1

MASTER STUDIJE
Predmet: JAVNE FINANSIJE I BUDETSKO PRAVO
LITERATURA: Skenirani deo knjige prof. Jovana Lonevia "Institucije
javnih finansija", samo za potrebe ispita

SADRAJ
Deo I Uvod u osnovne probleme finansijske aktivnosti

Glava I Opte o finansijskom fenomenu

1. Opte finansije: ime i funkcije
2. Karakteristike finansijske privrede
3. Narodni dohodak i finansije- fiskalno optereenje

2
2
3
4

Glava II Finansijske institucije u statici i dinamici

1. Finansijske institucije
2. Nova uloga finansijske privrede

6
6
8

Deo V Budet
Glava XXVII Informativno o budetu
1. Budet: pojam, funkcije, ime
2. Instrumenti razliiti od budeta
3. Budet iz raznih perspektiva
4. Budet u kapitalistikoj privredi
5. Kroz istoriju budeta

9
9
9
11
14
16
17

Glava XXVIII Normativna teorija budetskih naela

1. Tradicionalna budetska pravila
2. Naelo potpunosti (univerzalnosti)
3. Naelo jedinstva
4. Naelo realnosti
5. Naelo specijalizacije
6. Naelo ravnotee
7. Naelo rokova
8. Naelo predhodnog odobrenja
9. Naelo javnosti

19
19
20
22
28
29
30
34
36
36

Deo prvi UVOD U OSNOVNE PROBLEME FINANSIJSKE

AKTIVNOSTI
Glava I
OPTE O FINANSIJSKOM FENOMENU
1. Javne finansije: Ime i funkcije
Finansijska aktivnost. Aktivnost drave, uih drutvenopolitikih zajednica i organizama
kojima su poverene odreene drutvene funkcije, koja za svrhu ima pribavljanje i troenje
materijalnih sredstava radi ostvarivanja optekorisnih ciljeva, naziva se finansijskom
aktivnou ili javnim finansijama. Postizanje tih ciljeva zahteva raspolaganje ekonomskim
sredstvima. Da ih pribave, drava i ue drutvenopolitike zajednice i organizmi koriste razne
instrumente, od metoda koji se javljaju u privredi pojedinaca pa do specifinih tehnika
izdvajanja iz drutvenog proizvoda ili nacionalnog dohotka. Taj proces: pribavljanje
drutvenih sredstava i plansko troenje njihovo na javne ili opte potrebe konstituie jednu
posebnu privredu finansijsku privredu koja ima svoje instrumente, svoje zakonitosti,
tehniku i efekte, kojima se bitno razlikuje od privrede pojedinaca. Ekonomska disciplina,
sintetina i autonomna, koja se bavi izuavanjem pojava i fenomena koji su u vezi sa
finansijskom aktivnou subjekata javnog prava, nosi ime nauke o finansijama.
Finansijska aktivnost, prema izloenom, namenjena je postizanju finansijskih rezultata. No,
da to odmah naglasimo, instrumente javnih finansija mogu drutvenopolitiki kolektiviteti
koristiti u svrhu ostvarivanja i drugih zadataka: ekonomskih, politikih, socijalnih i drugih.
Moderna koncepcija javnih finansija pokazuje tendenciju da se finansijske institucije upotrebe
sve vie u tom metaekonomskom pravcu. To e dalje u tekstu biti izloeno.
Termin finansije, koji je danas opteprihvaen izraz, potie iz srednjovekovnog latinskog
jezika kada je re finatio (financias, financia pecuniaria) upotrebljavana u smislu plaanja.
Znaenje te rei, meutim, nije bilo isto u svim dravama tog vremena. U dananjem smislu
ona se najranije javlja u Francuskoj: ve od XV veka finances znai dravni prihod,
dravna privreda uopte. Proirena upotreba francuskog jezika u Evropi poev od Luja XIV,
doprinela je da se taj termin prihvati i u drugim zemljama. U Nemakoj, meutim, ne
pojavljuje se pre XVI veka, ali i tada ne u dananjem smislu ve kao sinonim za prevaru,
zelenatvo, to se objanjava otporom naroda prema tekim dabinama tog vremena i
neraspoloenjem prema trgovakom svetu ija poslovna praksa svakako nije bila
najkorektnija. Otuda u Nemakoj stariji pisci, kameralisti, kada su govorili o dravnoj
privredi upotrebljavali su izraz de aerario. Danas se na nemakom jeziku javne finansije
nazivaju Finanzwissenschaft, a kao privreda Finanzwirtschaft. Na engleskom jeziku
finansijska privreda se obeleava sa Public Finance, a tim imenom se oznaava i sama
nauka o finansijama. Ruski jezik takoe prihvata termin finansije i to kao Obestvenie
finansi ili Gosudarstvennie finansi. Za pojam finansiranja nauke Francuzi i Italijani
upotrebljavaju srodan termin, a za nauku o finansijama slue se izrazom Science des
finances odnosno Scienza delle finanze.
Finansijska privreda. Finansijska privreda nalazi svoje objanjenje i opravdanje u
injenici da sa jedne strane postoje odreene opte ili optedrutvene potrebe, dok sa druge
strane zadatke i funkcije drave i drutvenopolitikih zajednica i organizama nije mogue

ostvariti bez odgovarajuih finansijskih sredstava.

Iz istorije finansija doznaje se da se drava nekada nije mnogo razlikovala od pojedinaca u
pogledu naina pribavljanja materijalnih sredstava: svoje relativno vrlo ograniene funkcije
ona je ostvarivala na nain ne bitno razliit od pojedinaca. To doba nije poznavalo finansijsku
privredu u dananjem smislu, po kome ona znai ne samo jedan osobeni nain privreivanja,
odnosno pribavljanja sredstava nego i jednu privredu politikog tela potpuno odvojenu od
linosti efa drave. U ono vreme je javna kasa u stvari bila vladaoeva kasa i obrnuto:
prihodi takve kase bili su od vladaoevih domena, a rashodi uglavnom izdaci za vladaoca i
njegovu okolinu. Danas je sve to drugaije. Karakteristika savremenih finansija je njihova
tributna (dabinska) priroda, za razliku od domenskih finansija u srednjem veku i ranije.
Teorijski i praktino najinteresantniji i finansijski najznaajniji prihod savremene drave je
onaj koji proizilazi iz njene vlasti da do novanih sredstava doe putem svog imperijuma.
U tom smislu govorimo o finansijskom suverenitetu drave, koji je samo jedan vid njenog
politikog suvereniteta. (Finansijska se aktivnost ne razvija spontano i na bazu automatizma;
ona zavisi od niza direktiva, odluka i impulsa koji svi proizilaze iz jednog centra autoriteta
vlasti Barrere).
No, bilo bi netano kad bi se iz ovoga izveo zakljuak da savremena drava, da bi dola do
prihoda, mora koristiti samo prinudu. U novije vreme prihodi od imovine ponovo dobijaju u
mnogim zemljama u znaaju, ukoliko intervencija drave u privrednom ivotu postaje vea. I
u kapitalistikim dravama jedan deo budetskih prihoda daju domeni i nacionalizovana javna
preduzea, industrijska, saobraajna i bankovna. Po sebi se razume da je u kolektiviziranoj
socijalistikoj privredi deo dravnih prihoda od dravnih preduzea znatno vei.
Ukratko: dolaenje do sredstava, razliito od privreivanja pojedinaca, koje vre javnopravne
jedinice sluei se prinudom na osnovu svoje finansijske suverenosti, naziva se finansijskom
privredom. Posmatrajui usko, ovde bi se mogao izvesti zakljuak da je finansijska privreda
samo ta jedna strana javne privrede (pojedini pisci to izriito i tvrde); dosledno tome itav jedan deo javne privrede (nedabinske) bio bi iskljuen iz nae nauke. No, moe se rei da
drava ili ue drutvenopolitike zajednice ne finansiraju kada u budetske svrhe koriste svoje
sopstvene privredne objekte, ustanove i organe koji im obezbeuju prihode (dravne zgrade,
vojna industrija, izdavaka delatnost)? Takvo shvatanje nauka nije mogla da prihvati.
Finansije, prema tome, obuhvataju svaku javnopravnu delatnost kojom se ostvaruju
materijalna sredstva, koja politike jedinice (drava, federalne jedinice, lokalna samouprava i
sl.) koriste za finansiranje javnih potreba.

2. Karakteristike finansijske privrede

Prenoenje sredstava na javne organe. Finansijska privreda, pomenuto je, sastoji se iz
pribavljanja i upotrebe javnih sredstava. Re je o stvaranju finansijskih izvora obaveznih
zajednica prenoenjem novanih sredstava iz individualnog u dravni sektor: privrede
pojedinaca odvajaju prinudno (porezi) ili dobrovoljno (zajmovi) jedan deo svoje kupovne
snage i prenose na javne organe koji e ih iskoristiti u finansijske, politike, privredne,
socijalne i druge svrhe. Naravno, u kapitalistikom svetu privatna privreda dri znatno vei
sektor od javne. Drukije je u socijalistikim dravama u kojima dravni odnosno drutveni
sektor ima odluujui znaaj u privrednom ivotu. Tu i finansijska nauka ima znatno iru
ulogu. Marks nije, jer se finansijskom naukom manje bavio, ali Lenjin je istakao sav znaaj
finansija, kada je na Sveruskom kongresu predstavnika finansijskih odeljaka sovjeta (1918.

godine) rekao: Ne treba zaboraviti da je svaka naa radikalna reforma osuena na propast
ako ne budemo imali uspeha u finansijskoj politici. Od ovog poslednjeg zadatka zavisi uspeh
ogromnog posla socijalistikog preobraaja drutva kojeg smo se prihvatili.
Subjekti finansijskog akta. Iz prednjeg proizlazi injenica da javne finansije vezuju u
finansijski akt dva subjekta: aktivni i pasivni. Drava, odnosno ue drutvenopolitike
zajednice, aktivni su subjekti finansijske delatnosti, usmerene ka sticanju javnih prihoda, dok
su pasivni subjekti fizika i pravna lica, dravljani i svi drugi koji su politikim i ekonomskim
sponama vezani za javnopravno telo koje se nad njima uzdie svojom finansijskom vlasti.
Ostavljajui po strani analizu raznih vanfiskalnih mehanizama pomou kojih drava dolazi do
sredstava i imovine (nacionalizacija, konfiskacija, sopstvene investicije i sl.), ponavljamo da
se u oblasti finansija suverenitet drave ogleda u obavezi pasivnih subjekata da pod uslovima
prinude, odnosno obaveze, obezbede raznovrsnim dabinama redovna finansijska sredstva za
ostvarivanje funkcija i zadataka drave i uih drutvenopolitikih zajednica.
Finansije kao privreda. Finansije kao privreda javnopravnih tela, sem toga to su deo
ireg pojma javne privrede, istovremeno su i vrlo znaajan deo narodne privrede. Kao svaka
privreda, registruje faze privrednog procesa: proizvodnju, raspodelu i potronju.
a. Proizvodni proces konkretizuje se u stvaranju maksimalne drutvene koristi: finansije
proizvode na specifian nain, koji stvaranje materijalnih sredstava zasniva na
jednostranom i prinudnom pribavljanju, regulisanom javnopravnim normama (porez). Jasno
je da se ta finansijska proizvodnja kree u granicama koje utvruje minimum izraen
obimom javnih potreba (funkcija) javnopravnog tela, i maksimum koji je odreen
opteprivrednim kapacitetom zemlje. Mora se imati u vidu da instrumenti finansijske privrede
sa svoje strane utiu, suavajui je ili irei, na optu proizvodnju, te je stoga privreda u
znatnoj meri zavisna od finansijske aktivnosti drave i uih drutvenopolitikih zajednica.
b. Pojava raspodele u privredi koju obavlja finansijska delatnost jo je oiglednija.
Finansijski fenomeni nisu nita drugo do raspodela tereta izmeu pojedinaca rekao je prof.
ez (Jeze). Dejstvujui na ponovnu raspodelu (preraspodelu) drutvenog proizvoda odnosno
nacionalnog dohotka, finansije utiu na veliinu dohotka i imovine pojedinaca i drutvenih
grupa.
c. Finansije, najzad, ne samo da su i same jedna dinovska potronja jer pribavljene
vrednosti troe u podmirivanju optedrutvenih potreba ve i same utiu na potronju u
zemlji: umanjuju kupovnu snagu kod pojedinaca, ime dejstvuju na njihovu sklonost prema
potronji ili tednji. Kroz javne rashode se taj proces potronje samo potvruje i ubrzava.
Bitna karakteristika je prinuda. : Element koji finansijsku privredu osnovno karakterie
jeste nain na koji ona dolazi do materijalnih sredstava. Ono to ini finansijsku privredu
posebnom, to je prinudno pribavljanje sredstava: oslanjajui se na autoritet i vlast drava
svojim pravom zapovedanja (porezi) odnosno zabrane (monopoli) oduzima od stanovnika
potrebne svote, a da im za uzvrat ne prua neposredno naknadu (uslugu), to bi normalno
uzev proizalo iz odnosa koji se javljaju na tritu. Tamo gde se naredbe, odnosno zabrane, ne
donose u cilju ostvarivanja prihoda i da se pojave finansijski rezultati tu nije re o
finansijskoj aktivnosti. Nije, na primer, domen finansijskih analiza samo uprava nad
kulturnoprosvetnim ustanovama, iako ove mogu davati prihode (pozorita). Po nekim
autorima ak i raunskokontrolna funkcija uprave ne spada u domen finansijskih studija, nego

u probleme privredne tehnike (Gerloff). Ali, to je miljenje koje predstavlja teorijsku

iskljuivost, jer bez ove materije nauna obrada finansijskog sistema bila bi okrnjena.

3. Narodni dohodak i finansije fiskalno optereenje

Narodni dohodak izvor finansijskih sredstava. U fazama stvaranja nacionalnog
dohotka i njegove potronje javljaju se manifestacije ekonomske snage koju finansijska
privreda koristi za podmirivanje drutvenih potreba. Za finansijsku nauku, meutim,
nacionalni dohodak nije samo izvor sredstava nego i objekat na kome se odraavaju
raznovrsni efekti finansijskih organizama poreza, rashoda, zajmova i budeta. Ukratko,
struktura finansijske privrede vrsto je vezana za strukturu nacionalnog dohotka, kao to, s
druge strane, finansijska privreda utie na nacionalni dohodak. Najzad, poznavanje nacionalnog dohotka za nauku o finansijama je od interesa i s obzirom na injenicu da se pomou
njegovih cifara utvruje teret pritisak fiskalnih mera na nacionalnu privredu, ime se
pokuava uporediti stepen optereenja nacionalnog dohotka dabinama u nekoj dravi,
odnosno omoguava komparacija fiskalnih tereta u raznim zemljama.
Fiskalno optereenje. Odnos javnog sektora i nacionalnih rauna moe i kvantitativno da
bude utvren, ili se bar pokuava da utvrdi, jer po miljenju mnogih teoretiara u ovoj oblasti
vlada velika konfuziju. To se moe postii ili analizom rashoda ili analizom prihoda drave
i uih drutvenopolitikih zajednica. U nekim naunim radovima optereenje drutvenog
proizvoda utvruje se u procentu dovoenjem u vezu drutvenog proizvoda sa totalnim
rashodima javnog sektora.
Ali stvarnost pritiska na narodnu privredu utvrenog na ovaj nain deformie injenica da
finansijska privreda kroz javne rashode naknauje privredi i pojedincima jedan deo onoga to
im je preko instrumenata fiskalnog sistema oduzela. Sem toga, danas se skoro po pravilu,
pored poreza rashodi pokrivaju i zajmovima, tako da rashodima ne odgovara u celini poreski
pritisak. Stoga je za utvrivanje stope fiskalnog optereenja podesniji metod uporeivanja
nacionalnog dohotka sa optereenjima proizalim iz ukupnih fiskalnih davanja. Na ovaj nain
izraunato fiskalno optereenje izraeno je kolinikom u procentu (Fo) kome odgovara
razlomak gde je deljenik suma svih dabina (Sd) a delitelj drutveni proizvod (Dp).
Treba raunati sa tim da e ova, na prvi pogled jednostavna formula dati kolinike (stope
optereenja) ako se kod izbora njenih elemenata ne uzmu uvek veliine istoga tipa. U tom
pogledu postoje u praksi velika odstupanja u nacionalnim raunima raznih zemalja. Doktrina
je, meutim, usvojila izvesna pravila koja omoguavaju meusobno uporeivanje. Van
sumnje je da u total javnih davanja ulaze ukupni porezi svih javnopravnih tela, od drave do
najuih drutvenopolitikih zajednica. Ovome svakako treba dodati i sve parafiskalne obaveze
(kao to su doprinosi za socijalno osiguranje i sline dabine), sve takse, kao i prinudne
zajmove (ukoliko postoje). U pogledu delitelj a bolji je metod da se kalkulacija vri na osnovu
drutvenog proizvoda (nacionalni dohodak se na raznim stranama razliito utvruje).
Finansijska teorija je, najzad, za bruto drutveni proizvod, jer je on u veini zemalja definisan
na priblino jedinstven nain.
Na kraju, pominjemo da u vezi sa ovim pitanjem u doktrini postoji jo jedan pojam, nazvan
relativni poreski pritisak. Re je i dalje o fiskalnon optereenju, ali ocenjenom u vezi sa
svim onim koristima koje se kroz javne rashode vraaju poreskim obveznicima. Jer, ako su
rashodi racionalno upo trebljeni na uveanje nacionalne proizvodnje i ukupnog proizvoda, na

unapreenje privrede i obezbeenje novih socijalnih ustanova u zemlji, onda fiskalno

optereenje moe, teorijski posmatrano, da bude veoma poveano, i da to ne smeta ni privredi
ni pojedincima, jer se u stvari sve svodi na ekonomsko ulaganje sredstava u zadovoljavanje
drutvenih potreba.

Glava II
FINANSIJSKE INSTITUCIJE U STATICI I DINAMICI
1. Finansijske institucije
Kolektivni mehanizmi finansija. Finansijska sredstva namenjena ostvarivanju funkcija
drave i uih drutvenopolitikih zajednica, dobijena prinudom ili na drugi nain, troe se po
predvienom planu, u odreenom vremenskom periodu i pod posebnom kontrolom. itava ta
aparatura lei na specifinim institucijama, organima i principima koji su izraz finansijskog
sistema odnosne drave. Institucijama budetskih finansija nazivaju se sve ustanove koje
slue javnopravnim zajednicama da ostvaruju, rukuju i troe javna sredstva namenjena optim
uslugama. Njihov je broj znatan. No pod tim imenom ovde mislimo na one osnovne
organizme, koji ine bazu svih finansijskih tokova i fenomena i oko kojih se koncentriu svi
finansijski problemi. Re je o institucijama rashoda, prihoda, budeta i javnog kredita.
Izuavanje ovih institucija ini optu osnovu finansijskih studija. Finansije, koje za predmet
svojih analiza imaju ove osnovne instrumente finansijske delatnosti i koje posmatraju njihovu
klasinu funkciju nazivaju se institucionalnim finansijama. O njima se, ako ih posmatramo iz
globalne optike, moe rei ovo.
1. Rashodi. Savremena nauka o finansijama posveuje punu panju studiju javnih rashoda,
to nije bio sluaj sa tradicionalnim finansijama. Znaaj rashoda, istorijski posmatrano,
izmenio se i kvantitativno i kvalitativno. Nauno je utvrena tendencija (zakon) stalnog
uveanja njihovog iznosa, ije se objanjenje nalazi u stvarnim i prividnim uzrocima. U novoj
dravi, dravi planske privrede, izmenjena je i sama priroda javnih rashoda. Njihova uloga ne
iscrpljuje se ostvarivanjem optedrutvenih potreba. Njihov zadatak je postao iri: oni su
danas aktivno sredstvo ekonomske i socijalne politike javnopravnih tela. Moderna nauka o
finansijama, tanije njena grana finansijska ekonomija posveuje se novim studijama u
oblasti efekata koje u nacionalnoj privredi i dohotku izaziva troenje javnih sredstava. Na bazi
tih analiza finansijske doktrine uputaju se u iznalaenje celishodnih metoda finansiranja
odreenih vrsta rashoda.
2. Prihodi. Upoznavanje javnih prihoda je razumljivo najvanija partija nae nauke.
Postoje rashodi; treba im, znai, nai pokrie. Ali kako? Postoji itav arsenal instrumenata
prihoda. Svaki od njih ima svoje posebne karakteristike, svoje specifine efekte, svoju
sopstvenu tehniku. Jednom vrstom prihoda slui se subjekt javnog prava ako treba finansirati
redovne, pravne rashode, a drugom ako su ti rashodi vanredni (rat) ili se njima uveava
nacionalni dohodak (investicije).
Ima novanih primanja koja nisu redovni prihodi drave. Novane kazne, ratne kontribucije i
konfiskacije ne samo da ne spadaju u stalne izvore budeta, nego nisu ni postali u svrhu
pokria javnih potreba. Slino je i sa prodajom dravnih imovinskih vrednosti, nekretnina ili
dravnih papira: ovde je izvrena samo promena u statusu likvidnosti dravne imovine.
Na drugoj strani postoje redovni prihodi koji ne uzimaju formu novanih davanja. Ranije je

bilo u veoj meri (sada vrlo retko) poreza u naturi: na primer, porezi plaeni itom. Danas su
redovni prihodi drave oni do kojih ona dolazi silom svog autoriteta, da obezbedi potrebna
sredstva prisvajanjem jednog dela imovine i dohodaka subjekata privatnog prava, a nekad i
javnog prava, koji su im pripali raspodelom nacionalnog dohotka. To su u isto vreme osnovni
i glavni prihodi drave. Manje su izdani ali i danas postoje (tavie njihov znaaj ponovo
raste) prihodi drave i uih drutvenopolitikih zajednica iz njihove sopstvene privrede
(industrijske, poljoprivredne, novane). Dok su prvo pomenuti prihodi prinudne prirode,
nazvani fiskalnim, prihodima (fiskus dravna kasa, dravna blagajna), ovi prihodi druge
vrste ostvaruju se na dobrovoljnoj osnovi: to su ugovorni prihodi. U pogledu osnova postanka
u istu kategoriju prihoda ulaze i primanja (mada nisu definitivni prihodi) ostvarena na bazi
javnog zaduenja politikog kolektiviteta. Svi javni dugovi nastaju putem ugovaranja (postoje
izuzeci kada su u pitanju prinudni zajmovi).
Fiskalni prihodi po svojim osnovnim oblicima javljaju se u vidu poreza, taksa i doprinosa.
Porezi su kategorija za sebe. Takse i doprinosi ine posebnu grupu, jer imaju izvesne
zajednike crte. Za poreze je karakteristino da naspram novanih davanja obveznika ne stoje
nikakva konkretna kontradavanja (protivinjenja) od strane javnopravnih tela. Fizika i
pravna lica kada plaaju porez ne dobijaju u naknadu neku odreenu korist, uslugu javnog
organa; ukoliko tu uslugu ne predstavljaju one opte koristi ostvarene kroz raznovrsne akcije
javnopravnog tela, koje su omoguila sredstva dobijena porezima. Naprotiv, naspram taksa i
doprinosa stoji ekonomski ekvivalenat: stoji protivinjenje organa, konkretna usluga njihova.
Taj ekvivalenat nije identian kod taksa i doprinosa, ali on postoji (dok ga kod poreza nema).
Kod ovih raznih dabinskih formi konstatuju se i druge razlike, ali se na ovom mestu na njima
ne zadravamo.
3. Budet. Finansijski budet je periodian akt planskog normativnog predvianja prihoda
i rashoda javnopravnih tela. U isto vreme budet je i instrument kontrole narodnog
predstavnitva nad upravnim organima u pogledu troenja drutvenih sredstava. Znaaj
njegov je neto umanjen od pojave ekonomskih budeta (drutveni planovi). Ali, ukoliko je
njegova klasina uloga planiranja opala, utoliko je njegov ekonomski znaaj porastao:
savremena finansijska teorija ubraja budet meu vrlo efikasne instrumente ekonomske
politike. Budet je prestao da bude isto finansijski fenomen, da bi postao komandna poluga
privrede (Laufenburger). Treba naglasiti da je uloga budeta u kapitalistikim dravama u
stalnom porastu, poto se posredstvom njega ostvaruje toliko znaajna dravna intervencija u
privredi i privrednim tokovima.
4. Javni kredit. Dravni zajmovi nisu definitivni prihodi drave, nego samo avansi
buduih prihoda od poreza i drugih redovnih dabina. Ali, iako su po svojoj prirodi
dobrovoljna plaanja, svakim danom su blii obaveznim davanjima, porezima: u izuzetnim
politikim i ekonomskim prilikama psihiki pritisak na upisnike zajma ravan je juridikom.
Ipak, njihova upotreba i uloga u modernim finansijama ogromno je porasla. Strah koji su
klasici finansija imali od zaduivanja drave odavno je iezao ispred koristi koje zajmovi
obezbeuju u domenu budetske, investicione i monetarne politike, kao i ekonomskih odnosa
drava sa inostranstvom.
5. Finansijski aranman. U federativno ureenim dravama, institucijama o kojima je
izlagano treba dodati jo jednu, koja je specijalna za tu vrstu drava. To je aranman o
raspodeli fiskalnih instrumenata i odgovarajuih prihoda izmeu drutvenopolitikih jedinica
u federaciji. Takav sporazum predstavlja izuzetno znaajan politiki, ekonomski i
finansijski akt kojim se predvia koji finansijski izvori i koja sredstva pripadaju kom budetu
u federaciji. Ti kompromisi izmeu drave i svih uih drutvenopolitikih zajednica obino su
utvreni ustavnim odredbama savezne drave ili su sadrani u posebnim zakonima (u
Nemakoj Finanzausgleichgesetze). Njihov znaaj je veliki jer u njima je re o armaturi

itavog budetskog sistema odnosne drave.

2. Nova uloga finansijske privrede

Fiskalne i nefiskalne finansije. Ono to opaamo, istorijski posmatrano, kod politikih
organizama, konstatujemo i u njihovoj privredi: novim, proirenim funkcijama drave i uih
drutvenopolitikih zajednica, naroito u ekonomskom i socijalnom domenu, odgovaraju novi
zadaci finansijske privrede.
Prvobitno, prava i klasina aktivnost finansija sastojala se u pribavljanju sredstava. Sve do
nedavna njihov osnovni (gotovo i jedini) zadatak sastojao se u obavezi da na njima svojstven
nain osiguraju novana vrela za potrebe politikog kolektiviteta. Kao na krajnji cilj
finansijske privrede gledalo se dovoenje u sklad potreba drave sa njenim sredstvima, pri
emu se ravnotea izmeu rashoda i prihoda u budetu smatrala najviim ciljem dobro
voenih finansija. To su bile fiskalne finansije.
Poslednjih decenija, meutim, javne finansije karakteriu znaajne kvantitativne i kvalitativne
promene. Kvalitativne promene u finansijama jo su vanije. Finansije su dobile nov zadatak i
pravac. Svim svojim instrumentima, i to u sve veoj meri, slue sada ciljevima koji nisu
striktno finansijskog odnosno fiskalnog karaktera. Porezi i zajmovi su prestali biti samo
sredstvo pokria potreba javnopravnih tela. Umesto toga oni se danas koriste kao instrumenti
socijalne i ekonomske politike drave. Finansije su u savremenoj dravi dobile dirigujuu i
organizatorsku ulogu u privredi i drutvu. One su postale nefiskalne finansije.
Neutralne i funkcionalne finansije. Uenje o nefiskalnim finansijama polazi od novih
funkcija drave po kojima se razlikuju od shvatanja klasinih finansija. Klasici su svodili
zadatke drave na najmanju meru, ne priznavajui joj uopte privrednu funkciju. Dravna
privreda je u liberalnom kapitalizmu smatrana suvinom, jer sve ide samo po sebi. Rikardo
(Ricardo) za nju kae da je nuno zlo, stoga dravna privreda treba da ostane neutralna
(neutralne finansije). Meutim, savremena drava, pa i ona tradicionalno kapitalistika, ne
lii na staru, niti su njeni zadaci ostali kakvi su bili. Uporedo je evoluiralo i shvatanje o njenoj
privrednoj funkciji. Finansijska privreda postala je aktivna (aktivne finansije). Njen udeo
u drutvenom proizvodu znatno je vei nego to je ranije bio. Nova ekonomska funkcija
drave (poveanje nacionalnog dohotka), njena aktivna delatnost na socijalnom planu
stavili su nauku o finansijskoj privredi pred nove zadatke. Nova nauka o finansijama pozvana
je da izuava finansijske instrumente kojima se drava slui za voenje nove privredne i
socijalne politike. U stvari, jo uvek je re o klasinim finansijskim instrumentima; ono to je
novo to je kvalitativna promena u metodima njihovog korienja. Upotrebljeni na nov nain,
u novim razmerama, pod novim uslovima, kolektivni mehanizmi: porezi, zajmovi, budet i
rashodi koriste se tako da je finansijska privreda postala izvanredno efikasan instrument socij
alnoekonomske funkcije drave. Nauka o finansijama prestala je biti samo nauka o ravnotei:
postala je naukom o ekstrafiskalnim zadacima finansijske privrede.
Nove zadatke finansije su dobile pod uplivom Kejnsovog (Keynes) uenja, koje su razvili
njegovi sledbenici (kejnzijanci), od kojih su nove finansije dobile ime funkcionalne
finansije (Abba Lerner).
Novi pravac u finansijskoj politici drave i uih drutvenopolitikih zajednica poznat je u
nauci pod imenom Fiscal Policy. Etimolokom analizom tee bi se objasnio pojam koji u
stvari znai: socijalnoprivredna politika voena finansijskim instrumentima i sredstvima.
Izrazom Fiscal Policy oznaava se finansijska politika koja je, iako ne iskljuivo, a ono u

znatnoj meri namenjena nefiskalnim ekonomskim i socijalno politikim ciljevima (Fritz

Neumark).
S pravom kae Tauer (Tautscher) da je javna privreda, koja je ranije u narodnoj privredi
igrala perifernu ulogu, danas postala vaan faktor privredne politike. A to je potvrdio, mada
teka srca, nemaki klasiar finansija Gerlof recima: Stvarno je finansijska politika danas u
svim zemljama prerasla svoj isto fiskalni cilj. Ona je pored svog osnovnog zadatka
ostvarivanja sredstava za pokrivanje finansijskih potreba u isto vreme postala i sredstvo
organizovanja privrede i privrednog upravljanja, sredstvo usmeravanja i kontrole proizvodnje,
raspodele i potronje dobara.
I zaista, posle odvajanja finansija od ekonomije, pre jednog veka, one nikada nisu bile tako
bliske jedna drugoj kao to je to sluaj danas.

10

Deo peti BUDET

Glava XXVII INFORMATIVNO O BUDETU
1. Budet: pojam, funkcije, ime
Budet je instrument akcije. Budet svakako nije vie ono to je bio u XIX veku, jer na
kretanja u finansijskoj privredi sada utiu i drugi veliki instrumenti planiranja; on nije vie
ni jedini mehanizam preko koga se troe finansijska sredstva na opte potrebe, jer pored njega
postoje jo i fondovi, ustanove, parafiskalitet; tome treba dodati da ni kanoni koji su
karakterisali klasian budet nisu svi ostali u primeni ve su u mnogim sistemima, usled
izmenjenih ekonomskih i politikih uslova, ustupili mesto novim formulama i inspiracijama.
No, i pored navedenog, s obzirom na njegove tradicionalne ali i moderne funkcije u
ekonomskopolitikoj formaciji mnogih zemalja, kao i na veliki deo nacionalnog dohotka koji
se njegovim posredstvom u drutvu preraspodeljuje, budet kao bilans dravnih prihoda i
rashoda igra i ne treba sumnjati da e i nadalje igrati znaajnu ulogu u javnim finansijama.
On je predmet studija svih grana finansijske discipline.
Finansijska teorija, analizirajui faze kroz koje budet prolazi u svom krunom kretanju,
utvruje konstante koje se javljaju u ekonomskodrutvenoj strukturi drave i uih
kolektiviteta. Ona isto tako ispituje principe na kojima se zasniva racionalna upotreba
dravnih sredstava. Finansijsko pravo, sa svoje strane, u budetu gleda skup normi koje
reguliu sistematizovane odnose organa iji je zadatak da predviaju, ostvaruju i koriste
zajednika sredstva. U formi budetskog prava finansijsko pravo studira normativne akte koji
reguliu postupak po kome se donosi odnosno izvruje budet i kontroliu njegovi tokovi.
Najzad, finansijska ekonomija posmatra ekonomsku funkciju budeta, koja je postala znaajna od vremena teorija engleskog ekonomiste J. .R. Keynesa, iji su poslednici budetskoj
instituciji posvetili veliki broj radova. Zahvaljujui toj novoj ulozi budet se planira i u
savremenoj praksi koristi kao jedan od vodeih instrumenata ekonomske politike.
Budet se nalazi na samom poetku finansijske aktivnosti javnopravnih tela, poto se bez
odobrenog budeta ne mogu ni prihodi prikupljati ni rashodi vriti. Potreba za budetom ,u
kolektivnoj privredi mnogo je vea nego u privatnom sektoru, jer on unosi red i sistem u
javne raune. U domenu finansijske privrede taj red i sistem nije lako ostvariti bez odreenog
plana koji predvia sticanje i troenje drutvenih sredstava. Budet je upravo taj plan. Bez
njega teko je zamisliti organizovano drutvo. Ni najstarije drave nisu bile bez izvesne
budetske organizacije. I u antikoj Atini postojao je budet, istina u primitivnoj formi ali sa
elementima koji obeleavaju tu ustanovu.1 O budetu Rima nema pouzdanih podataka (njih je
vie o porezima): budeta za vreme republike u stvari nije bilo, ali se zato on javlja u eri
carstva, za Avgusta.2
1

Atinjani nisu imali budet u njegovom dananjem raunskopravnom smislu, ali su postupali kao da su ga imali:
predviali su rashode i prihode i pokuavali da postignu ravnoteu izmeu njih (....) Budet nije bio ni jedinstven
ni godinji akt, ve se javljao u vidu posebnih fondova i odvojenih kasa sa odreenim rashodima i namenskim
prihodima, to je sve predviao Senat a odvojenim zakonima odobravala skuptina naroda (Andrea d e s A.
Storla delle finanze greche; in Storia della finanza pubblica, t. I, Padova, 1961).
2
! I ovde je, slino Atini, postojavanje, vie javnih kasa (aerarium) smetalo formiranju budetskog jedinstva
osnovnog preduslova za materijalno praenje kretanja novanih masa (LoztW. Finanzwlssenschaft, 1931, S.
104).

11

kolsko izlaganje o budetu, razume se, ne mora poeti nekom definicijom o njemu (koju
uostalom i nae novije zakonodavstvo ne daje); ali u jednom kursu kome je cilj da prikae
budet u teoriji i praksi nije deplasirano namesto definicije istai njegove osnovne parametre
kojima se on izdvaja i razlikuje od drugih instrumenata u finansijskoj tehnici.
injenica je da se u svim javnopravnim zajednicama bez obzira na sistem proizvodnje u
njima periodino sastavljaju, u formi instrumenta nazvanog budetom, jedan sintetian
bilansni pregled svih materijalnih potreba tih kolektiviteta u kome se, uz zakonsku sankciju,
programiraju prihodi i utvruju njihovi rashodi za idui privredni period. Budet bi, prema
tome, predstavljao jedan raunskopravni akt, koji od narodnog predstavnitva dobija
saglasnost i kojim se predviaju i prethodno odobravaju prihodi i rashodi drutvenopolitike
zajednice radi ostvarivanja kolektivnih ciljeva u predstojeem periodu.3
Savremeni budet je instrument ekonomskog plana, samo jedan meu raznim njegovim
mehanizmima: stoga je zadatak budeta ui od zadatka plana, poto se ograniava na
finansiranje aktivnosti uprave i javnih slubi drutvene zajednice. Otuda njegova vanost
proistekla iz tehnike planiranja u javnom sektoru. Danas je ne samo u socijalistikoj ve i u
trinoj privredi ustanovljena uska veza izmeu budetskog predvianja i ekonomskog
planiranja.
Budet je prefigura budue finansijske potronje i njegov primarni zadatak je da predodredi
obim i granice javnih potreba, s jedne strane, i, sa druge, da za njihovo pokrie predvidi
sistem odgovarajuih sredstava. To je njegova finansijska funkcija.
No, znaaj budeta nije samo u finansijskom domenu. Tradicionalni budet je imao, pa i sada
ima, svoj politiki razlog postojavanja. Kao plan rada uprave budet je direktiva za upotrebu
sredstava na opte ciljeve sa kojima se saglasi predstavniko telo. Odobravanjem budeta i
praenjem naina troenja javnih sredstava legislativa stie neposrednu kontrolu nad
delatnou izvrilaca budeta.
Treba naglasiti i ekonomskosocijalni karakter budeta, U finansijama novog stila, posle rata,
budet je dobio novu dimenziju. Postoje presedani koji pokazuju da je budet efikasno
upotrebljen kao orue ekonomske odnosno socijalne politike. Kroz njegovu anticiklinu
orijentaciju korien je u cilju uklanjanja nezaposlenosti i podizanja standarda ekonomski
slabih elemenata. Veliki javni radovi finansirani iz budeta stimulisali su zaposlenost koja je u
vezi sa multiplikatorom pomogla poveanju potronje i potpunijem zadovoljenju potreba
pojedinaca. U rezimeu o funkcijama budeta Colm kae: to nam je danas potrebno to je
razvoj budetskih naela koji bi odgovarali zahtevu za jednim instrumentom koji, s jedne
strane, omoguava izradu dravnog programa, usaglaenog sa socijalnim i ekonomskim
nunostima, a s druge, pokazuje svetu ta staju stvarno takve mere. Na sve pomenute aspekte
budeta vratiemo se u daljem izlaganju.
3

Dok mi budet opisujemo, drugi autori na proputaju da ga prikau definicijom; iz njihovog velikog broja
navodimo neke, primera radi. Zadatak je budeta da utvrdi iznose koje su pojedinci obavezni da udrue za opte
korisne rashode u jednom odreenom periodu (. . ) on je zatim odobrenje odnosno naredba nadlenih vlasti da se
ti rashodi izvre i prihodi prikupe (Lero eau1ieu); Budet je dokumenat kojim se predvia plan prihoda i
rashoda drave za odreeni vremenski period (Arena); Dravni budet je program akcije vlade: krediti
predvieni za javnu slubu tano utvruju aktivnost tih slubi i eventualne reforme koje se nameravaju u njima
sprovesti (Duverger); Budet je tako rei nervni centar javne privrede (Colm); Budet je u stvari uvek
predvianje pa ipak vie je no prosto procenjivanje, utoliko to je utvrivanje budeta istovremeno i izraz
jedne volje koju budetom planirane finansijske operacije pokuavaju precizno da ostvare (Neumark); Budet
je kostur drave osloboen svih varljivih ideologija (G1odscheid); i kao tepitom sa kojim bi se mnogi analitiar
mogao saglasiti: da je budet toliko komplikovan organizam i takav skup ciljeva i sredstava, koji se tako
preplie sa zakonodavstvom, sa ustavom i upravom u itavoj dravi da je apsolutno nemogue dati njegovu
definiciju (Francone).

12

Svoje ime budet vodi od starofrancuske reci bougette, to znai kona torba. U finansijski
renik ovaj termin uao je preko engleske skuptinske prakse. Tako, pri izlaganju prihoda i
rashoda u svom budetskom govoru kancelar dravne blagajne (ministar finansija) izlazio
je pred Donji dom sa predlogom tih cif ara koji je stajao u konoj torbi. Otvaranje kone torbe
nazivalo se otvaranje budeta. Docnije se budetom nazivao pergament koji je sadravao
predlog budeta. Na kontinentu se naziv budet odomaio tek u prolom veku i to
zahvaljujui francuskim finansijama. Ali nisu ni sve drave usvojile to ime, iako ga najvei
broj ipak upotrebljava. Nemci se i danas, premda manje, slue izrazom Haushaltsplan, dok
Italijani budet nazivaju bilancio preventivo. Kod nas se nekada za budet upotrebljavao
naziv predraun prihoda i rashoda.

2. Instrumenti razliiti od budeta

U tehnici drutvenih rauna postoje instrumenti koji imaju izvesne slinosti sa institutom
budeta, ali se od njega razlikuju svojim posebnim funkcijama. Stoga od budeta treba
odvojeno posmatrati:
Dravni bilans. Dravni bilans pripada ekonomskoj kategoriji karakteristinih veliina;
on je jedan od nacionalnih rauna kao i budet, ali od njega razliit. Budet je plan budueg
finansiranja, predvianje verovatnih prihoda i rashoda za sledei period. Dravni bilans ili
inventar je, meutim, pregled stanja aktive i pasive drave i procena njene imovine u danom
momentu. Budet je prospekcija budunosti privrede i politike, bilans je pogled unazad: to je
inventarisanje imovinskoga stanja drave, nacionalnog bogatstva: prema aktivnim pozicijama
(dravni domen i preduzea, hartije od vrednosti, gotovina, inostrani krediti) stoji pasiva
(dravni dugovi spoljanji i unutranji). Uporeivanjem ovih pozicija dobija se slika
finansijskog kapaciteta drave. Doktrina, meutim, ne priznaje bilansu neki vei znaaj: u
budet moguno je uneti tane i odreene procene; naprotiv, u bilansu moramo se zadovoljiti
priblinim vrednostima; za mnoge imovinske predmete (zbirke umetnike i naune) samo se
hipotetine, prosene i nedovoljno tane vrednosti mogu utvrditi (Jeze). Mada su tekoe oko
utvrivanja bilansa velike, ipak u novije vreme sve je vie drava koje izrauju dravne
bilanse (Holandija, Skandinavske drave, Svajcarska; njen bilans varijacija dravne
imovine).
Finansijski plan. Od strane mnogih autora izrazi finansijski plan i budet izjednauju
se i zamenjuju, to nije pravilno jer re nije o istovetnim instrumentima. Finansijski plan je
iri pojam, budet ui; finansijski plan stoji prema budetu kao: opte prema posebnom.
Finansijski plan je procenjivanje javnih prihoda i rashoda za dui vremenski period (vie
godina), budet je akt kratkoronog predvianja u finansijama (godinu dana). Finansijski
plan daje orijentaciju u pogledu trajnih osnova ravnotee u budetu; budet je stoga konkretno
ostvarivanje u finansijskom planu sadranih optih naela, koja se odnose na postojee izvore
sredstava i vrste dravnih rashoda.
Sigurno je da finansijski planovi ne mogu imati onu relativnu tanost prospekcije koju imaju
budet, s obzirom da je teko sagledati ak i u blioj perspektivi vrlo konjunkturna zbivanja u
privredi, bilo dinamiku poreskog sistema ili kretanja na monetarno kreditnom planu. Stoga su
finansijski planovi velikih drava imali zajedniko to, da su bili planovi koji se nisu mogli
tano ostvariti.
Pa ipak, finansijski planovi odavno se upotrebljavaju u dravnoj privredi, jer su za izradu

13

budeta ono, to je sirovina za gotov proizvod. Oni naroito u poslednje vreme postaju
aktuelni, jer njih zahteva planska konjunkturna privreda, u kojoj su budetska predvianja i
fiskalna politika tesno povezane sa izradom finansijskih planova. tavie, za neke pisce,
njima je u takvoj privredi mesto ispred budeta, jer predstavljaju instrument ekonomskog
planiranja. Savremeni finansijski planovi su, navodi Arena, posebna vrsta planske privrede sa
odreenim parcijalnim ciljevima, koja postaje sastavnim delom opte privrede man jevie
totalno planiranje.
Finansijski planovi velikih drava u prolosti bili su: u Britaniji plan Pita mlaeg, za vreme
ratova sa Napoleonom i Pilov plan (1842); u Italiji Selin plan (1852); u Nemakoj Bizmarkov
(1879) i Mikelov (1890). U novije vreme poznati su: u Francuskoj Poenkareov finansijski
plan posle prvog svetskog rata; u Italiji Vanonijev ekonomskofinansijski plan (1955 1966).
Savremeno miljenje o trajanju finansijskih planova je da ne treba da budu dui od 2 do 3
godine, najvie 4, koliko traje jedna skuptinska perioda (Hettlage).
Dravni trezor. Dravni trezor je finansijski organizam sasvim blizak budetu, pa ipak od
njega razliit. U finansijskom sistemu drava koje ga imaju on je u toj meri vaan da ga neke
od njih izdvajaju ak u posebno ministarstvo (Italija). U Francuskoj je organizovan kao
posebna javna sluba (direkcija) pod autoritetom ministra finansija. Ovde posmatramo taj
trezor.
U teoriji i praksi ocenjen je kao jedan od noseih stubova finansijske armature, jer obezbeuje
budetsku i finansijsku slubu ne samo drave ve i ostalih teritorijalnih kolektiviteta.
Celokupno izvrenje budeta zavisi od trezora; to znai da bi budet ostao odluka bez
ikakva efekta, bez stvarnosti, kada trezor ne bi omoguio njegovo izvrenje.6
Trezor ima tri konvencionalne funkcije: vri blagajniku slubu javnopravnih tela, njihov je
bankar, i obavlja kontrolu nad finansijama i novcem:
u svojstvu dravnog blagajnika trezor obezbeuje materijalno izvrenje budeta na taj
nain to koncentrie sva finansijska sredstva, a zatim vri njihov raspored na odobrene
namene na celoj teritoriji. U trezor se slivaju sva finansijska sredstva (budetska i
vanbudetska, zajmovi, inostrana pomo i dr.). S druge strane, iz trezora se isplauju svi
rashodi javnih organizama, bilo da su predvieni budetom ili stoje u vezi sa drugim dravnim obavezama;
uloga trezora kao bankara upravo je u tome i to je njegova posebno vana funkcija bez
koje se budet ne bi normalno mogao izvriti to obezbeuje potrebna sredstva i onda kada
budetski prihodi ne dostiu rashode; na primer: ako se desi da usled podbacivanja budetskih
prihoda budet dospe u deficitarnu situaciju (deficit budeta). Isto tako, trezor pomae
budetu kratkoronim pozajmicama, ako se ne podudaraju rokovi naplate prihoda i isplate
rashoda, te se budet ne bi mogao izvriti (deficit kase): u tom cilju mobilie tednju ili
neangaovana sredstva banaka i publike. U toj funkciji tvorca novane likvidnosti trezor je u
najeem kontaktu sa emisionom bankom: centralna banka upisuje bonove trezora, daje
avans ili eskontuje dravne papire i na taj nain omoguuje aktivnost trezora kao finansijera
drave;
i najzad, trezor obavlja slubu organa novane i finansijske kontrole. Ona se ispoljava u
praenju i nadzoru nad obimom novane mase koja postaje, kao to je istaknuto, u procesu
uravnoteavanja totalnih rashoda i stvaranja novca. Emitovanje zajmova dugog i kratkog roka
i sterilizovanje prekomerne emisije u cilju suzbijanja inflatornih pojava ukazuju na funkciju
trezora kao finansijskog kontrolora u privredi.

14

Zadaci trezora u Francuskoj, po recima prof. Barrerea, dobijaju svakim danom u obimu:
trezor ne samo da vri slubu budetske blagajne nego i slubu velikog dela javne privrede,
tako da je upravljanje trezorom postalo upravljanje ukupnim javnim sredstvima.
Sa trezorom kakvoga smo prikazali ne treba meati englesku instituciju Treasury. Tim
imenom u Britaniji se naziva jedna vrlo stara, ugledna i dandanas veoma vana ustanova sui
generis, koju je, s obzirom na njene kompleksne funkcije, teko definisati, ali o kojoj bi se
mogla imati neka predstava ako bi se reklo da na kontinentu odgovara ministarstvu finansija
i ministarstvu uprave.
Ekonomski budet. Budet ne iskljuuje nove forme drutvenih rauna, meu kojima i
ekonomski budet. Ne moe se tvrditi napominje Barrere da je finansijski budet
zastarela ustanova jer drava jo uvek pomou njega dela, ali ravnotea u javnim finansijama
ne moe vie ostati zatvorena u njegovim uskim okvirima. Takozvani ekonomski ili nacionalni budet je nova pojava u ekonomici kapitalistikih zemalja, koja stoji u vezi sa principom
planiranja nacionalne privrede u njima. Sa finansijskim (dravnim) budetom ekonomski ima
mnogo dodirnih taaka, stoga o njemu ovde treba govoriti.
Kao osnovnu razliku izmeu ta dva budeta treba istai: da dravni budet odgovara
restriktivnoj i finansijskoj koncepciji planiranja, dok nacionalni budet predstavlja
interpretaciju budueg trenda u privredi. Polazna taka je potreba za utvrivanjem
nacionalnog dohotka, zadatak kome se posle rata prilo vrlo aktivno u mnogim dravama na
Zapadu. Razlog tome je sve vee uee graanske drave u raspodeli nacionalnog dohotka,
kao i nunost da drava reava pitanje zaposlenosti i investicija.
Ekonomski budet je godinji tabelarni pregled koji prikazuje zbivanja u sva etiri osnovna
sektora privrede: u domainstvima, preduzeima, meudravnim odnosima i budetima. Na
taj nain analiziraju se odnosi izmeu ekonomskih sektora i utvruju meusobne veze izmeu
mera dravne privrede, s jedne strane, i potroaa, preduzimaa i inostranstva, s druge strane.
I ovaj instrument, samim tim to je budet, pretpostavlja ravnoteu izmeu strane primanja i
strane davanja. Ukratko, svrha ekonomskog budeta je da se za naredni period predvidi
verovatan razvoj privrede. Tek na osnovu koordinacionih i orijentacionih dokumenata
ekonomskog budeta predstavniko telo odluuje u formi finansijskog budeta o visini
novanih sredstava koja e biti rasporeena na zajednike ciljeve. U tome je upravo znaaj
ekonomskog budeta po finansijski sistem drave.
Na Zapadu je sve vei broj drava koje pristupaju redovnoj izradi ekonomskog budeta. To je
sada sluaj sa SAD, Britanijom, Holandijom, Norvekom, vedskom, Francuskom, Italijom;
od 1951. ima ga i Grka. Ekonomski budeti raznih drava nisu ni po postanku ni po svojim
zadacima istovetni. Ekonomski budeti SAD i Britanije imaju zajedniko to to je utvrivanje
nacionalnog dohotka uzeto prvi put kao zvanina osnova za voenje budetske politike. Osim
toga, oba su nastala kao posledica politike punog zaposlenja. U drugim, pak, zemljama
postanak ekonomskog budeta nije vezan za iste motive. Tako su Norveka, Holandija i
Francuska, zemlje koje su Nemci bili okupirali, posle rata bile primorane da u cilju
ekonomske obnove pristupe planiranju svoje privrede. Nacionalni budet trebalo je da
poslui kao metod dirigovanja u privredi.
Razlika izmeu svih ovih budeta postoji i u stepenu njihove obaveznosti. Dva su tipa
ekonomskih budeta: orijentacioni (eksplikativni) i normativni (direktivni). Orijentacioni
nemaju obligatoran karakter, stoga ne obavezuju finansijske organe. Naprotiv, karakteristika
normativnih je njihova obavezna priroda.
Ekonomski budet SAD pripada tipu orijentacionih budeta; on se javlja u vidu poznatih

15

godinjih ekonomskih izvetaja predsednika (republike) koji sadre podatke o kretanjima

ekonomskih veliina u okviru narodnog dohotka, i koji pokazuju tendencije amerike
ekonomike izraene u mnogobrojnim statistikim pregledima. Meutim, ameriki finansijski
budet ne zasniva svoje cifre na ekonomskom. Zato ni strunjaci koji uestvuju u izradi
izvetaja predsednika nemaju udela u sastavljanju finansijskog budeta.
Nacionalni budeti Britanije i Holandije imaju karakter man jevie obaveznog ekonomskog
programa. Integracija engleskog Economic Survey (termin ekonomski budet u Britaniji
nije prihvaen) sa finansijskim budetom ogleda se u skoro istovremenom objavljivanju tih
instrumenata u njihovu povezanom razmatranju od strane parlamenta.
Da rezimiramo. Ekonomski budet nije u pravom smislu plan obavezne akcije, ve instrument
predvianja sastavljen na osnovu informacija iz ekonomskog raunovodstva nacije,
neposredno isteklih perioda. Njegov je zadatak da za budunost pripremi ekonomske odluke
javnih organa kada su pozvani da izvre izbor izmeu raznih mogunosti. Za finansije
kapitalistikog drutva ekonomski budeti postali su potrebni i to je razlog to ih sve vei
broj drava uvodi jer finansijski budet sve svoje niti vodi iz ekonomskog budeta. Budet
treba da je podreen privredi to je formula novog shvatanja o budetu i u kapitalistikom
drutvu.
Nacionalno i dravno raunovodstvo. Nacionalni budet treba razlikovati od nacionalnih
rauna (National Accounts). Re budet uvek znai procenu budunosti, stoga i nacionalni
budet predstavlja posmatranje budunosti, to je prospektivna analiza. Naprotiv, re
raun upuuje na prolost, vezana je za retrospektivnu analizu i isto je to i statistiko
prikazivanje prolosti. Nacionalni rauni, na primer, obavetavaju o karakteristinim
agregatima nacionalne privrede, nacionalnom proizvodu i nacionalnom dohotku, o
kompleksima koji se odnose na potronju i investicije i sl. iz ranijih godina.
Ove makroekonomske kategorije nazivaju se zajednikim imenom nacionalno
raunovodstvo. Njega treba razlikovati od dravnog raunovodstva. Ovim terminom
naziva se onaj skup pravnih instrumenata koji normira kretanja finansijskih tokova i primenu
budetskog reima: predvianje i odobravanje prihoda i rashoda, izvrenje budeta,
finansiranje fondova i kontrolu nad optom potronjom.
Zavrni raun. O razlikama izmeu budeta i zavrnog rauna govori se dalje na
odgovarajuem mestu.

3. Budet iz raznih perspektiva

Budet kao predmet drutvenih studija. Budet kao instrument sinteza prihoda i rashoda
drutvenopolitikih zajednica sadri elemente koje treba posmatrati iz raznih perspektiva. Kao
sloen organizam budet je predmet ispitivanja iz aspekata: finansijskog, pravnog, politikog,
ekonomskog i socijalnog.
1. Budet je u prvom redu objekt finansijske analize, jer predstavlja raunski izraz
finansijskih akata ostvarivanja prihoda, njihove raspodele i kontrole nad tim injenjem.
Budet utvruje izvore i obim finansijskih sredstava koja se mobiliu radi postizanja zajednikih ciljeva, kao to, s druge strane, pokazuje u planskom rasporedu na koje namene i u kojim
proporcijama javni organi mogu troiti opta sredstva u odreenom periodu. Dejstva koja se u

16

privredi stvaraju prikupljanjem prihoda i njihovom upotrebom nemaju stoga vanost samo za
teoriju rashoda odnosno poreza ve su predmet izuavanja i nauke o budetu. Teorija filtra
stoji u bliskoj vezi sa teorijom budeta.
2. Pravno posmatran, budet je funkcija itavog spleta pravnih odnosa koji nastaju meu
organima, uesnicima u budetskoj proceduri i pojedincima odnosno ustanovama, kao
klijentima budeta. Bez pravnog regulisanja tih odnosa u pravnoj dravi nije moguno
zamisliti proces budetske potronje.
Sa gledita ustavnog prava u budetu je sadran najvii izraz suverenosti naroda, koji jedini
raspolae moi da odluuje o drutvenim prihodima i njihovoj upotrebi; bez njegove
saglasnosti date u budetskom instrumentu niti se smeju prikupljati prihodi niti vriti rashodi
(postoje odstupanja).
S druge strane, finansijsko pravo u budetu gleda nunu dopunu ve postojeih zakona o
prihodima i rashodima: tek je budet (njegov zakon) onaj akt kojim se stavlja u ivot, kojim
se stvara dejstvo postojeih finansijskih propisa (ne u svim zakonodavstvima).
Jedna posebna grana finansijskog prava ispituje kompleks pitanja koja stoje u vezi s pravnom
stranom budeta. To je budetsko pravo u objektivnom smislu. Francuska finansijska nauka
posebno se istakla mnogobrojnim studijama posveenim ovoj grani finansijskog prava (stariji
pisci: Stourm, LeroyBeaulieu, Jeze, od novijih: Trotabas, Duverger, Vedel).
U analizi budeta sa pravnog stanovita od interesa je i pitanje kakva je pravna priroda
budeta. Da li je budet zakon ili nije? O ovom pitanju je mnogo debatovano, naroito meu
nemakim naunicima javnog prava.
Najvei broj teoretiara na budet gleda ne kao na zakon, ve kao na akt uprave. Budet je
samo plan prihoda i rashoda za odreeni period; to taj plan dobija formu zakona, to je stoga
to je ovaj administrativni akt od izuzetne vanosti i to angauje sredstva poreskih obveznika. Zbog svoje forme budet se moe smatrati zakonom, ali zakonom u formalnom
smislu a ne materijalnom, iz razloga to ne sadri jedno opte, bezlino pravilo koje bi vailo
za sve i trajalo stalno. Uostalom, budet ne mora dobiti formu zakona: u vedskoj i vajcarskoj budeti se donose u vidu zakljuka skuptine.
Kakav je pravni znaaj budeta? Njegov domaaj nije u svim zemljama isti. U nekim
dravama ako budet nije izglasan radnja finansijskog organa na naplati poreza i izvrenju
rashoda nema pravnog dejstva. U drugim, opet, i bez izglasanog budeta moi e se rashodi
vriti odnosno prihodi naplaivati. Ovde je re o pravnom znaaju budeta za prihode i
rashode. To se vidi ve iz ovih primera.
Britanija. Britanski parlament ne izglasava svake godine sve prihode i rashode. Postoje
neki prihodi i rashodi (na zakonu osnovani) koje parlamenat izglasava jednom za svagda.
Oni se samo cifreno pojaljuju u budetu ali se o njima ne diskutuje niti se glasa svake godine.
To je tzv. konsolidovani fond (Consolidated Fund) koji je ustanovljen jo 1688.
Pored ovih stalnih prihoda i rashoda postoje drugi koje parlament svake godine razmatra i
odobrava. To su prihodi i rashodi zasnovani na budetu.
Rashodi iz konsolidovanog dela budeta su: kamate po dravnim dugovi0ma, civilna lista
(prinadlenosti vladaocu), plate i penzije izvesnih visokih funkcionera, i dr. Svakako, ni ovi
rashodi nisu veiti: zakonom se i oni mogu menjati. Rashodi koji se svake godine moraju
izglasavati (estimates) jesu: na vojsku, imornaricu i avijaciju, na civilne resore (inovnike
plate) i na poresku slubu. U pogledu prihoda svakogodinjim finansijskim aktom
izglasavaju se porez na dohodak i carine, dok su svi ostali porezi i takse iz konsolidovanog
dela budeta.

17

Engleski parlament kontrolie manje od 60% javnih rashoda (bez onih na socijalno osiguranje
i lokalne budete); od toga 40% podlee skuptinskom razmatranju, dok se ostatak
(konsolidovani deo) samo registruje; od prihoda parlamenat izglasava svake godine oko 70%
poreza.
Francuska. Ovde je druga situacija: francuski budet ima pravni znaaj za sve rashode i
prihode. To znai da se za vrenje rashoda zahteva njihovo odobrenje u budetu. Budet sam
za sebe ne stvara rashode; on je samo akt koji francuska pravna terminologija naziva
aktuslov, tj. odobrenje rashoda u budetu je preduslov da bi se mogli izvriti (tako: da bi
budet odobrio anuitetsku slubu po dugu, potrebno je da prethodno postoji zakon o
dravnom zajmu). Sa prihodima je isto: budet njih ne ustanovljava, ali nuno je da ih odobri
kako bi administracija mogla izvriti naplatu postojeih poreza.
Italija. Italijanska praksa slina je francuskoj. Svi rashodi i svi prihodi moraju se
budetom predvideti i odobriti. Poto se u Italiji budet tumai i u teoriji i u zakonodavstvu
kao zakon u formalnom smislu, to se budetom ne mogu ustanovljavati ni novi rashodi ni
novi porezi. To je normirano u samom Ustavu. Budet je znai u Italiji samo integracija
ranijih zakona o rashodima i prihodima.
To je kada budet posmatramo iz pravne optike.
3. Poznati francuski klasik finansija prof. Jeze (od koga je ostalo jedno izvrsno delo o
budetu) posmatrao je budet sa politike strane. Budet je po ezu politiki akt, plan deljenja
uprave. U svakoj dravi budet je stekao veliki znaaj naroito zato to je postao program
politike akcije. I doista, ne moe se osporiti da je upotreba finansijskih sredstava u vidu
budetskih rashoda skroz politiki domen rukovoenja dravnim poslovima. S druge strane,
nije manje politiki akt ni izbor metoda pomou kojih e drava doi do prihoda, jer razni
prihodi: porezi, zajmovi, dodatna emisija novca itd., ostavljaju u drutvu i privredi razliite
efekte sa kojima politiar mora raunati. Budet, u dravama sa demokratskim reimom, ima
tu funkciju da omogui masama izraavanje volje u odreivanju pravca opte politike.
Ustavna povest drava protkana je borbom za pravo naroda da posredstvom svog
predstavnitva reava suvereno o prihodima i rashodima. To je tzv. budetsko pravo u
subjektivnom smislu. Kulminacija politikih sloboda u Francuskoj dostignuta je 1879. godine
kada je u Konstituanti proklamovano naelo da se nikakav porez ne sme naplaivati bez
izrino i slobodno datog odobrenja skuptine. Parlamentarizam u Britaniji datira od 1688.
godine kada je Parlament uspeo da prodre sa zahtevom da se sastaje svake godine radi
izglasavanja rashoda na vojsku.
4. Moderna finansijska nauka, ne zapostavljajui ni finansijsku ni politiku stranu
budeta, okree se u novije vreme njegovoj ekonomskoj funkciji. Sa irenjem ekonomske
aktivnosti drave budet je prestao biti iskljuivo finansijski odnosno politiki instrument; on
dobija veliki ekonomski znaaj. U savremenoj nauci budet stoji u sreditu njenih ekonomskih analiza (budet je finansijska sinteza itave nacionalne privrede).
Budet je nesumnjivo vano sredstvo rukovoenja poslovima uprave i kontrole nad njima; on
e zadrati tu funkciju. Ali danas su teoretiari jednoduni u tome da je budet postao aktivno
sredstvo u okviru ekonomike drave. Naroito posle drugog svetskog rata, i u dravama
kapitalistikog sveta budet se javlja kao instrument konjunkture, odnosno monetarne
politike kojim se vodi borba protiv privrednih kriza i inflacije.
S obzirom na nove zadatke drave, budet je danas u privredi mnogo vaniji faktor no to je
bio ranije. Budet nije vie pasivni instrument administracije i javnih slubi; on je postao u
sve veoj meri komandna poluga ekonomske politike drave (Laufenburger).
Veza izmeu budeta i privrede postala je uska, ali ne i jednostrana. Jer dok svojim

18

elementima, prihodima i rashodima, budet utie na kretanja u privredi, dotle on i sam

podlee uticaju politike dirigovanja u pogledu svoje sadrine, veliine i forme. O tim stvarima
imaemo jo ta da kaemo.
5. Najzad, socijalni karakter budeta ogleda se u njegovoj akciji preraspodele materijalnih
sredstava u drutvu i privredi. Kanalom obaveznih i dobrovoljnih davanja budet resorbuje
dohotke i imovinu pojedinaca i pravnih lica, dok ih kanalom rashoda raspodeljuje i ponovo
vraa drutvu. Na taj nain, vrei ulogu filtra u drutvenim zajednicama, budet je u stanju
da utie na novu raspodelu proizvodnih snaga u privredi: da od imunih slojeva oduzima
viak sredstava i transferira ga u korist ekonomski slabih redova. Danas se doista sa pravom
govori o socijalnom budetu.

4. Budet u kapitalistikoj privredi

Klasian i moderan budet. Budet vodi poreklo iz kapitalistikog sveta u kome se
tokom dueg perioda razvijao i prilagoavao drutvenopolitikim uslovima. On je tamo sve
do naih dana sauvao svoje prvobitne karakteristike. Tek u novije doba (posle drugog
svetskog rata) budet je pod uticajem ekonomskih i socijalnih kauzaliteta dobio, kao
finansijska institucija, izvesne zadatke koji su uticali na njegovu strukturu, njegov obim i
njegovu ulogu. Da se uoi ta promena potrebno je povui razliku izmeu klasinog i
modernog budeta.
Po tradicionalnoj koncepciji budet je imao atribucije finansijskoadministrativnog i politikog
instrumenta. Njegova je funkcija, pre svega, bila da u jednom raunskom aktu predvidi za
idui period i odobri prihode i rashode javnopravnog tela. Utvrujui vrstu i veliinu optih
potreba on je istovremeno utvrivao i njihove granice, a time i obim fiskalnog optereenja.
Budet je, najzad, po konvencionalnom shvatanju, imao za krajnji cilj da izmeu rashoda i
prihoda postigne ravnoteu. Takav budet je znaio donekle ograniavanje delatnosti dravnih
organa i javnih slubi. Uglavnom se odnosio na rashode koji spadaju u domen suvereniteta:
odravanja aparata dominacije, zatite teritorije i pravnog poretka. Sve su to planovi isto
finansijske prirode. Takav budet nije imao razvijenu ekonomsku ulogu, iako ju je postepeno
dobijao.
Druga funkcija klasinog budeta je politike prirode. Iskoriujui svoje budetsko pravo
narodno predstavnitvo u parlamentarnim reimima dobilo je mo i sredstvo da politiki utie
na aktivnost upravnih organa, da odreuje u znatnoj meri pravac i ritam rada uprave. Dalje,
budet je postao sredstvo kontrole skuptine nad upravom. Ne samo apriornim odobravanjem
budetskih iznosa za naredni period ve i prerogativom da preko zavrnih rauna za istekli
period odobri (ili ne odobri) nain na koji je voena finansijska politika od strane vlade, skuptina raspolae pravom da utie na tok stvari u zemlji.
No, iako je budet savremene drave sauvao svoje klasine funkcije instrumenta
raunskofinansiskog poretka odnosno kontrole legislative nad finansijskom i optom
politikom egzekutive, dananji budet zaista nije vie isto administrativan budet. Novi tip
budeta karakterie njegova ekonomska fizionomija, njegova tesna veza sa privrednom politikom drave. Budet je integrisan u proces ekonomizacije finansijske politike.4
4

Termin je skovao jo pre 4 decenije F. K. Mann (Staatswlrtschaft unserer Zeit); on oznaava dve stvari: da
finansijska politika mora sluiti i postizanju privrednopolitiklh i privrednofinansijskih ciljeva i da finansijska
politika mora biti podreena privrednoj politici i privrednoj reformi. Izgleda da je budet taj domen u kome su
ostvarene najvee izmene. Prihvatanje dirigovane privrede iz osnova je preobrazilo strukturu budeta: nekada
prost raun predvianja i rashoda drave, u budunosti budet e imati da izloi celokupnu ekonomsku aktivnost

19

Moderni budet je politiki ali i ekonomski akt. Ono to kapitalistika privreda sada
preivljava integracija je dravnog raunovodstva sa nacionalnim raunovodstvom. Budet
novog tipa, koristei svoje elemente, postao je instrument dravnog intervencionizma u
drutvenom ivotu, posebno u privrednim odnosima.5 Uloga novog budeta je funkcionalna:
on regulie ekonomsku aktivnost u zemlji i doprinosi uveanju nacionalnog dohotka. On treba
da obezbedi ravnoteu izmeu finansijske i trine privrede: ravnotea izmeu prihoda i
rashoda, jedan od klasinih kanona ortodoksnih finansija, za mnoge predstavlja ve zastareo
princip, jer se u periodima depresije ostvaruje ravnotea u nacionalnoj privredi sistematskim deficitom budetu (v. dalje). Porezima, s jedne, i rashodima, s druge strane, drava
dejstvuje na proizvodnju i potronju, na investicije, novac, cene i standard, ali ceo taj proces
tee preko budeta, tog nervnog centra javne privrede. Zato je, i pored pojave planskih
instrumenata u oblasti nacionalnih rauna, budet ostao i u novim drutvenim odnosima jedna
od najglavnijih tehnika finansija i, dodajemo, privredne politike.

5. Kroz istoriju budeta

Razvoj subjektivnog budetskog prava. Pravo narodnog predstavnitva da periodino
razmatra, poredi i odobrava prihode i rashode drave koje egzekutiva predlae za idui
finansijski period stvarano je dugo vremena i nije tekovina samo jedne generacije. Pravo
odobravanja prihoda i rashoda je ona velika prerogativa do koje je narodno predstavnitvo
dolo posle dugih i upornih borbi sa vladaocem. Narod je postao suveren kada je izvojevao
pravo da preko svog predsednitva najpre odobrava poreze, a vremenom i drugo pravo: da
kontrolie rashode i raspravlja o njihovoj celishodnosti. Poslednja etapa u sticanju punog
budetskog prava bila je u tome to je predstavniko telo uspelo da se povremeno sastaje radi
odluivanja o prihodima i rashodima. To je ve era parlamentarizma u kojoj zakonodavno telo
raspolae monim oruem da redovnim sazivanjem deputata vri svoju najviu prerogativu:
odobravanje budeta i, posredno, kontrolu nad politikim radom uprave.
Obino se smatra da pravi, dananji, budet vodi poreklo iz Engleske i Francuske, dveju
drava koje su tokom svoje ustavne istorije utrle put ovoj ustanovi u Evropi, pa i u ostalom
svetu. Mada je napred istaknuto da je budet u stvari starijeg datuma, samo je njegova
prolost maglovita i neizvesna (Atina, Rim).
Posle pauze od niza vekova poto je u feudalizmu vlastodrac ono malo javnih poslova
podmirivao sredstvima regala i svojih domena budet se ponovo pojavio sada kao rezultat
borbe graanske klase sa vladaocem oko budetskog prava.
Kolevkom budetskog prava smatra se Britanija. Krupni datumi engleske politike istorije su
dani pobeda engleskih skuptina, kada su osvojili pravo da odobravaju dabine i kontroliu
njihovu upotrebu. Dananje parlamentarne ustanove Engleske i celog sveta vode poreklo od
engleskih kraljeva rasipnika; obuzdavajui njih dolo se do budetskog prava.
U Engleskoj borba za budetska prava trajala je dugo: od poetka XIII pa do kraja XVII veka.
Tu razlikujemo dve etape: jedna se odnosi na prihode, druga na rashode. U prvoj etapi
zemlje i postae ono to je sir William Beveridge nazvao ljudskim budetom Duverger, Finances publiqves,
p. 11).
5

Drava koja prisvaja i troi 20 40% nacionalnog dohotka, neminovno postaje glavni faktor u razvoju
nacionalne privrede, bilo da se to radi sa sistemom i odobrenim ciljevima, ili ne (Beckerat: Gesellschoftlicfte
Vorauszetungen es Marshalplanes, Kyklos, IV, 1950).

20

engleski perovi iznudili su od kralja Jovana bez Zemlje priznavanje (Magna Carta, 1215) da
se bez pristanka oporezovanih ne moe naplaivati nijedan porez. Ali Tjudori nisu dosledno
potovali date obaveze; ve u XVI veku uvode u vie mahova poreze na svoju ruku. Monarsi
iz dinastije Stjuarta jo manje potuju prava Parlamenta. Parlament ilavim otporom dovodi
do izglasavanja uvene Peticije prava (1628. godine) kojom se proklamuje kao nezakonit
svaki porez koji nije on odobrio. Meutim, Karlo I uvodi samovlasno porez na brodove.
Bogata jedan, Hampden, 'odbije da plati 20 ilinga poreza te bude zatvoren. Pobunjene mase
primoraju vladaoca da abdicira a docnije mu bude sueno i biva pogubljen. Posle Kromvelove
beskrvne revolucije Parlamentu je u Izjavi prava (1688) bilo priznato da porezi i zajmovi
mogu biti ustanovljeni samo njegovim aktom.
U drugoj etapi Parlament je izvojevao pravo da kontrolie troenje prihoda. No ova borba,
iako duga, nije bila onako otra kao povodom odobravanja prihoda. Parlament je dobio najpre
pravo da reava o vojnim rashodima. Tek mnogo docnije (1834) stekao je punu kontrolu nad
civilnim rashodima, tako da sada ima pravo da razmatra redovno o svim vojnim i civilnim
rashodima (izuzev dotacije kruni).
Poslednja faza ove evolucije je finansijski akt od 1911. godine kada je Gornji dom izgubio
svaku ingerenciju u pogledu budeta. Otuda puno budetsko pravo pripada samo Donjem
domu.
Skoro na isti nain razvijalo se budetsko pravo u Francuskoj, ali mnogo docnije. Tek je
Revolucija proklamovala naelo nezakonitosti onih poreza koje nije odobrilo predstavniko
telo. Taj princip potvren je i u Deklaraciji prava (1789. godine). Meutim, tokom itavog
razdoblja Revolucije na upotrebu prihoda nije se obraala panja. Pitanje prethodnog
odobrenja rashoda reeno je tek za vreme Restauracije (1814 1830). Za francuski budet je
taj period i inae znaajan i u njemu su poznati ministri finansija baron Louis i de Villele,
postavili francuski budet na solidnu osnovu na kojoj dobrim delom i danas poiva.
Od velikih zemalja na Zapadu SAD su poslednje dobile pravi budet: tek u treoj deceniji
ovog veka (200 godina posle Engleske i 100 posle Francuske). Dotle je tamo vladao prilian
nered u budetskoj privredi. Za razliku od pomenutih drava, predlog budeta u SAD nije
poticao od upravnih organa ve od Kongresa. U stvari budetska inicijativa bila je u
rukama velikog broja komisija, od kojih je svaka bila nadlena za deo budeta. Postojao je ne
jedan jedinstven predlog budeta nego niz posebnih nacrta izmeu kojih nije bilo
koordinacije. Tek je velika budetska reforma od 1921. godine pribliila ustrojstvo amerike
budetske tehnike evropskom ablonu.
Iz poreenja istorijskog razvoja budetskog instituta u navedenim dravama mogu se izdvojiti
neke zajednike crte. Na prvom mestu, uska veza izmeu geneze budeta i evolucije
parlamentarizma. U Britaniji, Francuskoj i SAD, iako u raznim vremenskim periodima,
parlamentarni sistem se uvrstio onda kada je parlament proglasio za nezakonit svaki porez,
taksu i carinu koji ne bi prethodno dobio njegovu saglasnost. Druga zajednika karakteristika
bila bi u tome to pravo da odluuje o prihodima i rashodima parlamenti nisu ostvarivali
istodobno; jo dugo vremena vladaoci su samovlasno raspolagali dodeljenim prihodima;
kontrola skuptine nad rashodima dola je uvek docnije od prava izglasavanja. I tree: odobravajui prihode, a potom i rashode, skuptine su obezbedile pravo da svake godine budu
sazivane radi donoenja budeta.

21

Glava XXVIII

NORMATIVNA TEORIJA BUDETSKIH NAELA

1. Tradicionalna budetska pravila

Budetski princip u evoluciji. Pitanja koja stoje u vezi sa budetskom teorijom i
budetskim zakonodavstvom mogu se grupisati oko problema budetskih naela i oko faza
kroz koje prolaze budetski tokovi. Mada se ova dva kruga pitanja na nekim mestima seku,
tako da bi po logici stvari neke budetske principe bilo celishodnije izlagati tamo gde je re o
fazama, ipak e nae dalje analize biti podeene tako to e na ovom mestu biti izloena
najpre klasina naela budetske teorije a dalje, u drugom odeljku, gde se govori o etapama
budetskog cirkulusa, prikazana ostala naela onako kako su primenjena u naem budetskom
sistemu.
Struktura svakog budeta uslovljena je primenom izvesnih tradicionalnih pravila po kojima se
budeti sastavljaju i izvruju, koja se odnose bilo na njihovu spoljanju stranu, na formu, bilo
na njihovu materijalnu sadrinu. Tim naelima zajedniki je zadatak da budet uine racionalnim, preglednim i efikasnim, prema tome pogodnim za obavljanje kontrole nad njim. U
izlaganjima koja sleduju bie prikazani klasini budetski principi kako se obino izlau u
tekstovima udbenika.
Svaki budet, da bi odgovorio svojoj nameni, to znai predvideo prihode i rashode u
saglasnosti sa planiranim optim intencijama u odnosnoj godini, mora biti sastavljen, a zatim
izvren, shodno izvesnim pravilima tehnike prirode. Tako je u praksi i zakonodavstvu svih
zemalja (to je sluaj i sa naim budetima). Ti postulati i naela normirani su u raznim
pravnim aktima (negde i u ustavima), ali u prvom redu u vaeem organskom zakonu o
budetskom sistemu.
Budetska naela nisu primenjena svuda istovetno: sve zavisi od istorijskih, politikih i
ekonomskosocijalnih uslova u kojima se javljaju. Ista drava, pod izmenjenim politikim ili
ekonomskim uslovima, moe neka naela usvojiti, dok u isto vreme druga napustiti. Uopte
uzev, tehniki principi budeta nemaju snagu nekih venih drutvenih zakona, nego su u
dugim periodima javnog gazdovanja oprobane i praksom proverene konstante.
Budeti su zato danas javni, potpuni, godinji, itd., da bi mogli postii onaj veiti ideal
budetskih dokumenata; preglednost i racionalnost. Budetske maksime postoje ne samo
radi kontrole nad izvriocima budetskih ovlaenja nego i zbog sreenosti i sprovoenja reda
i ravnotee u nacionalnoj privredi. Oni ne obavezuju samo izvrnu nego i zakonodavnu vlast
(na primer, princip ravnotee obavezuje i zakonodavca).
Ali bilo bi pogreno misliti da u ovom domenu nema napretka i evolucije. Budet kao
drutveni fenomen ne stagnira; on ide sa drutvom: budetska naela se menjaju. Struktura
budeta se modernizuje; to je nesumnjiva njegova karakteristika u naem dobu.
Meunarodni institut za javne finansije odrao je u Bazelu posle rata (1949. godine) svoj
redovan sastanak kojom je prilikom deo svoga rada posvetio izuavanju strukture i tehnike
savremenog budeta. Diskutovalo se i o klasinim budetskim naelima. Kongres je u
zakljuku, posle pregleda prakse u nizu zemalja, utvrdio da, iako se u pogledu strukture budeta nisu desile neke revolucionarne promene, iako klasina naela zadravaju svoju trajnu
vrednost, ipak se kod njih moglo konstatovati izvesno prilagoavanje novim uslovima u
drutvu, razvoju privrede i finansija. Zato se moe govoriti o pojavi reformizma u domenu

22

budetskih naela.
Klasina naela, reeno je, sluila su i slue uglavnom budetskoj kontroli zakonodavnog tela
nad organima uprave koji predlau i izvruju budet; ona su ostatak nekadanje borbe izmeu
naroda i krune oko budetskog subjektivnog prava. 6 Ali tog antagonizma na budetskom
planu izmeu zakonodavnog tela i egzekutive u poslednje vreme sve je manje. Posledica toga
je da neke tradicionalne budetske maksime postepeno gube svoju prvobitnu otrinu. Njih
dopunjuju novi principi zasnovani na zahtevu izvrilaca budeta za irim pravima u voenju
finansija, za veom slobodom i elastinou, za manjom jednolinou koju diktuju
tradicionalna naela. Budet postaje instrumenat ekonomske i finansijske politike drave, pa
je razumljivo da pod tim uslovima stara budetska naela posebno naela jedinstva i
godinjosti ne mogu vie da se odupru bujici ambicija javnih organa (Laujenburger).
Za ime se sada ide, to je izmirenje principa kontrole sa slobodom akcije diktovane planovima
vlada na podizanju ekonomskog, socijalnog i kulturnog nivoa u drutvu. Novo geslo je:
upravi dati odreene ruke, a zatim je kontrolisati. Naelo slobode u rukovanju javnim
sredstvima zajedno sa naelom polaganja rauna to je integracija starih i novih budetskih
principa.
*
Budetska naela mogu se klasirati u dve grupe kako ih i doktrina, pridravajui se podele
prof. Neumarka, razlikuje. U jednoj grupi bila bi naela nazvana statika, u drugoj naela
dinamika. Statika se primenjuju na budet u njegovom stanju mirovanja i za predmet
imaju njegovu materijalnu sadrinu, dok se dinamika odnose na budet u njegovim fazama
kretanja, odnosno sastavljanja, utvrivanja i izvrenja, isto znai da im je cilj da odreuju
njegovu formalnu stranu. Kao statika naela tretiraju se pravila: potpunosti budeta,
jedinstva i realnosti; a kao dinamika: pravilo specijalizacije, ravnotee, prethodnog odobrenja, rokova i javnosti budeta. Ovoga reda pridravaemo se i mi u izlaganju navedenih
principa.

STATIKA NAELA
1. Naelo potpunosti (univerzalnosti)
Bruto i neto budeti. Naelo potpunosti ulazi u red osnovnih budetskih naela. Da bi
budet bio ogledalo celokupne finansijske privrede drutvenopolitikih zajednica (Pokaite
mi budet, pa u vam rei kakva je politika, ekonomska i drutvena struktura te drave
Minghetti), potrebno je da se u budet unesu svi rashodi politike zajednice i svi prihodi njeni.
Ako se tako ne postupi, posledice e biti da najvii organ vlasti ije je pravo da suvereno
reava o utvrivanju dravnih potreba i vrsti i visini sredstava za njihovo pokrie
obilaznim putem bude lien te prerogative, jer e mimo njega da se stvaraju prihodi i vre
rashodi za koje on ne zna i nije dao svoj pristanak. Znai, ne samo da narodno predstavnitvo
nee imati potpun pregled finansijskog stanja u zemlji nego nee imati ni kontrolu nad
6

Budeti i budetski postupak razvili su se u borbi izmeu narodnog predstavnitva i krune. Pored prethodnog
prava da odobrava poreze najefikasnije sredstvo skuptinske kontrole sastojalo se u vlasti nad dravnom
kasom (the power of the purse) koja je krunu uinila zavisnom od pristanka Parlamenta. Bilo je jasno da je
Parlament ukoliko je raspolagao moju da odreuje upotrebu budetskih sredstava, imao punu kontrolu nad
radom uprave, jer napokon sve radnje preduzete od vlade kotaju novca. Zato su uglavnom i postali budetski
principi, sa ciljem da se egzekutivi ostavi usko polje slobode u poslovanju i uklone sve mogunosti koje bi
dozvolile vladi da upotrebi novana sredstva u svrhe razliite od onih sa kojima se saglasio Parlament (Colm
Haushaltsplan, op. cit., S. 521).

23

organima koji prikupljaju prihode odnosno organima koji ih troe. Ukratko, postoji
mogunost da se formiraju tajna sredstva koja ostaju izvan nadzora predstavnikog tela.
Prihodi i rashodi u budetu mogu biti izloeni na dva naina: metodom bruto i metodom neto
budeta. Bruto metod postoji kada su svi prihodi i svi rashodi koji ulaze u budet prikazani u
svom punom iznosu. Neto metod postoji kada se izmeu prihoda i rashoda prethodno izvri
kompenzacija (prebijanje, oduzimanje), pa se u budet unesu samo razlike, iste sume. Na
primer, umesto da u predraunu javne slube carina unesemo sve rashode koje ona uini, od
njih najpre oduzmemo iznos taksa i drugih dabina koje carine naplauju od uvoznika pa
rashode carina umanjimo za taj iznos: pokazae se tada da sluba carina kota manje no to
odgovara stvarnosti. Utisak je meutim, nerealan.
Naprotiv, kod metoda brutobudeta na jednoj strani stoje svi, pa i najsitniji prihodi na
drugoj svi, pa i najmanji rashodi budeta. Tada se ima veran pregled o tome ta jedna
ustanova ili organ donosi, odnosno koliko zajednicu kota.
U dananjim budetima oba su principa, bruto i neto, u upotrebi, mada je u praksi ire
primenjen bruto princip. Koje su to pozitivne odnosno negativne osobine koje se javljaju u
praksi ovih metoda?
Neto princip ima izvesno preimustvo prema brutoprincipu. Ono je u tome to su neto budeti
pregledniji od bruto budeta koji su zbog svoje potpunosti cifarski vei. Neto budeti
izgledaju manji, pa stoga i bolji (jer u kapitalizmu manji budet znai manji fiskalni teret za
obveznike). Naravno, utisak je varljiv jer je smanjenje cifara samo prividno. Zato su neto
budeti nerealni budeti.
To nije, meutim, njihova jedina slaba strana. Usled toga to se sve njihove cifre ne pokazuju
u svoj svojoj potpunosti, jedan deo prihoda i rashoda ostaje tako van kontrole narodnog
predstavnitva. Netobudeti mogu izazvati rasipnitvo kod izvrilaca budeta, jer, pod
uslovom samo da odri neto saldo, naredbodavac moe proizvoljno da troi na neodobrene
rashode, a isto tako da iskoriuje van nadzora i eventualne vikove prihoda.
Naprotiv, bruto princip zajedno sa naelom budetske univerzalnosti, tj. obuhvatanjem u
budetu svih dravnih prihoda i svih rashoda, zajemuje dravnom budetu funkciju
korektnog finansijskog planiranja i kontrole nad finansijama. Samo sa primenom bruto naela
mogu se pravilno oceniti dravni rashodi po njihovoj vanosti, odabrati dravni prihodi po
njihovoj izdanosti i postii stvarna uravnoteenost izmeu jedne i druge strane budeta.
I bruto budeti, dakako, imaju svojih mana. Pored ve naglaene da su cifarski glomazniji,
moda je najvea ta to bruto budeti zahtevaju da se svake godine ispituju i najsitniji detalji u
finansijskom poslovanju drave. Zbog tih nedostataka ima drava koje su prihvatile metod
neto budeta.
Primer za neto budete prua engleska praksa. U Engleskoj se izvesni prihodi ne pojavljuju na
strani budetskih prihoda: neka ministarstva (naroito vojna) ovlaena su da izvesne svoje
prihode manjeg znaaja troe neposredno na svoje potrebe, tj. da ih kompenziraju sa svojim
rashodima. Ali, i ove namenske prihode kontrolie Parlament.
Moe se rei da je neto metod svoj pravi domen naao u budetima savremenih drava, jer su
neke ustanove, naputanjem naela jedinstva, stekle samostalnu egzistenciju i sa budetom su
vezane samo svojim saldom. To je na primer sluaj sa aneksima i dravnim industrijskim
preduzeima i amortizacionim kasama. U mnogim zemljama eleznice i PTT vode
netobudetiranje, unosei svoja salda u budet. Naroito je u vedskoj sistem kapitalnih
fondova pun pojava neto budetiranja.

24

Naelo neafektacije
Sastavljanje budeta po bruto metodu iskljuuje praksu da odreeni prihodi budu vezani za
odreene rashode; naprotiv: svi prihodi idu u centralnu kasu iz koje se vade sredstva za opte
potrebe, bilo koje vrste. To je poznati princip jedinstva fonda novanih sredstava, odnosno
naelo neafektacije prihoda. Razlika izmeu naela univerzalnosti i naela neafektacije je u
tome to univerzalnost ne dozvoljava kompenziranje prihoda sa rashodima, dok naelo
neafektiranja ne doputa vezivanje odreenih prihoda za isplatu odreenih rashoda. Ovo bi
bio dananji sistem u mnogim zemljama, dok je nekada praksa bila da svakom rashodu drave
bude namenjen odreeni prihod koji se unosio u specijalni fond vezan za odreeni cilj. Ti
posebni fondovi (fondovska privreda) nekada su znaili izvestan napredak u poreenju sa
rasipnikom privredom feudalaca, no vremenom su se toliko namnoili da su postali smetnja
za predstavnika tela da racionalno raspolau finansijskim izvorima.
U poslednje vreme, meutim, sve je ea pojava da se naelo neafektacije naputa u praksi. I
sama finansijska doktrina je podstie. Nije redak sluaj da se odreeni prihodi ne pojavljuju u
budetu, nego se koriste za pokrie nekih posebnih rashoda.
Ova tendencija moe se konstatovati u finansijama kapitalistikih zemalja. Ukoliko se tamo
sve vie razvija sistem komercijalizovanih javnih slubi, utoliko se sve vie naputa naelo
neafektacije. Jedna od manifestacija takve tendencije su i aneksni budeti.
Osim toga, i na Zapadu postoje porezi koji su namenjeni zadovoljavanju odreenih potreba:
tako, porezi na benzin slue pokriu rashoda fondova za puteve; takse na bioskopske ulaznice
slue unapreivanju kinematografije, i tako dalje.
Treba pomenuti i tendenciju koja se u inostranstvu sve vie razvija: pojavu parafiskalnih
ustanova. Za potrebe tih ustanova uvode se posebni doprinosi, u emu se ogleda jasan primer
naputanja naela univerzalnosti i principa neafektacije.
Da pomenemo na kraju sluaj etiri velike javne slube u Saveznoj Republici Nemakoj:
pote, eleznice, fond Maralove pomoi i fond ratnog obeteenja (ERP), ija je imovina
odvojena (SonderVermogen) i koja ima sopstveni administrativni aparat radi raspolaganja
potrebnom gipkou i slobodom kretanja u privreivanju. Budetski reim tih organizama
odvojen je od saveznih finansija i predstavnika tela minimalno utiu na njihov sistem
privreivanja. Ovde su maksime potpunosti i neafektacije zanemarene iz politikih razloga.

2. Naelo jedinstva
Homogeni budet i budetski pluralitet
Aksiomatina finansijska nauka i jedan deo dananje doktrine zahtevaju potovanje
budetskog jedinstva, jer smatraju da samo ono zajemava preglednost i jednostavnost, a to
su pretpostavke kontrole nad dravnim finansijama. Ali, u praksi postoji sasvim razliita
primena ovog naela. Posle drugog svetskog rata u meunarodnim finansijama konstatuje se
da je znatan broj drava napustio naelo jedinstva i prihvatio princip pluraliteta budeta.
Moda je to privremeno stanje, te drave vremenom e se vratiti na princip jedinstva (kao to
je to uinila Francuska), ali nije nemogue da zahvaljujui novim funkcijama budeta
odstupanja od naela jedinstva u nekim zemljama ostanu trajna pojava.
1. Za naelo potpunosti reeno je da postavlja zahtev da se svi rashodi i svi prihodi unesu u
budet. Ali ono to naelo univerzalnosti ne reava to je pitanje kako e se svi ti rashodi i

25

prihodi objaviti, da li u jednom raunskom aktu ili u vie njih, jer naelo potpunosti bie
primenjeno i onda kada postoji jedan budet, ali i onda kada pored tekueg (redovnog)
budeta postoji i jedan ili vie sporednih budeta odnosno specijalnih rauna. Znai, svi su
prihodi i rashodi tu (univerzalnost), samo to nisu svi prikupljeni u jedan akt (budetska
decentralizacija).
Naelo budeta sinteze sastoji se u tome to svi prihodi i svi rashodi ine jedno jedinstveno
raunovodstvo, jedan akt, jedan dokumenat koji obuhvata celokupnu finansijsku delatnost
drutvenopolitike zajednice tako rei dvema ciframa: na jednoj strani ukupni prihodi, na
drugoj ukupni rashodi, tako da se poreenjem ovih cifara dobija ravnotea, suficit ili deficit.
Budet, dakle, treba da bude jedinstven akt, to bi znailo da prihodi i rashodi treba da budu
podneseni narednom predstavnitvu kao jedna celina, prikazani na isti nain u pogledu
potpunosti, klasifikacije i trajanja.
Poto predstavniko telo odobrava plan sveukupnog finansiranja, ono treba da ima pred oima
savrenu preglednost prihoda i rashoda, a to je mogue postii samo u dokumentu
jedinstvenog budeta.
Pored finansijskog obrazloenja ovog naela koje zajemuje predstavnikom telu mogunost
da u jednom aktu sagleda sve rashode i sve izvore prihoda kolektiviteta, ortodoksna teorija se
za ovo pravilo zalagala i iz; politikih razloga. Kontrola skuptine lake i bre se sprovodi nad
jednim globalnim dokumentom nego kada se rashodi i prihodi razdvoje u vie separatnih
rauna.
2. Pod uplivom kompleksa politikih, ekonomskih i drugih interesa struktura jedinstvenog
budeta nije se mogla trajno odupirati novim tendencijama u ekonomskodrutvenom razvitku.
Stvari su se fatalno kretale pravcem utvrivanja nove prakse: izdvajanja iz organske celine
krupnih budetskih masa i formiranja posebnih budetskih aglomeracija. Tako je ideal
jednog dokumenta morao biti naputen (Heinig je to nazvao bekstvom iz budeta).
Tamo gde se ne primenjuje naelo jedinstva postoji sistem specijalnih budeta ili budetski
pluralitet. On se u savremenim finansijama dvojako objanjava. S jedne strane, sve obimnija
ekonomska aktivnost drave, koja je izazvala pojavu velikog broja privremenih organizacija i
sve iru investicionu delatnost drave, zahtevala je naputanje strogih kameralistikih
maksima finansiranja; s druge strane, budet u novim finansijama dobio je specifinu ulogu u
konjunkturnoj politici, zbog koje je moralo doi do stvaranja posebnih, paralelnih budetskih
instrumenata.
Primeri specijalnih budeta, kao odstupanja od naela jedinstva su: dvojni budeti, aneksi i
autonomni budeti. Njih treba razlikovati od redovnih budeta.

Redovni budeti
To su tekui budeti koji sadre samo one prihode i rashode koji stoje u vezi sa redovnim
aktivnostima zajednice, obuhvataju tekue rashode i prihode (operacije stalnog karaktera).
Ovde se postavlja pitanje koji su prihodi i rashodi redovni, a koji nisu. Uopte uzev, teko je
povui tanu granicu izmeu redovnih i neredovnih rashoda. Moe se desiti da izvesni rashodi
prestanu biti redovni samo za jedan deo budeta, ali ne i za ceo budet, jer se ve idue
godine pojavljuju u drugom delu budeta. Zato rashode treba posmatrati sa gledita ukupnog
budeta, a ne samo jednog njegovog dela, da bi se doneo zakljuak da li je jedan rashod redovan ili vanredan (nesumnjive karakteristike vanrednih rashoda su: oni su jednokrati i
uveavaju budet kao celinu). Sa prihodima je slino: danas se u doktrini i u mnogim
finansijskim privredama i sami zajmovi tretiraju kao redovni prihodi.

26

Dvojni budeti (dual budget)

Dvojni budeti predstavljaju najvanije odstupanje od naela budetskog jedinstva, s tim da
nije re o naputanju jedinstva budetske tehnike i kontrole, jer zakonodavna tela zadravaju
svoje prerogative u pogledu odobravanja i nadzora nad oba instrumenta. Dvojni budeti su
dosta esta pojava u kapitalistikom svetu. ime se to objanjava? Po klasinoj teoriji, u
redovne budete ulazili su oni rashodi koje je bilo moguno pokriti redovnim poreskim
prihodima; neredovni budeti obuhvatali su rashode koji su premaili poresku sposobnost
obveznika i koji su se, stoga, morali finansirati iz zajmova ili papirnim novcem. Prema tome,
zajam je sluio kao merilo podele budeta na redovne i neredovne. Meutim, kriterijum koji
je u osnovi ove klasifikacije ne prihvataju svi autori. Smatra se da je navedena podela
nestvarna ve samim tim to su esto politiki momenti (izbor: porez ili zajam?) odnosno
stanje u trezoru, ili bojazan od deficita bili dovoljan razlog da se uz tekui budet uvede i
neredovan (extraordinarium).
Savremena finansijska nauka (ukoliko se nije vratila tradiciji jedinstvenog budeta, a tih
tendencija ima) pojavu dvojnog budeta sada objanjava na drugi nain. (Ova podela je
engleskog porekla, iako je Britanija u praksi nema.) Tumai je ustanovom tzv. kapitalnog
(investicionog) budeta.
Po novoj teoriji potrebna su dva budeta redovni i kapitalni. Svrha ovih budeta je da se
svake godine konstatuju varijacije u aktivi drave, osloboene svih dugova, i utvrdi godinji
bilans drave. Redovni (eksploatacioni) budet imae prihode od poreza, taksa i javne
privrede, i rashode na tekue delatnosti dravnih organa (na upravu i javne slube). Kapitalni
budet treba da ima za prihode zajmove i ostale vanredne izvore, a njegovi rashodi da idu na
investicije. Po teoriji pokria porezi se upotrebljavaju kada treba finansirati rashode ija
korisnost njihovim izvrenjem nestaje (plate, nabavka ogreva); naprotiv, rashode ija korisnost trajno ostaje, kojima se uveava nacionalna imovina (investicije), treba pokrivati ne
porezima ve zajmovima. Po ranijoj koncepciji zajmovi ,su se mogli koristiti samo za
rentabilne investicije, tj. one koje daju iste vikove iz kojih e se vratiti zajmovi. U novoj
praksi, meutim, zajmovima je doputeno finansirati i nerentabilne investicije; dosta je ako su
produktivne, ako uveavaju nacionalni proizvod. Ukratko: sve rashode kojima e biti
umnoena socioekonomska aktiva treba izdvojiti u poseban budet i njihovo pokrie traiti u
zajmovima. To su kapitalni ili investicioni budeti.
Ima jo jedna vrsta dvojnih budeta, koji takoe nalaze sredstva u zajmovima ili papirnom
novcu. To su vanredni budeti, budeti kriza, i ratova. Njihovi rashodi su neproduktivni (ak
destruktivni) za nacionalno bogatstvo i ljudski kapital. Za njihovo pokrie pravilno bi bilo
upotrebiti definitivne prihode od poreza ali to se u praksi pokazalo neostvarljivim. Njihovi
iznosi tako su ogromnih razmera da se u pomo moraju pozvati i budue generacije
(zajmovi).
Nesumnjivo je da pluralitet budeta ima za posledicu slabljenje budetske kontrole i u isto
vreme inflatorne pojave u privredi. Otuda u doktrini teza da je nuno vratiti se naelu
budetskog jedinstva. U Francuskoj tu je ideju zastupao prof. Laufenburger. On je pledirao za
jedinstven budetski dokument, to meutim ne znai da u takvom okviru ne treba izvriti
specifinu klasifikaciju dravnih rashoda (eksploatacionih, transfernih i investicionih) sa
odgovarajuim metodom pokria. Ova teza eminentnog teoretiara: podvojiti rashode prema
njihovoj prirodi unutar budeta a ne izvan njega, naila je na odziv u praksi.
Reforma budetskog zakonodavstva u Francuskoj od 1956. godine napustila je upotrebu
dvojnog budeta i ustanovila jedinstven budet. Prema propisima iz 1959. godine u
Francuskoj postoji, shodno naelu jedinstva, samo jedan dravni budet, koji se meutim deli

27

na dve kategorije, na operacije definitivnog i operacije privremenog karaktera. U prvu

grupu (koja je znatno vea) ulaze pored opteg budeta (u kome su tekui rashodi na civilne
i vojne potrebe) jo i aneksi i specijalni rauni trezora.
Ovi specijalni rauni predstavljali su najznaajnije odstupanje od naela jedinstva. Sada
pripadaju tekuem budetu. Re je o raunskim kategorijama privrednog karaktera: nisu pravi
rashodi i prihodi. Na primer: to su rashodi obnove koji e biti nadoknaeni primanjima iz
ratne odtete; ili u pogledu prihoda: kaucije dravnih blagajnika koje pri stupanju u slubu
polau kao garanciju koje e im biti vraene po prestanku slube. Nekada je ovih specijalnih
rauna bilo mnogo (400). Posle budetske reforme njihov broj je sveden na 70. Karakterie ih
to da stoje pod kontrolom Parlamenta i da se njihova salda prenose iz jedne godine u drugu.
Treba naglasiti da je u izvesnom broju zapadnih zemalja naelo jedinstva budeta naputeno
iz politikih, ekonomskih ili samo raunskotehnikih razloga. Zato, pored redovnog budeta,
u praksi sada nailazimo na dvojne i autonomne budete, zatim anekse i druge forme koje
proizilaze iz specifinosti privredne strukture pojedinih zemalja.
Dupli budeti u praksi
Iz sumarnog pregleda raznih budetskih sistema izlazi da su anglosaksonske zemlje ostale
dosledne u primeni naela jedinstva: ni Britanija ni SAD nemaju vanredne budete. Imaju ih,
meutim, mnoge druge zemlje: Savezna Republika Nemaka, Holandija, Belgija, vedska,
Izrael, Tunis i dr. Na nekim karakteristikama budeta ovih zemalja vredi se zaustaviti.
1. Engleski budet je unitaran budet: svi rashodi i svi prihodi, ak i oni od zajmova, unose se
u isti budet. U Britaniji postoji samo jedan izuzetak od naela jedinstva: to je aneks
potanske administracije.
Britaniji uostalom i nije potreban vanredan budet, jer se rashodi i prihodi u budetu izlau na
jedan poseban nain. Engleski budetski dokumenat deli se na dva dela: deo iznad linije
kojom je budet podeljen i deo ispod linije.
Deo iznad linije sadri redovne prihode i rashode (prihodi: neposredne i posredne poreze;
rashodi na konsolidovani budet i estimates koji se svake godine izglasavaju). Deo ispod
linije sadri vanredne prihode i rashode. U stvari ovaj deo ispod linije odgovarao bi
vanrednom budetu, jer na njegov teret padaju investicije i pozajmice. Deficit u ovom delu
budeta (ispod linije) ima svoje pokrie u suficitu koji se dobija iz dela iznad linije, a to znai
od poreza. Poto su ovi, po pravilu, nedovoljni onda se emituju zajmovi za pokrie
globalnog deficita.
2. Ni budetski sistem SAD ne sadri ustanovu dvojnih budeta; svi su rashodi tamo
obuhvaeni jednim dokumentom, i eksploatacioni i investicioni, mada izvesnu autonomiju
imaju tzv. government corporations (fondovi) koji bi odgovarali specijalnim raunima u
Francuskoj, i predstavljaju izuzetak od naela jedinstva u amerikom budetskom sistemu. To
su fondovi sa sopstvenim prihodima (lanarina, dravne subvencije, hartije od vrednosti) koje
troe na svoje zadatke: borbu sa nezaposlenou, na socijalno staranje, na inovnike i
eleznike penzije, itd. Budetski dokument daje obavetenja o finansijskoj aktivnosti ovih
fondova, ali se oni ne pojavljuju meu budetskim ciframa. Najvaniji od ovih fondova
odnosi se na socijalno osiguranje. Krajem 1955. godine ovih fondova (saveznih) bilo je 115;
raspolagali su kapitalom od 20 milijardi dolara; samoupravnost njihova ogleda se naroito u
autonomiji zaduivanja; njihov rad, meutim, podlee dravnoj raunskoj kontroli (General
Accounting office), ali slabom nadzoru kongresa. Ameriki budet, kao to se vidi, nije onako
pregledan kao engleski.

28

Investicije u amerikom budetu mogu izgledati nedovoljno velike, ali treba imati u vidu da
se u SAD taj posao poverava velikim autonomnim organizmima kao to je Reconstruction
Finance Corporation, koja svoja ogromna finansijska sredstva ulae u javne radove, daje
zajmove drugim javnim korporacijama i administracijama u zemlji i na taj nain odrava
zaposlenost.
3. U Saveznoj Republici Nemakoj posle rata budetsko zakonodavstvo jo nije dobilo
konane propise. Tamo je jo na snazi uglavnom stari Zakon o dravnog raunovodstvu
(1922). Bonski ustav (1955) koji sadri niz finansijskih odredaba (to nije est sluaj sa
ustavima) u budetsko pravo nije uneo neke znatnije novine. Ali tamo se ve vie godina
sprema reforma budetskog zakonodavstva. Zakon o dravnom raunovodstvu predvia pored
tekueg i investicioni budet, u koji ulaze prihodi od zajmova i rashodi koji se njima mogu
pokriti.
Savezni budet se ne pojavljuje u formi dvojnog budeta, ve se u okviru sredstava svakog
sekretarijata i funkcija (oko 30) deli na redovne i vanredne rashode i za ove poslednje pokrie
nalazi u zajmovima, jer prema nemakom Ustavu zajam se moe zakljuiti samo za
rentabilne svrhe.
4. U tradicijama belgijskog budetskog prava je ortodoksna primena klasinih budetskih
naela, izuzev u pogledu jedinstva budeta. U periodu 1960 1965. Belgija je imala dva
budeta: redovni i vanredni. U vanredni budet ulazili su rashodi povremenog karaktera
(investicije). Pokrie vanrednih rashoda obezbeivano je zajmovima.
Ali i pored svoje formalne razjedinjenosti belgijski budet ini jednu celinu: ona dolazi do
izraza u vidu jednog posebnog dokumenta opteg ekspozea (100 do 200 strana) koji se
podnosi Skuptini uz predlog budeta. U njemu se, pored izlaganja ekonomske i finansijske
situacije, prikazuje itav budet u sintezi. Ovaj ekspoze igra sve znaajniju ulogu u
finansijskoj politici Belgije.
5. Holandija je takoe zemlja koja se slui duplim budetom: u 1956. godini pominju se
tavie dva vanredna budeta: vanredni budet broj 1, koji sadri prihode i rashode
privremene prirode proistekle iz rata, i vanredni budet broj 2, koji je u stvari kapitalni budet
(investicije). Kao vanredni prihodi javljaju se u prvom redu zajmovi.
Bezmalo sve pomenute drave pole su od modela vedskog budeta koji u savremenim
finansijama predstavlja prototip podeljenog budeta; on zasluuje odvojen prikaz.
6. vedski budet. Tip budeta, koji je danas u primeni sem u vedskoj jo u Danskoj i
Finskoj, prvo je znaajno odstupanje od klasinog budeta. vedski budet je model
modernog budeta sa ekonomskom funkcijom. Jo 30ih godina u vedskoj se poelo sa
razlikovanjem tekueg budeta od kapitalnog budeta. vedski budet je podeljen u dva
nezavisna dela: budet tekuih transakcija (radni budet) i budet kapitalnih transakcija
(kapitalni budet).
a) Radni budet. - U radnom budetu rashodi su podeljeni na redovne rashode i rashode
kapitalnih fondova (dravna preduzea); a) redovni rashodi odgovaraju tradicionalnim
aktivnostima drave (uprava, vojska, otplata dugova i dr.) i b) kao redovni tretiraju se i
rashodi kapitalnih fondova (PTT, eleznice, hidrocentrale, dravna tamparija, i dr.), koji su
aneksi.
Rashodi radnog budeta pokrivaju se fiskalnim prihodima ili prihodima kapitalnih fondova,
jer dravna preduzea svoje vikove unose u budet.
Ukoliko je re o investicionim rashodima njihovo pokrie reeno je na poseban nain. U
vedskom budetu investicije se dele na: rentabilne i nerentabilne, na nedovoljno i dovoljno

29

rentabilne. Nedovoljno rentabilnim smatraju se one koje daju ukamaenje do 4%. Inae, u
vedskoj praksi odran je osnovni princip zaduivanja: zajmovi se zakljuuju za investicije
koje daju iste vikove iz kojih e se zajmovi amortizovati. Stoga, ako su investicije
dovoljno rentabilne one se finansiraju peko kapitalnog budeta (pod B), ali, ako nisu takve,
onda se izmiruju iz tekueg budeta. Na primer: investicioni rashodi na gradnju i odravanje
puteva, poto ne daju ukamaenje, tretiraju se kao redovni rashodi, te se pokrivaju redovnim
prihodima. Postoji i meoviti sistem: investicije u dravne graevine finansiraju se zajmovi ali
i iz budeta: sa 25% ako su za administraciju, sa 50% (kole) i sa 100% (vojne zgrade).
Prihodi radnog budeta su fiskalni prihodi i prihodi kapitalnih fondova.
b) Kapitalni budet. Iz ovog budeta finansiraju se investicione aktivnosti drave koje su
predstavljene transakcijama kapitalnog karaktera. Kao prihodi ovog budeta javljaju se
uglavnom dravni zajmovi koji se raspisuju po donoenju dravnog investicionog plana.
Struktura vedskog budeta smatra se u teoriji modelom funkcionalnog budeta. Njegova je
tehnika, meutim, tako komplikovana da je za iroku publiku nejasna. Tu je injenicu
podvukao na jednom mestu i poznati strunjak za pitanja dirigovane privrede, Aba Lerner. Mi
smo ovaj budet prikazali na najprostiji mogui nain.
Prihodi i rashodi u tekuem budetu moraju se izbalansirati. U kapitalnom budetu ravnotea
ne predstavlja problem, jer se rashodi uvek mogu izravnati zajmovima. A to je upravo ono na
ta neki autori kod dvojnog budeta gledaju sa nevericom: nita lake no neke rashode iz
tekueg prebaciti u investicioni budet gde e zajmom, bez po muke, biti likvidiram. Zato je u
pravu Groves kad kae da je sistem duplog budeta organizam koji moe da obmane publiku,
pored toga to trai mnoge manipulacije.

Aneksi
Izuzetak od naela jedinstva ine i aneksi. Oni idu uz budet kao njihov prilog (jedan ili vie):
otuda ime aneks. Sto su postali i to postoje, razlog je to drava izvesnim svojim slubama
(uglavnom) privrednog karaktera daje finansijsku samostalnost. Njima se ostavlja sopstveno
raunovodstvo, sopstveni predraun iz koga se jasno i pregledno moe sagledati nain
privrednog poslovanja njihovog; tanije: iz njihovih prihoda i rashoda da se utvrditi da li ta
sluba dravu vie kota ili joj vie donosi.
Njih odobrava predstavniko telo u isto vreme kao i budet, i zato predstavljaju blae
odstupanje od naela jedinstva nego dvojni budeti, jer su manje nezavisni od budeta no to
su kapitalni od tekueg budeta. Njihova ravnotea uvek je tesno vezana za budet: svoje
vikove unose po pravilu u budet, a manjak popunjavaju iz budeta.
U prilog aneksa govori to to se ve na prvi pogled moe utvrditi da li odnosna institucija
pokazuje da je aktivna ili pasivna. Negativna strana aneksa je, na primer, to predstavljaju
odstupanje od naela neafektacije, jer njihova sredstva ne ulaze u masu budetskih prihoda,
ve su namenjena odreenim rashodima aneksa. A to oteava preglednost, donekle i kontrolu
nad ukupnim prihodima i rashodima budeta.
Ali, i pored ovih rezervi, praksa je da se odvajaju u anekse one organizacione jedinice koje u
sebi sadre komercijalne elemente, odnosno koje treba posmatrati (kontrolisati) kao posebnu
celinu.
Moda su aneksi danas, zahvaljujui tendenciji za budetskom koncentracijom, manje u
upotrebi no to je to bilo pre rata (dok je u XIX veku poelo iseljavanje iz budeta, u XX
veku nastalo je na mahove bekstvo). Ali retko koje zakonodavstvo da ih ne predvia i danas.

30

Francuska, koja je ranije imala vei broj aneksa, sada ih ima desetak: to su dravna
tamparija, pota i telekomunikacije, nacionalna tedionica, Legija asti i jo neke ustanove
privrednog karaktera iz civilnog i vojnog domena. Od 1959. godine radiotelevizija nije vie
aneks, ve autonomni budet.
U Britaniji (to je pomenuto) postoji samo jedan aneksni predraun pota.
Italija isto tako poznaje sistem aneksa, koji su pridodati raznim ministarstvima i imaju sve
osobine komercijalizovanih ustanova. Status aneksa imaju: eleznice, PTT, dravni putevi i
dravne ume. Kao aneksi figuriraju i dva monopola: jedno je autonomna administracija
dravnih monopola duvana, soli, kinina i cigarpapira; druga je monopol banana. Od
pomenutih aneksa najvaniji su monopoli duvana i soli.

Autonomni budeti
Jo jedno odstupanje od naela jedinstva predstavljaju autonomni budeti. Ti budeti mahom
su iste prirode kao aneksi: stoje u vezi sa ekonomskim ili socijalnim zadacima drave.
Posebna crta autonomnih budeta je to njih ne razmatra i ne odobrava narodno
predstavnitvo ve sopstveni organi upravljanja. Ali njih dravni budet, ako je to potrebno,
dotira iz svojih sredstava. Obino razni fondovi imaju autonomne budete. Osobito oni kod
kojih je samoupravljanje osnovni motiv njihovog osnivanja, kao: amortizacione kase, devizni
fondovi, fondovi za unapreenje izvoza, i si. Ovde se ubrajaju i dravna preduzea koja su
dobila svojstvo pravnog lica: u Francuskoj su to nacionalizovana privredna preduzea za
proizvodnju uglja, plina i fabrika automobila Renault. Najznaajniji, ipak, primer autonomnih budeta pruaju parastatalni organizmi, meu kojima je i ustanova socijalnog osiguranja.
Izlaganja koja prethode pokazuju da u meunarodnoj praksi postoje paralelno oba sistema:
budetskog monizma i budetskog pluralizma. Neki teoretiari pokuavaju da dokau da se u
posleratnom periodu skoro svugde osea tendencija za budetskom koncentracijom; da se ine
napori da osamostaljena dravna preduzea, razni fondovi i razne institucije ponovo dou pod
godinje razmatranje i odobravanje Parlamenta i time potpadnu pod kontrolu. No posle
izvrene analize nema se utisak da je pokret za unificiranjem budetskih instrumenata u svetu
dobio prevagu nad principom debudetizacije. Ako u vedskoj formuli i ne moe svaka
zemlja da nae reenje svog budetskog problema, ipak je ako svi znaci ne varaju
budet kao instrument dirigovanja u kapitalistikoj privredi postao objekat koji privlai optu
panju.
Treba da govorimo jo o nekim naelima jer, izlaui ih, upoznajemo se sa nizom pojava i
situacija na koje se nailazi u budetskoj potronji. Razume se ne vredi govoriti o svim onim
naelima koja se sve navode u delima kolskim ili monografijama, jer se meu tim
maksimama nalaze i puste elje doktrinara. Na ovom mestu izloiemo samo jo statiko
naelo realnosti.

4. Naelo realnosti
Nerealna predvianja stvaraju tekoe. Jedan od postulata zdravih finansija je i
realno predvianje rashoda i prihoda. Kada se moe rei da je o ovom naelu voeno rauna
pri planiranju budetskih cifara?
Realnost zahteva da u bilansu cifre budu tako predviene da izmeu njih i onih cifara koje e
se ostvariti ne bude razlike, ili da je ona minimalna. Poznato je u istoriji budeta da su u
Engleskoj (u periodima mira) predvianja budetskih cif ara tako precizna da su pomenute

31

razlike neverovatno male. Naelo stvarnosti nuno je iz razloga to je samo ono u stanju da
obezbedi istinski uravnoteen budet. Ako su prognoze realne, ako su rashodi i prihodi
precizno planirani, budet se nee zavriti ni suficitom ni deficitom. Nestvarni, samo
formalno uravnoteeni budeti, ravi su budeti, jer e se tokom njihovog izvrenja pokazati
sve slabosti takvih planova.
ta nastaje ako budet nije realno predvien? Ako je budet suvie optimistiki planiran, ili
ako se pri izvrenju budeta nije pridravalo predvianja posledica toga je da se takav
budet zavrava deficitom. Takav se deficit onda mora pokrivati zajmom, a to u krajnoj liniji
dovodi finansije i novac u nezavidan poloaj. Obratno, ako je budet raen sa preteranom
uzdrljivou i pesimizmom odvee hroninim vicima (suficitima). A da li su suficiti uvek
dobra stvar, to je pitanje.
Naelo realnosti zvui kao truizam. Zar je potrebno o njemu toliko govoriti, zar ono nije samo
po sebi razumljivo? Meutim, nauka o finansijama, znajui za rave prakse, ne proputa
priliku da meu naelima pomene i ovaj princip. Postoji li onda nain da se prozre kakav je
budet: da li je realno ili nerealno planiran. Taj metod moe da bude samo jedan: to je zavrni
raun, koji se po isteku budeta podnosi skuptini na odobrenje. Cifre toga rauna pokazuju
odstupanje od realnosti predvianja. Razume se da ta odstupanja mogu imati razne uzroke: i
svesne mere finansijske politike i realne situacije u finansijama odnosne drave.
U istoriji finansija bilo je dosta primera da su vlade podnosile skuptinama nerealne budete,
bilo iz politikih razloga: da se finansijska i budetska situacija prikae u to lepoj boji
(friziranje budeta), bilo iz taktikih razloga: na primer, da inostrani zajmodavci budu
impresionirani solidnou kredita drave zajmotraioca. Ali, to su manevri kojima se prave
demokratske vlade ne mogu koristiti.
Meutim, nerealna predvianja mogu proizii i iz nedostatka dovoljno tanih instrumenata
predvianja: nedostatka finansijske evidencije i privredne statistike u zemlji. Da bi se
predvideo realan budet nije dovoljno planirati bez preteranog optimizma ili pesimizma, nego
je potrebno imati i dobro organizovanu operativnu evidenciju i statistiku, koja e dati kako
sliku naina izvrenja budeta tako i omoguiti da se analitikim putem doe do izvesnih
zakljuaka koji e korisno posluiti za budetska predvianja idue godine.
Sem toga, jo jedan uslov za stvarnost predvianja je da period za koji se budet radi bude to
krai, poto je mnogo lake izvriti predvianje za jednu godinu nego za dve ili vie. Tako
isto, period planianja treba da bude to blii poetku budetske godine, jer se tako raspolae
potpunijim podacima o izvrenju tekueg budeta, te se mogu preduzeti potrebne korekcije u
planiranju.
Najzad, za postizanje stvarnosti u predvianju potrebno je da budetski predlog bude to
detaljnije specificiran, jer kada su rashodi i prihodi detaljno ralanjeni, onda je lako pratiti
tok njihovog ostvarenja. Naprotiv, u globalnom prikazivanju njihovu gubi se mogunost
posmatranja jedne odreene vrste rashoda ili prihoda. Ovo nas dovodi do novog pravila, do
postulata budetske specijalizacije. Sa ovim naelom prelazimo na grupu dinamikih principa.

DINAMIKA NAELA
5. Naelo specijalizacije
Specijalizacija obezbeuje budetsku disciplinu. O naelu specijalizacije (specifikacije)
govorimo na ovom mestu iz razloga da bismo sve principe institucionalnog budeta imali

32

grupisane na jednom mestu. U stvari, to naelo trebalo bi ispitivati u vezi sa radnjom

sastavljanja odnosno izglasavanja budeta.
Ima autora koji prave razliku izmeu tri tipa specijalizacije: kvalitativne, kvantitativne i
vremenske. U ovom izlaganju re je o kvalitativnoj, dok o drugim dvema govorimo pod
naslovom drugih budetskih naela. To se u tekstu lako opaa jer, na primer, kvantitativna
specijalnost predvia da rashodi u budetu budu planirani samo u visini predvienih prihoda;
natplanski i vanplanski izdaci nisu doputeni; ili se zato javlja potreba za naknadnim
kreditima, virmanima, budetskim rezervama i slino. A o svemu tome govori se na drugom
mestu. to se vremenske specijalnosti tie, to naelo mi analiziramo tamo gde je re o pravilu
rokova. Sa ovim objanjenjem prelazimo na izlaganje kvalitativne specifikacije.
Ovo se naelo sastoji u tome to narodno predstavnitvo odobrava izvriocima budeta da
mogu u toku budetskog perioda prikupljati utvrene vrste dravnih prihoda i troiti ih na
predviene potrebe drave, ali sve to na bazi jedne vie ili manje detaljisane specifikacije:
kako prihoda po vrstama, tako rashoda po nameni i visini. Tu specifikaciju predstavniko telo
potvruje glasanjem (votumom) posebno o svakoj grupi prihoda i rashoda.
Naelo specijalizacije na taj nain utvruje, s jedne strane, obaveze organa uprave u odnosu
na dravne prihode, s druge strane, prava tih organa u odnosu na dravne rashode. Drugim
recima (teorijski posmatrano), kod budetske specijalizacije niti se smeju prikupljati drugi
prihodi do oni koji su budetom predvieni, niti se mogu sredstva troiti na druge namene i u
drugoj visini nego to je budetom predvieno.
ta se postie ovim naelom? Postie se usklaivanje finansija sa ekonomskim planiranjem.
Budetu se obezbeuju oni prihodi koji odgovaraju privrednoj snazi zemlje; na strani, pak,
rashoda ovim se postie pravilno troenje od strane korisnika sredstava kako u pogledu
namene, tako i visine rashoda. Svako prekoraenje budetom predviene sume rashoda i
izmene njihove namene kosilo bi se sa naelom specifikacije i predstavljalo bi povredu
sprovoenja izvrenja privrednog plana.
Naelo specijalnosti, prema tome, postoji, prvo, da meu organima uprave koji su ukljueni u
budetske operacije sprovede disciplinu, vezujui ih za striktnu primenu proporcija
drutvenog plana; i drugo, da osigura kontrolu nad izvrenjem budeta, da bi se dobio pregled
koja se sredstva i u kojoj visini prikupljaju za podmirenje drutvenih potreba.
Naelo specijalnosti, meutim, ne odnosi se prema rashodima na isti nain kao prema
prihodima. Kada skuptina utvruje dravne prihode, onda se specijalizacija ograniava samo
na izbor vrste izvora prihoda. U pogledu visine prihoda budetsko planiranje predvia samo
donju granicu koju organ treba da ostvari. On je slobodan da ulaganjem sposobnosti i
veeg truda taj minimum i premai, pod uslovom da se pridrava zakonskih i tarifnih
propisa. To bi vailo, razume se, i za sluaj da se kod poreza na potronju, zbog konjunkture,
pokae vei priliv prihoda. Drugim recima, votum izglasavanja prihoda ima evaluativni
karakter u pogledu visine prihoda. Dravna blagajna nee zatvoriti altere kada budetom
predvieni iznos prihoda bude naplaen.
Sa dravnim rashodima stvar stoji drugaije. Budetska specijalizacija ovde se odnosi kako na
namenu rashoda tako i na njihovu visinu. Izvriocu budeta odreuje se ne samo na koje e
ciljeve smeti da troi budetska sredstva nego i do koje maksimalne visine. Ovde je votum
limitativan.
to je specijalizacija rashoda detaljnija, to iz vrioci budeta dobij aju sve manju slobodu
troenja i kontrola legislative nad njima je sve vea. Ali tako postoji opasnost da se u toj
specifikaciji ode u krajnost. Onda bi nastale negativne posledice. Svaka inicijativa kod
naredbodavca bila bi paralisana. On bi teio samo za tim da u celini utroi rashod koji mu je

33

budetom dodeljen, a to ne vodi samo zahtevima za dopunskim sredstvima, nego uopte

spreava budetske organe da u izvrenje budeta unesu vie racionalnosti, duha tednje. Gde
je onda granica izmeu potrebne i suvine budetske specifikacije? Na to pitanje nauka o
finansijama nije u stanju dati odgovor; to je stvar oseanja mere u sferi dravne politike
rashoda i budetske kontrole.
Iz izloenog se vidi da skuptina odreuje proporcije rashoda. Ali ona njih moe utvrditi, sem
na pokazani nain, jo i paualno. Moguno je, naime, i takva praksa postoji u raznim
dravama, da narodno predstavnitvo utvrdi granice rashoda jednom globalnom sumom. U
okviru te sume izvriocima budeta ostavljena je sloboda da troe na opte potrebe po svom
nahoenju. Ovaj sistem, razume se, predstavlja odsustvo detaljne kontrole od strane
zakonodavne vlasti.
Postoji i trei, meoviti sistem, sistem kombinovan izmeu budetske specijalizacije i pauala.
To je sluaj kada se samo neke vee grupe rashoda izglasaju u globalu (narodna odbrana), dok
se ostala odobrenja daju detaljisana.
U praksi ima zakonodavstava koja ne primenjuju rigorozno princip specifikacije; sem toga,
postoji tendencija za naputanjem tog restriktivnog naela. Praksa engleskog Parlamenta je
da utvruje samo ukupan kredit za odreenu javnu slubu i ostavlja izvriocima budeta dalji
raspored na konkretne potrebe. Engleski budet ne poznaje strogu specijalizaciju; broj votuma
(partija) relativno je skroman: oko 35 za civilne resore i 150 za vojne potrebe. Uz to, ako je
re o rashodima za odbranu zemlje vlada ima odreene ruke. U SAD neki krediti se
izglasavaju globalno dok se drugi specificiraju, ali po jednoj podeli koja ni malo nije detaljna.
Dok se anglosaksonske zemlje nedovoljno koriste naelom specijalizacije, dotle se Francuska
najdue pridravala tog principa, ak u preteranoj meri (u 1953. godini oko 2 200 votuma);
stoga je Komisija za reformu budeta i predloila da se artikulacija rashoda svede na
najmanji broj partija. Meutim, najnoviji propisi regulisali su pitanje specijalizacije na taj
nain to skuptina najpre izglasa finansijskim zakonom rashode u velikim kategorijama
(razdeli, oko 150), a zatim vlada donosi uredbe (decrets de repartitions) kojima vri detaljnu
raspodelu sredstava.

6. Naelo ravnotee

'

Ravnotea budeta ili ravnotea privrede? Jedan od klasinih budetskih principa je

princip ravnotee: uravnoteen budet postoji kada ukupnoj sumi svih dravnih rashoda u
budetu odgovara ukupna suma redovnih prihoda (porezi, takse, doprinosi, prihodi dravne
imovine i dravnih preduzea). Kada celina rashoda nadmaa totalnu sumu prihoda postoji
budetski manjak (deficit). U obrnutom sluaju postoji budetski viak: strana prihoda vea je
od strane rashoda (suficit).
1. Ravnotea po uenju ekonomista klasika. Teoretiari klasinih finansija na aksiom
ravnotee gledaju kao na zlatno pravilo u finansijama. Ravnotea, ta prosta i razumljiva
formula, proglaena je za apsolutni ideal. Iz kojih razloga? Iz politikog aspekta ona znai
obavezu vlade i skuptine da budu uzdrljivi u raspolaganju rashodima, da budetsku
potronju dre u racionalnim granicama koje doputaju odobreni porezi kao jedina konica
neobuzdanom irenju dravnih funkcija. Finansijski posmatrano, ravnotea je osnova
dravnog kredita, jer da drava privue strane kapitale ili da ih odvrati od sebe nita ne utie
tako sigurno kao njene budetske perspektive (Ch. Rist). Sa ekonomskog gledita, ravnotea
obezbeuje stabilnost novca i zatitu kupovne snage i time otklanja kobne poremeaje koji u
finansijama i u itavoj privredi mogu ostaviti budeti ako nisu uravnoteeni: u deficitu su ili
su suficitarni.

34

Hronini deficiti vode zaduivanju drave. Teza liberalnih ekonomista je da dravni dugovi
stvaraju neproduktivnu potronju drave i liavaju privatnu privredu potrebnih kapitala;
dugovi zbog anuitetske slube poveavaju dravne rashode, a time i porast fiskalnog
optereenja. I naroito, veliki deficiti su uzrok inflacije sa njenim fatalnim posledicama:
nekontrolisanim porastom cena koji se nastavlja haosom u finansijama i zavrava socijalnom
bedom. Ovaj strah masa od inflatornih efekata je jedan od najjaih motiva koji govo'e u prilog
odravanja ravnotee u budetu.
Ortodoksne finansije su i protiv velikih suficita u budetu, jer izazivaju deflaciju u privredi:
porezima umanjena je potronja jae no to su dravni rashodi uveali potranju. Suficiti, sem
toga, mogu znaiti ili nepotrebno poresko optereenje ili nepodmirene rashode, koje mesto
suficita treba izvriti.
Zakljuak istunskih finansija bio bi, dakle, taj da je pri izradi budeta najbolji metod:
postii ravnoteu prihoda i rashoda sa eventualno manjim vikom, ali samo tolikim da se
mogu izbei nezgode koje bi nastale u sluaju pojave neoekivanih rashoda ili podbacivanja
prihoda.
Zanimljivo je videti kako se ovaj princip opreznog finansiranja primenjuje u raznim
dravama. Moe se rei da formula ravnotee, sem nekih izuzetaka, stoji i danas u doktrini na
visokoj ceni. Na alost, mnoge drave, meu njima i velike, nemaju uravnoteene budete:
rashodi u njima su iz privrednih ili politikih razloga vei od prihoda. To su okolnosti
koje bi te zemlje bez sumnje volele da to pre prestanu.
Britanija je i posle rata sprovodila politiku suficita. Tradicionalna je politika njenih vlada, pa i
laburista, da pomou stalnih vikova u budetu vre deflaciju u finansijama. Suficiti slue
amortizaciji dravnih dugova, na ijem je smanjivanju uvek uporno raeno. Suficiti se javljaju
samo u tekuem budetu iznad linije. Meutim, poslednjih godina i engleski budeti
zavravali su se deficitima. Ta se pojava objanjava porastom rashoda u budetu ispod
linije, kao posledicom politike intervencije drave u privredi.
U SAD jedan od ciljeva budetske reforme 1921. godine bio je i uvoenje u praksu naela
ravnotee. Ali taj zahtev nije izrino formulisan; zato se u amerikim budetima pojavljuju
povremeno deficiti (era velike depresije 1929 1932. god.). I poslednjih godina tamo
budeti pokazuju deficitarna salda. (Njih najveim delom prouzrokuju rashodi vojne prirode).
Italija je zemlja poznata sa svojim hroninim deficitom u budetima. Tako, u razdoblju 1950
1962. godine nijedan dravni budet nije bio uravnoteen: svi su se saldirali manjkom.
Procenti deficita u odnosu na visinu budetskih rashoda kretali su se od 3,7% do 21,9%
(1952/53). U poslednje vreme to je efekat smiljene ekonomskofinansijske politike.
Bonski ustav u SR Nemakoj predvia bezuslovnu ravnoteu u finansiranju. Stavie za
ravnoteu saveznog budeta dune su da se staraju savezne dravice. Ravnotea mora biti
materijalna a ne samo formalna: a ona je formalna ako se drava zaduuje kod banaka.
2. Novo uenje o budetskoj ravnotei. Klasino uenje o budetskoj ravnotei doivelo je
ne samo u praksi nego i u nauci radikalnu izmenu. To je fenomen novijeg vremena.
Posle velike ekonomske depresije u kapitalistikom svetu nastao je nagli preokret u gledanju
na ulogu budeta: on je prestao biti okvir politikih ovlaenja i postao znaajan ekonomski
instrument. Tada je pitanje budetske ravnotee dospelo u fokus teoretskih analiza. Na
budetsku ravnoteu do tada je gledano kao na dogmu zdravih finansija, a na deficit kao na
privremeno zlo u njima: sada je ideal ravnotee naputen i na njegovo mesto stavljen
budetski deficit. I kao to je Marks sa Engelsom uradio sa filozofijom istorije kae F. K.
Mann tako je dotadanja ideologija postavljena na glavu: deficit je iz ekonomskopolitikih

35

i finansijskopolitikih razloga proglaen poeljnim: dugo smatran smetnjom u privrednom

razvoju deficit je na kraju preporuen kao uslov njegove pravilnosti i trajnosti.
Taj novi stil u budetskoj politici poreklom je iz perioda kenzijanske revolucije, njegovi su
protagonisti Hansen i Lerner (SAD). U radovima ovih i drugih kenzijanaca dominantna
orijentacija je: namesto budetske ravnotee stavlja se jedan drugi princip ekonomska
ravnotea u kojoj e novac sauvati svoju stabilnost. Deficit u novoj budetskoj strategiji nije
vie rakrana nego sedstvo za oivljavanje privrede. U teoriji pokria izmenjena je uloga
dravnih zajmova. Njihova upotreba ne zaustavlja se na investicionoj potronji nego se vezuje
za politiku deficitarne budetske privrede; drugim recima: planirani deficit finansira se
zajmovima i emisijom novca.
Ove postavke funkcionalnih finansija (Lerner) u suprotnosti su sa tzv. paralelnom
politikom liberalnih ekonomista, po kojoj u periodu opadanja cena i poveavanja
nezaposlenosti drava, isto kao i pojedinci, treba da ograniava svoju privrednu delatnost da
bi u periodu konjunkture, zajedno sa privatnicima, poveala svoju aktivnost. Tanije: da bi se
odrala budetska ravnotea, po svaku cenu traeno je da drava u periodu privredne
depresije smanjuje svojerashode i poveava dabine; i obratno, u ekspanziji da rashode proiri
a poreze reducira. Meutim, praksa je pokazala da je takva politika davala samo neoekivano
nepovoljne rezultate: u pravcu deflacije odnosno inflacije.
Radi otklanjanja negativnih efekata prouzrokovanih godinjom ravnoteom, novi kurs
prihvata politiku suprotnih smerova ili tzv. anticiklinu politiku, to znai da u periodima
privredne depresije kada je privatna aktivnost u privredi najmanja, dravni rashodi (na javne
radove) treba da budu najvei; i obratno, dravne rashode treba smanjiti u ciklinom usponu,
u fazi konjunkture. Prema tome, suprotno paralelnoj politici stalo se na gledite da budet
treba da bude sa deficitom u periodu depresije i suficitom u vremenu ekspanzije u privredi.
Dosledno novoj privrednoj taktici, period vremena u kome treba postii ravnoteu izmeu
prihoda i rashoda u budetu nije vie godina dana nego ekonomski ciklus od vie (7 10)
godina. Drugim reima: deficiti iz godina privredne depresije naknauju se vicima
ostvarenim u godinama prosperiteta.
Ovde je mesto maloj digresiji. Naime: jasno je da deficit u budetu moe biti faktor
uspostavljanja ravnotee u privredi. Meutim, u recesiji pored deficita moguno je koristiti se
i drugim instrumentom: porezima, jer u krizi ili e biti poveani rashodi (investicije) ili
smanjeni porezi odnosno sprovedena osloboenja od njih. Na ovaj drugi nain vraa se
poreskim obveznicima kupovna snaga i stvara poveana potronja na tritu, to daje skoro
iste rezultate kao i multiplikatorni agens poveanih rashoda. Oba ova metoda primenjena su u
praksi: u Nemakoj za vreme nacizma (naoruanje), u SAD pod Ruzveltom depresija je
otklonjena uveanim rashodima (javni radovi). Meutim, Ajzenhauer, docnije Kenedi i
Donson, postigli su oivljavanje privrede ne poveanim rashodima ve smanjivanjem
poreza. Koji je od ovih metoda bolji, teko je rei: u doktrini vlada podvojenost. No vratimo
se budetu.

Teorija ciklinih budeta

Sa ciklinim budetima izvren je eksperimenat u nekim manjim dravama: Belgiji, vedskoj,
Finskoj, vajcarskoj. U Belgiji je pre vie godina (1959) donet zakon po kome drava u
periodu depresije moe da se zadui do visine od 5 mrd. franaka, a u periodu prosperiteta taj
dug da vrati iz vikova poreza koje e tada ostvariti: ova je operacija sprovedena preko
egalizacionog fonda.
U vedskoj, pod uticajem ekonomista Myrdala i Ohlina socijalistika vlada je ustanovila

36

budet koji je imao anticiklini zadatak. Rashodima u budetu postavljena su dva osnovna
cilja: voenje anticikline privredne politike i progresivno razvijanje dravne imovine. U
pogledu anticikline funkcije budeta znaajna je reforma od 1933. godine. Dotle se
ostvarivala godinja ravnotea u redovnom budetu. Novo u budetskoj reformi bilo je
naputanje godinje ravnotee i uvoenje metoda uravnoteenja u roku od vie godina
(konjunkturni ciklus). Prema tome, radni budet mogao je imati deficit u periodu krize, koji je
pokrivan suficitom u periodu prosperiteta. Razlika izmeu rashoda i prihoda oznaena
suficitom odnosno deficitom knjiila se preko egalizacionog fonda. Ovaj fond je prestao da
funkcionie za vreme drugog svetskog rata. Objanjenje za prestanak vedskog eksperimenta
treba traiti u injenici da su se usled rata i sve vee intervencije drave u privredi, izgubile
pojave ciklusa, pa se, prema tome, za sada ne koristi metod ciklinih budeta.
Na ovom mestu pominjemo jo jednu originalnu budetsku tehniku u vedskoj: to je budet
eventualnosti. Re je o unapred pripremljenoj seriji operacija u vezi sa investicijama, koje se
stavljaju u pokret prema potrebi ekonomskog ciklusa, kako bi bio pokrenut mehanizam
multiplikatora, koji kao to je poznato povoljno utie na oivljavanje privrede.
Od drugog svetskog rata naovamo u finansijama evropskih zemalja moe se konstatovati
dvostruka pojava: naputanje kako anticiklinih deficita tako i pojava supersuficita (SSSR):
re je o vraanju ustanovi budetske ravnotee. Tako je u praksi. Meutim, u doktrini
pojavljuju se nove formule. Kenzijanci (Beveridge) su ponovo pokrenuli pitanje budetskog
deficita u vezi sa problemom punog zaposlenja. Potrebno je, tvrdili su, da puna zaposlenost u
novoj privredi postane jedan od osnovnih zadataka drave, jedna od njenih funkcija kao i
druge funkcije suvereniteta: narodna odbrana, pravni poredak i dr. Radi postizanja punog
zaposlenja drava treba da troi i na neekonomske investicije (kole, bolnice), na ekonomske
subvencije, da prua to iru ekonomsku zatitu, ukratko: da vri rashode koliko je nuno za
ostvarivanje nacionalnog dohotka na to viem nivou. Takvi rashodi pokrili bi se dravnim
zajmovima. To bi bila nova funkcija budeta, kao instrumenta konjunkturne terapije.
Zakljuak: za konjunkturnu politiku nije dovoljno da bude voena samo monetarnim
sredstvima; potrebna je paralelna akcija politike anticiklikih budeta.

Teorija kompenzacionih budeta

U klasinim finansijama deficit je mogao predstavljati samo jednu trenutnu nezgodu. U
anticiklinim finansijama deficit je tolerisan za period trajanja privrednog ciklusa. U
modernim, funkcionalnim finansijama, deficit treba da postane stalan instrument privredne
politike. To je jedno novo uenje na Zapadu: doktrina kompenzacionog budeta
(compensatory budgeting). Pravilan put za vladu je samo onaj koji vodi punoj
zaposlenosti, bez obzira na to koliko e iznositi deficitarno troenje, kae jedan od
Kenzijanaca, ameriki ekonomista Abba Lerner. Visina dravnog duga za njega je od malog
znaaja kada se uporedi sa vanou odravanja punog zaposlenja u zemlji.
Razlika izmeu anticiklinog i kompenzacionog budeta je u tome, to kompenzacioni
budeti ne iskljuuju pojavu ravnotee, pa i suficita u budetu, ali to bi bili samo prolazni
fenomeni, a ono to bi vailo kao normalno u finansijskoj politici bili bi deficiti u budetu.
Ova doktrina, prema tome, operie sa permanentnim, sistematskim deficitom (deficit
spending), i stalnom upotrebom dravnih zajmova kao redovnim sredstvom pokria deficita.
Rekli bismo da je doktrina sistematskog deficita ovladala praksom SAD posle drugog
svetskog rata. Meutim, na kontinentu je u primeni doktrina cikline ravnotee (skandinavske
drave), koja na metod sistematskog deficita gleda kao na prolaznu meru saniranja
privrede.

37

Teorija stabilizacionih budeta

Meu novim teorijama koje se bave pitanjem ravnotee u budetu manje je revolucionarna i
blia klasinoj teoriji, tzv. teorija stabilizacionog budeta (stabilizing budgeting). I ona
zanemaruje godinju ravnoteu u budetu i umesto nje kao glavni cilj postavlja ravnoteu u
privredi. Mnogo realnija od teorije kompenzacionog budeta ova doktrina u nameri da
izbegne nepouzdana predvianja konjunkturnog razvoja u privredi, kao i sporost egzekutive u
preduzimanju administrativnih mera oslanja se na automatske ugraene stabilizatore
(built-in-stability, built-in-flexibility) u privredi.
Prema teoriji automatske stabilizacije, koja od pre tri decenije postoji u SAD, ugraene
mere sadrane su ve u samoj prirodi nekih poreza odnosno rashoda, koji bez uvoenja
ikakvih zakonskih mera ine da budeti postaju elastini u smislu kontraciklinih kretanja.
Porezi u ovom sluaju igraju svoju tradicionalnu ulogu konice dravnih rashoda. Takvi su u
SAD bili porez na dohodak i porez na preduzea. Sa porastom nacionalnog dohotka
poveavaju se, i bez izmena tarife, poreski prihodi; i obrnuto, ako se smanji dohodak
opadaju i poreski prihodi, a da se poreske stope ne menjaju.
Meu rashodima koji automatski dejstvuju kontraciklino nalaze se socijalna davanja.
Nezaposlena lica primaju pomo iz fonda za nezaposlene; kada se zaposle, pomo prestaje, ali
se fond poveava doprinosima koje oni ulau. Prema tome, u godinama prosperiteta rezerve
fonda, time to se uveavaju, dejstvuju umirujue na preteranu potronju; i obrnuto, u
godinama nedovoljne zaposlenosti prihodi koje iz fonda nezaposleni primaju podstiu
potronju i spreavaju opadanje konjunkture.
Prema svim ovim novim doktrinama treba biti, po naem miljenju, rezervisan. 7 U razvijenim
dravama, sa snanom materijalnom bazom, dinaminim i sreenim finansijama,
eksperimenti sa planskim, dirigovanim deficitima, s jedne strane, i zajmovima odnosno
inflacijom kao instrumentima za njihovo pokrie, s druge, moda bi i bili doputeni. Ali, ne i
u zemljama u razvoju sa nedovoljno snanom ekonomskom strukturom. Za njihovu privrednu
politiku, za njihov kredit, stabilnost novca i socijalni mir postoji samo jedan razborit i
konstruktivan metod finansiranja: on je u primeni tradicionalnog naela ravnotee u budetu.

7. Naelo rokova
Postulat godinjosti i odstupanja od njega. U finansijama uopte rokovi se javljaju kao
jedan od uslova pravilne upotrebe javnih sredstava. Na rokove nailazimo kod dabina: pri
razrezu, uplatama, kontroli, itd. Sa rokovima tesno je vezan kreditni sistem: kod dravnih
zajmova, kratkoronih i dugoronih, rokovi su vaan elemenat njihove tehnike prilikom
njihovih emisija i amortizacije. U budetskom pravu rokovi su od jo veeg znaaja, jer od
njihove primene zavisi pravilnost funkcionisanja budeta.
Od samog postanka budeta, princip rokova je dosledno primenjivan, jer bez potovanja
termina budet kao plan predvianja rashoda i prihoda ne bi dao rezultate. Budet je stoga
7

Bila bi greka smatrati da je moguna, i bez opasnosti i tete, politika stalnog deficita i permanentnog
zaduivanja, koju neki moderni teoretiari preporuuju. Kako za poreze tako i za javne dugove postoje
ekonomske, budetske i psiholoke granice, iako su sada ire no to ih je klasino uenje odredilo (Neumar k F.
Probleme und Mittel moderner FinanzpolitiH; Festgabe Erwln Schottle, 1964). Slino zapaanje ima i poznati
ameriki ekonomist Samuelson: Godine rata pokazale su da budetska politika moe biti vrlo snano
konjunkturno oruje. Istina, ima ih koji su skloni tvrditi da je to oruje, kao 1 atomska bomba, Isuvie mono da
bi se dopustilo narodima i vladama njime da se poigravaju i da bi razumnije bilo ostaviti ga da ra negde u
arsenalu).

38

jedan dugi rokovnik koga se moraju pridravati svi organi: i uprave i legislative.
Naelo rokova pominje se mahom ve meu prvim naelima u zakonu koji se odnosi na
budetsku materiju. Obino u samom poetku zakona je navedeno da se budet donosi za
jednu godinu i vai za godinu za koju je odobren. Tu ve postoje dva roka: jedan odraava
momenat kada budet poinje, drugi ograniava trajanje budeta na godinu dana. I jedan i
drugi rok imaju svoj smisao, jer obezbeuju ne samo princip periodinosti ve i naelo
godinjosti budeta, a to su osnovni elementi koji omoguuju sprovoenje efikasnog
planiranja kao i kontrole u finansijskoj privredi.
Princip periodinosti znai da predstavniko telo u odreenim razmacima razmatra i odobrava
predlog dravnog budeta koji mu podnosi organ uprave. Taj vremenski elemenat u
savremenim dravama, u redovnim prilikama, predstavlja period od jedne godine. On
izuzetno moe biti krai ili dui od godine dana.
Manja odstupanja od principa godinjosti mogu biti u tome to, na primer, izvesni delovi
budeta imaju trajanje due od godine dana, kao to je to sluaj sa konsolidovanim fondom
u Engleskoj i sa permanentnim kreditima (za otplatu dugova) u SAD. Ili sluaj da itav
budet traje krae od godine dana: primer za to postoji u budetskim dvanaestinama (v. dalje).
Isto tako, ranije su u nekim dravama postojali budeti koji su trajali due od godine dana.
Danas meutim skoro i nema primera da se budet sastavlja za dui period od jedne godine.
Nekih izuzetaka ipak ima: budeti za 1923/24. i 1947/48. godinu u Francuskoj bili su
nastavljeni budeti iz prethodnih godina (rekondukcija). Dvogodinji budet imala je
Francuska 1934, zatim neke nemake dravice, najzad: 4/5 severnoamerikih drava ima dvogodinje budete.
Godinjost budeta stoji u direktnoj vezi sa politikim, ali naroito sa ekonomskim razlozima
donoenja budeta: budet je sredstvo kontrole nad finansijskom politikom egzekutive. Jedan
od bitnih uslova svake efikasne kontrole je da bude periodina. Stoga predstavniko telo
svake godine razmatra i odobrava na ta e opta sredstva u iduem periodu biti iskoriena.
Budet je uvek predvianje, te novani bilansi na koje se oslanja moraju biti realno sagledani.
Preduslov toga je da period za koji se predvianja vre ne bude dug: godina dana je najdui
rok za koji se budetsko planiranje moe sa uspehom da sprovede.
Trajanje budeta od godinu dana u mnogim dravama poklapa se sa kalendarskom godinom:
tako je na primer u Francuskoj, SR Nemakoj, Italiji i SSSR-u. Ali, ne mora se svugde
budetska godina podudarati sa civilnom. Ima zemalja gde budetska godina poinje sa 1.
aprilom (Engleska), ili sa 1. julom (SAD, vedska, Norveka). U predratnoj Jugoslaviji
budetska godina isto tako poinjala je 1. aprila. Ovaj razliit izbor u poetnom datumu
budetskog ciklusa ima svoje objanjenje u prvom redu u tehnici rada skuptina. Narodno
predstavnitvo, na primer, usled dugotrajnog razmatranja budetskog predloga i njegovog
izglasavanja, ne stie da u kratkom roku donese budet; tamo gde je taj posao ekspeditivniji,
budet moe da se donese ve krajem prethodne godine.
Vremenski princip primenjuje se ne samo pri donoenju budeta, nego i u njegovom
izvrenju. Rokovi u budetskoj tehnici imaju ne samo politiki ve i administrativnotehniki
znaaj. Videemo da se kod nas, pri izvrenju budeta, prikupljanju prihoda i upotrebi rashoda
utvruju novi rokovi ak i u okviru godinjeg budetiranja (tromeseni planovi).
Najzad, i zavrni akt godinjeg finansiranja, u fazi kontrole nad budetom koji je istekao
vezan je za odreene rokove: zavrni raun o izvrenom budetu podnosi se predstavnikom
telu na pretres i odluku, po pravilu, najdocnije godinu dana po isteku budeta i pre donoenja
novog.

39

Jednom reju, rokovi u svim fazama budeta, i pre njegovog donoenja i prilikom njegovog
izvrenja i posle toga potrebni su kao nuan uslov za pravilnost razvoja budetskih tokova
i stroge kontrole nad njenim izvrenjem. Naelo rokova je dakle jo jedno restriktivno
naelo, kao to je i princip specijalizacije, koje obezbeuje pravilnost troenja drutvenih
sredstava i kontrolu nad njima.
Na ovom mestu, meutim, treba ukazati na nove pojave u vezi sa naelom godinjosti
budeta. One su posledica sve veeg odstupanja od tog naela koje se konstatuje u budetima
zemalja na Zapadu. Sa naelom godinjosti je kao i sa naelom jedinstva: ta naela u naem
vremenu doivljavaju znatne izmene, koje su prouzrokovane novim funkcijama drave na
ekonomskom polju.
Savremeni zakoni o dravnom raunovodstvu sada prave razliku izmeu rashoda koji imaju
godinje vaenje i rashoda koji su stalnog karaktera. Ti se rashodi unose u isti budetski akt,
ali njihov pravni i ekonomski znaaj je poseban. Uzmimo budetsko zakonodavstvo u
Francuskoj, gde su dve nove tehnike: programi i odobrene slube primeri naputanja
klasinog naela godinjosti.
Programi (finansijski). Kad je re o investicionim rashodima, koji se od tekuih razlikuju
kako po trajanju tako i po pokriu, takvi se rashodi mogu ili izdvojiti u vanredne budete, ili
po novoj praksi uneti u redovan budet no s tim da se vodi rauna o njihovoj
dugoronoj prirodi. Ta karakteristika njihova ini ih inkompatibilnim sa naelom godinjosti.
Zato postoji potreba za njihovim izlaganjem u okviru posebnih finansijskih programa.
Propisi o programima predviaju da se za rashode na investicije pribavi naelno odobrenje
parlamenta o troenju za vie godina, pod uslovom da se za izvrenje programa svake godine
u budetu predvide i odobre odgovarajui krediti. Ovde je princip angazovanja (odluka o
investiciji) vremenski odvojen od principa utroka (odobrenje kredita). Na taj nain narodno
predstavnitvo je u mogunosti da redovno prati i kontrolie ostvarenje investicionih planova
a da se ne pokree iznova diskusija o njihovoj potrebi. Time je puno budetsko pravo
skuptine obezbeeno, iako naelo godinjosti u svom klasinom vidu nije sauvano.
Odobrene slube. Odobrene (javne) slube (services votes) homolog su konsolidovanom
fondu u Britaniji. Re je o produenju (rekondukciji) nekih rashoda iz ranijih budeta, koje je
parlamenat ve odobrio u prethodnom periodu. Odobrene slube su rashodi namenjeni:
anuitetima javnih dugova, rashodima na vrhovnu dravnu upravu, na funkcionisanje
postojeih javnih slubi i drugo. Razlog za ustanovljenje ovih rashoda je potreba za
ekspeditivnijim izglasavanjem budeta u parlamentu i za izbegavanjem upotrebe
dvanaestina. Posle izglasanih odobrenih slubi u globalu, vlada svojim uredbama pravi
raspored njihovih iznosa.

8. Naelo prethodnog odobrenja

Primarni preduslov budeta. Sa izloenim principom godinjosti tesno je povezano jo
jedno pravilo standardnog budeta: to je naelo prethodnog odobrenja. To naelo zahteva da
budet kao akt predvianja treba da prethodi svim budetskim radnjama. Drugim recima:
odobrenje budeta od strane zakonodavnog tela mora biti ispred izvrenja budeta. Bez
odobrenog budeta (odnosno akta koji ga zamenjuje) nije dozvoljeno finansirati ni jedan
jedini dan.
Naelo prethodnog odobrenja predstavlja jedan potpuno logian zahtev: ako bi odobrenja iz
budeta dolazila post, poto su propisi o prihodima i rashodima ve primenjeni, onda bi
takve radnje bile suprotne samoj prirodi budeta koja je oliena u principu predvianja. Uz to,
bile bi okrnjene i budetske prerogative narodnog predstavnitva, poto bi ono bilo spreeno

40

da reava o visini prihoda i nameni rashoda, jer bi umnogome bilo stavljeno pred svren in.
Ali, i pored sve svoje logike i potrebe za striktnom primenom ovog pravila, u praksi ima
mnogo sluajeva (i to u svim dravama) da je ono iz nekih razloga ostalo neprimenjeno. Koji
razlozi to mogu biti? S jedne strane, njih treba traiti u radnjama egzekutive, a s druge, u
merama legislative. Moe se, na primer, desiti da predlog budeta, koji organ nadlean za
njegovu izradu treba u predvienom roku da podnese predstavnikom telu, ne bude podnet
blagovremeno. U drugom sluaju, uzrok odocnelom donoenju budeta treba traiti na strani
skuptinske procedure: ili narodno predstavnitvo nije na vreme zasedavalo, ili zbog duge
diskusije nije stiglo da budet donese na vreme. Ako iz pomenutih razloga, ili kojih drugih,
budet nije u roku izglasan, onda postoji vie naina da se izbegne nepravilnost
bezbudetskog finansiranja i da se proces izvrenja budeta ipak vri na osnovu odobrenja.
ijeg odobrenja? O tome je dalje re u izlaganju o tzv. privremenom finansiranju, a ovde
samo da ukaemo na to da se teorija i praksa na ovom pitanju esto razilaze.
Ima dosta primera da je naelo prethodnosti izigrano. Kao to ima budetskih sistema u
kojima taj princip nije u primeni. Na primer, u Francuskoj za vreme Tree republike, u
periodu od 1871. do 1914. godine budet je 22 puta, a u razdoblju od 1919. do 1939. godine
14 puta donet posle poetka budetske godine. S druge strane, engleski sistem uopte ne
predvia da ceo budet bude odobren pre poetka budetske godine. Tamo se budet izglasava
na poseban nain, u delovima.

9. Naelo javnosti
Budet ne sme ni za koga biti tajna. Teorija nalae da budet u savremenoj dravi
bude javan akt. On je bio tajan u vremenima kada je ono nekoliko elementarnih funkcija
javnopravnog karaktera finansirano iz privatne atule feudalca, docnije vladaoca. U dravi
naeg vremena sve govori u prilog potpune javnosti budeta. Najiri slojevi naroda treba
danas da budu obaveteni o ukupnim rashodima i prihodima drave; kroz predviene cifre
budeta u fazi njegovog utvrivanja, njegovog izvrenja ili docnije, kada se podnosi
izvetaj o zavrnom raunu javnosti treba omoguiti upoznavanje sa vrstama i visinom
javnih sredstava i njihovom raspodelom. To zahteva, pre svega, politiki interes: politike
slobode i suverenitet naroda samo su rei bez smisla ako finansije ne saoptavaju najvanije
stvari, kae prof. Jeze. Ali nije samo politiki nego je i drutveni interes u pitanju: ako
javnosti budu poznati podaci o budetu, vei su izgledi da e kontrola te javnosti i njena
kritika dovesti do realnijeg planiranja i tanijeg izvrenja budeta.
Sada je u svim sistemima javnost budeta priznata kao naelo. Drugo je pitanje do koje se
mere ono u pojedinim zemljama sprovodi. Za vreme nacional-socijalizma u Nemakoj cifre
dravnog budeta uopte nisu saoptavane javnosti (Heinig je diktatorske budete nazvao
statistikom karikaturom). Prirodno je, s druge strane, da se izvesni podaci ni u
najdemokratskijim reimima ne objavljaju: rashodi na poverljive ciljeve nekih sekretarijata,
rashodi na naoruanje, itd.
Na Zapadu pod javnou budeta razume se upoznavanje publike sa sadrinom budeta onda
kada je on predloen predstavnikom telu na odobrenje, i naroito kada je budet definitivno
prihvaen. tampa se budetom pone baviti kada skuptinski budetski odbori, prilikom
njegovog prethodnog ispitivanja, pristupe njegovom razmatranju. U centru panje javnosti je
osobito budetski ekspoze ministra finansija, kojim se u saetom obliku izlau rezultati,
uspesi ili neuspesi, proteklih finansijskih perioda i saoptavaju smernice i planovi vladine
finansijske politike za period koji nastaje.
U poslednje vreme sve je vie zemalja u kojima se javnost redovno obavetava o nainu kako

41

se izvruje budet u toku budetske godine. To se vri preko dnevne tampe, ili preko
zvaninih biltena i strunih asopisa. U SAD takvi se podaci mogu nai u ekonomskim i
finansijskim poslanicama koje Predsednik SAD periodino podnosi javnosti. U Britaniji,
gde je i obian ovek vrlo ljubopitljiv za finansijske probleme, kada se budet izglasa u
Parlamentu, objavljuje se u popularnom izdanju u velikom broju primeraka. U Francuskoj
direkcija budeta Ministarstva finansija svake godine izdaje brouru raskono snabdevenu
grafikonima u boji i tabelama, koje na veoma pregledan nain obavetavaju publiku o
kretanjima u sferi dravnog budeta.
No, mogu se navesti i sasvim suprotni primeri. Tako u SR Nemakoj ni savezna vlada ni vlade
drava ne daju potrebna obavetenja o budetu (U Nemakoj princip budetske javnosti
postoji samo u literaturi).
S druge strane, interesovanje publike za budetske probleme u veini zemalja je skoro
nikakvo. Ankete koje su sprovedene posle rata u Francuskoj i Nemakoj u pogledu
obavetenosti masa o finansijskim stvarima dale su porazne rezultate. Na pitanja da li prate
skuptinske diskusije o budetu, konsultovani Francuzi odgovorili su: redovno 7%,
kadikad 31/o i nikada 62%; vie od 70% anketiranih nisu znali koliki je budet. U
SR Nemakoj ispitivano stanovnitvo pokazalo je isto tako nezainteresovanost za budetske
stvari. U jednoj svojoj studiji profesor Schmolders, u kojoj govori o skeptinoj generaciji
izneo je: da vie od 50% mukaraca i skoro 75% ena ivi praktino van javnog ivota
(primljeni odgovori glasili su: tu se nita ne da uiniti, ne tie me se, ne razumem, ili
imam poverenja u narodne poslanike ...)
Do sada smo upoznali najvanije tehnike principe budeta. Izlaganja su pokazala da klasina
budetska naela ni danas nisu naputena; naprotiv, moglo bi se rei da su poslednje decenije,
ne manje burne i za finansije, njih samo potvrdile i ojaale. Kod nekih od njih konstatuje se
evolucija i adaptiranje novim uslovima. Ali, jo uvek drave se slue budetom kao planom za
predvianje svojih prihoda i rashoda, zbog ega on treba da je javan, potpun, specificiran, itd.
Svim silama radilo se na tome, kae odlini poznavalac budetske teorije Heinig, da se ne
sanio sadrina budeta ve i priroda njegova izmeni... Ali bez starih, klasinih principa nije
ilo. Valjalo je pokuati vratiti im se ako se htelo ii napred. O njima se vodi kao i ranije
rauna u svim modernim dravama, nezavisno od oblika vladavine.
S druge, pak, strane, mora se priznati da neka nova raunska dokumenta i pojave nekih novih
finansijskih operacija zaista ne mogu da se uklope u tradicionalna budetska naela. Zato se
tim pojavama moraju rezervisati posebni budetski instrumenti, koji ne smeju, meutim, da
izoblie prirodu budeta. Treba teiti za tim da se ouva duh tradicionalnih naela, dok modalitete primene tih naela treba pustiti da se razvijaju i prilagoavaju novim tendencijama u
privredi i drutvenim odnosima nacije.