

Terrains et amnagements de
terrains (hormis les terrains de
gisement)
Amortissement facultatif des rseaux et

installations de voirie.
Amortissement facultatif des rseaux et

installations de voirie.
D. 3321-1 du CGCT
D. 4321-1 du CGCT
Btiments administratifs et scolaires et
subventions dquipement verses selon
larticle D. 4321-3 du CGCT
Btiments administratifs et scolaires et

subventions dquipement verses selon
larticle R. 3321-3 du CGCT et instruction Btiments usage du public ou du
comptable M52
service public en gnral et subventions
dquipement verses selon
linstruction M71
- 13 -
Annexe II
14
2.3.3. Les dpartements et les rgions ont un recours croissant aux possibilits de
neutraliser lamortissement sur le plan budgtaire
La neutralisation budgtaire des amortissements permet pour les collectivits qui y ont
recours de supprimer limpact des dotations aux amortissements sur la section de
fonctionnement, avec pour corollaire, pour un niveau dinvestissement donn, une
augmentation de lemprunt ncessaire lquilibre de la section dinvestissement. Il nest
donc pas surprenant que les collectivits qui en ont la possibilit aient un recours croissant
ce mcanisme dans un contexte o les dotations budgtaires de ltat tendent baisser et o
les possibilits de recourir loutil fiscal sont contraintes.
Sur la priode 2010-2014, le nombre de dpartements ayant eu recours dans lanne aux
possibilits de neutraliser lamortissement a augment de 21 % passant de 38 46.
Lamortissement neutralis a, quant lui, progress de 62 % passant de 213 M en 2010
344 M au cours de lexercice 2014. Il faut relever que certains dpartements font un usage
particulirement important des possibilits de neutraliser leur amortissement sur le plan
budgtaire : en 2014, dans neuf dpartements, plus de 20 % des amortissements des
immobilisations corporelles et incorporelles 13 font lobjet dune neutralisation budgtaire
contre 7 % en moyenne.
Tableau 3 : volution entre 2010 et 2014 du recours par les dpartements la neutralisation
budgtaire des amortissements
2010
Nombre de dpartements ayant recours dans
l'anne la neutralisation budgtaire
Montant de l'amortissement neutralis
(compte 7768) - en M
En % des recettes de fonctionnement (total
des comptes de classe 7)
38
212,7
0,3 %
2011
40
230,0
0,3 %
2012
40
263,5
0,4 %
Source : Donnes de la DGFiP (comptes de gestion des dpartements) et calculs de la mission.
2013
43
300,0
0,4 %
2014
46
344,0
0,5 %
Il en va de mme pour les rgions. En 2014, sur les 26 rgions, 17 ont eu recours une
neutralisation partielle de leurs dotations aux amortissements de lanne. Lamortissement
ainsi neutralis a augment de 69 % sur la priode 2010-2014 jusqu reprsenter en 2014
1,9 Mds, soit 8 % des recettes de fonctionnement des rgions. Cette anne-l, prs de 70 %
des dotations aux amortissements des immobilisations corporelles et incorporelles des
rgions ont fait lobjet dune neutralisation budgtaire.
13 Le compte 6811 ne permet pas de distinguer les dotations aux amortissements des immobilisations corporelles
de celles des immobilisations incorporelles.
- 14 -
Annexe II
15
Tableau 4 : volution entre 2010 et 2014 du recours par les rgions la neutralisation
budgtaire des amortissements
2010
Nombre de rgions ayant recours dans
l'anne la neutralisation budgtaire
Montant de l'amortissement neutralis
(compte 7768) - en M
En % des dotations aux amortissements des
immobilisations (compte 6811)
En % des recettes de fonctionnement (total
des comptes de classe 7)
14
2011
15
2012
16
2013
17
2014
17
1 128,9
1 310,2
1 447,6
1 642,8
1 909,2
5%
5%
6%
6%
8%
41 %
47 %
52 %
Source : Donnes de la DGFiP (comptes de gestion des rgions) et calculs de la mission.
59 %
69 %
2.4. Un renforcement des obligations damortissement permettrait la fois

une plus grande sincrit comptable et une meilleure internalisation par
les collectivits des cots de renouvellement de leur patrimoine
2.4.1. Une rforme des rgles damortissement et de neutralisation budgtaire doit
tenir compte de la rgle dor budgtaire et de la taille des collectivits
2.4.1.1. Lquilibre rel
Prvu larticle L. 1612-4 du code gnral des collectivits territoriales, lquilibre rel
(communment appel rgle dor des finances locales ) que doivent respecter les budgets
locaux constitue une double contrainte :
la section de fonctionnement et la section dinvestissement doivent toutes deux tre

votes lquilibre ;
le prlvement sur les recettes de la section de fonctionnement au profit de la section
d'investissement, ajout aux recettes propres de cette section, l'exclusion du produit des
emprunts, et ventuellement aux dotations des comptes d'amortissements et de
provisions doit couvrir le remboursement en capital des annuits d'emprunt choir
au cours de l'exercice.
Les dotations aux amortissements constituent une charge qui doit tre finance par la section
de fonctionnement. Or, comme celle-ci doit tre vote lquilibre, une augmentation des
dotations aux amortissements doit se traduire par une rduction des dpenses de
fonctionnement ou une augmentation des recettes. Compte tenu dune certaine rigidit des
dpenses de fonctionnement des collectivits territoriales 14, les dotations aux
amortissements peuvent se traduire en pratique par une augmentation des recettes et donc
de limpt dans un contexte de baisse des dotations de ltat.
Les dotations aux amortissements sont retraites pour le calcul de lexcdent de

fonctionnement devant couvrir le remboursement de la quote-part annuelle du capital des
emprunts 15.
14
Daprs le rapport 2015 de lobservatoire des finances locales, environ 35 % des dpenses de fonctionnement
des collectivits sont des frais de personnel.
15
Ce retraitement des dotations aux amortissements dans le calcul de lexcdent de fonctionnement devant
couvrir les annuits demprunt rapproche cet excdent de la capacit dautofinancement de la collectivit.
- 15 -
Annexe II
16
2.4.1.2. La ncessaire prise en compte de la taille des communes

Le suivi dun plan damortissement suppose de la part des services de lordonnateur un
minimum de culture financire et comptable et des outils adapts.
Dans la mesure o le patrimoine communal est concentr dans les collectivits les plus
importantes 16, lenjeu de qualit comptable et de meilleure prise en compte sur le plan
budgtaire de la dprciation du patrimoine local porte essentiellement sur les communes les
plus importantes. En de dune certaine taille, les contraintes et la complexit de gestion
dun amortissement avec un impact budgtaire peuvent apparatre excessives au regard des
enjeux.
Dfinir un seuil est ncessairement conventionnel. Le seuil actuel de 3 500 habitants pour
diffrencier les rgles damortissement selon les communes peut sembler adapt pour ne pas
faire peser de charge administrative sur 92 % des communes qui reprsentent seulement
36 % de la valeur brute comptable des immobilisations gres par les communes.
Au-del de ce seuil, la mission considre quune rforme des rgles damortissement ne

devrait pas tre applique, au moins dans un premier temps, de la mme manire pour les
communes entre 3 500 et 10 000 habitants et pour les communes de plus de
10 000 habitants. Le seuil propos de 10 000 habitants correspond une capacit
administrative et financire suprieure des communes dpassant ce seuil ; il est cohrent
avec le dispositif Mairie-conseils qui, sous lgide de la Caisse des dpts et consignations,
est destin apporter un soutien aux communes en-dessous dun seuil qui vient de passer
de 3 500 10 000 habitants. Les communes de plus de 10 000 habitants sont moins de
1 000 (moins de 3 % du nombre total des communes) mais dtiennent 46 % du patrimoine
brut immobilis des communes.
2.4.2. Pour les communes au-del de 10 000 habitants, une extension du champ de
lamortissement sans mcanisme de neutralisation budgtaire pour les
investissements nouveaux pourrait tre envisage
2.4.2.1. Pour les communes de plus de 10 000 habitants et les EPCI, le champ des biens
amortissables pourrait tre largi sans possibilit de neutralisation budgtaire
pour les nouveaux investissements
Comme indiqu supra, sans quil ny ait aucune relle justification conomique ou comptable,
le champ de lamortissement nest pas le mme pour le bloc communal soumis linstruction
M14 et pour les dpartements et rgions.
Une premire tape pourrait consister largir par dcret en Conseil dtat 17 le champ de
lamortissement obligatoire pour les communes de plus de 10 000 habitants sinspirant de
celui des dpartements et des rgions. Lamortissement deviendrait ainsi la rgle alors quil
constitue aujourdhui lexception. Lensemble des immobilisations nouvelles des communes
seraient ainsi soumises amortissement lexception :
des terrains, amnagements de terrains (hormis les terrains de gisements) et des

des rseaux et installations de voirie dont lamortissement resterait facultatif.
16
Plus de 80 % de la valeur brute comptable du patrimoine gr par les communes est concentre dans moins de
30 % des communes, cf. annexe I.
17
Modification de larticle R. 2321-1 du CGCT et adaptation subsquente de linstruction budgtaire et

comptable M14.
- 16 -
17
Annexe II
plus long terme, les rseaux et installations de voirie pourraient galement entrer dans le
champ de lamortissement obligatoire (cf. 2.4.3.1) 18. Il apparat toutefois utile de procder
par tapes.
Cet largissement du champ de lamortissement obligatoire ne vaudrait que pour les

nouvelles immobilisations. Il ny aurait donc pas de rattrapage du stock dimmobilisations
dj comptabilises et jamais amorties. En revanche, les dotations aux amortissements ne
pourraient pas tre neutralises sur le plan budgtaire (cf. 2.3.2.1) pour quelles jouent
leur rle dautofinancement de linvestissement (la dpense de fonctionnement aurait donc
pour contrepartie une recette dinvestissement).
Sur la base des donnes transmises par la DGFiP, la mission a analys limpact pour les
communes de plus de 10 000 habitants dun largissement des obligations damortissement,
en :
identifiant laugmentation nette en 2014 de la valeur brute des immobilisations

corporelles gres par les collectivits, hors terrains et hors rseaux et voiries
(6,1 Mds). Si llargissement du champ de lamortissement obligatoire avait t
appliqu en 2014, cest cet agrgat qui aurait fait lobjet dun amortissement
obligatoire ;
appliquant une dure damortissement moyenne de 30 ans 19.

Avec cette mthode dvaluation, si llargissement du champ de lamortissement obligatoire
propos par la mission avait t appliqu en 2014, il se serait traduit cette anne-l par une
dpense obligatoire supplmentaire dans la section de fonctionnement et par une recette
quivalente en section dinvestissement de 204 M, soit 0,4 % des dpenses de
fonctionnement de ces communes. En dautres termes, la section de fonctionnement aurait
permis de financer la section dinvestissement hauteur de 204 M. Cette dpense serait
reconduite dans les exercices ultrieurs pour toute la dure du plan damortissement et
augmenterait chaque anne des nouveaux amortissements.
2.4.2.2. Pour les communes entre 3 500 et 10 000 habitants, un amortissement

uniquement pour ordre , cest--dire comptable et sans incidence budgtaire
pourrait tre envisag
Comme indiqu, il napparat pas souhaitable de traiter indiffremment les communes au

regard des rgles damortissement qui leur sont imposes sans prendre en compte leur taille.
Pour autant, tout en maintenant les communes de moins de 3 500 habitants en dehors du
primtre de lamortissement obligatoire, une solution intermdiaire pourrait tre envisage
pour les communes entre 3 500 et 10 000 habitants : en plus de lactuel champ de
lamortissement obligatoire qui resterait identique, elles pourraient constater un
amortissement uniquement pour ordre pour les autres immobilisations. Pour les
immobilisations autres que les meubles et les immeubles productifs de revenus,
lamortissement cesserait donc dtre une opration dordre budgtaire pour devenir une
simple opration pour ordre sans aucun impact sur le budget. Concrtement, sur le plan
comptable, aucune dotation aux amortissements ne transiterait par le compte de rsultat ou
le budget de la commune et les seules oprations comptables concerneraient directement le
haut de bilan de la collectivit.
18
Sous rserve que leur classement parmi les immobilisations susceptibles dtre amorties soit maintenu lissue
des travaux de normalisation du CNOCP. Pour ltat, le CNOCP na en effet pas class les routes parmi les biens
amortissables.
19
Il nest pas possible dvaluer une dure moyenne damortissement des investissements des collectivits : celleci varie en fonction des choix des collectivits et de la nature des investissements. La dure de 30 ans ici retenue
est donc une convention.
- 17 -
Annexe II
18
Dans cette solution, diffrents niveaux dimplication des communes pourraient tre
envisags :
il pourrait tre ainsi prvu que le comptable public applique aprs information de la
collectivit et sans contrordre de celle-ci des dures damortissement standards
dfinies dans les instructions comptables ;
une autre solution serait que les assembles dlibrantes des communes dlibrent sur
des dures damortissement, charge ensuite au comptable de passer les oprations non
budgtaires affrentes ;
dans la mesure o lamortissement naurait pas dimpact budgtaire, une troisime
option serait galement possible : elle consisterait pour lassemble dlibrante
donner mandat lexcutif de la collectivit pour arrter avec le comptable public les
modalits de la politique damortissement.
La DGFiP a indiqu la mission quen ltat actuel des paramtrages informatiques de

lapplication Hlios, le passage doprations dordre non budgtaire ne peut tre automatis.
Ainsi, pour faciliter la tche des comptables publics, si une solution comme celle propose
tait retenue, une volution de lapplication Hlios serait ncessaire pour rendre automatique
les critures damortissement pour ordre aprs paramtrage des diffrentes dures
damortissement.
2.4.3. Sans modifier le champ de lamortissement obligatoire des dpartements et les

rgions, les possibilits de neutralisation budgtaire des amortissements pour
les nouveaux investissements pourraient tre supprimes
2.4.3.1. Lamortissement de la voirie et des rseaux resterait facultatif

Comme tout actif qui se dgrade avec le temps et ncessite des travaux de rhabilitation
rcurrents, la voirie peut tout fait tre amortie pour que le cot de renouvellement des
travaux de gros entretien soit liss dans le temps. La mission considre toutefois quun
largissement du champ de lamortissement obligatoire ne constitue pas la priorit. La
premire tape devrait consister limiter la neutralisation dans le champ actuel de
lamortissement obligatoire pour que lamortissement joue son rle dautofinancement
(cf. infra).
Un largissement la voirie du champ de lamortissement obligatoire aurait au demeurant un

impact significatif pour les dpartements dont 67 % de la valeur brute comptable est
constitue de la voirie et de rseaux (cf. annexe I).
2.4.3.2. Dans le champ de lamortissement obligatoire, les collectivits nauraient plus la

possibilit de recourir la neutralisation budgtaire des amortissements pour
Pour que lamortissement retrouve son rle dautofinancement, la mission propose de mettre
fin la possibilit quont les dpartements et rgions de neutraliser sur le plan budgtaire les
dotations aux amortissements relatives aux btiments administratifs et scolaires. Cette
modification ne vaudrait que pour les nouveaux investissements et les collectivits
garderaient donc la possibilit de neutraliser les dotations correspondant des plans
damortissement dj commencs.
- 18 -
Annexe II
19
Comme pour les communes, sur la base des donnes transmises par la DGFiP (cf. supra), la
mission a analys le cot que reprsenterait pour les dpartements et les rgions
limpossibilit de neutraliser sur le plan budgtaire les amortissements, en :
identifiant laugmentation nette en 2014 de la valeur brute des immobilisations

corporelles gres par les dpartements et rgions, hors terrains et hors rseaux et
voiries (3,2 Mds pour les dpartements et 2,1 Mds pour les rgions). Si la solution
propose avait t mise en uvre en 2014, cest cet agrgat qui aurait fait lobjet dun
amortissement obligatoire sans neutralisation possible ;
appliquant une dure damortissement moyenne de 30 ans.
Avec cette mthode dvaluation, si lvolution propose par la mission avait t applique en
2014, elle se serait traduite cette anne-l par une dpense obligatoire supplmentaire dans
la section de fonctionnement et par une recette quivalente en section dinvestissement de
106 M pour les dpartements et 68 M pour les rgions, soit respectivement 0,2 % et
0,3 % des dpenses de fonctionnement totale de ces collectivits. En dautres termes, la
section de fonctionnement des dpartements et rgions aurait permis de financer la section
de fonctionnement respectivement hauteur de 106 M et 68 M. Cette dpense obligatoire
serait reconduite dans les exercices ultrieurs pour toute la dure du plan damortissement et
augmenterait chaque anne des nouveaux amortissements. Il faut relever que ce chiffrage est
un majorant en ce quil nisole pas les dpartements et rgions qui faisaient dj le choix de
ne pas recourir ou de ne recourir que partiellement la possibilit de neutraliser
lamortissement. En effet, pour ces collectivits les dotations aux amortissements non
neutralises quelles enregistrent se sont traduites par une charge effective de
fonctionnement et une recette dinvestissement ; la fin de la possibilit de neutraliser serait
donc sans impact sur leurs finances.
Mme si l'impact de la mesure propose reste marginal, il pourrait cependant tre pnalisant
pour les dpartements qui connaissent d'importantes difficults financires, souvent lies
l'impact des dpenses sociales obligatoirement prises en charge par le conseil dpartemental.
La mission est consciente de ces difficults, mais elles ne lui semblent pas de nature
remettre en cause son propos ; elles relvent le cas chant de mesures de correction
spcifiques travers un fonds de soutien, dont les critres d'attribution pourraient
ventuellement intgrer les consquences de la fin de l'option de neutralisation des dotations
aux amortissements 20.
20 Voir
ce sujet : Les critres dligibilit et les modalits de rpartition dun fonds durgence aux dpartements
en difficult , rapport de linspection gnrale de ladministration, novembre 2015.
- 19 -
Annexe II
20
3. Alors que les ordonnateurs ne semblent pas sapproprier

systmatiquement le bilan comptable pour le pilotage de leur
politique patrimoniale, une rflexion sur le compte financier unique
dans les grandes collectivits apparat souhaitable
3.1. Les donnes patrimoniales sont clates entre le compte administratif et
le compte de gestion
Le code gnral des collectivits territoriales (article L. 1612-12) prvoit la prsentation
annuelle de deux comptes distincts dont les instructions budgtaires et comptables prcisent
la prsentation. Ces deux comptes sont la traduction du principe traditionnel de la sparation
entre lordonnateur, qui met le titre de recette ou le mandat de dpense (le maire pour la
commune, le prsident du conseil dpartemental pour le dpartement, le prsident du conseil
rgional pour la rgion) et le comptable, qui procde au paiement des dpenses et
lencaissement des produits.
Les deux comptes sont le compte administratif et le compte de gestion :
le compte administratif est tabli sous la responsabilit de lordonnateur et porte sur la

gestion budgtaire. Prsent formellement de la mme manire que le budget avec une
section de fonctionnement et une section dinvestissement, il dtaille les dpenses et
les recettes ordonnes au cours de lexercice et fait ressortir les rsultats budgtaires
de chaque section en fin dexercice. Ces rsultats budgtaires sont soumis une rgle
dquilibre spcifique et les rsultats peuvent tre reports au budget suivant ; le
compte fait aussi apparatre les restes raliser et un tableau des engagements hors
bilan, outre de nombreuses annexes ;
le compte de gestion est tabli sous la responsabilit du comptable public. Il a pour
objet de justifier lexcution du budget et de prsenter lvolution de la situation
patrimoniale et financire de la collectivit. Comportant notamment une balance
gnrale des comptes, un bilan et un compte de rsultat, il dtaille en comptabilit
gnrale les lments dactif et de passif, les charges et les produits de fonctionnement,
ainsi que les mouvements de comptes financiers.
Ces deux comptes ne permettent pas davoir une vision densemble unifie des enjeux
patrimoniaux dune collectivit. Le compte administratif, labor par lordonnateur, ne
permet pas de connatre la situation patrimoniale de la collectivit, qui apparat seulement au
bilan qui figure dans le compte de gestion labor par le comptable public. linverse, le
compte de gestion ne prsente pas ltat de la dette financire et les engagements hors bilan,
qui figurent dans les annexes du compte administratif. Le compte de gestion ne prsente pas
non plus les restes raliser en recettes ou en dpenses, essentiels pour le suivi de la
politique dinvestissement de la collectivit.
3.2. Le bilan comptable de la collectivit ne semble pas tre rgulirement

utilis comme un outil de pilotage de la politique patrimoniale par les
collectivits
La mission a ralis un questionnaire en ligne relay aux diffrents niveaux de collectivits

par les associations reprsentatives au niveau national et par lAFIGESE 21 pour mieux
connatre leurs pratiques en matire de gestion patrimoniale (cf. encadr 7).
21
LAFIGESE est lAssociation Finances Gestion valuation des collectivits territoriales qui regroupe des
gestionnaires, majoritairement au sein des directions financires des collectivits territoriales.
- 20 -
21
Annexe II

ont sollicit leurs adhrents 22.
plus faible pour le bloc communal : 124 rponses de communes et 74 rponses dEPCI. Toutefois, ces
rponses refltent la diversit du bloc communal en termes de population pour les communes ou de
type dEPCI 23.
ils peuvent tre utiliss avec, les rserves mthodologiques exposes, pour mieux apprhender les
Une des questions portait sur lusage que les collectivits font du bilan tabli annuellement
par le comptable public : constitue-t-il ou non un instrument oprationnel de suivi et de
pilotage pour les collectivits de leur politique patrimoniale ? Comme le montre le
graphique 1, une nette majorit de collectivits, quel quen soit le niveau, dclare ne pas
utiliser le bilan comptable pour suivre et piloter leur politique patrimoniale.
23
Pour les communes, la rpartition des rpondants par strate de population est la suivante : 55 communes de
mtropoles.
- 21 -
Annexe II
22
Graphique 1 : Rponse la question : le bilan tabli par le comptable public et intgr au

compte de gestion constitue-t-il selon vous un instrument de suivi et de pilotage de la politique
patrimoniale de votre collectivit ?
Source : Questionnaire adress par la mission des collectivits. Rpondants : 100 communes, 64 EPCI,
43 dpartements et 7 rgions.
Les cueils comptables relevs dans la partie 1 qui risquent de fausser la sincrit du bilan
peuvent expliquer que des collectivits nutilisent pas ou peu le bilan, comme support de leur
politique patrimoniale. Certaines collectivits dplorent galement que la valorisation des
immobilisations au cot historique, ncessairement diffrente, et parfois trs loigne de la
valeur vnale des biens, ne permette pas de donner une vision oprationnelle de la valeur des
actifs de la collectivit.
lvidence, lclatement des informations dcrit plus haut participe galement la faible
utilisation par les ordonnateurs du bilan tabli par les comptables publics. Un gestionnaire
sintressera en priorit aux donnes du compte administratif quil traite pour suivre au fur
et mesure les restes raliser sur ses oprations dinvestissement plutt que dutiliser un
document quil ne ralise pas lui-mme et dont les informations quil contient sont partielles.
3.3. En lien avec la certification des comptes, un compte financier unique pour
les collectivits les plus importantes serait susceptible damliorer la
connaissance du patrimoine, et, partant, de faciliter la dfinition et le suivi
dune politique patrimoniale
Lide du compte financier unique nest pas rcente : elle a par exemple t voque en 2001
dans les travaux engags par la direction gnrale de la comptabilit publique sur la
rnovation de la gestion publique, dans le cadre dun rapport de Pierre Richard en 2006 24 ou
plus rcemment par le rapport dAlain Lambert et Martin Malvy 25.
24 Solidarit et performance : les enjeux de la matrise des dpenses publiques locales , Pierre Richard,
dcembre 2006.
25
Pour un redressement des finances publiques fond sur la confiance mutuelle et lengagement de chacun ,
Martin Malvy et Alain Lambert, avril 2014.
- 22 -
23
Annexe II
Sil nentrait pas dans le champ de la mission danalyser les difficults techniques de mise en
uvre, un compte financier unique, au moins pour les plus grandes collectivits, permettrait
damliorer la lisibilit des enjeux patrimoniaux dune collectivit, renforcerait
lappropriation par lordonnateur du bilan comptable et serait susceptible de permettre un
enrichissement des dbats financiers des assembles dlibrantes, souvent centrs
essentiellement sur les flux et les rsultats annuels.
En tout tat de cause, les rflexions sur le compte financier unique doivent sinscrire dans le
cadre de lexprimentation en cours sur la certification des comptes de collectivits
territoriales volontaires 26.
26
Exprimentation prvue larticle 110 de la loi n 2015-991 du 7 aot 2015 portant nouvelle organisation
territoriale de la Rpublique.
- 23 -
ANNEXE III
Analyse de lorganisation et des stratgies

patrimoniales des collectivits
territoriales
SOMMAIRE
1.
PRECISIONS METHODOLOGIQUES ............................................................................................... 1
2.
LES COLLECTIVITES DISPOSENT DUNE CONNAISSANCE PHYSIQUE DE LEUR

PATRIMOINE DE PLUS EN PLUS FINE, MEME SI LEURS INVENTAIRES SONT
PARFOIS PARTIELS ET DUNE PRECISION HETEROGENE..................................................... 3
2.1. La connaissance physique et lapprciation de ltat de vtust de leur
patrimoine par les collectivits sont trs variables .................................................................... 3
2.1.1. La connaissance physique du patrimoine au travers dun inventaire tend
se dvelopper au sein des collectivits territoriales ..........................................................3
2.1.2. Mme lorsque ces inventaires existent, ils ne permettent pas toujours aux
collectivits de disposer des lments dinformation ncessaires
ltablissement dune stratgie patrimoniale ....................................................................... 5
2.2. La connaissance juridique est rendue complexe, tant du fait des diffrents
statuts de biens, que des consquences des transferts de comptence ............................. 8
2.2.1. La distinction entre les biens relevant du domaine public et du domaine
priv emporte des consquences importantes sur les modalits de gestion
des biens .................................................................................................................................................8
2.2.2. Les transferts de proprit dans le cadre de la dcentralisation ne sont pas
toujours achevs et le rgime de mise disposition des biens dans le cadre
des transferts de comptences aux intercommunalits est source de
complexit .......................................................................................................................................... 10
3.
SI CERTAINES COLLECTIVITES SE SONT DOTEES DOUTILS DE PILOTAGE ET

DUN DOCUMENT DE PROGRAMMATION PATRIMONIALE, A LORIGINE DUNE
STRATEGIE, CETTE DEMARCHE EST ENCORE LOIN DETRE GENERALISEE ................ 12
3.1. La structuration de la fonction immobilire et la formalisation dun document
de programmation pluriannuel tendent se dvelopper ..................................................... 12
3.1.1. La structuration de la fonction immobilire ddie tend merger au sein
des collectivits territoriales disposant dune taille critique ..................................... 12
3.1.2. Certaines collectivits ont dvelopp une stratgie immobilire et
patrimoniale ..................................................................................................................................... 13
3.2. Lorsquelles existent, les stratgies de gestion de patrimoine sappuient
gnralement sur des systmes dinformation et de gestion .............................................. 16
3.2.1. Plusieurs collectivits territoriales se sont dotes doutils de suivi et de
pilotage en matire de patrimoine mais ils restent dploys de faon
htrogne ......................................................................................................................................... 16
3.2.2. Certaines collectivits ont entrepris dintgrer dans un systme
dinformation unique leurs diffrents outils de gestion ................................................ 18
3.3. Une dmarche doptimisation des dpenses immobilires semble engage dans
les collectivits les plus importantes mais la mutualisation de la gestion du
patrimoine au niveau intercommunal demeure limite ........................................................ 18
3.3.1. Loptimisation de la gestion de leur patrimoine immobilier, qui passe par
exemple par la rationalisation de loccupation des immeubles de bureaux,
est variable en fonction des niveaux de collectivits territoriales ........................... 19
3.3.2. La mutualisation au niveau intercommunal de la gestion du patrimoine
est encore limite ............................................................................................................................ 21
Annexe III
1. Prcisions mthodologiques
La prsente annexe sattache valuer ltat de connaissance de leur patrimoine par les
collectivits territoriales, notamment sous langle physique et juridique. La connaissance du
patrimoine du point de vue financier et comptable est traite dans lannexe II. Il sagit
galement didentifier quelles sont les stratgies visant en rationaliser lutilisation et,
lorsque cette stratgie existe, danalyser la manire dont les collectivits se sont organises
et, le cas chant de valoriser les bonnes pratiques.
Afin de conduire sa rflexion, la mission sest tout dabord appuye sur des changes avec les
associations nationales dlus, ainsi quavec plusieurs organismes ayant dvelopp une
expertise sur le sujet (notamment la Banque postale, la Caisse des dpts ou encore France
Domaine) 1. Elle sest, en outre, rfre aux tudes, rapports, comptes rendus de colloques et
autres documents produits par ces associations et organismes.
Elle a galement utilis la documentation produite sur le sujet par la Cour des comptes (CDC)
dans le cadre de son rapport public annuel 2013, et les chambres rgionales des comptes
(CRC). Ces dernires ont procd, en amont du rapport de la CDC en 2013, lexamen du
patrimoine immobilier dune soixantaine de collectivits. En dehors de cet exercice, elles
effectuent, dans le cadre de leurs comptences de contrle des comptes et de la gestion
budgtaire des collectivits territoriales, un examen frquent de leur gestion patrimoniale,
sans toutefois que cet examen ne soit systmatique. La mission a donc tudi les relevs
dobservations dfinitives (ROD) ayant aliment le rapport annuel 2013 de la CDC, ainsi que
ceux qui ont t produits depuis 2013. Au total, 80 relevs ont ainsi pu tre exploits.
Lexploitation de ces rapports a t complte par des entretiens avec des lus ou des
responsables administratifs de plusieurs collectivits territoriales, raliss soit Paris, soit
dans le cadre de visites de terrain.
Enfin, la mission a crois les lments issus de ces lectures avec la synthse des rponses
lenqute ralise par la mission et diffuse des collectivits territoriales via les associations
nationales de collectivits (cf. encadr 1).

Le nombre de rponses est lev pour les dpartements (56 rponses) et les rgions (8 rponses). Il
est plus faible pour le bloc communal, ce qui est li un chantillon plus rduit : 124 rponses de
communes et 74 rponses dEPCI. Toutefois, ces rponses refltent la diversit du bloc communal en
termes de population pour les communes ou de type dEPCI [2].
Pour les communes, dans 59 % des cas, lenqute a t complte par des lus et dans 41 % des cas par
des responsables administratifs. En revanche, dans plus de 95 % les cas pour tablissements publics de
1 Cf. annexe
2
VII, liste des personnes rencontres.
LAMF a diffus le questionnaire aux membres de sa commission des finances, compose de maires de
[2]
Pour les communes, la rpartition des rpondants par strate de population est la suivante : 55 communes de
mtropole.
-1-
Annexe III
coopration intercommunale (EPCI), les dpartements et les rgions, ce sont des responsables
administratifs qui ont rpondu cette enqute.
ils peuvent tre utiliss avec, les rserves mthodologiques exposs, pour mieux apprhender les
Source : Mission.
Les tendances qui se dgagent de cette synthse, ainsi que les lments plus qualitatifs qui
ont t transmis par certains rpondants ont permis dillustrer, conforter ou nuancer
lanalyse mene jusqualors. Les donnes issues de cette enqute ont t compltes par celle,
ralise en mars dernier, par le cabinet Deloitte 3 auprs de 34 intercommunalits 4 pour le
compte de lassemble des communauts de France (AdCF) et lassociation des directeurs
gnraux des communauts de France (ADGCF).
Lanalyse produite dans la prsente annexe repose ainsi sur le croisement de plusieurs
sources documentaires, qui permettent de prendre en compte une grande varit de
situations locales. Elle prsente nanmoins des limites, lies la composition mme de
lchantillon utilis, qui repose sur le choix de programmation des CRC et sur le nombre de
rponse lenqute de la mission adresse aux collectivits territoriales (262 rponses). Cet
chantillon fournit certes une matire intressante, mais il ne saurait permettre den
dgager des tendances statistiques, ainsi que des enseignements et des modes
dorganisation applicables lensemble des collectivits territoriales.
En dfinitive, si les diffrentes sources utilises sont partielles, elles sont les seules qui
permettent de bnficier dune matire relativement consquente dans le domaine de la
gestion patrimoniale des collectivits territoriales. Leur exploitation apparat donc suffisante
pour dessiner de grandes tendances et fonder les constats, analyses et opinions qui sont
produits dans les dveloppements qui suivent.
Par ailleurs, la documentation disponible et les informations recueillies auprs des

collectivits territoriales sont gnralement plus abondantes et prcises sagissant du
patrimoine immobilier que du patrimoine foncier, de la voirie ou des biens mobiliers.
Cabinet Deloitte, AdCF, ADGCF, Baromtre 2016 de la gestion immobilire des intercommunalits ,
mars 2016.
Ces 34 communauts regroupent 5 millions dhabitants. 85 % des communauts rpondantes sont des
communauts dagglomration.
-2-
Annexe III
2. Les collectivits disposent dune connaissance physique de leur

patrimoine de plus en plus fine, mme si leurs inventaires sont
parfois partiels et dune prcision htrogne
2.1. La connaissance physique et lapprciation de ltat de vtust de leur
patrimoine par les collectivits sont trs variables
2.1.1. La connaissance physique du patrimoine au travers dun inventaire tend se
dvelopper au sein des collectivits territoriales
Avant le suivi comptable et la vrification du statut juridique des biens, le recensement
physique constitue le premier niveau de connaissance du patrimoine ; il sagit pour les
collectivits de recenser les biens qui leur appartiennent et den prciser les caractristiques
essentielles (usage, surface, niveau dusure, etc.).
Cette connaissance permet didentifier les cots de fonctionnement ventuels de chaque

quipement, dvaluer le potentiel de valorisation du bien ou encore de prioriser le cas
chant les investissements raliser en quipements nouveaux venant se substituer un
quipement existant ou destins rpondre un nouveau besoin (cf. annexe IV).
De plus en plus de collectivits territoriales se sont aujourdhui engages dans ce travail de

recensement de leurs biens. Ainsi, selon les rsultats de lenqute effectue dans le cadre de
la mission, la totalit des rgions ayant rpondu disposent dun inventaire de ce type ; il en
est de mme pour neuf dpartements sur dix, huit EPCI sur dix et sept communes sur dix
(cf. graphique 1).
Concernant les seules intercommunalits, ltude du cabinet Deloitte montre que plus de la
moiti dentre elles ont ralis un inventaire de leur patrimoine foncier et immobilier. Ltude
rvle par ailleurs que, parmi celles qui nont pas encore entrepris cette dmarche court
terme, la ralisation dun inventaire du patrimoine fait partie des objectifs des
intercommunalits concernes.
-3-
Annexe III
Graphique 1 : Collectivits ayant dclar la mission quelles disposaient dun recensement de

leurs biens patrimoniaux au travers dun inventaire 5
120%
100%
80%
73%
80%
91%
100%
Collectivits disposant
d'un inventaire de
leurs biens
patrimoniaux
60%
40%
Collectivits ne
disposant pas d'un
inventaire de leurs
biens patrimoniaux
20%
0%
Source : Enqute ralise par la mission en lien avec les associations nationales de collectivits. 260 rpondants dont
122 communes, 74 EPCI, 56 dpartements et 8 rgions
Lorsquil existe, la mission a constat que ce travail dinventaire est conduit avec des
mthodes diffrentes selon les collectivits.
En effet, certaines collectivits ralisent un travail de listage, de comptabilisation et de

vrification, tandis que dautres privilgient un recoupement des informations existantes au
sein de diffrents services.
Lorsque leurs moyens le leur permettent, certaines collectivits sappuient sur un ou

plusieurs systmes dinformation, alors que dans certaines communes, singulirement les
communes de petite dimension, linventaire repose sur des fichiers raliss via un tableur ou
sur des fichiers papier.
Le rapport 2008 de la fdration des maires des villes moyennes 6 intitul La gestion
dynamique du patrimoine, de nouvelles marges de manuvre pour les villes moyennes
propose une classification des biens patrimoniaux en quatre types dactifs :
les actifs historiques (mairie, cimetires, difices cultuels) ;

les actifs destins aux services publics (complexes sportifs, crches, coles, espaces
verts, mdiathque, parking) ;
les actifs destins aux services internes (locaux des services administratifs, des services
techniques) ;
la voirie et rseaux divers (routes, rseaux cbls, dlectrification, deau).
Certaines collectivits ont ainsi dfini diffrentes catgories dactifs. Par exemple, les actifs du
dpartement des Hautes-Pyrnes sont ainsi rpartis en trois catgories : actifs
dexploitation, actifs de dveloppement et actifs de rendement. Par ailleurs, ce dpartement a
opr un classement thmatique de ses biens patrimoniaux en sept domaines : administratif,
culture-sports, ducation, routes, sant, scurit et solidarit.
5
La question pose tait la suivante : Disposez-vous dun recensement des biens de votre collectivit, au travers
dun inventaire ?
6 Cette
fdration a t renomme Villes de France en 2014.
-4-
Annexe III
Enfin, l o lingnierie interne ou les ressources humaines disponibles font dfaut, certaines
collectivits territoriales font appel un prestataire extrieur qui mette leur disposition des
outils ou qui ralise linventaire de leurs biens patrimoniaux pour le compte de la collectivit.
Ainsi, le dpartement du Loiret ou pour la commune dAudincourt, situe dans le
dpartement du Doubs, ont fait appel un prestataire extrieur pour les accompagner dans la
ralisation de cet inventaire.
2.1.2. Mme lorsque ces inventaires existent, ils ne permettent pas toujours aux
collectivits de disposer des lments dinformation ncessaires
ltablissement dune stratgie patrimoniale
2.1.2.1. Lorsque des inventaires physiques existent, ils ne sont pas toujours uniques,
exhaustifs et complets
Si la fiabilisation de linventaire physique des biens patrimoniaux constitue une premire
tape pour la mise en uvre dune gestion active du patrimoine, il doit galement permettre
de disposer des principales caractristiques des biens patrimoniaux, permettant
dapprhender son tat de vtust du parc ou ses cots de fonctionnement.
Or les collectivits qui disposent dun inventaire physique de leurs biens, ont prcis dans le
cadre de lenqute ralise par la mission que cet inventaire ntait pas toujours unique et
exhaustif. Ainsi, sils sont gnralement raliss, les inventaires nen sont pas moins
htrognes.
En premier lieu, il ne sagit pas ncessairement dun document unique permettant une vision
densemble du patrimoine existant. Dans le questionnaire diffus par la mission, 32 % des
communes, 42 % des EPCI, 53 % des dpartements et la moiti des rgions indiquent ainsi
que le recensement du patrimoine fait lobjet de plusieurs inventaires thmatiques grs de
faon indpendante, ventuellement par diffrents services (cf. graphique 2). Les CRC ont
frquemment relev le manque de lisibilit des recensements existants. Les informations
sont ainsi distilles dans plusieurs documents, sans quil nen existe une synthse lchelle
de la collectivit.
-5-
Annexe III
Graphique 2 : Prsentation de linventaire physique des collectivits territoriales 7
80%
70%
68%
58%
60%
50%
53%
47%
50%50%
30%
Distingu en plusieurs
recensements thmatiques
grs de faon
indpendante
20%
Un document unique
40%
42%
32%
10%
0%
122 communes, 74 EPCI, 56 dpartements et 8 rgions.
Par ailleurs, les inventaires ne sont pas toujours mis jour de faon suffisamment rgulire.
Sur les 250 rponses lenqute reues par la mission ce sujet, 52 % des EPCI des
dpartements indiquent avoir rcemment vrifi le caractre exhaustif de leur patrimoine. Ce
pourcentage est de 38 % pour les communes et les rgions ayant rpondu lenqute.
Enfin, les inventaires des collectivits savrent souvent partiels la fois concernant les biens
recenss et les donnes quils contiennent. Par exemple, 12 % des communes dclarant
disposer dun inventaire prcisent que le foncier quelles dtiennent ny est pas rpertori. Ce
chiffre est de 28 % pour les biens mobiliers.
Les CRC ont galement point le caractre incomplet des inventaires raliss par certaines
collectivits. Parfois, linventaire ne concerne quune partie du parc cest notamment le cas
dinventaires centrs sur les seuls tablissements scolaires ou sur limmobilier de
bureau - lorsquil a t labor pour rpondre une commande identifie, souvent lie un
secteur particulier.
Il faut noter que le travail est, sans doute, plus difficile mener pour les intercommunalits et
communes, que pour les dpartements et rgions. En effet, les premires se caractrisent par
un spectre de comptences plus large, dont lhistoire est maille de plusieurs vagues de
transferts, sources de dveloppement, mais galement de complexification de leur
patrimoine. Les dpartements et rgions ont, certes, vu le primtre de leurs comptences
saccrotre avec la dcentralisation, mais leur patrimoine apparat moins diffus, davantage
concentr sur quelques comptences structurantes (cf. annexe I) et donc plus facile
recenser.
La question pose tait la suivante : Le cas chant, l'inventaire est-il un document unique ou distingus en
plusieurs recensements thmatiques grs de faon indpendante ? .
-6-
Annexe III
2.1.2.2. La prcision des informations figurant dans les inventaires est variable, en
particulier sur ltat du bti
Les inventaires des collectivits sont galement htrognes dans le champ des informations
qui y figurent.
Certaines collectivits ont des recensements particulirement dtaills et sattachent lister,

dans leurs inventaires, lensemble des btiments et prcisent, pour chacun dentre eux, un
ensemble de donnes : localisation gographique, nature de loccupation, valuation de la
valeur du bien, parfois, analyse des cots et recettes associes, etc. Les CRC ont ainsi salu la
prcision du travail effectu par certaines collectivits (par exemple lancienne rgion PoitouCharentes ou la commune de Chteauroux dans lIndre). Ce type de dmarche permet
dasseoir la gestion patrimoniale sur une comptabilit analytique.
Tous les inventaires ne sont toutefois pas de ce niveau de finesse. Si le nombre de btiments
est gnralement connu par les collectivits, moins nombreux sont les inventaires qui
prcisent la superficie de ces btiments (cf. graphique 3).
Graphique 3 : Type dinformations contenues dans les inventaires physiques des collectivits
96%
100%
80%
92%
82%
60%
60%
40%
40%
29%
EPCI
Dpartements
20%
0%
Communes
Rgions
Nombre de
btiments
Superficie des
btiments
Informations sur
ltat du bti et les
ventuels besoins de
rhabilitation
Plus rares encore sont les inventaires qui apportent des prcisions sur ltat du bti et les
ventuels besoins de rhabilitation : moins de 30 % des communes et des EPCI et 40 % des
dpartements disposent de telles informations. La connaissance de ltat de vtust du
patrimoine permet de prioriser puis le cas chant programmer des oprations de
rhabilitation. Or, ces besoins de rhabilitation pourraient tre aujourdhui insuffisamment
pris en compte par les collectivits (cf. annexe IV).
Dans le cadre de lenqute ralise auprs de collectivits, la mission a interrog des
collectivits sur leur apprciation gnrale de leur patrimoine, en le notant sur une chelle
de 1 4 :
1 : patrimoine majoritairement en excellent tat (neuf ou rcemment rhabilit) ;

2 : patrimoine majoritairement en bon tat ncessitant une maintenance courante ;
3 : patrimoine ncessitant dans lensemble des travaux de rnovation frquents ;
4 : patrimoine ncessitant dans lensemble de lourds travaux de rhabilitation.
-7-
Annexe III
Les collectivits rpondantes ont estim que le patrimoine quelles grent est dans un tat
globalement moyen la fois concernant les btiments ainsi que la voirie et les rseaux : ltat
des btiments et de la voirie est en moyenne valu entre 2,3 et 2,6 (cf. tableau 2). Ces
chiffres moyens masquent des ralits trs diffrentes entre collectivits : 10 % des
communes rpondantes indiquent ainsi que leurs btiments ncessitent dans lensemble de
lourds travaux de rhabilitation.
Tableau 1 : Estimation de ltat du patrimoine existant value par les collectivits territoriales
Communes
EPCI
Dpartements
Rgions
Note moyenne de ltat

densemble des btiments
de 1 4
2,4
2,3
2,4
2,2

densemble des voiries et
rseaux de 1 4
2,6
2,4
2,4
2,3
Source : Enqute ralise par la mission en lien avec les associations nationales de collectivits. 239 collectivits
rpondantes : dont 116 communes, 71 EPCI, 47 dpartements, 5 rgions.
2.2. La connaissance juridique est rendue complexe, tant du fait des diffrents
statuts de biens, que des consquences des transferts de comptence
2.2.1. La distinction entre les biens relevant du domaine public et du domaine priv
emporte des consquences importantes sur les modalits de gestion des biens
Le droit de la proprit publique distingue dans le patrimoine des personnes publiques les
biens qui relvent du domaine public, soumis un rgime juridique exorbitant de droit
public, et ceux qui relvent du domaine priv qui relve du droit commun de la proprit
(cf. encadr 3).
Lidentification du statut juridique applicable aux diffrents biens revt donc une importance
particulire, compte tenu des diffrences concrtes de gestion induites par cette qualification
juridique, tant en termes de possibilits de valorisation que de cession.
-8-
Annexe III
Encadr 2 : Le patrimoine des collectivits, entre domaine public et domaine priv

Depuis 2006, le code gnral de la proprit des personnes publiques (CG3P) confre un fondement
lgislatif la dfinition jusqualors jurisprudentielle du domaine public immobilier. En application
des dispositions de larticle L. 2111-1 du CG3P font ainsi partie du domaine public les biens
appartenant une personne publique et qui sont soit affects lusage direct du public, soit affects
un service public pourvu quen ce cas ils fassent lobjet dun amnagement indispensable 8
lexcution des missions de ce service public.
Concrtement, les biens du domaine public des collectivits territoriales recouvrent la voirie
communale ou dpartementale, les glises et les cimetires, les locaux ouverts au public ou aux
usagers des services publics (mairies, stades, collges, lyces, etc.). Les biens du domaine public sont
inalinables (impossibilit de vendre des biens du domaine public) et imprescriptibles (le bien ne
perd pas sa qualit publique du fait dune absence dutilisation). Toute occupation privative du
domaine public est soumise un rgime dautorisation temporaire, prcaire et rvocable, et donnant
lieu au paiement dune redevance (cf. annexe IV).
La loi donne une dfinition a contrario du domaine priv des personnes publiques, savoir que les
biens nappartenant pas au domaine public relvent du domaine priv (article L. 2211-1 du CG3P). De
plus, quatre catgories de biens relvent de ce domaine par dtermination de la loi : les rserves
foncires, les biens immobiliers usage de bureau qui ne forment pas un bien indivisible avec ceux
relevant du domaine public, les chemins ruraux, les bois et forts soumis au rgime forestier.
Source : Mission.
Selon les rsultats de lenqute ralise par la mission, le statut juridique des biens est
considr comme relativement bien connu par les dpartements - 84 % dclarent en avoir
connaissance - et moyennement connu par les autres collectivits - 62 % pour les communes,
58 % pour les EPCI et 57 % pour les rgions (cf. graphique 4). Ces chiffres contrastent avec
les observations des CRC qui mettent en exergue une certaine fragilit dans la connaissance,
par les collectivits territoriales, de leur patrimoine sous langle juridique.
Graphique 4 : Recensement au sein de linventaire du statut juridique du bien
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
84%
62%
Communes
58%
57%
EPCI
Dpartements
Rgions
L'inventaire de la collectivit recense le statut juridique des biens

L'inventaire de la collectivit ne recense pas le statut juridique des biens
Avant 2006 et la rforme du CG3P, la jurisprudence retenait le critre dun amnagement spcial et non
indispensable . La rforme sest ainsi traduite par un resserrement du primtre de la domanialit publique.
-9-
10
Annexe III
2.2.2. Les transferts de proprit dans le cadre de la dcentralisation ne sont pas

toujours achevs et le rgime de mise disposition des biens dans le cadre des
transferts de comptences aux intercommunalits est source de complexit
Loptimisation du patrimoine des collectivits territoriales ncessite non seulement quelles
sachent si elles dtiennent la proprit des biens quelles occupent et lorsquelles nen sont
pas propritaires, quelles aient connaissance des modalits selon lesquelles il leur est permis
doccuper certains locaux (mise disposition gratuite, location, affectation, etc.).
Or, les transferts successifs de comptences lis la dcentralisation et au dveloppement de

lintercommunalit se sont accompagns de mouvements immobiliers qui ont contribu
complexifier le paysage patrimonial. Il peut sensuivre des incertitudes sur la proprit des
biens ou des croisements de proprit qui rendent plus difficile la connaissance et, partant, la
gestion du patrimoine des collectivits.
En outre, la formalisation des transferts en pleine proprit des quipements de ltat aux
collectivits dans le cadre de la dcentralisation nest pas entirement acheve. Les premires
lois de dcentralisation ne prvoyaient pas un transfert de proprit mais une simple mise
disposition constate par procs-verbal des quipements ncessaires lexercice des
comptences nouvellement transfres.
Depuis la loi du 13 aot 2004 9, sest engage une dmarche de simplification conjointe entre
ltat et les collectivits territoriales qui vise faire de lutilisateur des quipements le
propritaire. Cette dmarche, qui doit se faire titre gratuit et ncessite ltablissement
dactes de cession par le service des domaines, concerne notamment les ports, les
arodromes, les routes et les immeubles des collges et lyces. La Cour des comptes relevait
dans son rapport public de 2013 10 que cette dmarche, complexe, du fait de lexistence de
multiples problmes administratifs ainsi que du cot des actes, et qui na t engage quen
2008, na pas encore t mene partout son terme.
Quand bien mme le transfert aurait t opr de ltat aux collectivits, peuvent subsister
une multiplicit de propritaires sur un mme site, comme un collge, proprit du
dpartement, mais dont le gymnase est la proprit de la commune. En effet, le code de
lducation11 prvoit la possibilit dun transfert de proprit au dpartement ou la rgion
des biens immobiliers dun collge ou dun lyce dtenus par une commune, mais cela ne
constitue pas une obligation.
Loi n 2004-809 du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales, considre communment
comme lacte II de la dcentralisation.
10
Limmobilier des collectivits territoriales : vers une gestion plus dynamique , rapport public annuel de la
Cour des comptes, 2013.
11 Article L. 213-3 pour les collges et article L. 214-7 pour les lyces. Le transfert est toutefois de droit si le
dpartement ou la rgion effectue sur ces biens des travaux de construction, de reconstruction ou d'extension.
- 10 -
Annexe III
11
Les transferts dquipements des communes aux intercommunalits suite aux transferts de
comptence sont galement source de complexit. En effet, lexception des communauts
urbaines pour lesquelles le transfert de comptence se traduit par un transfert de proprit
du patrimoine ncessaire lexercice des comptences transfres 12, le rgime de droit
commun applicable aux transferts des quipements dans le cadre de lintercommunalit est
la mise disposition 13. Or, la mise disposition consiste en la transmission des droits et
obligations du propritaire sans que le bnficiaire ne dispose du droit daliner le bien ni de
droits rels sur les constructions quil difie sur ce bien. Outre le fait que les mises
disposition ne sont pas systmatiquement formalises, ce rgime peut constituer une
contrainte pour une gestion dynamique du patrimoine des EPCI. Alors que la carte
intercommunale est en cours de rationalisation dans le cadre de la loi NOTRe 14, il pourrait
tre envisag de prvoir des transferts de proprit plus systmatiques des communes aux
intercommunalits. Alors quil est aujourdhui lexception, le transfert en pleine proprit
pourrait ainsi devenir la rgle.
Proposition n 1 : Lors de transferts de comptences de la commune lEPCI, faire du
transfert en pleine proprit des quipements ncessaires lexercice de ces
comptences le rgime de droit commun.
Une connaissance partielle du statut juridique des biens patrimoniaux peut engendrer des
situations la fois paradoxales et coteuses. la Runion par exemple, la collectivit recourt
massivement la location, alors quelle possde de nombreux btiments, dont elle ignore
bien souvent les conditions doccupation (prsence frquente de tiers, sans convention, et
donc sans redevance, ni loyer). Elle a rcemment engag une dmarche visant clarifier les
rgimes juridiques applicables et optimiser lutilisation de son patrimoine 15.
De nombreuses collectivits ont entrepris doprer une clarification juridique de leur

patrimoine, mme si les dmarches engages sont souvent longues, en raison dun historique
parfois difficile reconstituer. Cest le cas notamment de la Nivre qui est parvenue
identifier prcisment les locaux lous et mis disposition, tablissant pour chacun deux les
documents qui pouvaient faire dfaut (tat des locations et conventions de mise
disposition) 16.
Au total, la connaissance du patrimoine constitue un enjeu important pour les collectivits

territoriales. Elle sest renforce ces dernires annes mais demeure disperse, non
systmatise, ponctuelle et nest mobilise dans son ensemble que lorsque les circonstances
le ncessitent : diagnostic cibl en vue de se conformer une norme rendue obligatoire,
tudes consquentes et dtailles lies au dveloppement dun projet, projet de cession, etc.
12 Article
L. 5215-28 du CGCT.
Articles L. 5211-5 (cration), L. 5211-17 (extension de comptences) et L. 5211-18 (extension de primtre) du
CGCT. Le transfert dquipements en pleine proprit lintercommunalit, titre gracieux ou non, est possible
13
14
Loi n 2015-991 du 7 aot 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la Rpublique. Il apparat logique
de lier une dmarche de dcroisement de la proprit l'avancement de la rationalisation de la carte des EPCI. Le
caractre fluctuant des primtres des EPCI s'accommode mal en effet d'un transfert en pleine proprit.
15
Chambre rgionale des comptes de La Runion, Rapport dobservations dfinitives sur la gestion de la rgion
Runion, dcembre 2013.
16 Chambre
rgionale des comptes de Bourgogne France Comt, Rapport dobservations dfinitives sur la gestion du
dpartement de la Nivre, dcembre 2012.
- 11 -
Annexe III
12
3. Si certaines collectivits se sont dotes doutils de pilotage et dun

document de programmation patrimoniale, lorigine dune stratgie,
cette dmarche est encore loin dtre gnralise
3.1. La structuration de la fonction immobilire et la formalisation dun
document de programmation pluriannuel tendent se dvelopper
3.1.1. La structuration de la fonction immobilire ddie tend merger au sein des
collectivits territoriales disposant dune taille critique
La gestion patrimoniale est souvent clate au sein de plusieurs directions diffrentes et
parfois, gre de manire sectorielle, entre les multiples directions thmatiques
(enseignement, culture, voirie, sports, etc.) qui interviennent dans le cadre de la gestion des
biens relatifs aux politiques publiques, dont elles ont la charge.
Lorsquil existe une direction des btiments, il sagit en gnral dun service ressource, en
charge du suivi physique des biens, de lentretien courant et des travaux. Mme si
lorganisation interne des collectivits savre trs diffrente en fonction des niveaux de
collectivits et au sein de chacun des niveaux de collectivit, trois autres directions
transversales, interviennent gnralement, en sus des directions sectorielles, en matire
patrimoniale :
la direction en charge de lurbanisme ou de lamnagement qui peut grer les

acquisitions et cessions, ainsi que les questions de matrise douvrage et
dinfrastructures ;
la direction des finances en charge des aspects comptables et budgtaires ;
la direction des affaires juridiques gnralement charge du suivi des conditions
doccupation.
En ralit, si lon recoupe ces diffrentes entits avec la typologie gnralement utilise pour
identifier les diffrentes fonctions immobilires, la direction urbanisme renvoie aux
questions darbitrage dactifs et de gestion de parc (selon la terminologie anglo-saxonne,
l Asset Management ) tandis que les directions budgtaires et juridiques se voient, en
gnral, confier deux autres aspects du mtier immobilier que sont la gestion des contrats,
des loyers et des redevances du portefeuille des proprits utilises (le Property
management ou PM), la direction des btiments se situant davantage dans la gestion des
locaux et des services qui y sont lis (le Facility management ou FM) 17.
Au moment o la question patrimoniale merge, lide de doter la fonction immobilire dun
service ddi se dveloppe dans de nombreuses collectivits, permettant dinscrire ces trois
fonctions dans un cadre coordonn voire de les fusionner au sein dun mme service.
Nanmoins, lexistence dune entit spcifiquement charge de porter la fonction

immobilire, et dote cette fin dune lgitimit au sein de lorganigramme et deffectifs
ddis, est loin dtre gnralise.
Lenqute mene par la mission aprs de collectivits rvle des diffrences importantes en
matire de structuration de la fonction immobilire en fonction des diffrents niveaux de
collectivits (cf. graphique 8) :
seuls 16% des communes, 22% des EPCI et 33% des rgions ont structur cette
fonction au sein dune seule et mme direction ;
17 Cette
rpartition des missions correspond la typologie anglo-saxonne du Corporate real estate management.
- 12 -
Annexe III
13
en revanche, 64% des dpartements prcisent avoir organis leur fonction immobilire
au sein dune direction unique.
Graphique 5 : Niveau de structuration de la fonction immobilire au sein dune direction unique

90%
84%
80%
78%
67%
64%
70%
60%
50%
36%
40%
30%
20%
16%
33%
22%
La fonction
immobilire est
structure au sein
d'une direction unique
La fonction
immobilire est clate
entre plusieurs
directions diffrentes
10%
0%
En pratique, les configurations sont trs diverses :
recentrage des procdures immobilires au sein dun ple ressources et ingnierie

au sein de la communaut urbaine du Grand Nancy ;
cration dune petite cellule de quelques agents positionne auprs du directeur
gnral des services pour la communaut dagglomration du Grand Besanon ;
constitution dun service intgr sous forme dune direction du patrimoine et de
limmobilier, qui gre lensemble des aspects et dispose cette fin, de lensemble des
leviers pour la communaut dagglomration du Grand Montauban avec la mise en
place dune direction des affaires juridiques, du patrimoine et des assurances, double
dune instance politique, la commission du patrimoine, charge de valider les dcisions
prises en matire immobilire.
Mais cet effort de structuration semble se heurter parfois aux habitudes prises par les
services sectoriels, qui ont encore le rflexe dintervenir, lorsquun choix patrimonial, mme
mineur, concerne leur secteur dactivit, interfrant ainsi avec laction de la direction ddie.
3.1.2. Certaines collectivits ont dvelopp une stratgie immobilire et patrimoniale
Une stratgie immobilire et patrimoniale vise fournir une vision densemble claire
moyen terme en faisant le lien entre les diffrents biens patrimoniaux. Sappuyant sur un
recensement des biens et une analyse des cots, il sagit doptimiser loccupation des locaux
disponibles en identifiant les regroupements de services permettant dengendrer des
conomies, les biens devant tre rhabilits ou encore ceux quil apparat plus pertinent de
vendre.
Une majorit de collectivits, en particulier les plus importantes, est aujourdhui dote de
plans pluriannuels dinvestissement, qui dfinissent la programmation des investissements
la fois pour les quipements nouveaux et la rhabilitation de lexistant (cf. graphique 9).
- 13 -
Annexe III
14
Sil a pour objectif damliorer le pilotage des flux dinvestissement, ce document ne permet
pas dapprhender la question patrimoniale dans sa globalit et de dfinir des arbitrages
immobiliers sur le parc existant (pas de dimension stratgique, rflexion centre sur les
oprations nouvelles et non sur loptimisation de lexistant, etc.). Il arrive nanmoins que le
PPI aille au-del de sa vocation strictement programmatique et comporte une section
dimension plus stratgique, fixant les orientations dans le cadre desquelles les oprations
sont programmes. Ainsi, dans le cadre de leur PPI, certaines collectivits affichent des
objectifs de mise aux normes de leurs locaux, notamment en matire nergtique. La lecture
des ROD rcents des CRC permet de prendre la mesure de la prise en compte, par les
collectivits territoriales, des proccupations environnementales dans leur gestion
patrimoniale. Ltude du cabinet Deloitte montre que 82 % des intercommunalits ont
entrepris des dmarches damlioration de la qualit des btiments et de leur performance
nergtique 18.
Llaboration dun document de programmation en matire patrimoniale demeure
lexception mme si un nombre croissant de collectivits semble sen doter. Selon lenqute
ralise par la mission, moins de 10 % des communes et EPCI ont conu un tel schma, les
rgions et les dpartements tant plus nombreux laborer ce type de document
(respectivement 17 % et 40 %), sans que cette pratique ne soit systmatique (cf. graphique
9). Le cabinet Deloitte confirme cette faiblesse, son tude rvlant que le schma directeur
immobilier nest une ralit que dans 6 % des intercommunalits 19. Cependant, cette tude
dmontre par ailleurs la volont dun nombre croissant de collectivits dlaborer un schma
directeur immobilier ou un plan stratgique de patrimoine (PSP).
Graphique 6 : Proportion de collectivits dclarant stre dot dun plan pluriannuel
dinvestissement (PPI) ou dun schma directeur de patrimoine
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
85%
83%
51%
49%
40%
10%
7%
17%

18 Ibid.
19
mars 2016.
- 14 -
Annexe III
15
Lorsquils existent, les schmas directeurs patrimoniaux sont gnralement centrs sur les
btiments et les rseaux sans inclure la voirie et les rseaux ; une rvision prcise de ces
lments de patrimoine est pourtant ncessaire une gestion prvisionnelle des cots de
renouvellement et de maintenance mme lorsque leur gestion est dlgue selon diverses
modalits.
Sur la base des entretiens conduits et de lexamen de rapports de CRC, la mission a constat
que plusieurs collectivits de taille trs diffrentes se sont dotes de schmas directeurs pour
la gestion de leur patrimoine, avec des niveaux davancement htrognes.
Quelques collectivits sont dores et dj en pointe, notamment la mtropole de Lyon qui
labore actuellement la septime version de son schma directeur, celui-ci tenant compte
notamment du transfert de comptences du dpartement la mtropole et des biens
correspondants. Ce document est assorti dun atlas immobilier, outil permettant de visualiser
en temps rel la localisation et loccupation physique des btiments et denvisager les
redploiements ncessaires, ainsi que dun plan de cession, portant sur le domaine priv.
La commune dAlbi fait galement figure de prcurseur dans llaboration dun schma
directeur immobilier. En amont de cette dmarche, huit objectifs ont t dfinis et dclins en
sous-objectifs. Ainsi, lobjectif localiser les services municipaux en fonction des mtiers et
de leurs besoins spcifiques se dcline en un sous-objectif, celui de rapprocher les services
techniques oprationnels (btiments, voirie et rseaux divers, informatique, propret,
marchs publics). De mme, la construction sur un site technique dun immeuble de bureaux
de 800 m a permis datteindre cet objectif tout en librant des espaces de bureaux en
centre-ville pour les services de guichets assurant la proximit avec les usagers, devant tre
accessibles par tous les publics du fait notamment de la prsence et des frquences des lignes
de transport en commun. Aujourdhui, la stratgie de la commune prend en compte, dans les
projets, les avantages lis la mutualisation des moyens ville/agglomration qui offrent de
nouvelles perspectives et de nouveaux enjeux.
La mission a ainsi constat que les choix oprs en matire patrimoniale restent souvent
effectus par les services, sans sinscrire dans un cadre fix par les assembles dlibrantes
locales. Il arrive nanmoins que les lus semparent de la question du patrimoine et
dfinissent, en sance, des axes stratgiques qui sans tre formaliss dans un document
programmatique, sont arrts par lassemble dlibrante. Par exemple, le conseil
dpartemental de la Nivre a formul, en 2011, deux axes stratgiques : dune part, dans une
logique dconomie et defficacit, regrouper sur un mme site, les services dpartementaux,
dont les attributions sont troitement lies et dautre part, la vente ou la location du
patrimoine inutilis 20.
Les documents stratgiques de ces collectivits constituent une feuille de route ,

comprenant des objectifs stratgiques et oprationnels, ainsi quun calendrier et des
indicateurs de rsultats, en fonction desquels peuvent tre conduites les oprations
ncessaires. Dans les cas analyss par la mission, la mise en uvre dune stratgie
immobilire se fait gnralement selon quatre axes de travail :
lanalyse prcise du parc aux fins de bonne connaissance et donc de capacit de

dcision claire ;
lidentification et la lgitimation des conditions dutilisation des locaux avec
valorisation au prix de march ;
la mise en concurrence pour lutilisation des locaux en fonction du prix de march ou
du projet ;
la maximisation de loccupation de lespace.
20 Chambre
rgionale des comptes de Bourgogne France Comt, Rapport dobservations dfinitives sur la gestion du
dpartement de la Nivre, dcembre 2012.
- 15 -
Annexe III
16
3.2. Lorsquelles existent, les stratgies de gestion de patrimoine sappuient

gnralement sur des systmes dinformation et de gestion
Au-del de quelques initiatives ponctuelles, le dveloppement dune stratgie doptimisation
du patrimoine immobilier des collectivits nest possible que dans la mesure o elles
disposent doutils de pilotage de leur patrimoine
3.2.1. Plusieurs collectivits territoriales se sont dotes doutils de suivi et de pilotage
en matire de patrimoine mais ils restent dploys de faon htrogne
Dans le cadre de lenqute ralise auprs de collectivits, la mission a interrog les

collectivits sur les outils quelles utilisent pour piloter la gestion de leur patrimoine
immobilier. Il rsulte de cette analyse que le recours des outils de gestion du patrimoine
diffrent fortement en fonction des niveaux de collectivits (cf. graphique 6) :
lenqute rvle que les outils permettant de connatre les utilisations faites des
btiments existent dans la majorit des collectivits : cest ainsi le cas dans plus de
75 % des dpartements, dans 60% des rgions, dans plus de 55% des EPCI et dans 50%
des communes ;
en revanche, les outils permettant didentifier les charges dentretien des btiments
sont moins frquemment dvelopps : sils existent dans plus de 60% des
dpartements ce chiffre est de seulement 40% pour les rgions et les EPCI, et de 30%
pour les communes ;
enfin, moins de 50% des collectivits territoriales disposent dun outil permettant de
mesurer le taux doccupation des btiments, ce pourcentage tant mme de 30% pour
les rgions et seulement 20% pour les rgions.
Graphique 7 : Proportion de collectivits dclarant utiliser diffrents outils de gestion de

patrimoine
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Outils d'identification
des charges dentretien
des btiments
connatre les
utilisations faites des
btiments
connatre le taux
doccupation des
btiments
- 16 -
Annexe III
17
Par ailleurs, lorsque le cabinet Deloitte a demand aux intercommunalits si elles taient
pourvues dun systme dinformation adapt la gestion immobilire, elles nont t que
18 % rpondre que ctait le cas, 35 % dentre elles tant en train dlaborer un tel outil,
sans que celui-ci ne soit effectif 21.
Lorsquils existent les systmes dinformation ont des formes et des finalits diffrentes :
certaines sont des outils de connaissance, au service de linventaire physique, juridique

et comptable, avec des prcisions et des types dinformations variables selon les
collectivits ;
dautres permettent de faciliter la gestion, de mieux mesurer les charges et cots
induits voire de dvelopper une comptabilit analytique : cest le cas du logiciel
dvelopp par la commune de Chteauroux, permettant davoir une vision globale sur
les cots nergtiques par btiment, avec un systme dalerte en cas de
surconsommation, permettant ainsi de rguler les dpenses qui y sont lies ;
le dveloppement du numrique permet certaines collectivits de disposer de
donnes de plus en plus fines ; celles-ci permettent de restituer les performances des
btiments sous forme de ratios : cots dentretien par surface, cots de fonctionnement
par agent, etc. Ces ratios sont suivis par la ville de Lattes tandis que la ville de Besanon
dispose dun outil permettant de mesurer le cot de revient des quipements
municipaux, notamment des bibliothques ;
il existe galement des logiciels destins maximiser les recettes tires du patrimoine,
comme par exemple, le logiciel VISUAL SOFT, qui garantit la commune dAngers un
suivi rigoureux de ses conventions de mise disposition des locaux, notamment au
bnfice dassociations ;
plus sophistiqus, dautres outils constituent des tableaux de bord, permettant
dassurer le suivi des objectifs immobiliers, comme cest le cas dune application utilise
par la communaut urbaine du Grand Nancy.
Les outils permettant de rattacher des charges dentretiens aux diffrents btiments
permettent une comptabilit analytique et ltablissement de ratios de gestion sur les
charges, cots et produits oprationnel. Ces ratios peuvent ensuite faire lobjet de
comparaisons entre collectivits. Une recommandation pourrait donc tre de mettre
disposition sur internet des rfrentiels de bonne gestion immobilire dont llaboration
pourrait tre confie lobservatoire des finances et de la gestion publique locale. En effet, la
loi Notre du 7 aot 2015 22 prvoit la cration dun observatoire des finances et de la gestion
publique locale. Selon l'article L. 1211-4 du CGCT, il est charg d'tablir, de collecter,
d'analyser et de mettre jour les donnes et les statistiques portant sur la gestion des
collectivits territoriales et de diffuser ces travaux, afin de favoriser le dveloppement des
bonnes pratiques. Il peut galement raliser des valuations de politiques publiques locales .
Cet observatoire pourrait tre charg de collecter des donnes et de crer des rfrentiels
permettant aux collectivits de disposer de donnes statistiques leur permettant de raliser
des parangonnages concernant la structuration de la fonction immobilire.
21
mars 2016.
22 Loi n 2015-991 du 7 aot 2015
portant nouvelle organisation territoriale de la Rpublique.
- 17 -
Annexe III
18
3.2.2. Certaines collectivits ont entrepris dintgrer dans un systme dinformation

unique leurs diffrents outils de gestion
Le dveloppement dune stratgie patrimoniale peut donc sappuyer sur des systmes
dinformation permettant une connaissance fine du patrimoine, en complment de
linventaire physique. Or, il arrive que de multiples outils existent, les systmes dinformation
successifs stant ajouts aux prcdents, sans sy substituer. Leur coordination, voire leur
fusion au sein dun outil intgr, permet alors den renforcer lefficacit mutuelle.
A titre dexemple, la ville de Paris a entrepris de mettre en place, avant fin 2017, un systme
dinformation permettant darticuler les applications existantes, quelles concernent la
gestion physique, juridique ou comptable de son patrimoine.
De mme, le progiciel Rubis dvelopp par la ville du Havre savre intressant

(cf. graphique 7). Le graphique ci-dessous donne voir ce que sera larchitecture dfinitive
des applications informatiques utilises par la collectivit pour la gestion de son patrimoine
lorsque toutes les interfaces seront oprationnelles. Afin darticuler lensemble des
applications utilises par les services, en matire technique (consommation nergtique,
suivi des travaux, contrle des accs, scurisation, etc.), foncire (donnes cadastrales, etc.),
financire (gestion des acquisitions, des loyers et charges, etc.) et de gestion, la ville a mis en
place un logiciel performant. Celui-ci est destin agrger, terme, la totalit des bases de
donnes renseignes par les services, garantissant la mise en cohrence des informations
recueillies et leur meilleure lisibilit au bnfice dune fonction immobilire mieux articule.
Graphique 8 : Le progiciel Rubis (Havre)
Source : ROD de la CRC de Haute-Normandie.
3.3. Une dmarche doptimisation des dpenses immobilires semble engage

dans les collectivits les plus importantes mais la mutualisation de la
gestion du patrimoine au niveau intercommunal demeure limite
Le patrimoine immobilier reprsente 61 % des dpenses de fonctionnement associes au
patrimoine. Ce sont par ailleurs les dpenses qui ont le plus fortement volu sur la priode
2010-2014 (cf. annexe 4). Loptimisation de ces dpenses constitue donc un enjeu important.
- 18 -
Annexe III
19
3.3.1. Loptimisation de la gestion de leur patrimoine immobilier, qui passe par

exemple par la rationalisation de loccupation des immeubles de bureaux, est
variable en fonction des niveaux de collectivits territoriales
3.3.1.1. Lexamen des taux doccupation des immeubles usage de bureaux est effectu
de faon plus frquente par les rgions ou les dpartements que les communes
ou les EPCI
Le patrimoine immobilier usage de bureaux destins accueillir les services administratifs
est gnralement connu par les collectivits territoriales.
Certaines collectivits suivent ainsi des indicateurs de taux doccupation, permettant de

rechercher des possibilits de rationalisation et de fixer des valeurs cible atteindre. Par
exemple, le dpartement de la Vienne respecte, de fait, des normes de surfaces en fonction
des types de mission assures par les agents : ainsi par exemple, pour les agents qui occupent
des missions administratives, une cible de 12 15 m par poste de travail 23 a t dfinie.
Ce type de dmarche semble toutefois encore limit et se retrouve essentiellement dans les
collectivits les plus importantes. Lenqute ralise par la mission permet dvaluer le degr
de connaissance de la part des collectivits du ratio mtres carrs par agent : dans plus
de 90 % des communes et des EPCI, ce ratio nest pas connu par la collectivit. Les
dpartements et les rgions qui connaissent ces ratios sont plus nombreuses,
respectivement 45 et 60 %.
Graphique 9 : Degr de connaissance du ratio mtres carrs par agent de la collectivit par
niveau de collectivit
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Le ratio mtres
carrs par agent pour
les btiments usage
de bureau est connu
par la collectivit
Le ratio mtres
carrs par agent pour
les btiments usage
de bureau n'est pas
connu par la
collectivit
Par ailleurs, de nombreuses collectivits territoriales (en particulier dans le bloc communal)
accueillent des associations dans leurs locaux, ces derniers tant la plupart du temps une
condition inhrente leur action (accompagnement social, aide dans les dmarches
administratives, soutien scolaire, activits de loisirs, etc.).
23 Rappelons que le ratio prconis par ltat repose sur une moyenne maximale de 12 mtres carrs de surface
utile nette (SUN) par poste de travail parfois traduit comme un droit 12 mtres carrs de surface de bureau par
agent.
- 19 -
20
Annexe III
Cette occupation est parfois valorise, au mme titre quune subvention. Parfois, les deux
types de soutien - hbergement dans des locaux municipaux et aide financire - se cumulent.
Sur le plan juridique, cet hbergement peut prendre plusieurs formes : mise disposition
gratuite, paiement dune redevance, bail de location, etc.
Les surfaces occupes par les associations peuvent reprsenter, pour les communes, une part
consquente de leur patrimoine, mme si cette dernire na pas pu tre valorise de faon
prcise par la mission.
3.3.1.2. Cet tat des lieux permet aux collectivits ayant initi cette dmarche
doptimiser les taux doccupation du patrimoine immobilier
Les collectivits disposant de cet tat des lieux, sengagent parfois dans des dmarches de
rationalisation de leurs surfaces qui peuvent aller jusquau regroupement physique de
certains de leurs services. La conduite des oprations menes dans ce cadre diffre
cependant selon les collectivits.
Par exemple, pour la communaut dagglomration du Pays Chtelleraudais, des

rapprochements ont t oprs par type de politique publique, y compris en y associant
dautres partenaires publics et privs. Ainsi, en matire de sant ou demploi, formation et
insertion par lactivit conomique, les locaux ont t mutualiss en constituant des maisons
thmatiques offrant toute la palette de services avec pour objectif la mise en uvre dune
meilleure structuration de la rponse apporte aux usagers.
Dans dautres collectivits, les choix de regroupements sont lis au rgime juridique de
proprit. Elles privilgient ainsi le rapatriement ou la rinstallation de leurs services dans
les btiments qui leur appartiennent, ce qui permet de se poser la question de la pertinence
de maintenir ou de rsilier des baux locatifs. Dautres collectivits internalisent la gestion de
leurs biens, au regard du cot plus lev de la gestion externalise.
Ainsi, ce sont plutt des phnomnes de concentration et de r-internalisation au sein de la
collectivit qui sont luvre, voire des rapatriements de services sur un site principal
lorsquil sagit dentits de petite taille. Inversement, les grandes collectivits ou les
communes qui mutualisent leurs services avec les communes voisines, dans le cadre dun
EPCI peuvent mettre en place des orientations stratgiques lchelle de lensemble du
territoire concern.
Par ailleurs, la rflexion patrimoniale est souvent circonscrite un domaine particulier. Cest
le cas, bien souvent, des dmarches engages par les dpartements concernant, par exemple,
les tablissements scolaires ou les structures mdico-sociales avec des objectifs identifis en
matire de mise aux normes, de rduction des cots et damlioration de lutilisation des
btiments au regard de la qualit de service rendu aux usagers.
Quelques collectivits font des choix de valorisation conomique du patrimoine, notamment
de leur patrimoine foncier. Cest le cas, par exemple, de la commune de Tarare, ancienne ville
industrielle, dont la reconversion difficile la mene oprer un plan de dveloppement
conomique. Dans ce cadre, certains terrains inoccups ont t identifis et vendus des
entreprises, afin de favoriser leur implantation sur le territoire et de dynamiser lconomie
locale.
- 20 -
Annexe III
21
Ce type de cessions immobilires au profit d'entreprises, dont le cadre tait essentiellement

jurisprudentiel 24, a t prcis par la loi : depuis 2004, larticle L. 1511-3 du CGCT prvoit
ainsi quun rabais peut tre consenti par une collectivit par rfrence la valeur du march
dtermine les domaines en vue daider la cration ou l'extension d'activits conomiques .
Laide doit donner lieu ltablissement dune convention entre la collectivit et lentreprise
bnficiaire ; cette convention prcise les engagements pris par lentreprise en contrepartie
de laide reue (cf. annexe V).
3.3.2. La mutualisation au niveau intercommunal de la gestion du patrimoine est
encore limite
Larticle L. 5211-4-2 du code gnral des collectivits territoriales, dont la rdaction actuelle,
issue de la loi du 7 aot 2015 25 portant nouvelle organisation territoriale de la Rpublique
(NOTRe), dispose que en dehors des comptences transfres, un tablissement public de
coopration intercommunale fiscalit propre, une ou plusieurs de ses communes membres ()
peuvent se doter de services communs, chargs de l'exercice de missions fonctionnelles ou
oprationnelles . La mutualisation au niveau intercommunal de lentretien et de la gestion du
patrimoine est donc possible. Cette mutualisation permet, en outre, de conduire une
rflexion, une chelle plus large, sur la gestion du parc immobilier, et denvisager, au-del
des logiques communales des actions doptimisation du parc immobilier ou de limitation des
dpenses inscrites dans une stratgie de long terme.
La possibilit de mutualiser la gestion du patrimoniale pourrait constituer un levier de
modernisation dans la mesure o le bloc communal reprsente lui-seul 70 % du patrimoine
des collectivits territoriales. Nanmoins, cette possibilit offerte aux collectivits demeure
peu utilise. Ainsi, ltude du cabinet Deloitte 26 rvle que 18 % des intercommunalits ont
mutualis leur gestion immobilire, et notamment la ralisation de leur inventaire, avec leurs
communes membres. Cette tude rvle par ailleurs que les collectivits nayant pas engages
cette dmarche nenvisagent pas de la mener court terme.
Lagglomration dOrlans fournit un exemple de cette mutualisation qui semble donner
satisfaction la ville-centre, offre une palette de services plus tendue aux communes
membres et permet de traiter la question foncire lchelle de lagglomration.
24
Dans un arrt de 1997, Commune de Fougerolles, le Conseil dtat avait ainsi considr que la cession par une
commune d'un terrain une entreprise pour un prix infrieur sa valeur vnale tait lgale ds lors quelle est
justifie par des motifs d'intrt gnral et comporte des contreparties suffisantes.
25 Loi n 2015-991 du 7 aot 2015

26
mars 2016.
- 21 -
ANNEXE IV
Analyse des dpenses des collectivits

territoriales en matire patrimoniale
SOMMAIRE
1.
EN 2014, LES DEPENSES DE FONCTIONNEMENT DES COLLECTIVITES

TERRITORIALES ASSOCIEES AU PATRIMOINE REPRESENTENT PRES DE 28
MDS, DONT UNE MOITIE DE FRAIS DE PERSONNEL, TANDIS QUE LEURS
DEPENSES DINVESTISSEMENT SELEVENT A 45 MDS ........................................................ 1
1.1. Les dpenses de fonctionnement associes au patrimoine, principalement
concentres sur le bloc communal, reprsentent un montant de plus
de 14,2 Mds en 2014 et sont tires, sur la priode 2010-2014, par
laugmentation des dpenses immobilires................................................................................... 2
1.1.1. Les dpenses de fonctionnement associes au patrimoine
reprsentent 14,2 Mds en 2014, dont 86 % relvent du bloc communal..............2
1.1.2. Ces dpenses sont majoritairement composes de dpenses immobilires,
de dpenses mobilires ainsi que de dpenses relatives la voirie, aux
rseaux et aux terrains non construits ....................................................................................5
1.1.3. Laugmentation de ces dpenses sur la priode 2010-2014 est tire par
laugmentation de plus d1 Md des dpenses immobilires ........................................7
1.1.4. Quatre postes de dpenses savrent particulirement levs et/ou
dynamiques au sein des dpenses immobilires des collectivits
territoriales .......................................................................................................................................... 9
1.2. Les dpenses de masse salariale, values plus de 13,7 Mds en 2012, ou de
prestations de service consacres la gestion du patrimoine, reprsentent une
part importante des dpenses .......................................................................................................... 15
1.2.1. Les prestations de nettoyage, dentretien et de maintenance du patrimoine
peuvent tre internalises ou externalises, ce qui ne peut tre retrac
prcisment partir des donnes agrges disponibles au niveau national ..... 16
1.2.2. Une tude mene par le CNFPT permet dvaluer 13,7 Mds le montant
des dpenses de masse salariale consacres la gestion du patrimoine
pour lanne 2012 ........................................................................................................................... 18
1.3. Les dpenses dinvestissement des collectivits pourraient tre insuffisamment
orientes vers la rhabilitation et le renouvellement du patrimoine existant, au
profit de la construction dquipements neufs .......................................................................... 24
1.3.1. Les dpenses dinvestissement des collectivits territoriales slvent
45 Mds en 2014 ......................................................................................................................... 24
1.3.2. Si la distinction entre linvestissement consacr des quipements neufs
ou la rhabilitation de lexistant est difficile apprhender, la part des
dpenses de rhabilitation peut tre estime entre 50 et 60 % de
linvestissement total .................................................................................................................... 25
1.3.3. Or, les flux dinvestissement thoriquement ncessaires pour assurer le
maintien en ltat du patrimoine existant ont augment depuis les
annes 1980 et pourraient tre nettement infrieurs aux investissements
consacrs la rhabilitation ..................................................................................................... 27
2.
LAUGMENTATION DES DEPENSES ASSOCIEES AU PATRIMOINE EST LIEE AUX

TRANSFERTS DE COMPETENCE, A LA FAIBLE EVALUATION EX ANTE DES
DEPENSES DE FONCTIONNEMENT DES NOUVEAUX INVESTISSEMENTS ET AU
DEVELOPPEMENT DE NORMES CONTRAIGNANTES............................................................ 31
2.1. Dans la dure, laugmentation du patrimoine des collectivits et des dpenses
associes est lie aux transferts dquipements successifs et aux volutions de la
population ................................................................................................................................................. 31
2.1.1. Laugmentation de linvestissement des collectivits et la hausse des
dpenses de fonctionnement lies au patrimoine sont tires par les
transferts de comptence successifs....................................................................................... 31
2.1.2. Le patrimoine immobilis, et les dpenses associes quil engendre, sont
fortement corrls la population des collectivits territoriales ............................ 33
2.2. Les investissements des collectivits territoriales se traduisent par des
dpenses de fonctionnement peu prises en compte ex ante alors que leffet
dentranement de linvestissement sur ces dpenses est lev ........................................ 34
2.2.1. lheure actuelle, les dpenses dinvestissement ne font pas toujours
lobjet et dune analyse ex ante des cots de fonctionnement quils
gnreront ......................................................................................................................................... 34
2.2.2. Ces analyses seraient dautant plus ncessaires que leffet dentranement
de linvestissement sur les dpenses de fonctionnement est important ................ 35
2.3. Le dveloppement de normes ayant un impact sur la gestion du patrimoine est
source de surcots, singulirement en matire de dpenses de fonctionnement,
mais aussi en matire de dpenses dinvestissement ............................................................. 37
2.3.1. La rationalisation des normes prsente des enjeux financiers importants
pour les collectivits territoriales, mais ne fait pas lobjet de chiffres
dfinitifs .............................................................................................................................................. 37
2.3.2. Les mises aux normes contraignantes du patrimoine existant et les normes
de construction peuvent gnrer des surcots pour les collectivits
territoriales ....................................................................................................................................... 38
2.3.3. Enfin, si lanalyse de limpact financier de lapplication de ces normes pour
les collectivits territoriales est dsormais obligatoire, il reste dans les
faits insuffisamment valu ....................................................................................................... 42
2.4. Enfin, les modes de financement de linvestissement induisent des risques
juridiques ou financiers ainsi que des rigidits financires de nature
augmenter les dpenses des collectivits .................................................................................... 43
2.4.1. Les partenariats public-priv (PPP) utiliss par les collectivits
territoriales ne se rsument pas aux contrats de partenariat mais
concernent galement les montages fonds sur une convention
doccupation domaniale avec une clause dite aller-retour .................................. 43
2.4.2. Les PPP, et en particulier ceux qui sont fonds sur des conventions
domaniales, moins encadres, sont sources de risques juridiques et
financiers pour les collectivits territoriales ..................................................................... 45
2.4.3. La cration du cadre unifi du march de partenariat devrait permettre
de clarifier le cadre juridique et de prciser les obligations dvaluation
pralable ............................................................................................................................................. 47
2.4.4. Cependant, le nouveau dispositif du march de partenariat ne contribue
pas mieux encadrer les rgles de retranscription comptable et ne saurait
lui seul limiter le risque financier inhrent ces oprations ................................. 49
3.
ALORS QUE DES MARGES DOPTIMISATION DES COUTS DE FONCTIONNEMENT

EXISTENT, LES INVESTISSEMENTS NOUVEAUX GAGNERAIENT A ETRE MIEUX
EVALUES AFIN DE GARANTIR UN NIVEAU DINVESTISSEMENT SUFFISANT SUR
LE PATRIMOINE EXISTANT.......................................................................................................... 49
3.1. Une meilleure matrise de laugmentation des dpenses dans les communes
affichant des dpenses de fonctionnement lies au patrimoine leves et
dynamiques permettrait 318 M dconomies annuelles .................................................... 49
3.2. Lanalyse de quatre postes spcifiques de dpenses rvle une forte
htrognit des dpenses par collectivits qui laisse entrevoir des marges
doptimisation potentielles values entre 222 et 744 M .................................................. 51
3.2.1. Ces postes de dpenses sont caractriss par une forte htrognit et
une volution la hausse sur la priode 2010-2014 ..................................................... 51
3.2.2. Une analyse de ces postes de dpense permet de dfinir des cibles
dconomies potentielles dont le montant global est estim
entre 222 et 744 M annuels .................................................................................................... 61
3.3. Concernant les dpenses dinvestissements : mieux valuer limpact des
investissements nouveaux pourrait permettre de dgager des marges pour le
gros entretien et la rhabilitation du patrimoine existant.................................................... 67
3.3.1. Si lvaluation de la rentabilit socio-conomique des investissements des
collectivits ne revt pas un caractre obligatoire, un cadrage
mthodologique de ce type dvaluation serait utile aux collectivits .................. 67
3.3.2. Lestimation pralable des charges de fonctionnement gnres par les
nouveaux investissements pourrait contribuer limiter les dpenses de
fonctionnement identifies ex post ......................................................................................... 69
Annexe IV
1. En 2014, les dpenses de fonctionnement des collectivits

territoriales associes au patrimoine reprsentent prs de 28 Mds,
dont une moiti de frais de personnel, tandis que leurs dpenses
dinvestissement slvent 45 Mds
Encadr 1 : Mthodologie utilise pour cartographier les dpenses de fonctionnement des
collectivits territoriales associes au patrimoine
Llaboration dune cartographie des dpenses de fonctionnement associes au patrimoine, cest--dire
de lensemble des dpenses de gestion courante du patrimoine mobilier et immobilier, ainsi que des
dpenses dexploitation des voies et rseaux, a ncessit des retraitements comptables.
Pour les raliser, la mission a demand la direction gnrale des finances publiques (DGFiP) de
procder des extractions des comptes de classe 6 qui recensent lensemble des charges des
Ces extractions ont t ralises sur chacune des nomenclatures budgtaires et comptables des
collectivits territoriales, savoir :
pour les communes et les tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI),
linstruction budgtaire et comptable M14 1 ;
pour les dpartements, linstruction budgtaire et comptable M52 2 ;
pour les rgions, linstruction budgtaire et comptable M71 3.
Le primtre de lanalyse concerne la fois les budgets principaux et les budgets annexes des
collectivits territoriales, des tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI) fiscalit
propre et des syndicats.
Ces extractions ont t effectues sur chacun des exercices budgtaires de la priode 2010-2014.
La mission a slectionn au sein de chaque nomenclature comptable, les comptes permettant de

disposer de lanalyse la plus fine possible de chacune de ces dpenses de fonctionnement.
Ces comptes ont ensuite t agrgs par type de dpense (cf. tableau 1), ce qui a permis de dfinir des
ratios de dpenses associes au patrimoine rapports au nombre total dhabitants. Les modes de calcul
de chacun des ratios de dpense calculs par la mission sont prsents dans un tableau de synthse
la fin de la prsente annexe (cf. tableau 37).
Tableau 1 : Correspondance entre les principaux types de dpenses et leur dclinaison
permettant de dfinir le primtre des dpenses de fonctionnement associes au patrimoine
Types de dpenses
Dclinaison des dpenses de fonctionnement

associes au patrimoine
Charges immobilires
Crdit-bail caractre immobilier
Dpenses immobilires locatives
Locations caractre immobilier
Charges immobilires en fournitures
Dpenses immobilires de gestion courante
Charges en entretien, nettoyage, maintenance et
rparations sur des biens immobiliers
Charges mobilires
Dpenses mobilires locatives
Crdit-bail caractre mobilier
1 Conformment
larrt du 21 dcembre 2015 relatif l'instruction budgtaire et comptable M14 applicable aux
communes et aux tablissements publics communaux et intercommunaux caractre administratif.
2 Conformment
dpartements et leurs tablissements publics administratifs.
3 Conformment
rgions.
-1-
Annexe IV
Locations caractre mobilier

Dpenses de matriels et dquipements
Dpenses dentretien, maintenance et rparations
Dpenses mobilires de gestion courante
sur des biens mobiliers
Dpenses de matriels, quipements et travaux
Charges engendres par la voirie, les rseaux et les terrains non construits
Dpenses de fournitures de voirie
Entretien et maintenance des voies et rseaux
Dpenses de gestion courante
Entretien des bois et forts
Frais de gardiennage
Source : Mission
1.1. Les dpenses de fonctionnement associes au patrimoine, principalement

concentres sur le bloc communal, reprsentent un montant de plus
de 14,2 Mds en 2014 et sont tires, sur la priode 2010-2014, par
laugmentation des dpenses immobilires
1.1.1. Les
dpenses
de
fonctionnement
associes
au
patrimoine
reprsentent 14,2 Mds en 2014, dont 86 % relvent du bloc communal
1.1.1.1. La rpartition de ces dpenses est variable en fonction des niveaux de
collectivit territoriale
En 2014, la rpartition des dpenses de fonctionnement des collectivits territoriales est la
suivante :
9,1 Mds, soit 64 % des dpenses sont la charge des communes ;

3,1 Mds, soit 22 % des dpenses sont la charge des tablissements publics de
coopration intercommunale (EPCI) ;
1,7 Mds, soit 12 % des dpenses sont la charge des dpartements ;
0,3 Mds, soit 2 % des dpenses sont la charge des rgions.
Le graphique 1 prsente cette rpartition des dpenses par niveau de collectivit.
-2-
Annexe IV
Graphique 1 : Rpartition des dpenses de fonctionnement associes au patrimoine par niveau

de collectivit territoriale en 2014
2%
12%
Communes
EPCI
22%
Dpartements
64%
Rgions
La rpartition de ces dpenses est cohrente avec la rpartition de la valeur brute comptable
de lactif immobilis des collectivits territoriales (cf. annexe I).
Les communes dtiennent en effet la majeure partie du patrimoine (48,6 % en 2014), suivies
par les EPCI (23,1 % en 2014). Le bloc communal dtient donc prs de 72 % de lactif
immobilis des collectivits. Il apparat donc cohrent que ces deux premiers niveaux de
collectivit concentrent une part importante des charges, en loccurrence, 86 % des dpenses
de fonctionnement associes au patrimoine.
1.1.1.2. Au niveau communal, les dpenses de fonctionnement associes au patrimoine
reprsentent en moyenne 135 par habitant
Les dpenses de fonctionnement associes au patrimoine rapportes au nombre dhabitant

sont trs variables en fonction de chacun des niveaux de collectivit.
La mission a divis lensemble des dpenses de fonctionnement associes au patrimoine par

le nombre total dhabitant de chaque niveau de collectivit territoriale pour dfinir un cot
annuel moyen des dpenses de fonctionnement associes au patrimoine par habitant
(cf. tableau 2).
Tableau 2 : Dpenses de fonctionnement associes au patrimoine par habitant en 2014 (en )
Montant des dpenses de fonctionnement

associes au patrimoine par habitant
(en )
135
47
27
5
Niveaux de collectivit
Communes
EPCI fiscalit propre
Dpartements
Rgions
Lanalyse confirme la part importante du bloc communal en matire de dpenses de

fonctionnement associes au patrimoine. Elles sont en moyenne de 135 par habitant pour
lanne 2014.
-3-
Annexe IV
Cest prs de 3 fois plus que le montant moyen de ces dpenses par habitant au sein des EPCI,
5 fois plus que celui des dpartements et 27 fois plus que celui des rgions.
1.1.1.3. En 2014, les dpenses de fonctionnement associes au patrimoine

reprsentent 7,2 % des dpenses relles de fonctionnement des collectivits
(hors dotations aux amortissements et provisions)
Les dpenses de fonctionnement associes au patrimoine correspondent prs de 7,2 % du

total des dpenses relles de fonctionnement des collectivits territoriales (cf. encadr 2)
en 2014.
Encadr 2 : Mthodologie utilise pour isoler la part des dpenses associes au patrimoine et la
comparer aux dpenses de fonctionnement totales des collectivits territoriales
La mission a calcul la part de lensemble des comptes de dpenses de fonctionnement associes au

patrimoine dans le total des comptes de fonctionnement de classe 6. Pour raliser ce calcul, lensemble
des comptes de classe 6 ont t agrgs, lexception des comptes de dotation aux
amortissements et aux provisions (comptes 68).
En 2014, les dpenses de fonctionnement associes au patrimoine de lensemble des

collectivits territoriales slevaient 14,2 Md, soit 7,2 % des charges relles de
fonctionnement des collectivits territoriales, cest--dire hors subventions verses et
dotations aux amortissements (cf. tableau 3).
Tableau 3 : Part des dpenses de fonctionnement associes au patrimoine dans lensemble des
dpenses relles de fonctionnement en 2014 (en M)
Communes
EPCI
Dpartements
Rgions
Total
Montant total des

dpenses de
fonctionnement 4
(en M)
74 679
41 496
62 974
17 862
197 011
Montant des dpenses

de fonctionnement
associes au
patrimoine
(en M)
9 050
3 070
1 747
316
14 183
Part des
dpenses de
fonctionnement
associes au
patrimoine
12,45 %
7,40 %
2,77 %
1,77 %
7,20 %
La part des dpenses de fonctionnement associes au patrimoine dans le total des dpenses
de fonctionnement varie fortement en fonction des niveaux de collectivit. Elle est ainsi 6 fois
plus leve pour les communes que pour les rgions, ce qui est cohrent avec la part des
communes dans le total de lactif brut immobilis des collectivits territoriales (cf. annexe I).
Sur la priode 2010-2014, les dpenses de fonctionnement associes au patrimoine sont

moins dynamiques que lensemble des dpenses de fonctionnement des collectivits
territoriales. Elles augmentent de 8,0 % sur la priode alors que les charges de
fonctionnement, hors dotations aux amortissements, augmentent de 13,6 % (cf. tableau 4).
Le montant total des charges de fonctionnement des collectivits territoriales a t calcul par la mission en
agrgeant lensemble des comptes de classe 6, lexception des comptes de dotation aux amortissements et aux
provisions (comptes 68).
-4-
Annexe IV
Tableau 4 : volution des dpenses de fonctionnement associes au patrimoine et volution de

lensemble des charges de fonctionnement (hors amortissement) sur la priode 2010-2014
Niveaux de
collectivit
Communes
EPCI
Dpartements
Rgions
Total
volution des dpenses de

fonctionnement associes au
patrimoine
volution
volution
2010-2014
2010-2014
(en M)
(en %)
+ 561
+ 6,6 %
+ 506
+ 19,7 %
- 45
- 2,5 %
+ 26
+ 8,9 %
+ 1 048
+ 8,0 %
volution de lensemble des

charges de fonctionnement 5
volution
2010-2014
(en M)
+ 5 580
+ 7 793
+ 8 604
+ 1 535
+ 23 512
volution
2010-2014
(en %)
+ 8,1 %
+ 23,1 %
+ 15,8 %
+ 9,4 %
+ 13,6 %
1.1.2. Ces dpenses sont majoritairement composes de dpenses immobilires, de

dpenses mobilires ainsi que de dpenses relatives la voirie, aux rseaux et
aux terrains non construits
Les dpenses de fonctionnement en matire de patrimoine portent plus de 61 % sur la
gestion des biens immobiliers (cf. graphique 2).
Graphique 2 : Rpartition des dpenses de fonctionnement associes au patrimoine des
collectivits territoriales en 2014
Dpenses
relatives la
voirie, aux
rseaux et
aux terrains
non
construits
17%
Dpenses
immobilires
61%
Dpenses
mobilires
22%
Pour lanne 2014, les dpenses de fonctionnement associes au patrimoine des collectivits
territoriales concernent essentiellement (cf. tableau 5) :
des dpenses immobilires, composes des charges locatives (location et crdit-bail) et

des charges de fonctionnement courant (dpenses dlectricit, dentretien et de
maintenance, assurances, impts, etc.), qui reprsentent donc 8,6 Mds de dpenses
en 2014, soit 61 % des dpenses de fonctionnement rattachables au patrimoine ;
5 Hors comptes de
dotation aux amortissements et aux provisions (comptes 68).
-5-
Annexe IV
des dpenses mobilires, essentiellement composes de locations diverses, de

dpenses dentretien, de maintenance et de fournitures, qui reprsentent prs
de 3,2 Mds, soit 22 % des dpenses lies au patrimoine ;
des dpenses relatives la voirie, aux rseaux et aux terrains non construits,
essentiellement composes des dpenses de fourniture et de maintenance des voies et
rseaux, dentretien et de gardiennage des bois et forts, qui reprsentent 2,4 Mds,
soit 17 % des dpenses rattachables au patrimoine.
Tableau 5 : Principaux postes de dpenses de fonctionnement associes au patrimoine et leur

volution sur la priode 2010-2014 (en M)
Postes de
dpenses
Dpenses
immobilires
Dont matires
premires
(lectricit,
chauffage)
Dont entretien
et maintenance
Dont
assurances et
impts fonciers
Dont locations
et crdit-bail
Dpenses
mobilires
Dont locations
Dont travaux
Dont entretien
Dont
fournitures
Dpenses
relatives la
voirie, aux
rseaux et
aux terrains
non
construits
Dont voies et
rseaux
Dont
fournitures de
voirie
Dont frais de
gardiennage
Dont bois et
forts
Total
2010
2011
2012
2013
2014
7 602
7 861
8 297
8 779
8 612
+ 13,31 %
+ 3,17 %
2 987
3 176
3 405
3 747
3 513
+ 17,65 %
+ 4,15 %
2 588
2 614
2 728
2 799
2 823
1 312
1 336
1 401
1 451
1 500
+ 9,08 %
+ 2,20 %
715
735
763
782
776
3 036
3 123
3 180
3 273
3 175
+ 8,53 %
+ 4,58 %
+ 2,07 %
+ 1,13 %
845
902
674
827
965
694
838
960
722
863
987
747
862
885
743
615
637
660
676
685
+ 2,01 %
- 1,88 %
+ 10,24 %
+ 0,50 %
- 0,47 %
+ 2,47 %
2 499
2 428
2 394
2 522
2 396
- 4,12 %
- 1,05 %
1 839
1 762
1 737
1 806
1 755
436
422
392
447
360
- 4,57 %
- 1,16 %
161
175
193
198
205
63
69
72
71
76
+ 27,33 %
+ 6,23 %
13 137
13 412
13 871
14 574
14 183
+ 7,98 %
+ 1,94 %
6 Le
volution
TCAM 6 sur
sur la
la priode
priode
2010-2014
2010-2014
TCAM est le taux de croissance annuel moyen.
-6-
+ 14,41 %
+ 11,38 %
- 17,43 %
+ 20,63 %
+ 3,42 %
+ 2,73 %
- 4,68 %
+ 4,80 %
Annexe IV
1.1.3. Laugmentation de ces dpenses sur la priode 2010-2014 est tire par
laugmentation de plus d1 Md des dpenses immobilires
1.1.3.1. Les dpenses immobilires sont les dpenses qui ont connu la plus forte
progression sur cette priode avec un taux de croissance annuel moyen de 3,2 %
Les dpenses immobilires ont augment de 1 011 Md entre 2010 et 2014. Leur taux de
croissance annuel moyen (TCAM) est de 3,2 % sur la priode 2010-2014 (cf. graphique 3)
Graphique 3 : Reprsentation de lvolution des principaux types de dpenses de
fonctionnement associes au patrimoine sur la priode 2010-2014
10 000
Dpenses
immobilires
9 000
8 000
Millions d'euros
7 000
6 000
Dpenses
mobilires
5 000
4 000
3 000
2 000
1 000
0
2010 2011 2012 2013 2014
Dpenses relatives
la voierie, aux
rseaux et aux
terrains non
construits
Les dpenses de nature immobilire sont donc non seulement celles dont le montant est le
plus lev, mais galement celles qui ont connu la plus forte augmentation sur la priode
2010-2014. Le graphique 4 retrace la rpartition de chacun de ces postes de dpense
immobilire et leur volution.
-7-
Annexe IV
Millions d'euros
Graphique 4 : Ventilation des dpenses immobilires agrges et volution de chacun des

postes de dpense sur la priode 2010-2014
10 000
9 000
8 000
7 000
6 000
5 000
4 000
3 000
2 000
1 000
0
2010
2011
2012
2013
Locations et crdit bail
Matires premires
Entretien et maintenance
Assurances et impts
2014
1.1.3.2. Cette volution est cependant moins rapide que celle des autres dpenses des
Les dpenses de fonctionnement associes au patrimoine ont augment de plus dun milliard
deuros, soit prs de 8,0 % sur la priode 2010-2014 (cf. tableau 6), selon un taux de
croissance annuel moyen de 1,9 %, alors que, daprs les donnes de lINSEE, sur la mme
priode, lindice des prix la consommation (hors tabac) a progress en moyenne annuelle
de 1,5 %.
En revanche, ces dpenses de fonctionnement ont progress moins vite sur la priode
2010-2014 que le reste des charges de fonctionnement des collectivits territoriales qui ont
augment de 23,5 Mds, soit 13,6 %.
Tableau 6 : Montant des dpenses de fonctionnement associes au patrimoine par niveau de
collectivit territoriale sur la priode 2010-2014 (en M)
Niveaux de
collectivit
Communes
EPCI
Dpartements
Rgions
Total
2010
8 490
2 564
1 793
290
13 137
2011
2012
8 676
2 717
1 724
295
13 412
8 890
2 898
1 775
308
13 871
2013
9 383
3 037
1 846
308
14 574
2014
9 050
3 070
1 747
316
14 183
volution
sur la
priode
2010-2014
+ 6,6 %
+ 19,7 %
- 2,5 %
+ 8,9 %
+ 8,0 %
Cette augmentation est nanmoins diffrencie en fonction de chacun des niveaux de

collectivit territoriale (cf. tableau 4). Ce sont les tablissements publics de coopration
intercommunale qui concentrent la plus forte augmentation (+ 19,7 %), qui peut tre
notamment lie des volutions de leurs primtres de comptences sur la
priode 2010-2014. Pour autant, les dpenses des communes augmentent galement, mme
si cette progression est trois fois plus faible que celle des EPCI (+ 6,6 %).
-8-
Annexe IV
1.1.3.3. En revanche, les dpenses de fonctionnement des voies, rseaux et terrains non
construits prsentent une tendance la baisse sur la priode 2010-2014
Les dpenses de fonctionnement des voies, rseaux et terrains non construits ont diminu
de 4,1 % sur la priode 2010-2014 selon un rythme annuel de 1 % (cf. graphique 5)
Graphique 5 : volution des dpenses de fonctionnement des voies, rseaux et terrains non
construits sur la priode 2010-2014
2 000
1 800
1 600
Voies et rseaux
Millions d'euros
1 400
1 200
Fournitures de
voirie
1 000
Frais de
gardiennage
800
600
Bois et forts
400
200
0
2010
2011
2012
2013
2014
1.1.4. Quatre postes de dpenses savrent particulirement levs et/ou

dynamiques au sein des dpenses immobilires des collectivits territoriales
Si les cots de fonctionnement associs au patrimoine des collectivits territoriales
connaissent une tendance la hausse, cette volution est fortement diffrencie la fois selon
les diffrents postes de dpense et les niveaux de collectivit territoriale.
1.1.4.1. Les dpenses immobilires des collectivits territoriales, qui correspondent

61 % des dpenses de fonctionnement associes au patrimoine, sont les
dpenses qui ont connu la plus forte augmentation sur la priode 2010-2014
Pour lensemble des collectivits territoriales, les dpenses de fonctionnement associes au
patrimoine dont le montant est le plus lev sont les dpenses immobilires. Ce sont par
ailleurs les dpenses qui ont le plus fortement volu la hausse sur la priode 2010-2014
puisque leur montant a augment de 1 011 Mds.
Laugmentation des dpenses de fonctionnement des collectivits territoriales associes au

patrimoine est donc nettement tire par lvolution des dpenses immobilires. Cest donc
sur ce poste de dpenses que des gisements dconomies pourraient tre trouvs de faon
prioritaire.
-9-
Annexe IV
10
1.1.4.2. Cette augmentation concerne tous les postes de dpense immobilire et

notamment les matires premires, les dpenses dentretien et de maintenance
ainsi que les dpenses en termes dassurance et dimpt
Les dpenses immobilires qui connaissent lvolution la plus importante sur la priode
2010-2014 sont :
les dpenses de matires premires (et en particulier les dpenses dlectricit), qui
augmentent de 17,6 % selon un TCAM de 4,1 % ;
les dpenses dentretien et de maintenance, qui connaissent quant elles une
augmentation de 9,1 % avec un TCAM de 2,2 % ;
les dpenses dassurance et dimpts, qui augmentent de 14,4 % un rythme annuel
moyen de 3,4 % ;
enfin, les dpenses de location et de crdit-bail, qui progressent de 8,5 % sur la priode
avec un TCAM de 2,1 %.
Le tableau 7 synthtise les principales volutions des dpenses immobilires des collectivits
territoriales sur la priode 2010-2014.
Tableau 7 : Principaux postes de dpense immobilire des collectivits territoriales et leur
volution sur la priode 2010-2014 (en M)
Poste de
dpense
immobilire
Matires
premires
Entretien et
maintenance
Assurances et
impts
Locations et
crdit-bail
Total
2010
2011
2012
2013
2014
2 987
3 176
3 405
3 747
3 513
+ 17,6 %
+ 4,1 %
1 312
1 336
1 401
1 451
1 500
+ 14,4 %
+ 3,4 %
7 861
8 297
8 612
+ 13,3 %
2 588
715
7 602
2 614
735
2 728
763
2 799
782
8 779
2 823
Le graphique 6 retrace ces volutions sur la priode 2010-2014.
7 Le
volution
sur la
TCAM 7
priode 2010-2014
2010-2014
TCAM est le taux de croissance annuel moyen.
- 10 -
776
+ 9,1 %
+ 8,5 %
+ 2,2 %
+ 2,1 %
+ 3,2 %
Annexe IV
11
Graphique 6 : volution des principaux postes de dpenses immobilire des collectivits

territoriales sur la priode 2010-2014
4 000
Millions d'euros
3 500
3 000
Locations et crdit
bail
2 500
Matires premires
2 000
Entretien et
maintenance
1 500
Assurances et
impts
1 000
500
0
2010 2011 2012 2013 2014
1.1.4.2.1. La dcomposition des dpenses de matires premires rvle que les dpenses
dlectricit, dun montant global de prs de 2,8 Mds en 2014, sont les plus
dynamiques sur la priode concerne
Au sein des dpenses de matires premires destines assurer le fonctionnement des biens
immobiliers appartenant aux collectivits territoriales, ce sont les dpenses dlectricit qui
savrent les plus dynamiques sur la priode 2010-2014 (cf. tableau 8).
Tableau 8 : volution des dpenses de matires premires lies la gestion du patrimoine des
collectivits territoriales sur la priode 2010-2014 (en M)
Type de
dpenses de
matire
premire
lectricit
Chauffage
urbain
Combustibles
Autres
fournitures
non
stockables
Total
2010
2011
2012
2013
2 228
2 410
2 562
2 827
387
395
442
472
333
39
2 987
332
39
3 176
360
41
3 405
397
51
3 747
volution
sur la
TCAM
2014
priode 2010-2014
2010-2014
2 752
+ 23,5 %
+ 5,4 %
349
+ 5,1 %
+ 1,2 %
42
+ 7,7 %
+ 1,9 %
370
3 513
- 4,1 %
+ 17,6 %
- 1,1 %
+ 4,2 %
Le graphique 7 prsente la part des dpenses dlectricit des collectivits territoriales par
rapport aux autres types de dpenses et leur forte dynamique.
- 11 -
Annexe IV
12
Graphique 7 : volution des dpenses dlectricit sur la priode 2010-2014 par rapport aux
autres types de dpenses de matires premires des collectivits territoriales
3 000
Electricit
Millions d'euros
2 500
2 000
Chauffage urbain
1 500
Combustibles
1 000
500
0
Autres fournitures
non stockables
2010 2011 2012 2013 2014
1.1.4.2.2. Les dpenses dentretien et de rparation sur btiments, les dpenses de fourniture de
petit quipement et dentretien ainsi que les dpenses dassurance reprsentent
quant elles plus de 2,7 Mds en 2014
Au total, les dpenses dentretien et de maintenance du patrimoine des collectivits
territoriales ont augment de 9 % sur la priode 2010-2014 selon un taux de croissance
annuel moyen de 2,2 % (cf. tableau 9).
Lenjeu financier le plus important concerne les dpenses dentretien et de rparation sur
btiments, qui slvent un peu moins de 900 M en 2014. Elles ont augment de 1,7 % sur
la priode 2010-2014 avec un TCAM de 0,4 %.
Les fournitures de petits quipements et les fournitures dentretien reprsentent

respectivement 685 et 301 M en 2014. Leur volution sur la priode 2010-2014 est
nanmoins diffrencie : les dpenses de fournitures de petit quipement ont augment
de 11,4 % (avec un TCAM de 2,7 %), tandis que les dpenses de fournitures dentretien nont
quant elles augment que de 2,4 % (avec un TCAM de 0,5 %).
Enfin, les dpenses dassurance connaissent une hausse plus importante de 17,3 % sur la
priode 2010-2014, avec un TCAM de 4,1 %.
Tableau 9 : volution des dpenses dentretien et de maintenance 8 et des dpenses dassurance
des collectivits territoriales sur la priode 2010-2014 (en M)
Poste de
dpense
Type de
dpense
Entretien et
rparation
sur
btiments
Entretien et
Fournitures
maintenance
petit
quipement
Entretien et
rparation
2010
8 Hors dpenses dentretien et de
2011
2012
2013
volution
sur la
TCAM
2014
priode 2010-2014
2010-2014
883
856
900
911
898
+ 1,7 %
+ 0,4 %
615
637
661
676
685
+ 11,4 %
+ 2,7 %
457
465
487
509
maintenance des quipements mobiliers.
- 12 -
514
+ 12,5 %
+ 3,0 %
Annexe IV
13
Poste de
dpense
Type de
dpense
2010
sur
terrains 9
Frais de
nettoyage
des locaux
Fournitures
d'entretien
Sous-total
Primes
d'assurance
Assurances
Taxes
et impts
foncires
Sous-total
2011
2012
2013
volution
sur la
TCAM
2014
priode 2010-2014
2010-2014
339
294
358
+ 25,1 %
2 799
2 823
+ 2,4 %
+ 5,9 %
2 728
306
425
2 614
301
397
2 588
298
379
+ 9,1 %
+ 2,2 %
769
783
819
859
902
+ 17,3 %
+ 4,1 %
1 312
1 336
1 401
1 451
1 500
14,4 %
+ 3,4 %
543
553
582
592
301
598
+ 10,1 %
+ 0,5 %
+ 2,4 %
Le graphique 8 illustre lvolution des postes de dpenses ayant subi les plus fortes variations
sur la priode 2010-2014.
Graphique 8 : volution des dpenses dentretien, de maintenance, de fourniture dentretien et
de petit quipement ainsi que des dpenses dassurance sur la priode 2010-2014
1000
Fournitures de petit
quipement
900
800
Millions d'euros
700
Entretien et
rparation sur
terrains
600
500
Entretien et
rparation sur
btiments
400
300
Frais de nettoyage
des locaux
200
100
0
Primes d'assurance
2010 2011 2012 2013 2014
Ainsi, au regard des montants concerns et de lvolution de la dynamique de la dpense, la

mission a choisi disoler les dpenses suivantes parmi les dpenses immobilires : les
dpenses dnergie et dlectricit, les dpenses dentretien et de rparation sur btiments,
les dpenses de fournitures dentretien et de petit quipement ; et enfin, les dpenses
dassurance.
9 Hors dpenses dentretien et de
maintenance des voies et rseaux.
- 13 -
Annexe IV
14
1.1.4.3. Le bloc communal prend en charge une part trs importante de ces dpenses,
qui voluent par ailleurs de faon variable en fonction de chaque niveau de
collectivit
Sur les quatre postes de dpenses analyss, lessentiel des cots de fonctionnement sont
ports par le bloc communal. Ainsi, pour lanne 2014, le tableau suivant illustre la
rpartition de la charge de la dpense niveau de collectivit par niveau de collectivit
(cf. tableau 10).
Tableau 10 : Analyse de quatre types de dpense : rpartition de la part des dpenses prises en
charge par chaque niveau de collectivit territoriale sur lanne 2014 (en M)
Type de dpense
Dpenses dlectricit
Dpenses dentretien et de
rparation des btiments
Dpenses de fournitures
dentretien et de petit
quipement
Dpenses en assurance
Communes
EPCI
Dpartement
Rgion
Total
Communes
EPCI
Dpartement
Rgion
Total
Communes
EPCI
Dpartement
Rgion
Total
Communes
EPCI
Dpartement
Rgion
Total
Montant total des

dpenses de
lanne 2014
(en M)
2 204
391
129
28
2 752
617
106
145
30
898
733
157
87
8
986
568
212
91
31
902
Part des dpenses

de chaque niveau
de collectivit
territoriale dans les
dpenses totales
80,1 %
14,2 %
4,7 %
1,0 %
100,0 %
68,7 %
11,8 %
16,1 %
3,3 %
100,0 %
74,3 %
15,9 %
8,8 %
0,8 %
100,0 %
63,0 %
23,5 %
10,1 %
3,4 %
100,0 %
Le bloc communal, compos des communes, des EPCI fiscalit propre et des syndicats,
dtient 72 % de lactif patrimonial. Il reprsente donc logiquement la part la plus importante
des dpenses de fonctionnement analyse. En 2014, le bloc communal prend en charge :
plus de 94 % des dpenses dlectricit ;

plus de 90 % des dpenses de fourniture et dentretien de petit quipement ;
plus de 86 % des dpenses dassurance ;
et enfin, plus de 80 % des dpenses dentretien et de rparation des btiments.
Par ailleurs, lvolution de ces dpenses savre trs htrogne niveau de collectivit par
niveau de collectivit sur la priode 2010-2014 (cf. tableau 11).
- 14 -
Annexe IV
15
Tableau 11 : volution des dpenses dlectricit, dentretien/rparation des btiments, de

fournitures dentretien/de petit quipement et dassurance par niveau de collectivit sur la
priode 2010-2014 (en M)
Niveau de
collectivit
Communes
EPCI
Dpartement
Rgion
Total
Communes
EPCI
Dpartement
Rgion
Total
Communes
EPCI
Dpartement
Rgion
Total
Communes
EPCI
Dpartement
Rgion
Total
2010
2011
2012
2013
2014
volution
sur la
TCAM
priode 2010-2014
2010-2014
Dpenses dlectricit
1 849
1 989
2 095
2 296
2 204
19,2 %
270
301
334
374
391
45,1 %
98
108
121
136
129
31,7 %
11
12
12
21
28
160,7 %
2 228
2 410
2 562
2 827
2 752
23,5 %
Dpenses dentretien et de rparation des btiments
604
587
618
628
617
2,2 %
93
93
101
105
106
12,9 %
152
147
151
149
145
-4,3 %
34
29
30
29
30
-10,7 %
883
856
900
911
898
1,7 %
Dpenses de fournitures dentretien et de petit quipement
708
707
722
733
733
+ 3,5 %
133
140
149
155
157
+ 18,4 %
61
78
84
86
87
+ 42,5 %
8
8
7
8
8
+ 8,7 %
910
933
962
982
986
8,4 %
Dpenses en assurance
500
508
526
549
568
+ 13,7 %
162
169
183
193
212
+ 31,2 %
77
79
81
87
91
+ 18,5 %
30
27
29
30
31
+ 2,1 %
769
783
819
859
902
+ 17,4 %
+ 4,48 %
+ 9,75 %
+ 7,13 %
+ 27,07 %
+ 5,43 %
+ 0,5 %
+ 3,1 %
- 1,1 %
- 2,8 %
+ 0,4 %
+ 0,9 %
+ 4,3 %
+ 9,3 %
+ 2,1 %
+ 2,0 %
+ 3,27 %
+ 7,03 %
+ 4,34 %
+ 0,52 %
+ 4,10 %
En 2014, les quatre postes de dpense analyss reprsentent 5,54 Mds, soit 64 % des
dpenses immobilires de lensemble des collectivits territoriales et 39 % du
montant total des dpenses de fonctionnement associes au patrimoine. Ils feront lobjet
donc lobjet dune analyse approfondie ayant pour objectif de documenter des pistes
dconomies potentielles (cf. partie 3).
1.2. Les dpenses de masse salariale, values plus de 13,7 Mds en 2012, ou
de prestations de service consacres la gestion du patrimoine,
reprsentent une part importante des dpenses
Au-del des dpenses de fonctionnement directement associes au patrimoine (cf. 1.1), les
dpenses en termes de masse salariale et de prestation de service reprsentent une part
consquente des dpenses de fonctionnement rattachables la gestion du patrimoine. Il na
cependant pas t possible de les chiffrer de faon prcise au-del des hypothses suivantes.
- 15 -
Annexe IV
16
1.2.1. Les prestations de nettoyage, dentretien et de maintenance du patrimoine

peuvent tre internalises ou externalises, ce qui ne peut tre retrac
prcisment partir des donnes agrges disponibles au niveau national
Les dpenses de fonctionnement associes au patrimoine des collectivits territoriales
comprennent des dpenses de masse salariale.
Des personnels des collectivits territoriales sont effectivement affects des prestations de
nettoyage, dentretien et de maintenance du patrimoine, notamment immobilier. Certains
niveaux de collectivits, essentiellement les communes et les dpartements, grent galement
lentretien et la maintenance des voies, rseaux et terrains non construits.
Au regard de lorganisation interne de chacune des collectivits territoriales, ces missions

peuvent tre :
soit internalises, cest--dire gres en rgie avec des personnels ddis ;

soit externalises, cest dire confies un prestataire extrieur la collectivit.
1.2.1.1. Les donnes fournies par les comptes de gestion ne permettent pas de disposer
dinformations fiables sur ces organisations
La mission na pas pu disposer dinformations fiables sur lorganisation de chaque type de
prestation de nettoyage, dentretien ou de maintenance rattachable la gestion du
patrimoine.
Au sein des comptes de gestion mis la disposition de la mission par la DGFiP, le compte
contrats de prestations de service 10 nest pas ventil par grand type de prestation et ne
permet donc pas disoler les contrats rattachables la gestion du patrimoine. De mme, la
ventilation fonctionnelle partir de la comptabilit gnrale ne permet pas didentifier les
dpenses de masse salariale ou de contrats de prestation spcifiquement lis la gestion
patrimoniale.
Seule une analyse fine de lorganisation interne des directions des services techniques ou des
directions logistiques des collectivits permettrait de savoir si les prestations sont
internalises ou externalises et danalyser les dpenses associes.
1.2.1.2. Lenqute 11 ralise par la mission permet cependant de
dinformations sur les organisations retenues par les collectivits
disposer
La mission a interrog les collectivits sur les modes dorganisation retenus concernant leur
gestion du patrimoine 12. Les rponses formules par les collectivits ayant rpondu cette
question sont synthtises dans le tableau 12.

10 Il sagit du compte
11 Cf. Encadr 3.
12
n 611 au sein des instructions budgtaires et comptables M14, M52 et M71.
La question pose dans le questionnaire tait la suivante : quel type de prestation avez-vous recours pour : la
maintenance des btiments et de la voirie ; le nettoyage des btiments ; le gardiennage des btiments ; lentretien
de la voirie et des espaces verts.
- 16 -
Annexe IV
17
plus faible pour le bloc communal : 124 rponses de communes et 74 rponses dEPCI. Toutefois, ces
rponses refltent la diversit du bloc communal en termes de population pour les communes ou de
type dEPCI 14.
ils peuvent tre utiliss avec, les rserves mthodologiques exposs, pour mieux apprhender les
Source : Mission.
Tableau 12 : Mode dorganisation utilis en matire dentretien et de maintenance du

patrimoine par les collectivits territoriales ayant rpondu lenqute de la mission
Maintenance
Maintenance
des
de la voirie
btiments
Rgion
Dpartements
EPCI
Communes
Majoritairement
externalis
Majoritairement
internalis
Totalement
externalis
Totalement
internalis
Majoritairement
externalis
Majoritairement
internalis
Totalement
externalis
Totalement
internalis
Majoritairement
externalis
Majoritairement
internalis
Totalement
externalis
Totalement
internalis
Majoritairement
externalis
Majoritairement
internalis
Totalement
externalis
Nettoyage
des
btiments
Gardiennage
Entretien de
la voirie et
des espaces
verts
52 %
62 %
12 %
17 %
11 %
12 %
22 %
10 %
8%
7%
43 %
32 %
25 %
55 %
72 %
26 %
12 %
7%
28 %
8%
32 %
0%
9%
9%
7%
4%
9%
48 %
7%
19 %
100 %
NA
0%
0%
40 %
41 %
53 %
38 %
34 %
28 %
30 %
26 %
37 %
25 %
27 %
18 %
18 %
47 %
8%
39 %
20 %
4%
42 %
33 %
29 %
12 %
19 %
10 %
33 %
14 %
40 %
20 %
40 %
26 %
21 %
0%
20 %
80 %
45 %
17 %
40 %
20 %
40 %
14 Pour les communes, la rpartition des rpondants par strate de population est la suivante : 55 communes de
55 communauts de communes ont rpondu, 17 communauts dagglomration et 4 communaut urbaine ou
mtropole.
- 17 -
Annexe IV
Maintenance
Maintenance
des
de la voirie
btiments
Totalement
internalis
Nb de rponses
Source : Mission.
0%
193
179
18
Nettoyage
des
btiments
0%
194
Gardiennage
Entretien de
la voirie et
des espaces
verts
0%
0%
161
184
Au regard des rponses adresses par les collectivits cette enqute, il apparat ainsi quune
part importante de certaines prestations associes la gestion du patrimoine des collectivits
territoriales sont externalises.
Ainsi, concernant le bloc communal, qui concentre la majorit des dpenses de

fonctionnement rattachables au patrimoine, la majeure partie des prestations de
maintenance des btiments sont externalises par les communes (52 %). Ce taux est plus
faible pour les EPCI (43 %).
Les prestations de maintenance de la voirie sont quant elle plus souvent externalises par
les communes (62 %) et dans une bien moindre mesure pour les EPCI (32 %). En revanche,
dautres types de prestations sont plus rarement externalises, comme le nettoyage des
btiments (12 % des communes prcisent que leur organisation est majoritairement
externalise) ou le gardiennage des btiments (17 %).
1.2.2. Une tude mene par le CNFPT permet dvaluer 13,7 Mds le montant des
dpenses de masse salariale consacres la gestion du patrimoine pour
lanne 2012
1.2.2.1. Il nexiste pas de consolidation nationale des dpenses de masse salariale par
grand type de mission
Lexamen des comptes de gestion permet de retracer les volutions annuelles de la masse
salariale sur la priode 2010-2014 travers les comptes 64, qui sont les comptes de charges
de personnel. Ils regroupent lensemble des rmunrations des personnels et les charges
sociales patronales lies ces rmunrations.
Cependant, la ventilation de ces comptes ne permet pas dagrger les dpenses par grande
mission ni dans la comptabilit gnrale, ni dans la comptabilit fonctionnelle. Il nest donc
pas possible disoler au sein de ces comptes, les dpenses de masse salariale rattachables la
gestion du patrimoine.
Par ailleurs, les tableaux prvisionnels des emplois rmunrs des collectivits ne font pas
lobjet dune consolidation par grade ou par grandes missions de la part de la DGFiP ou de la
direction gnrale des collectivits territoriales (DGCL).
- 18 -
Annexe IV
19
1.2.2.2. Les hypothses de la mission, chiffres en fonction des donnes fournies par le
CNFPT, permettent nanmoins dvaluer les dpenses de masse salariale
1.2.2.2.1. Une tude du CNFPT 15 sur les effectifs de lanne 2012 permet dvaluer le nombre
dagents associs la gestion du patrimoine des collectivits territoriales
Le tableau 13 prsente la rpartition des effectifs de la fonction publique territoriale affects
des missions de gestion du patrimoine en 2012. Ces effectifs en quivalent temps complet
ont t valoriss en masse salariale par la mission selon la mthodologie dfinie ci-dessous
(cf. encadr 4).
Encadr 4 : Mthodologie de valorisation du montant de la masse salariale des collectivits
territoriales consacre la gestion du patrimoine
La mission a valoris le cot de la masse salariale consacre la gestion du patrimoine des collectivits
territoriales en multipliant le nombre dquivalents temps complet identifis par le CNFPT par le cot
moyen dun emploi en 2012.
Ce chiffre a t dfini en accord avec le CNFPT 35 k annuels. Il sagit du cot moyen annuel charg
dun poste quivalent un temps complet dun agent de catgorie C. En effet, selon les donnes
fournies par le CNFPT, plus de 95 % des agents exerant ces missions de gestion du patrimoine des
collectivits territoriales sont des agents de catgorie C.
Source : Mission.
Selon les donnes fournies par le CNFPT, au cours de lanne 2012, 391 500 agents taient
affects sur ce type de mission, ce qui reprsentait alors prs de 23 % des agents exerant au
sein des collectivits territoriales. Les dpenses de masse salariale lies la gestion du
patrimoine reprsenteraient donc environ 13,7 Mds en 2012 (cf. tableau 13).
Tableau 13 : Rpartition des effectifs de la fonction publique territoriale par grandes missions
rattachables la gestion du patrimoine des collectivits territoriales
Secteurs
rattachables la
gestion du
patrimoine
Mtiers
Entretien du
patrimoine bti
Responsable des
btiments
Responsable de
conception et de
ralisation de
constructions
Charg d'opration
de construction
Gestionnaire
technique btiment
Assistant de suivi de
travaux btiment
Ouvrier de
maintenance des
Effectif
(en ETC 16)
Estimation en
En pourcentage de
masse
la masse salariale
salariale
totale (en %)
(en M)
1 600
56
0,08
700
25
0,04
1 500
53
0,08
133
0,20
3 900
137
53 900
1 887
3 800
0,21
2,92
Le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) est tablissement public dconcentr assurant
des missions de formation et demploi. Il dispose dun centre de ressources et dinformations sur le service public
territorial.
15
16 quivalents temps plein complet.
- 19 -
Annexe IV
Secteurs
rattachables la
gestion du
patrimoine
Mtiers
20
Effectif
(en ETC 16)
btiments
Responsable nergie
Responsable
d'exploitation des
installations de
chauffage,
ventilation et
climatisation
Gestionnaire de flux
Spcialiste fluides
Oprateur de
maintenance
chauffage,
ventilation et
climatisation
Sous-total
Charg de gestion
locative
Gestion locative
Gardien d'immeuble
Sous-total
Coordonnateur
d'entretien des
locaux
Charg de propret
des locaux
Agent de services
Entretien et
polyvalent en milieu
nettoyage de locaux rural
Agent des
interventions
techniques
polyvalent en milieu
rural
Sous-total
Responsable du
patrimoine de la
divers
Charg de ralisation
de travaux voirie et
rseaux divers
Chef d'quipe
d'entretien et
Entretien des
d'exploitation voirie
infrastructures de
et rseaux divers
Charg d'tudes et
de conception en
voirie et rseaux
divers
Agent d'exploitation
et d'entretien de la
divers
Responsable de port
500
18
0,03
100
0,01
200
500
7
18
0,01
0,03
900
32
0,05
67 600
2 370
3,66
300
11
0,02
1 000
1 300
35
46
0,05
0,07
1 700
60
0,09
176 900
6 192
10,76
7 800
273
0,48
204 700
7 166
12,65
2 500
88
0,13
4 000
140
0,21
7 300
256
0,38
2 900
102
0,15
45 200
1 582
2,44
18 300
300
- 20 -
Estimation en
En pourcentage de
masse
la masse salariale
salariale
totale (en %)
(en M)
641
11
1,32
0,01
Annexe IV
21
Secteurs
rattachables la
gestion du
patrimoine
Entretien des
espaces verts
Total
Mtiers
Estimation en
En pourcentage de
masse
la masse salariale
salariale
totale (en %)
(en M)
1 400
49
0,07
63 600
2 228
3,39
Effectif
(en ETC 16)
Agent de port
Sous-total
Directeur espaces
verts et biodiversit
Concepteur
paysagiste
Charg de travaux
espaces verts
Responsable de
production vgtale
Grimpeur-lagueur
Jardinier
Sous-total
700
25
0,03
6 200
217
0,33
1 000
45 700
54 300
391 500
35
1 600
1 902
13 712
300
400
11
14
0,02
0,02
0,05
2,50
2,61
22,72
Source : Retraitements du CNFPT et de la mission partir des donnes issues du logiciel SIASP 17.
Selon le CNFPT, pour lanne 2012, la rpartition de ces agents par type de mission serait la
suivante (cf. graphique 9) :
204 700 ETC, soit 52 % des ETC affects des missions rattachables au patrimoine
auraient des fonctions dentretien et de nettoyage des locaux ;
67 600 ETC, soit 17 % des ETC auraient des missions dentretien du patrimoine bti ;
63 600 ETC, soit 16 % des ETC auraient des missions dentretien des infrastructures de
voirie et des rseaux ;
54 300 ETC, soit 14 % de ces ETC auraient des missions rattachables lentretien des
espaces verts ;
enfin, moins 1 300 ETC, soit 1 % de ces ETC auraient des missions rattachables la
gestion locative.
17 Constitu par lINSEE partir de plusieurs sources administratives, le systme d'information sur les agents de
la fonction publique (SIASP) permet de connatre les effectifs, les caractristiques d'emploi, les volumes de travail
et les rmunrations des agents des trois fonctions publiques. Il couvre les agents en poste en France
mtropolitaine et dans les dpartements d'outre-mer, hors Mayotte.
- 21 -
Annexe IV
22
Graphique 9 : Rpartition des effectifs affects sur des missions rattachables la gestion du
patrimoine des collectivits territoriales par grand type de mtier en 2012
Entretien des
espaces verts
14%
Entretien du
patrimoine bti
17%
Entretien des
infrastructures
de voirie et des
rseaux
16%
Gestion locative
1%
Entretien et
nettoyage de
locaux
52%
Source : Retraitements du CNFPT et de la mission partir des donnes issues du logiciel SIASP.
1.2.2.2.2. Une autre analyse du CNFPT permet par ailleurs de disposer de donnes sur la
rpartition par niveau de collectivit des effectifs des principaux mtiers associs la
gestion du patrimoine des collectivits territoriales
Encadr 5 : Mthodologie utilise par le CNFPT dans le cadre de son tude intitule Panorama
statistique des mtiers territoriaux
La mission sest appuye sur une tude intitule Panorama statistique des mtiers territoriaux
publie par le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). Cette tude a concerne
2 800 collectivits et groupements. Elle t mene de mars 2013 janvier 2014.
Les donnes collectes concernent la situation des effectifs des collectivits et de leurs groupements au
31 dcembre 2012.
Ces donnes sont :
statutaires ;
relatives aux conditions demploi ;
dmographiques ;
organisationnelles et professionnelles.
Source : Mission daprs les informations fournies par le CNFPT.
Les chiffres issus des analyses du CNFPT (cf. tableau 14) permettent de rpartir par niveau de
collectivits les effectifs des trois principaux mtiers rattachs la gestion du patrimoine des
collectivits territoriales, savoir :
les mtiers destins assurer le nettoyage des locaux ;

les mtiers destins la maintenance des btiments ;
le mtier de jardinier.
- 22 -
Annexe IV
23
Tableau 14 : Rpartition par type de collectivits des missions de nettoyage, dentretien et de

maintenance du patrimoine des collectivits territoriales
Types de collectivit
Charg de la
propret des
locaux
Ouvrier de
maintenance des
btiments
Rgions
Sous-total
Charg de la
propret des
locaux
Agent
dexploitation et
dentretien de la
voirie et des
rseaux divers
Dpartements
Sous-total
Structures intercommunales
Sous-total
Communes
Sous-total
Total
Mtiers exercs
Communes de
moins de 3 500
habitants
Charg de la
propret des
locaux
Charg de la
propret des
locaux
Charg de la
Communes entre
propret des
3 500 et 20 000
locaux
habitants
Jardinier
Communes de plus Charg de la
de 20 000
propret des
habitants
locaux
Effectifs
Montant en
masse salariale
(en M 18)
31 400
1 099
9 000
40 400
315
1 414
32 100
1 124
19 200
672
51 300
1 796
9 300
9 300
326
326
33 800
1 183
41 000
1 435
41 900
1 467
17 200
133 900
234 900
602
4 687
8 223
Source : Retraitements du CNFPT et de la mission.
Ces donnes prsentent la rpartition des effectifs associs la gestion du patrimoine de

lchantillon concern (cf. encadr 5) par niveau de collectivit.
Sur cet chantillon, qui ne concerne quune partie des effectifs affects la gestion du
patrimoine des collectivits territoriales, et qui doit donc tre interprt avec prudence :
les communes reprsentent 57 % de la dpense de masse salariale lie la gestion du

patrimoine ;
les dpartements reprsentent 22 % ;
les rgions reprsentent 17 % ;
et enfin, les EPCI reprsentent 4 %.
Au regard de ces lments, qui ne concernent quune partie des effectifs concerns, le bloc
communal concentrerait 79 % des effectifs affects la gestion du patrimoine.
18
La valorisation en masse salariale a t calcule en en prenant pour rfrence le cot annuel moyen dun agent
de catgorie C pour lanne 2012, savoir 35 000 . La mission a valu que 95 % des agents exerant sur ces
secteurs sont des agents de catgorie C.
- 23 -
Annexe IV
24
1.3. Les dpenses dinvestissement des collectivits pourraient tre

insuffisamment orientes vers la rhabilitation et le renouvellement du
patrimoine existant, au profit de la construction dquipements neufs
1.3.1. Les dpenses dinvestissement
45 Mds en 2014
des
collectivits
territoriales
slvent
Selon les chiffres de la comptabilit nationale, linvestissement des collectivits territoriales

est valu 45,5 Mds en 2014. Le montant de ces dpenses dinvestissement connat une
volution cyclique sur la priode 2009-2014 19 (cf. graphique 10). Aprs une augmentation
continue entre 2010 et 2013, linvestissement des collectivits territoriales baisse en 2014
pour retrouver un niveau proche de celui de 2010.
Graphique 10 : volution des dpenses dinvestissement des collectivits territoriales sur la
priode 2009-2014
60
En milliards d'euros
55
50
45
40
35
30
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Source : INSEE, (comptabilit nationale).
19 La
comptabilit nationale nisole les dpenses dinvestissement des seules collectivits territoriales dans le total
des dpenses dinvestissement des administrations publiques locales (APUL) qu compter de lanne 2009.
- 24 -
Annexe IV
25
1.3.2. Si la distinction entre linvestissement consacr des quipements neufs ou la

rhabilitation de lexistant est difficile apprhender, la part des dpenses de
rhabilitation peut tre estime entre 50 et 60 % de linvestissement total
1.3.2.1. La distinction au sein des flux dinvestissement entre les dpenses de
rhabilitation de lexistant et les financements dquipements neufs ne peut pas
tre apprhende partir des sources comptables
En comptabilit gnrale, les flux dinvestissement se traduisent par des volutions de lactif
immobilis (compte de classe 2). Sur le plan comptable, rien ne distingue toutefois les
dpenses dinvestissement lies des immobilisations nouvelles (constructions, acquisitions)
et les dpenses visant rhabiliter ou rnover 20 des immobilisations existantes.
Par ailleurs, au-del de la question de la rpartition parmi les dpenses en investissement

entre dpenses de rhabilitation et financement dquipements nouveaux, il nest pas non
plus possible disoler leur nature au sein des comptes de gestion.
Or, les investissements peuvent tre lis :
soit une construction destine crer un quipement neuf et qui nexistait pas
prcdemment suite un transfert de comptence, une augmentation de la
population, la mise en uvre dun nouveau projet de la collectivit, etc. ;
soit une opration de renouvellement, cest--dire de construction dun quipement
venant se substituer un quipement existant, cet quipement tant par ailleurs
dtruit ou conserv par la collectivit.
Cette distinction savre particulirement importante puisquelle permet dvaluer, au travers

de ces dpenses, si linvestissement des collectivits territoriales dans des quipements neufs
est davantage gnr par la rhabilitation ou la rnovation de leur patrimoine existant ou par
la construction dquipements nouveaux.
La comptabilit nationale de lINSEE, essentiellement fonde sur les donnes de la

comptabilit gnrale des collectivits territoriales, ne permet pas non plus de procder ces
distinctions.
Il napparat donc pas possible dapprhender de manire consolide et fiable la rpartition

des dpenses dinvestissement des collectivits entre les dpenses de gros entretien et de
maintenance de lexistant et le cot de constructions ou dacquisitions dquipements neufs.
Une valuation de cette rpartition ne peut donc tre quissue de donnes microconomiques et des valuations des collectivits.
20
La notion de rhabilitation renvoie au maintien en ltat, la mise aux normes dun btiment existant alors que
la notion de renouvellement renvoie quant elle la construction dun btiment neuf venant remplacer un
btiment ou un quipement existant.
- 25 -
Annexe IV
26
1.3.2.2. Deux valuations diffrentes permettent de situer la part de linvestissement des

collectivits consacr la rhabilitation du patrimoine existant
entre 50 et 60 % de linvestissement total
1.3.2.2.1. Daprs une enqute ralise par la mission, en moyenne, 50 % des dpenses
dinvestissement des collectivits seraient consacres la rhabilitation du
patrimoine existant
La mission a adress un questionnaire des gestionnaires de collectivits (cf. encadr 3) dont
une question portait sur la part des dpenses dinvestissement consacre des travaux de
rhabilitation du patrimoine existant et la part consacre au financement dquipements
neufs.
En moyenne, toutes collectivits confondues, les rpondants au questionnaire de la mission

dclarent consacrer en 2015 50,2 % de leurs dpenses dinvestissements la rparation ou
la rhabilitation des actifs existants, le solde tant consacr des investissements dans des
nouveaux projets, ventuellement en remplacement dactifs existants.
Cette part est toutefois variable en fonction des niveaux de collectivits (cf. tableau 15) : elle
reprsente 57 % des dpenses dinvestissements des communes et 53 % des dpenses
dinvestissement des dpartements contre 37 % des dpenses dinvestissement des EPCI.
Tableau 15 : Part des dpenses dinvestissement consacres la rhabilitation du patrimoine
existant value par les collectivits territoriales
Communes
EPCI
Dpartements
Rgions
Part des dpenses dinvestissement consacre

la rhabilitation du patrimoine existant
57 %
37 %
53 %
42 %
Source : Mission. 181 rponses : 86 communes, 49 EPCI, 41 dpartements et 5 rgions.
1.3.2.2.2. Une valuation ralise partir dune analyse de marchs publics passs par les
communes value quant elle la part des dpenses de rhabilitation 60 % de
linvestissement sur la priode 2012-2014
Dans une tude dont les premiers rsultats ont t publis en fvrier 2016, lassemble des
communauts de France (AdCF) et la Caisse des dpts et consignations (CDC) 21, ont analys
la commande publique sur la priode 2012-2014. Cette tude est fonde sur lexamen des
procdures de marchs publics dun montant suprieur 15 k, rpertoris puis classifis
par nature de dpenses par la socit Vecteur Plus (cf. encadr 6).
Encadr 6 : Mthodologie de ltude mene par lAdCF et la CDC concernant la commande
publique sur la priode 2012-2015
LAdCF et la CDC, en lien avec la socit Vecteur Plus ont constitu un observatoire de lvolution de
la commande publique . Les analyses sont fonds sur les procdures les procdures de marchs
publics soumises aux rgles de mise en concurrence et de publicit, soit au-dessus des seuils lgaux de
15 k (jusquau 1er janvier 2016) et rpertoris par la socit Vecteur Plus.
Ltude 2012-2015 analyse lensemble de la commande publique en recouvrant la totalit des
donneurs dordre soumis aux rgles de marchs publics : collectivits locales et groupements,
entreprises publiques locales (SPL, SEM), tat, oprateurs de ltat, hpitaux et protection sociale,
21 AdCF et CDC, 2012-2015
: observatoire de lvolution de la commande publique, fvrier 2016.
- 26 -
Annexe IV
27
organismes HLM, etc.
Les marchs rpertoris par la socit Vecteur Plus sont classs pour chaque donneur dordre par
destination (logement, voirie, scolaire) ainsi que par nature de dpense (fourniture, ingnierie,
renouvellement et rnovation, services, travaux neufs). Cette rpartition par nature ne recoupe pas la
notion budgtaire et comptable dinvestissement. Des dpenses dinvestissement au sens budgtaire et
comptable peuvent ainsi tre enregistres dans la rubrique ingnierie ou la rubrique services .
Toutefois, les marchs enregistrs sous les deux rubriques travaux neufs et renouvellement et
rnovation peuvent tre considrs comme une approximation des dpenses dinvestissement. La
comparaison de ces deux rubriques permet ainsi dapprhender la rpartition dune partie des
dpenses dinvestissements entre projets neufs et rnovation de lexistant.
Source : Baromtre de la commande publique, AdCF, CDC, Vecteur Plus.
Lanalyse de la classification par nature des marchs publics des communes sur la priode
2012-2014 montre que les travaux de renouvellement et de rnovation reprsentent sur
la priode 60 % du total des dpenses de travaux neufs et de dpenses de
renouvellement ou rnovation (cf. tableau 16). Cette part reste stable sur la priode,
puisquelle est de 59 % en 2013 et 62 % en 2014. Enfin, elle est cohrente avec les rponses
des communes au questionnaire de la mission qui estiment que 57 % de leurs
investissements sont consacrs la rhabilitation dactifs existants.
La mission na pas t en mesure de faire les mmes analyses pour les autres niveaux de
collectivits. Seules les rponses au questionnaire permettent dobtenir une approximation
de cette rpartition (cf. tableau 15).
Tableau 16 : volution des marchs publics de travaux neufs ou de renouvellement et
rnovation des communes sur la priode 2012-2014
Types de marchs
Travaux neufs (en M)
Travaux de renouvellement et de
rnovation (en M)
Part des dpenses de renouvellement
et rnovation dans le total dpenses
de travaux neuf et dpenses de
renouvellement et rnovation
Nombre de marchs concerns
2 956
2 926
Somme sur la
priode
2012-2014
1 642
7 524
2 646
11 275
60 %
59 %
62 %
60 %
2012
2013
4 456
156 810
Source : Baromtre de la commande publique, AdCF, CDC, Vecteurs+.
4 173
155 294
2014
92 815
404 919
1.3.3. Or, les flux dinvestissement thoriquement ncessaires pour assurer le

maintien en ltat du patrimoine existant ont augment depuis les annes 1980
et pourraient tre nettement infrieurs aux investissements consacrs la
rhabilitation
Aucune tude ne permet lheure actuelle dapprhender de manire fine ltat de vtust du
patrimoine des collectivits et les besoins de travaux ncessaires pour assurer son maintien
en ltat ou le rhabiliter.
- 27 -
Annexe IV
28
1.3.3.1. Ltat de vtust du patrimoine des collectivits territoriales est difficile

apprhender
Lenqute diffuse par la mission a permis de recueillir lavis de 239 collectivits territoriales,
savoir 116 communes, 71 EPCI, 47 dpartements et 5 rgions, sur ltat de vtust de leur
patrimoine (cf. encadr 3).
Lchelle de notation tait la suivante :
1 : patrimoine majoritairement en excellent tat (neuf ou rcemment rhabilit) ;

2 : patrimoine majoritairement en bon tat ncessitant une maintenance courante ;
3 : patrimoine ncessitant dans lensemble des travaux de rnovation frquents ;
4 : patrimoine ncessitant dans lensemble de lourds travaux de rhabilitation.
Ces collectivits ont estim que le patrimoine quelles taient amenes grer tait dans un
tat globalement moyen la fois concernant les btiments ainsi que la voirie et les rseaux
(cf. tableau 17).
Tableau 17 : Estimation de ltat du patrimoine existant value par les collectivits
territoriales
Communes
EPCI
Dpartements
Rgions

densemble des btiments
de 1 4
2,4
2,3
2,4
2,2

densemble des voiries et
rseaux de 1 4
Source : Mission. 239 collectivits rpondantes : 116 communes, 71 EPCI, 47 dpartements, 5 rgions.
2,6
2,4
2,4
2,3
Ces chiffres moyens masquent des ralits trs diffrentes entre niveau de collectivit :
respectivement 10 % et 11 % des communes rpondantes indiquent ainsi que leurs
btiments et la voirie quelles grent ncessitent dans lensemble de lourds travaux de
rhabilitation.
1.3.3.2. La consommation de capital fixe calcule par lINSEE peut constituer un
indicateur de la dgradation annuelle du patrimoine et, partant, du besoin de
rhabilitation
Afin dvaluer le besoin de rhabilitation du patrimoine des collectivits, la mission a analys

lvolution de la consommation de capital fixe (CCF) calcule annuellement par lINSEE pour
ltablissement des comptes de patrimoine en comptabilit nationale (cf. encadr 7).
La consommation de capital fixe quivaut en effet en comptabilit nationale la dprciation

du capital, et, partant, constitue une approximation statistique des flux dinvestissement
ncessaires pour maintenir en ltat, restaurer ou rhabiliter le patrimoine existant des
administrations publiques locales (APUL).
Encadr 7 : Dfinition et mode de calcul de la consommation de capital fixe (CCF)
La consommation de capital fixe reprsente la dprciation subie par le capital fixe au cours de la
priode considre par suite d'usure normale et d'obsolescence prvisible, y compris une provision pour
pertes d'actifs fixes la suite de dommages accidentels assurables.
Une consommation de capital fixe doit tre calcule pour tous les actifs fixes ( l'exception des animaux),
tant corporels qu'incorporels, pour les cots du transfert de la proprit d'actifs non produits et pour les
- 28 -
29
Annexe IV
amliorations majeures apportes des actifs non produits.

La consommation de capital fixe - qu'il convient de distinguer des amortissements fiscaux ou des
amortissements retenus en comptabilit d'entreprise - est value sur la base du stock dactifs fixes et de
la dure de vie conomique probable des diffrentes catgories de biens concerns. Lvaluation du parc
de capital fixe se fait aux prix de remplacement et non pas au cot d'acquisition initial. En l'absence
d'informations directement accessibles sur le stock d'actifs fixes, ce dernier est calcul en appliquant la
mthode dite de l'inventaire permanent et il est valu aux prix d'acquisition de la priode courante.
La consommation de capital fixe est calcule selon la mthode de l'amortissement linaire, c'est--dire en
rpartissant la valeur amortir de manire gale sur toute la dure d'utilisation du bien : un bien dune
dure de vie de 20 ans sera amorti hauteur dun vingtime chaque anne.
Dans un compte donn, la consommation de capital fixe est toujours enregistre sous le solde comptable,
qui est donc prsent la fois "net" et "brut", selon que l'on dduit ou non cette consommation de capital
fixe.
INSEE, janvier 2008 22.
Dans le graphique 11, la consommation de capital fixe des APUL depuis 1978 est reprsente
par la courbe bleue. La courbe rouge reprsente, quant elle, les dpenses dinvestissement
annuelles des APUL en comptabilit nationale. Or, la CCF augmente plus rapidement depuis
les annes 1980 que les dpenses dinvestissement.
Ainsi, la part du flux dinvestissement annuel ncessaire pour maintenir en ltat, restaurer ou
rhabiliter le patrimoine existant, reprsente par la courbe verte sur le graphique
ci-dessous, crot tendanciellement depuis la fin des annes 1970 : de 60 % en moyenne dans
les annes 1980, 65 % dans les annes 1990, 69 % sur la dcennie 2000 pour
atteindre 80 % en moyenne dans les cinq dernires annes.
- 29 -
Annexe IV
30
Graphique 11 : Comparaison de lvolution de la consommation de capital fixe et des flux

annuels dinvestissements des APUL sur la priode 1978-2014 (euros courants)
100%
60,0
90%
50,0
80%
70%
40,0
60%
50%
30,0
40%
20,0
30%
20%
10,0
10%
0%
2013
2011
2009
2007
2005
2003
2001
1999
1997
1995
1993
1991
1989
1987
1985
1983
1981
1979
0,0
Besoin thorique de rhabilitation du patrimoine existant des

APUL (CCF) - en Mds
Part du flux d'investissement de l'anne thoriquement
ncessaire pour maintenir en tat le patrimoine existant
Source : INSEE, Comptabilit nationale.
Le rapprochement entre, dune part, le niveau de dpense dinvestissement consacr la

rhabilitation du patrimoine existant, selon les tudes faites auprs de collectivits et la
proportion de travaux de rnovation parmi les travaux neufs issus dune tude de marchs, et
dautre part, le besoin de financement qui rsulte de la CCF mesure par lINSEE, est une
approche globale qui prsente des biais mthodologiques.
Cependant, ces sries de donnes sont les seules disponibles sur ce sujet et prsentent des
lignes de force sur plusieurs annes que lon ne peut ignorer. En outre, il est logique qu
mesure que le patrimoine des collectivits augmente (cf. annexe I) tant du fait
dinvestissements nouveaux que de transferts dquipements, les besoins de rhabilitation du
patrimoine existant croissent.
Ainsi, avec ces rserves mthodologiques, on peut considrer que les dpenses effectives
de rhabilitation (qui reprsenteraient entre 50 % et 60 % des dpenses
dinvestissement totales des collectivits, cf. supra), pourraient tre insuffisantes pour
assurer le maintien en ltat du patrimoine existant, pour lequel le besoin se situerait
plutt hauteur de 80 %.
Les dpenses dinvestissement des collectivits territoriales pourraient donc tre trop
tournes vers la construction dquipements neufs que vers la rhabilitation de biens
existants.
- 30 -
Annexe IV
31
2. Laugmentation des dpenses associes au patrimoine est lie aux

transferts de comptence, la faible valuation ex ante des dpenses
de fonctionnement des nouveaux investissements et au
dveloppement de normes contraignantes
2.1. Dans la dure, laugmentation du patrimoine des collectivits et des
dpenses associes est lie aux transferts dquipements successifs et aux
volutions de la population
2.1.1. Laugmentation de linvestissement des collectivits et la hausse des dpenses
de fonctionnement lies au patrimoine sont tires par les transferts de
comptence successifs
Laugmentation des dpenses associes au patrimoine est lie lvolution importante des
actifs dtenus par les collectivits. Lactif brut immobilis des collectivits territoriales
calcul en valeur de march 23 par lINSEE a en effet t multipli par 3,4 sur la priode
1978-2014. Si deux tiers de cette volution provient de laugmentation des prix de
limmobilier, au moins un tiers de celle-ci a t engendre par une augmentation nette du
volume des actifs (constructions ou acquisitions nouvelles retraite de la dprciation
annuelle du capital, cf. annexe I).
Cette augmentation du patrimoine, en partie lie aux vagues de dcentralisation successives,
a logiquement un impact sur les dpenses de fonctionnement et dinvestissement.
Laugmentation de lactif immobilis implique donc une augmentation des dpenses de
fonctionnement rattaches la gestion du patrimoine des collectivits territoriales.
Les dpenses dinvestissement sont elles-aussi tires par ces transferts de comptence,
quelles soient lies au maintien en ltat et la rhabilitation du patrimoine existant ou la
construction dquipements neufs rendus ncessaires par lexercice des nouvelles
comptences des collectivits.
Le tableau 18 synthtise les transferts de comptence ayant suscit des transferts de
dquipement significatifs, qui ont donc contribu augmenter le patrimoine des collectivits
territoriales, et partant, leurs dpenses de fonctionnement au gr de chacune des vagues
successives de dcentralisation.
Tableau 18 : Comptences transfres aux collectivits territoriales et prsentant un impact
important en termes de patrimoine
Acte de
dcentralisation
Acte I : loi du
2 mars 1982 24
Type de structures
Btiments scolaires
Voirie et terrains non
construits
Comptence nouvelle transfre

Confie au
Confie au
Confie au
niveau
niveau
niveau
communal
dpartemental
rgional
Cration,
Cration,
Cration,
entretien coles
entretien,
entretien,
maternelles et
quipement des
quipement des
primaires
collges
lyces
Cration et
Cration et
Parc naturel
entretien de la
entretien de la
rgional
voirie communale voirie
espaces
23 La comptabilit nationale de lINSEE rvalue ces biens leur valeur de march alors que la DGFiP prend en
compte la valeur historique dans ses comptes de gestion.
24 Loi n 82-213 du 2 mars 1982
relative aux droits et liberts des communes, des dpartements et des rgions
- 31 -
Annexe IV
Acte de
dcentralisation
Type de structures
Transports
Ports
Tlcommunications
Logement et habitat
Acte II : loi du
13 aot 2004 25
Acte III : loi

du 27 janvier 2014
27et loi
du 7 aot 2015 28

construits
Logement et habitat
construits
Transports
Source : Mission.
25 Loi n 2004-809 du 13 aot 2004

26 Loi n 2004-809 du 13 aot 2004
27
32
Comptence nouvelle transfre

Confie au
Confie au
Confie au
niveau
niveau
niveau
communal
dpartemental
rgional
dpartementale
naturels
Organisation
Organisation et
Organisation et
des transports
fonctionnement
fonctionnement
rgionaux
du transport
du transport
(TER), achat de
scolaire (hors
scolaire et urbain
matriel
urbain)
roulant
Ports maritimes,
Ports de plaisance de commerce et
Ports fluviaux
de pche
Gestion des
Gestion des
Gestion des
rseaux
rseaux
rseaux
Gestion de parcs Gestion de parcs
de logements
de logements
Cration et
entretien de la
voirie nationale 26
-
Mise en uvre
dune politique de
gestion des
espaces naturels
sensibles
Transferts de
certains
monuments
historiques
Gestion des
anciens ports
des
dpartements
29
Gestion des
arodromes
civils, gestion
des gares
Gestion des
Gestion des
publiques
arodromes civils arodromes civils
routires 30,
patrimoine
immobilier des
CREPS 31
relative aux liberts et responsabilits locales.
relative aux liberts et responsabilits locales (LRL).
Loi n 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des
mtropoles.
28 Loi n 2015-991 du 7 aot 2015

29 Ce
transfert devrait tre effectif au 1er janvier 2017.
30 Hors Ile-de-France et mtropole

31 Les CREPS sont les centres de
de Lyon, compter du 1er janvier 2017.
ressources, dexpertise et de performances sportives.
- 32 -
Annexe IV
33
De faon complmentaire mais variable en fonction des types de cooprations dveloppes,

la cration dtablissements publics de coopration intercommunale 32 a galement suscit
des volutions la hausse ou la baisse des dpenses associes au patrimoine pour les
communes au gr des dcisions dorganisation internes prises par les groupements de
collectivits.
Par ailleurs, la loi du 27 janvier 2014 33 de modernisation de laction publique territoriale et

daffirmation des mtropoles prvoit que la mtropole exerce de plein droit, dans le
primtre mtropolitain, un certain nombre de comptences rattachables la gestion du
patrimoine. Cest notamment le cas pour lamnagement et lentretien de la voirie de lespace
mtropolitain, lamlioration du parc immobilier bti, la gestion des services dintrt
collectif de lassainissement et de leau, etc.
Enfin, la loi du 7 aot 2015 34 pourrait modifier la rpartition des comptences des
collectivits en matire de patrimoine, au regard des transferts de comptences depuis les
syndicats intercommunaux vers les groupements fiscalit propre.
2.1.2. Le patrimoine immobilis, et les dpenses associes quil engendre, sont

fortement corrls la population des collectivits territoriales
Il existe une corrlation trs nette entre le patrimoine immobilis lactif comptable des
collectivits et la population.
Cette corrlation avec la population est notable la fois pour les immobilisations corporelles
gres prises dans leur ensemble ainsi que pour diffrents types dactifs : constructions,
btiments scolaires, voirie et rseaux (cf. tableau 19 et graphique 12).
Tableau 19 : Coefficient de corrlation entre la valeur brute comptable de certains types
dimmobilisations dans les collectivits et la population des collectivits en 2014
Communes
EPCI fiscalit propre
Dpartements
Rgions 35
Toutes
immobilisations
gres
0,97
0,84
0,81
0,89
Constructions
Source : Donnes DGFiP, calculs de la mission. NA=non applicable.
0,98
0,74
0,89
0,87
Btiments
scolaires
0,95
NA
0,89
0,87
Voirie et
rseaux
0,90
0,80
0,65
NA
32
Au 1er janvier 2015, selon lobservatoire des territoires, la France compte 2 133 tablissements publics de
coopration intercommunale (EPCI) fiscalit propre. On dnombre par ailleurs sur le territoire franais
11 mtropoles, 9 communauts urbaines, 226 communauts d'agglomration, 1 884 communauts de communes
et 3 syndicats d'agglomration nouvelle. Le nombre de communes isoles s'lve 70 sur le territoire national,
42 d'entre elles rejoindront la mtropole du Grand Paris au 1er janvier 2016.
33
Loi n 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des
mtropoles.
34 Loi n 2015-991 du 7 aot 2015

35
La rgion de La Runion na pas t prise en compte dans le calcul du coefficient de corrlation compte tenu du
fait quelle est la seule rgion avoir son actif une valeur brute comptable leve de voiries, cf. annexe I.
- 33 -
Annexe IV
34
Graphique 12 : Rpartition des communes de moins de 200 000 habitants en fonction du

nombre dhabitants et de la valeur brute comptable des immobilisations
Valeur brute comptable des

immobilisations gres (en M)
1 600
1 400
1 200
1 000
800
600
400
200
0
50 000
100 000
Nombre d'habitants
150 000
200 000
Source : Donnes DGFiP, calculs de la mission.
Cette corrlation forte tend montrer que, dans la dure, les volutions de population
constituent un dterminant fort des volutions du patrimoine et donc des dpenses de
fonctionnement et dinvestissement associes.
Pour autant, dans les cinq dernires annes, il nexiste pas de corrlation entre les volutions
de lactif immobilis des collectivits et les volutions de population dans ces collectivits.
2.2. Les investissements des collectivits territoriales se traduisent par des

dpenses de fonctionnement peu prises en compte ex ante alors que leffet
dentranement de linvestissement sur ces dpenses est lev
2.2.1. lheure actuelle, les dpenses dinvestissement ne font pas toujours lobjet et
dune analyse ex ante des cots de fonctionnement quils gnreront
Selon lenqute mene en 2014 par la Caisse des dpts et consignations sur linvestissement
local (cf. encadr 3) pour laquelle 27 % des communes et EPCI cibls ont rpondu 36 :
un peu plus de 40 % des rpondants disposent dun dispositif ddi leur permettant
dvaluer les charges dexploitation gnres par leurs investissements ;
un peu moins de 30 % des rpondants cherchent valuer les conomies induites par
un nouvel investissement ;
et enfin, un peu moins de 30 % des rpondants disposent doutils leur permettant
dvaluer limpact conomique de lquipement ayant fait lobjet dun investissement.
36 Soit 108 sur 400
EPCI de plus de 10 000 habitants et grandes communes interroges.
- 34 -
Annexe IV
35
Graphique 13 : Part des communes ayant mis en place des dispositifs de suivi de leurs
investissements et type de dispositif utilis 37
Source : Caisse des dpts et consignations.
Or les collectivits ne disposent pas toujours doutils fiables leur permettant dvaluer en
amont de la validation dun projet le cot de fonctionnement dun nouvel quipement.
Cette absence dvaluation ex ante de ces cots de fonctionnement peut contribuer la
hausse des dpenses dans la mesure o les collectivits nintgrent pas de faon systmatique
cette contrainte dans leurs analyses pralables la dcision de mener une opration
dinvestissement.
2.2.2. Ces analyses seraient dautant plus ncessaires que leffet dentranement de
linvestissement sur les dpenses de fonctionnement est important
Un modle conomique a t cr par le chercheur Alain Guengant afin de mesurer un

coefficient de rcurrence permettant de calculer la part des dpenses de personnel,
dentretien ou de maintenance gnres par le fonctionnement dun nouvel quipement.
Le coefficient de rcurrence ne dfinit pas une catgorie particulire de dpenses mais

correspond une mise en perspective dynamique du lien investissement-fonctionnement driv
du cot complet de lquipement. Ainsi, lvaluation des charges rcurrentes consiste
comparer le cot complet de la valeur de lquipement value son cot de renouvellement. 38
Alain Guengant a ainsi mesur le coefficient de rcurrence des immobilisations des

collectivits territoriales sur la priode 1992-2008 (cf. graphique 14).
37 La question pose tait la suivante : votre collectivit a-t-elle mis en place un dispositif ddi dvaluation de sa
politique dinvestissement ?
38 A. Guengant et Y. Le
Meur, Comprendre les finances publiques locales, dition Le Moniteur, 2015.
- 35 -
Annexe IV
36
En 2012, le coefficient de rcurrence moyen des immobilisations des collectivits

territoriales slve 14 % 39, dcompos en 8,6 % au titre des frais de personnel et 5,4 % au
titre des achats de biens et fournitures. Ainsi, pour un nouvel investissement de 100 , une
collectivit territoriale doit supporter un surcot annuel moyen en termes de dpenses de
fonctionnement de 14 . En dautres termes, les collectivits territoriales dpensent en
fonctionnement en environ sept ans lquivalent du cot initial de leurs
investissements.
Ce coefficient varie nanmoins fortement en fonction du type dinvestissement financ, au
regard notamment de la dotation en personnel quil est amen induire pour assurer son
fonctionnement. Par exemple, pour la construction dinfrastructures de rseaux,
Alain Guengant value le coefficient de rcurrence 3 4 %. En revanche, pour des structures
ncessitant un volume de personnel important comme les crches, il serait proche de
30 35 %.
Graphique 14 : Coefficients rcurrents des immobilisations des collectivits territoriales sur la
priode 1992-2008
Source : Guy Gilbert et Alain Guengant. Le graphique est issu du rapport rdig par M. Malvy et A. Lambert, Pour un
redressement des finances publiques fond sur la confiance mutuelle et lengagement de chacun en avril 2014.
Le coefficient varie nanmoins fortement en fonction du type dinvestissement financ. Par

exemple, pour la voirie, Alain Guengant value le coefficient de rcurrence 3 ou 4 %. En
revanche, pour des structures ncessitant un volume de personnel important comme les
crches, il serait proche de 30 35 %.
39 A. Guengant et Y. Le
Meur, Comprendre les finances publiques locales, dition Le Moniteur, 2015.
- 36 -
37
Annexe IV
Daprs ces valuations, depuis 1980, lintensit de leffet dentranement de linvestissement

sur le fonctionnement connat une lgre augmentation, qui peut sexpliquer par la
diversification des quipements : les investissements en routes et rseaux rgressent alors
que les quipements de service (coles, piscines, crches), avec un impact plus lev en
fonctionnement, prennent une place croissante dans les programmes dinvestissements des
collectivits.
2.3. Le dveloppement de normes ayant un impact sur la gestion du

patrimoine est source de surcots, singulirement en matire de dpenses
de fonctionnement, mais aussi en matire de dpenses dinvestissement
Lexamen des normes applicables aux collectivits territoriales a fait lobjet de plusieurs
rapports au cours de ces dernires annes 40 et dune revue de dpenses destine au
Parlement, dont les conclusions ont t rendues en juillet 2015 41.
Plusieurs de ces normes ont un impact sur les dpenses de fonctionnement et
dinvestissement des collectivits territoriales en matire de patrimoine.
2.3.1. La rationalisation des normes prsente des enjeux financiers importants pour
les collectivits territoriales, mais ne fait pas lobjet de chiffres dfinitifs
Les enjeux financiers de la rationalisation des normes pesant sur les collectivits territoriales
ont t identifis dans le cadre de la revue de dpenses remise en juillet 2015.
Concernant le flux des normes rcemment adoptes, le conseil national dvaluation des
normes (CNEN) 42 a estim 5,9 Md les cots des nouvelles obligations pesant sur les
collectivits territoriales adoptes sur la priode 2009-2014 et seulement 1,7 Md les
conomies permises par des allgements normatifs.
De son ct, le Secrtariat gnral du gouvernement (SGG), pour la priode de

septembre 2013 avril 2015, souligne que les nouveaux textes auraient conduit,
globalement, limiter la progression des dpenses des collectivits locales de 600 M 43. Ces
chiffres doivent nanmoins tre interprts avec prudence dans la mesure o les donnes sur
la base desquelles ils sont calculs concernent seulement les textes donnant lieu une
apprciation de limpact financier de la mesure (cf. 2.3.3.).
Concernant le stock de normes appliquer, la revue de dpenses relve le chiffre

de 400 000 normes, chiffre repris dans plusieurs rapports, mais dont la ralit na pas pu tre
value dans le cadre de la revue de dpense de juillet 2015 44.
40
La mission a ainsi consult les rapports suivants : E. Dolig, La simplification des normes applicables aux
collectivits locales, mission sur la simplification du droit applicable aux collectivits territoriales, rapport au
Prsident de la Rpublique, juin 2011 ; C. Belot, Les normes applicables aux collectivits territoriales, rapport
dinformation au nom de la dlgation aux collectivits territoriales et la dcentralisation, Snat, fvrier 2 011 ;
A. Lambert et J.-C. Boulard, Rapport de la mission de lutte contre linflation normative, rapport au Premier ministre,
mars 2013.
41 IGA, IGAS, CGEFI, Rgulation des normes applicables aux collectivits territoriales, revue de dpenses, rapport
conjoint, juillet 2015.
42
La loi n 2013-921 du 17 octobre 2013 portant cration du conseil national d'valuation des normes
applicables aux collectivits territoriales et leurs tablissements publics a confi cette instance la mission
d'valuer les normes applicables aux collectivits territoriales et leurs tablissements publics.
43
Travaux conduits dans le cadre de la mission : IGA, IGAS, CGEFI, Rgulation des normes applicables aux
collectivits territoriales, revue de dpenses, rapport conjoint, juillet 2015.
44 Ce
chiffrage a t avanc par lAssociation des maires de France (AMF). Il constitue un ordre de grandeur qui est
repris dans plusieurs rapports (par exemple, P. Morel--LHuissier, Rapport sur la proposition de loi portant
- 37 -
Annexe IV
38
2.3.2. Les mises aux normes contraignantes du patrimoine existant et les normes de
construction peuvent gnrer des surcots pour les collectivits territoriales
2.3.2.1. Les principales normes relatives la question du patrimoine sont lies aux
questions daccessibilit, aux rgles relatives la construction et aux
contraintes de gestion des rseaux
La revue de dpenses relative la rgulation des normes applicables aux collectivits
territoriales rendue en juillet 2015 a t analyse par la mission afin disoler les normes a
priori les plus contraignantes pour les collectivits territoriales dans le cadre de la gestion de
leur patrimoine et de leurs investissements. Plusieurs exemples sont ainsi prsents dans
le tableau 20.
Tableau 20 : Exemples des normes contraignantes pour les collectivits en matire de gestion
de leur patrimoine et propositions dactions correctrices 45
Intitul de la norme
Laccessibilit des
tablissements recevant du
public aux personnes
handicapes
La haute qualit
environnementale
Disposition lgislative
ou rglementaire
Loi 2005-102
du 11 fvrier 2005 pour
lgalit des chances et
des droits, la
participation et la
citoyennet des
personnes handicapes
Articles L. 111-7-7 et
D. 111-19-34 du code de
la construction et de
lhabitation
Dcret n 2006-1147
Exemple de
proposition
dallgement de la
norme
Changer la dfinition
lgale de
laccessibilit par une
La dfinition de la
notion daccessibilit obligation que la
personne handicape
qui vise ce que la
personne handicape ait accs toutes les
fonctions du
puisse occuper un
btiment exactement btiment en tolrant
quelle nait pas accs
comme un valide toutes les surfaces
du btiment
Prvoir, pour les
communes de moins
Obligation de mise en
de 3 500 habitants,
accessibilit pour
que des drogations
lensemble des
soient acceptes pour
collectivits
les btiments publics
territoriales quels que
ds lors que le cot
soient les montants
des travaux
des travaux
reprsente un % du
occasionns
budget de la
commune
Prvoir
expressment les cas
Obligation dlaborer de dispense pour les
diagnostics de
un diagnostic
btiments quand
nergtique pour
limmeuble achet est
lensemble des
vou la destruction
btiments achets
ou la restructuration
(lectricit, gaz, DPE)
Normes les plus
contraignantes
cration des principes dadaptabilit et de subsidiarit en vue dune mise en uvre diffrencie des normes en milieu
rural, Assemble nationale, 26 septembre 2012, 14me lgislature ou A. Lambert et J.-C. Boulard, Rapport de la
mission de lutte contre linflation normative, rapport au Premier ministre, mars 2013).
45 Pour une analyse dtaille de ces propositions : IGA, IGAS, CGEFI, Rgulation des normes applicables aux
collectivits territoriales, revue de dpenses, rapport conjoint, juillet 2015.
- 38 -
Annexe IV
39
Intitul de la norme
La culture et larchologie
Les rgles durbanisme
Leau et lassainissement
Disposition lgislative
ou rglementaire
Normes les plus

contraignantes
Cot non plafonn

lheure actuelle des
fouilles
archologiques lies
des travaux
Dcret 2004-490
Obligation dattendre
lattestation de
libration du terrain
signe par le prfet de
rgion
Existence de multiples
schmas obligatoires
pour les collectivits
Nombreuses dispositions (SCOT, mise en valeur
de la mer, charte du
parc naturel rgional,
PDU, PDH)
Arrt du 1 fvrier 2010
Exemple de
proposition
dallgement de la
norme
Limiter le cot des
fouilles un
pourcentage des
travaux
Librer la contrainte
archologique lors de
lachvement des
travaux
Fusionner les
documents de PLU
avec les diffrents
schmas avec
lesquels il doit tre
compatible
Concernant par
exemple la
lgionnelle -Dfinir
des seuils cibles
La rglementation de
intermdiaires pour
2010 fixe des seuils
la lgionnelle,
dix fois suprieurs aux
prioriser et
instructions de 2005
chelonner dans le
temps la mise en
uvre des plans
dactions
Source : Mission sur la base des investigations menes par lIGA, lIGAS et le CGEFI, Rgulation des normes
applicables aux collectivits territoriales, revue de dpenses, rapport conjoint, juillet 2015.
Enfin, au-del mme de leurs difficults dapplication, la mise en uvre de ces normes pose
des difficults aux collectivits territoriales, qui sont voques dans le cadre de la revue de
dpenses relative la rgulation des normes applicables aux collectivits territoriales 46.
En matire de gestion patrimoniale, ces difficults sont essentiellement lies la ncessit de

raliser des dpenses supplmentaires dans un contexte contraint. La revue de dpense
relve quelles sont galement lies la nature mme de la norme et son caractre trop
contraignant, qui combine de faon complexe une obligation de moyens et une obligation de
rsultats.
Par ailleurs, la mise en uvre de ces normes, quelles soient contraignantes ou indicatives,
induit des rorganisations internes des collectivits. Ainsi, les charges administratives
rsultant de ces normes, cest--dire le temps consacr par les agents des collectivits
territoriales grer lapplication dune norme et son contrle, ne sont gnralement pas
valorises.
46 IGA, IGAS, CGEFI, Rgulation des normes applicables aux collectivits territoriales, revue de dpenses, rapport
conjoint, juillet 2015.
- 39 -
Annexe IV
40
2.3.2.2. Un exemple : lanalyse de limpact relatif la norme daccessibilit des

tablissements recevant du public aux personnes handicapes pour les
Les normes relatives laccessibilit, permettent aux personnes en situation de handicap
daccder aux diffrents tablissements, en particulier ceux recevant du public (ERP), et de
circuler librement dans lespace public 47. Elles ont donc un impact la fois sur le patrimoine
bti ainsi que sur la voirie, les rseaux et les routes gres par les collectivits territoriales 48.
En 2010, une tude ralise par la socit Accsmtrie 49 a estim le cot de la mise en
accessibilit des ERP pour les collectivits territoriales 16,8 Mds en 2010, dont 2,5 Mds
de TVA pouvant partiellement tre compenss par le fond de compensation de la taxe sur la
valeur ajoute (FCTVA). Ces dpenses hors taxes seraient ventiles de la faon
suivante : 10,3 Mds pour le bloc communal, 2,2 Mds pour le bloc dpartemental et
0,4 Mds pour le bloc rgional (cf. tableau 21).
Tableau 21 : Estimation des cots de mise aux normes des ERP par niveau de collectivit
territoriale selon la socit Accsmtrie 50
Collectivits
Cot moyen HT par

ERP (en )
Nombre d'ERP
Villes ou
intercommunalits de plus
de 3 000 hab.
Villes de moins de 3 000
hab.
Conseils gnraux
Conseils rgionaux
Total HT
114 160
73 000
8 334
183 670
10 775
1 979
2 000
226 000
452
13 000
-
TVA 19,6 %
Total MOE (Matrise

d'uvre)
Total TTC et avec MOE
Enjeux en M
170 00
2 210
12 975
1 297
2 543
16 815
Source : Accsmtrie, 2010.
47 Loi n 2005-102 du 11
48
fvrier 2005 pour lgalit des droits et des chances, la participation et la citoyennet des
consulter ce sujet : J.-P. Vial, Laccessibilit aux personnes handicapes des tablissements recevant du public,
des transports et de la voirie : consolider, scuriser, simplifier, rapport la dlgation aux collectivits territoriales
et la dcentralisation, 2014.
49tude cite par ltude dimpact du 3 avril 2014 affrente au projet de loi habilitant le Gouvernement adopter
des mesures lgislatives pour la mise en accessibilit des tablissements recevant du public, des transports
publics, des btiments dhabitation et de la voirie pour les personnes handicapes.
50 Ce chiffrage ne semble pas prendre en compte les cots de mise aux normes des collges relevant des
dpartements et des lyces relevant des rgions.
- 40 -
Annexe IV
41
Les dpenses de mise en accessibilit par type de communes ont t values dans le cadre
de la revue de dpenses prcite (cf. tableau 22).
Tableau 22 : Illustration des dpenses dquipement lies laccessibilit ralises par
diffrentes communes
Commune
de 1000
habitants
Type de
commune
Dpenses
dquipement
brut lies
laccessibilit
par habitant
(en )
Cot moyen
par ERP
(en )
Part dans les
dpenses
dquipement
(en %)
Commune
de 2500
habitants
Commune
de 4000
habitants
Commune
de 15 000
habitants
Commune
de 30 000
habitants
Commune
de 150 000
habitants
325
343
331
329
334
280
10 000
10 000
73 000
73 000
73 000
42 000
3,1
1,2
5,5
1,5
0,7
0,2
Source : tude dimpact du 3 avril 2014 affrente au projet de loi habilitant le Gouvernement adopter des mesures
lgislatives pour la mise en accessibilit des tablissements recevant du public, des transports publics, des btiments
dhabitation et de la voirie pour les personnes handicapes.
Les collectivits ont lobligation dlaborer un plan daccessibilit de la voirie et des espaces
publics et de raliser un diagnostic sur leurs btiments en termes de normes daccessibilit,
diagnostic incluant une estimation du cot des travaux raliser.
Au sein du patrimoine des collectivits territoriales, le nombre dtablissements recevant du

public est estim 270 000 51. Par ailleurs, lexigence normative est encore plus stricte pour
les btiments neufs, dont la part tend augmenter dans le patrimoine des collectivits
territoriales (cf. 1.3).
Les dpenses lies cette norme ont vraisemblablement cr sur la priode rcente du fait de
lobligation de mise en accessibilit des ERP pose par la loi avant le 1er janvier 2015 52.
Pour autant, selon la revue de dpenses de juillet 2015, seul un tiers des ERP des collectivits
territoriales seraient effectivement accessibles au 1er janvier 2015. Le dlai de mise en
conformit initialement dfini dans la loi a donc t prolong par une ordonnance du
26 septembre 2014 de 3 9 ans en fonction du type dinfrastructures devant faire lobjet
dune mise aux normes 53.
51
Cf. la fiche dimpact de lordonnance n 2014-1090 du 26 septembre 2014 relative la mise en accessibilit des
tablissements recevant du public, des transports publics, des btiments dhabitation et de la voirie pour les
52 Par larticle
53
L. 111-7-3 du Code de la construction et de lhabitation (CHH).
Au titre de lordonnance du 26 septembre 2014, les petits tablissements recevant du public disposeront dun
dlai de 3 ans supplmentaires pour se mettre en conformit. Pour les autres, ce dlai pourra aller jusqu 6, voire
9 ans en fonction des agendas daccessibilit adopts. Dans le secteur des transports, le dlai supplmentaire
accord sera de 3 ans au maximum pour les transports urbains et de 9 ans au maximum pour les transports
ferroviaires.
- 41 -
Annexe IV
42
2.3.3. Enfin, si lanalyse de limpact financier de lapplication de ces normes pour les
collectivits territoriales est dsormais obligatoire, il reste dans les faits
insuffisamment valu
Alors que lanalyse de limpact des nouvelles normes relevait prcdemment de la bonne
pratique, la loi organique du 15 avril 2009 rend une tude dimpact financier obligatoire ds
ltape de la rdaction de projets de texte lgislatifs 54.
De faon complmentaire, la plupart des projets de textes rglementaires sont galement

soumis une obligation dvaluation. Une circulaire du Premier ministre en date du
17 juillet 2013 prvoit ainsi que les textes applicables aux collectivits territoriales doivent
systmatiquement faire lobjet dune valuation pralable.
Une fiche dimpact doit ainsi tre rdige. Son contenu a t harmonis en 2015 pour les
collectivits territoriales, les entreprises et les particuliers 55. Cette fiche dimpact est un outil
mis la disposition du SGG pour valuer le respect des mesures de simplification. Elle permet
par la suite aux membres du conseil national dvaluation des normes (CNEN), dvaluer
limpact financier de la norme analyse pour les collectivits territoriales.
Lobjectif poursuivi est de faire en sorte que les nouvelles lois et les nouveaux rglements
aient un impact nul sur les collectivits territoriales conformment la circulaire
du 9 octobre 2014. Elle prcise en effet que toute charge financire lie limpact dune
norme nouvelle, quelle soit dorigine lgislative ou rglementaire devra tre compense par
une simplification ou un allgement dun montant quivalent, de sorte que limpact financier net
des normes nouvelles sur les collectivits soit nul ds 2015 56.
Pour autant, pour lanne 2013, daprs les donnes du CECN releves dans la revue de
dpense, seuls 24 % des textes normatifs produits font lobjet dune estimation pralable de
leur impact financier 57. Les statistiques mis disposition par le SGG sur la priode de
septembre 2013 avril 2015 font quant eux apparatre que seuls 32 % des textes produits
sur cette priode comprenaient une telle analyse dimpact 58.
Enfin, mme si certaines mises aux normes peuvent permettre terme de faire des
conomies, le retour sur investissement, difficile valuer, nest pas garanti. Par exemple,
depuis un dcret de 2012 59, les collectivits gestionnaires de rseaux dadduction deau
doivent mettre en place un plan dactions pour prvenir les fuites lis des rseaux trop
vtustes ; terme, en-de dun rendement de 85 % de leur rseau, les collectivits
pourraient tre pnalises par les agences de leau 60. En lespce, la rduction des fuites deau
permet des conomies mais rien ne garantit quelles permettent damortir les
investissements ncessaires.
54 Cette obligation repose sur les dispositions des articles 8 12 de la loi organique n 2009-403 du 15 avril 2009
prises pour lapplication du troisime alina de larticle 39 de la Constitution, introduit par la loi constitutionnelle
du 23 juillet 2008.
55 Premier ministre, circulaire n 5817/SG du 12 octobre 2015.
56 Premier ministre, circulaire n 5743/SG du 9 octobre 2014.
57 Donnes fournies dans le cadre des investigations menes en 2015 dans le cadre de la revue de dpenses
relative aux normes applicables aux collectivits territoriales. IGAS, IGA, CGEFI, Rapport conjoint, Rgulation des
normes applicables aux collectivits territoriales-Revue de dpenses, juillet 2015.
58 Ibid.
59
Dcret n 2012-97 du 27 janvier 2012 relatif la dfinition d'un descriptif dtaill des rseaux des services
publics de l'eau et de l'assainissement et d'un plan d'actions pour la rduction des pertes d'eau du rseau de
distribution d'eau potable.
60
Rglementation sur la connaissance des rseaux deaux et la rduction des fuites prvues par la loi Grenelle 2
ou encore obligation dlaborer un diagnostic nergtique pour lensemble des btiments achets
(dcret n 2006-1147).
- 42 -
Annexe IV
43
2.4. Enfin, les modes de financement de linvestissement induisent des risques

juridiques ou financiers ainsi que des rigidits financires de nature
augmenter les dpenses des collectivits
Pour raliser des oprations d'investissement, les collectivits territoriales peuvent recourir
au secteur priv, par le biais de marchs publics, de dlgations de service public ou de
contrats globaux tels que les contrats de partenariats.
Plusieurs types de montages contractuels sont galement utiliss par les collectivits partir
de contrats domaniaux pour raliser des ouvrages publics en matrise douvrage prive et
avec un financement priv, sans pour autant que leur objectif soit de dlguer par la suite
lexploitation dun service public un prestataire priv.
Ces diffrents types de partenariats public-priv, assis sur des contrats doccupation
domaniale, sont donc utiliss pour faire prfinancer et raliser un quipement public sous
matrise douvrage prive, en permettant la personne publique de payer louvrage en
question de faon diffre dans le cadre de loyers doccupation.
2.4.1. Les partenariats public-priv (PPP) utiliss par les collectivits territoriales ne
se rsument pas aux contrats de partenariat mais concernent galement les
montages fonds sur une convention doccupation domaniale avec une clause
dite aller-retour
2.4.1.1. Ds 1988, louverture de la possibilit offerte aux collectivits territoriales de
recourir des baux emphytotiques administratifs (BEA) a contribu soutenir
leur investissement
La loi du 5 janvier 1988 61 a instaur une drogation au principe de l'inalinabilit du

domaine public (cf. annexe V) en accordant aux collectivits territoriales la possibilit de
recourir au bail emphytotique administratif sous certaines conditions.
Le bail emphytotique administratif est un contrat domanial qui confre aux preneurs un
droit rel sur le bien soumis conditions. Il peut tre associ un montage dit aller-retour
pour constituer un partenariat public-priv permettant de raliser un investissement. Cette
formule permet la collectivit de financer, par la mise disposition d'un terrain et le
versement de loyer, la construction d'quipements publics par une personne prive sur des
terrains publics.
Le BEA confre aux preneurs un droit rel sur le bien soumis conditions (article L. 451-1 du
code rural). Le bail doit tre consenti pour une priode allant de 18 99 ans et ne peut tre
prolong par tacite reconduction. Il n'est soumis ni au code des marchs publics ni la loi dite
MOP 62.
Le BEA, en tant que contrat domanial, peut-tre associ un montage dit aller-retour pour
constituer un partenariat public-priv selon le schma suivant :
la collectivit met disposition, en change d'une redevance, un terrain pour une dure
d'au moins 18 ans (cette dure est gnralement comprise entre 18 ans et 30 ans) et
slectionne un groupement d'oprateurs pour raliser un ouvrage ;
l'emphytote assure la matrise d'ouvrage et le financement du bien dont il est
propritaire jusqu' l'expiration du BEA ;
61 Loi n 88-13 du 5
62
janvier 1988 damlioration de la dcentralisation.
Loi n 85-704 du 12 juillet 1985 relative la matrise d'ouvrage publique et ses rapports avec la matrise
d'uvre prive.
- 43 -
Annexe IV
44
le preneur met disposition de la collectivit l'ouvrage avant la fin du contrat par une
convention non dtachable de mise disposition contre le versement dun loyer par la
collectivit ;
la fin du BEA, la collectivit devient propritaire de l'ouvrage sans quelle ait vers
d'indemnits l'emphytote.
Le BEA permet donc une personne prive de financer des quipements publics sur des
terrains publics. Le cot pour la collectivit correspond au cot de la mise disposition du
terrain et au versement des loyers adapt grce une dure du bail modulable.
2.4.1.2. Depuis 2004, le contrat de partenariat a facilit les conditions dattribution de
droits rels de longue dure aux occupants du domaine public des collectivits
territoriales
La cration du contrat de partenariat en 2004 a complt ce mouvement juridique facilitant

l'attribution de droits rels de longue dure aux occupants du domaine public des
collectivits territoriales et de leurs groupements.
Le contrat de partenariat a en effet t cr par une ordonnance du 17 juin 2004 63. Il permet
de confier un unique cocontractant tout ou partie des missions d'une opration
immobilire, de la conception l'exploitation. Le recours un tel contrat est toutefois
conditionn la satisfaction de trois conditions juridiques alternative (l'urgence, la
complexit et la ralisation dun bilan socio-conomique) ainsi qu une analyse conomique
sous la forme d'une valuation pralable dont l'objet est de dmontrer l'utilit du montage
par rapport aux autres solutions en termes de cot global, de performance et de partage de
risque.
Le contrat de partenariat permet aux collectivits territoriales de confier un cocontractant
une mission globale portant au moins sur trois lments :
le financement d'ouvrage ou de biens immatriels ncessaire au service public ;

la construction de la transformation d'ouvrage ;
l'entretien et/ou la maintenance et la gestion des ouvrages.
la diffrence du BEA 64, le contrat de partenariat associe en un seul instrument des lments
de commande publique et d'occupation du domaine. Ds lors que le contrat emporte
occupation du domaine public, aucun titre d'occupation distinct na besoin d'tre dlivr. Le
titulaire du contrat dispose de droits rels sur les ouvrages et quipements qu'il ralise 65.
2.4.1.3. Enfin, le dispositif des autorisations doccupation temporaires (AOT)66 a quant
lui t tendu aux collectivits territoriales en 2006
La loi du 25 juillet 1994 relative la constitution de droits rels sur certaines installations au
profit doccupants privatifs de dpendances du domaine de ltat et de ses tablissements
publics a t tendue aux collectivits territoriales et leurs groupements en 2006.
63
Ordonnance n 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat. Avant cette date, la loi n 2002-1094
du 29 aot 2002 dorientation et de programmation pour la scurit intrieure (dite LOPSI) avait autoris la
construction par le secteur priv dimmeubles destins la police et la gendarmerie nationales selon des
mcanismes comparables, par drogation la matrise douvrage publique.
64 Et
la diffrence de lautorisation temporaire dont lutilisation est ouverte aux collectivits depuis 2006.
65 Article
13 de lordonnance du 17 juin 2004 et article L. 1311-2 du CGCT.
66 Articles L. 1311-5
L. 1311-8 du CGCT.
- 44 -
Annexe IV
45
la diffrence de lAOT de ltat, pour les collectivits territoriales, la dlivrance dun droit
rel au titulaire doit tre expressment mentionne et aucun droit rel ne peut tre accord
loccupant lorsquil exerce une activit des fins prives.
Une AOT permet une personne prive d'occuper le domaine public. La dure de
l'autorisation est fixe en fonction de l'activit et des ouvrages autoriss dans la limite de
70 ans. LAOT confre, sauf prescription contraire, un droit rel l'occupant sur les ouvrages
raliss, mais pas sur le foncier. Le titulaire de lAOT assure la matrise d'ouvrage. Les
ouvrages construits deviennent de plein droit et gratuitement la proprit de la collectivit
territoriale. Pour une collectivit territoriale, lAOT est un dispositif trs proche du BEA
trois diffrences prs 67 :
il n'existe pas de dure minimale pour lAOT contrairement aux BEA (18 ans), ce qui
peut rendre lAOT attractive pour le financement d'investissements modestes ne
ncessitant pas d'taler le financement sur 18 ans ;
lAOT et peut-tre accorde sur le domaine soumis contravention de voirie (routes,
voirie ferre) ;
elle n'est pas ligible au fond de compensation de la taxe sur la valeur ajoute (FCTVA).
LAOT permet elle-aussi de financer des ouvrages publics par une personne prive lorsqu'elle
est associe une convention non dtachable. La signature de cette convention est possible
mme si son existence n'est pas rappele par les textes. Lorsque quelle est associe une
convention non dtachable, le montage sur le fondement dune AOT est alors dit
aller-retour selon le schma suivant :
la personne publique accorde une AOT l'occupant pour une dure maximale de 70 ans
contre le paiement d'une redevance ;
la personne publique et l'occupant concluent un bail sur des btiments devant tre
construits par le titulaire de lAOT ;
le titulaire de lAOT assure la matrise d'ouvrage et le financement du bien dont il est
propritaire jusqu' l'expiration de lAOT ;
la fin de lAOT, la personne publique devient propritaire de l'ouvrage sans qu'elle ait
verser dindemnits aux titulaires d'une convention de bail ;
elle peut galement prvoir une option d'achat permettant la personne publique
d'acqurir les installations difies avant le terme fix par lAOT.
2.4.2. Les PPP, et en particulier ceux qui sont fonds sur des conventions domaniales,
moins encadres, sont sources de risques juridiques et financiers pour les
2.4.2.1. Les PPP fonds sur des conventions doccupation domaniales sont nettement
moins connus, suivis et encadrs que les contrats de partenariat
La mission dappui aux partenariats public-priv 68 (MAPPP), qui a pour mission dapporter
un appui aux collectivits publiques en matire de contrats de partenariats et de PPP,
nintervient que partiellement auprs des collectivits territoriales.
67
Sur les diffrences entre les BEA et les AOT, le tableau 13 de lannexe V apporte des lments de synthse la
fois concernant ltat, les collectivits territoriales et leurs groupements.
68 Cette
mission est dfinie lart L. 2122-15 du Code gnral de la Proprit des Personnes publiques (CG3P).
- 45 -
Annexe IV
46
Selon un rapport de la Cour des comptes de fvrier 2015, sur les 149 contrats de partenariat
signs par les collectivits locales jusquau mois daot 2014, un tiers seulement a fait lobjet
dun avis de la MAPPP, cest--dire 11 des 29 contrats examins 69. Lorsquil existe, cet avis
vise vrifier que le contrat rpond lun des trois critres juridiques dligibilit permettant
de souscrire ce type de contrat, savoir la complexit, lurgence ou lefficience conomique.
Au-del des contrats de partenariats, qui font lobjet dune valuation partielle, les autres
types de PPP des collectivits ne font pas toujours lobjet dun appui de la part de la MAPPP.
En effet, mme si lheure actuelle, les collectivits territoriales peuvent solliciter, si elles le
souhaitent, sous couvert du prfet, lavis officiel de la MAPPP sur lvaluation pralable
affrente leur projet de PPP, cette procdure nest pas frquemment utilise.
Enfin, dans la phase dexcution de ces contrats, le contrle par la personne publique de
lexcution du contrat, prvue larticle L. 1414-12 du code gnral des collectivits
territoriales (CGCT), ne fait pas toujours lobjet dun suivi suffisamment rigoureux. Les
collectivits territoriales ne disposent pas toujours des moyens techniques et des ressources
humaines ncessaires la mise en uvre de ce suivi, singulirement pour les PPP assis sur
des conventions domaniales. Or, ces dispositifs assis sur des dures longues doivent faire
lobjet dun suivi rigoureux sur lensemble de la priode doccupation du domaine public par
loccupant.
2.4.2.2. Linscurit juridique lie la nature de ces montages peut induire des surcots
et des risques de requalification non ngligeables
La dispersion des instruments juridiques des partenariats public-priv induit par ailleurs des
chevauchements entre dispositifs, source de complexit et le cas chant de requalification
suite un contentieux ventuel.
Les contrats doccupation du domaine public que sont les BEA et les AOT ne sont pas soumis
aux mmes rgles que les marchs publics notamment en termes de publicit et de mise en
concurrence.
Ainsi, le risque de requalification en contrat de la commande publique demeure significatif

pour les montages contractuels fonds sur les AOT et constitutives de droits rels pour
lesquels aucune mesure de publicit ou de mise en concurrence n'est prvue. Le BEA apparat
galement comme un instrument dlicat pour lequel le risque de requalification en march
public, voire en dlgation de service public, ne peut tre cart.
Le risque de requalification existe aussi pour les contrats de partenariat. titre dexemple,
en 2010, la commune de la Teste-de-Buch (environ 25 600 habitants en 2013) a dcid de
recourir un contrat de partenariat pour le financement, la conception, la ralisation,
lentretien et la maintenance du nouvel htel de ville. Considrant que le projet ne prsentait
pas une complexit suffisante justifiant le recours un contrat de partenariat, le tribunal
administratif de Bordeaux a rcemment considr 70 que la dlibration par laquelle la
commune avait act sa dcision de recourir au contrat de partenariat est illgale. Le maire de
La Teste-de-Buch a t enjoint de rsilier le contrat de partenariat en cause.
Ainsi, la complexit du paysage juridique des partenariats public-priv et des normes qui leur
sont applicables engendre des cots de transaction importants et implique frquemment une
intermdiation juridique. En effet, la prsence de conseil juridique est rendue ncessaire la
fois dans les phases de rdaction, de ngociation, et, le cas chant de contentieux inhrentes
ces contrats.
69 Cour des comptes, Rapport public annuel, Les partenariats publics-privs des collectivits territoriales,
fvrier 2015.
70 TA Bordeaux, 18 mars 2015 M. Pradayrol c/ commune de la Teste de Buch.
- 46 -
Annexe IV
47
2.4.2.3. Lopacit de la forme et du contenu de ces contrats sont de nature induire de

risques financiers et contribue la rigidification des budgets de fonctionnement
des collectivits
Les clauses de financement de ces contrats se caractrisent souvent par leur complexit et
leur opacit. Le manque de transparence dans les clauses financires de certains contrats
peut tre source dincomprhension de la part des lus et des services des collectivits qui ne
sont pas toujours suffisamment arms techniquement pour mesurer les risques quils
encourent.
Les partenariats public-priv comportent parfois des clauses pouvant entraner termes des
surcots pour la collectivit adjudicatrice. Cest par exemple le cas des clauses dindexation
par palier qui offrent au cocontractant priv la possibilit de rvaluer le montant des
redevances qui lui sont dues.
Par ailleurs, les recours contentieux peuvent conduire un blocage des crdits bancaires et
faire peser un risque de rsiliation du contrat dont la collectivit assume le risque.
Or, une rupture anticipe du contrat linitiative de la collectivit71, peut avoir des
consquences financires importantes, notamment pour les collectivits de petite taille dans
la mesure o, dans cette hypothse, le cocontractant a droit lindemnisation intgrale du
prjudice.
Enfin, certains PPP reprsentent des montants consquents pour les programmes
budgtaires qui les supportent sur des dures sont souvent quivalentes plusieurs
dcennies. Linscription de ces dpenses augmente donc la part des dpenses dites rigides ,
cest--dire des dpenses invitables et entranes par des choix passs. Le recours aux PPP
cre donc un effet dinertie qui laisse peu de marges de manuvre au redploiement des
dpenses tant en investissement quen fonctionnement.
2.4.3. La cration du cadre unifi du march de partenariat devrait permettre de

clarifier le cadre juridique et de prciser les obligations dvaluation pralable
Lordonnance du 23 juillet 2015 72 permet de simplifier le cadre juridique de ces montages
public-priv dans le cadre de la transposition des directives relatives aux marchs publics 73.
Lordonnance runit les contrats de partenariat de lordonnance du 17 juin 2004 74 ainsi que
les autres montages contractuels complexes dans une nouvelle catgorie de contrat : les
marchs de partenariat.
71 Une telle rupture peut tre lie la rsiliation pour motif dintrt gnral, pour faute du titulaire, pour force
majeure, pour bouleversement irrmdiable de lconomie du contrat, etc.
72 Ordonnance n 2015-899 du 23
73
juillet 2015 relative aux marchs publics
Cette ordonnance transpose le volet lgislatif de la directive 2014/24/UE du Parlement europen et du Conseil
du 26 fvrier 2014 sur la passation des marchs publics et de la directive 2014/25/UE du Parlement europen et
du Conseil du 26 fvrier 2014 relative la passation de marchs par des entits oprant dans les secteurs de l'eau,
de l'nergie, des transports et des services postaux.
74 Il sagit de
lordonnance n 2004-559 du 17 juin 2004.
- 47 -
Annexe IV
48
Il sagit ainsi de crer un modle contractuel unifi caractris par :
limpossibilit davoir recours un contrat doccupation domaniale dont lobjet est

lexcution de travaux, la livraison de fournitures, la prestation de services, ou la gestion
dune mission de service public, avec une contrepartie conomique constitue par un prix
ou un droit dexploitation 75 pour le compte de la collectivit ;
la cration du march de partenariat, qui unifie les dispositifs de partenariats
public-priv. Il sagit dun march public qui vise confier un oprateur conomique
une mission globale ayant pour objet la construction, la transformation, la rnovation,
le dmantlement ou la destruction douvrages, dquipements ou de biens immatriels
ncessaires au service public ou lexercice dune mission dintrt gnral ainsi que
tout ou partie de leur financement 76 , le titulaire du march de partenariat assurant la
matrise douvrage de lopration raliser.
Ce nouvel outil juridique permet de recentrer les dispositifs de BEA et dAOT sur leur
vocation dorigine, savoir rgir les relations entre les occupants du domaine et les
collectivits territoriales propritaires. Il sagit ainsi dexclure du champ de ces deux
dispositifs la ralisation de prestations ralises pour le compte de la collectivit et qui
relvent du champ de la commande publique.
Le march de partenariat devrait ainsi permettre en tout premier lieu de contraindre les
collectivits respecter les rgles relatives la commande publique, que ce soit en termes de
publicit pralable ou en termes de concurrence pour raliser ce type de march de
partenariat. Une partie des risques de requalification juridique des contrats et des surcots
identifis en termes dintermdiation devraient tre levs grce la mise en place de ce
dispositif.
En deuxime lieu, ce nouveau dispositif devrait inciter les collectivits tre vigilantes sur
lquation financire du projet. Lordonnance prcise en effet dans son article 75-I que la
procdure ne peut tre engage que si la collectivit dmontre que, compte tenu des
caractristiques du projet envisag, des exigences de service public ou de la mission dintrt
gnral dont lacheteur est charg, ou des insuffisances et difficults observes dans la
ralisation de projets comparables, le recours un tel contrat prsente un bilan plus favorable,
notamment sur le plan financier, que celui des autres modes de ralisation du projet.
Lordonnance va mme plus loin en prcisant que le critre du paiement diffr ne saurait
constituer le seul critre permettant de dduire en lui-mme lexistence dun avantage
financier ultrieur. Lvaluation pralable du projet, obligatoire pour ltat et facultative pour
les collectivits territoriales, serait donc a priori renforce par la mise en place de ce
dispositif.
En troisime lieu, le recours au march de partenariat ne devrait ne concerner que les

oprations dun certain montant, dont le seuil doit tre dfini par dcret et qui devrait tre de
nature encadrer de faon plus importante qu lheure actuelle les modalits daccs au
dispositif pour les collectivits territoriales comme pour le reste des administrations
publiques.
Enfin, depuis le 1er janvier 2016, les PPP des collectivits territoriales doivent comme ceux de
ltat tre valus au pralable par la MAPPP. Ces rcentes volutions constituent des
garanties pour un recours plus efficient aux PPP par les collectivits territoriales mme si
elles ne suppriment pas le risque financier inhrent aux oprations public-priv, ni les
interrogations sur la soutenabilit budgtaire terme des quipements ainsi acquis.
75 Article
76 Ibid.
67 de lOrdonnance n 2015-899 du 23 juillet 2015.
- 48 -
49
Annexe IV
2.4.4. Cependant, le nouveau dispositif du march de partenariat ne contribue pas

mieux encadrer les rgles de retranscription comptable et ne saurait lui seul
limiter le risque financier inhrent ces oprations
Les rgles comptables actuelles ne permettent pas de retranscrire lintgralit des oprations
ralises dans le cadre des montages dits aller-retours .
Depuis un arrt du 16 dcembre 2010, de nouvelles rgles imposent dcrire au bilan de la

collectivit lactif faisant lobjet dun contrat de partenariat tandis que la dette
correspondante est inscrite au passif 77. Prcdemment, ces lments napparaissaient quen
hors bilan. Toutefois, outre que ces critures comptables ne semblent pas systmatiques, les
instructions comptables demeurent imprcises sur le fait de savoir si les rgles de
transparence comptable s'appliquent la fois aux contrats de partenariats et aux montages
domaniaux. titre dexemple, lannexe 53 de linstruction comptable M14 applicable aux
communes prcise les critures comptable pour lacquisition dune immobilisation par voie
de contrat de partenariat public-priv , sans prciser si les PPP assis sur des montages
domaniaux sont galement concerns. Une actualisation des instructions comptables pour
prendre en compte lordonnance du 23 juillet 2015 et la cration des marchs de partenariat
pourrait tre loccasion de clarifier ce point.
Par ailleurs, les risques financiers inhrents aux partenariats public-priv ne seront mieux
juguls que dans la mesure o les collectivits se saisiront de la question de la connaissance
des risques de long terme poss par certaines clauses de ces contrats.
Si la question de lefficience du projet doit tre analyse travers la ralisation dune tude
sur sa soutenabilit budgtaire et dune tude comparant les diffrents modes de ralisation
du projet en cot complet, ce seul encadrement ne permet pas de prvenir tous les risques
financiers inhrents aux montages de partenariats public-priv. En particulier, lordonnance
de 2015 ne prvoit pas de critres permettant de rguler la dure du contrat.
3. Alors que des marges doptimisation des cots de fonctionnement

existent, les investissements nouveaux gagneraient tre mieux
valus afin de garantir un niveau dinvestissement suffisant sur le
patrimoine existant
3.1. Une meilleure matrise de laugmentation des dpenses dans les

collectivits affichant des dpenses de fonctionnement lies au patrimoine
leves et particulirement dynamiques permettrait 225 M dconomies
ds la premire anne
La classification des communes, qui reprsentent 64 % de la dpense en 2014, en fonction de
leur niveau de dpenses patrimoniales en euros par habitant et de lvolution de ces
dpenses sur la priode 2010-2014 permet de faire apparatre quatre catgories de
communes :
des communes avec des dpenses patrimoniales en euros par habitant suprieures la
mdiane des communes et une croissance plus dynamique que la moyenne (catgorie 1
sur le graphique 15) ;
77
la mise en service du bien, les dpenses dinvestissement doivent tre enregistres lactif (compte 235) pour
la part des investissements dj paye et au passif (compte 1675) pour la part des investissements restant
payer.
- 49 -
Annexe IV
50
linverse, des communes qui rduisent leurs dpenses sur la priode et qui ont un
niveau de dpenses par habitant en 2014 infrieur la mdiane (catgorie 3 sur le
graphique 15).
En 2014, les dpenses lies au patrimoine des communes de la catgorie 1 ont reprsent une
dpense totale de 3,8 Mds. Cest assez logiquement sur ce groupe de communes que la
mission a fait porter son analyse des conomies potentielles.
Pour valuer les conomies lies une meilleure matrise des dpenses patrimoniales dans
les communes de la catgorie 1, la mission retient comme rfrence une volution
tendancielle de ces dpenses au mme rythme que celui constat sur la priode 2010-2014.
Si laugmentation annuelle des dpenses patrimoniales des communes de la catgorie 1 (avec

des dpenses plus leves et dynamiques que la moyenne) est ramene lvolution annuelle
moyenne constate pour lensemble des communes sur la priode considre (+ 1,6 % par
an), les conomies par rapport au scnario de rfrence peuvent tre values 225 M la
premire anne. Si la matrise de la dynamique des dpenses est maintenue plusieurs annes,
les conomies se cumuleraient dune anne sur lautre, toujours par rapport au scnario de
rfrence.
En dautres termes, dans les communes caractrises par un niveau de dpenses suprieur
la mdiane et une dynamique forte de ces dpenses, la seule matrise de lvolution des
dpenses de fonctionnement associes au patrimoine pourrait se traduire, ds la premire
anne, par 225 M dconomies.
Graphique 15 : Reprsentation des communes en fonction de leurs dpenses patrimoniales
(en par habitant) et du taux de croissance annuel moyen (TCAM) de ces dpenses sur la
priode 2010-2014
Cot mdian (en par habitant)
4
3
1
2
Taux de
croissance
moyen sur
2010-2014
Source : Donnes DGFiP, calculs de la mission. Donnes extrmes supprimes pour les besoins de la reprsentation
graphique.
- 50 -
Annexe IV
51
3.2. Lanalyse de quatre postes spcifiques de dpenses rvle une forte

htrognit des dpenses par collectivits qui laisse entrevoir des
marges doptimisation potentielles values entre 222 et 744 M
3.2.1. Ces postes de dpenses sont caractriss par une forte htrognit et une
volution la hausse sur la priode 2010-2014
Afin de documenter les pistes dconomies potentielles concernant les dpenses de
fonctionnement associes au patrimoine des collectivits territoriales, la mission a choisi de
travailler sur quatre postes de dpense au regard des montants quils reprsentent et/ou de
leur forte dynamique (cf. 1.1.3).
La mission a analys ces quatre postes de dpense selon la mthodologie dcrite ci-dessous
(cf. encadr 8).
Encadr 8 : Mthodologie utilise par la mission pour analyser les postes de dpenses de
fonctionnement aux montants les plus levs et/ou les plus dynamiques sur la
priode 2010-2014
Au regard de lvolution des postes de dpense de fonctionnement de nature immobilire, la mission a

en effet choisi danalyser quatre types de postes de dpense reprsentant un enjeu financier lev
et/ou prsentant une forte dynamique sur la priode 2010-2014.
En sappuyant sur les donnes des comptes de gestion fournies par la DGFiP pour la priode
2010-2014, la mission a travaill sur les postes de dpense suivants :
les dpenses dlectricit (compte 60612) ;
les dpenses dentretien et de rparation sur btiments (compte 61522) ;
les dpenses de fournitures dentretien (compte 60631) et de petit quipement (compte 60632) ;
et enfin, les dpenses dassurance 78 (compte 616).
Pour chacun de ces comptes, la mission a procd une analyse de lensemble des dpenses des
communes, des tablissements de coopration intercommunale (tablissements fiscalit propre),
des dpartements ainsi que des rgions.
La mission a choisi de prsenter les ratios de dpenses de lanne 2014 en rapprochant pour chaque
niveau de collectivit, et, pour diffrentes strates de communes, dfinies au regard de seuils fixs en
termes de nombres dhabitants, le cot annuel de la dpense en euro au nombre total dhabitants
(donnes de population fournies dans les bases communiques par la DGFiP).
Pour analyser des communes de dimension comparable, cinq strates de communes ont t dfinies :
les communes de moins de 1 000 habitants, les communes de 1 000 3 500 habitants, les communes
de 3 500 10 000 habitants, les communes de 10 000 40 000 habitants, les communes de 40 000
200 000 habitants, et enfin, les communes de plus de 200 000 habitants.
Source : Mission.
3.2.1.1. Les dpenses dlectricit rapportes au nombre dhabitants sont trs variables
entre collectivits et au sein dune mme strate de communes
Les dpenses dlectricit correspondent au compte 60612 des instructions comptables M14,
M52 et M71.
78 Au sein des comptes de gestion des collectivits, le compte relatif aux dpenses dassurance nest pas
dcompos en sous comptes. De ce fait, la mission na pas t en mesure disoler parmi les dpenses dassurances
totales, la part des dpenses rattachables la gestion du patrimoine. Les collectivits rencontres par la mission
ont nanmoins expliqu que ces dpenses concernaient dans leur grande majorit lassurance des biens
patrimoniaux.
- 51 -
Annexe IV
52
3.2.1.1.1. Les dpenses dlectricit des communes, rapportes au nombre dhabitants, varient
parfois, au sein dune mme strate de communes, dans un rapport de 1 2
Sur lanne 2014, les dpenses dlectricit en euro par habitant savrent extrmement
variables entre communes de mme taille comme le synthtise le tableau 23 et le reprsente
le graphique 16.
Tableau 23 : Dispersion des dpenses dlectricit par habitant par strates de communes
en 2014 (en )
Dispersion
des
dpenses
Minimum
1er quartile
Mdiane
3me quartile
Valeur
adjacente
suprieure 79
Moins
Entre 1 000 Entre 3 500 Entre 10 000 Entre 40 000
de 1 000
et 3 500
et 10 000
et 40 000
et 200 000
hab.
hab.
hab.
hab.
hab.
0,17
0,05
0,58
3,59
5,25
15,86
20,40
26,11
27,54
24,55
23,39
27,93
34,36
36,42
33,33
34,43
37,43
45,19
47,16
41,10
62,28
62,97
73,81
76,60
65,93
Plus de
200 000
hab.
18,18
21,33
24,63
29,70
42,26
Ainsi, en excluant les valeurs extrmes du minimum et de la valeur adjacente suprieure, le

montant moyen des dpenses dlectricit ramen au nombre dhabitants varie entre le
premier et le troisime quartile 80 :
dans un rapport de 1 2 pour les communes de moins de 1 000 habitants ;

de plus ou moins 83 % au sein de la catgorie des communes de 1 000
3 500 habitants ;
10 000 habitants ;
de plus ou moins 71 % au sein de la catgorie des communes de
10 000 40 000 habitants ;
200 000 habitants ;
et, enfin, de plus ou moins 40 % au sein de la catgorie des communes de plus de
200 000 habitants.
79 La valeur adjacente suprieure permet de ne pas tenir compte des valeurs extrmes, elle correspond au
troisime quartile + 1,5 * (troisime quartile- premier quartile).
80 En statistique, un quartile est chacune des trois valeurs qui divisent les donnes tries en quatre parts gales,
de sorte que chaque partie reprsente un quart de l'chantillon de population.
- 52 -
Annexe IV
53
Graphique 16 : Dispersion des dpenses dlectricit par habitant par strate de communes
en 2014 (en )
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Encadr 9 : Reprsentation de la dispersion des dpenses grce des botes moustache

La bote moustaches , cre pour chaque type de dpense, permet de reprsenter la dispersion des
dpenses en euros par habitant pour chacune de six strates de communes analyses.
Le triangle orange marque la mdiane et les rectangles verts reprsentent le premier et le troisime
quartile. Enfin, le reste de la reprsentation graphique permet de dfinir le niveau du minimum et de la
valeur adjacente suprieure.
Source : Mission.
3.2.1.1.2. Les dpenses dlectricit des dpartements et des rgions varient dans un rapport de
plus ou moins 75 % pour les dpartements et de 1 4 pour les rgions
lchelle des dpartements et des rgions, les dpenses dlectricit varient l encore dun
niveau de collectivit lautre (cf. tableau 24 et graphique 17), mme si le niveau de dpense
moyen par habitant savre beaucoup plus faible que pour les communes.
Tableau 24 : Dispersion des dpenses dlectricit par habitant des dpartements et des
rgions en 2014
Dispersion des dpenses

Minimum
1er quartile
Mdiane
3me quartile
Valeur adjacente suprieure
Dpense des dpartements

0,43
1,62
2,19
2,83
4,65
- 53 -
Dpense des rgions

0,02
0,15
0,23
0,62
1,32
Annexe IV
54
Les carts sont nanmoins fortement diffrencis entre rgions et dpartements. Entre le
premier et le troisime quartile, les dpenses des rgions varient dans un rapport de 1 4,
alors quelles varient pour les dpartements dans un rapport de plus ou moins 75 %.
Graphique 17 : Dispersion des dpenses dlectricit par habitant des dpartements et des
rgions en 2014
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
Dpartements
Rgions
3.2.1.2. Les dpenses dentretien et de rparation sur btiment varient quant elles
dans un rapport de 1 4 entre communes dune mme strate
Les dpenses dentretien et de rparation sur btiment correspondent aux dpenses
intgres par les ordonnateurs dans le compte 61522 (hors masse salariale) des
nomenclatures M14, M52 et M71.
Ces donnes peuvent faire apparatre de fortes distorsions selon ltat de vtust des
btiments et selon le mode plus ou moins externalis de gestion de ces dpenses : plus elles
sont externalises, plus la dpense apparatra leve, alors quen rgie une partie essentielle
lie la masse salariale napparat pas dans les comptes de gestion.
3.2.1.2.1. Les dpenses dentretien et de rparation des btiments des communes varient
fortement selon les strates de communes analyses
La mission a galement calcul le montant des dpenses dentretien et de rparation des

btiments par habitant sur lanne 2014.
Lanalyse des donnes prsentes dans le tableau 25 et dans le graphique 18 fait apparatre
des variations importantes entre communes de taille similaire.
Ainsi, si lon exclut de lanalyse les valeurs minimales et maximales, on constate que ces
dpenses varient dans un rapport de :
de 1 4 pour les communes de moins de 1 000 habitants ;

de 1 3 pour les communes dont la population est comprise entre 1 000
et 200 000 habitants ;
de 1 2 pour les communes dont la population est suprieure 200 000 habitants.
- 54 -
Annexe IV
55
Tableau 25 : Dispersion des dpenses dentretien et de rparation sur btiment par habitant
par strates de communes en 2014 (en )
Dispersion
des
dpenses
Minimum
1er quartile
Mdiane
3me quartile
Valeur
adjacente
suprieure
Moins
de 1 000
et 3 500
et 10 000
et 40 000 ha
et 200 000
hab.
hab.
hab.
b.
hab.
0,01
0,04
0,04
0,01
0,20
3,99
4,21
3,81
3,14
2,74
8,83
7,76
7,12
6,02
5,37
18,19
13,36
11,95
10,80
9,80
39,50
27,09
24,15
22,29
20,41
Plus de
200 000
hab.
0,14
4,25
8,48
9,85
18,24
Graphique 18 : Dispersion des dpenses dentretien et de rparation sur btiment par habitant
par strates de communes en 2014 (en )
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Source : Mission.
Ces dpenses dentretien et de rparation sont ncessairement variables au regard de ltat

de vtust des btiments entretenir (cf. 1.3.3.1). Des niveaux trop levs de dpenses
dentretien peuvent toutefois rvler un tat trs dgrad des btiments qui ncessiteraient
des travaux de rhabilitation importants ou quil pourrait tre plus opportun de cder dans le
cadre dune stratgie patrimoniale densemble.
La forte variation des dpenses par habitant invite galement analyser dans les diffrentes
collectivits les modes dorganisation retenus pour assurer lentretien des btiments
(cf. partie 1.2.1) afin dvaluer lefficience du maintien de la prestation en rgie, qui peut
prsenter une forte variabilit en termes de cot (hors masse salariale) et destimer le cot
compar dune ventuelle externalisation auprs dun ou plusieurs prestataire(s) priv(s).
- 55 -
Annexe IV
56
3.2.1.2.2. Les dpenses dentretien et de rparation des dpartements et des rgions, varient
dans un rapport de 1 2,5 pour les dpartements et dans un rapport de 1 10 pour
les rgions
Ce ratio a galement t calcul pour lensemble des dpartements et des rgions (cf. tableau
26 et graphique 19). Il comprend l encore des montants en euro par habitant bien plus
faibles que pour les communes.
Tableau 26 : Dispersion des dpenses dentretien et de rparation sur btiment par habitant
des dpartements et des rgions en 2014 (en )

Minimum
1er quartile
Mdiane
3me quartile

0,18
0,95
1,48
2,52
4,87
Dpense des rgions

0,02
0,12
0,48
1,24
2,91
Il fait apparatre de trs fortes variations :
dans un rapport de 1 2,5 entre le premier et le troisime quartile pour les

dpartements ;
dans un rapport de 1 10 entre le premier et troisime quartile pour les rgions.
Graphique 19 : Dispersion des dpenses dentretien et de rparation sur btiment par habitant
des dpartements et des rgions en 2014 (en )
8
7
6
5
4
3
2
1
0
Dpartements
Rgions
Lenqute adresse aux collectivits territoriales (cf. encadr 3) a quant elle fait apparatre
des organisations diffrentes pour les dpartements 81 et les rgions 82 concernant lentretien
et la rparation des btiments.
81 56 dpartements ont rpondu au questionnaire.
82 8
rgions ont rpondu au questionnaire.
- 56 -
Annexe IV
57
72 % des dpartements prcisaient dans le questionnaire avoir majoritairement externalis

la maintenance des btiments, alors quaucune des rgions ayant rpondu au questionnaire
na dclar avoir opt pour une organisation externalise.
3.2.1.3. Certaines dpenses de fourniture dentretien et de petit quipement des

collectivits territoriales varient dans un rapport de 1 4 entre communes
appartenant la mme strate
Les fournitures dentretien et de petit quipement correspondent lagrgation des

comptes 60631 et 60632 des nomenclatures M14, M52 et M71.
3.2.1.3.1. Les dpenses de fourniture et de petit quipement des communes sont elles-aussi
htrognes
La mission a constat une forte htrognit des dpenses de fourniture et de petit

quipement des communes (cf. tableau 27 et graphique 20).
Ainsi, si lon exclut l encore les valeurs minimales et maximales pour se concentrer sur le
premier et le troisime quartile des dpenses, on constate que :
ces dpenses varient dans un rapport de presque 1 4 parmi les communes de moins
de 1 000 habitants ;
dans un rapport de 1 2,5 pour les communes comprenant entre 1 000
et 200 000 habitants ;
dans un rapport de 1 1,5 pour les communes de plus de 200 000 habitants.
Tableau 27 : Dispersion des dpenses de fourniture dentretien et de petit quipement par

habitant par strates de communes en 2014 (en )
Dispersion
des
dpenses
Minimum
1er quartile
Mdiane
3me quartile
Valeur
adjacente
suprieure
Moins
de 1 000
et 3 500
et 10 000
et 40 000
et 200 000
hab.
hab.
hab.
hab.
hab.
0,02
0,19
0,47
0,21
0,57
3,22
5,66
6,89
5,98
4,77
6,66
9,01
11,15
9,98
7,32
12.42
14,51
17,66
16,30
11,63
26,22
27,79
33,80
31,78
21,92
Plus de
200 000
hab.
3,02
5,00
5,89
8,36
13,38
Par ailleurs, le montant mdian de ces dpenses est presque deux fois plus important pour les
communes comprenant entre 3 500 et 10 000 habitants que pour les communes de moins
de 1 000 habitants et des communes de plus de 200 000 habitants.
- 57 -
Annexe IV
58
Graphique 20 : Dispersion des dpenses de fourniture dentretien et de petit quipement par

habitant par strates de communes en 2014 (en )
35
30
25
20
15
10
5
0
3.2.1.3.2. Les dpenses de fourniture dentretien et de petit quipement des dpartements et

des rgions varient dans les mmes proportions de 1 4
Concernant les dpartements et les rgions, ces dpenses connaissent galement une forte
htrognit, toujours sur des montants beaucoup plus moins levs que ceux des
communes.
Sur le mme primtre, les dpenses des dpartements comme celles des rgions varient
dans un rapport de 1 4 (cf. tableau 28 et graphique 21), mme sil convient de noter que la
dpense rgionale en matire de dpense de fourniture dentretien et de petit quipement
reste encore plus limite que celle des dpartements, ce qui peut sexpliquer par le niveau
moindre et la composition plus homogne de leur patrimoine.
Tableau 28 : Dispersion des dpenses de fourniture dentretien et de petit quipement par
habitant des dpartements et des rgions en 2014 (en )

Minimum
1er quartile
Mdiane
3me quartile

0,13
0,69
1,33
2,61
5,49
- 58 -
Dpense des rgions

0,01
0,06
0,10
0,27
0,58
Annexe IV
59
Graphique 21 : Dispersion des dpenses de fourniture dentretien et de petit quipement par

habitant des dpartements et des rgions en 2014 (en )
6
5
4
3
2
1
0
Dpartement
Rgions
3.2.1.4. Les dpenses dassurance des collectivits territoriales, concentres l encore

sur les communes, varient galement dans des proportions importantes
Les dpenses dassurance sont les dpenses de comptes 616 83 des nomenclatures M14, M52
et M71.
3.2.1.4.1. Les dpenses dassurance des communes connaissent des variations au sein dune
mme strate de communes dans un rapport de 1 2
Les dpenses dassurance sont galement trs htrognes au sein de chacune des strates de
communes (cf. tableau 29 et graphique 22)
En effet, si lon exclut toujours la valeur minimale et la valeur adjacente suprieure, ces
dpenses varient pour presque toutes les strates de communes dans un rapport de 1 2.
Tableau 29 : Dispersion des dpenses dassurance par habitant par strates de communes en
2014 (en )
Dispersion
des
dpenses
Minimum
1er quartile
Mdiane
3me quartile
Valeur
adjacente
Moins
de 1 000
et 3 500
et 10 000
et 40 000
et 200 000
hab.
hab.
hab.
hab.
hab.
0,01
0,03
0,43
0,01
0,66
9,33
6,00
4,63
4,50
4,63
13,46
8,28
6,88
5,99
6,16
20,15
12,20
10,18
8,62
8,42
36,39
21,51
18,51
14,79
14,11
Plus de
200 000
hab.
1,23
2,02
3,85
4,47
8,15
ont nanmoins expliqu la mission que ces dpenses concernaient dans leur grande majorit lassurance des
biens patrimoniaux.
- 59 -
Annexe IV
Dispersion
des
dpenses
suprieure
Moins
de 1 000
hab.
Entre 1 000
et 3 500
hab.
60
Entre 3 500 Entre 10 000 Entre 40 000

et 10 000
et 40 000
et 200 000
hab.
hab.
hab.
Plus de
200 000
hab.
La mdiane des dpenses dassurance est par ailleurs trois fois plus importante pour les
communes de moins de 1 000 habitants que pour les communes de plus
de 200 000 habitants.
Graphique 22 : Dispersion des dpenses dassurance par habitant par strates de communes en
2014 (en )
40
35
30
25
20
15
10
5
0
3.2.1.4.2. Les dpenses dassurance des dpartements et des rgions varient de faon trs
variable dans un rapport de 1 2 pour les dpartements et de 1 4 pour les rgions
Les dpenses dassurance des rgions et des dpartements savrent galement trs
htrognes (cf tableau 30 et graphique 23).
Tableau 30 : Dispersion des dpenses dassurance par habitant des dpartements et des
rgions en 2014 (en )

Minimum
1er quartile
Mdiane
3me quartile

0,20
1,04
1,51
2,28
4,15
Dpense des rgions

0,09
0,29
0,41
1,20
2,56
En prenant toujours pour rfrence les carts entre le premier et le troisime quartile, on
constate que les dpenses des rgions varient dans un rapport de 1 4, alors que les
dpenses des dpartements varient quant elles dans un rapport de 1 2.
- 60 -
Annexe IV
61
Graphique 23 : Dispersion des dpenses dassurance par habitant des dpartements et des
rgions en 2014 (en )
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
Dpartements
Rgions
Ces dpenses pour les dpartements et les rgions reprsentent de faibles montants au
regard des enjeux budgtaires ports par les communes.
3.2.2. Une analyse de ces postes de dpense permet de dfinir des cibles dconomies
potentielles dont le montant global est estim entre 222 et 744 M annuels
Les dpenses de fonctionnement des collectivits prsentent des montants variables et
savrent fortement dynamiques sur la priode 2010-2014 analyse.
Les quatre postes de dpenses immobilires plus spcifiquement investigus par la mission
pourraient, la fois au regard de cette forte htrognit et de leur volution la hausse,
faire lobjet dconomies.
La mission a choisi de chiffrer ce gisement dconomies concernant les communes la fois au
regard de la part des montants de dpenses dorigine communale et de leur forte variation
grce la mthodologie suivante (cf. encadr 10) (cf. 3.1).
Encadr 10 : Mthodologie utilise par la mission pour isoler des gisements dconomies
potentielles sur les communes concernant les quatre postes de dpenses identifis
En sappuyant sur les donnes des comptes de gestions fournies par la DGFiP pour la priode
2010-2014, la mission a poursuivi son analyse sur les quatre postes de dpense suivants (cf. 3.2) :
les dpenses dnergie et dlectricit (compte 60612) ;
les dpenses dentretien et de rparation sur btiments (compte 61522) ;
les dpenses de fournitures dentretien (compte 60631) et de petit quipement (compte 60632) ;
les dpenses dassurance 84 (compte 616).
Pour analyser des communes de dimension comparable, la mission a cibl les pistes dconomies
ont nanmoins expliqu que ces dpenses concernaient dans leur grande majorit lassurance des biens
patrimoniaux.
- 61 -
Annexe IV
62
pour les cinq strates de communes dfinies : les communes de moins de 1 000 habitants, les
communes de 1 000 3 500 habitants, les communes de 3 500 10 000 habitants, les communes de
10 000 40 000 habitants, les communes de 40 000 200 000 habitants, et enfin, les communes de
plus de 200 000 habitants.
Ces conomies potentielles ont t dfinies en analysant les dpenses moyennes de chacune des cinq
strates de communes sur lanne 2014. La mission a isol au sein de chacune de ces strates les
communes qui dpensent les sommes les plus importantes pour chacun des quatre postes de dpense
analyss.
La mission a choisi de travailler sur trois scnarii de rduction des dpenses diffrents. Il sagit de
chiffrer les conomies pouvant tre ralises par les communes appartenant au quatrime quartile en
termes de dpenses pour chacune des cinq strates analyses. Les trois scnarii envisags sont les
suivants :
un scnario minimal fond sur une perspective de rduction de 10 % des dpenses de
fonctionnement des collectivits appartenant ce quatrime quartile ;
un scnario moyen dfini sur une perspective de rduction de 15 % de ces mmes dpenses ;
enfin, un scnario maximal caractris par lalignement des dpenses des collectivits situes audel du troisime quartile au montant maximum des dpenses du troisime quartile.
Le primtre des communes investigues est celui des communes relevant du quatrime quartile de
dpenses. Le tableau suivant synthtise pour chacun des postes de dpense le montant maximum de
dpense annuelle par habitant du troisime quartile pour chaque strate de commune.
Tableau 31 : Montant maximum en euro par habitant et par strate de commune du troisime
quartile par poste de dpense en 2014 (en )
Postes de
dpense
Dpenses
dlectricit
Dpenses
dentretien
et de
rparation
sur
btiments
Dpenses
de
fournitures
dentretien
et de petit
quipement
Dpenses
dassurance
Source : Mission.
Moins
de 1 000
hab.
Entre 1 000
et 3 500 hab.
Entre 3 500
et 10 000
hab.
Entre 10 000
et 40 000 hab.
Entre 40 000 Plus de

et 200 000 200 000
hab.
hab.
34,43
37,43
45,19
47,16
41,10
29,70
18,19
13,36
11,95
10,80
9,80
9,85
12,42
14,51
17,66
16,30
11,63
8,36
20,15
12,20
10,18
8,62
8,42
4,47
3.2.2.1. La rationalisation des dpenses dlectricit des communes pourrait permettre

dconomiser entre 90 et 200 M par an
Les dpenses dlectricit, dont les montants savrent trs variables au sein de strates de
communes comparables, devraient pouvoir faire lobjet dune analyse collectivit par
collectivit.
La mission a synthtis les conomies pouvant ainsi tre ralises en travaillant uniquement
sur les communes qui dpensent les sommes les plus importantes en lectricit, cest--dire
les 6 037 communes appartenant au dernier quartile de dpenses en 2014 (cf. tableau 32).
- 62 -
63
Annexe IV
Tableau 32 : Gisement dconomies potentielles concernant les dpenses dlectricit par strate
de communes sur la base des chiffres de lanne 2014
Nombre
Moins
1 000
3 500
10 000
40 000
Plus de
dhabitants de 1 000
3 500
10 000
40 000
200 000
200 000
Donnes relatives aux communes relevant du dernier quartile de dpenses
En nombre
de
3 537
1 726
523
204
44
3
communes
En nombre
dhabitants
1,7
3,3
3 ,1
3,6
2,6
2,9
(en M)
Gisement dconomies potentielles en matire dlectricit
Scnario
minimal
10,0
17,2
18,5
21,0
13,3
9,7
(en M)
Scnario
moyen
15,0
25,8
27,7
31,5
19,9
14,7
(en M)
Scnario
maximal
32,5
48,4
45,5
41,5
24,9
8,7
(en M)
Total
6 037
17,2
89,7
134,6
201,5
Source : DGFiP, retraitements de la mission.
Ainsi, en diminuant de 10 % les dpenses des communes du quatrime quartile, lensemble

des communes concernes pourrait enregistrer une conomie de 89,7 M. Ce chiffre pourrait
tre port 134,6 M si elles conomisaient 15 % de ces dpenses. Enfin, en ramenant les
dpenses de ces communes au montant maximum des dpenses du troisime quartile,
lensemble des collectivits concernes pourrait raliser jusqu prs de 202 M dconomies.
3.2.2.2. Un effort sur les dpenses dentretien et de rparation sur btiments serait de
nature conomiser entre et 50 et 217 M
Les dpenses dentretien et de rparation sur btiment sont trs variables en fonction des
strates de communes. 8 600 communes figurent dans le dernier quartile de ces dpenses
(cf. tableau 33).
Lentretien et la rparation des btiments gnrent en effet des surcots, singulirement

lorsque le niveau des investissements en travaux neufs ne permet pas de rnover le
patrimoine existant alors que son tat de vtust semble lexiger (cf. 1.3).
Ainsi, en matire de dpenses dentretien, la direction suivre nest pas aussi nette quen
matire de dpenses dlectricit, de fournitures ou dassurance : une baisse trop marque de
ces dpenses peut se traduire terme par une dgradation des btiments et engendrer des
surcots importants.
Aussi doit-on distinguer les conomies sur les dpenses dentretien permises par une
planification judicieuse et rgulire dune maintenance au niveau adapt (maintenance
prventive), ou bien par une stratgie patrimoniale pertinente (cession et renouvellement
des btiments trop vtustes), des conomies provenant dune rduction mcanique de ce
type de dpenses qui risque de se traduire ultrieurement par une maintenance curative bien
plus onreuse. La rduction des dpenses dentretien et de rparation doit donc se faire dans
le cadre dune stratgie patrimoniale
- 63 -
Annexe IV
64
Tableau 33 : Gisement dconomies potentielles concernant les dpenses dentretien et de

rparation sur btiments par strate de communes sur la base des chiffres de lanne 2014
Nombre
Moins
1 000
3 500
10 000
40 000
Plus de
Total
dhabitants de 1 000
3 500
10 000
40 000
200 000
200 000
En nombre
de
6 112
1 719
518
203
45
3
8 600
communes
En nombre
dhabitants
1,9
3,7
3,6
4,5
7,7
1,1
22,5
(en M)
Gisement dconomies potentielles en matire dentretien et de rparation sur btiments
Scnario
minimal
8,5
8,7
7,1
7,9
12,1
5,8
50,1
(en M)
Scnario
18,36
moyen
13,0
13,1
10,7
11,7
8,6
75,4
(en M)
Scnario
maximal
53,5
37,8
28,3
30,4
46,0
21,3
217,3
(en M)
Les conomies pouvant tre ralises sur ce poste de dpenses sont moins importantes en se
limitant une rsorption de 10 15 % de la dpense du quatrime quartile puisquelles
seraient dun montant de 50 75 M. La rduction de dpenses serait bien plus significative
en alignant la dpense de ces communes sur le montant maximum des dpenses du troisime
quartile puisquelle permettrait alors dconomiser plus de 217 M.
3.2.2.3. Une meilleure matrise des dpenses de fournitures dentretien et de petit
quipement serait de nature raliser entre 32 et 120 M dconomies
Les dpenses de fournitures dentretien et de petit quipement situes dans le dernier

quartile concernent un nombre plus faible de communes (4 589). Elles mritent nanmoins
dtre investigues au regard des montants concerns et de leur forte volution sur la priode
(cf. tableau 34).
Tableau 34 : Gisement dconomies potentielles concernant les dpenses de fournitures
dentretien et de petit quipement par strate de communes sur la base des chiffres de
lanne 2014
Nombre
Moins
1 000
3 500
10 000
40 000
Plus de
Total
dhabitants de 1 000
3 500
10 000
40 000
200 000
200 000
En nombre
de
2 081
1 731
524
204
46
3
4 589
communes
En nombre
dhabitants
2,3
2,5
1,5
1,7
2,4
3,0
13,4
(en M)
Gisement dconomies potentielles en matire de fournitures dentretien et de petit
quipement
Scnario
minimal
10,4
6,0
4,1
4,0
4,0
3,2
31,7
(en M)
Scnario
14,8
9,1
6,1
6,0
6,0
4,8
46,8
- 64 -
Annexe IV
65
Nombre
Moins
dhabitants de 1 000
moyen
(en M)
Scnario
maximal
49,7
(en M)
1 000
3 500
24,4
3 500
10 000
10 000
40 000
14,6
12,5
40 000
200 000
12,0
Plus de
200 000
6,9
Total
120,1
Ainsi, une rationalisation de ces dpenses permettrait, en rduisant de 10 % la dpense des

collectivits les plus dpensires en matire de fournitures dentretien et de petit
quipement, de rcuprer 31,7 M. Ce montant pourrait tre port 46,8 M en limitant ces
dpenses de 15 %. Enfin, lalignement de ces dpenses de fournitures dentretien et de petit
quipement sur celles du montant maximum des dpenses du troisime quartile permettrait
des gains de lordre de 120 M.
3.2.2.4. Enfin, une efficience concernant les dpenses dassurance des communes
permettrait de raliser entre 50 et 207 M dconomies
Les dpenses dassurance prsentent un montant lev ramen au nombre dhabitants de

chaque commune. Prs de 9 200 communes se situent actuellement en dans le troisime
quartile de ces dpenses (cf. tableau 35).
Tableau 35 : Gisement dconomies potentielles concernant les dpenses dassurance par strate
de communes sur la base des chiffres de lanne 2014
Nombre
Moins
1 000
3 500
10 000
40 000
Plus de
dhabitants de 1 000
3 500
10 000
40 000
200 000
200 000
En nombre
de
6 648
1 729
522
203
44
3
communes
En nombre
dhabitants
1,7
4 ,9
5,5
6,7
8,0
0,9
(en M)
Gisement dconomies potentielles en matire dassurance
Scnario
minimal
6,3
9,9
9,8
9,3
12,9
1,5
(en M)
Scnario
moyen
9,5
14,9
14,7
13,9
19,3
2,2
(en M)
Scnario
maximal
28,2
39,1
41,5
35,0
61,0
2,2
(en M)
Total
9 149
27,7
49,7
74,5
207,0
Dans lhypothse dune limitation de ces dpenses de la part des collectivits, les conomies
pourraient l-encore tre substantielles. Une baisse de 10 % des dpenses des communes
figurant dans le quatrime quartile engrangerait prs de 50 M dconomies. Une baisse de
15 % permettrait quant elle une baisse des dpenses de prs de 75 M. Enfin, un
alignement sur le montant maximum des dpenses du troisime quartile des communes les
plus dpensires serait de nature produire une conomie de 207 M.
- 65 -
Annexe IV
66
3.2.2.5. Les pistes de rduction de dpenses identifies par la mission permettraient de

raliser entre 222 et 746 M dconomies
Au total, les cibles dconomies potentielles sont values selon les scnarii
entre 222 M et 746 M selon la rpartition par postes de dpenses prsente dans le
tableau 36
La mission a videmment conscience que les spcificits patrimoniales de chaque collectivit

peuvent se traduire par des niveaux de dpenses trs diffrents. En particulier, des dpenses
dentretien et de rparation sont ncessairement variables au regard de ltat de vtust des
btiments entretenir. Toutefois, des niveaux particulirement levs de dpenses
dentretien peuvent rvler des btiments trs dgrads qui ncessiteraient des travaux de
rhabilitation importants ou quil pourrait tre plus opportun de cder dans le cadre dune
stratgie patrimoniale densemble.
Tableau 36 : Synthse des conomies possibles en fonction de chacun des trois scenarii
envisags sur les quatre postes de dpense analyss par la mission (en M)
Scnario
minimal
Postes de dpense
Dpenses dlectricit
Dpenses dentretien et de rparation sur btiments
Dpenses de fourniture et dentretien de petit
quipement
Dpenses dassurance
Total
Source : Calculs de la mission sur la base des donnes de la DGFiP.
90
50
Scnario
moyen
135
75
Scnario
maximal
202
217
50
222
75
332
207
746
32
47
120
Enfin, la loi NOTRe du 7 aot 2015 85 prvoit la cration dun observatoire des finances et de la
gestion publique locale. Selon l'article L. 1211-4 du CGCT, il est charg d'tablir, de collecter,
d'analyser et de mettre jour les donnes et les statistiques portant sur la gestion des collectivits
territoriales et de diffuser ces travaux, afin de favoriser le dveloppement des bonnes pratiques. Il
peut galement raliser des valuations de politiques publiques locales .
Cet observatoire pourrait tre charg de collecter des donnes relatives aux dpenses de
fonctionnement associes au patrimoine. Il contribuerait ainsi crer des rfrentiels permettant
aux collectivits souhaitant initier une rflexion sur ces sujets de disposer de donnes statistiques et
de bonnes pratiques leur permettant de se comparer et de raliser des parangonnages afin, le cas
chant, de rduire les dpenses de fonctionnement associes au patrimoine.
3.3. Au total, la mission value les cibles dconomies potentielles en matire

de dpenses de fonctionnement associes au patrimoine entre 450 M et
prs de 1 Md ds la premire anne
En dfinitive, la mission a chiffr :
des conomies de 225 M la premire anne lies la matrise de lvolution de la

dpense (sans volution du niveau de dpenses de base en euros par habitant). Ces
conomies se cumuleraient dune anne sur lautre tant que la dynamique de la
dpense est matrise ;
des conomies prennes lies une baisse du niveau de quatre postes de dpenses
significatifs et htrognes en 2014 values entre 222 M et 746 M.
85 Loi n 2015-991 du 7 aot 2015
- 66 -
67
Annexe IV
Au total, par rapport une volution tendancielle de la dpense au mme rythme que sur la
priode 2010-2014, la mission value une cible dconomies potentielles entre 450 M
et prs de 1 Md ds la premire anne.
3.4. Concernant les dpenses dinvestissements : mieux valuer limpact des

investissements nouveaux pourrait permettre de dgager des marges
pour le gros entretien et la rhabilitation du patrimoine existant
La mission a constat que les investissements raliss par les collectivits territoriales ne
permettent pas toujours dassurer le maintien en ltat ou la rhabilitation du patrimoine
existant. La matrise des dpenses dinvestissement pourrait donc passer par une priorisation
plus fine des nouveaux investissements et une rflexion concernant les cots rcurrents
quils engendrent.
3.4.1. Si lvaluation de la rentabilit socio-conomique des investissements des
collectivits ne revt pas un caractre obligatoire, un cadrage mthodologique
de ce type dvaluation serait utile aux collectivits
3.4.1.1. Ce type dvaluation est en pratique difficile raliser pour les collectivits, au
regard de labsence doutils et de mthodologies adaptes
En 2013, le rapport sur lvaluation socio-conomique des investissements publics prcisait
que lvaluation socio-conomique des projets a pour objet dapprcier lintrt de chaque
projet pour lensemble de la collectivit () et de permettre de hirarchiser les diffrents projets
en vue de leur ralisation 86.
Lobjectif de ces valuations est donc bien la fois danalyser lopportunit de raliser une
opration dinvestissement au regard des besoins identifis et de hirarchiser dans un
contexte contraint les choix oprer en matire dinvestissement.
Or, lheure actuelle, les collectivits territoriales ne sont pas en mesure de produire de telles
valuations grce laide dun rfrentiel ou dun guide de bonnes pratiques. Le commissariat
gnral linvestissement dispose quant lui doutils limits pour accompagner les
collectivits dsireuses de raliser une valuation socio-conomique pralable la dcision
de raliser un investissement.
3.4.1.2. Pourtant, la ralisation systmatique dune valuation socio-conomique de la

rentabilit des investissements importants serait de nature renforcer
ladquation entre les nouveaux investissements et les besoins identifis
Depuis 2013, ltat doit produire une valuation socio-conomique des projets
dinvestissement ds que ces derniers atteignent le montant de 20 M hors taxes 87. Par
ailleurs, si le financement du projet par ltat ou les tablissements publics atteint 100 M
hors taxes et reprsente au moins 5 % du montant total de lopration, une contre-expertise
indpendante doit tre diligente.
86 Commissariat gnral la stratgie et la prospective, Lvaluation socio-conomique des investissements
publics, septembre 2013.
87 Dcret n 2013-1211 du 23 dcembre
2013 relatif la procdure d'valuation des investissements publics.
- 67 -
Annexe IV
68
Le rapport Lambert-Malvy 88 proposait en avril 2014 dtendre ce dispositif aux collectivits.

Il suggrait de fournir lassemble dlibrante une analyse socio-conomique destine
valuer la valeur engendre par les nouveaux quipements pour la collectivit territoriale
concerne. Un seuil compris entre 5 M et 10 M, en fonction de la taille de la collectivit a
ainsi t propos afin dinformer lassemble dlibrante de la collectivit sur les
investissements les plus importants.
La mission prconise quant elle dans un premier temps que la ralisation de ces valuations
socio-conomiques pralables soit rendue ncessaire comme pour ltat concernant les
investissements dun montant suprieur 20 M hors taxes.
3.4.1.3. La ralisation de ces valuations ex ante pourrait tre facilite grce un
cadrage mthodologique adapt qui pourrait tre confi au commissariat
gnral linvestissement
Le dcret du 22 janvier 2010 relatif au commissaire gnral linvestissement prvoit en son

article 1 que le commissaire veille lvaluation, a priori et a posteriori, des investissements,
et notamment de leur rentabilit .
Le commissariat gnral linvestissement (CGI) pourrait ainsi contribuer crer des

rfrentiels permettant aux collectivits souhaitant mettre en uvre un projet
dinvestissement de disposer de donnes statistiques destins raliser des parangonnages.
Ces donnes pourraient utilement tre collectes auprs de collectivits de taille comparable
et constituer terme, type dquipement par type dquipement, un outil leur permettant de
mieux valuer les cots de ralisation mais aussi les cots de fonctionnement de leurs
investissements.
Enfin, pour les investissements les plus importants, ou ceux pour lesquels le mode de
financement de la collectivit apparat comme plus fragile 89, le cadrage des valuations
pourrait tre ralis par le CGI afin de faciliter une appropriation de cet outil par les
collectivits territoriales sans avoir recours des consultants externes.
Proposition n 1 : Rendre obligatoire, comme pour ltat, une valuation de la

rentabilit socio-conomique des investissements suprieurs 20 M et confier au CGI
llaboration dune mthodologie allge pour lvaluation des investissements
infrieurs ce seuil.
88 M. Malvy et A. Lambert, Pour un redressement des finances publiques fond sur la confiance mutuelle et
lengagement de chacun, avril 2014.
89
Notamment lorsque le ratio de fonds propres de la collectivit apparat comme trop limit pour assurer un
financement prenne de linvestissement (cf. annexe II).
- 68 -
69
Annexe IV
3.4.2. Lestimation pralable des charges de fonctionnement gnres par les

nouveaux investissements pourrait contribuer limiter les dpenses de
fonctionnement identifies ex post
3.4.2.1. Une proposition rcente consiste provisionner les dpenses induites par la
premire anne de fonctionnement dun nouvel quipement
Le rapport Lambert-Malvy 90, remis au Prsident de la Rpublique en avril 2014 constatait
quaucune rgle nimposait aux collectivits dintgrer les cots de fonctionnement ou le cot
de remplacement des quipements. Or, les instruments comptables et financiers utiliss par
les collectivits ne leur permettent pas danticiper les cots de fonctionnements de leurs
quipements neufs.
En effet, au-del du cot initial de linvestissement, tout nouvel quipement engendre des
cots de fonctionnement rcurrents, notamment des dpenses de maintenance, et parfois des
dpenses de personnel pour son fonctionnement. Or, alors mme quils semblent induire des
cots importants (cf. 2.2), les assembles dlibrantes des collectivits ne sont que rarement
informes des cots de fonctionnement induits par ces investissements.
Le rapport Lambert-Malvy concluait ainsi en avril 2014 sur la proposition de rendre

obligatoire linformation de lassemble dlibrante sur les cots de fonctionnement induits par
une dpense dquipement, et provisionner une anne de fonctionnement lors du vote de cette
dpense.
Les lus des collectivits seraient ainsi en mesure dvaluer la capacit de leur collectivit
faire face aux cots de fonctionnement dun quipement neuf sur le long terme et, plus
largement, dapprhender laugmentation prenne des dpenses provoque par cet
investissement.
Cette analyse des cots de fonctionnement induits pourrait contribuer la dfinition des
priorits entre projets et au dimensionnement correct de ces derniers au regard des capacits
financires de moyen terme de la collectivit. Cette information de lassemble dlibrante
saccompagnerait de la passation dune provision reprsentant lquivalent dune anne
pleine de fonctionnement
Le rapport proposait par ailleurs que le non-respect de cette rgle de prsentation des cots
de fonctionnement induits puisse provoquer lannulation de la dlibration dans le cadre de
lexamen du contrle de lgalit.
3.4.2.2. La loi NOTRe a rendu obligatoire la ralisation dune tude de limpact

pluriannuel de linvestissement sur les dpenses de fonctionnement
La loi NOTRe du 7 aot 2015 91 a introduit en son article 107 une volution relative aux
tudes dimpact pralables la ralisation doprations dinvestissement.
Cet article dispose en effet quen matire dinvestissement, toute opration exceptionnelle,
cest dire toute opration dont le montant est suprieur un seuil fix par dcret en
fonction de la catgorie et de la population de la collectivit ou de l'tablissement, doit
donner lieu une tude de son impact pluriannuel sur les dpenses de fonctionnement.
90 M. Malvy et A. Lambert, Pour un redressement des finances publiques fond sur la confiance mutuelle et
lengagement de chacun, avril 2014.
91 Loi n 2015-991 du 7 aot 2015
- 69 -
Annexe IV
70
Modifi au regard des dispositions de la Notre, larticle L. 1611-9 du CGCT prcise ainsi que
l'excutif d'une collectivit territoriale ou d'un groupement de collectivits territoriales
prsente son assemble dlibrante une tude relative l'impact pluriannuel de cette
opration sur les dpenses de fonctionnement.
Cette tude sera jointe aux dlibrations prises par les autres collectivits intervenant en
cofinancement de ces oprations. Il sagit ainsi de mieux encadrer les dpenses de
fonctionnement lies aux dpenses dinvestissement venant accrotre le patrimoine des
collectivits.
3.4.2.3. Mais lapplication de cette disposition reste lheure actuelle dpendante des
prcisions qui seront formules par dcret et de son degr dapplication de la
part des collectivits
La proposition de contraindre les collectivits territoriales provisionner ex ante au sein de

leurs comptes les montants ncessaires au paiement des dpenses de fonctionnement de la
premire anne dexploitation dun nouveau bien patrimonial na, ce jour, pas t retenue.
Larticle 107 de la loi NOTRe devrait cependant permettre aux collectivits dvaluer limpact
pluriannuel des dpenses de fonctionnement induites par les nouveaux investissements.
Toutefois, dans lattente du dcret dapplication prvu les textes, plusieurs questions restent
en suspens :
le niveau du seuil, a priori dfini en termes de population et de catgorie dquipement

et non en termes de montant de linvestissement, devra tre de nature permettre
dvaluer les dpenses de fonctionnement gnres par les investissements les plus
importants ;
un seuil trop lev viderait la mesure de sa substance alors mme que les enjeux
financiers sont importants. cet gard, sil nexiste pas de donnes permettant
dapprcier le niveau moyen des projets dinvestissement des collectivits, les donnes
sur les marchs publics peuvent donner un ordre dide (quand bien mme un projet
dinvestissement peut donner lieu plusieurs marchs). En 2013, lobservatoire
conomique de lachat public 92 a recens 321 marchs de travaux de plus de 5 M
passs par les collectivits territoriales reprsentant au total 3,9 Mds. Les oprations
de plus de 5 M pourraient donc tre dj considres comme des oprations
exceptionnelles ;
labsence de prcision concernant le nombre dannes devant faire lobjet de cet

valuation de l impact pluriannuel ne doit pas conduire complexifier pour les
collectivits la ralisation de ce type dvaluations, qui ne prsentent en ltat aucun
caractre obligatoire ;
enfin, il pourrait tre utile que ces valuations fassent lobjet dun cadrage
mthodologique. Ce dernier permettrait aux collectivits de les raliser en interne ou
de les faire raliser par le prestataire en charge des travaux, afin dviter le recours
des frais annexes dintermdiation de nature augmenter les dpenses
dinvestissement des collectivits territoriales.
92
La lettre de lOEAP , observatoire conomique de lachat public, avril 2015, n 32.
- 70 -
Donnes
agrges /
donnes
individuelles
Numros de compte mobiliser et opration comptable ralise
Donnes
agrges
Donnes
agrges
Donnes
individuelles
Donnes
individuelles
Donnes
agrges
Donnes
agrges
Donnes
agrges
Donnes
individuelles
Donnes
individuelles
Donnes
agrges
M51
M72
6132
6125
6125+6132
6132
6125
6125+6132
6135
6122
6122+6135
6135
6122
6122+6135
6061+60621
6135
6122
6122+6135
6061+60621
60631+60632+61521+61522+ 60631+60632+61521+61522+ 60631+60632+61521+61522+

6283
6283
6283
6061+60621
6061+60621+60631+60632
6061+60621+60631+60632+
6061+60621+60631+60632+
+61521+61522+6283+616+
61521+61522+6283+616+63
61521+61522+6283+616+63
63
6132
6125
6125+6132
6125+6132+606+60621+606 6125+6132+606+60621+60 6125+6132+606+60621+606

31+60632+61521+61522+62
631+60632+61521
31+60632+61521
83+616+63
+61522+6283+616+63
+61522+6283+616+63
M14
95 Conformment
94 Conformment
- 71 -
larrt du 21 dcembre 2015 relatif l'instruction budgtaire et comptable M71 applicable aux rgions.
larrt du 21 dcembre 2015 relatif l'instruction budgtaire et comptable M52 applicable aux dpartements et leurs tablissements publics administratifs.
Conformment larrt du 21 dcembre 2015 relatif l'instruction budgtaire et comptable M14 applicable aux communes et aux tablissements publics communaux et
intercommunaux caractre administratif.
93
2.1.1. Dpenses de crdit-bail caractre

mobilier
2.1. Charges mobilires locatives
2. Charges mobilires
1.2.2. Charges en entretien, nettoyage,

maintenance et rparations sur des biens
immobiliers
1.2.1. Charges immobilires en fournitures
1.2. Charges immobilires de gestion

courante
1.1.1. Dpenses de crdit-bail caractre

immobilier
1.1.2. Dpenses locatives caractre
immobilier
1.1. Charges immobilires locatives
1. Charges immobilires
Type dinformation trouver
Tableau 37 : Retraitements comptables raliss par la mission pour dterminer les charges patrimoniales partir de lagrgation de certains comptes
de classe 6 des trois instructions comptables M14 93, M52 94 et M71 95
71
Source : Mission.
Donnes
agrges /
donnes
individuelles
2.1.2. Dpenses locatives caractre
Donnes
mobilier
individuelles
2.2. Charges mobilires de gestion
Donnes
courante
agrges
2.1.1. Charges en entretien, maintenance et Donnes
rparations sur des biens mobiliers
agrges
2.1.2. Dpenses de matriels, quipements Donnes
et travaux
agrges
3. Charges gnres par la voierie, les
Donnes
rseaux et les terrains non construits
agrges
Donnes
3.1. Fournitures de voierie
individuelles
3.2. Charges relatives aux voies, rseaux et Donnes
terrains non construits
agrges
Donnes
3.2.1. Voies et rseaux
individuelles
Donnes
3.2.2. Bois et forts
individuelles
Donnes
3.2.3. Frais de gardiennage
individuelles
61551+61558
6122+6135
60633+61523+61524+6282
60633
61551+61558
6122+6135
60633+61523+61524+6282
60633
61524
- 72 -
6282
6282
61523
61524
61523
61523+61524+6282
61523+61524+6282
605+60632
61551+61558+605+60632
61551+61558+605+60632
605+60632
M51
M14
6282
61524
61523
61523+61524+6282
60633+61523+61524+6282
6122+6135
605+60632
61551+61558
61551+61558+605+60632
M72
72
ANNEXE V
Analyse des recettes tires du patrimoine

et des outils de valorisation patrimoniale
SOMMAIRE
1.
LES RECETTES TIREES DU PATRIMOINE DES COLLECTIVITES TERRITORIALES,

COMPRENNENT POUR UN TIERS DES PRODUITS DE CESSIONS ET POUR DEUX
TIERS DES PRODUITS TIRES DE LA VALORISATION DU DOMAINE .................................. 1
1.1. Venant essentiellement du bloc communal, les recettes tires du patrimoine
reprsentent prs de 8 Mds en 2014 ............................................................................................. 2
1.1.1. En 2014, les recettes tires du patrimoine des collectivits territoriales, qui
prsentent une tendance la baisse, sont composes 39 % de produits de
cession et 61 % de produits tirs de la valorisation du domaine ............................2
1.1.2. Le bloc communal gnre 94 % des recettes issues du patrimoine des
collectivits territoriales en 2014 .............................................................................................. 3
1.2. Les recettes issues des cessions de biens ou de terrains amnags, qui
reprsentent 39 % des recettes en 2014, ont quant elles diminu de prs
de 19 % sur la priode 2010-2014 .................................................................................................... 5
1.2.1. Cette diminution concerne aussi bien les cessions de biens que la vente de
terrains amnags.............................................................................................................................5
1.2.2. Sur la priode 2010-2014, la diminution des produits de cessions, est
principalement due la baisse du nombre des cessions de plus de un
million deuros.....................................................................................................................................6
1.2.3. Les donnes issues de lenregistrement cadastral permettent danalyser
plus prcisment les cessions immobilires des communes, les profils
dacheteurs, les types de biens cds et le volume des cessions gracieuses
ou leuro symbolique ....................................................................................................................7
1.3. Les recettes tires de la valorisation du patrimoine, qui ont lgrement
augment sur la priode 2010-2014, reprsentent quant elles 61 % des
recettes patrimoniales en 2014 .......................................................................................................... 9
1.3.1. Les recettes issues de la valorisation du patrimoine, dun montant de prs
de 5 Mds en 2014, sont tires par les revenus provenant des concessions...........9
1.3.2. Elles ont augment de prs de 10 % sur la priode 2010-2014
essentiellement grce aux revenus des immeubles et aux droits de permis
de stationnement et de location sur la voie publique .................................................... 11
2.
DIVERSES EVOLUTIONS JURIDIQUES SUR LE CADRE DES CESSIONS ET DES

OUTILS DE VALORISATION SERAIENT SUSCEPTIBLES DACCROITRE LES
RECETTES TIREES PAR LES COLLECTIVITES DE LEUR PATRIMOINE ET DE LEUR
DOMAINE PUBLIC ............................................................................................................................ 12
2.1. Inalinables pour faire lobjet de cessions, les biens du domaine public doivent
au pralable tre dsaffects et dclasss pour relever ensuite du domaine priv
et tre cds dans les conditions de droit commun................................................................. 12
2.1.1. Le domaine public des collectivits territoriales, comme le domaine public
de ltat, est dfini selon des critres dappartenance, daffectation et
damnagement ............................................................................................................................... 13
2.1.2. Le domaine priv est dfini a contrario comme lensemble des biens ne
dpendant pas du domaine public .......................................................................................... 13
2.1.3. De nombreux biens des collectivits territoriales relvent du domaine
priv ...................................................................................................................................................... 14
2.2. Du fait de linalinabilit du domaine public, pour pouvoir tre cd, un bien
relevant du domaine public doit tre dclass et dsaffect pralablement une
cession pour relever du domaine priv ........................................................................................ 15
2.2.1. Les principes dinalinabilit et dimprescriptibilit interdisent les cessions
de biens relevant du domaine public ..................................................................................... 15
2.2.2. Pour faire lobjet dune cession, un bien du domaine public doit donc au
pralable tre dsaffect et dclass pour relever du domaine priv dune
collectivit territoriale ................................................................................................................. 15
2.2.3. Par drogation ce cadre gnral, des amnagements sont prvues afin
de faciliter les cessions, mais ne sont que partiellement accessibles
lheure actuelle aux collectivits territoriales ................................................................... 16
2.2.4. Les cessions de biens du domaine priv relvent quant elles, sauf
exceptions, du rgime de droit priv ...................................................................................... 17
2.3. Au-del de la procdure dvaluation par les services des domaines, il nexiste,
pour les collectivits en matire de cessions immobilires, aucune obligation de
mise en concurrence et un encadrement perfectible des cessions titre gracieux
ou leuro symbolique ......................................................................................................................... 18
2.3.1. Toute cession dun bien par une collectivit territoriale doit tre prcde
dune valuation de la part de France Domaine .............................................................. 18
2.3.2. Si les cessions immobilires de ltat supposent en principe une mise en
concurrence, aucune obligation de publicit et de mise en concurrence
nest prvue pour les collectivits............................................................................................ 23
2.3.3. Alors que le nombre de cessions des communes titre gracieux ou leuro
symbolique est significatif, le cadre juridique des cessions ralises un
prix infrieur la valeur vnale du bien reste imprcis ............................................... 25
2.4. Des volutions du cadre juridique des cessions pourraient tre mises en uvre
pour mieux encadrer et faciliter les cessions ainsi quen maximiser le produit.......... 29
2.4.1. Les intrts financiers des collectivits territoriales doivent tre prservs
en limitant des cas exceptionnels les cessions de patrimoine leuro
symbolique ......................................................................................................................................... 29
2.4.2. La procdure du dclassement anticip, qui existe actuellement pour ltat
pourrait tre tendue aux communes de plus de 10 000 habitants........................ 30
2.4.3. Comme pour ltat, la mise en place dune obligation de publicit et de
mise en concurrence des acqureurs potentiels des biens fonciers ou
immobiliers cds serait de nature maximiser le produit des cessions ............. 30
3.
SI LES OUTILS PERMETTANT AUX COLLECTIVITES DE VALORISER LEUR

DOMAINE PUBLIC SONT NOMBREUX, LE RECOURS PLUS SYSTEMATIQUE A DES
MISES EN CONCURRENCE LORS DES CONCESSIONS DOMANIALES APPARAIT
SOUHAITABLE .................................................................................................................................. 31
3.1. La possibilit pour les collectivits doctroyer des droits rels sur leur
patrimoine constitue un instrument essentiel de la valorisation ...................................... 31
3.1.1. La mise disposition simple du domaine public, qui reste temporaire,
prcaire et rvocable, doit tre compense par le versement dune
redevance ........................................................................................................................................... 31
3.1.2. Les mises disposition du domaine public constitutives de droits rels sont
possibles au travers des baux emphytotiques administratifs et des
autorisations doccupation temporaires du domaine public ..................................... 33
3.2. Dans un contexte dasymtrie dinformation, les concessions domaniales

pourraient tre attribues en recourant la concurrence afin de maximiser les
recettes ....................................................................................................................................................... 39
3.3. Des volutions lgislatives rcentes et la prise en compte du patrimoine sous
exploit permettraient galement daugmenter les recettes domaniales ...................... 41
3.3.1. Mieux valoriser le patrimoine existant : lexemple du domaine forestier des
collectivits territoriales ............................................................................................................. 41
3.3.2. Des volutions lgislatives rcentes pourraient favoriser une
augmentation des recettes domaniales ............................................................................... 42
Annexe V
1. Les recettes tires du patrimoine des collectivits territoriales,

comprennent pour un tiers des produits de cessions et pour deux
tiers des produits tirs de la valorisation du domaine
Encadr 1 : Mthodologie utilise pour cartographier les recettes tires du patrimoine des
La cartographie des recettes du patrimoine, savoir lensemble des produits gnrs par la cession, ou
la valorisation du patrimoine des collectivits territoriales, a ncessit des retraitements comptables.
Pour les raliser, la mission a demand la direction gnrale des finances publiques (DGFiP) de
procder des extractions des comptes de classe 7 qui retranscrivent lensemble des produits des
collectivits territoriales. Ces extractions ont t ralises pour chaque nomenclature comptable,
savoir :
pour les communes et les tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI),
linstruction budgtaire et comptable M14 ;
pour les dpartements, linstruction budgtaire et comptable M52 ;
pour les rgions, linstruction budgtaire et comptable M71.
Lanalyse porte sur les budgets principaux et les budgets annexes des collectivits territoriales, des
tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI) fiscalit propre et des syndicats.
Les analyses ont port sur chacun des exercices budgtaires des annes 2010 2014 inclus afin de
pouvoir analyser lvolution de ces recettes pour chaque strate de collectivit et pour raliser des
parangonnages entre types de collectivits.
Enfin, la mission a slectionn au sein de chaque nomenclature comptable, les comptes permettant
davoir une vision analytique de chacune des recettes tires du patrimoine des collectivits
territoriales.
Les principaux types de recettes analyss sont recenss dans le tableau 1. Les modes de calcul de
chacun des ratios permettant dagrger les recettes sont prsents la fin de la prsente annexe
(cf. tableau 15).
Tableau 1 : Correspondance entre les principaux types de recettes et les principaux produits
permettant de dfinir le primtre des recettes patrimoniales
Types de recettes
Synthse des principales recettes
Recettes de cessions du patrimoine

Produits de cessions d'immobilisation
Recettes de cessions
Produits de cessions de terrains amnags
Recettes issues de la valorisation du patrimoine
Recettes locatives
Revenus des immeubles
Redevances verses par les fermiers et
concessionnaires
Location de droits de chasse et de pche
Droits de permis de stationnement et de location
Droits de ports et de navigation
Recettes des concessions (droits, redevances,
Droits de page, pesage, mesurage, jaugeage
BEA, AOT, etc.)
Contribution pour dgradation des bois et voieries
Concessions et redevance funraires
Recettes et taxes diverses perues (taxes, location
de droits)
Autres redevances et recettes dutilisation du
domaine
Recettes issues de la vente de produits du
Vente de produits forestiers
-1-
Annexe V
domaine
Recettes tires de la valorisation du patrimoine
immatriel
Source : Mission.
Vente de produits agricoles

Redevances pour concessions, brevets, licences,
marques procds, droits
1.1. Venant essentiellement du bloc communal, les recettes tires du

patrimoine reprsentent prs de 8 Mds en 2014
1.1.1. En 2014, les recettes tires du patrimoine des collectivits territoriales, qui
prsentent une tendance la baisse, sont composes 39 % de produits de
cession et 61 % de produits tirs de la valorisation du domaine
Entre 2010 et 2014, les recettes patrimoniales issues des cessions et de la valorisation du
patrimoine ont diminu de 3,3 % (cf tableau 2). Leur taux de croissance annuel moyen
(TCAM) est ngatif ( 0,8 % par an) sur la priode 2010-2014.
Tableau 2 : Montant des recettes tires du patrimoine entre produits de cession et produits de
valorisation du domaine sur la priode 2010-2014 (en M)
2010
Produit total
des cessions du
patrimoine
Produit total de
la valorisation
du patrimoine
Total
2011
2012
2013
2014
volution
2010-2014
3 780
4 038
3 868
3 568
3 074
- 18,7 %
4 398
4 541
4 633
4 762
4 836
+ 10,0 %
8 178
8 579
8 501
8 330
7 910
- 3,3 %
Cette diminution globale masque une volution trs diffrencie entre les recettes tires des
cessions et les recettes tires de la valorisation du patrimoine. Ainsi, si lon compare
lanne 2010 et lanne 2014 :
les recettes tires des cessions du domaine des collectivits ont diminu de 18,7 % ;
les recettes tires de la valorisation de ce patrimoine ont quant elles augment
de 10 %.
Le graphique 1 retrace cette volution sur la priode 2010-2014.
-2-
Annexe V
Graphique 1 : volution des recettes issues de la cession et de la valorisation du patrimoine des

collectivits territoriales sur la priode 2010-2014
5 000
4 500
4 000
Produit total des

cessions du
patrimoine
3 500
Produit total de la
valorisation du
patrimoine
3 000
2 500
2 000
2010
2011
2012
2013
2014
1.1.2. Le bloc communal gnre 94 % des recettes issues du patrimoine des

collectivits territoriales en 2014
1.1.2.1. En 2014, les recettes tires du patrimoine des collectivits territoriales
proviennent prs de 94 % des communes et des EPCI
Pour lanne 2014, la rpartition des recettes tires du patrimoine par niveau de collectivit
est la suivante (cf. graphique 2) :
5,5 Mds, soit 69,5 % des recettes ont pour origine les communes ;
1,9 Mds, soit 24,1 % des recettes viennent des tablissements
intercommunaux (EPCI) ;
467 M, soit 5,9 % des recettes ont pour origine les dpartements :
38 M, soit 0,5 % des recettes ont pour origine les rgions.
publics
Les communes et les EPCI reprsentent donc prs de 94 % des recettes tires du patrimoine
des collectivits territoriales.
-3-
Annexe V
Graphique 2 : Rpartition des recettes gnres par le patrimoine pour chaque niveau de
collectivit territoriale en 2014
Dpartements
5,9%
Rgions
0,5%
EPCI
24,1%
Communes
69,5%
1.1.2.2. La diminution constate sur la priode 2010-2014 est essentiellement lie la

baisse des recettes tires du patrimoine des communes, alors que les EPCI
connaissaient sur la mme priode une augmentation sensible de ces recettes
Entre les annes 2010 et 2014, la diminution des recettes estime 268 M, soit un peu plus
de 3,30 %, est variable en fonction des niveaux de collectivit. Le montant de ces recettes
dcrot annuellement de - 0,8 % sur la priode analyse.
Le tableau 3 prsente ces volutions pour les communes, les EPCI, les dpartements et les
rgions la fois en termes de montant et de taux de croissance annuel moyen.
Tableau 3 : Montant des recettes gnres par le patrimoine par niveau de collectivit
territoriale sur la priode 2010-2014 (en M)
2010
Communes
EPCI
Dpartements
Rgions
Total
5 961
1 767
411
39
8 178
2011
2012
6 208
1 857
490
24
8 579
5 937
2 043
485
36
8 501
-4-
2013
5 928
1 922
422
58
8 330
2014
5 498
1 907
467
38
7 910
TCAM sur
la priode
2010-2014
- 2,0 %
+ 1,9 %
+ 3,2 %
- 0,6 %
- 0,8 %
Annexe V
1.2. Les recettes issues des cessions de biens ou de terrains amnags, qui
reprsentent 39 % des recettes en 2014, ont quant elles diminu de prs
de 19 % sur la priode 2010-2014
1.2.1. Cette diminution concerne aussi bien les cessions de biens que la vente de
terrains amnags
Pour lanne 2014, comme le prsente le tableau 4, les recettes de cessions du patrimoine des
collectivits territoriales sont composes :
de recettes provenant de cessions de biens, qui reprsentent 2,4 Mds, soit 30,3 % des
recettes totales tires du patrimoine des collectivits territoriales ;
de recettes provenant de cessions de terrains amnags, qui reprsentent 617 M,
soit 7,8 % de ces recettes.
Les cessions de biens correspondent aux montants ports par les ordonnateurs au
compte 775 1 qui agrge lensemble des produits dimmobilisations. Il comprend donc la fois
les produits des cessions immobilires et les produits de cessions mobilires.
Tableau 4 : Montant des recettes tires des cessions de biens et de terrains amnags des
collectivits territoriales et leur volution sur la priode 2010-2014
2010
Cessions de
biens
Cessions de
terrains
amnags 2
Produit total
des cessions
2011
2012
2013
TCAM sur
la priode
2010-2014
2014
3 037
3 232
3 051
2 826
2 456
- 5,2 %
3 780
4 038
3 868
3 568
3 073
- 5,0 %
743
806
817
742
617
- 4,5 %
Aprs avoir connu un pic en 2011, les recettes issues de cessions ont connu une diminution
constante en 2012, 2013 et 2014, comme le reprsente le graphique 3.
Les instructions budgtaires prcisent que le compte 775, qui correspond aux produits des immobilisations
cdes : est crdit du prix des cessions dactif figurant aux comptes 20, 21, 26 et 27 ( lexception des valeurs
mobilires de placement (cf. compte 767), par le dbit du compte de tiers intress.
Le compte vente de terrains amnags ntait renseign au sein des comptes de gestion fournis par la DGFiP que
pour les communes et les EPCI.
-5-
Annexe V
Graphique 3 : volution des recettes de cessions de biens et de terrains amnags des

collectivits territoriales sur la priode 2010-2014
4 500
4 000
En millions d'euros
3 500
Cessions de biens
3 000
2 500
Cessions de terrains
amnags
2 000
1 500
Total des cessions

des collectivits
territoriales
1 000
500
0
2010 2011 2012 2013 2014
1.2.2. Sur la priode 2010-2014, la diminution des produits de cessions, est

principalement due la baisse du nombre des cessions de plus de un million
deuros
Lexamen des comptes de gestion des communes permet de constater que le nombre de
communes ayant eu recours des cessions immobilires a diminu dun peu plus de 58 %
entre 2010 et 2014, selon un TCAM de 19,6 % (cf. tableau 5) 3.
Cette diminution concerne notamment les communes qui prsentent un montant global
annuel de cessions compris entre 100 000 et 1 000 000 . Le nombre de communes
concernes par ce type de cessions a t divis par 5 sur la priode 2010-2014.
Tableau 5 : Nombre de communes ayant ralis des oprations de cession sur la
priode 2010-2014 au regard du montant des cessions ralises
Montant
annuel total
des cessions
immobilires
Suprieur
10 M
Entre 1 M et
10 M
Entre 100 k
et 1 M
2010
2011
11
260
1 871
2012
8
196
1 068
2013
16
170
984
volution
TCAM 4 sur
sur la
la priode
priode
2010-2014
2010-2014
2014
7
168
948
- 45,5%
- 14,1 %
353
- 81,1%
- 34,1 %
50
- 80,8%
- 33,8 %
3 Lexamen du compte de gestion 775, cest--dire des produits des cessions dimmobilisations, vise comparer le
montant total des cessions commune par commune sur la priode 2010-2014. Le tableau 5 a t construit partir
de ces chiffres sans pour autant rendre possible le fait disoler le nombre exact de cessions ralises par commune.
La mission a donc choisi de classer les communes en fonction de leur montant annuel total de cessions et a
considr par hypothse quen labsence de renseignement de ce compte, la commune en question navait pas
ralise de cession sur lanne concerne.
4 Taux de croissance annuel moyen (TCAM). Ce taux permet de calculer un taux d'volution moyen sur la priode
2010-2014.
-6-
Annexe V
7
Montant
annuel total
des cessions
immobilires
Infrieur
100 k
Total
2010
5 157
2011
7 299
3 389
4 661
2012
2013
3 278
4 448
3 211
4 334
2014
2 633
3 042
volution
TCAM 4 sur
sur la
la priode
priode
2010-2014
2010-2014
- 48,9%
- 58,3%
- 15,5 %
- 19,6 %
Nanmoins, lexamen des comptes de gestion permet de constater que cette diminution est
essentiellement due la baisse du nombre de cessions suprieures un million deuros.
Sur cette priode, le nombre de communes ayant ralis des cessions suprieures ce
montant a t divis par cinq. En 2010, 271 communes avaient procd ce type de cession
alors quelles ntaient plus que 56 en 2014. Or la baisse du nombre de cessions dun montant
suprieur un million deuro explique une diminution de recettes sur la priode dun
montant global de 1 079 M.
1.2.3. Les donnes issues de lenregistrement cadastral permettent danalyser plus

prcisment les cessions immobilires des communes, les profils dacheteurs,
les types de biens cds et le volume des cessions gracieuses ou leuro
symbolique
1.2.3.1. En 2014, 72 % des acqureurs des biens cds par les communes taient des
personnes physiques et 80 % des cessions concernaient du patrimoine foncier
non bti
Pour complter lapproche des cessions partir des comptes de gestion et mieux en cerner la
nature ainsi que le type dacheteur, la mission a analys pour les communes les donnes
tires de la base nationale des donnes patrimoniales (BNDP) gre par la DGFiP et qui
enregistre toutes les cessions rpertories par les services de publicit foncire.
La comparaison du nombre et du montant des cessions issus des comptes de gestion des
communes et de BNDP rvle un cart important quivalent 464 M 5.
Le primtre pris en compte nest en effet pas identique dans la mesure o les cessions autres
quimmobilires (cessions mobilires comme la vente dun parc de voiture rform) sont
comptabilises dans le compte 775 sans tre enregistres dans BNDP. En outre, les cessions
ralises en Alsace-Moselle, qui relvent du rgime du livre foncier et non du fichier
immobilier tenu par les services de publicit foncire, ne sont pas suivis dans BNDP.
Daprs les donnes de la base nationale des donnes patrimoniales analyses par la mission,
en 2014, 8 891 communes ont ralis 20 759 cessions ayant donn lieu une mutation
cadastrale pour un montant total de 1,3 Mds (cf. tableau 6). Sur ce volume dopration :
14 999 des acqureurs, soit 72,2 %, taient des personnes physiques ;

5 760 des acqureurs, soit 27,8 %, taient des personnes morales, avec une part
importante de personnes publiques.
En effet, en 2014 lexploitation des comptes 775 des communes donne un rsultat total de 1 782 M de recettes
de cessions alors que lexamen des donnes de BNDP concernant les communes donne un rsultat total de
1 318 M.
-7-
Annexe V
Tableau 6 : Rpartition du nombre et du produit des ventes immobilires des communes

en 2014 selon le profil des acheteurs
Montant total
des ventes
(M)
5 760
973,2
2 451
501,9
1 668
198,6
Nombre de
ventes
Type dacheteur
Personnes morales
dont entreprises de diverses formes juridiques (SCI, SARL, SAS,)
dont personnes publiques (collectivits, tablissements publics, tat)
dont socit anonyme conseil d'administration (y compris SEM et
entreprises sociales de l'habitat)
dont associations
Personnes physiques
Total
Source : BNDP, calculs de la mission.
817
195,2
183
14 999
20 759
15,4
344,80
1 317,9
Lanalyse des rsultats issus du logiciel BNDP rvle galement que le produit des cessions
est trs concentr au sein dun nombre limit de communes.
Les 50 communes qui ont tir les recettes de cession les plus leves en 2014
concentrent 33 % du total du produit de cessions.
Par ailleurs, toujours en 2014 et sur la base des informations disponibles, au moins 80 % des
cessions concernaient du foncier non bti (cf. tableau 7).
Tableau 7 : Rpartition du nombre et du produit des ventes immobilires des communes en
2014 selon le type de biens vendus
Type de bien vendu

Foncier non bti
Bti
dont local industriel, commercial ou assimil
Non prcis
Total
Source : BNDP, calculs de la mission.
Nombre de ventes
Montant total des ventes (M)
16 588
727,5
2 505
467,5
812
178,6
1 666
122,9
20 759
1 317,9
1.2.3.2. En 2014, le montant des cessions ralises par les collectivits territoriales est
presque 2,5 fois suprieur au montant des cessions ralises par ltat
titre de comparaison, les cessions immobilires et foncires de ltat ont reprsent
en 2014, 530 M. Le montant de ces recettes de cession a lgrement augment sur la
priode 2010-2014 selon un taux de croissance annuel moyen de 1,37 % (cf. tableau 8 et
graphique 4).
Tableau 8 : Montant des recettes tires des cessions du patrimoine de ltat et leur volution
sur la priode 2010-2014 (en euros)
2010
Montant des
cessions de
ltat (en )
2011
502
2012
598
2013
515
TCAM sur
la priode
2010-2014
2014
406
530
1,37 %
Source : Mission daprs les analyses de lexcution budgtaire de ltat pour le CAS immobilier (exercices 2012, 2013
et 2014) de la Cour des comptes.
-8-
Annexe V
Graphique 4 : Comparaison entre les produits de cessions immobilires de ltat et des

communes en 2014
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
Produits des cessions de l'tat
Produits des cessions des

Source : Mission daprs les donnes du CAS immobilier pour les cessions de ltat et de BNDP pour les cessions des
1.3. Les recettes tires de la valorisation du patrimoine, qui ont lgrement

augment sur la priode 2010-2014, reprsentent quant elles 61 % des
recettes patrimoniales en 2014
1.3.1. Les recettes issues de la valorisation du patrimoine, dun montant de prs de
5 Mds en 2014, sont tires par les revenus provenant des concessions
Pour lanne 2014, les recettes gnres par la valorisation sur patrimoine (cf. tableau 9 et
graphique 5) sont composes :
des revenus des immeubles appartenant aux collectivits territoriales, pour un

montant de 2,5 Mds, soit 51 % des recettes ;
de recettes domaniales, essentiellement composes de droits (permis, stationnement,
pages) et de redevances (dutilisation du domaine, verses par les fermiers et les
concessionnaires), qui reprsentent prs de 2 Mds, soit 41 % des recettes
domaniales ;
de recettes forestires et agricoles, essentiellement composes de la vente de produits,
qui reprsentent 271 M, soit 5,5 % des recettes domaniales ;
de recettes tires de la valorisation du patrimoine immatriel 6 essentiellement
composes de revenus issus de concessions, brevets, licences ou marques, qui
reprsentent 124 M, soit 2,5 % des recettes domaniales.
Les recettes tires de la valorisation du patrimoine immatriel sont les redevances pour concessions, brevets,
licences, marques, procds, droits et valeurs similaires qui sont portes au compte 751 dans linstruction M14 et
au compte 7581 dans les instructions M52 et M71.
-9-
Annexe V
10
Tableau 9 : Montant des recettes tires de la valorisation du patrimoine et leur volution sur la
priode 2010-2014 (en M)
2010
Revenus des
immeubles
Recettes des
concessions
Dont redevances
verses par des
fermiers et
concessionnaires
Dont droits de
permis de
stationnement et
de location
Dont concessions
et redevances
funraires
Dont location de
droits de chasse et
de pche
Dont droits de
page, pesage,
mesurage,
jaugeage
Dont autres
redevances et
recettes
dutilisation du
domaine
Recettes
forestires et
agricoles totales
Vente de produits
forestiers
Vente de produits
agricoles
Recettes tires
de la valorisation
du patrimoine
immatriel
Redevances pour
concessions,
brevets, licences,
marques, procds,
droits et valeurs
similaires
Produit total de
la valorisation du
patrimoine
2011
2012
2013
volution
2010-2014
2014
Recettes locatives
2 314
2 328
2 383
2 457
2 472
+ 6,8 %

1 728
1 837
1 910
1 918
1 969
+ 13,9 %
866
919
964
928
933
+ 7,7 %
495
540
567
589
616
+ 24,4 %
96
99
100
106
104
+ 8,3 %
31
32
32
32
32
+ 3,2 %
30
33
33
38
38
+ 26,7 %
190
190
190
200
221
+ 16,3 %
Recettes issues de la vente de produits du domaine

231
261
226
252
271
+ 17,3 %
227
257
222
248
266
+ 17,2 %
+ 25 %
Recettes tires de la valorisation du patrimoine immatriel

125
115
114
135
124
- 0,8 %
125
115
114
135
124
- 0,8 %
4 398
4 541
4 633
4 762
4 836
+ 9,9 %
- 10 -
Annexe V
11
Graphique 5 : Origine des principales recettes tires du patrimoine des collectivits

territoriales en 2014
2%
Revenus des
immeubles
6%
Recettes des
concessions
41%
51%
Recettes forestires et
agricoles totales
Recettes tires de la
valorisation du
1.3.2. Elles ont augment de prs de 10 % sur la priode 2010-2014 essentiellement

grce aux revenus des immeubles et aux droits de permis de stationnement et
de location sur la voie publique
Sur la priode 2010-2014, les recettes issues de la valorisation du patrimoine des collectivits
territoriales ont augment de 9,9 %. Le taux de croissance annuel moyen de ces recettes est
dun peu moins 2,3 % sur la priode. Le graphique 6 retrace cette volution pour chaque type
de recettes.
Laugmentation des recettes issues de la valorisation du domaine sur la priode 2010-2014,
reprsente par le graphique 6 est lie :
laugmentation de 6,8 %, soit 158 M, des revenus tirs des immeubles ;

laugmentation de 13,9 %, soit 241 M, des recettes des concessions.
- 11 -
Annexe V
12
Graphique 6 : volution des recettes issues de la valorisation du domaine des collectivits

territoriales sur la priode 2010-2014
3 000
Revenus des
immeubles
2 500
Recettes des
concessions
2 000
1 500
Recettes forestires
et agricoles totales
1 000
500
0
2010
2011
2012
2013
2014
valorisation du
patrimoine
immatriel
Une source importante de recettes se rvle galement trs dynamique :

reprsentant 616 M en 2014, les droits de permis de stationnement et de location sur la
voie publique, les rivires et les ports (compte 7032) enregistrent une progression de plus
de 24 % sur la priode.
noter, quau sein de ce compte la recette la plus dynamique est celle correspondant au
stationnement sur la voie publique qui reprsente pour les seules communes une ressource
de 187 M en 2014. Elle progresse par ailleurs de 32,5 % sur la priode. Cette progression est
gnrale et on la retrouve aussi bien Paris (+ 52 %) qu Versailles (+ 23 %) ou Nice
(+ 40 %). Pour la ville de Paris, elle sexplique par la hausse des tarifs du stationnement
automobile et par la rvision des droits de voirie (terrasses, cafs,).
2. Diverses volutions juridiques sur le cadre des cessions et des outils

de valorisation seraient susceptibles daccrotre les recettes tires
par les collectivits de leur patrimoine et de leur domaine public
2.1. Inalinables pour faire lobjet de cessions, les biens du domaine public
doivent au pralable tre dsaffects et dclasss pour relever ensuite du
domaine priv et tre cds dans les conditions de droit commun
Une spcificit du droit franais, hrite de lAncien rgime et de la sparation entre les biens
privs du Monarque et le domaine de la Couronne, distingue les biens privs et les biens
publics des personnes publiques, soumettant les biens publics un rgime exorbitant de
droit public alors que les biens du domaine priv ressortent pour une large part du droit
commun.
Cette distinction entre biens relevant du domaine public ou domaine priv permet de dfinir
le rgime juridique de cession applicable chaque type de bien.
- 12 -
Annexe V
13
2.1.1. Le domaine public des collectivits territoriales, comme le domaine public de

ltat, est dfini selon des critres dappartenance, daffectation et
damnagement
Le code gnral de la proprit des personnes publiques (CG3P) confre un fondement
lgislatif la dfinition jurisprudentielle du domaine public immobilier.
En application des dispositions de larticle L. 2111-1 du CG3P, relvent du domaine public les
biens appartenant une personne publique et qui sont :
soit affects lusage direct du public ;

soit affects un service public pourvu que dans ce cas ils fassent lobjet dun
amnagement indispensable lexcution des missions de ce service public.
Cette dfinition repose tout dabord sur un critre permanent, savoir celui de
lappartenance exclusive du bien une personne publique. En effet, un bien appartenant
une commune et qui fait lobjet dune coproprit avec des personnes prives ne peut tre
soumis au rgime de la domanialit publique 7.
En outre, elle prvoit galement deux critres alternatifs qui reposent sur laffectation du
bien, soit lusage direct du public, soit un service public.
pour lapplication du premier critre, il ne faut pas confondre laffectation lusage du

public avec louverture lusage du public. Ainsi, le fait quune fort soit ouverte au
public ne suffit pas la faire dpendre du domaine public : par exemple, les forts
domaniales appartiennent au domaine priv de ltat ;
le deuxime critre, lamnagement indispensable, est assez restrictif. Cet
amnagement doit reprsenter un caractre indispensable lexcution des missions
de service public.
Les biens immobiliers des collectivits territoriales peuvent appartenir au domaine public
immobilier gnral ou des domaines publics spcifiques (maritime, fluvial, routier,
aroportuaire...) qui correspondent des catgories de biens dtermins par la loi.
Le CG3P distingue, en effet, dune part, le domaine public naturel (les eaux territoriales,
domaine public maritime, et les grands lacs et fleuves, domaine public fluvial et lacustre) qui
nappartient qu ltat et, dautre part, le domaine public artificiel qui comprend les biens
affects un service public pour permettre le fonctionnement de ce service public (aroports,
palais de justice, terrains militaires), ainsi que les biens affects lusage du public et
amnags spcialement cet effet (rseaux routiers et ferroviaires, canaux, muses, jardins
publics.).
2.1.2. Le domaine priv est dfini a contrario comme lensemble des biens ne
dpendant pas du domaine public
La loi donne une dfinition a contrario du domaine priv des personnes publiques, savoir
que les biens nappartenant pas au domaine public relvent du domaine priv (article
L. 2211-1 du CG3P).
De plus, quatre catgories de biens relvent de ce domaine par dtermination de la loi :
les rserves foncires 8 ;

les biens immobiliers usage de bureau qui ne forment pas un bien indivisible avec
ceux relevant du domaine public ;
7 Conseil dtat (CE), 11 fvrier 1994, Cie dassurance

8 En vertu de larticle
Prservatrice Foncire.
L. 221-1 du code de lurbanisme.
- 13 -
Annexe V
14
les chemins ruraux 9 ;

les bois et forts soumis au rgime forestier 10.
Les biens relevant du domaine priv des collectivits territoriales sont grs en application
des rgles du droit priv et peuvent donc tre librement cds.
2.1.3. De nombreux biens des collectivits territoriales relvent du domaine priv
Le tableau 10 recense les principaux types de biens relevant du domaine public ou du

domaine priv par niveau de collectivit territoriale.
Tableau 10 : Principaux types de biens patrimoniaux des collectivits territoriales relevant du
domaine public ou du priv 11 par niveau de collectivit territoriale
Niveaux de collectivit territoriale

Niveau
Niveau
Niveau
communal
dpartemental
rgional
Btiments
coles maternelles
Collges
Lyces
scolaires
et primaires
Voirie
Parc naturel
Voirie et terrains Voirie
dpartementale et rgional, espaces
12
non construits
communale
naturels
voirie nationale 13
Ports maritimes, de
Ports
Ports de plaisance commerce et de
Ports fluviaux
pche
Acte de
dcentralisation
Type de
structures
Principaux biens
relevant du domaine
public
Rserves
foncires
Terrains
communaux
Terrains
appartenant aux
dpartements
Terrains
appartenant
rgions
Chemins ruraux
Chemins nayant
pas fait lobjet dun
classement comme
voies
communales 14
Bois et forts
dpartementaux
Bois et forts
rgionaux
Biens
immobiliers
usage de
bureaux
Principaux biens
relevant du domaine
priv
Bois et forts
soumis au
rgime forestier
Source : Mission.
9 En vertu de lordonnance n 59-115

Bois et forts
communaux
Locaux rgionaux
usage de
bureaux
du 7 janvier 1959 relative la voierie des collectivits territoriales.
L. 2212-1 du code forestier.
11 Pralablement toute
12 Hors chemins ruraux.
13
Locaux
Locaux municipaux
dpartementaux
usage de bureaux
usage de bureaux
aux
opration de dsaffectation ou de dclassement
La loi n 2004-809 du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales (LRL), prvoit le transfert
dans le domaine public routier dpartemental pour la mtropole, rgional ou dpartemental pour loutre-mer, des
routes classes dans le domaine public routier national ainsi que leurs dpendances et accessoires, lexception
des routes rpondant au critre prvu par larticle L.1 21-1 du code de la voirie routire
L. 161-1 du code rural.
- 14 -
Annexe V
15
2.2. Du fait de linalinabilit du domaine public, pour pouvoir tre cd, un

bien relevant du domaine public doit tre dclass et dsaffect
pralablement une cession pour relever du domaine priv
2.2.1. Les principes dinalinabilit et dimprescriptibilit interdisent les cessions de
biens relevant du domaine public
Larticle L. 3111-1 du CG3P dispose que les proprits qui relvent du domaine public des
collectivits territoriales, de leurs tablissements publics et de leurs groupements sont
inalinables et imprescriptibles.
Le principe de linalinabilit est lorigine une loi fondamentale du royaume, consacre par
ldit de Moulins de fvrier 1566, qui imposait cette rgle aux biens relevant du domaine de la
Couronne, dans le but dviter la dilapidation du patrimoine du Roi.
Ce principe interdit de cder, vendre et mme exproprier les biens incorpors naturellement
ou volontairement au domaine public.
La cession dun bien appartenant au domaine public dune collectivit territoriale relve de ce
principe qui interdit la vente dune dpendance du domaine public tant que celle-ci na pas
t au pralable dclasse 15.
Le principe dimprescriptibilit, pos par un dit de Colbert davril 1667, interdit quant lui
dacqurir par prescription, cest dire par possession prolonge, la proprit dune
dpendance du domaine public ou de tout autre droit rel grevant lun de ces biens.
Ce principe, qui ne souffre aucune exception, est destin garantir laffectation du domaine,
en sopposant aux revendications des particuliers qui stablissent sans possder de titre les y
autorisant sur des parcelles du domaine public 16.
Le principe de limprescriptibilit sapplique aux actions en revendication des biens

irrgulirement alins, aux actions en rparation des dommages causs au domaine
(contravention de voirie) et aux uvres dart faisant partie du domaine public mobilier.
2.2.2. Pour faire lobjet dune cession, un bien du domaine public doit donc au
pralable tre dsaffect et dclass pour relever du domaine priv dune
Le dclassement est un acte administratif qui fait perdre un bien son caractre de
dpendance du domaine public (article L. 2141-1 du CG3P).
La dsaffectation est lopration qui consiste ne plus affecter un bien lusage direct du
public ou en vue de laccomplissement dune mission de service public.
Ces deux notions, qui peuvent paratre similaires, sont en fait deux conditions ncessaires et
cumulatives avant la cession dun bien qui relevait du domaine public, le dclassement tant
lacte qui constate la fin de laffectation du bien lusage du public ou dun service public.
La collectivit territoriale devra donc, pour cder lgalement un bien de son domaine public,
le dclasser pralablement, afin de lincorporer dans son domaine priv. Dans le cas
contraire, les biens ne pourront tre cds ni lamiable, ni par le biais dune procdure
dexpropriation 17.
15 Conseil Constitutionnel (CC), dcision n86-217 du 18
16 CE, 13 octobre 1967, Cazeaux.
17 CE, 3 dcembre 1993, Ville
de Paris c/ Parent.
septembre 1986.
- 15 -
Annexe V
16
La procdure de dclassement na pas deffet sur la proprit du bien, qui demeure dans le
patrimoine de la collectivit propritaire. Seule la condition juridique du bien est modifie
puisque ce dernier, en incorporant le domaine priv, devient donc alinable et prescriptible.
2.2.3. Par drogation ce cadre gnral, des amnagements sont prvues afin de
faciliter les cessions, mais ne sont que partiellement accessibles lheure
actuelle aux collectivits territoriales
2.2.3.1. La procdure de dclassement anticip a permis dassouplir les conditions de
cessions pour ltat mais nest pas ouverte aux collectivits territoriales
Depuis 2006, une possibilit de dclassement anticipe a t cre pour ltat et ses
tablissements publics (article L. 2141-2 du CG3P). Elle a t tendue en 2009 aux
tablissements publics de sant 18
Cette procdure permet de prononcer le dclassement anticip d'un immeuble, affect un

service public. Ainsi, le dclassement dun immeuble affect un service public peut tre
prononc, ds la dcision de sa dsaffectation et mme si les ncessits du service public
justifient que cette dsaffectation prenne effet ultrieurement. En pratique, ce dispositif
permet de procder la vente anticipe de limmeuble et ainsi, le cas chant, de financer la
construction ou lamnagement des immeubles dans lesquels seront transfrs les services
en cause.
Mais cette possibilit est strictement encadre puisque la dsaffectation doit avoir t
dcide pralablement. Ce dclassement n'est par ailleurs possible que si les ncessits du
service public justifient que cette dsaffectation ne prenne effet que dans un dlai, fix par
lacte de dclassement, qui ne peut tre suprieur trois ans. Le texte prvoit enfin que la
vente ventuelle serait dclare rsolue de plein droit 19 si lacte de dclassement ntait pas
intervenu dans ce dlai de trois ans.
A lheure actuelle, les collectivits territoriales ne peuvent bnficier de ce dispositif de

dclassement anticip alors mme quil serait de nature acclrer certaines procdures de
cession, et partant, maximiser les produits des oprations immobilires ralises par les
collectivit, notamment lorsquil sagit de transformer un lieu affect un service public et en
cours dutilisation.
2.2.3.2. Les collectivits territoriales ont en revanche accs un dispositif allg de
cessions et dchanges de biens patrimoniaux entre personnes publiques
Les dispositions des articles L. 3111-1 du CG3P autorisent, par drogation au principe
dinalinabilit du domaine public, les cessions et les changes de proprits publiques
relevant du domaine public, entre personnes publiques, sans dclassement pralable ds lors
que les biens ainsi cds ou changs sont destins l'exercice des comptences de la
personne publique qui les acquiert et relveront de son domaine public.
18
L'article L. 6148-6 du code de la sant publique, tel que rtabli par la loi n 2009-179 du 17 fvrier 2009 pour
l'acclration des programmes de construction et d'investissements publics et privs, a tendu les dispositions de
l'article L. 2141-2 prcit aux tablissements publics de sant.
19 En droit civil, la clause rsolutoire est la clause d'un contrat prvoyant l'avance sa rsiliation automatique
dans le cas o l'une des parties ne respecte pas une de ses obligations contractuelles. Au cas despce, cela signifie
que si au terme du dlai fix, le bien nest pas dsaffect, le contrat de vente est rsili et le prix de la vente doit
tre restitu.
- 16 -
17
Annexe V
En dautres termes, il nest plus dsormais ncessaire de dclasser un bien avant de le

transfrer dune personne publique une autre, dans la mesure o ce bien doit rester affect
lusage direct du public ou dun service public.
Ces mesures sont de nature permettre une simplification des cessions de biens entre les
collectivits
territoriales
et leurs groupements, notamment dans le cadre de
lintercommunalit.
Toutefois, il convient de rappeler que dans le cadre du transfert de comptence dune

collectivit territoriale au profit dun groupement, le rgime de droit commun est celui de la
mise disposition des biens ncessaires lexercice de cette comptence. La possibilit de
cder les biens en pleine proprit relve dun rgime drogatoire et suppose que la
collectivit territoriale et son groupement trouvent un accord amiable afin de conclure la
cession dun bien qui relve du domaine public 20.
Outre ce rgime drogatoire gnral, des dispositions particulires sont prvues pour les
cessions du domaine public fluvial (article L. 3113-1 L. 3113-4 du CG3P).
2.2.4. Les cessions de biens du domaine priv relvent quant elles, sauf exceptions,
du rgime de droit priv
2.2.4.1. Le rgime de droit priv sapplique aux biens relevant du domaine priv
Le domaine priv des collectivits territoriales est soumis un rgime de droit priv. Ds
lors, les biens qui le constituent sont alinables et prescriptibles dans les mmes conditions
que les biens relevant du droit priv (article L. 3113-14 du CG3P).
Ces biens peuvent donc faire lobjet de cessions dans les mmes conditions que les biens
privs, placs sous un rgime de droit priv.
2.2.4.2. Lapplication de ce rgime de droit priv peut poser des difficults aux
collectivits territoriales, au regard notamment de la prescription acquisitive
Contrairement aux voies communales qui font partie du domaine public routier et qui sont,
ce titre, inalinables et imprescriptibles, les chemins ruraux sont des chemins appartenant
aux communes, affects l'usage du public, qui n'ont pas t classs comme voies
communales.
Ces chemins ruraux font donc partie du domaine priv de la commune selon l'article L. 161-1
du code rural, et, peuvent, de ce fait, faire l'objet d'une revendication de prescription
acquisitive par un propritaire riverain au titre de la stricte application du code civil.
Prvue larticle L. 2258 du code civil, la prescription acquisitive est un moyen d'acqurir un
bien ou un droit par l'effet de la possession sans que celui qui l'allgue soit oblig d'en rapporter
un titre ou qu'on puisse lui opposer l'exception dduite de la mauvaise foi.
20 En effet, les articles L. 1321-1 et suivants du code gnral des collectivits territoriales (CGCT), prvoient que
le transfert dune comptence entrane de plein droit la mise la disposition de la collectivit bnficiaire des
biens meubles et immeubles utiliss, la date de ce transfert, pour lexercice de cette comptence. (). La
collectivit bnficiaire de la mise disposition assume lensemble des obligations du propritaire. Elle possde
tous pouvoirs de gestion () . La mise disposition permet lEPCI dexercer pleinement ses comptences avec
et sur les moyens matriels utiles ses fins. Ce transfert ne constitue pas un transfert en pleine proprit, mais
simplement la transmission des droits et obligations du propritaire.
- 17 -
Annexe V
18
Ainsi, lutilisation par un particulier dun chemin rural de faon continue et non interrompue,
paisible, publique et non quivoque 21 peut suffire lui permettre, lissue dune priode de
trente ans 22 de disposer de droits rels sur ce bien.
2.2.4.3. Les cessions des forts des collectivits relevant du rgime forestier obissent
une procdure particulire
Lorsquil est prvu daliner un terrain appartenant au domaine priv dune des personnes
morales de droit public qui relve du rgime forestier, la personne morale propritaire est
tenue de solliciter, pralablement la passation de lacte de vente, la distraction du rgime
forestier, si lacqureur est une personne prive ou si cest une personne morale de droit
public qui entend donner au terrain une vocation non forestire entranant larrt de
lapplication du rgime forestier 23.
Dans le silence du code forestier sur la distraction, lautorite administrative agit en

application de la the orie du paralle lisme des formes 24. Elle se re fe re donc a la proce dure
dapplication du re gime forestier 25.
En consquence, la distraction du rgime forestier est prononce par le Prfet, la demande
de la collectivit, sur avis favorable de loffice national des forts. En cas davis dfavorable, le
dossier est soumis la dcision du ministre charg des forts, qui doit consulter le ministre
de lintrieur ou le ministre charg du contrle administratif et financier de la personne
morale.
La dcision de distraction du rgime forestier nest pas ncessaire lorsque lacqureur est
lune des personnes morales vises larticle L. 211-1 du code forestier et quelle sengage
maintenir lapplication du rgime forestier dans la proprit forestire acqurir 26.
2.3. Au-del de la procdure dvaluation par les services des domaines, il

nexiste, pour les collectivits en matire de cessions immobilires,
aucune obligation de mise en concurrence et un encadrement perfectible
des cessions titre gracieux ou leuro symbolique
2.3.1. Toute cession dun bien par une collectivit territoriale doit tre prcde
dune valuation de la part de France Domaine
La procdure de cession est identique pour les biens du domaine public ayant fait lobjet
dune dsaffectation puis dun dclassement, qui a pour consquence de les faire ressortir du
rgime de droit priv, et pour lensemble des biens du domaine priv.
21 Article
22 Article
23 Article
2261 du code civil.

2272 du code civil.
L. 211-1 et 2du code forestier.
24 Circulaire du Ministre
charg des forts DGFAR/SDFB/C2003-5002 du 3 avril 2003.
25 CE, 23 dcembre 2015, Comit de Dfense du Bois des Rochottes c/ Prfet Yonne.
26 CE, 28 fvrier 2007 Commune de
Bourisp c/ Commune de Saint Lary Soulan.
- 18 -
Annexe V
19
2.3.1.1. La consultation du service des domaines est indispensable, mme si la

collectivit territoriale nest pas tenue de suivre lavis rendu
Lavis de France Domaine sur les projets de cessions d'immeubles ou de droits rels
immobiliers est obligatoire pour les communes de plus de 2 000 habitants, les groupements
de communes (EPCI et syndicats mixtes), les dpartements et les rgions 27. Les communes
dont la population est infrieure 2 000 habitants peuvent nanmoins consulter en tant que
de besoin le service des domaines.
Tous les projets de cession de biens immobiliers, quels que soient leur forme et le prix
envisag sont soumis la consultation du service des domaines : ventes de gr gr, terme,
dimmeubles construire, location-vente, adjudications volontaires 28, changes, apports en
socit dimmeubles ou de droit rels immobiliers, baux constructions, emphytotiques et
rhabilitation qui confrent au preneur un droit rel immobilier, etc.
Cet avis est rput donn l'issue d'un dlai d'un mois compter de la saisine de cette
autorit 29, ce qui signifie que, pass ce dlai, la collectivit peut dlibrer en toute lgalit sur
la cession.
Lavis des domaines vise dterminer la valeur vnale du bien, cest--dire la valeur telle
quelle doit rsulter du jeu du march, compte tenu des conditions de la cession envisage. Il
nexiste pas de seuil minimum de consultation 30.
Cet avis ne lie pas la collectivit territoriale. De nombreuses rponses ministrielles 31 ont
rappel ce principe dans les termes suivants : La collectivit peut procder une cession en
retenant un prix diffrent de la valeur dtermine par le service des domaines, mais la
motivation de la dlibration doit notamment porter sur le prix. Lorgane dlibrant peut
dcider de procder lacquisition dun bien en retenant un prix diffrent de celui des
domaines.
Comme le prcise la doctrine, lvaluation des domaines sert de base aux contrles
quexercent les autorits de ltat sur les oprations de vente : ainsi du prfet, du juge des
comptes, et surtout des juridictions administratives, auxquelles il appartient de vrifier, dans le
cadre du contrle de lerreur manifeste dapprciation 32, que le prix nest pas trop bas 33. .
Labsence de consultation entrane la nullit de la cession pour vice de procdure 34. La
saisine du service des domaines ne peut pas tre rgularise a posteriori.
Concrtement, le service des domaines est saisi par la collectivit cdante, qui lui transmet un
dossier comportant lensemble des renseignements utiles son expertise financire, et
notamment : la prsentation de lopration projete et son dlai de ralisation, lidentification
prcise et la description des biens valuer, la superficie relle des terrains ou des locaux, la
situation des biens lgard des rgles durbanisme, un plan de situation, la situation locative
et la dsignation des occupants.
27 Articles L. 3221-1 du CG3P et les articles L. 2241-1, L. 3213-2, L. 4221-4, L. 5211-37 et L. 5722-3
28 En cas dadjudication, un seuil de
29 Article
30
L 5211-1 du CGCT.
consultation a t fix 75 000 .
CGCT.
S. Cogna, Avis des domaines : obligation ou facult ?, Les Cahiers Juridiques, n 91, page 27, Rp. Min., n5367,
JOAN, 25 janvier 2005, page 807, Rp. Min., n 15149, JO Snat, 13 janvier 2005, page 105.
31
Rp. Min., n 1729.3, JOAN, 18 janvier 2005, page 562, Rp. Min., n5367, JOAN, 25 janvier 2005, page 807
Rp. Min., n15149, JO Snat, 13 janvier 2005.
32
CE, 8 fvrier 1999, Ville de Lourdes.
33 Juris-Classeur Collectivits Locales, Ventes immobilires, Fascicule

34 CE, 18 juillet 2006, Commune
dAubignan.
- 19 -
88, 2002, n 27.
Annexe V
20
Enfin, il faut relever que lobligation dvaluation par le service des domaines sapplique
galement lorsquune collectivit cde un bien ltat ou inversement, ce que critique une
partie de la doctrine : il est un peu fort que ltat fasse lui-mme lvaluation du bien quil va
vendre une collectivit territoriale et que cette valuation simpose cette dernire 35.
En sens inverse, ltat dplore parfois la faon dont certaines communes, utilisant les leviers
de leur comptence en matire durbanisme, influent sur le prix des biens cder ou
changer : certaines oprations pourraient sen trouver durablement retardes ou parfois
annules.
2.3.1.2. Apprcies des collectivits, les valuations de France Domaine constituent un

garde-fou utile contribuant scuriser la pratique des cessions
Sur la priode 2012-2014, les services locaux des domaines ont ralis en moyenne prs
de 90 000 valuations de la valeur vnale de biens pour le compte des collectivits, quil
sagisse de cessions ou dacquisitions (cf. tableau 11).
Ce chiffre reprsente plus de la moiti des valuations de valeurs vnales ralises par les
services locaux des domaines sur la priode. noter que 16 % des valuations sont
officieuses , cest--dire sans impratif lgal ou rglementaire (elles taient notamment
destines aux communes de moins de 2 000 habitants).
Tableau 11 : Nombre dvaluations de valeurs vnales (acquisitions et cessions) ralises par
les services locaux des domaines sur la priode 2012-2014
Anne
Anne 2012
Anne 2013
Anne 2014
Total
En % du nombre total d'valuations
des services locaux des domaines
titre
rglementaire
83 831
76 146
67 340
227 317
53 %
Source : France Domaine, statistiques issues de lapplication LIDO.
titre
officieux
15 415
13 691
12 871
41 977
67 %
Total
99 246
89 837
80 211
269 294
55 %
Relevant qu il nest pas rare que les villes de grande taille disposent de services ddis
laction foncire matrisant bien les valeurs du march immobilier local , le conseil de
limmobilier de ltat (CIE) estime dans son rapport du 30 Janvier 2013 36 qu il serait
cohrent que les collectivits territoriales qui disposent de lautonomie de gestion de leur propre
patrimoine soient galement libres du choix de leur valuateur.
Dans cette optique, le CIE recommande un abandon de la mission dvaluation au profit des
collectivits territoriales et linstauration de rgles prudentielles pour encadrer le recours au
march et garantir lindpendance des valuateurs qui interviendraient dans ce champ.
Le CIE note toutefois que toute rforme en ce domaine devrait videmment faire lobjet dune
concertation approfondie avec les reprsentants des lus des collectivits locales, notamment
pour apprcier les consquences en terme de charges financires quelles pourraient susciter, en
particulier pour les communes rurales , qui ne disposent pas ncessairement des moyens
financiers davoir recours des prestations onreuses en lieu et place des prestations titre
gracieux des services locaux des domaines.
35 Philippe Terneyre, acte du colloque organis par le Conseil dtat le 6 juillet 2011 sur la valorisation
conomique des proprits des personnes publiques .
36 Conseil immobilier de ltat, Moderniser
la politique immobilire de ltat, janvier 2013.
- 20 -
Annexe V
21
Sans soutenir cette proposition du fait du risque dune systmatisation de la contestation des
valuations prives sur la base de rapports dexperts diffrents , un rcent rapport sur la
politique immobilire de ltat 37 estime que la suppression des valuations pour le compte
des collectivits pourrait se traduire par la rduction de 299 ETP dans les services locaux des
domaines.
De son ct, la mission na pas entendu de la part des collectivits rencontres de critiques de
cette procdure, ni de laction de France Domaine, mme si, certaines souhaiteraient que ses
dlais dinstruction soient rduits. La tonalit gnrale est plutt que ces valuations ont
progress en rapidit et en prcision, et que le maintien de cette procdure, en labsence de
mise en concurrence, offre une garantie bienvenue contre des sous-valuations et
dventuelles mesures de faveur.
Dans le questionnaire, les collectivits territoriales jugent trs majoritairement la procdure

actuelle adapte, et ce 74 % pour les communes (cf. graphique 7).
Graphique 7 : Taux de satisfaction des collectivits territoriales concernant la procdure
dvaluation de France domaine par niveau de collectivits territoriales 38
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
74%
51%
69%
57%
Insatisfaits
Satisfaits
Source : Mission. 188 collectivits rpondantes : 82 communes, 57 EPCI, 42 dpartements et 7 rgions.
Le risque majeur que pourrait engendrer la suppression du recours obligatoire lavis de

France Domaine est bien, en effet, celui dun dveloppement dune suspicion sur les
oprations immobilires des collectivits territoriales.
De ce point de vue, le maintien de cette procdure apprcie par les collectivits territoriales
constitue un garde-fou permettant de mieux encadrer ce type de cessions. Lun des points
damlioration retenu par la mission serait de faire en sorte que le dlai dun mois fix pour la
ralisation dune estimation par France Domaine soit respect.
37
Inspection gnrale des finances (IGF), Rnovation du cadre institutionnel et modernisation des outils de la
politique immobilire de ltat , novembre 2015.
38
Sur les 188 rponses au questionnaire de la mission adress aux collectivits territoriales. La question pose
tait la suivante : la procdure dvaluation par France Domaine des biens pralablement des oprations de
cession vous semble-t-elle adapte ?
- 21 -
Annexe V
22
2.3.1.3. Quel que soit le type de cession, la procdure reste identique mais la
rglementation nencadre que partiellement les conditions des cessions
Les cessions dimmeubles ou de meubles, poursuivies titre onreux, font lobjet de contrats
civils, dont la passation est assujettie des formalits administratives. Quel que soit le type
de vente, la cession dun de ses biens par une collectivit territoriale implique :
une dcision de cession par lorgane dlibrant des collectivits territoriales ;

la consultation pralable du service des domaines ;
la signature de lacte de cession par lorgane excutif de la collectivit.
La cession dun bien est conditionne par une dcision de lorgane dlibrant de la collectivit
territoriale ou du groupement de collectivits. Les dlibrations doivent porter tant sur les
conditions de la vente et ses caractristiques essentielles 39. Cette dlibration est au rgime
gnral des dlibrations prvu aux articles L. 2131-1 et suivants du code gnral des
collectivits territoriales (CGCT) et fait donc lobjet dun contrle de lgalit et peut tre
dfre, le cas chant, au juge administratif qui pourra prononcer son annulation.
Sagissant des termes de la dlibration, celle-ci doit prciser :
la situation physique (rfrence cadastrale, description sommaire) et juridique

(situation locative) du bien ;
la dsignation du ou des cessionnaires ;
les ventuelles conditions de la cession (conditions suspensives, rsolutoires,
obligations imposes lacqureur dans lutilisation du bien : maintien en location ou
maintien de laffectation au logement pendant x annes) ;
le prix de la vente.
Lexcutif communal ne peut donc se voir dlguer par lassemble la comptence pour
autoriser ou refuser la cession dun immeuble. Larticle L. 2122-22-10 du CGCT nautorise en
effet la dlgation quen matire de vente de gr gr de biens mobiliers dune valeur
infrieure 4 600 . Si tel tait le cas, la dcision de cder prise par lexcutif serait donc
frappe dincomptence et ce titre entache de nullit 40.
Par ailleurs, les collectivits ( lexception des communes de moins de 2 000 habitants)
doivent raliser un bilan des acquisitions et cessions opres dans lanne. Ce document doit
faire lobjet dune dlibration et tre annex au compte administratif.
Aprs dlibration, au vu de lavis du service des domaines, lexcutif des collectivits
territoriales est charg de mettre en uvre la dcision permettant la cession du bien.
Pour ce faire, le prsident de lexcutif local a qualit pour passer lacte de cession en la forme
administrative, le rceptionner et lauthentifier, sous rserve de la purge des privilges et
hypothques grevant le bien. En effet, aux termes de larticle L. 1311-13 du CGCT, les maires,
les prsidents des conseils gnraux et les prsidents des conseils rgionaux, les prsidents des
tablissements publics () regroupant ces collectivits sont habilits recevoir et authentifier,
en vue de leur publication au bureau des hypothques, les actes concernant les droits rels
immobiliers ainsi que les baux, passs en la forme administrative par ces collectivits et
tablissements publics .
39
Article L. 2241-1 du CGCT pour les communes de plus de 2 000 habitants, article L. 5211-6 du CGCT pour les
tablissements publics communaux, article L.3213-2 du CGCT pour les dpartements et L.4221-4 du CGCT pour
les rgions.
40
CE, 10 mars 1995, Ville de Digne.
- 22 -
Annexe V
23
Ces dispositions confrent au pouvoir excutif des attributions d'ordre notarial ,

puisquelles permettent quun acte soit pass en la forme administrative au lieu de prendre la
forme notarie.
Les actes pris par les collectivits territoriales sont excutoires de plein droit, ds quil a t
procd soit leur publication, soit leur affichage, soit leur notification aux intresss et
lorsquils ont t transmis au reprsentant de ltat dans le dpartement (articles L. 2131-1
et L. 2131-3 du CGCT). En revanche, les actes de droit priv pris par les communes ne font pas
lobjet dun contrle de lgalit. Ds lors, les contrats de vente passs par le maire, nont pas
tre transmis au reprsentant de ltat dans le dpartement 41. Ils doivent en revanche
satisfaire aux exigences de la publicit foncire comme tout acte de vente dun bien
immobilier 42.
2.3.1.4. Pour les cessions immobilires, les collectivits sont ainsi libres de recourir
ladjudication ou la cession amiable
La collectivit est libre de choisir la modalit de la vente : aucune disposition lgislative et

aucun principe gnral ne lui fait obligation de recourir l'adjudication pralablement la
cession d'un bien immobilier lui appartenant 43.
Cependant, les collectivits publiques peuvent dcider de cder leurs biens par le biais de
ladjudication. Pour une commune, conformment larticle L. 2241-6, le maire qui procde
une adjudication doit tre accompagn de deux membres du conseil municipal dsigns
davance par le conseil et par le receveur municipal. Il ressort dune rponse ministrielle du
30 octobre 2000 quil est recommand aux EPCI dappliquer les mmes rgles lorsquils
vendent leurs biens par adjudication44.
2.3.2. Si les cessions immobilires de ltat supposent en principe une mise en
concurrence, aucune obligation de publicit et de mise en concurrence nest
prvue pour les collectivits
2.3.2.1. Pour ltat, les cessions immobilires doivent en principe tre prcdes dune
publicit et dun appel la concurrence
La mise en concurrence, comme la publicit pralable une opration de cession de la part de
ltat, recouvre un caractre obligatoire.
Larticle R. 3211-2 du code gnral de la proprit des personnes publiques (CG3P) pose le
principe dune obligation de mise en concurrence lors de la cession dun bien des domaines
priv de ltat, que cette cession soit faite lamiable ou dans le cadre dune procdure
dadjudication : l'alination d'un immeuble du domaine priv de l'tat a lieu avec publicit et
mise en concurrence, soit par adjudication publique, soit l'amiable. La cession amiable est
prcde d'une publicit permettant une mise en concurrence.
41 CE, 30 dcembre 1998, Association pour la protection du site de la zone industrielle de Dommartin-lesRemiremont.
42 En vertu du Dcret n 55-22 du 4
janvier 1955.
43 CE, 26 oct. 1994, Monier, req. n121717.
44 Rp. Min. n 52937, JOAN Q,, 15 octobre 2000, p. 5956.
- 23 -
Annexe V
24
Les articles R. 311-2 et R. 311-4 prcisent ces obligations de mises en concurrence selon la
procdure de vente. Lors dune cession amiable un avis doit ainsi tre insr dans une
publication diffusion locale, nationale ou internationale, (), ou publi par voie lectronique
et les modalits de publication dpendent notamment de la nature et de l'importance de
l'immeuble dont la cession est envisage .
Larticle R. 311-7 dfinit des exceptions au principe dobligation de mise en concurrence. Des
cessions peuvent ainsi tre conclues de gr gr, sans appel la concurrence lorsque des
dispositions lgislatives impliquent ou permettent la cession de l'immeuble au profit d'une
catgorie d'acqureurs dtermins, lorsque l'adjudication publique a t infructueuse ou
encore lorsque les conditions particulires d'utilisation de l'immeuble le justifient .
2.3.2.2. Pour les collectivits territoriales, il nexiste pas dobligation publicit et de mise
en concurrence lors doprations de cessions purement immobilires
Si larticle 51 de la loi n 93-122 du 29 janvier 1993 relative la prvention de la corruption

et la transparence de la vie conomique et des procdures publiques avait prvu que toute
vente de terrain par une collectivit devait tre prcde dune publicit, cette procdure a
t abroge par larticle 16 de la loi n 94-112 du 9 fvrier 1994 portant diverses dispositions
en matire durbanisme et de construction.
Depuis lors, les cessions des biens immobiliers du domaine priv des collectivits
territoriales nont pas tre prcdes de mesures de publicit et de mise en concurrence
pralables entre les acqureurs potentiels, et ce quelle que soit la valeur des immeubles
vendus. Le Conseil dtat a soulign ce principe dans un arrt en date du 8 fvrier 1999 45 :
considrant qu'aucune disposition lgislative non plus qu'aucun principe gnral ne fait
obligation une commune de recourir l'adjudication pralablement la cession d'un bien
immobilier lui appartenant et le moyen tir du dfaut de publicit ne peut qutre jug
inoprant, ainsi quil ressort dun arrt de la Cour administrative dappel de Nancy du
22 juin 2000 46.
Le droit de lUnion europenne ne cre pas non plus dobligation de mise en concurrence
pour de simples cessions immobilires, ds lors que celles-ci nont pas pour objet lachat de
prestations conomiques, ce qui les ferait relever de ce fait du champ de la commande
publique 47.
Toutefois, lors de la cession dun bien public, les personnes publiques ne sauraient violer les
principes du Trait, et notamment celui de non-discrimination en raison de la nationalit 48.
En dfinitive, dun point de vue juridique, dans la mesure o un contrat de cession ne rvle
pas un comportement dachat, o il nest pas le support de la satisfaction dune demande
conomique exprime par la collectivit sur le march, mais au contraire place cette dernire
dans une position doffreur de biens, aucune obligation, interne ou europenne, de mise en
concurrence ne sapplique.
45 CE, 8
fvrier 1999, Ville de Lourdes et CE, 26 octobre 1994, Monier.
46 Voir par exemple : CAA Nancy, 22

47
juin 2000, Association Mieux Vivre Budanges.
Cest le cas par exemple dune collectivit territoriale qui cde un terrain un oprateur qui incombe une
obligation de raliser une srie dquipements dont certains, le cas chant, devront tre mis la disposition ou
remis en pleine proprit la collectivit. Voir ce sujet : Mise en concurrence et cession domaniale complexe ,
Alexandre Vandepoorter, Contrats Publics, n 119, mars 2012.
48 CJCE, 18 juin 1985, Steinhauser c. Ville de Biarritz, affaire 197/84. En lespce, la Cour avait jug comme
contraire au principe gnral de non-discrimination en raison de la nationalit la dcision de la Ville de Biarritz
dexclure dune procdure dadjudication dun local appartenant au domaine public un candidat en raison de ce
que celui-ci ntait pas franais.
- 24 -
Annexe V
25
2.3.3. Alors que le nombre de cessions des communes titre gracieux ou leuro
symbolique est significatif, le cadre juridique des cessions ralises un prix
infrieur la valeur vnale du bien reste imprcis
2.3.3.1. Les cessions gracieuses ou leuro symbolique, qui reprsentent une part
significatives des cessions des communes en 2014, ont t conclues 52 % au
profit de personnes morales et 48 % au profit de personnes physiques
En 2014, daprs les donnes tires de la base nationale des donnes patrimoniales (BNDP) 49,
1 687 oprations de cessions ralises par les communes (soit 8 % du nombre total de
cessions des communes en 2014) ont t conclues titre gracieux ou leuro symbolique. Sur
ce nombre doprations total :
879 cessions ont t conclues au bnfice de personnes morales ;

808 cessions ont t ralises au profit de personnes physiques.
2.3.3.1.1. En 2014, les personnes morales concernes par des cessions gracieuses ou leuro
symbolique ralises par des communes sont majoritairement des personnes
publiques et dans une moindre mesure des entreprises prives ou des SCI
Sur lanne 2014, comme le reprsente le graphique 8, sur les 879 personnes morales ayant
bnfici de ces cessions gracieuses ou leuro symbolique :
509, soit 58 % taient des personnes morales de droit public (tat, collectivit
territoriale ou tablissement public), des socits dconomies mixtes (SEM) ou des
entreprises sociales pour lhabitat (ESH) 50 ;
370, soit 42 % taient des personnes morales de droit priv (association, socit,
SEM).
49 Cf. partie
50
1.2.3.
Les ESH sont des socits anonymes conseil dadministration charges de la gestion de logements sociaux.
Elles taient auparavant dsignes sous le terme de socits anonymes d'habitations loyer modr (SAHLM). Les
ESH et les SEM forment lessentiel des bnficiaires de cessions leuro symbolique dans la rubrique socit
anonyme conseil dadministration .
- 25 -
Annexe V
26
Graphique 8 : Typologie des personnes morales bnficiaires en 2014 dune cession gracieuse
ou leuro symbolique de la part dune commune
Collectivit territoriale
28
85
Etablissement public
240
95
Autre personne morale de droit public

(dont Etat)
Socit anonyme conseil
d'administration (essentiellement SEM
ou entreprises sociales de l'habitat)
Association loi 1901
29
Diverses socits (SARL, SCI, SAS)
133
191
78
Diverses structures prives (syndicats de

coproprit, organisme professionnel,)
Non renseign
Source : BNDP, retraitements de la mission.
Les biens cds par les collectivits territoriales titre gracieux ou pour leuro symbolique
sont, sur la base des informations disponibles, dans au moins 71 % des cas des biens fonciers
(cf. graphique 9).
Graphique 9 : Typologie des biens cds gracieusement ou leuro symbolique par des
communes en 2014 des personnes morales
Foncier
73
101
Local industriel.
commercial ou
assimil
83
622
Source : BNDP, retraitements de la mission.
- 26 -
Bti (hors local

industriel, commercial
ou assimils)
Non prcis
Annexe V
27
2.3.3.1.2. En 2014, les cessions gracieuses ou leuro symbolique ralises par des communes
des personnes physiques portent essentiellement sur du foncier non bti
Sur lanne 2014, 808 oprations de cessions leuro symbolique ont t ralises par 577
communes au bnfice de personnes physiques. Ce chiffre correspond 4 % du total des
cessions des communes. 80 % de ces oprations ralises portaient sur du patrimoine foncier
non bti 51
La mission a analys un chantillon de dix cessions leuro symbolique (cf. tableau 12

et encadr 2). Lexamen de ces dix cessions rvle que :
pour 8 des 10 cessions analyses, la collectivit cdante na bnfici daucune

contrepartie identifiable en change du bien cd titre gracieux ou leuro
symbolique ;
pour 2 des 10 cessions analyses, la collectivit cdante a procd un change entre
un bien appartenant la commune et un bien appartenant une personne physique, en
loccurrence une parcelle de terrain.
Tableau 12 : Analyse dun chantillon de dix cessions gracieuses ou leuro symbolique

ralises par des communes des personnes physiques en 2014
Rfrence
de lacte
Date de
lacte
Commune lorigine
Commentaires
de la cession
Commune de
2014P04046 31/07/2014
Schoelcher
Commune de
2014P05550 30/10/2014
Cf. encadr 2
Schoelcher
Commune de
2014P01236 25/02/2014
Schoelcher
Vente leuro symbolique dun atelier, dun
bureau et de sanitaire dune surface de 187 m
2014P05240 05/05/2014 Commune de Loudun un particulier auparavant locataire du bien.
Base dimposition de 42 000 pour le calcul de
la contribution de scurit immobilire.
Vente leuro symbolique dun terrain
Commune de la
communal sans affectation particulire (106 m).
2015P00513 23/12/2014
Valette du Var
Base dimposition de 9 000 pour le calcul de la
contribution de scurit immobilire.
Vente leuro symbolique dune bande de terrain
Commune de Saint Cyr
communal en bordure de la proprit de
2014P01725 20/03/2014
sur Rhne
lacqureur (89 m)
Vente leuro symbolique dune bande de terrain
communal en bordure de la proprit de
2014P01177 28/01/2014 Ville de Prigueux
lacqureur (144 m)
Parcelle cde en change dune autre parcelle
2014P01361 18/02/2014 Commune de Foix
change de parcelle entre la commune et un
2014P04076 18/12/2014 Commune de Millau
agriculteur.
Vente leuro symbolique de 11 lots de terrains
2014P03547 28/11/2014 Commune de Dreux
valus par les Domaines une valeur vnale de
11 150 .
Source : BNDP, extraits dactes, analyses de la mission.
Encadr 2 : Un exemple de cessions leuro symbolique au profit de personnes physiques

En 2000, la commune de Schoelcher en Martinique a demand une valuation des domaines en vue de
la vente de la parcelle cadastrale n 139 dans le quartier dit fond btelire dune superficie de 3 ha
51 La
nature de 14 % des oprations nest pas prcise dans la base nationale de donnes patrimoniales.
- 27 -
Annexe V
28
38 a 30 ca, soit 33 380 m. Les Domaines lont valu 429 175 (soit 12,7/m) ventil comme suit
par secteur :
196 773 euros pour le secteur comprenant 44 lots ;
96 317 euros pour le secteur 2 comprenant 48 lots ;
136 085 euros pour le secteur 3 comprenant 46 lots.
Par dlibration du 28 septembre 2000, le conseil municipal a dcid de la cession au franc symbolique
aux habitants du quartier des emprises foncires sur lesquelles ont t construites leurs rsidences
principales compte tenu de l'anciennet de leur implantation sur ce quartier . Cette dlibration
prcise passer outre l'valuation de ce terrain fixe par les services fiscaux compte tenu de la situation
sociale trs prcaire des familles occupantes et de l'anciennet d'occupation de ces familles sur cette
parcelle . Cette dlibration na pas fait lobjet dun recours par le prfet dans le cadre du contrle de
lgalit.
Dans le cadre dun chantillon de cessions leuro symbolique en 2014, la mission a analys trois actes
sinscrivant dans le cadre de cette dlibration de la commune de Schoelcher. Ces trois oprations de
cessions leuro symbolique ont t ralises au bnfice de personnes qui ont construit leur
rsidence principale sur cette parcelle et portent sur des terrains de 432 m, 246 m, 190 m, qui
avaient donc en 2000 une valeur approximative de respectivement 5 480 , 3 120 et 2 410 52.
Source : Analyses des extraits dactes de cession n2014P01236 et n 2014P04046.
2.3.3.2. Le cadre juridique a t amen voluer pour permettre des cessions des
montants infrieurs aux montants du march sous rserve de motifs dintrt
gnral et de contreparties suffisantes
Pour les personnes publiques, linterdiction des libralits - savoir les actes par lequel une
personne sengage procurer un avantage autrui sans compensation - ne permet pas, en
thorie, de cder un bien titre gratuit ou pour leuro symbolique. Cette pratique est la fois
condamne par le droit civil et par le droit administratif, que les biens cds dpendent du
domaine public ou du domaine priv.
Sous linfluence du droit europen, le cadre juridique des cessions immobilires au profit
d'entreprises, auparavant essentiellement jurisprudentiel 53, a t prcis par la loi : depuis
2004, larticle L. 1511-3 du CGCT prvoit ainsi quun rabais peut tre consenti par une
collectivit par rfrence la valeur du march dtermine les domaines en vue daider la
cration ou l'extension d'activits conomiques . Laide doit donner lieu ltablissement
dune convention entre la collectivit et lentreprise bnficiaire ; cette convention prcise les
engagements pris par lentreprise en contrepartie de laide reue.
En dehors des cessions des entreprises, il nexiste pas dencadrement lgislatif pour les
ventes un prix infrieur la valeur vnale. Lencadrement est donc uniquement
jurisprudentiel. Dans un arrt de 2009 54, le Conseil dtat a considr propos de la cession
par une commune d'un terrain une association locale pour un prix reprsentant le quart de
sa valeur vnale value par les domaines que la vente une personne prive un prix
infrieur sa valeur vnale est lgale ds lors quelle est justifie par des motifs d'intrt
gnral et comporte des contreparties suffisantes .
52 Surface
53
multiplie par le prix moyen au mtre carr de lvaluation des domaines.
Dans un arrt de 1997, Commune de Fougerolles, le Conseil dtat avait ainsi considr que la cession par une
commune d'un terrain une entreprise pour un prix infrieur sa valeur vnale tait lgale ds lors quelle est
justifie par des motifs d'intrt gnral et comporte des contreparties suffisantes.
54 CE, 2009, Commune
de Mer c/ Ppin et Raoul.
- 28 -
29
Annexe V
Enfin, le Conseil constitutionnel a quant lui jug en 2011 sagissant des cessions de biens
entre personne publique et personne prive, que les principes dgalit devant la loi et
dgalit devant les charges publiques notamment faisaient obstacle ce que des biens
faisant partie du patrimoine de personnes publiques puissent tre alins ou durablement
grevs de droits au profit de personnes poursuivant des fins dintrt priv sans contrepartie
approprie eu gard la valeur relle de ce patrimoine 55.
La doctrine considre ainsi que, en dehors des aides l'immobilier d'entreprise, les ventes
l'euro symbolique par une collectivit une personne prive sont possibles ds lors qu'elles
sont justifies par des motifs d'intrt gnral et comportent des contreparties suffisantes et
appropries eu gard la valeur relle du patrimoine cd 56.
Ainsi, mme si le principe de linterdiction des libralits rend ces montages fragiles,
lvolution de la jurisprudence et du CGCT autorisent ce type de cessions au montant
infrieur au prix de march, voire titre gratuit ou leuro symbolique lgales pour peu
quelles soient justifies par des motifs dintrt gnral et par des contreparties suffisantes,
mais dont la dfinition recouvre des ralits variables pour le Conseil dtat et le Conseil
constitutionnel.
Enfin, il convient de relever que plusieurs collectivits territoriales rencontres par la

mission ont voqu des cas de transactions bloques, du fait notamment dun dsaccord
entre les parties relatif aux montants des cessions. Ces blocages concernaient essentiellement
des transactions entre personnes publiques quils sagisse de cessions entre collectivits
territoriales ou de cessions entre ltat et les collectivits territoriales.
2.4. Des volutions du cadre juridique des cessions pourraient tre mises en
uvre pour mieux encadrer et faciliter les cessions ainsi quen maximiser
le produit
2.4.1. Les intrts financiers des collectivits territoriales doivent tre prservs en
limitant des cas exceptionnels les cessions de patrimoine leuro symbolique
La jurisprudence considre que les cessions de biens un prix infrieur leur valeur vnale
supposent un motif dintrt gnral et des contreparties suffisantes.
Si, en pratique, l'existence de motifs d'intrt gnral ne pose pas rellement difficult, il en
va diffremment des contreparties suffisantes , en particulier lors de cessions au profit de
personnes physiques. Lanalyse dun chantillon de cessions leuro symbolique montre que
les contreparties pour la collectivit ne sont pas toujours videntes alors mme quelles se
traduisent par un enrichissement de personnes prives au dtriment de collectivits
publiques (cf. supra). Comme pour les cessions des entreprises, dans un souci de
transparence, la mission propose donc de subordonner la vente dun bien un prix infrieur
sa valeur vnale ltablissement dune convention entre la collectivit et la personne
prive bnficiaire.
Proposition n 1 : Rendre obligatoire ltablissement dune convention prcisant les

contreparties attendues lors de la cession dun bien un prix infrieur sa valeur
vnale une personne prive.
55
Dcisions nos 2008-567 DC du 24 juillet 2008, Loi relative aux contrats de partenariat, cons. 25 et 2010-67/86
QPC du 17 dcembre 2010, Rgion Centre et rgion Poitou-Charentes (AFPA - Transfert de biens publics), cons. 3.
56 Voir par exemple : Catherine Bosgiraud, Les ventes l'euro symbolique consenties par les personnes
publiques , La Semaine Juridique, Administrations et Collectivits territoriales n 47, 21 novembre 2011.
- 29 -
Annexe V
30
2.4.2. La procdure du dclassement anticip, qui existe actuellement pour ltat

pourrait tre tendue aux communes de plus de 10 000 habitants
Comme indiqu au paragraphe 2.2.3.1, la procdure de dclassement anticip qui nest
ouverte que pour ltat, ses tablissements publics et les tablissements publics de sant
donne de la souplesse pour la gestion de certaines oprations immobilires.
tendre cette possibilit aux collectivits locales, confrontes aux mmes dfis patrimoniaux
que l'tat, parat souhaitable. Dans la mesure o la gestion de cette procdure suppose des
comptences juridiques et de matrises douvrage pour sassurer du respect des dlais dfinis
contractuellement, la mission propose de rserver le bnfice de cette disposition aux
communes de plus de 10 000 habitants ainsi quaux groupements de communes, aux
dpartements et aux rgions.
Proposition n 2 : tendre la possibilit de recourir la procdure du dclassement
anticip aux communes de plus de 10 000 habitants, aux groupements de communes,
aux dpartements et aux rgions.
2.4.3. Comme pour ltat, la mise en place dune obligation de publicit et de mise en
concurrence des acqureurs potentiels des biens fonciers ou immobiliers cds
serait de nature maximiser le produit des cessions
Larticle 16 de la loi n 94-112 du 9 fvrier 1994 a abrog les dispositions de larticle 51 de la

loi Sapin du 29 janvier 1993 qui prvoyait une publicit et organisait une mise en
concurrence lors de la cession de biens ou de droits. La question de son
rtablissement pourrait se poser.
De fait, aujourdhui, la mission a constat que, sans quelles y soient obliges, certaines
collectivits territoriales prfrent organiser une publicit et/ou une mise en concurrence
lorsquelles cdent un bien (cf. graphique 10).
Graphique 10 : Part des collectivits territoriales ayant prcis la mission quelles ralisaient
une publicit et/ou une mise en concurrence pralablement une cession 57
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
76%
45%
60%
24%
Collectivits ne
ralisant pas une mise
en concurrence
Collectivits ralisant
une mise en
concurrence
Source : Mission. 176 collectivits rpondantes : 75 communes, 54 EPCI, 42 dpartements et 5 rgions.
57
Sur les 176 rponses au questionnaire de la mission adress aux collectivits territoriales. La question pose
tait la suivante : Ralisez-vous une publicit et/ou une mise en concurrence loccasion de cessions ?
- 30 -
31
Annexe V
Ainsi, 45 % des communes ayant rpondu au questionnaire dclarent avoir eu recours une
mise en concurrence pralablement une opration de cession, ce qui prsente pour celles-ci
un intrt la fois en termes transparence mais galement dans la valorisation conomique
quelles peuvent tirer des biens cds.
Afin de ne pas alourdir de faon excessive les conditions de ces cessions, il pourrait tre laiss
lassemble dlibrante de la commune le souhait de prciser le cadre de la publicit et de
la mise en concurrence pour les biens cds sur son domaine. Des seuils pourraient ainsi tre
dfinis par la collectivit en fonction de la taille de la collectivit et de la nature des biens
vendus.
Proposition n 3 : Prvoir pour les collectivits, comme pour ltat, un principe selon
lequel les cessions immobilires doivent tre prcdes d'une publicit permettant
une mise en concurrence et renvoyer la dfinition des modalits de publicit une
dlibration de la collectivit.
3. Si les outils permettant aux collectivits de valoriser leur domaine

public sont nombreux, le recours plus systmatique des mises en
concurrence lors des concessions domaniales apparat souhaitable
La valorisation des biens du domaine public des collectivits territoriales, comme celle des
biens publics de ltat est strictement encadre par la ncessit de respecter la conformit de
laffectation des biens leur utilit publique. Ainsi, larticle L. 2121-1 du CG3P prcise que :
les biens du domaine public sont utiliss conformment leur affectation lutilit publique.
Aucun droit daucune nature ne peut tre consenti sil fait obstacle au respect de cette
affectation.
Sous rserve du respect de ce principe, la loi et la jurisprudence ont cependant introduit des
possibilits doccupation du domaine public par des tiers permettant ainsi de gnrer des
recettes, et donc de valoriser le domaine public. Ont ainsi t mis en place des dispositifs de
mise disposition simple et de mise disposition domaniales constitutives de droits rels.
3.1. La possibilit pour les collectivits doctroyer des droits rels sur leur
patrimoine constitue un instrument essentiel de la valorisation
3.1.1. La mise disposition simple du domaine public, qui reste temporaire, prcaire
et rvocable, doit tre compense par le versement dune redevance
3.1.1.1. Loccupation du domaine public est temporaire, prcaire et rvocable
Les articles L. 2122-1 2122-4 du CG3P prvoient que nul ne peut occuper une dpendance
du domaine public sans disposer dun titre ly autorisant, ni utiliser ce domaine en dpassant
les limites du droit dusage qui appartient tous.
- 31 -
Annexe V
32
Ainsi, titre dexemple, les autorisations doccupation temporaire du domaine public

dlivres par les maires ne doivent pas empcher lutilisation des voies publiques par les
usagers 58. En outre, la gestion du domaine public, et donc la dlivrance des autorisations
doccupation temporaire du domaine public, doit se concilier avec le principe constitutionnel
de libert du commerce et de lindustrie 59.
Cette occupation ou cette utilisation est temporaire, prcaire et rvocable :
temporaire, cest--dire dlivre pour une dure dtermine et excluant, en gnral, le

renouvellement tacite ;
prcaire et rvocable, cette autorisation peut toujours tre rvoque, en gnral pour
des raisons dintrt gnral, quelle que soit la dure prvue, et sans indemnits.
3.1.1.2. Sa contrepartie est le paiement dune redevance permettant de gnrer des

recettes issues de loccupation du domaine
Les articles L. 2125-1 L. 2125-6 du CG3P indiquent, quant eux, que loccupation ou
lutilisation du domaine public donne lieu au paiement dune redevance, sous rserve des
exceptions prvues par la loi.
Le montant de la redevance ne constitue cependant pas le seul critre de slection du

preneur dans la mesure o larticle L. 2125-3 du CG3P prcise que : la redevance due pour
loccupation ou lutilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature
procurs au titulaire de lautorisation. . Par exception, le dernier alina de larticle L. 2125-1
prvoit que lautorisation doccupation peut tre dlivre gratuitement en faveur des
associations but non lucratif qui concourent la satisfaction dun intrt gnral.
En contrepartie de loccupation privative de leur domaine public, les personnes publiques

peroivent des redevances domaniales. En effet, cette occupation privative est subordonne
une autorisation pralable et une compensation financire, dont le caractre onreux
procde dun souci de bonne gestion patrimoniale, mais galement du fait que cette
occupation porte atteinte au droit daccs de tous les usagers au domaine. La redevance
constitue en fait la contrepartie des avantages individuels confrs au bnficiaire de
lautorisation doccupation 60.
Loccupation privative du domaine public des collectivits territoriales est donc soumise un
principe gnral de non-gratuit 61.
Toutefois, au titre des exceptions, larticle L. 2125-1 du CG3P prvoit que l'autorisation
d'occupation ou d'utilisation du domaine public peut tre dlivre gratuitement :
soit lorsque l'occupation ou l'utilisation est la condition naturelle et force de

l'excution de travaux ou de la prsence d'un ouvrage, intressant un service public qui
bnficie gratuitement tous ;
soit lorsque l'occupation ou l'utilisation contribue directement assurer la
conservation du domaine public lui-mme. Il en est ainsi, par exemple, lorsque
l'occupation ou l'utilisation concerne l'installation par l'tat des quipements visant
amliorer la scurit routire.
58 CE, 17 dcembre 1975, Foucaud

59 CE, 24 mars 1999, Socit EDA.
60 CE, 10 fvrier 1978, Ministre de

61
lconomie et des Finances c/ Scudier
CE, 11 fvrier 1998, Ville de Paris c/Association pour la dfense des droits des artistes peintres sur la place de
Tertre ; CAA de Marseille, 6 dcembre 2004, commune de Nice.
- 32 -
Annexe V
33
En outre, l'autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public peut tre dlivre

gratuitement aux associations but non lucratif qui concourent la satisfaction d'un intrt
gnral.
Les redevances sont calcules et recouvres en application des articles L. 2125-3 L. 2125-5
et des articles L. 2321-1 L. 2323-14 du CG3P. Les redevances dues tiennent compte des
avantages de toute nature procurs au titulaire de l'autorisation.
Il faut enfin mentionner le cas particulier des servitudes. lorigine, les servitudes tablies
sur le domaine public devaient tre prexistantes lincorporation du bien dans ce domaine.
Dans son article L. 2122-4, le CG3P a prvu une innovation majeure, en permettant la
constitution de servitudes sur le domaine public existant, condition quelles soient
compatibles avec laffectation du bien quelles grvent.
3.1.2. Les mises disposition du domaine public constitutives de droits rels sont
possibles au travers des baux emphytotiques administratifs et des
autorisations doccupation temporaires du domaine public
Les autorisations doccupation du domaine public peuvent tre assorties de droits rels. Les
collectivits territoriales peuvent ainsi conclure sur leur domaine public :
soit des baux emphytotiques administratifs (BEA), dont le rgime juridique est codifi
aux articles L. 1311-2 L. 1311-4 du CGCT ;
soit des autorisations doccupation temporaire (AOT) du domaine public constitutives
de droits rels, dont les modalits dapplication sont rgies par les articles L. 1311-5
L. 1311-8 du CGCT 62.
3.1.2.1. Mis en place en 1988, les baux emphytotiques administratifs permettent au

preneur de disposer de droits rels sur un bien immobilier appartenant la
Les dispositions rgissant le bail emphytotique administratif (BEA) ont t transcrites au
sein du code gnral des collectivits territoriales (articles L. 1311-2 et suivants), confirmant
ainsi une disposition prvue larticle 13 de la loi n 88-13 du 5 janvier 1988 d'amlioration
de la dcentralisation.
Cette disposition ouvre aux collectivits, leurs tablissements publics et leurs

groupements, la possibilit de passer des baux emphytotiques sur leur domaine, la
condition expresse que ce soit dans le cadre de lexercice dune mission de service public ou
de la ralisation dune opration dintrt gnral relevant de leur comptence.
Cette disposition constitue une vritable innovation par rapport la jurisprudence
administrative, qui considrait prcdemment le BEA comme incompatible avec les rgles de
la domanialit publique 63.
Le BEA sinspire des dispositions applicables au bail emphytotique de droit commun

(article L. 451-1 du code rural) :
sa dure est de 18 99 ans au plus, renouvelable ;

il doit obligatoirement tre tabli par un notaire ;
il ne peut porter que sur des immeubles ;
62 Pour une analyse dtaille des dispositifs BEA et AOT utiliss dans le cadre de partenariats public-priv,
cf. annexe IV, partie 2.4.
63 CE, 6
mai 1985, Association Eurolat-Crdit Foncier de France.
- 33 -
Annexe V
34
le locataire bnficie d'un droit rel sur son titre, et sur les ouvrages et installations de
caractre immobilier ; autrement dit, il peut hypothquer les immeubles, les louer ou
les sous-louer ; il doit assumer toutes les charges et les grosses rparations et payer
une redevance qui est rvisable dans les mmes conditions que le loyer des baux
commerciaux ;
le bail peut tre rsili par le tribunal en cas de non-paiement de la redevance pendant
deux ans ou pour non-respect des obligations contractuelles.
Ce bail confre des droits rels au preneur, sur le bien immobilier appartenant dj la
collectivit territoriale et sur les constructions quil ralise dans le cadre du bail :
ces droits sont cessibles, avec l'autorisation de la collectivit publique, une personne
subroge au preneur initial dans les droits et obligations dcoulant du bail ;
ces droits peuvent tre hypothqus, aprs autorisation de la collectivit territoriale
concerne, pour garantir des emprunts contracts en vue de financer la ralisation des
ouvrages situs sur le bien lou. Le contrat constituant l'hypothque doit, sous peine de
nullit, tre approuv par la collectivit ;
la collectivit territoriale a la facult de se substituer au preneur dans la charge des
emprunts en rsiliant ou en modifiant le bail ; les constructions ralises dans le cadre
de ces baux peuvent donner lieu la conclusion de contrats de crdit-bail. Dans ce cas,
le contrat comporte des clauses permettant de prserver les exigences du service
public.
l'expiration du BEA, l'ouvrage ralis devient la proprit de la collectivit bailleresse, sans

qu'elle ait verser une indemnit au preneur.
Actuellement, le droit interne ne prvoit pas dobligation particulire de publicit ou de mise

en concurrence pralable pour le choix, par la collectivit territoriale, de son cocontractant,
dans le cadre d'un BEA.
En 2010, a t cr le BEA de valorisation immobilire 64 qui permet ltat de restaurer, de

rparer ou de mettre en valeur le patrimoine immobilier. Enfin, depuis 2011, la possibilit
pour ltat davoir recours un BEA de valorisation 65 permet de consentir un BEA en vue de
la mise en valeur dun bien. Ces deux derniers types de BEA ne sont pas ouverts aux
3.1.2.2. tendues aux collectivits territoriales depuis 2006, les autorisations
doccupation temporaire doivent permettre daccomplir un service public ou de
raliser une opration dintrt gnral
Les autorisations doccupation temporaires (AOT) du domaine public constitutives de droits

rels peuvent tre dlivres par une collectivit territoriale, un de ses tablissements publics
ou un de ses groupements, sur leur propre domaine public ou sur celui qui leur est mis
disposition, exclusivement en vue de :
laccomplissement pour le compte de ces collectivits territoriales dune mission de

service public ;
la ralisation dune opration dintrt gnral relevant de la comptence de ces

personnes publiques.
64 Loi n 200-853 du 23 juillet 2010
65
relative aux rseaux consulaires, au commerce, lartisanat et aux services.
La loi n 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la scurit

intrieure a permis une modification de larticle L. 1311-2 du CGCT.
- 34 -
35
Annexe V
Les autorisations doccupation temporaires du domaine public constitutives de droits rels

peuvent tre dlivres uniquement sur les dpendances du domaine public artificiel des
collectivits territoriales. Le domaine public naturel, notamment maritime, tant plus fragile,
il ncessite une protection accrue incompatible avec loctroi de droits rels.
Les dispositions applicables aux collectivits territoriales sinspirent des mesures dj

prvues pour ltat.
Les AOT peuvent tre dlivres pour une dure qui doit tre dtermine en fonction de la
nature de lactivit et de celle des ouvrages dont la construction a t autorise et compte
tenu de limportance de ces derniers. Cette dure ne peut excder 70 ans, y compris son
ventuelle prorogation.
Cette dure, suffisante pour permettre lamortissement des investissements les plus lourds,
ne saurait tre allonge sans remettre en cause limprescriptibilit du domaine public. Au
terme de cette priode, loccupant pourra obtenir un autre titre doccupation qui ne sera pas
constitutif de droits rels.
Le titulaire de lAOT possde un droit rel sur les ouvrages, constructions et installations de
caractre immobilier quil ralise dans le cadre de lexercice de son activit. Ce droit rel lui
confre, pour la dure de lautorisation et dans les conditions spcifies par la loi, les
prrogatives et les obligations du propritaire ;
le droit rel confr par lautorisation est cessible ou transmissible uniquement une
personne agre par les collectivits territoriales, en vue dune utilisation compatible
avec laffectation du domaine occup ;
lors du dcs du titulaire du titre doccupation, celui-ci peut tre transmis aux hritiers,
sous rserve de laccord de la collectivit territoriale ;
le droit rel sur le titre, les ouvrages, constructions et installations peut tre
hypothqu pour garantir les emprunts contracts par le titulaire de lautorisation, en
vue de financer la ralisation, la modification ou lextension des ouvrages,
constructions et installations immobilires situs sur la dpendance domaniale
occupe ; les hypothques steignent lexpiration des titres doccupation ;
lissue du titre doccupation, les ouvrages doivent tre dmolis soit par le titulaire de
lautorisation, soit ses frais, sauf si leur maintien a t prvu dans le titre doccupation
ou si lautorit comptente renonce leur dmolition. Les ouvrages deviennent alors de
plein droit et gratuitement la proprit des collectivits territoriales ;
en cas de retrait de lautorisation avant le terme prvu, pour un motif autre que
linexcution de ses clauses et conditions, le titulaire doit tre indemnis du prjudice.
Le tableau 13 synthtise les principales diffrences entre le dispositif du BEA et de lAOT la

fois en termes de primtre, de dure et de conditions gnrales.
- 35 -
Domaine public non soumis

contravention de voirie et
domaine priv.
Indiffrent mais galement sur

le domaine priv.
tat et certains de ses EP 68.
tat et ses EP.
BEA logement
73 Au sens de l'article
L. 1415-1 du CGCT.
L. 1414-1 du CGCT.
L. 1411-1 du CGCT.
- 36 -
savoir celles que ltat peut conclure avec le titulaire d'une AOT du domaine public, portant sur des btiments et installations construire par le bailleur pour les besoins de la
justice, de la police nationale, de la gendarmerie nationale, des armes ou des services du ministre de la dfense (articles R. 2122-28 et s. du CG3P).
70
69 De faon gnrale, loctroi dun titre doccupation privative du domaine public ne doit pas porter atteinte lgale concurrence entre des oprateurs sur un march lorsquelle
est susceptible de constituer un avantage spcifique sur ce march.
tablissement public mentionn au onzime alina de l'article L. 710-1 du code de commerce, au premier alina de l'article 5-1 du code de l'artisanat ou l'article L. 510-1 du code
rural et de la pche maritime (tablissements publics du rseau consulaire).
68
67 Collectivits territoriales.
66 tablissements publics.
Mise en concurrence 69
Conditions relatives aux

preneurs
Domaine public artificiel.
CT, leurs groupements et leurs

EP.
BEA de valorisation
La dure de lAOT, qui ne peut

excder 70 ans, est fixe en
La dure de tes trois types de BEA varie entre 18 et 99 ans.
fonction de la nature de lactivit
et de celle des ouvrages.
tat, EP, CT, leurs groupements

et leurs EP.
BEA
Baux emphytotique administratifs (BEA)
36
Domaine public non soumis

contravention de voirie et
domaine priv.
Personne publique ou prive
Toute personne publique ou
ayant vocation raliser des
prive (morale ou physique).
logements sociaux.
Sil est accompagn dune
Pas de principe de mise en
convention non dtachable
concurrence et publicit mais
Pas de procdure spcifique sauf
Pas de procdure spcifique sauf
constituant un march public,
lobjet de ces baux impliquera
Pas de procdure spcifique sauf en cas de commande publique et
en cas de basculement dans le
souvent une commande
une dlgation de service
champ de la commande
en cas de commande publique.
pour certaines conventions de
publique et donc la soumission
public 71, un contrat de
bail de ltat 70.
publique.
partenariat 72 ou un contrat de
aux rgles de la directive
concession de travaux publics 73.
2004/18 75 sil sagit dun
La dure de loccupation
temporaire dpend de la dure
damortissement des
constructions ralises par
loccupant.
tat, EP 66, CT 67, leurs

groupements et leurs EP.
Conditions relatives au domaine

Indiffrent.
public occup
Dure
Personnes publiques
susceptibles dutiliser le
dispositif
Autorisation doccupation temporaire (AOT)

AOT non constitutive de
AOT constitutive de droits
droits rels
rels
Tableau 13 : Comparaison des dispositifs de lautorisation doccupation temporaire et du bail emphytotique administratif pour ltat et ses
tablissements publics, les collectivits territoriales, leurs groupements et leurs tablissements publics
Annexe V
77 CE, 5
mai 2010, Bernard.
Ce type de BEA ne peut tre

conclu quen vue de la
ralisation de logements
sociaux.
Le contrat peut prvoir

lobligation pour le preneur de
se librer du paiement de la
redevance doccupation
davance, pour tout ou partie de
la dure du bail.
Droit rel sur la dpendance

domaniale occupe, avec
obligation soit de raliser des
ouvrages, soit dentreprendre
des travaux pour amliorer les
ouvrages existants sur le
domaine lou.
march public de travaux ou

lordonnance du
15 juillet 2009 76 sil sagit dune
concession de travaux.
BEA logement
la coordination des procdures de passation des marchs publics de travaux, de fournitures et de services.
- 37 -
juillet 2009 relative aux contrats de concession de travaux publics.
larticle R 1311-2 du CGCT.
76 Ordonnance n 2009-864 du 15
74 Conformment
Contrairement lAOT constitutive de droits rels, la conclusion

dun BEA nest pas soumise lengagement du preneur deffectuer
des travaux.
BEA de valorisation
Ce BEA confre son titulaire un droit rel sur la dpendance

domaniale quil occupe, droit rel en vertu duquel le preneur est
propritaire des ouvrages quil ralise et ce, pendant toute la dure
de lemphytose.
Pour les CT, la diffrence de
Sauf exceptions, un BEA ne peut
ltat, elles ne peuvent tre
tre consenti que pour satisfaire Lactivit exerce par loccupant
Lactivit exerce par loccupant
dlivres quen vue de
l'accomplissement, pour le
peut tre de nature publique ou
peut tre de nature publique ou
prive. Toutefois, celle-ci doit
l'accomplissement, pour son
compte de la collectivit
prive, mais doit tre
tre au moins compatible avec
compte d'une mission de service territoriale, d'une mission de
compatible avec laffectation de
public ou en vue de la
service public ou en vue de la
laffectation de la dpendance
la dpendance domaniale.
ralisation d'une opration
ralisation d'une opration
domaniale.
d'intrt gnral relevant de sa d'intrt gnral relevant de sa
75 Directive 2004/18/CE du Parlement europen et du Conseil relative
Contrle de la destination
Proprit
Modification du contrat
Nature du droit confr
La dlivrance dune AOT

constitutive de droits rels nest
possible qu la condition que le
bnficiaire de lautorisation
procde la ralisation de
travaux.
Le gestionnaire du domaine
peut modifier unilatralement
les conditions financires de la
convention pour prendre en
compte un fait intervenu
postrieurement la conclusion
du contrat 77.
Le rgime de proprit du
preneur est diffrent si lAOT est
accorde pour rpondre aux
besoins dun service public.
Forme juridique
La forme peut tre un acte

unilatral ou un contrat, ces
deux catgories dactes
obissant un rgime juridique
identique.
BEA
le BEA doit tre prcd des

mesures de publicit et de mises
en concurrences prvues par les
dispositions de ce contrat 74.
Annexe V

droits rels
rels
La forme peut tre un acte

unilatral ou un contrat, qui
obissent des rgimes
juridiques diffrents.
37
Fin anticipe
cas chant, des conventions non dtachables conclues pour lexcution du service public ou la ralisation de lopration dintrt gnral.
cas chant, des conventions non dtachables conclues pour lexcution du service public ou la ralisation de lopration dintrt gnral.
- 38 -
81 Cheuvreux notaires, Titres doccupation privative du domaine public des personnes publiques, juillet 2013.
80 Et, le
79 Et, le
78 Dans les conditions des articles R. 2122-19 et suivants du CG3P.
Source : Mission daprs une analyse de ltude notariale Cheuvreux 81.
LAOT peut tre retire avant

terme soit pour inexcution des
La rsiliation pour motif dintrt gnral du BEA semble possible
Les textes spcifiques au BEA ne
clauses et conditions, soit, en
en application du principe de prcarit qui sattache aux titres
prvoient rien sur ce point.
toute circonstance, sous rserve
doccupation du domaine public.
dune indemnisation.
LAOT prsente un caractre

prcaire et rvocable de sorte
que le matre du domaine peut
tout moment dcider dy mettre
fin ou bien encore.
Les droits rsultant du bail ne

peuvent tre cds, avec
lagrment de la collectivit
territoriale, qu une personne
subroge au preneur dans les
droits et obligations dcoulant
de ce bail 80.
BEA logement
Possible une personne agre

par le matre du domaine 78.
Possible une personne agre

par le matre du domaine.
BEA de valorisation
Impossible.
comptence. Il peut aussi, sauf

exceptions, tre ralis, en vue
de la restauration, de la
rparation, de l'entretienmaintenance ou de la mise en
valeur du bien.
Les droits rsultant du bail ne
peuvent tre cds, avec
lagrment de la collectivit
territoriale, qu une personne
subroge au preneur dans les
droits et obligations dcoulant
de ce bail 79.
BEA
38
Cession

droits rels
rels
comptence.
Annexe V
39
Annexe V
3.2. Dans un contexte dasymtrie dinformation, les concessions domaniales

pourraient tre attribues en recourant la concurrence afin de
maximiser les recettes
Lors de lexamen du projet de loi du CG3P, lassemble gnrale du Conseil dtat avait, dans
un avis rendu public, regrett que le Gouvernement nait pas saisi loccasion de ce code pour
introduire des rgles qui nexistent toujours pas en matire de passation des concessions
domaniales. 82
Or, comme le prcisait le Professeur Gaudemet : chaque fois quil y a un lment de march,
cest--dire de prestation, de service rendu la collectivit locale ou de travail fourni, nous
sommes dans le domaine de la commande publique 83 .
En effet, en labsence de rgles, rien noblige aujourdhui une collectivit territoriale
organiser une procdure formalise lors de lattribution dun contrat doccupation domaniale.
Elle peut donc le faire sans publicit ni mise ne concurrence et ce, sans craindre dtre
censure par le juge administratif.
Cette analyse a t raffirme par le Conseil dtat dans un arrt trs comment et sans
ambigut : Considrant que si, dans le silence des textes, lautorit gestionnaire du domaine
peut mettre en uvre une procdure de publicit ainsi que, le cas chant de mise en
concurrence, afin de susciter des offres concurrentes, en labsence de tout texte limposant et de
toute dcision de cette autorit de soumettre sa dcision une procdure pralable, labsence
dune telle procdure nentache pas dirrgularit une autorisation ou une convention
doccupation dune dpendance du domaine public 84.
Cette situation nest pas satisfaisante au regard des principes de transparence de laction
publique qui exigent que la concession de biens appartenant la collectivit publique se fasse
de faon ouverte et selon un processus qui ne laisse planer aucun doute quant aux choix des
bnficiaires.
Par ailleurs, concernant le montant de la redevance, la dtermination de la bonne tarification

par la collectivit territoriale suppose de pouvoir dterminer les flux nets de revenus futurs
gnrs par lusage privatif du domaine public concd ou une estimation de la valeur de
lusage privatif. Or, en pratique, ces informations sont souvent dun accs difficile pour les
collectivits territoriales comme pour ltat. Elles sont en toute hypothse moins bien
connues par elles que par les agents privs concerns : ceux-ci sont mieux mme dvaluer
les revenus quils esprent obtenir et les cots dexploitation quils auront supporter.
Dans ce contexte dasymtrie dinformation concernant les revenus potentiels engendrs par
les biens concds, il faudrait thoriquement recourir une procdure de mise en
concurrence permettant ainsi de faon implicite aux agents de rvler la valeur quils
accordent au droit concd et la collectivit de maximiser le revenu quelle tire de cette
concession.
De ce fait, pour valoriser au mieux les biens concds, la mise en concurrence est, en principe,
la garantie dune optimisation du montant de la redevance obtenu.
82 Bernard Stirn, actes du colloque organis par le Conseil dtat le 6 juillet 2011 sur la valorisation conomique
des proprits des personnes publiques .
83
Yves Gaudemet, actes du colloque organis par le Conseil dtat le 6 juillet 2011 sur la valorisation
84 CE, 3 dcembre 2010, Ville
de Paris vs association Jean Bouin.
- 39 -
Annexe V
40
Cest ce que rappelait par ailleurs lancien Directeur des affaires juridiques de la ville de Paris,
Pierre-Eric Spitz, lors du colloque du Conseil dtat : La redevance est fixe en fonction des
avantages de toute nature. Mais qui sont ceux qui connaissent ces avantages, sinon les
oprateurs conomiques qui prtendent au titre doccupation ? Par consquent leur mise en
concurrence est fondamentale pour dterminer la rentabilit conomique possible 85.
Certaines villes, commencer par la ville de Paris, considrent comme indispensable
lorganisation de cette mise en concurrence comme le prcise le Bilan 2013 des conventions
et autres titres doccupation du domaine public de la ville de Paris : Afin de rpondre une
logique de valorisation patrimoniale long terme, la mise en concurrence des occupations
autorisant lexploitation dune activit conomique est, sauf exception dment justifies,
systmatiquement mise en uvre. 86
Ce souci de transparence a conduit galement la ville de Paris tablir des grilles et des
barmes pour certaines catgories doccupations du domaine public.
Cette mise en concurrence systmatique est probablement un des principaux facteurs

explicatifs de la progression des recettes dutilisation du domaine de la ville de Paris qui ont
augment de plus de 15 % entre 2010 et 2014 87 passant de 241 278 M (cf. encadr 3).
Encadr 3 : Publicit et mise en concurrence en matire de convention doccupation domaniale,
lexemple de la ville de Paris
Le Conseil de Paris, lors de sa sance des 7 et 8 juin 2004 a mis le vu que toute attribution ou
renouvellement dune concession doccupation domaniale fasse lobjet dun appel public candidatures,
sauf exception dment justifie . En application de ce vu, la Ville organise des procdures de publicit
et de mise en concurrence, sous la forme dappels projets, chaque fois que cela prsente un intrt
conomique ou financier et chaque fois que lobjet du contrat semble limposer.
Cest le cas notamment lorsquune dpendance domaniale constitue une ressource rare ou demande
ou quil convient de valoriser le domaine public sur le plan conomique ou patrimonial en sollicitant
des offres concurrentes. Lattribution de gr gr peut quant elle rpondre des proccupations
justifies par la ncessit de privilgier une structure jouissant dune forte lgitimit (club rsident
historique, association avec un fort ancrage local, projet dexception). Ainsi, pour les terrasses et les
talages prsentant un lien physique et fonctionnel avec le commerce auquel ils se rapportent, la Ville
octroie des autorisations unilatrales de gr gr sur la base de tarifs fixs annuellement par le Conseil
de Paris. A linverse, pour les emplacements prestigieux situs aux abords de la Tour Eiffel ou sur le
Champ de Mars, dont loccupation est susceptible de constituer un avantage spcifique, la Ville a choisi
de mettre en place des procdures dappel projets.
La mise en concurrence plus systmatique et lattention porte lors du renouvellement des
conventions doccupation domaniale a permis une forte progression des recettes domaniales de la ville
de Paris : les recettes dutilisation du domaine de la ville de Paris qui ont augment de plus de 15 %
entre 2010 et 2014 88.
Ainsi, titre dexemple, trois rengociations de conventions domaniales menes en 2013 et 2014 ont
permis datteindre les rsultats suivants :
le renouvellement de la convention de doccupation du domaine public du stade du Parc des
Princes a t loccasion pour la ville de Paris de passer dun montant de redevance de 465 k en
2012 un montant de redevance de 1 055 k en 2013 ;
85
Pierre-Eric Spitz, actes du colloque organis par le Conseil dtat le 6 juillet 2011 sur la valorisation
86 Ville de Paris, direction des finances et des achats, service des concessions, Bilan des conventions et autres
titres doccupation du domaine de la ville de Paris 2013, juin 2015.
87 Ibid.
88 Donnes issues du retraitement par la mission des comptes redevances et recettes dutilisation du
domaine (compte 703) et du compte redevances verses par les fermiers et concessionnaires (compte 757).
- 40 -
41
Annexe V
la rengociation dune autre convention doccupation du domaine public relative la stationservice de la porte de Vincennes a permis quant elle de faire passer la redevance de 21 K
en 2013 192 k en 2014 ;
enfin, une convention doccupation du domaine public relative des affichages publicitaires (sur la
proprit communale, sur les chantiers situs hors du domaine public routier, sur les chantiers du
domaine routier) a permis daugmenter le montant de la redevance de 1 750 k en la faisant
passer de 6 600 k en 2013 8 350 k en 2014.
Source : Ville de Paris, Direction des finances et des achats, service des concessions, Bilan des conventions et autres
titres doccupation du domaine de la ville de Paris 2013 et 2014, juin et dcembre 2015
Ainsi, dans une situation de forte asymtrie dinformation, des mesures de publicit
permettant une mise en concurrence sont essentielles pour que la collectivit soit en mesure
de dterminer la rentabilit conomique des projets et optimiser ainsi le montant de la
redevance obtenue.
Proposition n 4 : Dfinir un principe selon lequel les conventions doccupation
domaniale dlivres en vue dune activit conomique doivent faire lobjet de mesures
de publicit permettant une mise en concurrence.
Des exceptions ce principe pourraient tre prvues en particulier lorsque les conventions
doccupation domaniales portent sur les terrasses et les talages prsentant un lien physique
et fonctionnel avec le commerce auquel ils se rapportent. A minima, compte tenu des enjeux
financiers pour les collectivits, les conventions doccupation assorties de droit rel devraient
faire lobjet de mesures de publicit et de mise en concurrence systmatique.
3.3. Des volutions lgislatives rcentes et la prise en compte du patrimoine

sous exploit permettraient galement daugmenter les recettes
domaniales
3.3.1. Mieux valoriser le patrimoine existant : lexemple du domaine forestier des

Les forts des collectivits territoriales, pour lessentiel communales, reprsentent en
mtropole 2,85 millions dhectares, soit environ 5 % du territoire mtropolitain. Dans ces
forts, loffice national des forts (ONF) met en uvre le rgime forestier, rgime dfini par le
code forestier. En consquence, lONF est gestionnaire pour le compte des communes, mais ce
sont elles qui conservent le pouvoir dcisionnaire en matire damnagements, de coupes et
de travaux sylvicoles. Ce sont donc les lus qui dcident des dpenses et des produits
engendrs par leurs forts, ainsi que du niveau dinvestissement.
3.3.1.1. Avec leurs forts, les collectivits territoriales disposent pour lessentiel de trois
types de recettes : les ventes de bois, les concessions et les locations de chasse et
de pche.
3.3.1.1.1. Les ventes de bois
Conscientes de ce quelles disposaient de marges de progrs et de ressources potentielles
inexploites, les communes forestires, par le biais de leur fdration, la fdration des
communes forestires (FNCOFOR), se sont engages lors de la signature avec ltat et lONF
dun contrat dobjectif et de performance 2012-2016 mobiliser davantage de bois. Ces
objectifs, qui correspondaient des volumes mobilisables, sont synthtiss dans le tableau
14.
- 41 -
Annexe V
42
Tableau 14 : Bilan des ventes de bois des collectivits territoriales sur la priode 2012-2015
2012
Objectifs COP (en Mm3 quivalent bois sur
pied)
Ralis (idem)
2013
Recettes potentielles supplmentaires
2015
8,5
8,7
8,9
9,1
215
240
260
250
7,8
Recettes effectives 89 (en M)
2014
19
8,3
12
7,8
37
7,5
53
Source : Retraitements de la mission sur la base des chiffres de lONF.
Les objectifs nont pas t atteints entranant pour les communes forestires une perte de
recettes potentielles estime 53 M en 2015.
3.3.1.1.2. Les concessions
De trs nombreuses communes forestires accordent des concessions sur leur domaine priv
forestier, concessions qui peuvent prendre plusieurs formes juridiques et qui permettent
lexercice de diverses activits conomiques : loisir et tourisme (campings, buvettes, ski),
carrires, captages deau, rseaux de transport dnergie ou de tlphonie, olien et
photovoltaque, pturages, etc.
Selon lONF, le produit de ces concessions a t, en 2015, de 9,7 M pour une superficie
forestire mtropolitaine de 2,85 MHa. La mme anne, les concessions dans les forts
domaniales mtropolitaines ont rapport 21,4 M pour une superficie de 1,7 MHa.
Une meilleure expertise pralable, une mise en concurrence permettraient certainement une
meilleure valorisation de ces ressources.
3.3.2. Des volutions lgislatives rcentes pourraient favoriser une augmentation des
recettes domaniales
3.3.2.1. La loi Hamon pourrait permettre de mieux valoriser le patrimoine immatriel
qui reprsente un potentiel encore peu exploit
La valorisation de leur patrimoine immatriel (marques, licences) apporte aujourdhui trs
peu de ressources aux collectivits territoriales : environ 124 M en 2014, soit 2,5 % des
produits de la valorisation du domaine public, un montant de recettes en stagnation sur la
priode 2010-2014.
Trs peu dentre elles ont, pour le moment, investi ce champ dactivits et les exemples de
Chatel qui obtient 3 M de revenus ce titre ou, a fortiori dvian, 7,9 M de recettes
soit 25 % du total de ses revenus, demeurent des exceptions (cf. encadr 4).
Encadr 4 : La valorisation par la commune de lutilisation du nom dvian
Au cours de la priode 2003-2007, la chambre a relev laugmentation sensible de 43,6 % des recettes
affrentes au poste redevance de concession . Il convient de rappeler que la perception de cette
89 Le tableau 9 somme les comptes ventes de bois (compte 7022) et menus produits forestiers
(compte7023) alors que le tableau 15 prend en compte les seules ventes de bois.
- 42 -
43
Annexe V
redevance est autorise par dlibration du conseil municipal, et quelle correspond lutilisation du nom
dvian pour commercialiser un mlange deaux minrales captes vian, mais galement hors du
territoire communal. Si la marque eau dvian constitue la proprit de lexploitant, la commune
demeure propritaire de lusage qui en est fait, comme la rappel le dernier rapport dobservations
dfinitives de la chambre, en date du 22 juillet 2005, sur la gestion de la commune dvian.
La chambre relve que laugmentation de la redevance de concession de lexploitation des eaux
minrales a t significative puisquelle a cru de prs de 44 % entre 2003 et 2007.
En choisissant de la porter au taux maximum, dans le cadre de la rglementation en vigueur, la
commune a ainsi valoris au mieux le droit dutilisation du nom dvian quelle dtient.
Source : Rapport dobservations dfinitives de la Chambre rgionale des comptes de Rhne-Alpes concernant la
gestion de la Commune dvian au cours des exercices 2003 et suivants.
Cette situation pourrait progressivement voluer avec ladoption de la loi Hamon 90 qui a
confr aux collectivits territoriales un moyen de protection de leur nom, mme dfaut de
dpt de leur part dune marque et mme dfaut dune atteinte prouve leurs droits.
De plus, elle leur offre un accs un systme dalerte gr par lInstitut national de la
proprit industrielle (INPI) complt dun droit dopposition ds lors quune demande
denregistrement de marque portant atteinte leur nom, leur renomme ou leur image
aura t dpose.
3.3.2.2. La loi Pinel renforce le dispositif de valorisation des fonds de commerce
exploits sur le domaine public
Depuis trs longtemps, la question de la possible existence dun fonds de commerce sur le
domaine public tait pose. Elle tait source dincertitudes et le caractre prcaire et
rvocable des autorisations doccupation du domaine public empchait pour le Conseil dtat
toute possibilit de reconnaissance dun fonds de commerce.
La loi n 2014-626 du 18 juin 2014 relative lartisanat, au commerce et aux trs petites
entreprises, dite Loi Pinel , insre larticle 72 du code gnral de la proprit des
personnes publiques un article L. 2124-32-1 qui dispose qu un fonds de commerce peut tre
exploit sur le domaine public sous rserve de lexistence dune clientle propre . () Sous
rserve dexercer son activit dans une halle ou un march depuis une dure fixe par
dlibration du conseil municipal dans la limite de trois ans, le titulaire dune autorisation
doccupation peut prsenter au maire une personne comme successeur, en cas de cession de son
fonds. Cette personne, qui doit tre immatricule au registre du commerce et des socits, est, en
cas dacceptation par le maire, subroge dans ses droits et ses obligations. (.) A dfaut
dexercice dans un dlai de six mois compter du fait gnrateur, le droit de prsentation est
caduc.
Lesprit de cette rforme est simple : donner un cadre lgal une ralit de terrain tout en
apportant une scurit juridique aux transactions qui permettent une continuit de
lexploitation commerciale et une valorisation de la clientle attache au commerant.
Il sagit dune volution juridique majeure dont la mise en uvre est soumise quelques
conditions trs prcises et, en particulier, la capacit du commerant dapporter la preuve
de lexistence dune clientle propre.
Mais la reconnaissance par la puissance publique de lexistence dun fonds de commerce sur
le domaine public lui permettra dexiger un montant de redevance beaucoup plus important.
90
Loi n 2014-344 du 17 mars 2014 relative la consommation, dite Loi Hamon et dcret n 2015-595 du
2 juin 2015 relatif aux indications gographiques protgeant les produits industriels et artisanaux et portant
diverses dispositions relatives aux marques.
- 43 -
Annexe V
44
noter enfin que lautorisation doccupation du domaine public tant strictement

personnelle et incessible, la cession du fonds de commerce devra seffectuer paralllement au
renouvellement de la concession.
- 44 -
Annexe V
752
757
752
757
752
752
775
775
M72
7034
7037
7035
7037
7035
7034
7031
7032+7065
7032+7065
7037
7035
7034
7032+7065
757
757+7032+7065+7031+7034 757+7032+7065+7034+703 757+7032+7065+7034+7035

+7035+7037+7065+7038
5+7037+7038
+7037+7038
752
752
775
775
-
775
775+7015
7015
M51
M14
93 Conformment
92 Conformment
- 45 -
larrt du 21 dcembre 2015 relatif l'instruction budgtaire et comptable M71 applicable aux rgions.
larrt du 21 dcembre 2015 relatif l'instruction budgtaire et comptable M52 applicable aux dpartements et leurs tablissements publics administratifs.
Conformment larrt du 21 dcembre 2015 relatif l'instruction budgtaire et comptable M14 applicable aux communes et aux tablissements publics communaux et
intercommunaux caractre administratif.
91
Donnes
agrges /
donnes
individuelles
Donnes
1. Recette de cessions
agrges
Donnes
1.1. Produit des cessions d'immobilisation
individuelles
Donnes
1.2. Ventes de terrains amnags
individuelles
Donnes
2. Recettes locatives
individuelles
Donnes
Revenus des immeubles
individuelles
3. Recettes issues de la valorisation du Donnes
patrimoine
agrges
3.1. Redevances verses par les fermiers et Donnes
concessionnaires
individuelles
3.2. Droits de permis de stationnement et Donnes
de location
agrges
Donnes
3.3 Concessions et redevances funraires
individuelles
3.4. Droits de page, pesage, mesurage,
Donnes
jaugeage
individuelles
3.5. Location de droits de chasse et de
Donnes
pche
individuelles
3.6. Contribution pour dgradation des
Donnes
Tableau 15 : Retraitements comptables raliss par la mission pour dterminer les recettes patrimoniales partir de lagrgation de certains comptes
de classe 7 des trois instructions comptables M14 91, M52 92 et M71 93
45
Source : Mission.
5. Recettes tires de la valorisation du

Redevances pour concessions, brevets,
licences, marques, procds,
droits et valeurs similaires
4.2. Vente de produits forestiers
4.1. Vente de produits agricoles
4. Recettes agricoles et forestires
3.8. Autres redevances et recettes

dutilisation du domaine
3.7. Droits de ports et de navigation
bois et voieries
Donnes
individuelles
Donnes
agrges /
donnes
individuelles
individuelles
Donnes
individuelles
Donnes
individuelles
Donnes
agrges
Donnes
individuelles
Donnes
agrges
Donnes
individuelles
- 46 -
751
751
7022+7023
7021
7021+7022+7023
7038
7065
M14
7581
7581
7022+7023
7021
7021+7022+7023
7038
M51
7581
7581
7022+7023
7021
7021+7022+7023
7038
M72
Annexe V
46
ANNEXE VI
Synthses des relevs dobservations

dfinitives des chambres rgionales et
territoriales des comptes concernant le
patrimoine des collectivits territoriales
(2012-2015)
SOMMAIRE
SOMMAIRE .................................................................................................................................................... 1
1.
LES REGIONS ........................................................................................................................................ 1
2.
1.1. Centre-Val-de-Loire.................................................................................................................................. 1
1.2. Poitou-Charentes....................................................................................................................................... 1
1.3. La Runion ................................................................................................................................................... 1
3.
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.
2.6.
2.7.
4.
3.1. Communaut urbaine du Grand Toulouse et commune de Toulouse (HauteGaronne) ....................................................................................................................................................... 6

3.2. Grand Montauban (Tarn-et-Garonne) .............................................................................................. 7
3.3. Grand Nancy (Meurthe-et-Moselle)................................................................................................... 7
LES DEPARTEMENTS......................................................................................................................... 2
Ardche ......................................................................................................................................................... 2
Alpes-de-Haute-Provence ...................................................................................................................... 2
Loiret .............................................................................................................................................................. 3
Aveyron ......................................................................................................................................................... 4
Nivre ............................................................................................................................................................. 5
Ain.................................................................................................................................................................... 5
Hautes-Pyrnes........................................................................................................................................ 5
LES INTERCOMMUNALITES ............................................................................................................ 6
LES COMMUNES................................................................................................................................... 8
4.1. Toulouse (Haute-Garonne) ................................................................................................................... 8

4.2. Paris ................................................................................................................................................................ 9
4.3. Albi (Tarn)................................................................................................................................................. 10
4.4. Le Havre (Seine-Maritime) ................................................................................................................. 10
4.5. Besanon (Doubs) .................................................................................................................................. 12
4.6. Saint-Jean-Croix-de-Vie (Vende) ................................................................................................... 13
4.7. Meyzieu (Rhne) .................................................................................................................................... 13
4.8. Montreuil-sous-Bois (Seine-Saint-Denis) .................................................................................... 14
4.9. Mazamet (Tarn) ...................................................................................................................................... 14
4.10. . Montauban (Tarn-et-Garonne)...................................................................................................... 14
4.11. . Chteauroux (Indre) .......................................................................................................................... 15
4.12. . Bagnolet (Seine-Saint-Denis) ......................................................................................................... 15
4.13. . Pamiers (Arige) ................................................................................................................................. 16
4.14. . Audincourt (Doubs) ........................................................................................................................... 16
4.15. . Nantes (Loire-Atlantique) ............................................................................................................... 17
4.16. . La commune dAngers (Maine-et-Loire) ................................................................................... 17
4.17. . Maizires-ls-Metz (Moselle) ......................................................................................................... 18
4.18. . Arcachon (Gironde)............................................................................................................................ 18
Annexe VI
1. Les rgions
1.1. Centre-Val-de-Loire
Comme dans la plupart des rgions, les lyces constituent une part importante du patrimoine bti.
Dans la rgion Centre-Val-de-Loire, ils reprsentent ainsi le quart du budget rgional, soit 42,8 millions
d'euros sur la section de fonctionnement, chiffre stable depuis 2013.
Lors du contrle quelle a effectu en 2015, la Chambre rgionale des comptes a soulign le relatif bon
tat des lyces. La rgion se situe dans une priode charnire marque par la fin de la priode de
construction de nouveaux btiments et lengagement d'une phase d'amlioration et de maintenance
des lyces actuels, afin de prserver le patrimoine existant. Elle souhaite galement engager, compte
tenu de la contrainte budgtaire, des stratgies de mutualisation, sources d'conomie de gestion.
La visite sur place de la mission a permis de rencontrer les responsables des directions de gestion de la
rgion Centre-Val-de-Loire et de confirmer la mise en place dune politique dynamique correspondant
une certaine expansion dmographique dans les zones proches de la rgion parisienne ncessitant,
sinon de nouvelles constructions, du moins une adaptation permanente des locaux existants en
particulier pour les lyces. En outre, une convention de services comptables et financiers est en cours
de mise en place avec la direction rgionale des finances publiques, comparable celle qui fonctionne
dans de bonnes conditions avec le dpartement du Loiret, afin damliorer, dune part, le traitement
des carts qui subsistent entre actifs comptables et inventaire physique, et dautre part, la prise en
compte des nouveaux dossiers transmis par lordonnateur (numro dinventaire, traitement des
immobilisations en cours etc.).
1.2. Poitou-Charentes
La rgion dispose dun inventaire de son patrimoine. Le recensement physique qui est beaucoup plus
complet qu'auparavant, mme sil souffre toujours de quelques manques, minimes, qui ont t points
par la Chambre rgionale des comptes en 2014 (non recensement des matriels roulants des lyces).
Sagissant de linventaire comptable, il manque dexhaustivit et prsente une valorisation financire
infrieure de 44,8 % par rapport lactif du comptable. Cette situation sexpliquerait par un
ajustement insuffisant entre les deux documents mais galement par des retards dans le transfert de
proprit des lyces. Les lacunes les plus importantes concernent la connaissance du statut juridique
du patrimoine, avec des difficults, pour la collectivit, distinguer clairement ce qui relve du
domaine public et du domaine priv.
En 2004, la rgion a souhait afficher une politique patrimoniale structure autour de quatre axes : la
remise aux normes des btiments, la valorisation conomique et loptimisation de lutilisation du
patrimoine (plutt que de le louer), la rationalisation des espaces de travail (avec l'internalisation de
structures extrieures et prestataires) et la rnovation au travers de travaux raliss par les
techniciens des quipes rgionales d'intervention ou d'entreprises de Poitiers dans le cadre
d'oprations de ramnagement gnral.
1.3. La Runion
Le patrimoine de la rgion Runion a fortement progress, du fait notamment de laccroissement de
ses comptences, conscutive aux diffrents mouvements de dcentralisation (les lyces reprsentent
les trois quarts du patrimoine bti).
Certaines lacunes peuvent tre notes dans linventaire, dans la gestion et dans la mise aux normes du
patrimoine. Lidentification des locaux dont la collectivit est propritaire est imprcise, de mme que
-1-
Annexe VI
la connaissance de leurs conditions doccupation (de nombreux btiments sont occups par des tiers,
sans convention, et donc sans redevance, ni loyer, la rgion nen tant pas toujours informe). Cette
situation conduit la collectivit recourir massivement la location alors que, paradoxalement, elle
possde de nombreux btiments : passage de 1,5 millions d'euros en 2006 de cot de location 3,2
millions en 2012 selon les chiffres fournis par la Chambre rgionale des comptes en 2013. La
collectivit a engag une dmarche visant diminuer les cots de location, en faisant reconnatre le
statut des les locaux dont elle est propritaire. Elle entend galement apprcier le manque gagner
que constituent les lacunes existantes dans la perception de ses recettes locatives, et tenter dy
remdier.
Ces difficults ne sont pas nouvelles. Pour y faire face, la Runion a manifest, ds 2005, une volont
d'engager une gestion dynamique du patrimoine autour de 3 axes : une meilleure connaissance de ce
patrimoine (le recensement existant est trs lacunaire), une rgularisation des situations d'occupation
(le choix entre pleine proprit et location n'tait pas toujours explicite) et une valorisation du
patrimoine.
Suite lannonce de cette stratgie, peu d'initiatives ont t prises jusquen 2010. Depuis, la rgion
Runion a souhait impulser une vritable gestion patrimoniale. Pour donner corps cette volont,
elle a mis en place, au sein de son administration, un service du patrimoine et de l'immobilier, destin
conduire cette stratgie.
2. Les dpartements
2.1. Ardche
Dans ce dpartement, le risque de cration de plusieurs numros dinventaire pour un seul immeuble
dans les services de la collectivit a t vit par une convention interne entre le service de gestion
administrative et la direction des finances. Cette direction a accept de reprendre le numro
dinventaire donn par le service, assurant ainsi la traabilit des biens immobiliers au sein de la
collectivit.
Une direction support aux services et aux patrimoines a t cre en 2010 qui assure tous les aspects
dune politique patrimoniale. Pour lensemble du cycle de vie des ouvrages, elle couvre les aspects
financiers, techniques, fonctionnels et administratifs avec une volont de placer lutilisateur au centre
des proccupations immobilires. Tous les btiments ont fait lobjet de programmes annuels de
maintenance ou dentretien avec application des normes de scurit, mise en conformit au regard des
diffrents diagnostics et intgration des proccupations de performance nergtique, le tout avec le
support dun logiciel dnomm Alliage.
Rponse du Prsident du conseil gnral : Le dpartement de lArdche a mis en place cette dmarche
de gestion de son patrimoine immobilier pour tablir un schma directeur car entre 2000 et 2011 la
surface des bureaux a augment de 55 % hors collges. La premire tape a consist regrouper les
diffrents services entretien, de maintenance, de construction de btiments et fonciers au sein dune mme
direction avec la mise en place dun service pilotage. Aujourdhui, nous avons une meilleure connaissance
physique, juridique de lensemble du patrimoine immobilier. Le regroupement et le traitement des
donnes par une informatisation ont permis en 2011 de mieux cerner les cots dentretien et de
maintenance et le cot des consommables par bien. Ces informations vont nous permettre dlaborer
prochainement une programmation pluriannuelle de nos investissements et un schma directeur qui
seront prsents lassemble dpartementale .
2.2. Alpes-de-Haute-Provence
Le dpartement opre un inventaire comptable, ralis de manire informatise depuis 2001 et
s'appuyant sur un logiciel de donnes cadastrales (renseign au cas par cas et ne donnant donc qu'une
version parcellaire). Quant linventaire physique, il est imparfait, les fiches dinventaire le composant
-2-
Annexe VI
tant succinctes : tous les btiments sont inscrits (50% dentre eux sont des collges), mais les terrains
nus, voiries et rseaux sont assimils des annexes et ne sont pas suivis isolment. En outre, il existe,
en parallle de cet inventaire, divers tableaux de bord et de suivi, sans coordination d'ensemble.
Le dpartement manifeste une volont doprer une valorisation conomique de son patrimoine :
vente quasi-systmatique des biens inoccups ou inutiles lexercice de ses comptences, oprations
de regroupements ralises ou en projet, rduction des cots nergtiques dans les collges (sur la
base d'un diagnostic ralis en 2010 ayant mis en exergue les possibilits dconomie oprer), etc.
Sagissant des recettes, la majorit des btiments relevant du domaine priv sont mis disposition
gratuitement, alors que certains dentre eux pourraient donner lieu au paiement dune redevance ou
tre lous, ce qui reprsente un manque gagner pour la collectivit.
2.3. Loiret
Selon le directeur gnral des services du conseil dpartemental du Loiret, dont lexemple a t cit
dans ltude de la Banque postale Le patrimoine des collectivits territoriales (juin 2015) 1, mener
une gestion active de son patrimoine ncessite, pour une collectivit, daller plus loin que la
connaissance physique et comptable de leurs biens. Il sagit maintenant den connatre la valeur de
march, afin de pouvoir mieux mesurer les oprations possibles et leur impact budgtaire.
Ainsi, le Loiret a fait expertiser en 2015 sa valeur de march lensemble de son patrimoine
immobilier hors routes par des prestataires privs et valuer sa valeur locative. Le patrimoine a t
valu, libre de toute occupation, la valeur marchande. Celui-ci comporte notamment trois chteaux,
dont Gien et Sully-sur-Loire, un aroport, un laboratoire, des collges, un centre de vacances, des forts
et des postes de gendarmeries. Le total reprsente 232 M en valeur de march contre 402 M valeur
nette comptable. Cet cart sexplique par le fait que la valeur de march, au regard dune
reconstruction identique neuf, peut tre trs diffrente de la valeur historique, en fonction
notamment de la zone gographique, urbaine ou rurale, ou de la destination des btiments.
Le dpartement a alors pris conscience que lcart se creusait entre lendettement et lactif suppos de
la collectivit. Sur une longue priode (2004-2013), les graphiques dvolution de la valeur comptable
nette (hors voirie) et de lendettement taient voisines selon une pente de croissance comparable, celle
de lencours de dette dpassant en 2013 de quelques millions deuros la valeur comptable nette. Mais
en mettant en vidence la valeur vnale estime (toujours hors voirie) en 2014, la diffrence apparat
bien plus forte : lencours de dette dpasse les 500 M et mme (en 2015) les 550 M, soit un facteur
de 2,5 par rapport la valeur vnale des immeubles du dpartement.
Loutil daide la dcision mis en place par le dpartement partir de cette estimation est, par ailleurs,
trs utile pour une meilleure gestion (acheter ou louer, cder au juste prix). Toutes ces informations
sont utiles pour les analyses de solvabilit par les cranciers. Cette logique de gestion active de
lensemble du bilan est complmentaire la gestion de dette et de trsorerie.
Le Loiret a sur cette base dploy une dmarche patrimoniale globale :
-
prsentation des lments disponibles au moment du dbat dorientation budgtaire pour guider la
stratgie patrimoniale ;
stratgie de cession ne reposant pas uniquement sur le produit escompt en une fois, mais sur la
comparaison entre sommes susceptibles dtre encaisses et option de remise en tat suivie dune
mise en location pour engendrer des recettes (ex. immeubles bien situs dans le quartier de la
gare) ;
intgration des dimensions architecturales et techniques dans les choix dinvestissement :

structures poteaux - poutres - plateaux offrant de meilleures possibilits de reconversion ; choix
de collges dessins en peigne , afin de pouvoir moduler le nombre de classe et permettre
laffectation dautres activits ;
1 Les lments relatifs au Loiret ne sont pas issus dun ROD dune CRC, mais de ltude de la Banque postale
susmentionne, et dune visite sur place de la mission auprs du directeur gnral des services.
-3-
Annexe VI
4
-
comparaison avec les valuations de France Domaine, dont la performance est juge bonne
(dlai/prcision), mme si le dpartement souhaiterait une plus grande disponibilit pour des
valuations dans lhypothse de telle ou telle opration non encore acte.
2.4. Aveyron
En ce qui concerne la connaissance physique de son patrimoine, le dpartement tient jour un
inventaire des biens qui manque encore de cohrence car clat entre plusieurs documents. Aprs
quun numro unique a t mis en place pour chaque bien, un logiciel spcifique reste laborer pour
disposer dune base patrimoniale homogne et facile actualiser. Au plan comptable, linventaire, tenu
par ordonnateur et ltat de lactif tenu par le comptable, prsentaient encore, il y a quelques annes,
certaines discordances mais les efforts produits de part et dautre ont permis dobtenir la concordance
des tats. Au plan juridique, certaines situations ponctuelles restent rgulariser. En matire de
routes, un effort de dcroisement a t conduit avec ltat de telle manire que lutilisateur dun
bien en devienne le propritaire et que les responsabilits soient clarifies.
La stratgie mise en uvre par la collectivit a t active, afin dadapter le patrimoine immobilier aux
transferts de comptences intervenus entre ltat et le dpartement. Tout en maintenant le principe de
son implantation en centre-ville, le conseil dpartemental a cherch regrouper certains sites
Rodez, comme sur le reste de son territoire. Une rationalisation des implantations a t entreprise. Les
collges, dont la localisation tait cohrente, nont pas t affects. En revanche, linfrastructure
routire a vu ses subdivisions rduites (de treize quatre), de mme que le secteur social (de quatre
deux sites Rodez et de sept quatre sur les autres sites) et administratif (regroupement sur deux
sites Rodez). Au terme de lopration de relogement des services, la configuration du patrimoine
dpartemental, notamment de limmobilier de bureau, ressort plus resserre. Cet effort dadaptation et
de modernisation a reprsent nanmoins un cot important (27 M sur la seule priode 2005-2010).
Au plan mthodologique, une approche globale a t dfinie, qui intgre les diffrents objectifs
poursuivis : objectif fonctionnel (offrir aux agents de bonnes conditions de travail et aux usagers du
service public des conditions daccueil optimales), objectif conomique (saffranchir des locations),
cologique (normes disolation, conomies dnergie) ou objectif humain (accessibilit des
handicaps). Mais cela ne prjuge pas du temps et de linvestissement encore ncessaires au respect de
certaines normes (accessibilit).
Une politique patrimoniale pour les collges et les autres btiments reste toutefois formaliser. Quant
la programmation budgtaire des activits, elle nest pas toujours bien caractrise, contrairement
ce qui existe dans le secteur routier, en investissement (oprations) comme en fonctionnement
(entretien-maintenance). Lvaluation des besoins, en amont des oprations, a donn lieu des tudes
pralables, qui ont permis de retenir loption de relogement la plus avantageuse entre la rnovation et
la construction neuve. Cependant, dans le cas du centre technique Flavin, situ dix kilomtres au nord
de Rodez, un intrt architectural a t recherch au prix dun cot qui peut apparatre lev (18 M),
eu gard la vocation du btiment. La matrise douvrage de certaines oprations immobilires
complexes, comme celle prcite, a parfois t difficile, ce qui a convaincu la collectivit dlargir le
recours des experts extrieurs.
Lorganisation administrative du dpartement a pu tre adapte, dans le sens dune
professionnalisation par mtier. La centralisation des actes de gestion du patrimoine dans une mme
direction constitue un gage dhomognit dans le traitement des procdures, rendue dautant plus
ncessaire que les comptences de la collectivit se sont accrues. La cration dbut 2011 dun service
dexploitation commun aux diffrents secteurs devrait permettre de rendre plus homognes les
conditions dintervention, et plus efficace la politique dentretien du patrimoine. Le partage des savoirfaire entre les secteurs, dj bien dvelopp, est poursuivre en direction des collges. La
connaissance des cots rend possible un arbitrage entre un fonctionnement en rgie et
lexternalisation des prestations, mais cet arbitrage reste tendre au secteur des collges. Les outils
mis en place pour mesurer et comparer les consommations nergtiques des btiments et leurs cots
pourraient bnficier au suivi des autres charges de viabilisation.
-4-
Annexe VI
2.5. Nivre
Ayant pris conscience des enjeux qui entourent la connaissance de son patrimoine, le dpartement de
la Nivre a effectu un recensement de celui-ci. Linventaire physique de ce patrimoine apparat
cependant incomplet. Par ailleurs, des insuffisances ont t pointes par la Chambre rgionale des
comptes sagissant de linventaire comptable : incompltude des lments renseigns, manque de
fiabilit concernant ltat des immobilisations, etc.
En revanche, la connaissance juridique du patrimoine est satisfaisante. Le dpartement nest pas
propritaire de tous les biens immobiliers quil utilise, tant amen louer certains locaux pour
lexercice de missions identifies. En outre, il met disposition dautres organismes des biens qui lui
appartiennent. Des documents sont alors systmatiquement tablis : tat des locations reprenant
rigoureusement la liste des 30 locaux lous par la collectivit et conventions pour les biens
immobiliers mis disposition des organismes divers.
Au-del de lexercice que constitue linventaire de son patrimoine, la Nivre sest engage dans
llaboration dune vritable stratgie immobilire. Celle-ci a t formalise par l'excutif
dpartemental en 2011 et comprend deux lignes directrices. La premire vise, dans une logique
dconomie et defficacit, regrouper sur un mme site des services dpartementaux dont les
attributions sont troitement lies : par exemple, installation de lensemble des services centraux sur
le site PITTIE, mais galement rhabilitation et oprations de rapprochement des sites mdico-sociaux.
La deuxime ligne directrice rside dans la vente ou la location du patrimoine dpartemental inutilis.
2.6. Ain
Le dpartement de lAin na pas ralis dinventaire physique de son patrimoine immobilier. La
chambre recommande au dpartement dengager une dmarche quant la ralisation de cet
inventaire, seul mme de garantir que lactif immobilis de la collectivit corresponde la ralit
physique. Le dpartement dispose tout de mme de plusieurs outils (fiches dimmobilisation, tableau
listant les biens dtenus ou utiliss, etc.) mais na pas instaur de mcanisme de liaison entre eux. La
connaissance qua le dpartement de la situation juridique de son patrimoine immobilier ainsi que sa
gestion des actes lis la proprit ou lutilisation des biens immobiliers savrent perfectibles.
La collectivit peine fiabiliser la comptabilit de prise en charge des collges dont la comptence lui a
t transfre depuis plus de vingt-cinq ans, ce qui, notamment, obre la fiabilit de son tat de lactif.
Le suivi et les cessions dlments du patrimoine immobilier paraissent quant eux retracs de faon
satisfaisante dans la comptabilit de lordonnateur. Le dpartement de lAin na pas mis en place de
dmarche stratgique relative son patrimoine immobilier en gnral et son immobilier de bureau
en particulier. Ainsi, peu dlments de programmation, de budgtisation et dexcution relatifs
limmobilier de bureau ont t instaurs par le dpartement, qui se montre nanmoins soucieux
doptimiser les conditions dexploitation de ses locaux. La fonction de gestion du patrimoine nest pas
organise en tant que telle et fait appel lintervention de plusieurs directions.
Enfin, le dpartement de lAin a conduit durant plusieurs annes un projet de construction dun htel
du dpartement destin accueillir lensemble de ses services, disperss sur plusieurs sites Bourgen-Bresse. Compte tenu notamment du cot dune telle opration, ce projet na pas abouti. Les locaux
de lancien hpital psychothrapique, site o devait tre difi cet htel du dpartement, sont peu
peu ramnags afin de loger plusieurs services. La chambre observe que lensemble de lopration a
t gr de faon empirique, sans pilotage stratgique.
2.7. Hautes-Pyrnes
En ce qui concerne la connaissance physique de son patrimoine, le dpartement tient jour un
inventaire exhaustif de ses biens mais celui-ci manquait encore de cohrence car il tait clat entre
plusieurs documents. Lordonnateur a indiqu la chambre quun un logiciel ad hoc a t mis en place
-5-
Annexe VI
en juin 2011, qui permettra de disposer dune base patrimoniale homogne et facile actualiser. Au
plan comptable, linventaire, tenu par lordonnateur, et ltat de lactif tenu par le comptable,
prsentent de grandes discordances, qui rendent le bilan actuel non fiable. Cette mise en concordance,
laquelle lordonnateur sest par ailleurs engag, doit constituer une priorit. La connaissance
juridique du patrimoine est bonne mais pour autant la gestion patrimoniale reste peu dynamique alors
quelle peut constituer un vecteur dconomies pour la collectivit. Loptimisation peut notamment
tre recherche avec ltat, en dcroisant les biens pour lesquels proprit et utilisation sont disjointes
et parfois source de complications. Elle peut galement tre recherche par un effort de regroupement
dinstallations nombreuses parfois parses. Cet effort, qui a t commenc sur la priode, mrite dtre
poursuivi. Durant la priode examine, la stratgie que la collectivit a mise en uvre pour adapter
son patrimoine aux transferts de comptences intervenus entre ltat et les dpartements, et
laugmentation subsquente de ses effectifs, a consist saisir les opportunits dacquisition ou de
restructuration qui se sont prsentes. Mais cette adaptation sest surtout faite au coup par coup, sans
que les actions engages prennent place dans le cadre dune politique patrimoniale bien formalise.
ce jour, la collectivit dplore elle-mme une certaine inadquation des btiments existants aux
besoins des services, dsormais occups pour certains jusqu saturation .
Le conseil dpartemental des Hautes-Pyrnes aurait avantage dvelopper une approche

immobilire globale en procdant un tat des lieux du patrimoine et en formalisant les objectifs
atteindre, qui sont divers (rduire les cots de location et de maintenance, rationaliser les occupations,
amliorer les conditions de travail des agents et daccueil du public, respecter les normes trs
nombreuses) afin dexploiter pleinement son potentiel de logement et de loptimiser. Une telle
approche serait facilite par une programmation plus rigoureuse. Pour les dpenses dinvestissement,
une gnralisation de la pratique des AP-CP en constituerait un outil efficace. Pour les dpenses
dentretien-maintenance, lexprience des autres dpartements montre quune partie de ces dpenses
peut galement faire lobjet dune gestion pluriannuelle.
En termes dorganisation, la gestion du patrimoine est centralise dans deux directions, la direction
des finances et la direction des btiments, ce qui assure une relative homognit. Le cloisonnement
des deux directions peut expliquer un niveau de performance assez faible dans la gestion patrimoniale,
caractrise par une insuffisante formalisation des procdures de gestion, par un manque doutils de
pilotage et de mesure des cots et des consommations, et aussi par la faiblesse du niveau darbitrage
entre rgie et externalisation (lui-mme li une mconnaissance des cots). Il semble donc quun
dcloisonnement des organisations, aujourdhui spares entre ingnierie et gestion financire,
permettrait un meilleur partage des savoir-faire et des bonnes pratiques.
En 2012, une nouvelle rpartition des missions a t mise en uvre entre la direction des btiments, la
direction des routes et des transports et la direction des finances.
3. Les intercommunalits
3.1. Communaut urbaine du Grand Toulouse et commune de Toulouse
(Haute-Garonne)
Jusqu la fusion des services de la commune et de la communaut, le Grand Toulouse ne disposait pas
en interne dune expertise pour raliser des tudes relatives ses oprations immobilires et faisait
appel des prestataires extrieurs. Avec la transformation de la communaut dagglomration en
communaut urbaine (devenue mtropole aprs la loi MAPTAM) et llargissement de ses
comptences, le nouvel tablissement public bnficie, dans le cadre de la rationalisation rsultant de
la mise en place du schma directeur immobilier de la commune, de lexpertise de la direction du
patrimoine pour raliser ces tudes. Cest ainsi que des tudes dopportunit peuvent tre conduites
pour constituer une aide la dcision des lus. La direction du patrimoine examine les besoins, puis
observe si lopportunit patrimoniale permet de les satisfaire et enfin se concentre sur laspect
financier.
La connaissance comptable du patrimoine de la communaut est perfectible. En effet, ds lentre des
biens dans le patrimoine, des erreurs dimputation comptable viennent entacher la fiabilit des
oprations. Labsence denregistrement de certaines oprations minore le montant annuel des
-6-
Annexe VI
dotations aux amortissements, gonflant artificiellement la valeur du bilan. Paralllement, la sortie des
biens du patrimoine ne parat pas correctement suivie dun point de vue comptable en raison de
labsence denregistrement doprations lies des affectations, des mises dispositions ou des mises
la rforme. Le rapprochement de linventaire comptable 2010 et de la balance des comptes a rvl
des carts significatifs. Lanalyse de linventaire des biens (de la responsabilit de lordonnateur) dune
part, de la balance des comptes et de ltat de lactif (de la responsabilit du comptable) dautre part,
montre que ces trois documents prsentent des incohrences entre eux alors quils devraient
correspondre exactement.
Lanalyse de la politique patrimoniale a rvl quelques lacunes. En effet, les tudes dopportunit
conduites en amont des oprations immobilires nisolent pas toujours les collectivits concernes par
lopration. Ainsi il est difficile pour le dcideur de connatre le cot ou le gain la charge de la
commune ou de la communaut urbaine. En second lieu, le calcul ne permet pas de dgager ni un bilan
actualis ni un taux de rendement interne du projet.
3.2. Grand Montauban (Tarn-et-Garonne)

Le Grand Montauban a structur sa fonction patrimoniale autour d'une direction ddie, la direction
des affaires juridiques, du patrimoine et des assurances (DAJPA), qui soccupe de la gestion des aspects
juridiques, administratifs et comptables des btiments communaux, traite des contrats de location, des
missions de titres et des rappels de loyers, participe au suivi de lentretien des btiments et gre les
contrats dassurance. Cette direction se double dune instance politique, la commission du patrimoine
(COPA), compose dlus communautaires, charge de valider les dcisions prises en matire
immobilire. Lobjectif de la dmarche est de donner un cadre cohrent la stratgie patrimoniale,
jusqualors disperse entre les diffrents services technique, juridique et financier.
Cette organisation a permis lactualisation de linventaire du patrimoine, avec de nettes amliorations,
par rapport aux pratiques prcdentes, soulignes par la Chambre rgionale des comptes en 2013. Des
voies de progrs sont nanmoins signaler concernant cet inventaire : en particulier, ncessit de
rapprocher les informations enregistres dans le logiciel Hlios et les tableaux Excel renseigns par le
comptable. La mise en place de la DAJPA a galement fortement contribu luniformisation de
certaines procdures de gestion. Nanmoins, force est de constater que des irrgularits demeurent,
mentionnes par la CRC dans son rapport de 2013. En dfinitive, les attributions de la nouvelle
direction restent limites, dans la mesure o elles se heurtent aux comptences qui demeurent la
main des autres services (notamment les services techniques des villes).
3.3. Grand Nancy (Meurthe-et-Moselle)

Le patrimoine immobilier de la communaut urbaine du Grand Nancy sest dvelopp avec
laccroissement continu de ses domaines dintervention (avec notamment, un immobilier de bureau de
plus de 20 000 m, dont seulement la moiti est utilise en propre, l'autre moiti rapportant, en loyer
ou en redevance, 973 000 euros annuels). Il sest constitu par lapport successif dune grande
htrognit de biens. Dans un contexte de contraction des ressources disponibles, sa gestion
constitue un enjeu croissant pour lintercommunalit, pleinement consciente des incidences
financires lies au fonctionnement et lentretien de ce patrimoine.
Cest partir de 2004 que le Grand Nancy sest dot dune stratgie patrimoniale. Cette dernire a vis,
dans un premier temps, jusquen 2008 environ, la comptitivit et lattractivit conomique, avec
quelques mesures emblmatiques, notamment la location des locaux du site Alsthom et la cration de
la ppinire dentreprises de limmeuble Mdiaparc, qui accueille des socits spcialises dans les
nouvelles technologies de linformation et de la communication.
En 2008, le Grand Nancy a souhait rorienter sa stratgie immobilire sur la base dune tude (dun
montant de 59 000 euros) et dun inventaire actualis, dont les rsultats ont t jugs de porte limite
par lintercommunalit. Deux objectifs, relativement larges, ont nanmoins t dfinis pour constituer
-7-
Annexe VI
lossature de cette stratgie : rationaliser les sites administratifs de la communaut et mettre en uvre
une meilleure valorisation du patrimoine. Ce nest qu partir de 2011 que cette nouvelle dynamique
sest concrtise. Ainsi, le premier objectif a donn lieu linstallation de plusieurs services au sein
dun mme ensemble immobilier, le btiment Chalnot. En outre, limpulsion donne sest accompagne
de la mise en place d'outils ddis (catalogue foncier et charte de gestion du patrimoine), outils jugs
encore embryonnaires et insuffisants par la Chambre rgionale des comptes en 2013.
Pour assurer un pilotage dynamique de sa politique immobilire, la communaut urbaine du Grand

Nancy est confronte une double difficult. Dune part, sa connaissance du patrimoine est imparfaite
et lacunaire : absence dinventaire physique et juridique consolid, d un classement imparfait des
biens en fonction de leur rgime juridique, public ou priv, mauvaise coordination avec linventaire
comptable, etc. Dautre part, lefficacit de la gouvernance patrimoniale est affecte par lparpillement
des moyens daction entre les services.
Afin de faire face ses difficults et moderniser sa gestion, le Grand Nancy a organis un recentrage de
ses procdures immobilires au sein dun ple Ressources et ingnierie communautaire et a engag
le dveloppement de nouveaux outils destins lui permettre de bnficier de davantage
dinformations sur son patrimoine (taux de remplissage, SHON, SUN, taux m/agent, etc.). Ces
multiples indicateurs doivent permettre dditer un tat annuel, des bilans et des indicateurs de
gestion, afin, sur cette base, de prendre des dcisions doptimisation.
4. Les communes
4.1. Toulouse (Haute-Garonne)
Le bilan de la ville de Toulouse (Haute-Garonne) faisait apparatre un montant de 1,71 Md
dimmobilisations en cours de construction (dbit du compte 23 au 31 dcembre 2009), aucune
intgration au compte dfinitif dimmobilisation nayant eu lieu depuis 2007. Nonobstant le fait que les
biens amortissables sont les immeubles productifs de revenus, et donc ne constituent pas lensemble
de ces travaux achevs, labsence dintgration de ces oprations affecte en elle-mme la fiabilit du
bilan. Pour ceux amortissables, elle minore la valeur des amortissements, et donc influe sur
lvaluation de la valeur comptable nette des biens concerns.
Lenregistrement comptable des acquisitions dimmobilisations ne soulve pas de remarque

particulire. Pour ce qui est de lenregistrement comptable des immobilisations en cours, lintgration
des travaux achevs nest pas ralise ; les frais dtudes et les frais dinsertion sont mal imputs. Ces
anomalies comptables faussent le bilan, elles ont un impact sur les amortissements des biens quelles
minorent. Le manque de fiabilit de la comptabilit pnalise donc la stratgie patrimoniale de la ville
qui se fonde sur une estimation comptable imparfaite de la valeur des biens. Par ailleurs, comme il a
t relev pour les biens de ltablissement public au point 1, labsence de concordance entre dune
part linventaire des biens de la ville, ralis par lordonnateur, dautre part ltat de lactif, ralis par
le comptable public, et enfin la balance des comptes, qui relve elle aussi du comptable, illustre
limprcision dans le recensement des biens communaux.
Concernant les moyens de la politique patrimoniale de la ville, des modifications sont en cours dans
lorganisation fonctionnelle des services. La rorganisation des services, intervenue en 2008, a conduit
distinguer les tches affrentes au patrimoine en crant la direction btiments et nergie (DBE),
devenue le prestataire de services des autres directions, et la direction du patrimoine, investie pour sa
part davantage dune mission de gestion de linventaire. Mais la fonction immobilire de la ville
ncessite, malgr cette volution, une clarification des rles et des responsabilits entre les directions
gestionnaires et la DBE. En effet, les services ddis la gestion du patrimoine des directions
affectataires font parfois double emploi avec les services de la DBE. En outre, lorganisation trs
spcialise de la DBE ncessiterait la mise en place dun guichet unique destin aux directions
gestionnaires. Cest pour ces raisons que la commune sest engage dans la restructuration de ses
services patrimoniaux, notamment en mettant en uvre un schma directeur immobilier.
Cette dmarche devrait permettre de rsorber en partie les carences actuelles des outils de contrle de
gestion qui ne donnent quune vision partielle du cot de fonctionnement des btiments. Lobjectif,
-8-
Annexe VI
terme, est de pouvoir disposer dun rfrentiel et dindicateurs communs tous les btiments. Enfin,
pour laborer sa stratgie patrimoniale, la collectivit utilise le mcanisme des autorisations de
programme et des crdits de paiement. Toutefois, lexamen des oprations individualises
dquipement montre une excution imparfaite de cette programmation avant 2008. Durant cette
priode, les crdits de paiement inscrits au budget ne donnaient pas lieu aux dpenses quivalentes. Il
a t constat des retards dans le calendrier des oprations. Une amlioration est noter compter de
2008-2009, avec une excution se rapprochant davantage des prvisions mme si certains projets font
lobjet de profondes rvisions en termes de montants budgtaires. Les services de la ville conduisent
galement des tudes dopportunit lors doprations dacquisition dimmeubles ou de restructuration
des services avec effet sur leurs localisations. La chambre a pu noter le caractre complet de ces tudes
qui intgrent les cots en investissement et en fonctionnement, ainsi que lutilisation des sites librs
et leur valorisation.
4.2. Paris
Hors norme, le domaine public de la ville de Paris correspond 69 millions de m et un effort
d'investissement consquent, valu 1,5 milliard d'euros pour la seule anne 2011 (donnes du
progiciel Ville).
La ville a dvelopp une stratgie patrimoniale en 2011, mais ne la pas inscrite dans un document ad
hoc (du type schma immobilier). Elle a rcemment tabli un programme pluriannuel dinvestissement
(PPI), qui permet dapprcier les contours de cette stratgie, ce plan nayant cependant pas t soumis
au dbat d'orientation budgtaire.
Au-del de ce plan, la prise de conscience des risques lis la gestion patrimoniale a conduit la ville de
Paris structurer lorganisation de ses services autour de ces enjeux, avec la cration d'une direction
de l'immobilier, de la logistique et des transports, et une clarification dans la rpartition des
comptences (stratgie, gestion de la proprit et affectation) entre les diffrents chelons :
municipalit, secrtariat gnral, directions et services. Cette clarification laisse nanmoins certaines
zones de chevauchement, dommageables la cohrence de la politique patrimoniale. La nouvelle
direction doit notamment coordonner son action avec la direction de lurbanisme qui conserve la
conception de la stratgie immobilire et la direction du patrimoine et de larchitecture qui est charge
de la maintenance des btiments. Sur le plan organisationnel, la ville a galement entrepris la mise en
place dun contrle interne dans le domaine immobilier.
Pralable indispensable llaboration dune stratgie patrimoniale solide, un effort dinventaire

physique et comptable a t engag (utilisation du logiciel Patrimoine), mais celui-ci ncessite dtre
acclr, compte tenu de nombreuses insuffisances releves par la Chambre rgionale des comptes en
2013 : outils insuffisamment interfacs et lacunaires (notamment, au regard du statut domanial des
biens), donnes non mises jour (en particulier, en termes de valorisation), tat d'entretien
renforcer compte tenu de la vtust de nombreux quipements, etc. Pour pallier cette dernire
difficult, des visites techniques des btiments sont systmatiquement organises depuis 2010. La
collectivit a galement pris plusieurs initiatives visant affiner et mettre en cohrence linventaire
physique, juridique et comptable : notamment, la mise en place, avant fin 2017, dun systme
dinformation permettant darticuler les informations physiques, juridiques et comptables et la
cration dun ple valorisation du patrimoine municipal .
Compte dune gestion des charges et des recettes juge peu performante, la ville de Paris a entrepris,
en 2009, de structurer son contrle de gestion, mais elle se heurte la difficult de recenser
exactement les charges et recettes de son domaine public. Quelques axes d'optimisation de la gestion
ont t identifis : regroupement des moyens, oprations de mutualisation, prise en compte de critres
de rutilisation et d'adaptation.
Enfin, il existe d'importantes marges de progrs dans la l'occupation privative du domaine public :
insuffisance de la connaissance des modalits d'occupation du parc, absence d'objectifs de
performance, etc.
-9-
Annexe VI
10
4.3. Albi (Tarn)

A Albi, huit objectifs prcis dclins en sous-objectifs ont t arrts.
Ainsi, lobjectif localiser les services municipaux en fonction des mtiers et de leurs besoins
spcifiques se dcline en un sous-objectif, celui de rapprocher les services techniques oprationnels
(btiments, voirie et rseaux divers, informatique, propret, marchs publics).
De mme, la construction sur un site technique dun immeuble de bureaux de 800 m a permis
datteindre cet objectif tout en librant des espaces de bureaux en centre-ville pour les services de
guichet assurant la proximit avec les usagers, devant tre accessibles par tous les publics du fait
notamment de la prsence et des frquences des lignes de transport en commun.
Aujourdhui, la stratgie de la commune prend en compte, dans les projets, les avantages lis la
mutualisation des moyens ville/agglomration qui offrent de nouvelles perspectives. Il lui faut
maintenant mettre au point une rflexion stratgique approfondie et raliser le schma directeur de sa
politique immobilire.
Rponse du Maire dAlbi aux observations de la CRC : Ce rapport relve que la commune d'Albi a
dclin sa stratgie immobilire partir de huit objectifs prcis dont elle donne un exemple de mise en
uvre. L'approche pragmatique et oprationnelle qui a t jusqu' ce jour privilgie a en effet permis :
-
de vendre l'immobilier improductif, inutilis ou inadapt aux besoins du service ;
d'optimiser et de rationaliser l'usage des surfaces disponibles et dont elle est propritaire ;
de relier un serveur central et par un rseau fibre optique trs haut dbit, tous les btiments de la
ville (y compris coles, quipements sportifs, culturels, sociaux ...) ;
de golocaliser tous les btiments de la commune ;
de rduire significativement le nombre de locaux lous ;
de ne plus avoir de locaux vides, de terrains improductifs ou sans intrt prospectif ;
de disposer d'un suivi analytique des dpenses de fonctionnement (y compris nergtiques) de chaque
btiment ;
d'effectuer progressivement le relev topographique de tous les btiments ;
de mutualiser (y compris avec les services de la communaut d'agglomration) l'usage d'quipements

tels que photocopieurs ou traceurs de plans.
Cette dmarche qui nous semble correspondre une stratgie approfondie devrait en effet se traduire par
la ralisation d'un schma directeur qui serait soumis l'approbation du conseil municipal.
4.4. Le Havre (Seine-Maritime)

Au Havre, lordonnateur et le comptable ont sign une convention de service comptable et financier en
2004. Dans le cadre de cette convention, les services financiers de la collectivit et le centre des
finances publiques concern effectuent rgulirement un rapprochement de leurs informations. Cest
ainsi que le rapprochement de ltat de lactif et de linventaire est systmatiquement ralis. Pour
autant, lordonnateur, sil vise le compte de gestion, nappose pas formellement son visa sur ltat de
lactif annex au dit compte. Aujourdhui, nanmoins, les ajustements qui restent oprer sont
rsiduels. Dans sa rponse, le maire du Havre prcise que le visa de lordonnateur sera dsormais
formellement appos sur l'tat de l'actif annex au compte de gestion et que la ville prpare
actuellement, avec la direction rgionale des finances publiques, une nouvelle convention de service
comptable et financier, dont l'un des axes portera sur l'amlioration de la fiabilit des comptes et des
restitutions.
Le patrimoine immobilier de la ville du Havre apparat globalement bien gr. Ses modes de gestion se
sont moderniss, avec en particulier la conception en interne dun progiciel performant bien que non
finalis, qui devrait agrger terme la totalit des bases de donnes renseignes par les services.
- 10 -
Annexe VI
11
La collectivit dispose ainsi dun niveau de connaissance des caractristiques physiques, juridiques et
comptables de son patrimoine quelle amliore en permanence. Elle travaille la mise jour des
informations relatives aux mises disposition afin dviter des situations temporaires doccupation de
locaux sans titre. En matire de facturation des loyers et de rcupration des charges, il nexiste aucune
grille tarifaire commune et certains cots ne sont pas supports par les locataires mais sont
directement financs par la collectivit. La chambre recommande donc la ville de faire figurer ces
cots dans les conventions de mise disposition et dlaborer une grille de tarification, ainsi que des
forfaits de rcupration de charges locatives, communs lensemble des services signataires de
conventions.
Les principaux objectifs stratgiques que la ville sest fixs sont la rduction du nombre de biens, la
concentration des efforts sur la maintenance et la mise en conformit des biens existants,
loptimisation des locaux disponibles et la prise en compte de limpratif nergtique. ce titre, le suivi
des problmatiques de scurit et daccessibilit apparat satisfaisant. Si tous les bureaux ne sont pas
actuellement accessibles aux personnes handicapes, la ville indique sa volont de traiter chaque
nouveau besoin en rpondant aux normes AFNOR.
La ville dploie galement deux projets denvergure afin de garantir une meilleure adquation de son
patrimoine immobilier aux besoins du public et des services : le ramnagement global des locaux de
lhtel de ville et lamnagement dun ple technique mutualis sur le site des Moteaux. Ces dmarches
nont, pour le moment, pas t formalises dans un projet patrimonial de type schma directeur.
La collectivit procde par ailleurs des cessions de patrimoine, notamment des groupes scolaires et
blocs de logements, au terme dune procdure formalise. Linformation communique lassemble
dlibrante et au public en matire patrimoniale apparat satisfaisante, lexception des concours
attribus par la commune sous forme de prestations en nature qui, contrairement ce que prvoit la
rglementation, ne figurent pas en annexe au compte administratif.
Les actes juridiques relatifs la gestion du patrimoine font l'objet d'une validation systmatique
par la direction des services juridique et marchs. La ville semploie galement lutter contre la
vacance dont elle estime le cot, en termes de perte de recettes, plus de 5 millions deuros par an,
compte non tenu de la perte de dgrvements fiscaux lis linoccupation. Au final, elle estime
environ 20 % de son budget de fonctionnement les cots relatifs la gestion de son patrimoine
immobilier, alors que les recettes nen reprsentent que 2 %. Elle cherche donc affiner son contrle
de gestion dans ce domaine, notamment ses tableaux de bord.
Environnement du logiciel Rubis (Havre)
Le graphique ci-dessous donne voir ce que sera larchitecture dfinitive des applications
informatiques utilises par la collectivit pour la gestion de son patrimoine lorsque toutes les
interfaces seront oprationnelles.
- 11 -
12
Annexe VI
Source : extrait ROD CRC Haute-Normandie
4.5. Besanon (Doubs)

Dans son ensemble, la stratgie patrimoniale de Besanon se structure autour de trois principes : la
pleine proprit prfre la location, juge onreuse ; une grande autonomie de dcision laisse aux
maires, par souci de ne pas encombrer l'excutif communautaire ; et, sans doute pour prserver une
certaine souplesse (ce qui, en dfinitive, est dommageable la conduite dune stratgie cohrente sur
le long terme), l'absence de formalisation d'objectifs de gestion (approche segmente plutt quun
schma directeur pour lensemble du parc immobilier, pas d'indicateurs de mesure, etc.)
Compte tenu de la taille de la collectivit, celle-ci dispose dun parc de bureaux relativement
consquent : 17 btiments (34 000 m), dont 10 en pleine proprit. La gestion de ce parc immobilier
nest pas entirement assure par un service ddi mais partage entre les diffrents services. Un
logiciel commun, MAXIMO, ayant des fonctionnalits lies l'inventaire, mais galement la
maintenance, lentretien et au suivi quotidien permet dassurer la coordination de cette gestion avec
une centralisation par la direction "architecture et btiments". Des carences sont nanmoins relever
concernant ce logiciel, notamment en termes darticulation avec lapplication budgtaire et comptable.
Grce cette organisation, la commune bnficie dune assez bonne connaissance des cots de
limmobilier de bureau, ce qui pourrait permettre de rationaliser les dcisions en la matire. La gestion
immobilire de la commune est nanmoins confronte plusieurs difficults. Tout dabord, elle reste
effectue par domaine d'activit. Ne s'inscrivant pas dans une politique d'ensemble, les
redploiements, raffectations et mutualisations possibles restent donc limits. Surtout, la faible
connaissance du rgime juridique des locaux de bureaux (qui nest pas toujours identifi) constitue un
- 12 -
Annexe VI
13
obstacle majeur toute gestion patrimoniale dynamique. En effet, le rgime de la domanialit

conditionne les termes juridiques de loccupation, de la gestion et de la disposition des biens. Les
incertitudes dans ce domaine bloquent donc toute initiative de cession, raffectation, mutualisation ou
regroupement de services.
Nanmoins, la ralisation dun schma directeur du patrimoine en 2010 et lexploitation par la
commune de Besanon de son systme dinformation permettent de disposer de cots de revient des
quipements municipaux. Cela permet daboutir une bibliothque des cots de revient par mtre
carr dun quipement municipal et de disposer de nombreux indicateurs ainsi que restituer tous les
cots pour un bien particulier.
4.6. Saint-Jean-Croix-de-Vie (Vende)

Aux termes de linstruction M14, la responsabilit du suivi des immobilisations incombe de manire
conjointe lordonnateur, qui tient linventaire, et au comptable, qui tient ltat de lactif. Ces deux tats
ont des finalits diffrentes mais doivent correspondre.
Cette correspondance repose largement sur la qualit des changes dinformations entre lordonnateur
et le comptable public. Or, le rapprochement, pour le budget principal, entre ltat de lactif tabli au 31
dcembre 2008 et la balance de sortie du compte de gestion 2008, a rvl de nombreux carts sur les
comptes 20, 21 et 23. En revanche, la transmission des tats de lactif des deux budgets annexes
assainissement et port de plaisance a permis de constater quils taient conformes au bilan. De plus, la
liste des immobilisations, pour le budget principal, tenue par lordonnateur diverge totalement des
deux autres tats (tat de lactif et balance du compte de gestion). Cette liste, transmise par la
commune, ne reflte donc pas du tout son patrimoine puisquaucun terrain, aucune construction et
aucun rseau ny apparat.
De mme, ltat des ventes et acquisitions de terrains tenu par le service de lurbanisme de la
commune, sarrte lanne 2004 alors mme que ltat des entres et sorties dimmobilisations
annex au compte administratif 2009 recense des achats et ventes de terrains au cours de lanne.
Enfin, la gestion du patrimoine communal relve de la comptence de plusieurs services (services

techniques, de lurbanisme et des finances) ce qui nuit un pilotage efficient. Les procdures de suivi
mises en uvre par la commune ne sont donc pas satisfaisantes et ne rendent pas compte de la ralit
de son patrimoine. Consciente de ces lacunes, cette dernire a entam en 2010 un chantier de remise
en concordance de son inventaire avec ltat de lactif. La premire tape a port sur le recensement
des vhicules et la mise jour des rformes et destructions des biens. De mme, un agent a t recrut
au mois davril 2012 afin de cooprer avec le comptable public et mettre en place une vritable gestion
du patrimoine communal. Enfin, une convention de partenariat avec les services de la trsorerie est
actuellement en cours de finalisation afin de faciliter les rapprochements entre les services.
4.7. Meyzieu (Rhne)

La commune bnficie dun inventaire de ses biens, mais celui-ci apparat incomplet et largement
perfectible (recensement sommaire des surfaces). Face ces insuffisances, elle a engag, en 2009, des
diagnostics patrimoniaux lui permettant de mieux connatre ses locaux, leur statut, leur date
d'acquisition et leur tat : 11 tableaux complets au moment de l'enqute de la Chambre rgionale des
comptes en 2013.
Au-del de cette dmarche dinventaire, Meyzieu a dvelopp un plan d'entretien de son patrimoine,
dans un souci de prservation de celui-ci. Paradoxalement, llaboration de ce plan sinscrit dans un
contexte de rduction des dpenses en matire dentretien du patrimoine immobilier entre 2006 et
2011, faisant craindre la Chambre rgionale des comptes une dgradation du patrimoine. La
commune explique cette baisse par un transfert de la comptence dclairage public un syndicat
dpartemental.
- 13 -
14
Annexe VI
En 2013, la Chambre rgionale des comptes a notamment relev la faible rentabilit du domaine public
occup par des organismes publics ou privs. Ainsi, la commune n'a pas toujours exig de redevances
et, lorsque c'est le cas, les tarifs apparaissent peu levs.
4.8. Montreuil-sous-Bois (Seine-Saint-Denis)

En 2013, la Chambre rgionale des comptes a salu une meilleure connaissance par la commune de son
patrimoine. Cette dernire ralise, depuis 2003, un inventaire distinguant clairement les biens publics
et privs, et prcisant notamment lusage quil en est fait. Ce recensement physique saccompagne dun
inventaire comptable satisfaisant, conforme aux rgles en vigueur, avec une bonne articulation entre
l'ordonnateur et le comptable. En revanche, des marges damlioration sont noter sagissant de la
connaissance juridique du patrimoine : procdures d'acquisitions et de cessions non formalises dans
un guide et prsentant des irrgularits.
Les amliorations qui ont pu tre soulignes concernant linventaire patrimonial, constituent un
pralable indispensable llaboration dune stratgie immobilire, qui, ce stade, demeure
insuffisamment structure.
Enfin, la commune devrait mieux valoriser les revenus quelle tire de son parc locatif, du domaine priv
comme public, ds lors quelle loue, par exemple, ses 150 logements du domaine priv un tarif moyen
de 243 euros, les plus bas tant de 40 euros pour des appartements de type F3 (chiffres 2011).
4.9. Mazamet (Tarn)

La commune de Mazamet ralise un inventaire physique de son patrimoine immobilier depuis 1977,
sous forme de fiches. Rgulirement mises jour, celles-ci oprent un classement des btiments par
catgorie, avec pour chacun d'eux des informations prcises salues par la Chambre rgionale des
comptes en 2013. La commune produit galement des documents relatifs au statut juridique des biens
patrimoniaux (tableau des biens lous par des organismes et faisant lobjet de conventions.). Sur le
plan comptable en revanche, des diffrences substantielles sont noter entre l'inventaire et l'tat de
l'actif. Ces discordances qui ont eu tendance saccrotre sur la priode rcente, ncessitent un
rapprochement des services financiers de la ville avec le comptable public pour aplanir les diffrences
de traitement comptable.
Depuis 2008, Mazamet a engag une politique active concernant le patrimoine bti. Dans ce cadre, elle
a constitu des groupes de travail, composs dlus de toutes tendances chargs de rflchir
lutilisation du patrimoine et aux moyens den optimiser lusage. Ces travaux ont donn lieu des
visites systmatiques des btiments. Ils ont dbouch sur plusieurs dcisions structurantes : mise aux
normes des btiments en termes d'accessibilit, rationalisation du fonctionnement des locaux,
rflexion visant une gestion active, passant par la vente dune partie du patrimoine priv et des
oprations de relocalisation, poursuite et renforcement du suivi analytique du cot de l'immobilier de
bureaux (ce suivi existe depuis 1981), afin davoir une connaissance des cots complets, etc.
4.10. Montauban (Tarn-et-Garonne)

La commune de Montauban a, trs tt, saisi la ncessit de mieux connatre le patrimoine dont elle
dispose. Elle ralise un inventaire physique depuis 2006 partir du logiciel CRIL. Cette dmarche est
nanmoins trs imparfaite : faiblesse des informations renseignes et incohrence avec l'tat de l'actif.
En outre, la connaissance juridique du patrimoine communal apparat lacunaire (utilisation non
systmatique de numros d'inventaire).
- 14 -
Annexe VI
15
Cest nanmoins sur cette base quune stratgie immobilire a t esquisse par la commune. Cette
dernire ne sest pas pourvue de schma directeur, ni dinstance spcifique, pour btir et suivre cette
stratgie et a prfr en dfinir les orientations dans son plan pluriannuel dinvestissements (PPI).
Quatre axes de travail structurent la dmarche : la valorisation du patrimoine vtuste, le plus souvent
en le vendant, la centralisation des activits destines au public, afin de rationaliser le patrimoine et
amliorer la qualit de service (meilleure lisibilit pour les usagers), une amlioration de la
performance nergtique des btiments (cet objectif a cependant t jug embryonnaire par la
Chambre rgionale des comptes dans son rapport 2013), et une politique volontariste en matire
d'accessibilit des locaux aux personnes handicapes.
Cette stratgie, ambitieuse dans ses objectifs, doit dsormais se donner les moyens de sa russite.
Outre les lacunes de linventaire de lexistant prcdemment releves, la commune ptit de labsence
de relle fonction immobilire identifie au sein de ses services. Rcemment, ont t cres une
direction ddie par regroupement de services prexistants (direction des affaires juridiques, du
patrimoine et des assurances) et une commission du patrimoine au sein de lexcutif communal. Ces
avances ne remdient que partiellement l'atomisation de la gestion immobilire, chaque service
sectoriel de la commune gardant la main sur les enjeux patrimoniaux relatifs son secteur.
La gestion de l'immobilier de bureau est symptomatique de ces difficults : pas de politique prtablie
en la matire, gestion au coup par coup, au gr des besoins des personnels, aucune association des
usagers, pas de suivi budgtaire et comptable, etc. Une initiative peut nanmoins tre valorise : une
rflexion globale des besoins et des amnagements oprer pour dvelopper la gestion du passeport
numrique, confie la commune en 2010, avec un projet doptimisation des surfaces et un
redploiement des bureaux connexes. Une telle dmarche pourrait tre tendue dautres services.
4.11. Chteauroux (Indre)

La commune de Chteauroux bnficie d'un inventaire actualis du patrimoine bti (bureaux,
btiments recevant du public) sous format lectronique. Celui-ci apparat relativement complet :
dnomination, localisation du bien, destination, surface utile et informations trs prcises sur la
consommation nergtique (au-del de ce qu'exige la rglementation) grce un systme
d'information spcifique. Cela permet la ville davoir une vision globale des cots nergtiques par
btiment, ainsi que de leurs missions de gaz effet de serre. Ces lments permettent un suivi par la
ville, avec un systme dalerte en cas de drive constate de la consommation dnergie.
La commune dispose, depuis 2004, dun plan pluriannuel dinvestissement (PPI), renouvel depuis, et
comprenant un volet "isolation" consquent, qui n'a pas, paradoxalement, empch la progression de
la facture nergtique. En effet, malgr une baisse de consommation manifeste, laugmentation du prix
de lnergie na pas permis denrayer la hausse des dpenses dans ce domaine entre 2004 et 2010 (2,1
millions deuros en 2010, contre 2,4 millions deuros en 2010).
4.12. Bagnolet (Seine-Saint-Denis)

La commune de Bagnolet possde un patrimoine consquent mais relativement rcent, constitu
durant la seconde moiti du XXme sicle, en fonction des urgences, lies notamment la croissance
dmographique, et des opportunits foncires, avec une priorit donne aux quipements publics
(sociaux, culturels, sportifs et culturels), plutt qu'aux locaux administratifs.
Jusqu' rcemment, la collectivit ne stait pas dote dun vritable inventaire patrimonial. Quelques
initiatives incompltes et imprcises, notamment un recensement des proprits municipales avec des
tableaux thmatiques, et un recensement destin au suivi des assurances sont nanmoins
mentionner, mais ces initiatives traduisent un traitement parcellaire et au cas par cas de la question
patrimoniale. Ces actions ont t menes sans centralisation par une entit ddie, et donc laisses la
main des services techniques. Par ailleurs, ces recensements physiques ne concordent
quimparfaitement avec les tats de lactif comptable des immobilisations (raliss en 2004 et 2006).
- 15 -
16
Annexe VI
Ce nest que depuis quelques annes, que la collectivit a mis la volont de se doter dune stratgie
patrimoniale densemble sous l'impulsion des projets immobiliers denvergure financs par l'agence
nationale pour la rnovation urbaine (ANRU) et dans le cadre des zones damnagement concertes
(ZAC). Cette prise de conscience sest notamment traduite par la mise en place doutils spcifiques, et
notamment une base de donnes exhaustive par quartier, accessible et actualisable, recensant les
proprits communales et comprenant de nombreuses informations (quartier, adresse, rfrence
parcellaire, nature du bien ou de la zone, projet concern, surface brute, surface hors uvre nette au
regard du coefficient doccupation des sols, type de btiment construit, etc.). Ce fichier doit permettre
de constituer un systme dinformation gographique et permettra de consolider les recensements
existants.
4.13. Pamiers (Arige)

La commune de Pamiers possde, par rapport sa taille, dun patrimoine hors bureaux relativement
consquent (94 immeubles pour une surface de prs de 95 000 m). Elle manifeste par ailleurs un
certain volontarisme en termes d'acquisitions et de cessions.
Ce dynamisme justifie que la collectivit tienne jour un inventaire rigoureux et construise une
stratgie patrimoniale, permettant dinscrire les oprations menes dans le cadre dobjectifs de moyen
et long terme, selon une double logique defficacit et defficience. Or, en 2014, lors de lenqute de la
Chambre rgionale des comptes, aucun inventaire densemble navait t bti, et aucun document
structurant (du type schma directeur) navait t labor.
Concernant limmobilier usage de bureaux, une politique audacieuse a t mene, afin den optimiser
lusage et rduire les cots. Celui-ci reprsente 1 173 m pour 109 agents (soit un ratio de 10,76 m en
moyenne par poste de travail, avec trs peu de disparits entre agents), rpartis sur 16 sites,
concentrs, pour l'essentiel, sur trois ples (69 % des agents l'htel de ville). Cette concentration a
t juge favorable l'efficacit du service public par la Chambre rgionale des comptes en 2014.
4.14. Audincourt (Doubs)

La commune dAudincourt compte un patrimoine immobilier bti de 90 000 m (86 sites) estim en
2010, selon lexpertise de la commune 90 millions deuros (42,9 millions deuros si lon se rfre
ltat de lactif).
La collectivit a une connaissance assez prcise de ce patrimoine, depuis 2008, anne o elle a souhait
tenir un inventaire physique, distinct de ltat de lactif. Pour tenir cet inventaire, elle sappuie sur une
expertise externe dun cot annuel de 1 743 euros. Le recensement comprend les caractristiques
physiques et techniques de chaque bien, sa valeur actualise, ses surfaces et son tat de vtust. En
revanche, ny figurent pas dlments relatifs aux frais de fonctionnement (fluides, entretien, etc.).
Sajoutent cet inventaire, un rapport de vrification annuel des tablissements recevant du public
(ERP) (aspects scuritaires) et des diagnostics transversaux complmentaires sur certains types de
patrimoine ou certains thmes (chaufferies, accessibilit des ERP, htel de ville).
Une part importante du patrimoine (13%) est mise disposition d'associations. On compte galement
19 logements usage d'habitation, dont 3 pour des professeurs des coles, et plusieurs destins des
personnes ges ou en grande difficult (hbergement d'urgence).
La commune a dvelopp une stratgie immobilire, qui comprend tout dabord une politique
d'acquisitions et de cessions, structure autour de deux objectifs : dune part, lamnagement du
centre-ville et dautre part, la rhabilitation des berges du Doubs. Sy ajoute une politique spcifique
concernant l'immobilier de bureaux : avec un objectif visant amliorer la qualit de service et
l'accueil du public, par un effort de rationalisation (centralisation des services, optimisation de
lutilisation des locaux, etc.).
- 16 -
Annexe VI
17
4.15. Nantes (Loire-Atlantique)

Linventaire physique ptit de certaines lacunes et fournit des valeurs discordantes par rapport l'actif
comptable. Lvaluation comptable souffre elle-mme danomalies releves en 2014 par la Chambre
rgionale des comptes, qui affectent le bilan de la collectivit et la fiabilit des comptes et de son
budget. Cette situation tient notamment, mais pas seulement, labsence de coordination entre les
deux inventaires, et doutil informatique performant permettant dassurer cette coordination.
Ces manques tiennent, selon la CRC, lorganisation de la collectivit : la problmatique patrimoniale
est dissmine entre la direction des finances, la direction du bti, la direction de l'immobilier, la
direction juridique, la direction du contrle interne et enfin, les diffrentes directions oprationnelles,
d'o un cloisonnement de la gestion, mais galement des apprciations sur des critres diffrents de la
valeur vnale et des normes appliquer sur le plan nergtique notamment.
Dans le cadre de sa dmarche de performance, la commune a dfini une stratgie concernant

l'immobilier de bureaux, avec la mise en place d'un schma directeur des locaux administratifs,
conjointement avec Nantes mtropole. Des objectifs pour trois ans ont t fixs en matire de
reconversion, de modification et de dveloppement de certains bureaux. En outre, un ratio de 18 m
par agent a t fix.
La commune accorde un grand intrt la prservation de son patrimoine bti. Ainsi, de nombreux
contrles de conformit aux normes des btiments sont mens par les services de la direction du bti.
Les locaux de la collectivit sont dailleurs certifis sur les trois normes de qualit, de scurit et
d'environnement. Nanmoins, des marges de progrs importantes demeurent en matire
d'accessibilit. De la mme manire, depuis 2009, des contrles renforcs de la vtust et de
l'adaptabilit aux usages ont t mens, ceux-ci ayant permis une maitrise de la consommation
nergtique et des conomies importantes. La collectivit est en mesure doprer un chiffrage
rigoureux de la consommation en fluides des 1 500 btiments de la ville. Globalement, la
consommation de chauffage est en hausse, en raison de lapplication de mesures anti-lgionnelle, qui
expliquent galement la hausse de la consommation deau. La consommation dlectricit a, quant
elle, baiss. La recherche de nouvelles conomies a t engage dans le cadre des orientations du
Plan Climat dfini lchelle de Nantes mtropole.
La ville met disposition ou en location un certain nombre de locaux des associations et autres
organismes dans des conditions juges satisfaisantes par la Chambre rgionale des comptes en 2014
(laboration systmatique de conventions crites prcisant l'usage mais aussi les modalits d'entretien
et d'assurance des biens), engendrant des revenus modestes, qui pourraient sans doute tre optimiss.
Sil nexiste pas de schma directeur dans le domaine immobilier, le plan pluri-annuel
dinvestissements (PPI) fixe un certain nombre dorientations. En particulier, un plan annuel de
cession lui est associ, permettant la direction de limmobilier de conduire les oprations ncessaires
en la matire. La Chambre rgionale des comptes a cependant relev en 2014 que de nombreux
terrains, inutiliss par la collectivit depuis de nombreuses annes, pourraient tre cds, alors
quaucune rflexion nest mene leur sujet.
4.16. La commune dAngers (Maine-et-Loire)

La ville possdera un inventaire de son patrimoine bti et non bti grce deux logiciels qui
permettront, lorsquils seront implants, la connaissance et le suivi de son patrimoine bti. Ces
logiciels en cours dinstallation ncessitent un travail important denregistrement des donnes,
notamment pour les plans des btiments.
La ville dpense 639 698 pour une location de surface loue de 8 904,77 m, mais ne refacture que
76 812 par an (loyers et charges). Ces refacturations ne concernent que le centre communal daction
sociale (CCAS) pour 55 308 et le bureau de police Roseraie pour 20 218 , mais pas les associations
qui, pourtant, bnficient de locaux dans les mmes btiments. La ville doit sinterroger sur cette
pratique peu lisible, mal formalise dans les conventions, et sur lavantage en nature accord 19
- 17 -
Annexe VI
18
associations reprsentant une dpense allant au-del de la simple mise disposition de locaux
municipaux.
En ce qui concerne la gestion de ses locaux, la ville les attribue par convention des tiers ; le suivi est
ralis par le logiciel VISUAL SOFT. Elle a transmis la liste des 381 conventions signes depuis 2006 et
toujours en cours au 1er septembre 2011, concernant essentiellement huit types dentits dont 216
associations. 124 818,5 m de locaux municipaux sont utiliss par des tiers dont 34 866 m2 par des
associations. Le montant des loyers peru est de 795 k dont 500 k pour ltablissement public de
coopration culturelle (EPCC) le Quai. Beaucoup dassociations ne paient pas de redevance la ville ;
reprsentant prs de 57 % des entits, elles ne paient que 1,56 % des loyers. Ce pourcentage est
toutefois modrer par le poids important de la redevance paye par lEPCC.
La ville a pu produire une tude sur la surface attribue chaque agent. Les plans damnagement des
bureaux types pour la direction des btiments confirment lattribution de 13 m pour un bureau
accueillant une personne, 19,50 m pour deux personnes, et 26 m pour trois personnes, sans autre
prcision pour les bureaux des autres directions. Le directeur des btiments a prcis que la ville se
positionnait autour de 11 m la mairie, mais avait un objectif de 13 m.
Sagissant de la connaissance comptable du patrimoine, aucun rapprochement entre linventaire

physique et ltat de lactif brut immobilis nest ralis ce jour, conjointement par lordonnateur et le
comptable. La commune a intgr progressivement les immobilisations qui devaient ltre (piscine
Jean Bouin, muse des beaux-arts et thtre le Quai). Cependant, ce travail sest dgrad sur la priode
2006-2010, la commune ayant annonc des rgularisations de transfert pour 26,2 M enregistres
avant le 31 dcembre 2011. Par ailleurs, cet effort reste trs loign du solde du compte 23 au 31
dcembre 2010, qui stablit 465,8 M.
4.17. Maizires-ls-Metz (Moselle)

La commune de Maizires-Ls-Metz a ralis un inventaire physique relativement exhaustif de son
patrimoine, avec un recensement de toutes les catgories de biens. Cet inventaire prsente cependant
de nombreuses lacunes : une absence de mise jour rgulire, quelques inexactitudes et irrgularits
(des immobilisations mal libelles, ou difficilement identifiables au regard des informations recenses
dans le cadre de l'inventaire, comme cest le cas pour les biens lous) et des incohrences entre
recensement physique et tat de l'actif comptable.
Surtout, cet inventaire ne semble pas, au moment du contrle effectu par la Chambre rgionale des
comptes en 2013, avoir eu un effet levier en termes de stratgie patrimoniale. Aucune rflexion na vu
le jour dans ce domaine : loccupation du patrimoine immobilier et la location des btiments sont le
fruit de lhistoire, sans rpondre une logique de valorisation et doptimisation.
4.18. Arcachon (Gironde)

La commune dArcachon sest dote doutils pour matriser lvolution de ses charges notamment dans
le domaine nergtique. Ainsi, elle a :
-
renouvel le march dexploitation du chauffage de lensemble des btiments de la commune

comprenant des clauses de performance nergtique et prvoyant le remplacement de matriels
avec une valorisation dans le cadre du dispositif des certificats dconomies dnergie (CEE) ;
mis en place dun fonds travaux damlioration au titre du dveloppement durable destin
financer des travaux damlioration sur les quipements existants ;
- dcid de sinscrire dans un groupement de commandes pour la ralisation de diagnostics de

performance nergtique de manire en rduire la charge financire.
- 18 -
ANNEXE VII
Liste des personnes rencontres
SOMMAIRE
1.
CABINET MINISTERIELS................................................................................................................... 1
2.
ADMINISTRATIONS CENTRALES DE LTAT ............................................................................. 1
3.
SERVICES DECONCENTRES DE LTAT ........................................................................................ 1
4.
INSTITUT NATIONAL DE LA STATISTIQUE ET DES ETUDES ECONOMIQUES

(INSEE) ................................................................................................................................................... 1
5.
COMMISSARIAT GENERAL AUX INVESTISSEMENTS............................................................... 2
6.
AGENCE DU PATRIMOINE IMMATERIEL DE LTAT (APIE) ................................................ 2
7.
CAISSE DES DEPOTS ET CONSIGNATIONS (CDC) ..................................................................... 2
8.
ASSOCIATIONS DE COLLECTIVITES TERRITORIALES ET DETABLISSEMENTS

PUBLICS DE COOPERATION INTERCOMMUNALE.................................................................... 2
9.
COLLECTIVITES TERRITORIALES ET ETABLISSEMENTS PUBLICS DE

COOPERATION INTERCOMMUNALE ............................................................................................ 3
10. INSTITUT
NATIONAL
SPECIALISE
DETUDES
TERRITORIALES
DE
MONTPELLIER (INSET) .................................................................................................................... 3
11. LA BANQUE POSTALE ....................................................................................................................... 3
12. CABINET DE CONSEIL........................................................................................................................ 4
13. PERSONNALITES QUALIFIEES ........................................................................................................ 4
Annexe VII
1. Cabinet ministriels
Cabinet du ministre des finances et des comptes publics
M. Julien Robineau, conseiller finances locales.

Cabinet du secrtaire dtat charg du budget
M. Arnaud Lunel, conseiller politique immobilire et jeux.

Cabinet de la ministre de la dcentralisation et de la fonction publique
M. Jean-Yves Raude, directeur du cabinet ;
M. Jonathan Morice, conseiller collectivits territoriales.
2. Administrations centrales de ltat
Direction du budget
M. Pierre Lano, chef du bureau collectivits locales.

Direction gnrale des finances publiques (DGFiP)
Sous-direction de la gestion comptable et financire des collectivits locales
M. Philippe Gac, chef du bureau CL-1B ;
M. Philippe Zapletal, adjoint au chef du bureau CL-2A ;
M. Eric Philippe, bureau CL-2A.

France Domaine
M. Nicolas Prudhomme, sous-directeur de la stratgie immobilire de ltat ;
M. Laurent Algret, chef du bureau budget et inventaire immobilier FD-1B.

Direction gnrale des collectivits locales (DGCL)
Mme Franoise Taheri, sous-directrice des finances locales et de laction
conomique ;
M. Thierry Johnson, adjoint la cheffe du bureau FL-3.
3. Services dconcentrs de ltat
DRFiP du Centre et du dpartement du Loiret
M. Philippe Dufresnoy, directeur rgional des finances publiques ;
M. Jean-Marc Verdier, directeur du ple gestion publique.

Prfecture du Loiret
M. Nacer Meddah, prfet de la rgion Centre-Val de Loire, prfet du Loiret ;
M. Pascal Marcot, directeur des collectivits territoriales ;
M. Flavio Bonetti, directeur de cabinet du prfet.
4. Institut national de la statistique et des tudes conomiques (INSEE)
Mme Margot Perben, division synthse des biens et des services ;

M. Sylvain Humbertclaude, division synthse gnrale des comptes, responsable du
compte de patrimoine ;
-1-
Annexe VII
Mme milie Rodriguez, division synthse gnrale des comptes, cheffe de la section
compte des administrations publiques.
5. Commissariat gnral aux investissements
Mme Sylviane Gastaldo, directrice de programme valuation des investissements ;

M. douard Bloch-Escoffier, directeur des finances et de la stratgie.
6. Agence du patrimoine immatriel de ltat (APIE)
Mme Danile Bourlange, directrice gnrale ;

Mme Armelle Daumas, directrice gnrale adjointe.
7. Caisse des dpts et consignations (CDC)
M. Marc Abadie, directeur du rseau et des territoires ;

Mme Elisa Vall, directrice du dpartement appui aux territoires ;
Mme Gwenola Martin, responsable du service ingnierie et expertises territoriales.
8. Associations de collectivits territoriales et dtablissements publics

de coopration intercommunale
Association des rgions de France (ARF)
M. Jrme Larue, conseiller responsable du ple finances et droit des

associations ;
M. Frdric on, conseiller juridique et fonction publique.

Assemble des dpartements de France (ADF)
M. Pierre Monzani, directeur gnral ;
Mme Anne Bouillot, conseillre finances ;
M. Jrme Briend, conseiller affaires juridiques ;
M. Augustin Rossi, conseiller politiques dinsertion, du logement, de la ville, de la

mobilit et des politiques europennes ;
M. Thomas Lecomte, conseiller finances ;
M. Guillaume Clerget, conseiller finances.

Assemble des communauts de France (ADCF)
M. Nicolas Portier, dlgu gnral ;
Mme Claire Delpech, responsable finances et fiscalit, habitat et logement.

Association des maires de France (AMF)
M. Philippe Laurent, secrtaire gnral et maire de Sceaux ;
Mme Nathalie Brodin, responsable du dpartement finances et fiscalit locale ;
M. Assane Fall, dpartement finances et fiscalit locale.

Association des petites villes de France
M. Antoine Hom, secrtaire gnral et maire de Wittenheim ;
M. Erwann Calvez, charg de mission.

-2-
Annexe VII
France urbaine
M. Olivier Landel, dlgu gnral ;
M. Franck Claeys, directeur conomie et finances territoriales ;
Mme lose Foucault, charge de mission.

Association Finances Gestion valuation des collectivits territoriales (AFIGESE)
Mme Leslie Magnan, secrtaire gnrale.
9. Collectivits territoriales et tablissements publics de coopration

intercommunale
Mairie de Bastia
M. Didier Medori, directeur des finances de la commune de Bastia et membre de

lAFIGESE.
Mairie de Bourg-en-Bresse
M. Jean-Franois Debat, maire de Bourg-en-Bresse et vice-prsident de Bourg-enBresse agglomration.

Mairie dOrlans et communaut d'agglomration Orlans Val-de-Loire
M. Alexis Choutet, directeur gnral adjoint ressources et fonctions supports ;
M. Gilles Barberon, directeur de limmobilier et de la logistique.

Mairie de Toulouse
M. Jean-Luc Moudenc, maire de Toulouse et prsident de Toulouse Mtropole.

Mairie de Versailles
M. Franois de Mazires, maire de Versailles et prsident de la communaut

d'agglomration Versailles Grand Parc ;
M. Olivier Berthelot, directeur gnral des services ;
M. Serge Claudel, directeur gnral des services techniques.

Dpartement du Loiret
M. Jean-Charles Manrique, directeur gnral des services ;
M. Roberto Fuentes, directeur gnral des services adjoint, directeur du

patrimoine dpartemental.
Rgion Centre-Val de Loire
M. Benot Rochas, directeur gnral gestion publique et finances ;
M. Emmanuel Porcher, directeur gnral, ducation, culture et sports.
10. Institut national spcialis dtudes territoriales de Montpellier

(INSET)
M. Jean-Paul Vogel, directeur de lINSET de Montpellier ;

M. Grard Moreno, responsable du ple architecture, btiments, logistique et nergie
lINSET de Montpellier
11. La Banque postale
M. Thomas Rougier, directeur des tudes ;

Mme Julie Marcoff, responsable dtudes financires ;
-3-
Annexe VII
M. Philippe Baeteman, responsable dtudes financires.
12. Cabinet de conseil
M. Franck Valletoux, directeur gnral du cabinet Stratgies locales.
13. Personnalits qualifies
M. Alain Guengant, directeur de recherche au CNRS, universit de Rennes 1 ;

M. Jrme Fournel, inspecteur gnral des finances ;
Mme Danile Lajoumard, inspectrice gnrale des finances.
-4-
PICE JOINTE
Support de prsentation de la mission
MINISTRE DE LAMNAGEMENT DU
TERRITOIRE, DE LA RURALIT ET DES
COLLECTIVITS TERRITORIALES
Inspection gnrale des finances Inspection gnrale de ladministration

MINISTRE DES FINANCES

ET DES COMPTES PUBLICS
Fonds de compensation de la TVA (FCTVA)

Achats des collectivits territoriales
Budgets annexes des collectivits territoriales
Exclusion du patrimoine financier

Exclusion des dmembrements des collectivits
autonomes dans leur gestion patrimoniale ou qui
prsentent des enjeux patrimoniaux spcifiques
(SEM, OPH, etc.)
Primtre : le patrimoine non financier des

collectivits territoriales et de leurs groupements
Trois autres revues de dpenses concomitantes sur

le champ des collectivits territoriales
Cadre dfini lart. 22 de la LPFP 2014-2019

Rapport destin tre communiqu au Parlement
12 revues de dpenses planifies pour 2016
Relaye par les associations nationales dlus

Taux de retour satisfaisant
Associations nationales dlus
lus de collectivits de tailles diffrentes et
responsables administratifs
Administrations : DGFiP, DGCL, CGI, etc.
Entretiens et dplacements de terrain
Enqute en ligne auprs de collectivits
Exploitation des comptes de gestion 2010-2014

pour lensemble des collectivits et au niveau le
plus fin des nomenclatures comptables
Analyse de donnes cadastrales tires de la base
nationale des donnes patrimoniales
Exploitation de donnes de comptabilit
nationale de lINSEE
Contexte et mthodologie
Analyses quantitatives
Une revue de dpenses
Mthodologie
Contexte et primtre de la mission
Contexte et mthodologie
Diverses volutions juridiques sur le cadre des cessions et les outils

de valorisation seraient susceptibles daccrotre les recettes tires par
les collectivits de leur patrimoine
les dpenses dinvestissement des collectivits devraient privilgier

la rhabilitation du parc existant plutt que des quipements neufs
Si le patrimoine est source de dpenses de fonctionnement

susceptibles dtre optimises
Le manque de connaissance prcise de leur patrimoine limite la

capacit de la plupart des collectivits fonder une stratgie
patrimoniale
Divers et concentr, le patrimoine des collectivits territoriales a vu sa valeur

fortement augmenter depuis 30 ans
4 178 lyces pour

2,17 millions de
lycens
27 000 coles
primaires pour 6,7
millions dlves
15 622 vhicules de
secours, dassistance
et dintervention
3 405 casernes de gendarmerie construites par

les collectivits et loues
7 151 centres
dintervention et de
secours
Protection civile
474 instituts universitaires, 705 UFR pour 2,4

millions dtudiants
7 000 collges pour

3,3 millions de
collgiens
11 600 crches sous

convention CAF pour
380 000 places
Enfance - Enseignement
7 100 bibliothques
1 243 muses
1 052 thtres
8 800 000
lampadaires sur la
voie publique
654 000 km de
routes et 600 000 km
de chemins
communaux
900 000 km de
rseau de
distribution deau
167 crmatoriums
17 764 gymnases et
salles de sport
6 322 piscines
45 000 glises
construites avant
1905 et appartenant
aux collectivits
Source : tude de la Banque Postale, juin 2015.
2,6 millions
dhectares de forts
4 199 courts de
tennis
238 centres
denfouissement des
dchets
126 centres
dincinration de
dchets
34 106 ouvrages de
prlvement deau
Patrimoine divers
600 installations de
compostage
366 centres de tri

traitant 6,9 Mt de
dchets
20 271 installations
de traitement des
eaux uses
Environnement
80 837 stades et
structures sportives
extrieures
Culture et sport
8 500 km de voies
fluviales
719 km de tramway
380 000 km de
routes
dpartementales
Rseaux et voiries
Divers et concentr, le patrimoine des collectivits territoriales a vu sa valeur fortement augmenter depuis 30 ans
Le patrimoine non financier des collectivits : un champ vaste et

vari qui ne se rsume pas au patrimoine immobilier
x 3,4
Terrains btis
Logements
Source : INSEE, comptabilit nationale.
Autres (matriel, stock,)
200
400
600
800
1 000
1 200
1 400
1 600
valuation de la valeur du patrimoine des APUL (Mds, euros constants)
Une forte augmentation de la valeur du

patrimoine depuis 1978
Dprciation
x 3,4
-1 000
57
500
Dprciation (CCF)
1 000
793
1 121
1 500
Source : INSEE, comptabilit nationale. CCF = consommation de capital fixe.
-500
Autres
Acquisitions, transferts et
investissements nouveaux
-753
Evolution des prix de

l'immobilier
Dcomposition de lvolution de la valeur du patrimoine des APUL en

comptabilit nationale (Mds, euros courants)
du fait dune augmentation en volume

et de lvolution des prix du foncier
Le patrimoine des APUL a fortement augment en valeur,

notamment du fait de lvolution des prix du foncier
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
13%
Rgions
Dpartements
Syndicats
Source : Comptes de gestion, calculs de la mission.
49%
EPCI ( fiscalit
propre)
Communes
Les communes de plus de 1 000 habitants

reprsentent moins de 30 % des communes mais
ont leur actif plus de 80 % de la valeur brute
comptable des immobilisations de lensemble des
communes.
10%
24%
4%
Rpartition de la valeur brute comptable en 2014 des

immobilisations gres par niveau de collectivits
Un patrimoine dtenu essentiellement

par le bloc communal et concentr dans
un nombre limit de communes
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Source : Comptes de gestion, mission.
Voirie et rseaux
Autres (dont matriel)
14%
Rgions
Btiments scolaires
Dpartements
15%
68%
Terrains
Communes
10%
31%
70%
Rpartition de la valeur brute comptable en 2014 par type

dimmobilisations et par niveau de collectivits
Rpartition de la valeur brute globale des

immobilisations des collectivits : 44% de voirie et
rseaux, 40% de constructions, 8 % de matriel.
Une composition variable selon les

comptences de chaque niveau de
collectivits
Un patrimoine concentr dans le bloc communal, reflet des

comptences exerces par les diffrentes collectivits



Le manque de connaissance prcise de leur patrimoine limite la capacit de la

plupart des collectivits fonder une stratgie patrimoniale
Divers et concentr, le patrimoine des collectivits territoriales a vu

sa valeur fortement augmenter depuis 30 ans
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Communes
Oui
EPCI
Non
Rgions
Source : Enqute de la mission.
Dpartements
Collectivits dclarant disposer dun recensement de leurs biens au

travers dun inventaire
100%
100%
91%
90%
80%
80%
73%
70%
Une majorit de collectivits dispose

dun inventaire physique de leur
patrimoine
0%
20%
40%
60%
80%
Communes
Nombre de
btiments
EPCI
Rgions
Informations sur
ltat du bti et les
ventuels besoins
de rhabilitation
Dpartements
Superficie des
btiments
Type dinformations figurant dans les inventaires des collectivits

100%
Les inventaires sont parfois partiels, tant dans

le champ couvert que dans les informations
quils contiennent
Existence parfois de plusieurs inventaires grs

de manire indpendante et non
systmatiquement mis jour
dun niveau de prcision et

dexhaustivit variable
Le manque de connaissance prcise de leur patrimoine limite la capacit de la plupart des collectivits fonder une stratgie patrimoniale
Une connaissance partielle par les collectivits de la ralit

physique de leur patrimoine
Biens cessibles et
valorisables dans les
conditions de droit
commun
Biens inalinables,
imprescriptible,
rgime strict de
valorisation
Le statut juridique des biens ne semble pas

identifi pour 38 % des communes, 42 % des
EPCI, 16 % des dpartements et 43 % des
rgions.
Domaine priv
NON
Domaine public
OUI
Biens affects lusage du public ou un service

public avec un amnagement indispensable
La distinction domaine public / priv

emporte des consquences de gestion
Transfert des quipements en pleine proprit

obligatoire pour les communauts urbaines
Mise disposition pour les autres communauts,
source de complexit
Proposition : faire du transfert en pleine

proprit le rgime de droit commun des
transferts dquipements dans le cadre des
intercommunalits
La mise disposition est le droit commun des

transferts dquipements aux EPCI
Acte I de la dcentralisation : mise disposition des

biens correspondants aux comptences transfres
Acte II (2004) : transferts en pleine proprit, encore
inachevs aujourdhui
Subsistance de multiproprit sur un mme site (par
exemple : gymnase communal sur le site dun collge)
Des transferts dquipements en pleine proprit de

ltat vers les collectivits inachevs
La question des transferts dquipements
Une connaissance sur le plan juridique rendue complexe par la

multiplicit des modes de gestion et des statuts des biens
Outils dchange dinformation (Indigoinventaire) non systmatiquement utiliss

Numros dinventaire non renseigns
Incohrences entre les inventaires de

lordonnateur et ltat de lactif du comptable
Comptes dimmobilisations en cours non
toujours mouvements aprs les entres en
service
Comptabilisation des travaux en rgie
ce qui peut se traduire par des incohrences et

des anomalies comptables
en pratique non toujours fonctionnelle
Inventaire physique et comptable tenu par

lordonnateur
tat de lactif tenu par le comptable
Communes
53%
Oui
EPCI
61%
Non
Rgions
71%
Dpartements
70%
Enjeu dun compte financier unique pour

unifier la lisibilit des enjeux patrimoniaux
dune collectivit
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Le bilan tabli par le comptable public constitue-t-il un instrument

de suivi et de pilotage de la politique patrimoniale ?
Le compte administratif et le compte de gestion ne

permettent pas davoir une vision densemble
unifie des enjeux patrimoniaux dune collectivit
La comptabilisation du patrimoine repose sur

une association forte entre lordonnateur et le
comptable
Une information comptable sur le

patrimoine peu lisible
Un processus denregistrement
comptable du patrimoine perfectible
10
Linformation comptable en matire de patrimoine manque de

lisibilit
Amortissement obligatoire : respectivement

28% et 85 % des immobilisations amortissables
des dpartements et rgions
Les dpartements et rgions ont un recours
croissant la possibilit de neutraliser limpact
budgtaire dune partie des amortissements
constats
Un champ plus large pour les dpartements et

rgions avec, en contrepartie, des possibilits de
neutralisation budgtaire
Aucune obligation en de de 3 500 habitants

Au-del, amortissement obligatoire des seuls
biens meubles et biens immeubles productifs de
revenus
Le faible champ de lamortissement obligatoire

et les possibilits de neutralisation budgtaire
masquent au plan comptable et budgtaire le
cot du renouvellement du patrimoine
Sur le plan comptable : faire apparatre lactif

du bilan une valeur des immobilisations tenant
compte des dprciations
Sur le plan budgtaire : financer des dpenses
dinvestissement via la section de
fonctionnement et taler dans le temps la charge
de remplacement des immobilisations
Une double vertu comptable et budgtaire de

lamortissement
Moins de 7 % des immobilisations

amortissables des communes doivent faire
lobjet dun amortissement obligatoire
qui ne permettent pas de prendre en

compte la dprciation du patrimoine
Des obligations damortissement

limites
11
La faiblesse de lamortissement effectif ne permet pas aux

collectivits de prendre en compte la dprciation du patrimoine
Dpartements et
rgions
Communes de plus
de 10 000 habitants
Communes entre
3 500 et 10 000
habitants
Communes de moins
de 3 500 habitants
Type de collectivits
Pas de changement du champ de lamortissement

obligatoire (tous biens amortissables hors voirie)
Fin de la possibilit de neutralisation budgtaire pour
Alignement du champ de lamortissement

obligatoire sur celui des dpartements et des
rgions
Pas de possibilit de neutralisation budgtaire pour les
nouveaux investissements
Amortissement obligatoire des biens meubles et

immeubles productifs de revenus
Possibilit complmentaire dun amortissement
uniquement pour ordre
5 % des
communes, 18 %
du patrimoine
immobilis
3 % des
communes, 46%
du patrimoine
immobilis
Amortissement uniquement facultatif (pas de

changement)
Obligation damortissement
92 % des
communes, 36 %
du patrimoine
immobilis
Caractristiques
106 M pour les

dpartements
68 M pour les rgions
204 M de la section de
fonctionnement la
section dinvestissement
Impact financier
(simul sur donnes 2014)
12
Propositions de la mission pour renforcer les rgles

damortissement des collectivits et analyse dimpact
0%
20%
40%
60%
80%
7%
EPCI
51%
40%
Dpartements
Rgions
17%
83%
Communes
10%
49%
85%
Collectivits dclarant disposer dun plan pluriannuel

dinvestissement ou dun schma directeur immobilier et foncier
Des initiatives intressantes releves dans des

collectivits de tailles diffrentes
100%
Communes
EPCI
Dpartements
Rgions
Outils permettant de connatre le taux doccupation des btiments
Outils permettant de connatre les utilisations faites des btiments
Outils d'identification des charges dentretien des btiments
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Collectivits dclarant disposer de diffrents outils de suivi et de

pilotage du patrimoine
La gestion patrimoniale est souvent clate entre

diffrentes directions : 16% des communes
indiquent avoir une fonction immobilire transversale
La programmation pluriannuelle des

investissements est relativement dveloppe
mais peu de collectivits se sont dotes dune

stratgie pour la gestion du stock de patrimoine
et dune organisation et de systmes

dinformation ddis
Peu de collectivits se sont dotes dune

stratgie de gestion du patrimoine
13
La formalisation par les collectivits dune stratgie immobilire

et patrimoniale demeure lexception


Si le patrimoine est source de dpenses de fonctionnement susceptibles dtre

optimises

patrimoniale

14
Dont voies et rseaux

Total
Dpenses relatives la
voirie, aux rseaux et aux
terrains non construits
Dont assurances et
impts fonciers
Dpenses mobilires
Dont entretien
Dont fournitures
Dont entretien et
maintenance
Dpenses immobilires
Dont matires premires
(lectricit, chauffage,)
1 839
13 137
2 499
3 036
674
615
1 312
2 588
2 986
7 602
2010
- 4,6 %
+ 8,0 %
- 4,1 %
+ 4,6 %
+ 10,2 %
+ 11,4 %
+ 14,4 %
+ 9,1 %
+ 17,7 %
volution
2010-2014
+ 13,3 %
1 755
14 183
2 396
3 175
743
685
1 500
2 823
3 513
8 612
2014
Entretien des
infrastructures
de voirie et des
rseaux
16%
Entretien des
espaces verts
14%
Entretien et
nettoyage de
locaux
52%
Source : CNFPT; INSEE.
Entretien du
patrimoine
bti
18%
Rpartition des effectifs affects sur des missions de gestion du

patrimoine des collectivits par types de mtiers en 2012
23 % des agents des collectivits.
Une masse salariale de 14 Mds environ ;
En 2012, prs de 400 000 agents territoriaux

taient affects des fonctions dentretien du
patrimoine, soit :
Dpenses moins dynamiques sur 2010-2014 que

lensemble des charges relles de fonctionnement
mais plus que linflation
Type de dpenses
14 Mds de masse salariale associe

au patrimoine
14 Mds de dpenses de fonctionnement

15
Le patrimoine est source de dpenses de fonctionnement susceptibles dtre optimises
28 Mds de dpenses de fonctionnement directement associes

au patrimoine des collectivits territoriales en 2014
Dont 8,6 au titre des frais de personnel ;

Dont 5,4 au titre de lentretien et des achats
de biens et fournitures.
Des dpenses peu values ex ante : 60 % des

collectivits indiquent ne pas disposer dun
dispositif dvaluation des charges associes aux
investissements (source : CDC).
Les collectivits territoriales dpensent en

fonctionnement en environ sept ans lquivalent
du cot initial de leurs investissements.
Coefficient de rcurrence variable selon le type

dinvestissement.
Travaux dAlain Guengant : en 2012, pour un

nouvel investissement de 100, la collectivit
doit supporter en moyenne un surcot annuel
de 14 de dpenses de fonctionnement :
Un effet dentranement de
linvestissement sur le fonctionnement
valuation de limpact financier des normes

nouvelles thoriquement obligatoire
Mais 76 % des textes soumis en 2014 au CNEN

ne faisaient pas lobjet dune valuation de leur
impact financier
mais peu valu
Cot de la mise aux normes daccessibilit

valu 16 Mds par Accsmtrie
Retour sur investissement incertain : ex. de la
rduction des fuites deau
Un impact financier certain
Normes diverses : accessibilit, ERP, normes

environnementales, archologie prventive
Le dveloppement de normes sur le

patrimoine est source de cots peu
valus
16
Des dpenses tires par les investissements nouveaux et par le

dveloppement des normes relatives au patrimoine
Contrats de partenariat (CP)

Montages aller-retour fonds sur une
convention domaniale (BEA ou AOT)
Des risques juridiques et financiers

Cots de transactions levs
Nombreux cas de requalification / annulation en
justice avec un droit lindemnisation du
cocontractant
Rigidification des budgets de fonctionnement
Les CP sont relativement suivis et encadrs mais

pas les montages domaniaux
Pas de recensement national alors mme quils
seraient plus courants que les CP
Pas de critres dligibilit
Pas dvaluation pralable
Incertitude sur les rgles comptables applicables
Des PPP de diverses formes
Multiformes, les PPP des collectivits sont

source de risques juridiques et financiers
ligibilit des projets prcise

Obligations dvaluation pralable renforces
Fin des montages domaniaux complexes et
recentrage des BEA et AOT sur leur vocation
dorigine
Des garanties pour un recours plus efficient

au PPP mais lquilibre financier et la
soutenabilit des oprations ne sont pas
pour autant assurs
Depuis le 1er/01/2016, obligation dune

valuation pralable de la mission dappui aux
PPP (MAPPP)
Lordonnance du 23 juillet 2015 cre un outil

unique, le march de partenariat
Un encadrement rcent qui ne supprime

toutefois pas le risque financier inhrent
ces oprations
17
Des partenariats public-priv (PPP) source de risque juridiques

et financiers
10
20
30
40
50
60
70
80
Dispersion des dpenses dlectricit par strate de communes (en /hab)

90
Forte htrognit des dpenses rapportes au

nombre dhabitants
Postes de dpense
50
222
32
50
Scnario
minimal
90
75
332
47
75
Scnario
moyen
135
Source : Mission.
207
746
120
217
Scnario
maximal
202
Cibles dconomies en fonction de chacun des trois scenarii envisags

sur les quatre postes de dpense analyss par la mission (en M)
lectricit
Entretien et de
rparation sur
btiments
Fourniture dentretien
et de petit quipement
Assurance
Total
Scnario minimal : rduction de 10 % des

dpenses des collectivits appartenant au 4me
quartile ;
Scnario moyen : rduction de 15 % de ces mmes
dpenses ;
Scnario maximal : dpenses des collectivits du
4me quartile alignes sur les dpenses les plus
leves du 3me quartile.
Trois scnarii de chiffrage de cibles dconomies :
Analyse spcifique de 4 postes de dpenses

(lectricit, entretien et rparation sur btiments,
fournitures dentretien et de petit quipement,
assurance) aux montants levs et deux fois plus
dynamiques que la moyenne
qui rvle des marges doptimisation
Une forte dispersion des dpenses
18
Une forte htrognit des dpenses entre collectivits

comparables qui rvle des marges dconomies
Taux de
croissance
moyen sur
2010-2014
Source : Donnes DGFiP, calculs de la mission. Donnes extrmes

supprimes pour les besoins de la reprsentation graphique..
Cot mdian (en par habitant)
Reprsentation des communes en fonction de leurs dpenses patrimoniales (en par

habitant) et du taux de croissance annuel moyen (TCAM) de ces dpenses sur la priode
2010-2014
Cumul annuel des conomies tant

que la dpense est matrise.
Si laugmentation annuelle des

dpenses patrimoniales de ces
communes est ramene
lvolution annuelle moyenne
constate pour lensemble des
communes sur la priode
2010-2014, les conomies peuvent
tre values 225 M la
premire anne par rapport un
scnario o les dpenses de chaque
commune augmenteraient au mme
rythme que celui constat sur les 5
dernires annes.
En 2014, les dpenses lies au

patrimoine des communes de la
catgorie 1 ont reprsent une
dpense totale de 3,8 Mds
19
Dans les collectivits o la dpense est la plus dynamique, une

matrise de lvolution permettrait 225 M dconomies

les dpenses dinvestissement des collectivits devraient privilgier la

rhabilitation du parc existant plutt que des quipements neufs


patrimoniale

20
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
Source : INSEE, mission.
Part du flux d'investissement de l'anne thoriquement

ncessaire pour maintenir en tat le patrimoine existant
Besoin thorique de rhabilitation du patrimoine existant des

APUL (CCF) - en Mds
0%
20%
40%
60%
80%
Comparaison de lvolution de la consommation de capital fixe et

des flux annuels dinvestissements des APUL sur la
priode 1978-2014 (euros courants)
60,0
100%
Le besoin thorique de rhabilitation

reprsenterait 80 % des dpenses
dinvestissement
Les dpenses effectives de rhabilitation pourraient tre insuffisantes

pour assurer le maintien en ltat du patrimoine existant
Une analyse de la classification par nature des

marchs publics des communes sur la priode
2012-2014 montre que les travaux de
renouvellement et de rnovation reprsentent
sur la priode 60 % du total des marchs de
travaux
Daprs le questionnaire de la mission, 50% des

investissements des collectivits seraient
consacrs de la rhabilitation
Bilan
Deux approches :
Distinction entre financement de nouveaux

projets et dpenses de rhabilitation dlicate
apprhender
La part des investissements consacre

la rhabilitation se situerait entre 50 %
et 60 %
21
Les dpenses dinvestissement des collectivits devraient privilgier la rhabilitation du parc existant plutt que des quipements neufs
Les dpenses dinvestissement pourraient tre insuffisamment

tournes vers la rhabilitation du patrimoine existant
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
lheure actuelle, les valuations de rentabilit

socio-conomique reposent sur des calculs et
une mthodologie complexes, seulement
adapts aux investissements de grande ampleur
Enjeu de la dfinition du seuil (dcret non

encore publi) qui peut sappuyer sur les
marchs de travaux des collectivits
Soumettre par dcret toutes les oprations de

plus de 5 M lobligation dvaluation ex ante
des dpenses de fonctionnement lis aux
quipements nouveaux prvue larticle 107
de la loi NOTRe
Rendre obligatoire une valuation de

rentabilit socio-conomique pour les projets
suprieurs 20 M et confier au CGI
llaboration dune mthodologie dvaluation
des investissements dampleur plus limite
Depuis 2013, ltat doit produire une telle

valuation pour les projets dinvestissement
suprieurs 20 M hors taxes
70 % des collectivits interroges par la

Caisse des dpts nont pas de dispositif
dvaluation de limpact conomique de leurs
investissements
Art. 107 de la loi NOTRe : obligation dtude

de limpact pluriannuel sur les dpenses de
fonctionnement de toute opration
exceptionnelle
En 2013, lobservatoire conomique de lachat

public a recens 321 marchs de travaux de
plus de 5 M passs par les collectivits
territoriales reprsentant au total 3,9 Mds
La question de lvaluation de la
rentabilit socio-conomique
Lvaluation pralable des dpenses de

fonctionnement
22
Les dpenses dinvestissement des collectivits devraient privilgier la rhabilitation du parc existant plutt que des quipements neufs
Mieux valuer les nouveaux projets dquipement pour dgager

des marges de manuvre financires pour la rhabilitation
Diverses volutions juridiques sur le cadre des cessions et les outils de

valorisation seraient susceptibles daccrotre les recettes tires par les
collectivits de leur patrimoine



patrimoniale

23
Total
valorisation du patrimoine
immatriel
Recettes forestires et
agricoles totales
Dont concessions et
redevances funraires
Dont droits de permis de

stationnement et de location
2 314
1 728
Revenus locatifs
Dont redevances verses par
des fermiers et
concessionnaires
4 398
125
231
96
495
866
2010
Type de recettes
+ 9,9 %
- 0,8 %
+ 17,3 %
+ 8,3 %
+ 24,4 %
+ 7,7 %
+ 6,8 %
+ 13,9 %
volution
2010-2014
Source : DGFiP, mission.
4 836
124
271
104
616
933
2 472
1 969
2014
Les recettes tires de la valorisation du

patrimoine reprsentent prs de 5 Mds
3 780
743
3 037
2010
3 073
617
2 456
2014
Source : DGFiP, mission.
- 19 %
- 17 %
- 19 %
volution
2010-2014
Montant total de 1,3 Md (530 M pour ltat) ;

72 % des acqureurs des biens cds par les
communes taient des personnes physiques et
80 % du montant des cessions concernait du
foncier non bti
50 communes concentrent 33 % du total du
produit de cessions.
8 891 communes ont ralis 20 759 cessions

immobilires ;
Zoom sur les cessions immobilires des communes

en 2014 :
Cessions de biens
(compte 775)
Cessions de terrains
amnags
Produit total des
cessions
Type de cessions
Des recettes de cessions significatives

mais en forte baisse
24
Diverses volutions juridiques sur le cadre des cessions et les outils de valorisation seraient susceptibles daccrotre les recettes tires du patrimoine
Prs de 8 Mds de recettes tires de la valorisation et des

cessions du patrimoine
Le bail emphytotique administratif (BEA) et

lautorisation doccupation temporaire (AOT)
permettent aux collectivits de concder des
droits rels sur leur domaine public qui donnent
au preneur des prrogatives du propritaire
Possibilit depuis la loi Hamon dexploiter un

fonds de commerce sur le domaine public
Des exceptions :
Frein la valorisation conomique du

domaine public
Un principe : les autorisations doccupation

privative du domaine public sont rvocables,
prcaires, temporaires et attribues titre
personnel
Les outils permettant la valorisation du

patrimoine existent
Prvoir que les conventions doccupation

domaniale dlivres en vue dune activit
conomique doivent faire lobjet de mesures de
publicit permettant une mise en concurrence
Un enjeu conomique : face une forte asymtrie

dinformation, une mise en concurrence permet de
dterminer la rentabilit conomique des projets et
doptimiser ainsi le montant de la redevance
Un enjeu juridique : pour une partie de la

doctrine, le droit europen rend ces formalits
obligatoires pour les activits conomiques
Rien noblige une collectivit territoriale

organiser un minimum de publicit et de mise
en concurrence lors de lattribution dun contrat
doccupation domaniale
Un enjeu de renforcement des

obligations de publicit et de mise en
concurrence
25
Une plus grande mise en concurrence lors de la passation de

conventions doccupation domaniale apparat souhaitable
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Communes
74%
Satisfaits
EPCI
51%
Rgions
57%
Insatisfaits
Dpartements
69%
Satisfaction des collectivits sur la procdure dvaluation de

France Domaine
90 000 valuations par an, soit 55 % des

valuations des Domaines ( 300 ETP)
Obligation dvaluation pralable pour les

cessions immobilires de toutes les communes
de plus de 2 000 habitants, les EPCI, les
dpartements et rgions
Des valuations pralables obligatoires

apprcies des collectivits
Risque de baisse de la qualit des valuations

rsiduelles de France Domaine
Consquences financires pour les communes,

et notamment les plus petites dentre elles, qui ne
disposent pas ncessairement des moyens davoir
recours des prestations titre onreux
Risque de fragilisation des oprations de

cession en labsence dune valuation impartiale
et dune multiplication des contentieux
La mission se prononce au contraire pour le

maintien de cette valuation pralable
Conseil de limmobilier de ltat (2013) : il serait

cohrent que les collectivits territoriales qui disposent
de lautonomie de gestion de leur propre patrimoine
soient galement libres du choix de leur valuateur
qui doivent tre maintenues
26
Les valuations de France Domaine pralables aux cessions

gagneraient tre maintenues
Prs de la moiti de ces oprations concernent

des personnes physiques et plusieurs
oprations se font au profit dentreprises
prives
Environ 40 % de ces oprations sont des

cessions des personnes publiques ou
parapubliques (collectivits territoriales,
socits dconomie mixtes, organismes de
logement social, etc.)
75 % de ces cessions concernent des biens

fonciers
En 2014, prs de 1 700 cessions ralises par

des communes (soit 8 % du nombre total de
cessions des communes) ont t conclues titre
gracieux ou leuro symbolique
Les nombreuses cessions gracieuses ou

leuro symbolique des personnes
prives
Rendre obligatoire ltablissement dune

convention prcisant les contreparties
attendues lors de la cession dun bien un prix
infrieur sa valeur vnale une personne
prive
Or, lanalyse dun chantillon de cessions leuro

symbolique montre que les contreparties pour la
collectivit ne sont pas toujours videntes
Pas dencadrement lgislatif pour les cessions

dautres personnes prives : autoris par la
jurisprudence pour un motif d'intrt gnral et
avec des contreparties suffisantes
Encadrement par la loi des cessions au profit

d'entreprises : un rabais peut tre consenti par
une collectivit pour aider la cration d'activits
conomiques et une convention doit prciser la
contrepartie de laide reue
rendent ncessaires une plus grande

transparence
27
Les cessions dun bien un prix infrieur sa valeur vnale

devraient tre plus encadres
tendre aux communes de plus de

10 000 habitants, aux groupements de
communes, aux dpartements et aux rgions la
possibilit de dclasser un bien par anticipation
Ce type doprations suppose des comptences

juridiques et de matrise douvrage
Recettes immdiates permettant de financer les

travaux dans de nouveaux locaux
Pas de vacance dun bien, facteur de cots
Anticipation du dmnagement
Ltat depuis 2006 et les hpitaux depuis 2009 ont

la possibilit de dclasser un bien du domaine
public (et donc de le vendre) avant sa
dsaffectation
Louverture aux collectivits de la

possibilit dun dclassement anticip
pour donner une souplesse de gestion
Communes
Oui
EPCI
Non
Rgions
Dpartements
Prvoir pour les collectivits, comme pour

ltat, un principe selon lequel les cessions
immobilires doivent tre prcdes d'une
publicit permettant une mise en concurrence
0%
Ralisez-vous une publicit ou une mise en concurrence loccasion

de cessions ?
100%
76%
80%
55%
60%
40%
40%
24%
20%
Enjeu de transparence et de maximisation du

profit des ventes
la diffrence de ltat, les collectivits nont

aucune obligation de publicit et de mise en
concurrence pour les cessions immobilires
Un enjeu de renforcement des obligations

de publicit et de mise en concurrence
28
Les cessions pourraient tre facilites par un dclassement

anticip et optimises par une publicit plus systmatique

Revue Dépenses - Patrimoine

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Revue Dépenses - Patrimoine

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Le patrimoine

des collectivits territoriales

Inspection gnrale de ladministration

Le patrimoine des collectivits territoriales

Remi DUCHENE Jean-Michel CHARPIN

Contrle gnral conomique et financier

Inspection gnrale de ladministration

Contrle gnral conomique et financier

Inspection gnrale des finances

Le patrimoine des collectivits territoriales

Limportance de ce patrimoine pose la question de la capacit financire des collectivits

Enfin, limportance du patrimoine des collectivits territoriales pose galement la question de

ESSENTIELLEMENT DETENU PAR LE BLOC COMMUNAL, LE PATRIMOINE DES

QUOIQUE CERTAINES COLLECTIVITES SOIENT BIEN OUTILLEES, LE MANQUE

SI LE PATRIMOINE EST SOURCE DE DEPENSES DE FONCTIONNEMENT

DIVERSES EVOLUTIONS JURIDIQUES SUR LE CADRE DES CESSIONS ET DES

La publicit et la mise en concurrence lors de la passation de conventions

La mission a retenu comme primtre danalyse lensemble du patrimoine non financier

Le patrimoine est source de dpenses de fonctionnement relativement dynamiques et trs

lannexe I tablit une cartographie du patrimoine non financier des collectivits

1. Essentiellement dtenu par le bloc communal, le patrimoine des

des oprations lies la production, cest--dire les mouvements de valeurs dus la

En comptabilit nationale, lINSEE value le patrimoine non financier des APUL

Btiments non rsidentiels

Ouvrages de gnie civil

Terrains non construits et forts

Autres (dont matriel et stock)

Source : INSEE, application du dflateur INSEE pour la revalorisation en euros constants.

un effet volume, qui correspond laugmentation annuelle (investissements nouveaux

une dprciation du capital de 753 Mds ;

1.2.1. Le bloc communal dtient plus de 70 % de la valeur brute comptable des

Source : DGFiP, calculs de la mission.

1.2.2. Trs vari, le patrimoine des collectivits territoriales ne se rsume pas

Le patrimoine non financier des collectivits territoriales se caractrise par sa diversit.

2. Quoique certaines collectivits soient bien outilles, le manque de

La mission a ralis une enqute auprs dlus et de responsables administratifs de collectivits. Le

Comme lindiquent certaines collectivits, les inventaires contiennent parfois des

2.2. La connaissance juridique du patrimoine est rendue complexe, tant du fait

Par ailleurs, les transferts successifs de comptences lis la dcentralisation et au

2.3. La connaissance sur le plan comptable du patrimoine des collectivits se

La comptabilisation du patrimoine repose sur une association forte de lordonnateur et du

Linventaire de lordonnateur et ltat de lactif doivent, en toute logique, tre

Linsuffisant change dinformations entre lordonnateur et le comptable peut galement se

au compte de rsultat, linscription de la charge de dotation aux amortissements ;

au bilan, la diminution de lactif immobilis, lamortissement tant prsent en

des terrains et amnagements de terrains (hormis les terrains de gisement) et des

Daprs les valuations de la mission, en 2014, le champ de lamortissement obligatoire

D. 3321-1 du CGCT pour les dpartements et D. 4321-1 pour les rgions.

2.3.2.3. Un renforcement des obligations damortissement permettrait la fois une plus

Modification de larticle R. 2321-1 du CGCT et adaptation subsquente de linstruction budgtaire et

Cet largissement du champ de lamortissement obligatoire ne vaudrait que pour les

Limpact budgtaire dun largissement des obligations damortissement pour les

Proposition n 2 : Pour les communes de plus de 10 000 habitants, aligner le champ de

2.4. Certaines collectivits sont engages dans une stratgie de gestion

2.4.2. Certaines collectivits se sont dotes doutils de pilotage et dun document de

Plan pluriannuel d'investissement

Le dveloppement dune stratgie patrimoniale sappuie gnralement sur des systmes

3. Si le patrimoine est source de dpenses de fonctionnement

des dpenses immobilires, composes des charges locatives (location et crdit-bail) et

Le tableau 1 prsente le dtail et lvolution sur 2010-2014 des dpenses associes au

Source : DGFiP, calculs de la mission.

3.1.1.2. Les personnels des collectivits affects la gestion patrimoniale reprsentent

En 2012, le coefficient de rcurrence moyen des immobilisations des collectivits

36 quivalents temps plein complet.