MINISTRIO DA DEFESA

EXRCITO BRASILEIRO
SECRETARIA DE ECONOMIA E FINANAS
10 INSPETORIA DE CONTABILIDADE E FINANAS DO EXRCITO

Estgio de Gerenciamento e
Fiscalizao de Contratos/2016
Contratos/2016

DE CONTRATOS
Nota de Aula
Mdulo 01 - Unidade Didtica 02
Legislao aplicada aos Contratos
Contrat
Elaborao: Cap Vogelmann

1. CONTEXTUALIZAO
Considerada, na maioria das vezes, apenas mais uma formalidade a ser
cumprida durante a execuo dos contratos, a fiscalizao dos contratos tem sido
relegada a um segundo plano, colocada como uma atividade acessria que se soma a
outras atividades ordinrias do servidor.
No incomum que se nomeie o fiscal de contratos sem lhe desincumbir de
outras tarefas que lhe so afetas, sem considerar que ser necessrio dedicar parte de
seu tempo ao labor de fiscal. Outras tantas vezes, a capacidade tcnica do servidor a
ser nomeado desconsiderada pela autoridade que o nomeia.
Procuraremos nestas breves linhas demonstrar a relevncia do fiscal de
contratos para a correta execuo do objeto licitado, as peculiaridades que envolvem a
nomeao do fiscal, a distino entre fiscal, gestor, terceiros contratados para auxiliar
na fiscalizao, prepostos e auditores.
Trataremos tambm do papel do fiscal de contratos na aplicao de
penalidades empresa contratada, na liquidao das despesas, na responsabilidade da
Administrao Pblica quanto aos dbitos trabalhistas em contratos de terceirizao
de mo de obra, e no recebimento provisrio de obras e servios. Por fim,
abordaremos a responsabilizao do fiscal de contrato pelos atos praticados.

2. DO CONTRATO ADMINISTRATIVO
Pode-se conceituar Contrato como uma manifestao recproca de vontades entre dois
entes, conformando uma relao jurdica bilateral em que os respectivos interesses das
partes se compem e instituem uma vontade comum nascida do consenso, autnoma e
diferenciada das vontades individuais originais, que, a ambas subordinando, passar a reger
a relao assim formada .
Para os fins da Lei n 8.666, de 1993, considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre
rgos ou entidades da Administrao Pblica e particulares, em que haja um acordo de
vontades para a formao de vnculo e a estipulao de obrigaes recprocas, seja qual for a
denominao utilizada (Art. 2, Pargrafo nico).
Quando a Administrao figura na relao contratual, a doutrina administrativista
Brasileira, de maneira quase unssona 2 VI VII, separa esses negcios em contratos de direito
Para fins de registro, o Desembargador Federal Dr. Joo batista Gomes Moreira, defende, com galhardia, a tese
de que essa diviso em duas classes de contratos, ligada dicotomia cartesiana entre direito pblico e privado,
merece ser superada. Veja trecho da mencionada obra:

"Prope-se que no h a cogitada dicotomia. Na prtica administrativa, as figuras contratuais em relao s

prerrogativas de poder (traduzidas nas clusulas exorbitantes), podem assumir diversos graus, dependendo da
relevncia e necessidade dessas clusulas (princpio da proporcionalidade) para atingir a finalidade pblica. Alm
disso, afirma-se que todos os contratos da administrao esto orientados para a finalidade pblica administrativa,
sendo esta a caracterstica que os transforma, todos, em contratos administrativos e os distingue dos contratos
essencialmente de direito civil, comercial ou trabalhista. A nota principal do regime contratual da administrao
a finalidade pblica administrativa (viso dinmica de fins), no se eliminando, mas colocando em segundo
plano, efetivamente como meios, as prerrogativas de poder (na realidade poderes-deveres ou deveres-poderes),
as restries especiais e os mtodos do direito civil. Conclui-se, luz dos princpios da proporcionalidade e do
devido processo legal, pela horizontalidade de relaes entre as partes em abandono tradicional verticalidade."
MOREIRA, Joo Batista Gomes. Direito Administrativo: da rigidez autoritria flexibilidade democrtica. 2. ed.
rev., atual. e ampl. Belo Horizonte: Frum, 2010. 481. P. 274

privado da Administrao, ou tambm chamados de contratos semipblicos, e de outro lado,

os contratos administrativos. Aqueles seriam regidos em seu contedo por normas de direito
privado, com derrogaes do regime pblico, enquanto estes ostentariam o carter pblico,
com todas as suas prerrogativas, lio aqui extrada da obra de Celso Antnio Bandeira de
MelloVIII, como representante mais destacado da doutrina quanto ao tema.
Esta dicotomia, que legitima a presena de clusulas exorbitantes nos contratos
administrativos, finca raiz na doutrina clssica do direito administrativo, de elaborao
francesa, que tem como ncleo a puissance publique, conforme a conceituao de Maurice
HauriouIX:
O direito administrativo, assim apresentado, um direito de puissance publique, em
decorrencia da verdadeira fisionomia de nosso direito administrativo francs, no
qual a funo administrativa preenchida por um poder em que as prerrogativas so
extremamente visveis, tratando-se somente de conduzi-las a limites que as tornem
jurdicas.

A jurisprudncia acolhe a supremacia do poder da administrao como marca do contrato

administrativo, como consta no voto do Exmo. Ministro Moreira Alves, relator da ADI n 493DF3, abaixo reproduzido no trecho pertinente:
Tambm no tem maior valia alegao de que os contratos imobilirios em causa teriam
natureza biface, porque seriam contratos de natureza, em parte, privada e, em parte,
pblica. Essa natureza bifronte decorreria da circunstncia de que, embora o contrato
seja celebrado entre mutuante e muturio, ambos privados, os recursos utilizados
nesses financiamentos decorrem de fundo e de depsitos disciplinados por normas
de direito pblico. (...)De fato, apesar dessas caractersticas, inegvel que esses
contratos, celebrados entre particulares, no podem caracterizar-se como contratos
administrativos, e, portanto, de direito pblico, pela singela razo de que no esto
presentes os elementos essenciais existncia de tais contratos, como, entre outros, a
participao, como contratante, da administrao pblica com supremacia de poder,
de que resultam as denominadas clusulas exorbitantes explcitas ou implcitas. Sendo
as partes contratantes entes privados, colocados juridicamente em plano de igualdade,
so contratos de direito privado, ainda que de adeso, no lhe alterando essa natureza
o dirigismo contratual imposto pela lei, para atender s necessidades econmicofinanceiras do sistema habitacional que est subjacente.

Nas duas espcies de contratos da Administrao (contratos administrativos e contratos

semipblicos), a Administrao parte do ajuste, e o objetivo a satisfao do interesse
pblico. A principal diferena se encontra na igualdade ou desigualdade entre as partes
contratantes. Esta diferenciao anunciada, em rol no exaustivo, no art. 62, 3, incisos I
e II da Lei n 8.666, de 1993, abaixo reproduzido:
ADI 493, Relator(a): Min. MOREIRA ALVES, Tribunal Pleno, julgado em 25/06/1992, DJ 04-09-1992 PP-14089
EMENT VOL-01674-02 PP-00260 RTJ VOL-00143-03 PP-00724

Art.62 (...)
3oAplica-se o disposto nos arts. 55 e 58 a 61 desta Lei e demais normas gerais, no que
couber:
I-aos contratos de seguro, de financiamento, de locao em que o Poder Pblico seja
locatrio, e aos demais cujo contedo seja regido, predominantemente, por norma de
direito privado;
II-aos contratos em que a Administrao for parte como usuria de servio pblico.

Ao comentar o sobredito artigo, Maral Justen FilhoX destaca a dificuldade de se estabelecer

um critrio diferenciador entre as duas figuras, para ao final propor a seguinte soluo:
Talvez a melhor soluo seja reconhecer que a satisfao de determinadas necessidades
estatais pressupe a utilizao de mecanismos prprios e inerentes ao regime privado,
subordinados inevitavelmente a mecanismos de mercado. As caractersticas da
estruturao empresarial conduzem impossibilidade de aplicar o regime de direito
pblico, eis que isso acarretaria a supresso do regime de mercado que d identidade
contratao ou o desequilbrio econmico que inviabilizaria a empresa privada. No por
acaso, o art. 62, 3, I, alude a seguro e a financiamento. Ambos os contratos so objeto
de regulao estatal muito estrita, subordinando-se a explorao profissional dessas
atividades a regras severas, inclusive para evitar a diferenciao de tratamento entre os
clientes diversos.

Se certo que a diferenciao destas duas figuras no tarefa fcil, de igual modo no
restam dvidas quanto natureza de contrato administrativo atribuda aos contratos de
prestao de servios terceirizados com dedicao de mo-de-obra, ora estudados.

3.1 Termo de contrato ou instrumentos equivalentes

Chegado ao momento de confeco do instrumento contratual, a Administrao deve
decidir se utilizar um termo contratual ou se este ser substitudo por algum dos instrumentos
equivalentes, conforme autoriza o art. 62 da Lei n 8.666, de 1993, abaixo reproduzido:
Art. 62. O instrumento de contrato obrigatrio nos casos de concorrncia e de
tomada de preos, bem como nas dispensas e inexigibilidades cujos preos estejam
compreendidos nos limites destas duas modalidades de licitao, e facultativo nos
demais em que a Administrao puder substitu-lo por outros instrumentos hbeis, tais
como carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorizao de compra ou ordem
de execuo de servio.
1oA minuta do futuro contrato integrar sempre o edital ou ato convocatrio da licitao.
2oEm carta contrato, nota de empenho de despesa, autorizao de compra,
ordem de execuo de servio ou outros instrumentos hbeis aplica-se, no que couber,
o disposto no art. 55 desta Lei.(Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)

 importante esclarecer, desde logo, que contrato administrativo a prpria relao

jurdica entretida entre a Administrao e o particular, enquanto que o termo de contrato
ou os instrumentos equivalentes so apenas os instrumentos que formalizam esta relao.
Nesta quadra tambm importante recordar que a lei n 8.666, de 1993, refuta, de maneira
geral, a possiblidade da Administrao firmar um contrato verbal, sendo este autorizado
apenas para as compras abaixo de R$ 4.000,00 (quatro mil reais), conforme dispe o art. 60,
pargrafo nico da Lei Geral de Licitaes - LGL4, podendo assim serem resumidas as regras
acima dispostas:

Contrato verbal
< R$ 4.000,00

Outros instrumentos
Convite
Contratao direta e prego com
valor de convite
Qualquer valor, tratando-se de
compra com entrega imediata e
integral ou compra para pronta
entrega de que no decorram
obrigaes futuras

Termo de contrato
Concorrncia
Tomada de preos
Contratao direta e prego com valor
de tomada de preos e concorrncia.

Pode-se concluir, da leitura dos dispositivos legais j mencionados e apoiando-se nos

acrdos do TCU transcritos no quadro abaixo, que, sendo o objeto contratado a prestao de
servios, ou havendo obrigaes futuras, o termo de contrato deve ser utilizado de maneira
obrigatria, no podendo ser substitudo pelos instrumentos equivalentes, logo, na hiptese
de contrato de servios terceirizados, o instrumento de contrato obrigatrio em todos os
casos.
Enunciado
Acrdo
Relator
A Administrao deve formalizar contrato nos casos
de tomada de preos e concorrncia, bem assim na
dispensa ou inexigibilidade de licitao, cujo valor esteja
compreendido nos limites das modalidades tomada de
preos e concorrncia e nas contrataes de qualquer
valor das quais resultem obrigaes futuras.
AC-0589-03/10-1 MARCOS BEMQUERER
AUGUSTO SHERMAN
ilegal autorizar a prestao de servios sem a formalizao
do devido termo de contrato.
AC-0423-05/11-P CAVALCANTI
Os contratos administrativos devem ser formalizados, salvo
AUGUSTO SHERMAN
quando se tratar de pequenas compras de pronto pagamento,
assim entendidas aquelas cujo valor no ultrapasse 4 mil reais. AC-1102-15/07-2 CAVALCANTI
O termo de contrato deve ser formalizado, sempre que houver
obrigaes futuras decorrentes do fornecimento de bens e
servios, independentemente da modalidade de licitao.
AC-1219-13/07-1
AUGUSTO NARDES

Art.60. (...)

Pargrafonico. nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administrao, salvo o de pequenas compras de
pronto pagamento, assim entendidas aquelas de valor no superior a 5% (cinco por cento)do limite estabelecido
no art. 23, inciso II, alnea "a" desta Lei, feitas em regime de adiantamento.

3.2 Das clusulas necessrias

O art. 55 estabelece em conjunto com o art. 61, ambos da Lei n 8.666, de 1993, as clusulas
que devem constar em todo instrumento de contrato e, no que couber, nos instrumentos
equivalentes. Confira suas disposies:
Art.55.So clusulas necessrias em todo contrato as que estabeleam:
I-o objeto e seus elementos caractersticos;
II-o regime de execuo ou a forma de fornecimento;
III - o preo e as condies de pagamento, os critrios, data-base e periodicidade
do reajustamento de preos, os critrios de atualizao monetria entre a data do
adimplemento das obrigaes e a do efetivo pagamento;
IV-os prazos de incio de etapas de execuo, de concluso, de entrega, de observao
e de recebimento definitivo, conforme o caso;
V - o crdito pelo qual correr a despesa, com a indicao da classificao funcional
programtica e da categoria econmica;
VI-as garantias oferecidas para assegurar sua plena execuo, quando exigidas;
VII-os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabveis e os valores
das multas;
VIII-os casos de resciso;
IX-o reconhecimento dos direitos da Administrao, em caso de resciso administrativa
prevista no art. 77 desta Lei;
X-as condies de importao, a data e a taxa de cmbio para converso, quando for
o caso;
XI-a vinculao ao edital de licitao ou ao termo que a dispensou ou a inexigiu, ao
convite e proposta do licitante vencedor;
XII-a legislao aplicvel execuo do contrato e especialmente aos casos omissos;
XIII-a obrigao do contratado de manter, durante toda a execuo do contrato, em
compatibilidade com as obrigaes por ele assumidas, todas as condies de habilitao
e qualificao exigidas na licitao.
1 (Vetado).(Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
2oNos contratos celebrados pela Administrao Pblica com pessoas fsicas ou
jurdicas, inclusive aquelas domiciliadas no estrangeiro, dever constar necessariamente
clusula que declare competente o foro da sede da Administrao para dirimir qualquer
questo contratual, salvo o disposto no 6odo art. 32 desta Lei.
3oNo ato da liquidao da despesa, os servios de contabilidade comunicaro,
aos rgos incumbidos da arrecadao e fiscalizao de tributos da Unio, Estado ou
Municpio, as caractersticas e os valores pagos, segundo o disposto noart. 63 da Lei
no4.320, de 17 de maro de 1964.

Art.61.Todo contrato deve mencionar os nomes das partes e os de seus representantes,

a finalidade, o ato que autorizou a sua lavratura, o nmero do processo da licitao,
da dispensa ou da inexigibilidade, a sujeio dos contratantes s normas desta Lei e s
clusulas contratuais.

Este alerta importante pois um erro comum a Administrao acreditar que por estar
utilizando uma nota de empenho, por exemplo, no precisa se preocupar com a redao de
clusulas essenciais regedoras da relao negocial. Ocorre que este raciocnio no correto.
O Manual de Licitaes e Contratos do Tribunal de Contas da UnioXI esclarece que mesmos
estes documentos precisam estabelecer regras mnimas para o negcio. Confira:
Carta-contrato, nota de empenho, autorizao de compra ou ordem de execuo de
servio so documentos mais simples utilizados para substituio de contratos. A esses
instrumentos aplicam-se, no que couber, exigncias do termo de contrato. Exemplo:
descrio do objeto, preo, prazos, condies de execuo, condies de pagamento,
regime de execuo, obrigaes e direitos das partes, dentre outras.

Nesse mesmo sentido, consoante ficou recomendado no Acrdo 1179/2006 Primeira Cmara, o TCU recomendou que ao utilizar nota de empenho de despesa como
instrumento hbil de contratao, nos moldes permitidos pelo art. 62 da Lei 8.666/93,
indique explicitamente, no anexo denominado de clusulas necessrias, o nmero da nota
de empenho associado contratao (item 3.5 da instruo de fls. 1400A/1435), tudo a
demonstrar a importncia da correta previso das clusulas essenciais.
Contudo, a tarefa de elaborar o contrato administrativo no se encerra com a simples
leitura dos dispositivos da Lei n 8.666, de 1993. Com efeito, so necessrios alguns cuidados
no momento da confeco tanto do edital convocatrio quanto no instrumento de contrato,
para que sua execuo ocorra sem sobressaltos ou contratempos.
A primeira observao a ser feita endereada prtica comum existente nos rgos
pblicos de meramente reproduzir em contrato as mesmas regras j existentes nos diplomas
legais. Assim, por exemplo, comum encontrar contratos que na parte destinada a disciplinar
as hipteses de aplicao de penalidade e casos de resciso, se limitem a reproduzir os
dispostos da Lei n 8.666, de 1993.
Ocorre que o TCU j teve oportunidade de recomendar a Ente pblico que, ao redigir os
clausulados de seus instrumentos contratuais, cuidasse para descrever, de maneira objetiva,
as hipteses e motivos de aplicao de penalidade, resciso, ou demais mecanismos que
auxiliem o trabalho a ser desenvolvido pelo fiscal do contrato durante o acompanhamento
da execuo do negcio jurdico. Confira, neste sentido, trecho de notcia veiculada no
Informativo de Jurisprudncia sobre Licitaes e Contratos do TCU n 5, abaixo reproduzido
apenas na passagem pertinente:
Ao apreciar relatrio de auditoria na rea de informtica da (...), realizada com o
objetivo de analisar a qualidade dos controles, normas e procedimentos relativos
s contrataes efetuadas, destacou o relator que a lista de achados era extensa e

revelava as diversas falhas que rotineiramente chegam ao descortino deste Tribunal,

em diversos graus de relevncia material. Constatou, ainda, que elas tm como
raiz a insuficincia de um planejamento estratgico de longo prazo, que, caso fosse
bem elaborado, evitaria irregularidades como a descrio insuficiente do que se quer
adquirir (seja bem ou servio) e a generalidade da definio dos requisitos tcnicos do
futuro fornecedor (...)
9) descreva objetiva e exaustivamente, em clusula da minuta contratual, os motivos
que ensejaro a aplicao de cada um dos tipos de penalidade administrativa previsto,
evitando-se descries genricas (e.g., descumprimento parcial de obrigao contratual),
em ateno ao disposto no art. 55, incisos VII e IX, da Lei n 8.666/93, e aos princpios
da proporcionalidade e da razoabilidade; 10) descreva objetivamente, em clusula da
minuta contratual, os motivos que ensejaro a resciso do contrato, de forma a evitar
descries genricas (e.g., descumprimento parcial das obrigaes e responsabilidades),
em ateno ao disposto no art. 55, incisos VIII e IX, da Lei n 8.666/93, e aos princpios da
prudncia, proporcionalidade e razoabilidade; 11) estabelea frmulas para calcular a
eventual aplicao de descontos, de forma a efetivamente inibir a ocorrncia de atrasos
na entrega dos servios por parte da empresa contratada, evitando que tais descontos
correspondam a valores irrisrios, em ateno ao disposto no art. 55, incisos VII, VIII e IX,
da Lei n 8.666/93, e aos princpios da prudncia, proporcionalidade e razoabilidade;
Acrdo n. 265/2010-Plenrio, TC-024.267/2008-1, rel. Min. Raimundo Carreiro,
24.02.2010.

Um bom exemplo de aplicao desta orientao do TCU o edital padronizado do Instituto

Nacional do Seguro Social destinado contratao de servios de limpeza, conservao e
higienizao, cuja tabela de aplicao de penalidades est reproduzida abaixo.
INFRAO
ITEM DESCRIO
Permitir situao que crie a possibilidade de causar dano fsico, leso corporal ou
01
consequncias letais, por ocorrncia;
Suspender ou interromper, salvo por motivo de fora maior ou caso fortuito, os
02
servios contratuais por dia e por unidade de atendimento;
Manter empregado sem qualificao para executar os servios contratados, por
03
empregado e por dia;
Permitir a presena de empregado sem uniforme, com uniforme manchado, sujo,
04
mal apresentado ou sem crach, por empregado e por ocorrncia;
05
Recusar-se a executar servio determinado pela fiscalizao, por servio e por dia;
Para os itens a seguir, deixar de:
06
Zelar pelas instalaes do INSS utilizadas, por item e por dia;
Registrar e controlar, diariamente, a assiduidade e a pontualidade de seu pessoal,
07
por empregado e por dia;
Cumprir determinao formal ou instruo complementar do rgo fiscalizador,
08
por ocorrncia;
Substituir empregado que se conduza de modo inconveniente ou no atenda s
09
necessidades, por funcionrio e por dia;

GRAU
06
05
03
01
02
03
01
02
01

INFRAO
ITEM DESCRIO
Entregar os salrios, vales-transporte ou ticket-refeio nas datas avenadas, por
10
ocorrncia e por dia, at o limite de 15 (quinze) dias;
11
Efetuar a reposio de funcionrios faltosos, por funcionrio e por dia;
Fornecer EPIs (Equipamentos de Proteo Individual), quando exigido em lei ou
12
conveno, aos seus empregados e de impor penalidades queles que se negarem
a us-los, por empregado e por ocorrncia;
Fornecer 02 (dois) uniformes completos e adequados s diferentes condies
13
climticas, anualmente, por funcionrio e por ocorrncia;
Efetuar o pagamento de salrios, seguros, encargos fiscais e sociais, bem assim
14
quaisquer despesas diretas ou indiretas relacionadas execuo deste Contrato,
por dia e por ocorrncia;
Cumprir quaisquer dos itens do Edital e seus Anexos no previstos nesta tabela de
15
multas, por item e por ocorrncia;
Cumprir quaisquer dos itens do Edital e seus Anexos no previstos nesta tabela de
16
multas, aps reincidncia formalmente notificada pelo rgo fiscalizador, por item
e por ocorrncia.
Apresentar comprovao de entrega tempestiva de sua comunicao de excluso
17
do SIMPLES Nacional ao INSS.
Efetuar o pagamento do salrio, do vale-transporte e do auxlio alimentao ou
18
de recolher as contribuies sociais e previdencirias, quando o inadimplemento
perdurar por mais de 15 (quinze) dias, por ocorrncia.

GRAU
01

CORRESPONDNCIA
0,2% por dia sobre o valor mensal do Contrato

02

0,4% por dia sobre o valor mensal do Contrato

03

0,8% por dia sobre o valor mensal do Contrato

04

1,6% por dia sobre o valor mensal do Contrato

05

3,2% por dia sobre o valor mensal do Contrato

06

4,0% por dia sobre o valor mensal do Contrato

GRAU
01
04
02
02
05
01
02
02
6

A adoo de tabelas de penalidades especficas, com punies proporcionais

gravidade, elaboradas para cada contratao especificamente considerada, incrementa a
segurana jurdica do processo de aplicao de penalidade, e favorece a atuao do fiscal
do contrato.
Alm disso, a Instruo Normativa SLTI/MPOG n 02, de 2008, tambm possui dispositivos
que devem ser observados quando da elaborao do contrato administrativo. O primeiro que
destacamos aqui a obrigao para a definio do critrio de medio, que, preferencialmente,
privilegie a medio dos resultados.
Art. 11. A contratao de servios continuados dever adotar unidade de medida que
permita a mensurao dos resultados para o pagamento da contratada, e que elimine
a possibilidade de remunerar as empresas com base na quantidade de horas de servio
ou por postos de trabalho.

Mencionado artigo assume grande importncia por duas razes. A uma, porque busca
afastar das contrataes pblicas o chamado paradoxo lucro-incompetncia5. Assim, ele
deve ser considerado na prpria fase de planejamento da contratao, fazendo com que a
Administrao refine o seu modelo de contratao.
Por outro lado, ele tambm determina que a Administrao preveja em contrato o critrio
que ser utilizado para medir o servio prestado. Esta previso em contrato fundamental
para o sucesso da fiscalizao, pois por meio destes dispositivos que o fiscal do contrato
poder verificar e atestar se o servio foi prestado de acordo com os parmetros contratuais.
Neste sentido, pertinente resgatar o Acrdo n 2334-36/11-P, relatado pelo Ministro
Walton Alencar Rodrigues. Naquela assentada, o TCU entendeu que seria irregular a existncia
de atesto, liquidao e pagamento sem discriminao de datas, trajetos percorridos e
respectiva quilometragem dos servios prestados.
Ora, o fiscal somente pode saber o que deve constar do atesto, e eventualmente ser
cobrado caso este no seja executado de modo correto, se houver previso contratual
apontando o que deve ser verificado, razo pela qual recomendvel a previso em contrato
dos critrios de medio a serem aplicados na fiscalizao.
Outro cuidado importante fazer constar no edital e no instrumento de contrato as regras
contidas nos arts. 19, XIX, alnea K e 19-A, inciso IV e V, ambos da Instruo Normativa SLTI/
MPOG n 02, de 2008, que determinam a reteno da garantia contratual e de eventuais
pagamentos contratada em caso de inadimplemento de obrigaes trabalhistas ou
previdencirias dos empregados terceirizados alocados na prestao de servios terceirizados.

O paradoxo Lucro-incompetncia ocorre quando a Administrao remunera a contratada pelas horas

trabalhadas, sem considerar o produto ou resultado esperado daquela contratao. Neste modelo, quanto menor
a qualificao dos profissionais alocados na prestao de servio, maior ser o nmero de horas necessrio para
execut-lo, maior a margem de lucro da empresa contratada e maior o custo para a Administrao. Neste sentido,
confira julgado do TCU noticiado no Informativo n 242:

Tomada de Contas Especial instaurada pelo TCU apurara possvel dano ao errio decorrente de irregularidades
ocorridas em contrato celebrado para a realizao da 3 Conferncia Nacional de Aquicultura e Pesca, patrocinada
pelo Ministrio da Pesca e Aquicultura. Dentre as irregularidades apontadas, destaca-se o pagamento por servios
no prestados referentes a horas de degravao. A unidade tcnica explicara que a empresa contratada cobrara
uma quantidade de horas de udio muito superior s geradas no evento, adotando um critrio distorcido para
clculo do preo, baseado na quantidade de horas que o profissional necessitaria para realizar a transcrio, e
no na quantidade de horas de udio entregues. Em suas justificativas, a contratada alegara que a degravao
seria processo complexo e que seriam necessrias, em mdia, quatro horas de trabalho para a transcrio de uma
hora de gravao. Com base nesse fator e para um evento de quatro dias com plenrias e vinte grupos de trabalho
simultneos, chegar-se-ia a total de 2.048 h. Ao analisar o ponto, o relator rejeitou as justificativas apresentadas,
destacando que o preo do servio de degravao deve ser cotado com base no quantitativo de horas degravadas
e no no tempo necessrio para o servio de degravao. A prevalecer o entendimento da [empresa], a cotao da
hora de degravao seria incua, j que o valor a ser cobrado ao final resultaria da multiplicao do valor cotado
pelo nmero de horas utilizadas na degravao, supostamente a ser definido pela contratada. Essa sistemtica
favoreceria o lucro pela incompetncia: quanto mais lento o servio, maior o ganho. Sobre o caso concreto,
destacou o relator que, no caso da 3 Conferncia, com 195 horas de gravao previstas na agenda do evento, a
cobrana de 2.112 horas corresponderia a mais de dez horas de degravao por hora gravada, ao custo de mais
de R$ 2.000,00 por hora de gravao. Contudo, pesquisa realizada pela unidade tcnica junto a empresas do
ramo demonstrou que, para efeito de cobrana, cada hora degravada corresponde a uma hora de gravao.
Considerando que as justificativas foram insuficientes para elidir a irregularidade, o Tribunal, acolhendo a
proposta do relator, condenou os responsveis solidariamente com a empresa contratada ao pagamento do
dbito apurado pela unidade tcnica, aplicando-lhes ainda a multa prevista no art. 57 da Lei8.443/92. Acrdo
1151/2015-Plenrio, TC 002.143/2011-9, relatora Ministra Ana Arraes, 13.5.2015. (grifo nosso)

Art. 19. Os instrumentos convocatrios devem o conter o disposto no art. 40 da Lei

n8.666, de 21 de junho de 1993, indicando ainda, quando couber:
(...)
k) dever haver previso expressa no contrato e seus aditivos de que a garantia prevista
no inciso XIX deste artigo somente ser liberada ante a comprovao de que a empresa
pagou todas as verbas rescisrias trabalhistas decorrentes da contratao, e que, caso
esse pagamento no ocorra at o fim do segundo ms aps o encerramento da vigncia
contratual, a garantia ser utilizada para o pagamento dessas verbas trabalhistas,
conforme estabelecido no art. 19-A, inciso IV, desta Instruo Normativa, observada a
legislao que rege a matria.(Redao dada pela Instruo Normativa n 4, de 19 de
maro de 2015)
Art. 19-A. O edital dever conter ainda as seguintes regras para a garantia do
cumprimento das obrigaes trabalhistas nas contrataes de servios continuados com
dedicao exclusiva de mo de obra:(Redao dada pela Instruo Normativa n 6, de
23 de dezembro de 2013)
(...)
IV - a obrigao da contratada de, no momento da assinatura do contrato, autorizar
a Administrao contratante a reter, a qualquer tempo, a garantia na forma prevista
na alnea k do inciso XIX do art. 19 desta Instruo Normativa;(Redao dada pela
Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)
V - a obrigao da contratada de, no momento da assinatura do contrato, autorizar a
Administrao contratante a fazer o desconto nas faturas e realizar os pagamentos dos
salrios e demais verbas trabalhistas diretamente aos trabalhadores, bem como das
contribuies previdencirias e do FGTS, quando estes no forem adimplidos;(Includo
pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)

A despeito da divergncia existente no mbito do Poder judicirio6 a respeito da

6
O Superior Tribunal de Justia possui alguns julgados sustentando a possibilidade de reteno. Confira um destes
abaixo:

ADMINISTRATIVO. CONTRATO ADMINISTRATIVO DE PRESTAO DE SERVIO. ESTADO. RESPONSABILIDADE PELO

PAGAMENTO DOS ENCARGOS. IMPOSSIBILIDADE. ART. 71, 1, DA LEI N. 8.666/93. CONSTITUCIONALIDADE.
RETENO DE VERBAS DEVIDAS PELO PARTICULAR. LEGITIMIDADE.
1. O STF, ao concluir, por maioria, pela constitucionalidade do art. 71, 1, da Lei 8.666/93 na ACD 16/DF, entendeu
que a mera inadimplncia do contratado no poderia transferir Administrao Pblica a responsabilidade pelo
pagamento dos encargos, mas reconheceu que isso no significaria que eventual omisso da Administrao
Pblica, na obrigao de fiscalizar as obrigaes do contratado, no viesse a gerar essa responsabilidade.
2. Nesse contexto, se a Administrao pode arcar com as obrigaes trabalhistas tidas como no cumpridas
quando incorre em culpa in vigilando (mesmo que subsidiariamente, a fim de proteger o empregado, bem como
no ferir os princpios da moralidade e da vedao do enriquecimento sem causa), legtimo pensar que ela adote
medidas acauteladoras do errio, retendo o pagamento de verbas devidas a particular que, a priori, teria dado
causa ao sangramento de dinheiro pblico. Precedente.
3. Recurso especial provido.
(REsp 1241862/RS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 28/06/2011, DJe
03/08/2011)

possibilidade de reteno dos pagamentos devidos contratada, o TCU, recentemente,

13. Da porque no h que se falar na ilegalidade da reteno efetuada, especialmente porque, embora o art.
71, 1, da Lei n. 8.666/93 afaste a responsabilidade da Administrao por encargos trabalhistas (cujo pagamento
esto na base da controvrsia que se submete ao Judicirio nestes autos), o Tribunal Superior do Trabalho - TST
reiteradamente atribui responsabilidade subsidiria do tomador do servio (a inclusas as sociedades de economia
mista, como a requerida) pelo inadimplemento das obrigaes trabalhistas (Smula n. 331, item IV).
14. Sem desatentar para o fato de que o Supremo Tribunal Federal vem avaliando a correo do posicionamento do
TST quando em confronto com a Smula Vinculante n. 10 (AgRg na Rcl. 7.517/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski,
com julgamento suspenso por pedido de vista da Min. Ellen Gracie), se a Administrao pode arcar com as
obrigaes trabalhistas tidas como no cumpridas (mesmo que subsidiariamente), legtimo pensar que ela
adote medidas acauteladoras do errio, retendo o pagamento de verbas devidas a particular que, a priori, teria
dado causa ao sangramento de dinheiro pblico. (STJ, 2009, grifado)
SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA. Segunda Turma. Agravo Regimental na Medida Cautelar n. 16257. Relator:
Ministro Mauro Campbell Marques. Deciso unnime. Braslia, 03.12.09, DJ 16.12.09. Disponvel em: <http://
www.stf.gov.br. Acesso em dez. 2009.
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MEDIDA CAUTELAR. EFEITO SUSPENSIVO A ESPECIAL. IMPOSSIBILIDADE.
AUSNCIA DE FUMUS BONI IURIS. PERIGO NA DEMORA NO COMPROVADO. OFENSA AO ART. 535 DO CPC.
INOCORRNCIA. OBSCURIDADES NO CONFIGURADAS. MERO INCONFORMISMO EM RELAO AO PROVIMENTO
JUDICIAL. CONTRATO ADMINISTRATIVO DE PRESTAO DE SERVIO. CLUSULA COM PREVISO DE REMUNERAO
DOS EMPREGADOS DA PRESTADORA EM VALOR ACIMA DO PISO SALARIAL. CONTRATADA QUE ESTABELECE "COTA
UTILIDADE" (FORNECIMENTO DE CURSOS TCNICOS) A FIM DE CUMPRIR TAL EXIGNCIA. DESCUMPRIMENTO DA
CLUSULA CONTRATUAL.
RETENO DE VALORES PAGOS. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO COM CONTRADITRIO DIFERIDO.
NECESSIDADE DE A ADMINISTRAO PBLICA SE RESGUARDAR DE DANOS PECUNIRIOS FACE AO ENUNCIADO
SUMULAR N. 331 DO TST. EXCESSO NA RETENO. MATRIA PERTINENTE FASE DE LIQUIDAO.
NECESSIDADE DE AVALIAO DO CONJUNTO FTICO-PROBATRIO. SMULA N. 7 DESTA CORTE SUPERIOR.
APLICAO DE MULTA CONTRATUAL EM PROCESSO JUDICIAL. NO-INCIDNCIA DO ART. 87 DA LEI N. 8.666/93.
OBSERVNCIA DA DEFESA PRVIA NA FASE JUDICIAL.
1. Trata-se de medida cautelar ajuizada por Gennari e Peartree Projetos e Sistemas Ltda. com o objetivo de
conferir efeito suspensivo a recurso especial interposto contra acrdo do Tribunal de Justia assim ementado:
"COMPETNCIA - Sociedade de Economia Mista - Competncia das Varas Cveis e no das Varas da Fazenda Pblica
- Deciso do Colendo rgo Especial desta Corte luz da legislao agora vigorante - Preliminar de nulidade
rejeitada.
PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PRVIO - Desnecessidade no caso - Jurisdicionalizao do conflito pelo saque,
pela r, de duplicatas de prestao de servios contra a a autora, levadas a protesto - Alm disso, no houve
resciso, mas trmino do contrato - Procedimento administrativo que, no entanto, havia sido instaurado - Rejeio
da segunda preliminar de nulidade. TTULO DE CRDITO - Duplicatas - Ausncia de justa causa diante da justa
suspenso do pagamento - Deveres de fiscalizao, condies contratuais, e edital de licitao a serem observados
- Exceo de contrato no cumprido que tambm daria suporte suspenso mencionada - Ato ilcito - Ao
anulatria cambiria acolhida no primeiro grau - Apelo improvido.
MULTA CONTRATUAL - Pedido cumulado - Incidncia - Ocorrncia de violao contratual ensejadora de sua
aplicao - Correo do clculo diante da avena e dos editais de licitao - Condenao correta - Recurso
improvido".
2. Na cautelar, sustenta a requerente estarem plenamente caracterizados os requisitos para o deferimento do
pedido liminar, ressaltando a existncia no s de fundo de direito a ser tutelado por esta Corte Superior no
especial, como tambm do perigo na demora.
3. Aduz que, entre outros pontos, a origem incorreu em patente violao a diversos dispositivos, o que ensejaria
a perfectibilizao do fumus boni iuris. Argumenta, em sntese, o que se segue: (i) caracterizao de obscuridade,
porque a instncia ordinria adotou como premissa o afoitamento da requerente em enviar a protesto duplicatas
emitidas pela prestao de servios, quando, na verdade, as duplicatas foram emitidas aps a reteno indevida
de valores (ofensa ao art. 535 do Cdigo de Processo Civil - CPC); (ii) existncia de outra obscuridade, pois jamais
houve confisso no autos acerca da ilegalidade da utilizao da cota utilidade (ofensa ao art. 535 do Cdigo de
Processo Civil - CPC); (iii) ilegalidade na reteno de pagamento devidos em razo de contrato administrativo
e na aplicao de multa contratual por inobservncia de defesa prvia (malversao dos arts. 78 e 87 da Lei n.
8.666/93).
4. Acerca do periculum in mora, discute o vulto da quantia em que condenada pelas instncias ordinria, cuja
execuo provisria poder impedir a continuidade das atividades exercidas.
5. Avaliando apenas a caracterizao do fumus boni iuris - at porque a alegao do periculum in mora veio

entendeu ser lcita a previso contratual de reteno pela Administrao de pagamentos

desacompanhada de qualquer elemento probatrio que pudesse confirmar as assertivas da parte requerente -,
vislumbra-se a falta de razo da parte requerente.
6. Em primeiro lugar, no que tange violao ao art. 535 do CPC, o que se observa o inconformismo da parte
com o provimento judicial da origem.
7. No se pode falar em obscuridades quando os magistrados, fundado nas provas produzidas nos autos e em
normas que entendem aplicveis espcie, entendem pela ilegalidade na emisso de duplicatas.
8. Da mesma forma, no possvel tirar da leitura do acrdo combatido pelo especial a adoo da tese da
confisso contra a qual se insurge a requerente. Ao contrrio, a origem bem assevera que as partes divergem
acerca do cabimento da cota utilidade, a ver (fls.
870/871 - grifos acrescentados): "A patologia contratual reside na alegao, pela PRODAN, da falta de
cumprimento do item 4.8 do Anexo IV, reproduzido a fls. 6 dos autos principais, que exigia o pagamento de
salrios aos empregados 30% superiores ao valor de referncia do piso salarial da categoria. Segundo a autora,
para contornar tal exigncia, a apelante teria se socorrido da chamada cota utilidade, prevista no art. 458 da
CLT, consubstanciada em fornecimentos ao empregado de certas utilidades, tais como alimentao, habitao,
vesturio e outras prestaes in natura. No caso presente, essa utilidade estaria consubstanciada em cursos
fornecidos aos trabalhadores. Para a autora no poderia haver desconto de verba de curso porquanto, para ela,
salrio seria a contraprestao pecuniria; se o trabalhador sofre desconto de curso, a rigor, estaria ele pagando
pelo curso, com o que o desconto deixaria de ser verba salarial. A r entende exatamente o contrrio, vendo no
curso utilidade complementar de salrio".
9. Evidente, portanto, que o Tribunal recorrido entendeu que havia, sim, controvrsia entre as partes.
10. Contudo, com base nos argumentos das partes, nas provas carreadas ao processo e no direito, a origem
decidiu que a clusula contratual havia sido, de fato, infringida. O entendimento do acrdo combatido jamais
fundou-se em confisso ou inexistncia de controvrsia sobre fatos e teses jurdicas.
11. Em segundo lugar, em relao ofensa aos arts. 78 e 87 da Lei n. 8.666/93, o que se tem - pelo menos em uma
perspectiva inicial, frise-se - que a Administrao, em procedimento administrativo instaurado, entendeu pela
reteno dos pagamentos com fundamento em descumprimento de clusula contratual.
12. Mesmo que se acolham as premissas de fato lanadas pela requerente, no sentido de que no houve prvio
contraditrio, a verdade que, nos casos de aplicao dos arts. 78, inc. I, e 80 da Lei n. 8.666/93, exige-se, para as
medidas elencadas neste ltimo dispositivo, o devido processo legal, mas com contraditrio diferido.
13. Da porque no h que se falar na ilegalidade da reteno efetuada, especialmente porque, embora o art. 71,
1, da Lei n.
8.666/93 afaste a responsabilidade da Administrao por encargos trabalhistas (cujo pagamento esto na base
da controvrsia que se submete ao Judicirio nestes autos), o Tribunal Superior do Trabalho - TST reiteradamente
atribui responsabilidade subsidiria do tomador do servio (a inclusas as sociedades de economia mista, como a
requerida) pelo inadimplemento das obrigaes trabalhistas (Smula n. 331, item IV).
14. Sem desatentar para o fato de que o Supremo Tribunal Federal vem avaliando a correo do posicionamento
do TST quando em confronto com a Smula Vinculante n. 10 (AgRg na Rcl. 7.517/DF, Rel. Min.
Ricardo Lewandowski, com julgamento suspenso por pedido de vista da Min. Ellen Gracie), se a Administrao
pode arcar com as obrigaes trabalhistas tidas como no cumpridas (mesmo que subsidiariamente), legtimo
pensar que ela adote medidas acauteladoras do errio, retendo o pagamento de verbas devidas a particular que,
a priori, teria dado causa ao sangramento de dinheiro pblico.
15. Quanto ao excesso na reteno, tem-se de matria atinente liquidao, e no fase de conhecimento
propriamente dita. Somente com clculos ser possvel saber se a reteno foi maior do que o nus a ser
eventualmente arcado pela Administrao. Alis, mais do que isso, trata-se de questo que no pode ser conhecida
pelo Superior Tribunal de Justia, porque envolve apreciao do conjunto ftico-probatrio, o que lhe vedado
por sua Smula n. 7.
16. Em terceiro lugar, ainda no que se refere ofensa aos arts. 78 e 87 da Lei n. 8.666/93, importante destacar que
a aplicao da multa contratual no se deu a via administrativa, mas sim nos autos em que interposto o especial.
17. Dessa forma, no se sustenta a tese adotada pela requerente acerca de inexistncia de prvia defesa, pois,
como asseverado pela origem, no presente processo judicial, observado o trmite do CPC, a clusula do devido
processo legal revela-se plenamente obedecida.
18. No h espao, aqui, para a incidncia do art. 87 da Lei n.
8.666/93, na medida em que referido dispositivo versa sobre a aplicao de multas pelas Administrao Pblica
em via prpria, e no aos casos de judicializao do descumprimento do contrato administrativo.
19. Agravo regimental no provido. (AgRg na MC 16.257/SP, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA
TURMA, julgado em 03/12/2009, DJe 16/12/2009)

devidos contratada em valores correspondentes s obrigaes trabalhistas e previdencirias

inadimplidas, incluindo salrios, demais verbas trabalhistas e FGTS, relativas aos empregados
dedicados execuo do contrato.
Representao formulada por licitantes noticiara supostas irregularidades cometidas
pela Companhia de Entrepostos e Armazns Gerais de So Paulo (Ceagesp), no mbito
do Prego Presencial 14/2013, destinado contratao de empresa responsvel pela
coleta seletiva, transporte e destinao final de resduos. Entre as falhas consideradas
no elididas, a unidade tcnica do TCU apontou a ocorrncia de reteno de valores
devidos contratada, em decorrncia de propositura de aes trabalhistas e props
que essa previso fosse excluda do edital, por consider-la incabvel. Embora tambm
tenha se posicionado pela irregularidade especificamente dessa previso, ponderou
o relator que no procede o argumento de que a reteno de pagamentos devidos
contratada ilegal, por no constar do rol do art. 87 da Lei 8.666/1993. A reteno de
pagamentos no integra as hipteses contidas no referido preceito legal exatamente por
no se caracterizar uma sano administrativa. A natureza da reteno preventiva
e acautelatria. Destina-se a evitar que a inadimplncia da contratada com suas
obrigaes trabalhistas cause prejuzo ao errio. Tanto no sano que, comprovados
os pagamentos das obrigaes trabalhistas, os valores retidos so imediatamente
liberados. Os valores retidos tm somente duas destinaes possveis: pagamento
contratada, assim que comprovar que cumpriu suas obrigaes, ou pagamento aos seus
empregados, caso as circunstncias assim recomendem. Argumentou ainda o relator
que a reteno integral dos pagamentos contratada s admissvel nas hipteses
de inadimplemento de obrigaes trabalhistas com valores superiores aos devidos pela
Administrao e de desconhecimento do montante inadimplido e salientou que a
reteno integral no pode dar-se por prazo indeterminado, exceo da hiptese de
inadimplemento em valores superiores aos devidos Administrao, justamente para
no caracterizar enriquecimento ilcito da Administrao. Como regra, a medida deve
ser mantida por prazo suficiente para quantificao das obrigaes no adimplidas,
aps o que dever ser convertida em reteno parcial. Nesse passo, entendeu o
relator que convm prever, no instrumento convocatrio e na minuta de contrato,
reteno e pagamento direto aos empregados, para que as prestadoras de servios
continuados no possam alegar que desconheciam essas faculdades ao elaborar suas
propostas. No entanto, no caso especfico dos autos, a clusula questionada previa
reteno dos valores reclamados judicialmente pelos empregados, os quais, segundo
o relator, no apresentam necessariamente correspondncia com os efetivamente
devidos pela empresa, costumando ser bem mais elevados dos que os devidos, de sorte
que a reteno se mostraria desproporcional e onerosa. Diante dessas observaes,
acolheu o Plenrio a proposta do relator de determinar Ceagesp que republicasse o
edital apenas aps a adoo de algumas medidas saneadoras, dentre as quais a excluso
da clusula em apreo. Na mesma assentada, o Tribunal recomendou Ceagesp que
adotasse os seguintes procedimentos, para se resguardar contra dvidas trabalhistas
da prestadora de servios continuados com dedicao exclusiva de mo de obra

(subitem 9.3 dodecisum): a) prever nos contratos, de forma expressa: autorizao para
reteno de pagamentos devidos em valores correspondentes s obrigaes trabalhistas
inadimplidas pela contratada, incluindo salrios e demais verbas trabalhistas,
previdncia social e FGTS, concernentes aos empregados dedicados execuo do
contrato; autorizao para realizao de pagamentos de salrios e demais verbas
trabalhistas diretamente aos empregados da contratada, bem assim das contribuies
previdencirias e do FGTS, quando estes no forem adimplidos; aprovisionamento, em
conta vinculada, de valores relativos a frias, dcimo terceiro e multa sobre o FGTS, na
forma prevista no art. 19-A, inciso I, da IN/SLTI/MP 2/08, com redao dada pela IN/SLTI/
MP 6/13; b) depositar os valores retidos cautelarmente junto Justia do Trabalho, com
o objetivo de serem utilizados exclusivamente no pagamento dos salrios e das demais
verbas trabalhistas, bem como das contribuies sociais e FGTS, quando no for possvel
a realizao desses pagamentos pela prpria Administrao, dentre outras razes,
por falta da documentao pertinente, tais como folha de pagamento, rescises dos
contratos e guias de recolhimento; c) fazer constar dos contratos clusula de garantia
que assegure pagamento de: prejuzos advindos do no cumprimento do contrato;
multas punitivas aplicadas pela fiscalizao contratada; prejuzos diretos causados
contratante decorrentes de culpa ou dolo durante a execuo do contrato; e obrigaes
previdencirias e trabalhistas no honradas pela contratada; d) caso sobrevenham,
durante a vigncia contratual, aes trabalhistas promovidas por empregados dedicados
ao ajuste, considerando o teor dos pleitos, investigar se h irregularidades no pagamento
de verbas trabalhistas, solicitando os documentos correspondentes (vide art. 34, 5,
inciso I, c, da IN/SLTI/MP 2, com redao dada pela IN/SLTI/MP 6); comprovada a
inadimplncia, reter pagamentos devidos em valores correspondentes s obrigaes
trabalhistas inadimplidas. Acrdo 3301/2015-Plenrio, TC 033.728/2013-5, relator
Ministro Walton Alencar Rodrigues, 09.12.2015. (grifos nossos)

Com acerto, o TCU entendeu que a reteno de crditos da empresa em razo do

inadimplemento de obrigaes trabalhistas ou previdencirias possui natureza meramente
acautelatria do errio pblico, e, to logo ocorra a regularizao do dbito trabalhista ou
previdencirio, o eventual saldo remanescente entregue contratada, no havendo que
se falar em enriquecimento ilcio do Estado, visto que nenhuma parcela do valor devido
permanecer, em definitivo, com a Administrao.
Logo, como se trata de medida cautelar voltada exclusivamente para que a Administrao
possa apurar o montante devido para cada trabalhador terceirizado, no h que se falar em
conflito com o disposto no art. 36, 6 da Instruo Normativa SLTI/MPOG n 02, de 2008,
pois este dispositivo regulamenta situaes em que o pagamento no devido, seja parcial
ou integralmente:
Art. 36. O pagamento dever ser efetuado mediante a apresentao de Nota Fiscal ou
da Fatura pela contratada, que dever conter o detalhamento dos servios executados,
conforme disposto no art. 73 da Lei n8.666, de 1993, observado o disposto no art. 35
desta Instruo Normativa e os seguintes procedimentos:(...)
6 A reteno ou glosa no pagamento, sem prejuzo das sanes cabveis, s dever
ocorrer quando o contratado:

I no produzir os resultados, deixar de executar, ou no executar com a qualidade

mnima exigida as atividades contratadas; ou
II deixar de utilizar materiais e recursos humanos exigidos para a execuo do servio,
ou utiliz-los com qualidade ou quantidade inferior demandada.

Assim, as hipteses so bastantes dspares. Na primeira situao a empresa contratada

prestou o servio, de acordo com os padres quantitativos e qualitativos indicados no contrato,
mas no momento de atestar a fatura o fiscal ou gestor identifica o inadimplemento de verbas
trabalhistas e no realiza o pagamento at que a situao seja regularizada pela empresa ou
que o pagamento direto aos empregados terceirizados seja realizado pela Administrao,
para s ento ser liberado o eventual saldo remanescente.
J na situao tratada no art. 36, 6 da Instruo Normativa SLTI/MPOG n 02, de 2008, a
empresa desatendeu os ditames contratuais, seja em termos quantitativos ou qualitativos, de
modo que no faz jus integralidade do pagamento estabelecido no instrumento contratual.
Neste caso, compete Administrao apurar o montante devido proporcional ao quantitativo
efetivamente executado, retendo ou glosando o restante do pagamento.
Por fim, conveniente destacar a necessidade do edital e contrato estabelecer a
possibilidade de prorrogao, no caso de servios continuados, conforme dispe o art. 19,
XXI,7 e a existncia de conta vinculada, prevista no art. 19-A, I8, ambos da Instruo Normativa
SLTI/MPOG n 02, de 2008.

3.3 Da vigncia do contrato administrativo

Entende-se por durao ou prazo de vigncia o perodo em que os contratos firmados
produzem direitos e obrigaes para as partes contratantes. A regra geral, estabelecida pelo
Caput do art. 57 da Lei n 8.666, de 1993,9 que os contratos tm sua vigncia atrelada ao
7

Instruo Normativa SLTI/MPOG n 02, de 2008 (...)

Art. 19. Os instrumentos convocatrios devem o conter o disposto no art. 40 da Lei n8.666, de 21 de junho de
1993, indicando ainda, quando couber: (...)
XXI a possibilidade de prorrogao contratual para os servios continuados, respeitado o disposto no art. 57,
inciso II da Lei n8.666, de 1993;(Includo pela Instruo Normativa n 3, de 16 de outubro de 2009)
8

Instruo Normativa SLTI/MPOG n 02, de 2008 (...)

Art. 19-A. O edital dever conter ainda as seguintes regras para a garantia do cumprimento das obrigaes
trabalhistas nas contrataes de servios continuados com dedicao exclusiva de mo de obra:(Redao dada
pela Instruo Normativa n 6, de 23 de dezembro de 2013)
I - previso de provisionamento de valores para o pagamento das frias, 13(dcimo terceiro) salrio e verbas
rescisrias aos trabalhadores da contratada, que sero depositados pela Administrao em conta vinculada
especfica, conforme o disposto no Anexo VII desta Instruo Normativa;(Redao dada pela Instruo Normativa
n 6, de 23 de dezembro de 2013)
9

Lei n 8.666, de 1993 (...):

Art. 57. A durao dos contratos regidos por esta Lei ficar adstrita vigncia dos respectivos crditos
oramentrios, exceto quanto aos relativos:
I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, os quais
podero ser prorrogados se houver interesse da Administrao e desde que isso tenha sido previsto no ato
convocatrio;
II- prestao de servios a serem executados de forma contnua, que podero ter a sua durao prorrogada por
iguais e sucessivos perodos com vistas obteno de preos e condies mais vantajosas para a administrao,
limitada a sessenta meses;

exerccio oramentrio, e, como sabemos, o exerccio oramentrio coincide com o ano civil,
por fora do disposto no art. 34 da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964. Neste sentido a
lio doutrinriaXII reproduzida abaixo:
Dispe o caput do art. 57 da Lei n 8.666/93 que a durao dos contratos por ela
regidos ficar adstrita vigncia dos respectivos crditos oramentrios. Significa que
a norma geral de vigncia dos contratos administrativos estabelece limite temporal
para a sua execuo: at 31 de dezembro do ano em que celebrado o contrato entre a
Administrao e o particular. A regra objetiva, sobretudo, compelir a Administrao a
retornar periodicamente ao mercado, por meio de certames pblicos, com vistas a aferir
a possibilidade de obteno de condies mais vantajosas.

Logo, um contrato de compra de combustvel celebrado em 01/08/2016, por exemplo,

teria sua vigncia limitada ao dia 31/12/2016, data de encerramento da vigncia do crdito
oramentrio que suporta a despesa contratada.
Contudo, a Advocacia-Geral da Unio, por meio da Orientao Normativa ON/AGU n
39, abaixo reproduzida, entendeu que mesmo os contratos enquadrados no caput do art.
57 da lei n 8.666, de 1993, podem estabelecer prazo de vigncia que ultrapasse o exerccio
financeiro em que celebrados, bastando que a Administrao, antes do encerramento do
exerccio financeiro empenhe o valor integral do contrato, inscrevendo o em restos a pagar
os valores correspondentes ao perodo de vigncia contratual que se estender pelo ano
subsequente. Confira sua redao:
ORIENTAO NORMATIVA N 39, DE 13 DE DEZEMBRO DE 2011 (*)
A vigncia dos contratos regidos pelo art. 57, caput, da lei 8.666, de 1993, pode
ultrapassar o exerccio financeiro em que celebrados, desde que as despesas a eles
referentes sejam integralmente empenhadas at 31 de dezembro, permitindo-se, assim,
sua inscrio em restos a pagar.
INDEXAO: VIGNCIA, CONTRATO, REGNCIA, DETERMINAO, ARTIGO, LEI,
LICITAO, CONTRATO, LIMITAO, EXERCCIO FINANCEIRO, CELEBRAO, DESPESA,
REFERNCIA, INTEGRALIDADE, EMPENHO, DATA, ANO, PERMISSO.
REFERNCIA Art. 57, da Lei n 8.666, de 1993; art. 36, da Lei n 4.320, de 1964; Nota
DECOR/CGU/AGU n 325/2008. PARECER/AGU/NAJSP/ N 1191/2008 - VRD.
PROCESSO N 00400.010939/2010-50

Assim, no exemplo do contrato de compra de combustvel celebrado em 01/08/2016,

esse poderia ter sua vigncia fixada em 01/08/2017, bastando para isso que a Administrao
III - (Vetado).(Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
IV-ao aluguel de equipamentos e utilizao de programas de informtica, podendo a durao estender-se pelo
prazo de at 48 (quarenta e oito)meses aps o incio da vigncia do contrato.
V - s hipteses previstas nos incisos IX, XIX, XXVIII e XXXI do art. 24, cujos contratos podero ter vigncia por at
120 (cento e vinte) meses, caso haja interesse da administrao.(Includo pela Lei n 12.349, de 2010)

empenhe, at o dia 31/12/2016, a integralidade da despesa prevista em contrato, executando

o saldo contratual que correr no ano de 2017 como restos a pagar. Por pertinncia, confira a
fundamentao da mencionada ON/AGU n 39:
A interpretao literal do art. 57, caput, da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993,
poderia levar concluso de que todos os contratos administrativos deveriam ter sua
vigncia limitada a 31 de dezembro do ano em que celebrados, haja vista que os crditos
oramentrios vigem, a princpio, at a referida data.
No obstante esta seja efetivamente a regra que preferencialmente deva ser seguida
pela Administrao Pblica, no se pode deixar de considerar que o art. 36 da Lei
n 4.320, de 17 de maro de 1964, conceitua restos a pagar como as despesas
empenhadas mas no pagas at o dia 31 de dezembro. Ou seja, restos a pagar so as
despesas cuja obrigao de pagamento foi criada pelo Estado em determinado exerccio
financeiro, mas no completaram todo o trmite de realizao da despesa pblica at
31 de dezembro.
Isso significa, em suma, que os crditos referentes despesa inscrita em restos a pagar
tm sua vigncia prorrogada para o exerccio financeiro seguinte, j que, embora estejam
previstos na lei oramentria anterior e sejam destinados a cobrir despesas empenhadas
durante o exerccio pretrito, sero utilizados aps 31 de dezembro.
Nesse sentido, o artigo 68, do Decreto n 93.872, de 23 de dezembro de 1986, que
regulamenta a legislao supra citada, dispe textualmente que a inscrio de despesas
como Restos a Pagar ser automtica, no encerramento do exerccio financeiro (...) e
ter validade at 31 de dezembro do ano subsequente.
dizer, apesar de certa impreciso terminolgica, a expresso validade pode ser
entendida como vigncia, mencionada no artigo 57, caput, da Lei n 8.666, de 1993. No
outra a sistemtica do Decreto Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967:
Art. 76. Caber ao Inspetor Geral de Finanas ou autoridade delegada autorizar
a inscrio de despesas na conta Restos a Pagar (Lei n 4.320, de 17 de maro de
1964), obedecendo-se na liquidao respectiva as mesmas formalidades fixadas para a
administrao dos crditos oramentrios.
Pargrafo nico. As despesas inscritas na conta de Restos a Pagar sero liquidadas
quando do recebimento do material, da execuo da obra ou da prestao do servio,
ainda que ocorram depois do encerramento do exerccio financeiro.
Por fim, tambm o pargrafo nico, do artigo 8, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n
101, de 2000), consigna o mesmo entendimento:
Art. 8 (...)
Pargrafo nico. Os recursos legalmente vinculados a finalidade especfica sero
utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculao, ainda que em
exerccio diverso daquele em que ocorrer o ingresso.
Assim, a tnica da legislao garantir o pagamento da obrigao assumida, e a inscrio
da despesa em Restos a Pagar, quando necessrio, um dos instrumentos para tanto.

Por outro lado, a utilizao desse expediente deve ser realizada com cautela, porque
acaba por fazer uma espcie de reserva de crdito no oramento e, se aplicada em
larga escala, pode vir a comprometer a execuo financeira do ano seguinte.
Desta forma, a adoo do Sistema de Registro de Preos pode substituir com grandes
vantagens o mecanismo de inscrio em restos a pagar, sobretudo nas compras e
servios comuns, posto que para o SRP no necessria a dotao oramentria, e
a vigncia da Ata pode perdurar por um ano, de forma que sua utilizao s se dar
quando efetivamente disponvel o numerrio. (negrito e sublinhado nosso)

A despeito da autoridade dos argumentos alinhados acima, importante destacar que

o TCU, no bojo do recente Acrdo n 2823/2015-Plenrio, alertou que o uso desmesurado
de inscries e reinscries de obrigaes financeiras na rubrica Restos a Pagar configura
desvirtuamento do princpio da anualidade, de modo que, conforme consta na prpria
fundamentao da ON/AGU n 39, recomendvel cautela em sua utilizao.
3.3.1 Da vigncia dos contratos de servios continuados
Conforme visto, a regra estabelecida pelo caput do art. 57 da lei n 8.666 de 1993 que
a durao dos contratos fique adstrita vigncia dos respectivos crditos oramentrios,
observada a ON/AGU n 39. Contudo, o prprio artigo estabeleceu excees regra, figurando
dentre elas os servios continuados, em que permitida a sucessiva prorrogao do prazo de
execuo, at o limite de 60 (sessenta) meses, in verbis:
Lei n 8.666, de 1993:
Art. 57. A durao dos contratos regidos por esta Lei ficar adstrita vigncia dos
respectivos crditos oramentrios, exceto quanto aos relativos:
(...)
II- prestao de servios a serem executados de forma contnua, que podero ter a sua
durao prorrogada por iguais e sucessivos perodos com vistas obteno de preos e
condies mais vantajosas para a administrao, limitada a sessenta meses;

importante desde logo frisar que, de acordo com a ON/AGU n 01, a vigncia do contrato
de servio contnuo no est adstrita ao exerccio financeiro, afastando-se por completo da
discusso pertinente aos contratos enquadrados no caput do art. 57 da Lei n 8.666, de 1993.
Assim, assume grande importncia a definio do conceito de servio continuado de
modo a se definir o correto enquadramento do contrato, se no caput ou no inciso II do artigo
57. Digenes GaspariniXIII, com preciso, cuidou de definir o servio continuado por meio das
seguintes lies:
2.- CONCEITO. O art. 57, caput, da Lei federal das Licitaes e Contratos da Administrao
Pblica, estatui que a durao dos contratos regidos por essa lei ficar limitada vigncia
dos respectivos crditos oramentrios, enquanto o inc. II retira dessa regra os contratos
que tm por objeto a prestao de servios a serem executados de forma contnua. A

exceo a descrita somente prestigia contrato de prestao de servio e, ainda assim,

de servio cuja execuo deva ser de forma contnua. Portanto, servio de execuo
contnua o que no pode sofrer soluo de continuidade na prestao que se alonga
no tempo, sob pena de causar prejuzos Administrao Pblica que dele necessita. Por
ser de necessidade perene para a Administrao Pblica, atividade que no pode
ter sua execuo paralisada, sem acarretar-lhe danos. , em suma, aquele servio
cuja continuidade da execuo a Administrao Pblica no pode dispor, sob pena do
comprometimento do interesse pblico. Assim tambm definido por CARLOS PINTO
COELHO MOTTA (Eficcia nas Licitaes e Contratos, 6 ed., Belo Horizonte, Del Rey,
1997, p. 277). LEON FREJDA SZKLAROWSKY (BLC n 12 - dez. de 1994 - p. 557), entre
outros, assevera que servio de execuo contnua o que no se pode interromper,
faz-se sucessivamente, sem soluo de continuidade... o que exige continuidade.
Servio que no possa ser assim definido deve observar, quanto ao prazo contratual, a
regra geral prescrita no art. 57, caput. Nesse sentido, JORGE ULISSES JACOBY FERNANDES
(BLC n 2 - fev. de 1996 - p. 75) analisando legislao anterior semelhante afirmou, em
lio ainda vlida, que:
No se enquadram no dispositivo, que adiante ser comentado, compras de qualquer
natureza, ou obras. Contrato cujo objeto seja uma obra, um fornecimento ou um
servio de execuo no-continuada, no pode ter, por ocasio de sua celebrao e com
base nesse inciso, prazo maior que o a regulado. Esses contratos, salvo hiptese legal
especfica para obra, devem observar essa genrica determinao.
3.- CARACTERSTICAS. Os servios de execuo contnua so caracterizados pela
perenidade e necessidade de sua prestao. Disso d-nos conta JORGE ULISSES JACOBY
FERNANDES (BLC n 2 - fev. de 1996 - p. 75) ao afirmar que no apenas a continuidade
do desenvolvimento, mas a necessidade de que no sejam interrompidos, constituem
os requisitos basilares para que se enquadrem como prestao de servios a serem
executados de forma contnua. Observe-se que, mesmo com tais caractersticas, so
inconfundveis com os servios pblicos, pois sua titularidade pertence ao particular
que os presta Administrao Pblica que deles necessita em carter perene. Os
administrados, salvo, por evidente, indiretamente, deles no usufruem.
4.-. EXEMPLOS. Certamente calcada no 2 do art. 31 da Lei federal n 8.212/91, que
dispe sobre a organizao da seguridade social e institui o plano de custeio, a doutrina,
de um modo geral, tem se limitado a indicar como sendo servio continuado os de
limpeza, de vigilncia e de manuteno, embora outros existam. Nesse sentido a
lio de HELY LOPES MEIRELLES (Licitao e Contrato Administrativo, 11 ed., So Paulo,
Malheiros, atualizada por Eurico de Andrade de Azevedo et alii 1996, p. 197). CARLOS
PINTO COELHO MOTA (ob. cit., p. 277) amplia esse rol ao afirmar: A exemplo, teramos:
limpeza, conservao, manuteno, vigilncia, segurana, transportes de valores, cargas
ou passageiros. So tambm dessa espcie os servios de sade, quando prestados por
particulares aos servidores da Administrao Pblica, e os servios de manuteno de
jardim projetado por Burle Marx, conforme ensina JORGE ULISSES JACOBY FERNANDES
(BLC n 2 - fev. de 1996 - p. 75).

A anlise das decises do TCU permite constatar a confluncia de entendimentos deste

com as orientaes doutrinrias acima destacada. Confira Acrdos da Corte de Contas
Federal que so extremamente esclarecedores a respeito da forma de caracterizao do
servio como contnuo:
[RELATRIO]
2.1.2 Anlise: De acordo com a Lei de Licitaes e Contratos, a regra para a durao
dos contratos administrativos que tais ajustes no podem ultrapassar a vigncia dos
respectivos crditos oramentrios. Todavia, h excees, entre elas a prevista no inciso
II, do art. 57 da referida Lei, que trata dos servios executados de forma contnua, os
quais podem ter sua durao prorrogada por iguais e sucessivos perodos com vistas
obteno de preos e condies mais vantajosas para a Administrao, no podendo
exceder o limite de 60 meses.
2.1.3 Conclui-se, portanto, que, antes de qualquer anlise, importante definir se o
servio em questo considerado de natureza continuada. Tanto os doutrinadores,
quanto as decises deste Tribunal deixam claro que tal caracterizao no depende do
servio em si, mas da necessidade desse servio para a Administrao. Toshio Mukai,
em sua obra `As Alteraes na Lei de Licitaes - Boletim de Licitaes e Contratos,
ensina que os servios de execuo contnua `so aqueles que, por natureza, devem
ser realizados continuamente, ou seja, cuja paralisao acarretar prejuzos ao bom
andamento das atividades do rgo/entidade.
2.1.4 Os servios de fornecimento de passagens areas no foram considerados de
natureza contnua por esta Corte de Contas no mbito do TC 250.226/1997-9, que
trata da prestao de contas da Universidade Federal da Bahia relativas ao exerccio
de 1996, pois entendeu-se que a supresso de tais servios no iria ocasionar a
suspenso ou o comprometimento das atividades da referida Universidade (Acrdo n
87/2000-Segunda Cmara).
2.1.5 Contudo, no caso do Ministrio da Sade, rgo responsvel, dentre tantas outras
atividades, pela coordenao e fiscalizao do Sistema nico de Sade, percebe-se
que a realizao de viagens faz parte das atividades de seus servidores. Assim, no caso
concreto, entende-se que o fornecimento de passagens deva ser considerado como um
servio de natureza continuada.
[...]
2.1.13 Considerando que no houve ilegalidade na prorrogao do Contrato n 16/93 e
que tal prorrogao teve anuncia de todas as reas do Ministrio da Sade, incluindo
a do Sr. Ministro da Sade, prope-se acatar as razes de justificativa do responsvel
relativas ao item `a da audincia, nos termos do art. 43 da Lei n 8.443/1992 e do art.
250 do Regimento Interno deste Tribunal
AC-1196-15/06-1 Sesso: 09/05/06 Grupo: I Classe: III Relator: Ministro Marcos

Vinicios Vilaa - FISCALIZAO - INSPEO - INICIATIVA PRPRIA

[VOTO]
24. Alega a Transpetro que no existe legislao a ela aplicvel que vede a prorrogao
de contratos de servios de qualquer natureza.
25. Mais uma vez, trata-se da questo da sujeio da empresa Lei 8666/1993, matria
j exaustivamente examinada e que no merece ser novamente debatida.
26. Ocorre, porm, que a determinao criticada faz expressa meno, como exemplo de
contrato de servio que no possui natureza continuada, ao fornecimento de passagens
areas.
27. Ao examinar este ponto, a unidade tcnica baseou-se nos acrdos da 2 Cmara
87/2000 e 206/2002, em que se considerou que o servio acima mencionado no teria
caractersticas de continuidade.
28. Sem pretender reabrir a discusso das concluses obtidas naqueles casos concretos,
chamo a ateno para o fato de que a natureza contnua de um servio no pode ser
definida de forma genrica. Deve-se, isso sim, atentar para as peculiaridades de cada
situao examinada.
29. Na realidade, o que caracteriza o carter contnuo de um determinado servio sua
essencialidade para assegurar a integridade do patrimnio pblico de forma rotineira
e permanente ou para manter o funcionamento das atividades finalsticas do ente
administrativo, de modo que sua interrupo possa comprometer a prestao de um
servio pblico ou o cumprimento da misso institucional.
30. Nesse sentido, pode-se entender, por exemplo, que o fornecimento de passagens
areas servio contnuo para o TCU, j que sua suspenso acarretaria a interrupo das
atividades de fiscalizao nsitas ao cumprimento da misso desta Corte.
31. Na mesma linha de raciocnio, pode-se tambm considerar que o mesmo servio
tem natureza contnua para uma instituio federal de ensino superior, j que as bancas
de exame de teses de mestrado e de doutorado exigem a participao de professores
de outras instituies e, assim, a impossibilidade de fornecimento de passagens areas
poderia inviabilizar a prpria ps-graduao a cargo daquelas entidades.
32. O mesmo no ocorreria, no entanto, com um rgo judicial cujos integrantes no
tivessem necessidade de deslocar-se freqentemente por avio para oferecerem a
prestao jurisdicional. Em tal situao, o servio em foco no seria contnuo, j que no
seria essencial permanncia da atividade finalstica.
33. De igual modo, um servio de vigilncia permanente de instalaes deve ser
considerado contnuo, posto que sua cessao colocaria em risco a integridade daquele
patrimnio.
34. Isso no ocorre, entretanto, com um servio de vigilncia contratado para um
evento especfico, de durao determinada, que, por seu carter eventual, no pode ser
considerado contnuo.
[relatrio sumrio]

2. O carter contnuo de um servio determinado por sua essencialidade para assegurar

a integridade do patrimnio pblico de forma rotineira e permanente ou para manter
o funcionamento das atividades finalsticas do ente administrativo, de modo que sua
interrupo possa comprometer a prestao de um servio pblico ou o cumprimento
da misso institucional.
AC-0132-02/08-2 Sesso: 12/02/08 Grupo: II Classe: I Relator: Ministro Aroldo

Cedraz - TOMADA E PRESTAO DE CONTAS

Assim, para o TCU, a caracterizao de determinado servio como contnuo no est

relacionada com as suas qualidades intrnsecas, devendo, isto sim, estar voltada ao
atendimento de necessidade perene da Administrao contratante.
Assim, conforme constou no acrdo transcrito acima, o contrato de prestao de servios
de fornecimento de passagens areas poder ter o carter contnuo ou no a depender das
caractersticas e peculiaridades de cada rgo contratante, o que dever ser justificado no
processo de contratao.
Por esta razo o manual de licitaes e contratos do TCU recomenda como uma boa
prtica administrativa editar ato normativo interno indicando expressamente quais so os
servios considerados contnuos para cada um dos rgos pblicos contratantes. A ttulo de
exemplo, destacamos a Portaria n 1.4787, de 27 de novembro de 2014, do Ministrio da
Educao MEC, publicada no DOU n 232, Seo 1, de 1/12/2014, pg 14, abaixo parcialmente
reproduzida:
PORTARIA N 1.4787, DE 27 DE NOVEMBRO DE 2014
O SECRETRIO EXECUTIVO DO MINISTRIO DA EDUCAO, no uso das atribuies que lhe
confere o art. 37 do Anexo I do Decreto n 7.690, de 2 de maro de 2012, CONSIDERANDO
a recomendao do Tribunal de Contas da Unio - TCU, contida no manual Licitaes e
Contratos, Orientaes Bsicas - 3 Edio, para que o rgo ou entidade estabelea em
processo prprio quais so seus servios contnuos;
CONSIDERANDO o disposto na Lei n 8.666, de 21 de julho de 1993, que trata da
prestao de servios a serem executados de forma contnua, que podero ter a sua
durao prorrogada por iguais e sucessivos perodos com vistas obteno de preos e
condies mais vantajosas para a administrao, observados os prazos legais;
CONSIDERANDO o disposto na Instruo Normativa n 02/2008 - MPOG, que disciplina
a contratao de servios, continuados ou no, por rgos ou entidades integrantes do
Sistema de Servios Gerais - SISG;
CONSIDERANDO que os servios assim considerados retratam na verdade, a permanncia
da necessidade pblica a ser satisfeita, no podendo sofrer soluo de continuidade ou
ter sua execuo interrompidos;
CONSIDERANDO que a rotina de execuo de servios o detalhamento das tarefas que
devero ser executadas em determinados intervalos de tempo, sua ordem de execuo,
especificaes, durao e frequncia; e

CONSIDERANDO o contido na Nota Tcnica n 07/2014, da Coordenao-Geral de

Compras e Contratos, da Subsecretaria de Assuntos Administrativos, resolve:
Art. 1 Ficam definidos todos os servios considerados de natureza contnua que cuja
interrupo possa comprometer a continuidade das atividades da Administrao e cuja
necessidade de contratao deva estender-se por mais de um exerccio financeiro e
continuamente, no mbito deste Ministrio.
1 So considerados como servios continuados no mbito do MEC:
I - acesso/consulta base de dados do sistema de cadastro de pessoa fsica (CPF) e
jurdica (CNPJ);
II - aes do Programa de Qualidade de Vida no MEC;
III - acondicionamento, coleta, transporte, tratamento e disposio final de resduos
slidos de sade - RSS (lixo hospitalar);
(...)
Art. 3 As Autarquias, Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao - FNDE, Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira - INEP e a Coordenao
de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior - CAPES, integrantes do Comit de
Compras e Contratos deste Ministrio, devero definir, em processo prprio, seus
servios contnuos, observando-se o entendimento sobre o assunto, constante no caput
do artigo 1 desta Portaria.
Art. 4 Fica revogada a Portaria n 1.215, de 29 de outubro de 2009.
Art. 5 Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicao.
LUIZ CLUDIO COSTA

Por fim, importante destacar que, em conformidade com a ON/AGU N 38, de 13 de

Dezembro de 2011, abaixo reproduzida, possvel fixar o prazo original do contrato em
perodo inicial superior a 12 meses, alm de ser possvel estabelecer prazo diverso do original
na prorrogao do ajuste, ainda que o inciso II do art. 57, da Lei n 8.666, de 1993, faa
meno a prorrogaes por iguais e sucessivos perodos10.
10

Confira a propsito a fundamentao da ON/AGU n 38 abaixo parcialmente:

O art. 57, inc. II, da Lei n 8.666, de 1993, no entanto, estabelece que nas prorrogaes observem-se perodos
iguais e sucessivos, limitadas a sessenta meses.
No se mostra razovel subordinar a Administrao ao dever de estabelecer perodos idnticos de vigncia,
conforme o mesmo prazo inicialmente avenado no contrato, o que poderia engessar a Administrao caso as
condies sob as quais se desenvolve a prestao dos servios evidenciarem que a prorrogao ser eficaz se
for mantida em perodo menor ou maior daquele inicialmente fixado ou anteriormente estabelecido mediante
aditamento.
A mesma flexibilizao foi adotada pelo Tribunal de Contas da Unio, ao assentar que:
Cabe asseverar, contrariando o entendimento contido na instruo, que a tese defendida por esta Corte de
Contas e pela doutrina reinante sobre a matria que, na renovao, no fica a entidade obrigada a respeitar
o mesmo prazo da contratao original. Pois, mesmo que o texto da norma aluda a iguais perodos a leitura
muito restrita da norma traria um engessamento para o administrador, o que no era o objetivo do legislador. Se
possvel prorrogar por 60 meses, no seria razovel subordinar a administrao ao dever de estabelecer perodos

ORIENTAO NORMATIVA N 38, DE 13 DE DEZEMBRO DE

2011
Nos contratos de prestao de servios de natureza continuada devese observar que: a) o prazo de vigncia originrio, de regra, de at 12
meses; b) excepcionalmente, este prazo poder ser fixado por perodo
superior a 12 meses nos casos em que, diante da peculiaridade e/ou
complexidade do objeto, fique tecnicamente demonstrado o benefcio
advindo para a administrao; e c) juridicamente possvel a prorrogao do contrato por prazo diverso do contratado originariamente.

Por fim, destacamos que, para estes contratos, que possuem durao que ultrapassa
o exerccio financeiro, a indicao do crdito oramentrio e do respectivo empenho para
atender a despesa relativa ao exerccio futuro poder ser formalizada por apostilamento,
conforme dispe a ORIENTAO NORMATIVA AGU N 35, DE 13 DE DEZEMBRO DE 2011.

Enunciado
Somente contratos cujos objetos correspondam a obrigaes de
fazer e a necessidades permanentes se coadunam com o conceito
de natureza contnua.
O prazo de vigncia de contratos de servios contnuos deve
ser estabelecido considerando-se as circunstncias de forma
objetiva, fazendo-se registrar no processo prprio o modo como
interferem na deciso e quais suas consequncias. Tal registro
especialmente importante quando se fizer necessrio prazo inicial
superior aos doze meses entendidos como regra pelo TCU. H
necessidade de se demonstrar o benefcio decorrente do prazo
estabelecido.
Na hiptese de servios advocatcios serem contratados
como servios contnuos, o fato de a vigncia do contrato ser
estabelecida em 12 meses no significa que a Administrao
no poder mant-lo, caso os servios estejam sendo prestados
a contento e se as condies ainda estiverem favorveis
administrao, observando-se o limite de 60 meses.
recomendvel que, nos contratos relativos a prestaes de
servios contnuos, caso no haja restrio de natureza tcnica ou
mercadolgica, seja prevista a possibilidade de prorrogao do
prazo de vigncia por at 60 (sessenta) meses.
Contratos de conservao rodoviria podem ser enquadrados
como de execuo contnua, para o fim de prorrogao.
Aquisio de fatores de coagulao so tidos, excepcionalmente,
como servios de natureza contnua, portanto, seus contratos
podem ter vigncia superior aos respectivos crditos
oramentrios.
Para o fim de durao do contrato, a eventual atribuio de
natureza contnua para o fornecimento de passagens areas deve
ser avaliada a partir da real necessidade do rgo de que esses
servios sejam necessrios ao desempenho de suas atividades
negociais.

Relator

Acrdo

BENJAMIN
ZYMLER

AC-652834/13-1

RAIMUNDO
CARREIRO

AC-332019/13-2

WEDER DE
OLIVEIRA

AC-052507/12-P

ANDR LUS DE
CARVALHO
AUGUSTO
NARDES

AC-582028/11-2
AC-027804/11-P

JOS JORGE

AC-076612/10-P

ANDR LUS DE
CARVALHO

AC-474231/09-2

idnticos para vigncia, seguindo o prazo inicialmente avenado no contrato. Ento, nesse aspecto, no haveria
qualquer irregularidade na prorrogao por mais 24 meses do contrato inicialmente avenado, com prazo de 36
meses. (Acrdo n 551/2002, Segunda Cmara).

A definio como servio de carter contnuo dever ser efetivada

a partir da anlise de cada caso concreto e de acordo com
caractersticas e necessidades da instituio contratante.
Ao ser estipulada a vigncia de um contrato administrativo cujos
servios sejam de natureza continuada, inclusive decorrente de
contratao por inexigibilidade, deve ser observado o prazo limite
de sessenta meses, com as prorrogaes devendo ser justificadas.
A prorrogao contratual por at mais doze meses aplicvel a
servios contnuos, alm do limite de sessenta meses previsto,
somente pertinente em situaes excepcionais ou imprevistas,
diante de fato estranho vontade das partes, no sendo cabvel
sua adoo justificvel apenas pela vantajosidade de preos
Administrao.
legal a renovao sucessiva de contrato de publicidade por at
sessenta meses, se houver previso contratual, uma vez que se
trata de servios de natureza continuada.
Na prorrogao de contrato de servios de natureza continuada,
no fica a instituio pblica obrigada a respeitar o mesmo prazo
da contratao original.
Na prorrogao de contrato de servios de natureza continuada,
no fica a instituio pblica obrigada a respeitar o mesmo prazo
da contratao original.

ANDR LUS DE
CARVALHO

AC-461439/08-2

AUGUSTO
SHERMAN
CAVALCANTI

AC-172533/08-P

MARCOS
VINICIOS VILAA

AC-115923/08-P

RAIMUNDO
CARREIRO

AC-043008/08-P

LINCOLN
MAGALHES DA
ROCHA

AC-119131/05-P

UBIRATAN
AGUIAR

AC-083823/04-P

Por outro lado, nos acrdos abaixo relacionados, no foram considerados como servios
contnuos pelo TCU:

Enunciado

Relator

Acrdo

A durao de contratos de aquisio de combustveis deve se

ater vigncia dos respectivos crditos oramentrios, uma
vez que se trata de fornecimento e no de servios de durao
continuada.
Servios de consultoria no so contnuos e, por isso, no podem
ser prorrogados sob o fundamento do inc. II do art. 57 da Lei
8.666/1993.
Servios de fiscalizao, acompanhamento, controle de
qualidade, elaborao de projetos de obras no so contnuos.
A responsabilizao pelo enquadramento irregular do objeto de
um contrato nessa qualidade deve recair, em primeiro plano, nos
gestores da entidade contratante. Os pareceristas que emitiram
opinio s podem ser alcanados quando existirem indcios
de que tenham atuado com m-f ou dolo, ou de que tenham
praticado erro grosseiro.
Os contratos firmados com agncias de turismo para
fornecimento de passagens caracterizam compra e no prestao
de servios contnuos, portanto no so passveis de prorrogao.

WEDER DE
OLIVEIRA

AC-077504/12-1

AROLDO
CEDRAZ

AC-1115041/11-2

ANDR
LUS DE
CARVALHO

AC-244738/11-P

ANDR
LUS DE
CARVALHO

AC-678030/11-2

Contratos de obras pblicas que envolvam servios alm da

conservao rodoviria, tais como pavimentao, terraplenagem,
sinalizao e drenagem, no so considerados contnuos.
A aquisio de combustvel refere-se material de consumo, no
podendo ser caracterizado o seu fornecimento como servio de
execuo continuada, estando fora da hiptese da prorrogao
prevista no inciso II do art. 57 da Lei n 8.666/93.

UBIRATAN
AGUIAR

AC-152922/11-P

UBIRATAN
AGUIAR

AC-192009/11-1

Contratos de fornecimento de material de informtica no

caracterizam prestao de servios, sendo irregular a incluso de
clsulas que permitam prorrogaes.

WALTON
ALENCAR
RODRIGUES

AC-045806/11-P

Servios de auditoria contbil no so contnuos e, por isso, no

podem ser prorrogados sob o fundamento do inc. II do art. 57 da
Lei 8.666/1993.

AUGUSTO
SHERMAN
CAVALCANTI

AC-074503/11-2

Fornecimento de passagens areas no constitui servio a

ser executado de forma contnua, e, portanto, no poder
ser prorrogado com fundamento no inciso II do art. 57 da Lei
8.666/1993.
Fornecimento de combustveis refere-se a materiais de consumo,
no sendo considerado servio de execuo continuada e,
portanto, no cabvel prorrogao contratual alm do limite
anual.
A contratao de servios de auditoria contbil no se enquadra
nas hipteses de contratao de servios a serem realizados de
forma continuada, que somente abrange servios cuja paralisao
possa causar prejuzos s atividades da entidade.

AUGUSTO
SHERMAN
CAVALCANTI

AC-590335/10-2

ANDR
LUS DE
CARVALHO

AC-462029/10-2

GUILHERME
PALMEIRA

AC-059111/08-P

3.3.2 Da vigncia por prazo indeterminado

A ON/AGU n 36 estabelece ser possvel fixar prazo indeterminado nos contratos em que
a Administrao seja usuria de servios pblicos de energia eltrica, gua e esgoto, servios
postais monopolizados pela ECT (empresa brasileira de correios e telgrafos) e ajustes
firmados com a imprensa nacional. Confira a sua redao:
ORIENTAO NORMATIVA No-36, DE 13 DE DEZEMBRO DE 2011
A administrao pode estabelecer a vigncia por prazo indeterminado nos contratos
em que seja usuria de servios pblicos essenciais de energia eltrica, gua e esgoto,
servios postais monopolizados pela ECT (empresa brasileira de correios e telgrafos)
e ajustes firmados com a imprensa nacional, desde que no processo da contratao
estejam explicitados os motivos que justificam a adoo do prazo indeterminado e
comprovadas, a cada exerccio financeiro, a estimativa de consumo e a existncia de
previso de recursos oramentrios. (NR)

A lgica utilizada pela AGU que, nesses casos, incide a regra do inciso II do 3 do art. 62
da Lei n 8.666, de 1993, que preceitua ser aplicvel o disposto nos arts. 55 e 58 a 61 desta
Lei e demais normas gerais, no que couber, aos contratos em que a Administrao for parte
como usuria do servio pblico. Assim, no seria aplicvel a regra limitadora de sessenta
meses do inciso II do art. 57, nem o seu pargrafo terceiro que veda a existncia de contratos
administrativos com prazo indeterminados11.
Alm disso, a AGU destaca que esses servios so todos prestados em regime de
exclusividade, o que removeria o bice da vigncia indeterminada da relao jurdica: confira
trecho da fundamentao da mencionada ON/AGU n 36:
A mesma exegese foi aplicada pela AGU na ON/AGU n 6 que dispe que A vigncia do contrato de locao
de imveis, no qual a administrao pblica locatria, rege-se pelo art. 51 da lei n 8.245, de 1991, no estando
sujeita ao limite mximo de sessenta meses, estipulado pelo inc. ii do art. 57, da lei n 8.666, de 1993.

11

Nestas condies, haver sempre uma nica titular ou sua autorizada para prestar os
servios em determinada localidade para prestao dos servios pblicos essenciais de
saneamento bsico, donde a sua contratao mediante inexigibilidade de licitao.
Assim, o fato de estar autorizada a contratao direta para estes servios por
impossibilidade de competitividade faz com que, em termos lgicos, no haja a incidncia
do art. 57, inciso II e 3, da Lei n 8.666, de 1993. Se h um nico fornecedor do servio
pblico no havendo que falar, portanto, em viabilidade de competio , no h, a
princpio, bice jurdico a que contratos da espcie contemplem prazo indeterminado
de vigncia.

Enunciado
No h bice a prorrogaes sucessivas de contrato de locao em
que a Administrao seja locatria, desde que sejam formalizadas,
peridicas e justificadas no interesse pblico e na vantajosidade da
proposta.
A fixao de prazo de vigncia para as contrataes efetuadas pela
Administrao Pblica , luz do art. 37, inciso XXI, da Constituio
Federal, impositiva, independentemente do regime legal sob o qual
foram fundamentadas.
ilegal a fixao de contrato sem definio de quantidades e de
prazo de vigncia, bem assim com vigncia retroativa.
No so admitidos contratos de efeitos retroativos ou com vigncia
indeterminada.
Os contratos administrativos devem ser celebrados com vigncia
determinada.
Torna-se, em princpio, indispensvel a fixao dos limites de
vigncia dos contratos administrativos, de forma que o tempo
no comprometa as condies originais da avena, no havendo,
entretanto, obstculo jurdico devoluo de prazo, quando a
Administrao mesma concorre, em virtude da prpria natureza
do avenado, para interrupo da sua execuo pelo contratante
(Smula 191).
Os contratos administrativos devem ser firmados com vigncia
determinada.
Os contratos administrativos devem ser firmados com vigncia
determinada.
A continuidade da execuo dos servios aps esgotado o prazo de
vigncia contratual no encontra amparo na legislao que rege as
contrataes no mbito da administrao pblica.
Os contratos devem conter, dentre suas clusulas, delimitao
temporal, j que a ausncia de disposio nesse sentido caracteriza
vigncia indeterminada, o que contradiz o ordenamento jurdico.

Relator

Acrdo

BENJAMIN
ZYMLER

AC-112720/09-P

BENJAMIN
ZYMLER
ANDR LUS DE
CARVALHO
MARCOS
BEMQUERER
AUGUSTO
SHERMAN
CAVALCANTI

AC-137520/13-P
AC-582028/11-2
AC-658335/10-1

INEXISTENTE
BENJAMIN
ZYMLER
VALMIR
CAMPELO

AC-140429/08-P
AC-203121/08-1

BENJAMIN
ZYMLER
WALTON
ALENCAR
RODRIGUES

AC-019506/05-P

AC-071611/10-P

AC-139334/04-P

3.3.3 Da vigncia e eficcia.

Como visto, a vigncia de um contrato consiste no perodo em que os contratos firmados
podem produzir direitos e obrigaes para as partes contratantes. Contudo, conforme dispe
o art. 61, pargrafo nico da Lei n 8.666, de 1993, o contrato somente ser eficaz aps a sua
publicao na imprensa oficial. Confira sua redao:

Art.61. (...)
Pargrafo nico. A publicao resumida do instrumento de contrato ou de seus
aditamentos na imprensa oficial, que condio indispensvel para sua eficcia, ser
providenciada pela Administrao at o quinto dia til do ms seguinte ao de sua
assinatura, para ocorrer no prazo de vinte dias daquela data, qualquer que seja o seu
valor, ainda que sem nus, ressalvado o disposto no art. 26 desta Lei.(Redao dada
pela Lei n 8.883, de 1994)

Se o prazo de vigncia contratual tem por finalidade determinar o perodo de tempo

durante o qual um contrato administrativo se apresenta como obrigatrio para as partes,
por outro lado a eficcia consiste na potencialidade de produo de efeitos do contrato. Eis a
lio do Mestre Maral Justen FilhoXIV, que esclarece bem esta relao:
Eficcia e vigncia
Eficcia e vigncia no so expresses sinnimas, mas h relao entre ambos os
institutos. Para ou fins ora estudados, a vigncia consiste no perodo de tempo durante o
qual um contrato administrativo se apresenta como obrigatrio para as partes. A eficcia
significa a potencialidade de produo de efeitos do contrato. Quando a lei estabelece
que a publicao condio de incio de eficcia do contrato administrativo, isso acarreta
que a prpria vigncia no se inicia antes da publicao. Isso no equivale a afirmar que
a vigncia se inicie na data da publicao. At possvel que a vigncia se inicie em
data posterior publicao. Basta que o contrato preveja o incio de sua vigncia para
momento futuro, dando-se a publicao com uma certa antecedncia. Ressalve-se que
a clusula contratual que fixar o incio de vigncia de modo incompatvel com a regra
do art. 61, pargrafo nico, dever ser interpretada adequadamente. Enquanto no se
produzir a publicao, no pode ter incio a vigncia. possvel afirmar, por isso, que
a data da publicao prevalecer sobre a redao formal do instrumento contratual se
esta fixar incio de vigncia em momento anterior publicao do extrato na imprensa.
(grifos nossos)

Como visto, defende o administrativista que os prazos contratuais devero ser computados
a partir da data da publicao e, no, a partir da data da assinatura. Por sua vez, consta
expresso acatamento da tese exposta acima pelo Tribunal de Contas da Unio no acrdo n
1.248/2007 Plenrio.
Por outro lado a lio extrada da doutrina de Lucas Rocha Furtado12 XV, abaixo reproduzida,
caminha no sentido de que a ausncia de publicao uma ilegalidade de natureza formal
que no deve afetar a execuo ou validade do contrato.

No mesmo sentido: FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Contrato vigncia publicao ou assinatura? Frum
de Contratao e Gesto Pblica FCGP, Belo Horizonte, ano 5, n. 54, jun. 2006. Disponvel em: <http://www.
bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=35826>. Acesso em: 1 abr. 2014.

12

A Administrao Pblica deve, portanto, sempre providenciar a publicao do extrato do

contrato em rgo de divulgao oficial, condio legal para que possam ser efetuados
pagamentos. Caso sejam realizados pagamentos decorrentes da execuo de contratos
celebrados pela Administrao sem que tenha sido providenciada a devida publicao
do seu extrato, viola-se, sem dvida, a exigncia do pargrafo nico do art. 61 da lei
n 8.666/93, que impe a publicao do extrato como condio de eficcia da avena,
devendo, no entanto, esse tipo de ilegalidade ser tida como de carter formal, pois que
em nada afeta ou compromete a execuo e a validado do contrato. Deve, no entanto,
essa irregularidade acarretar a responsabilidade dos agentes administrativos que
praticaram tal ilegalidade.
Nessa linha, sendo de natureza formal a falha caracterizada pelo atraso na publicao
do extrato, ainda que deva ser evitada, no deve retardar o incio da vigncia contratual,
pois a publicao apenas confere eficcia ao contrato, reputando como vlidos os atos
praticados com base no instrumento contratual assinado. (grifo nosso)

A Cmara Permanente de Licitaes e Contratos - CPLC da Procuradoria-Geral Federal

- PGF, no bojo do Parecer n 06/2014/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU13, adotou esse ltimo
entendimento como orientao aos seus rgos assessorados, com a seguinte concluso:
Assim, conclui-se que os termos de contrato no devem condicionar o incio de sua vigncia
publicao do extrato de que trata o art. 61, pargrafo nico da lei n 8.666/93, mas
indicar como incio de sua vigncia a data de sua assinatura ou de prazo expressamente
indicado no instrumento contratual ainda que anterior ou posterior publicao.

3.3.4 Forma da contagem do prazo contratual

Por fim, cumpre estudar a forma de fixao e contagem do prazo de vigncia contratual.
Como destacado na Orientao Normativa AGU n 03, esse tema determinante para a
possibilidade da prorrogao de um contrato, pois caso ocorra extrapolao do prazo de
vigncia, o contrato estar extinto, no sendo possvel prorrog-lo:
ORIENTAO NORMATIVA N-03, DE 1 DE ABRIL DE 2009
Na anlise dos processos relativos prorrogao de prazo, cumpre aos rgos jurdicos
verificar se no h extrapolao do atual prazo de vigncia, bem como eventual
ocorrncia de soluo de continuidade nos aditivos precedentes, hipteses que
configuram a extino do ajuste, impedindo a sua prorrogao.

No Parecer n 06/2014/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU, anteriormente citado, a PGF

uniformizou o entendimento de que a contagem dos prazos contratuais deve seguir as regras

Referida manifestao, relatada pelo Procurador Federal Daniel de Andrade Oliveira Barral, bem como as
demais manifestaes produzidas pela Cmara, pode ser encontradas em: http://www.agu.gov.br/page/
content/detail/id_conteudo/238680 ou por meio do encurtador: bit.ly/parecerescplc

13

estabelecidas no cdigo civil, deve ocorrer sendo aplicvel aos contratos que possuem prazo
de vigncia fixado em meses a regra do art. 132, 2 do Cdigo Civil, que dispe que os prazos
de meses e anos expiram no dia de igual nmero do de incio, ou no imediato, se faltar exata
correspondncia.
Assim, por exemplo, se a vigncia de 12 meses de um contrato administrativo iniciou
em 31.05.2016, o seu termo final (dies ad quem) ser 31.05.2017, podendo ser prorrogado
at esta data, e assim sucessivamente, ou seja, 31.05.2018, 31.05.2019, 31.05.2020, at
completar 60 meses, em 31.05.2021. Confira trecho da mencionada manifestao:
II Da forma de contagem de prazos contratuais
(...)
No lapso de tempo computado, prevalece a regra que determina a excluso do primeiro
dia e incluso do dia do vencimento.
Esta regra encontra-se harmonizada tanto no plano material14 como processual, estando
prevista no Cdigo Civil (artigo 132) no Cdigo de Processo Civil (artigo 184), e na Lei
9784/99 (art. 66) em textos quase idnticos:
Art. 132. Salvo disposio legal ou convencional em contrrio, computam-se os prazos,
excludo o dia do comeo, e includo o do vencimento.
Art. 184. Salvo disposio em contrrio, computar-se-o os prazos, excluindo o dia do
comeo e incluindo o do vencimento.
Art. 66. Os prazos comeam a correr a partir da data da cientificao oficial, excluindo-se
da contagem o dia do comeo e incluindo-se o do vencimento.
Entende-se que tal regra deve ser levada em considerao, devendo haver uma leitura
em conjunto do 3 do art. 132 do Cdigo Civil, com o seu caput:
3 Os prazos de meses e anos expiram no dia de igual nmero do de incio, ou no
imediato, se faltar exata correspondncia.
A vinculao entre o art. 132, caput, do Cdigo Civil e seu 3 de uma relao de
genrico/especfico, onde o caput estabelece os contornos gerais de um mandamento,
e os pargrafos explicitam aspectos ou desdobramentos da hiptese.
No h qualquer antinomia, ou necessidade de harmonizao entre tal dispositivo do
Cdigo Civil com o art. 57, II da Lei 8666/93, na medida em que a contagem de prazo
de vigncia de um contrato administrativo no difere dos demais contratos regidos pelo
Direito Privado, conforme reza o art. 54 da Lei 8666/93.
Sendo assim, se um contrato tem incio em determinado dia, o prazo de vigncia comear
a ser computado do prximo dia til e, se o prazo for em meses ou anos, expira-se no dia
de igual nmero do de incio, ou no imediato se faltar exata correspondncia (art. 132,
3, do Cdigo Civil).
Sobre a contagem de prazos, registre-se o entendimento do Superior Tribunal de Justia
a respeito do tema que, apesar de tratar de prescrio, mutatis mutandis, aplica-se
14

A exceo a essa regra so os prazos penais, conforme disposto no art. 10 do Cdigo Penal.

ao caso, pois a diferenciao da contagem de prazos no direito material e de direito

processual foi superada, considerando o direito positivo reproduzido acima:
DIREITO ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. PRESCRIO
INEXISTENTE. APLICAO DE TAXA SELIC. 1. A contagem do prazo prescricional deve
considerar o sistema adotado pelo CPC: no se conta o dia do incio do seu curso e incluise o ltimo. Em conseqncia: a contagem do prazo quinquenal faz-se por anos, contados
do dia do incio (considerando o dia til seguinte) e o dia do ms correspondente do ano
em que se findar. 2. Ao distribuda em 1 de setembro de 2003. Ato apontado como
ilcito consumado em 1 de setembro de 1988. Demora da citao por motivos inerentes
ao mecanismo da justia.15
Por exemplo, se a vigncia de 12 meses de um contrato administrativo iniciou em
31.05.2012, o seu termo final (dies ad quem) ser 31.05.2013, podendo ser prorrogado
at esta data, e assim sucessivamente, ou seja, 31.05.2014, 31.05.2015, 31.05.2016, at
completar 60 meses, em 31.05.2017. o que se extrai de Digenes Gasparini16 :
Destarte, a partir da assinatura diz-se que o contrato est em vigor e assim permanecer
at o ltimo dia de sua vigncia ou at o dia de sua resciso. Contam-se, portanto, o dia
inicial e final da vigncia do ajuste. Assim, se o contrato foi assinado no dia 2 de julho
de 2001, pelo prazo de um ano, terminar em 2 de julho de 2002. (...) A contagem do
prazo contratual no observa as regras de contagem dos prazos processuais ou os do
procedimento administrativo estabelecidos na Lei federal das Licitaes e Contratos da
Administrao Pblica. Destarte, estando em vigor e em condies de produzir os efeitos
desejados pelas partes, embora, em inmeras vezes, esses efeitos estejam contidos,
aguardando para desencadear o acontecimento de um termo (data) ou condio
(aprovao pela autoridade competente). Quando isso ocorre, o contrato est em vigor,
mas ineficaz quanto produo de seus efeitos. A vigncia extingue-se com o contrato.
Destarte, reafirmamos a orientao expedida pelo Parecer n 345/PGF/RMP/2010
que recomenda a contagem data-a-data, destacando no haver qualquer prejuzo a
coincidncia do ltimo dia do prazo de vigncia do contrato original, com o primeiro dia
de vigncia do termo aditivo de prorrogao subsequente.

3.4 Alteraes no contrato administrativo

O contrato administrativo pode ser alterado em conformidade com o que dispe o artigo
65 da Lei n 8.666/93, desde que sejam observados os pressupostos legais, quais sejam:
necessidade da administrao, interesse pblico e motivao do ato, o qual tem que ser
justificado e aprovado pela autoridade competente.
H, tambm, regras estabelecidas que limitam as alteraes contratuais com o objetivo de
evitar a fuga do processo licitatrio e, ainda, a proteger o interesse do particular contratado.
STJ - RECURSO ESPECIAL 825915/MS, Rel. Ministro JOS DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 22/04/2008,
DJe 21/05/2008.

15

16

GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 13 ed. Saraiva: So Paulo. 2008. p. 700.

H que se ressaltar que o objeto do contrato no pode ser alterado, e que se descaracterizado
implicar no desrespeito aos princpios da igualdade, da competitividade entre os licitantes e
da obrigatoriedade da licitao.
Ainda que as alteraes contratuais sejam permitidas, elas so sempre limitadas e devem
ser vistas como exceo, razo pela qual deve a Administrao planejar os seus contratos
adequadamente, realizando estudos prvios consistentes para que os mesmos sejam
executados nos exatos termos que as obrigaes contratuais foram avenadas inicialmente.
A alterao contratual deve pressupor alterao efetiva na demanda de interesse pblico
que se busca a atender com o contrato administrativo e no para a correo de falhas
substanciais provenientes de projetos bsicos ou de termos de referncia deficientes e
omissos.
Desse modo, o planejamento eficiente e adequado das licitaes reduz, significantemente,
as demandas por alteraes contratuais.
As hipteses de alterao do contrato administrativo so basicamente:
I Alterao unilateral, determinada pela Administrao;
II Alterao por acordo entre as partes.
A Administrao possui a prerrogativa de ALTERAR O CONTRATO UNILATERALMENTE,
ou seja, o contratado obrigado a aceitar a alterao, garantido o equilbrio econmicofinanceiro do contrato. Trata-se da aplicao de clusula exorbitante, conforme dispem os
arts. 58, I e 65, I a e b da Lei n 8.666, de 1993.
3.4.1 Alterao unilateral
A ALTERAO UNILATERAL permite a modificao contratual sendo aplicvel em duas
situaes: ALTERAO de natureza QUALITATIVA e ALTERAO de natureza QUANTITATIVA,
conforme estabelece o inciso I do artigo 65 da Lei n 8.666/93.
A alterao QUALITATIVA unilateral decorre da necessidade de mudar a caracterstica
tcnica do projeto e das especificaes, porm sem alterar o objeto do contrato. (Artigo 65,
I, a da Lei n 8.666/93). No entanto, devem ser observados requisitos mnimos para se
promover a alterao qualitativa do contrato, quais sejam:
a) existncia de fato superveniente, ou pelo menos de conhecimento superveniente,
capaz de ensej-la;
b) justificativa tcnica adequada e suficiente;
c) no transmutao ou desnaturao do objeto; e
d) respeito aos direitos do contratado.

A alterao QUANTITATIVA unilateral afeta a dimenso do objeto e se caracteriza pela

supresso e acrscimo de quantitativo sem que se modifiquem as especificaes do contrato
e os critrios definidos nas planilhas que o integram. (Artigo 65, I, b da Lei n 8.666/93).

3.4.2 Alterao por acordo entre partes

Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com as devidas
justificativas, nos seguintes casos:
(...)
II - por acordo das partes:
a) quando conveniente a substituio da garantia de execuo;
b)quando necessria a modificao do regime de execuo da obra ou servio, bem
como do modo de fornecimento, em face de verificao tcnica da inaplicabilidade dos
termos contratuais originrios;
c) quando necessria a modificao da forma de pagamento, por imposio de
circunstncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado, vedada a antecipao
do pagamento, com relao ao cronograma financeiro fixado, sem a correspondente
contraprestao de fornecimento de bens ou execuo de obra ou servio;
d)para restabelecer a relao que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos
do contratado e a retribuio da administrao para a justa remunerao da obra,
servio ou fornecimento, objetivando a manuteno do equilbrio econmico-financeiro
inicial do contrato, na hiptese de sobrevirem fatos imprevisveis, ou previsveis porm
de conseqncias incalculveis, retardadores ou impeditivos da execuo do ajustado,
ou, ainda, em caso de fora maior, caso fortuito ou fato do prncipe, configurando lea
econmica extraordinria e extracontratual.(Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)

Alm das alteraes unilaterais, determinadas pela Administrao, o contrato pode ser
solapado por fatos imprevistos ou imprevisveis que alterem substancialmente as condies
do ajuste. Nessa situao, importante ressaltar, que uma vez verificado o rompimento do
equilbrio econmico-financeiro, o contratado dever provocar a Administrao para a
adoo do reequilbrio contratual, no existindo discricionariedade em seu deferimento.
A Administrao somente poder recusar o restabelecimento da equao se ausentes os
seguintes pressupostos necessrios:
Ausncia de elevao dos encargos do particular;
Ocorrncia de evento antes da formulao das propostas;
Ausncia de vnculo de causalidade entre o evento ocorrido e a majorao dos
encargos do contratado;
Culpa do contratado pela majorao dos seus encargos (o que inclui a previsibilidade
da ocorrncia do evento).
Retornaremos a este ponto ao estudarmos com mais profundidade os mecanismos de
recomposio do equilbrio econmico-financeiro do contrato Administrativo.

3.4.2.1 Quais so os limites legais para as alteraes contratuais

Os dispositivos legais que indicam os limites permitidos para as alteraes contratuais so:

Por esses dispositivos, os contratos podero ser alterados, entretanto, a Administrao

dever ter cautela e prudncia, lembrando sempre a necessidade de processo licitatrio e
observando os princpios constitucionais, dentre eles o da igualdade, da impessoalidade e o
da razoabilidade.
Dessa forma, em anlise dos dispositivos citados, verificamos que os contratos podem ser
alterados tanto qualitativamente quanto quantitativamente.
Em consonncia ao prescrito no 1 do art. 65, podemos extrair duas hipteses:
Alterao quantitativa dentro do limite de 25% do valor inicial atualizado do contrato,
para o caso de acrscimos ou de supresses em obras, servios ou compras.
Alterao quantitativa dentro do limite de 50%, para o caso de acrscimos, na hiptese de
reforma de edifcio ou de equipamento.
As alteraes relativas s supresses possuem tratamento diferenciado com relao
aos limites definidos no 1 do artigo 65, ou seja, podem exceder os limites estabelecidos,
devendo, no entanto, ser obrigatoriamente acatadas pelo contratado e mantidas as condies
da avena. Neste caso, configura-se alterao quantitativa consensual.
3.4.2.2 E para a alterao qualitativa, existe limite de acrscimo e de supresso?
O Tribunal de Contas da Unio, na Deciso 215/99 - Plenrio, firmou entendimento
de que tanto as alteraes contratuais quantitativas quanto as alteraes unilaterais
qualitativas esto condicionadas aos percentuais especificados nos 1 e 2 do art. 65 da
Lei n 8.666/93.
entendimento, tambm, do TCU, que nas alteraes contratuais consensuais, qualitativas
e excepcionalssimas de contratos de obras e servios facultado Administrao ultrapassar
os limites determinados no artigo 65 da Lei n 8.666/93.
No entanto, o TCU estabeleceu alguns pressupostos que so obrigatrios e que devem
ser respeitados. Desta forma, torna-se importante o conhecimento de parte da Deciso n
215/99 Plenrio - colacionada abaixo:

[...]

a) tanto as alteraes contratuais quantitativas que modificam a dimenso do objeto

quanto as unilaterais qualitativas que mantm intangvel o objeto, em natureza e
em dimenso esto sujeitas aos limites preestabelecidos nos 1 e 2 do art. 65 da

Lei n. 8.666/93, em face do respeito aos direitos do contratado, prescrito no art. 58, I, da
mesma lei, do princpio da proporcionalidade e da necessidade de esses limites serem
obrigatoriamente fixados em lei;
b) nas hipteses de alteraes contratuais consensuais, qualitativas e excepcionalssimas
de contratos de obras e servios, facultado Administrao ultrapassar os limites
aludidos no item anterior, observados os princpios da finalidade, da razoabilidade e da
proporcionalidade, alm dos direitos patrimoniais do contratante privado, desde que
satisfeitos cumulativamente os seguintes pressupostos:
I no acarretar para a administrao encargos contratuais superiores aos oriundos de
uma eventual resciso contratual por razes de interesse pblico, acrescidos aos custos
da elaborao de um novo procedimento licitatrio;
II no possibilitar a inexecuo contratual, vista do nvel de capacidade tcnica e
econmico-financeira do contratado;
III decorrer de fatos supervenientes que impliquem em dificuldades no previstas ou
imprevisveis por ocasio da contratao inicial;
IV no ocasionar a transfigurao do objeto originalmente contratado em outro de
natureza e propsito diversos;
V ser necessrias completa execuo do objeto original do contrato, otimizao
do cronograma de execuo e antecipao dos benefcios sociais e econmicos
decorrentes;
VI demonstrar-se na motivao do ato que autorizar o aditamento contratual que
extrapole os limites legais mencionados na alnea a, supra que as consequncias
da outra alternativa (a resciso contratual, seguida de nova licitao e contratao)
importam sacrifcio insuportvel ao interesse pblico primrio (interesse coletivo) a ser
atendido pela obra ou servio, ou seja, gravssimas a esse interesse; inclusive quanto
sua urgncia e emergncia. (inexiste grifo no original)

De acordo com o entendimento do relator Ministro Valmir Campelo, 30.1.2013,

proferido no Acrdo TCU 89/2013-Plenrio, para fins de enquadramento na hiptese
de excepcionalidade prevista na Deciso 215/1999-Plenrio acima descrita, as alteraes
qualitativas havidas no podem decorrer de culpa do contratante nem do contratado.
[...]
Embargos de declarao interpostos pela Companhia Docas do Rio Grande do Norte
(Codern) contra o Acrdo 3.364/2012-Plenrio alegaram omisso no item da deliberao
que alertou aquela empresa acerca do significativo percentual aditivado (16,95%) at
ento, prximo ao limite legal (art. 65, inciso II, da Lei 8.666/93), no contrato para
implantao do terminal martimo de passageiros no porto de Natal/RN. Argumentou a
recorrente ser a maior parte desse montante decorrente de alterao qualitativa na obra,
que atenderia s condicionantes de excepcionalidade estabelecidos pelo Tribunal na

Deciso 215/1999-Plenrio. Alegou ter havido necessidade de se alterar a especificao

das estacas previstas em projeto, em razo da impossibilidade de o fornecedor atender
a demanda em prazo compatvel com o cronograma contratual. Em decorrncia disso,
a utilizao de estacas diversas das projetadas ocasionou o redimensionamento das
fundaes, onerando o preo da obra. O relator considerou no haver elementos de
convico suficientes para a caracterizao de caso fortuito, de situao imprevisvel
poca da contratao, de que a alterao de especificao no decorreu de culpa do
contratado, com a demora em encomendar as estacas, ou do contratante, por falhas
no projeto. Destacou ser a ausncia de culpa condio essencial para o Tribunal aceitar
aditivos que ultrapassem os limites legalmente estabelecidos. Nessa esteira, a Corte,
ao acolher proposta do relator, deu nova redao deliberao recorrida e expediu
notificao a Codern da qual constou tambm as seguintes orientaes: a) para que
a alterao em tela venha a ser aceita como situao de exceo prevista pelo TCU na
Deciso 215/1999-Plenrio, deve ficar demonstrado que as estacas no poderiam ter
sido obtidas de outro fornecedor e que no houve mora da contratada na encomenda
desses elementos; b) tambm com a finalidade de enquadramento nessa hiptese
excepcional, as novas alteraes nas tecnologias construtivas no podem decorrer de
projeto bsico insuficiente. (inexiste grifo no original)

3.4.2.3 Como apurar o valor da apurao dos limites percentuais indicados (25% e 50%)?
Os limites percentuais estabelecidos no 1 do Art. 65 da Lei de Licitaes para as
alteraes contratuais realizadas pela Administrao Pblica devem ser calculados com base
no valor inicial atualizado do contrato.
Desta forma, a base de clculo ser sempre o valor inicial atualizado do contratado, sendo
que esse valor somente sofrer alterao por fora de reajuste e/ou reviso.
Ressalta-se que os acrscimos e supresses quantitativas no alteram a base de clculo
para novas alteraes quantitativas. Para melhor entendimento, vejamos o exemplo abaixo:
Acrdo 749/2010-TCU-Plenrio
Valor inicial atualizado
Supresso
Saldo
Aplicao do limite legal (25% x 100.000,00)
Valor final mximo do contrato (c/aditivos)

100.000,00
(40.000,00)
60.000,00
25.000,00
85.000,00

O entendimento do Tribunal de Contas da Unio e da Advocacia-Geral da Unio no

sentido de aplicar o clculo de forma isolada, para cada conjunto de acrscimos e para
cada conjunto de redues e sem nenhum tipo de compensao entre eles. Desta forma, o
limite de percentual aplicado individualmente sobre o valor original do contrato, conforme
demonstrado abaixo:
Os limites previstos no art. 65, 1 e 2, da Lei 8.666/1993, devem ser calculados
tomando-se como base o valor inicial do contrato, livre das supresses de itens nele
previstas. AC-2989-43/13-P ANDR DE CARVALHO

As redues ou supresses de quantitativos devem ser consideradas de forma isolada,

ou seja, o conjunto de redues e o conjunto de acrscimos devem ser sempre
calculados sobre o valor original do contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos,
individualmente e sem nenhum tipo de compensao entre eles, os limites de alterao
estabelecidos no art. 65 da Lei 8.666/93. AC-1498-23/15-P BENJAMIN ZYMLER
ORIENTAO NORMATIVA No- 50
OS ACRSCIMOS E AS SUPRESSES DO OBJETO CONTRATUAL DEVEM SER SEMPRE
CALCULADOS SOBRE O VALOR INICIAL DO CONTRATO ATUALIZADO, APLICANDOSE A
ESTAS ALTERAES OS LIMITES PERCENTUAIS PREVISTOS NO ART. 65, 1, DA LEI N
8.666, DE 1993, SEM QUALQUER COMPENSAO ENTRE SI.
REFERNCIA: Art. 65, I, b e 1, da Lei n 8.666, de 1993, Parecer PGFN/CJU/CLC/n
28/2009, Parecer N1359/2010/LC/NAJSP/ AGU.

De acordo com a jurisprudncia do TCU no permitido utilizar-se compensao entre

as alteraes (acrscimo/supresso), ou seja, realizar um acrscimo de 60% do valor do
contrato e, em contrapartida, compensar realizando a supresso 40%, salvo nas hipteses
disciplinadas no Acrdo n 1799-29/15-P abaixo reproduzido:
permitida, apenas para contratos de obras de infraestrutura, celebrados antes de
25/11/11 (data do trnsito em julgado do Acrdo 749/2010-TCU-Plenrio) por rgos
e entidades vinculados ao Ministrio dos Transportes, a compensao entre o conjunto
de supresses e acrscimos realizados por aditivos contratuais, para fins de observncia
dos limites impostos no art. 65 da Lei 8.666/93. Nas contrataes ocorridas a partir
dessa data, as redues ou supresses devem ser consideradas de forma isolada,
calculadas sobre o valor original do contrato, aplicando-se a cada um destes conjuntos,
individualmente e sem nenhum tipo de compensao entre eles, os limites estabelecidos
na legislao. AC-1799-29/15-P - Vital do Rgo

3.4.2.4 Qual o procedimento adequado para a formalizao das alteraes

contratuais,
Em conformidade com o artigo 60 e pargrafo nico do artigo 61, ambos da Lei n
8.666/93, so estabelecidos requisitos para a celebrao dos contratos administrativos,
inclusive mencionando a expresso seus aditamentos. Assim, temos:
Artigo 60 - Os contratos e seus aditamentos sero lavrados (...)
Artigo 61 (...)
Pargrafo nico. A publicao resumida do instrumento de contrato ou de seus
aditamentos...

Assim, toda e qualquer alterao contratual (artigo 65 da Lei n 8.666/93) ou prorrogao
de prazos (artigo 57) dever ser formalizado atravs de celebrao de Termo Aditivo ao

contrato. Alm de outras modificaes admitidas em lei que possam ser caracterizadas
como alteraes do contrato, a exemplo: alterao do nome ou denominao empresarial
da contratada; alterao do endereo da contratada; retificao de clusula contratual e
retificao de dados (CNPJ) da empresa contratada (quando, por equvoco, ocorrer falha no
registro desses dados).
Entretanto, convm ressaltar que a lavratura do Termo Aditivo no exigida para todos os
eventos que ocorrem durante a execuo do contrato. A Lei n 8.666/93 em seu 8 do artigo
65 enumera casos que no caracterizam alterao contratual, podendo ser formalizados por
APOSTILA e, consequentemente, dispensada a celebrao de Termo Aditivo. As situaes
previstas no 8 do art. 65 so:
Variao do valor contratual decorrente de reajuste previsto no contrato;
Compensaes ou penalizaes financeiras decorrentes das condies de pagamento;
Empenho de dotaes oramentrias suplementares at o limite do seu valor corrigido.
Pode-se definir apostila como um registro que poder ser realizado no prprio contrato
original ou em outro documento oficial. Enquanto que o Aditivo um instrumento realizado
separadamente e segue toda a formalidade, inclusive a obrigatoriedade de publicao na
Imprensa Oficial, do contrato. A formalizao do termo aditivo deve, necessariamente e
obrigatoriamente, seguir o seguinte fluxo:

O posicionamento do TCU firme quanto obrigatoriedade da formalizao de termo

aditivo para as alteraes contratuais, sendo que a ausncia desse instrumento considerada
irregularidade grave, passvel, inclusive da aplicao de multa aos gestores. Importante citar
alguns julgados recentes do Tribunal de contas da Unio que tratam do assunto e cuja leitura
importante, quais sejam: Acrdo 2590/2012 Plenrio; Acrdo 1227/2012 Plenrio;
Acrdo 3260/2011 Plenrio; Acrdo 1833/2011 Plenrio.

3.5 Equilbrio Econmico-financeiro do Contrato

Os contratos administrativos, na esteira da regra aplicvel aos contratos regidos pelo direito
privado, permitem alterao de cunho econmico durante sua vigncia, seja em virtude
do advento de fatos imprevisveis e inevitveis no imputados ao contratado ou prpria
Administrao Pblica, ou mesmo com o objetivo de recompor o equilbrio econmicofinanceiro do contrato desgastado pelo mero transcurso do tempo.

Seguindo essa diretriz lgico-jurdica, o princpio do equilbrio econmico-financeiro dos

contratos administrativos encontra-se positivado em nvel constitucional, luz do art. 37,
inciso XXI, da Constituio Federal:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:
(...)
XXI - ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e
alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure
igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam
obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos
da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica
indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes. (grifo nosso)

Portanto, o direito manuteno do equilbrio econmico-financeiro garantia

constitucional conferida a todos aqueles que contratam com a Administrao Pblica. Com o
desiderato de corroborar estas afirmaes iniciais, colacionamos trecho da obra do festejado
mestre Celso Antnio Bandeira de MeloXVI:
51. Enquanto o particular procura o lucro, o Poder Pblico busca a satisfao de uma
utilidade coletiva. Calha, pois, Administrao atuar em seus contratos com absoluta
lisura e integral respeito aos interesses econmicos legtimos de seu contratante, pois
no lhe assiste minimiz-los em ordem a colher benefcios econmicos suplementares
ao previsto e hauridos em detrimento da outra parte.
Para tanto, o que importa, obviamente, no a aparncia de um respeito ao valor
contido na equao econmico-financeira, mas o real acatamento dele. De nada vale
homenagear a forma quando se agrava o contedo. O que as partes colimam em um
ajuste no a satisfao de frmulas ou de fantasias, mas um resultado real, uma
realidade efetiva que se determina pelo esprito da avena; vale dizer, pelo contedo
verdadeiro do convencionado.

Mais frente em sua obra, o professor paulista sumaria as situaes que podem alterar a
equao econmica do contrato:
1. Agravos econmicos oriundos das sobrecargas decididas pelo contratante no uso de
seu poder de alterao unilateral do contrato;
2. Agravos econmicos resultantes de medidas tomadas sob titulao jurdica diversa da
contratual (fato do prncipe);
3. Agravos econmicos sofridos em razo de fatos imprevisveis produzidos por foras
alheias s pessoas contratantes e que convulsionam gravemente a economia do
contrato;
4. Agravos econmicos provenientes das chamadas sujeies imprevistas;

5. Agravos econmicos resultantes da inadimplncia da Administrao contratante, isto

, de uma violao contratual.
Contudo, importante que seja afirmado desde j que a alterao da equao econmico
financeira do contrato no est adstrita ao acontecimento de um evento extraordinrio que
impacte sobremaneira o contrato, pois a Lei de Licitaes e Contratos Administrativos prev
a possibilidade de readequar a equao econmico-financeira tanto nas hipteses de lea
ordinria quanto extraordinria. O Ministro Augusto Sherman Cavalcanti, relator do acrdo
n 1.563/2004 Plenrio do Tribunal de Contas da Unio, produziu a seguinte diferenciao
que demonstra com clareza o ponto ora abordado:
9.1 A lea ordinria, tambm denominada empresarial, consiste no risco relativo
possvel ocorrncia de um evento futuro desfavorvel, mas previsvel ou suportvel,
por ser usual no negcio efetivado (Maria Helena Diniz. Dicionrio jurdico. So Paulo:
Saraiva, 1998, p. 157). Exatamente por ser previsvel ou suportvel considerado risco
inerente ao negcio, no merecendo nenhum pedido de alterao contratual, pois cabe
ao empresrio adotar medidas para gerenciar eventuais atividades deficitrias. Contudo,
nada impede que a lei ou o contrato contemple a possibilidade de recomposio dessas
ocorrncias. No caso de estar prevista, a efetivao do reajuste ser mera execuo de
condio pactuada, e no alterao;
9.2 a lea extraordinria pode ser entendida como o risco futuro imprevisvel que, pela
sua extemporaneidade, impossibilidade de previso e onerosidade excessiva a um dos
contratantes, desafie todos os clculos feitos no instante da celebrao contratual (DINIZ,
1998, p. 158), por essa razo autoriza a reviso contratual, judicial ou administrativa, a
fim de restaurar o seu equilbrio original.

Assim, alm das hipteses anteriormente referidas, todas vinculadas ao surgimento de

um evento expressivo e superveniente, seja decorrente da aplicao da teoria da impreviso,
pela ocorrncia de evento enquadrado na teoria do prncipe ou mesmo buscando proteger
a equao econmico-financeira do contrato de alteraes unilaterais por parte da
Administrao, as quais o legislador infraconstitucional buscou agasalhar atravs de diversos
dispostos legais (art. 65, II, d, e 5, art. 58, 1 e 2, todos da lei n 8.666/1993), existem
os casos de alterao da equao econmico-financeira do contrato em razo da necessidade
de reajuste do valor inicialmente apresentado, desgastado em seu poder de compra diante
da inflao experimentada no perodo. Vejamos os dispositivos legais pertinentes.
Art.40.O edital conter no prembulo o nmero de ordem em srie anual, o nome da
repartio interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execuo e o tipo da
licitao, a meno de que ser regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento
da documentao e proposta, bem como para incio da abertura dos envelopes, e
indicar, obrigatoriamente, o seguinte:
(...)
XI-critrio de reajuste, que dever retratar a variao efetiva do custo de produo,
admitida a adoo de ndices especficos ou setoriais, desde a data prevista para

apresentao da proposta, ou do oramento a que essa proposta se referir, at a data do

adimplemento de cada parcela; (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)

Art.55.So clusulas necessrias em todo contrato as que estabeleam:

(...)
III - o preo e as condies de pagamento, os critrios, data-base e periodicidade
do reajustamento de preos, os critrios de atualizao monetria entre a data do
adimplemento das obrigaes e a do efetivo pagamento;

A respeito do reajustamento de preos julgamos conveniente reproduzir a lio do

professor Maral Justen Filho:
(...) o reajuste de preos uma soluo desenvolvida a partir da prtica contratual
ptria. Convivendo em regime de permanente inflao, verificou-se a impossibilidade e a
inconvenincia da prtica de preos nominais fixos. Com o passar do tempo, generalizouse a prtica da indexao em todos os campos. A indexao foi encampada tambm nas
contrataes administrativas. A Administrao passou a prever, desde logo, a variao
dos preos contratuais segundo a variao de ndices (predeterminados ou no). Essa
prtica identificada como reajuste de preo. Trata-se da alterao dos preos para
compensar (exclusivamente) os efeitos das variaes inflacionrias. (...)

Contudo, em razo dos esforos governamentais para reduzir a inflao, foi editada em
1995 a lei n 9.069, que, ao dispor sobre as regras do Plano Real, buscou seno eliminar ao
menos restringir a indexao dos contratos administrativos e com isso acabar com a inflao
inercial decorrente da excessiva utilizao de gatilhos automticos de reajuste dos preos
acordados.
Aqui relevante reproduzirmos mais um trecho do voto do Ministro Augusto Sherman
Cavalcanti, que, ao relatar o julgamento do acrdo n 1.563/2004 Plenrio do Tribunal
de Contas da Unio, produziu, com arguta percucincia, apanhado histrico da evoluo do
instituto em comento:
13. A Lei 9.069, promulgada em 29/06/1995, ao dispor as regras do Plano Real,
determinou a periodicidade anual e a data-base para o reajustamento dos contratos
vigentes e futuros, nos seguintes termos:
Art. 28. Nos contratos celebrados ou convertidos em REAL com clusula de correo
monetria por ndices de preo ou por ndice que reflita a variao ponderada dos custos
dos insumos utilizados, a periodicidade de aplicao dessas clusulas ser anual.
1 nula de pleno direito e no surtir nenhum efeito clusula de correo monetria
cuja periodicidade seja inferior a um ano.
2 O disposto neste artigo aplica-se s obrigaes convertidas ou contratadas em URV
at 27 de maio de 1994 e s convertidas em REAL.

 3 A periodicidade de que trata o caput deste artigo ser contada a partir:

I - da converso em REAL, no caso das obrigaes ainda expressas em Cruzeiros Reais;
II - da converso ou contratao em URV, no caso das obrigaes expressas em URV
contratadas at 27 de maio de 1994;
III - da contratao, no caso de obrigaes contradas aps 1 de julho de 1994; e
IV - do ltimo reajuste no caso de contratos de locao residencial.
(...)
5 O Poder Executivo poder reduzir a periodicidade de que trata esse artigo. [sem
grifo no original]
14. No dia subseqente promulgao dessa Lei, foi editada a Medida Provisria 1.053 reeditada at a de 2.074-72, de 27/12/2000 -, convertida, em 14/06/2001, na Lei 10.192,
que trouxe medidas complementares ao Plano Real. O legislador passou a tratar, no
tocante ao reajuste, da seguinte forma:
Art. 2 admitida estipulao de correo monetria ou de reajuste por ndices de
preos gerais, setoriais ou que reflitam a variao dos custos de produo ou dos
insumos utilizados nos contratos de prazo de durao igual ou superior a um ano.
1 nula de pleno direito qualquer estipulao de reajuste ou correo monetria de
periodicidade inferior a um ano.
2 Em caso de reviso contratual, o termo inicial do perodo de correo monetria ou
reajuste, ou de nova reviso, ser a data em que a anterior reviso tiver ocorrido.
(...)
Art. 3 Os contratos em que seja parte rgo ou entidade da Administrao Pblica
direta ou indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, sero
reajustados ou corrigidos monetariamente de acordo com as disposies desta Lei, e, no
que com ela no conflitarem, da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993.
1 A periodicidade anual nos contratos de que trata o caput deste artigo ser contada
a partir da data limite para apresentao da proposta ou do oramento a que essa se
referir.
2 O Poder Executivo regulamentar o disposto neste artigo.
15. Antes, porm, da converso da referida Medida Provisria, foi publicado o Decreto
2.271, de 7/7/1997, que disciplina a contratao de servios pela Administrao Pblica
Federal direta, autrquica e fundacional. Em seu artigo 5, passou a admitir a repactuao
dos preos para os contratos que tivessem por objeto a prestao de servios contnuos aqueles enquadrados no artigo 57, inciso II da Lei 8.666/1993 e definidos, pela Instruo
Normativa Mare 18/1997, como servios auxiliares, necessrios Administrao para o
desempenho de suas atribuies, cuja interrupo possa comprometer a continuidade
de suas atividades e cuja contratao deva estender-se por mais de um exerccio
financeiro - a fim de adequ-los aos novos preos de mercado, desde que: a) previsto

no edital; b) observado o interregno mnimo de um ano; e c) demonstre analiticamente

a variao dos componentes dos custos do contrato, devidamente justificada.
16. Esclarea-se que a figura da repactuao da maneira abordada surge na vigncia do
Plano Real, quando a economia comea a ganhar estabilidade depois de conturbado
perodo de elevada inflao. Foi o mecanismo encontrado pelo Governo para dissociar
a correo dos preos dos contratos de prestao de servios de natureza continuada
de um gatilho automtico e evitar o retorno das altas inflacionrias. Assim, em vez de
adotar um percentual eleito pelas partes - ndice geral ou setorial, que reflita a variao
dos custos dos insumos -, passou-se a exigir uma planilha na qual se demonstrasse
analiticamente a efetiva variao dos custos na formao dos preos (MENDES, 1998,
p. 240).
(...)
19. Tanto o reajustamento de preos quanto a repactuao dos preos visam a
recompor a corroso do valor contratado pelos efeitos inflacionrios. A diferena
entre o reajustamento de preos at ento utilizado e a repactuao reside no critrio
empregado para a sua consecuo, pois na primeira opo vincula-se a um ndice
estabelecido contratualmente e na segunda, demonstrao analtica da variao dos
componentes dos custos.
20. Assim, seria defensvel a existncia do gnero reajustamento de preos em sentido
amplo, que se destina a recuperar os valores contratados da defasagem provocada pela
inflao, do qual so espcies o reajustamento de preos em sentido estrito, que se
vincula a um ndice, e a repactuao de preos, que exige anlise detalhada da variao
dos custos.

Ressalte-se que no existe consenso quanto nomenclatura dos institutos destinados

manuteno/recomposio do equilbrio econmico-financeiro do contrato. Diante da
disparidade existente, e com o intuito de uniformizar a terminologia empregada neste
trabalho, iremos fazer uso da classificao adotada pelo TCU, conforme exposto abaixo em
trecho do acrdo n 1.563/2004, que tambm a utilizada pela Advocacia Geral da Unio
no parecer AGU/JTB 01/2008, que intentou pacificar a interpretao do instituto no mbito
da Administrao Pblica Federal.
Dos institutos que permitem a manuteno do equilbrio econmico-financeiro
dos contratos
28. A doutrina e a jurisprudncia no tm utilizado expresses uniformes para
denominar os institutos que permitem a manuteno do equilbrio econmicofinanceiro dos contratos, o que dificulta o entendimento da matria. Sem a
pretenso de trazer uma posio definitiva, visto que o assunto ainda se encontra
em evoluo, mas apenas no intuito de facilitar o presente exame, ser adotada
a seguinte nomenclatura para os institutos que possibilitam o restabelecimento
do equilbrio econmico-financeiro dos contratos administrativos:

28.1 reajustamento de preos em sentido amplo, decorrente de lea ordinria,

quando se exigem previso contratual ou editalcia e interregno mnimo de um
ano, da proposta ou do oramento a que se referir a proposta ou da data do
ltimo reajustamento. Tal instituto pode ser dividido em:
28.1.1. reajustamento de preos em sentido estrito, quando se vincula a um
ndice especfico ou setorial;
28.1.2. repactuao contratual, adotado para contratos que tenham por objeto a
prestao de servios executados de forma contnua; nesse caso faz-se necessria
a demonstrao analtica da variao dos componentes dos custos do contrato;
28.2 reequilbrio econmico-financeiro do contrato, decorrente de lea extraordinria e
extracontratual.

Passaremos em breve revista cada um destes institutos, dando especial ateno

repactuao de preos, instrumento mais aplicvel s contrataes de servios terceirizados
com dedicao exclusiva.
3.5.1 Do Reajuste
O REAJUSTE tem por finalidade recompor o equilbrio financeiro do contrato em razo da
variao normal do custo de produo decorrente da inflao. Podem ser utilizados ndices
especficos ou setoriais, desde que oficiais. Os dispositivos legais que tratam do reajuste
contratual so: artigo. 40, inciso XI, artigo 55, inciso III, ambos da Lei n 8.666/93.
Somente poder ser realizado em periodicidade igual ou superior a um ano, contado a
partir da data limite para apresentao da proposta ou do oramento a que essa se referir, de
acordo com a Lei n 10.192/2001, que disps sobre medidas complementares ao Plano Real.
obrigatria a indicao no edital da licitao do critrio de reajuste. O contrato
administrativo tambm deve conter clusula que contenha critrios, data-base e periodicidade
do reajustamento de preos, que sero aqueles estabelecidos pelos artigos 1 e 2 da Lei
10.192/2001.
3.5.2 Reequilbrio econmico-financeiro
O Reequilbrio econmico-financeiro tem por objetivo corrigir distores geradas por
ocorrncias extraordinrias e imprevisveis ou previsveis com consequncias inestimveis.
Esse instrumento consta do artigo 65, inciso II, alnea d, da Lei n 8.666/1993 (teoria da
impreviso).
A previso da possibilidade de reequilbrio do contrato medida de interesse da
Administrao, como forma de garantir a economicidade das suas contrataes. Neste
sentido, Maral Justen Filho:
Interesse da Administrao na manuteno do equilbrio econmico financeiro
A tutela ao equilbrio econmico-financeiro dos contratos administrativos destinase a beneficiar a prpria Administrao. Se os particulares tivessem de arcar com as

conseqncias de todos os eventos danosos possveis, teriam de formular propostas

mais onerosas. A Administrao arcaria com os custos correspondentes a eventos
meramente possveis mesmo quando inocorressem, o particular seria remunerado por
seus efeitos meramente potenciais. muito mais vantajoso convidar os interessados a
formular a menor proposta possvel: aquela que poder ser executada se no se verificar
qualquer evento prejudicial ou oneroso posterior. Concomitantemente, assegura-se ao
particular que, se vier a ocorrer o infortnio, o acrscimo de encargos ser arcado pela
Administrao. Em vez de arcar sempre com o custo de eventos meramente potenciais, a
Administrao apenas responder por eles se e quando efetivamente ocorrerem. Tratase, ento de reduzir os custos de transao atinentes contratao com a Administrao
Pblica.

O mesmo autor, em outra passagem do seu livro aduz a seguinte advertncia, quanto ao
alcance desse reequilbrio:
Advertncia quanto carga semntica das palavras:
No desnecessrio advertir contra o risco de interpretaes literais das expresses
equilbrio e equao.
Assim, em primeiro lugar, no se imagine que os vocbulos indiquem uma igualdade
econmica em sentido absoluto. Utilizam-se essas palavras para indicar uma relao de
equivalncia que se poderia qualificar como convencional (para no dizer arbitraria).
Significa que, para as partes, a extenso dos encargos assumidos considerada como
equivalente extenso dos benefcios correspondentes.
Sob o mesmo enfoque, no h cabimento em afirmar que era respeitando o equilbrio
quando a empresa no tem prejuzo. Trata-se da aplicao no tcnica do vocbulo.
Quando se alude a equilbrio econmicofinanceiro no se trata de assegurar que a
empresa se encontre em situao lucrativa. A garantia constitucional se reporta relao
original dentre cargos e vantagens. O equilbrio exigido envolve essa contraposio entre
encargos e vantagens, tal como fixada por ocasio da contratao.
Bem por isso, no h cabimento em investigar o equilbrio da empresa. A situao
subjetiva do particular irrelevante para identificar o contedo da equao econmicofinanceira. Cada contratao retrata uma relao jurdica diversa, que reflete uma
equao especfica e determinada entre encargos e vantagens.
Por fim, no cabe investigar se a contratao equilibrada, no sentido de produzir
lucros satisfatrios e adequados. Tal como acima indicado, o equilbrio de que se cogita
puramente estipulativo. As partes reputam que os encargos equivalem s vantagens,
o que no significa que, efetivamente, haja um equilbrio econmico real, material, de
contedo.

Entretanto, para que ocorra a reviso contratual, deve haver a motivao do ato, sendo
este iniciado a partir de solicitao realizada por um dos contratantes, o qual deve demonstrar
a onerosidade excessiva originada pelos acontecimentos supervenientes. indispensvel que
este fato fique exaustivamente comprovado em processo administrativo regular.

 desvinculada de quaisquer ndices de variao inflacionria, buscando fora do contrato

solues que devolvam o equilbrio entre as obrigaes das partes.
Por ser considerada situao de carter excepcional, de grande desequilbrio e
imprevisibilidade, relacionada teoria da impreviso (lea extraordinria), a reviso dos
contratos poder ocorrer em momento anterior ao perodo mnimo de um ano de sua
vigncia, diferentemente do reajustamento, que somente aplicado aps um ano de sua
celebrao, tal como dispe a ON/AGU n 22, abaixo reproduzida:
ORIENTAO NORMATIVA N 22, DE 1 DE ABRIL DE 2009
O reequilbrio econmico-financeiro pode ser concedido a qualquer tempo,
independentemente de previso contratual, desde que verificadas as circunstncias
elencadas na letra D do inc. II do art. 65, da lei no 8.666, de 1993.

A alterao do valor do contrato em funo da reviso contratual deve sempre ser

formalizada mediante termo aditivo, uma vez que se trata de uma situao excepcional e
que deve ser devidamente comprovada (a sua ocorrncia, bem como a sua extenso) em
processo administrativo.
3.5.3 Repactuao
Como visto, a repactuao foi criada com o intuito de servir de instrumento para o
reajuste dos contratos de servios de prestao continuada. Sua regulamentao inicial
estava embasada na Medida Provisria n 1.053, posteriormente convertida na lei n 10.192,
no decreto n 2.271 e na instruo normativa n 18 do antigo Ministrio da Administrao
Federal e Reforma do Estado MARE. Nesse sentido, a lei n 10.192 estabelece:
Art. 3o Os contratos em que seja parte rgo ou entidade da Administrao Pblica
direta ou indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, sero
reajustados ou corrigidos monetariamente de acordo com as disposies desta Lei, e, no
que com ela no conflitarem, da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993.
1o A periodicidade anual nos contratos de que trata o caput deste artigo ser contada
a partir da data limite para apresentao da proposta ou do oramento a que essa se
referir.

Por sua vez, o art. 2 da mesma lei estabelecia a possibilidade de utilizao de ndices
gerais ou setoriais, admitindo, portanto, o reajuste em sentido estrito.
Art. 2o admitida estipulao de correo monetria ou de reajuste por ndices de preos
gerais, setoriais ou que reflitam a variao dos custos de produo ou dos insumos
utilizados nos contratos de prazo de durao igual ou superior a um ano.
1o nula de pleno direito qualquer estipulao de reajuste ou correo monetria de
periodicidade inferior a um ano.

Contudo, importante asseverar que referida lei possua a finalidade de regular tanto
contratos particulares quanto aqueles celebrados pela Administrao, da a necessidade da
norma de extenso prevista no seu art. 3.
Destarte, a lei 10.192, de per si, somente imps aos contratos Administrativos a vedao
de fixao de critrio de reajuste inferior a um ano.

Foi o decreto n 2.271, editado com a finalidade de regular a contratao de servios

pela Administrao Pblica Federal direta e indireta, que efetivamente imps a vedao
de indexao destes contratos a ndices e alternativamente estabeleceu a possibilidade de
utilizao da repactuao como meio alternativo para o reajuste destes contratos:
Art . 4 vedada a incluso de disposies nos instrumentos contratuais que permitam:
I - indexao de preos por ndices gerais, setoriais ou que reflitam a variao de custos;
(...)
Art . 5 Os contratos de que trata este Decreto, que tenham por objeto a prestao
de servios executados de forma contnua podero, desde que previsto no edital,
admitir repactuao visando a adequao aos novos preos de mercado, observados o
interregno mnimo de um ano e a demonstraro analtica da variao dos componentes
dos custos do contrato, devidamente justificada.

Em consonncia com o disposto no art. 5 do Decreto n 2.271, a Instruo Normativa

SLTI/MPOG n 02, de 30 de abril de 2008, dispe, em seu artigo 37, que a repactuao de
preos, como espcie de reajuste contratual, dever ser utilizada nas contrataes de servios
continuados com dedicao exclusiva de mo de obra (grifo inexistente no original).
Importante destacar que o contratado dever exercer, perante a Administrao, ou seja,
solicitar seu direito repactuao contratual, da data da homologao da conveno ou
acordo coletivo que fixar o novo salrio normativo da categoria profissional abrangida pelo
contrato administrativo a ser repactuado at a data da prorrogao contratual subsequente,
sendo que se no o fizer de forma tempestiva, e prorrogar o contrato sem pleitear a respectiva
repactuao, ocorrer a precluso do seu direito a repactuar. Igualmente ocorrer precluso
se houver expirao do prazo de vigncia do contrato. (art. 40, 7, IN/SLTI n 02/2008 )
Diante de todo o exposto, os institutos da repactuao, do reajuste e o da reviso podem
resumidos da seguinte forma:
INSTITUTO

REVISO

REAJUSTE

REPACTUAO

OBJETIVO

Recomposio de
Custos

Alcanar valor de
mercado

PERIODICIDADE

Art. 37, XXI

Constituio Federal.
Alnea d, Inciso
II, art. 65 da Lei n
8.666/93.
No h

Restabelecer poder
aquisitivo da moeda
ou insumos
Artigo. 40, inciso
XI, artigo 55, inciso
III, ambos da Lei n
8.666/93
Lei 10.192/01
Anual

Anual

NDICE PR-DEFINIDO

No

Sim

No

EMBASAMENTO LEGAL

Instruo Normativa/
SLTI/MP n 02/2008
Decreto n 2.271/97

REFERNCIA
BARRAL, Daniel de Andrade Oliveira. Gesto e fiscalizao de contratos administrativos.
Braslia: Enap, 2016.