Ayuda Humanitaria

Prof. Dr. Pedro Arcos Gonzlez - Unidad de Investigacin en

Emergencia y Desastres - Departamento de Medicina.
Universidad de Oviedo

AYUDA DE EMERGENCIA VERSUS COOPERACION AL DESARROLLO

Aunque desde siempre ha existido una separacin ntida entre los objetivos,
estrategias y tcnicas operativas que caracterizan la ayuda humanitaria,
frente a las propias de la cooperacin al desarrollo (entendida esta en su
vertiente temporal como programas de medio y largo plazo), puede decirse
que en los ltimos veinte aos estas diferencias han aumentado,
fundamentalmente mediante un desplazamiento de la financiacin y de la
atencin de los medios de comunicacin y del pblico hacia la primera.
El inters actual por los programas de ayuda humanitaria en detrimento de
los programas de cooperacin han agravado aun mas la distancia que existe
entre dos tipos de acciones que necesariamente deberan estar integradas
por esta razn el titulo de este apartado sugiere una bipolaridad que
necesariamente tendr que ser superada en el futuro.
Tradicionalmente se ha utilizado la expresin ayuda humanitaria para
denominar aquella ayuda que se presta en situaciones de emergencia o de
catstrofe. Es, por tanto, un tipo de accin que est incluida dentro de los
programas de ayuda de emergencia a pases o colectivos humanos en
peligro potencial o real de entrar en situacin catastrfica.
ayuda humanitaria = ayuda de emergencia
La Oficina de Naciones Unidas para la Ayuda en Desastres (UNDRO)
considera que existe una catstrofe cuando ocurre una situacin o
acontecimiento no habitual cuyo impacto desborda la capacidad de la
comunidad afectada para hacer frente con sus propios medios a los efectos
producidos, precisando ayuda exterior. Es, por tanto, la desproporcin entre
los recursos de ayuda disponibles (especialmente locales) y las necesidades
reales lo que caracteriza el fenmeno catastrfico. Esta inadecuacin de los
recursos puede ser cualitativa y/o cuantitativa.
Desde una perspectiva sanitaria, la Organizacin Mundial de la Salud habla
de situacin de catstrofe cuando se produce un acontecimiento cuya
naturaleza representa serias e importantes amenazas para la salud pblica.
En nuestro medio, el fenmeno desastre se clasifica en desastre menor (20100 vctimas 10-50 vctimas hospitalizadas), desastre moderado (100-500
vctimas 50-250 vctimas hospitalizadas) y desastre mayor (ms de 500
vctimas ms de 250 hospitalizadas).
Debido a la desproporcin que existe en las situaciones desastre entre las
necesidades y los medios asistenciales disponibles (personal, medios o
tiempo), la ayuda de emergencia se diferencia sustancialmente de la que se
hace en condiciones de normalidad. Desde hace tiempo sabemos que la
clave para que los programas de ayuda humanitaria de emergencia sean

eficientes es que sean realizados por equipos de profesionales

multidisciplinarios actuando coordinadamente y siguiendo las directrices
basadas en protocolos de accin
Claves de la eficiencia de la ayuda humanitaria
-

Profesionalidad
Multidisciplinaridad
Coordinacin
Protocolizacin de las acciones

Existen diferencias notables entre los programas de ayuda humanitaria de

emergencia y los programas de ayuda a medio y largo plazo. Algunas de
esas diferencias se refieren los objetivos, las estrategias, los recursos a
utilizar, los procedimientos a emplear y el contexto de trabajo que en las
emergencias es, a menudo, inestable, muy variable y con componentes de
riesgo para los equipos.
LA AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA EN EUROPA
La ayuda humanitaria de emergencia es una accin de solidaridad
internacional ante situaciones catastrficas que la Unin Europea viene
realizando institucionalmente desde 1970. Desde entonces este tipo de ayuda
surgida de forma casi espontnea, casustica y aislada se ha ido modificando
e incrementando hasta alcanzar niveles muy importantes
El conjunto de la ayuda humanitaria represent, en los ltimos cinco aos,
aproximadamente el 30 % del total de la ayuda al desarrollo que gestiona la
Comisin de la Comunidad Europea y los esfuerzos comunitarios se han
dirigido principalmente a frica, con un 20 por 100 del total, y a refugiados
por todo el mundo.
La ayuda humanitaria de emergencia de la Unin Europea cubre
anualmente unos cuarenta pases de todo el mundo y abarca tres sectores
bsicos:
ayuda de emergencia a las vctimas de los desastres naturales o
provocados
asistencia a refugiados a corto, medio y largo plazo, y
ayuda alimentaria de emergencia para grupos de poblacin vulnerables.
La organizacin y gestin de esta ayuda pasa invariablemente, al menos as
ha sido hasta ahora, por las organizaciones internacionales especializadas
(bsicamente del sistema de Naciones Unidas, la Cruz Roja y las
Organizaciones No Gubernamentales). En operaciones de mayor alcance,
como las llevadas a cabo en los ltimos aos, los propios Estados miembros
han ido consolidando, a travs de sus peticiones en este sentido a la
Comisin, un papel de coordinacin de la misma, que se est revelando
como muy til y eficaz, llevando incluso a acciones cofinanciadas entre la
Comisin y uno o varios Estados miembros.
En los ltimos aos, a raz de la creciente demanda de este tipo de ayuda y
a una mayor concienciacin de la opinin pblica de los pases
desarrollados, se ha iniciado un proceso de racionalizacin, concentracin y

coordinacin a todos los niveles, desde las Naciones Unidas, hasta las
Administraciones estatales.
En el caso de la Unin Europea, el Acta nica y el proceso de elaboracin de
una poltica exterior comn han afectado a la poltica de cooperacin en
general y a las ayudas de emergencia en particular, en el sentido de acercar
las polticas bilaterales de los Estados miembros y la de la Comisin en un
modelo cada vez ms coordinado y, tal vez, a una poltica de accin comn.
La Unin Europea ha creado la Oficina Europea de Ayuda Humanitaria de
Emergencia (ECHO) rgano interno de la Comisin que reagrupa todas las
competencias dispersas en materia de ayuda humanitaria o de
emergencia
..
Las competencias que ha asumido la Oficina son las relativas a ayuda
humanitaria de emergencia, es decir, inmediata y a corto plazo, ayuda
alimentaria de emergencia, en ambos casos referidas a todo pas tercero,
sea ACP, mediterrneo, ALA o del Centro y Este de Europa, asistencia a
poblaciones refugiadas o desplazadas, incluso a medio y largo plazo,
adems de la movilizacin de ayudas y equipos de intervencin, la
prevencin y la coordinacin con los Estados miembros, otros donantes y
organizaciones especializadas y ONGD.
Con todo ello, se ha pretendido potenciar la capacidad de accin de la
Comisin en el terreno humanitario, incluida la posibilidad de realizar
operaciones directamente y no slo como hasta ahora financindolas a
travs de acciones de ONGD, organismos internacionales o incluso Estados.
Caractersticas de la ayuda de emergencia
Se trata bsicamente de asistencia inmediata en casos de desastres o
catstrofes naturales, provocados por el hombre o mixtos. El tipo de ayuda
suele ser en forma de envo de materiales de cobijo y abrigo (tiendas,
mantas, camas, ropa, etc.), alimentos (especialmente infantiles),
medicamentos o material sanitario, tiles y herramientas, generadores, etc.,
o bien la aportacin de tcnicos y expertos (mdicos y personal sanitario,
equipos de bsqueda y rescate, expertos en inundaciones, explosiones de
gas, etc.). Todo ello en plazos brevsimos y orientados slo al corto plazo,
esto es, excluyendo la asistencia prolongada y la reconstruccin, para lo que
existen otros mecanismos de cooperacin.
Cuando se concibi en un principio, en el Segundo Convenio de Yaund de
1970 (Art. 20), se incluy como una ayuda extraordinaria para situaciones
de emergencia de carcter econmico o de hambre. En el Segundo
Convenio de Lom, ya se habla de ayuda de emergencia, que incluye
desastres provocados por el hombre, excluyendo emergencias de tipo
econmico.
El artculo 254 del Cuarto Convenio de Lom establece:
I. Las ayudas de emergencia se concedern a los Estados
ACP que se enfrenten a dificultades econmicas y sociales
graves, de carcter excepcional, que sean resultado de desastres

naturales o de circunstancias extraordinarias con efectos

comparables. La ayuda de emergencia que estar destinada a
contribuir realmente al remedio de las dificultades inmediatas,
utilizando los medios ms apropiados:
a) tendr la flexibilidad suficiente para adoptar cualquier forma
segn las circunstancias, incluidos el suministro de una amplia
gama de bienes y servicios esenciales y/o los pagos en efectivo a
las vctimas;
b) podr cubrir, asimismo, la financiacin de medidas inmediatas
que permitan poner de nuevo en funcionamiento y lograr la
viabilidad mnima de estructuras o equipamientos daados;
c) no ser reembolsable y se conceder con rapidez y flexibilidad.
2. La Comunidad adoptar las disposiciones necesarias para
facilitar la rapidez de las acciones requeridas para responder a la
situacin de emergencia. Con este fin:
a) los crditos de ayuda de emergencia debern comprometerse
y gastarse ntegramente, y la accin deber finalizar en un plazo
de 180 das a partir de la fijacin de las modalidades de
ejecucin, salvo que se disponga otra cosa de comn acuerdo;
b) cuando no se haya gastado la totalidad de los crditos abiertos
en los plazos establecidos o en cualquier otro plazo convenido de
conformidad con la letra a), el saldo se asignar nuevamente a la
dotacin especial prevista en el Protocolo financiero;
c) las modalidades de atribucin y de ejecucin de la ayuda de
emergencia sern objeto de procedimientos urgentes y flexibles;
d)los recursos podrn utilizarse para la financiacin retroactiva
de las medidas de auxilio inmediato adoptadas por los propios
Estados ACP.
Ayuda alimentaria de emergencia
La aportacin de alimentos en situaciones crticas y de ayuda a corto plazo
ha demostrado ser de vital importancia, especialmente con las grandes
hambrunas africanas de la ltima dcada. Para ello, se ha desarrollado un
procedimiento acelerado y simplificado que permita, partiendo del esquema
general de la ayuda alimentaria, hacer llegar grandes cantidades de
alimentos a zonas criticas en el menor tiempo posible. No se trata aqu de
los discretos envos de alimentos para los sectores ms vulnerables de
poblacin que se incluyen en el apartado anterior de ayuda de emergencia,
sino de una categora intermedia entre sta y la ayuda alimentaria
ordinaria.
La ayuda alimentaria de emergencia supone actualmente cerca de un 15
por 100 del total de la ayuda alimentaria. La ayuda alimentaria de
emergencia se distribuye siempre de forma indirecta, es decir, a travs de
organizaciones internacionales o de ONGd, y con destino a entrega gratuita,
sin constitucin de fondos de contrapartida. Los principales socios de que se
vale la Comisin para esa distribucin son:

1. El Programa Mundial de Alimentos (PMA) a travs de la Reserva

Alimentaria Internacional de Emergencia (RAIE) que el PMA gestiona,
con unas 200.000 Tm de equivalentes de cereal al ao, que se
destinan a acciones de mxima urgencia y extraordinarias, as como
a alimentacin prolongada a refugiados (largo plazo), en virtud del
acuerdo existente desde el 1 de enero de 1992 entre PMA y ACNUR.
2. Para otro tipo de acciones con alimentos a refugiados, la Comisin
acta a travs del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados (ACNUR) o en el caso especfico de los palestinos, con el
UNRWA (Organismo de Obras Pblicas y Socorro de las Naciones
Unidas para los refugiados de Palestina en el Cercano Oriente).
3. En los casos de conflictos armados, se acta a travs del Comit
Internacional de la Cruz Roja (CICR) o del FICR (Federacin
Internacional de Sociedades Nacionales de Cruz Roja y Media Luna
Roja, antigua LICROSS).
4. En los dems tipos de desastres que requieran ayuda alimentaria
de emergencia, suelen ser las ONGd, a travs de EURONAID,
coordinadora europea de ONGD para temas alimentarios, quienes
gestionan las ayudas aportadas por la Comisin.
Ayuda humanitaria a refugiados
La Unin Europea es el primer donante mundial en ayuda humanitaria a
refugiados y personas desplazadas con ms del 40 por 100 del total de
asistencia. Aunque los Tratados fundacionales de las Comunidades Europeas
no disponan nada al respecto, la evolucin posterior, especialmente
impulsada por el Parlamento Europeo, ha ido acrecentando estas ayudas,
que se consagraron en el Tercer Convenio de Lom, cuyo artculo 204
contempl por primera vez la ayuda a refugiados y desplazados, y que el
artculo 255 del actual Convenio de Lom vigente (Lom IV) recoge
literalmente:
1. Podrn concederse ayudas a los Estados ACP que acojan a
refugiados o repatriados para atender las necesidades agudas no
cubiertas por las ayudas de emergencia, as como para la
realizacin a ms largo plazo de proyectos y programas de accin
que tengan como objetivo la autosuficiencia y la integracin o la
reintegracin de esos grupos de poblacin...
Simultneamente se ha ido desarrollando la posibilidad de actuacin en este
campo en pases no ACP, incluido el Este de Europa, siempre con el impulso
del Parlamento Europeo. En estos casos, a diferencia de la ayuda en el
marco del FED que slo puede ser concedida a los gobiernos que lo
soliciten, las ayudas pueden dirigirse directamente a poblaciones
desplazadas o refugiados, sin necesidad de pasar por la va gubernamental.

En todos esos casos, los recursos proceden del Presupuesto comunitario (B

7), en concreto del ttulo 5 para ayuda de emergencia a refugiados, del
ttulo 2 para lo relativo a ayuda alimentaria, del ttulo 3 para Asia y Amrica
Latina, del ttulo 5 para pases de la lnea del frente de frica Austral (Angola

y Mozambique, sobre todo). Para el Centro y Este de Europa, los recursos

presupuestarios proceden del ttulo 6.
La gestin de estas ayudas humanitarias tambin se realiza a travs de
organizaciones internacionales y ONGd. En primer lugar el ACNUR,
tambin ocupan lugares importantes el PMA, por las cuestiones alimentarias
y, en especial, en el marco de su acuerdo con el ACNUR, vigente desde
principios de 1992, la UNRWA, la Organizacin de las Naciones Unidas para
asistencia en casos de desastres (UNDRO), el propio Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el CICR o la Organizacin
Internacional para las Migraciones (OIM).
Por parte de las ONGs, las principales en volumen y recursos han sido
Mdicos Sin Fronteras, CARE, OXFAM, CONCERN, COR, Mdicus Mundi,
Critas, etc. susceptible de ser ampliado por toda ONG interesada y que se
d a conocer debidamente a la Comisin.
Tambin se pretende negociar acuerdos-marco con los principales
colaboradores habituales de la Comisin en el desarrollo de estas acciones,
sean los Estados miembros en acciones cofinanciadas, sean organismos
internacionales especializados, sean ONGd, pero an no existe ninguno.
.
EMERGENCIAS, DESASTRES Y AYUDA HUMANITARIA
El impacto de las emergencias y los desastres sobre la salud y el desarrollo
mundial est aumentando por otro lado, las emergencias y los desastres
no slo afectan a la salud y el bienestar, sino que a menudo producen
enormes desplazamientos de poblacin, gran nmero de muertos y heridos,
aumento de los riesgos medioambientales y epidmicos, as como
considerables prdidas econmicas.
Una de las reacciones mayoritarias inmediatas de la comunidad
internacional frente a los desastres es proporcionar grandes cantidades de
ayuda de emergencia o aumentar la ayuda que habitualmente prestan a las
comunidades afectadas. En general, estos programas de Ayuda Humanitaria
tienen un coste muy elevado. Esta ayuda puede parecer una solucin
sencilla para reducir el sufrimiento de las comunidades afectadas a corto
plazo, pero obvia el hecho de que una gran parte de los efectos aparecern
a medio y largo plazo.
En la base del fenmeno de la emergencia-desastre est el hecho de una
poblacin mundial creciente que se concentra en grandes ciudades y se
desplaza y establece en zonas de alto riesgo. El efecto de este cambio de
patrn demogrfico-geogrfico es una presin creciente sobre unos
recursos que son limitados y una disminucin de nuestra capacidad real
para enfrentar el problema, lo que deriva en un aumento final de la
vulnerabilidad de las poblaciones.
Crecimiento
Demogrfico

Urbanizacin
de alto riesgo

Presin sobre
los recursos

Aumento de
la
vulnerabilidad

Una parte muy importante de los efectos que esta situacin produce sobre
la salud y el desarrollo no es debida a las grandes catstrofes sino a
mltiples fenmenos de emergencia de menor cuanta que precisan
tambin operaciones de ayuda humanitaria. Un estudio de A. Maskrey,
presentado en Yokohama (Japn) en la 7 Reunin del Comit Cientfico y
Tcnico de la Dcada Internacional para la Reduccin de Desastres
Naturales de las Naciones Unidas, mostraba que por cada catstrofe o
emergencia mayor recogidas en las bases de datos de desastres existen al
menos otras veinte emergencias cuyo impacto destructivo sobre las
comunidades locales no es conocido. Por ello, el dao real producido por las
emergencias y los desastres a nivel global es mucho mayor que el percibido
a travs de las estadsticas habituales sobre desastres.
Una gran parte de la ayuda humanitaria actual an est dirigida a la
intervencin en grandes desastres. En este sentido, ahora sabemos que si
queremos reducir la vulnerabilidad y minimizar el impacto global de esos
fenmenos, probablemente tendremos que reorientar nuestros esfuerzos
hacia ese otro conjunto de emergencias de mediana naturaleza cuyo
impacto no depende tanto de la magnitud individual del fenmeno sino del
efecto acumulativo global.
En ocasiones, los programas de ayuda no son solicitados por el pas
afectado, o bien no estn integrados en los servicios normales o los
programas de desarrollo de esa comunidad. Otras veces, los fondos para la
ayuda de emergencia se sacan de los fondos destinados a programas de
desarrollo reduciendo, por ello, las oportunidades de desarrollo de los pases
ms vulnerables a las emergencias y los desastres. Adicionalmente, muchas
veces se crean canales de distribucin paralelos para asignar y gestionar
esos fondos lo que conduce a ineficiencias y a socavar los programas de
desarrollo que ya estn en marcha.
Por si sola, la ayuda de emergencia no es la solucin y no
constituye una buena inversin en tiempo, recursos y dinero
Bien al contrario, si los programas de emergencia no estn adecuadamente
coordinados a los niveles nacional y comunitario, pueden tener un efecto
negativo aumentando la vulnerabilidad y haciendo a esa comunidad ms
dependiente de la ayuda externa. La Figura 4 representa este crculo vicioso
que si no se corrige puede llevar a aumentar la crisis social de la zona y la
necesidad de ayuda de emergencia.
Figura 4: Ciclo de ayuda de emergencia y
vulnerabilidad

Aumento de ayuda de emergencia

Disminucin de ayuda al desarrollo

Aumento de vulnerabilidad

Aumento de crisis social

La experiencia acumulada en los ltimos aos nos ha enseado que es

preferible proporcionar ayuda de emergencia nicamente cuando se solicita
y siempre que se garantice la integracin de sus acciones en los servicios
normales y las estructuras existentes de la comunidad afectada (un ejemplo
de esto sera el suministro de materiales de construccin en lugar de
tiendas de campaa en aquellas catstrofes que destruyen los alojamientos
de la poblacin.
Solamente aquellas acciones de preparacin para emergencias que han sido
desarrolladas en fases tempranas pueden dejar sentadas las estructuras y
los procesos que luego sern necesarios para aprovechar adecuadamente la
ayuda de emergencia. Lamentablemente, las enormes cantidades de dinero
invertidas en operaciones de ayuda de emergencia no tienen un equivalente
con las empleadas en programas de reduccin de la vulnerabilidad. Sera
necesario un esfuerzo coordinado para reducir las emergencias y desastres
en su origen, es decir en abordar aquellos riesgos que, de mantenerse,
pueden daar las comunidades, deteriorar su medioambiente y aumentar la
propia vulnerabilidad de esa comunidad frente a los desastres. A este
conjunto de medidas consideradas como un conjunto es a lo que
denominamos reduccin de la vulnerabilidad.