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Etat malgache
Banque mondiale
UNICEF
EDUCATION
Faiblesses structurelles
2005
30
2012
25
20
15
10
5
0
6
10
11
12
13
14
70
60
50
40
30
20
10
0
Franais
PASEC 1998
Mathmatiques
Malagasy
PASEC 2005
MEN 2012
Faiblesses conjoncturelles
ANDROY
MELAKY
BETSIBOKA
HAUTE MATSIATRA
AMORON'I MANIA
ANALAMANGA
0%
20%
40%
60%
80% 100%
- Veiller une distribution quitable des enseignants sur lensemble du pays, en cherchant mettre des
enseignants qualifis dans les zones qui en ont le plus besoin
- Rtablir un soutien administratif et pdagogique suffisant au niveau local et au niveau des coles.
Crer les conditions ncessaires pour lapprentissage
- Remettre niveau les enseignants en termes de comptences par la rintroduction de la formation initiale
et des mcanismes solides de formation continue
- Amliorer la fourniture de manuels et dautres supports dapprentissage ainsi que leur qualit
855
681
745
Madagascar
720
606
637
614
598
3.33
Burkina Faso
3.63
3.97
Rwanda
2.75
Cameroon
Niger
4.92
Senegal
5.6
Kenya
6.67
Transfers to public
entities
100%
Q2
Q3
Q4
2010
12.5
32.5
58
100
2011
12.8
43.1
69.4
100
2012
11.3
41.6
68
100
2013
8.8
52.1
67.2
100
2014
4.3
42.2
71.4
100
Etablissements
(CEG, Lycee)
80%
Communes (ZAPs)
60%
Districts (CISCOs)
40%
Regional (DRENs)
20%
0%
2006
2008
2010
2013
Central (excl.
transfers to public
entities)
Dpenser plus
Madagascar investit une trop petite part de son PIB dans lducation. Etant donn les graves carences du
systme, il est urgent daccrotre le montant global de dpenses publiques dans le secteur de lducation.
Vu la part dj leve de lducation dans le budget total, une telle augmentation ne peut provenir que dune
augmentation de lenveloppe globale de dpenses publiques ou dune augmentation des contributions du
financement extrieur (public ou priv).
Par rapport dautres pays, il est encore possible daccrotre le montant daide extrieure en appui au secteur
de lducation. La prparation dune nouvelle Stratgie sectorielle de lducation contribuerait attirer des
fonds supplmentaires de tous les partenaires.
Mieux excuter
Les outils budgtaires existants doivent tre mieux utiliss, en particulier le SIGFP. Les informations essentielles
devraient tre entres dans le systme, y compris les fonds externes sur budget.
Il semble possible de pousser plus loin la dconcentration de lexcution des dpenses et ventuellement des
fonds supplmentaires vers les coles.
Les taux de rgulation pourraient tre ajusts pour tenir compte des besoins spcifiques du secteur de lducation
afin dassouplir les pressions qui sexercent lors de la prparation de la nouvelle anne scolaire.
Si lon prend ensemble les fonctionnaires et les enseignants FRAM, les cots salariaux reprsentent 90 pour
cent du total des dpenses publiques d'ducation, contre 70 pour cent en 2006.
Les enseignants FRAM qui reprsentent 78 pour cent des effectifs des enseignants absorbent moins de 15
pour cent des cots salariaux.
100%
Lintgration progressive des enseignants FRAM dans la fonction publique pourrait vincer les autres
catgories de dpenses et pourrait devenir non viable.
60%
Les dpenses dinvestissements ont t rduites de manire drastique cause dun ensemble de facteurs,
notamment la chute de laide externe qui finanait la plupart des investissements avant la crise.
20%
Dans lensemble, les dpenses publiques d'ducation sont fortement concentres dans les salaires, laissant
peu de possibilits pour financer les intrants qui ont un impact sur la qualit de lducation. La
rgularisation en cours des enseignants FRAM (dans la fonction publique) pourrait aggraver cette situation
court terme.
Capital expenditure
Total labor expenditure
80%
40%
0%
2006
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Appuyer le programme damlioration de la qualit par des investissements publics mieux cibls
A moins daccrotre substantiellement les dpenses totales, il sera ncessaire de matriser la masse salariale afin de pouvoir
financer les autres catgories de dpense (telles que la formation des enseignants, les programmes et les supports
pdagogiques). A cette fin, il faudrait peut-tre ralentir la rgularisation des enseignants FRAM.
Madagascar devrait affiner son cadre pour les enseignants contractuels de sorte que les amliorations apporter au statut
des enseignants FRAM restent viables.
La rgularisation en cours offre une occasion pour amliorer la distribution des enseignants qualifis sur lensemble du pays. Il
faudrait en tirer meilleur avantage en veillant ce que les enseignants qualifis sont allous en priorit aux rgions qui en ont
le plus besoin.
La crise de lapprentissage au primaire ne devrait pas dtourner entirement lattention de lenseignement secondaire qui reste
essentiel pour la croissance et le dveloppement lavenir.
La reclassification des subventions aux enseignants FRAM en tant que dpenses de type salarial donnerait au Gouvernement
et ses partenaires une vue plus prcise des priorits et des dfis actuels.
Atsimo Atsinanana
100
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Androy
80
Amoroni Mania
60
Analamanga
40
20
R = 0.0953
Lowest Second
quintile
Third
Primary
Senior secondary
Fourth Richest
Junior secondary
Higher education
0
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
100%
80%
60%
40%
20%
0%
0
Lowest Second
quintile
Third
% of budget 2005
Fourth
Richest
2005
2010
30.0
Dans la situation actuelle o lallocation des ressources humaines dtermine la distribution des dpenses, il est
essentiel de veiller ce que les recrutements en cours et venir servent en priorit les zones qui souffrent de
pnuries graves denseignants.
Au-del de la rduction des ingalits dans la distribution des dpenses, il faut aussi rechercher une distribution
gale de la qualit, ce qui dpend fortement de la prsence denseignants qualifis et forms court terme.
Ceci renvoie une fois encore limportance de la rgularisation en cours des enseignants FRAM en tant quoutil
stratgique pour une distribution plus quitable des ressources et pour la qualit.
Lappui de lEtat aux coles et aux familles en termes de supports dapprentissage et de fourniture scolaire
pourrait tre largi sil est mieux cibl.
Lappui aux enfants et aux familles avec un cot dopportunit lev pour la scolarisation pourrait tre ralis
travers diverses interventions telles que les transferts montaires conditionnels.
Une utilisation stratgique des fonds externes pour financer de telles mesures pourrait aider surmonter le
problme de la marge budgtaire limite tout en appuyant lmergence dune base de connaissance sur les
interventions qui marchent et qui peuvent tre transposes grande chelle.
SANTE
Faiblesses contextuelles
800
Le profil pidmiologique de Madagascar ne diffre pas de celui de nombreux pays faible revenu avec une
forte charge de maladies transmissibles. Prs de 30% des dcs Madagascar sont imputables des maladies
que lon peut prvenir, infectieuses ou parasitaires. 50% des enfants de moins de cinq ans souffrent de retard
de croissance, un taux parmi les plus levs au monde, un rsultat qui est inextricablement li aux autres
rsultats en matire de dveloppement.
700
Les taux de mortalit maternelle sont rests relativement levs et ont stagn au cours de la dernire dcennie,
passant de 469 pour 100 000 naissances vivantes en 2003 480 en 2012. En 2010, les femmes enceintes et
les enfants de moins de cinq ans supportaient prs de 40 pour cent du fardeau total de la maladie dans le
pays.
Le systme de sant souffre dune prestation inquitable des services de sant. Les deux dimensions critiques sont:
200
600
500
469
500
480
2009
2013
400
300
100
0
2003
Abordabilit: i) Les pauvres sont plus vulnrables et ont plus de risque de tomber et de rester dans la pauvret lorsquils doivent payer pour des services de sant et ii)
moins de gens cherchent obtenir des services de sant cause de leur incapacit payer.
Accessibilit: De nombreuses communauts sont isoles plusieurs mois daffil en certaines saisons, ce qui fait que des populations entires et pas seulement les pauvres
ont peu accs des formations sanitaires.
Il y a de fortes ingalits en ce qui concerne la distribution des ressources humaines, limpact ngatif tant le plus grand pour les pauvres qui recherchent les soins dans
les formations sanitaires de base. De plus, prs de 50% du personnel de sant du secteur public ont plus de 50 ans et prendront la retraite dans moins de 10 ans. Les
politiques de ressources humaines actuelles du secteur de la sant ne prennent pas en compte cette future contrainte la prestation de services.
Faiblesses structurelles
La qualit des services de sant est mauvaise, en particulier dans les zones rurales. Les principaux problme sont (a) la faible conformit aux procdures de diagnostic
par les prestataires; (b) le faible encadrement et suivi; et (c) le faible disponibilit des principaux intrants du ct de loffre.
Les pauvres ont du mal avoir accs aux soins cause des paiements directs levs quils doivent dbourser et la raret des mcanismes de mutualisation des risques.
Se concentrer sur loffre dun paquet dinterventions porteuses de sant et de nutrition de la mre et de lenfant qui ont un impact lev dans les zones rurales
Sattaquer aux obstacles financiers laccs
Eliminer les paiements directs dbourser par les mnages pour les services au niveau des formations sanitaires
Renforcer les mcanismes de mutualisation des risques et de filet de scurit tel que le Fonds dquit, les programmes dexemption de paiement pour les
services/mdicaments, les transferts montaires conditionnels et les mutuelles de sant.
Sattaquer aux obstacles gographiques laccs:
Financer les activits et approches de proximit existantes, en particulier dans les zones rurales, en largissant les initiatives telle que la stratgie avance
et les agents communautaires, qui rapprocheront les services des communauts.
Prioriser et investir dans la fonctionnalit des formations sanitaires de base en zones rurales.
Garantir la disponibilit des produits et des mdicaments essentiels au niveau de base et investir dans lentretien et la maintenance des formations sanitaires, en
particulier dans les zones rurales.
Investir dans la supervision et le suivi aux niveaux infrieurs, notamment dans la formation et le renforcement des capacits une meilleure gestion.
Renforcer les plans pour clairer les actions prioritaires en vue damliorer la qualit:
Mettre jour le Plan national de dveloppement des ressources humaines (actions court, moyen et long termes)
Dvelopper et mettre en uvre des Normes et standards harmoniss pour tous les types de formation sanitaire tous les niveaux
Madagascar consacre actuellement moins sur la sant que trois quarts des
autres pays d'Afrique subsaharienne. Depuis 1995, le pourcentage des
dpenses totales de sant (DTS) par rapport au PIB a t de 4-5 pour
cent, avec une tendance la baisse ces dernires annes.
En termes rels, les dpenses par tte n'ont pas chang depuis 1995.
Durant la priode allant de 1995 1999, les dpenses par tte taient
de 21 USD contre 20 USD entre 2010 et 2014.
Excution du budget
Il y a un manque de clart entre les crdits et les dpenses budgtaires en raison des diffrences de comptabilisation des dpenses d'investissement finances sur
ressources extrieures dans le budget de l'Etat sous le SIGFP et au niveau de la plate-forme de gestion de l'aide.
Les rgles dexcution du budget peuvent empcher une excution complte, en particulier pour les dpenses non salariales; cest notamment le cas avec les taux de
rgulation imposs par le Ministre des Finances. Les rductions finales annuelles des taux de rgulation ont eu plus dimpact ngatif sur les taux d'excution de certains
programmes par rapport d'autres, savoir les services de sant primaires et les programmes portant spcifiquement sur des maladies.
Malgr certaines amliorations variables au cours des quatre dernires annes, les taux dexcution du budget du Ministre de la Sant restent faibles pour les dpenses
non salariales.
L'excution du budget est trs centralise. Entre 2006 et 2013, le niveau central gr entre 50 et 70 pour cent des dpenses non salariales courantes, sans quil apparaisse
une tendance claire la dconcentration mme si le systme de gestion et de prestation et de service est organis en plusieurs niveaux jusqu'au niveau des soins primaires.
Depuis 2011, il y a eu une rduction de la part des dpenses courantes non salariales gres au niveau du district. En outre, la part des dpenses qui pourraient tre
dconcentres a fortement baiss, passant de plus de 20 pour cent 13 pour cent en 2013.
Dpenser plus
Le Gouvernement doit accorder une plus grande priorit au secteur de la sant dans son budget gnral et augmenter le financement public
de l'ensemble du secteur. Les ressources supplmentaires peuvent provenir la fois dune augmentation de ressources provenant du budget
total (tant donn la faible part actuelle de la sant) et dune augmentation du financement extrieur partir de sources publiques et/ou
prives.
Mieux excuter
Les outils de budgtisation existants devraient tre renforcs, en particulier le SIGFP. Il sagira notamment davoir des donnes plus
compltes sur l'aide extrieure, de faire un meilleur suivi des investissements et danalyser prcisment l'volution des taux d'excution sur
lensemble des diffrents programmes.
Il faudrait envisager de dconcentrer les ressources aux niveaux infrieurs de la gestion et de la prestation de services et notamment
accorder plus d'autonomie pour l'excution d'au moins une partie du budget non salarial au niveau des districts et des soins primaires
Lexcution des taux de rgulation devrait tre revue en cherchant en particulier avoir un impact plus gal entre les programmes, ce qui
serait en conformit avec une stratgie d'excution du budget par priorit par le Ministre de la Sant.
La validation imminente de la nouvelle Stratgie du secteur de la sant devrait tre considre comme une occasion cruciale par le
Gouvernement pour mieux harmoniser le financement du secteur dans le cadre dun plan national unique.
Des mcanismes de budgtisation mieux harmoniss et plus dynamiques devraient tre mis en place, y compris la budgtisation participative
avec tous les acteurs et le calage des processus de planification budgtaire par rapport au calendrier du Ministre des Finances et du
Budget.
Les dpenses salariales rgulires Madagascar ont atteint 84% du financement intrieur en 2013, un niveau
qui est nettement plus lev que ceux gnralement observs dans d'autres pays faible revenu. Les
dpenses en biens et en services lis la fourniture de soins de sant constituent une trs petite part du
budget, et le cot de la plupart des consommables mdicaux sont supports par le patient dans le cadre du
recouvrement des cots.
Le total des salaires aux niveaux de prestation de services est rest faible et constant depuis 2006 alors que
les salaires administratifs centraux et rgionaux ont augment de faon exponentielle au cours de la mme
priode. De mme, l'administration et la coordination absorbent la plus grande part des dpenses non
salariales rcurrentes, plus que les soins de sant prventifs, la sant de la mre et de lenfant et la sant
publique combins.
Le biais trs prononc en faveur des salaires dans le financement national est quelque peu compens par des
entres substantielles d'aide extrieure ciblant d'autres aspects du systme, notamment les biens et les services.
Toutefois, les investissements financs par l'aide extrieure ont considrablement diminu, ce qui fait quil est
trs difficile de maintenir l'amlioration de la qualit et la quantit des services de sant offerts.
La part des soins hospitaliers a diminu tandis que la part des dpenses consacres aux programmes de prvention et de sant publique a augment au cours de la priode
de 2003 -2010.
La part des dpenses qui vont l'hospitalisation est infrieure 7 pour cent, ce qui est moins d'un tiers de la moyenne des pays faible revenu.
Les cots des produits pharmaceutiques sont galement rests stables, moins de 20 pour cent des dpenses totales, et ces cots ont mme diminu en 2013.
Ces indicateurs pourraient tre un signal de dfaillance du systme : la majorit de la population pourrait tout simplement ne pas rechercher de soins. L'Enqute auprs des
mnages de 2010 indique que prs de 70 pour cent des personnes Madagascar ne se sont pas fait soigner en cas de maladie.
Les rsultats des Comptes Nationaux de Sant (CNS) 2010 montrent une rpartition des dpenses publiques qui priorise fortement les activits prventives (prs des
deux tiers de toutes les activits) comme on sattendrait dun systme de sant publique.
Les formations de soins de sant primaires absorbent seulement 27 pour cent des salaires alors que 50 pour cent de la population se font soigner au niveau de ces
formations
A Madagascar, comme dans d'autres pays faible revenu, une grande partie des soins de sant primaires est dispense hors des formations de soins de sant de base,
en particulier dans les hpitaux tertiaires.
Il existe des preuves substantielles indiquant un soutien important et continu des partenaires
extrieurs la fourniture d'intrants de sant, tels que les vaccins et d'autres matriels de
sant, au cours des dernires annes. Toutefois, ce soutien passe gnralement hors du canal
du Ministre de la Sant.
En 2010, le pays a dpens au total environ 11,5 millions USD sur la vaccination. Sur ce
montant, le Gouvernement a fourni 17%, soit environ 2,2 millions USD. Entre 2010 et 2013,
la part de financement du Gouvernement a chut de 17% 7%, soit une baisse de 10
points de pourcentage en 4 ans.
Compte tenu de la part importante de l'aide extrieure dans le financement total du secteur
de la sant, l'absence d'une stratgie nationale mise jour et ainsi que de mcanismes de
coordination et d'alignement pleinement oprationnels pourrait entraver des synergies
importantes entre les diffrentes sources de financement.
Government
GAVI
16%
28%
30%
52%
72%
61%
17%
76%
17%
12%
11%
7%
2010
2011
2012
2013
Dans l'enveloppe budgtaire actuelle, le Gouvernement devrait urgemment sattaquer la problmatique des dpenses salariales vs.
dpenses non salariales pour amliorer l'efficacit et renforcer la prennit de la prestation des services de sant dans le temps. Toutes
les augmentations de budget disponibles devraient aller au budget de fonctionnement et aux investissements.
L'une des questions essentielles qui devraient tre abordes est l'expansion exponentielle des salaires administratifs aux niveaux central et
rgional au cours de la dernire dcennie alors que les salaires pour le niveau de prestation de services nont pas chang au cours de la
mme priode.
Le Gouvernement cherche amliorer la capacit et la prestation de services au niveau primaire, ce qui exigera une redistribution de la
masse salariale pour quelle soit au niveau o les services sont utiliss.
La rpartition des dpenses non salariales devrait tre rquilibre pour soutenir lexcution des programmes de sant publique critiques.
Il faudrait envisager lapplication d'approches bases sur les rsultats plutt que les mthodes actuelles de financement largement bases
sur les intrants
Le Gouvernement pourrait envisager d'institutionnaliser les exercices de Comptes Nationaux de Sant (CNS) tous les deux ans. L'outil devrait
tre adapt au systme et aux besoins spcifiques de Madagascar.
Il est urgemment ncessaire davoir une analyse plus robuste du financement provenant de l'aide extrieure afin de pouvoir faire une
analyse plus exacte du budget. Pour faciliter ceci, les donnes de laide externe devraient tre cohrentes entre les diverses plateformes de
donnes et entre les diffrents niveaux du systme.
Les dpenses du Ministre de la Sant sont caractrises par une rpartition rgionale fortement
rgressive. Les rgions o les taux de pauvret sont plus faibles reoivent plus par tte alors que
les rgions avec des taux de pauvret plus levs reoivent moins.
Les avantages tires des dpenses salariales du Ministre de la Sant sur le personnel des
formations sanitaires ( l'exclusion du personnel dans toutes les units administratives) prsentent
clairement une distribution rgressive. Le quintile le plus riche bnficie 3,6 fois plus que le
quintile le plus pauvre, et au moins deux fois plus que les mnages dans tout autre quintile.
L'ingalit devient vidente au niveau de l'hpital de district (CHD) et augmente clairement
mesure que lon monte vers les niveaux suprieurs de soins, notamment les centres hospitaliers
universitaires (CHU), qui sont utiliss par les riches. Les mnages les plus pauvres dans les deux
quintiles infrieurs utilisent rarement les hpitaux secondaires et tertiaires.
En ce qui concerne les dpenses non salariales, les avantages moyens allant aux individus dans
le quintile le plus riche sont deux quatre fois plus levs que ceux qui vont aux individus dans
les deux quintiles les plus pauvres. Les deux quintiles les plus pauvres sont ceux qui tirent le
moins davantages dans la plupart des cas.
Les parts de dpenses non-salariales rcurrentes par type de rsidence sont rests relativement
stables, avec seulement 13 pour cent pour les zones semi-rurales ou priurbaines, et moins de 5
pour cent pour les communes rurales. Vu que les deux tiers de la population environ vivent dans
les zones rurales, ceci constitue une distribution trs ingale des parts de dpenses.
30.0
25.0
20.0
15.0
29.6
10.0
5.0
13.5
8.2
8.9
Lowest
quintile
Second
quintile
13.2
0.0
Third quintile Fouth quintile
Richest
La raret des mcanismes de prpaiement Madagascar, combin au systme de recouvrement des cots, fait que les soins de sant publics sont coteux pour les pauvres.
Les trs faibles pourcentages de mnages ayant des dpenses dites catastrophiques dans les quintiles les plus pauvres sont gnralement indicatifs dune dfaillance du
systme, cest--dire que les pauvres ne cherchent tout simplement pas se faire soigner. La faible utilisation (plutt que le cot lev) est donc une explication plausible de la
faible incidence des dpenses catastrophiques.
Dans le contexte actuel, Madagascar devrait de toute urgence convenir de stratgies en faveur des pauvres et les mettre en uvre pour assurer une meilleure
quit des dpenses de sant et des services de sant parmi la population. Ceci comprend :
Une redistribution des dpenses de sant en fonction de la distribution gographique de la population pour faire bnficier galement les pauvres
Une meilleure allocation des ressources humaines existantes pour tre plus quitable envers les pauvres. Il faudrait envisager un diagnostic du systme
actuel de ressources humaines.
Une augmentation des dpenses sur les formations sanitaires de premire ligne (CSB1s), qui sont plus utilises par les plus pauvres, et sur le maintien
des dpenses sur les formations sanitaires deuxime ligne (CSB2s), qui profitent tous les quintiles peu prs galement. De plus, il faut envisager la
raffectation des CSB2 afin qu'ils soient plus accessibles aux mnages.
Raffectation du temps du personnel des hpitaux rgionaux vers les CSB1 et CSB2.
Dans ce contexte, il serait ncessaire de mener un recensement actualis, une cartographie de la pauvret et une Enqute dmographique et de sant pour
clairer les dcisions sur la rpartition des ressources.
Cette analyse rappelle la ncessit de mettre en uvre des interventions visant amliorer les comportements de sant adapts spcifiquement aux
pauvres avec des mcanismes tels que les bons, les transferts montaires conditionnels/non-conditionnels, les rgimes d'exemption, les incitations non
montaires (par exemple, des kits d'accouchement) et le soutien l'largissement de la couverture de la communaut par les praticiens de la sant et les
agents de sant.
Repenser les mcanismes existants tels que le Fonds dquit et les rgimes dassurance de sant sociale pour plus defficacit.