Evaluacion Ambiental y Desarrollo Sostenible

EVALUACIN AMBIENTAL
Y DESARROLLO SOSTENIBLE
Antonio Erias Rey

Jos Manuel lvarez-Campana Gallo
v. 181206.0.doc
INDICE DE CONTENIDOS
INDICE DE CONTENIDOS................................................................
INTRODUCCIN...............................................................................
CAPTULO 1. CONTEXTO...............................................................23
Objetivos..............................................................................................
Resumen..............................................................................................
Esquema conceptual............................................................................
1.1 PERSPECTIVA HISTRICA: MEDIO AMBIENTE EN LA
AGENDA SOCIAL..........................................................................27
El medio ambiente se desplaza de la periferia al centro.....................
Aos sesenta: Primavera silenciosa, nave espacial de Boulding y
tragedia de los comunes......................................................................
Hasta mediados de los aos ochenta: enfrentando los lmites al
crecimiento..........................................................................................
Fin de siglo: avances en la agenda internacional y geopoltica del
medio ambiente...................................................................................
Antropoceno, el ltimo perodo geolgico...........................................
1.2 DESARROLLO ECONMICO Y MEDIO AMBIENTE...............57
Riqueza, valor y naturaleza hasta mediados del siglo XX...................
La cuestin de la calidad ambiental y los modelos de crecimiento
econmico............................................................................................
El problema de integracin economa-medio ambiente......................
Tres enfoques: economa ambiental, basado en los ecosistemas y
economa ecolgica..............................................................................
Desarrollo sostenible: un escenario posible para la integracin y
prctica econmica..............................................................................
1.3 POLTICAS PBLICAS AMBIENTALES..................................93
El ciclo poltico y su dinmica en relacin con el medio ambiente.....
Participacin de los distintos agentes en el ciclo de decisin...........101
Fallo del mercado y fallo del sector pblico: es siempre necesaria
una poltica?.......................................................................................104
Polticas pblicas ambientales: principios, normas legales y su
fiscalizacin.......................................................................................107
Instrumentos de polticas para armonizar el sistema productivo con
el medio ambiente.............................................................................114
Bibliografa bsica recomendada......................................................122

CAPITULO 2. EVALUACIN AMBIENTAL: ORIGEN Y EVOLUCIN
...................................................................................................... 125
Objetivos............................................................................................125
Resumen............................................................................................125
Esquema conceptual..........................................................................128
2.1 INTRODUCCIN A LA EVALUACIN AMBIENTAL..............129
Instrumentos de anlisis, de evaluacin y de planificacin..............129
Evaluacin ambiental: trmino genrico para un conjunto de
instrumentos......................................................................................131
La dimensin cientfica de la evaluacin ambiental: desintegracin
y restricciones...................................................................................139
Corrientes metodolgicas cualitativas y cuantitativas en evaluacin
ambiental...........................................................................................145
Agentes y dinmica de los procesos de evaluacin ambiental..........150
2.2 ORIGEN DE LA EVALUACIN AMBIENTAL: LEY NEPA,
1969........................................................................................... 158
Procedimiento NEPA como instrumento de la poltica ambiental
preventiva..........................................................................................161
Evolucin metodolgica y prctica del procedimiento NEPA............171
Procedimiento NEPA: luces, sombras; tendencias y retos................177
2.3 EVALUACIN AMBIENTAL: COMPONENTES, EVOLUCIN
Y RETOS.....................................................................................181
Instrumentos de la familia metodolgica de evaluacin ambiental
...........................................................................................................182
Instrumentos de la familia analtica auxiliar de la evaluacin
ambiental...........................................................................................195
Anlisis evolutivo de los componentes de la evaluacin ambiental
...........................................................................................................207
Realmente, existe un Sistema de Evaluacin Ambiental?...............222
Evaluacin ambiental: tendencias y retos respecto al desarrollo
sostenible...........................................................................................226
CAPTULO 3. EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL...............233
Objetivos............................................................................................233
Resumen............................................................................................233
3.1 EIA EN LA PERSPECTIVA DE LA ESCUELA EUROPEA........236
Evaluacin de impacto ambiental: concepto, elementos y alcance

...........................................................................................................240
Evaluacin de impacto ambiental: valores, principios y beneficios
...........................................................................................................243
Esquema conceptual de procedimiento EIA a partir de la escuela
europea..............................................................................................244
Evaluacin de impacto ambiental (EIA) en Espaa: normativa y
prctica..............................................................................................247
3.2 METODOLOGA DE EVALUACIN DE IMPACTO
AMBIENTAL...............................................................................261
Procedimiento de EIA desde el promotor del proyecto.....................263
Procedimiento de EIA desde la administracin ambiental................278
Relacin del procedimiento EIA con otras autorizaciones
sustantivas o ambientales..................................................................287
3.3 INSTRUMENTOS ECONMICOS PARA LA EIA...................289
Valoracin de impactos socioeconmicos (medio humano)...............290
Valoracin basada en la percepcin social (medio biofsico y medio
humano).............................................................................................294
Fianzas y nuevos seguros ambientales: origen y campos de
aplicacin...........................................................................................299
3.4 TENDENCIAS Y CAMBIOS DE LA EIA..................................302
Tendencias y propuestas de cambio en la EIA en Espaa.................305
Tendencias y retos de la EIA ante el escenario de desarrollo
sostenible...........................................................................................309
CAPTULO 4. EVALUACIN AMBIENTAL ESTRATGICA.............317
Objetivos............................................................................................317
Resumen............................................................................................317
4.1 ANTECEDENTES EVALUACIN AMBIENTAL ESTRATEGICA
................................................................................................... 320
Orgenes y precursores de la Evaluacin Ambiental Estratgica.....320
Evaluacin Ambiental Estratgica: definicin y estructura..............325
4.2 LA EAE EN EL MBITO NORTEAMERICANO Y EUROPEO
................................................................................................... 328
Evaluacin ambiental estratgica en los Estados Unidos.................329
Evaluacin ambiental estratgica en la Unin Europea...................334
Principios de la evaluacin ambiental estratgica............................340
4.3 METODOLOGA DE EVALUACIN AMBIENTAL
ESTRATGICA............................................................................343
Modelos metodolgicos de la evaluacin ambiental estratgica......343
Metodologa bsica de evaluacin ambiental estratgica.................348
Evaluacin ambiental estratgica normativizada en la UE: Directiva
2001/42/CE........................................................................................353
La evaluacin ambiental estratgica en el nivel de las polticas.......360
4.4 LA EAE EN EL ESCENARIO DE DESARROLLO SOSTENIBLE

................................................................................................... 364
La evaluacin ambiental estratgica ante la transicin hacia la
sostenibilidad.....................................................................................365
CAPTULO 5. DESARROLLO SOSTENIBLE: UN NUEVO
PARADIGMA..................................................................................373
Objetivos............................................................................................373
Resumen............................................................................................373
5.1 INTRODUCCIN AL DESARROLLO SOSTENIBLE...............376
Desarrollo sostenible: un nuevo concepto y un nuevo paradigma....376
Tres dimensiones y tres preguntas para el desarrollo sostenible.....388
Componente tica y moral del desarrollo sostenible........................399
5.2 BASES DEL DESARROLLO SOSTENIBLE............................407
Lmites y restricciones al desarrollo sostenible................................407
Valores, principios y directrices para la sostenibilidad.....................410
Papel del conocimiento cientfico y de la tecnologa en el desarrollo
sostenible...........................................................................................418
Una nueva ciencia de la sostenibilidad?........................................419
5.3 POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO SOSTENIBLE........422
Papel de las polticas econmicas y de la gobernanza en el
desarrollo sostenible..........................................................................422
Tendencias de relacin entre polticas ambientales y desarrollo
sostenible...........................................................................................424
Papel de los distintos agentes en relacin medio ambientedesarrollo sostenible..........................................................................429
Ciclo poltico y desarrollo sostenible: dimensin estratgica y nivel
tctico................................................................................................441
Bibliografa recomendada..................................................................443
CAPTULO 6. EL DESARROLLO SOSTENIBLE EN OPERACIN
...................................................................................................... 445
Objetivos............................................................................................445
Resumen............................................................................................445
6.1 MARCO ESTRATGICO DEL DESARROLLO SOSTENIBLE
................................................................................................... 448
Bases estratgicas para el desarrollo sostenible desde un marco
global.................................................................................................449
Estrategia para el desarrollo sostenible en norteamrica: Estados

Unidos................................................................................................453
Estrategia de la Unin Europea para un desarrollo sostenible.........457
Estrategias nacionales y regionales para el desarrollo sostenible
...........................................................................................................466
6.2 NIVEL TCTICO DEL DESARROLLO SOSTENIBLE.............471
El mbito local como espacio para la sostenibilidad.........................473
La Agenda 21 local............................................................................475
Evaluacin de la A21 local y escenarios locales-regionales de
sostenibilidad.....................................................................................480
La huella ecolgica como indicador fsico de sostenibilidad local....485
Desarrollo sostenible en proyectos de cooperacin internacional al
desarrollo...........................................................................................488
6.3 REFERENCIAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE........492
Instrumentos del cuadro de mando del desarrollo sostenible...........492
Indicadores de desarrollo sostenible: aspectos tericos y casos de
aplicacin...........................................................................................495
Cuadro de mando del DS en operacin: metas, indicadores y
objetivos especficos..........................................................................505
Limites al cuadro de mando del DS: tendencias globales de largo
plazo...................................................................................................508
6.4 EVALUACIN DEL DESARROLLO SOSTENIBLE..................513
Principios de evaluacin de la sostenibilidad a partir de Bellagio....514
Evaluacin ambiental frente a las necesidades de evaluacin del
desarrollo sostenible..........................................................................519
Evaluacin de impacto integrada, y evaluacin integrada de
impacto sobre sostenibilidad.............................................................526
Movimiento hacia una evaluacin basada en la sostenibilidad.........529
Presente y futuro para los sistemas de evaluacin de sostenibilidad
...........................................................................................................536
Bibliografa recomendada..................................................................549
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS................................................551
INTRODUCCIN
Si queremos garantizar el xito de una poltica pblica deberemos
disponer de un conjunto de instrumentos adecuados a los fines de
la misma. La evaluacin de impacto ambiental (EIA) es el
instrumento
preventivo
ms
acreditado
entre
las
polticas
pblicas ambientales. Su uso se extiende por todo el mundo:

desde Per hasta Canad, desde Portugal hasta Rusia, desde
Benin hasta China. En la actualidad, 120 pases utilizan la
evaluacin de impacto ambiental para ayudarse en la toma de
decisiones que pueden tener un impacto sobre el medio ambiente:
cada ao se elaboran en todo el mundo decenas de miles de
evaluaciones de impacto ambiental. En cada pas la metodologa y
la prctica de este instrumento es el resultado de un conjunto de
factores polticos, institucionales y culturales, pero, a pesar de las
diferencias,
este
instrumento
es
portador
de
unas
bases
metodolgicas destinadas a anticipar los impactos que una

decisin, sobre todo en el nivel de proyecto, puede tener sobre el
medio ambiente.
La evaluacin ambiental no es un instrumento nuevo, sino que
su origen se remonta a los aos setenta. Por este motivo no es de
extraar que en la actualidad, debido a procesos de cambio, de
adaptacin legislativa, de variaciones en las prioridades y en los
conceptos, contemos con un amplio abanico de este tipo de
instrumentos. Prueba de ello es que junto a la evaluacin de
impacto ambiental han surgido otros instrumentos como la
evaluacin ambiental estratgica (EAE), que pretende anticipar
los impactos sobre el medio ambiente de decisiones de nivel ms
elevado del ciclo poltico que el del proyecto, como son las
polticas, los planes y los programas. A partir de los aos noventa,

despus de un perodo de cierta estabilidad de los instrumentos
de evaluacin ambiental, se produce una prolongada etapa de
revisin de los instrumentos, de nuevas definiciones, de nuevos
trminos que, aunque no afecta a la continuidad de la evaluacin
de impacto ambiental (EIA) y de la evaluacin ambiental
estratgica (EAE) como instrumentos de evaluacin ambiental por
excelencia, si produce una multiplicidad de trminos, tcnicas y
procedimientos de evaluacin.
Esta etapa de cambios, cuyo origen situamos a principios de
los aos noventa, est muy relacionada con la aparicin en la
agenda poltica de un nuevo paradigma que vincula el desarrollo
con la dimensin triple del entorno humano: la econmica, la
social y la medioambiental. El concepto de desarrollo sostenible
va tomando posiciones en la agenda poltica internacional desde
finales del siglo XX, con tal intensidad e importancia que llega a
afirmarse que la solucin para la integracin de las polticas
ambientales y socioeconmicas se encuentra en el ampliamente
propagado paradigma de desarrollo sostenible. El desarrollo
sostenible se convierte en una realidad conceptual, compleja y
difcil de materializar, pero omnipresente en los discursos
polticos, en las propuestas normativas, y en el campo docente e
investigador. Ms all de las modas y tendencias en los diversos
campos del conocimiento, especialmente en las tecnociencias
fsicas y naturales y en las ciencias econmicas y sociales, la
propuesta de desarrollo sostenible plantea nuevos retos, no
solamente en el orden conceptual o terico, sino tambin y muy
especialmente- en el orden prctico: Cmo podemos avanzar en
la sostenibilidad?.
La tendencia hacia la sostenibilidad es la respuesta a un

contexto socioeconmico y ambiental. Un contexto en el que los
diversos
agentes
socioeconmicos,
travs
del
marco
institucional y de sus procedimientos, definen e implementan las

polticas pblicas. En este sentido, puede destacarse que, durante
la ltima dcada, las polticas ambientales preventivas han
alcanzado una posicin nodular, no slo en materia de proteccin
ambiental, sino tambin al incidir transversalmente en las
polticas regionales y sectoriales de desarrollo de la Unin
Europea, en un entorno objetivo, aunque no bien definido, hacia
el desarrollo sostenible. Las polticas pblicas y, en particular las
ambientales, no son algo que haya sido dado de forma natural o
espontnea, sino que son una respuesta cultural, una eleccin y
una postura ante diferentes manifestaciones. Slo tras dcadas de
experiencia, de progreso tecnolgico, de problemas ambientales,
de pruebas y errores... se ha conseguido alcanzar un consenso
internacional acerca de la necesidad de que las administraciones
pblicas intervengan para proteger los recursos naturales y el
medio
ambiente.
El
progresivo
aumento
de
la
poblacin,
especialmente a partir de los aos sesenta del siglo pasado,

coloc en la agenda poltica el problema del crecimiento de la
poblacin y la demanda asociada de recursos naturales. El Club
de Roma, investigando los lmites al crecimiento y autores como
Garrett Hardin, con su tragedia de los comunes, abrieron el
debate sobre los conflictos entre el crecimiento y los recursos
naturales.
El
excesivamente
medio
ambiguo
ambiente,
como
pero
cmodo
bien
concepto
para
quiz
nuestros
propsitos, se lig de forma indisoluble al problema o a la

cuestin del crecimiento econmico y del desarrollo. As, poco a
poco, y como resultado de diversos inputs: acontecimientos,
10
sensibilidad
colectivos,
social,
fueron
problemas
ambientales,
configurndose
las
compromisos
polticas
pblicas
ambientales. No son unas polticas plenamente consensuadas -ni

mucho menos- pero son, sin duda, algunas de las polticas que
tienen actualmente ms importancia en la construccin y en el
debate de la agenda poltica.
En realidad, y como pretende demostrar este libro, la
evaluacin ambiental es un potente instrumento que debe operar
y entenderse en el escenario emergente del desarrollo sostenible.
Ya que si la evaluacin ambiental es el instrumento para
confirmar que las decisiones se adecuan a las exigencias
ambientales (en sentido amplio, esto es considerando el sistema
biofsico y socioeconmico de forma conjunta), el desarrollo
sostenible configura el marco en donde se operan esas decisiones,
pero no solamente el marco de decisiones sino tambin el modelo
de relaciones integradas que debe inspirar el proceso de
crecimiento econmico, de desarrollo social y de conservacin
ambiental.
Una vez demostrado el inters por disponer de polticas
pblicas, y en particular ambientales, se observa que las mejores
polticas -de entre las posibles- son las de configuracin ex ante o
de
carcter
preventivo.
En
las
cuestiones
ambientales,
utilizando toda la amplitud del concepto de medio ambiente que

tambin alcanza lo social, la salud, el entorno inmediato y las
repercusiones econmicas, observamos que las intervenciones
preventivas
son
absolutamente
determinantes:
principios
claramente aceptados como el principio de prevencin y, de forma

ms reciente, el principio de precaucin, se han convertido en
claves en la forma de hacer las cosas actualmente.
11
Sin embargo, estas polticas y los instrumentos que permiten

su desarrollo, no son fruto nicamente del presente, sino que
algunas de ellas se originan a finales de los aos sesenta, en
concreto en el ao 1969 mediante la ley federal de los Estados
Unidos: National Environmental Policy Act (NEPA). Una ley que
ya entonces, dispone unos principios en todo homologables al
actual modelo de desarrollo sostenible, y desde la que se
pretende ...fomentar y promover el bienestar general, para crear
y mantener las condiciones bajo las cuales pueden coexistir el
hombre y la naturaleza en provechosa armona, y satisfacer los
requerimientos sociales, econmicos y otros de las generaciones
presentes y futuras....
La evaluacin ambiental como ya se ha sealado- es el
instrumento de gestin ms importante de las polticas pblicas
ambientales de tipo preventivo. Un instrumento que da origen a
todo un procedimiento, casi a una escuela de pensamiento
ambiental operativo. As, entre las herramientas de gestin ms
importantes de las polticas ambientales preventivas pueden
destacarse la temprana y precursora evaluacin de impacto
ambiental, cuyo uso se ha centrado mayoritariamente en la
evaluacin de proyectos; y la evaluacin ambiental de polticas,
planes y programas, tambin conocida como evaluacin ambiental
estratgica. No son los nicos instrumentos de evaluacin
ambiental
pero
son
los
ms
importantes,
conocidos
empleados en prcticamente todos los pases. Adems, otro

elemento que distingue de manera muy especial a estos
instrumentos respecto de otros existentes es que se encuentran
normativizados, esto es, tienen realidad desde el punto de vista
jurdico y por tanto valor administrativo y legal.
12
Estos
dos
instrumentos
presentan
numerosos
elementos
comunes, pero tienen un enfoque diferente respecto al ciclo de

implantacin de actividades o instalaciones, tambin llamado
ciclo poltico. As, la evaluacin ambiental estratgica se
utilizara para evaluar ambientalmente las figuras ms altas o
generales del proceso de planificacin: iniciativas legislativas,
polticas, planes y programas. Son figuras diversas, en ocasiones
muy heterogneas y que definen, en un proceso tipo cascada, la
secuencia lgica o racional desde la etapa de generacin de las
polticas hasta su materializacin. Si descendemos por la escala
que va concretando las actuaciones, observamos que las polticas
suelen desagregarse en planes, y estos en programas. Los
programas tienen un carcter ms operativo, estn mejor
definidos en cuanto a su alcance, especialmente por su ubicacin
precisa sobre el territorio. El siguiente paso de mayor concrecin
de la accin poltica es el proyecto: la unidad de ejecucin
material y por tanto de transformacin real del entorno. Esta
evaluacin de los proyectos, antes de su ejecucin o construccin,
es la que viene reservndose al procedimiento de evaluacin de
impacto ambiental. Un procedimiento que, a pesar de que fue
diseado en su origen para evaluar todo tipo de acciones
polticas, desde el ms alto rango y mayor inmaterialidad de
propuestas como iniciativas legislativas o polticas hasta el ms
concreto como los proyectos financiados total o parcialmente por
los presupuestos pblicos, se ha ido acotando hasta quedar
prcticamente limitado a la evaluacin ambiental de proyectos.
Esta no es, sin embargo, la nica dificultad existente.
La evaluacin de impacto ambiental, tal y como se crea en la
NEPA, considera los factores ambientales desde una perspectiva
amplia, y por tanto se le exige en esta ley que evale las
13
repercusiones ambientales de cualquier accin teniendo en

cuenta la repercusin sobre los elementos naturales o biofsicos,
pero tambin sobre los elementos sociales y econmicos y, por
supuesto, que tenga presente los aspectos tecnolgicos. En este
sentido puede sealarse que la EIA originaria incide en la
necesidad
de
utilizar
una
aproximacin
interdisciplinar
sistemtica que asegurar el uso integrado de las ciencias

naturales
sociales
de
la
ingeniera
ambiental
en
la
planificacin y toma de decisiones que puedan tener un impacto

sobre el ambiente humano. No obstante, en la prctica se ha
observado que la evaluacin de impacto ambiental desde el
principio se ha ido centrando en los aspectos biofsicos, dejando
de lado casi completamente los aspectos socioeconmicos, lo que
ha llevado a este instrumento a un empobrecimiento conceptual y
metodolgico.
La explicacin de este empobrecimiento de la evaluacin de
impacto ambiental puede encontrarse, al menos parcialmente, en
el modelo educativo universitario y en el modelo organizativo de
la administracin pblica. En ambos casos el problema tiene que
ver con una apuesta por la especializacin y, por consiguiente,
con
la
dificultad
prctica
de
promover
enfoques
interdisciplinares. La educacin universitaria forma, desde hace

dcadas, especialistas en reas limitadas del conocimiento:
ciencias naturales, ciencias fsicas, o ciencias sociales, entre
otras. Esto crea comunidades encerradas dentro de disciplinas,
con revistas, congresos, investigaciones y docencia en torno a
temas progresivamente ms especializados. Algo parecido ocurre
en la administracin pblica: su estructura es enormemente
rgida y est ocupada por perfiles profesionales muy delimitados.
En este escenario, la materia de evaluacin ambiental, tanto
14
desde el ambiente acadmico como desde el administrativo ha

estado ms vinculada -casi exclusivamente vinculada- a las
disciplinas cientficas de las ciencias naturales y a las disciplinas
tecnolgicas de las ingenieras agroforestales. As, la necesaria
aproximacin
interdisciplinar
no
ha
tenido
el
xito
los
resultados esperables. Pero, como decamos, el empobrecimiento

conceptual y metodolgico que afecta a la propuesta original de
la evaluacin de impacto ambiental, tiene sus explicaciones y sus
consecuencias. Una vez expuestas las razones, o al menos
algunas de las ms importantes, nos ocupamos de la dimensin de
las consecuencias.
Una de las primeras consecuencias de este empobrecimiento
del mtodo ha sido que, por mimetismo, el campo de definicin
del medio ambiente se haya estrechado radicalmente hasta
convertirlo, en muchas de sus aplicaciones prcticas, en un
sinnimo de medio biofsico. Se ha venido perdiendo parte del
concepto original y nodular del medio ambiente, como es la visin
integrada del entorno humano a travs de su medio biofsico y
medio socioeconmico. Las dimensiones socioeconmicas de los
estudios
de
impacto ambiental
han
sido
siguen
siendo
prcticamente marginales. Se han ido perdiendo importantes

aportaciones de la economa, de la cultura, de la sociologa, de la
sanidad, llevando a una construccin y evaluacin del medio
ambiente que gira casi exclusivamente alrededor de parmetros
biofsicos, y que por tanto pierde una parte importante de su
riqueza y globalidad. En respuesta a esta cuestin se han llegado
a
desarrollar
instrumentos
especficos
desde
diversas
especialidades del conocimiento como la evaluacin de impacto

socioeconmico, o la evaluacin de impacto sobre la salud, entre
otros. La creacin de estas figuras no slo no ha resuelto el
15
problema de la integracin, sino que tal vez lo ha agravado ms,

ya que sus especialistas, en vez de participar de la corriente
principal de la prctica de la evaluacin ambiental han derivado
hacia prcticas muy especficas, sin difusin general y sin soporte
normativo.
An siendo importante, no es ste el nico problema que ha
causado el reduccionismo conceptual y metodolgico de la
evaluacin de impacto ambiental. Dado que las ciencias sociales
no han participado suficientemente en la prctica y en el
desarrollo de las evaluaciones de impacto ambiental, estas
ltimas han quedado privadas de las fecundas discusiones y de
las ricas aportaciones fruto de la evolucin conceptual y
metodolgica de las ciencias sociales muy especialmente de las
reas de conocimiento e investigacin de la ciencia econmicadurante las ltimas dcadas. Pero la prdida no se limita a este
instrumento, ya que, como hemos expuesto, los problemas
ambientales y las cuestiones del crecimiento econmico y del
desarrollo estn juntos en la realidad. Por eso, tambin existe una
brecha entre las numerosas aportaciones de las disciplinas
econmicas a los problemas del crecimiento econmico y del
desarrollo, y la prctica de la gestin medioambiental. Las
polticas pblicas, a travs de instrumentos como la evaluacin
ambiental, seran el puente natural entre la investigacin
cientfica socioeconmica y las intervenciones en el medio
ambiente. Lamentablemente, esto no ha sido as. Los avances
conceptuales de las ciencias sociales en cuanto a la generacin de
las polticas, los modelos de toma de decisin, la prctica de la
planificacin, y otros elementos, no han llegado a fecundar la
prctica de la evaluacin ambiental. Debido a estos avances
hemos podido observar que la prctica masiva de la evaluacin de
16
impacto ambiental para los proyectos es importante, pero no es

suficiente para resolver los problemas ambientales que han
generado las decisiones previas a los proyectos: programas,
planes y polticas. Por esta razn viene a imponerse la necesidad
de un instrumento especfico para la evaluacin ambiental de los
niveles altos del ciclo poltico (polticas, planes y programas).
As, veinte aos despus del nacimiento de la evaluacin de
impacto ambiental en la NEPA, que tambin contemplaba la
evaluacin
de
reduccionismo
estos
niveles
metodolgico
de
que
actuacin,
hemos
debido
explicado,
al
nos
encontramos en Europa, a principios de los aos noventa, en la

tesitura de tener que configurar un nuevo instrumento para
evaluar ambientalmente las polticas, planes y programas: la
evaluacin
ambiental
estratgica.
Este
instrumento
est
recorriendo desde entonces y hasta ahora un complejo camino de

configuracin normativa y de estabilizacin metodolgica. La
evaluacin ambiental estratgica an tiene un papel reducido
como auxiliar de las polticas pblicas, lo que ha significado y
significa que numerossimas actuaciones no hayan contado con el
potencial operativo de este tipo de instrumentos.
De esta manera, nos encontramos hoy en da con un conjunto
de instrumentos de evaluacin ambiental, entre los que hay dos
principales: la evaluacin de impacto ambiental (EIA) y la
evaluacin ambiental estratgica (EAE). Junto a estos dos
instrumentos
principales
coexisten
otros
instrumentos
de
evaluacin que denominamos secundarios, como la evaluacin de

impacto social, la evaluacin de impactos acumulativos o la
evaluacin
de
impacto
sobre
la
salud.
Este
conjunto
de
instrumentos primarios y secundarios forma lo que llamamos

evaluacin ambiental, un grupo que se acompaa de numerosas
17
herramientas auxiliares como el anlisis multicriterio, el anlisis

de ciclo de vida, o el anlisis de riesgos. Pero todo ello, no llega,
sin embargo, a conformar un verdadero sistema de evaluacin
ambiental.
Este conjunto sera el resultado de un largo proceso de
evolucin adaptativa de normativas, procedimientos, tcnicas, y
metodologas; un proceso que se inicia en 1969 en Estados
Unidos con la National Environmental Policy Act, y que se adopta
de forma general en el mbito de la Unin Europea en 1985 con
la Directiva 85/337/CEE, sobre evaluacin de los efectos de
distintos proyectos pblicos y privados sobre el medio ambiente, y
ms recientemente con la Directiva 2001/42/CE, sobre evaluacin
de los efectos de determinados planes y programas en el medio
ambiente.
Una vez introducido el gran apartado de la evolucin ambiental,
procedemos a explicar la otra gran cuestin que interesa a este
texto: el desarrollo sostenible.
La
actual
pauta
poltica
orientada
hacia
el
desarrollo
sostenible es el resultado de un largo proceso de cambio de

paradigma del modelo de desarrollo. Un proceso que va desde los
modelos
exgenos
endgenos
de
desarrollo
econmico,
preocupados por conceptualizar e implementar las claves para el

desarrollo, especialmente en los llamados pases en vas de
desarrollo, hasta el concepto abierto de desarrollo sostenible, que
viene a encontrar su espacio en el Informe Brundtland de 1987 y
en la agenda internacional en el ao 1992 a partir de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo, con iniciativas tendentes al logro del desarrollo
sostenible como una concepcin integrada del punto de vista
18
social, econmico y ecolgico. Una postura que se plasma en los

programas V y VI de la Unin Europea, y donde el VI Programa de
Accin de la Comunidad Europea (2001-2010) en materia de
Medio Ambiente Medio ambiente 2010: el futuro est en
nuestras manos incide en que la sociedad debe esforzarse por
disociar impacto y degradacin ambiental por un lado, y
crecimiento econmico por otro; as como la necesidad de que los
modelos
socioeconmicos
se
hagan
ms
sostenibles,
especialmente respecto a la gestin de los recursos naturales y de

los residuos. Entre los principales instrumentos de la estrategia
que establece el VI Programa est, en primer lugar, el de mejorar
la aplicacin prctica de la legislacin ambiental vigente, donde
el sistema de evaluacin de impacto ambiental tiene un papel
clave.
As, el desarrollo sostenible, como concepto y como escenario,
se convierte en un nuevo punto de confluencia preparado para
recibir las jugosas aportaciones procedentes de las ciencias
sociales y de las ciencias naturales. El desarrollo sostenible se
convierte en un objetivo, no excesivamente preciso, como han
sealado numerosos autores, pero suficientemente cmodo como
para que se convierta tambin en un punto de encuentro de las
polticas pblicas consideradas tanto desde una perspectiva
ambiental sectorial como desde su papel horizontal en polticas
sectoriales
no
ambientales,
como
las
infraestructuras,
comunicaciones, y un largo etctera.

Lgicamente,
el
desarrollo
sostenible
como
meta
la
sostenibilidad como objetivo dinmico, precisan de instrumentos

que, en todos los niveles de la intervencin pblica, permitan
impulsar, dirigir y evaluar las acciones generales (tanto pblicas
como privadas) hacia un escenario de sostenibilidad. Por esta
19
razn consideramos los dos niveles potenciales de operacin del

desarrollo sostenible: el estratgico (vinculado a los niveles ms
altos del ciclo de decisin y a los niveles geogrficos ms amplios)
y el tctico (vinculado a los niveles ms bajos del ciclo de
decisin, como los programas y proyectos o a niveles geogrficos
regionales y, especialmente, locales).
Cuando el desarrollo sostenible se disea para el nivel
estratgico y para el nivel tctico debe contar con un esquema
operativo que permita saber hacia dnde deben conducirse la
realidad del sistema socioeconmico y ambiental, esto es, cules
son nuestras metas y objetivos especficos para los distintos
niveles de decisin y de mbito geogrfico. Para verificar si
nuestro modelo de desarrollo se acerca o se aleja en la direccin
deseada y con la intensidad deseada, se ha de contar con un
conjunto de indicadores suficientemente sensibles. As, las metas,
los objetivos especficos y el panel de indicadores constituyen lo
que denominamos cuadro de mandos del desarrollo sostenible.
Pero este nuevo modelo de desarrollo requiere tambin de
instrumentos de evaluacin, esto es, formas de anticipar el
resultado que una accin prevista puede tener sobre nuestro
esquema
objetivo
(configurado
por
las
metas
objetivos
especficos del cuadro de mando). En esta situacin y en la lnea

de observaciones planteadas como que el actual inters por el
concepto de desarrollo sostenible plantea la cuestin de si la EIA,
y ms en particular la EAE, pueden contribuir a alcanzar
sociedades ms sostenibles es donde nos formulamos una de las
preguntas clave que subyace en este libro: hasta qu punto los
actuales instrumentos y procedimientos de evaluacin ambiental
son capaces de responder a las necesidades estratgicas y
tcticas del nuevo paradigma de desarrollo sostenible?. Estas
20
reflexiones aparecen en los trabajos de numerosos gestores e

investigadores. Por ejemplo, puede sealarse que ya en 1996 se
plantea en la conferencia de Bellagio la necesidad de incorporar
los postulados del desarrollo sostenible a la evaluacin de
impacto ambiental. Posteriormente otros autores sealan que a
pesar de los avances recientes, la EIA y la evaluacin ambiental
estratgica (EAE) se quedan cortas en la materializacin de su
capacidad potencial para garantizar la sostenibilidad ambiental
en
la
toma
de
decisiones
sobre
desarrollo.
Preguntas
respuestas que estn muy relacionadas con las funciones

operativas del desarrollo sostenible: el deseo de alcanzar el
desarrollo
sostenible
se ha
convertido
en
una
importante
justificacin de la evaluacin ambiental, como ha sealado Piper

(2002). Y este deseo es tambin, en gran medida, el que justifica
el presente libro.
Este texto pretende desarrollar la temtica de evaluacin
ambiental y desarrollo sostenible mediante un proceso de anlisis
cualitativo, a travs del que se procede bsicamente a la
descripcin, anlisis y formulacin de las polticas. El anlisis
cualitativo se realiza a travs de los elementos que configuran el
sistema actual, en donde encontramos un contexto de realidad
ambiental dominada por cambios de escala global, un debate
abierto desde hace dcadas sobre las relaciones entre el
crecimiento econmico y el medio ambiente, un conjunto de
polticas ambientales preventivas desplegadas y operando a
travs de diversos instrumentos, y un escenario emergente
dominado por un nuevo paradigma, de carcter metapoltico y
sumamente indeterminado, como es el desarrollo sostenible. La
necesidad de comprender las influencias y relaciones entre los
21
distintos elementos nos ha llevado a realizar un esfuerzo adicional

en su anlisis histrico. La figura adjunta presenta esta compleja
operacin a travs de un mapa conceptual que reproduce
bsicamente los procesos expositivos del presente texto.
Figura 1. Mapa conceptual del texto
Para este fin, el libro se presenta estructurado en seis

captulos. Un primer captulo, de contexto, en donde se abordan
las relaciones generales entre el medio ambiente, el crecimiento
econmico y las polticas pblicas. En este captulo se parte de la
transformacin histrica que, desde los aos sesenta del siglo
pasado hasta el presente, configura nuestra actual realidad, en
22
donde la agenda de las polticas ambientales tiene una posicin

relevante.
Posteriormente
adaptaciones
que
ha
exponemos
sufrido
el
las
concepto
variaciones
econmico
y
de
crecimiento y desarrollo, as como el concepto resultante de

desarrollo sostenible. Dado que las polticas no dejan de ser sino
la expresin de la voluntad transformadora de la sociedad,
procedemos a repasar los elementos que configuran las polticas
pblicas hasta llegar de forma especfica a las polticas pblicas
ambientales de tipo preventivo, prestando especial inters a la
dinmica del ciclo poltico.
El segundo captulo est dedicado a la evaluacin ambiental,
definida a estos efectos como un conjunto de instrumentos
primarios
ambiental
(evaluacin
estratgica)
de
impacto
y
de
ambiental
instrumentos
evaluacin
secundarios.
Instrumentos que constituyen bsicamente el armazn operativo

de las polticas pblicas ambientales preventivas. En este captulo
se establece el temprano origen de la evaluacin ambiental en la
legislacin NEPA norteamericana, y seguimos su evolucin, segn
la escuela de evaluacin ambiental que denominamos escuela
norteamericana. Ms adelante, planteamos el conjunto de
componentes de la evaluacin ambiental, y sus relaciones, y nos
detenemos en la dinmica de los agentes sociales que participan
en la evaluacin ambiental porque stos son quienes contribuyen
a su evolucin, una evolucin que exponemos desde una
perspectiva asimilada a la evolucin de tipo paleontolgico.
Finalmente, analizamos si ese conjunto de instrumentos de la
evaluacin ambiental configura o no un sistema, para terminar
planteando los retos y tendencias de la llamada caja de
herramientas de evaluacin ambiental.
23
El tercer captulo est dedicado al instrumento por excelencia

de la evaluacin ambiental: la evaluacin de impacto ambiental
(EIA). En este captulo se comienza definiendo el concepto y
metodologa de base, que centramos desde las perspectiva
europea. Se expone y desarrolla la metodologa de la EIA,
distinguiendo el procedimiento desde una perspectiva doble:
procedimiento
de
la
EIA
desde
el
promotor
desde
la
administracin ambiental. Este captulo concluye con el anlisis

de la EIA en el escenario de desarrollo sostenible.
El captulo cuarto est destinado al estudio y exposicin de los
elementos de la evaluacin ambiental estratgica (EAE). Su
origen, su desarrollo en el mbito europeo a partir de la directiva
de referencia, sus bases metodolgicas, y finalmente el anlisis
del papel de la evaluacin ambiental estratgica en el campo del
desarrollo sostenible.
El captulo quinto, un captulo fundamentalmente terico,
expone el nuevo paradigma de desarrollo sostenible. Parte de una
introduccin y revisin de conceptos destinados a valorar el
carcter paradigmtico del desarrollo sostenible. Un modelo de
desarrollo que enfocaremos desde las tres dimensiones ya
clsicas (econmica, social y medioambiental), para avanzar
sobre el nuevo papel de la dimensin poltico-institucional y -muy
especialmente- sobre la vertiente tica y moral del desarrollo
sostenible.
Planteamos
las
bases
tericas
del
desarrollo
sostenible, prestando atencin a los lmites y restricciones de este

modelo de desarrollo, y a los valores, principios y directrices para
la sostenibilidad; y resaltamos el papel del conocimiento y de la
tecnologa en el modelo de desarrollo sostenible. Finalmente,
consideramos el espacio de contacto e interrelacin entre las
polticas pblicas y el modelo de desarrollo sostenible: el papel de
24
las polticas y de la gobernanza, el marco de relaciones entre

medio ambiente y desarrollo sostenible, y un anlisis desde la
perspectiva de los agentes- del desarrollo sostenible.
El sexto y ltimo captulo est centrado tambin en el
desarrollo sostenible, si bien desde una perspectiva operativa, y
cuyo objetivo es analizar, relacionar y discutir los elementos que
configuran el armazn operativo de este modelo de desarrollo.
Para ello comenzamos analizando el marco estratgico del
desarrollo sostenible, pasando posteriormente al anlisis de este
tipo de desarrollo sostenible desde el nivel tctico (centrado en
los niveles locales y regionales). A continuacin se estudian los
referenciales de desarrollo sostenible, dando un tratamiento
especfico a los indicadores de desarrollo sostenible, entendidos
como cuadro de mandos de las tendencias de las polticas
pblicas hacia la sostenibilidad. Este captulo se concluye con un
anlisis del estado de las tcnicas e instrumentos para la
evaluacin de la sostenibilidad, as como una prospectiva sobre el
futuro de los sistemas de evaluacin de sostenibilidad.
La estructura de los captulos responde a unas pautas
sencillas, se inicia con una breve exposicin de los objetivos del
captulo, seguida por un resumen de los contenidos del mismo y
por un esquema conceptual que representa de forma grfica- las
relaciones entre los apartados y subapartados del captulo. Una
vez desarrollado el captulo, este se completa al final con una
propuesta de referencias bibliogrficas de especial inters para
los temas expuestos. El texto se acompaa de diversos cuadros de
contenido
literario-cientfico
que
responden
lo
que
llamaramos lecturas transversales, son textos relacionados con

el texto base pero cuya misin es aportar una visin diferente, por
lo general desde otro campo del conocimiento, para estimular el
25
sentido de transversalidad que impregna los temas que estamos

considerando.
Todos y cada uno de los captulos estn expuestos con una
clara idea de fondo: estudiar, detectar, analizar, exponer y
destacar
las
potencialidades
de
interconexin
entre
los
instrumentos de las polticas ambientales preventivas, como la

evaluacin ambiental, con el nuevo escenario de toma de
decisiones y de relaciones entre los sistemas socioeconmico y
ambiental bajo el enfoque de la sostenibilidad.
Este libro es, al igual que los temas que trata, de carcter muy
abierto. Y por tanto tambin pretende sugerir a los lectores lneas
futuras de reflexin e investigacin sobre cuestiones muy diversas
que an estn pendientes de ser resueltas, como por ejemplo: la
taxonoma y configuracin evolutiva de los instrumentos de
evaluacin ambiental fuera del mbito geogrfico europeo y
norteamericano; las relaciones evolutivas detalladas de los
diferentes instrumentos de evaluacin ambiental; la conexin
metodolgica y funcional entre las herramientas auxiliares y la
evaluacin ambiental; la integracin de instrumentos econmicos
en
la
metodologa
ordinaria
de
evaluacin
ambiental;
la
cuantificacin nacional e internacional de la prctica de EIA y

EAE; la extensin de la directiva europea de EAE hacia los niveles
de polticas y propuestas legislativas; la validez del modelo
tetradrico con la dimensin institucional ampliada sobre las
tres
dimensiones
habituales
del
desarrollo
sostenible;
la
incorporacin de la salud como un elemento fundamental en la

dimensin social del desarrollo sostenible; el modelo operativo de
desarrollo sostenible en las acciones de cooperacin al desarrollo;
la integracin de los principios de Lawrence en el perfil de
26
sostenibilidad de Bellagio; as como el desarrollo detallado e

implementacin de un sistema de evaluacin de la sostenibilidad.
Finalmente, este libro pretende servir, desde una visin del
medio ambiente y del desarrollo como nuevo valor social, para
incrementar las contribuciones y el fomento de las tcnicas
interdisciplinares de aproximacin al campo ecolgico-econmico.
Y, de esta manera, contribuir en la medida de lo posible a que las
numerosas ventajas y virtudes de estos nuevos valores tengan
una difusin social. La sociedad tiene que percibir que el nuevo
paradigma y valor del desarrollo sostenible repercute de forma
positiva en su vida diaria porque si no, pronto va a empezar a
sentirse lo que podramos definir como la fatiga del pensamiento
y de la accin sobre el desarrollo sostenible.
27
28
CAPTULO 1. CONTEXTO
Objetivos
Como se ha expuesto, el presente libro tiene como objetivo
primordial estudiar y poner en relacin los instrumentos ms
importantes de las polticas pblicas ambientales preventivas con
el nuevo paradigma y nuevos tiempos, no solamente de la poltica
ambiental sino tambin de las polticas econmicas y del
desarrollo,
adaptadas
al
modelo
emergente
de
desarrollo
sostenible. En este espacio conceptual, el objetivo de este

captulo consiste en definir el contexto de convergencia desde
una perspectiva histrica- de tres cuestiones clave: el proceso de
incorporacin
del medio ambiente a la agenda
social,
la
conformacin y evolucin terica y prctica de la economa (como

ciencia) y del desarrollo econmico (como prctica), y la
evolucin
de
las
polticas
pblicas
en
general,
de
las
ambientales en particular.
Resumen
Desde los aos sesenta, cada vez ms colectivos y personas se
han ido preocupando por la calidad ambiental. Siempre que un
descubrimiento cientfico ha aportado luz sobre las relaciones
causales entre la degradacin ambiental y los problemas de salud
pblica o las alteraciones ecolgicas, se ha ido inclinando ms la
balanza hacia la preocupacin social por la calidad de nuestro
entorno. Esta preocupacin, tanto colectiva como individual, ha
llegado a tener tanta influencia que se ha convertido en un
componente clave en la formulacin, no slo de las polticas
pblicas nacionales, regionales y locales, sino tambin de la
29
agenda poltica internacional. Este primer captulo pretende

aportar una aproximacin a la gnesis y al desarrollo de las
polticas ambientales, esto es, a la forma en que los gobiernos
responden a la demanda de una sociedad que reclama un
escenario de nuevas relaciones entre los seres humanos y su
entorno.
La evolucin que sufren las polticas ambientales (de la mano
de la sensibilidad social) a lo largo del tiempo no es fruto de la
casualidad. Es ms bien el resultado de la interseccin, de la
interrelacin entre el desarrollo econmico como un objetivo
estructural dominante-, con el medio circundante o medio
ambiente. Esta interaccin se ha hecho cada vez ms estrecha,
hasta el punto de que la actividad humana ha sido capaz de
impactar sensiblemente en la calidad ambiental y ocasionar
perjuicios de salud y ambientales de graves consecuencias. En un
primer apartado de tipo descriptivo representaremos, a lo largo
de un eje de coordenadas temporales, y basndonos en hitos
singulares pero representativos, una aproximacin al mapa del
ambientalismo durante el ltimo medio siglo: desde los aos
sesenta hasta los primeros aos del siglo XXI. Los hitos
seleccionados no son convencionales, ni siquiera pretendemos
que sean los ms importantes, aunque si cumplen la funcin de
ilustrar un proceso histrico evolutivo y adaptativo como es el
ambientalismo. En este apartado hemos querido reflejar la
realidad de un proceso cambiante, y tambin la certeza de que las
polticas o los comportamientos polticos responden a una
sensibilidad localizada geogrfica y temporalmente. Esto es,
responden a una dinmica creativa y se expanden hacia otras
zonas y tiempos. Otro de los objetivos que pretendemos con este
recorrido vertiginoso por casi medio siglo de historia es poner de
30
manifiesto, y recalcar, que la preocupacin por la proteccin del

medio ambiente est vinculada desde su origen a la preocupacin
por el crecimiento econmico y el desarrollo de la sociedad. As
observamos que la economa y la naturaleza coexisten e
interaccionan, no slo en el campo real del medio ambiente, sino
en el campo poltico, conceptual y cientfico. Por este motivo
hemos procurado resaltar la aparicin, en la lnea temporal, tanto
de los instrumentos ms sealados de polticas ambientales
preventivas (evaluacin ambiental) como la aparicin de las
propuestas de nuevos modelos econmicos y de desarrollo que
vienen a confluir en la propuesta de desarrollo sostenible. El
primer apartado se convierte as, en una lnea temporal que
conecta la evaluacin ambiental -un instrumento ambiental
precoz que surge en la dcada de los setenta- con el concepto de
desarrollo sostenible que comienza a tomar posiciones en la
agenda poltica a finales de los aos ochenta hasta llegar a
configurar un paradigma dominante en la actualidad.
Como hemos sealado, el medio ambiente, manifestado ya sea
a travs de su propia realidad fsica de degradacin de los
recursos y contaminacin del entorno, o a travs de una
conciencia ambientalista que surge en la sociedad, ha provocado
y modulado las interpretaciones y las posturas sobre los
problemas del crecimiento econmico y del desarrollo. Por este
motivo, el segundo apartado que titulamos desarrollo econmico
y medio ambiente viene a reproducir, fundamentalmente desde la
perspectiva de la transformacin de los modelos econmicos y de
crecimiento, el espacio de contacto entre la economa y el medio
ambiente. Este apartado tiene una vertiente descriptiva pero
tambin procura analizar la relacin entre estas dos categoras
conceptuales de forma relacional y evolutiva (de base causal).
31
Parte del apartado es de tipo dominantemente econmico y la

otra es de contenido eminentemente ambiental, llegando, segn
avanzamos por el vector temporal, a un estado en el que slo es
posible la integracin. Un espacio en donde el modelo emergente
del desarrollo sostenible adquiere su sentido como una de las
mejores respuestas aunque tal vez no excesivamente concretaal conjunto de limitaciones y restricciones a las que se
encuentran sometidos tanto el propio crecimiento econmico
como el concepto ms amplio de desarrollo.
El tercer apartado de este captulo est relacionado con la
dinmica
de
las
polticas
pblicas,
particularmente
las
ambientales. A diferencia de los otros apartados, en este caso no

seguimos un eje temporal, sino que procuramos contextualizar la
forma en que se generan y se desarrollan estas polticas, situando
el centro de gravedad en los agentes, que son quienes las idean,
formulan, elaboran y evalan. Esto es, son los agentes, que
intervienen o son capaces de intervenir en la dinmica del
sistema socioeconmico y sobre el sistema ambiental, los que
consiguen en su caso- modificar o reorientar estas dinmicas.
Dentro de este modelo se sitan y se explican las funciones y los
valores de las polticas pblicas ambientales, as como la relacin
potencial y real entre un instrumento como la evaluacin
ambiental y una metapoltica como el desarrollo sostenible.
32
Esquema conceptual
33
1.1 PERSPECTIVA HISTRICA: MEDIO AMBIENTE EN LA

AGENDA SOCIAL
La preocupacin por el medio ambiente es el fruto del encuentro
de la sociedad con los problemas causados por su propia
actividad. Unos problemas que se manifiestan cuando se advierte
que la degradacin de las condiciones naturales de los recursos
bsicos como el agua, el aire o el suelo puede llegar a afectar de
modo directo a la salud de las personas.
Desde mediados del siglo XIX, y como resultado de los avances
en la ciencia mdica, la sociedad va tomando una conciencia clara
de lo importante que es la calidad del agua para la salud de la
poblacin.
partir
de
entonces
empiezan
formalizarse
estructuras organizativas cuyo fin es garantizar y promover la

calidad ambiental, particularmente la hdrica. Por ejemplo, el
primer comit pblico de salud de los Estados Unidos se cre en
1869 en Massachussets. Sin embargo, an habra de esperarse en
este pas hasta finales de siglo para aprobar la primera ley federal
de control de la contaminacin hdrica: Ley de Residuos de 1899.
A pesar de su precocidad respecto a otras normas americanas y
europeas1,
esta
ley
estaba
orientada
ms
proteger
la
navegabilidad de las aguas que la proteccin de la salud pblica.

Esta ley obligaba a solicitar permiso al Cuerpo de Ingenieros del
Ejrcito de Estados Unidos antes de verter cualquier tipo de
residuo en una va navegable. No es hasta los mediados los aos
sesenta del siglo XX cuando esta ley de residuos es objeto de una
Se ha seleccionado este ejemplo como legislacin ambiental de corte moderno. En Europa
hay desde hace siglos numerosas normas originadas en mbitos geogrficos o sectoriales
preocupadas desde su perspectiva, por la calidad de vida y la proteccin del entorno. Por
ejemplo en Inglaterra, como citan Shrimpton y Storey (2000): ya en 1546 el Report of the
Royal Commission investigating iron mills and furnaces un Southern England incorpora
muchos elementos del moderno proceso de EIA.
1
34
serie de transformaciones para convertirla en medida de control

de la calidad del agua.
Hemos escogido como ejemplo esta antigua ley de residuos
porque representa de forma clara el fenmeno que se produce
durante el siglo XX: el cambio cultural de la sociedad en cuanto a
la relacin entre el medio ambiente y la persona. Un cambio cuyo
punto de inflexin se sita hacia los aos sesenta del siglo XX.
El medio ambiente se desplaza de la periferia al centro

Hasta la dcada de los cincuenta del siglo XX, el medio ambiente
parece limitarse a un espacio exterior a la persona o al individuo.
El medio ambiente es un espacio geogrfico que provee de
funciones necesarias como es el sustento de las producciones
bsicas agroforestales, mineras y energticas. Esto es, el medio
ambiente se considera como un proveedor de recursos naturales.
En estos aos el medio ambiente va a tener tambin funciones de
espacio externo o ajeno para eliminar los residuos, que no son al
cabo sino materia o energa de fin de ciclo productivo. De forma
muy
sencilla
podemos
conceptualizar
una
percepcin
generalizada, hasta esta dcada, del medio ambiente como un

espacio ajeno al hbitat humano, capaz de producir recursos y de
absorber residuos de un modo casi ilimitado 2. La degradacin
ambiental llega a convertirse en un indicador desde una
perspectiva acrtica- del xito industrial 3.
Este modelo conceptual es planteado ya por Boulding (1966) en su esquema del proceso de
desarrollo econmico en su contexto ambiental, quien adems anticipa el planteamiento del
dilema entre una economa sin lmites y una economa de nave espacial.
3
As J.K. Galbraith (1996) En sus mejores das de produccin siderrgica Pittsburg, las
Midlands de Inglaterra y el Ruhr eran a la vez lugares peligrosos para la salud y espantosos de
ver (ed. castellano 1997, p.106)
2
35
Saul Bellow, notable literato norteamericano, describe la ciudad de

Chicago que conoci en su juventud, a finales de los aos veinte:
En Chicago una serie de barriadas de inmigrantes de crecimiento
descontrolado, con olor a chucr y cerveza casera, industrias crnicas y
fbricas de jabn-, reinaba la paz (...). Los fundadores haban previsto que
todo ira bien, que los ciudadanos llevaran una vida armoniosa, sin
grandes excesos ni cosas sublimes. El sol atravesaba como poda la
neblina de prsperos gases, el ro flua despacio bajo una iridiscencia
qumica, los tranvas traqueteaban por los interminables kilmetros de la
inmensa red viaria de Chicago. Saul Bellow [1983](2005, p.38)
Si bien es cierto que los agentes pblicos se dotarn

progresivamente de mltiples y diversas normas de proteccin
destinadas a garantizar especialmente la salud pblica, lo cierto
es que puede advertirse que muchas de esas normas se
generaron y desarrollaron bajo el modelo conceptual de que el
medio ambiente es lo otro, lo de fuera, lo ajeno. Una de las
pruebas de esta ajenidad del medio ambiente est en que se
planteaba que la base para la proteccin ambiental estaba en la
distancia. Esto es, en la capacidad de ese segmento de espacio
exterior para absorber de forma casi ilimitada un potencial
impacto.
Un ejemplo muy claro de esta concepcin se encuentra an
hoy en da en normas como el Reglamento de actividades
molestas, insalubres, nocivas y peligrosas (RAMINP) 4 de 1961,
todava vigente en la legislacin ambiental espaola. Un decreto
que exige, para la obtencin de las licencias municipales de
determinadas actividades, o actividades clasificadas, un estudio
de las caractersticas de la actividad y de su posible repercusin
sobre la sanidad ambiental, as como las medidas correctoras que
se proponen, con expresin de su grado de eficacia y garanta de
seguridad. Hay que destacar que una de las bases conceptuales
Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Actividades
Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas (RAMINP), an actualmente en vigor.
4
36
ms importantes del RAMINP est en el establecimiento de

distancias entre la ubicacin de las actividades que pueden
representar algn riesgo para la salud de la poblacin y los
ncleos de poblacin5.
Con esto, lejos en absoluto de criticar una postura que debe
entenderse en el contexto social, cientfico y econmico de hasta
algo ms de la mitad del siglo XX, queremos poner de manifiesto
una posicin previa, un punto de partida aproximado desde el que
asistimos al gran cambio cultural en relacin con el medio
ambiente que se produce, de forma ms intensa, en las ltimas
tres dcadas del siglo XX. Algunos fenmenos bien conocidos
como el espectacular incremento de la poblacin, el crecimiento
de los ncleos urbanos y periurbanos, la explosin en la
produccin de bienes, el empleo de miles de nuevas sustancias
qumicas de sntesis, el enorme crecimiento de la demanda de
recursos
naturales
renovables
no
renovables,
las
crisis
energticas, y los avances cientficos y tecnolgicos, nos sitan a

partir de finales de los aos cincuenta del siglo XX ante una
nueva realidad que hasta entonces no haba sido necesario
recalcar: la extraordinaria e ntima interrelacin entre el entorno
de las personas, el entorno en donde se vive y se trabaja, y el
medio ambiente. No ya como algo externo sino como algo interno
sobre lo que se asienta la sociedad y por tanto la percepcin y la
salud humana. El medio ambiente se presenta no solamente como
proveedor de recursos naturales y espacio de eliminacin, sino
como un continuo de contacto con el ser humano. Un continuo en
Esta visin de proteccin mediante distancias est hoy en da radicalmente superada al

aplicarse principios de gestin ambiental como: reduccin de residuos en volumen y
peligrosidad; cambio tecnolgico y mejores tecnologas disponibles; tratamiento corrector en la
fuente emisora de contaminantes; y planteamiento de autorizaciones integradas. Elementos
que son incorporados habitualmente en los procedimientos de evaluacin de impacto ambiental
y de autorizacin ambiental integrada.
5
37
el que pueden vislumbrarse riesgos directos para la salud

humana, para los ecosistemas, y para los bienes y productos.
En este punto conviene en gran medida hacer una pequea
parada para definir el concepto de medio ambiente. Este
concepto puede que conforme, junto con el de desarrollo
sostenible, la pareja de pares de palabras ms amplia, ambigua,
indeterminada y, probablemente, ms usada en la literatura
cientfica y en gran parte de los instrumentos de gestin pblica.
En este caso la pareja de sustantivos trabaja como un portador
conceptual enormemente singular. Entre varias posibilidades,
hemos optado por reproducir algunas de las definiciones que,
dentro de su amplitud, entendemos que son ms afines al manejo
del concepto en el escenario que hemos seleccionado, y que estn
basadas en tres propuestas comnmente aceptadas: el medio
ambiente tiene carcter integral, antropocntrico y relativo. Arce
(2002) selecciona entre las posibles definiciones del trmino
medio ambiente la propuesta en 1984 por la Comisin Europea:
La combinacin de elementos cuyas complejas interrelaciones
constituyen el marco, el entorno y las condiciones de vida del
individuo y la sociedad, tal como son o tal como se perciben 6.
Siguiendo
la
autora
esta
definicin,
claramente
antropocntrica, se formula a efectos de la poltica ambiental de

la CEE y no pretende tener validez universal. En cualquier caso,
recuerda la definicin de un sistema, engloba tanto los aspectos
naturales como los sociales, y ofrece una idea aproximada de lo
que se entiende por medio ambiente en el mbito institucional.
Desde una perspectiva ms jurdica, para Moreno (1991) el medio
ambiente sera el conjunto equilibrado de componentes naturales
que conforman una determinada zona en un determinado
momento, que representa el sustrato fsico de la actividad de todo
6
CEE (1984) Poltica ambiental de la CEE. Serie Documentacin Europea, num. 1, 1984
38
ser vivo, y es susceptible de modificacin por la accin humana. Y

dentro precisamente del campo jurdico encontramos una de las
aportaciones ms interesantes que observamos en este campo
conceptual, por su precisin, como es la formulada en sentencia
del Tribunal Constitucional espaol: Como sntesis, el medio
ambiente consiste en el conjunto de circunstancias fsicas,
culturales, econmicas y sociales que rodean a las personas
ofrecindoles un conjunto de posibilidades para hacer su vida (...)
es, en pocas palabras, el entorno vital del hombre en un rgimen
de armona, que ana lo til y lo grato. En una descomposicin
factorial analtica comprende una serie de elementos o agentes
geolgicos, climticos, qumicos, biolgicos y sociales que rodean
a los seres vivos y actan sobre ellos para bien o para mal,
condicionando su existencia, su identidad, su desarrollo y ms de
una vez su extincin, desaparicin o consuncin. El ambiente, por
otra parte, es un concepto esencialmente antropocntrico y
relativo. No hay ni puede haber una idea abstracta, intemporal y
utpica del medio, fuera del tiempo y del espacio. Es siempre una
concepcin concreta, perteneciente al hoy y operante aqu 7.
Este conjunto de definiciones, que se encuentran dentro de lo
que podramos denominar como la ortodoxia conceptual del
medio ambiente, pueden ser reinterpretadas de una forma
entendemos que enriquecedora- a partir de la definicin de
Caldwell (1993), uno de los padres de National Environmental
Policy Act (NEPA) -tal vez la legislacin ms importante en
materia de poltica ambiental- quien afirma que: hay una
tendencia general a identificar medio ambiente con cosas
(incluyendo fuerzas), mientras que realmente el trmino significa
relaciones.
Sentencia n 102/1995, de 26/06/1995 del Tribunal Constitucional sobre conflictos de
competencia de la ley 4/89 de Espacios y Especies.
7
39
Sin embargo, a pesar de todos los avances tecnocientficos,

nunca ha sido fcil establecer la relacin entre las sustancias o
procesos que pueden derivar en fenmenos de contaminacin o
de impacto ambiental. Por ejemplo, algunos productos que fueron
descubiertos y puestos en valor como agroqumicos se han
revelado, posteriormente, como potencialmente dainos para el
ser humano y para los ecosistemas. Esta es una de tantas
lecciones que hemos ido aprendiendo con los aos.
A lo largo de las siguientes pginas pretendemos aportar una
visin,
no
continua
sino
discreta,
de
algunos
hitos
que
consideramos relevantes para repasar la cronologa del contexto

histrico del fenmeno que estudiamos y analizamos. Hemos
entresacado algunas referencias unas ms conocidas y otras
menos- que permiten seleccionar el haz de vectores de cambio
que se produce en las ltimas cuatro dcadas del siglo XX y en los
primeros aos del siglo XXI. La secuencia, tal y como veremos,
puede resumirse de la siguiente forma: el medio ambiente en la
dcada de los sesenta se desplaza desde una posicin exterior
hacia el centro del debate; en los aos ochenta la escasez de
recursos y los problemas de degradacin ambiental impactan la
sociedad, especialmente en los pases ms desarrollados; a finales
de siglo el medio ambiente se incorpora a la agenda poltica
internacional, incluyendo sus relaciones con el crecimiento
econmico y el desarrollo, tanto en los pases en desarrollo como
en los ms desarrollados; y finalmente, nos encontramos con una
visin estratgica sobre todo este fenmeno a travs de la nueva
denominacin cronolgica del Antropoceno, entendido como un
nuevo perodo geolgico.
40
Aos sesenta: Primavera silenciosa, nave espacial de

Boulding y tragedia de los comunes
La dcada de los sesenta es testigo de un cambio histrico en la
relacin entre los seres humanos y la naturaleza. Rachel Louise
Carson, con su popular libro Primavera silenciosa, escrito en
1962, es para muchos un referente clave para el inicio de este
cambio cultural. Cuando se descubri el DDT 8 fue sometido, como
era habitual, a las pruebas de toxicidad. Se encontr que no
presentaba riesgos significativos para el ser humano o para los
animales en las dosis en que poda ser asimilado. Se pens
entonces que se haba encontrado un remedio potente y barato
contra los ataques de plagas agrcolas y de parsitos que
transmitan enfermedades graves como la malaria o el tifus.
Durante dcadas habra de ser empleado para combatir la
reduccin de cosechas, desinsectar superficies muy importantes
de lagunas y zonas bajas hmedas, pesando siempre las pruebas
cientficas que determinaban su baja toxicidad para el ser
humano. Nadie imaginaba que este compuesto, debido a su
persistencia en el ambiente y a su capacidad de incorporacin y
bioacumulacin
en
las
cadenas
trficas,
iba
alcanzar
concentraciones peligrosas en los niveles superiores de estas

cadenas y en el ser humano.
En este contexto, el trabajo de Carson puso en la agenda del
debate social estas cuestiones. La autora demostr con precisin
cientfica y con sensibilidad literaria la repercusin y el dao
ambiental que estaban causando muy diversos compuestos
qumicos, y en particular el pesticida DDT. El DDT se convierte as
en uno de los ejemplos paradigmticos de los efectos ambientales
indirectos y acumulativos. Finalmente, su comercializacin y su
8
Compuesto qumico de sntesis: dicloro-difenil-tricloroetano
41
uso han sido prohibidos gradualmente hasta alcanzar la mayor

parte de las naciones desarrolladas.
En los aos sesenta, pero tambin antes, ya hay una corriente
de autores en las disciplinas econmicas que insiste en que los
recursos son limitados, realmente muy limitados, frente a visiones
anteriores del mundo como un gran espacio. Esos autores, como
Kenneth E. Boulding, insisten en demostrar que no podemos
entender la produccin como algo separado de los recursos
naturales y de los residuos que hemos producido, sino que todo
ello est interconectado y todo comparte un espacio fsico
limitado. Boulding propone as su grfica expresin del planeta
tierra como una nave espacial (un concepto que permite
visualizar la finitud y los lmites fsicos de la actividad humana), y
contrapone el modelo econmico de nave espacial al ms clsico
modelo econmico de consumo descontrolado. Esta afortunada
expresin, que an sigue reproducindose en los estudios y
manuales de economa y de ecologa sintetiza la propuesta de
que, dado que los recursos son limitados, debemos emplearlos de
un modo racional y moderado para asegurar la supervivencia de
la poblacin. De esta manera, el debate econmico y ecolgico
sobre el crecimiento se reafirma en el indiscutible carcter finito
de nuestro medio ambiente.
En 1968 Garret Hardin public en la reputada revista
Science, el artculo The Tragedy of the Commons, la tragedia de
los bienes colectivos9. Un artculo cuyo objetivo fundamental es
demostrar los peligros de la superpoblacin humana y, en
consecuencia, la imperiosa necesidad de control de la natalidad.
El entonces profesor de biologa en la Universidad de California
Se traduce e interpreta el significado de commons, como bienes o espacios colectivos, que
puede extenderse hasta el concepto de bienes pblicos, asimilable al trmino ms formal
bienes de dominio pblico o dominio pblico; aunque tambin puede darse la interpretacin de
bienes o espacios que no pertenecen a un privado, esto es bienes de carcter no privativo, sin
entrar en consideracin sobre si son bienes libres, bienes colectivos o bienes pblicos.
9
42
en Santa Brbara utiliza una serie de argumentos que reflejan su

preocupacin por la explotacin de recursos naturales debido a la
alta densidad de poblacin, a la que culpa de los problemas
contemporneos y futuros: la libertad de procreacin nos traer
la ruina a todos. A pesar de estas radicales y discutiblesadvertencias, el artculo de Hardin es admirable desde el punto
de vista de su estructura y calidad argumental. Hace uso de
elementos y conceptos ecolgicos y econmicos, anticipando un
discurso sobre los riesgos de la insostenibilidad. Utiliza, entre
otros, una aproximacin energtica a los componentes de los
ecosistemas, el concepto de capacidad de carga, explicita
problemas como las externalidades negativas por contaminacin
de aguas, y hasta plantea problemas normativos prcticos: cmo
legislar la moderacin?, se pregunta Hardin. El autor desconfa
de que los avances tecnolgicos para producir ms alimentos,
como la acuicultura o nuevas variedades de cultivos, puedan
resolver el problema de la superpoblacin; un problema cuya
solucin, afirma, no puede resolverse por la va de la tcnica.
Sin duda, y an pudiendo estar de acuerdo o no con la
intensidad de su preocupacin por la superpoblacin y los
extremos que alcanza en la defensa de su tesis, podemos
considerar a Hardin como un precursor en la preocupacin por un
modelo de desarrollo sostenible. Si bien esta inquietud no se
plantea en positivo sino en negativo, ya que el esfuerzo que
realiza el autor va destinado a demostrar la insostenibilidad de
las tasas de crecimiento de la poblacin 10 respecto a la limitada
disponibilidad de recursos naturales y bienes comunes. As
Hardin (1968) la tragedia de los espacios pblicos como fuente
de alimentos se anula con la propiedad privada o algn sistema
Tal y como plantean recientemente von Braunmhl y von Winterfeld (2005), las revisiones y
referencias al famoso artculo de Hardin frecuentemente han pasado por alto el hecho de que
Hardin se estaba centrando realmente en el problema del crecimiento de la poblacin
10
43
parecido. Pero el aire y el agua que nos rodean no pueden

cercarse fcilmente, por lo que la tragedia de los espacios
pblicos convertidos en una cloaca debe prevenirse por distintos
medios, con leyes coercitivas o con impuestos que hagan que al
contaminador le resulte ms barato depurar sus contaminantes
que emitirlos sin ningn tratamiento. Este artculo es un
referente en cuanto sintetiza la visin y preocupacin de finales
de los aos sesenta por un problema considerado entonces 11 fuera
de control: el incremento de la poblacin mundial, especialmente
en
los
pases
menos
desarrollados
en
la
forma
de
aglomeraciones urbanas.
En cualquier caso, y como quiera destacarse, la tragedia de los
comunes de Hardin probablemente no ha tenido el efecto que el
autor deseaba, pero s ha pasado a convertirse en un referente de
la literatura cientfica econmica a travs de una interpretacin
sinttica: la tragedia de los bienes colectivos es prueba de que el
libre
acceso
los
bienes
causa
necesariamente
su
sobreexplotacin. Yendo ms all, una de las interpretaciones de

la tragedia de los comunes se ha utilizado habitualmente para
justificar la necesidad de la intervencin pblica en la gestin de
los recursos naturales.
Este trabajo refleja la singular preocupacin existente a finales
de la dcada de los sesenta por la evolucin de las tasas de
crecimiento de la poblacin12, y permite visualizar cmo esta
preocupacin
estaba
vinculada
un
escenario
terico
de
insostenibilidad. Podemos as afirmar, que la gnesis temprana de

los movimientos por el desarrollo sostenible se encuentra, como
Merece la pena destacar que en la actual agenda del desarrollo sostenible, a pesar de su
importancia crtica en relacin con el concepto, el volumen de poblacin no es un tema
dominante en relacin con su importancia objetiva.
12
Las tasas de crecimiento de la poblacin ms altas de la historia humana se han dado a
principio de los aos sesenta, cuando se encontraban en el 2,2% al ao. De acuerdo con Kates y
Parris (2003), las tasas actuales de crecimiento se encuentran en el 1,2% al ao.
11
44
hemos
observado,
en
las
preocupaciones
por
escenarios
considerados insostenibles como el que nos presenta Hardin.

As, como hemos visto, los finales de los aos sesenta ponen
sobre la mesa dos problemas preocupantes para la sociedad
cientfica y para los agentes interesados por el crecimiento y
desarrollo econmico: el carcter finito y limitado de los recursos
naturales, del espacio para el depsito de residuos y del propio
espacio para la actividad humana; y por otra parte los problemas
y preocupaciones crecientes por la sobrepoblacin humana. La
agenda poltica en esos aos reproducira la intensa preocupacin
de los gestores polticos por un ritmo cada vez ms intenso y
generalizado
de
consumo,
unas
tasas
que
no
tenan
precedentes. En estos aos convivan en occidente, y hasta cierto

punto an tambin lo hacen, dos importantes escuelas con
opiniones divergentes sobre las causas de la degradacin del
medio
ambiente:
una
de
ellas
justifica
este
problema
principalmente por la bsqueda permanente del crecimiento

econmico, mientras que la otra escuela responsabiliza al
crecimiento demogrfico de la de la degradacin ambiental. En
cualquier caso, en estos aos la postura respecto al problema del
desarrollo quedar reflejada en Stanley Foundation (1971), donde
se resalta que una contaminacin que no se combate y una
poblacin que no se estabiliza constituyen verdaderas amenazas a
nuestro modo de vida y a la vida misma.
Ya en 1968, en el contexto de preocupacin creciente por una
actividad
humana
que
empezaba
poner
claramente
de
manifiesto sus efectos sobre la sociedad y el medio ambiente, se

renen en Roma treinta y cinco personalidades, entre los que se
encuentran polticos, acadmicos e investigadores cientficos de
treinta pases. Este grupo de personalidades va a promover la
45
creacin de una organizacin no gubernamental con el objetivo

de investigar y de interesar a los ciudadanos, a la administracin
y a los grupos ms influyentes de los pases ms importantes por
los problemas comunes que empiezan a advertirse en el escenario
internacional: deterioro del medio ambiente fsico, crisis de las
instituciones,
burocratizacin,
enajenacin
de
la
juventud,
violencia, educacin inadecuada, brecha creciente entre pases

pobres
industrializados, crecimiento urbano incontrolado,
inseguridad en el empleo, satisfaccin decreciente obtenida en el

trabajo, impugnacin de los valores de la sociedad, indiferencia
ante la ley y el orden, e inflacin y disrupcin monetaria.
En 1970 se formaliza el Club de Roma 13 como asociacin de
acuerdo con la legislacin suiza. Bajo la presidencia de Aurelio
Peccei, el Club de Roma encarga un importante trabajo que se
realizar desde el System Dynamics Laboratory del prestigioso
Massachussets Institute of Technology
(MIT). Este trabajo,
dirigido por Dennis L. Meadows, se basa en la teora de la

dinmica de los sistemas de Jay W. Forrester 14 y tiene como
objetivo llegar a disponer de un modelo matemtico e informtico
del sistema socioeconmico y ambiental mundial; un modelo que
permita obtener escenarios de futuro a partir de las previsiones
de la dinmica socioeconmica y ambiental global.
Al momento de la celebracin del 30 aniversario del Club de Roma, ste cuenta con cerca de
100 miembros procedentes de 52 pases, ha publicado y difundido 21 informes sobre
numerosos temas de la problemtica actual y mantiene una influyente posicin en el mbito
poltico y acadmico internacional. Para ms informacin vase pgina web del Club de Roma:
www.clubofrome.org
14
Forrester plantea que para conocer y comprender las estructuras socioeconmicas y
ambientales debe realizarse una aproximacin sistmica y dinmica. La dinmica del sistema
permite,
al
menos
conceptualmente,
establecer
modelos
lgico-matemticos
de
comportamiento de variables seleccionadas, unos modelos que pueden alcanzar una enorme
complejidad desde el momento en que se cuenta con la posibilidad de tratarlos mediante
computadoras. Despus de varios trabajos preparatorios sobre dinmicas industrial (1961) y
urbana (1969) publica el modelo World-2 en su obra Dinmica mundial (1971). El modelo
World-2 trataba de definir y prever la realidad mundial basndose en un sistema de 45
ecuaciones bsicas relacionando seis variables fundamentales: poblacin, inversin de capital,
espacio geogrfico, recursos naturales, contaminacin y produccin de alimentos.
13
46
A finales de los aos sesenta los Estados Unidos estaban

interesados porque el liderazgo mundial que ya ostentaba el pas
en los campos cientfico y tecnolgico se extendieran a otros
aspectos de la sociedad: bienestar social, ecologa, compromiso
con la paz, cultura y arte. Cuando Richard Nixon se presenta en
1968 como candidato a la presidencia de los Estados Unidos, lo
hace con un talante liberal y con el compromiso de avanzar en los
aspectos
citados15
para
situar
al
pas
en
la
vanguardia
internacional. En este contexto, el Congreso de los Estados

Unidos elabora la National Environmental Policy Act (NEPA), que
firma el presidente Nixon el 1 de enero de 1970. Verdaderamente,
la ley NEPA responde en ese momento a la postura avanzada e
incluso vanguardista que haba sido propuesta en los programas
polticos. Hasta tal punto que hoy en da esta ley contina siendo
un referente internacional en materia de polticas ambientales
preventivas.
Pero, sin duda, tambin la NEPA es la respuesta a una
creciente inquietud, no solamente de los grupos ecologistas, sino
tambin de los cientficos16 y de la ciudadana en general, que
observaban
cmo
numerosos
importantes
proyectos
con
notables repercusiones ambientales pasaban fcilmente el filtro

La apuesta por el cambio en estos momentos abarcaba muy diversos campos. Segn Raquejo
(1998), en su campaa, Nixon no solamente promete acabar con la guerra del Vietnam y
fomentar una sociedad pacfica, sino que incluso en una materia como el arte se comprometa
a estimular la vanguardia y a desarrollar los talentos artsticos individuales para igualar las
artes con el liderazgo mundial que EEUU ostentaba en el campo cientfico y tecnolgico. Que
Nixon prometiera fomentar las artes tal y como ya lo estaban las ciencias era un dato muy
significativo en su campaa. En esos momentos EEUU asombraba al mundo con la NASA y su
apotesica conquista del espacio que logr realizar un viejo sueo humano: viajar a la Luna,
conquistar los territorios espaciales del vaco y la antigravedad, y buscar nuevos mundos
estelares que hipotticamente podran estar hasta poblados. Esta idea de conquistar espacios,
de usar un territorio nuevo, subyace en algunas de las obras del land art americano realizadas
en tierras desrticas tan parecidas a los paisajes lunticos-, y apenas habitadas, donde el
mnimo objeto, la mnima alteracin, cobra una relevancia expresiva inesperada.
16
Por ejemplo Odum (1969), en su trabajo de estrategia de desarrollo de los ecosistemas,
expone una queja relativa a estos problemas en Estados Unidos: la construccin de grandes
presas es un pozo sin fondo que se abastece de la recaudacin de impuestos. Si bien uno por
uno todos estamos dispuestos a admitir que ya hay demasiadas presas o cualquier otra
intervencin de gran escala en el territorio, los gobiernos estn tan fragmentados y faltos de
sistemas de anlisis, que no existe ningn mecanismo efectivo que registre las seales
negativas antes de que se produzca una catstrofe.
15
47
del anlisis coste-beneficio, un procedimiento que era obligatorio

superar previamente a la aprobacin de los proyectos federales
con financiacin pblica. NEPA es una ley que tiene en cuenta los
aspectos ambientales de una forma integrada, que considera
conceptos ambientales como los sistemas ecolgicos y sus
interrelaciones, y donde una de cuyas novedades fundamentales
es que en ella se estructura el procedimiento de evaluacin de
impacto ambiental. Un procedimiento que se plantea en origen a
travs de un sencillo mandato: cuando una agencia federal se
proponga llevar a cabo una accin importante, que tenga un
efecto significativo sobre la calidad del medio ambiente humano,
debe
preparar
una
estimacin
detallada
de
los
efectos
ambientales y ponerla a disposicin del Presidente, del Congreso

y de los ciudadanos americanos17.
Pero la aparicin de una normativa no slo responde a un
deseo poltico, sino que tambin es el resultado de un contexto de
carcter cientfico. En este sentido debe resaltarse, como
sealar Dorney (1977), que hubiera sido difcil imaginar la
aparicin de las normativas de evaluacin ambiental si en el
mundo intelectual de los aos sesenta no hubiera estado presente
la idea de que el ambiente es un conjunto ordenado de
interrelaciones.
Efectivamente,
la
construccin
conceptual
cientfica del mundo en que vivimos constituye uno de los

recursos ms importantes no slo a los efectos normativos sino
tambin a los efectos de gestin. Pero adems, la dinmica
conceptual cientfica puede permear y enriquecer disciplinas
aparentemente apartadas.
En esta lnea, y en 1969, precisamente en el corte temporal
que nos ocupa, podemos destacar el trabajo, desde la perspectiva
Prrafo 102 (2)c de National Environmental Policy Act (NEPA), segn traduccin en
Garmendia et al. (2005).
17
48
de la ecologa humana, de Eugene P. Odum. El cientfico propone

revisar el marco de la teora sucesional ecolgica como una base
que permita aportar soluciones a la crisis ambiental. Los
principios de la sucesin ecolgica, afirma, pueden aplicarse a la
relacin entre el ser humano y la naturaleza. El proceso de
sucesin ecolgica es una realidad contrastada cientficamente
por la que se definen los componentes y las etapas del desarrollo
secuencial de un ecosistema. Unas etapas que, por lo general, van
desde un estadio joven o en desarrollo, hasta un estadio maduro.
El trabajo de Odum permite resaltar la diferencia o conflicto
bsico segn el autor- que existe entre la estrategia humana y la
estrategia de la naturaleza: mientras que el objetivo de la
agricultura y de las explotaciones forestales intensivas es lograr
las tasas de produccin ms altas posibles, sin dejar nada en el
paisaje una vez recogidas, la estrategia de la naturaleza se dirige
a la eficiencia inversa, en donde la relacin entre la biomasa
permanente y la produccin es alta 18. Por esta razn, la estrategia
de mxima proteccin de la naturaleza, orientada a mantener el
mayor nmero posible de estructuras vivas complejas, a menudo
entra en conflicto con el objetivo humano de obtener la mxima
produccin. Un conflicto que puede resolverse si reconocemos
que tiene una clara base ecolgica. Lo que sera, de acuerdo con
Odum, el primer paso para establecer polticas sensatas de usos
del suelo.
Como expone el autor a lo largo de la existencia de la
humanidad, lo habitual ha sido preocuparse por obtener la
mxima produccin del territorio, desarrollando y manteniendo
los ecosistemas en sus fases iniciales, generalmente en forma de
Los relaciones caractersticas de cada estrategia se formulan de acuerdo con las siguientes
expresiones (donde P es la produccin de biomasa por perodo considerado y B es el total de la
biomasa permanente): estrategia humana de explotacin intensiva, caracterizada por alta
eficiencia P/B; y estrategia de la naturaleza en ecosistemas maduros, caracterizada por alta
eficiencia B/P.
18
49
monocultivos. (...) hasta hace poco la humanidad no se ha

preocupado por el intercambio de gases, la disponibilidad de agua
limpia, los ciclos de nutrientes o cualquier otra funcin de
mantenimiento o protectora de los ecosistemas, principalmente
porque ni nuestra capacidad de manipular el entorno, ni nuestro
nmero ha sido lo suficientemente grande como para afectar a los
equilibrios regionales y globales. Junto a estas importantes
afirmaciones, tal vez ya bien conocidas en ese momento, Odum
presenta en su trabajo lo que l mismo denomina mini-modelo 19,
una propuesta muy sencilla para clasificar los trminos de
ecosistema joven y maduro, sobre la base de seis funciones que
representan los tipos extremos, como se representa en la tabla
1.1 adjunta.
Ecosistema joven
Produccin
Crecimiento
Cantidad
Ecosistema maduro
Proteccin
Estabilidad
Calidad
Tabla 1.1. Comparacin entre las caractersticas de los

ecosistemas jvenes y maduros. Fuente: Odum (1969)
Este sencillo modelo tabular representa, para cada extremo

tipo del ecosistema, los dos atributos tambin extremos. Los
ecosistemas pueden estar en un proceso de cambio, de manera
que cada uno de los tres atributos se encuentre en un trmino, en
el otro, o en un trmino intermedio. Cuando Odum propone este
modelo para que se use en planificacin territorial, al mismo
tiempo
est
sugiriendo
una
orientacin
terica
para
la
planificacin territorial, ya que abre la posibilidad de que la

estrategia humana de actividad sobre los ecosistemas tenga
Es un modelo establecido para visualizar la importancia de la teora del desarrollo de los
ecosistemas en la planificacin territorial. El modelo original propuesto por Odum modelo
tabular de la sucesin ecolgica: tendencias que aparecen en el desarrollo de
ecosistemasconsidera hasta 24 atributos del sistema tanto para el estadio joven como para el
maduro.
19
50
presente principios ecolgicos como la estabilidad fluctuante, e

incluso
que
utilice
herramientas
como
el
modelo
de
compartimentacin, de los que pueden derivar tcnicas de

evaluacin ambiental20.
A principios de los aos setenta, en un ciclo de conferencias en la

Universidad de Kent, el filsofo George Steiner reflexiona
recordando las Notas escritas por T.S. Eliot- sobre el futuro de la
cultura occidental. Y lo hace desde una perspectiva tambin
cultural que viene a cuestionar profundamente un supuesto que se
ha mantenido sobre la linealidad ascendente del progreso humano.
Ya no experimentamos la historia como una curva ascendente. Hay
demasiados puntos fundamentales en los que nuestras vidas estn ms
amenazadas, ms dispuestas a aceptar la arbitraria servidumbre y el
arbitrario exterminio de lo que estuvieron aquellos hombres y mujeres
civilizados de Occidente en cualquier momento a partir de fines del siglo
XVI. Sobriamente nuestro pronstico debe ser el que hacer Edgar en el
Rey Lear: Y puedo estar peor an: lo peor/no dura tanto que podamos
decir esto es lo peor.
Pero al mismo tiempo nuestro movimiento material hacia adelante es
inmenso y evidente. Los milagros de la tcnica, de la medicina, del saber
cientfico son precisamente eso, milagros. Muchos ms seres humanos
que antes tienen la probabilidad de vivir hasta la madurez, de engendrar
hijos normales, de subir por la escala social, desde la condicin milenaria
de la mera subsistencia. Pasar por alto una verdad tan evidente y humana
es incurrir en pecado de esnobismo. Imagine usted un mundo sin
cloroformo, apremiaba C.S. Lewis.
Pero trtase tambin de una verdad que hace escarnio de nosotros y lo
hace de dos maneras, ambas alejadas del mejoramiento racionalista de la
Ilustracin y los victorianos. Ahora sabemos (cosa que no saban Adam
Smith ni Macaulay) que el progreso material implica una dialctica de
perjuicio o dao concomitante, que el progreso destruye irreparables
equilibrios entre la sociedad y la naturaleza. Los avances tcnicos,
esplndidos en s mismos, trabajan arruinando primarios sistemas vivos y
arruinando ecologas. Nuestro sentido del movimiento histrico ya no es
lineal, sino que es un movimiento en espiral. Podemos ahora concebir una
utopa tecnocrtica e higinica que funciona en un vaco de posibilidades
humanas.
El segundo escarnio de aquella verdad tiene que ver con la disparidad.
Ya no aceptamos la proyeccin (implcita en el modelo clsico del
capitalismo beneficioso) de que el progreso necesariamente habr de
difundirse desde los centros privilegiados a todos los hombres. Indecentes
lujos de las sociedades desarrolladas coexisten con lo que parece ser la
El modelo de compartimentacin, mediante el que se divide el medio o entorno humano en:
entorno protector (ecosistema maduro), entorno productivo (ecosistema en crecimiento),
entorno intermedio (multiusos), y entorno urbano-industrial (sistemas artificiales) permiten
interpretar flujos de energa y materia entre ellos, y por tanto posibilita el determinar los
efectos de las actividades humanas y la distribucin de los contaminantes, la productividad u
otras presiones sobre los ecosistemas.
20
51
endmica muerte por inanicin en una gran parte de la tierra. En efecto,

las mejoras en cuanto a las probabilidades y duracin de la vida individual,
alcanzadas por las tcnicas mdicas, han alimentado el ciclo de la
superpoblacin y el hambre. A menudo los suministros y los medios de
distribucin necesarios para acallar el hambre y la pobreza son accesibles,
pero se oponen a su realizacin las inercias de la codicia o de la poltica.
En demasiados casos la nueva tecnocracia es no solamente destructora de
otros valores anteriores sino cruelmente impotente fuera de la provechosa
aplicacin local. De suerte que nos hallamos en una posicin ambivalente e
irnica respecto del dogma del progreso y respecto del fantstico
bienestar que tantos de nosotros realmente gozamos en el Occidente
tecnolgico. George Steiner [1971](1998, pp. 94-96)
Hasta mediados de los aos ochenta: enfrentando los

lmites al crecimiento
En 1972, y como resultado de los trabajos encargados por el Club
de Roma a Dennis L. Meadows, se publica en Estados Unidos el
primero de los informes del Club: Los lmites al crecimiento. Un
informe que despertar preocupacin y polmica, poniendo en un
inesperado primer plano la labor encarada por el Club de Roma.
Para
este
informe,
el
equipo
de
Meadows
(siguiendo
la
metodologa de la teora de la dinmica de los sistemas de

Forrester) prepara un nuevo modelo lgico-matemtico, el World3. Este modelo representa el sistema socioeconmico y ambiental
mundial mediante 77 ecuaciones bsicas que relacionan cinco
variables fundamentales: poblacin, produccin agrcola, recursos
naturales, produccin industrial y contaminacin. El resultado de
los anlisis de comportamiento de las variables consideradas en
el modelo World-3 demostraba que con la tendencia que seguan
esas variables el mundo llegara en menos de un siglo al colapso
del sistema, provocado principalmente por el agotamiento de los
recursos naturales. Una proposicin que es el centro del informe
y justifica la propia denominacin del informe Los lmites al
crecimiento.
52
Junto a este informe, se cuenta con un documento ms

poltico, ms enfocado a la gestin, como es la Carta Mansholt.
Este documento, tambin de 1972, contiene el primer comentario
autorizado del informe del Club de Roma, y se convierte en la
versin o complemento, desde una perspectiva ms poltica o
transformadora de la realidad, de las necesidades planteadas por
el informe cientfico de Meadows. Adems de las propuestas de
Meadows, la Carta Mansholt incluye dimensiones operativas ms
sociopolticas: la igualdad de oportunidades, el sentido humano
del trabajo, la democratizacin de la sociedad, y las relaciones
entre los pases ms y menos desarrollados econmicamente.
Mansholt
todava
va
ms
all,
proponiendo
medidas
muy
concretas como la reforma aduanera a favor de los productos no

contaminantes
reciclables,
incluso
un
parlamento
supranacional como mnimo a escala europea- con poderes. En

esta carta, cuya edicin enva Sicco Leendert Mansholt el 9 de
febrero de 1972 al presidente de la Comunidad Econmica
Europea, Franco Mara Malfatti, se insiste muy especialmente en
la necesidad de sustituir la referencia habitual al producto
nacional bruto, como principal indicador del crecimiento, por lo
que denomina bienestar nacional bruto, siguiendo ideas que ya
haban sido expuestas por economistas como Paul A. Samuelson y
Jan Tinbergen.
Sin embargo, el primer informe del Club de Roma, como
muchos otros influyentes documentos, no estuvo exento de
numerosas crticas. Entre stas pueden destacarse las formuladas
por el equipo interdisciplinario de la Universidad de Sussex,
constituido por relevantes investigadores como Cole, Freeman,
Jahora y Pavitt. Este equipo critica la validez de los resultados
obtenidos a partir del modelo World-3 debido al criterio de
53
seleccin de las variables escogidas. Los mismos autores llegan a

plantear que en el informe elaborado por Massachusetts Institute
of Technology (MIT) adivinaban una intencionalidad poltica, que
converta dicho estudio en un instrumento al servicio de los
poderes polticos, preocupados en ese tiempo por la progresiva
congestin de las infraestructuras debido a la generalizacin y
masificacin del consumo. El propio Mansholt, en su carta,
reconoce que el modelo y sus resultados no se adaptan bien a las
disparidades regionales existentes en el mundo 21.
El ao 1972 es clave en la construccin de la nueva agenda de
polticas ambientales internacionales. No slo porque se publica
el influyente primer informe del Club de Roma, sino tambin
porque se celebra la conferencia de Estocolmo, una conferencia
muy importante por cuanto las relaciones internacionales, en el
escenario de la Guerra Fra, eran enormemente tensas, y el
distanciamiento entre los tres bloques se haca cada vez mayor.
Las posturas respecto al medio humano y al medio ambiente
estaban bien definidas: el bloque occidental, una vez reconocida
la existencia de problemas ambientales, comenzaba a trabajar
para resolverlos, mientras se debata sobre si el origen del
problema se deba ms al crecimiento econmico o al crecimiento
demogrfico; el bloque comunista antepona radicalmente el
desarrollo industrial a cualquier otra consideracin, a pesar de
las
potentes
apareciendo;
consideraban
seales
y
en
las
de
ltimo
destruccin
lugar,
preocupaciones
los
ambiental
que
pases
desarrollo
ambientales
en
como
iban
lujos
occidentales. Indira Gandhi, como primer ministro de la India

En 1974, Mesarovic y Pestel editan el segundo informe al Club de Roma. Un informe
relativamente poco conocido: La humanidad en la encrucijada, un nuevo informe que, a partir
de un modelo informtico multinivel intenta analizar de forma ms especfica las diferencias
zonales, dividiendo el mundo en diez regiones de acuerdo a criterios polticos, econmicos y
culturales. Un trabajo cuyo rigor cientfico no pareci ser el suficiente para las exigencias que
el tema demandaba.
21
54
declar
que
el
medio
ambiente
no
puede
mejorarse
en
condiciones de pobreza cmo podemos hablarles a los que viven

en aldeas y suburbios de mantener limpios los ocanos, los ros y
el aire, cuando su propia vida est contaminada en la fuente
Strong (1999). Gandhi vino a desempear un papel clave al
orientar la agenda de la Conferencia hacia las preocupaciones de
los pases en desarrollo22.
Cuatro aos antes, en 1968, partiendo de las declaraciones de
cientficos suecos que atribuyeron a la contaminacin atmosfrica
de largo alcance la muerte de miles de peces y otros organismos
en los lagos de su pas, Suecia haba sugerido que se celebrara
una conferencia internacional para tratar sobre medio ambiente.
Contra todo pronstico, esta reunin se produce en Estocolmo en
1972 bajo el formato de Conferencia de las Naciones Unidas
sobre el Medio Humano, dando lugar a pesar de las difciles
relaciones internacionales existentes- a lo que se lleg a conocer
como el espritu de compromiso de Estocolmo, en el que los
representantes de los pases desarrollados y en desarrollo
encontraron
la
forma
de
acoplar
sus
puntos
de
vista
extraordinariamente divergentes. Mostafa K. Tolba, Jefe de la

delegacin egipcia en la Conferencia de Estocolmo, y quien sera
a partir de 1975 el director ejecutivo del Programa de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), seala: una
de las principales responsabilidades de esta conferencia es emitir
una declaracin internacional sobre el medio humano, un
documento sin imperativos jurdicamente vinculantes, aunque,
esperamos, con autoridad moral, que inspire en los corazones de
los hombres el deseo de vivir en armona entre ellos y con el
medio ambiente. Esta fundamental conferencia que se celebra
Tambin en este contexto, y siguiendo a Clarke y Timberlake (1982), el lder de la delegacin
china en esta conferencia declar sostenemos que de todo lo que existe en el mundo, lo ms
valioso es su gente.
22
55
en Suecia en 1972 concluye con los Principios de la Declaracin

de Estocolmo, veintisis principios que se recogen en la tabla 1.2.
Principios de la Declaracin de Estocolmo
1 Deben afirmarse los derechos humanos y condenar el apartheid y la
opresin colonial
2 Los recursos naturales deben ser preservados
3 Debe mantenerse la capacidad de la tierra para producir recursos vitales
renovables
4 Deben protegerse la fauna y la flora silvestres
5 Los recursos no renovables deben ser compartidos y debe evitarse el
peligro de su agotamiento
6 La contaminacin no debe exceder la capacidad propia del medio
ambiente para neutralizarla
7 Debe prevenirse la contaminacin daina del ocano
8 El desarrollo es indispensable para mejorar las condiciones del medio
ambiente
9 Los pases en desarrollo requieren asistencia
1 Los pases en desarrollo necesitan precios razonables para sus
exportaciones, como elemento esencial para la ordenacin del medio
0
ambiente
1 Las polticas ambientales no deben afectar al proceso de desarrollo
1
1 Los pases en desarrollo necesitan dinero para implementar medidas de
cuidado del medio ambiente
2
1 Es necesaria una planificacin integrada del desarrollo
3
1 Una planificacin racional debe resolver los conflictos entre el desarrollo y
el medio ambiente
4
1 Debe aplicarse la planificacin a los asentamientos humanos con miras a
eliminar los problemas ambientales
5
1 Los gobiernos deben establecer sus propias polticas demogrficas
6
1 Las instituciones nacionales competentes deben planificar la utilizacin
de los recursos ambientales naturales de los Estados
7
1 La ciencia y la tecnologa deben utilizarse para mejorar el medio ambiente
8
1 Es esencial ofrecer educacin en cuestiones ambientales
9
2 Debe fomentarse la investigacin referente a los problemas ambientales,
en especial en los pases en desarrollo
0
2 Los Estados pueden explotar sus propios recursos como deseen, sin poner
en riesgo los de otros
1
2 Si se ponen en riesgo los recursos de otra nacin, debe pagarse una
compensacin
2
56
Principios de la Declaracin de Estocolmo

2 Cada nacin debe establecer sus propias normas
3
2 Los Estados deben cooperar en cuestiones internacionales
4
2 Los organismos internacionales deben contribuir a proteger el medio
ambiente
5
2 Deben eliminarse las armas de destruccin masiva
6
Tabla 1.2. Principios de la Declaracin de Estocolmo en 1972
Fuente: UNCHE (1972) y Clarke y Timberlake (1982)
El duro invierno de 1973 en Europa supone otra vuelta de

tuerca sobre el proceso de reflexin acerca del concepto de
desarrollo y sobre el propio modelo de desarrollo de las
sociedades
de
los
pases
ms
desarrollados.
El
mercado
internacional de petrleo recibe el impacto de una subida de los

precios con una intensidad hasta entonces desconocida. La
escalada en los precios del petrleo se traduce de forma
prcticamente
inmediata
los
precios
de
sus
derivados:
gasolinas, gasleos, etc. Esto produce un efecto econmico en

cadena. Los pases responden a la crisis con soluciones de
emergencia, llegando incluso a modular la presencia de vehculos
en las calles: con soluciones como la circulacin alterna de
vehculos de acuerdo con las matrculas en das pares o impares,
u otras soluciones imaginativas. Una de las caractersticas ms
destacables de la crisis es su carcter repentino, puesto que no se
haban
conocido
indicadores
precedentes
que
permitiesen
atisbarla. Sin duda, uno de los efectos ms potentes de esta crisis

es adems del efecto econmico directo e indirecto el de
carcter psicolgico: expresado por la vulnerabilidad del sistema
econmico occidental basado de forma determinante en la
57
produccin de energa a partir de combustibles fsiles, y la

extraordinaria interdependencia de las economas nacionales.
Probablemente el ao 1973 signifique un punto sin retorno en
lo que era, hasta el momento, una razonable creencia de que los
recursos naturales eran prcticamente ilimitados. Sin embargo
hay que destacar que el fenmeno de la crisis no est relacionado
con un nuevo dato o un problema tecnolgico: no hubo nada ni
antes ni despus de lo que pudiera desprenderse informacin
relevante sobre la disminucin de las reservas petrolferas o
sobre el incremento desaforado en el consumo. En cualquier caso,
la crisis energtica de 1973 incide poderosamente en la nueva
etapa abierta de la conciencia colectiva e individual sobre la
dependencia de los recursos naturales no renovables, y sobre la
necesidad de encontrar caminos alternativos que aseguren un
crecimiento sostenido.
Entre los aos setenta y ochenta del siglo XX se producen
diversos accidentes y casos graves de contaminacin ambiental
que adquieren en ocasiones caractersticas de catstrofes 23. Poco
antes, en 1968, haban cesado los vertidos de compuestos
qumicos que estaban deteriorando gravemente la calidad de la
baha de Minamata y produciendo una nueva enfermedad causada
por compuestos de mercurio conocida como enfermedad de
Minamata. El cese del vertido fue el final de un proceso complejo
de contaminacin de una baha japonesa que se prolonga entre
1932 y 1968. En 1974 ya se haban reconocido oficialmente 798
vctimas de este envenenamiento progresivo, que haba llegado a
los seres humanos mediante bioacumulacin desde la cadena
trfica. El caso de Minamata permite reconocer los impactos
La base de datos TED (The Trade y Environment Database) rene cerca de 700 casos
estudiados de cuestiones ambientales relacionadas con la actividad humana, a travs de un
proyecto de James R. Lee, de The School of International Service de la American University en
Massachussets. http://www.american.edu/TED
23
58
indirectos y diferidos en el tiempo que han podido causar

diferentes actividades industriales sobre la salud de la poblacin
a travs del medio ambiente24.
Dentro de este breve recorrido por algunos de los casos ms
conocidos de graves problemas ambientales encontramos el caso
Seveso. El 11 de julio de 1976 se produce una explosin en la
planta qumica de ICMESA, una fbrica de herbicidas situada en
la pequea poblacin italiana de Seveso. A partir de la explosin
se formara por combinacin de los productos qumicos emitidosuna nube de gas formada por una dioxina fuertemente txica: el
tetraclorodibenzodioxina (TCDD), tambin conocido como agente
naranja. Toda la poblacin hubo de ser desalojada, y miles de
cabezas de ganado sacrificadas para evitar la concentracin del
compuesto txico en la cadena alimenticia.
En agosto de 1978 el Departamento de Salud del Estado de
Nueva York, a partir de la aparicin de casos preocupantes de
enfermedades e incremento del nmero de abortos, comenz las
investigaciones del emplazamiento de Love Canal 25, cerca del ro
Nigara. Este canal era una antigua zanja abierta en 1890 como
parte de un proyecto industrial para canalizar el ro Nigara.
Durante la dcada de los cuarenta y los cincuenta la compaa
qumica Hooker enterr all 21.800 toneladas de residuos
peligrosos, dentro de barriles de acero que fueron sellados con
arcilla. La compaa vendi los terrenos a la oficina local, cuyo
objetivo era construir una escuela, por la cantidad simblica de 1
dlar. Se construy la escuela, se urbaniz y se construyeron
edificios por la zona. Se supone que las construcciones vinieron a
daar la estructura de sellado del depsito, porque aparecieron
Para ms informacin sobre el caso Minamata vase Smith (1975) y Cross (1991).
El caso de Canal Love, como el de Minamata, corresponde a problemas ambientales diferidos
en el tiempo, esto es, problemas cuyos efectos empiezan a sentirse aos o dcadas despus de
que se realice la accin potencialmente daina. El caso de Canal Love ha sido profusamente
estudiado y documentado US Environmental Protection Agency, vase tambin Beck (1979).
24
25
59
grietas y lixiviados en la superficie y en los stanos de las

viviendas. A finales de los aos setenta ya eran numerosas las
quejas por enfermedades y daos. Cuando el departamento de
salud realiza su investigacin en 1978 descubre 82 compuestos
qumicos, de los cuales una docena tenan potencial cancergeno.
A partir de ese momento comienza una complicada tarea de
realojamiento de la poblacin (la escuela y 227 hogares) y de
descontaminacin del rea contaminada.
El 28 de marzo de 1979 un accidente en la unidad II de la
central nuclear de Three Mile Island, Harrisburg desat las
alarmas: el reactor poda explotar y expandir cesio radioactivo.
Aunque el reactor no lleg a explotar a pesar de la exposicin y
los daos causados, tuvieron que ser evacuadas ms de 144.000
personas, la mayor parte de ellas mujeres embarazadas y nios.
En Bhopal, capital del estado indio de Madhya Pradesh, en la
madrugada del 3 de diciembre de 1984, una fbrica de pesticidas
de la compaa Union Carbide, sufri un escape de 42 toneladas
de isocianato de metilo, provocando la muerte de miles de
personas y ms de medio milln de afectados. Se trata de uno de
los accidentes industriales ms importantes de la historia, por lo
que ha recibido un notable tratamiento en la literatura cientfica
desde diversas perspectivas: Kurzman (1987), Weir (1987),
Cassels (1993) y Jasanoff (1994).
El peor desastre nuclear que haya tenido lugar ocurri en la
central nuclear de Chernobyl el 26 de abril de 1986. Dos
ingenieros murieron por la explosin y otros 31 trabajadores
expuestos directamente murieron a los pocos meses. Durante el
accidente se liberaron aproximadamente 95 millones de curios de
radiactividad en forma de productos de fisin, formando una nube
que fue dejando una lluvia de partculas radiactivas en una
60
extensin de miles de kilmetros cuadrados. Aparte de los efectos

ms directos sobre trabajadores y poblacin, los efectos de largo
plazo van a producir, segn estimaciones, entre 140.000 y
475.000 muertes de cncer en todo el mundo.
Fin de siglo: avances en la agenda internacional y

geopoltica del medio ambiente
A mediados de los aos ochenta culmina el lento proceso de
negociacin
entre
los
estados
miembros
de
la
entonces
Comunidad Econmica Europea (CEE) para aprobar la Directiva

85/337/CEE, relativa a la evaluacin de las repercusiones de
determinados proyectos pblicos y privados sobre el medio
ambiente26. La aprobacin de la normativa europea de evaluacin
de impacto ambiental (EIA) se enmarca en el mbito temporal del
Tercer Programa de Accin en materia de Medio Ambiente (19821986). Un programa que mantuvo las lneas generales que
proponan los dos anteriores, destacando la necesidad de incluir
el medio ambiente en el resto de las polticas comunitarias as
como la necesidad de evaluar la incidencia de nuevas actuaciones
sobre el medio ambiente. Debe resaltarse que el Cuarto Programa
de Accin en materia de medio ambiente (1987-1992) de la Unin
Europea viene a sealar como los aspectos ms importantes para
el perodo: la aplicacin eficaz de la Directiva sobre evaluacin de
impacto ambiental; la integracin efectiva de la dimensin
ambiental en las restantes polticas comunitarias, y el desarrollo
de nuevos mecanismos eficaces tales como los fiscales y los
econmicos, entre otros.
Council Directive of 27 June 1985 on the assessment of the effects of certain public and
private projects on the environment (85/337/EEC), OJC L 175/40, 5 July 1985.
26
61
El ao 1987 constituye un hito en la literatura medioambiental

por cuanto en la Comisin Mundial sobre Medio Ambiente y
Desarrollo, WCED (1987), se presenta el documento Nuestro
Futuro Comn (Informe Brundtland). Esta fecha tiene valor de
referencia porque se considera que es el primer documento
importante de la agenda internacional del desarrollo en donde el
desarrollo sostenible se plantea como meta: hemos visto que se
requiere un nuevo modelo de crecimiento, uno de progreso
humano sostenido no solamente en unos pocos lugares para unos
pocos aos, sino para todo el planeta a largo plazo. De esta forma
el desarrollo sostenible se convierte en una meta no solamente
para
las
naciones
en
desarrollo
sino
tambin
para
las
industrializadas . Y donde se plantea un modelo de desarrollo

que se define27: El desarrollo sostenible es aqul que satisface
las necesidades actuales sin poner en peligro la capacidad de las
generaciones futuras de satisfacer sus propias necesidades,
incorporando dos conceptos clave: el concepto de necesidades,
en particular las necesidades esenciales de los ms pobres, para
lo que debe concederse la mayor prioridad; y la idea de
limitaciones impuestas por el estado de la tecnologa y la
organizacin social sobre la capacidad del medio ambiente para
satisfacer las necesidades presentes y futuras.
La formulacin en este foro internacional de la propuesta de
desarrollo sostenible supone un punto de ruptura respecto al
modelo predominante de desarrollo, ya que incorpora tres
premisas fundamentales: (1) integra los conceptos de desarrollo,
calidad de vida y bienestar social; (2) plantea una mayor equidad
en la distribucin de la riqueza, tanto intergeneracional como
intrageneracional; y (3) presupone que el uso racional de los
En el captulo Desarrollo sostenible: un nuevo paradigma se analiza con mayor detalle el
alcance y valor de esta definicin, as como sus problemas derivados del uso corriente.
27
62
recursos naturales es una condicin bsica para asegurar la

habitabilidad del planeta a largo plazo.
Dentro de esta dinmica de reflexin internacional sobre el
desarrollo observamos, durante la dcada de los noventa, la
aparicin de un nuevo concepto: la idea del desarrollo humano.
Este concepto emergente surge frente a las limitaciones y los
fracasos de los procesos de impulso al desarrollo, en donde se ha
verificado que el crecimiento en muchos casos- viene creando
desigualdad y pobreza, adems de deteriorar la calidad ambiental
y de provocar el agotamiento de los recursos naturales. Tal vez,
como fueron sugiriendo autores como Sen (1990), Max-Neef
(1991) o Doyal y Gough (1994), se haca necesario superar la
dimensin primaria del desarrollo como un crecimiento del
producto interno para tener ms presente la dimensin humana y
sus problemas: la distribucin, las necesidades y la equidad.
El desarrollo humano es un concepto que deriva de la nocin
de desarrollo como un proceso que va ms all de los bienes y se
centra en las capacidades humanas, una propuesta formulada por
Amartya K. Sen, en la que el centro de gravedad del discurso se
desplaza desde la cuestin material, o de los bienes, a la cuestin
de la persona. Sen (1990) se refiere por capacidades tanto a las
opciones, esto es a lo que la persona puede ser o hacer, como a
los logros de las personas, lo que efectivamente llegan a ser. Para
Sen, lo importante para procurar el desarrollo est en el
individuo, en su dignidad, y en el entorno de las personas: poder
disfrutar de una vida larga con salud, una educacin, y una renta
material
adecuada
para
satisfacer
las
necesidades.
Posteriormente, Sen (1999) incidir muy especialmente en el

concepto de desarrollo y libertad, y en la forma en que esta
cualidad permite garantizar y potenciar las bases para que los
63
individuos dispongan de ms oportunidades. De esta manera, Sen

y
los
impulsores
deconstruyen
el
del
concepto
concepto
de
genrico
desarrollo
de
humano,
desarrollo
lo
reconstruyen como un agregado resultante de la promocin vital

del conjunto de los individuos.
No obastante, autores como Bartelmus (1999b) consideran
que cuando el Programa de la Naciones Unidas para el
Desarrollo, UNDP (1998), reconoce los ingresos como una de las
principales maneras de expandir la libertad de eleccin y el
bienestar, el concepto de desarrollo humano est mostrando un
vnculo estrecho con los flujos monetarios generados en la
economa, aunque esta observacin es discutible 28.
En 1990 el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) elabora el primer informe sobre el desarrollo
humano a escala mundial. El informe de desarrollo humano
contiene tres elementos clave: un nuevo concepto del desarrollo,
un nuevo indicador, y un procedimiento de evaluacin anual del
estado de ese nuevo concepto en todos los pases. El concepto
clave, tal y como lo define el PNUD (1990), de desarrollo humano
es el proceso por el cual se ofrecen mayores oportunidades a las
personas. Entre estas, las ms importantes son una vida
prolongada y saludable, el acceso a la educacin y a los recursos
necesarios para disfrutar de un nivel de vida decente. Otras
oportunidades incluyen la libertad poltica, la garanta de los
derechos humanos y el respeto a s mismo. El indicador de
desarrollo humano (IDH) es un ndice global que se construye a
partir de indicadores parciales que reflejan tres factores bsicos:
(1) la longevidad, expresada como esperanza de vida al nacer; (2)
La observacin se emarca en la revisin que hace Bartelmus (1999b) sobre el papel de la
riqueza en relacin con el bienestar (entendido como felicidad), y donde destaca que no hay
relacin entre ambas, salvo en pases donde la renta per capita est por debajo de un umbral,
como seala el propio Bartelmus refiriendo los trabajos de Kenny (1999); unos pases e
individuos en los que an es necesario alcanzar unos ingresos mnimos.
28
64
la educacin, calculada a partir de la poblacin y de los aos

promedio de escolarizacin; y (3) el ingreso real per capita, el PIB
per capita ajustado segn el coste de vida local y la utilidad
marginal de la renta.
El conjunto de las ideas sobre medio ambiente y desarrollo
que han ido tomando cuerpo durante la dcada de los ochenta y
primeros aos de los noventa acaban por provocar un autntico
cambio de naturaleza cualitativa, hasta tal punto que las
instituciones toman en cuenta los principios de participacin
amplia y de responsabilidad en las cuestiones del desarrollo y el
medio ambiente. En mayo de 1990 se celebr en Bergen,
Noruega, una conferencia ministerial sobre medio ambiente en
donde
este
compromisos.
cambio
Esta
institucional
misma
empieza
conferencia
se
plasmarse
convoc
en
como
preparacin para la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el

Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD) o Cumbre para la
Tierra, que tuvo lugar en Ro de Janeiro, Brasil, en junio de 1992.
La Cumbre de Ro de Janeiro ser uno de los episodios del
ambientalismo internacional que ms esperanzas y que ms
documentos ha generado. El principio 17 de la Declaracin de Ro
sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo se establece que:
Deber emprenderse una evaluacin de impacto ambiental, en
calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad
propuesta que probablemente haya de producir un impacto
negativo considerable en el medio ambiente y que est sujeta a la
decisin de una autoridad nacional competente.
La Cumbre de Ro suscita lo que podramos definir como
ecoentusiasmo internacional. Sin embargo, como en otras
muchas cumbres internacionales, el entusiasmo inicial ha venido
resultando en una cierta frustracin derivada de la dificultad de
65
implementar los cambios de forma real en las polticas y en las

prcticas tanto en los niveles estatales como en los regionales y
locales. Algo que podemos comprobar cuando analizamos lo que
podemos denominar el perodo post-Ro.
La principal institucin que surge de la Cumbre de la Tierra es
la Comisin sobre el Desarrollo Sostenible (CDS), cuyo objetivo es
propiciar
una
implantacin
coordinacin
de
la
de
Agenda
alto
21
nivel
los
para
distintos
revisar
la
programas
ambientales de las Naciones Unidas. En 1995, aunque ya 130

gobiernos haban formado comisiones para implantar la Agenda
21,
solamente
17
pases
haban
presentado
sus
informes
nacionales. Esos informes son en su mayora, segn Flavin

(1997a) documentos extensos, retricos y autocongratulatorios
que describen los programas gubernamentales existentes, pero
que hacen poco por colocar al pas en un camino sostenible para
el siglo XXI. Un autor que seala que, a pesar de que se estn
produciendo diversos xitos menores, las grandes promesas de
Ro que abarcan problemas que fueron identificados en la poca
en que se efectu la Conferencia de Estocolmo sobre el Medio
Ambiente Humano de 1972- no se han cumplido. En este sentido
Bartelmus (1999a) seala que tanto los polticos como los
cientficos se han lanzado a un spero debate sobre la correcta
aproximacin al paradigma que fue aceptado globalmente en la
Cumbre de Ro.
A pesar de estos debates de fin de siglo y del principio de uno
nuevo, hay tres importantsimos desafos globales que deben
enfrentarse en un enfoque de sostenibilidad: estabilizar el clima,
proteger la biodiversidad y estabilizar la poblacin del planeta.
Las conferencias y los acuerdos internacionales toman como base
los compromisos y participacin de los estados nacionales, pero
66
es evidente que no todos los pases estn estructurados de la

misma manera, ni tienen dimensiones comparables. De ah que la
participacin de cada uno de ellos en estos desafos globales
pueda considerarse desde fundamental hasta prcticamente
insignificante. Teniendo presente esta fuerte heterogeneidad,
autores como Flavin (1997a) han procedido a analizar lo que se
consideran las ocho superpotencias ambientales que, de forma
conjunta, representan ms de la mitad de las cuatro variables
fundamentales del medio ambiente mundial: la poblacin (55%),
el PIB (59%), las emisiones de CO 2 (58%) y los bosques (55%).
As, las superpotencias ambientales: China, Estados Unidos,
Brasil, Alemania, Japn, India, Indonesia y Rusia, con unos
sistemas polticos, econmicos y sociales de amplio espectro,
conforman
de
un
modo
desproporcionado
las
tendencias
ambientales globales.
Uno de los problemas ms importantes de esta geopoltica del
medio ambiente, y que ya refleja el autor citado para el ao 1997,
es la falta de suficiente cooperacin y coordinacin, pero muy
especialmente la falta de liderazgo en este grupo. Si en las
dcadas anteriores Estados Unidos haba asumido un liderazgo
internacional y haba sido precursor en diversos temas -incluido
el medio ambiente- a finales de los aos noventa se percibe el
desvanecimiento de este liderazgo. Un liderazgo que no se ha
trasladado a ningn pas. En la Conferencia de Ro se depositaron
muchas esperanzas en el nuevo liderazgo de Japn, que no ha
llegado
materializarse.
En
el
escenario
geopoltico
medioambiental actual tambin debe destacarse la falta de peso

especfico, como entidad supranacional, de la Unin Europea.
Quizs, como expone Dalby (2004) nuestra visin tanto de las
67
amenazas ambientales como de los asuntos geopolticos son

partes del mismo problema.
Antropoceno, el ltimo perodo geolgico

Pensamos que sera interesante concluir este apartado de la
evolucin histrica de la preocupacin por el medio ambiente, con
una reflexin de mbito superior a las que hemos venido
desarrollando. Una reflexin estratgica que supone colocarnos
en una dimensin ecosistmica, en este caso de naturaleza
geolgica, y que permite referenciarnos como observadores pero
tambin como observados- dentro del ecosistema global.
As pues, como hemos podido observar, el ser humano lleva
mucho
tiempo
interactuando
localmente
en
los
ciclos
geobioqumicos de la naturaleza. Esa interaccin se ha hecho

progresivamente ms intensa hasta derivar en procesos
razonablemente comprobados- sobre la forma en que llegamos a
interferir en fases y zonas crticas 29 de los ciclos globales de la
naturaleza.
Vivimos hoy en da en una nueva poca geolgica 30 que ha
venido
recientemente
denominarse
por
Crutzen
(2002)
Antropoceno, una poca en la que la humanidad ha emergido

En los ltimos aos, de acuerdo con Clark et al. (2005) se ha venido observando cambios en
reas sensibles del sistema Tierra (son zonas especialmente vulnerables a interferencias
antrpicas), como: las llamadas vlvulas salinas, que comunican masas marinas con
diferenciales salinos (ej. estrecho de Bering, estrecho de Gibraltar), grandes reservas de agua
helada en creciente inestabilidad (Groenlandia, Antrtico occidental) relacionada con la
formacin de corrientes profundas de agua en el Atlntico norte o en el crculo polar antrtico;
efectos de la reduccin de grandes zonas boscosas (selva amaznica) o de la vegetacin
subsahariana, con incremento de nubes de polvo sahariano; o la transformacin de los
monzones del ndico inducida probablemente por fenmenos antropognicos regionales y
globales.
30
En la cronologa geolgica nos encontramos en la Era Cuaternaria, en que viene
conocindose la poca actual o reciente en trminos geolgicos- como Holoceno. El nuevo
trmino Antropoceno, an no firmemente instalado en la literatura cientfica vendra a definir
el espacio temporal de los ltimos tiempos (desde finales del siglo XVIII, de acuerdo con lo
expuesto por el autor del trmino) en que la humanidad ha alcanzado un potencial de
transformacin de mbito globlal. Esta definicin no responde estrictamente a un rigor
geocronolgico, pero tiene inters en el nuevo campo terico en formacin de la sostenibilidad,
especialmente por su potencial descriptivo.
29
68
como una fuerza globalmente significativa y potencialmente

inteligente- capaz de modificar la faz del planeta. De acuerdo con
Clark et al. (2005) slo ser posible que desarrollemos un
esfuerzo serio en equipar la ciencia y la tecnologa para la
sostenibilidad en la medida en que comprendamos hasta qu
punto las acciones humanas estn incidiendo realmente en el
sistema Tierra31 durante el Antropoceno.
En los ltimos aos se han sucedido diversas iniciativas
cientficas con el objetivo de fijar las bases cientficas de los retos
del cambio global y del desarrollo sostenible, lo que conocemos
como el problema de la sostenibilidad global: en el ao 2001 se
celebra la primera conferencia de la GAIM 32 (vinculada al
Programa Internacional Geosfera-Biosfera, IGBP) en donde la
comunidad internacional de la ciencia del sistema Tierra formula
su Programa Hilbertiano33 en el que desglosa 23 cuestiones clave
que necesitan afrontarse para avanzar en la ciencia del sistema
Tierra; el reciente informe, resultado de una dcada del programa
de investigacin sobre Cambio Ambiental Global y el Sistema
Tierra (Global Environmental Change and the Earth System)
Steffen et al. (2004); o los ltimos trabajos del Workshop Dahlem
El sistema Tierra (Earth system) es un concepto que est desarrollndose en la literatura
cientfica vinculada a la ecologa y a la perspectiva de cambio global. El concepto ampla el ya
empleado de ecosistema global asumiendo premisas consistentes: el sistema Tierra opera
como un sistema dinmico nico lejos del equilibrio termodinmico; el sistema Tierra se
contempla desde una perspectiva organicista, en la que tambin se asume la no-linealidad, la
complejidad e irreproducibilidad de diversos fenmenos; reconoce que el conocimiento
cientfico no slo est vinculado a su contexto histrico-cultural, sino hasta tal punto
interrelacionado que los investigadores han de convertirse en parte de sus propias
explicaciones.
32
La iniciativa GAIM (Global Analisys, Integration and Modelling) es una agrupacin
establecida por el Programa IGBP, y diseada para integrar el conocimiento que surga de
diversos proyectos concretos para procurar una comprensin holstica de la dinmica
planetaria. La pregunta original a que debera contestar la agrupacin GAIM era: cmo
podemos integrar nuestros conocimientos de los componentes del Sistema Tierra y sintetizarlos
en un modelo numrico que nos permita tener una capacidad predictiva?. Los trabajos del
proyecto GAIM concluyeron en diciembre de 2004.
33
Este tipo de programas de reflexin conjunto se denominan Hilbertianos en reconocimiento
a David Hilbert. Este cientfico present en 1900, en la Conferencia Mundial para las
Matemticas de Pars, un extenso programa en que se formulaban 23 cuestiones que deberan
abordarse para el siglo XX. Clark et al. (2005) hacen una detallada exposicin de los contenidos
del Programa Hilbertiano para la ciencia del sistema Tierra.
31
69
sobre el Anlisis del sistema Tierra para la Sostenibilidad

(Earth System Analysis for Sustainability) Schellnhuber et al.
(2005).
Este tipo de trabajos, en particular el correspondiente a 2004
(como resultado de los trabajos de cientos de investigadores), as
como las aportaciones de Crutzen (2002), nos permiten abordar
una descripcin somera, pero ilustrativa, del estado actual en
pleno Antropoceno- del sistema Tierra: quizs el 50% de la
superficie terrestre libre de hielo ha sido transformada por la
accin humana; la superficie de tierra cultivada se ha duplicado
durante el siglo pasado a expensas de los bosques, que se han
visto reducidos en un 20% durante el mismo perodo; ms de la
mitad de las reservas accesibles de agua dulce han sido usadas
por la humanidad; en los bancos de pesca se extrae ms del 35%
de la produccin primaria de las plataformas marinas de las
regiones templadas; ahora se fija sintticamente ms nitrgeno,
que se aplica como fertilizante, que todo el que se fija de forma
natural por los ecosistemas terrestres; las emisiones de SO 2 a la
atmsfera como resultado de la combustin del carbn y del
petrleo son dos veces superiores a la suma de todas las
emisiones naturales; la humanidad es responsable de la presencia
de numerosas sustancias txicas en el medio ambiente y de
algunas, que incluso sin ser txicas por completo (ej. gases
clorofluorocarbonados, o gases CFC) han contribuido a la
destruccin de la capa de ozono; la combustin de carbn y
petrleo, las actividades agropecuarias y la deforestacin han
provocado un importante aumento en la atmsfera de los gases
de efecto invernadero en los dos ltimos siglos (el CO 2 en ms de
un 30% y el CH4 en ms del 100%) lo que ha contribuido de forma
sustancial al incremento de la temperatura media anual global de
70
0,6C que se ha observado34 para el ltimo siglo. Esta descripcin

marco nos permite visualizar, en primera aproximacin, el coste
en transformacin de la naturaleza que ha supuesto la actividad
humana, fundamentalmente durante el ltimo siglo.
En
el
otro
transformaciones
lado
que,
de
la
balanza
durante
el
deben
ltimo
ponerse
siglo,
las
basadas
principalmente en la cultura, en la tecnologa y en la creatividad,

han permitido a la humanidad multiplicar: la superficie de tierra
cultivada por un factor de 2, el nmero de personas que viven en
el planeta por un factor de 4, el uso de agua por un factor de ms
de 8, el uso de energa por un factor de 16, y la produccin
industrial por un factor de ms de 40. Tambin se ha mejorado la
calidad de vida humana incrementando: la expectativa de vida en
ms del 40% en los ltimos 50 aos, la alfabetizacin en ms del
20% en los ltimos 35 aos, sustancialmente la relacin
mujer/hombre en la educacin primaria, y el nmero de personas
que viven en pases democrticos.
El balance conjunto que Clark et al. (2005) hacen de esta
situacin, es favorable: el resultado es que la humanidad, como
media, ha hecho muy bien incluso con esta transformacin de la
Tierra. La cuestin estriba en si las pautas conocidas de
incremento de la prosperidad pueden ampliarse y sostenerse
segn vaya madurando el Antropoceno.
A partir de este punto entramos en el campo de las prognosis
y por tanto de la incertidumbre. De acuerdo con las previsiones
de United States National Academy of Sciences, la poblacin
humana crecer durante el prximo medio siglo en quizs un
50%. De producirse este incremento de la poblacin, la demanda
de produccin de alimentos se incrementara en un 80%, las
De acuerdo con la Comisin Intergubernamental para el Cambio Climtico IPCC (2001) hay
una nueva y fuerte evidencia de que la mayor parte del calentamiento observado durante los
ltimos 50 aos es atribuible a actividades humanas.
34
71
necesidades de infraestructuras urbanas en un 100%, y las

necesidades de servicios energticos en ms de un 200%. Un
panorama para las prximas dcadas que Clark et al. (2005) ven
de forma muy preocupante: la resultante del incremento de las
presiones sobre una biosfera ya sometida a estrs podra ser
arrolladora. No obstante, la propia Academia de Ciencias, NRC
(1999), seala que a pesar de los impactos y las tendencias
descritas
es
posible
una
transicin
con
xito
hacia
la
sostenibilidad a lo largo de las dos siguientes generaciones. Esta

transicin
podra
alcanzarse
sin
tecnologas
milagrosas
ni
transformaciones drsticas de las sociedades humanas... Lo que

se requiere, sin embargo, son avances significativos en el
conocimiento bsico, en la capacidad social y capacitacin
tecnolgica para utilizarlos, y en la voluntad poltica para
convertir estos conocimientos en accin.
Cuando seguimos a lo largo de unas dcadas la transformacin de

la manera en que percibimos el papel de nuestras vidas y la
naturaleza observamos que todo depende en gran medida de la
forma en que nos vemos como seres humanos y nuestra relacin
con la naturaleza. Una percepcin cambiante, y por tanto materia
de reflexin de la filosofa.
La manera como nos relacionamos entre nosotros y con la naturaleza
depende de nuestro concepto de naturaleza, de vida y del ser humano. Si
creemos que la naturaleza es un mecanismo sin vida, una coleccin de
rocas, acabaremos por creer que tenemos derecho de hacer con ella lo que
nos plazca, mientras no actuemos contra nuestros propios intereses. Si
consideramos que los animales y las dems personas no son otra cosa que
mquinas ms complejas, tambin las manipularemos. (...) Pero, qu pasa
si la naturaleza no es simplemente una roca o una mquina inanimada?
Qu ocurre si las personas no son slo mquinas ms complejas y no
estn separadas unas de otras ni del medio, sino que se hallan conectadas
de una manera profunda aunque sutil? Y qu ocurre si todo el cosmos
palpita con la energa creativa de la autoorganizacin, evolucionando
constantemente, con estallidos peridicos de innovacin explosiva? Si ste
es el concepto que nos proporciona la ciencia, seguiremos
relacionndonos entre nosotros y con nuestro entorno de la misma
manera? Ervin Laszlo (1992)
72
Con un reto de esta magnitud formidable, vemos que el medio

ambiente se instala de forma definitiva en la agenda poltica
internacional, tanto en la de relaciones entre estados como en la
interna de cada uno de ellos y en las diferentes unidades
administrativas subnacionales. Siguiendo a Bono (2003), si
hubiera que caracterizar en dos palabras el inicio del siglo XXI
diramos: globalizacin y ecologismo. As, el medio ambiente
entra con fuerza en la agenda poltica, planteando importantes
reflexiones sobre los modelos y alcance del concepto de
crecimiento y sus relaciones en un entorno crecientemente
globalizado
y,
de
la
mano
de
esta
cuestin,
provocando
discusiones y anlisis de profundidad sobre las bases y modelos

econmicos y ecolgicos para la interpretacin y conocimiento de
la complejidad del ser humano y de su entorno natural, as como
muy especialmente- de los instrumentos y teoras de que
disponemos para evaluar y constatar los avances en ese campo.
Entramos de este modo en el nuevo dominio conceptual del
73
1.2 DESARROLLO ECONMICO Y MEDIO AMBIENTE

En el presente apartado pretendemos exponer y analizar la
relacin cambiante entre los conceptos de desarrollo econmico y
medio ambiente. El desarrollo econmico es una accin y un
objetivo poltico-social, y por tanto un elemento dinmico influido
y que influye en la estructura socioeconmica y biofsica del
entorno. El medio ambiente, sin embargo, se presenta como el
espacio de la actividad, el espacio material e inmaterial (o bien el
mundo de relaciones) en el que se materializa el desarrollo. Cada
uno de estos dos mbitos conceptuales est regido por unas
dinmicas propias, y en ambos casos las disciplinas cientficas
(genricas) de la economa y de la ecologa pretenden encontrar
pautas de interpretacin, definir modelos de comportamiento, e
incluso proveer de instrumentos capaces de, por una parte,
modificar el curso y la intensidad del desarrollo y, por otra parte,
de valorar, proteger e insertar satisfactoriamente en el espacio
socioeconmico el entorno ambiental. El anlisis del desarrollo
responde fundamentalmente a las potencialidades del anlisis
econmico y de las tcnicas de planificacin, mientras que el
anlisis del medio ambiente responde tanto a metodologas de las
ciencias econmicas como, muy especialmente, de las ciencias
ecolgicas.
Si estamos preocupados por el proceso de desarrollo se debe a
que nuestra experiencia nacional e internacional ha puesto de
manifiesto que el modelo de desarrollo presenta importantes
problemas. Algunos de los ms visibles estn relacionados con el
medio ambiente. En el apartado anterior hemos podido observar
numerosos
acontecimientos
que
74
han
ido
abriendo
profundizando el debate sobre medio ambiente y desarrollo. En

este sentido queremos volver a incidir en los planteamientos del
Informe Brundtland en donde se seala, como el mayor reto
ambiental del planeta y tambin su principal problema, la
desigualdad que existe entre los pases ms desarrollados y los
menos desarrollados, tanto respecto al acceso como al consumo
acumulado35 de los recursos: ... la diferencia de recursos entre la
mayora de los pases en desarrollo y los pases industriales sigue
aumentando y donde stos (...) ya han utilizado gran parte del
capital ecolgico del planeta. Esta desigualdad es el principal
problema ambiental del planeta y su principal problema de
desarrollo WCED (1987). Por su parte el medio ambiente, o
naturaleza en un trmino ms clsico- ha sido el escenario que le
ha permitido al ser humano visualizar su capacidad, no solamente
para crear riqueza, sino tambin como ente potencialmente
transformador, tanto en los mbitos geogrficos locales como en
los globales.
En el presente apartado pretendemos hacer una aproximacin
cronolgica al descubrimiento y ubicacin del concepto de
desarrollo
sostenible
en
el
centro
de
la
agenda
poltica
medioambiental. Desde unos orgenes que situamos, a principio

de los aos setenta, en las aportaciones sobre los lmites al
crecimiento del Club de Roma, que se desarrollan posteriormente
en el debate entre los conceptos de crecimiento econmico y de
desarrollo, siendo este ltimo el que se implanta como concepto
preferido y preferible (desarrollo significa crecimiento y cambio).
Son debates que han estado muy vinculados a las insuficiencias o
En este sentido, planteamos la hiptesis de que la acumulacin histrica de recursos
provenientes de todo el mundo por parte de los pases de Europa occidental en los ltimos
cinco siglos, as como la acumulacin de otros como Estados Unidos- durante los ltimos dos
siglos, es un potente factor que justificara la enorme concentracin de stock de capital
(humano y material) en estos pases, y que justificara de esta forma el desequilibrio que ahora
podemos observar.
35
75
fallos de las polticas de cooperacin internacional al desarrollo y

al intento de dotar a estas polticas de una mayor capacidad y
competencia. Esto nos lleva al anlisis de los modelos de
desarrollo econmico imperantes en los aos ochenta y noventa:
los
modelos
exgenos
neoclsicos
endgenos,
respectivamente. Modelos muy relacionados, como veremos, con

la economa ambiental, que tiene su contrapartida conceptual en
la economa ecolgica.
En su ltima dimensin, la relacin estable entre el desarrollo
y el medio ambiente se conforma a travs del modelo de
desarrollo sostenible. As, el desarrollo sostenible se presenta
como un nuevo paradigma que anima renovadas perspectivas y
consideraciones
desde
el
amplio
espectro
de
las
ciencias
naturales y sociales. Pero es de justicia reconocer que la dinmica

cientfica e intelectual que ha llevado a este punto, esto es el
potente motor que ha transformado dichas perspectivas, procede
en gran medida de la ciencia econmica, y en particular del rea
de investigacin en torno a los modelos de desarrollo econmico,
especialmente en un escenario en que el medio ambiente se ha
convertido en un nuevo valor social.
Riqueza, valor y naturaleza hasta mediados del siglo XX

Los economistas y, en general, los investigadores de las ciencias
sociales, vienen preocupndose desde hace mucho tiempo tanto
por el concepto de riqueza como por el entorno y la dinmica que
puede influir en su crecimiento.
La escuela fisiocrtica, cuyo auge se sita en la segunda mitad
del siglo XVIII con la obra Tableau Economique (1764) de
76
Franois
Quesnay36,
es
una
de
las
primeras
escuelas
de
pensamiento econmico en el sentido moderno del trmino. La

fisiocracia representa un paradigma del crecimiento econmico
donde el sustrato fsico y material fundamentalmente a travs de
la actividad agrcola en sentido amplio- se convierte en el factor
determinante
para
interpretar
el
proceso
de
crecimiento
econmico. La naturaleza y el ser humano, a travs de actividades

como la agricultura, son capaces de proporcionar unas riquezas
referidas a unos valores de uso donde los excedentes de la
agricultura
conforman
la
medida
fsica
del
crecimiento
econmico37. Sin embargo, la escuela fisiocrtica no va a ser

capaz de afrontar conceptualmente 38 la realidad contrastada de
que tambin se crean plusvalas monetarias que no estn
respaldadas por excedentes fsicos. A partir de este punto, los
valores de cambio adquieren primaca como valor econmico
dominante, en lo que supone un nuevo cambio de paradigma
econmico a favor de la economa poltica clsica.
De los pasajes de Adam Smith, como referente de la economa
poltica clsica, se desprende una definicin directa de la riqueza:
la riqueza de una nacin est compuesta por el nmero de bienes
per cpita, de modo que mientras mayor sea el nmero de bienes
por persona, ms rica resultar la nacin. A su vez, el concepto de
riqueza est ntimamente relacionado con el concepto de valor, si
Quesnay, quien fue mdico de Luis XV, en un ejemplo singular de transdisciplinareidad
propone en su Tableau un modelo econmico dinmico en el que compara la circulacin de la
sangre en el cuerpo humano con la circulacin de la renta y su formacin.
37
Domnguez (2004) revisa el papel de la fisiocracia en nuestros das como una reflexin sobre
el anlisis econmico de los recursos naturales y el medio ambiente.
38
Naredo (1996), en un reproche de la poca voluntad que advierte en la sociedad actual por
hacer planes de reconversin hacia bases ms sostenibles o fsicamente viables seala que
esto es lo que con poca fortuna pretendieron los autores hoy llamados fisicratas cuando, hace
ms de dos siglos, proponan aumentar la produccin de riquezas renacientes (hoy diramos
renovables) sin detrimento de los bienes fondo o stocks de riquezas preexistentes, siendo
descalificados en este empeo por los economistas posteriores, que erigieron el mencionado
cajn de sastre del valor como centro de la ciencia econmica, separndolo del contexto fsico y
social en el que se desenvolva. Vemos, pues, que no se trata tanto de descubrir la plvora de
la sostenibilidad como de desandar crticamente el camino andado, volviendo a conectar lo
fsico con lo monetario y la economa con las ciencias de la naturaleza.
36
77
bien
se
observa
que
esta
palabra
tiene
dos
significados
notablemente distintos: a veces expresa la utilidad de un objeto

particular (valor en uso), y a veces la capacidad para adquirir
otros bienes (valor de cambio). Esta diferencia, como veremos
ms adelante, va a tener su importancia en el proceso de
diversificacin de las teoras econmicas, especialmente en la
bifurcacin entre la teora clsica liberal y la marxista.
A los efectos de esta aproximacin histrica puede exponerse
que la economa poltica de Smith est basada en las siguientes
proposiciones: a) la riqueza nacional consiste en el incremento de
la produccin de mercancas para satisfacer las necesidades
humanas;
b)
es
ms
fcil
incrementar
la
produccin
de
mercancas si se divide y especializa el trabajo y si se amplia el

mercado; c) la economa estudia la forma en que el mercado
determina el valor de cambio de una mercanca a travs de la
oferta y la demanda; d) la creacin de valor de cambio para
algunas materias desplaza a otras que no tienen valor de cambio,
no porque escaseen sino porque no tienen una demanda humana
inmediata y efectiva; e) la naturaleza es un cuerno de la
abundancia y no existen lmites naturales para su explotacin.
Para nuestra exposicin conviene destacar los dos ltimos
puntos, en donde se reflejan valores que forman parte de la
perspectiva del conocimiento del ltimo cuarto del siglo XVIII, en
un mundo que an segua descubriendo tierras desconocidas y
donde la finitud y las limitaciones de la naturaleza no eran
preocupaciones
destacables:
nadie
hablaba
de
lmites
al
crecimiento. Es ms, desde el siglo XIX, cientficos y exploradores

han aportado una visin convencida del enorme potencial
transformador de la humanidad sobre la naturaleza. As, el
cientfico y explorador alemn Alexander von Humboldt, con su
78
obra Ansichten der Nature (1808), el diplomtico americano

George Perkins Marsh con su trabajo The Earth as Modified by
Human Action (1864), o el gelogo italiano Antonio Stoppani, en
su Corso di geologa (1873) muestran39 una nueva visin en la que
el ser humano pasa de ser meramente una especie sometida a las
fuerzas de la naturaleza a describir la actividad humana como
una nueva fuerza telrica, que tanto por su potencial como por
su dimensin universal puede comparase con las grandes fuerzas
de la Tierra Stoppani (1873), citado en Crutzen (2002).
El comercio internacional global, como potente dinamizador

econmico y social no es una novedad del siglo XX, sino que ha sido
una prctica permanente a lo largo de la historia de la humanidad;
una prctica que no slo ha generado una dinmica econmica sino
que tambin especialmente a partir del siglo XIX- ha producido
impactos ecolgicos y sociales en las regiones donde se obtenan
los bienes objeto del comercio, muchas veces lugares remotos
respecto a los centros de demanda y consumo en Europa o en Asia.
Una historia de relaciones que enfocamos desde la perspectiva del
antroplogo.
Entonces llega a mi mano lo que haba deseado tocar: la piel de una
nutria de mar. La gua hace circular un cuero de nutria de California y otro
de Alaska, ambos espesos y suaves; el segundo, nos dice, era el preferido
de los consumidores del siglo XIX, por su lustre especialmente oscuro y
por su grosor. La piel de la nutria de mar tiene ms pelos por centmetro
cuadrado que el pelaje de cualquier otro animal. Los comerciantes chinos
de Cantn pagaban cien dlares por cada piel arponeada en la costa
americana. Cien dlares, en 1820, era la ganancia que obtena un
granjero de Pennsylvania en un ao de trabajo! Registro estos hechos
mientras el oro blando se escurre entre mis dedos...
Se me hace difcil aceptar el hecho de que pieles como esta hayan
podido provocar todo el emprendimiento: la remota empresa de la Amrica
rusa, con su violento trastorno de las sociedades aleuta y koniag; la
expansin crucial (junto con la caza de ballenas) de las economas
mercantes de Nueva Inglaterra; el establecimiento del Pacfico Norte como
zona de competencia imperial, con el consiguiente adelanto de la
colonizacin espaola de la Alta California. La Russian American Company
no hubiera intentado nunca su costosa operacin de Alaska sin la tan
provechosa nutria de mar. Y para el comercio temprano entre Nueva
Inglaterra y China, esos animales, que se compraban barato en la costa
norteamericana y se vendan caro en Cantn, significaban un vnculo
Las referencias originales a las obras de von Humboldt (1808), Marsh (1864) estn recogidas
en Clark et al. (2005); la referencia a Stoppani (1873) est recogida en Crutzen (2002).
39
79
fundamental. Qu otra cosa podan ofrecer Amrica del Norte o Rusia al

mercado suntuario chino? Qu otro producto de intercambio poda llenar
barcos de t, especias y porcelana y generar los beneficios necesarios para
mantener una navegacin riesgosa, en mares cuyos mapas estaban mal
trazados? El desafo del comercio chino consista en descubrir cosas para
vender en Cantn. (...)
(...) Si se las considera mercancas, las pieles de nutria de mar y los
fardos de t existen como relaciones de equivalencia independientes del
trabajo realizado para los cazadores aleutas o los culs chinos. Las pieles
son valiosas porque se las puede intercambiar en Cantn. Vale la pena
producir t en grandes cantidades porque los extranjeros pagarn por l
con raros artculos de lujo. (...) Un aleuta poda cazar nutrias de mar por
sus pieles o su carne (tambin por diversin y desafo), pero no lo hubiera
hecho en grandes equipos, lejos de su hogar, de no haber existido la
compulsin material del mercado y la disciplina que este trabajo exiga. El
valor de los productos de este trabajo, desproporcionado con respecto a
cualquier salario recibido o al riesgo y el trastorno social que impona,
seguir siendo un misterio. La piel de la nutria de mar, como mercanca,
adoptaba una existencia ajena, independiente, una relacin abstracta
entre las cosas negociadas en Cantn o en la ciudad comercial monglica
de Kiakhta. (...)
(...) Pero el misterio radica, ms bien, en la apertura de las mercancas a
diversas apropiaciones, en su aptitud para ser hechas y rehechas
histricamente. Qu es el maz para un indio maya? James Clifford
[1997](1999, pp.389-392)
En este escenario de gran potencialidad de transformacin y

de creacin de riqueza por parte del ser humano el propio
discurso econmico sobre la riqueza y el crecimiento ha sido
objeto de diversas interpretaciones reformistas, crticas e incluso
francamente
revolucionarias
(tanto
desde
una
dimensin
cientfica como realmente prctica). De esta manera, como

alternativa al enfoque clsico liberal que representa la doctrina
de Adam Smith, surge el marxismo. La tradicin crtica de la
economa poltica que representa el marxismo ha influenciado de
modo muy notable un enfoque propio que ha tenido una presencia
y difusin notables desde mediados del siglo XIX.
La teora marxista, que analiza crticamente la economa
poltica clsica, contiene una comprensin de la riqueza ms
matizada, una teora del valor ms elaborada y un reconocimiento
del papel de la naturaleza en la produccin. As, como en el caso
80
anterior, y a los efectos de esta exposicin podemos resumir las

opiniones de Marx de la siguiente manera: a) la riqueza material
est compuesta por la expansin de bienes tiles; b) la expansin
de bienes tiles tiene lugar en el socialismo y el comunismo
mediante una continua revolucin de las fuerzas productivas de la
sociedad; c) un objeto til incorpora valores de uso, valores de
trabajo y valores de cambio, pero el trabajo humano constituye la
fuente por excelencia de todo valor; d) la naturaleza y el trabajo
humano
se
combinan
para
producir
bienes
tiles,
que
colectivamente constituyen la riqueza social; y e) la naturaleza es

prcticamente ilimitada y no existen obstculos naturales para la
produccin de un creciente nmero de bienes tiles. Tambin
como en el caso anterior, podemos destacar los dos ltimos
puntos por cuanto permiten representar una perspectiva propia
del siglo XIX en donde la naturaleza todava parece ofrecer un
potencial ilimitado a la creacin de riqueza.
A pesar de la cantidad de tiempo y energa que se dedicaron
en los primeros aos de la economa poltica para enfrentar el
lbil concepto de riqueza, lo cierto es que al final tanto Smith
como Marx adoptan definiciones de la riqueza notablemente
similares: las personas y las sociedades son ricas si poseen una
abundancia de bienes tiles disponibles para su disfrute. Esta
concepcin de la riqueza ignora la cara oculta de la naturaleza y
la existencia de otras formas de riqueza no material que no
requieren ser cambiadas o elaboradas Gale (1997a).
Durante los siglos XIX y, especialmente, el siglo XX, el modelo
de crecimiento, con las particularidades propias de cada corriente
de la economa poltica clsica (liberal o marxista) va a resultar
en modelos competitivos de crecimiento econmico cuya unidad
geogrfica bsica es el estado nacional. Como apunta Gale
81
(1997a) las concepciones de Smith y Marx acerca de los tres

conceptos fundamentales de riqueza, valor y naturaleza que
apuntalan la economa poltica clsica, tienen defectos cuando se
miran desde un punto de vista ecolgico.
Diversos autores han destacado las limitaciones al crecimiento
y el potencial impacto hacia la naturaleza que puede derivarse o
que se ha derivado tanto a partir del modelo liberal o capitalista
con OConnor (1994) o Kovel (1997), como del marxista con Gare
(1996). Este ltimo autor hace referencia al texto oficial de M.
Iln, publicado en 1931 con motivo de la presentacin del plan
quinquenal de la URSS, y que tiene notable inters por cuanto
permite reproducir con cierta fidelidad el modelo conceptual
imperante respecto al crecimiento y la naturaleza 40 que se tiene
en un importante mbito geogrfico durante las primeras dcadas
del siglo XX: en pocos aos todos los mapas de la URSS tendrn
que ser revisados. En un sitio habr un nuevo ro (...) en otro, un
nuevo lago (...). Un nuevo gran poder ha aparecido en la
Naturaleza: el poder del trabajo del hombre. No slo las fuerzas
ciegas de la Naturaleza, sino tambin el trabajo consciente,
organizado y planificado del hombre ahora moldea ros y lagos,
siembra bosques, transforma desiertos, modera y acelera la
corriente de los ros, crea nuevas sustancias y nuevas especies de
plantas y animales41. Estas expresiones, aunque corresponden a
un perodo temporal y a un mbito geogrfico concreto, bien
podran extenderse a otros perodos temporales y mbitos
geogrficos. Considerar que las fuerzas de la naturaleza obran a
Un modelo conceptual en que predomina el gran potencial transformador del ser humano
que, como hemos visto, ya toma forma en el siglo XIX, en un hilo conductor que hemos referido
a travs de autores como von Humboldt, Marsh, y Stoppani. Un tema que desarrollar con
especial intensidad a principios del siglo XX el geoqumico sovitico V.I. Vernadsky, adquiriendo
una gran difusin en los aos veinte a travs de sus conferencias sobre la biosfera en la
Sorbona de Pars (Vernadsky 1926, 1945; citado en Clark et al., 2005:2)
41
Iln, M. (1931) New Russias Primer: The Story of the Five-year Plan, 1931; citado en Gare
(1996)
40
82
ciegas y que la racionalidad humana es capaz de transformar

determinantemente la dinmica natural a su favor nos habra de
llevar, por sus efectos negativos 42 y como contrarreaccin, a
valorar la habitabilidad del mundo, y por tanto a definir y
considerar el concepto de calidad ambiental.
Pero an durante la primera mitad del siglo XX el modo de
relacin de la economa y el medio ambiente sigue estando
dominado por el enfoque o paradigma de la economa de frontera,
segn Colby y Sagasti (1992). El enfoque de la economa de
frontera viene a considerar al medio ambiente como un conjunto
ilimitado de recursos o bienes libres que pueden ser explotados
indiscriminadamente. En lo relacionado con el medio ambiente
este enfoque est asociado a la aplicacin de polticas econmicas
liberales, y muchos de los pases que lo adoptaron lo hacen sobre
la base principal de la necesidad de crecer econmicamente. En
el perfil tecnolgico de este enfoque predominan las tcnicas que
requieren altos insumos de energa, fertilizantes y agua; adems
este tiende a llevarse a cabo con una elevada dependencia de
combustibles fsiles, con un alto crecimiento poblacional y un
vertido de residuos no regulado, entre otras tendencias.
Durante este perodo se proponen modelos de crecimiento
econmico con el objetivo de analizar y descubrir las claves del
proceso del crecimiento econmico dentro de los escenarios de
las economas desarrolladas. El modelo neoclsico de crecimiento
econmico est basado en las aportaciones tempranas de Solow
(1956) y Swan (1956). El modelo responde a una funcin de
Como expone Kovel (1997) las palabras de Iln pueden parecer retricas y exageradas, pero
cuando consideramos cmo, cincuenta aos despus, ecosistemas como el que rodea el mar de
Aral estn devastados precisamente a causa del desvo en el perodo sovitico de los ros Amur
y Syr que lo alimentaban (...) los ros se desviaron para apoyar la produccin de algodn, con
imprudente despreocupacin por una de las mayores bellezas naturales de Rusia (...) el lago
ahora es slo una fraccin de su tamao anterior, ha muerto casi toda la vida marina y se han
producido grandes cambios climticos que afectan a la regin (...) este lugar que antes era
hermoso se ha convertido en un desierto.
42
83
produccin con rendimientos constantes a escala y decreciente

para cada uno de los factores productivos, en un supuesto de
mercados perfectamente competitivos. De acuerdo con este
modelo de crecimiento la economa podra alcanzar una situacin
de equilibrio sostenido a largo plazo con pleno empleo, una
situacin que se correspondera con tasas nulas de crecimiento
de la renta per cpita. No obstante lo anterior, como de la
observacin emprica se concluye la existencia de tasas positivas
de crecimiento en distintas economas 43 ha de introducirse el
factor de progreso tecnolgico como factor exgeno- capaz de
explicar la existencia probada de tasas de crecimiento positivas
de la renta a largo plazo. Las variables exgenas suponen que el
decisor poltico tiene un nulo margen de maniobra para alterar el
crecimiento a travs de dichas variables. De acuerdo con Escot y
Galindo (1999) los supuestos de partida de un modelo bsico
representativo de este enfoque son: (1) el producto agregado
obtenido en la economa puede destinarse directamente al
consumo o a su acumulacin en forma de stock de capital para su
uso en la produccin de perodos posteriores; (2) al ahorro
agregado de la economa es una proporcin constante de la renta;
(3) tanto el factor trabajo como la eficacia en la produccin de
dicho factor trabajo crecen a una tasa constante y exgena,
respectivamente; (4) existe depreciacin por el uso del capital a
una tasa constante; y (5) la funcin de produccin agregada es
continua, con rendimientos constantes a escala, elasticidad de
sustitucin distinta de cero y rendimientos decrecientes para
cada uno de los factores productivos.
Una de las crticas que recibe la teora neoclsica de
crecimiento exgeno est en el hecho de que deja sin precisar
cules
43
son
los
verdaderos
determinantes
Vase Abramovitz (1956), Solow (1957).
84
del
crecimiento
econmico.
Aunque
en
estos
modelos
se
supone
que
el
crecimiento econmico depende del progreso tecnolgico, no se

profundiza en el papel del mismo, ya que es exgeno al modelo.
Quizs esta carencia fue la que motiv que a partir de principios
de los aos setenta el inters de los economistas se desviara hacia
el estudio de las fluctuaciones a corto plazo y que surgieran como
una rama separada de la teora del crecimiento econmico las
nuevas teoras del desarrollo econmico 44 que, aunque con un
aparato analtico ms sencillo, serviran de base para el diseo de
los planes de desarrollo45 de las naciones ms atrasadas. Sin
embargo, los modelos de crecimiento seguan sin tener en cuenta
de forma determinante los problemas derivados del conflicto
emergente entre la actividad del sistema productivo y
las
condiciones de habitabilidad o calidad ambiental.
La cuestin de la calidad ambiental y los modelos de

crecimiento econmico
Cuando nos referimos a las condiciones de habitabilidad del
mundo estamos haciendo una reflexin sobre el concepto de
calidad ambiental. La calidad ambiental es un concepto complejo,
aunque puede contemplarse desde el punto de vista de la
integridad de los ecosistemas, y siguiendo a Garmendia et al.
En Thirlwall (1994) y Ghatak (1995) puede encontrarse un detallado anlisis de estas teoras,
que tienen una importancia clave en el proceso explicativo de los frenos a que se enfrentan los
pases menos desarrollados para resolver esa situacin. Un anlisis que, a pesar de su
importancia, queda fuera del mbito de la presente obra.
45
En este punto conviene establecer la distincin entre los conceptos de crecimiento
econmico y de desarrollo econmico. Una distincin que, segn Field y Field (2002) admite
una forma sencilla y una forma compleja. En la forma sencilla el crecimiento es el aumento del
nivel agregado de produccin, mientras que el desarrollo es el aumento de la produccin per
cpita. De esta manera, si la produccin de un pas creciera ms rpidamente que su
produccin, el pas crecera pero sin llegar a desarrollarse. Segn la versin ms compleja, el
crecimiento econmico consiste en el incremento de la actividad econmica sin que lleguen a
introducirse cambios en la estructura econmica e institucional bsica del pas, mientras que el
desarrollo incluira transformaciones ms profundas de naturaleza tecnolgica, institucional y
social. Por su parte, Drr (1997a) sostiene que: La evolucin de estructuras simples a ms
complejas no debe llamarse crecimiento. El crecimiento se refiere ms a un aumento de
tamao sin un cambio de carcter o cualidad, y por lo tanto, como tal, no incluye la autopoiesis,
la creacin de nuevas formas.
44
85
(2005) la calidad ambiental se puede asimilar al mantenimiento

de una estructura y funcin similar a la que se encuentra en los
ecosistemas naturales equivalentes. Es decir, que la composicin
de especies, la diversidad y los ciclos de materia y flujos de
energa que se producen, mantengan una estructura equilibrada.
Para
realizar
estas
valoraciones
es
muy
importante
la
conservacin de cada uno de los ecosistemas, al menos en una

muestra suficientemente amplia, para utilizarlos como puntos de
referencia
libres
de
las
interferencias
humanas.
Este
planteamiento, desprovisto del carcter antropocntrico del

medio
ambiente,
tiene
sus
ventajas
puesto
que
permite
desarrollar ndices objetivos de calidad ambiental que surgen de

la comparacin entre los sistemas naturales y los alterados. De
esta forma se introduce el concepto de integridad, donde las
reas naturales46 tendrn una integridad mayor y por tanto una
mejor calidad ambiental. Sin embargo, este planteamiento tiene
difcil encaje y grandes limitaciones para medir la calidad
ambiental de espacios considerados no naturales, como los
urbanos, los industriales o los agrcolas.
La acepcin ms comn de la calidad ambiental tiene que ver
con el estado relativo de las variables fundamentales del medio
biofsico, unas variables que se definen a partir de indicadores de
calidad ambiental. El nivel de calidad ambiental puede estar
relacionado con las exigencias de salud y seguridad de los seres
humanos, de los ecosistemas, y de los bienes. La calidad
El problema de la referencia a reas naturales y su integridad est relacionado con lo que
entendemos por reas naturales, pudiendo desplazarnos desde una propuesta extrema, en que
stas estn formadas por ecosistemas vrgenes, sin influencia humana, hasta otro extremo en
donde en aquellas reas naturales son las que dominan los procesos naturales sobre los
procesos antrpicos de transformacin, como las zonas agroforestales, pero en las que existe
un factor antrpico de intervencin. Las diferentes consideraciones sobre reas naturales han
dado lugar a un debate intenso sobre la necesidad o posibilidad de mantener espacios vrgenes
generalmente bajo el concepto de reservas- o de la conveniencia de compatibilizar distintas
actividades y usos del territorio. Como ejemplo de la primera postura, la poltica de parques
nacionales de Canad ha elevado la integridad de los ecosistemas a rango legal.
46
86
ambiental est vinculada con dos fenmenos que representan, en

escala micro y en escala macro, los problemas que estamos
analizando.
Figura 1.1. Relacin entre calidad ambiental e impacto

Fuente: elaboracin propia a partir de Gmez (2002)
En escala micro, la variacin de la calidad ambiental entre

antes y despus de realizar una accin, permite cuantificar el
impacto de esa accin. Esto puede observarse en la figura 1.1.
Por otra parte, en una escala macro, tambin ha llegado a
definirse una relacin bsica entre la calidad ambiental (o su
inverso, la degradacin ambiental) y el desarrollo econmico,
conocida como la Curva de Kuznets Ambiental (CKA), como puede
observarse en la figura 1.2 adjunta. Una aproximacin que, como
veremos ms adelante, es objeto de cierta controversia.
87
Figura 1.2. Curva de Kuznets Ambiental (CKA)
Una vez que la sociedad va adquiriendo conciencia del proceso

de degradacin y de lo que supone la prdida de calidad
ambiental, este elemento se convierte en una referencia bsica
dentro del esquema conceptual del medio ambiente. As la calidad
ambiental tiene un vnculo estrecho con el problema de los
impactos ambientales y por tanto, como veremos, con todo el
proceso de generacin de polticas ambientales preventivas
destinadas a anticipar ocasiones para evitar la degradacin y
prdida de la calidad ambiental. Pero adems se iniciar todo una
corriente de investigacin para valorar econmicamente los
impactos como forma de conocer la manera en que afectan las
decisiones al medio ambiente.
En este contexto de preocupacin emergente por el concepto
de la calidad ambiental, y ante todo como respuesta a los
problemas ambientales derivados del enfoque de economa de
frontera, comienza a cobrar relevancia durante la dcada de los
aos sesenta el enfoque de proteccin ambiental. As, en los
aos sesenta del siglo XX, la preocupacin de los investigadores
88
econmicos del desarrollo empieza a tener ms en consideracin

la problemtica del proceso de desarrollo econmico en su
contexto fsico ambiental. Se asume que el desarrollo econmico y
social debe ser considerado en su contexto ambiental. Boulding
(1966) describe ntidamente la dicotoma que existe entre la
economa de la cantidad de materias primas (throughput
economy) y la economa de nave espacial (spaceship economy)
(vase figura 1.3). De acuerdo con este autor, el objetivo
econmico de incrementar el producto interior bruto (PIB) usando
ms recursos para producir ms bienes y servicios, contiene la
semilla de su propia destruccin.
Figura 1.3. El proceso de desarrollo econmico en su contexto ambiental

Fuente : elaboracin propia a partir de Boulding (1966) in Glasson et al.
(2005)
El incremento del uso de recursos produce no solamente el

incremento de bienes y servicios, sino tambin la produccin de
ms residuos. El incremento de inputs demanda ms recursos. De
esta manera el medio ambiente se convierte en el almacn para
los residuos y la fuente de suministro para los recursos. La
contaminacin ambiental y el agotamiento de los recursos son
invariablemente la herencia del desarrollo econmico. El enfoque
89
de proteccin ambiental que, de forma representativa, tiene la

actividad econmica en esta dcada se refleja, en cuanto a las
tecnologas
predominantes
las
estrategias
de
gestin
ambiental, en el uso de tecnologas de fase final (de final de tubo)

que pretenden controlar la contaminacin una vez que sta se ha
producido;
adems
de
abogar
por
el
uso
preferente
de
mecanismos administrativos o regulaciones legales para enfrentar

el deterioro del entorno.
Aunque de forma general en este esquema no se aprecian
vnculos fuertes entre las polticas del desarrollo y la proteccin
del medio, ya existen lneas precursoras como el procedimiento
de evaluacin de impacto ambiental. Como se ha visto, el
mandato clave47 de la ley originaria de prevencin ambiental, la
ley
NEPA,
sealaba
la
necesidad
de
estimar
los
efectos
ambientales cuando una accin importante pueda tener un efecto

significativo sobre la calidad del medio ambiente humano. El
concepto de calidad ambiental se funde as con el concepto de
medio
ambiente
humano
en
esta
fundamental
original
disposicin normativa. Esto deja claro desde un principio el

carcter antropocntrico que tiene el concepto medio ambiente
en el contexto de la evaluacin de impacto ambiental.
Como hemos visto anteriormente, a principios de la dcada de
los setenta el primer Informe del Club de Roma sobre los lmites
al crecimiento plantea un conjunto de medidas correctoras que
deban aplicarse, ya en 1975, para remediar la situacin prevista
en el modelo: reduccin de la produccin industrial, reorientacin
de las actividades humanas hacia los servicios educativos y
sanitarios, mejora de la produccin de alimentos bsicos, y
fomento de polticas de reciclado de los residuos. El informe Los
Prrafo 102 (2)c de National Environmental Policy Act (vase el apartado sobre National
Environmental Policy Act (NEPA).
47
90
lmites al crecimiento plantea desde una perspectiva cientfica,

pero con la simplificacin propia de un modelo, la necesidad de
un conjunto de cambios y de acciones para evitar el colapso que
prevn sus trabajos. Estos resultados ponen en cuestin la
viabilidad del crecimiento como un objetivo econmico global,
quedando segn Naredo (1996) en entredicho las nociones de
crecimiento y desarrollo utilizadas en economa.
En los aos setenta y en este contexto, Sachs -consultor de
Naciones Unidas para temas del medio ambiente y desarrollopropone la denominacin ecodesarrollo como trmino para
representar un compromiso que intentaba conciliar la necesidad
de aumentar la produccin, como venan reclamando los pases
del Tercer Mundo, con el respeto a los ecosistemas a fin de
mantener las condiciones de habitabilidad en el mundo. Este
trmino comenz a utilizarse en los circuitos internacionales de
gestores y acadmicos interesados por las cuestiones ambientales
y por el desarrollo. No obstante, el trmino ecodesarrollo tuvo
un recorrido corto en su primera etapa. En el ao 1974 se intenta
incorporar este concepto a la agenda poltica a partir de la
declaracin de Cocoyoc, que recoga las conclusiones de un
seminario de alto nivel promovido por las Naciones Unidas en el
que participaba el propio Sachs. Finalmente, un movimiento
diplomtico48
provoc
una
revisin
del
vocabulario
de
la
declaracin, y en particular del trmino ecodesarrollo, que de

De acuerdo con una entrevista realizada al propio Sachs en 1994, unos das despus de que
en esos das de 1974 el entonces presidente de Mjico, Echeverra, suscribiera e hiciera suyas
las resoluciones y el propio trmino de ecodesarrollo, Henry Kissinger manifest, como jefe de
la diplomacia norteamericana, su desaprobacin del texto en un telegrama enviado a
presidente del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, sealando que haba
que retocar el vocabulario y, ms concretamente, el trmino ecodesarrollo que qued as
vetado en estos foros. Sachs, I., 1994 Interview, Science, Nature, Societ, vol.2, no. 3, 1994
citado en Naredo (1996). Un movimiento que se supone provocado por los economistas ms
convencionales, y que puede subrayarse por la spera crtica de Leontief (1982) los mtodos
utilizados para mantener la disciplina intelectual en los departamentos de Economa ms
influyentes de las universidades estadounidenses pueden, a veces, recordar a los usados por los
marines para mantener la disciplina en Parris Island.
48
91
esta manera vino a quedar vetado 49 en estos foros. Pero el

trmino ecodesarrollo acabara por seguir teniendo presencia las
siguientes dcadas: Colby y Sagasti (1992) citan al ecodesarrollo
como uno de los cinco enfoques en el debate acerca de las
relaciones entre medio ambiente y desarrollo; mientras que Pichs
(2001) seala que ms recientemente ha comenzado a abrirse
paso con mayor vigor el paradigma del ecodesarrollo, presente en
el debate internacional de los aos 70 y que pretende lograr una
integracin entre factores y objetivos sociales, econmicos y
ecolgicos, desde una perspectiva de largo plazo. Este trmino
adquiere importancia hasta el punto de que autores como Naredo
(1996) sugieren precisamente que el trmino ecodesarrollo lo
sustituy ms tarde aqul otro de desarrollo sostenible, que los
economistas ms convencionales podan aceptar sin recelo, al
confundirse con el desarrollo autosostenido (self sustained
growth)
introducido
profusamente
por
tiempo
los
atrs
economistas
por
que
Rostow
se
barajado
ocupaban
del
desarrollo.
Desde
la
perspectiva
de
los
modelos
de
crecimiento
econmico, en los aos setenta podemos encontrar modelos

ampliados en los que la funcin de produccin considera el
supuesto de que los recursos naturales son agotables 50; aunque
en este perodo adquieren ms importancia las tendencias que
destacan con nuevas aportaciones al modelo de crecimiento que
tratan de encontrar una explicacin endgena al proceso de
crecimiento. Los modelos de crecimiento endgeno se diferencian
de los exgenos al ofrecer a los decisores polticos, desde el punto
de vista poltico, la posibilidad de influir sobre el crecimiento.
En nuestra opinin este episodio muestra el peso de la valoracin subjetiva y del propio
significado de los trminos en un determinado contexto, confirmando que el desarrollo
cientfico tambin est ntimamente ligado a las condiciones polticas, personales y
profesionales de aquellos que dan vida a esta actividad.
50
Vase Hartwick (1974).
49
92
Entre estos modelos puede destacarse el de Krautkraemer (1985)

ampliando el de Dasgupta y Heal (1974), donde se introduce el
papel de los recursos naturales tanto en la funcin de produccin
como en la de utilidad, y se obtiene como resultado que se
cuidar el medio ambiente slo si los agentes econmicos tienen
en cuenta la calidad ambiental y si hay suficiente sustitucin
entre el flujo de recursos y el stock de capital, de modo que el
incremento de la cantidad de bienes de consumo tiene un coste
necesario para la sociedad.
Los modelos endgenos de crecimiento pretenden definir y
establecer, de manera interna, la dinmica que permite unos
rendimientos no decrecientes para el factor capital en soluciones
de equilibrio dinmico con un crecimiento positivo de la renta per
cpita. En la dcada de los aos ochenta 51 podemos citar tambin
las aportaciones de Romer (1986), Lucas (1988) y Barro (1990), o
los trabajos de Grossman y Helpman (1990), que establecen
modelos en los que la inversin de recursos en proyectos de
investigacin y desarrollo genera un progreso tecnolgico de
forma endgena, de modo que conforme seamos capaces de
introducir un nmero mayor de innovaciones estaremos en
disposicin de alcanzar un mayor nivel de crecimiento a largo
plazo.
Sin embargo, los modelos de crecimiento econmico, tanto los
exgenos como los endgenos, siguen presentando limitaciones
derivadas del papel a largo plazo de los recursos naturales y del
sistema ambiental, ya que analizan la dinmica de la actividad
econmica
sin
tener
en
cuenta
de
forma
explcita
las
interrelaciones existentes entre el sistema econmico y el medio

Tambin durante la dcada de los noventa continuaran los esfuerzos cientficos en el proceso
de formulacin y desarrollo de modelos endgenos: Stockey (1991), Young (1991), Grossman y
Helpman (1991), Aghion y Howitt (1992), Cheng y Dinopoulos (1992). En Barro y Sala (1995)
se expone una amplia panormica del enfoque de los modelos endgenos y de sus principales
aportaciones.
51
93
ambiente. Pero no puede dejarse de lado que el uso que se haga

del medio ambiente puede llegar a afectar a la situacin de las
generaciones futuras sin que stas reciban necesariamente una
contraprestacin. Por esta razn el anlisis de la dinmica
econmica
conviene
que
tenga
presente
un
conjunto
de
restricciones medioambientales que Siebert (1998) concreta en

cinco:
(1)
el
sistema
ambiental
acumula
una
serie
de
contaminantes persistentes en el entorno durante aos, dcadas o

hasta miles de aos, que ejercen, por tanto, efectos a largo plazo
y pueden afectar a generaciones futuras; (2) existe la posibilidad
de
que
determinados
contaminantes
provoquen
un
dao
irreversible en el equilibrio ecolgico que los agentes econmicos

sean incapaces de solucionar; (3) si bien algunos sistemas
ambientales son capaces de regenerarse a travs de procesos
naturales delicados, las emisiones de contaminantes pueden
afectarles
nocivamente
restringir
la
posibilidad
de
autorregeneracin; (4) el stock de capital se pasa de una

generacin a otra, sin que exista a corto plazo la posibilidad de
que se pueda modificar, ya que la movilidad del capital y del
trabajo es insuficiente; (5) cabe sealar lo mismo respecto a la
tecnologa, ya que se transmite a generaciones futuras y las
reglas institucionales existentes establecen los incentivos para
introducir nuevas tecnologas, por lo que dichas reglas ejercen un
efecto significativo sobre el futuro.
Diversos autores siguen trabajando desde el campo de la
economa en nuevos modelos para incorporar efectivamente a los
modelos de crecimiento econmico las externalidades negativas
consecuencias
de
los
problemas
lmites
prcticos
del
crecimiento, como es la contaminacin del medio ambiente

derivada de los procesos productivos. Entre stos, Escot y
94
Galindo (1999) presentan su propuesta para un modelo de

crecimiento econmico y medio ambiente, en concreto un modelo
de crecimiento econmico con externalidades negativas por
contaminacin. Para ello introducen en la funcin de produccin
unas
externalidades
negativas
como
consecuencia
de
la
contaminacin del medio ambiente. Se intenta de esta manera

contemplar el hecho de que una vez que se incorpora el medio
ambiente en el proceso de crecimiento, cuanto menor es su
capacidad de absorcin de la contaminacin generada por el
proceso productivo, menor ser tambin la capacidad productiva
global de la economa. Como siguen explicando Escot y Galindo,
esta hiptesis est basada en el doble papel que juega el medio
ambiente en el proceso productivo. Por una parte dota de
recursos naturales al proceso productivo, y por otra ha de recibir
los residuos que genera el propio sistema. Existe una relacin
negativa entre estos dos papeles, ya que cuanto menos capacidad
posea el medio para asimilar la contaminacin generada, mayor
ser el deterioro y menor la cantidad de recursos naturales
disponibles
para
el
proceso
productivo.
Este
modelo
de
crecimiento puede ofrecer una gua de medidas para las polticas

econmicas
medioambientales
que
tengan
como
objetivo
maximizar la renta per cpita a largo plazo. Esto puede

conseguirse mediante el diseo de medidas que tratasen de
influir sobre la relacin existente entre el stock de capital y la
calidad del medio ambiente. Y tambin con medidas destinadas al
fomento
de
la
investigacin
desarrollo
encaminado
tecnologas ms limpias y menor consumo de recursos naturales,

subvenciones a proyectos de reciclaje y de reduccin de
emisiones.
95
Como puede observarse, existe una preocupacin entre los

investigadores de los modelos de crecimiento acerca del papel de
la variable ambiental en los procesos productivos y en los factores
determinantes del crecimiento econmico. Sin embargo, a pesar
de que la analtica es cada vez ms afinada desde el punto de
vista de la realidad econmica, las vinculaciones de la actividad
productiva -y de la actividad humana en general- con el sistema
ambiental,
no
llegan
precisarse
con
una
profundidad
equivalente al cuerpo metodolgico de la analtica econmica

convencional.
Por
este
motivo,
mientras
que
los
autores
citados
anteriormente han trabajado sobre el problema del desarrollo y

las relaciones entre el desarrollo y el medio ambiente, otros
cientficos de las disciplinas econmicas se han preocupado por
encontrar la forma de integrar el medio ambiente en el campo
econmico, considerando de forma explcita las relaciones entre
el sector productivo y la calidad ambiental. En esta lnea los
estudios para vincular el sistema socioeconmico y el ambiental
tienen
una
importancia
crucial.
La
cuestin
que
nos
enfrentamos est relacionada con la posicin que ha de tener la

economa respecto al medio ambiente, sobre si se ha de
economizar el medio ambiente como mantiene la comunidad
cientfica de la economa ambiental; o si se ha de ecologizar la
economa como sostiente la comunidad cientfica de la economa
ecolgica.
El problema de integracin economa-medio ambiente

En este punto desarrollamos un planteamiento que vincula el
conocimiento
cientfico
con
el
concepto
amplio
de
medio
ambiente y con otros ntimamente relacionados con ste como es

96
el desarrollo econmico. Situamos as al medio ambiente como

confluencia
de
dos
corrientes
disciplinarias
notablemente
distantes: las tecnociencias ambientales y las ciencias sociales.

Hablamos de las tecnociencias ambientales para agrupar un
conjunto de disciplinas, actualmente conocidas como ciencias
ambientales, entre las que se incluiran la geologa, la biologa, y
la ecologa; adems de un conjunto de tcnicas aplicadas al medio
biofsico
procedentes
fundamentalmente
de
las
ingenieras
agronmicas, forestales y mineras. Por otro lado, dentro de las

llamadas ciencias sociales nos referimos a aquellas en que la
temtica ambiental se incluye como elemento sustancial, nos
referimos a la economa, la sociologa, la geografa o el derecho.
Tanto
las
dificultades
ciencias
naturales
epistemolgicas
como
internas
las
para
sociales
integrar
tienen
nuevos
conceptos. Esto es as porque, ambas ciencias han sufrido, y an

sufren, las tensiones que existen entre quienes apuestan por un
modelo de ciencia dura, ms conectada con los lenguajes 52 y
sistemas matemticos, y quienes apuestan por un modelo de
ciencia blanda, ms relacionada con procesos descriptivos y
anlisis
de
tipo
histrico
lgico-formal,
que
suman
la
racionalidad con las dinmicas de evolucin y aprendizaje. Esta es

una batalla que viene de muy atrs 53 y cuyo no vemos que est
cerca. Samuelson, como economista de referencia de primera
magnitud, anima a los economistas a que intenten por todos los
medios mantener la ciencia positiva (de la economa) claramente
separada
de
juicios
normativos
tan
libre
como
sea
Los lenguajes a veces sirven ms para separar que para unir; Romer (1999) destaca que la
brecha existente entre los acadmicos que se ocupan del crecimiento y los que se ocupan de la
economa del desarrollo es puramente una diferencia metodolgica, una diferencia que se
manifiesta en su afirmacin los del crecimiento hablaban en matemticas, los del desarrollo
hablaban en palabras (the growth guys talked maths, the development guys talked words).
53
David Hume expresaba ya en 1748 su parecer a este respecto: la gran ventaja de las
ciencias matemticas sobre las morales consiste en esto, que las ideas de las primeras son
siempre claras y determinadas citado en Clark et al. (2005). Se hace notar en este punto la
amistad personal que David Hume mantena con Adam Smith.
52
97
humanamente
posible
de
la
mancha
de
pensamientos
voluntariosos y cuestiones ticas Samuelson y Nordhaus (1992).

Un debate entre visiones, mientras unos ven la economa como
una mquina newtoniana, otros la ven como algo orgnico,
adaptativo Avenell y Thompson (1997). Pero, como hemos
mencionado, no solamente las ciencias econmicas, sino tambin
las ciencias naturales han estado y siguen sometidas a esta
polmica epistemolgica.
A pesar de la importancia de la cuestin que acabamos de
tratar, la mayor preocupacin que encontramos respecto a estos
dos grupos de ciencias est en la prctica de la integracin de sus
conocimientos. Esta realidad es en la que el medio ambiente,
cuyo
concepto
clave
es
la
integracin,
est
presentando
numerosas dificultades y discordancias, tanto en el propio anlisis

de la realidad como en las bases y mtodos de intervencin sobre
la misma. Sin duda, las disciplinas y las especialidades son
importantes para el avance de la ciencia y del conocimiento de la
naturaleza, pero debemos tener presente, siguiendo a Drr
(1997a) que para lograr una interpretacin exacta de la
naturaleza, es importante que no nos basemos solamente en un
anlisis cuidadoso de ciertas partes o aspectos de ella, siguiendo
el modo fragmentario de nuestra forma de pensar y de realizar la
investigacin cientfica. Debieran considerarse las propiedades
del sistema como un todo, pues el todo es ms que la suma de las
partes. Sin duda, esta es una de las cuestiones en donde es
necesario buscar un mayor consenso cientfico; es preciso que se
activen mecanismos efectivos de integracin del conocimiento,
pero tambin, probablemente, de momento la integracin es uno
de los campos en que menos se ha trabajado desde los gabinetes
cientficos.
98
No obstante, siempre hay seales de esperanza en este

sentido. As, podemos destacar que la ecologa, como ciencia de la
integracin54, est intentando aportar una conceptualizacin
bsica del funcionamiento de los recursos naturales en el marco
de la biosfera y del ecosistema, tanto en lo que se refiere a la
relacin de los organismos con el entorno como en trminos de
materia, energa, e informacin. Pero el proceso de integracin
global no acaba de darse ya que, como comenta Vzquez (2000)
aportan las ciencias de la naturaleza informaciones sobre el
mundo fsico en formatos tiles para ser utilizados como gua de
la gestin econmica?, desafortunadamente no suele ocurre as.
Por otra parte, economistas como Delacmara (2002) han
sealado las tensiones y limitaciones que produce un estilo de
relacin interdisciplinar tenso y poco fluido. Como ejemplo de lo
expuesto, este autor seala que tradicionalmente, la economa
ha desarrollado una suerte de afecto vrico, destinado a crear
anticuerpos, respecto a otras disciplinas del conocimiento como el
derecho, la sociologa, la geografa o las ciencias naturales. Esta
desconfianza (mutua) ha socavado las posibilidades de enfrentar,
desde una concepcin compleja, una realidad que por definicin
lo es Delacmara (2002)55. Este autor contina con una reflexin
clave sobre
el problema
de la desterritorializacin de la
economa, una caracterstica ciertamente perjudicial para las

consideraciones econmicas del medio ambiente: lo cierto es que
la organizacin del espacio nunca ha sido una preocupacin
La ecologa como ciencia tambin tiene su recorrido a lo largo del tiempo. Ha pasado de
verse en los aos setenta como un nexo potencial entre las ciencias naturales y las ciencias
sociales, por ejemplo en Odum (1975), hasta la actualidad, donde la ecologa queda enmarcada
bsicamente, p.ej en Espaa, como una de las especializaciones dentro de las ciencias
naturales.
55
Este autor refleja tambin los problemas y contradicciones no ya entre las disciplinas
cientficas, sino dentro de las mismas: mientras que los economistas normalmente han hecho
caso omiso de la geografa econmica, una de sus ramas, la economa urbana, siempre se ha
visto forzada, por necesidad, a abordar cuestiones espaciales. Con esta declaracin el autor
pone sobre la mesa una importante cuestin como es, en parte, el alejamiento de las disciplinas
econmicas de la realidad territorial o espacial.
54
99
central
de
la
economa
sus
practicantes,
inmersos
en
consideraciones en torno al crecimiento de la produccin

agregada. En esta situacin aparece siempre la pregunta
recurrente cules son las metodologas ms apropiadas para
integrar el conocimiento de las ciencias naturales y sociales?
Clark et al. (2005); una pregunta56 que en este caso se formulan
en el desarrollo del programa hilbertiano para la ciencia del
sistema Tierra, pero que es una de las preguntas an por
contestar ms frecuentes de la literatura cientfica de la frontera
entre estas ciencias.
La segunda cuestin crucial que nos ocupa en este apartado,
ntimamente
relacionada
con
la
aproximacin
fragmentaria
derivada de la especializacin cientfica, es la manera en que

abordamos la forma y esquema de conocimiento que permiten
aproximarnos a sistemas complejos como el que conforma la
realidad medioambiental. Algo que requiere segn Drr (1997a)
una percepcin de la complejidad de los fenmenos naturales
para poder juzgar su valor, y tambin una percepcin de la
configuracin de nuestro conocimiento para discernir los lmites
de nuestra comprensin y la confiabilidad de nuestra previsin.
Esta forma de aproximacin a la realidad se conoce como modelo
de conocimiento, esto es segn Jiliberto (2001b), una descripcin
estructurada57 de un objeto de anlisis. En este punto, el debate
fundamental se centra sobre qu tipo de modelo de conocimiento
puede resultar ms adecuado para acercarse a la compleja
realidad del medio ambiente. La cuestin que se plantea es si el
medio ambiente, orientado a la toma de decisiones, puede
tratarse desde el modelo habitual de conocimiento cientfico
Esta preguna constituye la nmero 14, dentro del bloque de cuestiones operacionales de
este programa hilbertiano.
57
Estructurada implica que existe un orden que preside el modo en que se articula la
descripcin.
56
100
racional-determinista, o si se hace necesario otro tipo de modelo.

Jiliberto seala que el conocimiento sobre el que se fundamentan
las decisiones en temas ambientales rara vez es de naturaleza
determinista, por lo que se hace preciso disponer de un modelo
de conocimiento especfico para la formulacin de problemas
ambientales. As, propone un modelo que denomina modelo
heurstico-contingente
de
conocimiento58,
de
naturaleza
epistemolgica no-determinista, y cuyo planteamiento resultara

eficiente para abordar los problemas complejos que se plantean
desde la perspectiva del medio ambiente. El modelo contingente
adquiere su plena validez dentro de una concepcin sistmica, y
por tanto a travs de un lenguaje de esta naturaleza. Los sistemas
no estn sujetos como entidades reales, sino que en cada
momento del tiempo y del espacio son algo distinto. Razn por la
cual en el anlisis sistmico no tienen cabida las entidades
objetuales (las cosas) que son el eje del conocimiento cientfico
disciplinario. En este sentido conviene recordar la afirmacin de
Caldwell (1993) sobre el concepto de medio ambiente: hay una
tendencia general a identificar medio ambiente con cosas
(incluyendo fuerzas), mientras que realmente el trmino significa
relaciones. Desde esta perspectiva, los modelos heursticocontingentes
constituyen,
segn
Jiliberto
descripciones
(sistmicas) de problemas que surgen en realidades entendidas

como constituidas por sistemas irreductibles a un solo lenguaje.
Ahora bien, de acuerdo con este autor, la descripcin de los
problemas desde una perspectiva sistmica no puede olvidar que
esa descripcin se realiza por parte de un sujeto: por ejemplo, el
Siguiendo a Jiliberto (2001b) entendemos por modelo heurstico-contingente de
conocimiento una representacin sistemtica de un objeto analtico a partir de su conocimiento
factual o experiencial y que es efectivo en trminos prxicos, es decir, til para la accin. En
este sentido el modelo heurstico es antinmico del racional-cientfico, pues no responde
necesariamente a las reglas de la lgica aristotlica, ni cientfico-racional, ni a una
aproximacin analtica-reduccionista en todos sus trminos.
58
101
sujeto de la poltica, que puede ser o bien un gobierno, o la accin

de un gobierno colegiada con la participacin pblica, acta
sobre un objeto de poltica, como puede ser la actividad
industrial, o la economa, o la conservacin de la naturaleza
Jiliberto
(2001b).
As,
contingentes-sistmicas,
en
el
caso
de
el
conocimiento
las
no
descripciones
produce
una
solucin. Esto es, el conocimiento no se constituye en una entidad

autnoma y distinguible que emerge, como es el caso del
conocimiento determinista-racional, y cuya expresin ms visible
es la ciencia: en la aproximacin contingente (...) conocimiento y
sistema constituyen un todo estrechamente imbricado. Siguiendo
al autor de referencia, los modelos contingentes describen
siempre un problema enmarcado en un contexto decisional. Esto
es,
problemas
cuya
descripcin
es
relevante
para
tomar
decisiones y actuar en consecuencia. Tomado como ejemplo y en

relacin con la cuestin de la gestin de las aguas subterrneas,
Jiliberto propone las siguientes fases para la construccin de
modelos contingentes: formulacin inicial del programa de
investigacin,
anlisis
del
problema
epistemolgico
del
planteamiento inicial, modelo descriptivo contingente, factores

bsicos del modelo y su cualificacin, y construccin del modelo.
Tres enfoques: economa ambiental, basado en los

ecosistemas y economa ecolgica
Las
iniciativas
de
investigacin
gestin
que
estamos
presentando se corresponden con la tendencia general seguida en

las dcadas de los ochenta y noventa del pasado siglo, perodo en
el que se hace sentir con ms fuerza el criterio por el que deben
administrarse los recursos naturales y economizar el medio
ambiente; un criterio segn el cual el entorno o medio ambiente
102
se considera un recurso frgil que debe ser administrado de

manera responsable, en correspondencia con los principios
econmicos que rigen para asignar factores de produccin
escasos. Los economistas no van a limitarse a investigar, sino que
van
aportar
elementos
complementarios
al
crecimiento
econmico desde una gestin econmica y ambiental que tiende a

la integracin. Como respuesta a este reto pueden researse dos
esfuerzos prcticos59 para integrar, desde finales de los aos
ochenta, el medio ambiente en las decisiones y la gestin de la
economa poltica, especialmente desde la ptica del desarrollo.
El primer movimiento cientfico en esta direccin lo representa
la prctica poltica y tcnica a partir de la obra de los
representantes
de
la
economa
ambiental
como
Pearce,
Markandya y Barbier (1989), Pearce y Turner (1990), Pearce,

Barbier y Markandya (1990), Barde y Pearce (1991) o Pearce,
Barbier, Markandya et al. (1991), quienes integran el medio
ambiente en el anlisis econmico neoclsico dentro de la
problemtica general del desarrollo 60. Los economistas polticos
neoclsicos son la descendencia natural de la tradicin de la
economa
poltica
clsica
liberal.
El
medio
ambiente
se
contempla, de forma dominante, como un proveedor de servicios

potenciales para la sociedad humana. Munasinghe (1993) expone
los tres principales tipos de servicios ambientales que deben ser
protegidos y por tanto incorporados a los procesos de decisin: la
provisin de materias primas y espacio como soporte para las
Desde el enfoque del anlisis econmico neoclsico, dominante en el mundo capitalista; y
desde el enfoque de la llamada nueva economa poltica de Canad, un ejemplo de tratamiento
poltico prctico integrado desde un enfoque socialdemcrata.
60
Aunque la consolidacin de la teora de la economa ambiental y su aplicacin se extiende por
los pases desarrollados en la dcada de los setenta, su incorporacin a la planificacin del
desarrollo de los pases menos avanzados se ha retrasado durante aos. Dasgupta y Maler
(1991) responsabilizan a los acadmicos de la economa del desarrollo de haber sido demasiado
lentos a la hora de incorporar las cuestiones ambientales en sus anlisis. A este respecto,
Munasinghe (1993) seala que la incorporacin es el resultado del nfasis que empiezan a
poner en el medio ambiente por esos aos las grandes instituciones de ayuda al desarrollo.
59
103
actividades humanas; la funcin de la naturaleza como tanque de

absorcin y reciclaje (a menudo sin coste o a un reducido coste
para la sociedad) de los residuos producidos por la actividad
econmica; y la provisin de otros servicios generales que van
desde simples atractivos hasta funciones irreemplazables de
soporte de la vida (ej. estabilizacin del clima global). En este
contexto61, la economa ambiental consiste en la aplicacin de los
principios econmicos al estudio de la gestin de los recursos
ambientales y de los sistemas de proteccin ambiental. As, segn
Field y Field (2002), se ocupa principalmente del cmo y del
porqu de aquellas decisiones individuales que repercuten en el
entorno natural, y de cmo pueden modificarse las instituciones y
polticas econmicas para que dichos efectos respeten en mayor
medida los deseos humanos y las necesidades del propio
ecosistema.
La economa ambiental acepta las premisas bsicas de la
tradicin
clsica
neoclsica:
individualismo
metodolgico,
preferencias determinadas endgenamente, meta de la riqueza

material; pero adems decide incorporar especficamente el
medio ambiente. Pearce et al. (1989) nos muestran el camino que
se emprende desde la economa ambiental: la economa no est
separada del medio ambiente en que vivimos (...) existe una
interdependencia tanto por la forma en que manejamos los
impactos de la economa sobre el medio ambiente como por los
impactos de calidad ambiental sobre el funcionamiento de la
economa. La economa ambiental fija con precisin sus objetivos
Si bien es durante los ochenta y principios de los noventa el contexto dominante es el del
medio ambiente como proveedor de servicios para la sociedad humana, debemos sealar que
hay otros autores como Odum (1973, 1975) que de forma temprana, y hasta el momento de
referencia de principios de los noventa como Costanza (1991) y Folke y Janssen (1992), que
afirman en contra del planteamiento dominante- que las actividades humanas son parte de un
subsistema socioeconmico abierto y dinmico que est dentro de la ecosfera global; poniendo
de manifiesto tambin que el rpido crecimiento del subsistema en los tiempos modernos ha
empezado a superar algunas de las capacidades del ecosistema, tanto local como globalmente.
61
104
en valorar correctamente el medio ambiente e integrar esos

valores correctos en una poltica econmica. Para ello los
economistas ambientales emplearn, entre otros, el anlisis costebeneficio (ACB) para tratar de comparar los beneficios totales de
un proyecto con los costes econmicos totales. Dado que muchos
bienes y servicios ambientales no tienen un precio determinado,
es por lo que se desarrollan diversos mtodos (tcnicas directas e
indirectas) para llevar a cabo el anlisis.
La economa ambiental comparte con sus races neoclsicas
un supuesto comn: la existencia de un mtodo econmico de
mercado que resulta eficiente para obtener un nivel ptimo de
degradacin ambiental. Segn los criterios de esta escuela, el
proceso de internalizacin de las externalidades consta de cuatro
etapas bsicas: (1) identificar las externalidades; (2) evaluar los
impactos; (3) obtener una valoracin monetaria; y (4) determinar
los instrumentos de poltica dirigidos a mitigar o evitar las
externalidades negativas. La economa ambiental viene as a
proponer cuatro categoras de instrumentos de poltica para
mitigar o evitar las externalidades negativas: (1) accin moral
(educacin ambiental pblica); (2) instrumentos administrativos
basados en legislacin (prohibiciones, normas tcnicas, etc); (3)
instrumentos de mercado (impuestos ambientales, incentivos
fiscales, permisos de emisin negociables); y (4) acciones pblicas
en caso de que los peligros o riesgos ambientales sean
sustanciales.
Este planteamiento de economizar el medio ambiente, que
muestra gran afinidad con los preceptos de la economa
ambiental, aboga por la sostenibilidad62 basada en la aplicacin
preferente de instrumentos de mercado y del principio de quien
Colby y Sagasti (1992) ubican en el enfoque economizar el medio ambiente al Informe
Nuestro Futuro Comn (1987) donde la Comisin Mundial sobre Medio Ambiente y
Desarrollo presenta el concepto de desarrollo sostenible.
62
105
contamina paga; en el plan tecnolgico se aprecia especial

preocupacin por la reduccin de la contaminacin mediante el
incremento de la eficiencia energtica, el fomento de las fuentes
renovables de energa y la estabilizacin poblacional.
Desde este enfoque tambin se revisarn algunos de los
elementos que tienen ms importancia, como el comercio
internacional,
la
energa
los
ecosistemas.
Una
de
las
aportaciones seeras en los primeros aos de la dcada de los

noventa tiene que ver con la relacin entre los problemas de
crecimiento y la calidad ambiental, las presiones o impactos
ambientales. Estas relaciones se han tratado de conceptualizar,
buscando un modelo que pudiera interpretar los vnculos
existentes entre la actividad econmica y el medio ambiente. As,
desde esos aos ha alcanzado gran repercusin una hiptesis que
conecta las relaciones existentes entre las presiones ambientales
y la renta per cpita: la Curva de Kuznets Ambiental (CKA). Segn
la formulacin bsica, esta forma de U invertida responde a la
evolucin relativa de los parmetros de presin ambiental
respecto de la renta per cpita. En un primer estadio la presin
ambiental y la renta per cpita se encuentran en niveles bajos y,
progresivamente, segn se incrementa la renta per cpita van
creciendo de forma acelerada las presiones ambientales hasta
llegar a un punto mximo. A partir de este punto, y de acuerdo
con la progresin de la renta per cpita, la presin ambiental se
ira reduciendo y consecuentemente mejorara la situacin
ambiental.
La primera referencia en la literatura cientfica del trmino
Curva de Kuznets Ambiental se encuentra en Panayotou (1993),
quien introduce esta terminologa por la similitud a la relacin
con la que Kuznets (1955) sugiere que puede vincularse el nivel
106
de desigualdad y la renta per cpita. Los antecedentes empricos

de los trabajos de Panayotou se encuentran bsicamente en los
estudios
de
Grossman
Krueger
(1991)
sobre
datos
de
concentraciones urbanas de contaminantes atmosfricos en

varios
pases63,
en
los
estudios
empricos
de
Shafik
Bandyopadhyay (1992), que fueron ampliamente utilizados en el

informe World Development Report de World Bank (1992). Con
estos antecedentes y su propia fuerza expresiva, la hiptesis de
Panayotou sobre la CKA viene a cobrar una extraordinaria
relevancia64 en los mbitos poltico y cientfico. Puede sealarse
que la CKA ha servido, incluso, para proponer un ingenioso
modelo por Munasinghe (1999) para que los pases en desarrollo,
usando experiencias y tecnologas avanzadas propias de los
pases ms desarrollados, pudieran pasar mediante un tnel
desde el primer estadio al estadio final de la curva de Kuznets
ambiental.
Sin embargo, y a pesar de su fuerza expresiva, la hiptesis de
la CKA est siendo sometida a una importante revisin crtica:
ninguno de los contaminantes que se han considerado en la
literatura muestra seguir de forma inequvoca la hiptesis de
CKA, segn Eikins (1997) o Bruyn y Heintz (1999); pero adems
se han cuestionado tambin por Stern y Common (2001) las
tcnicas economtricas utilizadas, que difcilmente permiten
derivar la relacin de causalidad que supone esta hiptesis. La
curva de Kuznets ambiental presenta un cierto polimorfismo por
la complejidad del comportamiento que tienen las variables
Un estudio que se realizaba dentro del contexto de las potenciales implicaciones ambientales
del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte, donde se vena a justificar que si el
mayor comercio internacional produca mayor crecimiento econmico para Mxico, tambin
supondra finalmente menor degradacin ambiental Roca y Padilla (2003).
64
Segn Roca y Padilla (2003) las razones de la gran difusin de la hiptesis seguramente
tienen que ver, adems de por la asociacin con el nombre de un prestigioso economista, con el
hecho de que da una perspectiva tranquilizadora, ya que parece que permite conciliar
fcilmente las actuales preocupaciones por la sostenibilidad con la bsqueda del crecimiento
econmico como principal gua de la poltica econmica.
63
107
ambientales dentro del sistema biofsico, tanto en su vertiente

histrica como en el mismo significado de esas variables, de ah
que se plantee la necesidad de considerar aproximaciones de
presin
total
como
lo
hace
el
enfoque
energtico.
Un
polimorfismo que puede poner en cuestin el valor de la

aproximacin CKA original a la relacin entre el desarrollo
econmico y las presiones ambientales, a lo que se suman las
dificultades para justificar de forma terica esta relacin. Sin
embargo, el propio Panayotou (2000), como autor de referencia
de este concepto, procede a revisar la literatura cientfica
producida a lo largo de los aos sobre esta cuestin para concluir
que los modelos macroeconmicos generalmente se adaptan bien
a los planteamientos originales de la curva de Kuznets ambiental.
El vigor conceptual de la hiptesis y su indudable atractivo hacen
que la CKA siga teniendo una importante presencia en la
literatura cientfica65.
A
pesar
de
que
la
economa
ambiental
constituye
un
importante paso en la direccin de integrar el medio ambiente en

el
anlisis
ambientales
econmico,
reconocen
de
que
que
los
propios
existen
efectos
economistas
dinmicos
interdependientes entre el medio ambiente y la economa, autores

como Gale (1997a) plantean que sigue existiendo una prctica de
investigacin en esferas aisladas. Este autor critica el resultado
final de este procedimiento, en el que ven que la economa
ambiental economiza el medio ambiente y convierte el mundo
natural
en
una
coleccin
de
bienes
servicios
sin
comercializacin ni precio, una coleccin sobre la que puede

colocarse un valor monetario. Gale seala que, con todo, la falta
ms notable que se observa en el enfoque de la economa
Singularmente en una de las publicaciones de referencia de la escuela de economa
ecolgica: Ecological Economics. Vanse, por ejemplo: Canas et al. (2003), Cole (2004), Dinda
(2004), Khanna y Plasman (2004), Dinda (2005).
65
108
ambiental es que con l se permitira la destruccin de los

ecosistemas, disponiendo que hacerlo es econmico; o sea, que
no hay un compromiso fuerte para el mantenimiento de la salud e
integridad de los ecosistemas por su propio bien.
En este caso, y en nuestra opinin, las afirmaciones de Gale
tienen un valor limitado, por cuanto sus valoraciones monetarias
de los bienes ambientales o del capital natural no son realizadas
nicamente por entidades formadas por economistas ambientales
sino tambin por comunidades cientficas que operan bajo un
paradigma ms ecolgico. En este sentido, las aportaciones de
Costanza et al. (1997) en la direccin de obtener una valoracin
monetaria66 global de los servicios de los ecosistemas mundiales y
del capital natural suponen una aportacin germinal, si bien no
exenta de duras crticas67 desde el punto de vista de diversos
eclogos, como es el caso de Margalef (1998). Quien no
solamente considera inaceptable e indeseable la valoracin
monetaria de los ecosistemas mundiales, sino que adems
considera al dinero, desde una perspectiva ecolgica, como un
agente capaz de influir en los flujos de la biosfera 68, y con una
tendencia a la generacin de desigualdades dentro del sistema
ampliado que configura el ser humano y su entorno.
El segundo esfuerzo diferenciado (de carcter particular) de
principios de los aos noventa para analizar la integracin del
medio ambiente en la economa poltica est reflejado en trabajos
La valoracin de Costanza et al. (1997) del capital natural es de 33 trillones de dlares;
mientras que otra realizada por el Banco Mundial World Bank (1997) estima esta cantidad en
35 trillones de dlares, valores muy similares, como puede observarse. Para mayor desarrollo
vase tambin Bartelmus (1999).
67
As, segn Margalef (1998): ... por supuesto me parece inaceptable y veo como indeseable la
valoracin monetaria de los ecosistemas mundiales, recientemente propuesta por Costanza et
al. (1997). Creo, adems, que es monstruosa la propuesta de pagar por el derecho a
contaminar...
68
Un hecho importante es que el instinto del territorio de nuestros ms remotos antepasados
animales desemboc en el dinero que organiza y desorganiza, a travs de nosotros, los flujos de
la biosfera y no sabemos bien dnde nos va a llevar Margalef (1998).
66
109
como el de Williams (1992), donde trata de abordar el anlisis de

la llamada Nueva Economa Poltica de Canad (NEPC) promovida
por los gobiernos socialdemcratas canadienses. En su trabajo,
Williams afirma que la transformacin conceptual de la nueva
poltica canadiense puede incluir, as como ha sido capaz de
integrar exitosamente el sexo y la raza en su marco de referencia
terico, tambin al medio ambiente. Esta concepcin es, no
obstante, sometido a un anlisis crtico por autores como Gale
(1997a), quien seala que lo notable es que los socialdemcratas
no han tratado de desafiar, ni en la teora ni en la prctica, el
concepto materialista de naturaleza y riqueza, y la teora del valor
del mercado o el Estado que subyace en la NEPC. El resultado ha
sido el continuo fomento del crecimientismo y la expansin de un
sistema de produccin eco-hostil.
Es as como Gale viene a exponer como la economa poltica
moderna
con
su
forma
liberal
o socialista
sigue
estando
fuertemente influida por los escritos y el desarrollo conceptual de

los economistas polticos clsicos, a saber, de Smith y Marx,
insistiendo
en
que
los
conceptos
base
de
estos
autores:
concepcin materialista de la riqueza, concepcin mercantil o

estatal del valor, y concepcin cornucopia de la naturaleza no
han sido objeto de reflexin crtica por parte de los economistas
ambientales o polticos que operan dentro de la tradicin de la
NEPC. Tambin Drr (1997a) se manifiesta en un sentido
parecido:
Las
teoras
econmicas
abogadas
aplicadas
predominantemente en la actualidad (...) ya sean del tipo

socialista de economa planificada o del tipo capitalista de
economa de libre mercado (...) estn basadas en conceptos del
siglo XIX. Al tiempo que se producen estas investigaciones y
planteamientos, diversos investigadores y cientficos, tanto desde
110
la economa como desde la ecologa, siguen buscando nuevos

enfoques capaces de materializar la integracin necesaria de los
sistemas econmico y ambiental en un marco cada vez ms
operado por el paradigma emergente de desarrollo sostenible.
La bsqueda de nuevos enfoques para la integracin operativa de
los conceptos econmicos y ambientales tiene un exponente
importante en el llamado enfoque basado en los ecosistemas
(EBES), este es un movimiento cientfico que desde una visin
ms ecolgica intenta proporcionar un punto de partida para
llegar a una crtica y a una reconstruccin de los conceptos de
riqueza, valor y naturaleza, que capte ms adecuadamente la
realidad ecolgica y ambiental.
Las bases tericas del enfoque basado en los ecosistemas
estn presentes en los trabajos de: Hammond (1993), Grumbine
(1994),
Keiter
(1994),
Alpert
(1995),
Stanley
(1995)
Wackernagel y Rees (1996). La esencia de estos planteamientos

estriba en formular que los ecosistemas constituyen la unidad de
anlisis bsica, tanto natural como socioecolgica, y en el
reconocimiento
de
la
complejidad,
interdependencia
impredecibilidad tanto de los sistemas naturales como de los

sociales, as como por su compromiso normativo hacia la calidad
e integridad de los sistemas naturales. El enfoque EBES percibe
la naturaleza como un espacio de elasticidad limitada y finita, y
tanto objeto como sujeto de la actividad humana. La naturaleza es
elstica siempre que se produzcan perturbaciones o impactos
dentro de un rango natural. Pero adems el enfoque EBES insiste
en que la naturaleza es finita en su extensin 69.
Autores como Goodland, Daly y El-Serafy (1991) plantean que el carcter finito del
ecosistema global es, precisamente, un argumento contra la posibilidad de un desarrollo
econmico sostenible a largo plazo, mxime desde un modelo no autolimitativo y especialmente
intensivo en el uso de los recursos.
69
111
En este contexto, las nociones de capacidad de carga 70 y de

huella ecolgica71 desarrolladas por Wackernagel y Rees (1996)
son de la mayor importancia. Estos autores han demostrado en su
estudio que la mayor parte de las sociedades occidentales
exceden ampliamente la capacidad de carga de su territorio, y
que
por
tanto
disponibilidad
sus
huellas
espacial.
ecolgicas
Como
ejemplo
superan
se
indica
la
propia
que
los
holandeses usan quince veces ms tierra que la existente dentro

de las fronteras polticas de su propio pas. Pero, es ms, los
clculos de Wackernagel y Rees (1996) sobre huellas ecolgicas,
en donde comparan el consumo per cpita promedio de las
personas en Estados Unidos (5,1 ha/persona), Canad (4,3
ha/persona) y la India (0,4 ha/persona) permiten visualizar una
realidad fundamental: el concepto de desarrollo como la
expansin de la produccin material en el Tercer Mundo para
alcanzar los niveles del Primer Mundo resulta insostenible desde
este punto de vista, porque la Tierra sencillamente no cuenta con
la capacidad de carga necesaria Wackernagel y Rees (1996).
Las propuestas del enfoque basado en los ecosistemas tienen
un indudable inters, con una influencia que se ha extendido a
movimientos ecologistas radicales72, aunque tambin puede tener
Se define la capacidad de carga como la carga mxima (poblacin por impacto per cpita)
que puede ser impuesta al medio ambiente de forma segura y persistentemente por las
personas Wackernagel y Rees (1996)
71
La huella ecolgica, como se ver en el apartado de indicadores de desarrollo sostenible,
representa un interesante indicador absoluto de sostenibilidad respecto a una unidad
geogrfica considerada.
72
El enfoque ecolgico tambin ha derivado en aportaciones al movimiento ecolgico radical,
como el caso del movimiento Ecologa Profunda (The Deep Ecology Movement) en el que
McLaughlin es uno de sus mayores exponentes tericos. Esta plataforma de ecologa profunda,
radicalmente ecocntrica, consta segn McLaughlin (1997a) de ocho puntos: 1) el bienestar y
el florecimiento de la vida humana y no humana sobre la tierra tienen valor propio; 2) la
riqueza y la diversidad de las formas de vida contribuyen a la materializacin de estos valores y
tambin son valores en s; 3) los seres humanos no tienen derecho a reducir esta riqueza y la
diversidad salvo para satisfacer sus necesidades vitales; 4) el florecimiento de la vida y las
culturas humanas es compatible con una disminucin sustancial de la poblacin humana; 5) la
actual intromisin humana en el mundo no humano resulta excesiva y esta situacin empeora
aceleradamente; 6) las polticas tienen que cambiar, afectan las estructuras econmicas,
tecnolgicas e ideolgicas bsicas; 7) una transformacin ideolgica es la que aprecia
principalmente la calidad de vida y no la adhesin a un nivel de vida cada vez ms elevado; 8)
los que aprueben los puntos anteriores tienen la obligacin de tratar de efectuar directa o
70
112
un
cierto
encaje
en
la
metodologa
analtica
operativa
econmica. Este enfoque EBES se encuentra as en la necesidad

de ser efectivamente recogido en alguna formulacin de la
economa, como puede ser a travs de las tendencias hacia una
economa poltica ecolgica.
El enfoque basado en ecosistemas viene a reforzar desde una
perspectiva ecolgica fuerte- uno de los movimientos tericos 73
que desde finales de la dcada de los ochenta dinamiza toda una
serie de autores como Cobb, Costanza, Daly o Ehrlich ms o
menos vinculados a la corriente agrupada en torno a la revista y a
la
asociacin
Ecological
Economics.
Esta
corriente
de
pensamiento advierte que el tratamiento de las cuestiones

ambientales y de la propia idea de sostenibilidad requieren no
slo retocar, sino ampliar y reformular la idea usual de sistema
econmico74. De esta forma, la economa ecolgica toma cuerpo
como una respuesta crtica al anlisis econmico neoclsico,
adoptando un modelo de balance material para mostrar la
dependencia del proceso econmico respecto del medio ambiente,
donde este ltimo constituye la fuente de insumos materiales y el
receptor de los residuos generados en el proceso de extraccin,
procesamiento y consumo final de los productos. Esta nueva
escuela
ha
sido
considerada
como
un
nuevo
enfoque
indirectamente los cambios necesarios. Para ms detalles sobre el movimiento pueden verse:
McLaughlin (1992, 1995, 1997a, 1997b), Pichs (2001).
73
Dentro de estos movimientos econmicos crticos puede sealarse tambin el papel de la
Fundacin Nueva Economa (New Economy Foundation), creada a partir de la cumbre
econmica alternativa celebrada por primera vez en Londres, y en la que el britnico James
Robertson es uno de los mximos exponentes. Los principios de la Nueva Economa son
(Robertson, 1997): 1) habilitador; 2) conservador de la Tierra; 3) descentralizador, global y de
multinivel; 4) reconocedor de los factores ticos y polticos; 5) los valores cualitativos; 6)
femenina; elementos todos ellos que, de acuerdo con esta orientacin, pueden conducir hacia
una economa mundial postmoderna.
74
Naredo (1996) seala en este sentido que el tratamiento de las cuestiones ambientales ha
escindido las filas de los economistas. Naredo, junto con otros autores de la economa
ecolgica como Martnez Alier, sealan la imposibilidad de una internalizacin convincente de
las externalidades, y para ello se basan principalmente en la ausencia de las generaciones
futuras en los mercados, an cuando esos mercados sean ampliados ecolgicamente.
113
interdisciplinar de estudios que se dedica a las relaciones entre

los ecosistemas y los sistemas econmicos en el sentido ms
amplio. Autores como Folke y Jansson (1992) vienen a considerar
la economa ecolgica como un nuevo paradigma emergente.
La principal limitacin que los autores de esta escuela 75
advierten en la interpretacin que se hace de la sostenibilidad
desde la nocin usual de sistema econmico, proviene de que los
objetos que componen esa versin ampliada del stock de capital
no son ni homogneos ni necesariamente sustituibles. Es ms,
segn Daly (1990) se postula que los elementos y sistemas que
componen el capital natural se caracterizan ms bien por ser
complementarios
que
sustitutivos
con
respecto
al
capital
producido por el ser humano. Esta limitacin est relacionada con

la propia restriccin fsica que impone la irreversibilidad de
algunos procesos de consumo o deterioro vinculados a la
actividad humana: destruccin de ecosistemas, prdida de suelo
frtil,
extincin
de
especies,
agotamiento
de
yacimientos
minerales o cambios climticos.

Tambin Ehrlich, desde esta perspectiva de la economa
ecolgica, seala que en el mundo fsico es inviable que el
deterioro ocasionado por el propio sistema pueda ser corregido
mediante
inversiones,
explicitando
que
la
propuesta
de
sustituibilidad entre el capital humano y el natural: es el simple

diagrama de una mquina de movimiento perpetuo, que no puede
existir ms que en la mente de los economistas Ehrlich (1989).
Daly, como uno de los mximos exponentes de la economa
ecolgica, seala que existen tres valores en conflicto que
requieren acciones o instrumentos de poltica que los garanticen:
En el mbito del presente captulo nos referimos a la economa ecolgica como una escuela
de pensamiento (al igual que consideramos la economa ambiental como escuela), sin entrar en
el carcter de paradigma o no que puede estar asociado a esta corriente. Las discusiones sobre
el problema de los paradigmas y su interrelacin con la sociedad los hemos centrado
exclusivamente en el anlisis del desarrollo sostenible.
75
114
(1) la eficiencia econmica, que se asegura con una asignacin

ptima de recursos; (2) la justicia social, que se posibilita con
polticas de redistribucin de la renta; y (3) la sostenibilidad, que
requiere tener en cuenta las consideraciones acerca de la escala
ptima76 de utilizacin del medio ambiente. En lo relacionado con
la escala ptima de utilizacin del medio, este autor plantea
cuatro principios operacionales para orientar el objetivo de la
sostenibilidad77.
En el contexto bsico de la economa ecolgica Naredo (1996)
plantea la imposibilidad fsica de un sistema que arregle
internamente
el
deterioro
ocasionado
por
su
propio
funcionamiento, invalida tambin la posibilidad de extender a

escala planetaria la idea de que la calidad del medio ambiente
est llamada a mejorar a partir de ciertos niveles de produccin y
de renta que permitan invertir ms en mejoras ambientales. Este
autor refiere que, a pesar de que hay experiencias locales o
regionales en los que se verifica la compensacin del deterioro
ambiental con inversiones, sin embargo esto globalmente no es
posible. No obstante seala como opcin posible la necesidad de
redisear
el
sistema
para
conseguir
que
utilice
ms
eficientemente los recursos y, en consecuencia, genere menos

prdidas ya sea en forma de residuos o en forma de calidad
interna.
Probablemente nadie haya dedicado tanta atencin a la importancia de la escala econmica
como Herman Daly (1991), quien utilizaba el siguiente ejemplo para el explicar el concepto de
escala: la asignacin ptima de un recurso es una cosa, mientras que la escala ptima del
sistema econmico y las pautas del desarrollo econmico en su conjunto en relacin con el
ecosistema es un problema ntidamente diferente. El problema de la asignacin es anlogo a
situar ptimamente una cantidad concreta de peso en un barquito para cruzar un canal. Una
vez que ha sido determinada la situacin relativa del peso todava queda la cuestin de la
cantidad de peso absoluto que dicho barquito puede transportar. Esta escala ptima de carga
se asemeja a la idea de la lnea de flotacin. Cuando el agua llega a dicho lmite el barco est
lleno, es decir, ha llegado a su capacidad de carga mxima o, mejor dicho, a su capacidad de
carga mxima segura. Por supuesto, si se sita mal el peso, la lnea de agua alcanzar dicha
lnea en breve. Pero en realidad, tan pronto como la carga absoluta se incremente, el agua
superar la capacidad mxima segura incluso para una embarcacin cuya carga haya sido
repartida de manera ptima. Como seala el autor con irona sutil, cualquier barco cargado de
manera ptima se hundir sin remedio si tiene demasiado peso.
77
Este aspecto lo trataremos en el captulo de desarrollo sostenible.
76
115
Quienes trabajan en el desarrollo de enfoques de la economa

poltica ecolgica como Daly y Cobb (1994), no se han limitado a
valorar el planteamiento basado en los ecosistemas, sino que han
tambin han considerado la importancia que tienen, y el papel
especial que deben desempear, las comunidades y las redes de
comunidades en este nuevo escenario. Otros investigadores como
Root (1997), Schumacher (1997), Stott (1997) o Curtis (2003)
participan de esta visin que vincula de manera estrecha el papel
de la comunidad en el proceso de cambio que requiere el
escenario emergente de desarrollo sostenible. Esta visin se viene
acompaando por una prctica de gestin emergente denominada
gestin de recursos naturales basada en la comunidad, y que
est teniendo una importante proyeccin en pases en desarrollo:
Brasil, segn Silvano et al. (2005); Bostwana, de acuerdo con
Swatuk (2005); o Nepal, segn Adhikari y Lovett (2006). Esta
postura, que va desplazando el centro de gravedad de la gestin
hacia la comunidad, se basa en el hecho de que las comunidades
estn ubicadas dentro de ecosistemas, y por tanto que el efecto
de
las
acciones
locales
en
su
entorno
proporciona
una
retroalimentacin inmediata de los gestores por lo que permite

una gestin ms adaptativa y, finalmente, por la posibilidad de
crear estructuras ms democrticas y participativas en estos
niveles organizativos. Gale (1997a) propone un escenario de
redes o estructuras de enlace de las diferentes comunidades 78 de
modo que se garantice el mantenimiento de un alto grado de
diversidad social y biolgica que reemplace la actual tendencia
modernista hacia el monoproducto en la produccin. Este proceso
est originando tambin una teora econmica eco-local, una
economa del lugar que se centra en los procesos de simbiosis de
Dentro de un sistema global en el que el conocimiento fluya libremente por el sistema, pero
en el que la produccin sea local en el mayor grado posible.
78
116
capital local, en las externalidades positivas y autodesarrollo del

comercio local, y en las externalidades negativas del comercio de
larga distancia; una teora econmica de la economa social que
es distinta, pero compatible, con la economa ecolgica. En todo
caso, el valor prctico de la comunidad dentro del enfoque de
economa poltica ecolgica est en que sea precisamente sta,
situada entre el mercado y el estado, la que funcione como
aglutinante e intrprete de las preferencias sociales, y por tanto
de los valores que tienen para ella gran parte de los elementos de
la naturaleza que no poseen valor de cambio o funcional directo, y
que por tanto no siempre son contemplados por los mercados.
Los mercados constituyen uno de los puntos de friccin entre
los seguidores de la economa ambiental y de la economa
ecolgica. As, autores de la escuela de economa ecolgica como
Naredo y Martnez Alier (1994) sealan la imposibilidad de una
internalizacin convincente de las externalidades, y para ello se
basan principalmente en la ausencia de las generaciones futuras
en los mercados actuales, an cuando estos sean ampliados
ecolgicamente. Sin duda los mercados constituyen la base
fundamental del sistema econmico. En este sentido se llega a
proponer desde que los mercados adquieran un carcter ms
ambiental hasta que aquellos se enfoquen como instituciones al
servicio de la sociedad. As, Aguilera Klink (2001) propone
instituciones como el comercio justo o mercados con precios
administrados
que
penalicen
seriamente
los
procesos
productos contaminantes que atentan contra la salud de

personas y ecosistemas- en lugar de subsidiarlos como ocurre
ahora, son muy necesarias. Este autor solicita tambin una
revisin conceptual para deshacer la falacia de que los procesos
y productos ecolgicos son caros y no competitivos. La verdad es
117
que son los productos no ecolgicos los que nos salen ms caros
puesto que no incluyen todos los costes sociales y ambientales
que generan, recibiendo adems cuantiosas subvenciones.
A pesar de las numerosas e incluso radicales diferencias
existentes entre el enfoque de la economa ambiental y de la
economa ecolgica, debe aclararse, siguiendo a Bartelmus
(1999a) que esta ltima no renuncia a incorporar soluciones de
mercado
ya
que
la
economa
ecolgica
no
excluye,
por
definicin, el uso de los instrumentos de poltica que propone la

economa ambiental para reducir los impactos negativos de la
actividad humana sobre el medio Pichs (2001).
Desarrollo sostenible: un escenario posible para la

integracin y prctica econmica
Indudablemente, a lo largo de las ltimas dcadas del siglo XX se
han ido produciendo avances metodolgicos y cientficos acerca
del papel de la economa y el medio ambiente, sobre la necesidad
de su integracin, y sobre la conveniencia de tener a ambos
presentes a la hora de formular las polticas y estrategias para el
desarrollo. Sin embargo, la realidad econmica y especialmente la
medioambiental, como hemos visto en el apartado anterior, an
tiene numerosas zonas de sombra. Desde finales la dcada de los
ochenta los organismos internacionales tenan definidos con
bastante precisin los problemas ambientales (contaminacin
ambiental y sobreexplotacin de recursos) y sus posibles causas;
unos problemas que en el cambio de siglo no se haban corregido:
as, la Agencia Europea del Medio Ambiente, reconoca en 1998
que la principal amenaza79 para el medio ambiente en Europa
El problema de las interacciones entre los compuestos qumicos de sntesis y el medio
ambiente es uno de los problemas ms complejos desde el punto de vista cientfico con que se
enfrentan las disciplinas ambientales, una cuestin que exige nuevos enfoques y un enorme
esfuerzo de investigacin. En relacin con este tema puede verse Prada et al. (2003).
79
118
consista en la sopa de ms de 100.000 sustancias qumicas a las

que los europeos estamos expuestos, como los ftalatos y
compuestos
organoclorados
que
actan
como
alteradores
hormonales. Tambin en este perodo reciente un informe

conjunto de institutos de investigacin de Estados Unidos,
Alemania, Holanda y Japn dirigido por Adriaanse et al. (1997),
estimaba que en los pases industrializados se usaba o mova
anualmente entre 45 y 85 toneladas de materiales per capita, lo
que representa una presin insostenible sobre los ecosistemas
naturales. Este informe sobre los flujos de recursos adopta la
recomendacin
del
Instituto
Wuppertal
para
la
desmaterializacin de las economas de los pases desarrollados

en un factor de 10, proponiendo un esfuerzo ingente para situar
los niveles de consumo en un escenario de sostenibilidad.
La respuesta a los problemas de crecimiento econmico y
degradacin
ambiental
(contaminacin
agotamiento
de
recursos) se mueven entre posturas como la de Drr (1997a) que

solicitan un compromiso ms radical: todos los intentos por
resolver alguno de estos problemas globales son vanos, creo yo,
sin una revisin fundamental de los ahora predominantemente
aceptados
principios
econmicos
normas
econmicas
practicadas. Esta revisin parece ser una condicin necesaria,

aunque
no
suficiente,
para
establecer
garantizar
la
sostenibilidad en todos los niveles, y posturas ms pragmticas

como plantea Toms Carpi (2003a) desde una ptica renovadora
el potencial de desarrollo, crecimiento y bienestar de una
sociedad no deriva slo ni de su capacidad de acumulacin
econmica
ni
de
los
recursos
econmicos
directamente
movilizables en un momento dado del tiempo. Las relaciones

sociales, el marco institucional, el potencial de desarrollo
119
coevolutivo, las actitudes colectivas y la estrategia de desarrollo,

constituyen piezas bsicas para el desarrollo de tales recursos.
En todo caso, lo que se percibe es la necesidad de que los
avances cientficos y metodolgicos sean capaces de informar
realmente las polticas en un escenario de equilibrio, en una
situacin objetiva lo cual implicara dirigirse a un equilibrio de la
economa
mundial
con
el
ecosistema
global
existente.
La
magnitud de los servicios producidos por los ecosistemas

globales, equivalentes al producto mundial bruto de acuerdo con
los clculos de Costanza (1997) nos obligan a reflexionar y a
actuar en ese sentido propuesto de la moderacin y del equilibrio,
cualidades propias de un modelo de desarrollo sostenible.
La pregunta que se formula Drr (1997a): cmo puede
implantarse
en
la
prctica
una
economa
ecolgicamente
sostenible en nuestros actuales sistemas sociales? podramos

enlazarla con la respuesta que plantea Toms Carpi: la poltica
de desarrollo sostenible tiene por objeto hacer compatible la
maximizacin del bienestar material con la sostenibilidad a largo
plazo del entorno natural, lo que supone la determinacin de
trayectorias
econmicas
medioambientales.
sometidas
restricciones
Estratgicamente la cuestin consiste en
concretar y gestionar una senda de evolucin social y tecnolgica

que maximice la tasa de crecimiento del bienestar material
durante un perodo escogido de tiempo, sin que se ponga en
cuestin el mantenimiento futuro del nivel de vida alcanzado al
final del mismo y la capacidad potencial de la naturaleza para
cumplir sus funciones. Por definicin, es el objetivo econmico el
que gua el proceso, siendo las restricciones ecolgicas las que
determinan los grados de libertad Toms Carpi (2003a).
120
1.3 POLTICAS PBLICAS AMBIENTALES

Las polticas pblicas ambientales pueden entenderse como una
respuesta a la conjuncin de los requerimientos formulados en los
dos apartados anteriores, es decir: a la incorporacin del medio
ambiente a la agenda poltica, y a la preocupacin por el
desarrollo y por la integracin de los sistemas econmico y
ambiental. Nos interesa destacar que la dinmica de las polticas
pblicas a travs del ciclo poltico, as como la participacin de
los
distintos
agentes
en
este
proceso
de
decisin
implementacin de decisiones permiten definir y estructurar las

polticas pblicas. Unas polticas en que la evaluacin ambiental
surge como un instrumento operativo y en las que el desarrollo
sostenible se convierte en un metaobjetivo. Un panorama en el
que la evaluacin ambiental adquiere un papel triple: por una
parte se configura como un instrumento derivado de las polticas
pblicas ambientales preventivas, por otra parte se convierte en
un instrumento necesario en el nivel correspondiente- para
evaluar las polticas no ambientales, sino de carcter sectorial
(como por ejemplo las de transportes, energa, obras pblicas), y
finalmente por el papel que se le otorga a la evaluacin ambiental
como instrumento gua hacia la sostenibilidad.
El ciclo poltico y su dinmica en relacin con el medio

ambiente
De acuerdo con la literatura sobre la teora de la decisin, con
referencia a Hoogerwerf (1993), Subirats (1994) y Noorderhaven
(1995), todo proceso de formulacin de polticas pblicas pasa
por un ciclo que puede componerse a grandes rasgos de:
121
identificacin de problemas, formulacin de polticas, decisin,

implementacin y finalmente evaluacin de aquellas. El ciclo
poltico, en una versin ms sinttica, considera cuatro fases: el
diseo de la agenda, la formulacin de la poltica, la ejecucin
(incluyendo la decisin y la implementacin) y la evaluacin; as
pues, el ciclo poltico, como esquema operacional del desarrollo
de las polticas pblicas no responde a una estricta linealidad.
Las fases mencionadas se relacionan de forma secuencial en el
orden expuesto, pero tambin responden a procesos internos de
retroalimentacin entre ellas. Puede incluso darse el caso de que
alguna de las fases del ciclo est escasamente desarrollada o que
falte, lo que ocurre habitualmente con la fase inicial (diseo de la
agenda) y final (evaluacin).
Tambin el ciclo poltico, como corriente continuada de
formacin de las polticas y de su implementacin, puede ser
observado desde su mbito geogrfico de accin. Sobre la base
del
enfoque
dividirse
geogrfico,
en
los
el
sistema
niveles:
socioeconmico
internacional,
puede
nacional
(macroeconmico), regional y local. No siempre es evidente ni

sencillo correlacionar las fases del ciclo poltico como secuencia
operativa del proceso de toma de decisiones, con el espacio
geogrfico (de internacional a local) en que se materializan esas
decisiones. Aunque las polticas tienen, por lo general, un mbito
nacional o estatal, tambin pueden definirse polticas regionales o
locales. Algo semejante puede ocurrir con los planes y los
programas.
Ante
esta
situacin
probablemente
slo
pueda
afirmarse que las polticas nacionales corresponden a una esfera

macroeconmica y que los proyectos tienen fundamentalmente
una dimensin local o subregional.
122
Desde esta perspectiva, resulta an ms complejo intentar

cruzar el espacio conceptual de generacin y desarrollo de las
polticas (y su expresin a travs de planes, programas y
proyectos) con el mbito espacio-sectorial del medio ambiente.
Munasinghe (1993) en sus estudios acerca de la manera en que
se
incorporan
las
cuestiones
ambientales
en
la
toma
de
decisiones, presenta un esquema grfico (fig. 1.4) que propone

una correlacin entre la estructura socioeconmica y el sistema
ambiental. Esta correlacin trata de poner de manifiesto el
espacio que empiezan a ocupar los nuevos instrumentos del
anlisis econmico ambiental en el esfuerzo -an inacabado- por
vincular los mtodos analticos convencionales de la estructura
socioeconmica
del
medio
ambiente,
particularmente
la
evaluacin ambiental.
El grfico de Munasinghe permite visualizar el campo inicial
de las polticas ambientales, que se inicia en la parte izquierda de
la
tabla
(integrada
por
la
denominacin
de
evaluacin
ambiental) y que irn pasando a ocupar tambin el espacio

central de la misma (conformado por la denominacin anlisis
econmico ambiental).
123
Fig. 1.4. Integracin del medio ambiente en la toma de decisiones

Fuente: Munasinghe (1993)
Teniendo
en
cuenta
estos
antecedentes
procede
ahora
describir las distintas fases del ciclo poltico cuando se relacionan

con el contexto medioambiental. Para empezar, las dos primeras
fases, el diseo de la agenda y la formulacin de la poltica, se
producen en contextos bastante difusos. As Oate et al. (2002)
comentan que: los responsables de las decisiones raramente
encuentran la solucin que maximiza el bienestar e inters
pblico
sopesando
alternativas
desapasionadamente,
sin
limitaciones de tiempo, recursos ni acceso a la informacin. Por

contra, los asuntos que alcanzan su atencin y son incluidos en la
agenda, lo hacen basados en una construccin social de la
realidad en la que las percepciones cuentan tanto o ms que la
realidad misma, y en la que los medios de comunicacin juegan
casi siempre un papel clave. Esto nos permite avanzar que los
124
primeros procesos generadores de las polticas pblicas, y por

tanto tambin de las ambientales, no suelen desarrollarse en un
escenario de plena racionalidad.
La fase de formulacin de la poltica comparte gran parte de
las dificultades que presenta la elaboracin de la agenda poltica.
La formulacin de la poltica es un proceso no formal a travs del
que se van concretando los contenidos y las grandes opciones
alternativas de fondo. En esta fase se hace ms acusado el papel
de los tcnicos y de los expertos, familiarizados con el uso de
diversos instrumentos de apoyo a la decisin como son el anlisis
coste-beneficio, el empleo de indicadores, o las comparaciones de
escenarios. No hay duda de que, en todo caso, la accin pblica
est vinculada con una base tecnocientfica, con un conjunto de
modelos de conocimiento y de paradigmas que representan -para
cada corte temporal- la interpretacin que la sociedad hace de los
fenmenos de su entorno, incluida la propia dinmica de la
sociedad. Esto es, el cientfico puede facilitarle al decisor el
escenario que necesita para su proceso de toma de decisiones 80.
Cuando la accin pblica tiene que ver con el medio ambiente
obliga a reproducir un modelo de conocimiento de una realidad,
como la ambiental, ciertamente compleja. Es entonces cuando se
observan con ms intensidad las diferencias que surgen segn
qu perspectiva y mtodo de anlisis sea el dominante (social u
operativamente). Como cada disciplina cientfica tiene una
perspectiva y una metodologa distinta, va a resultar que segn la
disciplina empleada, as ser el tipo de escenario (modelo de
conocimiento de la realidad) que se le proponga al decisor. Esto
se ve muy bien en el caso del medio ambiente puesto que los
De acuerdo con Subirats (1994), es difcil imaginar la formulacin de una poltica sin un
instrumento de anlisis del objeto de decisin, por lo menos como soporte discursivo de la
misma. De hecho, el papel del modelo de conocimiento es tan determinante que es lo que
define en ltima instancia el papel de la poltica, el cual carece de una entidad objetiva fuera
del modelo cognitivo que le da vida.
80
125
escenarios se generan bien desde las ciencias sociales o bien

desde las ciencias naturales, y son escenarios discordantes como
resultado de la falta de aproximacin, de cooperacin y de
integracin entre dos cuerpos de conocimientos cientficos que
responden a los principios de especializacin y aislamiento 81.
Debe resaltarse que, precisamente, uno de los limitantes ms
importantes para el estudio y la definicin prctica de las
polticas pblicas se encuentra en la calidad de los modelos y en
las bases del conocimiento de que dispone la sociedad. La
produccin cientfica es el resultado de un contrato implcito
entre la sociedad y la comunidad cientfica. Un contrato que
durante dcadas, como sugieren Clark et al. (2005), ha estado
basado
en
investigacin
las
premisas
de
tecnocientfica
que
y
la
que,
sociedad
en
inverta
respuesta,
en
esta
investigacin sera capaz de devolverle a la sociedad mayores

tasas de crecimiento econmico y de seguridad nacional.
Dejando ahora al margen las nuevas exigencias 82 de la
sociedad
sobre
lo
que
necesita
obtener
del
conocimiento
cientfico, existe un grave problema acerca de la forma en que la

comunidad cientfica le devuelve a la sociedad sus inversiones,
esto es, acerca del conocimiento. El saber acumulado es el
resultado de una dinmica compleja, una dinmica a la que
contribuyen de forma decisiva las instituciones acadmicas. Uno
de los problemas crticos, tanto en el anlisis como en la
conformacin de las polticas y por extensin en gran parte de
las actividades humanas- lo constituye el cuerpo del conocimiento
cientfico.
En el apartado 1.2 anterior se ha desarrollado con mayor profundidad el problema de la
integracin de la investigacin cientfica y las limitaciones derivadas de esta cuestin.
82
Algunas de las nuevas exigencias de la sociedad respecto a la comunidad tecnocientfica se
basan en nuevas demandas de objetivos sociales, como es el caso de la sostenibilidad; pero
tambin se reclama desde la sociedad que las investigaciones se centren especialmente en el
campo del desarrollo sostenible- no tanto en definir y redefinir los problemas sino ms en
encontrar soluciones prcticas a los problemas, tal y como se expone en ICSU et al. (2002).
81
126
Al margen de los posibles modelos de conocimiento que se

apliquen para el anlisis y para la gestin del dominio conceptual
del medio ambiente, en todos ellos nos encontramos un sujeto que
maneja el objeto poltico ambiental. Este sujeto, en sentido
amplio, lo constituyen el conjunto de agentes que participan en el
proceso de decisin, y que por tanto configuran, a su vez, un
sistema de decisin83. Debe tenerse presente, entonces, que los
decisores sobre un sistema no dejan de ser tambin parte del
sistema que es objeto de la decisin.
Una vez introducidas las primeras fases del ciclo poltico: el
diseo de la agenda y la formulacin de la poltica, pasamos a la
fase de ejecucin del ciclo poltico, que es la que incorpora la
dimensin operativa, esto es, la que incluye desde los mandatos
legislativos hasta la asignacin presupuestaria, pasando por otras
operaciones intermedias como: el diagnstico de la situacin
previa, la concrecin de objetivos, la eleccin entre opciones, y el
establecimiento de mbitos de aplicacin concretos. En la
prctica todas estas operaciones suponen concretar una poltica a
travs de planes, y estos a travs de programas que se componen
de un conjunto determinado de proyectos 84. En teora, las
polticas, los planes y los programas (conjunto PPP) constituyen
una secuencia lgica, en un proceso descendente que va desde lo
abstracto a lo concreto, desde lo general a lo particular. De esta
forma, las polticas se desagregaran en planes, los planes en
programas y estos ltimos en proyectos.
De acuerdo con Jiliberto (2001b) la descripcin de un problema en un modelo contingente
(...) es realizada por un sujeto. En el marco de una ontologa sistmica ese sujeto es tambin un
sistema constituido por un nmero incontable de subsistemas y a la vez integrado a otros
ecosistemas.
84
El proyecto es la unidad mnima en que puede dividirse la accin pblica (y en general
tambin la privada), y que por tanto debe ser objeto de aprobacin formal por la administracin
responsable. Se caracteriza porque se desarrolla en un lugar geogrfico preciso y determinado,
porque constituye una unidad funcional (su ejecucin garantiza la operatividad completa de la
obra o actividad), y porque est sometido a presupuestos y plazos conocidos, concretos y
justificados.
83
127
No obstante y por lo comn, la realidad est bastante alejada

de una secuencia lgica. Es frecuente que polticas, planes y
programas se desarrollen simultneamente o incluso en orden
inverso, o que un mismo nivel organice opciones de su misma
categora85. Esta variedad terminolgica, o confusin en la
prctica, segn autores como Oate et al. (2002), junto con la
diversidad de contextos institucionales en que se generan, viene
resolvindose en la literatura de referencia apelando a la
terminologa
PPP.
Un
trmino
que
representa
de
forma
indiferenciada un conjunto de acciones de polticas pblicas que

incorporan una serie de propuestas, principios y fines, objetivos,
metas, actuaciones y proyectos. Adems, como recuerdan DalalClayton y Sadler (1999), debe tenerse presente que trminos
como polticas, planes o programas pueden significar distintas
cosas en diferentes pases y que su uso estar influido por el
contexto poltico e institucional.
La ltima fase del ciclo poltico es la evaluacin. La posibilidad
de que este proceso incida de forma positiva en el conjunto del
ciclo poltico depende de lo que sea capaz de aportar para
comprender, analizar y evaluar los elementos fundamentales de la
accin poltica, en cualquiera de sus niveles. La evaluacin puede
realizarse, en un nivel general o estratgico, mediante el
contraste de los principios aplicables y aplicados. La evaluacin
de las polticas comparte con el conjunto de las polticas pblicas
una serie de criterios de anlisis como son la eficacia, la
ejecutabilidad y la eficiencia. La eficacia es el grado en que la
poltica pblica o su norma de referencia es capaz de ajustarse a
En Espaa, por ejemplo, la poltica del agua cuenta con un Programa nacional de accin
contra la desertificacin que incorpora el Plan nacional de restauracin hidrolgico-forestal y el
Plan hidrolgico nacional, que a su vez se compone de los planes hidrolgicos de cuenca. Los
planes pueden responder a muy diferentes categoras temticas o territoriales, desde un Plan
energtico nacional hasta un Plan rector de uso y gestin de un espacio protegido o un Plan
general de ordenacin municipal.
85
128
los objetivos previstos. La ejecutabilidad est ms vinculada a la

norma o normas legales que encarnan la poltica, y se basa en la
mayor o menor extensin y efectos de la regla sobre la poblacin
o sector objetivo. La eficiencia mide el cumplimiento de los
objetivos en el contexto de la minimizacin de los costes totales.
La evaluacin de las polticas no puede limitarse al nivel
estratgico (como nivel de decisin o como mbito geogrfico)
sino que es preciso que llegue hasta el nivel tctico (como nivel
de decisin de programa o proyecto, o como mbito regional o
local). Para aprehender y comprender la realidad del sistema
socioeconmico y ambiental se hace necesario disponer de
instrumentos sensibles, un papel que les corresponde a los
indicadores. Estos son elementos concretos, estables en el
tiempo, definibles, mensurables e intercomparativos que pueden
permitirnos conocer las variaciones espaciotemporales de los
fenmenos relativos a las polticas pblicas. Los indicadores
tienen una funcin doble, por una parte han de servir como
instrumento de evaluacin y crtica de las trayectorias que
responden a las polticas seguidas, y por otra parte han de
proporcionar una gua adecuada para verificar el cumplimiento de
los objetivos de las polticas pblicas.
Los indicadores ms importantes y conocidos de las polticas
pblicas se han elaborado con el objetivo de satisfacer la
necesidad de conocimiento acerca de cmo evolucionan las
variables econmicas ms representativas. Pero a pesar de su
extenso uso, muchos de estos indicadores estn siendo criticados
y revisados al tiempo que se buscan formas ms adecuadas,
capaces de traducir esquemticamente la inmensa complejidad de
los sistemas socioeconmicos y ambientales. Siguiendo a Toms
Carpi (2003), los indicadores econmicos y los sistemas de
129
cuentas tradicionales, como el producto nacional bruto, la renta

nacional y la renta per cpita, presentan contradicciones,
limitaciones
instrumentos
efectos
perversos
inadecuados
tanto
que
para
los
convierten
medir
el
en
bienestar
econmico como para guiar una poltica sensata de desarrollo y

bienestar. Adems, estos indicadores constituyen un punto de
referencia inapropiado para orientar la trayectoria tecnolgica y
el cambio institucional de acuerdo con los retos y objetivos de
nuestro
tiempo,
llegando
legitimar
prcticas
sociales
ecolgicamente irracionales. As, segn el autor, la necesidad de

depurar las cuentas sociales para ofrecer un instrumento de
evaluacin y crtica de la trayectoria econmica actual y de
proporcionar una gua ms adecuada a los objetivos de la poltica
pblica ha llevado a buscar y desarrollar nuevos indicadores 86.
Debe destacarse que, a pesar de su importancia, la fase de
evaluacin de las polticas suele recibir mucha menos atencin
que las otras fases. Para Oate et al. (2002) las razones para
este
olvido
vuelven
estar
en
relacin
con
el
contexto
escasamente racional en el que funciona el ciclo poltico: el xito

es crtico para la reeleccin o el mantenimiento del statu quo, por
lo que tienden a evitarse situaciones embarazosas derivadas de
una posible evaluacin negativa o no enteramente satisfactoria.
Los autores se refieren a la evaluacin ex post de las polticas,
esto es, a la que viene a realizarse una vez que se han
materializado el conjunto de actuaciones o proyectos que
constituan la poltica. Probablemente, la razn que aducen
permite explicar, en parte, la ausencia generalizada de este tipo
de evaluaciones. Pero tambin podemos encontrar otros motivos
que justifican la escasa implantacin de las evaluaciones polticas
El proceso de bsqueda y desarrollo de nuevos indicadores en el escenario de desarrollo
sostenible se trata de forma ms extensa en el captulo 6 sobre de desarrollo sostenible.
86
130
ex post. Uno de ellos es la duracin de los perodos de legislatura,

y por tanto de gobierno, establecido un gran nmero de pases en
cuatro aos. Una duracin insuficiente en la mayor parte de los
casos87 para definir, iniciar, ejecutar y singularmente- evaluar
una poltica. Otra de las razones puede ser la falta de informacin
de referencia, tanto histrica como de situacin actual, de los
parmetros o indicadores de la poltica sectorial. En este punto
conviene sealar el problema que existe a la hora de definir los
propios indicadores. Otro de los puntos est en la prctica, an
insuficiente, de medicin de eficacia y eficiencia de las polticas
pblicas, a pesar de la existencia de colectivos acadmicos que en
los
ltimos
aos
focalizan
sus
investigaciones
en
este
fundamental campo88. Finalmente cabe mencionar otro motivo, de

tipo netamente poltico, por el que no se efectan habitualmente
evaluaciones de las polticas. Y es que, con una lgica poltica
clara, algunos analistas polticos consideran que el hecho de que
los votantes ratifiquen o provoquen un cambio de partido en el
gobierno es la forma ms clara de evaluacin de las polticas
desarrolladas por el gobierno en cuestin.
Al margen de las consideraciones expuestas, parece claro que,
en cualquier caso la evaluacin ex post de las polticas realizadas
puede ser, a pesar de las dificultades a que se ha hecho mencin,
un sistema razonable de mejora continuada de la accin pblica.
Sin duda las dificultades presentes deben ser un estmulo para
encontrar frmulas adecuadas, entre las que se encuentran la
creacin,
como
se
est
realizando
en
algunas
reas,
de
Por ejemplo, la duracin media de las legislaturas en Espaa entre 1977 y 2004 ha sido de
tres aos y cuatro meses, lo que representa el 84% del tiempo mximo de legislatura (4 aos),
y lo que sumado a los procesos transicionales previos y posteriores a las elecciones supondra
un tiempo til inferior a los tres aos para cada legislatura.
88
A este respecto pueden sealarse, entre otros, los trabajos coordinados y dirigidos por
Antonio Erias en relacin con eficiencia y eficacia de polticas pblicas, servicios pblicos y
actividades productivas: eficiencia hospitalaria, Erias et al. (1998); eficiencia y eficacia de los
servicios de proteccin ambiental de lucha contraincendios, Dopico (2001); o eficiencia
productiva en generacin de electricidad de parques elicos, Iglesias (2006).
87
131
organismos independientes de control y evaluacin externa de las

polticas pblicas.
Participacin de los distintos agentes en el ciclo de

decisin
Una vez expuestas brevemente las fases del ciclo poltico,
podemos pasar revista a la dinmica de las relaciones entre el
ciclo poltico y el medio ambiente que est reunida bajo lo que
podemos considerar el campo de las polticas y de las decisiones
pblicas medioambientales; una dinmica que est sometida al
juego de un conjunto variable de actores que operan dentro de
unos limitantes tambin cambiantes. Dentro de esta cuestin, y
siguiendo bsicamente los trabajos de Bacaria y Congleton
(1999), se trata de analizar las polticas medioambientales a
partir de los actores que intervienen en el proceso de toma de
decisiones.
Este tipo de anlisis no busca concentrarse en las propias
polticas para buscar la ptima, sino que tiene como objetivo el
ayudar a disear instituciones ptimas para la aplicacin de estas
polticas. Se trata de conseguir que la dinmica de intereses y de
comportamientos de los distintos actores que intervienen en el
proceso de decisin no desvirte los fines legtimos y loables de la
poltica medioambiental, aunque (...) tambin a veces hay que
interrogarse sobre estos fines, ya que detrs de ellos se esconden
intereses que los grupos de presin intentan alcanzar. En poltica
medioambiental, los objetivos e instrumentos no siempre son tan
claros y concretos como muchas veces se quiere dar a entender
Bacaria y Congleton (1999).
132
Una vez asumida, de forma general 89, la necesidad de la

intervencin pblica para la gestin y la proteccin del medio
ambiente,
por
tanto
la
necesidad
de
polticas
pblicas
ambientales, cabe hacerse dos conjuntos de preguntas: cundo y

por qu son necesarias las polticas medioambientales? y quin y
cmo
debe
aplicar
las
polticas
medioambientales?.
Estas
cuestiones se dan la mano con una fundamental reflexin que

ponen sobre el tapete Bacaria y Congleton: hay que advertir, sin
embargo, que la conclusin sobre la necesidad de determinadas
polticas
medioambientales
no
puede
realizarse
independientemente de los incentivos de los agentes que las

disean y aplican, as como del entorno o comportamiento de los
actores a los que van dirigidas las polticas. No hay que olvidar
que las polticas las disean y aplican las personas, para que
tengan efectos sobre las mismas. En consecuencia las polticas
medioambientales van dirigidas a las personas que actan sobre
el medio ambiente, no van dirigidas a la naturaleza. La naturaleza
no necesita polticas, es el ser humano quien las requiere como
un sistema de reglas para ordenar las consecuencias de su
comportamiento individual sobre un entorno colectivo.
El cundo y el por qu de las polticas ambientales debe tener
presente que estas polticas deben ser las que determinen el uso
apropiado
humanidad.
de
los
recursos
Lgicamente,
naturales
el
trmino
que
uso
debe
hacer
apropiado
la
es
controvertido y est sujeto a diversas opiniones e intereses que

responden a las circunstancias econmicas y a las ventajas
comparativas de un uso respecto a otro. Si lo exponemos en
trminos econmicos, podemos afirmar que las personas no estn
Tanto los recursos naturales fijos como los que circulan libremente han sido desde hace
tiempo, y en diferentes condiciones, objeto de regulacin por parte de los poderes pblicos, en
gran medida por la razn que Hardin (1968) denomina la tragedia de los comunes: el libre
acceso a los recursos naturales, lo que en un espacio de poblacin creciente, tiende a que se
sobreexploten.
89
133
de acuerdo sobre la manera en que los distintos procesos de

transformacin
-humanos
no
humanos-
incrementan
disminuyen valor. Esta falta de comn acuerdo tiene como

resultado el que se derive hacia los decisores polticos la
responsabilidad de tomar esas decisiones de poltica ambiental.
De esta forma, los decisores polticos reciben, por delegacin, el
compromiso y el mandato de resolver los desacuerdos sobre los
procesos que incrementan o disminuyen valor. Ahora bien, una
vez que la legislacin ha sido aprobada, su ejecucin prctica se
sita en manos de una cadena de mandos de la organizacin
burocrtica, en departamentos, servicios, agencias o cualquier
estructura de que se haya dotado. En este punto las decisiones
quedan
al
alcance
de
una
considerable
discrecionalidad
burocrtica y de las efectivas actividades de los grupos de

inters Bacaria y Congleton (1999).
En el mbito de la toma de decisiones no podemos obviar la
importancia prctica, como acabamos de sealar en la ltima
observacin de los autores de referencia, de los grupos de
presin. Son grupos ms o menos organizados, con una identidad
de objetivos y con un procedimiento comn, que tienen el objetivo
-explicitado o no- de incidir en las pautas de las polticas
ambientales. El papel de los grupos de presin en la generacin
de los procesos polticos en las democracias occidentales es una
cuestin
que
no
ha
dejado
de
preocupar
diferentes
investigadores. Algunos de estos autores como Baker (1996)

llegan a atribuir un papel casi exclusivo en la conformacin de las
polticas a la interaccin entre los grupos de presin: ... esta
interaccin es la que configura la manera en la que las cuestiones
llegan a la agenda poltica, la manera en que las polticas se
134
deciden y el contenido de estas polticas y su posterior

aplicacin.
En
cualquier
caso,
debemos
tener
en
cuenta
que
la
formulacin y ejecucin de las polticas, y en particular de la

poltica ambiental, es fuente permanente de conflictos porque en
ella confluyen actores e intereses enfrentados y, en muchos casos,
irreconciliables.
argumentan
que
Los
los
crticos
agentes
los
del
procesos
sector
de
mercado
privado
procuran
internalizar los beneficios y externalizar los costes siempre que

sea posible. Sin embargo, segn Jones (1991), el proceso poltico
tambin
crea
externalidades
difundiendo
los
costes
concentrando beneficios. De esta forma observamos que la

relacin entre los distintos agentes que contribuyen a la
conformacin de las decisiones de polticas pblicas ambientales
est sometida a fuertes tensiones. Unas tensiones que son ms
intensas cuando los agentes fundamentales del proceso de
decisin consideran que ste debe ser muy estructurado y
racionalizado, en vez de contemplarlo como un proceso de
negociacin, de equilibrio y de compromisos entre partes. Una
situacin
que
Lukaszewski
(1996)
ilustra
con
claridad:
ejecutivos, cientficos, ingenieros y funcionarios que creen que

hay soluciones mgicas para aportar absoluta racionalidad a las
decisiones ambientales estn destinados a vivir vidas infelices.
Las nuevas tendencias de investigacin sobre los mecanismos de

participacin en la toma de decisiones enfatizan en el papel de la
ciudadana como formador de opinin pero tambin, y en manera
muy importante, como agente activo en el propio proceso de
conformacin y modulacin de las decisiones. La participacin de
los ciudadanos requiere, no obstante, de una base educativa y de
una suficiencia econmica, tal y como sugiere Savater.
Quiz el ideal social que hoy me parece ms importante es el de la
135
ciudadana. Entiendo por ciudadano el miembro consciente y activo de una

sociedad democrtica: aquel que conoce sus derechos individuales y sus
deberes pblicos, por lo que no renuncia a su intervencin en la gestin
poltica de las comunidades que le concierne ni delega automticamente
todas las obligaciones que sta impone en manos de los especialistas en
dirigir. Desde luego, la formacin de ciudadanos responsables tiene una
importante base educativa, es decir, una formacin intelectual en los
valores compartidos y en los hbitos del pensamiento crtico racional (que
incluye tanto la capacidad de persuadir argumentalmente como la de ser
persuadido por argumentos, excluyendo, por tanto, el fanatismo de
principios absolutos a priori), segn he tratado de explicar en alguno de
mis libros. Pero an siendo muy importante, la educacin no puede servir
por s sola para cimentar una autntica ciudadana democrtica.
Se necesita tambin una determinada base econmica que garantice la
autonoma efectiva de cada uno de los socios de la comunidad. La miseria
total, la desposesin completa de los medios de subsistencia, incluso la
precariedad abusiva de los medios para conseguirla, excluyen a los por
ellas afectados de cualquier participacin ciudadana que no sea mera
burla o remedo servil. Es signo distintivo de todas las democracias,
empezando desde luego por la ateniense, el preocuparse de uno u otro
modo por aliviar la condicin de los desfavorecidos para posibilitar su
participacin cvica. Fernando Savater (2000, pp. 269-270)
Fallo del mercado y fallo del sector pblico: es siempre

necesaria una poltica?
De lo observado hasta el momento se desprende que en el
proceso de toma de decisiones respecto a una nueva poltica
ambiental tambin conviene valorar la opcin de no tomar
ninguna decisin. Cuando hablamos de medio ambiente el fallo de
mercado aparece como aquella situacin en la que la presencia de
externalidades de algn tipo impide a los mercados no regulados
alcanzar resultados eficientes y equitativos. Este tipo de fallo
tiene mucha importancia porque la calidad ambiental es un bien
de naturaleza pblica, lo que ha justificado habitualmente la
necesidad de intervencin pblica para corregir este tipo de
situaciones90.
De acuerdo con Bleischwitz (2003) los mercados son dinmicos y potentes, pero
imperfectos. Los mercados funcionan extremadamente bien cuando se trata de proporcionar
bienes privados a consumidores tipo bien informados. Pero tienen problemas cuando estas
convenientes condiciones no existen o estn pendientes de ser fijadas por una autoridad
90
136
Siguiendo a Erias (1998), puede sealarse que se han

desarrollado construcciones tericas que ponen de manifiesto que
en muchas ocasiones91, al igual que existen fallos de mercado,
existen tambin fallos del sector pblico, es decir, deficiencias
originadas por la intervencin pblica que son tan caractersticas,
identificables y previsibles como los propios fallos de mercado.
En este mismo sentido, Bleischwitz (2003) destaca que hay
un amplio acuerdo sobre el hecho de que los fallos de mercado
pueden ser compensados por los gobiernos. Desafortunadamente,
los gobiernos no estn perfectamente equipados para estas
tareas. Estas pueden tambin resultar imperfectas. Tambin
seala que los fallos de gobierno o del sector pblico pueden ser
debidos a dficits de adaptacin o de informacin similares a los
fallos del mercado, as como a la corrupcin y crecimiento de la
burocracia a expensas de la sociedad de contribuyentes.
Por estas razones, de acuerdo con Field y Field (2002): es
importante reparar en la existencia de otro tipo de fallo que
podra generar ciertos problemas en la aplicacin de las polticas
pblicas. Se denomina fallo del sector pblico y consiste en que
no se puede asumir como regla general que todas y cada una de
las polticas ambientales pblicas mejorarn la situacin que
pretenden corregir. El fallo del sector pblico est relacionado
con las inercias y los incentivos sistemticos que existen en el
seno del poder legislativo y de las instituciones reguladoras que,
en ocasiones, dificultan la formulacin de polticas pblicas
eficientes y equitativas.
Por este motivo, la posibilidad de que se den fallos del sector
pblico puede aconsejar un mayor uso de los procesos de
externa.
91
Como afirma Erias (1998) en la prctica desde finales de la Segunda Guerra Mundial hemos
asistido (...) a una especie de ciclo privado-pblico, demostrndose una predisposicin de las
sociedades avanzadas a pendular entre perodos de enorme preocupacin por la cosa pblica
y etapas de casi absoluta concentracin en el inters individual y la actividad privada.
137
evaluacin ex ante de las polticas pblicas que pueden tener

repercusiones ambientales, procesos que se justifican tambin en
aquellos casos en que puede darse una interaccin entre fallos
del sector pblico y fallos de mercado 92, especialmente en un
sector tan sensible de la arquitectura del desarrollo sostenible
como es la innovacin y el cambio tecnolgico. Cuando se estudia
en profundidad la interrelacin entre los impactos econmicos y
los ambientales pueden encontrarse claves valiosas y tiles a la
hora de conducir93 las polticas pblicas.
Sin duda, el fallo del sector pblico, tal y como se plantea, se
convierte en un riesgo permanente para las polticas ambientales.
Por ello, cada vez se hace ms necesario el papel de los
cientficos, especialmente desde las disciplinas de las ciencias
sociales, para estudiar, definir y dar forma a los mejores
esquemas de todo el proceso de toma de decisiones. Un papel que
se hace cada vez ms importante, a juzgar por reflexiones tan
crticas sobre el sistema como las que realizan los autores citados
cuando exponen los riesgos de fallos en el sector pblico: a veces
tendemos a pensar que el proceso de definicin de polticas
pblicas est protagonizado por individuos racionales y con
conciencia social que aspiran a resolver eficientemente ciertos
problemas; pero la verdad dista mucho de ser as. En Estados
Unidos, por ejemplo, la actividad poltica es un eterno combate
que
rene
enfrenta,
en
un
proceso
de
conflicto
enfrentamientos, a polticos ambiciosos de poder, grupos de

presin representantes de intereses particulares, organismos
administrativos con distintas prioridades y otros agentes. El
A este respecto, puede considerarse el anlisis de Jaffe et al. (2005) sobre la interaccin
entre los fallos de mercado asociados con la contaminacin en relacin con los fallos de
mercado asociados a la innovacin y difusin de nuevas tecnologas.
93
Vase, por ejemplo, el trabajo de Chakrabarti y Mitra (2005) sobre la influencia directa e
indirecta de las regulaciones ambientales sobre las industrias de pequea escala, y la forma en
que estas pueden llegar a mejorar la calidad ambiental.
92
138
producto de semejante proceso quiz sea diferente al que

resultara de la aplicacin de una poltica pblica que fuera
racional, que contara con una informacin completa y que
contribuyera al bienestar de la sociedad. Por ello, podramos
afirmar que en ocasiones hay, incluso, circunstancias en las que el
resultado del proceso poltico pudiera ser contraproducente
Field y Field (2002).
Tambin eclogos relevantes como Margalef se muestran
preocupados por la operatividad, oportunidad y orientacin de las
decisiones internacionales que pueden afectar a los bienes
pblicos. En el contexto de su anlisis y debate sobre la
problemtica del uso de las llanuras abisales martimas como
depsitos de residuos, el autor critica con dureza la forma en que
se trata esta cuestin: dada la extrema actualidad del tema, las
presiones que se supone obran en su entorno y el dinero
implicado, es de suponer que se va a convertir rpidamente en el
centro de estas discusiones internacionales interminables, que
siempre se orientan hacia reglamentar o controlar, ms bien que
reducir, los impactos negativos de las actividades humanas sobre
la salud de nuestro planeta Margalef (1998).
A pesar de las numerosas crticas y dudas razonables
planteadas sobre la racionalidad del proceso de decisin y, en
general, del ciclo poltico, lo que parece necesario es que los
actores
polticos
dispongan,
al
menos,
de
un
discurso
estructurado (un modelo de conocimiento) que permita la

comunicacin para la decisin. En este escenario, existen
suficientes principios y metodologas disponibles como para
aportar,
cuando
se
explicitan
cuando
se
operan
coherentemente, una base fuertemente estructurada al discurso

poltico.
139
Polticas pblicas ambientales: principios, normas legales y

su fiscalizacin
Las polticas ambientales se articulan a partir de principios
polticos bsicos94. Cuando analizamos el fenmeno objeto (la
proteccin
ambiental)
desde
una
perspectiva
temporal
encontramos tres tipos bsicos de principios: el de correccin, el

de prevencin y el de precaucin.
El principio de correccin, formulado bajo la expresin quien
contamina, paga est destinado a garantizar la responsabilidad 95
econmica y tcnica en la recuperacin ambiental por parte del
causante de la degradacin. A pesar de ser un principio de
aplicacin amplia, no est exento de numerosas dificultades
prcticas y de riesgos, en tanto que algunos procesos que causan
dao al medio ambiente pueden ser de muy difcil recuperacin.
Es un principio de correccin, esto es, que actuara sobre hechos
pasados. Hay que destacar que ste es uno de los principios sobre
los que se ha basado tanto la poltica ambiental de la OCDE como
la de la Unin Europea, por lo que podemos considerar que ha
alcanzado la categora de derecho internacional. En el mbito
europeo este principio se est reorientando, con una dimensin
ms preventiva, mediante el que viene denominndose como
principio de correccin en la fuente.
En el otro extremo del vector temporal encontramos el
principio de precaucin96. Un principio originado en Alemania en
Principios que se consideran frmulas operativas simplificadas que son el resultado de la
interpretacin de un conjunto de valores de nuestra sociedad basados en conceptos como la
formulacin antropocntrica del medio ambiente, el valor de conservacin de la biodiversidad
y, en ltima instancia el valor fundante del nuevo paradigma de desarrollo sostenible.
95
De acuerdo con Martn (1999) en el fondo este principio constituye una simple consecuencia
del Principio de Equidad: los costos o perjuicios ambientales de una actuacin determinada
deben recaer sobre aqul que haya obtenido o haya querido obtener beneficios de la misma, y
nunca sobre terceros.
96
Un principio que Arce (2002) denomina de forma muy grfica: el actuar por si acaso.
94
140
los aos setenta del pasado siglo, y que se basa en una postura
segn la cual para imponer limitaciones a la actividad no es
necesario demostrar los perjuicios de la misma, sino que debe ser
el proponente quien demuestre previamente la ausencia de
riesgos para la salud o el medio ambiente. Este es un principio
que tiene una polmica aplicacin, y que est siendo sometido a
discusiones permanentes entre una interpretacin fuerte del
principio, que exige la no realizacin de acciones o actividades
cuando no est positivamente demostrada su compatibilidad con
el medio ambiente o su inocuidad, y una interpretacin dbil,
ms matizada. Encontramos ejemplos de esta polmica en las
diferentes posiciones respecto a los productos transgnicos y a
muchas novedades cientficas y tecnolgicas cuyos efectos no se
conocen todava.
Para Dorman (2005), quien propone una postura intermedia,
la funcin de la precaucin es tener en cuenta tanto lo que no
conocemos como lo que ya sabemos sobre las consecuencias de la
actividad humana. Otra va complementaria para resolver las
dificultades prcticas de aplicacin de este principio viene de la
mano de la conocida como aproximacin 4P (Precautionary
Polluter Pays Principle), una propuesta de Costanza y Cornwell
(1992), quienes sugieren una combinacin del principio de
precaucin y del principio de quien contamina paga 97.
Entre los extremos que, respecto al vector temporal, significan
los dos principios anteriores, encontramos el principio de
prevencin. Un principio segn el cual es preferible evitar o
reducir
los
solucionarlos.
problemas
Es
un
ambientales
principio
ms
antes
que
equilibrado,
tener
que
que
est
El principio combinado 4P establece la obligatoriedad de demostrar por parte del

beneficiario de la actividad la inocuidad de la actividad, y en caso de incertidumbre remanente
debe cargarse sobre el proponente los costes para asegurar el bien expuesto, a travs de
fianzas o instrumentos econmicos asimilados.
97
141
representado de forma muy singular por los instrumentos de

evaluacin ambiental98. Un conjunto de instrumentos que tienen
vocacin de ser integrales y globalizadores, ya que en teoratienen
presentes
actividades
para
un
acciones,
gran
todas
nmero
las
de
formas
instalaciones,
posibles
de
contaminacin y todos los elementos del medio ambiente (tanto

los biofsicos como los socioeconmicos).
Junto a estos tres importantes principios de las polticas
ambientales que hemos situado sobre el vector temporal,
podemos destacar, siguiendo a Martn (1999) otros dos elementos
bsicos de la poltica y la tica ambiental: el principio de equidad,
y el principio de informacin y participacin pblica.
El principio de equidad se formula sobre la base de que cada
grupo social tiene derecho a que los beneficios y costes derivados
de una actividad se distribuyan equitativamente 99; un principio
que en realidad constituye una forma de vinculacin directa entre
los que podramos llamar la tica ambiental y los grandes
principios morales de la humanidad.
En segundo lugar, el principio de informacin y participacin
ciudadana responde a la necesidad de aceptar que el pblico, en
el mbito valorativo, debe poseer la informacin necesaria sobre
la calidad ambiental de su entorno y sobre la repercusin de las
decisiones acerca de actividades y de proyectos sobre su medio
ambiente. Adems, puede afirmarse que el seguimiento y la
participacin del pblico, y en particular de los sectores
potencialmente afectados, parece imprescindible para mejorar la
efectividad de los procesos de decisin poltica.
Un principio que, segn Loparena (1998), es en el fondo la razn de ser de la evaluacin de

impacto ambiental.
99
En este sentido, parte fundamental de la propuesta de desarrollo sostenible est basada en
un principio de equidad intergeneracional que se suma al intrageneracional propio de la
formulacin estricta del principio de equidad.
98
142
Estos dos ltimos principios tienen rasgos distintivos respecto

de los anteriores: tienen en cuenta directamente a la persona,
que es el sujeto y a la vez el agente de las polticas ambientales.
Estos planteamientos estn relacionados con el proceso de
rehumanizacin del medio ambiente que va configurndose a
partir de los aos noventa. En la conferencia de Ro de 1992, en
el documento de la Agenda 21, se expone que una poltica
medioambiental
que
se
concentre
principalmente
en
la
conservacin y la proteccin de los recursos, sin considerar el

sustento de aquellos que dependen de estos recursos, no tiene
probabilidades de triunfo CNUMAD (1992).
A partir de este conjunto de principios, del modelo de
conocimiento disponible, y de los objetivos de transformacin, los
agentes decisores van a poder proponer sus polticas concretas.
Sin embargo queremos apuntar que los tipos de polticas tienen,
en cualquier caso, que formalizarse mediante normas de valor
legal. Y en esto, cada pas tiene su propia modalidad a la hora de
elegir la forma en que se dotar de normas para arbitrar sus
relaciones
interiores
(polticas
interiores)
tambin
para
configurar las relaciones con otros pases (polticas exteriores).

En este caso, tiene inters reflejar cmo la cultura de cada nacin
o de agregados supranacionales, marca unas pautas respecto a la
propia generacin, no slo de las polticas pblicas, sino tambin
de su normativa.
Como ejemplo, y siguiendo a Daz Mier y Gonzlez del Ro
(1999), observamos las notables diferencias y coincidencias que
se observan entre los principios operativos de dos escuelas
normativas bien diferentes entre s como pueden ser la escuela
francesa y la anglosajona. La escuela francesa considera la
proteccin del medio ambiente como un objeto de inters general,
143
que consecuentemente se encuadra en la familia de los derechos

humanos, y que por tanto reconoce como prioridad el derecho de
las generaciones futuras. Los siguientes fundamentos de la
escuela francesa son: el de prevencin, que se traduce en una
preferencia por adoptar medidas de carcter previo antes de
decidir sobre la elaboracin de planes o de ejecutar acciones; el
correspondiente al derecho a la informacin y participacin de los
ciudadanos; el principio generalmente aceptado, tras amplia
discusin en el mundo social, de quien contamina paga; y, por
ltimo, el principio de precaucin.
Por su parte, los autores de la escuela anglosajona resaltan,
junto
los
principios
antes
mencionados
de
prevencin,
precaucin y de quien contamina paga, los relativos a: la

soberana de los estados, la buena vecindad y cooperacin
internacional, el desarrollo sostenible, y la responsabilidad
internacional comn, si bien diferenciada para cada uno de los
agentes.
As, las bases de las polticas pblicas ambientales son el
resultado de un conjunto de elecciones dentro de un sistema
cultural, pero adems, los decisores polticos deben tomar otras
decisiones posteriores para llegar a conformar y concretar sus
diferentes polticas ambientales. Para esto conviene apoyarse en
los sistemas de conocimiento organizado entre el medio ambiente
y la economa, que pueden proporcionar claves importantes: la
economa ambiental desempea un papel fundamental en el
diseo de polticas pblicas ambientales Field y Field (2002).
Las decisiones complementarias que deben tomarse para
precisar una
poltica
ambiental
comprenden una
serie de
cuestiones estrechamente relacionadas entre s. En primer lugar

est el problema de determinar cul es el nivel de calidad ptimo
144
al que deberamos aspirar. Una vez resuelto esto, el siguiente

problema es asignar a las partes involucradas la carga asociada a
los objetivos de calidad ambiental (o de sostenibilidad) que nos
hayamos propuesto. Si son varios los agentes que contaminan (o
que pueden causar impactos o situaciones de insostenibilidad),
cmo repartimos entre ellos la reduccin100 total del volumen de
emisiones?. A continuacin, tenemos que plantearnos cmo
distribuir
los
costes
los
beneficios
de
los
programas
ambientales, y determinar si esta distribucin es la ms

adecuada. Pero adems de estos aspectos y en relacin con ellos,
es fundamental elegir el tipo de poltica pblica que se aplica.
Los tres tipos ms ampliamente reconocidos, segn el criterio
de forma de aplicacin son: polticas descentralizadas; polticas
de mandato y control; y polticas de incentivos (impuestos,
subvenciones y permisos de emisin negociables) 101. A la hora de
seleccionar una forma poltica conviene tener presente no
solamente los objetivos que se persiguen, sino tambin el coste
que supone obtener esos resultados. Para ello debe procederse a
realizar un anlisis de rentabilidad (o anlisis de eficacia del
coste) que permite seleccionar, de entre varios procedimientos
alternativos, aqul cuyo coste es menor para alcanzar el objetivo
perseguido. Field y Field (2002) exponen como ejemplo un
estudio realizado por la Oficina de Evaluacin de Tecnologas de
los Estados Unidos. Dicho estudio investig las diversas formas
de reducir las emisiones de compuestos orgnicos voltiles
(COVs) de los vehculos, que producen smog. Los resultados
mostraban cuntas toneladas de COV podan reducirse con cada
Se presupone que el escenario global actual es de insostenibilidad y por tanto debe
procederse a la reduccin, un pensamiento que ha variado desde los aos setenta en que se
pensaba en repartir no la reduccin sino las cargas contaminantes, que siempre habra de
totalizar una cantidad inferior a los umbrales de riesgo para la salud de las personas.
101
Para mayor informacin sobre los distintos tipos de polticas puede verse, entre otros, el
trabajo de Field y Field (2002). En el apartado 1.2 de este documento se han revisado los
polticas ambientales basadas en instrumentos de mercado.
100
145
una de las distintas tcnicas, encontrando que los valores tenan

un alto rango de variaciones, oscilando entre 0,03 y 1,96. Por
ejemplo, si se destinase un milln de dlares a reducir la
volatilidad de la gasolina, las emisiones de COV disminuiran 65
veces ms que si optsemos por destinar esa misma suma de
dinero a desarrollar combustibles alternativos. Estos autores
plantean que incluso cuando no existe un compromiso pblico
claro de cumplir cierto objetivo, es perfectamente clave realizar
un anlisis de este tipo. En muchos casos en que no conocemos la
valoracin exacta de un objetivo, una vez analizada la eficacia del
coste, podemos decir en trminos relativos si compensa aplicar
alguna de las alternativas con las que contamos.
Por lo normal, las leyes de control de la calidad ambiental o de
la contaminacin incluyen en su articulado diversas exigencias.
Estas pueden obligar a reducir las emisiones o bien a adoptar
ciertas tecnologas para controlar la contaminacin. Cuando
evaluamos este tipo de leyes suele suponerse que las cuantas de
las sanciones van a conseguir que se cumplan las exigencias
legales. En la prctica, no obstante, casi nunca es as. Las leyes
ambientales deben fiscalizarse, porque su cumplimiento debe
verificarse de forma solvente. Esta fiscalizacin, que requiere
recursos
humanos
econmicos,
tiene asociado
un
coste
cuantificable. Pero los organismos pblicos de fiscalizacin y

control, con unos presupuestos limitados y, frecuentemente,
insuficientes incluso para su gestin ordinaria, van a tener
complicado el llegar a fiscalizar satisfactoriamente las actividades
reguladas y,
por tanto, conseguir un grado aceptable de
cumplimiento de la norma ambiental. Field y Field analizan un

supuesto de fiscalizacin de una norma relativa a emisiones. El
supuesto analiza el recorrido entre el valor de emisiones en el
146
momento actual hasta su valor lmite mximo, un proceso gradual

de aproximacin que responde a una dinmica de reduccin por
parte
de
los
contaminadores
control
por
parte
de
la
administracin responsable. As, en un primer momento, el

comportamiento voluntario de una parte de los afectados por la
norma produce una reduccin estimable en el conjunto de las
emisiones. Pero si se quiere progresar en esta reduccin, ya
deben
incorporarse
las
medidas
fiscalizadoras.
Tanto
ms
necesarias, y por tanto ms costosas, cuanto ms exigente sea el

lmite de los nuevos valores de emisin. En esta dinmica llega a
definirse el nivel eficiente de emisiones, en el supuesto un valor
superior al lmite establecido, donde el coste total de reduccin
de las emisiones est compuesto por los costes de fiscalizacin
ms los costes de reduccin de las emisiones. De acuerdo con lo
expuesto, la magnitud de los costes de fiscalizacin va a depender
del rigor de la norma, de la complejidad tcnica de sus
determinaciones, y de la gravedad de las sanciones previstas en
la ley. El rigor de la norma y la complejidad de aquella hacen que
sea siempre ms costosa la fiscalizacin de la norma. En cuanto a
las sanciones, cuanto ms elevadas sean las propuestas, se har
menos costosa su fiscalizacin. En este punto, los autores resaltan
la paradoja de que unas multas demasiado elevadas podran
disuadir a los administradores y a los tribunales locales de
perseguir a los infractores con todo el rigor de la ley, por temor a
las graves consecuencias econmicas que ello conllevara.
Otro interesante ejemplo de los problemas de costes de
fiscalizacin generados por una normativa ambiental nos lo
ofrecen Bacaria y Congleton (1999) en su anlisis sobre la
accesibilidad al monte y conflicto de usos. En el mbito rural de
Catalua hay una gran parte de la demanda de ocio que se
147
materializa mediante el acceso motorizado en el mbito rural, lo

que origina unas serias externalidades negativas sobre el medio y
la poblacin rural. Para reducir este problema, el Parlamento de
Catalua aprob la Ley de acceso motorizado en el medio rural 102.
En dicha norma se limitan los derechos de circulacin de los
vehculos103 a favor del medio ambiente, de los caminantes, y de
los titulares de los terrenos. Los elevados costes de aplicacin de
la ley surgen porque no se especifican claramente los derechos de
propiedad y de uso del espacio natural, por lo que el mbito de
aplicacin
es
demasiado
amplio
para
poder
obligar
al
cumplimiento de las prohibiciones de acceso. A los costos de

control se aaden tambin los de la obligacin de asegurar la
publicidad de la prohibicin, ya que los caminos y pistas objeto de
limitaciones
prohibiciones
de
paso
deben
estar
convenientemente sealizados. En este caso parece evidente que

el legislador no ha valorado que en el monte el coste de sealar la
prohibicin excede el de sealar solamente el acceso permitido.
La ley es ineficiente ya que ha creado un bien colectivo donde
haba en todo caso un bien pblico local. Parece que la medida
hubiese tenido que ser la contraria, sealar los pocos caminos
accesibles y no todos los prohibidos o establecer precios de
acceso. Adems, empero, puede ser contraproducente si los
caminos de menos de cuatro metros se ensanchan con el fin de
permitir el paso de vehculos motorizados Bacaria y Congleton
(1999).
Ley 9/1995, de 27 de julio, de regulacin del acceso motorizado en el medio natural (DOGC,
n. 2082, 2 de agosto de 1995)
103
Se prohbe la circulacin de vehculos motorizados campo a travs o fuera de las pistas o
caminos delimitados a este efecto y por los cortafuegos, las vas forestales y pecuarias, y por el
lecho seco de los ros o por la lmina de agua, los torrentes y todo tipo de corriente de agua. A
partir de estos lmites los vehculos slo pueden circular por caminos y pistas aptas para la
circulacin a la velocidad mxima de 30 km por hora, que se concreta en las pistas o caminos
pavimentados de anchura igual o superior a los cuatro metros.
102
148
De acuerdo con lo expuesto, resulta necesario insistir en que

existe una creencia bastante generalizada segn la cual la
aprobacin de una ley corregir automticamente el problema
que sta trata de resolver. No obstante, para que se cumpla una
ley es necesario desarrollar procedimientos e invertir en medios
humanos y materiales capaces de trasladar las nuevas exigencias
a los agentes afectados. Estos agentes respondern en mayor o
menor medida a las nuevas condiciones legales, pero siempre
como resultado de un complejo equilibrio de compromisos,
estmulos, intereses y riesgos. En este equilibrio pesa mucho la
capacidad real de fiscalizacin que tenga la administracin
ambiental, ya que cuanto mejor sea la fiscalizacin mayor va a ser
el
cumplimiento
de
la
ley.
Ahora
bien,
la
capacidad
de
fiscalizacin de la administracin depende de los costes de

fiscalizacin y de los recursos disponibles para ello. De ah que los
costes de fiscalizacin sean un factor fundamental de los
programas de mejora ambiental y deban ser tenidos en cuenta de
manera explcita. Al evaluar las polticas ambientales con el
criterio de fiscalizacin podemos advertir que no tiene sentido
adoptar una nueva poltica o norma ambiental, por muy adecuada
que parezca, si resulta imposible o muy costosa su fiscalizacin.
En este caso sera preferible conformarse con una poltica menos
rigurosa, pero ms fcil de fiscalizar. De acuerdo con Jones (1991)
el papel de los gobiernos debera orientarse a conseguir un suave
funcionamiento del mercado a travs de la regulacin, de la
aportacin de informacin y de la educacin. La autora sugiere
que la regulacin directa debera reservarse para las cuestiones
ambientales ms difciles.
149
Instrumentos de polticas para armonizar el sistema

productivo con el medio ambiente
Como se ha visto anteriormente, la economa ambiental viene a
proponer cuatro categoras de instrumentos de poltica para
mitigar o evitar las externalidades negativas: (1) accin moral
(educacin ambiental pblica); (2) instrumentos administrativos
basados en legislacin (prohibiciones, normas tcnicas, etc); (3)
instrumentos de mercado (impuestos ambientales, incentivos
fiscales, permisos de emisin negociables); y (4) acciones pblicas
en caso de que los peligros o riesgos ambientales sean
sustanciales.
Como tambin hemos observado, a pesar de las numerosas e
incluso radicales diferencias existentes entre el enfoque de la
economa ambiental y de la economa ecolgica, debe aclararse
que esta ltima no renuncia a incorporar soluciones de mercado
ya que la economa ecolgica no excluye, por definicin, el uso
de los instrumentos de poltica que propone la economa
ambiental para reducir los impactos negativos de la actividad
humana sobre el medio Pichs (2001).
Ya se han descrito las cuatro categoras de instrumentos de
poltica
(accin
moral,
instrumentos
administrativos,
instrumentos de mercado, y acciones pblicas) que propone la

economa ambiental para armonizar el sistema productivo y la
proteccin del medio ambiente. De entre ellas, resaltaremos y
desarrollaremos en este punto los instrumentos de mercado y,
especialmente por su inters, los instrumentos administrativos.
Entre los instrumentos de mercado (para internalizar las
externalidades) ms conocidos estn los impuestos ambientales y
los permisos de emisin negociables. Los impuestos ambientales
parten de la idea del impuesto pigouviano, segn la cual puede
150
introducirse un coste fiscal al contaminador equivalente a la

deseconoma externa que genera. Las desventajas de este tipo de
impuestos son: las limitaciones existentes para establecer el nivel
ptimo de la tasa impositiva, los costos implcitos en este
mecanismo fiscal, y las prdidas productivas de las empresas
afectadas.
Por su parte, el mecanismo de los permisos de emisin
negociables se basa en el Teorema de Coase (1960): tomando
como punto de partida una meta de calidad ambiental se procede
a definir dicha meta en trminos de emisiones totales permitidas,
para despus repartir esos permisos de emisin entre los pases
(dentro de la escala internacional) y de las empresas (dentro de la
escala nacional), establecindose un mercado en el que los
agentes econmicos intercambian sus permisos de emisin, de
forma que se configura una dinmica de minimizacin de costos
para alcanzar una cierta meta de calidad ambiental. Entre las
desventajas de este mecanismo se encuentran: el supuesto de
partida que supone la existencia de un clima de competencia
perfecta en que todos los agentes econmicos tienen el mismo
poder para negociar (tanto en la fase de asignacin como de
mercado); la dificultad de calcular adecuadamente la meta inicial
de calidad ambiental; y la complicacin tcnica de monitorizar el
sistema de permisos.
Otros instrumentos econmicos de proteccin ambiental que
se han revelado como interesantes, especialmente en el campo de
las polticas ambientales preventivas (como es el caso de la
evaluacin ambiental) son las fianzas y los seguros.
Fijaremos
ahora
nuestra
atencin
en
los
instrumentos
administrativos, ya que constituyen el eje fundamental de las

polticas ambientales, esto es de las polticas destinadas a
151
compatibilizar el sistema productivo y la calidad medioambiental.

Esta compatibilidad ha sido objeto, como hemos analizado, de
unas consideraciones distintas, tanto desde las teoras y modelos
de
crecimiento
como
de
las
escuelas
econmicas,
fundamentalmente la escuela de la economa ambiental y la

escuela de la economa ecolgica. Para presentar el contexto de
los instrumentos que animan las polticas ambientales, y muy
particularmente las polticas ambientales preventivas, vamos a
prescindir parcialmente de las discusiones y las diferencias entre
los modelos y escuelas, para centrarnos en la observacin del
conjunto
de
instrumentos
conocidos
genrica
de
instrumentos
de
bajo
evaluacin
la
denominacin
ambiental.
Unos
instrumentos que tienen ya un recorrido histrico (parten de

figuras creadas en los aos setenta) y que van evolucionando y
respondiendo a las nuevas exigencias de las polticas ambientales
a lo largo de las dcadas, hasta enfrentarse en el presente con la
metapoltica que constituye el desarrollo sostenible.
La evaluacin ambiental, como instrumento de las polticas
ambientales preventivas, representa un conjunto de tcnicas de
evaluacin ex ante que pueden abarcar todas las fases del ciclo
poltico
(agenda
poltica,
formulacin,
implementacin
evaluacin de las polticas) y todos los niveles del proceso de

implementacin (polticas, planes, programas y proyectos). El
principio de prevencin fue uno de los pilares sobre los que la
Comisin Europea sent las bases de la poltica ambiental
comunitaria. Podemos considerar que la evaluacin de impacto
ambiental,
tal
como
viene
expresado
desde
la
NEPA
estadounidense, es la primera traduccin normativa importante

del principio de prevencin. Tradicionalmente la evaluacin
ambiental se limit en la prctica a la evaluacin de diversos
152
proyectos (aquellos que se entenda podan impactar de forma

ms notable sobre el sistema ambiental), para despus irse
ampliando
los
niveles
superiores
(polticas,
planes
programas). Probablemente, uno de los retos ms importantes

para la evaluacin ambiental (que para ello deber empezar por
ampliar
su
determinacin
de
ambiental
hacia
de
la
sostenibilidad) podr irse cumpliendo en la medida en que se

incorpore tambin al resto de las fases del ciclo poltico. En estas
notas vamos a repasar las funciones reales o potenciales de estos
instrumentos tanto en las fases del ciclo poltico como en los
niveles correspondientes a la fase de ejecucin de las polticas.
Teniendo en cuenta estos antecedentes, y dentro del mbito de
este libro, procede describir las cuatro fases del ciclo poltico en
relacin con el contexto de la evaluacin ambiental. Las dos
primeras fases, el diseo de la agenda y la formulacin de la
poltica, se producen en contextos que, desde un punto de vista
metodolgico, dificultan su evaluacin ambiental, ya que son
procesos bastante informalizados y muy influenciados por los
medios de comunicacin. Oate et al. (2002) sealan adems que
estos procesos raramente se desarrollan en un escenario de plena
racionalidad, y por tanto dificultan el que pudieran acomodarse a
ellos las tcnicas de evaluacin ambiental. Esta crtica tiene
antecedentes casi histricos vinculados a la propia evaluacin de
impacto ambiental. As Fairfax (1978) plantea a finales de los aos
setenta que, en su opinin, el procedimiento de evaluacin
ambiental asume -de forma equivocada- que existe un proceso
estructurado y con informacin perfecta que llega a un gestor
(decision-maker),
quien
es
capaz
de
evaluar
todas
las
consideraciones tcnicas, econmicas y ambientales hasta llegar

a definir el uso ptimo de los recursos. Es ms, Fairfax plantea
153
que las decisiones se llevan a cabo de forma incremental, con

informacin imperfecta, y que por tanto es costoso y poco til
usar
recursos
de
gestin
analticos
de
esa
manera.
Probablemente Fairfax estuviera en lo correcto al advertir del

riesgo
que
entraaba
aplicar
instrumentos
fuertemente
racionalizados en un contexto operativo no tan racionalizado.

En realidad, y a pesar de que hay un consenso generalizado
acerca de la necesidad de que los procesos de evaluacin
ambiental aparezcan en las etapas ms tempranas del ciclo
poltico, como la definicin de las agendas y la formulacin de las
polticas, lo cierto es que est siendo complicado encontrar
instrumentos
de
evaluacin
estratgica
adaptados
estos
procesos. As Oate et al. (2002): parece fundamental buscar

puntos de encuentro entre la evaluacin ambiental estratgica y
los procesos de decisin, aprovechando los procedimientos de
planificacin existentes para promover la traslacin de sus
conclusiones al diseo de la poltica, plan o programa. Por medio
de campaas de formacin, grupos de trabajo, casos prcticos,
inclusin de los efectos socioeconmicos positivos, etc., se
tratara de hacer ver que el papel de la evaluacin ambiental
estratgica como control de calidad, no slo no interfiere en el
papel poltico de los altos cargos y tcnicos, sino que stos
pueden ver facilitada su tarea, mejorando sus realizaciones. Una
afirmacin sobre el valor de la evaluacin ambiental de las
polticas que Pardo (2002) remarca: lo ms interesante de la
evaluacin ambiental de polticas, es que implica un enfoque ms
amplio que el del mero control; suponen una oportunidad para
establecer una nueva praxis de conservacin y desarrollo, ya que
de una manera u otra sitan en el centro del debate los objetivos
y consecuencias de los modelos de desarrollo.
154
La fase de formulacin de la poltica comparte, en el contexto

de la evaluacin ambiental, gran parte de las dificultades que
hemos visto para la elaboracin de la agenda poltica. La
formulacin de la poltica tiene un proceso no formal a travs del
que se van concretando los contenidos y las grandes opciones
alternativas de fondo relativas a la poltica en cuestin. Se hace
ms acusado el papel de tcnicos y expertos e incluso el uso de
diversos instrumentos de apoyo a la decisin, como son el anlisis
coste-beneficio,
manejo
de
indicadores,
comparativo
de
escenarios. La formulacin de la poltica puede realizarse a travs

de un acto normativo fuerte, como es la elaboracin de una ley, o
a travs de actos normativos ms dbiles, como pueden ser
niveles
jurdicos
inferiores
(reglamentos
decretos).
La
evaluacin ambiental tanto de la conformacin tanto de las

iniciativas legislativas como de las polticas (en sentido amplio)
comparte las dificultades que se han destacado para las fases
anteriores del ciclo poltico. La evaluacin ambiental, como
instrumento de apoyo a la decisin podra permitir una temprana
incorporacin de la evaluacin estratgica en las fases iniciales
en que se generan las polticas.
La fase de ejecucin del ciclo poltico incorpora la dimensin
operativa, esto es, incluye desde los mandatos legislativos hasta
la asignacin presupuestaria, pasando por otras operaciones
intermedias como son: el diagnstico de la situacin previa, la
concrecin
de
objetivos,
la
eleccin
entre
opciones,
el
establecimiento de mbitos de aplicacin concretos. En la

prctica supone que una poltica se desarrolla a travs de planes,
y estos a travs de programas que se componen de un conjunto
determinado de proyectos104. En teora, las polticas, los planes y
El proyecto es la unidad mnima en que puede dividirse la accin pblica (y en general
tambin la privada), y que por tanto debe ser objeto de aprobacin formal por la administracin
responsable. Se caracteriza porque se desarrolla en un lugar geogrfico preciso y determinado,
104
155
los programas constituyen una secuencia lgica, en un proceso

descendente desde lo abstracto a lo concreto, desde lo general a
lo particular. De esta forma, las polticas se desagregaran en
planes, los planes en programas y estos ltimos en proyectos. No
obstante y por lo comn, la realidad est bastante alejada de una
secuencia lgica. Es frecuente que polticas, planes y programas
(PPP) se desarrollen simultneamente o incluso en orden inverso,
o que un mismo nivel organice opciones de su misma categora.
La evaluacin ambiental, en su vertiente estratgica, se realiza
sobre planes y programas, que son mbitos tcnicos mejor
definidos y por tanto en los que es ms fcil de integrar la
evaluacin ambiental. Oate et al. (2002), dentro del anlisis de
los modelos metodolgicos existentes para evaluacin de polticas
y PPP de nivel alto, seala como inconvenientes que pueden dar
lugar a evaluaciones superficiales o justificativas. Por otra parte,
la evaluacin ambiental, en su vertiente tctica o de proyecto, se
realiza a travs del conocido procedimiento de evaluacin de
impacto ambiental.
La ltima fase del ciclo poltico es la evaluacin. Como se ha
visto, la evaluacin de las polticas ambientales responde a unos
criterios de anlisis que comparte de forma general con el
conjunto de las polticas pblicas, como son la eficacia, la
ejecutabilidad
la
eficiencia.
Pero
adems,
las
polticas
ambientales o polticas para la sostenibilidad, deben incorporar

otros criterios de evaluacin complementarios como pueden ser la
equidad, la justicia ambiental, los incentivos para mejoras a largo
plazo, su fiscalizacin y determinadas consideraciones ticas.
Field y Field (2002) plantean que la evaluacin de las polticas
ambientales debe atender a los siguientes seis criterios: si es
porque constituye una unidad funcional (su ejecucin garantiza la operatividad completa de la
obra o actividad), y porque est sometido a presupuesto y plazos conocidos, concretos y
justificados.
156
eficiente, si es justa, si ofrece a los afectados incentivos para

buscar mejores soluciones al problema, si es fiscalizable, y si
responde a ciertos principios ticos. En el contexto de las
polticas ambientales se entiende por eficiencia la minimizacin
de los costes totales, incluyendo los de reduccin de la
contaminacin y los daos ambientales. Una poltica ambiental
ser tanto ms eficiente cuanto ms se aproximen sus resultados
al punto en el que el coste marginal de reduccin 105 coincide con
el dao marginal de la misma. En este sentido, los recursos
empleados para reducir la contaminacin o para mejorar la
calidad ambiental deben ser usados de tal manera que logren el
mayor xito posible. Este criterio tiene valor general, pero se
hace an ms necesario en las economas menos desarrolladas y
en los pases industrializados durante pocas de recesin o
estancamiento econmico.
cuentan
con
menos
En ambos
recursos
que
casos
destinar
los
ciudadanos
programas
ambientales y no pueden permitirse el lujo de apoyar polticas

ambientales que no sean eficientes.
La equidad es otro de los criterios importantes a la hora de
evaluar las polticas ambientales. Es un concepto que est
relacionado con la tica y con el inters por la asignacin de los
beneficios y de los costes de las mejoras ambientales entre todos
los miembros de la sociedad106. En el presente contexto de
globalizacin de la actividad econmica y de la transferencia de
contaminantes de unas regiones a otras, la equidad se convierte
Expresado como funcin de las emisiones, vertidos, generacin de residuos, etc... o respecto
a la calidad ambiental
106
En este mbito se est desarrollando en Estados Unidos lo que se ha dado en llamar
movimiento por la justicia ambiental. Un movimiento que se origina por la preocupacin de que
las personas con menor renta y diversas minoras tnicas estn expuestas en mayor grado a la
accin de los contaminantes, tanto fuera del hogar como dentro del mismo y del lugar de
trabajo. La EPA (Environmental Protection Agency) ha sugerido completar los anlisis
realizados antes de implantar una determinada regulacin ambiental con un anlisis
demogrfico de distribucin, es decir, un anlisis que muestre la forma en la que se reparten
los beneficios y los costes totales de la regulacin entre los diversos colectivos.
105
157
tambin en una preocupacin de primer orden a la hora de definir

las polticas ambientales internacionales.
El tercer criterio planteado por Field y Field (2002) para
evaluar las polticas ambientales son los incentivos para las
mejoras a largo plazo. Si bien la casi totalidad de las polticas
ambientales se definen y generan por el sector pblico, tambin
es cierto que el valor, influencia y duracin de esas polticas
dependen de la intensidad en que sean capaces de modificar el
comportamiento de los agentes econmicos (productores y
consumidores). Por esta razn un criterio muy importante para la
evaluacin de las polticas ambientales consiste en comprobar en
qu medida stas ofrecen a los individuos y a las empresas
incentivos
que
les
estimulen
descubrir
procedimientos
innovadores para reducir el impacto de sus actividades sobre el

medio ambiente. Si
nos
centramos
exclusivamente
en
las
funciones de dao y coste de la reduccin del anlisis tradicional

slo llegamos a definir el nivel eficiente de emisin que
corresponde a un momento dado. Pero en el largo plazo,
especialmente
en
el
escenario
emergente
de
desarrollo
sostenible, es importante desplazar hacia abajo estas funciones,

especialmente la de coste marginal de reduccin. Esta reduccin
de costes, es decir, este abaratamiento de la reduccin de las
emisiones, es el que permitir fijar metas de calidad ambiental
ms ambiciosas. Pero esta reduccin de costes slo es posible
como fruto del progreso tecnolgico. Un progreso que debe estar
apoyados por programas de investigacin, desarrollo e innovacin
(I+D+i), de la educacin y formacin de las personas, de modo
que estn motivadas y capacitadas para trabajar y resolver los
problemas de manera ms eficaz. De esta forma, la evaluacin de
una poltica ambiental debe considerar los incentivos que se
158
ofrezcan al sistema productivo para reducir las emisiones

contaminantes y mejorar la calidad ambiental.
Otro de los criterios de evaluacin de polticas ambientales
que consideramos es el grado en que el cumplimiento de la misma
es fiscalizable, esto es, la medida en que podemos controlar el
resultado de la misma (un aspecto que hemos tratado en detalle
en el apartado anterior).
El ltimo criterio, y con esto no el menos importante, que
tenemos
en
cuenta
para
la
evaluacin
de
las
polticas
ambientales, son las consideraciones ticas. Son reflexiones

importantes, pero complejas, ya que afectan a elementos sobre
los que es difcil establecer un consenso e incluso, a veces, no
disponemos ni de respuestas satisfactorias. En cualquier caso,
son argumentos que vienen a enriquecer el proceso complejo de
evaluacin de la toma de decisiones polticas. Field y Field
exponen dos ejemplos acerca de las consideraciones ticas. Uno
de ellos, probablemente menos controvertido, plantea en qu
medida deben repartirse entre las distintas naciones los esfuerzos
a la hora de limitar las emisiones y soportar los costes de las
emisiones de gases de efecto invernadero. El otro ejemplo, de
mayor complejidad tica, plantea cmo para reducir las emisiones
contaminantes pueden utilizarse impuestos sobre las emisiones o
subvenciones para la reduccin de las mismas. En ambos casos se
trata de polticas de incentivos econmicos que podran llegar a
alcanzar en mayor o menor grado los mismos resultados respecto
a un caso de contaminacin. Si se establecen impuestos sobre las
emisiones, la carga econmica se distribuye proporcionalmente a
la contaminacin que emite cada una de las industrias. Es un
sistema razonablemente justo, aunque en algunos casos la
sobrecarga fiscal pueda limitar la capacidad de las propias
159
industrias para invertir en mejoras tecnolgicas o incluso poner

en riesgo la propia viabilidad industrial; aspectos que pueden
poner en riesgo los objetivos de calidad ambiental perseguidos.
La
otra
alternativa
es
la
subvencin
las
industrias
contaminantes, un sistema que podra tener un resultado de

mejora de la calidad ambiental a ms corto plazo. Pero, desde una
perspectiva tica, podra criticarse que se recompense a los
causantes de un problema por dejar de causarlo. Es ms, las
mayores cuantas de las subvenciones iran a parar a los mayores
contaminadores, lo que podra desincentivar a aquellas industrias
que ya hubieran emprendido inversiones para reducir sus
emisiones. Este escenario complejo de decisin, que no toca
resolver en este momento, es un buen ejemplo de cmo la
perspectiva tica tambin aporta criterios importantes a la
evaluacin de las polticas ambientales.
A partir de lo expuesto podemos concluir que las polticas
pblicas ambientales preventivas siguen siendo la clave bsica
para las polticas de proteccin ambiental, incluso en el nuevo
escenario orientado hacia el desarrollo sostenible. Estas polticas
precisan de instrumentos adecuados (entre los que destacaran
los instrumentos administrativos y los instrumentos de mercado),
instrumentos que tienen que responder, entre otros, a dos
funciones crticas: una funcin integradora e integral, tanto en
cuanto a los niveles del ciclo poltico (de polticas a proyectos)
que deben analizarse de forma integrada, como en cuanto al
objeto de la evaluacin, esto es el medio ambiente (en versin
integral), esto es el medio socioeconmico y el medio biofsico
tratados de forma conjunta y equilibrada. La segunda gran
funcin que deben tener los instrumentos de las polticas
ambientales es una orientacin hacia la sostenibilidad, o mejor
160
dicho,
que
sean
adecuadamente
capaces
el
proceso
de
ir
en
direccin
transicional
hacia
e
el
informar
desarrollo
sostenible, e incluso potenciar y contribuir, como plantea

Bartelmus (1999a) a que el paradigma de desarrollo sostenible se
convierta en la solucin para integrar las polticas ambientales y
socioeconmicas.
Bibliografa bsica recomendada

Aguilar Fernndez, S. (1997) El reto del medio ambiente. Conflictos e
intereses en la poltica medioambiental europea, Ed. Alianza Universidad,
Madrid
Barro, R.J. y Sala i Martn, X. (1995) Economic growth, Ed. McGraw-Hill,
London
Caldwell, Lynton Keith (1993) Ecologa, ciencia y poltica medio ambiental,
Ed. McGraw-Hill/Interamericana de Espaa, Madrid, 251 pp.
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Daz Mier, M.A. y Galindo Martn, M.A. (eds.) (1999) Economa y Medio
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Siebert, H. (1998) Economics of environment, Springer, Berlin
162
163
CAPITULO 2. EVALUACIN AMBIENTAL: ORIGEN Y

EVOLUCIN
Objetivos
En el presente captulo comenzamos por enmarcar, exponer y
analizar los orgenes de este vasto campo que conforma
actualmente el conjunto de instrumentos administrativos de las
polticas ambientales preventivas. Un conjunto de instrumentos,
primarios y secundarios, que configuran lo que denominamos
evaluacin ambiental y que tienen en comn la funcin final de
evaluar, desde una perspectiva fundamentalmente ambiental, los
diversos niveles de actuacin: polticas, programas, proyectos, e
incluso procesos o productos. El origen de este conjunto de
elementos
se
vincula,
directa
indirectamente,
con
el
procedimiento de evaluacin de impacto ambiental recogido en la

Ley NEPA. Desde ese momento, los instrumentos de evaluacin
ambiental sufren, como pretendemos poner de manifiesto, un
intenso proceso de especializacin y cambio, que responde a una
dinmica de tipo evolutivo. El origen y el proceso evolutivo de los
instrumentos de evaluacin ambiental se plantea sin perder de
vista una cuestin clave, como es su papel en el nuevo escenario
de desarrollo sostenible. En palabras de Piper (2002): el deseo
de alcanzar el desarrollo sostenible se ha convertido en una
importante justificacin de la evaluacin ambiental.
Resumen
En el primer apartado de este captulo desarrollamos una
introduccin al concepto y elementos relacionados con la
evalucin
ambiental.
Definimos
164
evaluacin
ambiental
incluimos la clasificacin funcional de los componentes de este

trmino. Procedemos despus a describir la dimensin cientfica
de la misma, una dimensin que presenta numerosas dificultades
relacionadas
Finalmente,
con
se
la
interdisciplinareidad
realiza
un
anlisis
de
de
los
este
proceso.
planteamientos
metodolgicos cualitativos y cuantitativos- ms relevantes para

nuestro fin, de entre aquellos que se utilizan en los procesos de
En el segundo apartado de este captulo nos detenemos de
forma muy especial en la National Environmental Policy Act,
conocida como NEPA. Una ley federal de los Estados Unidos que
en 1970 viene a sentar las bases y a definir los instrumentos ms
conspicuos de las polticas ambientales preventivas. En este
captulo situamos el microscopio sobre NEPA porque este marco
legislativo contiene muchas de las claves fundamentales para
nuestro objetivo. Por esta razn no solamente profundizamos en
el texto original de la misma sino que analizamos su evolucin
histrica, dentro del horizonte geogrfico de los Estados Unidos,
hasta prcticamente nuestros das. El lector podr comprobar que
gran parte de la exposicin de NEPA trata ms del procedimiento
de evaluacin de impacto ambiental que de la propia poltica
ambiental preventiva.
En el tercer apartado establecemos la definicin y analizamos
los componentes de la evaluacin ambiental, con el fin de ofrecer
una visin con perspectiva evolutiva que permita completar el
histrico desarrollado en los apartados anteriores. Podramos
realizar un smil ecolgico, donde la evaluacin ambiental sera
una familia biolgica que forma parte de una gran clase biolgica
(las polticas ambientales), y donde las actuaciones humanas (las
polticas econmicas y el modelo de desarrollo) y la calidad
165
ambiental definen el medio en que esta especie se desarrolla y

evoluciona. As, la evaluacin ambiental va mutando, cambiando y
adaptndose e, incluso, derivando hacia nuevas formas dentro de
la familia de la evaluacin ambiental. De esta manera, se propone
una visin y por tanto, un anlisis- evolutivo o histrico de la
evaluacin ambiental, incluyendo tanto las formas derivadas
como incluso las tcnicas analticas relacionadas.
Se propone as el uso del trmino evaluacin ambiental como
un integrador que incluye figuras diversas, pero relacionadas de
instrumentos de las polticas ambientales preventivas como son la
evaluacin de impacto ambiental (EIA), la evaluacin ambiental
estratgica (EAE), la evaluacin de impactos sociales (EISo), la
evaluacin de impactos acumulativos (EIAc), la evaluacin de
impactos sobre la salud (EISa), la evaluacin de impacto
integrada (EII), as como un conjunto de instrumentos auxiliares
para la evaluacin ambiental y procedentes del campo analtico.
De esta manera, los instrumentos de evaluacin ambiental
responden a un orden o clasificacin funcional: instrumentos
primarios (EIA y EAE), instrumentos secundarios (EISo, EIAc,
EISa, EII), e instrumentos analticos auxiliares. En este apartado
reducimos en gran medida el tratamiento de la evaluacin de
impacto ambiental (EIA) y de la evaluacin ambiental estratgica
(EAE), ya que sern desarrolladas con detalle en prximos
captulos.
Una vez definidos los componentes, procedemos a establecer
el marco dinmico de los agentes que participan en la evaluacin
ambiental. Tratamos a continuacin dos cuestiones relacionadas:
la primera de ellas tiene que ver con cul es la medida en que el
conjunto de instrumentos y procedimientos cientficos, tcnicos y
administrativos de la evaluacin ambiental responden a un
166
proceso que podramos calificar de evolutivo, partiendo de una

forma originaria que va siendo sometida a cambios, y en la que se
incorporan nuevos instrumentos que proceden, ms netamente,
del
campo
metodolgico
de
las
ciencias
naturales
experimentales y, de las ciencias sociales, especialmente de la

ciencia econmica. La segunda cuestin que planteamos es en
qu manera y medida podemos considerar que ese conjunto de
instrumentos, que han evolucionado y mutado a lo largo de los
ltimos treinta y cinco aos, configuran o no actualmente un
espacio sistmico o un sistema. Finalmente, procedemos a
exponer y analizar las tendencias y retos de la evaluacin
ambiental, referidos en particular al desarrollo sostenible.
Esquema conceptual
167
168
2.1 INTRODUCCIN A LA EVALUACIN AMBIENTAL

Los instrumentos de que se dispone para dar forma a las polticas
pblicas preventivas son numerosos. Junto a los dos ms
importantes, la evaluacin de impacto ambiental (EIA) y la
evaluacin ambiental estratgica (EAE), existen y estn surgiendo
a cada momento otros como: la evaluacin de impacto socioeconmico, la evaluacin de impacto sobre la salud, la evaluacin
de impacto social, la evaluacin de impacto ecolgico, la
evaluacin
de
impacto
sobre
el
clima,
la
evaluacin
de
tecnologas, el anlisis coste-beneficio social, el anlisis de

riesgos, el anlisis de ciclo de vida, el anlisis de sostenibilidad, la
evaluacin integrada, o la evaluacin de la sostenibilidad, por
citar solamente una parte de todos ellos. Hay, como sealan
Glasson et al. (2005) una explosin semntica que requiere una
cierta clarificacin. Este es el objetivo principal que se persigue
en este apartado.
Instrumentos de anlisis, de evaluacin y de planificacin

Cualquiera de los instrumentos empleados para implementar las
polticas pblicas responde a alguno de los tres rdenes
funcionales siguientes: al anlisis, a la evaluacin o a la
planificacin. En este apartado vamos a centrarnos en los dos
primeros, puesto que responden a unas pautas metodolgicas
ciertamente bien definidas y tienen una mayor relacin con el
enfoque de este libro107. Por el contrario, los instrumentos de
planificacin pueden situarse en un espacio funcional intermedio
Las funciones de planificacin estn relacionadas con las prcticas de anlisis y de
evaluacin y en ese sentido van a ser consideradas y contempladas-, aunque por razones de
enfoque no van a ser consideradas de forma individualizada y especfica, ya que su tronco
metodolgico y conceptual no es el objeto del presente captulo.
107
169
entre lo instrumental y lo objetivo, como es el caso de la

planificacin territorial y sectorial, de la planificacin orientada a
objetivos, o de la planificacin estratgica; aunque ms bien
formaran parte del resultado que pretende obtenerse mediante la
evaluacin ambiental que de la misma.
Si atendemos a los fundamentos metodolgicos y a los
objetivos de los distintos instrumentos de anlisis y evaluacin
podemos establecer dos clasificaciones distintas. Por una parte la
de aquellos instrumentos cuya base metodolgica es de carcter
analtico
y,
por
otra
parte,
los
de
carcter
evaluativo,
independientemente de que su objetivo final sea o no de tipo

ambiental108. La metodologa de carcter analtico investiga y
expresa las relaciones entre diversos elementos y, por tanto,
presenta un carcter fuertemente cuantitativo, pudiendo poner
como
ejemplo:
el
anlisis
coste-beneficio
(incluyendo
su
ampliacin anlisis coste-beneficio social), el anlisis de riesgos

(para la salud humana, para los ecosistemas o para los bienes), o
el anlisis del ciclo de vida (ACV), entre otros.
Por
otra
parte
tenemos
los
mtodos
de
evaluacin,
considerados en su contexto general y definidos por Voogd (1983)

como: procedimientos y tcnicas que ayudan al planificador a,
tan objetivamente como sea posible, inventariar, clasificar y
manejar convenientemente la informacin necesaria para una
eleccin, de manera que los diversos participantes de un proceso
planificador sean capaces de hacer la eleccin de la manera ms
responsable. Mtodos cuya funcin est sometida a exigencias,
La definicin de medio ambiente es objeto de numerosos debates. A nuestros efectos
consideramos al medio ambiente como el conjunto de factores biofsicos y socioeconmicos que
enmarcan la actividad humana. Vamos a admitir el uso del trmino ambiental tambin de
forma restringida cuando se emplea por algunos autores o en algunos contextos para referirse
al medio biofsico no integral-, pero no vamos a considerar el uso del trmino ambiental para
referirse de manera exclusiva y por tanto no integral- a factores puramente econmicos,
sociales, culturales, o tecnolgicos; a pesar de que todos ellos tengan una clara influencia y
vinculacin con el concepto integral de medio ambiente.
108
170
como exponen Nilsson et al. (2005) cuando destacan que la mayor

parte
de
la
literatura
cientfica
coincide
en
sealar
tres
propiedades bsicas que deben tener los mtodos de evaluacin

para ser efectivos: aplicabilidad poltica, validez/credibilidad
cientfica, y legitimidad. Adems, la metodologa de carcter
evaluativo es de tipo predictivo, ya que pretende establecer la
posible interaccin entre una accin y un medio dado material o
inmaterial. Dentro de stas, la metodologa de evaluacin
ambiental intenta determinar las modificaciones que causa una
accin o conjunto de acciones sobre el sistema considerado.
En este punto podemos separar las metodologas evaluativas
que tienen un carcter no especficamente ambiental como la
evaluacin de polticas, la evaluacin tecnolgica y la evaluacin
econmica, de las especficamente ambientales. Estas ltimas
tienen siempre carcter ambiental, independientemente del nivel
de decisin a que estn vinculadas (desde polticas a proyectos), o
de que tengan un carcter integral (consideracin del medio
ambiente como medio integral) o parcial (consideracin del medio
ambiente slo como medio biofsico).
En funcin de las relaciones entre la toma de decisiones del
ciclo poltico y el proceso de evaluacin, pueden distinguirse tres
modelos de evaluacin: reactivo, semiadaptativo y adaptativo.
Hablamos del modelo reactivo cuando el proceso de evaluacin
ambiental acompaa a la decisin firme de ejecutar un proyecto
que no ha sido contemplado ni evaluado- en ningn plan previo.
Evidentemente
es
un
mtodo
desaconsejable,
ya
que
al
enfrentarse a una decisin ya tomada, su eficacia necesariamente

ha de ser escasa. El modelo semiadaptativo es aqul en que el
momento de tomar la decisin sobre el proyecto en cuestin,
igualmente no previsto en un plan previo, tiene lugar despus de
171
efectuar la evaluacin109. Finalmente, est el modelo adaptativo,

que es el tipo de enfoque idneo, considerando que todo proyecto
debe estar previsto en un plan anterior. As la evaluacin se
agiliza gracias a la informacin contenida en el plan, con lo que el
proceso de proteccin ambiental se beneficia de sinergias fruto
de la previa evaluacin ambiental del plan en el que se enmarca
el proyecto o actividad evaluada.
Las metodologas de evaluacin de impacto son metodologas
de evaluacin organizadas de manera que el objetivo central es
evaluar el impacto de una accin (material o inmaterial) sobre un
escenario de referencia.
Evaluacin ambiental: trmino genrico para un conjunto

de instrumentos
Una vez clarificados los dos grandes grupos metodolgicos (de
evaluacin y de anlisis) en donde ubicamos gran parte de los
instrumentos administrativos y cientficos que pueden aplicarse a
la investigacin del medio ambiente, pasaremos a centrarnos en
la propuesta de conjunto centrada en la familia 110 de la evaluacin
ambiental.
As, desde un punto de vista funcional, entenderemos por
evaluacin ambiental a un conjunto amplio en que se incluyen
todas las metodologas de tipo evaluativo que tienen como medio
o como sistema objetivo al medio ambiente, y que por tanto
constituyen elementos tiles y necesarios para materializar las
polticas pblicas ambientales preventivas.
Este enfoque es el que ms frecuentemente se est produciendo en la prctica de EA en
Espaa.
110
Trabajos de autores como Lee y Kirkpatrick (2000) o Hacking (2004) ya sugieren relaciones
familiares existentes entre diversos instrumentos de evaluacin ambiental que vienen a
configurar familias metodolgicas, estableciendo una serie de parentescos dentro de las
mismas, y donde se plantean, por ejemplo que los mtodos de evaluacin ambiental integrada
seran primos de la evaluacin ambiental, o que la evaluacin de impacto ecolgico sera hija
de la evaluacin ambiental.
109
172
De acuerdo con lo expuesto, algunos de los instrumentos que

proceden de las metodologas evaluativas ambientales son: la
evaluacin
de
impacto
ambiental,
la
evaluacin
ambiental
estratgica, la evaluacin de impactos acumulativos, la evaluacin

de impacto social o la evaluacin de impacto sobre la salud. Sin
embargo, no todas las metodologas de evaluacin de impacto
tienen asociados estos trminos de forma conjunta, aunque el
trmino de impacto se sobreentiende. Por ejemplo, la evaluacin
ambiental estratgica, es una metodologa de evaluacin de
impacto cuyo nombre no es portador del trmino impacto 111. En
este contexto, Clark (2000) identifica de forma genrica al
conjunto de herramientas de la evaluacin de impacto como caja
de herramientas de evaluacin de impacto (impact assessment
toolbox).
Munasinghe (1993) se refiere a las tcnicas de evaluacin
ambiental como un conjunto de herramientas destinadas a
analizar los efectos biofsicos y sociales de las decisiones
socioeconmicas sobre el medio ambiente. Glasson et al. (2005)
se refiere a Sadler, quien sugiere ya en 1996 que deberamos
contemplar la EA (evaluacin ambiental) como un proceso
genrico que incluye la EIA (evaluacin de impacto ambiental) de
proyectos especficos, EAE (evaluacin ambiental estratgica) de
PPPs (polticas, planes y programas), y sus relaciones con un gran
nmero
de
evaluaciones
de
impacto
de
herramientas
relacionadas con la planificacin. Otros autores como Noble

(2002) se refieren tambin al trmino evaluacin ambiental como
una prctica que puede alcanzar desde los niveles de proyectos
(el campo propio de la EIA) hasta las decisiones de polticas,
planes y programas (campo propio de la EAE). Por su parte,
Desafortunadamente hay quien emplea la expresin evaluacin de impacto exclusivamente
para metodologas evaluativas del nivel de proyectos; sin embargo evaluacin de impacto no
prejuzga el nivel del ciclo poltico que est evalundose.
111
173
Sheate et al. (2005) definen evaluacin ambiental como un

trmino genrico para una herramienta de integracin de las
consideraciones ambientales en la toma de decisiones asegurando
que se tienen en cuenta los efectos ambientales significativos de
esas decisiones.
Tomando como referencia las definiciones de Sadler (1996) y
Sheate et al. (2005), definimos evaluacin ambiental (EA) como
un conjunto de instrumentos de las polticas pblicas ambientales
de tipo preventivo. Unos instrumentos que configuran un proceso
genrico de carcter tecnocientfico y, eventualmente, tambin
administrativo, destinado a: identificar los impactos previsibles de
la actividad humana sobre el medio ambiente, entendido en
sentido amplio y que por tanto el mismo incluye tanto el medio
biofsico como el medio socioeconmico; valorar la incidencia de
esos impactos sobre el medio; y a permitir la toma de decisiones
que modulen esa actividad humana de forma que su incidencia
sobre el medio ambiente sea aceptable, compatible y consistente
con las polticas generales y, en particular, con las de crecimiento
econmico y las de proteccin de la salud pblica y del medio
ambiente.
Los
instrumentos
de
evaluacin
de
impacto
ambiental
comparten, tal y como le atribuyen Morrison-Saunders y Arts

(2004), cuatro componentes principales: la monitorizacin, la
evaluacin, la gestin y la comunicacin. Por otra parte, existe un
cierto consenso cientfico112 en que la evaluacin de impacto
incluye los procesos de anlisis, monitorizacin y gestin de las
consecuencias (econmicas, ambientales y sociales) deseadas e
indeseadas, tanto positivas como negativas, de intervenciones
planificadas (polticas, planes, programas y proyectos), y cuyo
Vase, por ejemplo, Vanclay (2003) en cuanto a la definicin de evaluacin de impacto social
(EISo) que realiza especficamente una comisin cientfica internacional.
112
174
objetivo es alcanzar un medio ambiente biofsico y humano ms

sostenible y equitativo. De esta forma observamos que hay una
cierta coincidencia en el hecho de que la evaluacin debe
conformar un proceso continuado que trabaja con tres grandes
categoras operativas: el anlisis, la gestin y la monitorizacin.
El anlisis se utiliza antes, durante y despus; la gestin articula
la dinmica del proceso entre los diferentes agentes; y la
monitorizacin o seguimiento aporta informacin objetiva que
permite verificar y ajustar el proceso. En todo caso, la evaluacin
responde a un fin ltimo como es facilitar a los decisiores la
informacin que pueda contribuir a que tomen las mejores
decisiones y, de esta manera, a optimizar el ciclo poltico.
La evaluacin ambiental se realiza habitualmente en un
contexto regulatorio e institucional, aunque puede realizarse en
un contexto informalizado, de ah que uno de los pasos previos
para realizar la evaluacin sea, como mantiene Lee (2006), el
estudio de su contexto: el contexto regulatorio e institucional, las
caractersticas propias y particulares del objeto de evaluacin
(proyecto,
programas,
planes,
polticas),
los
recursos
disponibles para completar la evaluacin.

A pesar de que el trmino evaluacin ambiental tiene un
significado concreto en el procedimiento NEPA113, pensamos que
su uso en castellano y en el escenario metodolgico de la Unin
Europea no ha de presentar confusin apreciable. Es ms, y por
el contrario, creemos que el trmino evaluacin ambiental es
preferible
otros
posibles
como
proceso
de
evaluacin
ambiental o incluso sistema de evaluacin ambiental, ya que

estos trminos a nuestro entender- no dotan al concepto de la
La evaluacin ambiental en la metodologa NEPA responde a una parte concreta del
proceso, previa, en su caso, a la declaracin de impacto ambiental, en donde se toma la
decisin sobre si los impactos esperados son de entidad suficiente o no como para elaborar una
evaluacin de impacto ambiental y, por tanto, para emitir una declaracin de impacto
ambiental.
113
175
flexibilidad que necesita e incluso, especialmente el de sistema de

evaluacin ambiental, podra inducir a mayor confusin ya que,
como se ver, no podemos afirmar que exista actualmente y de
forma explcita un sistema de evaluacin ambiental.
De acuerdo con lo apuntado y como se observa en la definicin
propuesta, vamos a utilizar el trmino evaluacin ambiental (EA)
o procedimiento de evaluacin ambiental, como un referente
genrico que abarca otros trminos ms especficos y precisos, en
particular el de evaluacin de impacto ambiental (EIA), y el de
evaluacin ambiental estratgica (EAE). En el trmino evaluacin
ambiental podemos incluir tambin otras figuras ms especficas
y por tanto menos integrales- de la familia de los instrumentos
evaluativos, como son la evaluacin de impactos acumulativos
(EIAc), la evaluacin de impacto social (EISo), o la evaluacin del
impacto sobre la salud (EISa), entre otros, pero siempre que se
consideren como parte especializada de un sistema metodolgico
ms amplio y de carcter integral, como son la EIA o la EAE.
Tambin vamos a considerar, aunque de forma separada, a las
herramientas auxiliares de la evaluacin ambiental que proceden
de la familia metodolgica del anlisis, como pueden ser el
anlisis multicriterio (AM), el anlisis de riesgos (AR) o el anlisis
de ciclo de vida (ACV). Herramientas que son subsidiarias de la
metodologa de tipo analtico, y que no se consideramos incluidas
en
la
expresin
evaluacin
ambiental
o procedimiento
de
evaluacin ambiental, por dos razones: en primer lugar porque

pertenecen a la familia de los instrumentos analticos, no
evaluativos; y en segundo lugar porque son herramientas muy
especficas cuya operacin o resultado no sustituye a ninguna
parte del procedimiento de evaluacin ambiental, y que por tanto
176
pueden ser empleadas o no durante un proceso de evaluacin

ambiental.
El motivo por el que utilizamos deliberadamente el trmino de
evaluacin ambiental, a pesar de que es ciertamente impreciso y
que
excepcin
de
su
uso
concreto
en
una
fase
del
procedimiento NEPA, como se ha sealado- no est generalizado

como tal en la literatura cientfica 114, es que permite referirnos de
una forma genrica y amplia a un conjunto de instrumentos que
no responden uno a uno, ms que de forma parcial, a la definicin
que se ha dado ms arriba. Adems, los instrumentos como los
que acabamos de citar no dan contestacin a las mismas
realidades ni conceptos en todos los casos, existiendo una notable
variacin tanto en la dimensin temporal como en la aplicacin
geogrfica. Por ejemplo, y como veremos ms adelante, el
concepto original de evaluacin de impacto ambiental que plantea
la NEPA de Estados Unidos en 1969, e incluso durante su
evolucin posterior115, es mucho ms amplio que el que se le
atribuye actualmente a la evaluacin de impacto ambiental en el
mbito tcnico-normativo de la Unin Europea.
Si bien el trmino evaluacin ambiental en la acepcin que
seguimos-
no
est
generalizado
en
la
literatura
cientfica
internacional, sin embargo en mbitos geogrficos localizados

como es el caso de Canad, como puede verse en Jacobs y Sadler
(1988), Mulvihill y Baker (2001) o en Sinclair y Diduck (2001),
No solamente no est generalizado en la literatura cientfica, sino que es frecuente

encontrar el trmino evaluacin ambiental utilizado como sinnimo de evaluacin de impacto
ambiental en diversos autores y publicaciones de referencia como Munasinghe (1993). De
igual modo, observamos que tambin llega a utilizarse impropiamente evaluacin ambiental
como sinnimo de evaluacin ambiental estratgica.
115
Munn (1979), a finales de los setenta, refiere la definicin de evaluacin de impacto
ambiental (EIA) como a la necesidad de identificar y predecir el impacto sobre el medio
ambiente y sobre la salud y bienestar humanos de las propuestas legislativas, polticas,
programas, proyectos y procedimientos operativos, e interpretar y comunicar informacin
sobre los impactos.
114
177
est muy consolidado en el sentido que pretendemos darle al

trmino
Al hablar de evaluacin ambiental de una forma genrica
podemos referirnos sin limitaciones, por tanto, a un conjunto de
procesos que tienen unos elementos comunes 116. La expresin
evaluacin ambiental nos es tambin necesaria en este sentido
para definir un amplio espacio conceptual 117 que tiene un largo
recorrido en el tiempo, treinta y cinco aos como se ha
comentado, y un amplio espacio de aplicacin en todo el mundo.
Una amplitud conceptual que reflejan muy bien Partidrio y Clark
(2000) en su figura introductoria que representa el enfoque de la
evaluacin ambiental a lo largo de los niveles secuenciales de
toma de decisiones (fig. 2.1).
POLITICAS
PLANES
PROGRAMAS
PROYECTOS
EVALUACIN AMBIENTAL
EVALUACIN AMBIENTAL ESTRATGICA

EIA programtica
EA de polticas
EIA de proyectos
EA regional
EA sectorial
Sin embargo, y a pesar de pretender restar precisin, en ningn caso se intenta con esta
definicin plantear algo como lo ocurrido a finales de los aos ochenta en el Reino Unido,
donde, segn expone Glasson et al. (2005): interesadamente, la legislacin inicial del Reino
Unido se refiere a evaluacin ambiental (EA), dejando de lado la, aparentemente polticamente
sensible, negativa referencia a impactos.
117
Partidrio y Clark (2000) establecen un figura muy ilustrativa de lo que exponen como
espacio de evaluacin ambiental y que abarca todos los niveles de decisin (desde polticas
hasta proyectos, pasando por planes y programas) as como el rango que cubren, de forma
solapada, los siguientes procesos: evaluacin ambiental estratgica, evaluacin ambiental de
polticas, EIA de programas, evaluacin ambiental regional, evaluacin ambiental sectorial y
EIA de proyectos.
116
178
Fig. 2.1. La evaluacin ambiental a lo largo de la secuencia de niveles de decisin

Fuente: elaboracin propia a partir de Partidrio y Clark (2000)
Como puede observarse en la figura 2.1, el papel de la

evaluacin ambiental y de sus distintos niveles de actuacin est
ntimamente ligado a los niveles de decisin, esto es, al ciclo
poltico. Esta cuestin es muy importante porque permite
visualizar la forma en que la evaluacin ambiental se incardina en
el ciclo poltico, y tambin nos permite comprender cmo la
evolucin de los distintos instrumentos de la EA no slo responde
a una cuestin de prctica y metodologa, sino tambin a su
relacin como instrumentos que son de las polticas pblicas
ambientales preventivas- con los diferentes niveles de decisin y
su
triple
problemtica:
la
informacin
disponible,
los
procedimientos y los agentes responsables.

El trmino evaluacin ambiental no solamente nos permitir
unas referencias ms genricas a un fenmeno muy diverso, sino
que tambin servir para apuntar, como exponemos en uno de los
siguientes apartados, la existencia actual de lo que podemos
denominar un pseudosistema o sistema informal de evaluacin
ambiental. De esta forma, pensamos que la definicin y uso del
trmino evaluacin ambiental en la forma y contexto que se
indica y propone, permite clarificar y facilitar la comprensin del
conjunto de las consideraciones que se desarrollan en este libro.
La evaluacin ambiental, en calidad de instrumento de las
polticas ambientales, participa de los principios generales de las
polticas pblicas que hemos expuesto en el apartado 1.3, y en
particular del principio de prevencin. Pero adems, la evaluacin
ambiental, como gnero de instrumentos valorativos, responde a
unos principios especficos. En este punto conviene recordar,
siguiendo a Martn (1999), que el medio ambiente est compuesto
179
no solamente por los elementos ambientales tal como los

describira el anlisis de las ciencias naturales, sino tambin por
las percepciones que tienen las personas y sociedades de los
mismos, lo que correspondera a la competencia de las ciencias
humanas o sociales118. Martn establece una doble componente y
como tal un conjunto doble de principios especficos para la
valoracin de impacto ambiental: la determinacin del valor de
los elementos ambientales, y la determinacin de la importancia
del grado de afeccin.
En la metodologa bsica de evaluacin ambiental (si la
consideramos referida al procedimiento de evaluacin de impacto
ambiental) el primero de los componentes queda reflejado en el
apartado
de
inventario
ambiental
del
estudio
de
impacto
ambiental, mientras que el segundo est vinculado al apartado de

identificacin y valoracin de impactos, tambin del estudio de
impacto ambiental. De esta forma y en primer lugar, la
determinacin de los elementos ambientales es el resultado de un
anlisis previo que debe permitirnos juzgar sobre el valor de un
elemento ambiental dado. Para ilustrar esta cuestin podemos
fijarnos en las consideraciones que selecciona Martn (1999) de la
experiencia
canadiense
sobre
el
papel
de
los
elementos
ambientales en evaluacin ambiental 119, por ejemplo: est

legalmente reconocido como relevante el elemento ambiental?,
est identificado como importante desde un punto de vista
poltico o por parte del pblico en general?, est sealado
profesional o cientficamente como importante?. Estas preguntas
conforman una secuencia, de modo que el primer filtro obliga a
cumplir con un mandato legal, pero la evaluacin debe ir ms all
En este sentido, Beanlands y Dunker (1984) insisten en que los aspectos sociales tienen un
papel dominante al comienzo de la evaluacin ambiental, puesto que se trata de fijar qu
aspectos del medio pueden considerarse relevantes, momento a partir del cual el trabajo de los
cientficos pasa a tener mayor importancia.
119
Federal Environmental Assessment Review Office, Canada, 1985
118
180
para ser capaz de asignar valores diferentes a realidades

objetivamente diferentes. Como ejemplo ms prximo Martn
Cantarino sugiere el valor diferencial que puede tener una
mancha de pinar en el centro del territorio espaol donde son
muy comunes- o en las zonas semiridas del sureste peninsular
donde la mancha de pinar se convierte en un elemento raro-. Los
criterios
cientficos
de
valoracin
deben
ser
sensibles
adaptativos de forma que sean capaces de reproducir el valor ms

aproximado a la realidad de cada elemento.
Por otra parte, la determinacin de la importancia del grado
de afeccin constituye el segundo de los principios especficos de
valoracin ambiental. De acuerdo con Harwell et al. (1994),
algunos de los criterios ms tiles para valorar el grado de
afeccin
son:
la
magnitud
medida
en
que
la
variable
considerada se aleja de su estado anterior, la posibilidad de

recuperacin y tiempo necesario para ello, la extensin espacial
de la zona afectada, y por ltimo la sustituibilidad del elemento
afectado. Estos criterios sugieren que el problema que se nos
presenta a la hora de determinar la importancia del grado de
afeccin es, en gran medida, un problema de escala de referencia,
ya que esta es la que permite dimensionar la magnitud de la
afeccin potencial.
Como puede observarse, la evaluacin ambiental y ni siquiera
una parte de su proceso como pueda ser el estudio de impacto
ambiental- no es un simple acto mecnico que se derive de
criterios exclusivamente cientficos y racionales, sino que debe ir
ms all. El proceso de toma de decisiones vinculado a la
evaluacin ambiental
debe incorporar valores ambientales,
sociales y econmicos, algunos de los cuales son esencialmente

subjetivos, pero estn ntimamente ligados a la creciente apuesta
181
social por lo que se ha denominado una democracia razonable 120.

Por este motivo, los principios generales y operativos de la
evaluacin ambiental demandan un procedimiento tecnocientfico
que sea capaz de responder tanto a los valores objetivos que
expone la realidad cientfica como a los subjetivos que puede
generar la demanda social. En palabras de Amartya Sen (1999)
... los valores juegan un importante papel en la conducta
humana, y negar esto significa no slo alejarse de la tradicin del
pensamiento
democrtico,
sino
tambin
limitar
nuestra
racionalidad.
La dimensin cientfica de la evaluacin ambiental:

desintegracin y restricciones
Acabamos de ver que la evaluacin ambiental no es solamente
una prctica cientfica, sino que responde ante una dimensin
social que le obliga a incorporar otros elementos y tcnicas (p.ej.
de informacin, de participacin social). Pero incluso cuando nos
fijamos slo en su dimensin cientfica una dimensin que se
asocia genricamente a una mecnica objetiva y previsibleobservamos que las relaciones entre las distintas disciplinas
cientficas que tienen un papel relevante en el proceso de
evaluacin ambiental han sido objeto de numerosos debates y
polmicas121.
Por diversas razones, la prctica de la evaluacin ambiental (a
pesar del enfoque holstico e integrador de su origen a travs de
la NEPA) ha ido adscribindose de manera general a una
tendencia, que tambin se verifica en nuestro pas, consistente en
Segn Aguilera (2001) la toma de decisiones que incorpore los valores sociales y
ambientales subjetivos debe ser consistente con la apuesta social por una democracia
razonable frente a una idea de racionalidad objetiva y cientfica que los excluye.
121
Un problema que tiene raices comunes con la desintegracin cientfica de las relaciones
entre el medio ambiente y la economa, como hemos podido ver en el captulo primero.
120
182
una deriva que le ha llevado a aproximarse especialmente al

campo de las tcnicas agroforestales y de las ciencias naturales.
Unas ciencias cuya metodologa es heredera de la secular
racionalidad cartesiana caracterizada por las exigencias de la
trada de la racionalidad cartesiana: la
cuantificacin, el
determinismo (relacin causa-efecto), y el uso necesario y vlido

de modelos. Esto se ha llevado hasta tal punto que las ciencias
naturales llegan a construir un escenario propio de interpretacin
del mundo, que es tanto ms natural o medioambiental -como se
ha dado en llamar- cuanto menos humano es, y por tanto cuanto
ms se aleja del campo de estudio de las ciencias sociales.
Como las tcnicas y las ciencias ambientales dominan la
perspectiva y la metodologa a la hora de elaborar los estudios de
impacto ambiental (as como, en general, todo el proceso de
evaluacin ambiental) se han ido excluyendo las aportaciones de
las ciencias sociales (especialmente de la Economa y la
Sociologa). Esta dinmica ha influido poderosamente en todo el
proceso de evaluacin ambiental, distorsionando la perspectiva
cientfica de este instrumento y alejando la necesaria integracin
y cooperacin entre disciplinas cientficas como la ecologa y la
economa.
La fecundidad propia de la combinacin entre las disciplinas

cientficas, e incluso con manifestaciones artsticas como la
literatura ha tenido resultados excepcionales. Este proceso tiene un
significado singular cuando se da en un mismo individuo. Un caso
ejemplar, relativamente reciente, se encuentra en Vladimir
Nabokov, autor de Lolita, quien combinar una brillante carrera
literaria con su otra carrera como taxnomo de mariposas.
La creatividad humana parece funcionar en gran parte como pieza
coordinada y compleja, sean cuales sean los diferentes nfasis que
reclamen los temas dispares; y nos perderamos el carcter comn
subyacente si slo resaltramos las distinciones de temas externos e
ignorramos las unidades de procedimiento interno. Si no reconocemos las
preocupaciones y las caractersticas comunes de toda la actividad creativa
humana, no podremos comprender varios aspectos importantes de la
183
excelencia intelectual, incluida la interaccin necesaria de imaginacin y

observacin (teora y empirismo) como tema intelectual, y la confluencia
de belleza y objetividad como tema psicolgico (...) Nadie comprendi
mejor el alcance de esta unidad subyacente que Vladimir Nabokov, que
trabaj con diferentes excelencias como un profesional completo en ambos
campos. Nabokov sola insistir en que sus empresas literaria y
entomolgica compartan un terreno mental y psicolgico comn.
(...) Cuando Nabokov hablaba de la precisin de la poesa en la
descripcin taxonmica (sin duda con la intencin consciente de disipar
una paradoja que lleva a la mayora de la gente a considerar el arte y la
ciencia como inexorablemente distintos y opuestos), utiliz sus habilidades
literarias al servicio de la generosidad (una virtud elevada, aunque poco
apreciada, que est presente en todos los intentos de unificar campos que
estn en pie de guerra). De este modo buscaba explicar el terreno comn
de sus dos mundos profesionales, e ilustrar los componentes
inevitablemente emparejados de cualquier concepcin integrada que
pudiera merecer la etiqueta de nuestro sueo ms antiguo y ms caro de
realizacin: el ideal de sabidura. As, en una entrevista de 1966,
Nabokov rompi las fronteras del arte y la ciencia al enunciar que el
desidertum ms precioso de cada mbito debera caracterizar asimismo
la excelencia en el otro; porque, despus de todo, la verdad es belleza, y la
belleza, verdad. (...) Los deleites tctiles de la delineacin precisa, el
paraso silencioso de la cmara clara, y la precisin de la poesa en la
descripcin taxonmica representan el lado artstico de la emocin que la
acumulacin de nuevo conocimiento, absolutamente intil para el lego,
proporciona al primero que lo engendr... No hay ciencia sin imaginacin,
y no hay arte sin hechos. S.J. Gould [2002](2003, p.75-76)
Probablemente las dos disciplinas cientficas que ms alejadas

estn, pero que mayor responsabilidad tienen respecto al avance
de las polticas ambientales, sean la ecologa y la economa. A
pesar de su parentesco etimolgico, la teora y prctica de estas
dos ciencias est enormemente separada. Mientras la ecologa se
caracteriza por su carcter espacial, material, temporal y no
antropocntrica; la economa se caracteriza por su carcter no
espacial, inmaterial, intemporal y (parcialmente) antropocntrica.
An as, la prctica totalidad de los investigadores que trabajan
sobre cuestiones del desarrollo econmico o de la evaluacin
ambiental coinciden en destacar lo conveniente de un tratamiento
interdisciplinario, sincero y eficaz, a la hora de tratar los temas
ambientales. Autores como Bisset (1996), Rotmans (1999) o Lee y
Kirkpatrick (2000) vienen reconociendo la necesidad del trabajo
184
conjunto
de
equipos
multidisciplinares,
que
representen
diversidad de paradigmas, con el fin de construir puentes entre

los cientficos de las ciencias naturales y sociales, de modo que a
travs de las aproximaciones tecnocrticas y participativas
emergentes
pueda
avanzarse
hacia
una
nueva
integracin
metodolgica.
Ahora bien, la necesidad de integracin requiere un esfuerzo
suplementario para construir puentes y espacios de encuentro
entre las ciencias sociales y las ciencias naturales; aunque
tambin, dentro de cada ciencia y de sus disciplinas, se hace
necesario un esfuerzo para encontrar frmulas de integracin y
cooperacin122 que den respuestas a los problemas comunes. Pero
adems, de acuerdo con Hacking (2004) la integracin de
tcnicas es un proceso absolutamente necesario para revertir el
proceso de desintegracin que ha resultado de la proliferacin
de tcnicas de evaluacin. Una proliferacin que ha estado, en
parte, estimulada por lo que Scrase y Sheate (2002) denominan
proteccionismo disciplinar, lo que ha provocado que las
diferentes tcnicas se hayan desarrollado de forma aislada, o que
tcnicas que han evolucionado dentro de la familia de evaluacin
ambiental se hayan desligado ms de otras a travs de un intenso
proceso cuyo objetivo parecera ser independizarse de la anterior.
Como
evaluacin
acabamos
ambiental
de
ver,
est
la
dimensin
profundamente
cientfica
de
la
comprometida
limitada debido a los problemas de desintegracin disciplinaria.

Pero adems, cabe sealar que la propia prctica de la evaluacin
tiene un conjunto de particularidades cientficas que son el
El esfuerzo de integracin no significa que las ciencias pierdan sus enfoques y perspectivas
particulares. Estos enfoques y perspectivas proporcionan visiones enriquecedoras a la hora de
abordar o contemplar los problemas. Por ejemplo, no es sorprendente que a la hora de estudiar
las variaciones climticas haya dos corrientes: la de los optimistas respecto a la estabilidad
macroclimtica (liderada por gelogos) y la de los pesimistas respecto a la estabilidad climtica
(liderada por climatlogos), lo que viene a demostrar una vez ms la influencia de los enfoques
de cada disciplina.
122
185
resultado de las caractersticas y restricciones operativas del

propio proceso de evaluacin.
Uno de los problemas bsicos que encontramos en la prctica
de la evaluacin ambiental es la incertidumbre. La evaluacin
ambiental es una tcnica proyectual, en el sentido de que no
trabaja con objetos de la realidad sino con la relacin posible
entre el medio real y una intervencin humana en fase de
proyecto esto es, definida en cierto sentido, pero no realizada-,
por lo que la incertidumbre y la probabilidad se convierten en
caractersticas
intrnsecas
al
proceso
de
evaluacin.
La
evaluacin ambiental se plantea entonces como un operador que

ha de intervenir en el presente a partir de la estimacin de un
comportamiento
futuro.
El
estudio
del
pasado
puede
ser
determinista, pero las proyecciones sobre el futuro deben ser al

menos parcialmente- probabilsticas. Por esta razn, la evaluacin
ambiental debe ser un instrumento tanto probabilista como
determinista, de modo que escapa parcialmente de la trada de la
racionalidad cartesiana que ha iluminado la prctica cientfica de
las ciencias fsicas y naturales.
Estas dificultades nos llevan a considerar la propuesta de
Jiliberto (2001b) en el sentido de que es necesario identificar
siempre un modelo especfico para la formulacin de los
problemas
ambientales,
esto
es,
necesitaremos
un
modelo
contingente de conocimiento. Segn este autor la decisin

ambiental elabora modelos de conocimiento que no pretenden
estar fundamentados como totalidad en el conocimiento cientfico.
Es el caso, por ejemplo (...) de impacto ambiental, de indicador
ambiental (...) que responden a una descripcin estrictamente
heurstica del objeto de poltica antes que a una descripcin
cientfico-objetiva del mismo.
186
La prctica cientfica de las disciplinas ambientales est

sometida, estructuralmente, a diversas fuentes de incertidumbre,
algo que ha venido siendo considerado por muy diversos autores
como Holling (1978), ORiordan y Jordan (1995), Martn (1999),
Marx (2002), o Lee (2006).
ORiordan y Jordan (1995) consideran tres formas de entender
las fuentes de incertidumbre gracias a: la inexistencia de datos, la
ignorancia
la
indeterminacin.
La
importancia
de
la
incertidumbre que acompaa a la prctica de la evaluacin

ambiental123 es de gran magnitud, hasta el punto de que autores
como Holling (1978) sugieren que el tema central de las
evaluaciones de impacto ambiental consiste en cmo tomar una
decisin de esta naturaleza en condiciones de incertidumbre. Por
su parte Martn (1999) seala que la incertidumbre sobre la
valoracin de un impacto ambiental puede proceder de cuatro
fuentes: (1) el desconocimiento de la presencia o estatus de un
determinado elemento ambiental en la zona de estudio; (2) el
desconocimiento sobre las acciones concretas que ocasionar el
proyecto o su cuantificacin; (3) la inseguridad sobre los
verdaderos efectos de la accin sobre el elemento ambiental; y (4)
las dudas o falta de unanimidad sobre los criterios valorativos que
deban seguirse. Las tres primeras fuentes de incertidumbre
pueden relacionarse con la ausencia de conocimiento cientfico
claro, mientras que la cuarta acostumbra a estar ms ligada al
carcter subjetivo de los principios ticos.
Lee (2006) se manifiesta en un sentido similar cuando plantea
como la incertidumbre puede aparecer bajo diferentes formas en
todo proceso de evaluacin, es decir: incertidumbre respecto a
condiciones
exgenas
de
futuro
(relativas
condiciones
As Martn (1999) es imposible que siempre se disponga de toda la informacin necesaria; y

es imposible (...) paralizar la realizacin de todo proyecto por falta de informacin concluyente
sobre algn aspecto ambiental del mismo.
123
187
tecnolgicas, socioeconmicas o ambientales); limitaciones en el

conocimiento cientfico; o conflictos y falta de estabilidad en los
valores de la sociedad. Este autor sugier que los problemas
suscitados por la propia incertidumbre pueden abordarse desde
dos pticas: una cientfica124 (por ejemplo, incorporando alguna
forma
de
anlisis
de
probabilidad
en
la
metodologa
de
evaluacin), y otra de procesos y procedimientos (por ejemplo

explicando los procedimientos y papel de los distintos agentes
que deben gestionar las incertidumbres propias del proceso de
evaluacin). En realidad, como plantea Lee, la mejor opcin para
arbitrar la incertidumbre debe afrontarse con una solucin
hbrida,
que
combine
las
dos
pticas.
Es
as
como
la
incertidumbre viene a constituir un elemento que debe tenerse

presente siempre en la evaluacin ambiental 125. En los trabajos de
Parsons (1995), Rayner y Malone (1998), Jilliberto (2002) o De
Bruijn y Heuvelholf (2002) tambin podemos encontrar diferentes
aproximaciones y mtodos para gestionar la incertidumbre.
Desde el punto de vista cientfico, el investigador tiene el
objetivo prioritario de reducir la incertidumbre o, en sentido
contrario, el de buscar la mayor certidumbre. Tanto en los
modelos determinsticos como en los probabilsticos aplicados al
medio ambiente, el anlisis de causalidad tiene una importancia
determinante. El proceso de definicin y anlisis causa-efecto
puede implementarse a travs de procesos lgicos mediante
instrumentos analticos como el anlisis de causalidad 126, y
mediante modelos conceptuales, entre otros. Sin embargo, y a
La ptica cientfica de la evaluacin es, a su vez, objeto de un dilema que exponen George y
Kirkpatrick (2003): la evaluacin puede no ser consistente si no reconoce a las incertidumbres
que rodean a sus decisiones, pero al mismo tiempo, una falta de certidumbre pueden ser
interpretada como una falta de consistencia.
125
Puede resaltarse en este sentido los estudios de Marx (2002) sobre el impacto de una nueva
infraestructura portuaria sobre la pequea poblacin de Doel en Flandes. El resultado,
inesperado, de la incertidumbre del proyecto fue que la poblacin decidi marcharse de Doel.
126
Esta tcnica est incluida y tratada en el apartado de tcnicas auxiliares de evaluacin
ambiental de este libro.
124
188
pesar de su acreditado valor en otros campos disciplinares

prximos como la medida de impactos127 no ambientales, lo cierto
es que hasta el momento los modelos se han utilizado poco en el
campo medioambiental.
La probabilidad y la incertidumbre conducen de forma directa
al concepto de riesgo, de forma que la cantidad de riesgo
asumible se convierte en una clave decisoria de las polticas
pblicas ambientales. En particular, en el campo del derecho
ambiental, el concepto de riesgo, y la intensidad del mismo,
adquiere un significado central128. El principio de precaucin o de
cautela (expuesto en el punto 1.3) no es ms que la respuesta
extrema-
ante
la
incertidumbre
que
provocan
diferentes
actividades humanas respecto a sus potenciales efectos sobre el

medio ambiente.
Ms all de la cuestin de la incertidumbre nos encontramos
con determinadas situaciones de ignorancia, las cuales conforman
una realidad cientfica indiscutible. Se trata no solamente de la
falta de conocimiento sobre la probabilidad de que algo ocurra
sino incluso, de acuerdo con Wynne (1992), sobre cul es el tipo
de suceso que puede tener lugar. Esta cuestin requiere de un
gran esfuerzo en cuanto a prudencia y a vigilancia sobre nuestros
mtodos de conocimiento y de la lgica evaluacin de la misma y
de sus efectos sobre los ecosistemas.
En cualquier caso, no puede dejarse de lado el hecho de que el
grado de conocimiento y la incertidumbre asociada deben estar
dimensionados respecto al grado de detalle o precisin que
Vase, por ejemplo, Imai y Weinstein (2000) en su trabajo sobre medicin del impacto
econmico de las guerras civiles, donde al identificar la causa primaria (reduccin de las
inversiones privadas) que incide de forma crtica en el crecimiento econmico durante sucesos
de este tipo, puede identificar con ello las claves para futuras investigaciones y actuaciones en
este campo.
128
Hasta tal punto que la valoracin y determinacin de delito ecolgico en la legislacin
espaola est relacionado con aquellas acciones que pueden representar un riesgo grave para
la salud pblica o el medio ambiente.
127
189
realmente necesitamos para poder tomar una decisin. As Martn

(1999): no se olvide que el objetivo ltimo del estudio de impacto
ambiental es servir de ayuda para poder tomar una decisin. A
veces, si la decisin adecuada puede tomarse sin necesidad de
mayor certeza, la resolucin de la incertidumbre no es algo que
deba hacernos perder el tiempo.
Corrientes metodolgicas cualitativas y cuantitativas en

evaluacin ambiental
La incertidumbre en la evaluacin ambiental no ha sido ajena a su
evolucin. Desde el principio, este conjunto de instrumentos ha
pretendido medir y comparar, de la forma ms aproximada y
satisfactoria posible, los impactos derivados de la actividad
humana sobre el medio ambiente. As, y en respuesta a las
posibilidades y necesidades han surgido diferentes corrientes
metodolgicas que han acompaado y han surgido de la mano de
la necesidad objetiva de implementar el proceso de evaluacin
ambiental.
Podemos
sealar
en
este
sentido
dos
grupos
metodolgicos: el cualitativo y el cuantitativo.

Las corrientes cualitativas han surgido en primera instancia, a
partir de la interpretacin y prctica de los procesos de impacto
ambiental, fundamentalmente desde las disciplinas de las ciencias
naturales. La incorporacin progresiva de las tecnologas preambientales ha derivado en un proceso de incorporacin de
diversas
tcnicas
cuantitativas
travs
de
funciones
de
transformacin. No obstante el resultado ha sido un modelo mixto

aunque dominado por la corriente cualitativa.
Las corrientes metodolgicas de valoracin cuantitativa estn
vinculadas
las
disciplinas
econmicas
190
disciplinas
tecnolgicas duras129. Las aportaciones ms importantes estn

lgicamente vinculadas al campo de la ciencia econmica, en
donde se ha trabajado en las lneas de valoracin directa y de
transformacin a unidades monetarias. La valoracin econmica
de los elementos ambientales ha encontrado tradicionalmente
una
cierta
resistencia
entre
los
cientficos
tecnlogos
ambientales, como ponen de manifiesto las palabras de Arce

(2002): las medidas compensatorias ofrecen una perspectiva
interesante, escasamente explorada, pero que puede contribuir a
que el balance global de una actuacin no sea tan negativo como
lo es a veces. (...) Una opcin que se vislumbra adecuada para
conseguir un mejor entendimiento del coste ambiental que
supone la prdida de elementos ambientales concretos, es ir
traduciendo los elementos ambientales a trminos econmicos. Es
curioso, porque an a los que le repugna traducir algunas cosas a
trminos econmicos, tarde o temprano acaban por darse cuenta
de que se es un lenguaje que todo el mundo entiende. Como
viene a exponer la autora procedente del campo de la tecnologa
ambiental- la realidad econmica se convierte as en un valor
imprescindible. Las lneas de valoracin cuantitativa procedente
de las ciencias econmicas se han impulsado notablemente desde
la disciplina de la economa ambiental (ver apartado 1.2). Sin
embargo, el proceso de valoracin econmica est siendo
cuestionado una y otra vez por diversos autores que ven el peligro
de que se llegue a confundir el valor real con la valoracin
econmica, por lo que insisten en resaltar este riesgo como hace
La entorno metodolgico en los anlisis formulados por distintos autores incide de una
forma determinante en su modo de enfrentarse a la aparente controversia entre los mtodos
cuantitativos y cualitativos. Como ejemplo, Lee (2006), que trabaja en metodologas de
evaluacin de impacto, y ltimamente en la aplicacin prctica de la evaluacin integrada
orientada a la sostenibilidad, expone: en los niveles estratgicos de evaluacin (y
particularmente en las evaluaciones preliminares) la presentacin de las recomendaciones de
forma cuantitativa puede crear una exagerada impresin de exactitud. Esto puede ser
contraproducente y errneo, ya que rara vez se necesita en el nivel estratgico de decisiones
un alto nivel de precisin en la estimacin de los impactos.
129
191
Drr (1997a) cuando destaca que debemos de tener cuidado de

que (...) el variado sistema de valores de ordenamientos naturales
no sea reducido a la escala simplista y unidimensional de valores
de la economa, a saber: el valor de cambio medido por el dinero.
Entre las corrientes cuantitativas tambin merece la pena
destacar una procedente del campo tecnolgico, como son las
propuestas con enfoque desde la energa, esto es, el anlisis
energtico. El trmino anlisis energtico fue adoptado a
principios de los aos setenta por un grupo internacional, as
Slesser (1974), para referirse a lo que hasta entonces vena
conocindose
con
trminos
como:
contabilidad
energtica,
presupuesto energtico, coste energtico y anlisis de sistemas

de energa. Detrs de este enfoque est la idea de que la energa
es una medida incluso mejor que las unidades monetarias, ya que
la primera es un factor limitante bsico para toda la actividad
humana. En este sentido ya desde hace dcadas, autores como
McAllister (1980) destacan que all donde existe un flujo
monetario en un sistema econmico, el flujo de recursos en
sentido opuesto puede ser interpretado en trminos energticos.
El valor de la tierra, del trabajo o de los materiales empleados en
cualquier proceso productivo tiene una interpretacin energtica:
la tierra es la base sobre la que las plantas terrestres fijan la
energa solar a travs de la fotosntesis; el trabajo requiere
energa para su mantenimiento a travs del proceso alimenticio y
los materiales requieren energa para su extraccin, elaboracin y
transporte. Por tanto, cada uno de estos factores supone un coste
energtico que puede calcularse. Tambin pueden traducirse a
trminos energticos los impactos como el de la contaminacin, o
el de diferentes actividades humanas: transporte, construccin,
192
etc. Siguiendo a Arce (2002), este mtodo presenta las siguientes

ventajas: puede recoger efectos directos e indirectos; facilita as
mismo la comparacin de alternativas, al reducir todos los
impactos a la misma unidad de medida; y permite por ltimo
intentar la simulacin del comportamiento de los ecosistemas
mediante el anlisis del intercambio de energa entre sus
componentes. Por otro lado, el mtodo presenta las siguientes
desventajas: no es posible expresar, de forma prctica y sencilla,
todos los impactos producidos por actuaciones humanas en
unidades energticas; no pueden valorarse de igual forma los
consumos de energa procedentes de distintas fuentes, por
ejemplo entre combustibles fsiles o energa solar (quiere decir
que la energa tiene un factor de calidad ambiental intrnseco
derivado de su propio origen130); y puede ser un sistema
inadecuado
para
valorar
proyectos
cuyo
objetivo
sea
especficamente la produccin energtica.

Arce Ruiz seala que en Espaa, en la dcada de los ochenta,
hubo alguna experiencia de bsqueda y valoracin de indicadores
energticos. A este respecto, la autora refiere a los trabajos de
Snchez et al. (1985) sobre evaluacin energtica de proyectos de
carreteras. En conclusin, parece que este tipo de anlisis podra
ser til para completar la evaluacin, considerando el aspecto
energtico como un indicador adicional que refleja aspectos que
otros mtodos de evaluacin no pueden recoger, pero sin
embargo no puede ser considerado vlido por s solo. En
cualquier caso, el escenario actual de inquietud por los tipos de
fuentes energticas, por la dependencia energtica europea y por
problemas como el efecto invernadero, deberan conducir
introducir en los proyectos la variable energtica, no como nica

En este sentido, es muy interesante la metodologa y el resultado del anlisis comparativo
del ciclo de vida de las diversas energas elaborado por el Instituto para la Diversificacin y el
Ahorro de la Energa, IDEA (2000)
130
193
unidad de medida, pero s como indicador adicional del impacto

de un proyecto.
Otra aportacin importante a las tcnicas de valoracin
cuantitativa no econmica de los recursos naturales se realiza
desde la termoeconoma. Una materia cuyo objeto originario
consiste en la determinacin de los costes 131 monetarios o
energticos, y que se utiliza principalmente para contabilidad,
diagnstico
optimizacin
de
sistemas
trmicos.
Pero
la
termoeconoma representa, en palabras de Valero (1998), algo

ms: la disciplina cientfica en que la termodinmica y en
particular su segundo principio132- se une con la economa, y
donde la eficiencia representa el vnculo conceptual que relaciona
la termodinmica con la economa y con la teora de la
informacin. La propuesta que desarrolla Valero est basada en
trabajos de autores precursores como Punt (1982), quien
propuso el uso del tiempo cronolgico como medida del coste
ecolgico y proporcion balances de tiempo para distintos
recursos como para el caso de la agricultura espaola.
En los trabajos de Valero (1998) se propone al tiempo como
medida universal para la contabilidad de los recursos naturales y
el impacto del hombre sobre la tierra, los mismos suponen el
empleo de las tcnicas de la termoeconoma para convertir en
unidades de tiempo los agregados energticos que componen
cualquier recurso natural. Valero expone que la constante solar
(4.921 MJ/m2h) y el valor del 0,02%, que refleja la eficiencia
La termoeconoma trata con costes, no con valores. De acuerdo con Valero et al. (1986), el
valor se forma en el intercambio y depende de diversas circunstancias. Sin embargo el coste es
algo que podemos intentar objetivar, porque dados unos lmites, la estructura y los
componentes de un sistema podemos definir el coste de todos y cada uno de los flujos que
interactan en dicho sistema.
132
El segundo principio de la termodinmica ofrece una definicin precisa de una propiedad
llamada entropa. La entropa puede considerarse como una medida de lo prximo o no que se
halla un sistema al equilibrio; o tambin puede considerarse una medida del desorden espacial
y trmico del sistema. La segunda ley afirma que la entropa, o sea, el desorden, de un sistema
aislado nunca puede decrecer. Por tanto, cuando un sistema aislado alcanza una configuracin
de mximo desorden ya no puede experimentar cambios: ha alcanzado el equilibrio.
131
194
global de transformacin de la energa solar en biomasa 133,

pueden permitirnos obtener el equivalente en tiempo 134 de los
distintos recursos y procesos naturales. Por ejemplo calculan que
el tiempo equivalente (o de reemplazamiento) de un bosque
templado es de 34 aos, mientras que el de una plantacin de
chopos o sauces puede ser inferior a 8 aos. De acuerdo con sus
clculos, el uso de combustibles fsiles respecto a combustibles
de fuentes renovables supone un coste temporal 10 5 veces
superior.
A partir de razonamientos equivalentes, pero desde una
perspectiva ms econmica, autores como Giampetro y Pimentel
(1991) han sealado que los combustibles fsiles y sustancias
minerales elaboradas, como los fertilizantes, constituyen primas
de espacio/tiempo para la sociedad. El razonamiento central
consiste en que el uso de estos recursos limitados son factores de
aceleracin de la productividad natural 135. En este sentido
sealan, por ejemplo, que 1.000 kcal de combustible fsil es
equivalentes a 0,7 m2 ao de actividad espacio temporal de la
biosfera,
que
un
kilogramo
de
fertilizante
nitrogenado
representa 822,6 m2 ao de actividad espaciotemporal de la

biosfera.
En su trabajo, Valero plantea que la conversin de los recursos
naturales a travs de la termoeconoma a valores temporales
sita el debate en un punto adecuado para tratar de forma ms
objetiva el problema del uso de los recursos, del espacio o de la
Transformacin que se realiza a travs de la fotosntesis.
Todos los procesos naturales pueden ser reconvertidos en unidades temporales, dividiendo
la densidad de su energa acumulada E/L 2 por su productividad natural E/L 2/t, y todos los
procesos artificiales pueden ser reconvertidos en unidades temporales, dividiendo la potencia
entre la energa.
135
Este razonamiento es de una importancia transcendente, no solamente a efectos ecolgicos,
sino especialmente a efectos econmicos, ya que supone que el uso de recursos no renovables
representa un input capaz de incrementar la productividad natural de la biosfera, y por tanto
tienen una funcin aplicable, en sus trminos, al proceso de desarrollo desde una perspectiva
humana. Una perspectiva que aporta enfoques interesantes al problema del desarrollo
sostenible.
133
134
195
energa, ya que mientras que estos tres elementos pueden ser

objeto de transacciones, el tiempo no lo puede ser. De ah que
pueda entenderse como un valor de carcter irrevocable, lo que
puede conducir a unos comportamientos ms responsables:
cuando
utilizamos
recursos
naturales,
lo
que
estamos
destruyendo rpidamente es tiempo acumulado. Este autor

plantea as que el comportamiento adecuado de la sociedad pasa
por ahorrar tiempo incrementando la eficiencia, la conservacin y
el uso creciente de las energas renovables, por ello desde una
visin esttica de la economa, la tecnologa, la cultura y
agricultura actan como un tiempo negativo que contrarrestan
nuestro consumo de materias primas.
De esta forma, la propuesta de valoracin cuantitativa del
consumo de los recursos y de los impactos ambientales a travs
de la transformacin de la energa en tiempo, representa una
propuesta atractiva desde el punto de vista metodolgico. Quiz
necesitada an de mayores y precisos desarrollos a fin de que
puedan realizarse balances adecuados desde el punto de vista de
consumo del tiempo, y especialmente de lo considerado por los
autores como ahorros de tiempo. En cualquier caso, la propuesta
tiene un atractivo importante puesto que incorpora, como se ha
comentado, el carcter irrevocable y por tanto insustituible- de
los procesos de consumo de recursos. Puede tambin aportar una
dimensin
dinmica
interesante
para
el
anlisis
de
la
sostenibilidad si este anlisis se vincula con el problema

temporal. As, y sobre la base de lo expuesto, un escenario de
sostenibilidad sera aqul en que el consumo global de recursos
fuera igual o inferior a la tasa de produccin de recursos.
Tanto las corrientes cuantitativas como las cualitativas se han
revelado, en todo caso, como insuficientes en s mismas, debiendo
196
realizarse un esfuerzo de integracin que responda de una forma

ms satisfactoria a la necesidad de manejar de forma conjunta
una numerosa informacin sumamente heterognea.
Agentes y dinmica de los procesos de evaluacin

ambiental
La
funcin
de
los
diferentes
agentes
en
el
proceso
de
configuracin, gestin y cambio de los procedimientos de

evaluacin ambiental es fundamental. Esto es debido a que, como
mantienen Bacaria y Congleton (1999) para el nivel de las
polticas, lo que puede extenderse tambin a los procesos, como
el caso que nos ocupa: no hay que olvidar que las polticas las
disean y aplican las personas, para que tengan efectos sobre las
personas. En consecuencia las polticas medioambientales van
dirigidas a las personas que actan sobre el medio ambiente, no
van dirigidas a la naturaleza. La naturaleza no necesita polticas,
es el ser humano quien las requiere como un sistema de reglas
para ordenar las consecuencias de su comportamiento individual
sobre un entorno colectivo. En este sentido debemos recalcar
que quienes investigan, idean, disean, formulan, ejecutan y
evalan las leyes y sus instrumentos son las personas, pues son
las personas el objeto de todos estos elementos, son tambin
quienes de forma agrupada como agentes- configuran los
procesos y su evolucin. De ah el inters e importancia que tiene
el determinar, de acuerdo con Cabrera (1987), el papel y las
funciones que desempean los agentes comprometidos con todo
el proceso de evaluacin ambiental.
Para analizar el complejo universo de agentes y sus relaciones
respecto a la evaluacin ambiental hemos procedido a elaborar
un mapa conceptual de espacios y agentes que interviene en la
197
evaluacin ambiental (figura 2.2). Este mapa queda dividido en

cuatro espacios interiores: (1) el de la formulacin de las polticas
ambientales y elaboracin de las normas de desarrollo; (2) el
propio de desarrollo o prctica de la evaluacin ambiental; (3) el
espacio metodolgico-cientfico; y (4) el espacio de la demanda
social.
Por otra parte identificamos al conjunto de agentes ms
importantes relacionados, de forma directa o indirecta con la
evaluacin
ambiental:
polticos,
administracin
ambiental,
administracin sectorial (aquella que tiene competencias sobre la

materia que se est evaluando), administracin local (entendida
en el caso de considerarse el nivel de anlisis correspondiente a
un proyecto concreto, ya que para el caso de planes o programas
se
refiere
la
administracin
geogrfica
del
mbito
de
aplicacin), promotor, comunidad cientfica, consultora tcnica,

comunidad afectada, ONGs y comunidad educativa.
Tanto
los
cuatro
espacios
definidos
como
los
agentes
explicitados estn dotados de una dinmica de relaciones

extraordinariamente compleja, que intentaremos interpretar en lo
posible realizando una aproximacin conceptual a los agentes
desde los distintos espacios definidos.
198
Fig. 2.2 Mapa conceptual de espacios y agentes para la evaluacin ambiental

Fuente: elaboracin propia
As, el espacio de la formulacin de las polticas y desarrollo

normativo est compartido por: los polticos, quienes tienen un
papel central en este espacio; la administracin ambiental, que
cuenta en su alta direccin con polticos y a su vez est definida y
operada a partir de instrumentos normativos que proceden del
campo poltico; la administracin sectorial, que comparte los
elementos de la administracin ambiental, pero est ms incluida
en el espacio poltico; y los promotores, en tanto sea el caso en
que la evaluacin ambiental se lleve a cabo sobre iniciativas de
carcter pblico. La dinmica de estos agentes, y su vinculacin
con otros como es la comunidad, est definida con detalle en el
apartado 1.3, en donde se analiza el ciclo poltico y su extensin
particular a las polticas ambientales y a la evaluacin ambiental.
En el espacio de prctica de la evaluacin ambiental se
detallan el conjunto de los agentes sociales, as como el papel y
199
caractersticas de cada uno de ellos (desde una perspectiva

dinmica) para el proceso de evaluacin ambiental (para el que,
en este caso, nos referimos a la metodologa bsica espaola de
evaluacin de impacto ambiental). La metodologa, expuesta de
una forma muy sencilla136, consta de una secuencia de pasos
graduales: el promotor (pblico o privado) elabora el documento
conocido como estudio de impacto ambiental (EsIA); este
documento
es
revisado
analizado
por
la
administracin
ambiental, quien lo somete a las correcciones necesarias y a

informacin pblica; a partir de lo anterior, la administracin
ambiental formula lo que se conoce como declaracin de impacto
ambiental (DIA), un documento que expresa la compatibilidad del
proyecto que se plantea con el medio ambiente y, en su caso,
expone tambin el conjunto de medidas preventivas, correctoras,
de vigilancia y de control que deberan tenerse en cuenta para la
realizacin de la accin propuesta.
En este proceso participan diversos actores o agentes sociales.
El comportamiento y participacin de cada uno de ellos tiene
relevancia, no solamente en la dinmica ordinaria del proceso,
sino tambin respecto al potencial evolutivo del mismo. De
acuerdo con lo expuesto y siguiendo a Pardo (2002), podemos
identificar a los actores o agentes sociales que participan
necesariamente en la evaluacin de impacto ambiental (EIA),
entre los que destacan: el promotor del proyecto, los consultores
o tcnicos profesionales que realizan el estudio de impacto
ambiental (EsIA) para el promotor o desarrollan asistencias
tcnicas para la administracin ambiental o sectorial; y la
administracin, tanto la sectorial como la local y, especialmente,
la ambiental. Adems hay otros agentes que aunque son muy
En el captulo 3 se expone de forma detallada la metodologa bsica de evaluacin de
impacto ambiental (EIA) en Espaa.
136
200
importantes, pueden participar o no137 en el proceso de EIA

(razn por la que definimos dos espacios diferenciados: el de la
demanda social, y el de la comunidad cientfica), como son la
comunidad
poblacin
afectada
por
el
proyecto
las
organizaciones sociales que intervienen en el debate social.

El promotor, ya sea pblico o privado, es la entidad cuyo
inters final estriba en obtener una autorizacin para realizar un
proyecto o una actividad138. En diversos proyectos o actividades
calificadas que pueden tener una potencial afeccin al medio
ambiente- previamente a la autorizacin del rgano sustantivo 139
debe realizarse el procedimiento de evaluacin de impacto
ambiental. En estos casos el promotor es quien impulsa la
aprobacin de un proyecto, uno de cuyos trmites es la
evaluacin de impacto ambiental. En este proceso, el papel del
promotor consiste, de acuerdo con la metodologa y legislacin
correspondiente, en realizar y presentar el estudio de impacto
ambiental (EsIA) para que pueda tramitarse 140. Sin duda, el
objetivo
ms
concreto
del
promotor
est
en
obtener
la
declaracin ambiental favorable y la subsiguiente autorizacin

En cualquier caso, aunque es del todo deseable la participacin de la comunidad y de lo que
venimos denominando como espacio de demanda social no siempre se produce esta
participacin de forma activa, de hecho no es infrecuente que en diferentes procedimientos de
evaluacin ambiental no se presente ninguna alegacin ni referencia por parte de los agentes
del espacio de demanda social.
138
Arce (2002) plantea que el objetivo del promotor pblico es la dotacin de infraestructuras
de uso pblico y que el objetivo del promotor privado es la creacin de riqueza, si bien en
nuestra opinin el papel de la promocin pblica se extiende tambin cada vez ms a la
creacin de riqueza.
139
La autorizacin del rgano sustantivo es aquella autorizacin previa a la actividad que
otorga el rgano de la administracin con competencias para gestionar un tipo de proyectos
concretos. As, en las autorizaciones mineras el rgano sustantivo ser la administracin
minera, o en las autorizaciones para construir una carretera ser la administracin responsable
de la gestin de las infraestructuras.
140
Algunos autores como Arce (2002) y Pardo (2002) han planteado que el hecho de que sea el
promotor quien tiene que aportar el estudio de impacto ambiental ocasiona una disfuncin del
proceso, ya que tericamente- el promotor actuara como juez y parte. En nuestra opinin el
hecho de que el promotor participe en parte del procedimiento, aportando el estudio de
impacto ambiental que ser luego revisado por la administracin ambiental, expuesto a
informacin pblica, corregido en los aspectos necesarios y, finalmente, sometido a la
resolucin de la administracin a travs del documento llamado declaracin de impacto
ambiental, garantiza razonablemente la participacin equilibrada de los diferentes agentes del
procedimiento y produce un resultado que no coincide, en nuestra opinin, con el modelo que
algunos autores califican como de juez y parte.
137
201
administrativa. El promotor debe considerarse como un agente

activo y necesario dentro del proceso de evaluacin de impacto
ambiental. Pardo (2002) seala que la postura del promotor est
relacionada con lo que llama valores tpicos de los negocios, como
son: individualismo, apoyo al derecho de propiedad, importancia
de la competencia y deseo de beneficios econmicos. La autora
pone de manifiesto que los objetivos de las empresas se dirigen a
conseguir beneficios a corto y medio plazo, as como a mejorar su
cuota de mercado.
Los organismos pblicos que impulsan proyectos tambin
pueden tener un comportamiento semejante, aunque modulado
por su responsabilidad a la hora de definir y mantener los
intereses del bien comn. En cualquier caso, como seala Arce
(2002) cada vez ms, los promotores de los proyectos van
adquiriendo la conciencia de que un proyecto ms compatible con
el medio ambiente es un proyecto ms fcilmente aceptable por la
sociedad
y,
por
tanto,
menos
conflictivo
con
mayores
probabilidades de llegar a buen trmino sin problemas.

El segundo de los agentes que participan en el espacio del
proceso de evaluacin ambiental es el consultor o el equipo
redactor del estudio de impacto ambiental y, en su caso, de
funciones de asistencia tcnica para la administracin. Si bien
puede darse el caso de que el promotor redacte este estudio con
medios
propios,
lo
ms
normal
es
que,
debido
las
particularidades y a la especializacin requerida, el estudio se

realice por gabinetes de profesionales. Algunas administraciones
ambientales exigen, y otras recomiendan, que los estudios de
impacto ambiental sean elaborados por equipos pluridisciplinares
coordinados por un responsable con suficiente experiencia en la
202
materia. Por ejemplo, en Baleares141 se indica, respecto al equipo

redactor de un EsIA que dada la complejidad y multiplicidad de
los elementos integrantes de un EIA, el equipo redactor debe
estar formado por expertos en las diferentes materias (el medio
fsico-qumico, el medio biolgico y el medio humano-social) que
entran en juego en el entorno ambiental, coordinados por un
Director o Coordinador. La composicin del equipo ser un
aspecto
tener
en
cuenta
por
la
Administracin
en
la
adjudicacin de los estudios a su cargo. Tambin organismos

internacionales
como
el
Banco
Mundial
plantean
medidas
similares respecto a la seleccin de los equipos consultores de las

EIA: el proceso de seleccin debera basarse en primer lugar en
la competencia tcnica de experiencia en EIA (...) la cualificacin
del personal asignado, en trminos de educacin, formacin y
experiencia; la capacidad para las tareas asignadas World Bank
(1991).
De acuerdo con Pardo (2002) el consultor contratado por el
promotor tpicamente comparte muchos de sus valores y metas;
unos objetivos que se conjugan y completan con los valores
desarrollados por los consultores alrededor de las ciencias y
tecnologas implicadas. Es as como el consultor viene realizando
el apoyo tcnico especializado que requiere la funcin del
promotor. El consultor puede tener tambin un papel en relacin
con la administracin.
As, en ocasiones tanto las administraciones ambientales como
las
administraciones
sectoriales
recurren
al
trabajo
de
consultores externos como apoyo en el estudio y anlisis de los

estudios de impacto ambiental presentados por los promotores o
en la realizacin de informes especficos relacionados con algn
La Comunidad Autnoma de las Islas Baleares es un referente temprano de estas prcticas.
Ya en su Decreto 4/1986 de 23 de enero aparecen reflejadas, como se citan en el texto, diversas
disposiciones relativas a esta postura.
141
203
aspecto especialmente complejo de los estudios o de cualquier

otro documento tcnico del proceso. De esta forma, los tcnicos
adquieren un papel de intermediarios entre la administracin y
los
ciudadanos,
con
unas
funciones
bsicas
como
son:
identificacin, clasificacin y evaluacin de los efectos del

proyecto; ayudar a la comprensin y organizar la participacin.
En
ltimo
lugar
consideramos
el
papel
clave
de
la
administracin pblica como agente de la evaluacin de impacto

ambiental.
Dentro
de
la
administracin
pblica
podemos
considerar, a estos efectos, dos tipos: la de carcter sectorial o

sustantivo,
esto
autorizacin
es
la
administracin
determinada,
tambin
responsable
conocida
por
de
una
rgano
sustantivo; y la de carcter ambiental, tambin denominada

rgano ambiental.
El
rgano
administracin
sustantivo
que
otorga
es
la
el
correspondiente
autorizacin
en
licencia
la
del
proyecto142. Es el que asume la competencia sustantiva y

responsable, adems del seguimiento y control 143 del proceso. Por
otra parte, hemos de considerar cual es el papel en el proceso de
evaluacin ambiental de la administracin pblica ambiental 144.
Este agente tiene la misin de controlar y liderar todo el proceso
de evaluacin de impacto ambiental, y especialmente: juzgar la
Cuando el proyecto es una obra pblica, el rgano sustantivo es tambin el promotor del
proyecto. De acuerdo con Arce (2002) existe una cierta contradiccin interna en esta situacin
ya que el rgano sustantivo es ms partidario del proyecto puesto que ste contribuye a
cumplir sus objetivos de gestin. No obstante, dado que parece que la administracin no puede
tener inters en deteriorar el patrimonio pblico que es el medio ambiente, este conflicto
quedara resuelto de manera explcita en los criterios de decisin que el promotor asume.
143
El rgano sustantivo es el competente en la autorizacin o licencia del proyecto, as como en
la vigilancia y control del mismo (art. 25 del Reglamento). Ahora bien, el art. 7 de la Ley 6/2001
dice: Corresponde a los rganos competentes por razn de la materia o a los rganos que, en
su caso, designen las Comunidades Autnomas respecto a los proyectos que no sean de
competencia estatal el seguimiento y vigilancia del cumplimiento de la Declaracin de Impacto.
Sin perjuicio de ello, el rgano ambiental podr recabar informacin de aquellos al respecto,
as como efectuar las comprobaciones necesarias en orden a verificar el cumplimiento del
condicionado.
144
Entendemos por administracin pblica ambiental la administracin competente en materia
de evaluacin ambiental, tambin denominada rgano ambiental. Esta administracin se
corresponde con la sustantiva o capacitada para autorizar un proyecto-, segn sea el nivel
administrativo autorizador de mbito estatal o de comunidad autnoma.
142
204
exactitud y calidad del estudio de impacto ambiental presentado

por el promotor del proyecto; valorar la validez de las propuestas
del promotor y evaluarlas desde la perspectiva de los objetivos
pblicos
generales
de
carcter
ambiental
los
objetivos
particulares de la comunidad afectada; crear los medios y la

confianza para que la poblacin sea capaz de asumir sus
responsabilidades en la negociacin de acuerdos 145; y dictar las
condiciones bajo las cuales la realizacin del proyecto previsto
sera ambientalmente viable.
El papel de la administracin ambiental debe contemplar
tambin la definicin y, en su caso, el control del cumplimiento de
las medidas correctoras y de los planes de control y vigilancia. En
ltimo lugar puede sealarse, para el caso de proyectos u otras
iniciativas cuyo mbito territorial es local, cual es la tarea de la
administracin local, un papel importante no slo en el propio
proceso, sino en la medida de que la obra o actividad, en su caso,
puede precisar tambin de autorizaciones o licencias municipales
y quien, adems debe velar por la compatibilidad urbanstica de
la actuacin prevista con la planificacin territorial municipal.
Como se ha expuesto, y dentro del espacio de demanda social
(vase figura 2.2) tanto la comunidad o poblacin afectada por el
proyecto, como las organizaciones sociales que intervienen en el
debate social constituyen tambin agentes del proceso de EIA. El
primero de ellos tiene un carcter ms preciso, y el segundo es
ms difuso. En ambos casos pueden o no tener participacin
activa en el procedimiento de EIA, aunque su importancia es
notable. La fase de informacin pblica est diseada para
De acuerdo con Cabrera (1987) en muchas ocasiones el miedo al retraso o a la

interferencia pueden traducirse en el inters de la Administracin de no fomentar la
participacin.
145
205
permitir, fundamentalmente, la participacin de estos agentes en

el procedimiento de EIA146.
Segn Pardo (2002), la poblacin afectada se compone de
varias subcomunidades en un mismo lugar o varias comunidades
situadas a lo largo del rea de incidencia del proyecto. Los
valores asociados tpicos que presentan son: el deseo de
mantener sus formas de vida, alcanzar una definicin concreta de
progreso en trminos locales, y presentar sus propios conceptos
de
bienestar.
Normalmente
estos
valores
no
suelen
estar
articulados con rigor por los residentes e invariablemente

contienen muchos conflictos entre las diversas comunidades,
subcomunidades y grupos constituidos. Prueba de ello es la
insistencia de Cabrera (1987) en que los ciudadanos muestren su
inters en la participacin, ya que este implica una disposicin y
una motivacin muy importantes para el desarrollo del proceso de
evaluacin.
Entre los grupos sociales participantes en el debate social
merecen
especial
consideracin
la
comunidad
cientfica
universitaria, los partidos polticos y sindicatos, y las entidades

asociativas sin nimo de lucro. En este sentido es digno de
sealar el papel de los grupos ecologistas, cuyos valores
estereotipados asociados a stos seran los de preservar el medio
biofsico por encima de cualquier otra consideracin de desarrollo
social Pardo (2002).
En ltimo lugar digamos que el espacio metodolgicocientfico es un espacio que no siempre recibe la atencin que
precisa en consonancia con su importancia y, ante todo, con su
influencia. El espacio cientfico, conformado bsicamente por la
comunidad
cientfica,
tiene
funciones
absolutamente
De acuerdo con Arce (2002), a pesar de los conflictos y presiones que pueden surgir en esta
etapa, no se trata de someter los proyectos a referndum, sino de integrar la opinin y las
sugerencias de grupos o individuos.
146
206
determinantes:
informa
desde
la
perspectiva
cientfica
las
polticas y los subsecuentes desarrollos normativos; es el receptor

y emisor de las tendencias tecnocientficas en los campos
internacionales
nacionales;
puede
favorecer
el
apoyo
tecnocientfico a los instrumentos elaborados por las distintas

administraciones; puede cooperar apoyando tecnocientficamente
a mltiples agentes del proceso (administracin, promotor,
consultora, organizaciones sociales, comunidad afectada, etc); y
finalmente,
tiene
el
papel
fundamental
de
formar
los
profesionales que van a materializar las distintas funciones y

personalidades que representan los distintos agentes. De esta
manera, por va directa o indirecta, la responsabilidad de la
comunidad cientfica en el mapa general de la evaluacin
ambiental, es probablemente la ms importante de todos los
agentes analizados y expuestos.
207
2.2 ORIGEN DE LA EVALUACIN AMBIENTAL: LEY NEPA,

1969
La prctica de las polticas keynesianas en los Estados Unidos
durante los aos 50 y 60 trae aparejada inversiones pblicas sin
precedentes
en
ferrocarriles
infraestructuras
aeropuertos),
de
transporte
infraestructuras
(carreteras,
hidrulicas
martimas (presas y puertos), as como importantes proyectos de

transformacin agrcola. La mayor parte de estos grandes
proyectos, financiados por la administracin federal americana,
exigan el anlisis coste-beneficio social (ACBS) para verificar que
las inversiones previstas proporcionaran a la sociedad unos
beneficios superiores al coste del proyecto. Sin embargo, a partir
de mediados de los 60 la percepcin social, liderada por las
posturas
crticas
de
grupos
naturalistas
ecologistas
emergentes147, empieza a poner de manifiesto una creciente

preocupacin porque la magnitud de las nuevas infraestructuras
se est desbordando. Se cuestionan las inversiones a cualquier
precio, y critican el mtodo de anlisis coste-beneficio que vienen
superando con facilidad la mayora de los macroproyectos,
incluso aquellos de una estimable dimensin ambiental.
Al mismo tiempo, y como respuesta a diversos problemas de
degradacin del capital natural, como la reduccin de reservas de
recursos
no
renovables,
la
alteracin
prdida
de
la
biodiversidad de los ecosistemas; economistas pioneros 148 como

En 1969 se crea la asociacin Friends of the Earth (FOE), una de las principales
organizaciones del movimiento ecologista que alcanza dimensiones mundiales con la aparicin
en otros pases de distintos grupos de Amigos de la Tierra. Esta asociacin participa no
solamente de las preocupaciones ambientales sino que incorpora tambin preocupaciones en la
defensa de los derechos civiles. La contestacin a la guerra de Vietnam es un factor bsico en
el proceso de aglutinamiento de estos colectivos. Para ms informacin sobre estas cuestiones
puede verse Dowie (1995).
148
Si bien ya existen por entonces antecedentes tericos de la economa del medio ambiente,
como las propuestas de Pigou en 1920.
147
208
Ciriacy-Wantrup (1968) proponen introducir en los anlisis

econmicos consideraciones medioambientales, aunque estos
planteamientos no llegan a calar an con profundidad en el
discurso econmico convencional, que sigue obviando en lo bsico
las leyes de la naturaleza. A partir de estos aos, los economistas
comienzan a observar seales claras de que la degradacin del
medio ambiente representa un freno de primer orden de
magnitud para el desarrollo. La disciplina entonces emergente de
la economa de los recursos naturales (ms tarde de la economa
ambiental y posteriormente de la economa ecolgica) pone de
manifiesto la necesidad de identificar opciones que faciliten la
gestin eficiente de los recursos naturales. Esta sensibilizacin
progresiva cristaliza en 1969 cuando el Congreso de los Estados
Unidos aprueba la National Environmental Policy Act (NEPA)149.
Esta ley se plante para permitir que las decisiones federales
sobre iniciativas de todo tipo (desde polticas y leyes hasta
proyectos concretos) tuvieran de antemano informacin sobre su
previsible impacto ambiental, adems de estimular la informacin
pblica y la participacin ciudadana, e incrementar el papel del
sistema judicial en las decisiones medioambientales federales. El
texto de la ley150 comienza exponiendo a grandes rasgos el
escenario conocido: reconociendo el impacto profundo de la
actividad del hombre en las interrelaciones
de todos
los
componentes del ambiente natural, particularmente las profundas

influencias del crecimiento de la poblacin, urbanizacin de alta
densidad, expansin industrial, explotacin de los recursos, y los
nuevos y crecientes avances tecnolgicos (...), que va a servir
como marco de referencia para la nueva poltica ambiental que
pretende implantarse.
149
150
Firmada por el Presidente Nixon el 1 de enero de 1970.

U.S. Congress (1970)
209
The National Environmental Policy Act of 1969, as amended

Ley de Poltica Ambiental Nacional de 1969, enmendada
(Pub. L. 91-190, 42 U.S.C. 4321-4347, de 1 de enero de 1970; con
enmienda por la pub. L. 94-52, de 3 de julio de 1975; pub. L. 94-83, de 9
de agosto de 1975; y pub. L. 97-258, 4(b), de 13 de sept. de 1982)
Exposicin de motivos
Sec. 2 [42 USC 4321]. Los objetivos de esta ley son: declarar una poltica
nacional que impulsar una armona productiva y respetuosa entre el
hombre y su ambiente; promover esfuerzos que prevendrn o eliminarn
los daos al ambiente y a la biosfera y contribuirn a la salud y el
bienestar de las personas; enriquecer la comprensin de los sistemas
ecolgicos y de los recursos naturales importantes para la Nacin; y
establecer un Consejo de Calidad Ambiental.
TTULO I
DECLARACIN DEL CONGRESO SOBRE POLTICA AMBIENTAL

NACIONAL
Sec. 101 [42 USC 4331].
(a) El Congreso, reconociendo el impacto profundo de la actividad del ser
humano sobre las interrelaciones de todos los componentes del ambiente
natural, particularmente las profundas influencias del crecimiento de la
poblacin, urbanizacin de alta densidad, expansin industrial, explotacin
de los recursos, y los nuevos y crecientes avances tecnolgicos y
reconociendo adems la importancia crtica de restaurar y mantener la
calidad ambiental para el complento bienestar y desarrollo humano,
declara que es la poltica a seguir por el Gobierno Federal, en cooperacin
con el Estado y gobiernos locales, y otras organizaciones pblicas y
privadas, para usar todos los medios y medidas practicables, incluyendo
asistencia financiera y tcnica, en una manera calculada para fomentar y
para promover el general bienestar, para crear y mantener las condiciones
bajo las cuales el hombre y la naturaleza pueden coexistir en provechosa
armona, y satisfacer los requerimientos sociales, econmicos, y otros de
las generaciones presentes y futuras de Americanos.
(b) Para implementar la poltica marcada en esta ley, el Gobierno Federal
tiene la responsabilidad de utilizar todos los medios practicables,
consistentes con otras consideraciones esenciales de la poltica nacional,
para mejorar y coordinar los planes, funciones, programas y recursos
federales para que la Nacin pueda -(1) cumplir con las responsabilidades de cada generacin como
administradora del ambiente para las futuras generaciones;
(2) asegurar para todos los americanos un entorno seguro, sano,
productivo y esttica y culturalmente satisfactorio;
(3) alcanzar el mximo de usos provechosos del ambiente sin
degradacin, riesgo para la salud o seguridad, u otras consecuencias
indeseables e involuntarias;
(4) preservar importantes aspectos histricos, culturales, y naturales de
nuestra herencia nacional, y mantener, en lo posible, un ambiente que
permita la diversidad, y la variedad en la eleccin individual;
(5) alcanzar un equilibrio entre la poblacin y el uso de los recursos que
210
permita altos niveles de vida y el amplio disfrute de calidad de vida; y

(6) mejorar la calidad de los recursos renovables y alcanzar los mximos
posibles de reciclaje de los recursos agotables.
(c) El Congreso reconoce que cada persona debera gozar de un ambiente
saludable y que cada persona tiene la responsabilidad de contribuir a la
conservacin y mejora del ambiente.
Sec. 102 [42 USC 4332]. El Congreso autoriza y dicta que, en la mayor
medida: (1) las polticas, regulaciones, y leyes pblicas de los Estados
Unidos sean interpretados y administrados de acuerdo con las polticas
establecidas en esta Ley, y (2) todas las agencias del gobierno federal
debern -(a) utilizar un acercamiento sistemtico e interdisciplinar que asegure el
uso integrado de las ciencias naturales y sociales y de la ingeniera
ambiental en la planificacin y gestin que pueda tener un impacto en el
ambiente humano;
(b) identificar y desarrollar mtodos y procedimientos, de acuerdo con
el Consejo de Calidad Ambiental creado por el ttulo II de esta ley, que
asegure que las variables ambientales y valores no cuantificados tengan
una consideracin apropiada en los procesos de decisin, junto con las
consideraciones econmicas y tcnicas;
(c) incluir en cada recomendacin o informe sobre propuestas para
legislacin y otras acciones federales importantes que afecten
significativamente a la calidad del ambiente humano, una declaracin
detallada por el funcionario responsable con:
(i) las consecuencias para el medio ambiente de la accin propuesta,
(ii) cualquier efecto ambiental adverso que no pueda ser evitado
deber ser desarrollado en la propuesta,
(iii) alternativas a la accin propuesta,
(iv) la relacin entre los usos locales a corto plazo del ambiente
humano y el mantenimiento y crecimiento a largo plazo de la
productividad, y
(v) cualquier afeccin irreversible e irrecuperable a los recursos
relacionados con la accin propuesta deber ser desarrollada.
National Environmental Policy Act of 1969, as amended
(exposicin de motivos, sec 101 y sec 102, parcial)
Procedimiento NEPA como instrumento de la poltica

ambiental preventiva
La ley NEPA se considera como uno de los instrumentos pioneros
en el desarrollo de polticas ambientales preventivas, en donde
aparece planteada por vez primera- la necesidad de un
procedimiento tcnico-administrativo (aparentemente neutral)
destinado a prever los impactos que pueda ocasionar una
211
actuacin sobre el medio. Se busca de esta forma un mtodo

integrado holstico- que considere todos los factores ambientales
(biofsicos
socioeconmicos)
que
permita
superar
las
insuficiencias mostradas por el anlisis coste-beneficio a la hora

de integrar los efectos de las acciones poltico-economicas sobre
el medio biofsico.
La NEPA constituye el germen de lo que ser la evaluacin
ambiental
(EA),
entendida
sta
como
una
modificacin
ampliacin del anlisis econmico destinada a configurar una

evaluacin de corte holstico integrador. As, se incide en la
Sec.102.A de la ley en la necesidad de: utilizar una aproximacin
interdisciplinar y sistemtica que asegurar el uso integrado de
las ciencias naturales y sociales y de la ingeniera ambiental en la
planificacin y toma de decisiones que puedan tener un impacto
sobre
el
tambin
ambiente
la
funcin
humano.
de
Este
frontera
planteamiento
consagra
contacto,
zona
de
particularmente entre las ciencias naturales y las sociales, que

caracteriza el corazn metodolgico diseado en origen para la
disciplina de evaluacin de impacto ambiental.
La evaluacin ambiental del procedimiento NEPA no vino a
complementar al anlisis coste-beneficio social (ACBS), sino que
deba sustituirlo desde un enfoque integrador, en donde se
pretende que no se pierdan las virtudes analticas del ACBS, pero
que
permita
incorporar
la
valoracin
hasta
el
momento
insuficiente- de diversos aspectos de la naturaleza. A partir de los

aos setenta, la NEPA se convierte en la referencia bsica de los
instrumentos
de
poltica
preventiva,
fundamentalmente
en
Amrica y, en no menor medida aunque ms tarde, tambin en

Europa. Si en 1989, con motivo del decimonoveno aniversario de
la NEPA, Bear (1989) plantea: despus de 19 aos, la influencia
212
de la ley sigue siendo potente en todos los niveles del gobierno

Americano y en el escenario internacional, hoy en da puede
seguir mantenindose esa afirmacin en todo su sentido.
En cualquier caso, conviene sealar que el significado de la ley
NEPA supera el de una mera ley y se entiende, de acuerdo con el
consejo de calidad ambiental CEQ (1997b), como un referente
continuado de las bases de las polticas pblicas ambientales
preventivas de los Estados Unidos, tal y como se aprueba ya en
1970. Esto tiene una importancia notable, puesto que los distintos
desarrollos en materia de procedimientos o tcnicas siempre
mantienen
como
referencia
indiscutible
los
fundamentos
propuestos en la referida NEPA, y aquellos son considerados

como expresiones detalladas de los contenidos de NEPA, que
mantienen plenamente su vigencia. Esto hace que prcticamente
vengamos a considerar equivalente el hablar de NEPA y de
evaluacin ambiental en Estados Unidos, como se expone ms
adelante.
Por otra parte, la importancia de NEPA no se limita a ser la
referencia original de la evaluacin de impacto ambiental, sino
que puede afirmarse, siguiendo a CEQ (1997b), que anticipa en
diecisiete aos el concepto amplio de desarrollo sostenible tal y
como se define en 1987 en el informe de la Comisin Brundtland.
Antes incluso de que el concepto de desarrollo sostenible
adquiriese su dimensin actual, los redactores de la NEPA
anticiparon sus elementos bsicos al proponer un escenario de
armona productiva entre el ser humano y la naturaleza y la
posibilidad de satisfacer los requerimientos sociales, econmicos
y otros de las generaciones presentes y futuras.... Prcticamente
una declaracin equivalente al concepto actual de desarrollo
sostenible.
213
La ley NEPA es uno de los documentos legales (en materia

medioambiental) ms breves que existen, pero tambin puede
afirmarse que es uno de los documentos ms completos en su
gnero. Est dividida en dos Ttulos. El primero recoge los
elementos ms importantes de la orientacin poltica, bajo la
denominacin Declaracin de la Poltica Ambiental Nacional y
comprende tres secciones. La primera Seccin (101) incorpora los
elementos bsicos que justifican la necesidad de legislar para
establecer una poltica ambiental. El apartado a) de esta seccin
puede considerarse una autntica declaracin de principios
ambientales generales, de una sencillez y caractersticas tal que
tiene, a pesar de sus casi cuatro dcadas de existencia, plena
vigencia: ...fomentar y promover el bienestar general, para crear
y mantener las condiciones bajo las cuales pueden coexistir el
hombre y la naturaleza en provechosa armona, y satisfacer los
requerimientos sociales, econmicos y otros de las generaciones
presentes y futuras... El apartado b) de esta primera Seccin
define los 6 principios operativos de actuacin ambiental del
Gobierno Federal. Finalmente, el apartado c) de esta seccin,
establece de forma muy concisa los derechos y deberes de cada
persona en relacin con el medio ambiente: ...cada persona debe
gozar de un ambiente saludable y cada persona tiene la
responsabilidad de contribuir a la preservacin y mejora del
medio ambiente.
La segunda Seccin (102) rene de forma relativamente
detallada un conjunto de determinaciones que permiten articular
las bases del proceso de evaluacin de impacto ambiental. El
apartado a) tiene una importancia fundamental, puesto que incide
en la necesidad, como se ha comentado ms arriba, de utilizar un
acercamiento interdisciplinar que asegure el uso integrado de las
214
ciencias naturales y sociales y de la ingeniera ambiental. El

apartado b) apela al desarrollo de mtodos y procedimientos
cientficos que debern ser impulsados por el Consejo de Calidad
Ambiental,
ambientales
en
y
especial
los
para
valores
asegurar
no
que
cuantificados
las
se
variables
consideren
apropiadamente, junto con las variables tcnicas y econmicas.

Finalmente, el apartado c) y siguientes se dedican a definir lo que
constituye las bases del procedimiento NEPA 151. Respecto a estos
apartados debe destacarse, de acuerdo con Canter (2000), que las
exigencias sobre la elaboracin de los estudios de impacto
ambiental no formaban parte de la propuesta inicial de lo que
sera finalmente la NEPA, y que estas mismas exigencias de la
seccin 102, a las que se conoce como el mecanismo NEPA, se
aadieron ms tarde en el proceso legislativo de revisin, justo
antes del ltimo paso en el Congreso. La ltima Seccin (103)
est dedicada a las agencias del gobierno federal, con el fin de
que revisen sus polticas y procedimientos para adaptarlos a la
NEPA.
El Ttulo II de la NEPA est dedicado al Consejo de Calidad
Ambiental (Council on Environmental Quality, CEQ). El ttulo
comienza con la Seccin 201, en que se establece la necesidad de
remitir al Congreso un informe ambiental anual, con los
contenidos bsicos: (1) estado y condiciones del medio ambiente;
(2) tendencias actuales y previsibles en la calidad ambiental; (3)
suficiencia
de
los
recursos
naturales
para
satisfacer
las
necesidades humanas y econmicas; (4) revisin de los programas

y de las actividades; (5) programa para remediar las deficiencias
Se hace equivalente el llamado procedimiento NEPA con el trmino evaluacin ambiental,
dado que la terminologa referente a evaluacin de impacto ambiental tiene una cierta
complejidad como se ver en el apartado de metodologa-, debido al uso no siempre
consistente de los trminos que implica este sistema. El trmino evaluacin ambiental
pretende superar las limitaciones sobre todo en los comparativos entre legislaciones de
diferentes pases- que han surgido en el proceso de evolucin y transformacin de todo este
complejo conjunto de instrumentos.
151
215
de los programas y actividades, junto con recomendaciones

legislativas. La Seccin 202 est dedicada a la creacin del
Consejo de Calidad Ambiental, adscrito a la Oficina Ejecutiva del
Presidente. Las siguientes secciones detallan las funciones del
Consejo. Este Consejo cumple la funcin de la coordinacin
general de la Evaluacin de Impacto Ambiental en los Estados
Unidos, como se ver a continuacin.
De esta forma, el texto de la NEPA, publicado en enero de
1970, contiene ya las bases fundamentales de lo que se ha venido
en denominar: proceso de evaluacin de impacto ambiental 152;
proceso NEPA, segn Bear (1989); o NEPA/sistema de declaracin
de impacto ambiental (NEPA/Environmental Impact Statement
System) segn la notacin de Stakhiv y Major (1997). En el texto
de la NEPA se indica la necesidad de incluir en cada informe
sobre propuestas para legislacin y otras acciones federales
importantes que afecten significativamente a la calidad del medio
ambiente,
una
declaracin
detallada
por
el
funcionario
responsable con: (1) el impacto ambiental de la accin propuesta;

(2) cualquier efecto ambiental adverso que no pueda ser evitado
deber desarrollarse en la propuesta; (3) alternativas a la accin
propuesta; (4) relacin entre los usos locales del ambiente
humano y el mantenimiento y crecimiento a largo plazo de la
productividad;
y (5) deber desarrollar cualquier afeccin
irreversible e irrecuperable a los recursos relacionados con la

accin propuesta US Congress (1970). Esta seccin establece as
los contenidos bsicos y nodulares de lo que ha dado en
denominarse mecanismo o procedimiento NEPA. Interesa resaltar
que en este texto no aparece ninguna referencia explcita a la
realizacin de estudios de impacto ambiental, ni siquiera al
El trmino proceso de evaluacin de impacto ambiental (environmental impact assessment
process) se amplia en este tratamiento, con las razones que se observan en el apartado de
terminologa, al de Evaluacin Ambiental (EA).
152
216
trmino de evaluaciones de impacto ambiental, trminos que, sin

embargo, van a ser profusa y ampliamente usados en el futuro.
La pretensin de la NEPA por tanto, no es definir en s un
procedimiento, ni hacer ms complejos los trmites de aprobacin
de cualquier legislacin o accin federal, sino y este es su
objetivo- el garantizar que en la toma de decisiones se tienen
presentes, junto con las cuestiones habituales hasta el momento,
las consideraciones pertinentes al medio ambiente humano. Por
eso solicita que, antes de aprobarse una iniciativa legislativa o
una accin que pueda afectar significativamente a la calidad del
medio
ambiente,
el
funcionario
responsable,
esto
es,
un
representante autorizado y cualificado del rgano sustantivo,

emita una declaracin detallada, con los contenidos bsicos que
se han definido. As, el objetivo es garantizar, como se ha dicho,
que se consideran los elementos ambientales en las decisiones,
para lo cual es necesario un instrumento, la declaracin, que
vendr a denominarse ms adelante declaracin de impacto
ambiental (Environmental Impact Statement). El mbito en que se
exigen estas declaraciones es de carcter amplio 153, pues afecta
tanto a las iniciativas legislativas como a las acciones (planes,
programas y proyectos) de las agencias federales.
Conviene incidir en que este procedimiento no est diseado
para aplicarse sobre todos las acciones posibles, sino slo sobre
aquellas que puedan afectar a la calidad del medio ambiente. Esta
cuestin resulta muy importante, ya que la declaracin se emite
sobre acciones que, anteriormente, se ha considerado que afectan
de manera significativa a la calidad del medio ambiente. Esto
indica que el procedimiento NEPA no se limita slo a la
Uno de los problemas ms importantes en el orden prctico que ha arrastrado la NEPA ha
consistido precisamente en que desde el principio de su desarrollo el proceso habitual se ha
centrado fundamentalmente en la evaluacin de impacto ambiental de proyectos, lo que le ha
llevado a perder parte de su potencial como instrumento de polticas preventivas.
153
217
declaracin de impacto ambiental, dado que existe un impacto

que ha sido determinado previamente, sino que debe incluir
alguna forma de valorar previamente si una determinada accin
tiene o no efectos significativos. De lo expuesto cabe resaltar
entonces que el ncleo original y objetivo instrumental del
procedimiento
NEPA,
aunque
no
exclusivamente 154,
es
la
Declaracin de Impacto Ambiental155.

Estas determinaciones bsicas de la metodologa del proceso
NEPA se complementan con las directrices del Consejo de Calidad
Ambiental (CEQ) de 1971 y 1973. Las primeras tienen por objeto
coordinar el proceso NEPA, particularmente en relacin con la
revisin de los borradores de las declaraciones de impacto
ambiental. Para ello se aaden dos nuevos apartados a los cinco
que se exigen inicialmente en las declaraciones detalladas: uno al
principio, que consiste en una descripcin de la accin propuesta;
y otro al final, con el objeto de que se incorporen y discutan los
problemas y objeciones presentadas por los que revisan la
declaracin
de
impacto
ambiental.
Estas
dos
nuevas
incorporaciones completan el cuerpo metodolgico bsico del

proceso NEPA en el horizonte temporal de 1971.
Posteriormente, en 1973, el CEQ a travs de sus nuevas
directrices, propone a las agencias federales que aadan dos
nuevos apartados entre los documentos de declaracin detallada:
(1) sobre la relacin existente entre la actuacin propuesta y los
planes vigentes de usos del suelo, las polticas y los controles en
Como se ver ms adelante, las directrices de CEQ establecen un proceso previo que se
llama de evaluacin ambiental (Environmental Assessment) cuyo objetivo es definir
previamente si una accin causa o no impacto significativo sobre la calidad del medio
ambiente, procediendo en caso afirmativo a la declaracin de impacto ambiental.
155
Esta cuestin sobre la que no se ha incidido excesivamente- es fundamental para
comprender el origen, evolucin y expansin de la NEPA. Desafortunadamente, diversos
autores han planteado que el elemento fundamental del procedimiento es el Estudio de
Impacto Ambiental, cuando este no sera sino un documento o documentos previos, existentes o
realizados ad hoc no formalizados- que permitiera llevar, a travs del proceso de evaluacin
ambiental (el que determina si hay impacto significativo o no) a realizar la Declaracin de
Impacto Ambiental.
154
218
el medio ambiente; (2) que se indiquen qu otros intereses y

consideraciones de la poltica federal se prevn para disminuir los
efectos ambientales adversos de la accin propuesta. Estas
directrices
incluyen
tambin
diversas
ampliaciones
de
los
apartados que constituyen el procedimiento de evaluacin de

impacto ambiental. En la tabla 2.1 se muestran las aportaciones
graduales que vienen a componer bsicamente los contenidos del
procedimiento de impacto ambiental.
Apartado de metodologa del proceso NEPA en la
declaracin detallada
1. Descripcin de la actuacin que se propone, presentacin
de sus objetivos y una descripcin del medio afectado
2. Relacin de la actuacin propuesta con los planes de uso
del suelo, las polticas y los controles de la zona afectada
3. Impacto previsible que producira sobre el medio ambiente
la actuacin propuesta
4. Alternativas de la actuacin propuesta, incluso aquellas
que escapan a la responsabilidad del organismo competente
5. Cualquier efecto ambiental que sea inevitable
Referencia
CEQ, 1971
CEQ, 1973
NEPA, 1970
CEQ, 1973
NEPA, 1970
CEQ, 1973
NEPA, 1970
CEQ, 1973
6. Relacin existente entre los usos antrpicos locales a corto NEPA, 1970
plazo y el mantenimiento y mejora de la productividad a largo CEQ, 1973
plazo
7. Cualquier asignacin de recursos de carcter irreversible o NEPA, 1970
irrecuperable que se produzca como consecuencia de la
CEQ, 1973
realizacin de la actuacin propuesta
8. Una indicacin sobre qu otros intereses y consideraciones CEQ, 1973
de la poltica federal se cree que contrarrestarn los efectos
ambientales adversos de la actuacin propuesta
9. Discusin de los problemas y objeciones presentadas por
CEQ, 1971
los que revisan el estudio
Tabla 2.1. Aportaciones metodolgicas al proceso NEPA hasta 1973
As pues, a mediados de los aos setenta, ya est definido con

bastante precisin el cuerpo metodolgico del procedimiento de
evaluacin de impacto ambiental. Este cuerpo gira en torno a la
declaracin de impacto ambiental, tal y como se ha sealado, que
es el objetivo instrumental previsto por la NEPA. Como se ver en
el apartado de evolucin histrica, a lo largo de estos primeros
219
aos se produce una cierta dispersin metodolgica y un

desenfoque
del
objetivo
instrumental
que
representan
las
declaraciones detalladas. Los documentos se hacen cada vez ms

extensos y complejos, y se llegan a poner en cuestin algunos
elementos bsicos del proceso tal y como es la definicin de los
impactos que son realmente significativos. A esta situacin se
responde desde la Presidencia aprobando un conjunto de
regulaciones (de fuerza legal) por parte de CEQ, en los que se
estabiliza el sistema de evaluacin de impacto ambiental. Un
sistema que no atiende solamente al proceso de declaracin de
impacto (u objetivo instrumental), sino que incluye el conjunto de
pasos que hay que dar en cualquier caso, tanto aquellos que
conducen a una declaracin de impacto como los que no llevan a
sta.
De esta forma, a partir de 1978 los procedimientos de las
distintas agencias federales (inspirados por la regulacin de CEQ
de 1978) requieren el establecimiento de criterios especficos e
identificacin de tres clases de acciones: las que afectan
significativamente a la calidad del medio ambiente, y por tanto
requieren la realizacin de una declaracin de impacto ambiental
(environmental impact statement); aquellas cuyos impactos no
tienen el carcter de significativos o existen dudas sobre esta
calificacin,
casos
que
requieren
la
preparacin
de
una
evaluacin ambiental (environmental assessment); y, finalmente,

aquellas actividades que por su nulo o muy reducido impacto
quedan excluidas categricamente156 (categorically excluded) del
procedimiento
NEPA.
Este
planteamiento
define
las
lneas
fundamentales de la metodologa NEPA.

Como se ver ms adelante, esta divisin de actividades marca una diferencia determinante
respecto a la metodologa de EIA de la escuela europea, ya que mientras sta ltima define por
categoras aquellos proyectos (o actividades) que requieren el proceso de EIA, la metodologa
de NEPA acta por exclusin previa de las actividades que no requieren procedimiento de EIA.
156
220
As
pues,
el
procedimiento
NEPA,
tal
como
queda
configurado a partir de 1978 es un procedimiento gradual de

exclusiones
sobre
el
conjunto
de las acciones posibles
desarrollar por las agencias federales. En este punto conviene

volver a sealar que el trmino acciones no se limita a
proyectos sino que incluye iniciativas legislativas, polticas,
planes y programas157. Sin embargo, el olvido de esta dimensin,
que supera el mbito limitado de los proyectos, ha sido una de las
causas ms notables de la prdida de eficacia potencial del
mecanismo NEPA.
Siguiendo entonces el orden del proceso podemos definir con
ms precisin los actos previos, que pueden detener el proceso de
evaluacin, como son el paso de exclusiones categricas y la
evaluacin ambiental158. Las exclusiones categricas se refieren a
los actos relacionados con categoras predefinidas que, individual
o acumulativamente, no tienen efectos significativos sobre el
medio ambiente humano. Por tanto, no requiere documentacin
de anlisis ambiental. Las agencias pueden hacer listados bien de
acciones especficas o de clases de acciones con criterios y
ejemplos como gua. A pesar de esto, las agencias federales
deben
estar
atentas
la
existencia
de
circunstancias
extraordinarias en las que una accin normal excluida puede

tener un efecto ambiental significativo.
Por su parte la evaluacin ambiental (EA) debe ser un
documento pblico conciso que se elabora para conseguir varios
objetivos: (1) proveer de suficiente evidencia y anlisis para
determinar en qu casos debe llevarse a cabo una declaracin de
No obstante, en las revisiones que se hacen de la NEPA a 20 y 25 aos de su promulgacin,
se incide de nuevo sobre el hecho de que la inmensa mayora de los procedimientos NEPA se
han centrado exclusivamente en proyectos, lo que ha reducido su potencial de aplicacin en la
conservacin y mejora del medio ambiente.
158
Ya se han explicado las razones por las que empleamos el trmino evaluacin ambiental
como genrico de un conjunto amplio de procedimientos, aunque como vemos en NEPA este
trmino est aplicado a un paso concreto del procedimiento NEPA.
157
221
impacto ambiental (DIA); y (2) ayudar a las agencias para

ajustarse a la NEPA cuando no es necesaria una DIA. Una
evaluacin ambiental debe contener una descripcin breve de las
necesidades para las propuestas, de las alternativas requeridas
por la NEPA, y de los impactos ambientales de la accin
propuesta y de las alternativas, en la misma debe incluirse un
listado de las agencias y personas consultadas. Generalmente una
evaluacin ambiental de NEPA puede llevar a una de dos
conclusiones: (1) una recomendacin de impacto no significativo
(Finding of no significant impact, FONSI); (2) o bien contempla la
decisin de preparar una declaracin de impacto ambiental. Tanto
la evaluacin ambiental como la recomendacin de impacto no
significativo (FONSI) son documentos pblicos, y por ello la
agencia responsable de su preparacin debe involucrar al pblico
de forma adecuada. A pesar de que ambos son instrumentos
valiosos e incluso esenciales, Bear (1989) seala que muy a
menudo han estado sometidos a dos tipos de abusos. Por una
parte, en ocasiones el anlisis de la evaluacin ambiental se ha
reducido a un simple formato de una pgina, lo que cuestiona si
la decisin acerca de preparar o no una declaracin de impacto es
suficiente. Por la parte contraria, en ocasiones la evaluacin
ambiental se hace como si fuera casi una declaracin de impacto,
con los mismos contenidos de sta. Ambos casos se alejan del
objetivo inicial previsto en NEPA para la evaluacin ambiental,
que consiste en discriminar si las acciones previstas tienen
entidad suficiente o no para acometer la elaboracin detallada de
una declaracin de impacto ambiental.
La clave para discriminar en este rbol de procedimientos del
mecanismo NEPA es la existencia o no de acciones que, de forma
individual o acumulada, tengan efectos significativos sobre el
222
ambiente humano. De ah la importancia prctica de definir bien

el trmino de significativos. La cuestin de qu se entiende por
significativo, lo que puede hacer o no necesario elaborar una
declaracin de impacto ambiental, es a menudo la mayor
dificultad. De hecho los desacuerdos sobre si una accin
propuesta tiene o no efectos significativos han sido la razn ms
frecuente para los litigios sobre NEPA, al menos en sus primeros
veinte aos. Esta indefinicin tiene su origen en los propios
reglamentos de CEQ, en donde no se precisa el trmino de
significativos, sino que aportan elementos de debate sobre los
factores que deben considerarse por cada agencia federal cuando
elaboran sus propios procedimientos NEPA y en los que se
consideran las acciones propuestas.
Los reglamentos de CEQ inciden en la necesidad de considerar
significativo en trminos de contexto y de intensidad. La
referencia al contexto indica que las acciones propuestas deben
analizarse en relacin con el marco social y ambiental en que van
a producirse. Por su parte, los factores que considera el trmino
de intensidad incluyen: (1) el grado en que la accin propuesta
puede
afectar
caractersticas
la
salud
particulares
y
del
seguridad
mbito
pblica;
geogrfico
(2)
en
las
que
pretende desarrollarse la accin; (3) el grado de controversia

sobre los impactos ambientales; (4) el grado de incertidumbre de
los impactos o el desconocimiento de sus riesgos; (5) el valor de
la accin propuesta; (6) la presencia de efectos acumulativos; (7)
los posibles efectos sobre los recursos histricos, cientficos o
culturales; (8) el grado en que la accin puede afectar a especies
amenazadas o su hbitat; (9) e incluso si la accin propuesta
puede suponer una infraccin de leyes federales, estatales o
locales. Como seala Bear (1989), habitualmente se pasa por alto
223
un punto muy importante como es que segn NEPA el trmino

significativo debe aplicarse tanto a los previsibles impactos
beneficiosos como a los adversos.
Siguiendo con el procedimiento NEPA llegamos al paso final
que es la Declaracin de Impacto Ambiental (DIA) (Environmental
Impact
Statements,
EIS).
El
objetivo
primordial
de
una
declaracin de impacto ambiental es servir como documento

instrumental para incorporar las polticas y objetivos de la NEPA
en los programas y acciones desarrollados por el gobierno
federal. La declaracin debe contener una discusin profunda y
amplia de los impactos ambientales significativos e informar tanto
a quienes toman las decisiones como al pblico en general de las
alternativas razonables que puedan evitar o minimizar los
impactos
adversos,
incluso
las
decisiones
que
pueden
incrementar la calidad del medio ambiente.

La experiencia prctica aconseja que cuando las agencias
preparan una declaracin de impacto deberan fijarse ms en los
aspectos
ambientales
significativos
en
sus
alternativas,
procurando reducir la documentacin (paperwork) e informacin

bsica innecesaria. Los textos deberan ser concisos y claros,
aportando evidencias suficientes de que las agencias han
efectuado el anlisis ambiental necesario. Como se expone en los
reglamentos del CEQ, el objeto del proceso de evaluacin de
impacto abarca un amplio rango de acciones, desde los niveles
altos del ciclo de decisin hasta los ms concretos, y por eso
debera ir mucho ms all en vez de limitarse a los proyectos
constructivos, con el que a menudo se asocia de forma exclusiva.
En la NEPA el trmino acciones tambin incluye la elaboracin
de propuestas legislativas y reglamentos, as como los tratados y
acuerdos o convenciones internacionales, e incluso la aprobacin
224
de programas sectoriales. En la tabla 2.1 se han detallado los

contenidos bsicos que, de acuerdo con NEPA, debe incluir una
declaracin detallada o declaracin de impacto ambiental.
Por lo expuesto, tiene gran importancia resaltar los dos tipos
de declaraciones de impacto ambiental que vienen recibiendo
mucha menos atencin que las tpicas declaraciones de impacto
ambiental de proyectos especficos, y que son las de programas
(programmatic EISs) y las de legislacin (legislative EISs). Las
declaraciones de impacto ambiental de programas deberan
prepararse por las agencias antes de tomar sus decisiones
respecto a polticas, planes o programas que puedan tener
impactos ambientales significativos. Esta debera realizarse bajo
la tcnica panormica (scope), seguida en las fases subsiguientes
de las
declaraciones
de proyectos
especficos.
El
proceso
mediante el que se prepara una declaracin amplia o marco, y

mediante la cual se va focalizando posteriormente los documentos
NEPA se conoce como proceso escalonado (tiering). Finalmente,
las declaraciones legislativas deben comprender una explicacin
detallada sobre las propuestas legislativas que puedan afectar
significativamente a la calidad del medio ambiente humano.
Aunque con algunas modificaciones, el proceso de preparacin de
las declaraciones legislativas es semejante al de las propuestas
para acciones ejecutivas programticas.
Evolucin metodolgica y prctica del procedimiento NEPA

El procedimiento NEPA es el resultado de un vasto proceso de
agregacin de diferentes regulaciones y procedimientos tcnicos
y administrativos nucleados en torno a la NEPA, publicada en
1970 y cuya estructura y contenidos se acaban de exponer. A
grandes rasgos pueden considerarse tres fases en el proceso de
225
conformacin de la evaluacin ambiental en los Estados Unidos.

Una primera fase, durante los primeros siete aos de la dcada
de los setenta, caracterizada por un proceso muy expansivo y
dbilmente coordinado de generacin de directrices y normas
tcnicas. Una segunda fase, entre finales de los aos setenta y los
ochenta, caracterizada por un proceso de concrecin por va
reglamentaria de los procesos de evaluacin ambiental, bajo una
coordinacin ms intensa. Y finalmente, una tercera fase, a partir
de los aos noventa, caracterizada por un proceso de revisin
crtica permanente de los diferentes aspectos prcticos de
aplicacin de la NEPA. En todo este proceso, el Consejo de
Calidad Ambiental, tal y como prev el mandato de la ley NEPA en
que se constituye el organismo, tiene un claro papel como
coordinador e impulsor del mecanismo NEPA. A continuacin
veremos en detalle este proceso evolutivo.
La primera fase de la evolucin de NEPA se lleva a cabo en un
perodo de unos siete aos, entre su promulgacin y el ao 1977.
Entre los aos de 1971 y 1973 el Consejo de Calidad Ambiental
elabor las directrices sobre la evaluacin de impacto ambiental
para orientar a las agencias federales. Se hace la observacin de
que las directrices del CEQ tienen carcter orientativo, siendo
exclusivamente
los
reglamentos
los
que
alcanzan
carcter
obligatorio. Al mismo tiempo, a principios de los aos setenta,

diversas Agencias y departamentos del gobierno federal han
generado manuales y guas para la implantacin del proceso de
evaluacin de impacto ambiental. El Departamento de Interior se
encuentra entre los primeros que redactan estos manuales,
destacando las instrucciones sobre: Proteccin y mejora de la
calidad ambiental (1970, 1971, 1980), Toma de decisiones (1970,
1971, 1980), Gestin del procedimiento NEPA (1970, 1971, 1980),
226
y Revisin de evaluaciones ambientales preparadas por otras

agencias federales (1970, 1972).
Tambin merecen ser destacadas por su importancia las
primeras aportaciones metodolgicas de la Agencia de Proteccin
Ambiental (US Environmental Protection Agency) como son USEPA (1973a) y US EPA (1973b). Durante esta dcada ms de
setenta Organismos Federales emitieron tambin directrices
sobre las polticas y procedimientos a seguir en respuesta a las
exigencias de la NEPA. Como seala Canter (2000), esta
multiplicidad de directrices vino a generar una confusin
considerable en cuestin de terminologas, en exigencias de
tiempo y en muchos otros aspectos relevantes. Los anlisis sobre
la eficacia de la NEPA hacia el ao 1977 revelan importantes
disfunciones relacionadas tanto con la excesiva extensin de los
documentos como con diversos fallos relativos al efecto del
proceso NEPA en la toma de decisiones. Los analistas tambin
observan que estos problemas an se agravaron ms debido a la
diversidad
de
procedimientos
incertidumbres
sobre
los
requisitos entre los distintos organismos del gobierno federal. En

1977, ante esta situacin, el Presidente Carter ordena al CEQ que
elabore
reglamentos para que las Agencias Federales operen
bajo procedimientos ms uniformes y eficientes.

El segundo perodo del procedimiento NEPA abarca desde
finales de los aos setenta hasta finales de los ochenta. En el ao
1978 el CEQ elabora un reglamento que se convierte en norma de
cumplimiento obligatorio a partir de 1979 para todas las Agencias
Federales. Cuando el CEQ prepara este nuevo reglamento intenta
esforzarse por responder a las preocupaciones e inquietudes
suscitadas entre todas las partes, tanto pblicas como privadas,
afectadas o interesadas en el procedimiento NEPA. As, el
227
reglamento se redacta con el objeto fundamental de reducir las

demoras y el papeleo que haba caracterizado al procedimiento
hasta entonces, buscando un resultado que fuera ms til para el
policy maker o responsable de la toma de decisiones. En su
redaccin final, el reglamento de 1978 seala en ltima instancia
lo que cuenta son las mejores decisiones, no los mejores
documentos. El propsito de NEPA no es generar documentos ni
siquiera
excelentes
acciones.
documentos-
consecuencia
de
sino
esta
promover
nueva
excelentes
normativa
los
organismos federales159 volvieron a revisar sus directrices,

formulndolas como reglamentos de contenidos conformes a la
nueva reglamentacin de CEQ. Como prueba del impulso a la
cooperacin entre las agencias gubernamentales ms implicadas
en materia de evaluacin ambiental, puede sealarse que en 1978
el Consejo de Calidad Ambiental (CEQ) y la Agencia de Proteccin
Ambiental (EPA) establecen un Memorandum de acuerdo que
asigna las responsabilidades de cada una de ellas con el fin de
asegurar
la
correcta
aplicacin
de
la
NEPA.
Esas
responsabilidades son consistentes con las regulaciones de CEQ

de 1978 (40 CFR Parts 1500-1508), delegando en la EPA las
tareas de control documental de las evaluaciones de impacto
ambiental. En 1984 y con el nimo de materializar este esfuerzo
de coordinacin intergubernamental, especialmente entre CEQ y
EPA, esta ltima formaliza documentalmente160 toda la poltica y
procedimientos para revisar y comentar las acciones federales
cuyo impacto ambiental pueda afectar la calidad del medio
ambiente. Por su parte, en 1981 y en una revisin posterior de
1986, CEQ editar un complemento a las regulaciones de 1978 en
Department of Agriculture, Department of Defense, Department of Energy, Department of
Interior Minerals Management Service, Department of Transportation, Federal Highway
Administration, Department of the Interior Bureau of Land Management, US Fish and Wildlife
Service, US Geological Service.
160
Documento completo segn referencia US-EPA (1984).
159
228
el que se recogen las cuarenta preguntas ms frecuentes relativas

a la NEPA de la CEQ.
A finales de los aos ochenta, el procedimiento NEPA empieza
a incorporar tambin aquellas preocupaciones que conforman los
elementos ms controvertidos del medio ambiente en el mbito
internacional, razn por la que CEQ planifica que las distintas
agencias federales vayan incorporando al proceso de evaluacin
ambiental dos nuevos elementos de gran importancia y que
surgen como intereses dominantes en esa poca: el cambio
climtico global y la conservacin de la biodiversidad.
La tercera etapa del procedimiento NEPA tiene lugar desde los
aos noventa hasta la actualidad. En esta etapa, con motivo de
un hito fundamental como es el 25 aniversario de la ley NEPA, se
realiza un profundo anlisis de esta. El Consejo de Calidad
Ambiental CEQ (1997b) elabora un detallado estudio, donde
participan numerosos agentes relacionados con el proceso, que
tiene por objeto examinar la efectividad de esta ley e identificar
aquellos factores crticos que puedan contribuir a asegurar su
xito. Este trabajo ha permitido identificar cinco factores crticos
para implementar el procedimiento con eficacia y eficiencia: (1) la
planificacin estratgica, o el modo en que las agencias integran
los objetivos de la ley en los estadios iniciales de sus procesos de
planificacin; (2) la informacin y participacin pblica; (3) la
coordinacin
entre
Agencias
Federales;
(4)
el
enfoque
interdisciplinar centrado en el territorio para la toma de

decisiones; y (5) la aproximacin a una gestin flexible basada en
elementos cientficos una vez que se aprueban los proyectos 161.
En el estudio de referencia de CEQ (1997b) se utiliza genricamente el trmino proyecto

que, como se ha visto, tiene una dimensin amplia segn el sentido de NEPA que incluye
tambin la evaluacin de programas, polticas y actos legislativos; en este sentido puede
considerarse que el uso del trmino proyecto en este texto sera equivalente al ms amplio de
acciones.
161
229
Respecto al primer punto, la planificacin estratgica, los

participantes en el estudio encuentran que el procedimiento, a
menudo, llega demasiado tarde como para ser completamente
efectivo. Por su parte, los gestores de las agencias que han
interiorizado el uso del procedimiento NEPA han descubierto que
les ayuda a realizar adecuadamente su trabajo, advirtiendo cmo
diversas exigencias del procedimiento (considerar alternativas,
implicar ms a la sociedad y a otras agencias) tienen resultados
positivos como son los de mejorar la calidad de las propuestas,
reducir la cantidad de documentacin en movimiento y apoyar la
innovacin. Este procedimiento tambin ayuda a los gestores a
tomar decisiones ms adecuadas, produce mejores resultados y
facilita el consenso con las comunidades afectadas. Muchas
agencias estn haciendo progresos al incorporar procesos ms
comprehensivos y estratgicos para la toma de decisiones.
En
relacin
con
el
segundo
punto,
la
informacin
participacin pblica, los implicados en el estudio destacan que el

mecanismo
NEPA
ha
abierto
los
procesos
federales
la
participacin pblica, y estn convencidos de que ha mejorado la

eficiencia del diseo e implementacin de los proyectos. Sin
embargo, es importante destacar que los ciudadanos muchas
veces se sienten frustrados porque creen que se les trata ms
como adversarios que como a participantes deseables; una
sensacin que podra arreglarse si a los ciudadanos se les
facilitaran documentos ms sencillos sobre el proceso de anlisis
ambiental que conduce a la evaluacin ambiental.
Respecto a la cuestin de la coordinacin entre agencias, los
participantes en el estudio han concluido que la coordinacin
entre agencias ha evitado o resuelto muchos conflictos, que ha
reducido la duplicacin de esfuerzos y que ha servido para
230
mejorar el proceso ambiental. Entre las Agencias federales,

estatales y locales se desarrollan frecuentemente acuerdos de
colaboracin
que
tienen
como
finalidad
el
coordinar
los
cronogramas y resolver diferencias.

En relacin con el cuarto punto, sobre la aproximacin
interdisciplinar basada en el territorio para la toma de decisiones,
la experiencia de la NEPA ha puesto de manifiesto que las
mejores decisiones aquellas que responden a las necesidades de
la comunidad y minimizan los impactos ambientales adversos
sobre el medio ambiente- requieren de una perspectiva integrada
que slo puede alcanzarse incorporando expertos e informacin
de muchos campos y fuentes, incluyendo a las propias agencias
estatales y locales. Las Agencias federales estn empleando o
desarrollando nuevos indicadores ambientales, comparables a los
indicadores econmicos, para conseguir una informacin ms
consistente sobre la situacin de los recursos en el tiempo y en el
espacio. Al mismo tiempo, las agencias estn incorporando
nuevas
herramientas
como
los
sistemas
de
informacin
geogrfica que les permiten disear enfoques ms focalizados y

trabajar sobre los efectos acumulativos.
Finalmente, en relacin con el quinto punto crtico, el de
aproximacin a la gestin flexible de base cientfica, la mayor
parte de los participantes en el estudio piensan que las agencias
deberan hacer un seguimiento de los impactos de los proyectos
una vez que estn implantados, tanto para asegurar que las
medidas correctoras son efectivas como para verificar el acierto
de las predicciones de impacto. Varias Agencias estn usando ya
la experiencia que han obtenido en el seguimiento para mejorar
los anlisis de proyectos similares en el futuro. Los participantes
en el estudio consideran por otro lado que el proceso de gestin
231
ambiental adaptativa es una oportunidad para restaurar los daos

ambientales cuando los recursos naturales no han quedado
daados permanentemente, pero adems resulta ser un sistema
adecuado para desarrollar las funciones especficas de cada
agencia y los objetivos generales de la ley.
Esta tensin de cambio sobre el procedimiento NEPA no se
agota con los requerimientos expuestos en el estudio de CEQ
(1997b). A partir de finales de los aos noventa, los debates sobre
la prctica y el alcance de esta metodologa se extienden hacia el
campo
de
la
evaluacin
ambiental
estratgica
y,
muy
especialmente, hacia la propuesta de orientacin (en un escenario

transicional) hacia el desarrollo sostenible.
La NEPA plantea as una visin inclusiva y comprehensiva del
medio ambiente. Como ya hemos sealado, este procedimiento
anticipa en ms de dos dcadas diversos conceptos que hoy en
da se utilizan de forma habitual, como son el desarrollo de la
responsabilidad e implicacin local, el desarrollo sostenible y la
responsabilidad de gobierno o rendicin de cuentas. NEPA se
anticipa de esta manera a la idea de que la sociedad debera tener
un desarrollo que satisfaga las necesidades del presente sin
comprometer las capacidades de las generaciones futuras para
satisfacer sus propias necesidades, una definicin que ha
alcanzado eco mundial por el informe de la Comisin Brundtland
de 1987 Nuestro Futuro Comn, y por la Conferencia de las
Naciones Unidas de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo
celebrada
en
Ro
de
Janeiro.
NEPA
tambin
anticipa
las
recomendaciones de 1996 del Consejo Presidencial en Desarrollo

Sostenible (PCSD) un Estados Unidos sostenible, con un
crecimiento
equitativas
econmico
para
satisfacer
que
las
232
proporcione
necesidades
oportunidades
y
una
segura,
saludable y alta calidad de vida para las generaciones actuales y

las futuras. Nuestra nacin proteger su medio ambiente, sus
recursos naturales bsicos, y las funciones y viabilidad de los
ecosistemas de los que depende toda la vida. Resulta sugerente
el ver como de forma muy parecida, tanto los elementos de
sostenibilidad de la decana NEPA como de la PCSD se vinculan
con: (1) la integracin de las necesidades humanas, ambientales y
econmicas; (2) la participacin pblica en la toma de decisiones;
(3) la equidad intergeneracional; (4) el reconocimiento de las
relaciones entre el crecimiento de la poblacin y la densidad,
tecnologa, industria y otras influencias en el medio ambiente; (5)
la incorporacin de estos objetivos en todas las polticas de la
agencia federal; (6) la consistencia de las polticas de las
agencias; y (7) la cooperacin entre agencias, gobiernos locales y
estatales, entidades privadas, y la comunidad internacional.
Procedimiento NEPA: luces, sombras; tendencias y retos

Como observamos, el procedimiento NEPA ha alcanzado un valor
extraordinario en la prctica ambiental de las ltimas dcadas. El
profesor Caldwell, de Indiana University, y redactor principal del
texto de 1969, es una de las voces ms autorizadas sobre NEPA.
Segn Caldwell (1998), NEPA representa una reconfiguracin a
largo plazo de los supuestos y valores de la sociedad y gobierno
americanos y representa tambin una tendencia emergente en
todo el mundo. Pero adems NEPA ha propiciado la mayor
contribucin estratgica para los cambios en el siglo XXI de cara
a encontrar una estructura institucional en que puedan tratarse
con seguridad y efectividad los temas globales. Ms all, Caldwell
(2000) plantea que la evaluacin ambiental fue, y es, un aspecto
innovador de la formacin de las polticas pblicas.
233
Otros importantes autores como Ray Clark (2000) afirman que

la evaluacin ambiental es una de las mejores ideas del siglo XX,
otorgndole incluso la cualidad de instrumento dinamizador de la
democracia en algunos pases. Prueba de esta importancia viene
dada por el proceso de expansin interno de la NEPA llevado a
cabo en los Estados Unidos, dado que en 2003 ya eran a
diecisiete Estados los que tenan incorporados a su legislacin
requerimientos de poltica ambiental asimilables a los de NEPA:
California, Connecticut, District of Columbia, Georgia, Hawaii,
Indiana, Maryland, Massachusetts, Minnesota, Montana, New
York, North Carolina, Puerto Rico, South Dakota, Virgina,
Washington y Wisconsin162.
Si en muchas partes del mundo se reconoce el liderazgo de los
Estados Unidos en materia de gestin ambiental se debe en gran
medida a su legislacin sobre evaluacin ambiental. NEPA ha sido
un referente para numerosos Estados de la Unin y ha servido
como modelo para las evaluaciones de impacto ambiental de
instituciones globales como el Banco Mundial. De acuerdo con
Glasson et al. (2005) actualmente son 120 pases los que tienen
incorporada la evaluacin de impacto ambiental (EIA) a sus
normas o prcticas ambientales En los pases en desarrollo 163 Asia
emerge a la hora de establecer los mtodos de evaluacin
ambiental, donde China acumula ya una prctica de ms de 20
aos de experiencia con la EIA. Desde 1970, este proceso de
expansin y difusin normativa de la NEPA es tal vez el ms
importante que se ha producido nunca en el mbito legislativo
medioambiental. El detalle de este proceso, y en particular el
momento en que es incorporado por los distintos pases, tiene una
Fuente:
Council
Environmental
Quality
(CEQ)
:
http://ceq.eh.doe.gov/nepa/regs/states/states.cfm
163
En contraste, siguiendo a Utzinger et al. (2005), el continente africano es donde menos se
desarrolla la legislacin ambiental, y en particular la legislacin referida a evaluacin
ambiental.
162
234
importancia clave a la hora de definir las bases metodolgicas de

los procedimientos de evaluacin ambiental adaptados en los
diversos territorios.
Junto a la magnitud de la expansin del procedimiento NEPA y
a las cualificadas valoraciones de Caldwell y de Clark, uno y otro
no dejan de reflejar tambin importantes juicios crticos sobre la
misma. As, Caldwell seala que el procedimiento NEPA nunca se
plante para generar gruesos volmenes, para retrasar proyectos,
o para costar millones de dlares, sino que fue diseado para
ayudar a los responsables de tomar decisiones a elegir entre
diferentes direcciones estratgicas. Otra dificultad que observa
Caldwell es la desvinculacin entre el proceso de evaluacin y la
toma de decisin, una separacin que es contraria a los objetivos
de NEPA. Sin embargo, la Corte Suprema de los Estados Unidos
ha reducido el papel de la evaluacin ambiental a una mera
informacin que deben considerar las Agencias Federales, pero
sin que eso signifique que puedan afectar a las decisiones
polticas.
Por su parte, Clark seala que en los Estados Unidos se ha
criticado el procedimiento de evaluacin ambiental por tener un
coste excesivo, por terminarse despus de que se haya tomado la
decisin y por provocar conflictos y litigios. Este autor recuerda a
Fairfax, quien con su artculo A disaster in the environmental
movement publicado en Science en el ao 1978, se convierte en
uno de los primeros crticos del procedimiento NEPA. Fairfax
argumenta que la NEPA asume de forma equivocada que existe
una informacin perfecta que se transmite a travs de una
organizacin estructurada y disciplinada hasta un responsable de
la decisin (decision-maker) quien sopesa las consideraciones
tcnicas, econmicas y ambientales para optimizar el uso de los
235
recursos. Fairfax contina exponiendo que las decisiones se

elaboran incrementalmente, con informacin imperfecta, y que
por tanto es costoso e intil usar recursos de gestin y analticos
de
esta
forma.
Son
tambin
frecuentes
las
crticas
al
procedimiento de evaluacin de impacto ambiental de proyectos,

por cuanto se entiende que es un procedimiento tardo, en un
estadio en que apenas pueden anticiparse decisiones estratgicas
en un marco de sostenibilidad.
Clark (2000) plantea diez puntos sobre los que, en su opinin,
debe actuarse para resolver las limitaciones de la prctica de la
evaluacin de impacto ambiental y convertir el procedimiento, a
travs de la dimensin estratgica, en ms atractivo para los
decisores (policy-makers): (1) la definicin, (2) las organizaciones,
(3) los datos, (4) la incertidumbre, (5) los litigios, (6) la
indefinicin, (7) la capacidad y el conocimiento, (8) las voluntades
polticas, (9) el papel del pblico, y (10) la integracin. Respecto a
la ltima de estas limitaciones, las palabras de Clark (2000) no
dejan lugar a dudas: siempre ha existido un debate en la
comunidad americana de especialistas de EIA acerca de si la
evaluacin de impacto ambiental es ms un instrumento objetivo
y analtico, o si es una herramienta integradora y de planificacin.
Esto es, si la EIA incorpora los aspectos econmicos, sociales y
ambientales en un anlisis para los responsables de la toma de
decisiones. Sin embargo, de forma general la EIA en los Estados
Unidos viene limitando su mbito a los impactos biofsicos de una
decisin. Esto no es til para las decisiones del nivel estratgico
porque hay otros muchos factores que son importantes. De esta
forma, la EAE ofrece la oportunidad de combinar el desarrollo
econmico,
la
proteccin
ambiental
el
bienestar
de
la
comunidad en un solo anlisis, no en tres. El anlisis de estos
236
elementos junto con la propuesta de soluciones, como cara y cruz

de una misma realidad, se exponen con detalle en el captulo de
evaluacin ambiental estratgica.
Tambin Andrews (1997) sugiere que una de las limitaciones
ms importantes de NEPA ha sido la escasa influencia que ha
alcanzado en los niveles crticos en donde se toman las decisiones
federales sobre iniciativas legislativas, polticas y programas.
Este autor cita diversas polticas pblicas que han tenido
resultados ambientales perversos como: frmulas de pago por
cosecha en la agricultura, ventas de madera por debajo del coste
de produccin, subsidios a los combustibles fsiles y a la minera,
e inversiones diferenciales en autopistas en contraposicin a los
transportes colectivos.
Como se ha visto, el procedimiento NEPA es un procedimiento
vivo, insertado en las necesidades sociales y cientficas de su
mbito de aplicacin, y por tanto modelado por una dinmica de
adaptacin continuada. El avance permanente en la prctica de
este mecanismo est poniendo sobre la mesa diversos retos y
preocupaciones cuya resolucin permitir esbozar las tendencias
de futuro del propio proceso Estados Unidos. Unas tendencias,
que dado el tirn de la legislacin norteamericana y de la propia
NEPA en las cuestiones internacionales, podran ser algunos de
los temas que van a ser debatidos e incorporados en la agenda
ambiental internacional164 en los prximos aos. Estos temas son
relativamente numerosos, aunque pueden agruparse en tres
bloques: (1) tendencias que resultan de adoptar nuevas tcnicas,
o de incorporar nuevas tcnicas que proceden de otros campos y
que completan el proceso de evaluacin de impacto ambiental:
evaluacin de efectos acumulativos, tcnicas de anlisis del ciclo
A esta influencia inequvoca, se debe aadir la influencia creciente en diversas polticas
ambientales desde la Unin Europea.
164
237
de vida, modelos matemticos, tcnicas de anlisis de riesgos; (2)

ampliaciones
en
el
enfoque
del
procedimiento
NEPA
de
evaluacin de impacto ambiental: que haya una participacin

mayor de las minoras tnicas en el proceso de evaluacin de
impacto ambiental165, que se incremente la consideracin de los
impactos sobre la salud pblica y los impactos sociales, que se
consideren
los
impactos
derivados
de
situaciones
acontecimientos extraordinarios, as como un uso ms intenso y

apropiado
de
la
evaluacin
de
impacto
ambiental
en
la
cooperacin internacional al desarrollo; y (3) tendencias que

implican la incorporacin de cambios metodolgicos de mayor
calado o la integracin de prcticas de gestin de otros espacios
disciplinares,
como
pueden
ser:
tcnicas
probabilsticas
incorporacin de la lgica borrosa a las evaluaciones ambientales,

la planificacin estratgica y la gestin adaptativa. Dentro de este
ltimo grupo merece mencin diferenciada las tendencias y retos
para definir un procedimiento NEPA realmente integrado, as
como la necesidad de incorporar los elementos crticos de la
propuesta transicional hacia el desarrollo sostenible.
2.3
EVALUACIN
AMBIENTAL:
COMPONENTES,
EVOLUCIN Y RETOS
En este apartado se desarrolla una aproximacin taxonmica al
conjunto
de
los
instrumentos
relacionados
directamente
La proteccin del medio ambiente y la participacin ciudadana en USA tiene caractersticas

especiales en mbitos con presencia de tribus indias y nativos de Alaska. La sensibilidad social
hacia estos colectivos, y su estatus jurdico, que reconoce la capacidad de autogobierno de las
tribus indias en sus territorios, han determinado la necesidad de considerar con mayor
atencin los intereses de estos colectivos minoritarios. El Memorandum de la Presidencia de
1994 establece relaciones Gobierno a Gobierno con los gobiernos tribales de los nativos
americanos. El Grupo de Trabajo de Indios americanos y nativos de Alaska, del Consejo de
Poltica Interior de la Casa Blanca, ha redactado el Manual de Asistencia para medio ambiente
de las Tribus, WHDPC (1999), cuya misin es favorecer los intercambios de informacin entre
tribus y las agencias federales de los distintos sectores. Asimismo puede destacarse la Orden
Ejecutiva 13175 de la Presidencia de los Estados Unidos publicada en 2000 que establece las
bases de consulta y coordinacin con los gobiernos tribales indios.
165
238
indirectamente con la evaluacin ambiental (segn el concepto

amplio que hemos definido anteriormente). Para ello se distingue
una familia, de tipo evaluativo, que comprende los instrumentos
primarios y secundarios que comparten las bases metodolgicas
de lo que hemos dado en llamar la evaluacin ambiental.
Incluiremos tambin a la familia de los instrumentos analticos
auxiliares a la evaluacin ambiental. En primer lugar vamos a
realizar una descripcin de los ms importantes de todos ellos (la
descripcin
de
los
instrumentos
primarios,
como
son
la
evaluacin de impacto ambiental y la evaluacin ambiental

estratgica queda referida, por su importancia, a los captulos 3 y
4).
Posteriormente introducimos un esquema dinmico del papel
que juegan los distintos agentes en la configuracin normativa,
metodolgica, acadmica y prctica de los diversos instrumentos
que analizamos. Una cuestin que tiene gran importancia puesto
que constituye la base del proceso evolutivo que hemos podido
observar en estos instrumentos.
A partir de lo anterior, presentamos una propuesta taxonmica
ms detallada y, relacionada con sta, una propuesta de esquema
evolutivo tanto de los instrumentos primarios como de los
instrumentos secundarios de evaluacin ambiental. A pesar de su
enorme inters -en nuestra opinin- no hemos encontrado en la
literatura, como veremos, ms que algunas propuestas que
esbozan esta cuestin, por lo que la que se presenta tiene un
carcter tentativo, sugiriendo una posible lnea de trabajo para
investigaciones futuras cuyo objetivo fundamental sea clarificar el
espacio conceptual del conjunto de instrumentos y, en su caso,
poder operar en el mismo con vistas al metaobjetivo que
constituye la orientacin hacia los postulados del desarrollo
239
sostenible. Por esta razn se incorporan a los instrumentos

primarios y secundarios que analizamos, la nueva generacin de
instrumentos explcitamente orientados a la sostenibilidad. En el
presente apartado procuramos determinar la existencia o no de
un sistema de evaluacin ambiental, las tendencias que se dan en
la evaluacin ambiental como conjunto (dado que las tendencias
especficas de la evaluacin de impacto ambiental y de la
evaluacin ambiental estratgica las desarrollaremos en los
captulos correspondientes), as como los retos generales que se
plantean a la familia de instrumentos de evaluacin ambiental.
Instrumentos de la familia metodolgica de evaluacin

ambiental
La evaluacin ambiental es un instrumento genrico cuyos
objetivos son anticipar los resultados posibles derivados de las
acciones previstas y tomar las mejores decisiones posibles.
Aquella estara configurada por dos instrumentos principales o
primarios: la evaluacin de impacto ambiental (EIA), que como es
sabido tiene como objetivo actual la evaluacin de la repercusin
de proyectos de obras, instalaciones o actividades sobre el medio
ambiente; y la evaluacin ambiental estratgica (EAE), que
persigue
como
meta
la
evaluacin
de
la
repercusin
de
programas, planes o polticas sobre el medio ambiente. Junto a

estos dos instrumentos principales, la evaluacin ambiental viene
incluyendo un conjunto166 de instrumentos secundarios que
configuran extensiones, variaciones especficas, agregados o
derivaciones del procedimiento especfico de evaluacin de
impacto ambiental como son: evaluacin de impacto social (EISo),
Adems de los instrumentos descritos, existen an una serie de instrumentos especficos que
se plantearn en el apartado de tendencias, como pueden ser el anlisis de sostenibilidad (AS)
o la evaluacin ambiental integrada (EAI), y que son nuevas figuras referidas recientemente
pero an apenas desarrolladas.
166
240
evaluacin de impactos acumulativos (EIAc), evaluacin de

impacto sobre la salud (EISa), evaluacin de impacto integrada
(EII), y evaluacin integrada (EI). Ambos grupos de instrumentos,
primarios y secundarios, constituyen la familia metodolgica
evaluativa o de los instrumentos de evaluacin ambiental (vase
tabla 2.2)167.
Adems de los anteriores, y aunque no estn incluidos dentro
del concepto amplio de evaluacin ambiental, vamos a presentar
en el siguiente apartado otros instrumentos procedentes de la
familia metodolgica analtica, ya que a pesar de su carcter
auxiliar respecto al proceso de evaluacin ambiental, pueden
permitirnos mejorar la visin y comprensin del proceso evolutivo
de la evaluacin ambiental. Estos instrumentos analticos se
presentan en este documento bajo el epgrafe de instrumentos
analticos auxiliares de la evaluacin ambiental. Ejemplos de
algunos de estos son: anlisis coste-beneficio 168 (ACB/ACBS),
anlisis multicriterio (AM), anlisis de ciclo de vida (ACV), o
anlisis de riesgos (AR).
Familia
metodolgica
Componentes/instrumentos
Componentes
primarios
Evaluacin de impacto ambiental (EIA)

Evaluacin ambiental estratgica (EAE)
Como se advierte, en la familia de evaluacin ambiental no estamos incluyendo los nuevos

trminos y procedimientos que giran alrededor de lo que se viene conociendo actualmente
como evaluacin de sostenibilidad. El motivo de este tratamiento es que estos nuevos
instrumentos no participan claramente de los principios y mtodos de la evaluacin ambiental,
sino que entran en una nueva categora (que podra estimarse como una nueva familia de
evaluacin) determinada por su relacin con el desarrollo sostenible. Por esta razn hemos
dejado el tratamiento de los nuevos instrumentos de evaluacin de sostenibilidad para el
apartado 6.4.
168
El anlisis coste-beneficio, y su derivacin ampliada: el anlisis coste-beneficio social (ACBS)
proceden, como se ver, de las disciplinas de las ciencias sociales, en particular de las
econmicas, y aunque hasta los aos setenta en los Estados Unidos y los ochenta en Europa
han sido utilizados de forma autnoma, a partir de esas fechas se han ido diluyendo en la
corriente de evaluacin menos cuantitativa y menos monetarizada de la evaluacin ambiental,
hasta poderse contemplar hoy en da ms como un instrumento auxiliar que como un
instrumento principal de la evaluacin ambiental.
167
241
Evaluacin
(evaluacin
ambiental)
Evaluacin de impacto social (EISo)

Evaluacin de impactos acumulativos
(EIAc)
Evaluacin de impactos sobre la salud
(EISa)
Evaluacin de impacto integrada (EII)
Evaluacin integrada (EI)
Anlisis coste-beneficio (ACB)
Anlisis multicriterio (AM)
Anlisis de cadena de causalidad (ACC)
Valoracin de daos ambientales (VDA)
Anlisis de riesgos (AR)
Anlisis de ciclo de vida (ACV)
Anlisis de impacto econmico (AIE)
Anlisis de vulnerabilidad (AV)
Componentes
secundarios
Analtica
(auxiliar a EA)
Tabla 2.2 Instrumentos componentes de la evaluacin ambiental e

instrumentos auxiliares. Fuente: elaboracin propia
Como se observa en la tabla 2.2, los instrumentos de la familia

evaluativa (evaluacin ambiental) se dividen en componentes
primarios
componentes
secundarios.
Los
componentes
primarios (EIA y EAE) no van a ser detallados en este apartado

puesto que por su importancia- se desarrollan especficamente
en los captulos 3 y 4, respectivamente.
En cuanto a los componentes secundarios, debe sealarse que
su denominacin no significa que tengan un valor reducido o
menor, sino que por su base metodolgica y por su origen pueden
considerarse derivados de los primarios (en particular de la EIA).
Estos
instrumentos
secundarios
de
evaluacin
ambiental
responden al hecho de que las acciones de desarrollo pueden

producir impactos no solamente sobre el medio biofsico, sino
tambin en aspectos singulares del medio socioeconmico, como
pueden ser los efectos sobre las oportunidades de empleo,
servicios como la educacin o la salud, la estructura de la
comunidad, los modos de vida y sus valores. En diversos mbitos
estos apartados han sido evaluados de forma integrada tal y
como sera la prctica cannica de la evaluacin de impacto
242
ambiental-, pero esto no sucede en todos los pases ni en todos los

casos, como veremos ms adelante. Segn han ido surgiendo
necesidades metodolgicas o tcnicas se han ido cubriendo, bien
modificando los instrumentos existentes y acreditados o bien
configurando nuevos instrumentos. De hecho solamente hemos
considerado cinco instrumentos secundarios cuando en realidad
encontramos en la literatura cientfica y en la prctica un panel
mucho ms amplio de instrumentos. As por ejemplo, Vanclay y
Bronstein (1995) o Glasson et al. (2005) nos ofrecen otras
definiciones relevantes, asentadas en focos particulares de
especializacin como: la evaluacin de impacto demogrfico, la
evaluacin de impacto sobre el clima, la evaluacin de impacto
sobre el gnero, la evaluacin de impacto psicolgico o la
evaluacin de impacto del ruido169. No obstante, consideramos
que los instrumentos seleccionados son los que tienen ms
relevancia cientfica y prctica, y por tanto los que representan
mejor el fenmeno de evolucin y adaptacin de instrumentos de
evaluacin que venimos observando en la literatura cientfica a
partir de los aos setenta.
En este punto pasamos a realizar una descripcin bsica de los
instrumentos derivados o especializados ms importantes y que
configuran el nivel de componentes secundarios de la evaluacin
ambiental: la evaluacin de impacto social, la evaluacin de
impactos acumulativos, la evaluacin de impacto sobre la salud,
la evaluacin de impacto integrada, y la evaluacin integrada.
Evaluacin de Impacto Social
La evaluacin de impacto social (EISo) es el proceso de
evaluacin y gestin de las consecuencias que tiene el desarrollo
Podramos tambin sealar otras iniciativas relacionadas con procesos de integracin que no
han llegado, por diversas razones, a alcanzar un estatus apreciable, como es el caso de la
evaluacin ambiental integrada referida por Glasson et al. (2005).
169
243
de proyectos, polticas y decisiones sobre las personas. En

Estados Unidos la ley NEPA de 1969 requera desde su entrada en
vigor, como hemos visto, que las cuestiones sociales fuesen
consideradas como una parte de la definicin de medio ambiente,
y que por tanto aquellas fueran abordadas en los procedimientos
de evaluacin de impacto ambiental. Sin embargo, en el orden
prctico cabe destacar que durante los primeros aos de prctica
de NEPA an no se haban desarrollado de forma suficiente el
significado de las cuestiones sociales. Ahora bien, en fecha tan
temprana como 1973 ya se constatarn estas deficiencias,
Vanclay (2005) recuerda as las quejas surgidas en aqul ao
sobre el estudio de impacto ambiental del oleoducto de Alaska
entre Prudoe Bay y Valdez: ahora que hemos tratado con los
problemas del permafrost, del carib, y de lo que tenemos que
hacer con el petrleo caliente, qu va a pasar con los cambios en
las costumbres y modos de vida de mi pueblo? se preguntan los
afectados170. Esta preocupacin genera, a finales de los aos
setenta y principios de los ochenta, un gran inters por los
estudios de impacto social en los Estados Unidos. Sin embargo, y
al mismo tiempo, van surgiendo numerosas crticas sobre la
validez y alcance de este tipo de estudios. Hasta tal punto que en
1989
se
constituye
un
comit
interorganizacional
(Interorganizational Committee on Guidelines and Principles for

Social
Impact
Assessment,
ICGP-SIA)
con
el
objetivo
de
garantizar la calidad de las evaluaciones de impacto social 171. Los

resultados de estos trabajos se publicarn en el ao 1994. Sin
Puede encontrarse una detallada descripcin de este problema y sus implicaciones sociales
en Dixon (1978).
171
Segn se expone en ICGP-SIA (1994), el comit interorganizacional define evaluacin de
impacto social en trminos de esfuerzos para evaluar o estimar las consecuencias sociales que
son el resultado de acciones polticas especficas (configurando a la vez los programas y la
adopcin de nuevas polticas) y acciones de gobierno especficas (edificaciones, grandes
proyectos y afecciones a grandes superficies para la extraccin de recursos), particularmente
en el contexto de la NEPA.
170
244
embargo, y a pesar de su favorable acogida inicial, esta

metodologa recibir posteriormente diversas crticas, entre las
que destaca paradjicamente- la de que el documento de
Directrices y Principios slo es aplicable al marco jurdico
estadounidense172. En respuesta a esta situacin, la conferencia
de 1997 en Nueva Orleans de la International Association for
Impact Assessment (IAIA) establece dos comits para revisar el
informe de directrices y principios de la evaluacin de impacto
social: uno para modificar y reajustar su aplicacin en el contexto
norteamericano,
otro
para
desarrollar
un
conjunto
de
directrices y principios adecuados al mbito internacional. Segn

Vanclay (2005), el documento que resulta de la aplicacin al
contexto norteamericano viene a reflejar el modelo NEPA, esto es
la aproximacin proponente-adversario de la evaluacin de
impacto social173, donde la evaluacin se entiende ms como una
aportacin discreta realizada al principio del ciclo de proyecto
que como un proceso de participacin o de un proceso que
asegure el ptimo desarrollo de la perspectiva de la comunidad.
Esto parece lgico, ya que el modelo conceptual y la filosofa de la
EISo estn vinculados estrechamente al procedimiento NEPA, en
donde el enfoque est dirigido a proteger los derechos de
propiedad individuales (mediante el proceso de prediccin de
impactos junto con los mecanismos de reduccin y compensacin
de impactos), pero no a mejorar el bienestar ni a incrementar la
Estas crticas son poco consistentes por cuanto, como expone Vanclay (2005) el objetivo del
informe era, precisamente, adaptar las necesidades de la EISo al contexto normativo de la EPA
estadounidense. Sin embargo, como apunta este autor, lo que venan a reflejar esas crticas era
que exista una demanda clara de una versin internacional de este documento.
173
En la versin ICGP-SIA (2003) se contina definiendo la evaluacin de impacto social en
trminos de esfuerzos para evaluar, valorar o estimar, las consecuencias sociales que se
derivan de acciones propuestas. Estas contemplan a los: proyectos especficos del gobierno o a
los privados, como construccin de edificaciones, centrales energticas, grandes proyectos de
transporte, gestin de recursos naturales; las reservas de grandes superficies de tierra y la
adopcin de nuevas polticas y sus planes y programas resultantes. Las acciones y sus
consecuencias se consideran particularmente en el contexto de la NEPA y las leyes estatales y
regulaciones relacionadas con la NEPA.
172
245
sostenibilidad de toda la comunidad 174. De acuerdo con Vanclay

(2005), que lleva a cabo un profundo anlisis del tema, el
resultado de este informe revisado sigue siendo muy parecido al
original de 1994. Por su parte, el segundo comit creado en la
reunin de Nueva Orlens, toma como objetivo el definir los
principios175 y directrices de la EISo para un mbito internacional.
Para Vanclay (2003), la definicin de evaluacin de impacto social
de estos principios internacionales se aparta radicalmente de la
mantenida en el contexto NEPA, as: la evaluacin de impacto
social incluye el proceso de anlisis, monitorizacin y gestin de
las consecuencias sociales deseadas y no deseadas, tanto
positivas como negativas, de las intervenciones planificadas
(polticas, programas, planes, proyectos) y de cualquier proceso
de cambio social provocado por dichas intervenciones. Su objetivo
primario es alcanzar un medio ambiente biofsico y humano ms
sostenible y equitativo. De esta definicin surge un modelo y
filosofa distinto para abordar este tipo de estudios de impacto,
con una metodologa ms integrada, que va ms all de la
prevencin de impactos negativos (enfoque reactivo) para incluir
conceptos emergentes como la construccin de capital social, la
buena gobernabilidad, la participacin de la comunidad y la
inclusin social. De esta forma, el documento internacional de
Principios y Directrices sobre la evaluacin de impacto social se
aparta de la corriente metodolgica de NEPA y se orienta ms
hacia
una
corriente
metodolgica
ms
abierta
menos
La aproximacin dialctica proponente-adversario del EISo/EIA articulado desde la NEPA,

as como el carcter reactivo y su gravitacin en los derechos del individuo (unos derechos
individualmente exigibles y demandables, dentro del contexto judicial estadounidense) est
muy estrechamente vinculada con el orden normativo norteamericano, hasta el punto de definir
un modelo propio que hemos identificado ms arriba como la escuela norteamericana de
evaluacin ambiental. En este modelo no caben obligaciones genricas no identificables ni
exigibles individualmente, ni conceptos amplios como los que vienen a configurar el modelo
internacional de evaluacin ambiental.
175
Una de las primeras medidas que toman ambos comits en 2003 es poner los principios
antes que las directrices. Este desplazamiento parece el resultado lgico de la revisin de un
proceso encadenado que comienza en los valores, de los que se derivan los principios, y de los
cuales surgen las directrices, como expone Vanclay (2003).
174
246
formalizada, informada adems por las propuestas hacia la

consecucin de pautas de sostenibilidad.
Por otra parte, Glasson et al. (2005) en su anlisis de la
metodologa y prctica de la evaluacin de impacto ambiental
(EIA) en el Reino Unido y en la Unin Europea, considera en su
trabajo las evaluaciones de impacto socio-econmico o las
evaluaciones de impacto social (EISo) como una parte integrada
en la EIA. Afirma, sin embargo, que en algunos pases ha sido y es
considerada como un proceso separado, en ocasiones incluso
paralelo a la EIA. Sin embargo, la evaluacin de impacto social no
ha llegado a alcanzar autonoma normativa, ni en el formato
NEPA de los Estados Unidos, ni en la Directiva de la Unin
Europea; por esta razn, podemos considerar a la evaluacin de
impacto social, desde el punto de vista normativo, como un tpico
instrumento especializado de la evaluacin de impacto ambiental.
Desde el punto de vista metodolgico, como hemos visto, los
esfuerzos de coordinacin de la comunidad cientfica han dado
lugar a dos formatos: el aplicado al esquema NEPA, y uno ms
abierto, conforme a las corrientes internacionales. Estos procesos
de coordinacin sobre la EISo, que vienen a cristalizar en los
documentos
referenciales
del
ao
2003,
estn
quedando
eclipsados por la corriente dominante del nuevo paradigma del

desarrollo sostenible. Una corriente que ha trasladado el debate
cientfico a un escenario ms amplio en el que incluso se debate
el papel, no ya de la evaluacin de impacto social, sino el de la
propia evaluacin de impacto ambiental dentro de este nuevo
paradigma.
El debate metodolgico, con ser importante, no ha limitado el
desarrollo de la evaluacin de impacto social, que ha seguido
247
avanzando176 y aportando soluciones a diversos problemas, por lo

general
problemas
desconocidos
ignorados
como:
los
impactos del desarrollo turstico de Indonesia sobre la poblacin

local, en Walker et al. (2000); o los impactos de nuevas
infraestructuras sobre la estructura local en Blgica que analiza
Marx (2002). En fechas ms recientes autores como Momtaz
(2005), con sus trabajos para incorporar este instrumento a la
gestin de los recursos en Bangladesh, siguen ampliando el
espacio conceptual y operativo de la EISo, cuyo objetivo bsico
consistira ahora en identificar los efectos deseados e indeseados
de las intervenciones planificadas para desarrollar planes de
gestin sostenible. Este dinamismo se corresponde con la
capacidad que ha tenido la evaluacin de impacto social para
encontrar un espacio propio en el escenario de la evaluacin
ambiental y de las tcnicas de evaluacin de impacto.
Dentro del debate abierto sobre el desarrollo sostenible que
acabamos de mencionar, autores como Bond et al. (2000)
plantean el papel del proceso de integracin de la evaluacin de
impacto para el desarrollo sostenible, y ponen de manifiesto que
una de las aproximaciones hacia esta evaluacin integrada podra
llevarse a cabo a partir de tcnicas ya contrastadas para cada uno
de las dimensiones del desarrollo sostenible: el anlisis costebeneficio para la dimensin econmica, la evaluacin de impacto
ambiental para la dimensin ambiental, y la evaluacin de
impacto social para la dimensin social del desarrollo sostenible.
Evaluacin de Impactos Acumulativos
No puede olvidarse que la EISo parte de una situacin tradicionalmente muy dbil, que
como exponen Shrimpton y Storey (2000) es en parte un problema histrico que tiene que ver
con el crecimiento de la EIA en una era dominada por las aproximaciones tecnocrticas para la
resolucin de problemas con un nfasis particular en los impactos y soluciones biofsicas.
176
248
La evaluacin de impactos acumulativos (EIAc), tambin conocida

en algunos mbitos geogrficos (Reino Unido, Canad) como
evaluacin
de
efectos
acumulativos
(Cumulative
effects
assessment, CEA), es un instrumento que surge como respuesta a

la necesidad de conocer la resultante de acumulacin de efectos
en diversas situaciones como son: aquellas en las que impactos
muy pequeos, individualmente insignificantes, impactan juntos
sobre un recurso, tal vez como resultado de polticas, planes o
programas
(lo
que
viene
conocindose
como
nibbling
mordisqueo-); las que se dan en aquellas regiones en las que se

localizan un cierto nmero de proyectos que generan grandes
impactos; o cuando los impactos se producen reiteradamente en
el tiempo o en el espacio.
Las
primeras
referencias
al
problema
de
los
impactos
acumulativos aparecen ya en los inicios de NEPA 177. En los

reglamentos de CEQ de 1978 se requiere que los documentos de
NEPA
tengan
presente
la
evaluacin
de
los
impactos
acumulativos. Sin embargo, debido a la dificultad para entender

la complejidad e identificar estos impactos, al desconocimiento de
sus consecuencias, e incluso a la necesidad de limitar el enfoque
de los anlisis ambientales, los impactos acumulativos han sido
muy poco considerados. El resultado de este fenmeno es una
prdida muy sensible del potencial preventivo del mecanismo
NEPA. Por esta razn, tanto el Consejo de Calidad Ambiental CEQ
(1997a) como la US-EPA (1999) estn realizando un esfuerzo
notable
desde
el
punto
de
vista
metodolgico
de
los
procedimientos para reincorporar y relanzar las tcnicas de

evaluacin de impactos acumulativos en los documentos del
mecanismo NEPA.
En las referencias tcnicas de NEPA, en CEQA (1970) se plantea ya que existirn efectos
significativos si los posibles efectos de un proyecto son individualmente limitados pero
acumulativamente considerables.
177
249
Fuera del mbito norteamericano no se encuentra ninguna

referencia legislativa formal sobre efectos acumulativos hasta
1991, fecha en que aparece una referencia explcita a este tema
en la Resource Management Act de Nueva Zelanda. Poco
despus, en 1992, un equipo de especialistas fue encargado de
realizar en Canad la evaluacin de los efectos acumulativos del
desarrollo de la minera de uranio en Saskatchewan. Los
investigadores hicieron notar que mientras la evaluacin de
impacto ambiental se haba desarrollado en las dcadas pasadas,
la evaluacin de efectos acumulativos todava se encontraba por
desarrollar, sin contar siquiera con metodologas para esta
prctica.
Formalmente, la Direccin General XI de la Comisin Europea
ha venido a definir los impactos acumulativos como los impactos
que resultan de los cambios incrementales causados por acciones
del pasado, del presente o razonablemente previsibles, junto con
el proyecto EC (1999). El concepto de impactos acumulativos no
es algo sencillo, sino que responde a un conjunto de significados.
Por esta razn, tiene mucho inters el resultado de la revisin de
definiciones de EIAc que realiza Canter (1999), llegando a
sintetizar tres caractersticas comunes: la necesidad de tener en
cuenta las acciones mltiples que representan fuentes potenciales
de actividades que causan impacto; la consideracin de las
relaciones mltiples entre dichas fuentes y los receptores del
impacto; y el reconocimiento de que tales impactos pueden ser
aditivos, antagonistas o sinrgicos.
Por
ltimo,
en
referencia
con
este
instrumento
debe
destacarse, como en el caso de los anteriores, que est mostrando

una evolucin acadmica e incluso prctica hacia los postulados
del desarrollo sostenible. En este sentido puede subrayarse el
250
trabajo de Piper (2002), quien analiza la prctica de la evaluacin

de impactos acumulativos en el Reino Unido y de su papel en
relacin con el desarrollo sostenible. En su trabajo, Piper toma
como
referencia
metodolgica
para
el
contraste
de
la
sostenibilidad los principios de evaluacin de la sostenibilidad

propuestos por Hardi y Zdan (1997) y Lawrence (1997) o
principios de Bellagio y Lawrence.
Evaluacin de Impacto sobre la Salud
A pesar de que la mayor parte de los proyectos, programas,
planes y polticas que estn sometidos a evaluacin ambiental
necesitaran considerar los impactos y efectos sobre la salud
(Health impact assessment, HIA), lo cierto es que muy pocos
estn considerando estas cuestiones. De acuerdo con Utzinger et
al. (2005) se han identificado cuatro aspectos determinantes que
podran explicar la escasez de evaluaciones de impacto sobre la
salud
(EISa):
(1)
la
complejidad
analtica,
basada
en
la
multiplicidad y jerarqua de las causas y efectos; (2) la falta de

mtodos estandarizados, fcilmente disponibles y sobre los que
haya un cierto consenso; (3) la
ausencia de requerimientos
legales que obliguen a tener en cuenta los aspectos de la salud en

el marco de las evaluaciones ambientales; y (4) la tradicional
separacin entre las cuestiones ambientales y de salud. Adems
de estos cuatro aspectos hay un quinto de carcter geogrfico,
relacionado con la preponderancia relativa en la agenda poltica
de las cuestiones de salud y desarrollo. As, mientras que la
evaluacin
ambiental
aplicada
en
zonas
geogrficas
ms
desarrolladas (como Norteamrica y Europa) no ha considerado

que los impactos sobre la salud pudieran tener una importancia
determinante, la evaluacin ambiental instrumentada en zonas
251
geogrficas como Asia y frica -muy especialmente- si que ha

revelado las carencias y problemas que diversas actuaciones
pueden provocar sobre la salud de la poblacin178. De esta forma,
mientras que la evaluacin ambiental tiene un registro de ms de
tres dcadas de aplicacin, la evaluacin de impacto sobre la
salud (EISa) se encuentra en una fase temprana de desarrollo, ya
que no ha sido conceptualizada sino hasta mediados de los aos
noventa.
Hay diversas definiciones de EISa, entre las que Steinemann
(2000) elabora una de las ms sencillas y completas: la
evaluacin de impacto sobre la salud humana, tambin referida
como evaluacin de impacto sobre la salud, es un proceso para
identificar, predecir y evaluar los impactos sobre la salud humana
de una propuesta de poltica, plan, programa o proyecto. Del
conjunto de definiciones de la EISa podemos extraer dos
caractersticas esenciales. En primer lugar, la EISa pretende
predecir los efectos de una accin especfica sobre la salud
humana. En segundo lugar tiene como objetivo proveer de
informacin a los polticos y gestores sobre la prevencin o
mitigacin de los impactos negativos sobre la salud.
La evaluacin de impacto sobre la salud constituye un mtodo
estructurado, con aproximacin multidisciplinar, que combina los
datos cualitativos y cuantitativos. En los ltimos tiempos, segn
Lock (2000), el mtodo se est revelando como una herramienta
potente para la definicin de polticas basada en evidencias y la
definicin de prioridades en las intervenciones sanitarias o sobre
la salud. De este modo, el procedimiento EISa est derivando del
tronco general de la evaluacin ambiental (EA) y formulando
soluciones adaptadas de forma concreta a necesidades que giran
Vase, como ejemplo, el trabajo de Utzinger et al. (2005) sobre evaluacin de impacto sobre
la salud del proyecto y desarrollo del oleoducto Chad-Camern, en frica Central.
178
252
dominantemente alrededor de los problemas de la salud. Hasta

tal punto que ltimamente, como seala Kemm (2004), la EISa
est avanzando de forma autnoma respecto a otros instrumentos
mediante
la
inclusin
de
los
conceptos
de
equidad
sostenibilidad. En este sentido, tambin pueden destacarse los

recientes esfuerzos tericos llevados a cabo por Mahoney y Potter
(2004), destinados a fomentar la integracin de la EISa en la
nueva corriente metodolgica de la sostenibilidad a travs de la
inclusin de la EISa en el concepto de la lnea de base triple. Es
importante resaltar que instituciones internacionales como la
Organizacin Mundial de la Salud (OMS) y el Banco Mundial
estn apoyando la EISa. Sin embargo, de acuerdo con Utzinger et
al. (2005) para avanzar sera necesaria una especificacin
metodolgica ms rigurosa de las EISa y la obligatoriedad de este
anlisis en los proyectos de desarrollo.
Evaluacin de impacto integrada
La
evaluacin
de
impacto
integrada
(Integrated
impact
assessment, IIA) es una forma de evaluacin que cubre diferentes

campos que hasta el momento se han evaluado separadamente, o
no se han evaluado en absoluto. Hay diferentes formas de
evaluacin de impacto que se han usado en distintos niveles y que
cubren muy distintos campos. Estas diferentes formas de
evaluacin de impacto llevan a duplicidades y tambin a lagunas
a la hora de tratar los temas.
Planteada de una forma sencilla, la evaluacin de impacto
integrada (EII) pretende conducir juntas las diferentes formas de
evaluacin para evitar la duplicacin de esfuerzos 179. En este
En este sentido, la promocin de la EII en el Reino Unido viene de la mano, entre otros, de
los grupos de trabajo como Milner et al. (2005) en evaluacin de impacto sobre la salud (EISa)
quienes han advertido, la dificultad en estos momentos de impulsar un instrumento especfico
sino viene relacionado e integrado con el resto de los instrumentos de evaluacin de impacto
existentes.
179
253
sentido podemos afirmar que la EII supone un punto de encuentro

de las diversas tcnicas de evaluacin de impacto con el fin de
que el resultado del proceso tenga un carcter menos dispar, y
por
tanto
ms
integrado.
Esta
prctica
representa
un
desplazamiento del instrumento de evaluacin hacia delante

nicamente en la direccin del eje de la integracin dentro del
modelo180 dinmico de instrumentos de evaluacin propuesto por
Hacking (2004).
De esta forma, la evaluacin de impacto integrada, referida
especialmente por investigadores del Reino Unido como Bond et
al. (2001) o Milner et al. (2005) consiste en una coleccin diversa
de mtodos y prcticas cuya meta es integrar las diversas formas
de evaluacin de impacto: ambiental, econmica, social y otras
formas de evaluacin de impacto. Bond et al. (2001) sugieren que
el inters emergente de este instrumento est relacionado con la
incorporacin
del
desarrollo
sostenible
como
objetivo
metapoltico. Por su parte Milner et al. (2005) exponen que

aunque hay un cierto consenso sobre el hecho de que las
aproximaciones a la evaluacin de impacto integrada pueden
diferir, existen una serie de valores que son comunes, entre los
cuales pueden destacarse: (1) la creciente necesidad de trabajar
entre diferentes disciplinas, sectores y departamentos para
considerar todo el espectro de los impactos potenciales de las
propuestas, polticas, programas y proyectos; (2) como hemos de
considerar los potenciales impactos en los campos del medio
ambiente, de la economa y social porque la EII est entroncada
con los principios del desarrollo sostenible; (3) la necesidad de
usar las herramientas de EII de una forma cclica e iterativa para
examinar los planes segn se desarrollan, ms que para promover
El modelo de Hacking (2004) se expone con mayor detalle en el apartado 6.4 que analiza la
evaluacin de la sostenibilidad.
180
254
distinciones artificiales entre tipos de evaluaciones prospectivas,

concurrentes o retrospectivas; y (4) como es preciso avanzar en
el control de calidad del proceso de evaluacin, contando para
ello con la necesaria evaluacin interna crtica.
Evaluacin integrada
En los ltimos aos se multiplican las referencias al trmino
evaluacin integrada (EI), un trmino que autores como Abaza y
Hamwey (2001) o Lee (2006) utilizan para referirse a un grupo de
instrumentos o herramientas en los que encontramos como
elementos comunes el hecho de compartir una metodologa de
base EIA en la que se explicitan las dimensiones del modelo de
tres pilares de la sostenibilidad (econmico, ambiental y social).
La evaluacin integrada (integrated assessment) es, segn Lee
(2006), un instrumento de evaluacin que combina tres procesos
de
integracin:
(1)
integracin
vertical
de
evaluaciones,
relacionando juntas las evaluaciones de impacto que se realizan

en diferentes estadios del ciclo de formulacin de las polticas,
planificacin y proyectos; (2) integracin horizontal de las
evaluaciones, relacionando los diferentes tipos de impactos
(econmicos, ambientales y sociales), por lo que debe incorporar
una coordinacin horizontal por separado, pero interrelacionada
con los ciclos de planificacin; y (3) integracin de la evaluacin
en el proceso de decisin, contemplando los resultados de la
evaluacin en los distintos pasos del ciclo de planificacin 181.
De
esta
forma,
la
evaluacin
integrada
(EI)
est
desarrollndose en los ltimos aos como una nueva forma, a

partir de la evaluacin de impacto integrada (EII) (integrated
impact assessment) que se ha incorporado como forma de anlisis
Como ejemplo en este sentido, Abaza y Hamwey (2001) se refieren a la evaluacin integrada
dentro del contexto de su estudio de evaluacin de la sostenibilidad de las polticas de
comercio internacional.
181
255
recientemente a la literatura anglosajona, dentro de la tendencia

-sobre todo en la literatura cientfica y consultora britnica- por
encontrar
una
evaluacin
capaz
de
responder
diversos
condicionantes del paradigma del desarrollo sostenible.

No obstante, la evaluacin integrada sigue teniendo un
enfoque original de evaluacin ambiental del que procede- con
una metodologa poco estructurada que responde a los procesos
bsicos operativos de la evaluacin de impacto ambiental, y un
mbito de aplicacin muy especialmente orientado al nivel
estratgico (de polticas, planes y programas), en lo que
denominan
la
(strategic-level
evaluacin
integrated
integrada
de
assessment)
nivel
aplicada
estratgico
a
polticas,
planes y/o programas. Lee (2006) considera que hay una forma
particular de la evaluacin integrada, que es la evaluacin de
impacto sobre la sostenibilidad (sustainability impact assessment,
SIA), que en este texto notaremos como EISos. De acuerdo con
este autor, la evaluacin integrada, y su forma especfica de
evaluacin de impacto sobre la sostenibilidad (EISos), sera un
instrumento potencialmente valioso para promover el desarrollo
sostenible182.
Existe una cierta experiencia en trabajos con este instrumento
de evaluacin integrada, fundamentalmente en el mbito de la
planificacin regional con trabajos como DETR (2000), DTLR
(2002)
EC
(2002).
Sin
embargo,
las
preocupaciones
fundamentales de Lee (2006) respecto a la evaluacin integrada,

e
incluso
respecto
la
evaluacin
de
impacto
sobre
la
sostenibilidad, giran en torno a la calidad de las mismas 183, y

No obstante, en la metodologa y aplicaciones expuestas, incluso por el propio Lee (2006),
no se observan evidencias para sostener esta afirmacin.
183
Lee (2006) afirma que si no puede asegurarse rpidamente una aplicacin con calidad de la
EI/EISo, entonces puede perderse la oportunidad de que esta metodologa se extienda. Esta
afirmacin nos aproxima, como ejemplo, a la reciente dinmica de diversos polimorfismos de la
evaluacin ambiental, ampliada en este caso hacia una propuesta de sostenibilidad; en donde
las clases y los conceptos se suceden rpidamente, sin suficiente tiempo de maduracin, y sin
182
256
como es preciso reducir la distancia que existe entre las

complejas
propuestas
metodolgicas
que
sugieren
los
investigadores y la sencilla prctica que demandan y aplican los

gestores. Este mismo autor seala tambin las dificultades que se
presentan, en su reducida experiencia de aplicacin, en el nivel
estratgico o de PPP (polticas, planes y programas) para la
evaluacin
integrada/evaluacin
de
impacto
sobre
la
sostenibilidad, entre las que se encuentran: (1) una limitada

experiencia y comprensin de los impactos del nivel PPP en
comparacin con la experiencia de evaluacin de impacto en el
nivel de proyecto; (2) una limitada experiencia para relacionar las
evaluaciones de impacto econmicas, ambientales y sociales con
las evaluaciones integradas y de sostenibilidad; (3) existe un bajo
compromiso para aplicar y/o usar las EIs/EISos; (4) limitaciones
en tiempo, datos y medios para completar las evaluaciones; (5) la
complejidad del proceso de planificacin; y (6) una gran
diferencia entre los mtodos y las herramientas de EI/EISo que
han desarrollado los investigadores y consultores, y los mtodos
de evaluacin ms simples que usan a menudo los gestores 184. En
este sentido, podemos considerar que la evaluacin integrada o la
denominada evaluacin de impacto de la sostenibilidad, son
formas que actualizan a travs de un proceso dbil- los valores y
procedimientos de la EIA y por tanto no representan un avance
conceptual neto, sino que ms bien contribuyen a la dispersin
terminolgica que venimos sealando como uno de los problemas
ms importantes a que se enfrenta la teora y la prctica de los
instrumentos de evaluacin ambiental.
el consenso cientfico necesario que le dote de una cierta permanencia y estabilidad a las
propuestas tericas formuladas.
184
Siguiendo con la reflexin que se ha hecho ms anteriormente, los problemas de aplicacin
prctica de la EI/EISo no resultan ser ms que un reflejo pormenorizado de como el
instrumento propuesto no responde a las necesidades tericas para las que se ha seleccionado.
257
Instrumentos de la familia analtica auxiliar de la

evaluacin ambiental
Una vez analizados los instrumentos de la familia de evaluacin
ambiental procede, de acuerdo con lo expuesto, examinar las
herramientas ms representativas que forman parte de la familia
analtica y que tienen como nexo comn su facilidad para poder
participar o aportar su metodologa, y por tanto para contribuir
de forma auxiliar185 a los procesos de evaluacin ambiental.
Siguiendo los criterios de importancia y representatividad, y
procurando llevar un orden bsicamente cronolgico en cuanto a
su
aparicin,
herramientas:
anlisis
de
trataremos
anlisis
cadena
(vase
tabla
coste-beneficio,
de
causalidad,
2.2)
anlisis
las
siguientes
multicriterio,
valoracin
de
daos
ambientales, anlisis y evaluacin de riesgos, anlisis de ciclo de

vida, anlisis de impacto econmico, y anlisis de vulnerabilidad.
Sealamos especficamente en este apartado que las tcnicas
relacionadas con la valoracin econmica de impactos estn
desarrolladas, por su inters y aplicacin fundamental al caso, en
el captulo de metodologa de la evaluacin de impacto ambiental.
Anlisis Coste-Beneficio
La tcnica de anlisis coste-beneficio (ACB) es una de las
primeras tcnicas analticas que entran en la escena del anlisis y
evaluacin ex ante de proyectos y planes. El anlisis costebeneficio tiene una importancia determinante en la generacin
histrica del proceso de evaluacin ambiental, ya que este ltimo
se desarrolla como una reaccin frente a las insuficiencias del
En este contexto el trmino auxiliar respecto a la evaluacin ambiental no pretende
restarles importancia ni autonoma funcional que la tienen de forma sobrada- a estos
instrumentos, sino situarlos de la forma ms clara posible en el contexto de su relacin con la
185
258
primero186. El origen de esta tcnica, que se remonta a mediados

de los aos treinta en los Estados Unidos, est muy vinculada a
las ciencias sociales y econmicas: el anlisis coste-beneficio es
para el sector pblico lo que el anlisis de prdidas y ganancias
es para una empresa privada Field y Field (2002).
En los Estados Unidos esta tcnica de anlisis coste-beneficio
se remonta al ao 1936 cuando se propone que acompae como
mtodo de evaluacin a la Ley de Control de Inundaciones de ese
mismo ao. En esta ley se estableca que la participacin del
gobierno federal en proyectos de control de las inundaciones en
los ros ms importantes del pas estara justificada si los
beneficios, cualesquiera que sean sus destinatarios, exceden los
costes estimados. Esto oblig a que la ingeniera hidrulica se
acompaara con documentos capaces de reflejar los costes y
beneficios de las obras proyectadas. A partir de ese momento el
anlisis coste-beneficio ha ido evolucionando y madurando, y sus
procedimientos
de
medicin
tambin
han
ido
cambiando.
Bsicamente, el anlisis coste-beneficio consiste en la comparacin

de costes y beneficios que se generan a lo largo de la vida til de
un proyecto. Si los beneficios superan a los costes el proyecto se
considera positivo, y negativo en el caso contrario.
El anlisis coste-beneficio187 tiene en cuenta todos los costes y
beneficios relevantes, tanto para los promotores de la inversin
(privados) como para los externos, de modo que contempla siempre
al conjunto de la sociedad. El primer paso para analizar los costes y
De hecho se acepta que la aparicin de la Ley de Poltica Ambiental de los Estados Unidos
(NEPA) en 1969, que crea la figura de la evaluacin de impacto ambiental, es una reaccin
poltica ante la frustracin que creaba el acordarse la aprobacin de enormes programas y
proyectos pblicos, con gran incidencia ambiental, que superaban con facilidad el filtro
siempre optimista del anlisis coste-beneficio.
187
El anlisis coste/beneficio ordinario tiene una derivacin especfica en el anlisis
coste/beneficio social (ACBS), en el que se plantea una extensin de las tcnicas de anlisis
econmico para incorporar elementos de ms difcil medida vinculados al campo del bienestar
social. El anlisis coste/beneficio social aparece as como una apuesta hacia una concepcin
ms integral de la prctica analtica.
186
259
beneficios consiste en identificarlos, aunque para ello deben

seleccionarse nicamente los ms relevantes. Por ejemplo, en el
caso del proyecto de una carretera pueden considerarse como
costes: los de inversin, los de ocupacin del suelo, los de
mantenimiento y todos los costes ambientales; y como beneficios:
el ahorro de tiempo en desplazamientos, el ahorro de costes de
accidentes, el ahorro de costes de reparacin de vehculos y
tambin algunos de los beneficios ambientales que puedan darse.
Una vez identificados los costes y beneficios es necesario definir
cual es la vida relevante del proyecto. A continuacin se procede a
la valoracin de cada variable significativa, ya correspondan a
bienes o impactos que se proveen por el mercado real (es decir,
que tienen precio) o que no son proporcionados por el mercado
real, como sucede con la mayora de los impactos ambientales188.
Despus de contabilizados los costes y beneficios se procede a la
agregacin perodo por perodo. Finalmente, al saldo de beneficios
menos costes se le aplica una tasa de descuento para conocer el
valor actual de la diferencia y tomar en consecuencia la decisin
oportuna.
En el mbito geogrfico estadounidense el anlisis costebeneficio vuelve a tener una presencia importante a partir de la
dcada de los ochenta. En 1981, el presidente Ronald Reagan
dict una orden ejecutiva por la que toda regulacin pblica de
importancia debera someterse en lo sucesivo a un anlisis costebeneficio189. El presidente Clinton renov esta exigencia, con
ligeras modificaciones, en la dcada de los noventa, cuando el
procedimiento pas a llamarse simplemente anlisis econmico
Para este caso se han venido desarrollando una multiplicidad de tcnicas econmicas de
valoracin, que aparecen descritas en el apartado de instrumentos econmicos para la
evaluacin ambiental, en el captulo 3 del presente documento.
189
Unos estudios que en la Agencia de Proteccin Ambiental de los Estados Unidos (US-EPA) se
conocen con el nombre de anlisis de impacto regulatorio. Tanto la EPA como otras agencias
federales han tratado de mejorar los mtodos para estimar los costes y beneficios de los
programas ambientales.
188
260
de los proyectos. En los Estados Unidos el anlisis coste-beneficio

se ha convertido en el principal mtodo analtico para evaluar los
programas y proyectos pblicos, incluso se ha utilizado para la
formulacin de las polticas ambientales en las que se ha aplicado
a planes como: la eliminacin progresiva de la gasolina con
plomo, la eliminacin de los lodos de las plantas de tratamiento
de aguas residuales, o la elaboracin de normas para los
vertederos municipales de residuos slidos urbanos.
En Espaa ha existido, hasta los aos ochenta, una tradicin
consolidada en los anlisis de coste-beneficio social 190 aplicados a
la evaluacin de proyectos de infraestructuras de transporte y
otros mbitos como el sanitario, el educativo, el cultural o incluso
el ambiental. Sin embargo, esta metodologa originalmente no
estaba concebida para tener en cuenta la problemtica compleja
de proyectos con un fuerte impacto ambiental, a lo que se suman
las dificultades prcticas derivadas de la falta de tiempo, de
recursos y de datos que se dan cuando se acometen estudios costebeneficio para medir los impactos ambientales. Cuando los
impactos ambientales no se reflejan en el mercado, existe una
prctica extendida de transferencia de valores para estos anlisis.
Los procesos de transferencia de valores seran mucho ms
operativos y fiables si se dispusiera de fondos de valores estndar
establecidos previamente para cada una de las variables y
escenarios.
Field y Field ponen de manifiesto que la historia del anlisis
coste-beneficio ha seguido dos caminos que se entrecruzan. El
primero ha sido trazado por los economistas, profesionales que
dentro y fuera del sector pblico han desarrollado las tcnicas,
quienes han intentado mejorar la calidad de la informacin
Para ms detalles sobre esta cuestin pueden consultarse, entre otros, los trabajos de Riera
(2000).
190
261
disponible y han ampliado el alcance del anlisis. El segundo

camino es el que han trazado los polticos y los gestores pblicos,
que establecieron las reglas y los procedimientos que rigen el uso
de los anlisis coste-beneficio en la toma de decisiones pblicas.
Tal vez por esta razn y a pesar del inters objetivo de la tcnica
de anlisis para la toma de decisiones pblicas, lo cierto es que la
importancia y el papel del anlisis coste-beneficio en la toma de
decisiones pblicas relativas a los recursos naturales y al medio
ambiente ha sido objeto de continuas discusiones y conflictos: se
ha acusado a los organismos pblicos de intentar usar el anlisis
coste-beneficio para justificar presupuestos cada vez mayores, e
incluso algunos autores sostienen que este tipo de anlisis no es
ms que un intento por eludir los procesos polticos de debate y
decisin que deberan preceder a cualquier proyecto o programa
pblico.
Anlisis Multicriterio
El anlisis multicriterio (AMC), tambin conocido como toma de
decisiones multiobjetiva, es una herramienta diseada desde las
tcnicas estadsticas del anlisis multivariante para intentar
optimizar decisiones en las que existe un nmero elevado de
objetivos y, por tanto, de combinaciones alternativas, en las que no
es posible seleccionar de forma directa ninguna de ellas. El anlisis
multicriterio surge como un complemento del ACB cuando se
observa que algunos impactos de tipo social o biofsico no pueden
cuantificarse fcilmente en trminos monetarios. El anlisis
multicriterio se distingue del anlisis coste beneficio en tres
aspectos: (1) mientras que el ACB se centra en la eficiencia, el
AMC no impone lmites en la forma de los criterios, lo que permite
considerar diversas formas de equidad; (2) mientras que el ACB
262
slo puede trabajar en trminos cuantitativos de tipo monetario,

AMC puede operar con datos cuantitativos, con datos cualitativos,
e incluso con la combinacin de ambos; y (3) el AMC no requiere el
uso de precios, pudiendo asignar ponderaciones que vienen a
representar las prioridades relativas de cada variable considerada.
El anlisis multicriterio permite no solamente conocer el
resultado de la interaccin entre diversas variables numricas, sino
tambin el estudio de pesos ponderados que pueden corresponder
a
cada
una
de
las
variables.
Esta
tcnica
se
desarroll
especialmente a partir de los avances de los procesos de clculo

automatizado
en
los
aos
ochenta,
tomando
como
base
metodolgica, entre otros, el conocido como mtodo de Monte

Carlo (mtodo de simulacin). Se ha empleado muy especialmente
en anlisis complejo de alternativas de trazado en el campo de las
obras pblicas de infraestructuras lineales. Esta herramienta,
combinada con planteamientos ms recientes como la lgica difusa,
ha llevado recientemente a diversas investigaciones como las de
Garca Leyton (2004) que respaldan la aplicacin de estas tcnicas
matemticas para la evaluacin de impactos ambientales.
Anlisis de Cadena de Causalidad
El anlisis de cadena de causalidad (ACC) (causal chain analysis),
es un enfoque menos usado que otros mtodos analticos bsicos191
como las listas de control o las matrices. A pesar de ser poco
conocido, este tipo de anlisis tiene una larga historia bajo
nombres diferentes como: anlisis de red (network analysis),
anlisis de causa raz (root cause analysis) o anlisis causa-efecto
(cause-effect analysis). Estos planteamientos pretenden definir, de
una forma estructurada, las secciones significativas de una cadena
Otros mtodos analticos bsicos como las listas de control o las matrices son considerados
de forma especfica en la sntesis metodolgica de la evaluacin de impacto ambiental, por
concentrarse su uso casi exclusivamente en este instrumento.
191
263
de causalidad, de forma que se vinculen los problemas con sus

causas y las actividades con sus impactos. Es as como puede
alcanzarse una visin analtica y direccionada de las causas de los
impactos. El anlisis de causalidad tiene un gran valor no
solamente en el caso del procedimiento de evaluacin ambiental
sino tambin, muy especialmente, a la hora de establecer las
cadenas completas de causalidad que permiten enlazar y averiguar
el origen de problemas ambientales (por ejemplo el vertido de
sustancias contaminantes al suelo) con efectos que no son
evidentes ni tampoco inmediatos en el tiempo (contaminacin de
aguas subterrneas).
Valoracin de Daos Ambientales
La valoracin de daos ambientales (VDA) es una tcnica de gran
inters, no solamente en el campo econmico cientfico, sino
tambin en el de la gestin ambiental. Se consideran daos
ambientales aquellos que se producen sobre algunos elementos
del ecosistema o un ecosistema completo, y que tienen su origen
en un suceso ordinario o extraordinario (incidente, accidente)
vinculado con la actividad humana. Su aplicacin prctica es muy
amplia: permite valorar de forma objetiva los daos causados al
medio ambiente, posibilita conocer los importes de compensacin
a que estn obligados los causantes del dao 192, e incluso tipificar
la falta o delito en que se haya incurrido, dentro del rango de
sanciones, y calcular o estimar las cantidades mnimas que, en su
caso, deben estar aseguradas en el campo de la aplicacin de
fianzas o seguros ambientales. De acuerdo con Field y Field
(2002) en Estados Unidos esta tcnica de evaluacin de daos se
En la mayor parte de la legislacin ambiental espaola (ej. legislacin de aguas, legislacin
de residuos) se plantea la obligacin del causante a la reparacin de daos o perjuicios
causados al medio ambiente, aunque desafortunadamente la escasa prctica de esta tcnica ha
convertido esta determinacin en casi marginal.
192
264
implementa desde los aos ochenta gracias a la aprobacin en

1980
de
la
Ley
Integral
de
Respuesta,
Compensacin
Responsabilidad Ambiental (CERCLA). Esta ley habilita a los

niveles de gobierno federal, estatal y local para actuar como
entes fiduciarios de los recursos naturales de propiedad pblica y
demandar judicialmente a los responsables de verter materiales
que puedan contaminarlos. Esto ha dado origen al tipo de estudio
conocido como valoracin o evaluacin de daos, cuyo objetivo
como hemos sealado- es estimar el valor de los daos
ocasionados al recurso que ha sido objeto de agresin para exigir
a los responsables el correcto resarcimiento.
El clculo del valor de los daos puede aproximarse por dos
vas: a) por la prdida de valor experimentada por el recurso, y b)
por el valor necesario asociado para devolver el recurso a su
estado anterior, o lo que es lo mismo, su coste de recuperacin 193.
En los ltimos aos y como consecuencia de diversos pleitos
planteados ante los tribunales, los costes de recuperacin han
pasado a ocupar un lugar preferente entre las diversas formas de
medir
los
daos.
recuperacin,
Por
definicin
rehabilitacin,
estos
sustitucin
costes
y/o
abarcan
la
adquisicin
de
recursos equivalentes a los daados. A primera vista podra

parecer que medir este coste es ms fcil que medir la prdida de
los recursos daados, ya que la recuperacin parece implicar ante
todo operaciones tcnicas basadas en el conocimiento que
aportan las ciencias fsicas y biolgicas. Ahora bien, en realidad la
idea de recuperacin resulta ms complicada, pudiendo incluso
resultar tcnicamente imposible, ya qye en algunos casos la mera
restauracin fsica de los atributos fsicos de un recurso a veces
La ley CERCLA encomendaba al Departamento de Interior la funcin de determinar la
forma en que deberan medirse los daos. El Departamento de Interior propuso que se
realizara una valoracin por las dos vas expuestas, y que el valor de los daos se igualara a la
menor de las dos cantidades.
193
265
no alcanza a recrear todas las caractersticas ecolgicas del

mismo.
La evaluacin de los costes recuperacin de un recurso
natural implica diversas dificultades como: 1) determinar cul era
en realidad la calidad original del recurso, 2) elegir la forma ms
rentable de recuperar el recurso, y 3) decidir qu se entiende por
recurso natural o ambiental de valor equivalente al que se perdi.
En general se acepta que es imposible hablar de la recuperacin
de daos en trminos biofsicos mientras no se consideren
tambin los costes econmicos.
Anlisis de Riesgos
El anlisis de riesgos (AR) o Evaluacin de Riesgos (ER)194, son
otros
de
los
trminos
que
se encuentran, sobre
todo
en
problemticas ambientales complejas, asociados a la evaluacin

ambiental. El anlisis de riesgos es, en origen, una tcnica mixta
entre los campos de la salud ambiental y de la calidad ambiental,
especialmente de los productos y compuestos de tipo peligroso.
Pretende cuantificar, sobre la base de un procedimiento basado en
un enfoque probabilstico195, el potencial del dao ocasionado por
un producto sobre un medio diana. En origen est vinculado, en los
aos ochenta, al estudio de las posibles repercusiones sobre la
salud pblica de nuevos compuestos qumicos de sntesis. La
La evaluacin de riesgos tiene una acepcin doble. Por una parte puede considerarse, de
acuerdo con Glasson et al. (2005) como una aplicacin metodolgica de la tcnica de anlisis
de riesgos sobre instalaciones industriales, y por otra parte, siguiendo a Field y Field (2002)
sera una de las tres subfases en que viene dividindose la aproximacin metodolgica del
anlisis de riesgos: 1) evaluacin de riesgos (en donde se estudia cul es el origen del riesgo y
cmo suelen reaccionar los agentes econmicos ante el mismo); 2) valoracin de riesgos
(estudia el valor que asigna la gente a la reduccin del riesgo); 3) gestin de riesgos (estudia
cules son los efectos de las diferentes polticas sobre los niveles de riesgo ambiental a los que
estn expuestas las personas).
195
La evaluacin y anlisis de riesgos se basan en conceptos probabilsticos, una forma
novedosa y ms ajustada de abordar la problemtica ambiental, cuyos sucesos o tendencias
pueden reflejarse mejor desde una perspectiva probabilstica que determinista, as segn Field
y Field (2002) la elevada incertidumbre que caracteriza a los factores ambientales ha llevado
a los analistas polticos a elaborar anlisis que incorporan directamente el factor riesgo de las
decisiones que afectan al medio ambiente.
194
266
evaluacin de riesgos se ha desarrollado como una aproximacin

cuantitativa
los
riesgos
asociados
con
varios
tipos
de
instalaciones, y es en parte la respuesta a sucesos como la

explosin de una industria qumica en Flixborough (Reino Unido), y
a los accidentes de las centrales nucleares de Three Mile Island
(Estados Unidos) y Chernobyl (Ucrania). Una de sus caractersticas
ms interesantes es precisamente el enfoque probabilstico, que
tiene
su
origen
en
la
propia
denominacin
del
riesgo.
Posteriormente se ampla y especializa derivando en tres grupos de

anlisis: riesgos para la salud pblica, para los ecosistemas, y para
los bienes pblicos y privados. En el campo ambiental tambin se
ha desarrollado de forma intensa en relacin con la problemtica
de suelos contaminados196.
La metodologa de anlisis de riesgos para el medio ambiente
est alcanzando un importantsimo grado de aplicacin en los
estudios y gestin del medio ambiente. Por definicin, este
anlisis tiene carcter predictivo, lo que se est considerando
como
prioritario
medioambientales.
atribuciones
en
la
gestin
Mientras
tradicionales
que
de
futura
la
de
mayor
impactos
los
parte
tienen
un
recursos
de
las
carcter
causalista y determinista, lo ms frecuente es que los impactos

puedan suceder con una cierta probabilidad y manifestarse en
distintas intensidades. Es ms, la frecuencia del impacto o bien la
probabilidad
de
suceso
del
mismo
con
una
determinada
intensidad del impacto o tipologa del medio diana 197 nos acerca
con mejor conocimiento al anlisis del riesgo. Por eso queremos
insistir en la necesidad de aplicacin de las tcnicas de anlisis de
riesgos como una herramienta de corte probabilstico. En muchas
En este sentido, puede sealarse que es una de las pocas herramientas auxiliares de
evaluacin ambiental que tienen, en el mbito espaol, una referencia normativa clara, en este
caso a travs de la legislacin bsica sectorial sobre residuos.
197
Consideramos medio diana como aqul que recibe el impacto, bien sea directo o indirecto,
inmediato o diferido.
196
267
ocasiones los anlisis de riesgos pueden facilitar un conocimiento

muy preciso de la posibilidad de ocurrencia de impacto que
permita definir cuantitativamente la magnitud posible del mismo.
Esto
es
del
todo
necesario
si
queremos
avanzar
en
la
racionalizacin de la percepcin ambiental.

Aunque las tcnicas de anlisis de riesgos tienen una
metodologa comn, se han ido elaborando especificaciones en
funcin de que el riesgo objetivo (aqul sobre el que se centra la
investigacin)
fuera
sobre
los
seres
humanos,
sobre
los
ecosistemas, o sobre los bienes pblicos y privados. Cuando el

anlisis de riesgos se realiza para estas tres categoras a la vez
entonces se denomina anlisis integral de riesgos.
Un
riesgo
verificable
debe
incorporar
los
siguientes
elementos: existencia de un foco de alteraciones ambientales,

mecanismos
de
transmisin
de
los
contaminantes
(s.l.),
exposicin directa o indirecta de los receptores potenciales. El

anlisis de riesgos es, en este caso, una cuantificacin concreta
de los problemas ambientales que pueden afectar a un conjunto
de seres humanos o al medio ambiente, bien por exposicin
directa o bien a travs de los usos del territorio (agrcola,
industrial, recreativo, urbano, etc).
En el Reglamento 1488/94 de la Comisin Europea se
establecen los principios de evaluacin del riesgo para el ser
humano y el medio ambiente de las sustancias existentes de
acuerdo con el Reglamento 793/93. En principio, la metodologa
de anlisis de riesgos fue orientada al conocimiento de los riesgos
derivados de sustancias qumicas nuevas (de sntesis). Sin
embargo, esta metodologa puede aplicarse tambin a focos de
contaminacin o alteracin (como en el caso de actividades
industriales) sustituyendo el concepto central de sustancia
268
qumica (elemento que puede provocar riesgos) por el de zona o

actividad generadora de posibles formas de contaminacin.
Los pasos fundamentales para la realizacin de un anlisis de
riesgos son: identificacin de los peligros (anlisis de situacin);
evaluacin de la relacin concentracin/respuesta (potencialidad
de dao); evaluacin de la exposicin (realidad de la afeccin
potencial); caracterizacin del riesgo (segn tipologas del
mismo); e integracin de resultados (combinacin de riesgos). De
forma muy sinttica, el riesgo viene dado por el producto de tres
elementos. El peligro potencial o posible (P), la concentracin
real de los contaminantes o alteraciones del medio (K), y la
posible exposicin a ellos (E), que permite caracterizar el riesgo.
De este modo, puede considerarse, como sntesis conceptual, el
riesgo como producto de tres factores:
Riesgo (R)= Peligro potencial (P) x Grado de contaminacin
(C) x Exposicin (E)
El
anlisis
de
riesgos
debe
concretarse
por
todo
ello
documentalmente en una memoria con la exposicin razonada y

cuantificada de todos los puntos analizados, as como con el
resultado del producto de exposicin del riesgo.
Anlisis de Ciclo de Vida
El anlisis de ciclo de vida (ACV) (Life cycle assessment, LCA, en la
literatura internacional), es un procedimiento objetivo de anlisis
de flujos energticos y materiales que corresponden a un proceso o
a una actividad, y que se efecta identificando los materiales y la
energa empleada y las emisiones y vertidos al medio natural. El
anlisis se realiza para todo el ciclo del producto: la extraccin y el
tratamiento de materia prima, la fabricacin, el transporte,
distribucin, uso, reutilizacin, reciclado y el depsito final.
269
Habitualmente se distinguen cuatro fases en el anlisis del ciclo

de vida: (1) definicin y alcance de los objetivos, momento en el
que se precisa el producto estudiado, la audiencia a quien se
dirige, el alcance del estudio, los datos necesarios y el tipo de
revisin crtica que debe realizarse; (2) anlisis del inventario,
situacin en la que representa una lista y diagrama de proceso en
donde se cuantifican todos los flujos entrantes y salientes del
sistema durante su vida til; (3) el anlisis o evaluacin de
impactos, nos permite conocer a partir de los datos del inventario
la clasificacin y valoracin de los resultados, relacionando estos
con los efectos ambientales observables; y por ltimo (4)
interpretacin de resultados.
El origen de esta herramienta, en el campo industrial, se
remonta a los aos sesenta, cuando se advierte que es necesario
disponer de algn procedimiento para analizar la cuestin de la
energa desde el punto de vista ambiental. Pero es en la dcada de
los noventa cuando se ampla el anlisis a la materia, al consumo
de recursos naturales, y cuando se tienen en cuenta las emisiones o
vertidos al medio.
A partir de los cdigos de prcticas publicados por SETAC en
1993 se consigue en 1997 estandarizar el procedimiento y mtodo
por la International Organization for Standardization (ISO). A
finales de los aos noventa el anlisis del ciclo de vida se ha
convertido en una herramienta de utilidad tambin en aplicaciones
tan diversas como la salud, como sealan Frischknecht et al.
(2000), o la calidad del aire en edificios, de acuerdo con Jnsson
(2000). Por otra parte, autores como Tukker (2000) analizan
detalladamente y apoyan el uso del anlisis del ciclo de vida,
tanto en la evaluacin de impacto ambiental como en la
evaluacin ambiental estratgica, en especial a la hora de
270
profundizar en las repercusiones que pueden tener las distintas

alternativas de ubicacin de los proyectos. Este autor sugiere que
el ACV, al profundizar en la cadena de produccin, permite un
estudio ms sistemtico de las alternativas de forma que se
tengan presentes todos los efectos relevantes de una accin
propuesta determinada. El anlisis del ciclo de vida se convierte
progresivamente en un instrumento ambiental polivalente o de
amplio espectro198.
Ms recientemente investigadores como Suh (2004), desde el
anlisis econmico-ambiental, ponen de manifiesto el valor
aadido que adquiere el ACV como instrumento de anlisis de la
microestructura
de
un
sistema
econmico
travs
del
seguimiento de los flujos funcionales de produccin y consumo, lo

que permite establecer modelos con aplicaciones para estudios,
por ejemplo, de produccin ms limpia.
Anlisis de Impacto Econmico
Siguiendo a Field y Field (2002) el anlisis de impacto econmico
(AIE) es aqul que est centrado en el estudio de los efectos que
puede tener una actuacin de carcter, en general, inmaterial,
como puede ser una nueva ley, un avance tecnolgico, o la
apertura de mercados de importacin sobre el conjunto o sobre
una parte de la economa.
Cada economa y cada sistema ambiental puede plantear un
tipo de anlisis diferente: a un grupo ecologista local le
interesar probablemente los efectos de una ley de proteccin de
los pantanos sobre la tasa de crecimiento de la poblacin y la
base impositiva de su localidad. Los colectivos regionales podran
estar ms interesados en las repercusiones de una determinada
De acuerdo con Olsen et al. (2001), la presencia casi ubicua del anlisis de ciclo de vida le
ha llevado tambin a encontrar espacios fronterizos con otros instrumentos como el anlisis de
riesgos.
198
271
normativa nacional sobre las condiciones econmicas de la

regin. En el mbito mundial, una de las mayores preocupaciones
tiene que ver con el efecto de las iniciativas de control de las
emisiones de CO2 sobre las tasas de crecimiento relativo de los
pases ricos y pobres. Sea cual sea el nivel de anlisis, para
llevarlo a cabo es imprescindible comprender cmo funcionan los
sistemas econmicos y qu interrelaciones existen entre sus
diversos componentes.
Los
autores
de
referencia
sealan
que
la
Agencia
de
Proteccin Ambiental estadounidense (EPA) ha diseado distintos

tipos
de
anlisis
de
impacto econmico para
evaluar las
propuestas que afectan al medio ambiente que han ido cambiando

de nombre con los aos (anlisis de impacto de normas,
declaraciones de impacto econmico, anlisis de flexibilidad
normativa), aunque en realidad todos ellos consisten en analizar
los beneficios y los costes de propuestas alternativas.
Anlisis de Vulnerabilidad
El anlisis de vulnerabilidad (AV) (Vulnerability Analysis) o anlisis
de
vulnerabilidad-resiliencia
es
una
reciente199
herramienta
analtica integrada que viene siendo utilizada en los ltimos aos

para estudiar escenarios (especialmente en el nivel estratgico)
con el fin de deteminar los puntos de conflicto entre los sistemas
naturales y sociales, especialmente desde el enfoque de lo que
viene conocindose como ciencia de la sostenibilidad200. Este
anlisis se focaliza en las zonas crticas, en donde la actividad
humana puede interactuar de forma especialmente negativa con el
Aunque la definicin y conceptos originales de vulnerabilidad se remontan a trabajos como
los de White (1974) o White y Haas (1975), el anlisis de vulnerabilidad o vulnerabilidadresiliencia en su forma actual es el resultado del empuje, a partir de finales de los noventa de
las investigaciones y prctica llevados a cabo sobre riesgos y catstrofes, impactos climticos y
resiliencia.
200
Vase, por ejemplo: Turner et al. (2003), Turner, Matson et al. (2003), y Clark et al. (2005).
199
272
complejo natural. Este planteamiento o enfoque de vulnerabilidad

recoge
la
experiencia
de
trabajos
precursores:
lmites
al
crecimiento, capacidad de carga de la Tierra, y huellas ecolgicas;

que han aportado una serie de importantes pautas, pero cuyos
resultados han venido siendo insuficientes a la hora de desarrollar
una comprensin dinmica y causal de cmo responden al estrs
los sistemas complejos naturaleza-sociedad.
Este anlisis conjuga los esfuerzos de un cuarto de siglo de
trabajos cientficos sobre la elasticidad de los sistemas ecolgicos y
la vulnerabilidad de los sistemas sociales, lo que ha permitido dotar
a esta nueva herramienta de los avances conceptuales de esas dos
corrientes de investigacin, de modo que se ha obtenido una
herramienta capaz de tener presente: la importancia de incorporar
mltiples
estreses,
teleconexiones,
pautas
de
exposicin,
posibilidad de respuesta de umbrales, tratamiento explcito de la

escala, y atencin a los componentes de la capacidad adaptativa en
escenarios para el anlisis de la vulnerabilidad y la resiliencia.
Anlisis evolutivo de los componentes de la evaluacin

ambiental
Los instrumentos que agrupamos bajo la denominacin genrica
de
evaluacin
ambiental
no
tienen
un
origen
comn
ni
contemporneo, no son fruto de los mismos actos normativos, y

no proceden tampoco de las mismas disciplinas cientficas. Ni
siquiera el instrumento principal por excelencia, la evaluacin de
impacto ambiental, mantiene el mismo espacio conceptual desde
su origen y en su origen en Estados Unidos, hasta nuestros das
en el mbito europeo. Los diversos instrumentos han ido
surgiendo, fruto de condiciones ms o menos favorables y se han
mantenido, han crecido o minorado su presencia a raz de esas
273
condiciones histricas o de contorno. Ahora bien, a pesar de las

evidencias de este comportamiento a lo largo del tiempo de los
instrumentos de evaluacin ambiental, este tema casi no ha sido
tratado.
En la literatura consultada encontramos una aproximacin
evolutiva, pero no de los instrumentos entre s (como planteamos
en nuestra propuesta), sino de las fases tericas que se
presentaran en un pas desde que se introduce el proceso de EIA
hasta que se consolida la prctica de este instrumento. De
acuerdo con este modelo conceptual, Glasson et al. (2005),
basndose en la informacin sobre el grado de implantacin de la
EIA en todos los pases, han establecido, en forma muy
preliminar, una clasificacin de lo que podramos denominar las
fases hacia una prctica madura de la EIA.
Esta clasificacin, como se observa en la figura 2.3, plantea
tres estadios que resultan de relacionar la progresin en la
prctica de EIA con el nmero de EIAs elaboradas: (1) la fase de
las EIAs tempranas, realizadas ad hoc y relacionadas bien con
una preocupacin concreta, con las exigencias de donantes
internacionales o que son realizadas por empresas extranjeras
que proceden de una cultura de EIA, pero en todo caso en una
cantidad relativamente baja; (2) una fase intermedia en la que se
formula la regulacin normativa o metodolgica (a travs de
guas) del proceso de EIA, momento en el que se produce un
incremento de las EIAs, con una calidad variable; y (3) la fase
final de la corriente fundamental de la EIA consolidada, donde las
regulaciones y metodologas aportan un ajuste fino al proceso, y
en la que la prctica creciente de este instrumento viene a
estabilizarse, manteniendo una relacin con el nmero de
proyectos u otras acciones impulsadas en el pas correspondiente.
274
Fig. 2.3. Evolucin de los procedimientos de EIA

Fuente: Glasson et al. (2005)
En la figura en donde se establecen las fases generales por las

que puede transitar cada pas o unidad geogrfica durante la
incorporacin del proceso de EIA a la prctica de las polticas
ambientales preventivas nacionales, los autores incluyen una
curva que representa, de forma figurada, el nmero de EIAs que
se elaboran cada ao. Como se observa en la figura 2.3, la fase 2
representa un trnsito desde unas cantidades relativamente bajas
(fase 1) hasta unas cantidades que se estabilizan en un nmero
relativamente elevado. Junto a esta figura, Glasson et al. (2005)
establecen lo que podramos llamar una foto fija del estado
actual de la prctica de EIA para las diferentes unidades
geogrficas continentales (vase figura 2.4).
275
Fig. 2.4 Situacin actual de procedimientos EIA en el mundo

Fuente: Glasson et al. (2005)
Como puede observarse, y de acuerdo con la propuesta de

estos autores, el espacio geogrfico mundial puede encajarse en
las tres fases propuestas. No obstante el inters de la propuesta,
que se centra en los procedimientos de EIA y lo que podramos
llamar un proceso de autoevolucin o maduracin lgica del
procedimiento, no viene a aportar ms que una estructura
conocida y previsible para uno de los instrumentos primarios de
evaluacin
ambiental.
Eso
s,
permite
reconocer
el
valor
extraordinario de la EIA como instrumento (dentro de todas sus

variaciones geogrficas, normativas y cronolgicas) de uso casi
universal a la hora de materializar las polticas ambientales
preventivas en el mundo.
Como hemos sealado, y a pesar de la importancia que reviste
dotar
de
una
perspectiva
evolutiva
al
conjunto
de
los
instrumentos de evaluacin ambiental, no es una temtica que

haya sido tratada en extenso. En los ltimos aos, a partir de los
trabajos de Dalal-Clayton y Sadler (2003) se ha considerado,
aunque de forma poco profunda, esta cuestin. En este trabajo,
276
los autores hablan de la evolucin de un paradigma de primera

generacin (la EIA de proyectos), de segunda generacin (la
evaluacin
ambiental
generacin
(hacia
el
estratgica,
EAE),
aseguramiento
de
de
una
tercera
la
sostenibilidad
ambiental201, ASA), y de una siguiente generacin (hacia la

valoracin de la sostenibilidad202, VS). De esta forma la lnea
evolutiva del paradigma se configura como EIA-EAE-ASA-VS, con
unas caractersticas claves que se observan en la tabla 2.3
adjunta.
Paradigma/nivel/estadio
1 Generacin: EIA de
proyectos
2 Generacin: evaluacin
ambiental estratgica, EAE
3 Generacin: hacia el
aseguramiento de la
sostenibilidad ambiental
(ASA)
Siguiente generacin:
hacia la valoracin de la
sostenibilidad (VS)
Caractersticas clave
Incluye impactos sociales, sobre la salud y otros,
los efectos acumulativos y la biodiversidad
Se aplica a las polticas, planes y programas
(PPPs) y a las iniciativas legislativas
Uso de la EIA y de la EAE para proteger los
recursos crticos y las funciones ecolgicas y
eliminar daos residuales; adems contabilidad
ambiental y auditora de las prdidas y cambios
del capital natural
Evaluacin integrada o de todos los costes de los
impactos econmicos, ambientales y sociales de
las propuestas
Tabla 2.3. El paradigma que evoluciona de EIA a EAE y hacia ASA-VS

Fuente: Dalal-Clayton y Sadler (2003)
En nuestra opinin, la propuesta de Dalal-Clayton y Sadler

tiene inters por cuanto expone un enfoque de gran valor, aunque
poco empleado, como es el enfoque evolutivo de los instrumentos
de gestin de las polticas ambientales preventivas.
Si analizamos el detalle de la propuesta, sta nos parece que
no est suficientemente sustentada ni es completa, por varias
razones: omite la dimensin potencial original de la EIA (en su
formulacin primaria a partir del procedimiento NEPA) por la que
podra integrar los impactos econmicos y trabajar tambin en los
201
202
Environmental sustainability assurance (ESA) en el acrnimo anglosajn.

Sustainability appraisal (SA)
277
niveles de polticas, planes y programas (PPP); no establece el

vnculo entre EIA y EAE; define un instrumento (aseguramiento
de la sostenibilidad ambiental) que no tiene notorias referencias y
del que se desconoce prcticamente su formulacin tcnica y
operativa, y donde mezcla el uso de la EIA y EAE con
caractersticas de una tendencia relativa con un orden distinto,
como son algunos elementos correspondientes a principios de la
economa ambiental; y define otro instrumento (valoracin de la
sostenibilidad) que tampoco forma parte de una nomenclatura
tcnica ni procedimental de amplio reconocimento, y que refiere a
un instrumento de dudoso valor como es la evaluacin integrada,
a la que en un giro retrico- convierte en el estadio final de
evolucin del paradigma.
Por otra parte, desde el punto de vista cronolgico presenta
limitaciones: el estadio de tercera generacin y de siguiente
generacin, si bien posee un cierto atractivo terico, no responde
a la realidad, ya que no se ha demostrado previamente que la EIA
y la EAE permitan valorar adecuadamente la sostenibilidad, ni
siquiera el aseguramiento de la sostenibilidad ambiental (tercera
generacin); por otro lado no aporta una referencia cronolgica,
que es un elemento bsico en cualquier propuesta de tipo
evolutivo (si se presentara probablemente se observara que las
generaciones segunda y tercera se solapan cronolgicamente); y
por ltimo muestra la siguiente generacin como un objetivo, no
como
una
realidad
que
tampoco
podemos
situar
cronolgicamente.
Trabajos posteriores como el de Sadler (2005) se refieren a un
sistema de impacto ambiental evolutivo 203, o el de Chaker et al.
En el contexto de un anlisis sobre la evaluacin ambiental estratgica en el nivel de
polticas, este autor plantea que el sistema evolutivo de impacto ambiental que existe en el
entorno de la Comisin Europea proporciona un empuje potencial importante en esa direccin
(la de incluir progresivamente y en el futuro el uso de las EAE del nivel de polticas como un
instrumento de integracin).
203
278
(2006) que ya aplican el concepto evolutivo a la evaluacin

ambiental estratgica a la luz de la naturaleza evolutiva de la
evaluacin ambiental, la EAE se percibe comnmente como una
segunda generacin del paradigma que desplaza los principios de
la EIA corriente arriba en el proceso de toma de decisiones.
Ante lo expuesto, estimamos que el planteamiento evolutivo de
los instrumentos de evaluacin ambiental, as como de sus
auxiliares, tiene un gran inters porque permite visualizar la
dinmica tecnocientfica, social y poltica que ha impregnado los
instrumentos de polticas ambientales preventivas casi durante
cuatro dcadas. Como ya hemos venido sealando, es fcil
observar cmo prcticamente desde los aos setenta existen unas
pautas de creacin y transformacin de los instrumentos de
evaluacin, es decir como una respuesta a los cambios y
reorientaciones de las polticas pblicas ambientales, y de forma
muy particular a travs de la polarizacin de las polticas en la
ltima dcada hacia los principios del desarrollo sostenible. El
planteamiento evolutivo que presentamos va ms all de las
propuestas o referencias bsicas realizadas por autores como Lee
y Kirkpatrick (2000) y Hacking (2004) que han reconocido, casi
sin desarrollo metodolgico, la existencia de familias relacionadas
de instrumentos de evaluacin.
Esta propuesta que formulamos pretende poner de manifiesto
que existe un cierto comportamiento de los instrumentos de
evaluacin ambiental muy semejante, a efectos explicativos, con
lo que sucede en la dinmica evolutiva en la paleontologa, lo cual
como es conocido se estructura a partir de grupos taxonmicos:
familias, gneros y especies.
Nuestra aproximacin tiene carcter tentativo y un sentido
claro: intenta proporcionar una comprensin de los procesos de
279
modificacin y cambio que han devenido en la actual expresin

mltiple de instrumentos de evaluacin, y contribuir en alguna
medida a clarificar los problemas que ha creado la proliferacin
de diferentes formas de evaluacin Lee y Kirkpatrick (2000).
Estos autores definen tres grandes grupos de problemas causados
por esta proliferacin: (1) solapamientos y contradicciones, donde
mltiples
formas
separadas
de
evaluacin
estn
causando
problemas de duplicacin de esfuerzos, de solapamiento en sus

coberturas, de doble contabilidad de los fenmenos y de
contenidos contradictorios; (2) dificultades de coordinacin, en
donde se ha comprobado que los diferentes tipos de evaluacin
han complicado an ms los procesos de decisin sobre los que,
en teora, deberan aportar claridad y criterios; y (3) mtodos
inconsistentes, como diferentes respuestas a los conflictos de uso,
de las formas de prediccin o de los criterios significativos, lo que
ha servido tanto como motivacin como potencial obstculo para
la integracin.
Estas
notables
dificultades
creadas
por
la
continua
proliferacin de instrumentos de evaluacin nos lleva a creer que

el planteamiento cuasitaxonmico de los propios instrumentos
puede proporcionar una lnea positiva en el necesario proceso de
clarificacin de los mismos. En los apartados anteriores hemos
realizado una clasificacin de corte operativo distinguiendo lo que
hemos denominado familia evaluativa, en la que consideramos
tanto
los
instrumentos
primarios
como
los
instrumentos
secundarios, y la familia analtica, una clasificacin que tiene un

primer valor al objeto de analizar y exponer las relaciones
funcionales entre
los
instrumentos. La
presente propuesta
evolutiva que estamos desarrollando est relacionada, pero no

condicionada, por las mencionadas relaciones funcionales. As, la
280
secuencia evolutiva que exponemos pretende aportar una visin

de conjunto de los instrumentos de evaluacin ambiental a lo
largo del tiempo y del espacio.
El tronco de estos instrumentos lo constituyen en mayor
medida, y por eso reciben la consideracin de instrumentos
principales, la evaluacin de impacto ambiental y la evaluacin
ambiental estratgica, que es a su vez una clara respuesta
evolutiva de la anterior. Esta propuesta de planteamiento
evolutivo
del
conjunto
de
instrumentos
normativos
tecnocientficos de las polticas ambientales preventivas tambin

puede permitirnos contextualizar tanto los instrumentos que
hemos definido como auxiliares, como un conjunto muy diverso de
instrumentos tecnocientficos que han venido desarrollndose de
forma especfica para dar respuesta a necesidades muy concretas.
Si bien para algunos autores como Oate et al. (2002), son
instrumentos que nacen de la necesidad de cubrir requerimientos
no satisfechos de la evaluacin de impacto ambiental, nosotros
mantenemos que surgen, adems de por las razones expuestas
por los autores citados, por una multiplicidad de necesidades y
procesos,
entre
metodolgicas,
los
que
pueden
especializaciones
destacarse:
sectoriales,
derivas
corrientes
territoriales.
La forma ms clara de visualizar la existencia de una corriente
evolutiva temporal de los instrumentos de evaluacin ambiental
es a travs del fenmeno que afecta a los dos instrumentos
principales: evaluacin de impacto ambiental (EIA) y evaluacin
ambiental estratgica (EAE).
A partir de los aos setenta, la NEPA y su procedimiento de
evaluacin de impacto ambiental, viene a convertirse en la
referencia bsica de los instrumentos de polticas preventivas,
281
fundamentalmente en Amrica del Norte y, en menor medida, en

Europa. En esta dcada diversos pases (principalmente entre los
ms desarrollados) van adoptando normativas en materia de
evaluacin ambiental: Israel y Canad en 1973, Australia, Nueva
Zelanda y Colombia en 1974, Alemania204 en 1975, Francia e
Irlanda en 1976, Luxemburgo y Filipinas en 1978. A finales de los
aos setenta, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA), UNEP (1980), introdujo lneas de ayuda con
la finalidad de implantar la tcnica de evaluacin de impacto
ambiental orientada a las instalaciones industriales en los
programas de desarrollo. A principios de los aos ochenta la EIA
tambin se implanta en pases como Holanda (1981) o Japn
(1984).
Por otra parte, la Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo
Econmico
(OCDE)
recomendaba
sus
pases
miembros la adopcin de instrumentos que considerasen los

impactos ambientales y en 1985 adopt ya esta prctica para sus
propios programas de ayuda. A partir de 1985, y tras diez aos de
negociaciones, la Directiva 85/337/CEE, relativa a la evaluacin
de repercusiones de determinados proyectos pblicos y privados
sobre el medio ambiente, permite disponer en el mbito de la
Unin Europea de un instrumento de evaluacin de impacto
ambiental que se incorpora progresivamente a las legislaciones
bsicas nacionales de los pases que vienen a conformar la Unin
Europea.
Si bien la Directiva est derivada de la NEPA, tambin es
cierto que se plantea de forma diferenciada a sta. Puede
destacarse que el corazn metodolgico de la NEPA se sita en el
proceso de declaracin de impacto ambiental que elabora la
204
Alemania Occidental o Repblica Federal Alemana (RFA) en ese momento.
282
administracin ambiental205, y que contiene el conjunto de

elementos ms notables del proyecto. Sin embargo, en la
Directiva de referencia, los contenidos tcnicos han de elaborarse
bsicamente por el agente (pblico o privado) promotor del
proyecto, a travs del estudio de impacto ambiental (EsIA),
quedando reservada a la administracin ambiental la funcin de
verificar el valor del estudio, mediante estudio y contraste de
consultas,
para
terminar
formulando
una
propuesta
de
declaracin de impacto ambiental, con carcter bsico respecto a

lo expuesto en el estudio de impacto ambiental. Junto con otras
diferencias esta contribuye a imprimir una orientacin distinta
que permite definir un mbito metodolgico propio de la EIA en
Europa respecto al norteamericano206. Desde finales de los aos
ochenta y principios de los noventa, con la incorporacin de esta
tcnica por los pases en transicin de Europa central y del este,
as
como
de
numerosos
pases
en
desarrollo
menos
desarrollados, puede considerarse que la evaluacin de impacto

ambiental se convierte en un instrumento para las polticas
ambientales preventivas de mbito mundial 207.
En el mbito europeo, desde mediados de los aos ochenta y
con ms potencia a partir de los aos noventa, se plantea la
necesidad de contar con un instrumento de evaluacin ambiental
adaptado a las necesidades de evaluacin de los programas,
planes y polticas. Esta necesidad surge del convencimiento
prctico de que el esfuerzo de evaluacin de impacto ambiental, a
pesar de sus notables aciertos, no estaba consiguiendo responder
Como se ver, en la metodologa expuesta en este documento se insiste en la conveniencia
de analizar el proceso de EIA desde los dos agentes participantes en la evaluacin ambiental: el
promotor del proyecto (y redactor del EsIA), y la administracin ambiental como evaluador del
proyecto y EsIA y redactor de la declaracin de impacto ambiental (DIA).
206
En el captulo dedicado a la evaluacin de impacto ambiental (EIA) se detalla el proceso de
evolucin y diferencias radicales entre la NEPA, 1969 y la Directiva 85/337/CEE. Estas
diferencias resultan muy importantes en el orden de aplicacin prctica.
207
Si en 1996 ms de 100 pases disponan de evaluacin de impacto ambiental, en 2005 al
menos 120 pases disponen ya de evaluacin de impacto ambiental, Glasson et al. (2005).
205
283
a los nuevos requerimientos de sostenibilidad general planteados

en el informe Nuestro Futuro Comn de la Comisin Mundial
sobre Medio Ambiente y Desarrollo. No es necesario en este
punto mencionar que la evaluacin de impacto ambiental hubiera
podido extenderse fcilmente, previo un proceso relativamente
sencillo de revisin metodolgica o refundacin, a los procesos
evaluativos de los programas, planes y polticas (PPP).
La Unin Europea emprende un lento camino para redefinir el
nuevo instrumento de evaluacin ambiental estratgica por
diferentes motivos, que pueden comprenderse gracias a las
observaciones de Oate et al. (2002) a este respecto pues en
1983,
el
Programa
Marco
de
accin
en
materia
medioambiental de la UE planteaba la extensin de la EIA a

polticas, planes y programas, pero no ha sido hasta el ao 2001
cuando la Comisin ha conseguido consensuar una Directiva al
respecto. Paradjicamente, las razones para la lenta adopcin de
la EAE se sintetizan en la confusin existente respecto a su
definicin y papel.
El proceso evolutivo de la EIA a la EAE en los Estados Unidos, en
donde la NEPA ha marcado, a travs de la EIA, una muy fuerte
influencia, est definido por Clark con gran precisin para el
horizonte temporal del ao 2000.
El desarrollo poltico es un proceso dinmico, por lo que es inevitable
que los resultados de las polticas nunca sean tan precisos como la teora
de EIA ha asumido que son. Debido a que las decisiones son incrementales
y que no siempre hay un preciso momento en que el gobierno decide las
polticas pblicas, es por lo que la EIA debera evolucionar hacia una
aproximacin escalar, incremental. La EAE desplaza el foco desde un
lugar, un emplazamiento, hacia un nivel ms estratgico, de modo que los
gestores polticos pueden apreciar cmo su operacin encaja en el
contexto nacional o global. Est claro que durante la evaluacin de un
proyecto hay pocas decisiones que pueden tomarse acerca de si la
propuesta procedera o no. Esto que puede ser apropiado para algunos
tipos de proyectos, tambin puede usarse en estrategias de desarrollo
sostenible. Necesitamos diferentes procedimientos para EAE y para EIA?
Si. Aunque los elementos analticos principales son similares, hay
diferencias significativas. La EAE debe ser ms flexible, permitiendo que
284
quien toma las decisiones utilice los elementos que le sean tiles. (...) La
EAE es significativamente ms compleja que la EIA y requerir el
desarrollo de una capacitacin profesional para asegurar su xito y su
aceptacin. Aquella se basa en una visin iterativa, continuada, de los
efectos ambientales de una accin. El nfasis en el seguimiento, ms que
en la certidumbre, puede proporcionar nueva informacin que bajo
circunstancias ordinarias exigira la realizacin de una nueva EIA. Debido
a que la EAE debera orientarse a procesos ms cortos, ms sencillos y
ms abiertos, es por lo que quiz la propia EAE no debera estar sometida
a un procedimiento reglado. El nuevo modelo presenta una cronologa
distinta y cubre un mbito diferente, pero manteniendo la ciencia y
prctica del impacto ambiental, aunque modificando lo necesario para
superar los obstculos debidos a su temprana realizacin Clark (2000).
A partir de este breve recorrido descriptivo, y de la anterior

clasificacin de los instrumentos de evaluacin, podemos valorar
el inters que tiene el llevar a cabo una aproximacin evolutiva
del conjunto de los instrumentos que configuran la evaluacin
ambiental. De acuerdo con lo expuesto en la propuesta evolutiva
de la evaluacin ambiental, las bases conceptuales de la NEPA, de
gran fuerza y simplicidad en su origen, han ido sufriendo diversas
modificaciones, resultado tanto de su propio progreso como
debido a la particularizacin tcnica, normativa y procedimental
que ha ido experimentando a lo largo de ms de tres dcadas de
existencia.
Un fenmeno que se produce a partir de lo que podemos
denominar deriva metodolgica de la evaluacin de impacto
ambiental originaria (procedimiento NEPA) y que tiene unas
dimensiones e implicaciones muy diferentes de un pas o zona de
influencia a otra: (a) pases desarrollados de tradicin en
economa
de
mercado
(escuela
norteamericana
escuela
europea); (b) pases en desarrollo mediante transicin de

economa planificada a economa de mercado; (c) pases en
desarrollo
pases
menos
desarrollados
(excepto
mbitos
anteriores). Como hemos visto ms arriba (figura 2.4), Glasson et
285
al. (2005) plantea que solamente los espacios geogrficos de

Norteamrica y de Europa Occidental estn incluidos en lo que se
denomina fase de evaluacin ambiental madura, esto es, donde
los procedimientos estn suficientemente implantados, lo que
coincide con la primera zona que acabamos de definir. Por esta
razn, la propuesta taxonmica y evolutiva que se plantea a
continuacin est centrada y referida precisamente a este espacio
geogrfico donde la prctica de la evaluacin ambiental est
consolidada.
Para
llevar
cabo
esta
aproximacin
evolutiva
hemos
desarrollado un conjunto de pautas que estimamos adecuadas

para el fin que se persigue. Siguiendo el smil paleontolgico,
hemos realizado una clasificacin taxonmica, definiendo cuatro
niveles: familia, gnero, especie y subespecie. Partimos de la
definicin de dos grandes familias: la de instrumentos evaluativos
o familia de evaluacin ambiental; y la de instrumentos auxiliares
o familia analtica auxiliar de la evaluacin ambiental. La
diferencia entre las familias est relacionada con la base
metodolgica que, como hemos visto en su momento, es
radicalmente distinta, puesto que mientras que una es tributaria
de las metodologas evaluativas la otra lo es de las metodologas
analticas.
Para la familia de evaluacin ambiental distinguimos, como
siguiente nivel, tres gneros. Los gneros representan los tres
lineamientos dominantes en las tendencias generales de los
instrumentos de evaluacin ambiental desde su origen: la
evaluacin
de
impacto
ambiental;
la
evaluacin
ambiental
estratgica; y la evaluacin de impacto integrada o evaluacin

integrada.
286
Los dos primeros gneros guardan una cierta relacin con las
dos primeras generaciones de evaluacin ambiental planteadas,
como hemos visto, por Dalal-Clayton y Sadler (2003). Estos tres
gneros estn agrupando las unidades bsicas que constituyen
nuestro anlisis, estas son siguiendo el planteamiento biolgico
evolutivo- las especies. Las especies que hemos definido se
caracterizan porque tienen consistencia metodolgica y funcional,
formalizacin (normativa o metodolgica), y porque presentan
una aplicacin prctica mnima de sus propiedades funcionales.
Para establecer cada una de las especies tenemos en cuenta la
informacin disponible sobre: el ao de aparicin, el mbito
geogrfico de origen y de distribucin posterior, la orientacin
metodolgica
principal
(en
relacin
con
polticas,
planes,
programas o proyectos), y la intensidad de la prctica (orden de

magnitud de uso/ao). A fin de dotar al conjunto de una mayor
consistencia
consideramos
tambin
un
nivel
inferior
subordinado- a las especies, como son las subespecies. Hemos

utilizado este subnivel en dos tipos de casos: en primer lugar
cuando las especies estn vinculadas a un espacio geogrfico y
dentro
de
ste
se
presentan
variaciones
temporales
metodolgicas; y en segundo lugar cuando no tienen entidad

suficiente, por intensidad de uso o limitacin geogrfica, como
para situarse a un nivel de especie. De acuerdo con lo expuesto,
la propuesta taxonmica para la familia de evaluacin ambiental
es la que se expone en la tabla 2.4 adjunta.
Gnero
1. Evaluacin
de impacto
ambiental (EIA)
Especie
Subespecie
1. EIA/NEPA de proyecto
1. EIA norteamericana 2. EIA/NEPA de planes/programas
(procedimiento NEPA) 3. EIA/NEPA de
polticas/legislativas
2. Evaluacin de
1. EIA europea pre-Directiva
impacto ambiental
2. EIA normativizada (Directiva)
(EIA europea)
287
Gnero
Especie
3. Evaluaciones de
impacto derivadas
(secundarias)
2. Evaluacin
ambiental
estratgica
(EAE)
3. Evaluacin
de impacto
integrada/evalu
acin integrada
(EI/EII)
1. Evaluacin
ambiental estratgica
(europea)
2. Evaluacin
ambiental estratgica
no formal
(norteamericana)
1. Evaluacin de
impacto integrada
(EII)
Subespecie
1. Evaluacin de impacto social
(EISo)
2. Evaluacin de impactos
acumulativos (EIAc)
3. Evaluacin de impacto sobre la
salud (EISa)
1. EAE no formalizada
2. EAE normativizada (Directiva)
1. Evaluacin integrada nivel

estratgico (EIne)
2. Evaluacin de impacto
sostenibilidad (EISo)
2. Evaluacin
integrada (EI)
Tabla 2.4. Propuesta taxonmica de la Familia de Evaluacin Ambiental (EA)

La clasificacin expuesta pretende constituir una propuesta

tentativa que nos ayude a comprender las interrelaciones entre
los instrumentos y las dinmicas potenciales de su transformacin
o derivacin. En este sentido formulamos tambin una propuesta
taxonmica pero con una dimensin evolutiva, un anlisis ms
dinmico ms que una formulacin histrica de elementos, pues
ello significa tambin comprender un conjunto de relaciones
cronoespaciales, e indica tambin los resultados de los procesos
de cambio, de influencia y de adaptacin. En la figura 2.5 se
expone un cronograma que ofrece la dimensin temporal de los
distintos instrumentos de evaluacin ambiental considerados en
la taxonoma expuesta. Las unidades representadas son tanto las
especies como las subespecies. La figura atiende a los dos
mbitos geogrficos que estamos trabajando: el norteamericano y
el europeo. Los instrumentos del mbito norteamericano estn
representados, en la parte inferior, por el procedimiento NEPA,
288
as como la EAE americana no formalizada. El resto de la figura

est ocupado por los instrumentos que atribuimos en sentido
amplio a la escuela europea de EA.
Figura 2.5. Cronologa y propuesta de relaciones evolutivas entre

los instrumentos de evaluacin ambiental
Vemos ahora cmo la distribucin temporal responde a la

secuencia bsica EIA/EAE/EIAc. Para la EIA se distingue la
presencia de este instrumento en diversos pases europeos antes
de la directiva de EIA de 1985. Cronolgicamente, los momentos
iniciales de las metodologas y estudios relacionados con la EIAc
y, especialmente con la EAE, se remontan a principios de los aos
noventa. Posteriormente, en 2001, la EAE se normativizar a
travs de la directiva de planes y programas. Entre 1995 y 2000
se advierte la presencia diferenciada de las evaluaciones de
impacto sociales y, posteriormente, sobre la salud. Desde
principios de este siglo, van desarrollndose los instrumentos de
evaluacin de impacto integrada y evaluacin integrada.
El grosor atribuido a cada uno de los instrumentos en la
representacin grfica pretende ser una aproximacin a la
289
cantidad o importancia numrica relativa de cada uno de ellos

respecto a los dems. Como puede observarse en la figura, la
irrupcin del concepto de desarrollo sostenible, de forma ms
tmida a partir de 1987 y con ms intensidad despus de Ro
1992, coincide con un perodo de explosin de los diferentes
instrumentos de evaluacin ambiental. Esta relacin puede ser
debida a que los nuevos requerimientos de la sostenibilidad
contribuyen a llevar a cabo una revisin metodolgica y al
fomento de nuevas formas de evaluacin ambiental.
En la figura 2.5 tambin se ha considerado una propuesta
tentativa de relaciones entre los distintos taxones. Sin duda es
necesario identificar con ms precisin algunas tendencias
previas a la aparicin de los propios instrumentos, e incluso
algunas variaciones o derivaciones terminolgicas. No obstante, a
grandes rasgos, como se quiere manifestar, podemos sealar que
la EIA europea procede bsicamente del tronco del procedimiento
NEPA. La EAE europea a su vez est relacionada con la EIA,
aunque por un vnculo complejo, ya que las bases metodolgicas
de la EAE son una derivacin de las bases metodolgicas de la
EIA, pero los objetos y dimensiones del anlisis son distintas. La
EIAc se plantea como derivada del proceso EIA, tal y como se
formula para el conjunto EISo y EISa. Se insiste en que la
propuesta de relaciones entre los instrumentos tiene un carcter
previo y tentativo y que debe ser objeto de anlisis y revisiones
que entendemos tendrn utilidad para clarificar el complejo
espacio conceptual de los instrumentos que componen el conjunto
que hemos dado en denominar evaluacin ambiental (EA).
Conviene
sealar ahora
que la
propuesta
evolutiva
no
solamente puede entenderse como evolucin entre diferentes

instrumentos, sino que tambin puede comprender un mecanismo
290
interno para un mbito geogrfico dado y dentro de una

prctica- de cambio progresivo. En este sentido cabe destacar la
evolucin interna del procedimiento de evaluacin ambiental en
Canad. De acuerdo con Gibson et al. (2001), a lo largo de los
ms de treinta aos de evaluacin ambiental en Canad se ha
procurado evolucionar hacia una forma de hacer las cosas mejor.
En particular, este proceso se ha ido desplazando hasta:
incorporar lo antes posible la evaluacin ambiental en las fases de
planificacin; ser ms participativo (teniendo en cuenta no
solamente a los proponentes, la administracin y los tcnicos
expertos,
sino
comprometidos
tambin
y
las
los
ciudadanos
organizaciones
afectados
cvicas);
ser
ms
comprehensivo (cubriendo lo social, econmico y cultural as

como el medio ambiente biofsico, los efectos locales y los lejanos,
efectos inmediatos as como los acumulativos, efectos positivos
as como los negativos, y los niveles estratgicos as como los de
proyectos); ser ms integrativo (considerando efectos sistmicos
ms que slo los impactos individuales); ser ms prudentes
(reconociendo y teniendo en cuenta la incertidumbre aplicando el
principio
de
alternativas
incertidumbre);
preferibles
ms
y
que
ms
exigentes
acciones
(buscando
individualmente
aceptables). Estas son tendencias evidentes en la evolucin de la

evaluacin ambiental en Canad.
De todo lo anterior cabe formular de nuevo el inters por
emprender una aproximacin evolutiva, no solamente respecto al
conjunto de los instrumentos en diversos mbitos geogrficos,
sino dentro particularmente- de cada mbito espacial.
Siguiendo el esquema de la propuesta taxonmica que hemos
empleado para la familia de evaluacin ambiental llevaremos a
291
cabo una nueva formulacin con la familia de metodologas

analticas, para ello hemos desagregado la familia en tres gneros
basndonos en los fundamentos disciplinares que refleja cada uno
de ellos, y considerando como bases metodolgicas diferenciadas:
la base econmica, la base matemtica o lgica, y la base
ambiental. A su vez cada gnero agrupa, bajo la forma de especie,
a herramientas que constituyen una unidad funcional concreta.
Gnero
1. Base socioeconmica
2. Anlisis de base matemtica
(probabilstica) o lgica
3. Anlisis de base ambiental
Especie
1. Anlisis coste-beneficio (ACB)
2. Valoracin de dao ambiental (VDA)
3. Anlisis de impacto econmico (AIE)
1. Anlisis multicriterio (AM)
2. Anlisis de cadena de causalidad (ACC)
3. Anlisis de riesgos (AR)
1. Anlisis de ciclo de vida (ACV)
2. Anlisis de vulnerabilidad (AV)
Tabla 2.5. Propuesta taxonmica de la Familia analtica (auxiliar de EA)

Como en el caso anterior y como se observa en el esquema

anterior,
resultara
factible
emprender
una
proyeccin
cronolgica de los instrumentos analticos auxiliares a la familia

de evaluacin ambiental.
Si puede parecer sorprendente un modelo evolutivo como se ha
presentado- de los instrumentos de evaluacin ambiental, no puede
dejar de sorprender ms an la posibilidad de que la propia
evolucin del ser humano haya tenido una cierta relacin con
nuestra capacidad para provocar impactos medioambientales desde
un pasado prehistrico. En este sentido apuntan de alguna formalas teoras de Chris Stringer sobre los motivos para la extincin de
los neardentales y la supervivencia de formas que han conducido a
los seres humanos modernos.
Por aquel tiempo haba tambin hombres e Cro-Magnon en Europa, as
como humanos modernos diseminados por buena parte del resto del
mundo: una estocada ms contra toda creencia en que los neardentales
fueron nuestros antepasados. Sin embargo, para Stringer esto no hace
sino acrecentar nuestro inters por los neardentales. Con el fin de
comprender nuestra propia supervivencia, hemos de preguntarnos por qu
no lograron sobrevivir esos individuos, al parecer dedicados a la pesca,
292
que pudieron haber fabricado joyas y decorado sus cuerpos con ocre rojo,
y que enterraban a sus muertos.
Stringer cree que los fsiles de esta raza en vas de extincin nos
proporcionan algunas pistas. En las cuevas de Gibraltar, l y sus colegas
encontraron herramientas de neandertal, espinas, conchas de mejillones y
restos de hogueras, a lo que hay que sumar el excepcional hallazgo de
coprolitos o excrementos humanos fosilizados. Deban organizar
expediciones pesqueras, pues la orilla del mar se hallaba a ms de un
kilmetro y medio de distancia, de modo que tenan que valerse de algo
para transportar los mejillones, comenta Stringer. Regresaban con los
mejillones, encendan una hoguera, ponan al fuego las conchas para que
se abriesen, se coman los mejillones y defecaban sobre el fuego. As era
un da en la vida de los neardentales en Gibraltar.
En poco parece distinguirse de la vida domstica de los hombres de CroMagnon en Europa, salvo que los hogares de estos ltimos eran de piedra.
Al parecer, el hombre de Cro-Magnon habra encendido hogueras en el
mismo sitio durante perodos ms largos, mientras que las evidencias
fsiles muestran que los neardentales de Gibraltar hacan un fuego,
defecaban en l y seguan su camino. En tiempos de temperaturas
cambiantes, y teniendo en cuenta que el nuevo destino bien poda resultar
menos acogedor que el anterior, resultaba un modo de vida ms
arriesgado.
Si la ocupacin del neardental parece efmera, los hombres de CroMagnon, como sucede por doquier con los humanos modernos,
comenzaban a provocar un impacto medioambiental. Stringer sugiere que
esta nueva capacidad de manipular el entorno, durante un perodo de
cambio climtico global, puede ser la principal responsable de que seamos
nosotros, y no los neardentales, los que estemos hoy aqu. Karen Gold
[1999](2000, pp. 331-332)
Realmente, existe un Sistema de Evaluacin Ambiental?

Llegado este punto hemos podido observar que la evaluacin
ambiental est constituida, desde el punto de vista funcional, por
un conjunto de instrumentos primarios y secundarios que
pertenecen a la familia metodolgica evaluativa, junto a un
conjunto de herramientas que forman parte de la familia
metodolgica analtica. Tambin hemos propuesto un enfoque de
los instrumentos de evaluacin ambiental, en gran parte de sus
variantes
histricas
instrumentos
que
geogrficas,
responden
como
un
individualmente
conjunto
a
de
distintas
circunstancias pero que globalmente configuran un conjunto que

tambin responde a unas ciertas pautas evolutivas. Esto es, no
293
solamente se disponen segn una secuencia histrica, sino que

para su anlisis se incluyen unas pautas de interrelacin que
hemos asociado a una dinmica evolutiva.
Llegado este punto, la pregunta que podemos hacernos
(existe realmente un sistema de evaluacin ambiental?) no es de
carcter retrico, sino que tiene unas implicaciones mucho
mayores. Si la respuesta fuese positiva ello implicara que hay
una
estructura
funcional
operativa
completa,
definida
expresamente y cuyo resultado sera que la sociedad est dotada

de un conjunto de instrumentos articulados de cara a permitir
evaluar los impactos de todas las actuaciones (desde el nivel de
polticas hasta el de proyecto) que potencialmente pueden afectar
al medio ambiente (considerado de forma integral, esto es la
suma de los sistemas socioeconmico y natural).
En este sentido, ya desde sus inicios el texto de la NEPA define
un conjunto de procedimientos normativos y tcnico-cientficos
que vienen siendo agrupados en lo que se ha venido en
denominar de forma habitual proceso de evaluacin de impacto
ambiental208, proceso NEPA en Bear (1989), o NEPA/sistema de
declaracin de impacto ambiental (NEPA/Environmental Impact
Statement System), como emplean Stakhiv y Major (1997), entre
otras denominaciones. En el proceso NEPA las declaraciones de
impacto ambiental no se emiten solamente sobre proyectos, sino
que pueden abarcar como queda fijado en la norma original- las
declaraciones
de
impacto
ambiental
sobre
programas
programticas (programmatic EISs) y las declaraciones de

impacto ambiental sobre legislacin o legislativas (legislative
EISs).
El trmino proceso de evaluacin de impacto ambiental (environmental impact assessment

process) se amplia en este epgrafe, con las razones que se observan en el apartado de
terminologa, al de Evaluacin Ambiental.
208
294
El procedimiento de evaluacin de impacto ambiental, segn

sea aplicado a proyectos especficos, a programas o a iniciativas
legislativas, puede generar distintos tipos de declaraciones de
impacto
ambiental.
No
obstante
como
en
la
prctica
norteamericana de las evaluaciones de impacto ambiental stas

se han realizado de forma abrumadora sobre proyectos concretos
y slo muy puntualmente sobre programas, planes, polticas o
leyes, vino a establecerse una vinculacin casi exclusiva entre la
evaluacin de impacto ambiental y los proyectos especficos. Esta
ha sido una de las prdidas ms significativas en la evolucin y
adaptacin de la NEPA en la normativa y procedimientos
tecnocientficos europeos. Debido a esta prdida, que ha limitado
en gran medida el campo de aplicacin del procedimiento de
evaluacin de impacto ambiental (EIA) a la evaluacin de
proyectos, la nueva normativa europea en materia de evaluacin
de planes, programas y polticas, est siendo contemplada bajo la
terminologa de Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE). A su
vez,
estas
modificaciones
terminolgicas
estn
arrastrando
discusiones normativas y tecnocientficas sobre lo que debe ser el

procedimiento de la evaluacin ambiental para los planes,
programas y polticas. Un debate que est de plena actualidad, y
donde autores como Fischer (2003) plantean que las EAE deben
tener una estructura concreta y normativizada, oponindolo a lo
que l llama el paradigma post-modernista de las EAE que aboga
porque las mismas respondan a procedimientos muy flexibles,
casi definidos ad hoc. Una postura que Oate et al. (2002)
tambin ponen sobre la mesa de debate, proponiendo la
flexibilidad de la evaluacin ambiental estratgica frente a las
rigideces y limitaciones de la evaluacin de impacto ambiental.
En Estados Unidos este debate se produce entre quienes
295
entienden que las caractersticas de la EIA de programas son

equivalentes a las de la evaluacin ambiental estratgica y
quienes, como Clark (2000), plantean que el despliegue del
potencial de la EAE requiere un nuevo modelo de EIA y de toma
de decisiones.
Ante el escenario descrito, la pregunta que cabe hacerse tiene
que ver con la necesidad de comprender y establecer si el
conjunto de instrumentos que configuran lo que denominamos
evaluacin
ambiental
(EA)
puede
ser
susceptible
de
ser
interpretado como un sistema formal. Desde el punto de vista

biolgico, un sistema es un conjunto organizado de estructuras y
rganos capaces de responder a una funcin. En materia
medioambiental se entiende por sistema a un conjunto de objetos
ms las relaciones entre esos objetos y entre los atributos de los
objetos. En donde objetos son las partes o componentes del
sistema, y los atributos son las propiedades de los objetos. Las
relaciones de un sistema son las posiciones relativas (relaciones
estticas) que conforman el mismo y las interacciones (relaciones
dinmicas) que comunican y dan cohesin al sistema.
Diversos autores proponen enfoques de conjunto, ms o menos
integrados y ms o menos interpretables desde una concepcin
sistmica, del proceso de evaluacin ambiental. As Sadler (2005)
propone que se considere a la evaluacin ambiental como un
proceso genrico que incluya los procesos de EIA y de EAE, y sus
relaciones con otros instrumentos de evaluacin de impacto y con
herramientas de planificacin. Partidrio y Clark (2000) a pesar
de que no elaboran especficamente un planteamiento de sistema
de evaluacin ambiental, acompaan su trabajo introductorio
sobre la evaluacin ambiental estratgica de un figura 209 muy
ilustrativa de lo que exponen como espacio de evaluacin
209
Vase figura 2.1 en apartado de introduccin a la evaluacin ambiental.
296
ambiental y que abarca todos los niveles de decisin (desde

polticas hasta proyectos, pasando por planes y programas) as
como el rango que cubren, de forma solapada, los siguientes
procesos: evaluacin ambiental estratgica, evaluacin ambiental
de polticas, EIA de programas, evaluacin ambiental regional,
evaluacin ambiental sectorial y EIA de proyectos.
Si bien es cierto que algunos autores emplean el trmino
sistema, consideramos que su uso lo realizan ms como una
referencia a conjunto, a agrupacin o incluso a una funcin, y no
en lo que advertimos- expresamente como referencia a una
entidad sistmica. Como hemos visto, Stakhiv y Major (1997) se
refieren
la
metodologa
NEPA
como
NEPA/sistema
de
declaracin de impacto ambiental (NEPA/Environmental Impact

Statement System) aunque sin mayor desarrollo del concepto.
Incluso importantes referencias de tipo normativo, como la
Directiva europea de evaluacin ambiental estratgica se refiere
al sistema de evaluacin ambiental como el resultado de la
agregacin del proceso de evaluacin ambiental estratgica al
existente de evaluacin de impacto ambiental. Cuando Sadler
(2005) se refiere al papel futuro del nivel de anlisis poltico de la
evaluacin ambiental estratgica, lo hace refirindose al sistema
de impacto ambiental evolutivo (evolving system of impact
assessment) que tiene lugar en la Comisin Europea.
En conclusin, y en referencia con el procedimiento NEPA del
mbito estadounidense, podemos sealar que si bien desde el
punto de vista terico este procedimiento alcanzara todos los
niveles del ciclo poltico (iniciativas legislativas, polticas, planes y
programas y proyectos), la realidad prctica se ha centrado casi
exclusivamente en la realizacin de las denominadas EIAs de
proyecto.
Estas
EIAs
tampoco
297
han
tenido
un
carcter
sistemticamente integral, ya que se han centrado de forma

dominante en el medio biofsico. Y por otra parte, no se ha
articulado efectivamente y sistemticamente la participacin de
las herramientas de la familia analtica en el proceso de
evaluacin ambiental. Pero adems, como hemos observado, no se
da un vnculo fuerte entre la evaluacin ambiental y proceso de
decisin del ciclo poltico. Por todas estas razones podemos
concluir que el procedimiento NEPA, en el orden prctico
ordinario, no responde a las caractersticas propias de lo que
podramos entender como un sistema de evaluacin ambiental.
Respecto al mbito europeo, como el otro espacio geogrfico
en que la evaluacin ambiental est consolidada, observamos que
la metodologa que incorpora la Directiva de evaluacin de
impacto ambiental de 1985 se limita a la evaluacin de impactos
del nivel de proyectos, con una dbil integracin de los elementos
socioeconmicos respecto a los biofsicos, que son claramente
dominantes. Posteriormente, la Directiva de evaluacin de planes
y programas del ao 2001 deja sin cubrir los niveles ms altos del
ciclo poltico: las iniciativas legislativas y las polticas. No
coordina la funcin de las Directivas EIA y EAE; Directivas que
tampoco articulan satisfactoriamente la participacin de las
diversas herramientas analticas auxiliares en el proceso de
evaluacin ambiental. Por estas razones, y aunque slo nos
refirisemos a la prctica generalmente devaluada de las
disposiciones normativas, no podemos considerar que exista
actualmente un sistema de evaluacin ambiental en el mbito
metodolgico europeo. Como mucho, podramos llegar a hablar
de una lenta tendencia para la configuracin progresiva de un
cuasi-sistema de evaluacin ambiental en la Unin Europea.
298
Evaluacin ambiental: tendencias y retos respecto al

desarrollo sostenible
Una vez que hemos definido a la evaluacin ambiental como un
conjunto de instrumentos de las polticas ambientales preventivas
que
responden
establecer,
una
cierta
grandes
dinmica
rasgos
(ya
evolutiva,
que
el
podemos
tratamiento
particularizado de los dos instrumentos primarios: EIA y EAE

sern desarrollados en sus captulos correspondientes) sus
tendencias y retos.
Antes de analizar las tendencias y retos que presenta en la
actualidad
la
evaluacin
ambiental
retrocedemos
casi
dos
dcadas para situarnos en el ao 1988, en Canad. Al ao

siguiente de la presentacin del informe Brundtland, el Canadian
Environmental Assessment Research Council decide examinar las
relaciones existentes entre la evaluacin ambiental y el desarrollo
sostenible. El resultado de estos trabajos viene a anticipar la
mayor parte de las necesidades sobre las que se reflexiona, y en
su caso se reclaman, hoy en da: (1) la conveniencia de mejorar el
proceso de EA para apoyar el desarrollo sostenible vinculando de
forma ms estrecha la evaluacin y el proceso de toma de
decisiones; (2) la urgente necesidad de una segunda generacin
de procesos de evaluacin que empleen nuevos conceptos,
mtodos y procedimientos; (3) la demanda de evaluaciones del
desarrollo sostenible (Sustainable development assessments,
SDAs) para identificar las interdependencias econmicas, sociales
y ecolgicas de las polticas, planes y proyectos; (4) la exigencia
de investigar y desarrollar herramientas integradas para la
evaluacin, la planificacin y la toma de decisiones. Un conjunto
de
demandas
que
anticipan
ya
299
con
lucidez
el
cambio
paradigmtico que est producindose en la concepcin del

medio ambiente y el desarrollo Jacobs y Sadler (1988).
Una vez revisada la clara percepcin de las autoridades
canadienses y de los autores referidos, volvemos a desplazarnos
en el tiempo para situarnos en el presente de la evaluacin
ambiental. Las tendencias actuales de un conjunto multiforme
como es el que estamos tratando no tienen una nica dimensin,
ni siquiera podemos decir que sea positiva a efectos de la
funcin que se espera de estos instrumentos. Las tendencias son
resultados de medio o largo plazo que se observan sobre
indicadores o elementos sensibles. En resumen, las tendencias
actuales de los instrumentos de evaluacin ambiental en donde
algunas, como se observa, son contrapuestas- establecen una
dinmica muy variable sobre el conjunto, determinando lo que
podramos denominar un estado de tensin creativa-destructiva
que no podemos saber hacia dnde va a conducir.
En el apartado sobre NEPA se han incluido las tendencias que
se observan en este procedimiento, unas tendencias que pueden
generalizarse para la evaluacin ambiental. Pero adems, en la
tabla 2.5 hemos aadido algunas tendencias singulares, positivas
(+) cuando se dirigen en un sentido que podemos reconocer como
adecuado a la funcin de estos instrumentos, y negativas (-)
cuando ese sentido no es adecuado a la funcin objetivo.
Tendencia/resultados
(-) Proliferacin de distintas tcnicas de evaluacin
que definen un escenario de desintegracin
(-) Dominancia del proceso acadmico de
proteccionismo disciplinar
(+) Orientacin de instrumentos de evaluacin
existentes en la direccin de desarrollo sostenible
(+) Desarrollo de nuevas tcnicas y trminos como
evaluacin de impacto integrada y evaluacin de
impacto sobre la sostenibilidad
(+/-)Separacin de la evaluacin ambiental
300
Referencias
Hacking (2004)
Scrase y Sheate (2002)
Hacking (2004)
Hacking (2004)
Sadler (2005)
Tendencia/resultados
estratgica en dos niveles: el de planes y
programas, del de polticas e iniciativas legislativas
(-) Los responsables de las decisiones (decisinmakers) se resisten a las iniciativas que piensan
que pueden reducir su papel de toma de decisiones
o que pueden restringir sus poderes discrecionales
(-) Los procesos del ciclo de decisiones, que se
refieren en general al sector pblico (ej.
infraestructuras de transporte) donde la seleccin
de alternativas se optimiza sobre la base de las
necesidades
sociales,
pueden
presentar
importantes disfunciones cuando se aplican a
planes y proyectos del sector privado, cuyo objetivo
prioritario no es satisfacer las necesidades sociales
(+) los eclogos y los economistas estn cada vez
ms de acuerdo en que los sistemas ecolgicos
estn vinculados y deben analizarse como un
sistema nico
Referencias
Lee y Kirkpatrick (1997)
Draaijers et al. (2003)
Goodland
(1999)
Mercier
Batabyal (2000)
Tabla 2.5. Seleccin de tendencias generales en la evaluacin ambiental

Junto a estas tendencias, que podemos considerar de base

metodolgica, est otro conjunto de tendencias ciertamente
negativas que son el resultado de la prctica de la evaluacin
ambiental. Sin duda, como en la prctica diaria se tiende al
menor esfuerzo, esto hace que exista, como seala Lee (2006) una
cierta querencia a crear rutinas y a simplificar los procesos, algo
que podramos identificar como fatiga del procedimiento.
Adems, en un escenario donde los
recursos humanos
materiales de la administracin son reducidos no resulta fcil ir

incorporando en el da a da las nuevas tendencias metodolgicas,
y mucho ms cuando la Administracin debe operar mediante
procedimientos reglados, de los que debe responder y rendir
cuentas.
De esta forma, cuando hablamos de las tendencias y de los
retos, debemos tener presente junto a los nuevos desafos que
301
surjan
de
planteamientos
orientaciones
metodolgicas
novedosas- la necesidad de que exista un proceso de refresco y

revitalizacin de las cuatro bases fundamentales del proceso y
prctica de evaluacin: (1) el planteamiento holstico o integrador
de las ciencias sociales, (2) la solvencia tcnica, (3) el anlisis de
alternativas, y (4) la participacin pblica.
En este contexto se entiende que se planteen retos como: la
conveniencia de valorar ms los recursos culturales, segn King
(2000), la necesidad de considerar suficientemente los impactos
sobre la salud210, o el requerimiento de ampliar el nmero y
profundidad en el tratamiento de alternativas que se consideran
en las evaluaciones ambientales y la obligacin de profundizar en
el tratamiento de las alternativas en la EIA. Respecto a esta
ltima
cuestin,
Steinemann
(2001)
plantea
importantes
problemas de este apartado en Estados Unidos, como la

generacin de alternativas ad hoc, o la desconsideracin de
alternativas viables que ponen en cuestin los resultados y
aplicabilidad de estos procesos.
Ante este escenario de demandas metodolgicas y sociales, se
hacen numerosos los retos que se le presentan a la evaluacin
ambiental. De entre los ms importantes estn los relacionados
con la necesidad de superar el anlisis de impacto ambiental
llevado a cabo desde una perspectiva geogrfica y temporal
limitada, y moverse bien desde la EIA, a travs de instrumentos
derivados o instrumentos auxiliares, o incluso desde otros
enfoques- para considerar diversos tipos de impactos que se han
ido revelando conforme a la prctica de estos instrumentos. Unos
impactos que, como se expone en la tabla 2.6, no siempre se han
Steinemann (2000) seala como resultado del anlisis de 42 estudios de impacto ambiental
realizados en EEUU, que ms de la mitad ni siquiera contienen una mencin al problema del
potencial impacto sobre la salud.
210
302
tenido en cuenta en la medida de sus necesidades y de su

importancia.
Tipos
Indirectos,
impactos de
orden secundario
Impactos
inducidos
Impactos
residuales
Impactos
acumulativos
Impactos
transfronterizos
Impactos
globales
Definiciones
Impactos que aparecen derivados de otros
impactos que son debidos a las
actividades, por ejemplo prdida de
pesqueras debido a la contaminacin del
agua
Impactos debidos a actividades
secundarias no planificadas o tenidas en
cuenta que aparecen a partir de
actividades primarias planificadas, por
ejemplo nuevos asentamientos
Impactos que permanecen despus de
aplicar las medidas de mitigacin
previstas
Impactos debidos a actividades
individuales numerosas que pueden ser
incluso insignificantes una a una pero que
cuando interactan pueden causar
impactos significativos
Impactos, no necesariamente de tipo
global, que se producen en una
jurisdiccin geogrfica y tienen efectos en
otra. Estos impactos pueden tener causas
tangibles, como las emisiones, o
intangibles, como las prcticas
comerciales
Impactos transfronterizos que tienen
alcance global, como el cambio climtico
Referencias
Bisset, 1996;
Abaza, 2003
Bisset, 1996;
Goodland y
Mercier, 1999
UNEP, 2003
Bisset, 1996;
Dalal-Clayton
y Sadler, 2003
Bisset, 1996;
George, 1999
George, 1999
Tabla 2.6. Tipos de impactos adicionales que deben considerarse como retos
para la EA
Fuente: elaboracin propia a partir de Hacking (2004)
La evaluacin ambiental facilitar en algunas ocasiones

mejoras en la direccin de los requisitos del desarrollo sostenible
en la medida -entre otras cuestiones- en que pueda avanzar para
integrar adecuada y satisfactoriamente los cuatro primeros tipos
de impacto mencionados: indirectos, inducidos, residuales y
acumulativos;
que
aporte
claves
de
anlisis
sobre
las
vinculaciones concretas entre los proyectos o actividades

especialmente aquellos de magnitud significada- y los impactos
transfronterizos y globales que se han mencionado.
303
En el mismo sentido, Gibson et al. (2001) proponen para los

efectos prcticos de la evaluacin ambiental, especialmente en el
nivel de proyecto, que es deseable poder especificar lo antes
posible y de la forma ms completa y creble los principios,
objetivos y criterios de sostenibilidad. De igual manera tambin
resulta importante que esta informacin est disponible incluso
antes de que los promotores empiecen siquiera a pensar en sus
actuaciones y opciones. Es muy relevante disponer de esta
informacin para desarrollar un trabajo previo que nos ayude a
definir los criterios de sostenibilidad de cara a la evaluacin
ambiental. Unos trabajos que deben apoyarse y relacionarse con:
(1) especificaciones consistentes y crebles de los principios y
criterios de sostenibilidad a todos los niveles desde el global
hasta el local; (2) desarrollo de indicadores de sostenibilidad bien
integrados y ms sensibles a los sistemas; (3) un uso mejor y ms
intenso de la visin de los mltiples agentes interesados y con
procesos de elaboracin de escenarios que faciliten definir
objetivos de sostenibilidad especficos respecto al contexto, as
como mapas tentativos de estrategias que permitan avanzar hacia
esos
futuros
seleccionados;
(4)
aplicar
los
principios
de
sostenibilidad ms decididamente tanto desde la Administracin

como desde otros organismos; y (5) vincular los procesos de
evaluacin ambiental con otros similares abiertos y rigurosos a fin
de determinar objetivos, especificar criterios, planificar, regular,
monitorizar,
adaptar
informar,
lo
cual
contribuye
ms
eficazmente a una gestin adaptativa apoyada en la evaluacin.

En resumen, uno de los retos clave de los instrumentos de
evaluacin ambiental, como iremos viendo a lo largo de los
prximos captulos, es la adecuacin de stos al nuevo escenario
de desarrollo sostenible. La reorientacin de la evaluacin
304
ambiental hacia la sostenibilidad tendr relevancia no solamente

para su aplicacin en el mbito de los pases desarrollados sino
que, de forma especial, puede convertirse en una herramienta til
en la cooperacin al desarrollo, bien a travs de las instituciones
financieras multilaterales de desarrollo, segn Annandale et al.
(2001), o bien como vehculo de revisin de las evaluaciones
ambientales en los pases menos desarrollados.
En estas circunstancias no basta con que la evaluacin
ambiental contribuya directamente a la sostenibilidad, sino que
tambin se requiere que sea capaz de alcanzar el propio
desarrollo sostenible. Esa es la diferencia que plantea George
(2001) entre contribuir/trabajar hacia el desarrollo sostenible
respecto a la de alcanzar el desarrollo sostenible. En este
sentido, son muchas las propuestas y necesidades que esta
adaptacin
instrumento,
va
a
que
exigir,
tanto
configura
al
la
conjunto
como
categora
que
cada
estamos
denominando evaluacin ambiental.

Para finalizar el apartado y siguiendo a Hacking (2004),
podemos citar, aunque no de forma exhaustiva, algunas de las
tendencias que deberan incorporar los distintos instrumentos de
evaluacin
ambiental:
(1)
ampliar
en
todos
los
casos
decididamente el concepto de medio ambiente, para que no quede

constreido en el medio biofsico y alcance el sentido original que
ha sido definido y mantenido por muy diversos autores y que
alcanza tambin las dimensiones econmicas y sociales del
entorno humano y de los ecosistemas; (2) modificar los objetivos
de los instrumentos de evaluacin, de modo que la misma se
refiera a unas metas u objetivos consistentes con una propuesta
de desarrollo sostenible; (3) ampliar el enfoque para tener
presente no solamente los efectos o resultados potenciales
305
directos de las actuaciones, sino tambin otros efectos derivados

o secundarios, ampliando el horizonte temporal hasta el medio y
largo plazo; (4) procurar un proceso de integracin de tcnicas y
temas de forma que se disponga de instrumentos de evaluacin
solventes, robustos y comunes.

Caldwell, L.K. (1998) The National Environmental Policy Act: an agenda for
the future, Indiana University, Bloomington, Indiana University Press, 209 pp.
Glasson, John; Therivel, Ricky y Chadwick, Andrew (2005) Introduction
to environmental impact assessment (third edition), Ed. Routledge, LondonNew York, 223 pp.
Jasanov, Sheila (1994) Learning from disaster: risk management after
Bhopal, University of Pennsylvania Press, Philadelphia
McAllister, D.M. (1980) Evaluation in environmental planning. Assessing
environmental, social, economic and political trade-offs, The MIT Press,
Cambridge, Massachussets, USA
Munn, R.E. (1979) Environmental impact assessment: principles and
procedures, 2ed., Ed. Wiley, New York
Riera Mical, P. (2000) Evaluacin de impacto ambiental. Editorial Rubes,
Barcelona, 127 pp.
US Congress (1970) National Environmental Policy Act of 1969, P.L. 91-190,
S.1075, 91st Congress 1970
Vanclay, F. y Bronstein, D. (eds.) (1995) Environment and social impact
assessments, Ed. Wiley, London.
306
CAPTULO 3. EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL
Objetivos
Como se ha expuesto en el captulo anterior, el conjunto de
herramientas que definimos genricamente como evaluacin
ambiental, consta de dos instrumentos principales o primarios,
uno de los cuales es la evaluacin de impacto ambiental (EIA). A
pesar de que como se ha visto, el origen de la evaluacin
ambiental est en el procedimiento NEPA, y que su nomenclatura
y metodologa permitira hablar de evaluacin de impacto
ambiental para todos los niveles de decisin-polticas, planes,
programas y proyectos-, en este captulo vamos a centrar el
anlisis de la evaluacin de impacto ambiental en su acepcin
ms
generalizada
consolidada,
que
forma
parte
del
planteamiento operativo de lo que hemos dado en llamar la

escuela europea de evaluacin ambiental. De acuerdo con esto
trataremos en este captulo la evaluacin de impacto ambiental
como
un
instrumento
orientado
fundamentalmente
la
evaluacin ambiental del nivel de proyectos.
Resumen
La evaluacin de impacto ambiental (EIA) es un procedimiento
tcnicocientfico-administrativo destinado a prever los impactos
que puede ocasionar un proyecto sobre el medio, a fin de
determinar su viabilidad ambiental y, en su caso, definir la mejor
alternativa y, para la misma, determinar las medidas preventivas,
correctoras y compensatorias que pueden minimizar el impacto
307
ambiental. Todo dentro del marco de viabilidad tcnico-econmica

del proyecto.
Si bien la experiencia ha demostrado que la tcnica de
evaluacin de impacto ambiental -an con su deriva conceptual y
metodolgica- es un instrumento relativamente til en las
polticas ambientales preventivas, tambin es cierto que su
materializacin
travs
de
las
declaraciones
de
impacto
ambiental (DIAs) como fase segunda y final del procedimiento de

EIA- han venido careciendo de la fuerza necesaria para su
cumplimiento,
especialmente
en
el
caso
de
proyectos
de
promocin privada y de largo plazo de ejecucin.

La evaluacin de impacto ambiental es, probablemente, el
instrumento de polticas ambientales preventivas ms usado,
tanto en nmero de pases y organizaciones internacionales como
en cuanto a la contabilidad de nmero de procedimientos
elaborados cada ao. Un nmero que estimamos en el orden de
magnitud de 104 a 105 procedimientos de EIA/ao en el mundo.
Este captulo se estructura en cuatro apartados. El primero,

con carcter introductorio, examina las cuestiones que forman la
clave del proceso de evaluacin de impacto ambiental: concepto,
elementos, alcance, valores, principios y beneficios esperados del
proceso.
Tambin
incluye
el
esquema
conceptual
del
procedimiento de EIA, as como las referencias normativas y la

prctica real de este procedimiento en Espaa.
El
segundo
metodolgicas
apartado
bsicas
del
se
centra
en
procedimiento,
las
cuestiones
tomando
como
referencia de acuerdo con el anlisis de agentes y la prcticados
perspectivas
procedimiento:
la
y
del
papeles
complementarios
promotor
del
administracin competente.
308
proyecto
para
la
de
el
la
El tercer apartado revisa por su importancia y, a pesar de su

reducida
aplicacin,
los
instrumentos
econmicos
para
la
evaluacin ambiental, considerando tanto los que permiten

aproximar los impactos sobre el medio biofsico como sobre el
medio humano, y reservando unas referencias finales para el
papel de los seguros y fianzas ambientales.
Cada pas ha sido escenario de una deriva de la evaluacin de
impacto ambiental, perdiendo en muchos casos su carcter
holstico
primigenio.
Tambin
en
Espaa;
esto
fundamentalmente por un problema de incidencia conceptual.

Espaa se enmarca dentro de la que denominamos escuela
europea de evaluacin ambiental. El cuarto apartado queda
destinado a reflejar el escenario dinmico de tendencias y
cambios de la EIA en el mbito europeo y espaol, incluyendo las
referencias correspondientes ante el escenario emergente del
Esquema conceptual
309
310
3.1 EIA EN LA PERSPECTIVA DE LA ESCUELA EUROPEA

Diversos pases europeos, tanto del mbito geogrfico de la
entonces Comunidad Econmica Europea (CEE) como de fuera de
sta, fueron disponiendo de legislacin ambiental en materia de
evaluacin de impacto ambiental, una legislacin que responda al
impulso en esta materia realizado desde la NEPA. Puede
resaltarse el caso de Francia, que incorpora ya en el ao 1976
una normativa propia de evaluacin de impacto ambiental. Pero
junto a las polticas ambientales nacionales de los diversos pases
precursores, que han venido derivando en distintas normas de
proteccin ambiental, debe destacarse la temprana existencia de
una poltica ambiental comunitaria. De acuerdo con Arce (2002)
esta poltica ambiental comunitaria parece originarse en la
Comunicacin de la Comisin de julio de 1971, que plante la
exigencia de tener en cuenta la calidad de los recursos naturales
y de las condiciones de vida en la definicin y organizacin del
desarrollo econmico211. As, la formulacin de una poltica
ambiental especfica por parte de la CEE se inicia con el
reconocimiento de su necesidad en la cumbre de Pars y la
definicin de los principios generales en Bonn poco despus.
Posteriormente, el Acta nica Europea 212 introdujo en el Tratado
CEE un conjunto de normas relativas al medio ambiente. Ms
tarde, en 1992, el Tratado de la Unin Europea aport algunos
cambios en la redaccin de los preceptos, incluyendo referencias
expresas al medio ambiente entre los objetivos y acciones
generales de la Comunidad. El Tratado contiene referencias al
Esta nueva sensibilidad a principios de la dcada de los setenta est derivada de la
necesidad de contar con una poltica ambiental europea propia, ya que los Tratados
constitutivos de la Comunidad Europea (1951-1957) no previeron expresamente la existencia
de una poltica comn para proteger el medio ambiente.
212
DOCE de 29 de junio de 1987
211
311
medio ambiente en tres puntos principales: (1) establecimiento de

principios; (2) distribucin de competencias; y (3) procedimientos
de
actuacin.
Los
principios
fundamentales
de
la
poltica
ambiental europea son: quien contamina paga, correccin en la

fuente, prevencin y precaucin. Desde 1972 hasta la actualidad
se han adoptado seis Programas de Accin en materia de medio
ambiente: Primer Programa (1973-1976), Segundo Programa
(1977-1981), Tercer Programa (1982-1986), Cuarto Programa
(1987-1992), Quinto Programa (1993-2000) y Sexto Programa
(2001-2010).
A partir de 1985, y tras diez aos de negociaciones, la
Directiva
85/337/CEE,
relativa
la
evaluacin
de
las
repercusiones de determinados proyectos pblicos y privados

sobre el medio ambiente, permite disponer en el mbito de la
Unin Europea de un instrumento de evaluacin ambiental: la
evaluacin
de
impacto
ambiental
(EIA);
que
se
incorpora
progresivamente a las legislaciones bsicas nacionales de los

pases que vienen a conformar la Unin Europea. Esta normativa
quedar
modificada
posteriormente
mediante
la
Directiva
97/11/CEE. Ambas directivas configuran las bases metodolgicas

de lo que hemos venido en llamar escuela europea de la
evaluacin de impacto ambiental.
Los aspectos ms relevantes del procedimiento europeo de
EIA respecto del tronco originario del procedimiento NEPA son
cuatro: (1) la EIA europea est vinculada casi exclusivamente 213 a
la evaluacin de proyectos, mientras que la evaluacin de impacto
ambiental del procedimiento NEPA estaba abierta desde su origen
a niveles de leyes, polticas, planes, programas o proyectos; (2)
los proyectos evaluados pueden ser de promocin pblica o
En la Directiva 97/11/CE se introducen ya niveles estratgicos de evaluacin que abarquen
polticas, planes y programas para los proyectos de grandes infraestructuras.
213
312
privada, mientras que los de NEPA se limitan a actuaciones

financiadas total o parcialmente con fondos pblicos; (3) los
proyectos que deben someterse o que pueden someterse a
evaluacin de impacto ambiental estn restringidos mediante
listados, mientras que en procedimiento NEPA las actuaciones
son, en funcin de su impacto potencial, sometidas o no al
proceso de evaluacin de impacto ambiental; (4) el procedimiento
de EIA pivota, por lo general, en dos agentes, el promotor
encargado por lo general de elaborar el estudio de impacto
ambiental (EsIA) y la administracin ambiental, encargada del
trmite que concluye con la emisin de la declaracin de impacto
ambiental (DIA), mientras que para NEPA el proceso se apoya
fundamentalmente en la emisin del informe o declaracin de
impacto ambiental que realiza la autoridad ambiental.
Una de las caractersticas que ms destacan de esta Directiva
es el retraso con que se incorpora al derecho ambiental comn
europeo un instrumento con tanta importancia como la evaluacin
de impacto ambiental de proyectos. Efectivamente, no es hasta
mediados de los aos ochenta cuando culmina el proceso de
negociacin
entre
los
estados
miembros
de
la
entonces
Comunidad Econmica Europea (CEE) para aprobar la Directiva

85/337/CEE, relativa a la evaluacin de las repercusiones de
determinados proyectos pblicos y privados sobre el medio
ambiente214. La aprobacin de la normativa europea de EIA se
enmarca en el mbito temporal del Tercer Programa de Accin en
materia de Medio Ambiente (1982-1986). Un programa que
mantuvo las lneas generales que proponan los dos anteriores,
destacando la necesidad de incluir el medio ambiente en el resto
Council Directive of 27 June 1985 on the assessment of the effects of certain public and
private projects on the environment (85/337/EEC), OJC L 175/40, 5 July 1985
214
313
de las polticas comunitarias as como la necesidad de evaluar la

incidencia de nuevas actuaciones sobre el medio ambiente.
As,
la
evaluacin
ambiental
se
incorpora
al
mbito
comunitario europeo, en forma de Directiva, quince aos despus

de la aprobacin de la NEPA en el mbito norteamericano. Son
varias las razones que justifican este retraso. En primer lugar,
porque varios pases de la entonces CEE, como Luxemburgo,
Holanda, Alemania y Francia, ya disponan de legislacin nacional
en esta materia. En segundo lugar porque el proceso de
negociacin y elaboracin de las directivas es especialmente
lento, existiendo numerosos problemas internos en este proceso.
De esta manera, la Unin Europea necesit once aos y decenas
de borradores, incluso con posiciones de fuerte rechazo como es
el caso del Reino Unido, para llegar a esta Directiva. Este largo
camino dej en la cuneta algunas cualidades importantes del que
iba a convertirse en futuro instrumento de evaluacin ambiental,
como fueron las siguientes: incluir la justificacin del rechazo a
otras alternativas diferentes a la finalmente seleccionada 215, la
indicacin de que se cumple con los planes previos existentes, la
informacin pblica temprana, y el control posterior de los
impactos reales del proyecto, en lo que se considera evaluacin
post hoc, segn Pardo (2002).
Debe resaltarse que el Cuarto Programa de Accin en materia
de medio ambiente (1987-1992) de la Unin Europea seala como
aspectos ms importantes para el perodo: la aplicacin eficaz de
la Directiva sobre evaluacin de impacto ambiental; la integracin
efectiva de la dimensin ambiental en las restantes polticas
comunitarias, y el desarrollo de nuevos mecanismos eficaces tales
como los fiscales y los econmicos, entre otros.
215
Una cuestin que fue incluida posteriormente en la Directiva 97/11/CE.
314
Esta primera directiva se modifica y completa con la Directiva

97/11/CEE. Las principales novedades que presenta la Directiva
97/11/CEE, de 3 de marzo de 1997, son: la exigencia del anlisis
de alternativas tcnicas; una mayor concrecin y nfasis en el
requerimiento de informacin y participaciones pblicas; y la
ampliacin de la lista de proyectos sometidos a EIA hasta un total
de 21 por lo que se refiere al Anexo I, mientras que al Anexo II
(conjunto de proyectos en que queda a discrecin del estado
miembro el sometimiento a EIA) se le incorporan los proyectos de
diversas instalaciones de tipo turstico y recreativo.
El proceso de implementacin de las directivas europeas en la
normativa y prctica nacional reviste un gran inters porque
viene reflejando con cierta nitidez la cultura cvica de cada pas,
pero tambin las restricciones e influencias que han modelado el
resultado final de una u otra directiva. En el mbito europeo y en
materia de legislacin y poltica ambiental se ha hablado del
sndrome Mediterrneo como un conjunto de sntomas poco
positivos acerca de la cultura cvica de estos pases. En relacin
con las directivas de EIA y para el caso concreto de Portugal,
Gonalves (2002) ha realizado un detallado anlisis del proceso
de implementacin de estas directivas y de la respuesta obtenida
en la prctica poltica y administrativa. Para esta autora, los
cambios en la cultura cvica que se estn dando en los pases del
sur de Europa, y el hecho de que en ciertos aspectos estos pases
tengan un retardo respecto a pases del centro y norte de Europa,
se est convirtiendo ms en una ventaja que en un inconveniente.
En su trabajo Gonalves rechaza que, al menos para el caso de
Portugal, se le pueda diagnosticar el sndrome Mediterrneo.
Segn la autora, los que estn llegando al final se estn
convirtiendo
tambin
en
pioneros
315
de
la
innovacin
legal-
institucional
en
este
campo,
procurando
mejorar
los
procedimientos de EIA a partir de sus bases cientficas y tcnicas

y de la legitimidad democrtica.
En este captulo, como hemos expuesto, centraremos los
aspectos metodolgicos de la evaluacin ambiental en referencia
con lo que hemos denominado escuela europea de evaluacin de
impacto ambiental en su modelo de prctica espaola. Dentro de
sta, el proceso completo de evaluacin de impacto ambiental
(EIA) requiere de la existencia de dos elementos de carcter
documental: el estudio de impacto ambiental (EsIA) y la
declaracin de impacto ambiental (DIA)216.
Evaluacin de impacto ambiental: concepto, elementos y

alcance
La
evaluacin
de
impacto
ambiental
es
una
herramienta
fundamental de las polticas pblicas medioambientales activas

de carcter preventivo217, esto es, acta de forma previa al
desarrollo de la actividad objeto del proyecto, con la finalidad de
anticiparse a efectos indeseables de la actividad sobre el medio
ambiente218 y evaluar la viabilidad -en su caso condicionada- de la
actividad. La EIA consiste bsicamente en la valoracin
de los
efectos de la actividad humana sobre el entorno; unos efectos que

pueden entenderse como: prdida parcial o total de recursos o de
Environmental Impact Statement, de acuerdo con la notacin seguida en NEPA, normativa
originaria de la EIA
217
La EIA, ya como viene siendo expresada desde la NEPA, se considera la primera traduccin
importante del principio de prevencin, segn refiere Martn Cantarino (1999).
218
Dentro de este contexto tambin tiene un especial inters la definicin implcita de medio
ambiente que contiene la normativa de evaluacin de impacto ambiental, en donde se establece
el mbito de evaluacin: la evaluacin de impacto ambiental debe comprender, al menos, la
estimacin de los efectos sobre la poblacin humana, la fauna, la flora, la vegetacin, la gea, el
suelo, el agua, el aire, el clima, el paisaje, y la estructura y funcin de los ecosistemas
presentes en el rea previsiblemente afectada. Asimismo, debe comprender la estimacin de la
incidencia que el proyecto, obra o actividad tiene sobre los elementos que componen el
Patrimonio Histrico Espaol, sobre las relaciones sociales y las condiciones de sosiego
pblico, tales como ruidos, vibraciones, olores y emisiones luminosas, y las de cualquier otra
incidencia ambiental derivada de su ejecucin.
216
316
calidad ambiental, o tambin como la induccin de riesgos al

aumentar la
vulnerabilidad
del
territorio.
La
EIA
se
han
convertido en uno de los instrumentos ambientales ms poderoso

de nuestra sociedad para preservar el medio ambiente y los
recursos naturales al enmarcarse dentro de un proceso ms
amplio, que introduce los factores ambientales 219 en la toma de
decisiones sobre la conveniencia o no de un proyecto con
incidencia importante en el medio natural.
El concepto de evaluacin de impacto ambiental tiene dos
vertientes
muy
claramente
diferenciadas.
Una
de
carcter
metodolgico, ms cientfica, que incluye el conjunto de las

tcnicas de anlisis cientfico-tcnico de la realidad objeto de
estudio. Y otra de carcter ms formal, de tipo jurdicoadministrativo, que establece con precisin el procedimiento
administrativo en que participan los dos agentes fundamentales
del proceso: por una parte el promotor, y por otra parte la
administracin ambiental y, en su caso, la administracin
sustantiva en materia de autorizacin del proyecto o actividad
que pretende realizarse. As, el concepto de evaluacin de
impacto ambiental tiene una dimensin doble, como conjunto de
tcnicas
de
investigacin;
como
procedimiento
jurdico-
administrativo. Ms formalmente, la Evaluacin de Impacto

Ambiental (EIA) es un procedimiento jurdico-administrativo que
tiene por objeto la identificacin, prediccin e interpretacin de
los impactos ambientales que un proyecto o actividad producira
en caso de ser ejecutado, as como la prevencin, correccin y
valoracin de los mismos, todo ello con el fin de ser aceptado,
Se hace notar que el propio concepto de ambiental est superando los lmites estrictos
habituales en que vena equiparndose (despus de una compleja evolucin) al trmino medio
ambiente natural, para superarse e integrar, dentro del concepto ms amplio de sostenibilidad
o desarrollo sostenible, tambin a los factores econmicos y sociales
219
317
modificado o rechazado por parte de las administraciones

actuantes.
Una de las definiciones ms completas, en su dimensin
tcnica, se encuentra curiosamente- en una ley, la Ley (Catalua)
3/1998, de 27 de marzo, de la intervencin integral de la
Administracin ambiental, en su artculo 4.2, en donde define
evaluacin ambiental como: El anlisis de los efectos de los
resultados medioambientales de la actividad realizada que
contenga su descripcin y, especficamente, las instalaciones, las
materias primas y auxiliares, los procesos, los productos y el
consumo de recursos naturales y energa, y las emisiones de todo
tipo y sus repercusiones en el medio considerado en conjunto.
Incluye tambin las repercusiones que puedan resultar de las
condiciones
de
funcionamiento
anormales,
incidentes
accidentes.
La dimensin tecnocientfica de la evaluacin ambiental est
representada, de forma conceptual por la identidad (ecuacin)
clsica de impacto: I=PRT, donde P es la poblacin, R el nivel de
ingresos o renta, y T la tecnologa. Esos son los tres conjuntos de
fuerzas
directrices
de
los
impactos
humanos
sobre
los
ecosistemas que soportan la vida y los recursos biolgicos de

acuerdo con la mayor parte de los anlisis. Pero esta relacin
simple ha sido analizada de forma pormenorizada, para concluir
que las variables en esta descomposicin no son fuerzas
directrices fundamentales y tampoco son independientes unas de
otras. Estas investigaciones, segn Parris y Kates (2003), no
obstante, han permitido determinar que dos de estas variables s
tienen potencial de cambio: la poblacin y la tecnologa.
Los elementos documentales sustanciales de la evaluacin de
impacto ambiental son el estudio de impacto ambiental (que
318
acompaa al proyecto de referencia) y la declaracin de impacto

ambiental. El estudio de impacto ambiental es un documento
tcnico, elaborado (en el caso de la metodologa espaola) a
instancias del promotor del proyecto, que rene el conjunto de los
datos, informacin y propuestas para analizar las potenciales
repercusiones ambientales de un proyecto en un entorno dado. El
estudio de impacto ambiental debe incorporar: (1) introduccin,
objetivos y metodologa trabajo; (2) descripcin del proyecto; (3)
descripcin del medio; (4) identificacin, descripcin y valoracin
impactos
(identificacin
impactos,
seleccin
alternativas
descripcin y valoracin impactos); (5) propuesta de medidas

correctoras; (6) programa de vigilancia ambiental; (7) documento
de sntesis; y (8) anexos documentales, segn corresponda:
cartografa,
documentacin
fotogrfica,
estudio
de
ruidos,
aceptacin social.
La declaracin de impacto ambiental es la resolucin que
emite la administracin ambiental competente una vez que el
estudio
de
necesarios,
impacto
en
ambiental
particular
las
ha
superado
consultas
los
trmites
organismos
informacin pblica. A partir de lo resultante, la administracin

ambiental se pronuncia en la DIA sobre la conveniencia o no,
desde el punto de vista ambiental, de la ejecucin del proyecto,
procediendo a dictar las condiciones de carcter ambiental que
deben cumplirse para la ejecucin de dicho proyecto.
El alcance de la evaluacin de impacto ambiental, previsto en
la normativa espaola derivada de la europea plantea que, en
todo caso, la EIA debe comprender, al menos, la estimacin de los
efectos sobre la poblacin humana, la fauna, la flora, la gea, el
suelo, el aire, el clima, el paisaje y la estructura y funcin de los
ecosistemas presentes en el rea previsiblemente afectada.
319
Asimismo debe comprender la estimacin de la incidencia del

proyecto, obra o actividad, tiene sobre los elementos que
componen el patrimonio histrico, sobre las relaciones sociales y
las
condiciones
de
sosiego
pblico,
tales
como
ruidos,
vibraciones, olores y emisiones luminosas, y la de cualquiera otra

incidencia ambiental que pudiera producirse220. El alcance no se
limita a los elementos que debe contemplar la evaluacin de
impacto ambiental, sino que puede establecerse tambin si
consideramos
el
mbito
operativo
ptimo
en
que
debera
desarrollarse el proceso EIA. La prctica sugiere que este

desarrollo se realice: a travs del ciclo proyecto, empezando tan
pronto como sea posible en la fase de diseo del proyecto; con
referencia clara a los requerimientos para autorizacin proyecto;
consistente
tecnologas
con
la
prctica
disponible;
de
de
aplicacin
acuerdo
con
de
las
mejores
procedimientos
establecidos; y de forma que favorezca la participacin pblica

significativa de las comunidades potencialmente afectadas y de
los diferentes grupos de inters.
Evaluacin de impacto ambiental: valores, principios y

beneficios
Los valores fundamentales de la evaluacin de impacto ambiental
son: (1) proteccin ambiental o sostenibilidad, ya que el proceso
de EIA debe resultar en la proteccin del medio ambiente; (2)
integridad, la EIA est establecida segn estndares cientficos y
tcnicos, de esta manera siempre se realiza de la misma manera;
y (3) utilidad, dado que el proceso de EIA debe suministrar
informacin creble, equilibrada y apropiada para la toma de
220
Referencia texto de Real Decreto Legislativo 1302/1986, de evaluacin de impacto ambiental
320
decisiones por parte del evaluador (como proceso de integracin

del promotor en su decisin proyectual) y de la administracin.
Los principios directores de la EIA son: participacin, que
debe ser la mxima posible; transparencia, aportando un carcter
abierto y accesible; certeza, basada en un
proceso y esquema
EIA acordado por todas las partes; responsabilidad, mediante la

toma decisiones responsables; credibilidad, por lo que debe ser
realizada con profesionalidad y objetividad; coste-beneficio, de
modo que la proteccin del medio ambiente se haga al menor
coste posible; flexibilidad, buscando la adaptabilidad a cualquier
situacin y toma decisin; pragmtica, en donde la informacin e
informes producidos sirvan para tomar decisiones fcilmente. Los
principios pueden resumirse y sintetizarse en tres: (1) suficiencia
tcnica de la evaluacin; (2) generacin de alternativas; y (3)
participacin pblica. De esta forma, y aplicando los principios
expuestos, la EIA debera resultar en: informacin apropiada y
precisa con respecto a la naturaleza, magnitud y significancia de
impactos
consecuencias
de
las
diversas
alternativas;
preparacin de informe evaluacin ambiental que presente

informacin de manera clara, entendible y relevante para
responsables de toma de decisiones; y suministro de soluciones a
problemas y conflictos al mximo posible durante todo el proceso.
Los beneficios directos que produce la aplicacin de la EIA
son: la toma de decisiones examinadas desde la ptica ambiental;
la localizacin ptima de proyecto (fbrica, carretera, etc.) y/o
mejor diseo; mejor cumplimiento con estndares ambientales
(evitar
multas);
ahorro
en
costes
de
inversin
de
mantenimiento; reduccin de tiempo y costes en aprobacin de

solicitudes de proyectos; e incremento de la aceptacin del
pblico de los proyectos; y disponibilidad de un proceso de
321
control y vigilancia con requerimientos para control, gestin y

evaluacin de significancia de los efectos potenciales.
Esquema conceptual de procedimiento EIA a partir de la

escuela europea
El significado de la EIA como herramienta se comprende en la
necesidad de: integrar los factores que caracterizan el medio
ambiente y los que caracterizan el proyecto o plan; valorar las
alternativas, incluida la de no realizar proyecto; y desarrollar un
sistema informativo (metodologa) que permita recoger y verificar
la informacin sobre el estado actual del medio ambiente y su
dinmica. El procedimiento de evaluacin de impacto ambiental
es notablemente sencillo desde el punto de vista conceptual.
Paradjicamente suele ser descrito como un procedimiento
altamente complejo. En nuestra opinin esta complejidad no es
una verdad objetiva sino perceptual, resultado entre otras- de
una ausencia de revisin crtica permanente del instrumento y de
la intensa deriva metodolgica sufrida en el mbito estatal y
especialmente- en el autonmico espaol.
Desgraciadamente, en su origen en Espaa la EIA como
proceso se viene a conocer casi nicamente 221 a partir de su
aplicacin normativa, de ah que se identifique dominantemente
como un trmite administrativo. No obstante, lo fundamental es la
secuencia conceptual de este procedimiento de integracin de
tcnicas
preventivas
de
potenciales
afecciones
ambientales
derivadas del establecimiento o desarrollo de nuevas obras,

instalaciones o actividades.
Espaol (1998) seala algunas de las excepciones a esta afirmacin, que tienen lugar en el
campo puramente tcnico, cuando afirma la experiencia previa de otros pases,
particularmente la norteamericana, condicion la introduccin en nuestro pas de los mtodos
clsicos ya desarrollados y propuestos en los Estados Unidos, pues en Espaa ya antes de la
introduccin del procedimiento la literatura acadmica ya recoga aquellos mtodos.
221
322
La EIA es, sintticamente, un anlisis de informacin y de

prediccin de resultados, siendo su esencia la confrontacin de
diferentes alternativas para la toma de decisiones. Cualquier
metodologa EIA tiene que pasar por el proceso de: identificacin
de impactos; caracterizacin de impactos; y valoracin de
impactos. En su origen conceptual la EIA pretende identificar y
prevenir: el efecto sobre el medio ambiente de una actividad
humana; las alteraciones producidas en los factores y sistemas
ambientales, incluidos todos los recursos naturales, producidas
por la actividad humana; y la modificacin directa o indirecta del
valor de los componentes del medio por aparicin de nuevas
estructuras ajenas a ellos.
La metodologa bsica de EIA se compone de dos fases, que
responden a dos
agentes responsables (agente promotor y
agente evaluador). Una caracterstica que hemos definido ms

arriba como propia de una modalidad de la escuela europea.
Cada una de las fases est atribuida al agente evaluador que
domina le ejecucin de la misma. La primera fase consiste en la
elaboracin del estudio de impacto ambiental (EsIA) a partir, y de
forma complementaria, con el proyecto de referencia. Estos
documentos tcnicos son elaborados por el agente promotor
(pblico o privado) del proyecto, para ser sometidos en la
siguiente fase- a anlisis y revisin por el agente evaluador. As, la
segunda
fase
es
responsabilidad
del
agente
evaluador
(administracin ambiental competente u rgano ambiental) quien

tramita el procedimiento de evaluacin mediante un proceso
secuencial de revisin tcnica, consultas e informacin pblica,
concluyendo con la propuesta de Declaracin de Impacto
Ambiental (DIA)222.
La propuesta de Declaracin de Impacto ambiental se eleva desde el rgano ambiental
competente al rgano sustantivo en la materia de autorizacin del proyecto (administracin
hidrulica, minera, de carreteras, etc) quien incorporar, en su caso, la propuesta a la
222
323
Todos los proyectos o actividades tienen que ser autorizados

por una administracin competente (en materia energtica,
minera, portuaria, industrial, de infraestructuras, etc.), de modo
que la administracin sectorial competente tiene la condicin de
rgano sustantivo. La racionalidad y la economa administrativa
est llevando a que, en la mayor parte de los casos, los trmites
que deben seguir tanto los proyectos que se van a aprobar como,
en su caso, las evaluaciones de impacto correspondientes, se
hagan de la forma ms coordinada posible entre la administracin
ambiental y la administracin sustantiva. Por esta razn, es
frecuente que la exposicin pblica de los proyectos incluya la
exposicin de los estudios de impacto ambiental, y que el rgano
sustantivo se encargue tambin de solicitar los informes precisos
dentro del procedimiento de evaluacin de impacto ambiental.
Esto se realiza siempre previa calificacin ambiental del proyecto
por parte del rgano ambiental, quien adems indica al sustantivo
los organismos a quienes, como mnimo, debe evacuarse consulta
previa. Para poder identificar impactos se hace necesario
superponer las actividades del proyecto con el medio acogedor de
ese proyecto, independientemente de la tcnica empleada. Habr
que analizar qu impacta y sobre qu impacta. Asimismo hay que
estudiar cuando se producen los impactos. La identificacin y
evaluacin de impactos es siempre una tarea predictiva, de ah el
origen de sus bases metodolgicas.
En la figura 3.1 adjunta se expone el proceso general de la
evaluacin de impacto ambiental (EIA), diferencindose las fases
que son competencia del promotor como agente de evaluacin
ambiental, de la administracin ambiental, y en ltimo lugar (en
la competencia de la autorizacin sectorial y seguimiento) del
rgano sustantivo.
autorizacin del proyecto.
324
SOLVENCIA TCNICA
realimentacin:
revisin e incorporacin en su caso
de elementos DIA
PROMOTOR
EIA
pblico o privado
PROYECTO de
actividad o
instalacin
subsanacin documental ?
PROMOTOR
pblico o privado
EsIA ESTUDIO DE
IMPACTO AMBIENTAL
ADMINISTRACIN
AMBIENTAL
tramitacin del
expediente de
evaluacin de impacto
ambienta
AUTORIZACIN DEL
RGANO SUSTANTIVO
DIA
DECLARACIN
DE IMPACTO
AMBIENTAL
segn tipo de proyecto
si el proyecto est entre

los definidos en normativa
de aplicacin de EIA
seguimiento
INSPECCIN
SUSTANTIVO
Informes sectoriales
y exposicin pblica
ALTERNATIVAS
anlisis previo, debe participar
el evaluador ambiental
ROMOTOR como agente de proyecto

ometido a autorizacin administrativa
de ORGANO SUSTANTIVO
ALTERNATIVAS
proceso interno de
generacin y estudio
seguimiento
ambiental INSPEC.
AMBIENTAL
PARTICIPACIN SOCIAL
PROMOTOR como agente de

evaluacin de impacto ambiental
ORGANO AMBIENTAL como agente

de evaluacin de impacto ambiental
seguimiento
ambiental
AUTOCONTROL
SEGUIMIENTO AMBIENTAL
y de condicionado autorizacin
PROCEDIMIENTO TCNICO-ADMINISTRATIVO DE EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL
Fig. 3.1. Metodologa bsica de evaluacin de impacto ambiental (EIA)

Evaluacin de impacto ambiental (EIA) en Espaa:

normativa y prctica
En el mbito estatal y desde el punto de vista del esquema
legislativo, en Espaa se ha elegido la va que De Miguel (2000)
denomina sectorial. Esto es, no se dispone de una ley bsica
estatal de medio ambiente223, sino que se regula cada aspecto
ambiental (aguas, suelos, espacios naturales, residuos, etc)
mediante normas especficas, sin una norma general. En cuanto al
mbito competencial espaol hay que destacar que todas las
competencias de gestin del medio ambiente estn atribuidas a
las Comunidades Autnomas. No obstante le corresponde al
Estado la competencia para elaborar y aprobar la normativa
bsica sobre medio ambiente y conservacin de la naturaleza.
Adems, de la pertenencia de Espaa a la Unin Europea resulta
un
reparto
competencial
entre
ambos.
As,
la
proteccin
ambiental es una materia compartida entre la Unin Europea y

No obstante, algunas Comunidades Autnomas cuentan con legislacin ambiental de tipo
bsico o general complementario a la bsica estatal, como por ejemplo: Andaluca (Ley 7/1994),
Galicia (Ley 1/1995), Murcia (Ley 1/1995) o Pas Vasco (Ley 3/1998).
223
325
los Estados miembros, en un reparto competencial presidido por

el Principio de Subsidiariedad224. En este sentido, la normativa
bsica estatal referida a evaluacin de impacto ambiental resulta
inicialmente de la transposicin, por parte del Estado Espaol, de
la
Directiva
85/337/CEE,
relativa
la
evaluacin
de
las
repercusiones de determinados proyectos pblicos y privados

sobre el medio ambiente, que da lugar al Real Decreto Legislativo
1302/1986, de 28 de junio, de Evaluacin de Impacto Ambiental.
De esta forma, la evaluacin de impacto ambiental en Espaa se
incorpora a lo que hemos denominado escuela europea de EIA.
Este
RDL
se
desarrolla
posteriormente
mediante
el
R.D.
1131/1988, de 30 de septiembre, por el que se aprueba el

Reglamento para la ejecucin del Real Decreto Legislativo
1302/1986, de 28 de junio, de Evaluacin de Impacto Ambiental.
Sobre la forma en que se plasman los objetivos de la Directiva
85/337/CEE
siguientes
en
la
puntos:
normativa
(1)
se
espaola
opta
por
cabe
un
destacar
los
procedimiento
independiente del procedimiento sustantivo que correr a cargo

del rgano ambiental; (2) se concreta que la informacin
ambiental aportada debe hacerse bajo la forma de un documento
denominado
Estudio
de
Impacto
Ambiental
(EsIA),
cuya
estructura y contenidos estn especificados en el correspondiente

reglamento; (3) el listado de proyectos se amplia a tres casos ms
(grandes presas, primeras repoblaciones y extraccin a cielo
abierto de hulla, lignito y otros minerales); (4) se establece la
obligatoriedad de analizar en el estudio de impacto ambiental las
alternativas tcnicamente viables al proyecto propuesto y las
Un principio que en el mbito de relaciones que nos ocupa significa que la Comunidad
actuar en materia de medio ambiente en la medida en que los objetivos contemplados en el
apartado 1 puedan conseguirse en mejores condiciones en el plano comunitario que en el de
los Estados miembros considerados aisladamente. Sin perjuicio de determinadas medidas de
carcter comunitario, los Estados miembros asumirn la financiacin y ejecucin de las dems
medidas art. 130 R, apartado 4 del TCEE
224
326
razones por las que se ha elegido ste; y (5) se establece la

obligatoriedad de incluir en el EsIA un apartado correspondiente
al Programa de Vigilancia Ambiental, que permitir controlar las
posibles desviaciones tras la aprobacin del proyecto.
En fechas ms recientes, la Directiva 97/11/CEE, que modifica
a la 85/337/CEE, viene a incorporarse a la normativa bsica
espaola a travs de la Ley 6/2001 de modificacin del RDL
1302/1986, de evaluacin de impacto ambiental. Si a la deriva
original respecto de la NEPA (1969) y de la Directiva 85/337/CEE,
sumamos la ocasionada por la transposicin al RDL 1986, al
posterior Decreto de 1988, y adems la ocasionada en las
diferentes comunidades autnomas que han ido dictando normas
en materia de evaluacin ambiental, podr entenderse que el
resultado actual se aparte de algunos elementos fundamentales
y nodulares de un proceso integrador, holstico- que animaron el
establecimiento inicial de la EIA.
En
materia
de
polticas
ambientales
preventivas
y,
en
particular de las figuras de proteccin ambiental tales como la

evaluacin de impacto ambiental, el modelo autonmico espaol
ha generado unas importantsimas derivas, originando an una
mayor complejidad en el mbito metodolgico, como reflejan
Hernndez y FUNGESMA (1999) o Arce (2002). Entre las figuras
actualmente vigentes pueden destacarse, por su singularidad
respecto a la figura base de la evaluacin de impacto ambiental, y
sus componentes definidos en la legislacin bsica (estudio de
impacto ambiental y declaracin de impacto ambiental) un
conjunto muy numeroso de variaciones terminolgicas, siendo
ejemplo de ello la recopilacin de Arce (2002). En la tabla 3.2
adjunta se renen algunas de las ms importantes.
327
Tipos
Evaluacin
Denominacin
Evaluacin
Ordinaria
de
Comunidad
Autnoma
Impacto Castilla y Len
Ambiental
Evaluacin
Preliminar
de
Impacto Baleares
Ambiental
Evaluacin
Detallada
de
Impacto Baleares
Ambiental
Evaluacin
Bsica
Ecolgico
Evaluacin
Detallada
de
Impacto Canarias
de
Impacto Canarias
Ecolgico
Evaluacin Individualizada de Impacto Pas Vasco
Ambiental
Evaluacin
Conjunta
de
Impacto Pas Vasco
Ambiental
Evaluacin Simplificada de Impacto Baleares/Castilla
Ambiental
Evaluacin de Efectos Ambientales
Evaluacin de Incidencia Ambiental
Estimacin de Impacto Ambiental
Estudio
Detallado
de
Impacto
Estudios
Ambiental
Estudio Simplificado
de
Ambiental
Estudio
Preliminar
Ambiental
Estudio
Informes
L./P.Vasco
Galicia
Galicia
Valencia
Extremadura
Impacto Extremadura
de
sobre
Impacto Asturias
Afecciones Navarra
Medioambientales
Informe Ambiental
Informe de Impacto Ambiental
Andaluca/Baleares
Cantabria
Tabla 3.2. Diferentes denominaciones de categoras de EIA en las CCAA

espaolas
Fuente: elaboracin propia a partir de Arce (2002)
Como
puede
observarse,
las
variaciones
en
las
denominaciones de las categoras de EIA muestran un fenmeno

de dispersin metodolgica por diferenciacin. Sin entrar a
valorar la calidad metodolgica ni normativa de cada una de ellas,
puede desprenderse una fcil reflexin acerca de la complejidad
que adquiere, con esta dinmica, el conjunto de la evaluacin de
328
impacto ambiental en Espaa225. Puede comprobarse fcilmente

que, adems de la variabilidad terminolgica, existen, como
seala Arce (2002): grandes diferencias entre las Comunidades
Autnomas en lo que se refiere a la aplicacin del procedimiento
de Evaluacin de Impacto Ambiental, no slo por los diferentes
medios que cuenta cada una para dedicarlos al mismo, sino
tambin en lo que se refiere al tipo de proyectos que hay que
someter a evaluacin, al organismo competente e, incluso, al tipo
de informe o estudio que hay que elaborar y entregar. Este
mosaico que se observa en cuanto a la particularizacin territorial
del procedimiento de evaluacin ambiental presentar an
mayores
dificultades
en
el
futuro,
ya
que
la
legislacin
autonmica debe armonizarse respecto a la Ley 6/2001. Cambios

y requisitos que vienen a sumarse a los que exige la Directiva
2001/42
sobre
evaluacin
de
planes
programas
la
consiguiente ley resultante de su transposicin.

En Espaa, uno de los resultados prcticos de la deriva
metodolgica se encuentra en que, en su mayor parte, las
evaluaciones de impacto ambiental se han orientado y ejecutado
casi exclusivamente desde los campos de las ciencias naturales y
de la ingeniera ambiental. Las razones de esta situacin son
complejas y, como se ha visto, compartidas con la realidad
internacional. No obstante, puede avanzarse que es el resultado
de un proceso doble: por una parte la retirada 226 de las ciencias
sociales, y en especial de las ciencias econmicas, del campo de
No slo complejidad, sino tambin debilidad metodolgica y normativa. En este sentido debe
resaltarse que la administracin ambiental europea est planteando ciertas dudas sobre casos
concretos- acerca de si algunas de las metodologas de evaluacin ambiental de las
comunidades autnomas son equiparables a la EIA prevista en las Directivas de referencia.
226
Si bien el mtodo de anlisis coste-beneficio (ACB) haba alcanzado en Espaa gran
predicamento en los aos setenta y principios de los ochenta, especialmente en las inversiones
pblicas, segn Riera (2000), lo cierto es que a partir de 1986, con la entrada en vigor de la
normativa bsica de evaluacin de impacto ambiental no se integra satisfactoriamente en la
nueva metodologa de EIA, llegando a desaparecer prcticamente el uso de este instrumento, y
con l gran parte de la participacin de los economistas en el campo de las EIA.
225
329
evaluacin ambiental; y por otra parte el avance de las

tecnologas ambientales y de las ciencias naturales 227 sobre el
campo de las EIA. De hecho, la situacin en Espaa se caracteriza
hoy en da por una participacin muy restringida, casi marginal,
de las ciencias sociales particularmente de las econmicas- en
las evaluaciones de impacto ambiental. Esto conlleva una prdida
incuestionable del valor potencial de la evaluacin ambiental
como integrador de los medios biofsico y socioeconmico o
humano,
conduciendo
conceptual,
metodolgico,
un
y
progresivo
por
tanto,
empobrecimiento
de
los
resultados
perseguidos con el instrumento de poltica ambiental preventiva

que es la evaluacin de impacto ambiental.
Llegado este punto queremos exponer distintas visiones,
parcialmente convergentes, que los investigadores y autores
espaoles del campo de la evaluacin de impacto ambiental
mantienen acerca de cmo se desarrolla la prctica de la EIA.
Este apartado no tiene carcter de anlisis metodolgico, sino
que pretende reflejar la percepcin que se tienen acerca de la
metodologa bsica de EIA y de su prctica por parte de algunos
de los autores que han trabajado y publicado en Espaa durante
la ltima dcada sobre evaluacin de impacto ambiental. Para ello
vamos a hacer un barrido de algunas de las referencias de mayor
inters para esta cuestin que se aportan en cada publicacin
considerada. Dado el carcter descriptivo de este apartado, nos
limitamos a exponer sintticamente la visin que, de forma
secuencial en el tiempo, aportan sobre la prctica real de la EIA
en Espaa cada uno de los trabajos seleccionados: Cabrera
(1987),
Espaol
(1998),
Hernndez
FUNGESMA
(1999),
Puede verse Martn y Seva (2000), quienes analizan la problemtica de la formacin de

profesionales en el campo de la evaluacin de impacto ambiental, considerando exclusivamente
la problemtica de formacin de los bilogos en este campo.
227
330
Hernndez y Hernndez (2000), Arce (2002), Gmez (2002),

Pardo (2002), Pizarro y Soca (2004), y Garmendia et al. (2005).
Cabrera (1987), en un contexto en que la prctica de EIA an
se
encuentra
casi
en
sus
inicios,
viene
destacar
fundamentalmente el potencial positivo de este procedimiento. En

primer lugar, seala que la identificacin del sistema que puede
ser afectado por el proyecto, nos da un conocimiento amplio
sobre los efectos del proyecto sobre el medio y puede hacernos
reflexionar sobre los objetivos y alternativas posibles. En segundo
lugar destaca que tanto la variabilidad temtica del medio
afectable como la diferente tipologa de los proyectos define un
espacio
de
tratamiento
complejo
que
hace
precisa
una
coordinacin de todos los estudios as como una fase posterior de

racionalizacin de todo el proceso de investigacin de los
impactos ambientales. En tercer lugar, el autor seala que la EIA
abre un proceso de flexibilidad en un espacio en donde se
encuentra la incertidumbre sobre las predicciones, los diferentes
criterios de valoracin de los efectos, y las dificultades de
comparacin entre alternativas. En ltimo lugar, Cabrera resalta
que la funcin ms importante que debe cumplir la EIA es la de
tratar de conseguir el consenso. Sin embargo, el autor ya
anticipa un recorrido con dificultades a pesar de los beneficios
es evidente que en todo el proceso de evaluacin se producen
multitud de inconvenientes y el camino a seguir se encuentra
lleno de dificultades Cabrera (1987). Dificultades entre las que
cumple destacar la relativa a la participacin de los diferentes
agentes
que
intervienen
en
el
proceso,
sealadamente
la
administracin, los ciudadanos y los tcnicos.

En octubre de 1998 se cumplen en Espaa diez aos desde la
puesta en marcha del procedimiento de evaluacin de impacto
331
ambiental228. Con este motivo Espaol (1998) presenta en su

artculo una revisin de las realizaciones conseguidas en este
campo as como de las limitaciones con que ha contado su
desarrollo. Para esta fecha la administracin central habra
formulado229 cerca de las trescientas declaraciones de impacto
ambiental. Este autor seala que la metodologa de evaluacin de
impacto ambiental ya se encuentra consolidada, contando con
una abundante literatura especfica 230 por sectores de actividad:
industrial, obras pblicas, agroforestal, minero, energtico, y
gestin de residuos, entre otros. Seala en este caso que la
entrada de la EIA en Espaa ha coincidido con un creciente
inters y mejora del conocimiento tcnico y cientfico del medio
ambiente, razn por la que se han beneficiado ambos procesos.
Sin embargo, la informacin pblica est entre los puntos en que
el procedimiento de EIA parece no haber funcionado con
excesiva eficacia a la hora de activar, canalizar y asumir la
participacin pblica. El autor afirma en este sentido que el
procedimiento se ha limitado casi exclusivamente a cumplir los
trmites de la fase de consultas previas y de informacin pblica
aunque ha venido reflejando, con mayor o menor eficacia, la
opinin de diversos grupos de inters. Espaol (1998) plantea
asimismo que tras los diez aos que forman parte del largo
proceso de introduccin del procedimiento, ya se observan las
tendencias tpicas de una fase de consolidacin y estabilizacin,
acompaada por la introduccin de aplicaciones informticas, de
modelizacin de mtodos de anlisis y evaluacin, y de la
introduccin de sistemas geogrficos de informacin. En este
Contado a partir de 1988, en que se aprueba el Real Decreto 1131/1988 por el que se
aprueba el Reglamento de Evaluacin de Impacto Ambiental en Espaa.
229
Segn refiere Espaol, a marzo de 1997 ya se haban completado en la administracin
central 259 declaraciones de impacto.
230
Una literatura que est expuesta en diversos autores, pudiendo resaltar la propia seleccin
elaborada por Espaol (1998).
228
332
mismo sentido, el autor destaca que se van superando las fases

iniciales de evaluacin hacia fases ms elaboradas del diseo
ingenieril preventivo.
A finales de los aos noventa, y con motivo tambin de ms de
una dcada de
prctica de evaluacin de impacto ambiental,
Hernndez y FUNGESMA (1999) y Hernndez y Hernndez

(2000) desarrollan un estudio sobre la aplicacin de la Ley de
evaluacin de impacto ambiental en Espaa. Este estudio se
realiza a partir de las 3.071 primeras declaraciones de impacto
ambiental realizadas. Estos estudios tienen valor estadstico al
analizar un elevado nmero de procedimientos de EIA. Las
conclusiones de los estudios de referencia son dieciocho. A
efectos de una mejor comprensin, vamos a dividirlas en dos
tablas. Una que se centra en conclusiones de tipo descriptivo, y
otra en conclusiones articuladas como recomendaciones, en
cualquier caso se mantiene la numeracin de cada conclusin
referida en el estudio de 1999.
N
m.
2
3
4
5
8
9
10
Conclusin (descriptiva)
El nmero de categoras que definen las legislaciones autonmicas
para las EIA parece exagerado y sus diferencias notablemente
artificiales
Los tipos de proyectos que deben ser sometidos al procedimiento de
EIA, para las distintas Comunidades Autnomas, presentan una
artificiosa e injusficada definicin
Existen notables diferencias en los procesos de EIA, tanto el
tratamiento de la informacin como en los recursos humanos
destinados a tal fin, por parte de las distintas CCAA
Existen sorprendentes diferencias entre el nmero de DIAs formuladas
por las CCAA entre el nmero de las calificadas como favorables y
desfavorables
Los tiempos del proceso atribuibles a la gestin de la administracin
desde el inicio de la informacin pblica hasta la resolucin de las
DIAs superan en mucho los 90-120 das que podran considerarse
normalmente necesarios
Los tiempos que emplean los promotores para dar la publicidad a las
DIAs son tambin injustificadamente largos
Hay un elevado nmero de DIAs que no han sido publicadas finalmente
por los promotores en los correspondientes boletines oficiales como
333
N
m.
13
14
17
Conclusin (descriptiva)
indica el Reglamento
La presentacin de las alegaciones incrementa las dimensiones de las
DIAs sobre la media y la ausencia de alegaciones la reduce; aunque
solamente el 21% de las DIAs tienen alegaciones
Las declaraciones desfavorables son las que poseen menores
dimensiones medias
En las DIAs se dictan un elevado, y muy variadas, nmero de medidas
correctoras que, con frecuencia, parecen muy generales y poco
adaptadas a las circunstancias
Tabla 3.3. Conclusiones descriptivas sobre aplicacin de EIA en Espaa
Fuente: Hernndez y FUNGESMA (1999)
N
m.
1
6
11
12
15
16
18
Conclusin (recomendaciones)
La legislacin ambiental vigente necesita ineludiblemente un amplio
desarrollo normativo tcnico, cientfico y competencial
El nmero de subtipos de proyectos afectados por las EIA no es
excesivamente grande, lo que sin duda permite la posibilidad de
establecer un tratamiento particularizado para el desarrollo
reglamentario de la metodologa
Parece necesario un control ms eficiente de los tiempos empleados en
las distintas fases de evaluacin hasta la emisin de las DIAs; incluso el
establecimieno de un tiempo mximo para terminar el proceso y
garantizar que las circunstancias siguen siendo las mismas
Las DIAs deben contener los plazos temporales de la evaluacin y las
circunstancias que los modifiquen significativamente
Parece que deben unificarse criterios para definir el contenido de las
DIAs, pues las dimensiones tan dispares que presentan pudieran
derivar en una falta de definicin, a nivel nacional, sobre su funcin y
finalidad
Es preciso establecer un debate para definir el procedimiento que debe
seguirse para establecer un sistema de consultas, previas al comienzo
de EIA, que sea eficaz y til
Es posible mejorar los procesos de informacin/recepcin de
informacin en los plazos de informacin pblica, pues las alegaciones
se centran en algunos tipos de proyectos y proceden particularmente
de sectores concretos
Gran nmero de actuaciones que se plantean como si fueran medidas
correctoras, no deberan ser consideradas ms que obligadas normas
de buena prctica constructiva
Tabla 3.4. Conclusiones (recomendaciones) sobre aplicacin de EIA en
Espaa
Fuente: Hernndez y FUNGESMA (1999)
Siguiendo
con
este
recorrido,
Arce
(2002),
desde
una
perspectiva de carcter fundamentalmente tcnico 231, expone la

En el libro de referencia, la autora, doctora ingeniera de caminos, canales y puertos, recoge
la teora y prctica de la evaluacin de impacto ambiental, un tema en que ha centrado sus
231
334
situacin en Espaa de la evaluacin de impacto ambiental. As

seala que: el proceso de evaluacin de impacto ambiental se
halla, en la actualidad, en un momento complicado, ya que est
siendo atacado mientras est siendo sometido a un proceso de
revisin y puesta a punto. El proceso en que est inmersa la EIA
en el ao 2002, ao de referencia de la publicacin, est marcado
principalmente por la dinmica de transposicin de la Directiva
97/11, de la Directiva IPPC, y de la Directiva 2001/42. Los
ataques o crticas se reciben, siempre de acuerdo con la autora,
desde tres grupos: los promotores de proyectos, algunos grupos
ecologistas y otros sectores. El promotor de proyectos considera
al proceso como un obstculo para su actividad y destaca las
disfunciones debidas a la burocracia y a la complejidad que
derivan, segn este grupo, en retrasos y en defectos de las
declaraciones de impacto ambiental 232. Por su parte, algunos
grupos ecologistas consideran a la EIA como un mero proceso
administrativo formal, que genera informes de escasa o nula
aplicabilidad. El tercer grupo que critica el proceso, denominado
otros sectores por la autora, piensa incluso desde el campo
tcnico- que la frmula se ha agotado, porque el sistema ya ha
absorbido el proceso, lo ha fagocitado y hoy ya las medidas
correctoras se integran en los proyectos como otro aspecto ms.
En relacin con la informacin pblica, la autora de referencia
destaca que la situacin actual en el proceso de EIA en Espaa
es que se produce la informacin pblica, pero no se promueve la
participacin. Algunos proyectos se encuentran con obstculos
estudios, investigaciones y prctica profesional y docente, especialmente desde la Escuela de
Ingenieros de Caminos de la Universidad Politcnica de Madrid y la Fundacin EOI.
232
La autora acepta que las diferencias entre legislaciones de las comunidades autnomas y la
falta de criterios claros y comunes a la hora de elaborar las declaraciones de impacto son
elementos que crean incertidumbre tanto a los promotores como a la administracin. Se ha
dado el caso de que ante la misma administracin, un proyecto que afectaba a zonas protegidas
se aprobaba sin problemas mientras que otro, que haba tenido ms oposicin pblica, se
rechazaba an no afectando a zonas significativas, de acuerdo con Arce Ruiz (2002).
335
en su aprobacin, en buena medida, por el desconocimiento del

mismo y de las razones que han llevado a la solucin propuesta
por parte de los afectados. Al margen, claro est, de la general
aplicacin del principio de en mi patio no (not in my backyard)
que suele ser frecuente entre los afectados negativamente por el
proyecto Arce (2002). La autora insiste en esta afirmacin la
fase de informacin pblica de los Estudios de Impacto Ambiental
(...) consiste en una mera puesta a disposicin del proyecto ante
quien est interesado, ms o menos formalmente, con algunas
honrosas excepciones. Uno de los aspectos objetivos ms
importantes que destaca Arce Ruiz (2002) es la duracin del plazo
de tiempo que tarda en materializarse el proceso de EIA,
especialmente en los proyectos de competencia estatal. El tiempo
medio que transcurre entre la presentacin de la Memoria
resumen y la salida a informacin pblica es de 592 das (1,6
aos); y el tiempo medio entre la presentacin de la Memoria
resumen y la declaracin de impacto ambiental es de 1.013 das
(2,7 aos). En cuanto al mbito de aplicacin, la autora destaca
que el proceso EIA no est integrado en el proceso de
planificacin, ya sea de usos del suelo o sectorial. No obstante,
destaca como aspecto positivo que en la actualidad el proceso no
se centra slo en la fase de proyecto, y que algunas comunidades
autnomas han ampliado a planes: Andaluca, Castilla y Len,
Catalua, Galicia, Madrid, Pas Vasco y Valencia.
El libro de Gmez Orea (2002) es otra de las publicaciones que
seguimos como referencia metodolgica en evaluacin de impacto
ambiental. Respecto a la calidad de los estudios, Gmez (2002)
viene a resaltar, aunque sea para matizarlo despus, que existe
la idea generalizada de que los estudios de impacto ambiental
adolecen de una baja calidad tcnica y de que el procedimiento
336
de EIA se utiliza como una engorrosa e intil sucesin de trmites

administrativos, que debe ser superada de cualquier forma y con
el mnimo esfuerzo. Unas deficiencias que atribuye, en parte a la
penetracin de diletantes y oportunistas, algo que enlaza con su
anlisis general respecto a la prctica profesional de la EIA, un
campo que algunos colectivos, faltos de mejores expectativas
profesionales, han intentado monopolizar, sin darse cuenta de
que, en cuanto a disciplina horizontal, corta a todos los sectores
del
conocimiento,
de
tal
manera
que
solo
en
equipo
multidisciplinar es posible enfrentar con rigor el desafo tcnico

que supone la realizacin de un estudio de impacto ambiental.
Para Gmez la EIA presenta con carcter general y sin afn de
exclusividad un conjunto de diecisiete defectos que pueden
atribuirse a su comportamiento, esto es, a la prctica, y que estn
relacionados con las siguientes cuestiones: dicotoma proyectoentorno, independencia de los equipos, preparacin de los
equipos, enfoque sistmico y efectos acumulativos, alternativas,
factores ambientales a considerar, relaciones en el sentido
entorno-proyecto, impactos positivos, dficit de datos, cortinas
de humo, fase de abandono del proyecto, control de calidad,
participacin
competente,
pblica,
directrices
incorporacin
tarda
del
al
rgano
proceso
ambiental
de
toma
de
decisione, programa de vigilancia ambiental, y discrecionalidad

legal. Cada uno de los defectos est detallado en el trabajo de
Gmez. A pesar de su prolija enumeracin de defectos en la
prctica de la EIA Gmez reconoce, no obstante, que los
ejemplos de elementos y valores ambientales que se han salvado
gracias a la EIA son muy numerosos y que lo sucedido con esta
tcnica
no
deja
de
ser
coherente
con
el
espritu
de
incrementalidad que impregna la gestin ambiental, y que fa su
337
eficacia en la mejora lenta, progresiva y continua; en este sentido,

no puede negarse que el instrumento va mejorando muy poco a
poco en todos los aspectos que determinan su eficacia Gmez
Orea (2002).
En su libro, Pardo (2002), una autora cuyas aportaciones
desde el campo de la sociologa aportan un enfoque enriquecedor
sobre el instrumento de evaluacin de impacto ambiental, expone
de forma genrica que una de las tesis centrales de este libro es
la escasa calidad tcnica de muchos de los estudios de impacto
ambiental que se realizan en Espaa 233, por lo que una
reivindicacin de mejora en este sentido supone una postura de
progreso en el campo de la previsin del deterioro y destruccin
medioambiental. Una afirmacin que sobresale en su primer
captulo, titulado el marco de la crisis ecolgica. Un captulo que
concluye con una referencia preocupante respecto a cmo la
autora
encuentra
el
estado
de
la
evaluacin
de
impacto
ambiental: todos los datos apuntan a un rpido deterioro de este

instrumento de planificacin, que corre el riesgo de convertirse
en un paso burocrtico ms, en una legitimacin medioambiental
de los programas, proyectos y actividades evaluadas. Esta
situacin responde a varias causas, algunas de las cuales se
analizan en este libro. A este respecto se debe sealar como una
de las ms importantes, la falta de calidad y amplitud de muchos
(nota a pie: algunos equipos profesionales se esfuerzan por la
calidad, a pesar de las dificultades existentes) de los estudios
tcnicos
realizados,
la
permisividad
de
algunas
Administraciones a la hora de la aceptacin de determinados

Esta valoracin no es nueva ni exclusiva de Espaa, habiendo sido planteada por diversos
autores como Lee (1988), quien establece que una de las causas de las deficiencias que se
observan en los estudios de impacto ambiental radica en la falta de profesionales adecuada y
especficamente formados en este campo. Este no es un fenmeno reciente, tambin la
Comisin Europea, CEC (1993), cuando realiza a principio de los aos noventa un estudio de
los resultados de las evaluaciones de impacto ambiental concluye que su calidad es
insatisfactoria.
233
338
proyectos controvertidos. Esto se debe en muchas ocasiones a la

falta de democratizacin de los mismos procesos de decisin y, en
definitiva, a la poca preocupacin en lo concerniente a la
intervencin social en la gestin pblica de las EIA Pardo (2002).
En relacin con la informacin disponible para el desarrollo del
procedimiento de evaluacin ambiental, la autora seala que
Espaa se encuentra todava en una situacin algo deficiente en
cuanto a la informacin de base que se precisa para este tipo de
anlisis. El tipo de conocimiento descriptivo que se necesita y el
nivel de desagregacin del mismo, no siempre coincide con el que
aportan las fuentes estadsticas. Es por ello que una parte
importante del trabajo consiste en la produccin de informacin
cuantitativa
propia
para
el
estudio.
Este
hecho
tiene
consecuencias sobre el conjunto del estudio, ya que en la prctica

limita recursos para otras tareas tan importantes como la
identificacin de los impactos previsibles y los procesos sociales
asociados, y, sobre todo, su valoracin final, que es el objetivo de
la EIA. El procedimiento de EIA, tal y como estaba normativizado
en Espaa en la fecha de redaccin del libro, es sometido a un
anlisis
crtico,
del
que
pueden
extraerse
las
siguientes
referencias: a) existen por otra parte diversos aspectos de ese

procedimiento que merecen una atencin crtica, ya que, tal y
como se plantean, limitan la efectividad de la EIA. La crtica
fundamental se refiere al modelo de evaluacin basado en la
elaboracin del estudio de impacto por parte del propio promotor
del proyecto. Sera algo parecido al viejo dilema de ser juez y
parte. (...) Otra limitacin que se puede sealar es que el
procedimiento tiene igual aplicacin, con los mismos plazos,
fases, intensidad de informacin pblica, tanto si el proyecto
evaluado es de gran envergadura como si no. Ello produce un
339
gran desprestigio de la norma y, sin duda, un alejamiento de los

objetivos originales.; b) en la normativa estatal, la efectividad
del control de los impactos no est garantizada. Esto es muy
grave, porque el esfuerzo realizado durante todo el proceso de
evaluacin ambiental es intil si finalmente no llega a ser tomado
en cuenta seriamente. (...) Si bien el Reglamento de Impacto
Ambiental s desarrolla este aspecto, no llega a articular los
procedimientos de control, y la prctica indica una escasa
efectividad de la vigilancia, habida cuenta de la falta de un
instrumento rutinario de imposicin de fianzas u otros modelos de
garanta.. En esta lnea de revisin crtica de la metodologa
normativizada espaola de EIA, Pardo Buenda seala adems un
conjunto de dificultades: otro aspecto ambiguo de la norma es el
referido a las condiciones de suspensin de proyectos por razn
de ocultacin, falseamiento o manipulacin maliciosa de los datos
durante el procedimiento de evaluacin. La demostracin de
dichos
asertos
es,
cuando
Asimismo la
autora
participacin
pblica,
menos,
destaca
y
el
que
altamente
enfoque
estima
dificultosa.
que se da
como
un
la
problema
metodolgico que est en la raz de muchos de los problemas con

los que se encuentra el procedimiento de evaluacin de impacto
ambiental234: la legislacin estatal recurre al sistema rgido e
insuficiente de exposicin pblica del documento en forma casi
exclusiva de su anuncio en prensa y/o en la Administracin. (...)
Dentro de un concepto de gestin pblica democrtica, esta
metodologa
insuficiente..
del
tabln
Ms
all
de
anuncios
del
anlisis
es
manifiestamente
sobre
la
prctica
metodolgica, la autora de referencia procede en el captulo 12

de su libro a valorar el papel de los estamentos y equipos de
profesionales implicados en la EIA: en los inicios de las EIA,
234
Este tema est considerado con ms amplitud en Pardo (1987).
340
muchos de los profesionales que llevaron a cabo los primeros

trabajos no tenan experiencia ni formacin en el campo
especfico de las evaluaciones de impacto medioambiental. Como
resultado de ello, muchas de las valoraciones que se realizaron
estaban pobremente conceptualizadas y dbilmente presentadas.
Hoy en da esa situacin es diferente en los pases con aos de
experiencia en este campo Estados Unidos, Canad- pero sigue
siendo aplicable a muchos de los pases de la Unin Europea sin
esa trayectoria tan amplia de aplicacin de las EIA, como es el
caso de Espaa.; una afirmacin que subraya de la siguiente
manera: esa posible escasa formacin especfica en la EIA puede
producir y de hecho produce-falta de comprensin de las
interrelaciones medioambientales y deficiencias en los datos de
base a analizar, retrasos en la EIA debido a una mala gestin del
proceso-, organizacin inadecuada de los procesos de consulta
pblica que puede provocar ms problemas-, y en definitiva un
mal manejo del instrumento legal como elemento de toma de
decisin e incluso de derecho. Esta problemtica puede deberse a
mltiples causas, sin embargo, una de las ms importantes parece
ser la falta
de
personal
con
formacin
apropiada y
con
experiencia en las operaciones da a da del proceso de EIA. Con

esta ltima observacin cumplimos con el intento de extractar o
extraer los elementos del discurso, notablemente crtico, que
pone de manifiesto la autora.
Pizarro y Soca (2004) analizan las evaluaciones de impacto
ambiental realizadas en Espaa para proyectos de gran impacto.
El procedimiento seguido consiste en la elaboracin de una serie
de encuestas a los diferentes agentes que participan en el
proceso: consultoras, instituciones pblicas, colegios oficiales y
asociaciones profesionales. Estos autores establecen tres bloques
341
de conclusiones. En primer lugar, y respecto al procedimiento

administrativo, sealan que debe mejorar, empezando por
aumentar los recursos humanos y materiales, para que el rgano
ambiental pueda desempear correctamente su labor, una
observacin que acompaa a la necesidad de que se incremente
la exigencia, por parte de la administracin, del cumplimiento de
los requisitos del procedimiento como medio eficaz de obligar al
promotor a desarrollar un correcto estudio de impacto ambiental.
En segundo lugar, concluyen la necesidad de que los promotores
mejoren la integracin de la variable ambiental desde las
primeras fases de elaboracin del proyecto, con el fin de evitar
retrasos
informes
desfavorables
que
puedan
incidir
negativamente en todo el proceso proyectual. En tercer lugar,

Pizarro y Soca sealan que an se aprecian graves deficiencias en
la redaccin de los estudios de impacto ambiental, aunque hay
una tendencia a su mejora.
En ltimo lugar, y a los efectos de esta revisin orientativa
sobre la prctica real de la EIA en Espaa, tomamos en cuenta el
trabajo de Garmendia et al. (2005), quienes repasan las tres que
son,
su
juicio,
las
limitaciones
ms
importantes
del
procedimiento actual: (1) es muy difcil realizar una verdadera

seleccin de alternativas desde un punto de vista global; (2)
existe una falta de mecanismos para fomentar la participacin
pblica, tanto al principio del proceso como en las alegaciones
finales; y (3) el procedimiento de evaluacin de impacto ambiental
es limitado a la hora de evaluar el efecto del proyecto sobre el
llamado cambio global o de los graves problemas ambientales
que tiene la humanidad a escala global.
Aunque no ha sido resaltado por ninguno de los autores
espaoles considerados en este anlisis, conviene destacar
342
tambin una tendencia importante sealada por Lee (2006) en

cuanto a que los gestores, quienes en definitiva son los
responsables de los procesos de evaluacin ambiental, y es que
tienen una tendencia a emplear sistemticamente los mtodos de
evaluacin ms sencillos y nos los complejos, a pesar de que estos
ltimos puedan tener como resultado una mayor calidad en la
evaluacin. En este sentido, una investigacin realizada en la
dcada de los ochenta por VROM (1984) pone de manifiesto que
en la literatura norteamericana y europea se identifican cerca de
350 mtodos diferentes de anlisis de los impactos ambientales;
sin embargo la mayora de las investigaciones destacan que los
que se usan ms frecuentemente son los mtodos menos formales
(en particular el mtodo de consulta de expertos), pero incluso
cuando se emplean mtodos ms formales la versin ms usada
es la ms sencilla.
343
3.2
METODOLOGA
DE
EVALUACIN
DE
IMPACTO
AMBIENTAL
La metodologa de evaluacin de impacto ambiental es una de las
metodologas de la gestin del medio ambiente que est ms
consolidada. Son ms de treinta aos en la prctica internacional
de este instrumento. Como hemos visto, la metodologa de EIA ha
ido, y an contina, adaptndose a cada escenario territorial y a
cada mbito sectorial. En el caso de aplicacin en Espaa, vale
hacer la referencia de que la metodologa, al igual que en el resto
de los pases de la UE, est bsicamente normativizada. En las
leyes nacionales y autonmicas se dispone el esquema bsico
metodolgico que debe seguir una evaluacin de impacto
ambiental para tener valor como parte de un procedimiento
administrativo. Esta cuestin tiene inters porque representa de
forma grfica el papel de la ciencia y de la tecnologa en las
normas, especialmente en las normas ambientales. El esqueleto
metodolgico, en algunos aspectos ms desarrollado de lo
conveniente y en otros quizs escaso, viene a configurar lo que se
denomina
procedimiento.
As
el
procedimiento
es
una
metodologa fuertemente estructurada. Este planteamiento tiene

ventajas y desventajas. Actualmente, como veremos en el
apartado correspondiente, la evaluacin ambiental estratgica, a
pesar
de
que
ya
tiene
una
norma
de
referencia,
sigue
debatindose entre la necesidad de una metodologa ms o menos

formalizada y ms o menos estructurada.
El problema de que se estructure ms o menos la metodologa,
de
que
se
transforme
en
un
procedimiento,
que
este
procedimiento adquiera rango normativo, no es una cuestin
344
balad, pues tiene una influencia extraordinaria sobre la prctica

y tambin tiene repercusiones sobre la conflictividad y las
reclamaciones entre partes. Para el caso de la evaluacin de
impacto ambiental, hemos considerado que tiene sentido aportar
como
un
apartado
singular
los
procedimientos
que
estn
cristalizados en normas tomando como referencia esta prctica

en el mbito estatal espaol. Para ms desarrollo del apartado
metodolgico pueden consultarse, entre otros: Conesa (1995),
Peinado y Sobrini (1997), Hernndez y FUNGESMA (1999),
Martn (1999), Canter (2000), Riera (2000), Arce (2002), Gmez
(2002), Pardo (2002), lvarez-Campana et al. (2004), Garmendia
et al. (2005), y Glasson et al. (2005).
En Espaa, el procedimiento de la evaluacin de impacto
medioambiental se encuentra regulado en el nivel estatal en el
Real Decreto 1302/1986 de 28 de junio, de Evaluacin de Impacto
Ambiental, que adopta la Directiva 85/377/CEE, y en la Ley
6/2001 de modificacin del Real Decreto Legislativo 1302/1986 de
evaluacin de impacto ambiental, y de forma complementaria en
normas subsiguientes235. En trminos generales el procedimiento
a seguir comprende cinco pasos: (1) presentacin de una
propuesta por parte del promotor ante la autoridad competente; (2)
la administracin pondr disposicin del promotor los informes o
cualquier otra documentacin que obre en su poder y sea de
utilidad; (3) el Estudio de Impacto Ambiental y, en su caso, el
Proyecto, se someten a informacin pblica; (4) el rgano
competente
remite
el
expediente
al
rgano
ambiental,
acompaado en su caso de las observaciones que estime

oportunas; y (5) el rgano ambiental formular la declaracin de
impacto.
En
caso
de
discrepancias
entre
ambos
rganos,
En la reciente Ley 9/2006 sobre evaluacin de los efectos de determinados planes y

programas sobre el medio ambiente, se incorporan, a travs de su Disposicin final primera,
diversas modificaciones al Real Decreto Legislativo 1302/1986.
235
345
resolver el Consejo de Ministros o el rgano de gobierno de la

Comunidad Autnoma correspondiente. En caso de que el rgano
ambiental proponga modificaciones y estas sean aceptadas por el
rgano sustantivo competente, el promotor deber realizar las
mismas. En caso de desacuerdo del promotor, podr recurrir la
resolucin del rgano competente, tanto en va administrativa
como jurisdiccional. Una vez aprobado el proyecto y obtenida la
licencia de obras, se puede iniciar la construccin. Finalmente se
activa el plan de vigilancia y control Ambiental.
De lo expuesto ms arriba se observa que el procedimiento de
evaluacin de impacto ambiental es una secuencia de acciones en
las que participan, de forma principal, dos agentes: el promotor
del proyecto, y la administracin ambiental competente. Por esta
razn, vamos a exponer sintticamente la metodologa vista desde
la perspectiva y funciones de cada uno de estos dos agentes
fundamentales en el proceso236. Esta metodologa tiene carcter
bsico y, en cada caso de aplicacin prctica, requiere un anlisis
y adaptacin previa a los requerimientos normativos tanto
geogrficos como sectoriales- que afecten al proyecto que se est
considerando.
Procedimiento de EIA desde el promotor del proyecto

Ya se ha comentado que en este trabajo realizamos un enfoque
mltiple del procedimiento de evaluacin de impacto ambiental,
una perspectiva que creemos clarificadora del sistema. En esta
primera parte se detalla el conjunto de pasos que debe realizar el
El enfoque metodolgico de los dos agentes (promotor y administracin), an no siendo muy
frecuente, entendemos que es una de las formas ms adecuadas de plantear esta cuestin. Por
otra parte, la base documental de referencia que se sigue para estos apartados metodolgicos
estn en lvarez-Campana (2002) y lvarez-Campana et al. (2004).
236
346
promotor (ya sea pblico o privado) del proyecto cuando acta

como agente en un proceso de evaluacin ambiental.
Proyectos que deben someterse a EIA
La obligacin de proyectos de someterse a evaluacin de impacto
ambiental depende de diversas circunstancias, especialmente de
la normativa estatal y de la de aplicacin en cada comunidad
autnoma.
No
obstante,
este
marco
normativo
agregado
(competencias estatales ms competencias autonmicas) es tan

amplia que aconseja limitarse a los proyectos recogidos en la
normativa bsica estatal. La referencia que se utiliza es la
previsto en la Ley 6/2001 de modificacin del Real Decreto
Legislativo 1302/1986 de evaluacin de impacto ambiental, a su
vez modificada por la Disposicin final primera de la Ley 9/2006.
La Ley 6/2001 establece (referidas al origen de las mismas en
normativa europea de referencia: Directiva 85/337/CEE que
modifica la Directiva 85/337/CEE) dos anexos. El anexo I fija los
proyectos
pblicos
privados
que
debern
someterse
evaluacin de impacto ambiental. El anexo II seala los proyectos

que debern someterse a evaluacin de impacto ambiental
cuando as lo decida el rgano ambiental en cada caso.
Los proyectos de evaluacin obligatoria se recogen en nueve
grupos237:
Grupo
1.
Agricultura,
silvicultura,
acuicultura
ganadera; Grupo 2. Industria extractiva; Grupo 3. Industria

energtica; Grupo
4.
Industria
siderrgica
del
mineral.
Produccin y elaboracin de metales; Grupo 5. Industria qumica,

petroqumica,
textil
papelera;
Grupo
6.
Proyectos
de
infraestructuras; Grupo 7. Proyectos de ingeniera hidrulica y de
En el anexo I de la Ley 6/2001 estn detallados todos los proyectos obligados a evaluacin
de impacto ambiental
237
347
gestin del agua; Grupo 8. Proyectos de tratamiento y gestin de

recursos; y Grupo 9. Otros proyectos.
En el anexo II de la Ley 6/2001 se exponen los proyectos que
pueden ser o no evaluados, segn el criterio de los rganos
ambientales. En esta ley se incorpora una modificacin de inters
respecto a la situacin anterior, al introducir un procedimiento
(reflejado en el anexo III) de la ley que permite determinar si un
proyecto debe ser objeto de evaluacin mediante estudio de caso
por caso o mediante umbrales o criterios fijados por los rganos
ambientales competentes. Este procedimiento tiene en cuenta: (1)
las caractersticas de los proyectos; (2) ubicacin de los proyectos
(sensibilidad
ambiental
de
las
reas
geogrficas);
(3)
caractersticas del potencial impacto.

Participacin del evaluador ambiental en la redaccin del
proyecto
La evaluacin de impacto ambiental como poltica ambiental de
carcter
fundamentalmente
predictiva
hace
conveniente
la
participacin del evaluador ambiental desde las fases ms

tempranas de generacin del proyecto. En algunos tipos de
proyectos, como en los de autovas, en la fase de redaccin del
estudio informativo, que es una de las ms tempranas en la
organizacin de este tipo de obras pblicas, ya se incorporan los
criterios ambientales desde el principio en la definicin de
alternativas de trazado. No obstante, en la mayor parte de los
proyectos pblicos o privados an no se incorpora de forma
habitual esta participacin del evaluador ambiental.
En cualquier caso, los beneficios de la incorporacin de este
criterio desde el inicio del proyecto siempre repercuten como
beneficios
de
optimizacin
del
348
diseo
del
proyecto
y,
eventualmente,
de
mejora
en
los
tiempos
generales
de
tramitacin de las autorizaciones correspondientes.

Contenidos del Estudio de Impacto Ambiental (EsIA)
Los contenidos del estudio de impacto ambiental responden a un
orden lgico vinculado al desarrollo del proceso de evaluacin
ambiental. Este proceso se plasma originalmente en la National
Environmental Policy Act (NEPA) de 1969, as como en los
procedimientos
de
evaluacin
de
impacto
elaborados
por
PNUMA, OCDE y CEE a travs de la Directiva 85/377/CEE. Desde

esta Directiva de 1985 se vierten a la legislacin bsica espaola
los contenidos bsicos del procedimiento de evaluacin de
impacto ambiental. As, aparecen los contenidos bsicos en el
Real Decreto Legislativo 1302/1986, que modifica de forma
aparentemente leve, pero de importancia, como se ver ms
adelante, con la Ley 6/2001 de modificacin del RDL 1302/1986.
Los contenidos ms detallados de los apartados se exponen en el
RD 1131/1988 por el que se aprueba el reglamento para la
ejecucin del RDL 1302/1986. El orden de los apartados bsicos
que se expona en el RDL de 1986 era ligeramente diferente del
orden general que sigue el reglamento de 1988, ms ajustado al
procedimiento originario. Este orden afectaba a las alternativas
del proyecto y al resumen del estudio. Lamentablemente, esta
discordancia ha propiciado una cierta confusin metodolgica,
especialmente al reducir el importante papel en el inicio del
proceso del anlisis de alternativas (que es uno de los elementos
esenciales del proceso de evaluacin) y al propiciar que en
ocasiones el programa de vigilancia ambiental se entendiera
como un documento anejo al proceso, cuando est integrado
plenamente en el mismo. En la Ley 6/2001 que modifica al RDL de
349
1986, se modifica y corrige la discordancia que hemos advertido,

recuperando la estructura bsica original y correcta de los
contenidos. Se insiste en este punto porque esta cuestin pasa
desapercibida ya que aparentemente se trata de dos retoques de
orden. El primero, y ms importante, consiste en que se introduce
el apartado (b) sobre las alternativas del proyecto, que es una
segregacin levemente detallado de la segunda frase del prrafo
que corresponda antes al epgrafe (c). El segundo cambio es la
inversin del orden de los apartados penltimo y ltimo (d y e del
RDL de 1986), que se convierten en los e y f de la Ley 6/2001,
quedando
como
ltimo
punto
el
resumen
del
estudio
conclusiones del mismo. Resuelta la discrepancia, queda fijada la

estructura del estudio de impacto ambiental en seis apartados
bsicos: (a) descripcin general del proyecto; (b) exposicin de
alternativas; (c) evaluacin de efectos previsibles; (d) medidas
protectoras y correctoras; (e) programa de vigilancia ambiental;
(f) resumen del estudio. Estos apartados constituyen los pasos
esenciales238 en orden y contenido necesarios para realizar una
correcta evaluacin de impacto ambiental. En los apartados
siguientes se desarrollan los contenidos de cada uno de los seis
pasos fundamentales citados; para ello se toma como referencia
bsica de procedimiento los contenidos del Reglamento para la
ejecucin del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de evaluacin
de impacto ambiental, que se considera una de las referencias
ms
vlidas
tanto
desde
el
punto
normativo
como
de
procedimiento y contenidos tcnicos.

Primer paso: descripcin del proyecto y sus acciones
Se insiste en el aspecto fundamental de esta estructura. El no haber sido seguida, tanto en

procedimientos como en normativas, ha generado una importante distorsin y dispersin del
proceso y por tanto de los resultados correctos de la evaluacin ambiental.
238
350
Este apartado debe incluir: la descripcin general del proyecto;

las exigencias previsibles en el tiempo, en relacin con la
utilizacin del suelo y de otros recursos naturales; y la estimacin
de los tipos y cantidades de residuos vertidos y emisiones de
materia o energa resultantes. En primer lugar debe llevarse a
cabo la descripcin del proyecto. El proyecto es la definicin
geomtrica, operativa y econmica de una cierta actividad o
instalacin. De ah que el primer paso sea la precisin concreta a
efectos identificativos del proyecto (ej. de actividad: dragado
marino para la obtencin de arena con un volumen de 5.000.000
m3/ao; ej. de instalacin: instalacin para la fabricacin de
cemento en hornos rotatorios con capacidad de produccin de
750
toneladas
diarias).
Cuando
el
tipo
de
proyecto
est
identificado los anexos I o II de la Ley 6/2001, se har referencia

al grupo y subgrupo a que pertenece.
Una vez identificado el proyecto, debe hacerse un resumen
sinttico de los elementos ms importantes y definitorios del
mismo. Tambin debe fijarse, a todos los efectos posteriores, cul
es el tiempo de vida til previsto para el proyecto. Posteriormente
se indicar con la mayor precisin la localizacin del proyecto,
dejando constancia de las referencias necesarias para ubicarlo
adecuadamente (lugar, municipio y provincia), as como las
coordenadas UTM de la poligonal que limita todo el rea de
implantacin del proyecto. La localizacin debe incluir datos
geogrficos, especialmente lmites municipales, cursos fluviales,
infraestructuras existentes as como otros elementos de inters
segn el mbito geogrfico y la tipologa del proyecto, lo que
puede estructurarse utilizando la tcnica de elaboracin de
modelo conceptual del territorio. Al definir el mbito geogrfico
debe sealarse, en su caso, la proximidad o situacin del proyecto
351
en zonas de proteccin especial: espacios naturales, dominio

pblico hidrulico o martimo, etc. Esto es muy importante
porque puede detectar la necesidad de obtener autorizaciones
ambientales
especficas
autorizacin
de
(ocupacin
vertido,
etc).
de
Esta
dominio
pblico,
documentacin
debe
acompaarse de un plano de situacin (en escala 1:25.000 o de

mayor detalle), y un plano de localizacin (a escala segn el
mbito del proyecto) en que se representen la totalidad de las
superficies afectables as como, en su caso, los nuevos viales que
se pretendan construir.
En segundo lugar debe procederse a elaborar la relacin de
acciones
del
proyecto,
para
lo
que
debe
realizarse
una
descripcin suficiente de todas las acciones inherentes a la

actuacin de que se trate, susceptibles de producir un impacto
sobre el medio ambiente, mediante un examen detallado tanto de
la fase de su realizacin como de su funcionamiento. Dado que la
descripcin del proyecto de actividad o instalacin tiene por
objeto final la definicin de acciones y resultados en tres fases
fundamentales: (a) de obras o inicio de actividad; (b) de
desarrollo
de
actividad,
explotacin
produccin;
(c)
de
abandono o extincin de la actividad. No debe considerarse

exclusivamente la parte material de construccin, sino tambin
las operaciones que se desarrollen en esa nueva instalacin. Esta
descripcin exige presentar una descripcin pormenorizada de
cada una de las instalaciones o estructuras que configuran el
proyecto, indicando alturas, volmenes, zonas de acopio de
materiales o de zonas de residuos, de almacenamiento y reas de
trabajo. En este apartado, y como complemento del anterior,
conviene
utilizar
las
tcnicas
de
elaboracin
de
modelos
conceptuales del proyecto y del desarrollo de proceso de
352
implantacin y ciclo de vida del proyecto. El conjunto de las

acciones del proyecto debe exponerse de una forma completa,
que permita la comprensin del proyecto pero adems que
permita la identificacin de acciones que pueden tener potencial
de impacto, a fin de incorporarse en el apartado correspondiente
de identificacin y valoracin de impactos. No obstante, lo ms
conveniente es reproducir la identificacin de los impactos en el
apartado de identificacin y valoracin.
En tercer lugar debe procederse a identificar el uso de
materiales239, suelo y otros recursos naturales. En este apartado
se describirn los materiales a utilizar, suelo a ocupar, y otros
recursos naturales cuya eliminacin o afectacin se considere
necesaria para la ejecucin del proyecto. Este planteamiento se
basa en la tcnica de anlisis del ciclo de materia y energa del
proyecto. Este elemento es muy importante; el balance debe tener
en cuenta el tiempo de vida til o duracin del proyecto. Los
resultados del balance de masas son muy tiles para comparar
alternativas, ya que permiten comparar cantidades de elementos
semejantes. La descripcin y cuantificacin de los materiales a
utilizar puede detallarse a partir de los datos que contiene la
descripcin de las unidades de obra previstas en el proyecto.
Deben separarse los distintos grupos de materiales empleados
(madera, hierro y acero, cemento, ladrillo, roca, etc). A estos
deben sumarse, en su caso, los materiales o materias primas (en
caso de que no tengan la consideracin de recursos naturales, en
cuyo caso se incorporar en ese apartado) que van a emplearse,
en su caso, en el proceso productivo. En cuanto al suelo, habr
que sealar la superficie de suelo que se ocupar (sealando si se
Si bien el punto a) del art. 2.1. de la Ley 6/2001, no hace referencia a materiales (s a
suelo y recursos naturales), tiene todo el sentido tcnico incluir esta referencia, ya que forma
parte de las entradas del balance de masas del proyecto. El RD 1131/1988 s incluye el trmino
de materiales en su art. 8.
239
353
trata de ocupacin temporal o permanente) con el proyecto, as

como la calidad ambiental del mismo y su calificacin urbanstica.
En este apartado se advierte especficamente la necesidad de
tener presente tanto el permetro del proyecto como, en su caso,
la necesidad de construir o acondicionar accesos a diversas
partes de la obra. Esto se hace por completo necesario en
infraestructuras lineales de transporte (carreteras, ferrocarriles)
y, en general, en todos aquellos proyectos que se realizan en el
medio natural (en algunos casos se ha advertido que los impactos
derivados de los acceso que no haban sido previstos en el
proyecto- superan los derivados de la ejecucin del proyecto). En
este caso convendr dedicar una parte a describir las diferentes
instalaciones
proyectadas,
concretando
si
son
de
nueva
construccin. Por ltimo, deber tenerse en cuenta si hay uso o

afectacin, a otros recursos naturales (forestales, hidrulicos,
atmosfricos, etc). Esta deber valorarse tanto en el aspecto
directo de ocupacin como en el aspecto de uso, en su caso,
durante el proceso productivo (ej. agua en la refrigeracin de una
planta industrial, o carbn en una central termoelctrica). En
estos casos, como se ha referido para el apartado de materiales,
deber incluirse en el balance de masas y energa del proyecto.
En cuarto lugar debern considerarse los residuos, vertidos y
emisiones resultantes. En este apartado se har una descripcin
detallada de los tipos, cantidades y composicin de los residuos,
vertidos, emisiones o cualquier otro elemento derivado de la
actuacin, tanto sea de tipo temporal durante la realizacin de la
obra o permanentes cuando ya est relacionada y en operacin,
en especial, ruidos, vibraciones, olores, emisiones luminosas,
emisiones de partculas, etc. Los residuos slidos, vertidos
lquidos y emisiones resultantes deben estar definidos con la
354
precisin cualitativa y cuantitativa necesaria (identificacin de

residuos segn legislacin sectorial, identificacin de vertidos
segn tipologa y composicin fsico-qumica y en su caso
biolgica-
de
referencia;
identificacin
en
volumen
composicin o las dimensiones de referencia- de las emisiones).

Si bien el reglamento prev la separacin, a efectos formales y
conceptuales de los materiales y recursos naturales a utilizar (por
una parte), y de los residuos, vertidos y emisiones resultantes
(por otra parte), lo cierto es que las ltimas tcnicas aconsejan la
realizacin (aunque luego se separe puntualmente) del anlisis
global del balance de materia y energa (segn se expone en el
apartado 2.4 correspondiente). Este mtodo integrado garantiza
que se consideran todas las formas de materia y energa que
intervienen, de una forma u otra, en el proyecto, y se evita as que
algunos trminos poco definidos queden fuera de control,
especialmente
en
actividades
industriales
(ej.
productos
intermedios, subproductos, etc; que en otro caso podran quedar

sin considerarse bien en el apartado de materiales, o bien en el
de residuos, ya que forman parte de los procesos intermedios).
Segundo paso: exposicin de alternativas
En
este
apartado
debe
recogerse
una
exposicin
de
las
principales alternativas estudiadas y una justificacin de las

principales razones en que se basa la solucin adoptada, teniendo
en cuenta los efectos ambientales. El anlisis de alternativas es
uno de los fundamentos metodolgicos ms potentes del proceso
de evaluacin ambiental. Tiene su origen en la necesidad de que
la solucin del proyecto sea el resultado de un anlisis de
alternativas, con un proceso de optimizacin tecnolgica y
ambiental hasta concluir en la solucin de proyecto final. Por esta
355
razn se insiste en la conveniencia, en la fase temprana del

proyecto, de un anlisis profundo y riguroso de las alternativas
posibles entre: la realizacin o no del proyecto, las posibilidades
de ubicacin parcial o total del proyecto, los procedimientos y
tecnologas empleados y disponibles, el uso de diferentes
productos, procesos y generacin de residuos en estos mismos
procesos.
Para poder realizar el anlisis de alternativas se precisa ante
todo un conocimiento detallado y preciso del proyecto objetivo,
pero fundamentalmente de los objetivos del proyecto qu
pretende conseguirse con el proyecto?; posteriormente las
alternativas generadas se contrastarn con las caractersticas del
medio en que se desarrollar el proyecto. En realidad el proceso
de anlisis de alternativas debe ser un proceso abierto e
interactivo que permita, mediante evaluacin parcial de impactos,
proceder a asignar las mejores condiciones de ejecucin del
proyecto. Durante la ejecucin del estudio de impacto ambiental
puede incorporarse el anlisis de alternativas de dos formas: (a)
se analizan las alternativas de forma preliminar y se detalla la
mejor alternativa, que es objeto posterior de la evaluacin de
impacto ambiental detallado; (b) se evala el impacto ambiental
de diversas alternativas seleccionadas (ej. caso de variantes del
trazado de carreteras o ferrocarril). La eleccin de un tipo u otro
del proyecto depende claramente de la tipologa del mismo,
incluso se pueden definir esquemas intermedios. Lo ms comn
es que el proceso inicial de seleccin de alternativas permita
asumir una serie de decisiones bsicas sobre las cuestiones
fundamentales del proyecto; posteriormente, del resultado de
anlisis detallado y evaluacin ambiental puede ser necesario
incorporar modificaciones, aunque estas raramente afectan a
356
elementos sustanciales del proyecto. En muchas ocasiones, sin

embargo, el anlisis de alternativas no es sino una justificacin
posterior de una decisin previa sobre solucin de proyecto. Esto
se materializa en ocasiones con el sistema de considerar como
alternativa la hiptesis de no realizacin del proyecto 240. De esta
manera la propia validez de la evaluacin ambiental queda
cuestionada. Como se viene sealando, la calidad de los datos de
descripcin del proyecto y del medio, as como la definicin de las
repercusiones ambientales, es determinante para la calidad final
en la elaboracin y seleccin de alternativas. La cuantificacin de
los parmetros es la nica manera de poder valorar con criterios
tcnicos y objetivos las posibles alternativas.
Oliver Houck, profesor de derecho en la Universidad de Tulane,

Nueva Orlens, reflexiona sobre las experiencias con la evaluacin
de impacto ambiental, y resalta, de forma importante, el valor
decisivo que tiene el proceso de generacin de alternativas y de
decisin sobre las mismas- dentro de la funcionalidad del propio
instrumento de evaluacin de impacto ambiental. Houck refiere en
2005 un ejemplo sucedido durante la evaluacin ambiental de un
pequeo puerto en Cozumel, Mjico.
Se piensa que el proceso EIA debera enfocarse sobre los impactos
ambientales. Por eso se llama as. En la prctica, la identificacin de los
impactos cuenta, por supuesto. Pero estos impactos, por muy adversos que
sean, raramente resultan el factor decisivo. Para ilustrar este punto
exponemos el ejemplo siguiente: hubo recientemente un proyecto en
Cozumel, Mjico de un nuevo muelle para dar servicio al desarrollo de una
zona comercial y hotelera para usos tursticos. El muelle era relativamente
pequeo pero desafortunadamente iba a situarse sobre una reserva
marina y un arrecife conocido mundialmente por los amantes del buceo y
de la observacin de peces. Por eso provoc oposicin. El muelle iba a
Sin embargo, la hiptesis de no realizacin de proyecto s puede ser un planteamiento

correcto en el caso de la valoracin de efectos socioeconmicos, especialmente los econmicos,
en los que se puede plantear el efecto positivo o negativo derivado de una inversin
territorializada.
240
357
cubrir, digamos, el 10% del arrecife cul iba a ser el impacto? Unos
cientficos dijeron que muy poco; otros dijeron que mucho. Dependa de
quien los pagara. Primera leccin: los impactos nunca son ciertos y
siempre pueden ser debatidos y reducidos por expuestos a sueldo.
Hay otra leccin: supongamos que podemos precisar los impactos del
muelle en la prdida del 20% del arrecife. Todos los cientficos estn de
acuerdo (un caso muy hipottico, he de confesar). Qu peso tiene esto en
la toma de decisin? Cuando en el otro lado de la balanza se colocan las
ganancias anticipadas, ms desarrollo econmico y ms empleo, no
importan mucho los peces. An en el caso de que las consecuencias fueran
el doble de graves, pongamos una prdida del 50% del arrecife a corto
plazo, y quin sabe en el largo... el muelle ganara. Los impactos son
importantes, pueden crear una presin pblica y repercusin en la prensa,
pero no son el factor determinante.
Hay otra leccin ms. Existe un elemento no comentado todava que
tiene que venir a la mente de cualquiera: por qu tuvieron que ubicar el
muelle encima del arrecife? por qu no lo reubicaron fuera de la zona
sensible? Haba una solucin a mano, una alternativa, un cambio:
desplacen el muelle. Los impactos ambientales informan la decisin. Las
alternativas factibles la deciden.
Y ese hubiera sido el final de la historia si los promotores no hubieran
comprado ya el terreno, donde el muelle estaba incluido y no quisieron
moverlo. Para empeorar las cosas, la EIA mejicana de la poca no oblig a
presentar alternativas. El muelle se aprob y las condiciones del arrecife
han empeorado mucho desde entonces. Unos daos totalmente
innecesarios.
Resumiendo, la consideracin de las alternativas es el factor ms
importante en el proceso de EIA. Es tambin, y por las mismas razones, el
que provoca mayores resistencias. Uno puede aceptar que su proyecto
causa daos al medio ambiente: como se suele decir, no se puede hacer
una tortilla sin cascar huevos. Pero es mucho ms difcil admitir ante el
pblico que hay una manera mejor de hacer las cosas, ya que sera un
insulto a su inteligencia y su buena fe. Y lo que es peor, provoca cambios,
amenaza fechas tope de inversin, construccin, desafa sus planes...una
pesadilla. Por eso, el elemento del proceso EIA con ms potencia para
lograr cambios y proteger el medio ambiente la investigacin de las
alternativas- es ante el que se opone mayor resistencia, precisamente por
su fuerza en impulsar esos cambios. Un conflicto de base.
Oliver Houck (2005, p. 2-3)
Tercer paso: evaluacin de efectos previsibles

Este apartado incluye todos los procedimientos intermedios
destinados
evaluar
los
efectos 241
previsibles
directos
Arce (2002) seala que es corriente utilizar los trminos efecto e impacto indistintamente
al hacer referencia a las consecuencias de cualquier intervencin humana sobre el medio,
aunque algunos autores han resaltado el carcter ms genrico del significado de efecto,
diferencindolo del de impacto. As, siguiendo a la autora, se entender por efectos
ambientales de proyectos o actuaciones a las alteraciones que se producen en el medio
ambiente como consecuencia de las acciones que forman parte de esos proyectos o actuaciones
241
358
indirectos del proyecto sobre la poblacin, la fauna, la flora, el

suelo, el aire, el agua, los factores climticos, el paisaje y los
bienes materiales, incluido el patrimonio histrico artstico y el
arqueolgico. As, incluye dos grandes subfases: (1) inventario
ambiental y descripcin de las interacciones ecolgicas y
ambientales clave; y (2) identificacin y valoracin de impactos.
En primer lugar ha de tratarse el inventario ambiental y
descripcin de interacciones ecolgicas y ambientales. Si el paso
primero se dedica al conocimiento profundo del proyecto, el
presente subapartado se destina a la descripcin detallada del
medio ambiente (o territorio en el sentido amplio, de funcin de
usos). A veces este apartado se desarrolla bajo la denominacin
genrica de inventario ambiental. No obstante esta denominacin
puede llevar en caso de hacer una interpretacin restrictiva de la
misma- a una cierta desorientacin sobre el objetivo de este
apartado de la metodologa de evaluacin ambiental. No es fruto de
la casualidad que esta restriccin haya provocado el gran proceso
de invasin del mbito de estudio de las ciencias naturales en
detrimento de los objetos de investigacin de las ciencias sociales,
lo que est reduciendo muy notablemente la potencialidad
original242 buscada en las evaluaciones de impacto ambiental. Este
inventario
descripcin
comprende
cinco
elementos
diferenciados, que tienen como objetivo definir un escenario de

los valores ambientales y sus interrelaciones puesto, que como
indica la pujante disciplina ecolgica, el entorno es un conjunto
de poblaciones y ecosistemas en flujo e interrelacin permanente.
Este punto debe cumplir los siguientes criterios: (1) limitarse al
humanas. Los impactos ambientales son, en cambio: las consecuencias o productos finales de
los efectos, representadas por las variaciones en los atributos del medio ambiente expresadas
en trminos cualitativos y cuantitativos.
242
La NEPA, 1969, expone, en su apartado 102 a) uno de los objetivos ms importantes de la
EIA: utilizar una aproximacin multidisciplinar y sistemtica que asegure el uso integrado de
las ciencias naturales y sociales y las tcnicas ambientales en la planificacin y toma de
decisiones que pueden tener un impacto sobre el medio humano (entorno o ambiente).
359
rea de accin y de influencia del proyecto; (2) tener presente la

dinmica propia de los factores ambientales; (3) ser concreto,
contrastado
exhaustivo;
(georreferenciado)
en
la
(4)
tener
mayor
carcter
medida;
cartogrfico
(5)
incorporar
interrelaciones o sinergias entre los factores del medio. Para lo

cual debe tenerse en cuenta: (1) el estudio del estado del lugar y
de sus condiciones ambientales antes de la realizacin de las
obras, as como de los tipos existentes de ocupacin del suelo y
aprovechamiento de otros recursos naturales, teniendo en cuenta
las
actividades
preexistentes;
(2)
la
identificacin,
censo,
inventario, cuantificacin243 y, en su caso, cartografa, de todos los

aspectos ambientales definidos en el artculo 6 del RD 1131/1988,
que puedan ser afectados por la actuacin proyectada; (3)
descripcin
de
las
interacciones
ecolgicas
claves
su
justificacin; (4) delimitacin y descripcin cartografiada del

territorio o cuenca espacial afectada por el proyecto para cada
uno
de
los
aspectos
ambientales
definidos;
(5)
estudio
comparativo de la situacin ambiental actual y futura, con y sin la

actuacin derivada del proyecto objeto de la evaluacin, para
cada alternativa examinada.
En segundo lugar debe procederse a la identificacin y
valoracin
de
impactos.
En
este
apartado
se
incluir
la
identificacin y valoracin de los efectos notables previsibles de

las actividades proyectadas sobre los aspectos ambientales
(medio
humano
medio
biofsico),
para
cada
alternativa
examinada. Para lo que ha de procederse a: (1) identificacin de

impactos, que derivar del estudio de las interacciones entre las
acciones derivadas del proyecto y las caractersticas especficas
de los aspectos ambientales afectados en cada caso concreto. Se
Puede observarse la tremenda prdida de informacin y sentido que se dar en el proceso
de EIA si, como es habitual, se simplifica y limita un concepto tan amplio como el que se
expone y se transforma en el trmino simple de inventario.
243
360
distinguirn los efectos positivos de los negativos, los temporales

de los permanentes; los simples de los acumulativos y sinrgicos;
los directos de los indirectos; los reversibles de los irreversibles;
los recuperables de los irrecuperables; los peridicos de los de
aparicin
irregular;
los
continuos
de
los
discontinuos.
Se
indicarn los impactos ambientales compatibles, moderados,

severos y crticos que se prevean como consecuencia de la
ejecucin del proyecto; y (2) valoracin de efectos, cuantitativa, si
fuese
posible,
cualitativa,
expresar
los
indicadores
parmetros, emplendose siempre que sea posible normas o

estudios tcnicos de general aceptacin, que establezcan valores
lmite o gua, segn los diferentes tipos de impacto. Cuando el
impacto ambiental rebase el lmite admisible, debern preverse
las medidas protectoras o correctoras que conduzcan a un nivel
inferior a aquel umbral; caso de no ser posible la correccin y
resultar afectados elementos ambientales valiosos, proceder la
recomendacin de la anulacin o sustitucin de la accin
causante de tales efectos. Se indicarn los procedimientos
utilizados para conocer el grado de aceptacin o repulsa de la
actividad, as como las implicaciones econmicas de sus efectos
ambientales. Se detallarn las metodologas y procesos de clculo
utilizados en la evaluacin o valoracin de los diferentes impactos
ambientales, as como la fundamentacin cientfica de esa
evaluacin.
Se
jerarquizarn
los
impactos
ambientales
identificados y valorados, para conocer su importancia relativa.

Asimismo, se efectuar una evaluacin global que permita
adquirir una visin integrada y sinttica de la incidencia
ambiental del proyecto. Para ello deben tenerse presentes los
conceptos normativos de caracterizacin impactos 244: carcter
La definicin de conceptos tcnicos en relacin con la valoracin de efectos se encuentran
originalmente definidos en el Anexo I del Real Decreto 1131/1988
244
361
genrico; tipo de accin; duracin; caractersticas espaciales;

manifestacin
temporal,
duracin;
reversibilidad,
recuperabilidad, carcter acumulativo, necesidad de medidas

correctoras, riesgo, magnitud, singularidad del recurso afectado,
y significado del impacto.
La evaluacin integrada de todos estos elementos puede
realizarse mediante distintos instrumentos. En el contexto de los
estudios de impacto ambiental los ms habituales y conocidos son
los mtodos de Leopold y de Batelle-Columbus. Ambos se basan en
los principios del anlisis multicriterio. Es decir, buscan valores de
variables relevantes, estandarizan estos valores a una escala
comn y otorgan pesos a cada variable. De esta forma se obtienen
indicadores agregados comparables entre proyectos o soluciones
alternativas dentro de un proyecto. Esta evaluacin global debe ser
capaz de detectar el uso o abuso de clichs en la evaluacin de
impactos. Un comportamiento que resulta a veces de actos
repetitivos o no sometidos a una reflexin suficiente. Puede ser que
se subestimen o se sobreestimen distintos tipos de impactos, lo que
llevara
una
evaluacin
descompensada.
Como
ejemplo,
destacamos lo sealado por Pardo (2002), quien llama la atencin

sobre la prctica rutinaria y sus consecuencias: el impacto sobre
el empleo ha sido una medida estndar en las evaluaciones de
proyectos, otorgndosele, en muchas ocasiones, un peso decisivo
sobre otros impactos a veces muy negativos.
Cuarto paso: propuesta de medidas protectoras y correctoras

Las medidas ambientales han de ser establecidas tras: (1) valorar
cul es la situacin del medio antes de la ejecucin del proyecto;
(2) prever la evolucin de las alteraciones que la ejecucin del
362
proyecto puede generar. En esta parte del documento, el redactor

debe procurar valorar las medidas que es preciso establecer para
minimizar la prdida de calidad del medio tras la puesta en
marcha de la actividad. La respuesta a esta modificacin que
representa
la
alteracin
del
medio
debe
motivar
el
establecimiento de las medidas correctoras y protectoras. Las

medidas correctoras deben permitir la reduccin, eliminacin o
compensacin de los efectos negativos generados por el proyecto
o actividad, mientras que las medidas protectoras ayudarn a
preservar los valores presentes en el medio. Se entiende como
medidas correctoras cualquier tipo accin que como resultado de
su aplicacin produzca una atenuacin o eliminacin de un efecto
ambiental negativo. La eficacia de las medidas correctoras est
condicionada por serie factores que actan como limitantes de su
grado o posibilidad aplicacin y, por tanto, de su eficacia.
Cuestiones a considerar: eficacia depende de su correcto diseo;
aplicacin de medida no debe suponer creacin impactos
adicionales; coste econmico de aplicacin y mantenimiento
efectividad de medida es uno factores ms importantes a la hora
de su eleccin. Otros factores condicionantes menos obvios son:
diseo proyecto y cuidados en fase obra, ya que la consideracin
de aspectos ambientales a hora disear proyecto as como ser
cuidadoso fase ejecucin puede significar reduccin gran nmero
impactos, lo que en s constituye una medida correctora. Es
preciso describir y justificar las medidas correctoras propuestas
para las diferentes fases del proyecto, que debern aplicarse
como mnimo sobre: aguas superficiales y subterrneas, suelo,
atmsfera (medidas correctoras contra polvo, olores y ruido),
vegetacin y fauna, morfologa del paisaje y patrimonio cultural.
363
Adems, y de forma especfica en proyectos como los mineros,

debe procederse a incluir la restauracin de la zona, en donde se
proceda a: (1) definicin y justificacin ecolgica, econmica y
social de los usos futuros del rea explotada; (2) descripcin y
definicin de las labores necesarias para la recuperacin del
espacio afectado; (3) justificacin de la seleccin de especies
vegetales,
tcnicas,
materiales
equipos
emplear;
(4)
cronograma de los trabajos de ejecucin; (5) presupuesto de las

medidas correctoras y protectoras. De forma complementaria, la
administracin evaluadora podr exigir medidas complementarias
o sustitutivas de las propuestas, todo ello con la finalidad ltima
de asegurar el mantenimiento de la calidad del medio.
Quinto paso: programa de vigilancia ambiental
El programa de vigilancia y seguimiento ambiental tiene como
objetivos: en primer lugar, comprobar y analizar si las medidas
ambientales correctoras y protectoras son viables y suficientes;
en segundo lugar, valorar la incidencia del proyecto sobre cada
una de las componentes del medio que puedan verse afectadas; y
en tercer lugar, comprobar si la fase de explotacin se realiza
segn lo previsto en el proyecto y en la declaracin ambiental.
Por estas razones, esta parte del estudio de impacto ambiental
debe incorporar, como mnimo, la informacin que se detalla a
continuacin sobre: (1) acciones a desarrollar en cada una de las
fases del proyecto, indicando su periodicidad y estableciendo un
calendario de actuaciones; (2) realizacin de controles analticos,
siendo
preciso
detallar
justificar
aspectos
claves
como
parmetros a analizar, periodicidad, puntos de muestreo, planos,

etc; (3) desarrollo de un programa de evaluacin de vibraciones,
niveles de emisin de contaminantes atmosfricos y vertidos; (4)
364
reportaje fotogrfico que permita evaluar el estado del medio y

demostrar las acciones llevadas a cabo en cada momento; (5) las
nuevas medidas correctoras que se consideren precisas en
funcin de la evolucin observada; cronograma de las obras,
indicando las fases crticas (aquellas que han de finalizar antes de
comenzar la siguiente) y las actuaciones ambientales correctoras
y protectoras previstas; (6)
vigilancia
seguimiento
suficientemente
descompuestos,
parciales
por
detallado,
cuadro
de
captulos,
presupuesto del programa

ambiental,
que
especificando
precios
presupuesto
deber
precios
auxiliares,
general
de
estar
unitarios
presupuestos
de
ejecucin
material y presupuesto de ejecucin por contrata. La puesta en

marcha del plan de vigilancia para cada fase se producir desde
el inicio de la misma y se prolongar durante el tiempo que en la
evaluacin de las diferentes acciones se haya considerado
conveniente.
La funcin del programa de vigilancia ambiental es garantizar
el cumplimiento de las medidas protectoras o correctoras
establecidas en la EIA, as como todas aquellas otras derivadas de
la Declaracin de Impacto Ambiental (DIA) y documentacin
complementaria. Debe considerar tambin los procedimientos
control
de
evolucin
proyecto
en
sus
distintas
fases,
al
modificarse este con la declaracin de impacto ambiental y

documentacin
complementaria.
Resultan
asimismo
una
herramienta valiosa para comprobar la cuanta de determinados

impactos de difcil prediccin y para detectar alteraciones no
previstas en el EIA, lo cual es una fuente informacin para futuros
estudios.
Los objetivos que deben cumplir estos indicadores son:
comprobar que la ejecucin final proyecto se ajusta a lo
365
estipulado en el EIA y a las condiciones impuestas en la DIA;

comprobar la correcta aplicacin de las medidas correctoras y de
aquellas derivadas de la DIA; controlar la evolucin de los
impactos consecuencia del desarrollo de actividad y la eficacia de
las medidas correctoras propuestas; controlar la evolucin de los
impactos
residuales
la
aparicin
de
los
no
previstos;
proporcionar informacin acerca de la calidad y oportunidad de

las
medidas
correctoras
adoptadas;
y,
finalmente,
aportar
informacin que pueda ser usada para verificar los impactos

identificados y evaluados en el EIA, a fin de mejorar las tcnicas y
mtodos de evaluacin de impactos (bajo un modelo de gestin
adaptativa .
De
cualquier
manera,
los
mnimos
en
cuanto
la
documentacin a entregar en el plan de seguimiento ambiental

seran: (1) informe inicial: al inicio de obras, para determinar la
correcta aplicacin de las medidas correctoras del EIA y DIA, y
para establecer la situacin partida, mediante determinacin
valores de los parmetros indicadores seleccionados; (2) informes
peridicos: de mensuales a anuales, habitual es seis meses, que
reflejan el desarrollo acciones proyecto y medidas acometidas,
asimismo
se
reflejan
los
resultados
obtenidos,
problemas,
efectividad medidas, etc; (3) informes especficos, slo en el caso

de que se produzcan incidencias especiales; y (4) informes finales,
al finalizar cada fase obra.
Paso sexto: documento de sntesis
Es obligatoria su elaboracin para la tramitacin de los estudios
de impacto ambiental. Se redactar en trminos comprensibles,
no exceder las 25 pginas y de forma resumida reflejar los
trabajos realizados, las conclusiones relativas a las alternativas
366
propuestas, las medidas correctoras y el programa de vigilancia.

Se indicarn asimismo las dificultades informativas o tcnicas
encontradas en la realizacin del estudio con especificacin del
origen y causa de las dificultades encontradas. Este documento es
uno de los ms importantes y tiene un valor grande a la hora de
facilitar la participacin pblica y la tramitacin del estudio de
impacto. Por eso conviene que sea al mismo tiempo un documento
completo, pero sencillo y redactado en trminos precisos pero
comprensibles, no solamente para tcnicos especialistas sino
tambin para el pblico en general.
Este conjunto de documentos constituye el estudio de impacto
ambiental (EsIA), que debe aportarse, junto con el proyecto de la
actividad o instalacin, a la administracin competente para el
proceso de evaluacin ambiental. El papel del promotor no se
limita a esta entrega sino que, en funcin del resultado de la
evaluacin
por
parte
de
la
administracin,
pueden
serle
solicitados nuevos documentos o aclaraciones sobre toda la

informacin adoptada, as como entre otras actividades- su
participacin en la fase de informacin pblica. En cualquier
caso, desde que el promotor entrega a la administracin
evaluadora el proyecto y el estudio de impacto ambiental,
entramos en la fase cuya dinmica depender en gran medida de
la administracin.
Procedimiento de EIA desde la administracin ambiental

Despus de revisar el procedimiento de EIA desde el promotor,
procede exponer brevemente los pasos a realizar por parte de la
administracin ambiental. El primer paso de la administracin
ambiental consiste en la calificacin del proyecto. Una vez que se
367
presenta, el rgano ambiental procede a calificarlo, esto es, a

determinar la necesidad o no, en funcin de sus caractersticas (y
en relacin con la normativa ambiental y sectorial aplicable), de
que sea sometido a evaluacin de impacto ambiental.
Una vez que el proyecto ha sido calificado y, en su caso, deba
ser sometido a evaluacin de impacto ambiental, el promotor
proceder a entregar copia del proyecto y del estudio de impacto
ambiental a la administracin para su trmite. A partir de este
punto se dan una serie de pasos fundamentales para el proceso:
(1) comprobacin de la suficiencia documental; (2) identificacin
del territorio; (3) identificacin de la actividad o instalacin; (4)
anlisis de fondo del estudio de impacto ambiental presentado;
(5)
desarrollo
del
proceso
de
informes
de
organismos
competentes en mbitos sectoriales; (6) desarrollo del proceso de

informacin pblica y participacin ciudadana; (7) caso de
necesidad de subsanacin documental por parte del promotor; (8)
redaccin de la declaracin de impacto ambiental; (9) control del
programa de seguimiento ambiental.
Comprobacin de la suficiencia documental
Este es un punto que parte de la previa calificacin del tipo de
trmite en funcin del tipo de proyecto. Por ejemplo, en el caso de
la Comunidad Autnoma de Galicia, esta clasificacin debe definir
la necesidad de tramitacin a travs del procedimiento de
evaluacin de impacto ambiental, o procedimiento de evaluacin
de efectos ambientales (un procedimiento simplificado de la
evaluacin de impacto ambiental). Se realiza a partir de la
informacin presentada por el promotor (proyecto y estudio de
impacto ambiental). Se trata de un anlisis formal y bsico de
contenidos,
con
referencia
368
los
requisitos
documentales
expuestos
en
la
normativa
de
aplicacin 245.
Se
seala
la
importancia de la revisin y, en su caso, la conveniencia de la

solicitud de subsanacin documental al promotor, a fin de que el
desarrollo del expediente se realice a partir de la documentacin
ms completa desde el punto de vista formal y tcnico. El anlisis
previo de la suficiencia documental se realiza para confirmar que
la informacin aportada es suficiente (para ser posteriormente
estudiada), atendiendo a los diferentes componentes del estudio
de impacto ambiental.
Identificacin del territorio
La identificacin del territorio, esto es, el conocimiento del
espacio geogrfico impactable aconseja un conocimiento real y
directo del mismo, pero adems esta identificacin tiene que
abordarse desde modelos o esquemas que permitan resaltar los
elementos
ms
comprendidos
destacables
por
el
que
evaluador
deben
en
el
ser
conocidos
trmite
desde
y
la
administracin, como son la poblacin afectable, el rango de

proteccin legal que puede afectar al territorio, la fragilidad del
entorno, la densidad de actividades, los efectos sinrgicos, y los
elementos singulares. Esta revisin ha de permitir que el
evaluador llegue a disponer de una estimacin de la fragilidad y
por tanto tambin de la vulnerabilidad del territorio (como
integral de los sistemas naturales y socioeconmicos) respecto a
la instalacin o actividad propuesta. El evaluador debe confirmar
que la documentacin de partida y el modelo propuesto por el
promotor
en
su
estudio
de
impacto
ambiental
reflejan
satisfactoriamente los elementos precisos para determinar el

comportamiento del territorio frente a los impactos previsibles.
Definida, para el caso de Galicia, en el Decreto 442/1990, de evaluacin de impacto
ambiental para Galicia, y Decreto 327/1991, de evaluacin de efectos ambientales para Galicia
245
369
Identificacin de la actividad o instalacin

A partir de la informacin suministrada por el promotor,
especialmente en el documento de proyecto, debe realizarse una
identificacin detallada de la actividad, para lo que pueden
aplicarse las tcnicas de elaboracin de modelo conceptual del
proyecto, anlisis del proceso de implantacin y ciclo de vida de
la actividad o instalacin, y anlisis de ciclo de materia y energa
durante la vida til de la actividad o instalacin, todo ello con
vistas a disponer de una estimacin de la tipologa, magnitud,
riesgos y antecedentes de carcter ambiental o social asociados al
tipo proyecto en cuestin.
Anlisis de fondo del estudio de impacto ambiental presentado
Una vez realizado el estudio formal de contenidos, como se
expone en el apartado anterior, ha de procederse al estudio de
fondo del documento tcnico que se presenta. Interesa el
conocimiento en aspectos muy diferentes: profundidad del
tratamiento de los puntos, precisin tcnica y referencias de la
informacin, calidad de la solucin adoptada. Hay que conseguir
que el nivel de informacin supere los contenidos mnimos
previstos formalmente en la normativa y que permita alcanzar los
niveles crticos de informacin que permitan garantizar la
suficiencia y correccin de los estudios de impacto ambiental. En
esta fase se trata de integrar el conjunto de los conocimientos
analizados en los dos apartados anteriores.
El anlisis del EsIA debe tener en cuenta las referencias
normativas sectoriales, en particular las de proteccin de la
atmsfera, proteccin del agua y sobre residuos. Debe verificarse
370
el cumplimiento de los lmites y condiciones mnimas exigibles a

los proyectos que se plantean en las legislaciones sectoriales.
Desarrollo del proceso de consulta a organismos competentes
En funcin de la normativa de aplicacin al proceso y de la
tipologa del proyecto, as como del territorio en que se propone
la implantacin, habr que cursar solicitud de informes a diversos
rganos competentes en materias vinculadas con los aspectos
ambientales. Sealadamente pueden
mencionarse de forma
general la solicitud de informes a organismos competentes en las

siguientes materias, entre otros: salud pblica, aguas, ordenacin
del territorio, medio ambiente natural y patrimonio cultural.
Desarrollo de proceso de consultas y participacin pblica
El proceso de consultas y participacin pblica (como parte de
intervencin de la poblacin en el proceso) tiene un carcter
fundamental, y se encuentra siempre entre los presupuestos de
normativa europea en materia ambiental. Son partes del proceso
de
participacin
pblica:
(a)
consulta
organismos
instituciones, distinguiendo las consultas obligadas o formales a

organismos competentes en materias ambientales sectoriales:
aguas, suelo, salud pblica, patrimonio, etc (vase apartado
anterior)
instituciones
entidades
especializadas
interesadas: universidades, centros de investigacin, grupos

ecologistas o naturalistas, etc; (b) proceso formal de informacin
pblica (anuncios en boletn oficial y tablones de anuncio, y
perodo de exposicin pblica). La duracin y trmite concreto del
proceso
de
informacin
pblica
especfica de aplicacin.
371
depende
de
la
normativa
Informacin pblica
La informacin pblica es, en sentido amplio, el acto mediante el
que un agente privado o pblico somete al conocimiento general
una informacin determinada sobre intenciones de actuacin en
un
determinado
espacio
geogrfico.
Debido
su
enorme
importancia social y jurdica, la informacin pblica tal y como

consideramos en este documento- es un trmite que se incluye
frecuentemente en diversas normativas de proteccin ambiental o
de tipo sectorial, en donde tiene carcter previo al otorgamiento
de la autorizacin. La propia normativa de evaluacin de impacto
ambiental obliga a que cada proyecto y su correspondiente
estudio de impacto ambiental se sometan a informacin pblica.
Esto significa que los documentos relevantes del procedimiento
pueden ser consultados por cualquier persona fsica o jurdica, sin
ninguna limitacin246. El proceso se publicita por parte de la
administracin a travs del diario oficial correspondiente, en
donde se anuncia dnde y durante cunto tiempo pueden
consultarse esos documentos. En ese perodo de consulta pueden
formularse tambin cuantas alegaciones se estimen respecto a la
forma o contenido de la documentacin expuesta.
Si bien es cierto que la informacin pblica es de una
importancia crucial de cara al resultado del procedimiento de
evaluacin de impacto ambiental, ocurre que con frecuencia se
convierte en una prctica rutinaria e incluso justificativa, a veces
bastante alejada de su funcin como elemento dinamizador de la
participacin pblica. Diversos autores como Arce (2002) y
Gmez (2002) exponen sus crticas al trmite, no en s mismo,
Esta amplitud est amparada no solamente por la normativa de evaluacin de impacto
ambiental, sino tambin y de forma muy importante- por la Directiva 90/313/CEE del Consejo,
de 7 de junio de 1990, sobre la libertad de acceso a la informacin en materia de medio
ambiente, que ha dado lugar en Espaa a la Ley 38/1995, en donde se reconoce el derecho de
cualquier persona fsica o jurdica a acceder a la informacin sobre medio ambiente que est
en poder de las administraciones pblicas, sin que para ello sea obligatorio probar un inters
determinado.
246
372
sino por la prctica y resultados: la fase de informacin pblica

de los Estudios de Impacto Ambiental, por otra parte, no propicia
la participacin pblica. Consiste en una mera puesta a
disposicin del proyecto ante quien est interesado, ms o menos
formalmente, con algunas honrosas excepciones Arce (2002). Sin
embargo,
la
informacin
pblica
tiene
una
importancia
extraordinaria en la conformacin de las polticas pblicas

ambientales.
Los
criterios
bsicos
que
deben
presidir
la
informacin pblica son, siguiendo a Arce (2002): informar

anticipadamente,
mantener
un
compromiso
ambiental,
interactuar cara a cara, verificacin independiente, aplicar los

principios de franqueza, accesibilidad, honestidad; actuar en
positivo; garantizar el valor de las propiedades afectadas,
participacin pblica
en
la toma
de decisiones;
adelantar
informacin; y vigilancia pblica. Para obtener el resultado que se

espera, el proceso de informacin y participacin pblica debe
ser un proceso conducido mediante prcticas flexibles, adecuadas
a cada realidad y contexto, en donde los responsables vayan ms
all de las formalidades que tambin deben ser respetadas-,
intentando proporcionar un entorno favorable a la participacin
pblica y al enriquecimiento cualitativo de los procesos de
decisin.
Los resultados que se obtienen del proceso de consultas y
participacin pblica son diversos: informes o dictmenes de los
organismos
competentes;
alegaciones
informes
de
los
organismos o entidades pblicos no competentes; alegaciones de

entidades, colectivos o particulares interesados. Esta informacin
debe valorarse y en su caso conducir a la toma de decisiones
oportunas sobre la cuestin.
373
Caso de necesidad de subsanacin documental por parte del

promotor
Tanto
en
la
fase
previa
la
informacin
pblica
como,
especialmente, en la fase posterior a la informacin pblica y a la

recepcin de los informes de organismos consultados, puede
resultar en la necesidad de que el promotor aclare o subsane
algunos extremos relacionados con el proyecto o con el estudio de
impacto ambiental.
Redaccin de la Declaracin de Impacto Ambiental (DIA)
La declaracin de impacto ambiental (DIA) es el documento
elaborado a propuesta del rgano ambiental en el que, dentro de
la variabilidad que presentan las diferentes normativas en el
mbito estatal, se vienen incluyendo habitualmente los siguientes
apartados bsicos: (1) conveniencia o no de realizacin del
proyecto desde el punto de vista ambiental; (2) condicionado de
carcter ambiental que debe cumplirse necesariamente; (3)
programa de seguimiento ambiental que debe realizarse; (4) otros
datos
complementarios
(en
funcin
de
la
tipologa
de
la
actividad).
A continuacin trataremos dos aspectos de especial inters,
como son la organizacin de la informacin expuesta en el
condicionado de la DIA, y las posibilidades de incorporar en la
misma compromisos y garantas de financiacin de las medidas
correctoras. La organizacin del condicionado de la DIA es un
aspecto ms importante de lo que pudiera suponerse a primera
vista, ya que permite definir el conjunto de los elementos que
deben tenerse en cuenta a la hora de ejecucin material del
proyecto. En las diferentes DIAs que se han analizado se han
encontrado formas muy diversas de estructurar el condicionado,
374
desde algunas en que prcticamente no hay organizacin interna,

hasta algunas netamente estructuradas. Para este ltimo conjunto
se han verificado tres pautas de organizacin del condicionado:
(1) por medios o sistemas potencialmente afectables; (2) por fases
de ejecucin del proyecto; (3) por tramos o actuaciones diferentes
en un proyecto complejo. El primer modelo propuesto de
organizacin
del
condicionado
es
por
medios
sistemas
potencialmente afectables. En estos casos el condicionado se

presenta como desagregacin de los medios afectables, como: (a)
medio atmosfrico; (b) medio hdrico; (c) suelo; (d) vegetacin; (e)
paisaje; (f) restauracin. Es uno de los procedimientos ms
habituales en proyectos que tienen un cierto margen de
indeterminacin (o adaptacin permanente a nuevas condiciones
previamente no conocidas), como es el caso de numerosos
proyectos de minera. Tambin puede aplicarse en proyectos de
instalaciones
que
se
realizan
en
un
entorno
territorial
relativamente reducido y con pocas fases diferenciadas, como por

ejemplo pequeos parques elicos.
El segundo de los modelos propuestos de condicionado es por
fases de ejecucin del proyecto. En este caso el condicionado se
estructura por fases de ejecucin del proyecto en aquellos que
tienen unas fases muy diferenciadas, separando: (a) implantacin
o construccin; (b) puesta en marcha; (c) operativa ordinaria en
vida til; (d) fase de clausura y abandono. Este tipo de divisin es
conveniente para proyectos de instalaciones industriales, o
incluso para obras como depuradoras o plantas de tratamiento de
residuos
que
tienen
fases
muy
diferenciadas
(y
que
su
funcionamiento es en parte asimilable al de una instalacin

industrial). Es habitual que dentro de las fases se haga una
subdivisin por medios o sistemas afectados.
375
El ltimo de los modelos de condicionado es por partes o

tramos del proyecto. Estos casos son ms infrecuentes que los
anteriores. Puede darse cuando la complejidad del proyecto es
muy importante o cuando incluye varias actuaciones conjuntas.
Como ejemplo se pone la DIA del Ramal ferroviario del
Llobregat247, en donde se consideran las dos partes del proyecto
(ramal
ferroviario
acondicionamiento
hidrulico
del
ro
Llobregat). Tambin se utiliza esta distribucin en algunos

proyectos de infraestructuras lineales (autovas, ferrocarriles,
etc), o incluso en proyectos que engloban unos pocos tipos de
elementos constructivos que se repiten (ej. grandes parques
elicos).
La experiencia en tramitacin y seguimiento de evaluacin
ambiental desde los aos ochenta ha puesto de manifiesto la
necesidad de incorporar instrumentos econmicos concretos que
respalden y garanticen la correcta ejecucin de las medidas
correctoras. Esto es respuesta a la experiencia con dos tipos de
proyectos muy frecuentes como son las grandes infraestructuras
lineales de transporte, y las actividades mineras, aunque por
razones
diferentes.
la
hora
de
ejecutar
las
obras
de
construccin de grandes infraestructuras de transporte se fue

comprobando
que
econmicamente las
era
necesario
medidas
incorporar
correctoras
en
los
tcnica
proyectos
constructivos para garantizar su realizacin. Por este motivo,

habitualmente en las declaraciones de impacto ambiental se
incluye un epgrafe de Definicin contractual y financiacin de
las medidas correctoras, con texto como el siguiente 248: Todas
las
medidas
protectoras,
correctoras
compensatorias
Resolucin 5 febrero 2001, BOE nm 53, 2/3/2001

Punto 14 de la Resolucin de 5 de febrero de 2001, de la Secretara General de Medio
Ambiente, por la que se formula declaracin de impacto ambiental sobre el estudio informativo
Ramal ferroviario del Llobregat de la Secretara de Estado de Infraestructuras y Transportes
del Ministerio de Fomento. BOE nm. 53, 2/3/2001
247
248
376
comprendidas en el estudio de impacto ambiental y en las

condiciones de la presente declaracin de impacto ambiental que
supongan unidades de obra, figurarn en la memoria y anejos,
planos, pliego de prescripciones tcnicas y presupuesto del
proyecto de construccin. Aquellas medidas que supongan algn
tipo de obligacin o restriccin durante la ejecucin de las obras,
pero no impliquen un gasto concreto, debern figurar al menos en
la memoria y el pliego de prescripciones tcnicas. Tambin se
valorarn y proveern los gastos derivados del Plan de Vigilancia
Ambiental.
Las actividades mineras tienen una problemtica tcnica y
unos horizontes de aplicacin de las medidas correctoras y
restauracin ambiental que suelen ser de varios aos. Por este
motivo, se han dado ocasiones frecuentes en que llegado el
momento no se han llegado a realizar las operaciones correctoras
ambientales que estaban previstas. Con el fin de evitar estos
problemas, se ha introducido en la actividad minera la tcnica de
avales que permiten garantizar el cumplimiento progresivo de las
condiciones de restauracin ambiental. A pesar de que esa
circunstancia de desfase temporal no se da en otros proyectos, s
que se ha verificado que, de forma general, el papel de los avales
garantiza eficazmente el cumplimiento de los condicionados
ambientales, que de otra manera no encuentra fcil manera de
conseguirse. En particular, en el mbito de Galicia, se destaca el
Decreto 455/1996, de 7 de noviembre de 1996 relativo a fianzas
en materia ambiental, que da concrecin a lo previsto en la Ley
1/1995, de proteccin ambiental, de Galicia. Los puntos ms
importantes de este instrumento son: (a) es el rgano competente
para el otorgamiento de la autorizacin, en la que se impongan
medidas correctoras, el que podr exigir la constitucin de aval
377
que garantice suficientemente el cumplimiento de stas y la

reparacin de los posibles daos y el coste de la restauracin; (b)
la constitucin del aval es condicin previa para el ejercicio de la
actividad o el inicio de las obras; (c) la cuanta se fija por el
rgano sustantivo otorgante a propuesta del rgano ambiental;
(d) el aval debe tener cuanta suficiente para responder de
posibles daos al medio ambiente, del coste de restauracin, y del
cumplimiento de las medidas correctoras si no estuviesen
avaladas por separado; (e) el aval se constituye por el tiempo que
acuerde el rgano otorgante, a propuesta del ambiental, en
funcin de la actividad que se trate; (f) el aval podr ser
modificado una vez pasados dos aos y adaptado a la nueva
realidad;
inferior;
excepcionalmente
(g)
para
la
el
acta
imprescindible
podr
cancelacin
de
modificarse en
del
aval
comprobacin
de
un
plazo
ser
condicin
la
Inspeccin
Ambiental; (h) el rgano sustantivo, por iniciativa propia o a

propuesta
del
ambiental
podr,
tras
requerimiento
por
incumplimiento de las obligaciones impuestas proceder a la

ejecucin de los avales, a fin de ejecutar las actuaciones
pertinentes. No obstante, se seala el inters que tiene el hecho
de que los avales se acomoden de forma razonable al perodo de
ejecucin de las actividades, de manera que, conservando la
eficacia de estos instrumentos, no sobrecarguen los costes
financieros de la actividad.
Control del programa de seguimiento ambiental
En funcin de lo expuesto en la declaracin de impacto ambiental,
en donde el promotor queda obligado a la realizacin y
cumplimiento de un condicionado ambiental, desde ese punto
comienza un proceso permanente (aunque con intensidad en
378
general decreciente en el tiempo) que tiene como objetivo el

control
del
cumplimiento
del
seguimiento
ambiental.
La
modalidad ms frecuente es la de implantacin de autoevaluacin

controlada. Esto es, que el promotor peridicamente y con los
contenidos previstos en la declaracin de impacto ambiental
remite al rgano sustantivo informe sobre los avances y
cumplimiento
del
condicionado
ambiental.
El
sistema
de
autoevaluacin est contrapesado con el estudio, seguimiento e

inspeccin de los temas por parte de la administracin ambiental.
Relacin del procedimiento EIA con otras autorizaciones

sustantivas o ambientales
En la prctica administrativa espaola el procedimiento de EIA
tiene
un
carcter
vinculado
otros
procedimientos
administrativos. Hasta tal punto que viene considerndose a la

evaluacin de impacto ambiental, que culmina en la resolucin
formal de una declaracin de impacto ambiental, no tanto como
un procedimiento administrativo en s mismo, sino como parte
integrante de un procedimiento de autorizacin de rgano
sustantivo. As, cuando la evaluacin de impacto ambiental
resulta como exigencia de obligado cumplimiento para la
realizacin de un proyecto (de acuerdo con el anexo I o, en su
caso el anexo II de la normativa, e incluso de acuerdo con la
normativa sectorial o la desarrollada por las comunidades
autnomas) se entiende que la propia declaracin de impacto se
convierte en un trmite interno del procedimiento de autorizacin
del proyecto de referencia. Esta cuestin tiene una cierta
importancia, especialmente en materia de recursos, de forma que
el carcter intermedio de este procedimiento anula la posibilidad
de que sea recurrido de forma individual.
379
En cuanto a la relacin de la evaluacin de impacto ambiental

con otras autorizaciones o licencias, podemos afirmar que es una
cuestin que no est an resuelta de forma satisfactoria. Es
frecuente que las declaraciones de impacto ambiental incluyan en
su condicionado la obligacin del promotor de forma previa a la
actividad- de disponer de autorizaciones como la de vertido de
aguas residuales o la de produccin de residuos, o tambin de
licencias municipales y autorizaciones urbansticas. Ni siquiera la
reciente incorporacin de la autorizacin ambiental integrada ha
resuelto por el momento- el problema de la integracin
instrumental. Parece poco razonable que diversos procedimientos
tengan que realizarse secuencialmente y no de forma integrada,
pero lo cierto es que los distintos departamentos (desde el nivel
estatal hasta el local, pasando por los autonmicos) parecen a
veces- mostrar ms inters por retener competencias y por no
esforzarse en coordinar con otros organismos, que en promover
realmente la integracin de la variable ambiental en la toma de
decisiones.
En Espaa, la multiplicidad y la particularizacin geogrfica
de los procedimientos de evaluacin ambiental, sumado a un
proceso similar que se est danto para otro tipo de autorizaciones
administrativas est generando un complejsimo entramado que
en nada favorece procesos sencillos, transparentes, potentes,
giles y eficaces para contribuir a los objetivos previstos en el
modelo
de
desarrollo
sostenible
(crecimiento
compromiso social y proteccin medioambiental).
380
econmico,
3.3 INSTRUMENTOS ECONMICOS PARA LA EIA

Este apartado desagrega y desarrolla algunos de los instrumentos
ms
netamente
econmicos
aplicados
aplicables
al
procedimiento de evaluacin de impacto ambiental. Aunque en

rigor deben acompaar a los procedimientos definidos en los
apartados anteriores sobre metodologa, nos parece conveniente
recogerlos en un apartado especfico para resaltar su valor y
singularidad. Esta aproximacin orientada a la metodologa de la
EIA permite encontrar una serie de respuestas generales a las
preguntas:
qu
aportaciones
pueden
hacerse
desde
las
disciplinas econmicas a la elaboracin del estudio de impacto

ambiental (EsIA) para que el procedimiento recupere su carcter
holstico e integrador del medio ambiente como sntesis del medio
biofsico y del medio humano?, qu aportaciones pueden
realizarse desde las disciplinas econmicas a los contenidos y
disposiciones de la declaracin de impacto ambiental (DIA) que
garanticen la validez de este documento como vector de una
poltica ambiental preventiva?.
La respuesta a la primera pregunta abre tres campos posibles
de intervencin de las disciplinas econmicas durante la fase de
elaboracin del estudio de impacto ambiental: (1) en el proceso
de valoracin de efectos previsibles en aspectos tradicionalmente
econmicos
del
medio
humano,
para
lo
que
se
emplean
instrumentos bien conocidos como la valoracin de efectos

fiscales, o la valoracin de efectos de renta y ocupacin, entre
otros; (2) en el proceso de valoracin econmica de efectos
previsibles sobre el medio humano no econmico (social 249 y
La importancia de la valoracin social dista de ser accesoria, sobre todo en entornos sociales
muy dinmicos, donde el factor de incertidumbre juega un papel determinante, y donde los
efectos de microdecisiones pueden resultar a la larga en macroefectos, como ha sucedido en la
249
381
cultural), as como en la valoracin desde la percepcin socialde diversos elementos o parmetros del medio biofsico que el
enfoque de las ciencias naturales no puede conseguir, como los
mtodos de valoracin contingente, precios hednicos o coste de
viaje, entre otros; y (3) en el proceso de integracin de todos los
efectos valorados en donde la economa, a travs de instrumentos
renovados como el balance ambiental o ecobalance (a partir de
adaptacin metodolgica del anlisis coste-beneficio, en donde se
incorpora junto a la valoracin sociocultural el valor de cambio
como criterio regulador del uso econmico de la naturaleza (e
incorporacin de valor de uso) que puede proporcionar un
integrador global de impactos. En este apartado intentaremos
resumir
las
respuestas
desde
las
ciencias
sociales,
especialmente econmicas, a la primera y segunda capacidad que

hemos mencionado.
Por su parte, la respuesta a la segunda pregunta puede
encontrarse, al menos parcialmente, en instrumentos como los
avales y las fianzas ambientales, como veremos en este apartado.
Valoracin de impactos socioeconmicos (medio humano)

Ya se ha sealado en la introduccin que los procesos de
evaluacin
de
sistemticamente
impactos
los
estn
impactos
obviando
infravalorando
socioeconmicos
que
puede
originar un proyecto o actividad. Sabemos que esto es debido a

que, en su inicio, la mayor parte de los estudios y de los
procedimientos ambientales se han dirigido y
elaborado por
tcnicos provenientes de disciplinas de tecnologas y ciencias

naturales, siendo muy rara la participacin de titulados en
construccin de una nueva terminal de contenedores cerca del puerto de Antwerp, en Flandes,
segn los trabajos de Marx (2002).
382
ciencias sociales, especialmente economistas. Esto ha conducido

a un empobrecimiento de los resultados del mtodo. Para evitar
esto en lo posible, se incorporan en este punto algunas tcnicas
de evaluacin de impactos econmicos de las que suelen
considerarse con mayor frecuencia y que son asequibles incluso
para personas formadas en otras disciplinas. Nos centramos en
las tcnicas de valoracin basadas en: (1) efectos fiscales; (2)
efectos de renta y ocupacin; (3) otros efectos socioeconmicos.
Como se observar, las tcnicas incluidas en este apartado
permiten
identificar
cualitativamente
incluso
cuantificar
diferentes impactos socioeconmicos, ya que estn referidos

fundamentalmente a variables socioeconmicas (esfuerzo fiscal,
renta, producto, etc) ligadas a aspectos tangibles o materiales de
las inversiones del proyecto.
Las tcnicas de valoracin de los
intangibles de la inversin (por ejemplo, el incremento de

bienestar en una poblacin derivado de la mejora de las
carreteras y por ello del tiempo medio de llegada en urgencia
sanitaria), se tratar en el punto siguiente bajo el epgrafe
cuantificacin de la percepcin social.
Valoracin de efectos fiscales derivados de un proyecto

El sentido de estos estudios consiste en identificar y calcular los
ingresos
previstos
para
la
administracin,
considerados
globalmente como efectos positivos, durante el perodo de

implantacin y vida til del proyecto. Para ello deberan sumarse
los importes correspondientes a todos los impuestos que se
espera sean recaudados a causa de la ejecucin del proyecto:
impuesto sobre el valor aadido (IVA), impuesto sobre la renta de
las
personas
fsicas
(IRPF),
impuesto
383
sobre
transmisiones
patrimoniales, impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) impuesto

sobre actividades econmicas (IAE), y otros impuestos locales
(licencias de obra y de actividad, impuestos sobre vehculos de
motor, etc).
No obstante, en los estudios de impacto ambiental lo ms
frecuente es estudiar los efectos fiscales del proyecto sobre las
haciendas locales cuando el promotor es privado, o bien calcular
el retorno fiscal total cuando la inversin se hace desde el sector
pblico. Para simplificar nos centraremos en los efectos fiscales
sobre las haciendas locales, que son aquellos que permiten
territorializar ms razonablemente el efecto positivo, en este
caso, de un proyecto.
Fijndonos en la tipologa de los impuestos locales, podemos
advertir que una parte de ellos son obligatorios en todo el
territorio nacional (IBI e IAE), mientras que otros, como el de
construcciones son, de acuerdo con la Ley Reguladora de las
Haciendas Locales (LRHL), potestativos. De acuerdo con el art.
61 de la LRHL, el valor del impuesto de bienes inmuebles (IBI)
deriva del valor catastral de los bienes inmuebles, que est
referido al valor del mercado, sin que en caso alguno pueda
excederlo. Cuando se fija una inversin sobre un terreno (ej.
mediante urbanizacin y edificacin) el incremento debera
reflejarse en el catastro, generando un mayor valor catastral. En
ausencia de mejor informacin se calcula este incremento con el
50% del valor de mercado de la urbanizacin y obra civil que
incorpora el proyecto. Adems, debe considerarse el cambio de
valor del terreno en el caso de que este vare su calificacin
urbanstica. Ahora, sobre el nuevo valor catastral definido (en
caso de realizarse el proyecto) debe aplicarse la tarifa de IBI
anual que tenga estipulado el municipio correspondiente (caso de
384
desconocerse o para una estimacin puede utilizarse el valor del

0,85% anual). El lmite temporal que se considera habitualmente
para urbanizacin, obra civil y edificaciones es de 15 o 20 aos 250.
El impuesto de actividades econmicas (IAE) tiene, como en el
caso anterior, carcter anual. Est afectado por un recargo
provincial que recaudan las diputaciones. Como es conocido, no
depende
de
los
beneficios
que
obtengan
las
actividades
econmicas, sino de la existencia de la actividad en s, lo que hace

su clculo notablemente sencillo. El IAE es diferente segn se
trate de una actividad u otra, aunque un mismo proyecto puede
pagar por conceptos diferentes. Por ejemplo, una planta de
compostaje y de metanizacin pagara un IAE por la actividad de
compostaje y otro diferente por la de metanizacin. Es ms, los
datos para calcularlos seran distintos.
El impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras suele
ser el ms relevante para la mayora de las evaluaciones de
impacto ambiental, ya que no se paga en todos los municipios.
Cuando se aplica el impuesto sobre la construccin, que se paga
solo una vez, se calcula sobre el valor estimado de la obra civil y
la urbanizacin (no se tiene en cuenta valor de maquinaria e
instalaciones). La tarifa que suele aplicarse es considerable,
alrededor del 2,5%. Si el ayuntamiento tambin recauda sobre la
licencia de obras, debe calcularse de modo similar al anterior,
aunque en este caso la tarifa suele estar entorno al 1%. Una vez
acumulados a lo largo de los aos (15 20 en la mayor parte de
los casos), los ingresos fiscales de la administracin local pueden
ser notables. De forma aproximada pueden estimarse en un 5%
sobre
la
inversin
inicial,
aunque
la
cifra
oscila
considerablemente de un proyecto a otro. De esta manera se

No debe olvidarse la necesidad, a efectos intercomparativos, de transformar mediante
frmula de descuento, los efectos de la inflacin futura en la moneda de cuenta.
250
385
obtiene
el
impacto
fiscal
diferencial
que
se
dara
en
la
administracin local si se realizase el proyecto.

Valoracin de efectos de renta y ocupacin laboral
En la evaluacin de impacto ambiental es necesario averiguar,
para un territorio dado, cul es el impacto diferencial, en renta y
empleo, de un determinado proyecto. A igualdad del resto de los
factores, es posible que sin un proyecto determinado dejando el
dinero en el conjunto de la economa- resulten ms o menos
puestos de trabajo y/o renta, que sin el proyecto. Sin embargo, a
pesar de ser estos efectos los que los ciudadanos perciben como
ms importantes a la hora de ejecutar un proyecto, simplemente
suelen mencionarse cualitativamente en la mayora de los
estudios,
slo
muy
raramente
se
cuantifican.
esto,
paradjicamente, teniendo en cuenta que identificar y cuantificar

los impactos directos e indirectos de un proyecto sobre la
creacin de riqueza y de empleo, no es demasiado complejo, si
bien depende de la opcin metodolgica que se emplee.
Algunos de estos mtodos son: (a) multiplicadores regionales,
calculados especficamente o elaborados a partir de otros
estudios; (b) tablas input-output, o mtodo de Leontief; o (c)
modelos
de
regresin
macroeconmicos
(ej.
funciones
de
produccin). El mtodo ms sencillo es el primero si se utiliza un

multiplicador ya existente. Si no se dispone de este multiplicador,
deber elaborarse, para lo que puede utilizarse el mtodo de
tablas input-output. En cualquier caso, es necesario identificar y
cuantificar tanto los impactos directos como los indirectos
(tambin llamados inducidos). El impacto directo incluye tanto las
inversiones realizadas como los gastos de operacin que se van
produciendo durante la vida del proyecto (ej. 10% sobre valor de
386
inversin inicial). En cambio, los impactos indirectos son los que

derivan de actividades complementarias pero necesarias para
realizar el proyecto. Por ejemplo, en el caso de construccin de
una
carretera
sern
efectos
indirectos
el
incremento
de
produccin de maquinaria y de energa y el aumento de la

actividad de bares y restaurantes, entre otros. Son impactos que
no forman parte de la inversin del proyecto pero que se derivan
como consecuencia de la misma. Las tablas input-output se
utilizan
precisamente para
calcular estos llamados efectos
indirectos o inducidos. Una tabla input-output251 viene a detallar

el funcionamiento por sectores y a resumir la economa de un
territorio para un perodo determinado. Las tablas input-output
pueden considerarse en tres partes: matriz de transacciones
intermedias, matriz de demanda final y matriz de oferta final
(rentas e importaciones). La tabla debe contener el mismo valor
de oferta que de demanda. En la parte de transacciones
intermedias se recoge el valor econmico que los distintos
sectores (agrario, industrial, etc) compran y venden entre ellos
durante un ao para producir y poner en el mercado el bien o
servicio para su consumo final. La demanda total interna incluye
conceptos como el consumo y la inversin privados y pblicos;
por tanto, son los aumentos en esta magnitud los que provocan un
impacto ambiental. El incremento de la inversin en la economa
provocar que la demanda total (X) aumente ms que la propia
inversin, y lo mismo suceder con la inversin. Precisamente
este
aumento
es
el
impacto
que
se
trata
de
calcular.
Formalmente, se trata de calcular la diferencia entre la nueva X y

la X original, en donde la nueva X se calcula de acuerdo con la
frmula: X = [ I A]-1 Y , donde I es la matriz de identidad, A es la
La tabla input-output bsica para los pases europeos, establecida en 1995, divide la
economa en 25 sectores. La tabla de un solo municipio suele contener muy pocos sectores, a
menudo menos de cinco.
251
387
matriz de coeficientes tcnicos; y la matriz I-A se conoce como

matriz tecnolgica o de Leontief. Como ejemplo de aplicacin
prctica del mtodo de Leontief, se muestran los resultados de
valoracin de efectos indirectos en euros por cada 100 euros de
inversin y euros invertidos por puesto de trabajo-ao 252 creado,
para Catalua y en diversas actividades (tabla 3.5 adjunta).
Mtodo Leontief
Efecto indirecto
Euros
por cada 100
invertidos por
euros de
puesto de
inversin
trabajo creado
Infraestructuras: carreteras, puertos y
40,28
37.768
aeropuertos
Infraestructura ferroviaria
41,14
40.628
Red elctrica
41,74
38.985
Telecomunicaciones
46,24
42.509
Conjunto de la economa
40,14
42.536
Actividad
Tabla 3.5. Valoracin de efectos indirectos para diversas actividades

Fuente: Riera (2000)
Valoracin basada en la percepcin social (medio biofsico y

medio humano)
Desde la economa se han desarrollado varios instrumentos que
permiten medir en unidades monetarias el cambio que puede
provocar un impacto ambiental sobre el bienestar de las
personas. En Espaa se han aplicado a un cierto nmero de
estudios de impacto ambiental. Los principales mtodos, que
veremos ms adelante, son: (1) valoracin contingente; (2)
mtodo de los precios hednicos; (3) mtodo de coste de viaje. El
primero de los mtodos simula un mercado, mientras que los dos
ltimos se basan en mercados reales.
Se emplea la denominacin puestos de trabajo-ao y no puestos de trabajo/ao, ya que los

primeros se refieren a puestos de trabajo de un ao de duracin, mientras que los segundos se
interpretan como permanentes (para cada ao).
252
388
As, la investigacin econmica ha permitido disponer de

diversas tcnicas de valoracin que pueden emplearse para
cuantificar los conceptos de valor. El concepto bsico de
valoracin econmica que subyace en todas estas tcnicas es la
disposicin a pagar (DAP) de los individuos por un servicio o
recurso ambiental. La disposicin a pagar en s misma est
basada en el rea bajo la curva de demanda, como se ilustra de
forma simplificada en la figura 3.2.
Fig. 3.2 Incremento del beneficio debido a la mejora de la calidad de un

bien ambiental
En la figura 3.2, la curva de D(S0) indica la demanda para un

recurso ambiental en un momento considerado y con una calidad
dada, mientras que la curva de demanda D(S 1) indica la demanda
incrementada que se produce, como respuesta normal, cuando se
mejora la calidad del bien o servicio ambiental. De esta forma, la
mejora de la calidad resulta en un incremento del valor del
recurso ambiental, representado por el rea EFHI sombreada.
Otra forma bsica de valoracin relacionada con la DAP es la
disposicin a aceptar (DAA) en forma de compensacin por un
dao ambiental. De acuerdo con Munasinghe (1993) los mtodos
389
de valoracin pueden categorizarse relacionndose, por una

parte, con el tipo de mercado con que estn relacionados, y por
otra parte, la forma en que consideran el comportamiento actual
o potencial de los agentes econmicos (tabla 3.6).
Mercado
convencional
Basados en
Efectos en la
comportamiento produccin
actual
Efectos en la salud
Costes defensivos
Costes preventivos
Mercado
implcito
Coste de viaje
Diferencias
salariales
Valores de la
propiedad
Proxy a bienes de
mercado (Proxy
Marketed Goods)
Basados en
Coste de
comportamiento reemplazamiento
potencial
Proyecto sombra
Mercado
construido
Mercado artificial
Valoracin
contingente
Otros
Tabla 3.6. Taxonoma de tcnicas de valoracin relevantes

Mtodo de valoracin contingente

La base del mtodo de valoracin contingente consiste en simular
un mercado especfico sobre un comportamiento potencial. La
simulacin se realiza mediante un cuestionario que se aplica a
una muestra representativa de la poblacin. Este cuestionario
reproduce de forma simplificada las condiciones de mercado: lo
que se ofrece, cmo se paga, cunto se obtiene, de forma que
todas las personas sepan qu es lo que compran. En el
cuestionario se ofrece tambin una cantidad determinada de
aumento del impacto y un precio consecuente del precio de pago.
La persona entrevistada puede entonces aceptar o rechazar la
oferta al precio marcado, quedando as simulados los elementos
del mercado: el bien, la oferta (que plantea el entrevistador) y la
390
demanda (respuesta del entrevistado).
A la hora de emplear
este mtodo debe tenerse presente que un ejercicio de este tipo

est sujeto a muchos sesgos potenciales. Uno de los sesgos ms
habituales es el derivado de la falta de neutralidad. Con
frecuencia se utilizan palabras y expresiones que denotan cierta
simpata o antipata hacia una postura determinada, por ejemplo,
ambientalista. El mensaje de estas indicaciones es que la
realizacin y explotacin de las encuestas debe hacerse por
equipos bien especializados. Desde su origen hacia los aos
sesenta este mtodo se centr en reducir muchos de los sesgos
potenciales,
al
tiempo
que
ha
ido
ganando
popularidad,
calculando que hasta el momento se habrn realizado unas cinco

mil aplicaciones en todo el mundo. Los bienes que se han
valorado ms veces por este mtodo en Espaa, de forma general,
y en Catalua, de forma particular, son espacios naturales,
aunque tambin se han realizado simulaciones de mercado muy
interesantes
sobre:
contaminacin
acstica,
contaminacin
atmosfrica, tratamiento de residuos, erosin, captacin de CO 2,

biodiversidad, efectos sobre la salud de las personas, ahorro de
tiempo, patrimonio cultural, proyectos urbansticos, carreteras,
aeropuertos y otros.
Mtodo de los precios hednicos
Este mtodo se basa en mercados reales de bienes que tienen
mltiples caractersticas o componentes. Se trata de obtener el
precio final como una agregacin de los precios de los distintos
componentes. Por ejemplo, en el mercado de automviles, los
vehculos pueden tener diversos sistemas de control de las
emisiones gaseosas (catalizadores) y equipamientos de seguridad.
Son equipamientos que encarecen el coche pero que disminuyen
391
las emisiones contaminantes o el riesgo y la gravedad de los

accidentes. As, con la observacin de lo que la gente est
dispuesta a pagar ms o menos y tener ms o menos conduccin
ecolgica
seguridad,
se
llega
valorar
el
aumento
disminucin en las caractersticas sealadas como ejemplo.

La forma de clculo habitual consiste en anlisis de regresin
a partir de un conjunto numeroso de datos, con el objetivo de ir
determinando en qu medida cada elemento aporta una parte del
precio final. No obstante, si por cualquier razn no fuera posible
hacer una anlisis de regresin, pueden tenerse en cuenta otros
procedimientos que aproximen la misma medida. La idea es que
se pueda atribuir la diferencia de precios a la caracterstica que
se quiere valorar.
Mtodo de coste de viaje
Este mtodo se basa en un mercado real, aunque indirecto
(implcito, de acuerdo con la taxonoma expuesta), el del
transporte, para determinar el valor de un bien ambiental. Este
requiere una caracterstica particular, que para disfrutarlo es
necesario que las personas deban desplazarse. Se supone, por
ejemplo, que si las personas visitan un parque natural es porque
el valor esperado, o el beneficio que obtienen de l, es por lo
menos del coste en el que incurren. Se supone que cuanto ms
costoso sea el desplazamiento, menos personas se desplazarn a
l, as puede dividirse el territorio en zonas concntricas
alrededor del parque, equidistantes en coste las unas a las otras.
Se puede estimar as una funcin de demanda entre precios y
cantidades. Teniendo en cuenta, mediante encuesta, el nmero de
habitantes
procedentes
de
cada
isolnea
de
coste,
puede
obtenerse el total del beneficio neto medio y estimar el valor
392
recreativo total del parque. Actualizando las rentas futuras del

parque de ao en ao se obtendra una estimacin del valor
patrimonial del parque.
La valoracin econmica de los recursos naturales y, en
particular,
de la vida
silvestre, est siendo criticada con
frecuencia por investigadores de la ecologa y por colectivos

naturalistas y ecologistas. Hay una cierta aversin a asignar un
valor econmico a las especies o poblaciones animales. En
nuestra opinin, la valoracin econmica de las poblaciones
animales puede ayudar a determinar ms que el valor de cambio
(que no parece fuera, en general, el objeto perseguido al realizar
estas valoraciones) la importancia de un recurso natural o una
poblacin animal. Como ejemplo, tenemos los estudios realizados
por Brown y Henry (1989) sobre el valor de contemplar a los
elefantes en los safaris en Kenya. Obviamente, no se trataba de
determinar el valor de los propios elefantes, sino el significado
en trminos econmicos- que tena para los turistas el hecho de
poder observar en sus visitas a los elefantes. Siguiendo dos
tcnicas de valoracin, el mtodo de coste de viaje y la
disposicin a pagar, se obtuvieron unas cifras convergentes, que
establecan en unos 25 millones de dlares el valor anual de las
visitas a los elefantes.
Como se ha expuesto, las tcnicas econmicas de valoracin
pueden tener un razonable encaje en los instrumentos de
evaluacin
ambiental,
pero
este
encaje
depende
de
la
disponibilidad de precios de mercado (especialmente directo)

disponibles para realizar esa valoracin econmica de los
impactos ambientales. En la tabla 3.7 adjunta se ofrece una
descriptiva de la facilidad para valorar econmicamente los
impactos ambientales segn la localizacin del impacto, el tiempo
393
de referencia que consideremos, y la disponibilidad de precios de

mercado.
Disponibilidad de precios de
mercado
directos para valorar impactos
Si
No
Localizacin del Tiempo del

impacto
impacto
Corto plazo
En el lugar (in
situ)
Largo plazo
Bastante fcil de
valorar
Muy posible de
valorar
Corto plazo
A menudo posible
de valorar
Algunas veces
posible de valorar
Fuera del lugar

Largo plazo
Algunas veces
posible de valorar
Posible de valorar
en casos
especiales
Difcil de valorar
Rara vez posible
de valorar
Tabla 3.7. Facilidad para valorar econmicamente impactos ambientales

Fuente: Munasinghe (1993), adaptado de Hamilton, Dixon y Miller (1989)
Fianzas y nuevos seguros ambientales: origen y campos de

aplicacin
Si bien la experiencia ha demostrado que la tcnica de evaluacin
de
impacto
ambiental
-an
con
su
deriva
conceptual
metodolgica- es un instrumento relativamente til en las

polticas ambientales preventivas, tambin es cierto que su
materializacin
travs
de
las
declaraciones
de
impacto
ambiental (DIAs) como fase segunda y final del procedimiento de

EIA- ha venido careciendo de la fuerza necesaria para su
cumplimiento,
especialmente
en
el
caso
de
proyectos
de
promocin privado y de largo plazo de ejecucin. As se han

perdido
muchos
esfuerzos.
En
esta
situacin
diversas
administraciones ambientales (ej. administracin valenciana a

travs de la Ley 2/1989, o la administracin de Galicia a partir de
la Ley 1/95 de Proteccin Ambiental de Galicia) han ido
considerando el inters que tiene incluir ciertos instrumentos
394
econmicos
como
los
avales
fianzas
ambientales,
para
garantizar el cumplimiento de las medidas correctoras a que

hubiera lugar. Esta importante decisin entronca con la necesidad
de disponer de criterios solventes y objetivos de valoracin
econmica que permitan justificar y calcular las fianzas 253, junto a
otras figuras.
Asimismo, se observa el inters por completar la figura de
avales ambientales con seguros de responsabilidad civil, ya que
las fianzas responden de la ejecucin ordinaria prevista, pero no
de los accidentes, incidentes u otras situaciones extraordinarias
de las que puedan derivarse efectos perniciosos sobre la salud
pblica o los ecosistemas. La contratacin de seguros para
responder de problemas generados en accidentes o situaciones
extraordinarias254 tiene en estos momentos una importancia clave
en pases como Estados Unidos; hasta tal punto que se est
originando una subdisciplina dentro de la EIA destinada a la
evaluacin de impactos en situaciones extraordinarias.
En los ltimos quince aos se ha producido un cambio
profundo en la percepcin y consideracin de los daos derivados
del conocido como cambio climtico global. Como seala Keykhah
(2000), hasta 1989 la referencia que tienen las aseguradoras y
reaseguradoras como mayor catstrofe es el huracn Betsy de
1965, con prdidas prximas a 1.000 millones de US$. Sin
embargo, el huracn Andrew de 1992 vendr a provocar unos
daos asegurados de ms de 19.000 millones de US$, lo que
La fijacin de las fianzas ambientales, a pesar de su importancia clave, dista de estar
resuelta. Los criterios habituales vienen equiparando la fianza con el coste de restauracin (en
el mejor de los casos) o con un porcentaje sobre el importe total del proyecto (en la mayor
parte de los casos). Pero de su anlisis se observa que si la fianza tiene como funcin responder
en caso de falta de aplicacin de las medidas correctoras, est infravalorando el coste de
restauracin, ya que a ste puede convenir sumarle parte del equivalente de reposicin en el
caso de desarrollo incorrecto del proyecto.
254
Los acontecimientos extraordinarios, de carcter catastrfico y de origen natural, han
supuesto entre 1987 y 1999 en Estados Unidos unas prdidas aseguradas de 71.250.000
millones de US$.
253
395
configura una nueva percepcin de los daos catastrficos y lleva

a una reaccin por parte de las aseguradoras y reaseguradoras,
que deciden incorporar a expertos en cambio climtico para que
les ayuden a mejorar su percepcin de los riesgos, incorporando
la nueva dimensin de los riesgos vinculados al cambio climtico
global en la estrategia de aseguramiento y reaseguramiento de
riesgos. Los modelos de acontecimientos catastrficos se hacen
ms
presentes
en
la
toma
de
riesgos
por
parte
de
las
aseguradoras. Estos modelos, como herramientas de evaluacin,

tienen dos enfoques: determinista y probabilstico. El mtodo
determinista basa la simulacin en los datos disponibles de
eventos pasados, mientras que el probabilista trabaja con
diversas hiptesis. En ambos casos se basan en un conjunto de
supuestos regionales y locales que necesariamente- limitan su
efectividad y, por tanto, tambin su credibilidad. Adems, la
modelizacin de catstrofes presenta una serie de limitaciones
cientficas, ya que las distintas compaas tratan de mantener su
posicin competitiva respecto al resto, por lo que no hay un
debate cientfico transparente y profundo sobre los datos,
funciones e hiptesis que alimentarn los resultados de los
diferentes modelos de catstrofes. Ante este panorama, las
reaseguradoras se plantean disponer de otros instrumentos que
les apoyen en la toma de decisiones, surgiendo la Iniciativa de
prediccin de riesgos (Risk Prediction Initiative) como un
consorcio de investigacin industria-universidad para trabajar,
desde una perspectiva de evaluacin de riesgos, en este campo 255.
La credibilidad de las evaluaciones en este campo se enfrenta a
una enorme responsabilidad, en donde los daos a las personas y
a los bienes estn alcanzando dimensiones de una magnitud hasta
ahora desconocida. La tabla 3.8 adjunta da muestra de la
255
Puede encontrarse ms informacin sobre esta iniciativa en Keykhah (2000).
396
importancia econmica de las diez mayores catstrofes naturales

hasta el ao 1999.
Evento
Regin
Fecha
Huracn Andrew
Terremoto Northridge
Huracn Mireille
Temporal de invierno
Daria
Huracn Hugo
Lothar
Temporal de otoo
Vivian
Huracn George
Tifn Bart
USA
USA
Japn
Europa
1992
1994
1991
1990
Prdida
asegurada,
millones US$
(1999)
19.060
14.122
6.906
5.882
Puerto Rico
Europa
1989
1999
5.664
4.500
Europa
Europa
1987
1990
4.415
4.088
USA/Caribe
Japn
1998
1999
3.633
2.980
Tabla 3.8 Las 10 catstrofes naturales ms caras para los aseguradores

Fuente: Sigma/Swiss Re (2000) in Keykhah (2000)
397
3.4 TENDENCIAS Y CAMBIOS DE LA EIA

De acuerdo con lo expuesto en la propuesta evolutiva sobre la
evaluacin ambiental, las bases conceptuales de la NEPA, de gran
fuerza y simplicidad en su origen, han ido sufriendo diversas
modificaciones resultado tanto de su propia evolucin como
debido a la particularizacin tcnica, normativa y procedimental
que ha ido experimentando a lo largo de ms de tres dcadas de
existencia. Un fenmeno que se produce a partir de lo que
podemos denominar deriva metodolgica de la evaluacin de
impacto ambiental y que tiene unas dimensiones e implicaciones
muy diferentes de un pas o zona de influencia a otra: (a) pases
desarrollados de tradicin en economa de mercado (escuela
norteamericana y escuela europea); (b) pases en desarrollo
mediante transicin de economa planificada a economa de
mercado; (c) pases en desarrollo o pases menos desarrollados
(excepto mbitos anteriores). Hasta tal punto tiene implicaciones
este fenmeno de deriva metodolgica, que la relacin de cada
conjunto de pases con esta metodologa muestra hoy en da,
como podemos observar, un perfil muy singular.
Dentro del grupo de pases desarrollados de tradicin con
economa
de
mercado,
en
donde
distinguimos
la
escuela
norteamericana, vemos que un instrumento vivo como la EIA es

objeto de reflexin y adaptacin permanente. En Estados Unidos
cuna del procedimiento NEPA o de EIA-, no obstante la dilatada
experiencia en su aplicacin, pueden destacarse actualmente
diversas lneas de investigacin de carcter crtico con el
procedimiento que se sigue, incidiendo en aspectos como: la
398
necesidad de profundizar en el tratamiento de las alternativas 256

en la EIA, segn Steinemann (2001); la necesidad de considerar
suficientemente los impactos sobre la salud 257; la conveniencia de
valorar ms los recursos culturales, de acuerdo con King (2002);
o la importancia de mejorar la preparacin de los informes de
evaluacin desde las agencias federales sectoriales, segn
Tzoumis y Finegold (2000). Otros investigadores sealan tambin
la necesidad e importancia de profundizar en el carcter integral
de los sistemas258: los eclogos y los economistas estn cada vez
ms de acuerdo en que los sistemas ecolgicos estn vinculados y
deben analizarse como un sistema nico Batabyal (2000). En
Canad se est reconsiderando la ley de evaluacin de impacto
ambiental a fin de negociar la inclusin de las aspiraciones de las
comunidades aborgenes en el procedimiento de EIA en orden a
procurar mecanismos de sostenibilidad.
Por otra parte, la escuela europea 259 de EIA tambin desarrolla
activas investigaciones en relacin con estos instrumentos de
poltica ambiental preventiva. Se caracterizan por tener una
orientacin temtica similar a las que se desarrollan en el mbito
norteamericano.
Pueden
destacarse
algunas
de
las
ms
Se destaca este apartado porque el procedimiento de EIA tiene cuatro bases fundamentales:
(1) el planteamiento holstico o integrador de las ciencias sociales; (2) la solvencia tcnica; (3)
el anlisis de alternativas; y (4) la participacin pblica. Steinemann (2001) plantea
importantes problemas en este apartado en Estados Unidos (generacin de alternativas ad hoc,
desconsideracin de alternativas viables, etc) que ponen en cuestin los resultados y
aplicabilidad de las EIA.
257
Steinemann (2000) seala que de 42 estudios de impacto ambiental realizados en EEUU
estudiados, ms de la mitad ni siquiera contienen una mencin al problema del potencial
impacto sobre la salud
258
Estas consideraciones se vinculan con el auge en los ltimos aos de una nueva perspectiva
econmica del desarrollo, como es la economa ecolgica, que define las bases conceptuales de
la sostenibilidad.
259
Como se ha expuesto ms arriba, distinguimos la escuela europea de la americana, por
cuanto en la primera la prctica de la EIA tiene desde su origen una dimensin doble derivada
de la participacin del agente promotor (quien elabora y presenta el estudio de impacto
ambiental) de la administracin ambiental (quien tramita el estudio de impacto dentro del
proceso de evaluacin ambiental y cierra todo ello con la emisin de la declaracin de impacto
ambiental). En la escuela americana todo el proceso es desarrollado por la administracin
ambiental y sectoriales competentes para la aprobacin del proyecto.
256
399
significativas260. As, en Holanda las cuestiones ms recientes,

Tukker (2000), versan sobre aspectos como la inclusin o no del
Anlisis del ciclo de vida261 (ACV) como metodologa en el mbito
de la evaluacin de impacto ambiental, determinando que dado
que precisamente el ACV aporta a la EIA un enfoque ms
sistmico, posibilita un anlisis temporal que permite contabilizar
todos los efectos potenciales relevantes. En Italia algunas de las
preocupaciones sobre la metodologa de las EIAs se centran en el
anlisis
de
la
participacin
pblica,
singularmente
en
la
conveniencia de mejorar su eficacia durante el procedimiento,

como exponen Del Furia y Wallace-Jones (2000). Por su parte, las
investigaciones actuales en Gran Bretaa sobre el impacto de las
aguas cidas de mina una de las formas ms severas de
contaminacin del medio hdrico en este pas- vienen a incidir en
la escasa consideracin que se da a sus efectos socioeconmicos
en las EIA.
En Europa central y oriental, como pases en transicin de una
economa planificada sin tradicin en el procedimiento de EIA- a
una economa de mercado, se ha producido durante los aos
noventa una explosin normativa y de aplicacin, afectando a 27
pases. Los diferentes procesos de transicin poltica y econmica
estn teniendo una influencia significativa en la evolucin y
variaciones regionales del proceso de evaluacin ambiental.
Cherp (2001) destaca la necesidad de que la particularizacin
metodolgica de la EIA en este mbito geogrfico tenga en cuenta
las singularidades de unas sociedades transicionales y de sus
contextos sociales especficos.
Dado el nmero de pases que pertenecen al mbito europeo de la EIA se ha optado por
seleccionar un pequeo grupo representativo, no obstante el comportamiento de los mismos
sera bsicamente- indicativo del resto de la UE.
261
Life Cycle Assessment (LCA), o Anlisis del ciclo de vida (ACV) se considera como una
metodologa auxiliar de las disciplinas ambientales, con un amplio grado de aplicabilidad en el
procedimiento de Evaluacin de impacto ambiental. No obstante, su grado de aplicacin en
Espaa es an sensiblemente reducido.
260
400
En el mbito del resto de los pases en desarrollo o menos

desarrollados se estn planteando diversas cuestiones, que van
desde quejas razonables sobre la capacidad de aplicacin de las
tcnicas
de
EIA
sus
mbitos
como
en:
Bangladesh 262,
Tailandia263, o Colombia264; bien sobre la necesidad de cambios o

adaptaciones del procedimiento265 en: Mjico, Brasil, Chile, Sri
Lanka, Ghana, o Lbano;
e incluso sobre los errores a que
conduce necesariamente la falta de un acercamiento holstico en

la EIA, como en el caso de la Central trmica de Calaca, Filipinas,
estudiado por Fujikura y Nakayama (2001), o el caso del
desarrollo turstico de Molas, Indonesia, en donde la evaluacin
ambiental no ha conseguido, como sealan Walker et al. (2000)
anticipar soluciones a importantes problemas socioeconmicos:
especulacin
del
suelo,
desplazamiento
de
la
poblacin,
construcciones clandestinas, marginacin de las comunidades

locales y prdida de los valores tradicionales y culturales;
surgidos en fase temprana y que ponen en riesgo hasta las
condiciones y viabilidad de partida del proyecto.
Sin embargo, los investigadores de otros pases en desarrollo
trabajan en direcciones metodolgicas que pueden tener cierto
inters pero que a nuestro entender- quedan superadas por
La problemtica de la debilidad de la EIA en Bangladesh tiene un carcter paradigmtico. Si
bien ya en 1992 se incorporaron documentos tcnicos (guidelines) de EIA para el desarrollo del
sector hidrulico, llama poderosamente la atencin de que en este pas se haya detectado
actualmente y se est dando uno de los problemas ms graves en todo el mundo de
contaminacin de las aguas subterrneas (utilizadas para abastecimiento y regado), que puede
afectar en estos momentos a cerca de 10 millones de personas. Debe destacarse que el origen
de los contaminantes es natural, aunque estos segn parece, no fueron nunca considerados en
los estudios de aprovechamiento de los recursos hdricos. Vase tambin Momtaz (2002).
263
El caso tailands, estudiado por Thanh y Lefevre (2000), incide en la eleccin de la
tecnologa y, sobre todo, en la ubicacin de instalaciones de produccin elctrica respecto a
asentamientos urbanos populosos, debido al potencial impacto sobre la salud humana del SO 2 y
de las PM10.
264
El caso de Colombia introduce reflexiones muy interesantes sobre la problemtica de
adaptacin de unos procedimientos y tcnicas no suficientemente interiorizados por la sociedad
a travs de las tcnicas (sic) learning by imitating y learning by doing Snchez-Triana y
Ortolano (2001)
265
Vanse: Mjico en Ortega-Rubio et al. (2001), Brasil en Glasson y Salvador (2000), Chile en
De la Maza (2001), Sri Lanka en Zubair (2001), Ghana en Appiah-Opoku (2001), o Lbano en ElFadel et al. (2000)
262
401
necesidades ms imperiosas y urgentes. As, Instituto Nacional de

Investigacin de Ingeniera Ambiental (NEERI) de la India trabaja
activamente en la revisin de tcnicas como BEES (Battelle
environmental evaluation system) y ISM (Importance scale
matrix) Goyal y Deshpande (2001).
A partir de lo expuesto queda clara la necesidad de revisar la
aplicacin concreta (descontando la deriva) para recuperar el
planteamiento holstico en los EIA. Esto, como veremos, exige
renovadas aportaciones desde las ciencias sociales, y muy
especialmente de las ciencias econmicas, tal y como ponen de
manifiesto diversos cientficos como Batabyal (2000) y Jarvis y
Younger (2000) que investigan desde el mbito geogrfico
metodolgicamente ms avanzado- de Norteamrica y Europa
Occidental, razn por la que sus criterios pueden considerarse
como precursores.
Tendencias y propuestas de cambio en la EIA en Espaa

La evaluacin de impacto ambiental en Espaa tiene a sus
espaldas un recorrido de casi veinte aos de prctica continuada,
un tiempo durante el que estimamos 266 que se han realizado del
orden de 10.000 evaluaciones de impacto ambiental. Esta
prctica da lugar a una experiencia acerca de cmo se han hecho,
de cmo se estn haciendo, y de cmo podran hacerse las cosas
en relacin con la evaluacin de impacto ambiental.
En el captulo de evaluacin ambiental hemos tenido en
cuenta, en diversos apartados, las tendencias y las exigencias que
surgen respecto a los instrumentos considerados de forma
A partir de los datos de Hernndez y Hernndez (2000) se establecen un total de 3.701
declaraciones de impacto ambiental hasta 1997, inclusive. Los valores anuales del perodo
1995-97 estn en el rango 600-700, aproximadamente. Calculando estas cifras anuales con un
incremento en tasa anual del 5% de DIAs resultara hasta el ao 2005 una cifra del orden de las
10.000.
266
402
genrica- de la evaluacin ambiental, tanto en el mbito

norteamericano como europeo. En este apartado buscamos
centrarnos ms en la reflexin propia en Espaa, desde los
autores y agentes de evaluacin de impacto ambiental, acerca de
las necesidades futuras de la EIA. Este apartado tiene, sin duda,
una estrecha relacin con el que hemos elaborado sobre la
prctica de la EIA en Espaa, porque en ste diversos autores
plantean los aciertos y los errores de la prctica de EIA. En este
sentido, es bastante claro, que las crticas por las carencias o
defectos de la prctica de EIA marcan una necesaria tendencia de
cambio. Pero ms all de esta valoracin, en el presente apartado
hemos preferido recoger, y analizar en la medida necesaria, los
retos y necesidades que los autores ms centrados en la prctica
de EIA en nuestro pas, sealan como necesaria para el futuro.
Hay que hacer un ltimo apunte a este respecto, y es que el
especfico papel de la EIA y el escenario de desarrollo sostenible
tiene su apartado posterior a este mismo- especfico. En
cualquier caso, debemos anticipar que son pocos los autores que
cuando analizan el papel y necesidades futuras de la EIA estn
explicitando la conveniencia de vincular este instrumento al
escenario metodolgico del desarrollo sostenible. Entre los
autores que, en los trabajos de referencia, tratan de una manera
explcita el futuro de la EIA nos centraremos en la aportaciones
de Pardo (2002) y Arce (2002).
Las propuestas de futuro que plantea Pardo (2002) sobre la
evaluacin de impacto ambiental, a travs de mejoras en la
legislacin y en la prctica investigadora, son cinco: (1) cambio
de actitud de los promotores de los proyectos hacia la evaluacin
de impacto ambiental; (2) ampliacin de la participacin pblica;
(3) centrar la atencin en los impactos acumulativos; (4) ampliar
403
la
evaluacin
de
impacto ambiental
polticas, planes
programas; y (5) integracin de las polticas ambientales. La

primera de estas propuestas, relativa al cambio de actitud de los
promotores, sugiere la necesidad de un cambio cultural, de forma
que los diferentes promotores incorporen progresivamente un
modelo orientado hacia una actitud proactiva, de colaboracin,
de apertura hacia una nueva cultura empresarial respetuosa con
el medio ambiente. La segunda de las propuestas que realiza
esta autora muestra su preocupacin por la participacin pblica
y, en particular, por la necesidad de consenso social, ms all
incluso del valor de las tcnicas ms sofisticadas. As, expone:
hoy, sin que por ello se descalifiquen las posibles mejores
tcnicas, se sabe que la valoracin es un concepto ms amplio, y
que, en cualquier caso, la valoracin de las incertidumbres hacia
el futuro, como es el caso corriente de la evaluacin de impacto
ambiental, exige un cierto consenso social. Para remarcar la
importancia de la participacin social la autora plantea tres
niveles secuenciales de participacin: nivel de viabilidad; nivel de
estudio de alternativas de localizacin o a la totalidad del
proyecto; y nivel de desarrollo del proyecto. La tercera de las
propuestas para mejorar la prctica y resultados de la EIA que
presenta esta autora resalta la importancia de centrar ms la
atencin en los impactos acumulativos. Una cuestin que plantea
como respuesta a lo que entiende como inadecuacin estructural
de la perspectiva tradicional y el excesivo localismo de algunas de
las interpretaciones de la EIA. En esta direccin, la evaluacin de
impactos acumulativos define un enfoque hacia una perspectiva
ms compleja en la que se tiene en cuenta la interconexin de los
elementos biofsicos y sociales que conforman el medio ambiente,
as como de las relaciones interdependientes que configuran un
404
ecosistema. La cuarta de las propuestas que realiza la autora

incide en la necesidad de ampliar la evaluacin de impacto
ambiental a las polticas, planes y programas. Una necesidad que
es clara y que no desarrollamos ms en este apartado por cuanto,
como hemos dicho, significa un cambio de dominio de los
instrumentos de evaluacin ambiental, en donde se pasa del
dominio propio que estamos analizando segn la premisa
explicitada de que restringimos el trmino EIA a la evaluacin de
proyectos- al dominio diferenciado de la evaluacin ambiental
estratgica. En ltimo lugar destacamos la propuesta de futuro
para la EIA que hace Pardo Buenda, en donde reclama que el
futuro de la EIA est marcado por un proceso de integracin de
los
instrumentos
de evaluacin ambiental
ambientales. Una propuesta que realiza
en
las
polticas
a travs
de una
afirmacin que no puede ser ms que compartida: el desarrollo

sostenible
slo
puede
alcanzarse
integrando
la
cuestin
medioambiental en los anlisis y decisiones econmicas a todos

los niveles. Pardo (2002).
Por su parte, Arce (2002) plantea un conjunto de medidas que,
en su opinin, deberan impulsarse en el futuro inmediato de la
evaluacin de impacto ambiental. Una de las ms importantes,
aunque solamente formulada en el texto de referencia, es la
creacin de un Sistema Integral de Gestin Ambiental de
proyectos267, donde en toda la cascada de decisiones que se
adoptan sobre un proyecto, se integraran de manera continua las
decisiones ambientales. La autora propone esta solucin ante la
necesidad de que se separen dos fases en la evaluacin de
proyectos: una en que se evalan las diferentes alternativas de
En nuestra opinin, y an cuando nos parece adecuado disponer de un sistema de gestin
del conjunto de los instrumentos de evaluacin ambiental, la propuesta de la autora de un
sistema integral de gestin ambiental de proyectos parece excesiva para resolver el problema
concreto de evaluacin gradual del proceso de definicin espacial de los proyectos, una
problemtica que ni siquiera afecta a todos los proyectos.
267
405
localizacin del proyecto y otra en que se evalen las acciones

concretas del proyecto. La autora considera que este sistema de
gestin
podra
vincularse
la
modernizacin
del
proceso
administrativo del procedimiento, y que este sistema podra

completarse tambin con la creacin de un Sistema Integral de
Gestin de la Vigilancia Ambiental (SIGA), a nivel nacional, donde
se recojan los resultados de los seguimientos de los proyectos
sometidos al proceso de EIA, que puedan ser explotados para su
uso en posteriores Estudios. La autora propone tambin la
creacin de un mecanismo que mejore la integracin de la
participacin pblica en el proceso de EIA, teniendo en cuenta
que el uso de las nuevas tecnologas puede facilitar esa tarea.
Otra de las creaciones que propone Arce Ruiz son comits
especficos para llegar a consensos sobre proyectos conflictivos,
evitando que se tome la decisin, en ltimo extremo, por razones
polticas, y que haya grupos que se hagan escuchar ms que
otros268. Adems de las propuestas de creacin, Arce propone
una serie de prcticas destinadas a mejorar la EIA, como son:
realizar anlisis sistemticos, asociados o no a los programas de
vigilancia ambiental, sobre la eficacia de las medidas correctoras
aplicadas; establecer una cierta normalizacin 269 o al menos una
serie de criterios bsicos sobre contenidos y calidad de los
estudios de impacto ambiental; regular mnimamente los criterios
ambientales que deben incorporar los proyectos para obtener una
declaracin de impacto ambiental positiva, de forma que se
Esta propuesta es, en nuestra opinin, contraria al papel principal y nodular de la
administracin ambiental en el proceso de EIA, y adems supondra una derivacin y
sustraccin de la responsabilidad del decisor poltico dentro del proceso de toma de
decisiones- a favor de un rgano cuya legitimidad democrtica y representatividad no estara
suficientemente acreditada en todos los casos, razn por la que esta figura no podra garantizar
el cumplimiento del papel que le asigna la autora.
269
Arce (2002) seala que AENOR cuenta en ese momento con grupos de trabajo para la
realizacin de normas especficas. No ser hasta mayo de 2006 cuando se publique la norma
espaola UNE 157921 sobre Criterios generales para la elaboracin de estudios de impacto
ambiental.
268
406
reduzca la incertidumbre de los promotores. Por otra parte, la

autora plantea la conveniencia de la potenciacin de distintos
aspectos desde el punto de vista metodolgico: potenciar la
elaboracin de metodologas, especialmente fomentando el uso de
los nuevos instrumentos y tecnologas; potenciar el debate
cientfico y social sobre posibles medidas compensatorias 270
utilizables en proyectos futuros; y potenciar el debate cientfico
sobre los criterios de evaluacin de impactos y sobre los umbrales
admisibles de los impactos. Por ltimo, y en una dimensin que va
ms all de la prctica de EIA de proyectos, Arce Ruiz propone
ampliar el procedimiento a los
Planes y los
programas,
hacindolo con tiempo, consensuando el procedimiento al que

obliga la transposicin de la Directiva, planteando criterios y
metodologas bsicos para su aplicacin.
Adems
de
las
tendencias
propuestas
de
cambio
mencionadas, debe sealarse que se acaban de incorporar varias

modificaciones normativas de la EIA espaola aprovechando la
nueva ley sobre evaluacin ambiental estratgica. En este texto
se corrige una deficiencia en relacin con los proyectos de
urbanizacin en suelo urbano271 e introduce diversos aspectos
cuyo objetivo principal es dotar de mayor eficiencia y celeridad
para la resolucin de los expedientes que deben ser evaluados.
Para ello se completa la regulacin sobre los contenidos de los
documentos de la EIA, se reajustan los plazos de los trmites de
consultas, se fija en dos aos el plazo para que el promotor de un
La autora seala que las medidas compensatorias ofrecen una perspectiva interesante,
escasamente explorada, pero que puede contribuir a que el balance global de una actuacin no
sea tan negativo como lo es a veces. (...) Una opcin que se vislumbra adecuada para conseguir
un mejor entendimiento del coste ambiental que supone la prdida de elementos ambientales
concretos, es ir traduciendo los elementos ambientales a trminos econmicos. Es curioso,
porque an a los que le repugna traducir algunas cosas a trminos econmicos, tarde o
temprano acaban por darse cuenta de que se es un lenguaje que todo el mundo entiende
Arce (2002)
271
Motivada por no haber transpuesto adecuadamente la Directiva Comunitaria de 1997 en la
Ley 6/2001, e instada la modificacin por sentencia del Tribunal de Luxemburgo.
270
407
proyecto realice la informacin pblica correspondiente, y se

plantea la caducidad de la declaracin de impacto ambiental
formulada por el Ministerio de Medio Ambiente para el caso de
que en cinco aos el promotor de la actividad no hubiera iniciado
su ejecucin.
Tendencias y retos de la EIA ante el escenario de desarrollo

sostenible
Ms all de las aportaciones posibles y necesarias de las
disciplinas econmicas al procedimiento concreto de EIA en sus
dos fases, y teniendo presente el xito parcial, pero xito- de la
evaluacin de impacto ambiental como instrumento para la
poltica ambiental preventiva; y teniendo en cuenta la orientacin
general de las polticas econmicas y ambientales hacia la
sostenibilidad, que recupera la integracin de los factores
socioeconmicos, socioculturales y ambientales (en el sentido de
medio biofsico), se abre la bsqueda de una va de adaptacin de
la metodologa de la evaluacin de impacto ambiental a la
sostenibilidad -como enfoque complementario de la disciplina
econmica del desarrollo-. Pero, en esta situacin la evaluacin
de impacto ambiental (EIA) es un instrumento adecuado y
suficiente para el desarrollo sostenible?.
Hay un cierto consenso sobre el hecho de que la evaluacin de
impacto ambiental, tal y como se practica actualmente, es un
instrumento insuficiente para los requerimientos actuales de las
polticas ambientales preventivas, que son, como hemos visto, la
integralidad y la sostenibilidad. Las limitaciones de integralidad
por parte de la EIA las encontramos en dos vertientes. Por una
parte
en
el
concepto
de
medio
ambiente,
que
gravita
dominantemente hacia el medio biofsico; y por otra parte en el

408
nivel de accin de la EIA, cuya prctica y normativa (en la escuela

europea) lo ha limitado bsicamente al nivel de proyecto. En
apoyo de la primera deficiencia (las limitaciones del concepto de
medio ambiente) y de acuerdo con Hacking (2004), algunos
autores como Bisset (1996) y Slootweg et al. (2001) mantienen
que la va ms pragmtica para orientar la EIA hacia las
propuestas de sostenibilidad es la de extender el concepto de
medio ambiente hasta el concepto amplio de medio ambiente (que
coincide con la triple expresin del desarrollo sostenible en
cuanto a
los factores econmicos, sociales y ambientales), una
propuesta que los autores basan en el hecho de que es la tcnica

de evaluacin ms satisfactoriamente establecida y apoyada por
legislacin y marco institucional en muchos pases. Por el
contrario hay todava muchos pases en donde el trmino medio
ambiente se aplica de forma estrecha (referido al medio
biofsico) tanto en la legislacin como en la prctica, y donde
otros impactos como los sociales no son tenidos en cuenta o slo
lo son de forma marginal, tal y como sealan Bisset (1996) o
Burdge (2003).
En referencia con la segunda dimensin de la integralidad, la
que se refiere a la capacidad para abordar desde la EIA todos los
fases de la ejecucin del ciclo poltico (polticas, planesprogramas y proyectos) podemos destacar que hasta mediados de
los aos noventa, la evaluacin de impacto ambiental segua
considerndose en prestigiosos mbitos cientficos u operativos,
como el Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA), como un instrumento capaz de dar soporte
efectivo y relevante a los procesos de evaluacin de los niveles de
polticas, programas y proyectos. No obstante, el uso de este
instrumento y, como hemos dicho, la normativizacin en la
409
escuela europea a travs de las sucesivas directivas, ha venido

limitando el uso de la EIA al nivel de proyectos. En esta situacin,
si bien autores como Pardo (2002) reconocen la necesidad de que
la EIA avanzara sobre otros niveles de decisin: la EIA no debe
aplicarse solamente al nivel de proyecto concreto, sino que ha de
implicar tambin a los niveles ms altos de decisin, como son los
programas de inversiones, los planes estratgicos regionales de
desarrollo y de conservacin del medio natural y las polticas de
usos
de
recursos
que
no
estn
sujetos
evaluacin
medioambiental, con el fin de que el nivel de eficiencia final no

quede mermado y la propia eficacia de la EIA concreta no se vea
limitada de forma importante, lo cierto es que cuando se habla
de niveles distintos del de proyecto se vienen a reconocer
implcitamente las limitaciones de la EIA, depositando la funcin
de evaluacin de niveles ms altos del ciclo poltico en otros
instrumentos: es de esperar que la creacin de la evaluacin
ambiental
estratgica,
trasladando
la
primera
fase
de
la
evaluacin a los niveles ms altos de la toma de decisiones,

provoque y alimente transformaciones y mejoras en la EIA, al
mismo tiempo que la prctica de su aplicacin las viene
propiciando. Y no slo eso, sino que propicie e impulse el cambio
de enfoque hacia la sostenibilidad que muchos deseamos en la
planificacin, el diseo y la ejecucin de los proyectos, de manera
que se haga innecesario el proceso normativo Arce (2002). En
este sentido se apunta que la evaluacin ambiental estratgica va
a permitir extender el campo de accin de la EIA hacia los niveles
superiores del ciclo poltico. De esta forma observamos que, en el
planteamiento actual la EIA no va a ser capaz de responder, por
ella sola, a los requerimientos de integralidad de las polticas
410
ambientales preventivas, sino que requiere el concurso de la

La cuestin ahora es si la EIA, incluso la EIA junto con la EAE
(aunque esta posibilidad combinada se plantear con ms
profundidad desde el captulo siguiente) tiene un potencial
adecuado y suficiente en la nueva orientacin poltica del
desarrollo sostenible. Diversos autores como Ayala-Carcedo
(1996), Sadler (1999), Bruhn-Tysk y Eklund (2002) y Pardo (2002)
han reflexionado sobre esta cuestin. En la perspectiva de AyalaCarcedo (1996) la EIA es una herramienta necesaria, pero hoy
insuficiente. Insuficiente en su enfoque sobre el uso sostenible de
los recursos naturales y sobre el ciclo del producto, de la
produccin al consumo; insuficiente ante procesos globales en el
espacio, la acumulacin de impactos transgeneracionales, o su
transferencia internacional. Insuficiente tambin en su enfoque
social y econmico, un escenario donde el autor propone el
desarrollo sostenible como un espacio para resolver 272 estas
limitaciones
el
DS
(desarrollo
sostenible)
subsana
estas
insuficiencias y por otro lado integra herramientas como la EIA

con la ordenacin del territorio (OT), filosofas como la del diseo
con la Naturaleza y la Mejor Tecnologa disponible, disciplinas
como la Economa Poltica Ambiental y tcnicas como la Auditora
y la Gestin Ambiental. Tambin es muy significativa a este
respecto la postura de Sadler (1999): a pesar de los avances
recientes, la EIA y la evaluacin ambiental estratgica (EEA) se
quedan cortas en la materializacin de su capacidad potencial
para garantizar la sostenibilidad ambiental en la toma de
decisiones sobre desarrollo. En mbitos geogrficos como
En estas lneas Ayala-Carcedo aporta una visin que ya ha restringido el campo de
aplicacin de la EIA al campo tctico o de proyecto y otorga, con una visin acrtica, al DS una
dimensin global basada en su capacidad mgica para corregir los problemas en el mbito
global. Esto es, plantea que el DS tiene una fuerza que ir descendiendo desde el orden global
hasta cada proyecto y cada actuacin, impregnando todo el sistema del compromiso de DS
272
411
Suecia, Bruhn-Tysk y Eklund (2002) concluyen que la prctica

habitual de la EIA en este pas no puede asegurar un modelo de
desarrollo sostenible. Por su parte, Pardo (2002) propone que las
conexiones entre EIA y el nuevo modelo de desarrollo sostenible
pueden apoyarse en el papel de la evaluacin de impactos
acumulativos: el logro de un desarrollo sostenible requiere de un
enfoque
integral
de
los
problemas
medioambientales
que
relacione las dinmicas de las variabilidad natural y los efectos de

la intervencin humana con algunos indicadores de biodiversidad,
productividad, etc. El concepto de impacto acumulativo (...) y la
reduccin de la integridad de los sistemas naturales debido a los
impactos aadidos y a relaciones sinrgicas, proporcionan una
perspectiva general de utilidad para cambiar la direccin del
anlisis de impacto.
Junto a estas aportaciones de la literatura sobre el valor de la
EIA para la sostenibilidad, planteamos tambin una aproximacin
al contraste de validez de la EIA, que se realiza sobre la base
fundamental de la valoracin de los principios y prcticas
habituales de la EIA a los principios de Bellagio, expuestos por
Hardi y Zdan (1997), Hodge y Hardi (1997) y Lawrence, que son
el referente de evaluacin de la sostenibilidad y por tanto nuestro
punto de comparacin para determinar el grado de orientacin al
desarrollo sostenible en un proceso de evaluacin ambiental. La
metodologa de contraste de la validez de la EIA
como
instrumento de evaluacin de la sostenibilidad mediante su

comparacin con los principios de Bellagio y Lawrence ha sido ya
aplicada en trabajos anteriores, tanto para el instrumento de
evaluacin de impactos acumulativos, realizado por Piper (2002);
como para la evaluacin de impacto ambiental como instrumento
de gestin de la sostenibilidad local, realizado por lvarez-
412
Campana (2003b). La prctica, de tipo cualitativo, consiste en la

intercomparacin entre los diferentes principios (y subprincipios)
de Bellagio y Lawrence con la teora y la prctica de los
instrumentos.
Del anlisis de los distintos principios de sostenibilidad
respecto a los principios y respecto a la prctica habitual puede
sealarse que los principios y metodologa bsica de la EIA
recogen efectivamente y expresamente la mayor parte de los
principios de Bellagio-Lawrence. Aquellos que no estn recogidos
pertenecen fundamentalmente a las categoras de evaluacin
continuada (principio 9) y capacidad institucional (principio 10),
as como los dos principios de Lawrence. No obstante, los
principios
que
no
estn
recogidos
explcitamente
en
la
metodologa de EIA podran tener un buen encaje en la misma, ya

que permiten incluso mejorar la calidad de la prctica potencial
de la misma. Podra considerarse la EIA, por tanto, como un
instrumento potencialmente apto, como base constitutiva de un
instrumento de evaluacin para la sostenibilidad en actuaciones
en el nivel de proyecto, e incluso en entornos locales. No
obstante, cuando se analiza la correspondencia entre los 10+2
principios recomendados para evaluar la sostenibilidad y las
prcticas ordinarias de la evaluacin de impacto ambiental, el
resultado es muy diferente. En realidad, y en el mejor de los
casos, los principios de sostenibilidad se est cumpliendo
solamente de forma parcial (a excepcin del principio 5 Enfoque
prctico, en que su grado de adaptacin es mayor). Como era de
esperar, la adaptacin es ms baja en aquellos aspectos que,
como se ha sealado en el punto anterior, ni siquiera estn
explicitados en los principios y metodologa de la EIA. Esta
situacin nos permite distinguir una brecha entre la teora y la
413
prctica de la EIA, que es causa precisamente de su alejamiento

progresivo como instrumento potencialmente adecuado para la
evaluacin de la sostenibilidad. En el apartado de evaluacin de
la sostenibilidad, en el captulo 6, se desarrolla una propuesta
para el contraste de los instrumentos de evaluacin mediante lo
que denominamos perfil de sostenibilidad de Bellagio. Como se
observa, una vez aplicado el estudio mediante este perfil se
determina que la EIA en el nivel de proyectos presenta, de forma
general,
limitaciones
evaluacin
de
la
significativas
sostenibilidad,
como
incluso
instrumento
mayores
que
para
las
advertidas en anlisis previos.

A pesar de todas las limitaciones expuestas ms arriba, la
prctica ordinaria muestra que la EIA es un instrumento til, y
hoy por hoy necesario, para el anlisis del impacto ambiental de
proyectos. Hasta tal punto que el VI Programa de Accin de la
Unin Europea (2001-2010) en materia de medio ambiente
Medio ambiente 2010: el futuro est en nuestras manos incide
en que la sociedad debe esforzarse por disociar impacto y
degradacin ambiental por un lado, y crecimiento econmico por
otro; as como la necesidad de que los modelos socioeconmicos
se hagan ms sostenibles, especialmente respecto a la gestin de
los recursos naturales y los residuos. Entre los principales
instrumentos de la estrategia que establece el VI Programa est,
en primer lugar, el de mejorar la aplicacin de la legislacin
ambiental vigente, donde la evaluacin de impacto ambiental
tiene un papel clave. Conseguir esto, como veremos, exigir
renovadas aportaciones desde las ciencias sociales, y muy
especialmente de las ciencias econmicas, tal y como ponen de
manifiesto diversos cientficos que investigan desde el mbito
geogrfico metodolgicamente ms avanzado- de Norteamrica y
414
Europa
Occidental,
posicionamientos
razn
respecto
por
al
la
que
desarrollo
sus
criterios
sostenible
pueden
considerarse como precursores. As, dentro de la escuela

norteamericana diversos investigadores sealan la necesidad e
importancia de profundizar en el carcter integral de los
sistemas: los eclogos y los economistas estn cada vez ms de
acuerdo en que los sistemas ecolgicos estn vinculados y deben
analizarse como un sistema nico Batabyal (2000). En Canad,
por ejemplo, est reconsiderndose la ley de evaluacin de
impacto ambiental a fin
de negociar la inclusin de las
aspiraciones de las comunidades aborgenes en el procedimiento

de EIA en orden a procurar mecanismos de sostenibilidad. Podra
profundizarse
en
que
la
prctica
recupere
los
principios
inspiradores y metodologa original de la EIA as como su

conexin con los principios de evaluacin de la sostenibilidad-. La
dificultad de analizar el impacto de proyectos meramente en el
mbito local puede resolverse con otra dimensin analtica a
travs de la evaluacin ambiental estratgica, que es una
magnitud y metodologa diferente de la EIA, cuestin que debe
entenderse e interpretarse bajo este prisma.
Por otra parte, y volviendo a la ptica de la investigacin y
prctica europea de la EIA, siguiendo a Glasson et al. (2005), los
argumentos para la EIA varan en el tiempo, en el espacio, y
tambin de acuerdo con la perspectiva de los interesados o
participantes. Los promotores y probablemente parte de la
administracin pueden considerar la EIA, desde una perspectiva
defensiva minimalista, como un mal necesario, como una tarea
administrativa, o a veces como algo que produce pequeos
cambios, casi un maquillaje, en un desarrollo que probablemente
se hubiera producido en cualquier caso. Para los ecologistas ms
415
radicales, la EIA no garantiza la certeza total sobre las

consecuencias de las propuestas de desarrollo; y piensan que los
proyectos que se desarrollan bajo circunstancias de cierto riesgo
deberan abandonarse. En esto la EIA refleja tambin el debate
que se produce entre los modelos de sostenibilidad dbil y
sostenibilidad fuerte. No obstante, la EIA puede ser vista, y lo es
a menudo, como un proceso positivo que busca un equilibrio
armonioso entre el desarrollo y el medio ambiente. La naturaleza
y el uso de EIA cambiar segn lo hagan los valores y las
perspectivas. La EIA debe adaptarse, como seala ORiordan
(1990): uno puede advertir que la EIA evoluciona desde su papel
como instrumento preventivo de acuerdo con los parmetros
dominantes en los aos 70 hacia un emocionante potencial como
tcnica de mejora ambiental y social a partir de los 90... Si uno
contempla la EIA no tanto como una tcnica, sino como un
proceso que est cambiando constantemente para mejorar las
polticas ambientales y la gestin, uno puede visualizarlo como un
barmetro sensible de los valores ambientales en una compleja
sociedad ambiental. La EIA puede prosperar mucho.
Es importante destacar el valor potencial de la EIA en el
escenario de desarrollo sostenible en un nivel tctico o de
proyecto, ya que los efectos finales de las polticas derivan, en
gran
parte,
hacia
la
ejecucin
de
obras,
instalaciones
actividades que van a repercutir directamente en el medio

ambiente, considerado como un integrador de las esferas
econmicas, sociales y ambientales. Investigadores espaoles
como
Caldern
(2000)
trabajan
desde
hace
tiempo
sobre
propuestas de evaluacin de la sostenibilidad de proyectos

urbanos piloto.
416
Los nuevos instrumentos tcnicos y cientficos ante el escenario del

desarrollo sostenible responden a procesos que ahora slo somos
capaces de esbozar mediante los futuribles que podemos prever
desde nuestra perspectiva actual. Cuando Umberto Eco reflexiona
sobre el futuro, y para reflexionar utiliza como smil la evolucin
del dirigible hacia formas que evolucionan en progresin pero que
al final se agotan. La solucin, como en este caso, a veces est en
un planteamiento nuevo y radicalmente diferente del que ha venido
mantenindose, en nuevas perspectivas.
Imaginemos simplemente lo que ocurri cuando se invent el dirigible.
Qu cosa ms maravillosa, pens la gente, poder viajar por el aire como
los pjaros. Y entonces se descubri que el zepeln era un invento sin
porvenir. El invento que sobrevivi fue el aeroplano.
Cuando aparecieron los primeros dirigibles, la gente crey que se
producira una progresin lineal a partir de ah, un avance hacia modelos
ms refinados y ms rpidos. Pero no fue as. Por el contrario, en un
momento dado se produjo un desarrollo lateral. Despus de que el
Hindenburg fuera pasto del fuego en 1937 (causando la muerte de 35
personas), las cosas empezaron a evolucionar en otra direccin. Hubo un
momento en que lo ms lgico pareca ser pensar que haba que ser ms
ligero que el aire para poder volar por el cielo; pero result que haba que
ser ms pesado que el aire para lograr que el vuelo funcionara bien.
La moraleja de esta historia es que en filosofa y en ciencias hay que
tener mucho cuidado para no enamorarse del propio zepeln. Umberto
Eco [1999](2000, pp. 137-138)

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CAPTULO 4. EVALUACIN AMBIENTAL ESTRATGICA
Objetivos
Este
captulo
desarrolla
ampliamente
el
instrumento
de
evaluacin ambiental estratgica. Este es el segundo de los

instrumentos, junto con la evaluacin de impacto ambiental que
hemos estudiado en el captulo 3, que forma lo que hemos
denominado grupo de instrumentos primarios de la evaluacin
ambiental. Si bien la historia de la evaluacin ambiental
estratgica es relativamente corta, y su uso todava reducido
(representando menos del 5% de las evaluaciones ambientales), lo
cierto es que la evaluacin ambiental estratgica ha empezado a
418
situarse en la agenda de las polticas pblicas ambientales,

tratando
de
garantizar tambin
con
las
limitaciones
que
observaremos- un control previo de los efectos ambientales que

pueden ocasionar las decisiones de la parte alta del ciclo poltico:
iniciativas legislativas, polticas, planes y programas.
Resumen
La evaluacin ambiental estratgica (EAE) es un procedimiento
tcnico-administrativo destinado a prever los impactos que puede
ocasionar las decisiones sobre la fase alta del ciclo poltico
(polticas, planes o programas) sobre el medio socioeconmico y
biofsico, a fin de determinar su viabilidad ambiental y, en su caso,
definir la mejor alternativa, y para la misma, determinar las
medidas preventivas, correctoras y compensatorias que pueden
minimizar el impacto ambiental.
La evaluacin ambiental estratgica aparece en el escenario
de los instrumentos de evaluacin ambiental al final del ciclo de
stos, a partir de la dcada de los aos noventa. Surge como
respuesta a las limitaciones que se derivaban de la aplicacin de
una EIA centrada en los proyectos y excesivamente orientada
hacia los impactos ambientales (en un sentido renstringido al
medio biofsico).
El
anlisis terico
sugiere que la EAE puede ser un
instrumento relativamente til en las polticas ambientales

preventivas, sobre todo al completar la dimensin de la EIA hacia
los planes y programas, pero tambin es cierto que no tiene una
orientacin
metodolgica
que
facilite
su
empleo
como
instrumento de evaluacin de la sostenibilidad. Su uso actual es

an muy restringido, pudiendo estimar el nmero de EAE en un
419
orden de magnitud de 102 a 103 EAE/ao en el mundo, aunque

ms prximo a la primera magnitud.
Comenzamos este captulo analizando los orgenes y las
figuras precursoras de la evaluacin ambiental estratgica (EAE)
para pasar a definirla y a exponer la estructura bsica de este
instrumento. Posteriormente, analizamos el papel de la evaluacin
ambiental estratgica en el mbito norteamericano (donde la EAE
tiene una relacin evolutiva indirecta con el procedimiento NEPA,
especialmente en su versin conocida como EIA programtica) y,
con mayor detalle, el de la Directiva 2001/42/CE, que se ha
convertido en el referente normativo de este instrumento para las
funciones de evaluacin de planes y programas en todos los
pases de la Unin Europea. A continuacin desplegamos los
aspectos metodolgicos partiendo de sus diferentes modelos.
Trataremos
de
forma
especfica
la
evaluacin
ambiental
estratgica de polticas, as como sus dificultades operativas, ya

que esta dimensin del nivel ms alto del ciclo poltico ha
quedado fuera de la normativa comunitaria, y por tanto sin
respaldo
normativo.
Para
concluir,
como
en
los
captulos
anteriores, analizaremos el papel y relaciones de la evaluacin

ambiental estratgica en el contexto del desarrollo sostenible.
420
Esquema conceptual
421
4.1
ANTECEDENTES
EVALUACIN
AMBIENTAL
ESTRATEGICA
Orgenes y precursores de la Evaluacin Ambiental

Estratgica
Aunque la evaluacin ambiental estratgica 273 (EAE) ha surgido
en los ltimos aos como un nuevo instrumento destinado a
integrar las consideraciones ambientales en las propuestas
legislativas, polticas, planes y programas, Dalal-Clayton y Sadler
(1999) mantienen que sin embargo, de una forma u otra, la EAE
est
presente
desde
hace
ya
tiempo.
La
preparacin
de
declaraciones de impacto ambiental legislativas y programticas

ha sido un elemento integral de la prctica norteamericana bajo
la legislacin NEPA de 1969. Por su parte, Partidrio y Clark
(2000) exponen que en el corazn de las metodologas de EAE
estn las conocidas herramientas y tcnicas de EIA, mientras que
Che et al. (2002) consideran a la evaluacin ambiental estratgica
(EAE) como un campo disciplinar fronterizo de la EIA. Estas
afirmaciones
haciendo
sintonizan con
sobre
la
el planteamiento que venimos
existencia
de
una
forma
bsica
del
procedimiento NEPA que evoluciona y se especia (en un sentido

asimilable al biolgico) en nuevas formas que se nutren de un
tronco comn. Algunos de los elementos que caracterizan la
evaluacin ambiental estratgica se observan ya en formas como
la EIA de proyectos y, ms especialmente, en la EIA de programas
o programtica del mbito estadounidense. Tambin figuras como
la evaluacin ambiental sectorial, regional o de polticas, e incluso
La referencia original en literatura anglosajona es Strategic Environmental Assessment
(SEA)
273
422
diversos instrumentos especficos de apoyo a la decisin en la

gestin estratgica274, aportan experiencias y participan en cierta
medida de las caractersticas que luego pasaron a definir la
La prctica ordinaria de la evaluacin de impacto ambiental ha
confirmado que cuando se limita a trabajar solamente en el nivel
de proyecto se pierden muchas oportunidades de mejorar las
decisiones sobre el medio ambiente. Si no practicamos la
evaluacin ambiental en los niveles ms altos de decisin, en
donde se deciden programas de inversiones, planes regionales de
desarrollo y de conservacin o polticas de uso de recursos,
estamos reduciendo mucho la eficiencia final del instrumento. No
es casualidad que en los pases ms avanzados en la aplicacin de
la EIA, como Estados Unidos, Canad 275, Nueva Zelanda y
Holanda, se exija desde hace aos la EIA no solamente para
proyectos, sino tambin para polticas, planes y programas.
Cuando investigadores como Mahar (1989) constatan que la
mitad de la destruccin de los bosques de la Amazona est
relacionada con polticas agrcolas subsidiadas, o Hyde et al.
(1991) estudian los procesos de deforestacin inducida en
Filipinas por las polticas econmicas, viene a ponerse de
manifiesto que las polticas macroeconmicas, en este caso las
llevadas a cabo en pases en vas de desarrollo, pueden derivar en
importantes impactos de largo alcance y de gran intensidad.
Estas investigaciones ponen sobre la mesa la presencia de una
larga lista de evidencias de la interrelacin entre las polticas
macroeconmicas e impactos de gran magnitud sobre el medio
Vase, por ejemplo, la propuesta de Amouzegar y Moshirvaziri (2001) sobre la aplicacin al
anlisis de polticas ambientales (de residuos en California) de sistemas de apoyo a la decisin
en gestin estratgica.
275
Canad es conocido, de acuerdo con Partidrio (1993), como el pas lder a nivel mundial en
una mejora de los procedimientos de toma de decisin medioambiental (en niveles de
proyectos, programas y polticas) y en el establecimiento de estrategias para conseguir un
balance entre los objetivos medioambientales y de desarrollo econmico.
274
423
ambiente, y por tanto de la necesidad de extender de forma

sistemtica el proceso de evaluacin ambiental a la parte ms alta
del ciclo de decisiones. Una relacin entre algunas polticas
macroeconmicas y ciertos impactos ambientales relevantes que
Munasinghe (1993) representa grficamente (figura 4.1).
Fig. 4.1. Interaccin entre las polticas econmicas y el medio ambiente

De esta manera, tanto las reflexiones tericas como las

evidencias de la potencial repercusin negativa de las polticas,
planes o programas sobre el medio ambiente, muestran la
necesidad de disponer de instrumentos adecuados para la
evaluacin ambiental estratgica. Sin embargo, el problema
aparece cuando queremos utilizar los esquemas de la EIA de
proyectos a la hora de evaluar polticas, planes y programas. Los
gestores de la administracin ambiental se han acostumbrado a
los mtodos y particularidades de la EIA de proyectos. Se han
acostumbrado tanto que a la hora de evaluar los niveles
superiores de decisin marcados por el enfoque estratgico, por
la inmaterialidad de muchas de sus propuestas, y por la
indefinicin general- se han dado cuenta de que sus instrumentos
424
habituales no respondan adecuadamente. Por esta razn la

evaluacin ambiental estratgica se plantea como una respuesta a
las limitaciones que tiene la prctica habitual de la EIA de
proyectos cuando intenta aplicarse a la evaluacin de propuestas
que corresponden a los niveles altos de decisin: iniciativas
legislativas, polticas, planes y programas.
Como seala Clark (2000) desde la perspectiva del mbito
norteamericano, la evaluacin ambiental estratgica (EAE) 276 es
un tema de preocupacin cientfica relativamente reciente. As,
segn el autor: la EIA estratgica ha sido un tema emergente en
la comunidad de EIA durante los ltimos cinco a seis aos. (...) En
teora, los europeos requieren la EAE para los niveles de polticas,
programas y planes. En la prctica, algunos europeos llaman EIA
estratgica a un anlisis hecho al nivel de programa (un
programa de autopistas), y algunos de Estados Unidos estaran de
acuerdo con esta caracterizacin. Estas afirmaciones ponen de
relieve que desde mediados de los aos noventa existe un debate
activo, tanto en Norteamrica como en Europa, acerca del papel y
de la propia definicin de la evaluacin ambiental estratgica.
Como
veremos
ms
adelante,
aparecen
dos
enfoques
metodolgicos distintos que se corresponden con los mbitos

geogrficos norteamericano y europeo. El enfoque metodolgico
de evaluacin ambiental estratgica en Estados Unidos es una
reformulacin a partir de la denominada evaluacin de impacto
ambiental estratgica y tambin, en parte, de la llamada
evaluacin de impacto ambiental programtica, instrumentos
vinculados al procedimiento NEPA. Por otra parte, el enfoque
Clark, un reputado autor de la escuela norteamericana, utiliza indistintamente en su
referencia de ao 2000 el trmino de Evaluacin Ambiental Estratgica, EAE (Strategic
Environmental Assessment, SEA) y Evaluacin de Impacto Ambiental Estratgica (Strategic
EIA). A nuestros efectos, aunque en citas textuales mantengamos la expresin del texto
original, en el resto utilizamos preferentemente, especialmente para el mbito norteamericano
ya que en el europeo no se presenta esta circunstancia- la denominacin de Evaluacin
Ambiental Estratgica
276
425
metodolgico europeo considera como evaluacin ambiental

estratgica a toda aquella evaluacin cuyo objeto tiene un nivel
de decisin superior al del proyecto, especialmente a los niveles
de programas y de planes.
La evaluacin ambiental estratgica presenta unos principios
diferentes de los que resultan de una simple evolucin a partir de
la EIA. La EAE ofrece al decisor la posibilidad de considerar de
forma temprana la variable ambiental, incorpora el desarrollo
econmico y las necesidades materiales de las comunidades
humanas, tiene una consulta pblica temprana, y considera
alternativas antes de que puedan comprometerse de manera
irreversible los recursos. En USA hay una larga experiencia
preparando
EIA
de
programas,
muchos
creen
que
es
equivalente a la EAE. En cierto sentido el trmino programa tiene

carcter estratgico, pero el despliegue de todo el potencial de la
EAE requiere la formulacin de un nuevo modelo de EIA y de
toma de decisiones. En este modelo, la EIA estratgica debera
prepararse muy pronto, debera ser un anlisis corto y conciso del
que puedan derivarse anlisis posteriores, debera anticiparse a
la aprobacin de presupuestos, e incluso al debate legislativo. Y
finalmente, segn Clark (2000), el anlisis debera enfocarse en
pautas, no en lugares.
En cualquier caso, la reducida historia de la evaluacin
ambiental estratgica no puede concebirse ni entenderse si se
prescinde de su vinculacin metodolgica con la evaluacin de
impacto ambiental. En el apartado 2.3 hemos expuesto los lazos
genticos, por as decirlo, que vinculan a la EAE con la EIA a
travs de un proceso evolutivo. El fenmeno de segregacin de la
EAE desde el mbito metodolgico de la EIA ha estado marcado
durante su gnesis, a finales de los aos noventa, por un proceso
426
intenso e insistente para resaltar con nitidez las diferencias 277

entre estos dos instrumentos; como puede verse en la tabla 4.1
que presenta los diferentes enfoques que ya en esta etapa
temprana
se
atribuyen
cada
uno
de
los
instrumentos
mencionados.
Evaluacin de impacto
ambiental, EIA
Evaluacin ambiental estratgica,

EAE
Generalmente es reactiva respecto a Es proactiva e informa las propuestas

una propuesta de desarrollo (o
de desarrollo
actuacin)
Evala el efecto sobre el medio
Evala el efecto de una poltica, plan
ambiente de una propuesta de
o programa sobre el medio ambiente,
desarrollo
o el efecto del medio ambiente sobre
las oportunidades y necesidades de
desarrollo
Se relaciona con proyectos
Se relaciona con reas, regiones o
especficos
sectores de desarrollo
Tiene bien definidos su principio y
Es un proceso continuado dirigido a
final
aportar informacin en el momento
adecuado
Evala impactos directos y
Evala impactos acumulativos e
beneficios
identifica las implicaciones y objetivos
para el desarrollo sostenible
Se enfoca hacia la mitigacin de los Se enfoca en el mantenimiento de un
impactos
nivel elegido de calidad ambiental
Presenta una perspectiva reducida y Presenta una perspectiva amplia y un
un elevado nivel de detalle
bajo nivel de detalle que proporciona
una visin y marco amplio
Se enfoca en los impactos de
Define un escenario en el que se
proyectos especficos
pueden medir los impactos y
beneficios
Tabla 4.1. EIA y EAE comparadas
Fuente: Dalal-Clayton y Sadler (1999), adaptado de CSIR (1996)
Como puede observarse, a mediados de los aos noventa, en

una etapa tan temprana de la evaluacin ambiental estratgica,
ya se le asignan mritos y valores que, desde una perspectiva de
diez
aos
sobre
estas
definiciones
ms
prximas
una
La tendencia general, como se expone, ha sido resaltar las diferencias entre los dos
instrumentos. En nuestra opinin una tendencia contraria resaltar los elementos comuneshubiera permitido construir un instrumento o sistema de instrumentos ms completos para
abordar la problemtica operativa de los instrumentos de polticas ambientales preventivas.
277
427
exposicin de deseos o propuestas retricas- se observa que

tampoco han sido alcanzadas mediante el desarrollo terico y la
aplicacin prctica de la EAE. En nuestra opinin, el valor de la
evaluacin ambiental estratgica no debera contraponerse a las
limitaciones que presenta la prctica actual de la evaluacin de
impacto ambiental, sino que una de las vas para poner en valor
este
nuevo
instrumento
est
precisamente
en
redescubrir,
recuperar y renovar las bases del proceso original de evaluacin

ambiental. Un proceso que en su concepcin original, hace treinta
y cinco aos, estaba previsto para atender a todos los niveles de
intervencin pblica: proyectos, programas, planes, polticas y
leyes. No obstante, reconocemos que en este momento en el
mbito europeo est muy consolidada la vinculacin de la
evaluacin de impacto ambiental al nivel de proyectos y de la
evaluacin ambiental estratgica a los programas, planes y
polticas.
Evaluacin Ambiental Estratgica: definicin y estructura

Hay un amplio abanico de definiciones para la evaluacin
ambiental estratgica pero son bsicamente convergentes entre
ellas, razn por la que hemos seleccionado varias definiciones de
entre
las
ms
significativas.
As,
la
evaluacin
ambiental
estratgica puede definirse como: el proceso formalizado,

sistemtico y exhaustivo de evaluar los efectos ambientales de
una poltica, plan o programa y sus alternativas, incluyendo la
preparacin de un informe acerca de los hallazgos de la
evaluacin, y que utiliza sus resultados para una toma de
decisiones transparente Thrivel et al. (1992); la extensin de la
evaluacin de impacto ambiental a las polticas, planes y
programas o la evaluacin ambiental estratgica es un proceso
428
sistemtico para evaluar las consecuencias ambientales de

propuestas de polticas, planes o programas, de forma que se
asegure que stas se tienen en cuenta en el momento ms
temprano del estadio de decisin correspondiente, a la par que
con las consideraciones econmicas y sociales Sadler y Verheem
(1996). Segn Partidrio (1999) EAE es un proceso sistemtico y
progresivo para evaluar, en la fase ms temprana de pblica toma
de decisin responsable, la calidad ambiental y las consecuencias
derivadas
de
las
alternativas
intenciones
de
desarrollo
asociadas a iniciativas sobre polticas, planes o programas,

asegurando la completa integracin de las consideraciones
biofsicas,
econmicas,
sociales
polticas
relevantes.
O,
finalmente: la evaluacin ambiental estratgica (EAE) extiende

la EIA de los proyectos a las polticas, planes y programas (PPP).
(...) la EAE contribuye a un nivel de toma de decisiones ms
elevado, ms temprano y ms estratgico Glasson et al. (2005).
A pesar de que estas definiciones no cuestionan la existencia
de un espacio propio para la evaluacin ambiental estratgica,
debe sealarse tambin que autores como Thrivel y Partidrio
(1996) se refieren a la evaluacin de impacto ambiental (EIA)
para programas, planes y polticas, tambin conocida como EAE,
que est siendo desarrollada en la Unin Europea y otros lugares.
No obstante esta notacin no se ha consolidado en la literatura
cientfica.
Como se observa, la evaluacin ambiental estratgica es un
instrumento reciente pero dotado de una gran dinmica, motivo
por el que se est convirtiendo tambin en el centro de debates y
en fuente de controversias. En este sentido Chaker et al. (2006)
advierten que se ha planteado recientemente una controversia
que afecta a la propia naturaleza y alcance de la evaluacin
429
ambiental estratgica: una de las escuelas de pensamiento

mantiene que el proceso de EAE debera centrarse ms an en los
aspectos ambientales, mientras que la otra sostiene que la EAE
debe ofrecer un enfoque de sostenibilidad, donde las cuestiones
econmicas y sociales acompaen a las ambientales.
Pero seguramente la controversia o el debate ms intenso
sobre la EAE gira acerca de la cuestin sobre si este instrumento
debe
contar
con
un
procedimiento
fuerte
dbilmente
estructurado, resultando en un interesante debate sobre la visin

de la EAE: formalizada o postmoderna. Un debate cuyo resultado
puede tener un cierto papel a la hora de definir el futuro de este
importante instrumento del sistema de evaluacin ambiental.
Como expone Fischer (2003), cada da tienen ms implicaciones
las
decisiones
de
desarrollo
en
la
misma
medida
los
instrumentos, como la evaluacin ambiental estratgica, que

estn vinculados a la programacin del desarrollo. Fischer
plantea la existencia de una corriente que defiende la elaboracin
de evaluaciones ambientales estratgicas no normativizadas, ms
flexibles, con un procedimiento casi a la carta para cada
evaluacin. Una corriente que este autor denomina del paradigma
post-modernista y que no es favorable a una aproximacin
sistemtica estructurada y normativa. Sin embargo, a pesar de las
limitaciones
que
han
podido
observarse
en
instrumentos
fuertemente estructurados y normativizados como la evaluacin

de impacto ambiental, este autor apoya este mismo modelo para
la evaluacin ambiental estratgica.
Por esta razn, y en este debate, es especialmente complicado
situar los trminos precisos de lo que puede considerarse una
metodologa bsica o matriz de evaluacin ambiental estratgica.
En este punto convien resaltar tambin, no solamente los
430
trminos metodolgicos de la EAE, sino los elementos bsicos y

factores de xito que deben ser tenidos en cuenta en la prctica
de la EAE. Estos elementos constituyen el marco operativo sobre
el que ha de situarse la metodologa bsica de la evaluacin
ambiental estratgica. En este sentido, Verheem (1998), un
representante de la escuela de EAE formalizada, expone los
elementos que considera necesarios para una EAE efectiva y los
factores de xito en una EAE. En su opinin, los elementos
bsicos para una EAE efectiva son: requerimientos claros (base
legal, organizacin administrativa y poltica); requerimientos para
la participacin pblica e informacin pblica, proceso bien
establecido, incluyendo los pasos principales; gua de buenas
prcticas; asistencia o apoyo en cada caso (consulta privada o
pblica);
supervisin
independiente
revisin
de
la
implementacin y desarrollo. En cuanto a los factores de xito

para la EAE Verheem destaca los siguientes: objetivos claros de
las polticas ambientales; estado adecuado de la informacin
ambiental; proceso de planificacin bien estructurado, con
responsabilidad de los proponentes; mltiples organizaciones
trabajando conjuntamente; objetivos, criterios y referencia de
estndares de calidad (para evaluar las necesidades de las
propuestas
su
justificacin;
para
evaluar
los
efectos
ambientales prdidas, cambios); disponibilidad de recursos;

acceso a la informacin; y participacin de organizaciones no
gubernamentales y de inters pblico.
La evaluacin ambiental estratgica no slo representa un nivel

diferente respecto a la evaluacin de proyectos, sino que tambin
representa un potencial an mayor de generacin y de seleccin de
alternativas, una funcin determinante para el xito de las polticas
pblicas preventivas. Es curioso, sin embargo, como refleja el texto
de la escritora australiana Dale Spender, que asumamos con ms
naturalidad importantes impactos antes de realizar un cambio de
431
enfoque, algo que no deja de ser sino un juego de alternativas.

Durante la era industrial los gobiernos de todo tipo y condicin han
gastado cantidades incalculables de dinero en infraestructuras. Han
construido carreteras, vias de ferrocarril, puertos martimos y aeropuertos
una y otra vez para llevar los bienes a los mercados y a los trabajadores al
trabajo. Hemos entendido que este gasto gigantesco era necesario, la
prosperidad de la nacin dependa de ello. Sin embargo, somos
deseperadamente lentos en admitir que en una sociedad de la informacin,
la estructura de informacin es tan bsica y necesaria como las carreteras
y las vas de ferrocarril lo han sido en el siglo XIX. Slo con un ordenador
(y una conexin) los trabajadores pueden llegar al trabajo y suministrar los
servicios que forman parte del mercado de la informacin. Dale Spender
[1999](2000, p. 322)
432
4.2
LA
EAE
EN
EL
MBITO
NORTEAMERICANO
EUROPEO
En este apartado se presentan los elementos ms importantes de
la
evaluacin
ambiental
estratgica
tanto
en
el
mbito
norteamericano como europeo. Estos dos mbitos geogrficos

mantienen unas diferencias conceptuales que tienen notables
repercusiones. Como se observar, la evaluacin ambiental
estratgica norteamericana (referida a Estados Unidos) es una
derivacin especfica de la evaluacin de impacto ambiental, en
su
vertiente
denominada
como
EIA
estratgica.
No
est
normativizada, salvo las referencias vinculadas a la NEPA y

disposiciones ulteriores. Y presenta un perfil de instrumento an
en desarrollo y en discusin.
Por el contrario, la evaluacin ambiental estratgica del
mbito geogrfico europeo, y con esto estamos refirindonos al
mbito normativo de la Unin Europea, ha adquirido hace
relativamente poco tiempo, en el ao 2001, un carcter normativo
a travs de la Directiva de evaluacin de los efectos de
determinados planes y programas en el medio ambiente. Esta
cristalizacin normativa no elimina, aunque s reduce en gran
medida, los debates acerca de los contenidos y aplicaciones del
instrumento de referencia, como se ver ms adelante.
No podemos olvidar, no obstante, que la evaluacin ambiental
estratgica es un instrumento de las polticas ambientales
preventivas que est adquiriendo en estos aos un papel
determinante en gran nmero de pases278, pero tambin en
En este sentido pueden verse, por ejemplo, los trabajos de Chaker et al. (2006), en que
realiza una revisin de la prctica de la evaluacin ambiental estratgica (EAE) en 12 pases
seleccionados: Canad, Repblica Checa, Dinamarca, Hong Kong, Pases Bajos, Nueva Zelanda,
Portugal, Eslovenia, Sudfrica, Suecia, Gran Bretaa y Estados Unidos.
278
433
diferentes
organismos
internacionales.
La
fuerza
de
esta
evolucin y adaptacin territorial e institucional de la EAE est

haciendo que presente diversas formas y variaciones, como
trataremos ms adelante, hasta convertirse en un instrumento
notablemente polimrfico.
En este apartado, sin embargo, hemos preferido centrarnos en
los dos mbitos geogrficos definidos a fin de mantener un cierto
paralelismo con la estructura que se ha seleccionado para
analizar la EIA, as como la que se seguir en subsiguientes
captulos.
Evaluacin ambiental estratgica en los Estados Unidos
La adopcin formal de la EAE, a pesar de la aceptacin general
de los acadmicos de su definicin (ej. definicin en Partidrio,
1999) est teniendo, especialmente en el mbito de aplicacin de
USA, diversas dificultades. Algunos de los factores que estn
limitando actualmente una mayor difusin de la evaluacin
ambiental estratgica son
la complejidad de los procesos
asociados a la EAE, la consecuente necesidad de recursos

adicionales, y el hecho de que a menudo se seala que aportan
escaso valor aadido en relacin con la EIA de proyectos. Esto
hace que, segn Partidrio y Clark (2000),
EAE
estn
buscando
permanentemente
quienes aplican las

argumentos
que
justifiquen su valor aadido, particularmente cuando sta no tiene

soporte legal, pero tambin cuando su mbito est poco definido y
cuando entra en conflicto con otros procedimientos de evaluacin
como la EIA tradicional. En este sentido Clark (2000), desde el
mbito metodolgico norteamericano seala que: debido a que la
EAE debera orientarse a procesos ms cortos, ms sencillos y
ms abiertos (que los de la EIA), es por lo que quiz la propia EAE
no debera estar sometida a un procedimiento reglado.
434
En el mbito geogrfico y metodolgico de los Estados Unidos,

y de acuerdo con Clark (2000), mientras que la evaluacin
ambiental estratgica279 (EAE) est en un camino adecuado para
ir incorporando las consideraciones ambientales en los niveles
ms altos de la toma de decisiones, todava se encuentra en un
estado formativo relativamente temprano. Mientras que los
gestores (policy-makers) tienen que tomar decisiones rpidas
cada vez a mayor escala, incluso a escala global, an estn
pendientes por desarrollar muchas cuestiones prcticas respecto
a los procedimientos, mtodos y marcos institucionales para la
EAE. Aunque quienes practican la EIA reconocen este fenmeno,
la profesin no ha tenido mucho xito a la hora de adaptar la EIA
a esta enorme tarea. Por ello, Clark plantea que hay diez
importantes retos que deberan afrontarse para hacer ms
atractiva la EAE para los polticos y gestores. Estos diez retos
seran: (1) definicin; (2) organismos pblicos; (3) datos; (4)
incertidumbre; (5) litigacin; (6) el problema de no propuesta;
(7) capacidad, conocimiento y habilidad; (8) voluntad poltica; (9)
papel de la poblacin; y (10) integracin. Diez puntos que marcan
la necesaria orientacin en la tensin de cambio precisa para
transformar la prctica de la evaluacin de impacto ambiental
habitual en una autntica evaluacin ambiental estratgica.
Sobre el primer punto: la definicin, debe resaltarse que la
primera dificultad est precisamente en definir con exactitud
cules son las nociones bsicas y en conseguir una comprensin
general del concepto de evaluacin ambiental estratgica. En este
punto Clark destaca las aportaciones de Thrivel, Partidrio y
La evaluacin ambiental estratgica (EAE) en Estados Unidos es entendida por la mayor
parte de los autores de referencia, como Clark (2000), como una especializacin singularizada
de orden estratgico- a partir del procedimiento general de evaluacin de impacto ambiental.
Por esta razn encontraremos en estos autores referencias a veces indistintas a EAE o EIA
estratgica. Para reducir la incertidumbre sobre el lector nos hemos referido por lo general a la
forma de EAE.
279
435
otros a la hora de llegar a una definicin comn de la evaluacin

ambiental estratgica. Sin embargo, hay quienes siguen sin estar
convencidos de que la evaluacin ambiental de una autopista o de
una central nuclear tienen carcter estratgico. Esta afirmacin
se basa en el hecho de que la eleccin sobre un tipo de medio de
transporte
una
modalidad
de
produccin
energtica,
independientemente de sus efectos en un entorno dado, tiene una

carga enorme de decisin estratgica. Por este motivo, Clark
sugiere que la EAE, para ser atractiva para los gestores polticos
de Estados Unidos debe ser realmente diferente de una EIA
programtica280. Otra razn importante que apoya esta postura es
que los datos demuestran que la realizacin de una declaracin
de impacto programtica tiene una duracin adicional de cinco
meses para completarse y es cuatro veces ms cara.
Los organismos pblicos son el segundo de los retos que
plantea el autor de referencia para el futuro de las EAE. Los
organismos pblicos, al menos en los Estados Unidos, no tienen la
cohesin suficiente como para trabajar juntos en el nivel
estratgico de un sector. Por poner un ejemplo, los proyectos de
transporte se proponen individualmente por los Estados. Ante
esta situacin, el sistema legislativo y el ejecutivo (la Secretara
de Transportes) tienen que tomar decisiones parciales sin poder
decidir prcticamente sobre cada uno de los elementos, y por
tanto con grandes dificultades para influir sobre el conjunto. Cada
agencia responsable de la evaluacin ambiental toma sus
decisiones en relacin con el territorio correspondiente pero,
como es lgico, la realidad del medio ambiente no se corresponde
La EIA programtica est orientada en general al estudio de los efectos que un determinado
tipo y conjunto de proyectos, o una fase previa a los proyectos (ej. estudio informativo de un
trazado de alta velocidad) en un entorno de soluciones de trazado o de ubicaciones (ej.
programa de ubicacin de infraestructuras para gestin de residuos), pero no para las
decisiones de corte estratgico acerca del modelo de transporte, o del modelo de gestin de
residuos, por referirse a los ejemplos citados.
280
436
con los lmites administrativos. Por esta razn, y como ejemplo,

puede ocurrir que la suma de las actuaciones federales y no
federales provoque una mayor afeccin sobre los recursos
naturales y el medio ambiente que la combinacin de varios
proyectos de transporte coordinados sobre diversos ecosistemas
desde las mesetas del norte hasta el sur de los Apalaches.
El tercer punto crtico para el futuro de la EAE est en los
datos. Los datos y la informacin alimentan al anlisis. Los
analistas raramente disponen de todos los datos que requieren los
gestores polticos para la toma de decisiones. No han hecho ms
que comenzar los esfuerzos nacionales e internacionales para
recopilar los datos bsicos medioambientales que se necesitan. Si
en un nivel de detalle como el de los proyectos no existen muchos
datos, en el nivel estratgico an hay menos, y adems estn
sometidos
una
interpretacin
difusa.
Para
cualquier
responsable, ya sea un analista o un gestor, es muy difcil evaluar

los efectos ambientales de una propuesta independientemente del
lugar y del momento. As Clark: siempre est presente la
cuestin de cunta informacin necesita un policy-maker para
sentirse cmodo a la hora de tomar una decisin. En opinin de
Verheem (1994), en la mayora de las veces puede ser suficiente
con enjuiciar las consecuencias en unos pocos aspectos clave: uso
de los recursos naturales, incluyendo energa y materias primas;
la cantidad y calidad de flujos de residuos; emisiones al aire, agua
y suelos; salud y seguridad para las personas; y uso del
territorio...
La incertidumbre constituye el cuarto de los factores crticos
para el desarrollo de la EAE. Quienes trabajan en evaluacin
ambiental dicen que no suele disponerse de datos suficientes
como para preparar una evaluacin ambiental de nivel alto.
437
Adems siempre hay personas que no quieren arriesgarse a tomar

decisiones ni a permitir que se tomen decisiones sin una certeza
absoluta. Es cierto que hay momentos, como en la ingeniera de
procesos o de construccin, en que la toma de decisiones
requiere mucho detalle y precisin, pero esos momentos se
producen
en
los
niveles
inferiores
la
llamada
decisin
estratgica. Las estrategias no estn para definir cmo se hace

algo, sino para ver si se hace y qu se hace. Los gobiernos toman
a cada momento decisiones econmicas multimillonarias sobre si
construir o no autopistas, y lo hacen con la seguridad suficiente
de
estar
acertando
con
esa
decisin.
pesar
de
las
incertidumbres se toman estas decisiones sobre su factibilidad

tcnica y su viabilidad econmica, porque los gobiernos tienen
que asumir riesgos para conseguir crecimiento econmico. Este
es precisamente el momento en que los tcnicos de evaluacin
ambiental deben desplegar sus instrumentos (desarrollo de
escenarios, anlisis de riesgos, etc) para definir unas pautas
ambientalmente sostenibles que les permitan a los policy-makers
calcular las dimensiones ambientales y sociales de sus decisiones.
El quinto reto de la prctica de la EAE est en los litigios. En
Estados Unidos la NEPA se ha utilizado para detener proyectos
federales,
para
modificar
proyectos,
para
evitar
impactos
ambientales, y para establecer una jurisprudencia que reconoce

el medio ambiente como un inters supremo a la hora de tomar
decisiones.
Mientras
que
los
tribunales
ordinarios
han
dictaminado que la NEPA obliga, como procedimiento, a que las

agencias del gobierno consideren la variable ambiental, la Corte
Suprema ha instado a los tribunales ordinarios a que no
sustituyan con sus juicios las decisiones de las agencias federales.
Para evitar complicaciones y litigios, las agencias federales
438
procuran
desarrollar
escrupulosamente
los
procedimientos
previstos en la NEPA: preparan las declaraciones de impacto

ambiental procurando contemplar todos los impactos posibles,
elaboran un expediente administrativo completo y le ofrecen a la
poblacin la posibilidad de formular sus comentarios. En este
escenario, los directores y los funcionarios de las agencias son
reacios a practicar la evaluacin ambiental estratgica, puesto
que sta tiene caractersticas, como la indefinicin de las
propuestas, que podran ser objeto de potenciales litigios. En esta
situacin, la EAE en Estados Unidos tendra atractivo para los
responsables de tomar decisiones en la medida en que emplee las
virtudes de la EIA pero sin caer en sus trampas procesales que
pueden dar lugar a litigios. La EAE debera estar exenta de
contenciosos.
El sexto reto para la evaluacin ambiental estratgica en los
Estados Unidos lo tenemos en el llamado problema de las no
propuestas.
Por
ejemplo,
podemos
considerar
como
una
propuesta la decisin de invertir en tecnologa para una nueva

generacin de centrales nucleares?. No es un proyecto ni una
actividad localizada, pero a pesar de eso, es posible evaluar la
diferencia entre estrategias alternativas. Incluso a un nivel macro
es posible evaluar si una estrategia tiene como efectos una
ocupacin mayor o menor del territorio, una prdida mayor o
menor de hbitats, o si tiene ms o menos riesgos aceptables. Es
posible tambin determinar la disposicin de la poblacin a
aceptar riesgos. Sin embargo, a veces los gestores y los tcnicos
transmiten enormes preocupaciones a la poblacin an sin
conocerse cul es el lugar escogido281.
Un fenmeno de este tipo se produce en Espaa de forma regular cuando aparecen indicios,
generalmente a travs de los medios de comunicacin, de que se estn realizando en una
regin estudios para evaluar la aptitud de formaciones geolgicas profundas para la ubicacin
del almacn definitivo de residuos radiactivos.
281
439
El conjunto formado por la capacidad, el conocimiento y las

habilidades es el sptimo reto a que se enfrenta, de acuerdo con
Clark (2000), el futuro de la evaluacin ambiental estratgica en
los Estados Unidos. La preparacin de EIA al nivel de proyecto
exige
habilidades
avanzadas,
por
lo
que
hay
muy
pocos
profesionales cualificados. La EAE es todava un paso ms

elevado en la escala de complejidad y adems est prxima, con
elevadas expectativas, a los niveles polticos de los responsables
de toma de decisiones. Adems, los especialistas en EIA todava
no dominan los instrumentos del anlisis estratgico, como son la
capacidad de carga y los umbrales de sostenibilidad. Ms an, la
nueva
aproximacin
estratgica
requiere
que
los
analistas
comprendan tambin, adems de la EIA y los instrumentos del

anlisis estratgico, el sector que est siendo estudiado.
El octavo apartado determinante para la EAE es la voluntad
poltica. Los gestores polticos no asumen riesgos innecesarios,
sino que asumen riesgos que pueden manejar. Los polticos estn
advirtiendo nuevas pautas en los modelos y objetivos principales
de los organismos pblicos. La nueva orientacin hacia el
desarrollo sostenible est dando a los especialistas en EIA una
oportunidad para ayudar a los polticos del nivel ms alto a usar
los instrumentos de evaluacin ambiental en la direccin de la
sostenibilidad.
Los
especialistas
saben
que
la
evaluacin
ambiental es una herramienta que puede convertir la retrica en

accin;
sin
embargo
muchos
policy-makers
an
no
estn
convencidos de eso.
La participacin pblica es el noveno de los aspectos a
considerar. En la evaluacin de impacto ambiental una de las
cuestiones ms espinosas aparece en el momento en que la
participacin pblica debe incorporarse al procedimiento, por eso
440
para el xito de la EAE en Estados Unidos es fundamental que el

pblico acepte participar en un estadio en que la formulacin es
incierta, donde no hay propuestas concretas, y al mismo tiempo
que no crea que los gestores polticos estn haciendo una
propuesta ambigua. Y es necesario porque, en general, el pblico
no quiere participar en un proceso de evaluacin ambiental hasta
que hay una propuesta concreta. Adems debemos resaltar que la
participacin pblica en las evaluaciones ambientales tiene un
carcter extracurricular, esto es, que no forma parte de su
profesin ni de su quehacer cotidiano. Como expone Clark
despus de preparar la cena, los servicios religiosos, la liga de
ftbol, y todas las dems atenciones de su tiempo familiar, los
participantes gastan su tiempo y atencin en las EIA. Dado que la
gente
aporta
su
tiempo,
los
gestores
polticos
deberan
contemplar la EIA y la informacin pblica como un producto til

y que puede ayudar, no como un proceso teraputico para gente
devota del procedimiento.
En ltimo lugar y dentro de los retos futuros de la EAE, se
encuentra la integracin. Siempre ha existido un debate en la
comunidad americana de especialistas de evaluacin ambiental
acerca de si la evaluacin de impacto ambiental es ms un
instrumento objetivo y analtico, o si es una herramienta
integradora y de planificacin. Esto es, si la EIA integra los
aspectos econmicos, sociales y ambientales en un anlisis para
los responsables de la toma de decisiones. Sin embargo, de forma
general la EIA en los Estados Unidos viene limitando su alcance a
los impactos biofsicos de una decisin, lo que no es til para las
decisiones del nivel estratgico porque hay otros muchos factores
que son importantes. Por esta razn, la evaluacin ambiental
estratgica ofrece, frente a la EIA, la oportunidad de combinar el
441
desarrollo econmico, la proteccin ambiental y el bienestar de la

comunidad en un solo anlisis, no en tres.
Evaluacin ambiental estratgica en la Unin Europea

En diversos pases europeos se viene practicando la evaluacin
ambiental estratgica desde finales de los aos ochenta, en
algunos casos como consecuencia de mandatos normativos, y en
el resto ms como una prctica acadmica o cientfica que como
respuesta a un mandato legal. Al tener un origen distinto y
variado, la metodologa, el alcance y los campos de aplicacin de
estas formas primarias de evaluacin ambiental estratgica
forman un abigarrado escenario. Hasta la directiva del ao 2001
no se llegar a disponer de un cuerpo normativo comn, ni por
tanto de una metodologa normativizada. De acuerdo con
Partidrio (2000), quien an en etapa de pre-directiva intenta
contribuir a centrar el debate de la evaluacin ambiental
estratgica tal diversidad de aproximaciones a la evaluacin
ambiental estratgica, aunque enriquecen el debate, estn
confundiendo de forma crtica las relaciones entre la EAE y otros
instrumentos de planificacin y de evaluacin de impacto. En su
trabajo Partidrio mantiene, entre otras cuestiones, que el valor
de la EAE est en funcin de su capacidad para ampliar su
influencia y aadir valor a la toma de decisiones.
Glasson et al. (2005), quien sita los primeros debates sobre la
adopcin de las evaluaciones ambientales estratgicas, expone
que despus de 25 aos de discusiones y negociaciones entre los
Estados Europeos Miembros, la Comisin Europea finalmente
acuerda una directiva. La Directiva 2001/42/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la
evaluacin de los efectos de determinados planes y programas en
442
el medio ambiente tiene como objetivo contribuir a la integracin

de aspectos medioambientales en la preparacin y adopcin de
planes y programas que puedan tener efectos significativos en el
medio ambiente mediante la evaluacin de su impacto ambiental.
Esta directiva282 tiene por objeto, en teora, completar el sistema
de evaluacin de impacto ambiental de proyectos previsto en la
Directiva
85/337/CEE,
relativa
la
evaluacin
de
las
repercusiones de determinados proyectos pblicos y privados en

el medio ambiente283. La Directiva 85/337/CEE establece un
sistema de evaluacin previa, a cargo de los Estados miembros,
de los efectos que pudieran tener sobre el medio ambiente
distintos proyectos pblicos y privados. El campo de aplicacin de
la Directiva 85/337/CEE incluye la realizacin de trabajos de
construccin o de otras instalaciones u obras, as como otras
intervenciones en el medio natural o el paisaje. A partir de la
presente directiva, se establecer un procedimiento de evaluacin
previa tambin en la fase de planificacin.
La directiva se aplica a los planes y programas que pueden
tener efectos significativos en el medio ambiente, preparados y
aprobados por una autoridad competente, o que son preparados
por una autoridad competente para su aprobacin por un acto
jurdico, as como a las modificaciones de tales planes y
programas. La evaluacin ambiental es obligatoria en el caso de
planes y programas elaborados con respecto a la ordenacin del
territorio urbano y rural, la utilizacin del suelo, el transporte, la
energa, la gestin de residuos, la gestin de recursos hdricos, la
industria, las telecomunicaciones, la agricultura, la silvicultura, la
pesca
el
turismo
que
constituyan
el
marco
de
las
Con plazo para la entrada en vigor en los pases miembros en tres aos, desde su
publicacin en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas en fecha 21-7-2001 hasta el 21-72004.
283
[Diario Oficial L 175 de 05.07.1985]
282
443
autorizaciones posteriores de proyectos especficos enumerados

en los Anexos I y II de la Directiva 85/337/CEE. Tambin es
obligatoria cuando se trata de aprobar planes y programas que
pueden afectar a espacios protegidos por la Directiva 92/43/CEE
y que deben evaluarse en virtud de esa directiva. Otros planes y
programas
que
establezcan
el
marco
de
autorizaciones
posteriores de proyectos debern someterse a una evaluacin

ambiental si un examen realizado segn los criterios del Anexo III
de la directiva indica que pueden tener efectos significativos
sobre el medio ambiente.
Se deja a la definicin de los Estados miembros si otro tipo de
planes y programas diferentes a los que se incluyen en el listado
de la Directiva -siempre que stos establezcan un marco para la
autorizacin de proyectos- pueden tener efectos ambientales
significativos y, por tanto, deben ser sometidos a la evaluacin
ambiental que establece la directiva. Antes de la adopcin o la
sumisin al procedimiento legislativo de un plan o programa, la
autoridad competente del Estado miembro en cuestin deber
realizar una evaluacin ambiental y redactar, tras consultar con
las autoridades responsables en materia de medio ambiente, un
informe medioambiental en el que se especifiquen, entre otras
cosas: (1) el contenido y los objetivos principales del plan o
programa; (2) las caractersticas ambientales de la zona que
pudiera ser afectada por el plan o programa; (3) todos los
problemas ambientales existentes relacionados con el plan o
programa;
(4)
los
objetivos
nacionales,
comunitarios
internacionales de proteccin ambiental que guarden relacin con

el plan o programa en cuestin; (5) las repercusiones ambientales
que pudieran derivarse de la ejecucin del plan o programa; (6)
las medidas previstas para prevenir, reducir y compensar los
444
efectos negativos en el medio ambiente; y (7) las medidas de

seguimiento previstas. En la declaracin se incluir tambin un
resumen no tcnico de esa informacin.
El proyecto de plan o programa y el informe medioambiental
deben ponerse a disposicin de las autoridades responsables en
materia de medio ambiente y del pblico, y se les dar la
oportunidad de expresar su opinin sobre el proyecto de plan o de
programa antes de su aprobacin o sumisin al procedimiento
legislativo. El Estado miembro responsable de la elaboracin de
un plan o programa deber enviar una copia del proyecto del
mismo, junto con una copia del informe sobre los efectos en el
medio ambiente, a los dems Estados miembros cuando considere
que el plan o programa pudiera tener repercusiones ambientales
en el territorio de otros Estados miembros, o a peticin de esos
Estados miembros. En su caso y a peticin de esos Estados
miembros,
responsable
se
iniciarn
sobre
los
consultas
efectos
con
el
Estado
transfronterizos
del
miembro
plan
programa, as como sobre las medidas previstas para reducirlos o

eliminarlos.
El
informe
medioambiental
las
opiniones
expresadas por las autoridades responsables y el pblico, as

como los resultados de las consultas transfronterizas deben ser
tomados en consideracin por la autoridad competente durante la
elaboracin y antes de la adopcin del plan o programa.
Cuando se apruebe un plan o programa, el Estado miembro
responsable informar a las partes interesadas y consultadas.
Pondr a su disposicin la siguiente informacin: el plan o
programa aprobado, una declaracin que resuma de qu manera
se
han
integrado
en
el
plan
programa
los
aspectos
medioambientales y el informe medioambiental, las opiniones

expresadas y los resultados de las consultas, las razones para la
445
eleccin
del
plan
programa
aprobado,
las
medidas
de
seguimiento previstas.
Los Estados miembros podrn establecer procedimientos
coordinados para evitar la duplicacin de las evaluaciones en el
caso de aquellos planes o programas para los que existe
obligacin de efectuar una evaluacin de sus efectos en el medio
ambiente a la vez en virtud de la presente directiva y de otras
normas comunitarias.
Hay una cuestin importante que se formulan diversos autores y
tambin gestores: la evaluacin ambiental estratgica europea:
es estratgica o es programtica?. La Directiva 2001/42/CE se
refiere exclusivamente a determinados planes o programas. Esto
quiere decir que esta base normativa no garantiza, porque no
obliga, a que las polticas o las iniciativas legislativas sean
sometidas al procedimiento de evaluacin ambiental estratgica.
La Comisin Europea considera que cualquier anlisis que supera
el nivel de proyecto tiene el carcter de estratgico, remarcando
que este planteamiento alude a que, de acuerdo con la
interpretacin europea, la EAE se refiere a todos los niveles de
decisin pblica que superan el nivel de proyecto. En el contexto
europeo, la EAE puede ocuparse incluso de decisiones acerca de
alternativas de trazado o de localizacin. As la aproximacin
europea a la EAE parece no muy estratgica sino ms bien
programtica. Cuando un analista est estudiando los distintos
trazados o rutas ya hay muchas decisiones tomadas. Esta
aproximacin
es
claramente
tarda
la
hora
de
discutir
alternativas de transporte o de energa, frustra a la poblacin y

tiene poca influencia en el desarrollo de la nacin. En el caso de
una autopista hay decisiones que pertenecen claramente al nivel
446
del proyecto. Por ejemplo, el hecho de si la autopista atraviesa o

no un humedal puede ser una decisin estratgica, pero
generalmente no lo es. En cambio, si la autopista atraviesa una
regin es definitivamente una decisin estratgica. As Clark
(2000): usar la EIA para promover la sostenibilidad requiere una
evaluacin sobre el transporte de personas y bienes por
autopistas o de otras formas. Estas son elecciones estratgicas.
Desde el punto de vista expuesto por Clark, que examina por
as decirlo- la orientacin de la directiva en la banda baja del ciclo
poltico, la normativa europea es ms bien programtica que
estratgica. Pero, si tenemos adems en cuenta que la directiva
est centrada en los planes y programas, podemos observar que
la banda alta del ciclo poltico (las polticas e iniciativas
legislativas) tambin han quedado fuera del campo del marco
europeo normativizado para la evaluacin ambiental estratgica.
Esto queda representado claramente en la definicin para la EAE
europea derivada de la directiva que hacen Sheate et al. (2005)
en un informe encargado por la propia Comisin Europea, donde
la idenfican como: una forma de evaluacin ambiental que tiene
como objetivo identificar y evaluar los efectos de un plan o
programa que puedan ser significativos para el medio ambiente, y
cuyos resultados son tenidos en cuenta en el proceso de toma de
decisiones.
Hasta el momento, la mayor parte de las experiencias de EAE
se han realizado en el nivel de planes y programas, desde el que
pueden aplicarse rpidamente los procedimientos de EIA; de esta
manera, siguiendo a Dalal-Clayton y Sadler (1999), la EAE puede
verse as como una extensin de la EIA que facilita la toma de
decisiones estratgicas. Consecuentemente, se han realizado muy
pocas aplicaciones de la EAE en los niveles ms altos de las
447
polticas, aunque quiz esto no es sorprendente porque la

poltica es la prerrogativa de los polticos y de los burcratas
senior, quienes resisten la intrusin de la EAE a este nivel DalalClayton y Sadler (1999). Si atendemos a la opinin de los autores,
parecera que las limitaciones que puede tener la EAE para
abordar los niveles altos de las decisiones polticas no son tanto
de tipo tcnico o metodolgico, sino que estn relacionadas con
una cultura poltica. Una cultura que necesitara un cambio para
que se tuvieran en cuenta dos importantes cuestiones que nos
permitiran enfrentar este dilema: en primer lugar, los gestores y
los decisores polticos deben aceptar la legitimidad de la EAE y
reconocer que tiene un papel constructivo que jugar; en segundo
lugar, estos deben buscarse los puntos del ciclo de toma de
decisiones de forma que la EAE pueda jugar su papel en los
puntos clave a lo largo de todo el proceso. Sin embargo, como
reconocen los autores citados, esto representara un cambio
formidable. Por esto no es sorprendente que ya en el borrador de
propuesta
de
1997
de
Directiva
de
evaluacin
ambiental
estratgica se plantee exclusivamente la EAE de planes y

programas y an de forma restrictiva 284. No obstante, diez aos
atrs la Comunidad Europea era favorable a incluir el nivel de
poltica en la evaluacin ambiental estratgica, lo que parece
haber sido omitido como resultado de las repercusiones polticas
y de la resistencia de los estados miembros a adoptar dicha
aproximacin Sadler y Baxter (1997).
De acuerdo con Dalal-Clayton y Sadler (1999), segn se ha ido
reconociendo este dilema ha ido creciendo el planteamiento de
que la EAE debera repensarse el formular una distincin
metodolgica entre la evaluacin estratgica cuando se aplica al
Los autores hacen referencia a la Propuesta del Consejo de Directiva de evaluacin
estratgica de 1997, una directiva cuyo resultado final, en el tema que nos ocupa, no quedara
alejado de la propuesta original.
284
448
nivel de planes y programas y cuando se aplica al nivel de

polticas.
A
pesar
de
que
la
Directiva
2001/42/CE
se
refiere
explcitamente a la evaluacin ambiental de planes y programas,

diversos estados miembros (Repblica Checa, Finlandia) han
explicitado en la transposicin de la directiva a su legislacin
estatal la cobertura de las polticas. Por otra parte, tambin
puede destacarse la iniciativa de la Comisin Europea por la que
asume desde el ao 2003 la realizacin de evaluaciones de
impacto integradas para las propuestas ms importantes de la
propia Comisin. Una iniciativa que es respuesta a los mandatos
de la Estrategia de Desarrollo Sostenible de la Unin Europea:
En diciembre (de 2001), con motivo del Consejo Europeo de
Laeken, la Comisin presentar un plan de accin para mejorar la
reglamentacin, con unos mecanismos para garantizar que todas
las grandes propuestas legislativas incluyan una evaluacin de los
posibles costes y beneficios (econmicos, medioambientales y
sociales) de la accin o falta de accin, tanto dentro como fuera
de la Unin Europea. El Consejo y el Parlamento debern
modificar las propuestas legislativas con el mismo espritu CCE
(2001).
Existe, junto a la Directiva 2001/42 de evaluacin ambiental
estratgica, otro documento legal de mbito internacional, como
es el Protocolo de EAE del 2003 de Kiev. El Protocolo de
evaluacin ambiental estratgica se impuls para completar la
Convencin sobre EIA en espacios transfronterizos (tambin
conocida como Conferencia de Espoo de 1991). Una vez
ratificado, el Protocolo de EAE requiere a las partes para evaluar
449
los impactos ambientales y sobre la salud 285 en sus propuestas de

planes y programas, considerando tambin las propuestas de
polticas y leyes. Tiene un alcance parecido a la directiva europea
de EAE excepto por el nfasis que se pone a la hora de considerar
los impactos sobre la salud, as como por el requerimiento
explcito de considerar los efectos transfronterizos. El protocolo
de Kiev pone ms nfasis que la directiva a la hora de proponer
una definicin ms clara y transparente del papel y forma de
informacin
participacin
pblica286,
ya
que
plantea
las
consultas pblicas tan pronto como sea posible.
Principios de la evaluacin ambiental estratgica

Si bien los principios suelen encontrarse generalmente antes de
los desarrollos metodolgicos o de procedimientos, en el caso de
la
evaluacin
ambiental
estratgica,
un
instrumento
cuyos
polimorfismos e hibridaciones lo convierten en altamente variable

y complejo, hemos preferido incluir la referencia a los principios
despus de la introduccin metodolgica que suponen las
referencias a la evaluacin ambiental estratgica en el mbito
norteamericano y europeo. Algo que constituye a la vez una
sntesis de origen y una orientacin de futuro para este
importante instrumento. En la tabla 4.2 se exponen algunos de los
principios ms ampliamente reconocidos para la EAE, teniendo en
cuenta, como sealan Dalal-Clayton y Sadler (1999) que stos
proporcionan una primera aproximacin ms que una ltima
palabra, y estn indudablemente sujetos a revisin.
Esta preocupacin especial por los impactos sobre la salud es reflejo de la activa
participacin de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) en su elaboracin.
286
En este caso la diferencia respecto a la Directiva est en que el Protocolo acusa de forma
ms clara su vinculacin con la Convencin de Aarhus de 25 de junio de 1998, tambin
conocida como la Convencin sobre el acceso a la informacin, participacin pblica en la toma
de decisiones y acceso a la justicia en materia ambiental. Texto online disponible:
www.unece.org/env/pp/documents/cep43e.pdf
285
450
(A) Generales: un proceso de EAE debe:

- ajustarse al propsito y ser adecuado para aplicarse al nivel de poltica o al
nivel de planes o programas
- tener integridad, lo que significa aplicarse de acuerdo con los objetivos y
previsiones establecidas para l, y ser efectivo a la hora de alcanzar esos
objetivos
- estar enfocado para aportar la informacin necesaria para las decisiones
que deben tomarse, y centrarse en los temas claves y significativos
- conducirse mediante los principios del desarrollo sostenible (tomando en
cuenta consideraciones ambientales, sociales y econmicas)
- estar integrado con el anlisis paralelo de las dimensiones y temas
econmicos y sociales, as como con otros instrumentos y procesos de
planificacin y evaluacin
- relacionarse con la EIA de proyectos, quiz a travs de mecanismos
graduales
- ser transparente y abierto
- ser prctico, fcil de implementar, orientado a la resolucin de problemas,
y eficiente
- introducir nuevas perspectivas y creatividad (debera aportar mejoras, no
ser una carga), y
- ser un proceso de aprendizaje (en esto es esencial comenzar haciendo
EAE para obtener experiencia)
(B) Pasos de EAE: un proceso de EAE debe asegurar:
- screening: los agentes responsables llevan a cabo una apropiada evaluacin
de todas las decisiones estratgicas con consecuencias ambientales
significativas
- momento: los resultados de la evaluacin estn disponibles lo
suficientemente pronto para ser usados al tomar la decisin estratgica
- scoping ambiental: toda la informacin relevante est disponible para
juzgar si: (i) debe procederse con una iniciativa dada; y (ii) los objetivos
pueden alcanzarse de la manera ms respetuosa con el medio ambiente
(p.ej. a travs de iniciativas alternativas o aproximaciones)
- revisin: la calidad de los procesos y la informacin se asegura mediante un
mecanismo efectivo de revisin
- participacin: lo antes posible debe estar disponible la suficiente
informacin sobre las opiniones de todos los interesados (incluido el pblico
afectado) para que sea tenida en cuenta al prepararse la decisin estratgica
- documentacin: los resultados son identificables, comprensibles y
evaluables por todas las partes afectadas por la decisin
- toma de decisiones y responsabilidad: est claro para todos los agentes y
todas las partes afectadas cmo se llega a los resultados de forma
responsable en la toma de decisiones
- post-decisin: debe incrementarse la informacin disponible sobre los
impactos reales para juzgar sobre si debe modificarse la decisin
Tabla 4.2. Algunos principios para la evaluacin ambiental estratgica (EAE)
Fuente: Dalal-Clayton y Sadler (1999), adaptado de Sadler (1998) y Tonk y Verheem
(1998)
451
Este conjunto de principios generales y de pasos (o principios

operativos) constituyen una gua metodolgica fundamental de lo
que deberan ser y representar una vez desarrollados- los
procedimientos de evaluacin ambiental estratgica.
452
4.3
METODOLOGA
DE
EVALUACIN
AMBIENTAL
ESTRATGICA
Modelos metodolgicos de la evaluacin ambiental

estratgica
La evaluacin ambiental estratgica presenta lo que podramos
denominar, siguiendo un smil ecolgico, polimorfismos. Estas
variaciones, tanto formales como de fondo, que aparecen ya en la
metodologa
de
evaluacin
ambiental
estratgica,
se
han
estudiado por autores como Fischer (1999), Partidrio (2000),

Oate et al. (2002), Dalal-Clayton y Sadler (2003) y Partidrio
(2003), quienes han intentado clasificar los diferentes grupos
metodolgicos ya que, a pesar de la relativa juventud de este
instrumento,
han
surgido
numerosos
mtodos
enfoques
distintos para desarrollar la evaluacin ambiental estratgica. A

esta variabilidad se enfrenta, por ejemplo, Fischer (1999), cuando
en un estudio sobre los impactos socioeconmicos y ambientales
del sector del transporte, llega a estudiar treinta y seis diferentes
evaluaciones ambientales estratgicas realizadas, que logra
clasificar en cuatro grupos metodolgicos de EAE: (1) orientadas
hacia las polticas; (2) orientadas hacia las polticas o programas,
y centradas en la variable medioambiental; (3) aquellas que
incorporan
el
anlisis
de
coste
beneficio;
(4)
aquellas
evaluaciones de proyectos de grandes dimensiones realizadas con

una metodologa similar a la de la evaluacin de impacto
ambiental.
Tambin conviene destacar el tratamiento que Oate et al.
(2002) hacen de esta cuestin, quienes optan por una interesante
clasificacin
sistemtica
partiendo
453
de
un
modelo
general
exhaustivo que comprendera los flujos bsicos posibles en un

proceso de evaluacin ambiental estratgica, y donde los diversos
modelos resultan ser diferentes combinaciones entre esos flujos
bsicos, que se entienden como fases. Estas fases son: evaluacin
preliminar, anlisis de polticas, planes y programas (PPP),
evaluacin de objetivos del PPP, anlisis del mbito afectado,
identificacin y efectos del PPP, medidas y recomendaciones de la
EAE, y sistema de seguimiento. A partir de este modelo general
establecen cuatro tipos de modelos no totalmente excluyentes: (1)
modelo fundamentado en la evaluacin de impacto ambiental
(EIA); (2) modelo fundamentado en el desarrollo sostenible; (3)
modelo mixto fundamentado en la ordenacin territorial; y (4)
modelo diseado para el anlisis de polticas y los niveles ms
altos del PPP287.
El modelo fundamentado en la EIA es el ms utilizado y tiene
gran difusin en los pases que tienen una larga tradicin de la
prctica
de
evaluacin
de
impacto
ambiental.
Las
fases
fundamentales son: evaluacin preliminar, anlisis del mbito

afectado, anlisis del PPP, identificacin y efectos del PPP, y
medidas y recomendaciones de la EAE (incluyendo el sistema de
seguimiento).
La
fundamentada
en
aproximacin
la
EIA
deriva
metodolgica
en
ejemplos
de
EAE
prcticos
relativamente homogneos. Este procedimiento es bastante

prctico, est bien asentado y es conocido tanto por los tcnicos
evaluadores como por la administracin. Por otra parte, es una
metodologa adecuada para los PPP de niveles bajos, donde las
propuestas estn ya relativamente bien definidas. La mayor
limitacin para este modelo est en la dificultad de compaginar su
estructura con la complejidad y variabilidad con que se elaboran
Oate et al. (2002) distinguen aquellos PPP ms estratgicos y menos concretos como PPP
de niveles altos y a aquellos con mayor detalle y concrecin como PPP de niveles bajos.
287
454
los PPP ms altos. Otra limitacin importante, que comparte con

otros modelos, est en la falta de contraste de los objetivos desde
el punto de vista de la sostenibilidad.
El segundo modelo de EAE o modelo fundamentado en el
desarrollo sostenible se basa en cuatro elementos metodolgicos
clave: (1) anlisis de las prioridades territoriales, planteadas
como una respuesta prctica a los principios del desarrollo
sostenible, de la conservacin y de la gestin ambiental; (2)
estudio
de
los
aspectos
estratgicos
de
la
planificacin,
confirmando la coherencia de los objetivos y dando entrada

temprana a la participacin pblica; (3) considera de forma
importante los efectos acumulativos y las interacciones entre
actividades
econmicas,
recursos
naturales
factores
ambientales; y (4) hace una especial consideracin de los efectos

que slo resultan significativos a largo plazo. Dada la prctica an
muy reducida de esta metodologa, es difcil establecer sus
ventajas
inconvenientes,
aunque
entre
las
primeras
se
encuentra la de que es uno de los caminos potenciales para que la

EAE se convierta en un proceso que contribuya a alcanzar la meta
del desarrollo sostenible.
El modelo mixto, fundamentado en la ordenacin del territorio,
es aplicable a todos los casos en los que el territorio es el
elemento central del procedimiento de evaluacin. Si bien las
variaciones dentro de este modelo son muy acusadas, se hace
referencia
como
tipo
la
Evaluacin
Ambiental
Regional
desarrollada por el Banco Mundial. Las ventajas de este modelo

se encuentran en su flexibilidad metodolgica y su aptitud para
evaluar varias polticas dentro de un mismo mbito territorial. Los
inconvenientes
radican
en
la
dificultad
455
de
someter
un
procedimiento, la escasa adaptacin para evaluar polticas y la

escasa experiencia en su aplicacin.
Finalmente, el ltimo de los modelos de evaluacin ambiental
estratgica expuestos por Oate et al. (2002) es el de anlisis de
polticas y PPP de los niveles ms altos. La evaluacin de polticas
tiene tres aspectos que la diferencian de las de planes y
programas,
que
le
otorgan
un
carcter
especfico
al
procedimiento: (1) el anlisis de objetivos tiene una importancia

clave, (2) se acompaan de anlisis coste-beneficio o multicriterio
que tienen poca base ambiental, y (3) las recomendaciones suelen
incluir
aspectos
institucionales
el
uso
de
instrumentos
especficos. Entre las ventajas puede destacarse su flexibilidad

metodolgica. Por otra parte, se considera un modelo poco apto
para los niveles bajos de los PPP, y que puede dar lugar a
evaluaciones superficiales o justificativas.
Una vez expuestos los cuatro modelos, los propios autores se
preguntan
si
existe
un
modelo
ptimo
para
realizar
las
evaluaciones ambientales estratgicas. La respuesta que dan es

negativa, sobre todo porque la experiencia es todava muy
reducida como para identificar claramente un modelo ptimo. En
cualquier caso, y descartando el modelo de evaluaciones de
polticas, por sus caractersticas muy especficas, los autores
sealan que los modelos propuestos tienen en comn una serie de
etapas: seleccin de iniciativas a evaluar, definicin del alcance y
consultas pblicas; evaluacin de objetivos; definicin del mbito
y estudio territorial; identificacin de las propuestas del PPP,
identificacin de impactos, definicin de indicadores y evaluacin;
seleccin de alternativas; y modificaciones al PPP y programa de
seguimiento.
456
Por su parte, Dalal-Clayton y Sadler (2003) concluyen, a partir

de su estudio sobre las diferentes metodologas e incluso sobre
las clasificaciones de la evaluacin ambiental estratgica, que
pueden agruparse en tres tipos fundamentales: (1) los que
introducen la EAE como un proceso relativamente separado y
distinto, tpicamente como una extensin de la EIA; (2) los que
establecen la EAE como un sistema de dos niveles separando los
requerimientos especficos para programas y planes sectoriales
de requerimientos distintos para las polticas estratgicas; y (3)
aquellos que incorporan la EAE en formas ms integradas de la
valoracin de las polticas ambientales y de la planificacin
regional y territorial. Por otro lado, estos autores plantean, de
forma convergente con trabajos como el de Partidrio (2000) y el
de
Chaker
et
al.
(2006),
la
posibilidad
de
encarar
el
planteamiento de la evaluacin ambiental estratgica desde dos

perspectivas de enfoque: una primera, de arriba-abajo, en donde
la aproximacin a la EAE se realiza desde una visin propia del
anlisis de polticas y de planificacin orientadas por las
propuestas de desarrollo sostenible; y una segunda, con la
perspectiva de abajo-arriba, en donde se aplica la EAE a los
planes y programas usando bsicamente la metodologa de la EIA.
Aproximacin basada en las polticas (arriba-abajo)
Desarrollo de polticas
EVALUACIN AMBIENTAL ESTRATGICA
Evaluacin de proyectos
EAE basada en proyectos (abajo-arriba)
457
Figura 4.2. Aproximaciones EAE arriba-abajo versus abajo-arriba

Fuente: Chaker et al. (2006)
La combinacin de los dos grupos de clasificaciones que

acabamos de ver ha dado lugar a un conjunto de modelos
hbridos, para los cuales se hace necesario una nueva propuesta
de clasificacin como la que plantea Partidrio (2003a,b) en
cuatro grupos: (1) basada en la evaluacin de impacto ambiental
(EIA); (2) en dos pistas o niveles; (3) integrada; y (4) centrada en
el proceso de decisin. En la tabla 4.3 se exponen con detalle la
definicin de los modelos, ventajas, desventajas y ejemplos de
aplicacin de los diferentes grupos.
Modelo
Basada en EIA (la
misma
aproximacin que
se usa para la
evaluacin de
impacto ambiental)
Ventajas
- sencillez: el proceso
est bien definido y es
el mismo que se usa
en la EIA
Dos pistas (la EAE

se elabora en
paralelo pero de
forma
independiente de
la planificacin y
elaboracin de
polticas)
- los procedimientos
para el proceso EAE
estn claramente
identificados
- la buena
articulacin con los
procesos de
planificacin que
estn bien
estructurados puede
dar resultados
satisfactorios
Integrado (EAE es
una parte integral
de la planificacin
y toma de
decisiones)
- aporta flexibilidad:
no tiene
procedimientos
definidos
- dependiendo de las
necesidades, los
elementos de
evaluacin de
impacto pueden
engranarse en los
procesos de
458
Desventajas
- no flexible: limitada a
los procedimientos EIA
- la integracin en el
proceso de toma de
decisiones no es sencillo
- a veces pierde el valor
estratgico
- el valor aadido al
proceso de toma de
decisiones es muy
limitado
- para procesos de
planificacin poco
estructurados este
modelo tiene el riesgo
de ignorar la dinmica
de planificacin
- la integracin en el
proceso de decisin es
crucial
- limitado valor aadido
del proceso EAE si no se
integra por completo en
el proceso de decisin
- no puede medirse o
evaluarse la efectividad
de la EAE porque no
hay separacin entre los
dos procesos
- la flexibilidad puede
convertirse en un arma
de dos filos en el caso
de procesos de
planificacin menos
estructurados y claros
Ejemplos
EEUU
Pases Bajos
Gran Bretaa:
valoracin de
la
sostenibilidad
(VS)
Nueva Zelanda
Modelo
Centrado en la
decisin (EAE
adaptado a la
planificacin y
elaboracin de
polticas)
Ventajas
formulacin de PPP
- minimiza los
requerimientos de
recursos humanos y
financieros
adicionales
- aporta flexibilidad
- adopta un enfoque
de mayor
transparencia
- est siendo cada vez
ms aceptado y
adoptado
- requiere solamente
una definicin legal
menor
Desventajas
Ejemplos
- por el momento este

Portugal
modelo no ha sido
Sudfrica
probado extensamente y Canad
todava no ha
Gran Bretaa:
demostrado su
valoracin de
efectividad
polticas (VP)
Tabla 4.3. Ejemplos de modelos de evaluacin ambiental estratgica (EAE)

Fuente: Chaker et al. (2006), modificado de Partidrio (2003a,b)
A pesar de los notables esfuerzos que se han realizado hasta el

momento hay que resaltar, siguiendo a Chaker et al. (2006) que,
debido a su controvertida naturaleza, la categorizacin de los
modelos de evaluacin ambiental estratgica no ha alcanzado
ms que un dbil consenso entre los distintos gestores de este
instrumento. Esta situacin hace difcil el empeo por establecer
una metodologa bsica para el complejo metodolgico que, hoy
en da, queda agrupado bajo la denominacin genrica de
evaluacin ambiental estratgica. A pesar de estas dificultades en
el apartado siguiente procuramos ofrecer una aproximacin a la
metodologa bsica de la EAE.
Metodologa bsica de evaluacin ambiental estratgica

Como se ha observado, la metodologa de EAE est teniendo
diversas variaciones a lo largo del tiempo y a lo largo de los
mbitos geogrficos y temticos de su aplicacin. No obstante,
interesa poder definir de forma aproximada una metodologa
bsica
de
referencia.
Para
459
esta
tarea
seguiremos
fundamentalmente a Jiliberto (2003), quien expone que en lo que

se entiende hoy como evaluacin ambiental estratgica a escala
internacional es, ms que una metodologa fundada en una
definicin estricta, una prctica que gira alrededor de un
objetivo, un objetivo que consiste bsicamente en evaluar los
efectos ambientales de las polticas, planes y programas (PPP)
para integrarlos en el proceso de decisin.
Para recapitular, insistimos en que la evaluacin ambiental
estratgica de polticas, planes y programas se define como el
proceso sistemtico que consiste en estudiar y anticipar las
consecuencias ambientales de las propuestas de los niveles altos
de toma de decisin. Este proceso tendra como objeto incorporar
el criterio ambiental, desde el primer momento, como elemento
de decisin en todos los sectores y grados de la planificacin, al
mismo
nivel
que
consecuencia,
la
los
criterios
prctica
econmicos
bsica
de
sociales.
evaluacin
En
ambiental
estratgica ha de consistir en someter una PPP a un anlisis que

se compone de una serie de pasos similares a los de la evaluacin
de impacto ambiental (EIA), pero que no necesariamente estn
tan formalizados, como afirma Lee (2006).
Jiliberto (2003) sugiere estos pasos que debe seguir la EAE (la
tabla 4.4) y que configuran una aproximacin metodolgica que
se inicia con un anlisis previo del contexto de evaluacin para
dar despus lugar al procedimiento general.
PROCEDIMIENTO BASE DE EAE
1. Anlisis previo de la PPP
identificacin de los objetivos de la PPP

se requiere una EAE?
Definicin del marco institucional y social
2. Definicin del mbito de aplicacin de la EAE

460
Anlisis previo de los valores ambientales

afectados
3. Anlisis ambiental
Identificacin y caracterizacin de las alternativas

Informe del estado del medio ambiente
4. Evaluacin de la informacin externa
Recopilacin de informacin sobre la PPP

Georreferenciacin de las alternativas
Inclusin de expertos y organizaciones
independientes
5. Participacin pblica
6. Toma de decisin
Anlisis de las opciones alternativas
7. Informacin sobre la EAE

8. Seguimiento:
seguimiento
Identificacin
de
las
medidas
de
Tabla 4.4 Procedimiento base de evaluacin ambiental estratgica (EAE)

Fuente: Jiliberto y lvarez-Arenas (2000) y Jiliberto (2003)
Tambin desde Chaker et al. (2006) se contribuye a configurar

una versin de lo que podramos denominar metodologa base de
la evaluacin ambiental estratgica. Estos autores, despus de
analizar la prctica de la evaluacin ambiental estratgica en
doce pases de muy diferentes contextos legislativos y de
diferentes prcticas tanto de evaluacin como de planificacin,
encuentran un conjunto de hitos comunes a los procedimientos
prcticos de la evaluacin ambiental estratgica como: (1) la
definicin del mbito de aplicacin; (2) el anlisis de los
principales valores ambientales y su alcance; (3) la decisin sobre
el alcance temtico288 de la evaluacin; (4) la documentacin
El alcance temtico est relacionado con la definicin en cada pas del concepto de medio
ambiente, esto es si el uso de este trmino se limita al entorno biofsico y qumico, o si va ms
all e incorpora tambin las consideraciones socio-econmicas.
288
461
necesaria para desarrollar la evaluacin; (5) el hecho de

considerar alternativas; (6) la voluntad de reducir los impactos y
de efectuar un seguimiento de los mismos; (7) la participacin
pblica a travs de diferentes mecanismos; y (8) el aseguramiento
de la calidad289. Estos hitos constituiran algo as como el mnimo
comn de elementos formadores de la metodologa de evaluacin
ambiental estratgica.
De acuerdo con estos autores, si la prctica de la evaluacin
ambiental
estratgica
metodolgicos
comunes,
cuenta
con
tambin
diversos
puede
elementos
advertirse
que
comparten retos comunes para el futuro de la evaluacin

ambiental estratgica como son: (a) la necesidad de identificar el
momento en que debe incorporarse la EAE a los procesos de toma
de decisiones y de planificacin; (b) el reto de integrar los
resultados del procedimiento de EAE en el proceso de decisin; y
(c) el modo en que se arbitra y articula la participacin pblica en
los niveles ms altos de las decisiones de los poderes pblicos.
Sin embargo, y aunque las aproximaciones metodolgicas son
fundamentales, para garantizar que la evaluacin ambiental
estratgica sea socialmente efectiva se requiere tambin de un
procedimiento
administrativo
que
facilite
ampare
su
incorporacin al procedimiento global de planificacin, esto es,

que engarce el proceso de evaluacin con el de ordenacin y con
el de toma de decisiones. Siguiendo a Jiliberto (2003) el
procedimiento de EAE de PPPs se entiende como un proceso que,
corriendo paralelo al proceso de decisin sustantivo de la
planificacin, se distingue del mismo, por un lado, por la
naturaleza
de
su
funcin,
que
es
apoyar
verificar
la
incorporacin de la dimensin ambiental a la planificacin, y por

Se refiere a la calidad del procedimiento y de los documentos a travs de procesos de
control tcnico que pueden ser realizados por comits independientes, comits ministeriales o
la autoridad competente.
289
462
el otro, porque est participado por ms agentes que los que

constituyen el proceso de planificacin, y por tanto es externo al
mismo. De esta forma, la evaluacin ambiental estratgica de los
niveles ms altos de decisin lleva implcito un consenso bsico
en lo que son los aspectos crticos del mismo, y cuyos temas de
discusin son los siguientes: (a) los objetivos del proceso, como
un elemento bsico para determinar la naturaleza y alcance del
procedimiento; (b) los principios bajo los cuales debe gestionarse
el procedimiento para que sea coherente con los objetivos
perseguidos; (c) el marco legal, en donde es preciso decidir si el
procedimiento debe estar respaldado o no por un marco legal
propio; (d) los roles institucionales, para definir el papel en que
los
diferentes
agentes
institucionales
no
institucionales
participan en el procedimiento; (e) el objetivo del procedimiento,

mediante el que se sugiere qu es lo que se verifica durante el
procedimiento; (f) la participacin pblica, que determina los
diversos agentes que participan en el procedimiento, el alcance
de su participacin y los instrumentos utilizados para esta
participacin; (g) las instancias del procedimiento, lo que
determina los hitos del procedimiento y sus contenidos; (h) los
resultados documentados del procedimiento, mediante la que se
define
la
modalidad
en
que
se
documenta
opera
el
procedimiento; y (i) las guas del procedimiento, que constituyen

la operativa para orientar el procedimiento, y permiten poner las
herramientas necesarias a disposicin de los participantes.
Para
poner
en
contacto
la
metodologa
de
evaluacin
ambiental estratgica con los proceso de decisin sobre polticas,

planes y programas, necesitamos de un lenguaje de comunicacin
construido a partir de nuevos conceptos, como los propuestos por
Jiliberto en su metodologa de evaluacin ambiental estratgica
463
analtica (EAEA) establecido en el Proyecto ANSEA. Un proyecto

desarrollado por un consorcio constituido por entidades 290 de
siete pases europeos y coordinado por el consultor internacional
Jiliberto Herrera. Se trata de un proyecto financiado por la Unin
Europea
con
el
metodolgicas
objetivo
la
de
aportar
evaluacin
mejoras
ambiental
tericas
estratgica,
proporcionando un marco para la implantacin de la Directiva

europea de EAE mediante su adaptacin y aplicacin a las
diversas realidades nacionales europeas. ANSEA es el acrnimo
en ingls (Analytical Strategic Environmental Assessment) de
evaluacin ambiental estratgica analtica. El proyecto parte de la
experiencia internacional existente en el campo de la evaluacin
ambiental estratgica e incorpora, de forma destacable, el
conocimiento aportado por la teora de la decisin a la evaluacin
ambiental. ANSEA procura integrar los valores ambientales en los
procesos de toma de decisiones estratgica que son los que dan
lugar a las polticas, planes y programas (PPP). Su propuesta
consiste en que aquellos momentos del proceso de decisin de
una poltica, plan o programa (PPP) susceptibles de generar,
directa o indirectamente, un efecto ambiental, puedan ser
identificados
tratados
apropiadamente
mediante
una
consideracin analtica de los mismos. La aproximacin de

ANSEA se caracteriza por su enfoque centrado en el proceso de
toma de decisin (...). Esta aproximacin nace de la constatacin
de las limitaciones prcticas y tericas de la evaluacin ambiental
Miembros del consorcio ANSEA: TAU Consultora Ambiental, Madrid, Espaa (coordinador
del proyecto); Environmental Resources Management (ERM), Londres, Reino Unido;
Fondazione Eni Enrico Mattei (FEEM), Miln, Italia; Foundation of the Faculty of Sciences and
Technology of the New University of Lisbon (OCT), Lisboa, Portugal; Universidad Politcnica de
Madrid, Escuela Tcnica Superior de Ingenieros de Montes (UPM), Madrid, Espaa;
International Institute for the Urban Environment (IIUE), Delft, Pases Bajos; Stockholm
Environment Institute (SEI), Estocolmo, Suecia; y Wuppertal Institute (WI), Wuppertal,
Alemania. (Ms informacin sobre el proyecto en www.tau-group.com/ansea.htm) (Jiliberto,
2003).
290
464
estndar, enfocada en la prediccin de impactos, cuando sta se

aplica a decisiones estratgicas. Jiliberto (2003).
El resultado prctico (documental) del proceso de evaluacin
ambiental estratgica es el informe ambiental del Plan o Poltica
que se estn analizando. En la figura 4.3 se expone, a modo de
ejemplo, el esquema bsico de interactuacin para un anlisis de
planificacin del transporte urbano. El propio procedimiento de
formulacin del plan de transporte se desarrolla en paralelo con
el proceso de evaluacin ambiental, que a su vez est vinculado
como elemento fundamental- con el conjunto de procesos de
participacin de la comunidad. Como puede observarse, se trata
de un procedimiento de realimentacin secuencial que deriva en
el plan como resultado de carcter sectorial y en el informe
ambiental del plan como integrador.
465
Esquema bsico de
planificacin del
transporte urbano
Evaluacin
ambiental
Procesos de
participacin
de la Comunidad
Documentacin bsica
Evaluacin
Consulta a personas,
instituciones y
administraciones
Modificaciones
Propuesta estratgica
Modificaciones
1er Informe Ambiental
Evaluacin
Proceso abierto de
participacin pblica
2 Informe Ambiental
Estrategias del Plan o Poltica
Propuesta del
Plan o Poltica
Modificaciones
Plan o Poltica
Evaluacin
Proceso abierto de
participacin pblica
3er Informe Ambiental

Evaluacin
Informe
Ambiental del Plan o
Poltica
Fig. 4.4. Procedimiento base de evaluacin ambiental estratgica (EAE)

Fuente: modificado a partir de Jiliberto y lvarez-Arenas (2000) y Jiliberto (2003)
Como en el caso de la evaluacin de impacto ambiental, la

normativa de aplicacin tiene mucho que ver con cul es el
resultado operativo que se elige en uno u otro escenario
geogrfico. La normativa no lo es todo, desde el punto de vista
metodolgico, pero influye notablemente en la forma en que se
desarrollarn los procesos tcnicos y muy especialmente- los
administrativos. La Directiva de la Unin Europea de 2001 sobre
evaluacin ambiental estratgica es el resultado de una opcin
normativa por una determinada metodologa, o por lo menos de
los rasgos ms procedimentales de la misma, y es tambin la
forma en que el legislador entiende que debe producirse esa
466
comunicacin entre los decisores polticos, el problema de las

relaciones medio ambiente-desarrollo, y la participacin social.
Evaluacin ambiental estratgica normativizada en la UE:

Directiva 2001/42/CE
La Directiva 2001/42/CE de 27 de junio de 2001 relativa a la
evaluacin de los efectos de determinados planes y programas en
el medio ambiente establece, desde una perspectiva normativa, el
marco
metodolgico
al
que
habrn
de
adecuarse
los
procedimientos de evaluacin ambiental de planes y programas

en el mbito de la Unin Europea. Si bien la directiva es del ao
2001 no es hasta el ao 2004 cuando debera haberse verificado
su transposicin a la legislacin de los estados miembros. La
experiencia de las polticas ambientales en la Unin Europea nos
muestra que estos procesos suelen ser algo ms lentos que las
previsiones oficiales. Por ejemplo, en Espaa no es hasta entrado
el ao 2006 cuando se culmina el proceso de incorporacin de la
directiva a la legislacin estatal291.
A partir de estos aos vamos a asistir a un proceso de
formalizacin
tanto
normativo
como
metodolgico
de
la
evaluacin ambiental estratgica en cada Estado miembro. La

metodologa bsica normativizada en la Unin Europea para la
EAE habr de tener presente el procedimiento, no excesivamente
formalizado, que establece la directiva de referencia. Como es
lgico, esta directiva va a tener tambin otras implicaciones. En
este apartado vamos a considerar una de las que pensamos que
puede tener una trascendencia relevante: la prctica conjunta de
las directivas de EIA y EAE, una prctica de la que ya hay signos
A travs de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluacin de los efectos de determinados
planes y programas en el medio ambiente, BOE nm. 102, de 29 de abril de 2006
291
467
de que va a representar un reto y esfuerzo de coordinacin e

integracin.
Por
otra
parte,
en
este
mismo
apartado
consideraremos y expondremos las bases metodolgicas de la

EAE en la legislacin bsica estatal espaola.
La metodologa de la evaluacin ambiental europea, a partir
de este proceso de normativizacin bsica puede representarse
esquemticamente en la figura 4.5 adjunta.
Figura 4.5. Flujograma de la metodologa de acuerdo a Directiva 2001/42/CE

Implicaciones de la coexistencia entre las Directivas EIA/EAE

Desde el momento en que la Unin Europea aprueba la Directiva
de evaluacin de planes y programas cambia el escenario europeo
de evaluacin ambiental. Hasta ese momento se dispona de una
468
norma obligatoria para la evaluacin ambiental de proyectos o

evaluacin de impacto ambiental, y las fases del ciclo poltico
superiores al proyecto se evaluaban o no dependiendo de la
norma y cultura poltica de cada pas miembro. A partir de la
entrada en vigor de la Directiva de evaluacin de planes y
programas, en el ao 2004, los pases miembros deben disponer
de normas nacionales que tengan en cuenta el mandato de la
Directiva.
En sentido amplio podra considerarse que la Unin Europea
cuenta en este momento con una aproximacin a un sistema de
evaluacin ambiental. Y decimos aproximacin porque, como se
ha visto en el apartado correspondiente, la estructura, los
instrumentos y las funciones no responden a un todo organizado.
Pero, adems, el actual seudosistema europeo de evaluacin
ambiental no resulta de un proceso organizado y planificado, sino
que resulta de la agregacin de dos enfoques muy distintos de
instrumentos de proteccin ambiental, como representan la
actual EIA y la recientemente propuesta EAE. Por eso no es de
extraar que una de las preocupaciones actuales de la Unin
Europea est en cmo encontrar la forma de compatibilizar
adecuadamente las dos categoras de instrumentos de evaluacin
ambiental. En fechas recientes Sheate et al. (2005) presentan a la
Comisin Europea un estudio encargado por sta y cuyo objetivo
es, precisamente, analizar las relaciones entre las Directivas de
EIA y EAE y proponer medidas que puedan contribuir a evitar
disfunciones
definir
medidas
que
puedan
mejorar
la
coordinacin entre ambas.

Estos autores realizan un detallado anlisis textual de las dos
Directivas, as como un estudio de pases en los que ya existe
cierta prctica combinando los dos instrumentos, tanto dentro de
469
la
Unin
Europea
(Austria,
Dinamarca,
Francia,
Alemania,
Irlanda, Suecia y Reino Unido), como en Norteamrica (Estados

Unidos y Canad). Las medidas propuestas por Sheate et al.
(2005) se formulan para el corto, medio y largo plazo. Para el
corto plazo proponen las siguientes recomendaciones: (1) los
Estados miembros (EM en adelante) deberan considerar si es
posible y/o apropiado coordinar (en paralelo o vinculados) los
procedimientos de EIA/EAE (ver figuras 4.6 y 4.7); (2) cuando los
EM tengan que decidir entre reemplazar EIA con EAE o aplicar
EIA a planes y programas deberan considerar cmo cumplir los
requerimientos de la dos directivas; (3) los EM examinaran los
posibles huecos entre las Directivas de EIA y EAE para decidir
cmo se gestionan los planes/programas y proyectos que caigan
entre las directivas (o que no tengan directiva de aplicacin), a fin
de asegurar que los efectos significativos para el medio ambiente
se tienen en cuenta en el nivel ms adecuado de evaluacin; (4)
cuando puedan aplicarse tanto la EIA como la EAE los EM
determinarn la mejor forma para coordinar el contenido de las
evaluaciones
considerarn
de
si
los
es
procesos
apropiado
de
toma
crear
de
decisin,
responsabilidades
diferenciales claras para diferentes aspectos en diferentes

niveles.
470
Figura 4.6. Qu procedimiento de evaluacin se aplica?

Fuente: modificado a partir de Sheate et al. (2005)
471
Figura 4.7. Esquema genrico para cuando se requieren EIA y EAE

(procedimientos paralelos)
Fuente: modificado a partir de Sheate et al. (2005)
Los autores del trabajo de referencia, Sheate et al. (2005)

proponen tambin una serie de recomendaciones para ser tenidas
en cuenta en el medio plazo (seguimos la numeracin anterior):
(5) la Comisin, correspondiendo a los procesos de revisin de las
directivas EIA y EAE debera considerar el alcance para clarificar,
en una o ambas directivas, las definiciones de proyecto, programa
y plan; (6) la Comisin o los Estados Miembros deberan facilitar
orientacin sobre el contenido de los estudios de impacto
ambiental y los informes medioambientales para asegurar una
relacin jerrquica consistente entre los dos procesos; (7) una vez
que los estados miembros tengan ms experiencia en operar con
los dos procesos juntos, la Comisin y/o los Estados Miembros
deberan elaborar ms investigaciones en esta rea, incluyendo
472
investigaciones especializadas sobre la aplicacin de la EIA y EAE

a sectores especficos como los proyectos de desarrollo urbano, y
los sectores de la energa y del transporte; (8) los EM deberan
considerar la posibilidad de revisar su legislacin de EIA y EAE
cuando se tenga algo ms de experiencia en operar ambos
procesos de forma conjunta, para ver si conviene definir una
aproximacin ms consistente o consolidada. Finalmente y para el
largo plazo los autores proponen que: (9) la Comisin debera,
despus de que se haya adquirido experiencia suficiente de las
Directivas de EIA y EAE operando juntas, considerar si la
consolidacin de las dos Directivas podra alcanzar mayor
consistencia y eficiencia para la evaluacin ambiental en los
estados miembros.
Metodologa de la EAE normativizada en Espaa
La prctica de la evaluacin ambiental estratgica en Espaa,
hasta el momento de su reciente normativizacin a travs de la
ley
de
evaluacin
ambiental
estratgica,
se
ha
venido
desarrollado a travs de diversas iniciativas, tanto en mbitos

sectoriales como el de las infraestructuras de transporte, en
donde puede destacarse tanto la aplicacin realizada por Arce y
Gulln (2000), como mbitos ms metodolgicos como el proyecto
ANSEA que hemos visto anteriormente.
El proceso de transposicin de la Directiva 2001/42/CE en
Espaa
acaba
de
completarse
en
su
primera
fase
de
incorporacin a la legislacin bsica estatal. En el mes de abril de

2006 se ha aprobado la nueva ley de evaluacin ambiental
estratgica que modificar el escenario de la legislacin bsica
estatal espaola en materia de proteccin ambiental. A pesar de
que acaba de producirse su aprobacin, nos parece de inters
473
exponer en este texto algunas de las lneas metodolgicas que

plantea esta nueva norma de acuerdo con lo que ya se prevea.
Para ello seguimos el trabajo de Gamarra (2005) que entendemos,
desde
su
responsabilidad
en
la
administracin 292,
como
particularmente representativo del proceso que se ha seguido.

Singularmente, merece destacarse que, de acuerdo con el autor,
la transposicin tiene en cuenta la experiencia tanto negativa
como positiva- de la evaluacin de impacto ambiental (EIA). En
cuanto a las experiencias negativas que han contribuido al nuevo
proceso el autor destaca la inadecuada utilizacin de la
herramienta como justificante ambiental de decisiones adoptadas
previamente, mientras que por el lado positivo Gamarra destaca
las soluciones encontradas para proyectos en los que realmente
se han tenido en cuenta aspectos ambientales, ya que producen
menos impactos, menos ruido, menos compartimentacin del
territorio, menos contaminacin, menos consumo de recursos.
En el proyecto de ley de evaluacin ambiental de planes y
programas ya se diferencian los siguientes actores y su reparto de
tareas, que constituyen el armazn metodolgico del proceso: (1)
el rgano promotor, que prepara el plan o programa y el informe
de sostenibilidad ambiental 293; (2) el poder pblico que aprueba el
plan
evaluado
ambientalmente;
(3)
el
rgano
ambiental
encargado de garantizar que en el proceso de evaluacin se

definen los objetivos ambientales, los principios de sostenibilidad,
la integracin de los aspectos ambientales, la participacin
institucional y pblica, el concierto entre la planificacin y lo
En fecha de referencia Gamarra Rocandio es Subdirector General de Evaluacin Ambiental
del Ministerio de Medio Ambiente.
293
La nueva ley introduce el informe de sostenibilidad ambiental sustituyendo el trmino
informe medioambiental que le da la Directiva de referencia. En nuestra opinin, y de acuerdo
con lo que venimos exponiendo, no parece adecuado incluir el trmino sostenibilidad que
tiene una dimensin triple (econmica, social y ambiental) integrada para despus adjetivarlo y
limitarlo al campo ambiental, lo que va a producir confusiones innecesarias. Esta solucin
parece ms cosmtica que ajustada a las necesidades de mantener un cierto rigor
metodolgico a la hora de plantear nuevos documentos o procesos.
292
474
ambiental, as como el anlisis del proceso de integracin

ambiental. La metodologa bsica propuesta que va a conformar
el esqueleto de la metodologa normativizada en Espaa para la
evaluacin ambiental estratgica se reproduce en la figura 4.8
adjunta.
Figura 4.8. Metodologa bsica de EAE normativizada en Espaa

La evaluacin ambiental estratgica en el nivel de las

polticas
Tanto si analizamos la estructura normativizada como la teora o
la prctica de la EAE, se observa que existe una discontinuo
metodolgico entre la EAE de planes y programas y la EAE de
polticas. Como ya ha sido referido por Dalal-Clayton y Sadler
(1999), la mayor parte de las experiencias de EAE se han
475
realizado en el nivel de planes y programas, y sin embargo se han

realizado muy pocas aplicaciones de la EAE en los niveles ms
altos, el de las polticas. La razn por la que se produce este
segundo fenmeno es lo que estos autores sealan como
resistencia del sistema poltico a sentar a la EAE en la mesa de
sus decisiones. De acuerdo con los autores citados, a partir de
estas certidumbres, ha ido creciendo el planteamiento de que la
EAE debera repensarse para distinguir claramente entre las
diferencias metodolgicas de la evaluacin estratgica cuando se
aplica al nivel de planes y programas y cuando se aplica al nivel
de polticas294.
Como acabamos de ver, el dilema sobre la posibilidad o
conveniencia de repensar un anlisis diferenciado entre las EAE
de planes y programas y las EAE de los niveles ms altos del ciclo
de decisin, esto es la generacin de polticas e iniciativas
legislativas, ha derivado efectivamente en la gnesis de una
subdisciplina para el estudio e impulso de las EAE del nivel
poltico.
Sadler
(2005)
expone
que
la
distincin
entre
aplicaciones de la EAE en nivel de polticas y la EAE en nivel de

planes y programas proporciona un til marco organizativo para
la discusin sobre estos conceptos y experiencias.
En este sentido puede destacarse la celebracin en Praga en el
mes de septiembre de 2005 de la Conferencia Global de la
International Association for Impact Assessment, en donde uno de
los temas tratados en mayor profundidad ha sido la aplicacin de
las EAE en las polticas o legislacin295.
Estos autores sealan que, de hecho, hay una corriente de pensamiento que va ms all,
planteando con Dalal-Clayton (1993) que es necesaria an una visin ms holstica que ha sido
denominada anlisis de sostenibilidad (sustainability analysis).
295
El Ministerio de Medio Ambiente de la Repblica Checa ha comisionado la publicacin del
libro: Strategic Environmental Assessment at the Policy Level. Recent Progress, Current
Status and Future Prospects editado en 2005 por Sadler, en donde se renen las aportaciones
ms relevantes de la prctica de la EAE al nivel de polticas en nueve pases (Canad,
Repblica Checa, Dinamarca, Finlandia, Hong Kong SAR, Pases Bajos, Nueva Zelanda,
Noruega y Gran Bretaa) y el Banco Mundial.
294
476
La evaluacin ambiental estratgica se enfrenta al reto de

incorporar elementos de inters y necesidad a la fase ms alta de
ciclo de decisin: la conformacin de las polticas y la elaboracin
de las normas legales. De acuerdo con Sadler (2005) la anatoma
de la EAE de nivel de polticas puede representarse en tres
formas: (1) rpida solucin como soporte a la necesidad de
rpidas respuestas polticas a situaciones crticas y cuestiones
que tienen implicaciones ambientales; (2) rpida valoracin que
se aporta a un proceso de diseo de poltica de forma que sus
efectos ambientales se limiten dentro de niveles moderados; y (3)
formas de EAE ms extensivas en los casos en que las polticas
pueden tener un significativo impacto sobre el medio ambiente,
de modo que se formulen mediante un proceso basado en
evidencias y razonablemente estructurado y sistemtico.
Por otra parte, el proceso de creacin legislativa es un proceso
particularmente
excepciones-
se
estructurado,
cuenta
con
donde
un
salvo
calendario
emergencias
razonablemente
definido y previsible. Puede afirmarse que los borradores

legislativos o proyectos de ley representan el estadio final del
proceso de formulacin de polticas, donde stas se limitan y se
hacen ms precisas. La experiencia de aplicacin de EAE en
propuestas legislativas es, hasta el momento, muy limitada. No
obstante la experiencia en pases en donde se ha iniciado esta
andadura, como Dinamarca, sugiere segn Elling (2005) que el
papel de la EAE en la toma de decisiones contribuye a un ajuste
fino de las decisiones, si bien tambin provoca un debate poltico
ms amplio.
Dada la variabilidad y el an reciente desarrollo de esta
subdisciplina de la EAE que concierne al nivel de formulacin de
polticas y de elaboracin legislativa, parece adecuado, ms que
477
exponer una metodologa bsica cuyas referencias generales

como
instrumento de evaluacin ambiental estratgica ya han
sido aportadas antes- proceder a incluir una de las ltimas guas

de principios generales y de buenas prcticas para la EAE de
polticas y legislacin, como se expone en la tablas 4.4 y 4.5.
Principios gua de la EAE de polticas y legislacin
El proceso de EAE debe ser:
- adaptado al
propsito:
- dirigido a la
sostenibilidad:
- los objetivos por
delante:
- enfocado en la
fuente:
- relevante en
cuanto a las
decisiones:
- orientado a los
resultado y los
efectos:
- integrador:
- transparente y
abierto:
- que asegure la
calidad:
- efectividad del
coste:
adaptado al contexto y caractersticas del proceso de

formulacin de polticas o elaboracin de leyes
debe ser conducido a travs de la ptica de los principios y
reglas de la sostenibilidad para situar los potenciales efectos de
una propuesta en un marco de referencia prudente y de largo
plazo
comprometido en referencia con las metas, objetivos, e
indicadores ambientalmente relevantes
concentrado en las polticas, iniciativas legislativas y otras
propuestas gubernativas que son ambientalmente significativas
o que pueden implicar un desarrollo insostenible
debe estar orientado a los temas e informacin que tienen
importancia en las leyes o la formulacin de polticas
dirigido en lo posible a promover buenas decisiones polticas
para el medio ambiente as como a asegurar que los efectos
adversos causen el menor dao posible
involucrado con los vnculos polticos entre los lmites
sectoriales y con los efectos econmicos, sociales, sanitarios, y
otros, como apropiados y necesarios
basado en requerimientos y procedimientos claros y de fcil
comprensin, incluyendo las disposiciones para formas
apropiadas de consulta pblica
establecidos a travs de pautas y protocolos que alcancen los
estndares internacionales y la consecucin de los propsitos
que se complete de acuerdo con los trminos de referencia y
dentro del plazo, presupuesto y recursos previstos
Tabla 4.4. Principios gua para las EAE de polticas y legislativas

Fuente: Sadler (2005), adaptado y actualizado de anteriores trabajos del autor
Principios de buenas prcticas de la EAE de polticas y legislacin
Se expone una serie de principios para la implementacin del proceso de EAE:
1
2
3
Aplicar la EAE en el estadio apropiado, lo antes posible, del nivel de toma de

decisin (las opciones ms amplias para la integracin ambiental se
encuentran en el escaln ms alto)
Focalizarse en los sectores de las polticas que son ms significativos
ambientalmente (p.ej. energa, transportes, servicios pblicos y edificacin)
Aportar una evaluacin proporcionada al nivel adecuado si la EAE va a
aplicarse tambin despus a planes o programas (como est descrito en el
478
Principios de buenas prcticas de la EAE de polticas y legislacin

Se expone una serie de principios para la implementacin del proceso de EAE:
4
5
6
7
prembulo de la Directiva de EAE)

Reconocer que una misma magnitud no es adecuada para todo, y adecuar la
amplitud de aproximacin a los temas polticos a las necesidades (p.ej. una
revisin en profundidad respecto a una valoracin rpida)
Buscar opciones creativas para mejoras ambientales as como medidas para
mitigar los efectos adversos
Tener en cuenta los impactos econmicos y sociales relacionados si no estn
considerados en otros procesos, y tambin los impactos a muy largo plazo
Explotar el potencial de EAE como un vector de cambio en los
procedimientos (ms transparencia y formulacin de polticas basadas en
evidencias) y en lo sustantivo (contenidos ms verdes en las polticas)
Tabla 4.5. Principios de buenas prcticas de las EAE de polticas y legislativas

Fuente: Sadler (2005), adaptado y actualizado de anteriores trabajos del autor
En relacin con la aplicacin prctica de la evaluacin de las

polticas, puede destacarse la iniciativa de la Comisin Europea
de
incorporar,
evaluaciones
dimensiones
a
de
partir
del
impacto
econmicas,
ao
2003,
integradas
sociales
la
realizacin
(considerando
ambientales)
en
de
las
las
propuestas de la Comisin. Esta iniciativa se enmarca en la

primera Estrategia de Desarrollo Sostenible de la Unin Europea,
cuyo subsecuente desarrollo propone que se introduzca un
mtodo coherente para analizar los impactos en todas las
propuestas importantes de la Comisin. Aunque las valoraciones
efectuadas por Wilkinson et al. (2004) de los resultados de esta
medida para el ao 2003 son relativamente modestas, los autores
resaltan la importancia que tiene el proceso y el paso que
significa en la direccin de incorporar los postulados del
desarrollo sostenible a los niveles ms altos del ciclo de decisin
en el mbito de la Unin Europea. En cualquier caso, an es
pronto para valorar en su justa medida el alcance potencial de un
procedimiento que lleva slo tres aos implantado.
Siguiendo a Pardo Buenda (2002) podemos afirmar que lo
ms interesante de la evaluacin ambiental de polticas, es que
479
implica un enfoque ms amplio que el del mero control; suponen

una
oportunidad
para
establecer
una
nueva
praxis
de
conservacin y desarrollo, ya que de una manera u otra sitan en

el centro del debate los objetivos y consecuencias de los modelos
de desarrollo. De esta forma, si se consigue establecer la
evaluacin ambiental y social de polticas, planes, programas y
proyectos, y esto aparece unido al debate social cada vez mayor
que se est produciendo sobre la posibilidad de un desarrollo
sostenible,
pueden
crearse
tal
vez
consolidarse
unas
condiciones firmes para el cambio de rumbo en las polticas

concretas y reformas radicales de la Administracin ambiental,
all donde sean necesarias.
480
4.4
LA
EAE
EN
EL
ESCENARIO
DE
DESARROLLO
SOSTENIBLE
La
evaluacin
ambiental
estratgica
(o
una
aproximacin
equivalente) puede usarse como un complemento de la evaluacin

de impacto ambiental (EIA) de proyectos de forma que lleguemos
incorporar las consideraciones ambientales y las alternativas
directamente en el diseo de polticas, planes y programas. Si
aplicamos de forma sistemtica la EAE en la parte alta del nivel
de decisin antes de que se formulen las polticas econmicas,
fiscales
comerciales,
entonces
la
evaluacin
ambiental
estratgica puede convertirse en un vector que contribuya a que

el proceso de planificacin y de toma decisiones sea ms prximo
a las pautas de sostenibilidad, un objetivo que proponen tanto la
Comisin Brundtland como la Agenda 21. En la medida en que la
EAE se aproxima a los niveles ms altos de decisin, puede
incluso contribuir a potenciar el papel de las EIA de proyectos, ya
que stas sern ms consecuentes y tambin podr reducirse el
tiempo y los recursos que han de invertirse para elaborarlas.
La EAE tambin puede tener un papel importante en el nivel
ms alto de los procesos de decisin, en el que se formulan las
polticas y se elaboran las propuestas legislativas. Para este nivel
Sadler (2005) afirma que la EAE proporciona un punto de
enganche para una aproximacin integrativa de la formulacin de
polticas, lo que es consistente con la agenda para implementar el
desarrollo sostenible acordada en 2002 en Johannesburg. De
ambas afirmaciones podemos extraer la conclusin de que la EAE
puede tener un papel destacado en la promocin del desarrollo
sostenible.
481
Una vez que se ha reconocido el valor y necesidad del enfoque

de la evaluacin ambiental estratgica, se ha procurado que sta
pueda contribuir a mejorar los procesos de decisin orientados
por la transicin al desarrollo sostenible. Pero no solamente los
procesos de decisin de los pases industrializados respecto a sus
propias polticas, planes y programas, sino tambin en el
escenario de la cooperacin internacional al desarrollo. Hasta el
momento diversas instituciones internacionales han ido tomando
iniciativas para promover esta transicin en el mbito de la
cooperacin al desarrollo. En fecha tan temprana como 1978 el
Consejo de Calidad Ambiental (CEQ) de los Estados Unidos
prepara
regulaciones
de
la
NEPA
especficamente
requerimientos de las evaluaciones programticas que se

aplicarn a la USAID (agencia de cooperacin al desarrollo de
USA). En 1989 el Banco Mundial adopta una directiva interna
sobre EIA que permite la preparacin de evaluaciones sectoriales
o regionales. Posteriormente, en 1991 una seccin de la
Convencin de UNECE sobre EIA en espacios transfronterizos
promueve la aplicacin de las evaluaciones ambientales para
polticas, planes y programas. Tambin en 1991 el Comit de
Asistencia al Desarrollo de la OCDE adopta un principio para el
anlisis y seguimiento de los impactos ambientales de los
programas de asistencia. En 1995, el PNUD introduce el anlisis
estratgico
como
herramienta
de
planificacin.
Ms
recientemente, en 1997, la International Association for Impact

Assessment (IAIA), la asociacin de referencia en el progreso
tcnico y cientfico en evaluacin ambiental, que organiza
anualmente conferencias para explorar nuevas ideas, celebra en
Nueva Orlens la 17 conferencia anual, y donde uno de los temas
fundamentales consiste en explorar la idea emergente de que la
482
evaluacin ambiental estratgica (EAE) es la mejor opcin para

enfocar las propuestas de desarrollo.
La evaluacin ambiental estratgica ante la transicin

hacia la sostenibilidad
Desde principios de la presente dcada, las discusiones acerca de
la evaluacin ambiental estratgica, en opinin de Noble (2002),
han contribuido a revitalizar el inters por la sostenibilidad y el
desarrollo sostenible en la evaluacin ambiental.
Cuando analizamos las posturas de la escuela americana de
EIA y EAE, observamos que la EAE se entiende como una
transformacin evolutiva de la EIA cuyo objetivo es superar las
rigideces de la prctica de la EIA y su falta de adaptacin a los
procesos
estratgicos
de
decisin
poltica
de
los
niveles
superiores al proyecto, especialmente a los planes, polticas e

iniciativas legislativas. No obstante, el carcter estratgico y la
flexibilidad de que se le dota en Amrica a la nueva EAE no
garantiza necesariamente la capacidad de este instrumento para
predecir la sostenibilidad. Para Clark (2000), uno de los
referentes ms importantes de la escuela norteamericana de
evaluacin ambiental: uno no debera hacer una propaganda
excesiva de la EAE como un anlisis que puede predecir la
sostenibilidad. La EAE puede ayudar a esclarecer muy diferentes
caminos, pero no puede prevenir tropiezos. La EAE requiere, de
forma
importante,
la
integracin
del
anlisis
ambiental,
econmico y social. Quiz uno de los primeros pasos est en

acostumbrar
los
gestores
que
toman
decisiones
los
instrumentos de evaluacin ambiental (y a las limitaciones de

estos
instrumentos).
Todava
quedan
por
resolver
muchas
dificultades, pero el mundo necesita mecanismos, herramientas e

483
instrumentos para saber de qu lado sopla el viento, incluso

aunque ese instrumento sea un pulgar hmedo.
Desde una postura algo ms pragmtica que la anterior, y de
acuerdo con Partidrio y Clark (2000), la evaluacin ambiental
estratgica puede jugar un papel hacia la sostenibilidad si se
alcanzan diversas condiciones. La primera de ellas exige que se
establezca
una
adecuada
articulacin
entre
las
polticas
sectoriales y el contexto institucional. La segunda es que se

disponga de alternativas crebles y posibles que permitan la
evaluacin de la decisin basada en valores comparables ms que
en valores absolutos. La tercera de las condiciones estriba en el
reconocimiento de que la incertidumbre es una caracterstica de
cualquier decisin poltica o de planificacin. La cuarta plantea la
necesidad de disponer de indicadores sencillos y prcticos que
permitan asistir la monitorizacin de decisiones para determinar
los efectos reales. La ltima de las condiciones requeridas es la
existencia de buenos mecanismos de comunicacin para asegurar
que todos los agentes del proceso EAE estn involucrados
adecuadamente
que
sus
perspectivas
estn
siendo
contempladas.
Como venimos viendo, la sostenibilidad se ha convertido en
una meta clave de la agenda ambiental. Si definir la sostenibilidad
sigue siendo complicado, an lo es ms ir consiguiendo su
desarrollo
prctico.
Es
complicado
establecer
lo
que
es
sostenibilidad y cmo puede medirse. Por tanto, para avanzar en

este campo se hace necesario progresar en tcnicas de anlisis
cualitativo y cuantitativo, a travs del desarrollo de indicadores e
instrumentos similares. Los indicadores llamados tradicionales
(indicadores de calidad de vida e indicadores ambientales) son
bien conocidos desde hace dcadas. En la actualidad estn
484
definindose e implementndose nuevos indicadores conocidos

especficamente como indicadores de sostenibilidad o indicadores
de desarrollo sostenible (IDS). Tanto los indicadores clsicos
como
los
de
sostenibilidad
se
estn
incrementando
incorporando activamente en el procedimiento de evaluacin

ambiental estratgica, con lo que se viene dando una dimensin
ms
concreta al concepto
de sostenibilidad. Como
hemos
expuesto ms arriba, una de las cinco condiciones claves para

asegurar el papel de la EAE en el escenario de desarrollo
sostenible es disponer de indicadores sencillos y prcticos que
permitan asistir la monitorizacin de decisiones para determinar
los efectos reales Partidrio y Clark (2000).
En
este
contexto
se
estn
desarrollando
instrumentos
especficos como la valoracin estratgica de la sostenibilidad

(Strategic Sustainability Appraisal). Siguiendo a Partidrio y
Moura (2000), la valoracin estratgica de la sostenibilidad (en
adelante tambin VES) no es un procedimiento como la EAE o la
EIA, sino que ms bien acta como un instrumento que,
operando
dentro
proporciona
un
del
contexto
escenario
del
procedimiento
basado
en
de
EAE
aproximaciones
cuantificables (umbrales y objetivos) y un mecanismo para

contrastar
las
propuestas
tendencias
en
de
desarrollo
sostenibilidad
(ya
sean
de
polticas,
estrategias
planes
programas). En este contexto, los indicadores de sostenibilidad se

usan
para
vincular
los
objetivos
de
las
polticas
la
sostenibilidad, mientras que los umbrales y metas permiten la

medida cuantificada de la efectividad de la estrategia para
alcanzar la sostenibilidad.
La valoracin estratgica de la sostenibilidad se desarrolla en
1997 como resultado del esfuerzo para alcanzar los requisitos de
485
sostenibilidad de una forma ms operativa en el contexto de la

metodologa
de
evaluacin
ambiental
estratgica
de
COMMUTE296, un proyecto de investigacin del transporte de la

Comisin Europea. En el nivel operativo estratgico debe
definirse para cada sector un modelo de referencia, que para el
caso del sistema de transporte se entiende que debe incorporar
los
siguientes
requisitos:
efectividad,
eficiencia,
menos
contaminante, ms seguro que los existentes, y que integre las

estrategias de planificacin de los usos del suelo y del transporte
en vistas a reducir los impactos ambientales de los transportes.
La poltica comn de transporte de la Unin Europea tambin
est adoptando la sostenibilidad como una clave estratgica en el
contexto de las recomendaciones de la Agenda 21, en lo que se
refiere a evitar la desaparicin de recursos naturales y reducir la
contaminacin ambiental. A la luz de estas aplicaciones y de
acuerdo con Partidrio y Moura (2000), para que la valoracin
estratgica de sostenibilidad se implemente en los procesos de
planificacin y de decisin es necesario asegurar que: (1) los
criterios de sostenibilidad para la toma de decisiones se
establecen e incluyen en los puntos clave de toma de decisiones;
(2) se definen objetivos claros de sostenibilidad que satisfacen los
criterios de sostenibilidad; (3) se introducen mecanismos flexibles
para asegurar que los distintos agentes (policy-makers and other
stakeholders) adaptan los criterios y objetivos de sostenibilidad a
sus correspondientes niveles de decisin (local, regional/estatal,
nacional) antes de llevar a cabo los procesos de planificacin y de
toma de decisiones; y (4) se introducen mecanismos para
destacar las situaciones que traspasan los umbrales definidos por
los objetivos y criterios de sostenibilidad (red flag).
Common Methodology for Multi-Modal Trans-European Transport Networks, Comisin
Europea (1997).
296
486
La
aplicacin
prctica
de
la
valoracin
estratgica
de
sostenibilidad supone comparar los valores de indicadores

obtenidos con otros instrumentos auxiliares (ej. anlisis costebeneficio,
anlisis
multicriterio,
sistemas
de
informacin
geogrfica o evaluacin del ciclo de vida) con los umbrales

establecidos para esos indicadores que se suponen deberan tener
en un contexto de sostenibilidad. De forma analtica, el proceso
puede representarse de la siguiente forma:
-
VES: indicador A Y (umbral)
Otros instrumentos de medida: indicador A - X (valor real)
De la combinacin entre los valores de Y y X, pueden

establecerse tres situaciones: a) si X < Y, la situacin es aceptable
y se encuentra dentro del umbral de sostenibilidad; b) si X = Y, la
situacin
es
crtica
deben
desarrollarse
esfuerzos
para
restablecer las condiciones para la sostenibilidad; c) si X > Y, la

situacin es no sostenible porque el umbral ha sido sobrepasado,
y deben desarrollarse esfuerzos para restablecer las condiciones
para la sostenibilidad. De esta forma, la valoracin estratgica de
la
sostenibilidad
debe
entenderse
como
una
aproximacin
integradora que permite trasladar las prioridades y criterios de

sostenibilidad en indicadores medibles.
Partidrio y Moura (2000), sugieren los puntos clave para
concretar el papel de la VES en el contexto de la evaluacin
ambiental estratgica. En primer lugar deben focalizarse e
identificarse las metas de sostenibilidad adoptadas para los
objetivos y alternativas de polticas, planes o programas. Si estas
metas no estn adoptadas, deben definirse y usarse como
estndares de calidad. Debera disponerse para esto de un
archivo
de
estndares
internacionales
(umbrales
de
sostenibilidad). Una vez definido lo anterior, cada indicador debe
487
poder relacionarse con tres tipos de umbrales: (1) sostenibilidad

(la meta); (2) umbral de referencia (estndares de calidad); y (3)
nivel crtico, o aqul que indica que puede esperarse un impacto
importante. De esta forma, y tal como es expuesto por los autores
citados, la valoracin estratgica de sostenibilidad representa una
forma embrionaria de un mecanismo potencial para asegurar la
integracin de la sostenibilidad en los procesos de toma de
decisiones. Con el paso del tiempo han aparecido denominaciones
simplificadas de sta, como valoracin de la sostenibilidad (VS)
expuestas en trabajos como los de Dalal-Clayton y Sadler (2003).
Con
ser
importante,
la
valoracin
estratgica
de
la
sostenibilidad no es la nica iniciativa que pretende dirigir la EAE

hacia la sostenibilidad. Como veremos con ms detalle en el
captulo 6 sobre el desarrollo sostenible en operacin, existe una
corriente de investigacin y prctica que se aproxima desde la
EAE hacia la llamada evaluacin integrada (EI)/evaluacin de
impacto sobre la sostenibilidad (EISos) (integrated assessments
(IAs)/sustainability impact assessments (SIAs)). Como seala Lee
(2006), hay un uso creciente de la EI/EISos como un mtodo de
evaluacin de impacto de la formulacin de las polticas y
planificacin para promover el desarrollo sostenible.
Finalmente queremos traer a este punto unas reflexiones
absolutamente fundamentales. Cuando Sadler (2005) ilustra la
problemtica general de la evaluacin ambiental estratgica se
refiriere a un dilema que, en su opinin, se pasa por alto
demasiadas veces en la literatura respecto de la EAE, algo que
es fcil de decir y difcil de hacer. Este autor reconoce que
aunque muchos crticos consideran que la EAE se queda corta en
su potencial como instrumento de primera lnea para promover la
sostenibilidad, se citan como evidencia diferentes razones y
488
factores. En un argumento de fuerza, las razones de las

limitaciones de la EAE en el campo de la sostenibilidad son de
tipo estructural, puesto que se encuentran profundamente
enraizadas en el proceso de desarrollo y en el orden poltico,
social y econmico. La realidad es que la evaluacin ambiental
estratgica y otras formas de anlisis poltico operan al margen
de este status quo y muchas de las afirmaciones de la literatura
acerca del papel transformador de este proceso son infundadas.
Todava hay mucho que puede aportarse en apoyo de los
principios y acciones de la sostenibilidad, particularmente si se
adopta un punto de vista liberal sobre los beneficios acerca de la
causalidad y tambin de los beneficios secundarios que pueden
alcanzarse mediante la EAE (por ejemplo, aprendizaje, educacin
y desarrollo democrtico). Pero estos beneficios estn asumidos o
establecidos, ms que demostrados, por lo que comprenden un
rea para la investigacin futura.
En este orden de cosas, y una vez revisadas las tendencias
metodolgicas de la evaluacin ambiental estratgica hacia la
sostenibilidad, retomamos los problemas que Sadler acaba de
poner sobre la mesa y que lo que vienen a manifestar es el
enorme diferencial que existe entre los avances metodolgicos y
la prctica real y transformadora de estas tcnicas. La estructura
poltico-administrativa
empresarial
presenta
una
gran
resistencia ante la posibilidad de incluir procesos que puedan

limitar sus grados de libertad. Este es un problema. Pero,
ciertamente, y como acaba de recordar Sadler, los cientficos
tampoco han sido capaces de demostrar eficazmente el beneficio
que
podra
derivarse
si
se
tuvieran
en
cuenta
sus
recomendaciones. Recomendaciones que, a la luz de lo que hemos

visto,
suelen
ser
complejas
489
incluso
contradictorias.
Probablemente, para cerrar este recorrido por los agentes

fundamentales relacionados con los procesos de evaluacin,
tampoco la sociedad est siendo capaz de formular una demanda
solvente por el cambio institucional y cultural que reclamara una
apuesta decidida por el desarrollo sostenible.
Tenemos un caso muy claro de los problemas que estamos
comentando, del orden prctico, con la Directiva 2001/42/CE
relativa a la evaluacin de determinados planes y programas en el
medio ambiente. Una oportunidad de dimensin continental que,
en nuestra opinin, no se ha aprovechado con la determinacin
que requerira un autntico paso en la direccin del desarrollo
sostenible. La Directiva, aprobada en el ao 2001 y con lmite de
transposicin para el ao 2004, an no se ha traspuesto a todos
los pases de la Unin Europea cuando finaliza el ao 2006. Pero
esto puede ser incluso un detalle de importancia menor si se
tienen en cuenta otros datos. El proceso de aprobacin de la
directiva ha durado casi quince aos. Durante ese proceso se han
perdido elementos importantes que, a pesar del retraso, podran
contribuir
significativamente
darle
valor
este
nuevo
instrumento respecto a un escenario de desarrollo sostenible. Se

retir del documento inicial la evaluacin de polticas, quedando
limitado el alcance a determinados planes y programas. La
Directiva se limita de forma prctica a los factores ambientales,
por lo que aborta la posibilidad de que las evaluaciones
estratgicas puedan hacer aportaciones consistentes al desarrollo
sostenible. Las referencias al desarrollo sostenible se limitan a
menciones genricas en los considerandos de la Directiva, pero
no hay ningn proceso ni mecanismo que garantice la orientacin
del instrumento hacia la sostenibilidad. La Directiva no hace
referencia ni tiene presentes las recomendaciones que plantea la
490
propia Estrategia Europea de Desarrollo Sostenible para los

instrumentos
de
evaluacin
europea,
pesar
de
ser
prcticamente coincidentes en el tiempo. Por ejemplo, en la

Estrategia se plantea que debe realizarse una evaluacin
minuciosa de todos los efectos de cada propuesta poltica, e
incluir estimaciones de su impacto econmico, medioambiental y
social, tanto dentro como fuera de la Unin Europea. Siguiendo
con la propuesta, se seala que las evaluaciones deberan
realizarse de acuerdo con un enfoque ms coherente y con la
experiencia que han adquirido muchos mbitos de actuacin
poltica CCE (2001). Sin embargo, como hemos expuesto,
ninguno de estos elementos se han reflejado en la directiva de
evaluacin de planes y programas que estudiamos.
De esta manera, si se analiza de una forma exigente la
respuesta que a travs de esta Directiva- da la Unin Europea a
los problemas que nos llevan a intentar reorientar la direccin del
desarrollo hacia un modelo de desarrollo sostenible, concluiremos
que el avance es muy escaso. Si no realiza un anlisis tan
exigente, podemos resaltar que por primera vez en el mbito de
la Unin Europea viene a disponerse de un instrumento para
evaluar los aspectos ambientales en un mbito ms temprano que
el del proyecto, e incluso llegar a sealar, junto con miembros de
la Direccin General de Medio Ambiente de la Comisin Europea
como Feldmann et al. (2001) que la Directiva de EAE ayudar de
forma significativa a convertir la integracin ambiental en una
realidad con vistas a contribuir al desarrollo sostenible dado que
sta
es
una
aproximaciones
herramienta
que
se
vlida
han
de
probado
entre
y
diferentes
desarrollado
contribuir a este objetivo (desarrollo sostenible).
491
las
para

Dalal-Clayton, B. y Sadler, B. (2005) Strategic Environmental Assessment.
A Sourcebook and Reference Guide to International Experience, Earthscan,
London-Sterling, VA, 470 pp.
Jiliberto Herrera, Rodrigo (2002) ANSEA: new concepts in strategic
environmental assessment. Towards better decision-making, 5th Framework
Research
Programme
of
the
EU,
Project
report,
www.taugroup.com/ansea/home/HOMEw.htm
Noordeerhaven, N. (1995) Strategic decision making, Addison-Wesley,
Wokingham, 246 pp.
Oate, J.J.; Pereira, D.; Surez, F.; Rodrguez, J.J. y Cachn, J. (2002)
Evaluacin Ambiental Estratgica: la evaluacin ambiental de Polticas,
Planes y Programas. Ed. Mundi-Prensa, Madrid, 382 pp.
Partidrio, M.R. y Clark, R. (eds.) (2000) Perspectives on Strategic
Environmental Assessment, Ed. Lewis Publishers/CRC Press LLC, 287 pp.
Sadler, B. (ed.) (2005) Strategic environmental assessment at the policy
level. Recent progress, current status and future prospects, WROM, The
Regional Environmental Center for Central and Eastern Europe, and Ministry
of the Environment, Czech Republic, Praha
Therivl, R. y Partidrio, M.R. (eds.) (1996) The practice of strategic
environmental assessment, Earthscan Publications, London
Therivl, R.; Wilson, E.; Thompson, S.; Heaney, D. y Pritchard, D.
(1992) Strategic environmental assessment, Earthscan Publications, London
492
CAPTULO 5. DESARROLLO SOSTENIBLE: UN NUEVO

PARADIGMA
Objetivos
El presente captulo pretende poner de manifiesto la realidad de
una nueva metapoltica que se ha incorporado, definitiva y
determinantemente, en las agendas del medio ambiente y del
desarrollo.
El
carcter
difuso
de
los
trminos
desarrollo
sostenible y sostenibilidad nos obliga a intentar desvelar su

significado contextual y sus implicaciones. Para ello se emprende
una reflexin crtica y detallada sobre los elementos y condiciones
que han provocado el surgimiento de este nuevo concepto, su
contexto, y su relacin con la dinmica de las polticas pblicas.
Resumen
En
el
apartado
de
introduccin
se
descubre,
desde
una
perspectiva histrica, el concepto de desarrollo sostenible. Se

analizan las distintas definiciones, partiendo de la dada por el
informe Brundtland -del que vamos a considerar como definicin
cannica su versin completa- y, a revisar otras definiciones de
inters que conforman el cuerpo conceptual del desarrollo
sostenible. A continuacin se analiza la cuestin de si el
desarrollo sostenible puede considerarse un paradigma cientfico
de
acuerdo
con
los
planteamientos
de
Kuhn
(1962).
Posteriormente se revisan las tres dimensiones clsicas del

desarrollo sostenible o triple pilar (econmico, social y ambiental)
as como diversas cuestiones de inters relativas a estas
dimensiones, destacando algunas limitaciones y problemas que
493
surgen desde este planteamiento. El apartado introductorio

termina con una reflexin activa sobre la componente tica y
moral del desarrollo sostenible, que ha de jugar un papel
fundamental a la hora de materializar este nuevo paradigma.
El segundo apartado trata sobre un conjunto de elementos que
hemos
dado
en
Comenzamos
llamar
analizando
bases
los
del
lmites
desarrollo
y
las
sostenible.
restricciones
al
desarrollo sostenible, esto es, cmo la nueva propuesta de

metapoltica que es el desarrollo sostenible se enfrenta a una
realidad (material e inmaterial) en la que se advierten diversos
problemas estructurales y coyunturales que no favorecen el
trnsito
hacia
la
sostenibilidad,
que
estn
relacionados
directamente con la prctica potencial hacia el desarrollo

sostenible.
Las
bases
del
desarrollo
sostenible
son
relativamente
compartidas en el entorno de sus definiciones de referencia.

Cuando nos apartamos de stas, surgen numerosas divergencias
respecto a los caminos y formas de aproximarse al desarrollo
sostenible. Unas diferencias que se ejemplifican bien, desde el
punto de vista de la sustituibilidad del capital humano y natural,
entre los modelos conocidos como de sostenibilidad dbil y
sostenibilidad fuerte.
Despus
de
esto,
procuramos
exponer
de
forma
suficientemente representativa lo que constituyen los valores,

principios y directrices del desarrollo sostenible. Una cuestin
que no es balad por cuanto uno de los mayores problemas a que
se enfrenta es la enorme indefinicin que encontramos en la gran
mayora de los aspectos relacionados con el desarrollo sostenible.
Sin embargo, hay un consenso creciente en el sentido de que el
desarrollo sostenible debe tener un tratamiento equivalente a
494
grandes metas de la humanidad como la libertad o la justicia, que

forman parte del acervo mundial. Motivo por el que debera
instrumentarse un proceso de avance hacia la sostenibilidad, lo
que
ha
venido
siendo
considerado
la
transicin
hacia
la
sostenibilidad, una transicin que debera dimensionarse para dos

generaciones (de 30 50 aos).
Para
terminar
el
apartado,
esbozamos
el
papel
del
conocimiento y de la tecnologa en relacin con las directrices del

desarrollo sostenible. Este segundo apartado concluye con una
reflexin sobre la realidad y potencialidad de lo que empieza a ser
conocido como nueva ciencia de la sostenibilidad.
El tercer apartado procura ahondar en el sentido ambivalente
que tiene el desarrollo sostenible tanto como paradigma como
metapoltica. Analizamos el papel de las polticas pblicas y de un
concepto emergente como es la gobernanza en el desarrollo
sostenible, las tendencias en la relacin entre el medio ambiente
y el desarrollo sostenible as como las respuestas de las polticas
pblicas al cambio ambiental global, para terminar introduciendo
la relacin multinivel (estratgico y tctico) entre el ciclo poltico
y
el
desarrollo
sostenible,
que
ser
detenimiento en el captulo siguiente.
Esquema conceptual
495
expuesta
con
mayor
496
5.1 INTRODUCCIN AL DESARROLLO SOSTENIBLE
Desarrollo sostenible: un nuevo concepto y un nuevo

paradigma
Desde el principio, conviene resaltar que el trmino y concepto de
desarrollo sostenible est relacionado y es una respuesta en su
origen- de forma directa con los estudios y con las aplicaciones de
las
disciplinas
prcticas
orientadas
al
desarrollo,
especialmente a los procesos del desarrollo en los pases menos

avanzados. El concepto de desarrollo sostenible, que emerge en
los aos ochenta, es tributario de dcadas de experiencia en
esfuerzos dirigidos al desarrollo, con un historial evolutivo que
Munasinghe (1993) sintetiza en tres perodos. Entre los aos
cincuenta y sesenta el foco del progreso econmico estaba en el
crecimiento y en el incremento de la produccin, con una
dinmica que se basaba nicamente en los conceptos de
eficiencia econmica. A principios de los setenta, ante un
escenario de pobreza creciente en los pases en desarrollo, y
advertida la debilidad del modelo de reparto de beneficios segn
el
efecto
goteo297
desfavorecidos,
se
para
los
realizarn
grupos
esfuerzos
ms
econmicamente
intensos
para
procurar mejorar de forma directa la distribucin de la renta. De

esta forma el paradigma del desarrollo se desplaza hacia un
crecimiento equitativo, donde los objetivos sociales (distributivos)
se reconocen como una entidad propia y tan importante como la
eficiencia econmica Munasinghe (1993). Durante los aos
setenta se harn esfuerzos para modular los beneficios (y costes)
El efecto goteo (trickle-down) o derrame, sugiere que cuando una economa crece, aunque
este crecimiento se centre en los estratos ms altos de la sociedad, va a producirse un efecto
goteo o derrame en cascada, de forma que los beneficios acabarn por distribuirse a toda la
sociedad.
297
497
de los proyectos en funcin de la renta de los beneficiarios,

intentando incorporar los conceptos de equidad social en las
decisiones econmicas de los proyectos de cooperacin al
desarrollo. Sin embargo, como seala el autor la falta de xito 298
de
tales
aproximaciones
deriva
pragmtico, donde los objetivos
en
un
procedimiento
ms
econmicos y sociales
se
mantienen separados, aunque se procura reconciliar y resolver

este defecto de integracin combinando proyectos productivos
ms eficientes con iniciativas orientadas a aliviar la pobreza
(como generacin de empleo o subsidios directos) para asistir a
los grupos de rentas ms bajas. Sin embargo, parece claro que la
reorientacin en los aos setenta del paradigma del desarrollo
hacia los valores y objetivos sociales no acaba de asentarse ni,
por supuesto, provoca un cambio de paradigma de desarrollo299.
Siguiendo esta evolucin histrica, observamos que a partir de
la dcada de los ochenta la proteccin del medio ambiente se
convierte en el tercer gran objetivo del desarrollo. Si se adopta
este nuevo objetivo es porque a principios de los aos ochenta ya
hay un extenso corpus de evidencias acumuladas que ponen de
manifiesto que la degradacin ambiental es la mayor barrera para
el desarrollo. Pero an ms, autores como Munasinghe et al.
(1993) vienen a sealar que en muchos casos los excesos de
contaminacin o la sobreexplotacin de recursos son debidos a
fallos del mercado o distorsiones polticas exacerbadas por el
desempleo, los sin tierra, y la pobreza. Una afirmacin de gran
Podemos considerar la expresin falta de xito, que se hace desde una publicacin de una
institucin donante de tanta importancia como el Banco Mundial, como un reconocimiento
expreso del fracaso obtenido a la hora de integrar los objetivos econmicos y sociales del
desarrollo durante los aos setenta. En este sentido, el fracaso no parece responder solamente
a un problema tcnico el diseo e implementacin de instrumentos- sino ms bien a una
voluntad poltica no excesivamente orientada hacia los sectores ms dbiles de la poblacin.
299
Sin embargo, debe destacarse por su importancia, a pesar de que ha sido poco considerado,
que la ley NEPA de 1969 ya anticipa los elementos bsicos que ms tarde constituirn la base
de la sostenibilidad, al proponer un escenario de armona productiva entre el ser humano y la
naturaleza y la posibilidad de satisfacer los requerimientos sociales, econmicos y otros de
las generaciones presentes y futuras... US Congress (1970).
298
498
valor,
puesto
que
pone
de
relieve
tres
cuestiones
poco
consideradas: (1) que en muchas ocasiones no es el desarrollo

como tal el causante de daos ambientales, sino decisiones
polticas y tcnicas (a lo largo de todo el ciclo de decisin) 300
equivocadas acerca de cmo estimular el desarrollo; (2) que la
calidad y el equilibrio en el tejido social es un requisito
conveniente y necesario para un desarrollo duradero, por lo que
los objetivos sociales deben ser prioritarios; y (3) que existe un
proceso de retroalimentacin perverso entre la degradacin del
tejido social y la degradacin de la naturaleza.
Estos elementos, algunos ya presentes en el debate acadmico
desde aos atrs, fuerzan una dinmica y un escenario en el que
los distintos agentes del desarrollo ya estn convencidos de que
es necesario disponer de nuevas soluciones. En este sentido la
Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza
(International Union for the Conservation of Nature and Natural
Resources, IUCN) marca un hito en el ao 1980 con su
Estrategia para la Conservacin del Mundo: conservacin de los
recursos biolgicos para el desarrollo sostenible IUCN (1980),
definiendo el uso sostenible de los ecosistemas: deberamos
utilizar las especies y los ecosistemas a los niveles y del modo que
se les permita renovarse de todos los modos indefinidamente, y
el propio trmino de desarrollo sostenible como el desarrollo que
permite alcanzar una satisfaccin duradera de las necesidades
humanas y mejorar la calidad de la vida humana Allen (1980)
resumiendo IUCN (1980).
Ya desde principios de los aos noventa se han empezado a analizar y poner de manifiesto
importantes efectos ambientales, que se acumulan a los ya bien conocidos y relacionados con
proyectos concretos, derivados de polticas macroeconmicas en pases en desarrollo:
deforestacin inducida en Filipinas, segn Hyde et al. (1991); la mitad de la destruccin de
bosques de la Amazona es debido a las polticas agrcolas subsidiadas, Mahar (1989); como
inicios de una larga lista de evidencias de la interrelacin entre las polticas macroeconmicas
e impactos de gran magnitud sobre el medio ambiente.
300
499
En este contexto, a mediados de los aos ochenta, va tomando

cada vez ms fuerza la idea de sostenibilidad, tanto desde la
perspectiva acadmica de los economistas: Tietenberg (1984),
Morey (1985), Repetto (1985), Daly (1986), Solow (1986), Barbier
(1987), Costanza y Daly (1987), Pearce (1987) o Turner (1987);
como de la perspectiva301 de los ambientalistas: Porritt (1984),
Talbot (1984), Clark y Munn (1986), Brown et al. (1987) o
Goodland y Ledec (1987).
El ao 1987 se considera un hito en la literatura del desarrollo
sostenible, porque
se presenta en la Comisin Mundial sobre
Medio Ambiente y Desarrollo el documento Nuestro Futuro

Comn (Informe Brundtland) WCED (1987). Esta fecha posee
valor de referencia por cuanto se considera que ste es el primer
documento importante de la agenda internacional del desarrollo
en donde el desarrollo sostenible se plantea como meta: estamos
viendo que se requiere un nuevo modelo de desarrollo, uno que
suponga un progreso humano sostenido no solamente en unos
pocos lugares para unos pocos aos, sino para todo el planeta en
un futuro lejano. Este desarrollo sostenible se convierte en una
meta no solamente para las naciones en desarrollo, sino tambin
para las naciones industrializadas. WCED (1987). Y donde se
plantea un modelo de desarrollo que se define: El desarrollo
sostenible es aqul que satisface las necesidades actuales sin
poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras de
satisfacer sus propias necesidades302. Lo que incorpora dos
Por ejemplo Brown et al. (1987) destacan seis elementos que consideran esenciales para
definir sostenibilidad: 1) el soporte continuado de la vida humana sobre la tierra; 2) el
mantenimiento a largo plazo del stock de recursos biolgicos y de la productividad de los
sistemas agrcolas; 3) una poblacin humana estabilizada; 4) economas de crecimiento
limitado; 5) nfasis en la pequea escala y autodependencia; y 6) una calidad continuada en el
medio ambiente y los ecosistemas.
302
La traduccin de esta primera fase es la que encabeza el documento de la Estrategia
Europea de Desarrollo Sostenible CCE (2001). Se llama la atencin sobre el hecho de que se
sustituye el trmino comprometer por poner en peligro, lo que puede interpretarse como una
exigencia ms situada en el lmite de lo necesario.
301
500
conceptos clave: el concepto de necesidades, en particular las

necesidades esenciales de los ms pobres del mundo, a los que
debe concederse la mayor prioridad; y la idea de limitaciones
impuestas por el estado de la tecnologa y la organizacin social
sobre la capacidad del medio ambiente para satisfacer las
necesidades presentes y futuras WCED (1987). La primera frase
de la definicin est adquiriendo un sentido casi cannico 303 para
definir el desarrollo sostenible, pero esa definicin no puede
entenderse adecuadamente sin la segunda parte que aclara,
puntualiza y resalta dos conceptos clave. A los efectos de este
texto denominaremos a la primera frase de la definicin del
desarrollo sostenible como definicin Brundtland restringida; y
al conjunto que forman las dos frases como definicin Brundtland
completa del desarrollo sostenible.
La
propuesta
del
informe
Brundtland
es
enormemente
exigente: los niveles de vida que estn por encima del mnimo
bsico slo son sostenibles si los niveles de consumo de todos
permiten alcanzar la sostenibilidad a largo plazo. Todava muchos
de nosotros vivimos por encima de la capacidad ecolgica del
mundo, por ejemplo en nuestro modelo de uso energtico. Las
necesidades que se perciben estn social y culturalmente
determinadas, y el desarrollo sostenible requiere la promocin de
valores que promuevan los estndares de consumo que estn
dentro de los lmites de lo ecolgicamente posible y a los cuales
todos podamos razonablemente aspirar. WCED (1987).
El espacio de interpretacin de este nuevo concepto, desde los
detractores hasta los entusiastas, es tan amplio que autores como
Bartelmus (1999a) se preguntan es el crecimiento sostenible un
Autores como Sachs (2003) ya le atribuyen a la primera frase de la definicin Brundtland
de desarrollo sostenible el sentido de definicin cannica de desarrollo sostenible. En nuestro
trabajo y como se explica a continuacin, preferimos no otorgar esta condicin de cannica a
la primera parte de la definicin porque a nuestro entender- le hace perder, a fuerza de
simplificar, una gran calidad expresiva y conceptual al trmino desarrollo sostenible.
303
501
mal oxmoron304, como expone Hermann Daly (...), o es un sine

qua non para el desarrollo, de acuerdo con la Agenda para el
Desarrollo de las Naciones Unidas?. Sin duda, la flexibilidad y la
amplitud
del
concepto
de
desarrollo
sostenible,
que
es
responsable de gran parte de su xito y virtudes, tiene como

contrapartida la dificultad intrnseca derivada de su falta de
concrecin. Al poco tiempo de su definicin en el Informe
Brundtland, autores como Rees (1988) ya vienen a referirse al
intrigante concepto de desarrollo sostenible, un concepto que a
menos de un ao de su formulacin oficial en los circuitos
internacionales ya ha provocado un considerable debate sobre lo
que significa el concepto en trminos prcticos. Antes de 1990,
ya se computan, de acuerdo con Pezzey (1992), ms de treinta
definiciones del trmino sostenibilidad en la literatura. Poco
despus, Holmberg y Sandbrook (1992) encuentran hasta setenta
definiciones distintas de desarrollo sostenible. Siguiendo a
Skolimowski (1995): el desarrollo sostenible ha encontrado un
espacio
intermedio
entre
las
posturas
ms
radicales
que
denuncian todo tipo de desarrollo, y la idea de desarrollo

concebida
habitualmente
como
una
empresa.
La
idea
de
desarrollo sostenible, a pesar de su amplitud, suelta y matiza con

ambigedad sus lmites, hacindose agradable para todo el
mundo. Esta debe haber sido su mayor virtud. Es radical pero no
es ofensiva. Como refleja Glasson et al. (2005) existe, sin
embargo, el riesgo de que el trmino desarrollo sostenible se
El debate sobre si el desarrollo sostenible es un oxmoron (como combinacin de palabras de

significado contradictorio) configura lo que ya se conoce como dilema clsico del desarrollo
sostenible. Autores como Ktting (2003), en sus estudios sobre globalizacin, pobreza y medio
ambiente en frica occidental, encuentran problemas que en su opinin ilustraran este dilema
del desarrollo, formulado como: la pobreza significa daos ambientales relativamente bajos
pero salir de la pobreza slo puede alcanzarse con sacrificios ambientales sustanciales, lo que
convierte al desarrollo sostenible en un oxmoron.
304
502
convierta en una expresin vaca, ya que existen actualmente

muchas definiciones distintas305.
Desarrollo sostenible es uno de los trminos en donde la
confluencia
de
diferentes
disciplinas
como
la
ecologa,
la
economa, la tica, la poltica, la sociologa, el derecho o la

cultura, estn marcando facetas diferenciadas. Facetas que
guardan relacin con la perspectiva propia de cada disciplina.
As, como expone Font (2000): las diferentes disciplinas que se
han ocupado de conceptualizar el desarrollo sostenible se
interesan por cuestiones de diversa ndole: la perspectiva
ecolgica pone el acento en la necesidad de mantener la
biodiversidad y los ecosistemas; la economa se interesa, entre
otras cuestiones, por la internalizacin de las externalidades; el
discurso tico recurre a principios filosficos universales, y la
ciencia poltica se preocupa por la gobernabilidad y la justicia
distributiva. Ms all, la propia autora plantea tres factores que
estn llamados a facilitar el trnsito hacia la sostenibilidad, y que
por tanto pueden ayudarnos a estructurar el concepto de
desarrollo sostenible: el crecimiento a largo plazo, el gobierno
relacional y el factor local en entornos de gobierno multinivel.
Pese a su ambigedad, una caracterstica que le ha reportado
al trmino desarrollo sostenible tanto crticas como aplausos, lo
cierto es que constituye un punto de partida para la reintegracin
de las concepciones ambientalistas marcadamente influidas por
las ciencias y tcnicas referentes al medio biofsico- con las
concepciones desarrollistas vinculadas a las ciencias econmicas.
Como,
de
forma
temprana
plantea
ORiordan
(1988)
la
sostenibilidad parece ser aceptada como un trmino mediador
Puede encontrarse una temprana amplia revisin del concepto y del debate sobre la
terminologa del desarrollo sostenible en Reid (1995) y Kirkby et al. (1996).
305
503
diseado para tender un puente sobre el estrecho que separa a

los desarrollistas de los ambientalistas.
En el nivel internacional puede observarse, desde finales de
los aos noventa, un consenso creciente (fundamentalmente
impulsado desde la escuela norteamericana) en torno a que el
desarrollo sostenible debera ser el desarrollo que, a lo largo de
las siguientes dos generaciones, promueva el progreso para
satisfacer las necesidades de una poblacin mayor que la actual,
pero estabilizada, para mantener los sistemas que sirven de
soporte a la vida en el planeta, y para reducir sustancialmente el
hambre y la pobreza NRC (1999). Esta es una propuesta de tipo
transicional306, puesto que se realiza para un perodo de cambio
(dos generaciones) dentro de lo que viene denominndose
transicin hacia el desarrollo sostenible. A los propsitos del
presente trabajo vamos a referirnos a esta definicin como
definicin NRC transicional.
De una forma integrada y comprehensiva Toms Carpi (2003b)
define al desarrollo econmico globalmente sostenible como un
proceso
de
cambio
estructural
global
consistente
en
la
transformacin de la sociedad, tanto a nivel de los medios como

de los fines, mediante la innovacin de proceso y de producto, el
cambio institucional y de los mecanismos de regulacin del
sistema econmico y una evolucin socio-cultural y de las
relaciones de poder orientados a mejorar la calidad de vida de las
personas, impulsar el desarrollo social y la justicia distributiva de
las
sociedades
preservar-mejorar
las
capacidades
auto-
productivas y de prestacin de servicios de los ecosistemas

naturales.
El ttulo del trabajo de NRC es Nuestro viaje comn: transicin hacia la sostenibilidad (Our
Common Journey: A Transition toward Sustainability), lo que reinterpreta, desde la perspectiva
transicional, el ttulo de Brundtland Nuestro futuro comn.
306
504
Cualquiera que sea la definicin que se tome como referencia,

la formulacin de la propuesta de desarrollo sostenible supone un
punto de ruptura respecto al modelo predominante de desarrollo,
ya que incorpora tres premisas fundamentales. En primer lugar
integra los conceptos de desarrollo, de calidad de vida y de
bienestar social; en segundo lugar, plantea una mayor equidad en
la distribucin de la riqueza, tanto intergeneracional como
intrageneracional; y en tercer lugar presupone que el uso
racional de los recursos naturales es una condicin bsica para
asegurar la habitabilidad del planeta a largo plazo. Hay que hacer
notar que estas premisas estn vinculadas con el principio de
precaucin, un componente esencial del desarrollo sostenible.
Llegado este punto debemos hacernos una serie de preguntas de
tipo metodolgico que pueden contribuir en alguna medida a
clarificar el escenario emergente del desarrollo sostenible. Si bien
es cierto que muy diferentes autores como Bartelmus (1999a),
Hasegawa (2001) o Clark et al. (2005) le confieren al desarrollo
sostenible la condicin de paradigma: el ampliamente propagado
paradigma de desarrollo sostenible Bartelmus (1999a); el
concepto de desarrollo sostenible trasciende el paradigma
clsico de desarrollo Hasegawa (2001); estamos asistiendo a la
aparicin de un nuevo paradigma cientfico impulsado por
cambios de escala planetaria sin precedentes Clark et al. (2005);
tambin es cierto que conviene contrastar la consistencia
metodolgica de estas afirmaciones por la importancia que tiene
esta cuestin a efectos conceptuales. Por esta razn nos
formulamos dos preguntas. La primera cuestin sera: podemos
considerar al desarrollo sostenible como un paradigma?. La
segunda cuestin, en caso de que la primera resultase afirmativa,
505
sera: este paradigma nuevo representa una continuidad de

paradigmas anteriores o representa un cambio de paradigma
dominante?.
Las investigaciones de Thomas S. Kuhn, con su clsico La
estructura de las revoluciones cientficas Kuhn (1962;1971),
constituyen una referencia seminal sobre el anlisis del papel de
los paradigmas en la dinmica del proceso cientfico. A pesar de
su importancia, el trmino paradigma es un trmino amplio y
verstil, que viene utilizndose con cierta flexibilidad. El propio
Kuhn seala que se ha valido del trmino paradigma en dos
sentidos distintos. Por una parte, significa toda la constelacin de
creencias,
valores,
tcnicas,
etctera,
que
comparten
los
miembros de una comunidad dada. Por otra parte, denota una

especie de elemento de tal constelacin, las concretas soluciones
de problemas que, empleadas como modelos o ejemplos, pueden
reemplazar reglas explcitas como base de la solucin de los
restantes problemas de la ciencia normal. A pesar de que el
significado
de
paradigma
est
cargado
de
polivalencia
(o
polisemia), hasta el punto de que alguna autora como Masterman

(1970) ha criticado la obra de Kuhn acusndole de emplear el
trmino paradigma en ms de veintin sentidos diferentes, Kuhn
sigue siendo el punto de partida ms consistente para el anlisis
de esta cuestin.
El papel de los paradigmas tiene gran valor porque puede
servirnos como gua y ayudarnos a clarificar el escenario
metodolgico de las disciplinas cientficas respecto a la cuestin
del desarrollo sostenible. El papel del paradigma tambin tiene
una enorme importancia por cuanto ayuda a comprender la
dinmica del progreso cientfico. Una dinmica basada en un
proceso secuencial, desde la que un paradigma nuevo favorece la
506
definicin de conceptos, que se articulan como proposiciones y

que pueden derivar en nuevas teoras.
Como hemos visto, el autor de referencia ofrece dos sentidos
para el trmino paradigma. El primero, centrado en una
comunidad cientfica dada, representa el espacio conceptual
comn (creencias, valores, tcnicas, etc) de esa comunidad.
Desde la perspectiva de la dinmica de los agentes de la ciencia,
de los cientficos: un paradigma es lo que comparten los
miembros de una comunidad cientfica y, a la inversa, una
comunidad cientfica consiste en unas personas que comparten un
paradigma Kuhn (1962;1971). Esto es, el conjunto de elementos
compartidos que le permiten a una comunidad identificarse y
desarrollar un proceso discursivo dentro de la comunidad, y
mantener una posicin comn hacia fuera de la comunidad. Este
tipo de paradigma es identificable por cuanto pertenece a una
comunidad, por lo que podemos 307 hablar de un tipo de
paradigma: paradigma de comunidad cientfica. El paradigma
de comunidad cientfica es una expresin que representara el
patrimonio singular (de carcter cientfico) de una escuela o
comunidad cientfica.
La evolucin de este paradigma est
relacionada con la evolucin de su comunidad cientfica: si la

comunidad se reduce o desaparece, as lo hace el paradigma; en
cambio si la comunidad se ampla y se convierte en dominante
dentro del campo de la disciplina cientfica, as lo hace su
paradigma. Parece razonable suponer que cuando una comunidad
se haga excesivamente numerosa o cuando su paradigma se haga
excesivamente complejo, puedan surgir nuevas comunidades,
bien segregadas de la anterior o creadas ex novo.
Las denominaciones que se hacen de dos tipos de paradigmas: paradigma de comunidad
cientfica (con una definicin ampliada paradigma de comunidad cientfica interdisciplinar), y
paradigma germinal, que se realizan a partir de los dos significados distintos que Kuhn
emplea para el trmino paradigma, son originales en lvarez-Campana (2006:351-354).
307
507
Pero las comunidades cientficas no solamente crecen o se

reducen, sino que tambin entre ellas- compiten. Las diferentes
disciplinas del conocimiento se componen de comunidades
cientficas, y por tanto de paradigmas, que participan en una
dinmica competitiva fuerte: hay escuelas, es decir, comunidades
que enfocan el mismo tema de estudio desde puntos de vista
encontrados, incompatibles o simplemente divergentes, por lo
cual
dichas
visiones
se
encuentran
en
competencia
casi
permanente, generando los llamados debates, ya sean tericos o

paradigmticos dependiendo de la naturaleza especfica de los
argumentos. Un paradigma no gobierna un tema de estudio, sino,
antes bien, un grupo de practicantes Kuhn (1962;1971). As, los
cientficos y las comunidades cientficas participan de una
dinmica que
configura estados
del
conocimiento de las
disciplinas cientficas (o de las ciencias) en los que coexisten

diferentes paradigmas, pero donde uno de ellos viene a adquirir
un carcter dominante. No obstante hay algo fundamental que
puede extraerse de la ltima frase de la cita de Kuhn, y es que los
paradigmas no siempre gobiernan comunidades de una sola
disciplina cientfica, sino que pueden como es el caso del
paradigma del desarrollo- gobernar comunidades integradas
tambin por cientficos de varias disciplinas, esto es comunidades
interdisciplinarias. Para estos casos proponemos la denominacin
paradigma de comunidad cientfica interdisciplinaria.
Con el
tiempo la evolucin de los problemas, y las nuevas soluciones a

los problemas cientficos derivan en procesos de sustitucin que
marcan lo que viene considerndose como cambio de paradigma
cientfico.
El segundo sentido en que Kuhn emplea el trmino paradigma
se refiere a una especie de elemento portador de soluciones para
508
problemas existentes, y que puede reemplazar reglas explcitas

como base de la solucin de los restantes problemas de la ciencia
normal. Este elemento tiene una gran singularidad respecto a
cualquiera del resto de los elementos que, como conjunto,
configuran el espacio conceptual del paradigma de comunidad
cientfica que acabamos de tratar. Es un elemento portador de
soluciones, no slo para problemas internos de la comunidad o
escuela, sino tambin capaz de aportar soluciones a problemas de
otras comunidades cientficas, de otras disciplinas o, incluso, de
otras ciencias. Es por tanto, un elemento singular del patrimonio
singular de la comunidad cientfica, un elemento que tiene un
especial potencial generador y de cambio. Podemos denominar a
este paradigma como paradigma germinal. Este paradigma se
encuentra o se descubre, o aparece dentro del espacio de una
comunidad (de un paradigma de comunidad cientfica), y su
fuerza conceptual va a ser capaz de recrear un nuevo espacio
conceptual que responde a una nueva visin del mundo que se
investiga. Una nueva visin construida por cuestiones profundas:
cules son las unidades fundamentales que componen ese
mundo? cmo se relacionan entre s estas unidades? qu
dinmica ha regido y rige sus relaciones? qu preguntas
interesantes pueden hacerse sobre ellas? qu concepciones
resultan de estas preguntas? El resultado es que este paradigma
seminal adquiere tal entidad propia que va articulndose y da
origen a ciertos conceptos que, desde la perspectiva de ese
propio paradigma, adquieren un significado especfico. A su vez,
estos conceptos pueden articularse para formular proposiciones
(menos
formalizadas)
hiptesis
(ms
formalizadas),
que
organizadas en cierto modo pueden dar respuesta a interrogantes

especficos sobre el campo cientfico que se est estudiando. Las
509
proposiciones e hiptesis cientficas han de ser sometidas a

anlisis o ser contrastadas emprica y metodolgicamente- para
dar lugar a teoras cientficas de diferente grado, teoras que
responden a una cierta visin paradigmtica. Se ha sostenido por
Vasquez (1991) que, en cierto sentido, un paradigma es anterior a
la teora; es, en primer lugar lo que da origen a las teoras. As,
un nuevo paradigma germinal, operado por el ciclo cientfico 308:
conceptos-proposiciones/hiptesis-teoras, construye un nuevo
espacio conceptual amplio. La capacidad de influencia de un
paradigma
germinal
puede
superar
los
campos
cientficos
disciplinarios o subdisciplinarios que manejan las comunidades

cientficas y provocar una revisin cientfica.
En este punto debemos volver de nuevo a la cuestin central
que nos ocupa, esto es, el concepto de desarrollo sostenible. El
desarrollo, entendido desde su origen como un rea cientfica
interdisciplinar
(entre
las
disciplinas
econmicas
la
planificacin) preocupada por encontrar las claves para el

crecimiento
econmico,
podra
ser
considerado
como
un
paradigma de comunidad cientfica interdisciplinaria. De hecho,

puede constatarse la presencia y evolucin a lo largo del tiempo
de un paradigma de desarrollo. As Munasinghe (1993), quien
expone la evolucin del desarrollo desde los aos cincuenta a los
ochenta, seala expresamente que en un momento dado en los
aos setenta- el paradigma de desarrollo se desplaza hacia un
crecimiento equitativo. Esto significa que el paradigma de
comunidad cientfica que representa el paradigma de desarrollo
est amplindose mediante la incorporacin de nuevas disciplinas
cientficas al paradigma. Esto es, podemos hablar de un proceso
En cuanto al papel de los modelos (tericos o empricos) dentro del ciclo cientfico, podemos
sealar que pueden emplearse tanto en las fases de formulacin y contraste de hiptesis, como
en las fases de ajustes finos de las teoras aceptadas, por lo que los modelos forman parte del
patrimonio de los paradigmas de comunidad cientfica.
308
510
de ampliacin de la comunidad cientfica que trabaja en el

problema del desarrollo. Si hasta los aos setenta la disciplina
cientfica del desarrollo era un campo exclusivo para los
economistas309 y los planificadores, en los aos setenta se
incorporan los cientficos sociales y ms tarde, en los aos
ochenta,
los
cientficos
ambientalistas.
El
paradigma
de
comunidad cientfica del desarrollo ha seguido creciendo con la

incorporacin de grupos de cientficos de otras disciplinas, hasta
el
punto
de
que
encontramos
participando
cientficos
procedentes de la ecologa, la economa, las ingenieras, el

derecho, la planificacin, la poltica, la sociologa, y la cultura,
entre otras. El paradigma de desarrollo ha suscitado el encuentro
de tan numerosas disciplinas porque las exigencias de un proceso
que afecta a la humanidad de forma global exige un esfuerzo
interdisciplinar de primer orden de magnitud. En la actualidad,
podemos hablar del desarrollo sostenible como un paradigma de
comunidad cientfica interdisciplinar. El desarrollo sostenible es
un paradigma extendido a partir del tradicional paradigma del
desarrollo.
Cuando decimos que es un paradigma extendido queremos
expresar que va ms all del campo conceptual de los paradigmas
cientficos ordinarios que hemos estado analizando. El significado
y la dinmica de los paradigmas desarrollados a partir de las
referencias de Kuhn estn aplicados al mbito cientfico, esto es
al progreso cientfico buscando soluciones cientficas. Pero el
desarrollo sostenible es, adems de un campo de encuentro de la
investigacin cientfica sobre el desarrollo, tambin y muy
especialmente- una propuesta de compromiso tico y moral. Esta
Segn Folke y Jansson (1992), en el campo de la economa, especialmente en relacin con el
medio ambiente, encontramos dos paradigmas conformes al paradigma de comunidad cientfica
articulados en comunidades cientficas unidisciplinarias bien diferenciadas: la economa
ambiental y la economa ecolgica.
309
511
dimensin se ve claramente en las referencias del Informe

Brundtland WCED (1987), que no son definiciones cientficas de
un
tipo
de
desarrollo
cuya
viabilidad
siquiera
haya
sido
demostrada, sino que son metas (el desarrollo sostenible se

convierte en una meta no slo para los pases en desarrollo sino
tambin
para
los
industrializados),
requerimientos
(el
desarrollo sostenible requiere la promocin de valores que

estimulen estndares de consumo que estn en los lmites de lo
ecolgicamente
posible
los
que
todos
podamos,
razonablemente, aspirar), o propuestas genricas como es el

caso de la definicin cuasicannica de desarrollo sostenible(desarrollo
sostenible
es
el
desarrollo
que
satisface
las
necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las

generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades).
En
este
sentido,
Kates
(2001)
seala
que
el
trmino
sostenibilidad es un concepto normativo que se refiere no

solamente a lo que es, sino tambin a lo que debera ser el uso
humano de la Tierra.
Llegado este punto podemos intentar responder las preguntas
formuladas al inicio del apartado. La primera cuestin era:
podemos
considerar
al
desarrollo
sostenible
como
un
paradigma?. La respuesta es que s, pero con matices. El

desarrollo sostenible, como hemos visto, constituye actualmente
un
paradigma
proponemos,
cientfico
como
extendido,
paradigma
de
identificable,
comunidad
segn
cientfica
interdisciplinar, pero ampliado con una dimensin tica y moral.

Dada que la primera pregunta resulta afirmativa, procede la
segunda: este paradigma nuevo representa una continuidad de
paradigmas anteriores o representa un cambio de paradigma
dominante? En nuestra opinin responde afirmativamente, pero
512
con matices, a las dos posibilidades. Por una parte representa una
continuidad del tradicional paradigma de desarrollo que, como se
ha visto, se ha ido ampliando por agregacin al paradigma de
cientficos procedentes de muy diversas disciplinas; aunque su
nueva dimensin tica y moral podra llegar a cuestionar la
continuidad
del
paradigma.
Por
otra
parte,
el
desarrollo
sostenible podra considerarse desde el punto de vista meramente

cientfico (de acuerdo con el segundo significado de Kuhn) como
un potencial paradigma germinal. La medida en que ese potencial
se materialice va a depender de la consistencia cientfica
intrnseca del desarrollo sostenible (y por tanto de su capacidad
real de crear soluciones) y de la capacidad de los cientficos (en
un escenario irrenunciable de integracin disciplinar) de expresar
los conceptos y articular las proposiciones 310 que pudieran derivar
en una teora del desarrollo sostenible. Por su parte, la dimensin
tica y moral del desarrollo sostenible va a requerir, de forma
adicional, compromisos y cambios institucionales y operativos que
afectan a toda la sociedad.
En este escenario, el desarrollo sostenible aparece como una
propuesta de nueva direccin para el desarrollo, poniendo el
nfasis en que el desarrollo es necesario, pero que debe ser
sostenible desde un punto de vista econmico, ecolgico y sociocultural, desde cada uno y desde todos al mismo tiempo. Como
hemos visto, una dimensin adicional que debe contemplarse es
la tica, pero que no ser un vrtice ms, sino una envolvente del
espacio conceptual cientfico del desarrollo sostenible.
El enorme dinamismo cientfico del desarrollo sostenible hace que podamos empezar a
hablar de que se van dibujando ya dos paradigmas de comunidad cientfica en su seno: el de
sostenibilidad dbil y el de sostenibilidad fuerte.
310
513
Tres dimensiones y tres preguntas para el desarrollo

sostenible
La triple aproximacin al desarrollo sostenible a travs de las
dimensiones econmica, ecolgica y sociocultural es el resultado
de un esfuerzo e inters por encontrar pautas operativas que
permitan materializar el reto del desarrollo sostenible en todo el
campo de las decisiones y de las actividades humanas. Uno de los
primeros investigadores que conceptualiza y expone de forma
grfica (vase fig. 5.1) la triple aproximacin al desarrollo
sostenible es Munasinghe (1993).
Fig. 5.1 Relaciones entre los tres objetivos principales del desarrollo
sostenible
Fuente: elaboracin propia a partir de Munasinghe (1993)
Como
desarrollo
hemos
va
visto
con
anterioridad,
construyndose
el
paradigma
progresivamente
mediante
de
la
agregacin de nuevos enfoques disciplinares. La evolucin del

paradigma de desarrollo se inicia, entre los aos cincuenta y
sesenta, centrado, desde una perspectiva puramente econmica,
en
el
crecimiento y en el incremento de la produccin.
514
Posteriormente, en los aos setenta, se incorpora la dimensin

social, cuyos objetivos fundamentales son proveer un desarrollo
ms social, reduciendo la pobreza e incrementando la equidad.
Como se observa en la figura 5.1, la relacin interdisciplinaria
entre los objetivos econmicos y los sociales debe implementarse
a travs de procedimientos de redistribucin de la renta, creacin
de
empleo
programas
dirigidos
los
sectores
ms
desfavorecidos. Posteriormente, en los aos ochenta, se incorpora

el objetivo ecolgico, propiciando unas nuevas pautas de relacin
con los objetivos econmicos, mediante los instrumentos de
evaluacin ambiental, de las tcnicas de valoracin y de los
procesos de internalizacin de costes ambientales en los procesos
productivos. La relacin de los objetivos ambientales y los
sociales se articular a travs de mecanismos de participacin
pblica y consultas, as como un respeto a la diversidad cultural y
la pluralidad.
En una aproximacin econmica a la sostenibilidad resulta
fundamental identificar la interpretacin del objetivo de la
sostenibilidad que puede hacerse desde la nocin usual de
sistema econmico. Hasta finales de los aos noventa, la
aproximacin a la sostenibilidad est basada en el concepto de
Hicks-Lindahl del mximo flujo de ingresos que puede generarse
manteniendo como mnimo el stock de capital con el que se han
obtenido esos beneficios; una aproximacin donde subyace
tambin el concepto de optimalidad y eficiencia econmica
aplicada a la gestin de recursos escasos. Algunos de los
problemas que aparecen ya en esta primera aproximacin
econmica al desarrollo sostenible se encuentran a la hora de
identificar los tipos de capital que deben mantenerse y su
sustituibilidad, as como la valoracin de los bienes (en particular
515
los recursos naturales). Poco ms tarde, a principios de los aos

noventa,
Robert
M.
Solow,
un
economista
de
referencia
galardonado en el ao 1987 con el premio Nobel por sus trabajos

sobre el crecimiento econmico, se propone abordar la definicin
de la sostenibilidad desde la perspectiva de un economista
Solow (1991). Para avanzar ms all de lo que representa el
trmino sostenibilidad como un compromiso emocional, el autor
sugiere que debe concretarse el enunciado genrico del informe
Brundtland precisando lo que se quiere conservar. As, Solow
plantea que lo que debe ser conservado es el valor del stock de
capital, incluyendo el capital natural, con el que cuenta la
sociedad. De esta forma se otorgara a las generaciones futuras la
posibilidad de seguir produciendo bienestar econmico en una
situacin asimilable a la actual. Una vez establecido el objetivo de
conservacin, Solow plantea los problemas derivados de la
valoracin:
por
una
parte
debe
obtenerse
una
valoracin
adecuada, completa y acertada del stock de capital, as como del

deterioro ocasionado al mismo; y por otra parte debe asegurarse
que el valor de la inversin anual que contribuye a incrementar el
stock compense, al menos, la valoracin de su deterioro anual. De
esta manera, siguiendo a Solow (1992): el compromiso de la
sostenibilidad se concreta as en el compromiso de mantener un
determinado montante de inversin productiva. (...) el pecado
capital no es la extraccin minera, sino el consumo de las rentas
obtenidas de la minera. El planteamiento de Solow abre la
puerta a la necesidad de que las investigaciones econmicas en el
campo de la sostenibilidad vayan ms all del universo aislado de
los valores pecuniarios o de cambio, incluso ms all de los
descubrimientos de nuevas tcnicas de valoracin de los recursos
naturales
ambientales
por
516
parte
de
los
economistas
especializados. En este sentido el autor afirma que: francamente,

en gran medida, mi razonamiento depende de que se obtengan
unos precios sombra aproximadamente correctos (...) (para lo
cual) estamos abocados a depender de indicadores fsicos para
poder juzgar la actuacin de la economa con respecto al uso de
los recursos ambientales. As, el marco conceptual propuesto
debera ayudar tambin a clarificar el pensamiento en el propio
campo del medio ambiente. De esta forma, y siguiendo a Naredo
en referencia a las proposiciones de Solow: su propuesta no est
reida con, sino que necesita apoyarse en el buen conocimiento
de la interaccin de los procesos econmicos con el medio
ambiente en que se desenvuelven, restableciendo la conexin
entre el universo aislado del valor en que venan razonando los
economistas y el medio fsico circundante Naredo (1996).
La sostenibilidad econmica estriba en el mantenimiento a
largo plazo del capital producido y del capital natural; y hay un
cierto consenso en la necesidad cuanto menos- de mantener el
capital intacto. Pero el consenso slo llega hasta ese punto. A
partir de l encontramos dos posturas claramente diferenciadas
que se asocian con los trminos de: sostenibilidad dbil y
sostenibilidad fuerte. Los economistas neoclsicos estn a favor
de
la
nocin
de
sostenibilidad
dbil,
asumiendo
que
el
mantenimiento de todo el capital puede alcanzarse reemplazando

el capital natural (desaparecido o degradado) por los factores de
produccin humanos o producidos. En el otro extremo de la
escala de la sostenibilidad, se encuentra la sostenibilidad fuerte,
que demanda la preservacin ntegra de los ecosistemas y de sus
servicios. Respondiendo a una visin ms amplia e inclusiva,
propia del estado del paradigma de desarrollo sostenible en los
primeros aos del siglo XXI, otros autores, como Toms Carpi
517
(2003b), elaboran una definicin detallada y matizada del

desarrollo econmico desde la perspectiva de la sostenibilidad
ecolgica:
podemos
ecolgicamente
estructural
definir
sostenible
global
al
como
consistente
en
desarrollo
un
la
proceso
econmico
de
transformacin
cambio
de
la
sociedad, tanto a nivel de los medios como de los fines, mediante

la innovacin de proceso y de producto, el cambio institucional y
de los mecanismos de regulacin del sistema econmico y una
evolucin socio-cultural y de las relaciones de poder orientados a
mejorar la calidad de vida de las personas, impulsar el desarrollo
social y la justicia distributiva de las sociedades y preservarmejorar las capacidades auto-productivas y de prestacin de
servicios de los ecosistemas naturales, una definicin que se
completa con una observacin sobre este concepto normativo: el
objetivo est compuesto de variables sociales (las que conforman
el nivel y calidad de vida), las restricciones son de orden fsicoqumico, biolgico y ecolgico, y los mecanismos de transmisin e
instrumentos son tecnolgicos, socio-culturales e institucionales,
estando todos ellos condicionados por la evolucin de las
relaciones de poder y del conocimiento Toms Carpi (2003b).
Respecto a la aproximacin o dimensin ecolgica del
desarrollo sostenible, y tomando como referencia inicial la
perspectiva de finales de los aos ochenta y principios de los
noventa que aporta Munasinghe (1993), podemos destacar que
esta aproximacin se orienta hacia la estabilidad del sistema
biofsico natural. En este sentido, como seala Perrings (1991) es
muy importante que tengamos en cuenta la viabilidad de los
subsistemas que son crticos para la estabilidad global de todo el
ecosistema. Durante dcadas hubo una permanente competencia
entre la proteccin ambiental y el desarrollo humano; pero ya a
518
finales de los aos setenta empez a verse con claridad que este
enfoque de competencia era inadecuado. De esta forma, la
proteccin de la biodiversidad, continuando la corriente iniciada
por la Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza
IUCN (1980), se mantiene como un aspecto clave. Adems, los
sistemas
naturales
se
reinterpretan
para
incluir
el
medio
ambiente antrpico, como las ciudades. Se pone nfasis en

preservar la elasticidad (resiliencia) y la capacidad dinmica de
los sistemas para adaptarse a los cambios, ms que para
conservar un estado esttico ideal. De acuerdo con Clark (2005),
en los ltimos aos las aproximaciones ecolgicas hacia el
desarrollo sostenible se estn centrando en una consideracin
amplia, de corte estratgico, preocupada por una gestin global
del sistema Tierra.
Por otra parte, siguiendo a UNEP et al. (1991) el concepto
socio-cultural de sostenibilidad persigue mantener la estabilidad
de los sistemas sociales y culturales, incluyendo la reduccin de
conflictos destructivos, conflictos que se han revelado adems
como factores multiplicadores del retroceso en el desarrollo
humano y de intensa degradacin de la calidad ambiental. En esta
aproximacin adquieren gran importancia tanto la equidad
intrageneracional, con el objetivo de eliminar la pobreza, como la
equidad intergeneracional, que se preocupa de los derechos de
las generaciones futuras. Se busca preservar la diversidad
cultural en el mundo, y un mejor uso del conocimiento relativo a
prcticas de sostenibilidad propias de las culturas menos
dominantes.
La
sociedad
moderna
necesita
estimular
el
pluralismo y la participacin de base en un escenario de toma de

decisiones ms efectivo para el desarrollo socialmente sostenible.
Sin embargo, con frecuencia, como seala OConnor (2002), la
519
dimensin social del desarrollo sostenible ha aparecido bastante

amorfa, y en otros casos dominada por informacin econmica,
como el empleo, la renta y la propiedad. Por este motivo, tiene
gran inters el resultado del esfuerzo que durante aos han
dedicado los especialistas de la evaluacin de impacto social para
encontrar y definir un conjunto de principios internacionales que
permitan
transferir
la
dimensin
social
de
los
acuerdos
internacionales a la prctica de un instrumento como es la

evaluacin de impacto. De forma ilustrativa, seleccionamos 311 las
aportaciones
ms
significativas
la
dimensin
social
del
desarrollo sostenible: (1) las cuestiones de equidad deben ser un

elemento fundamental de la evaluacin de impacto y de la
planificacin del desarrollo; (2) es posible predecir gran parte de
los impactos sociales de la actividades planificadas, y por tanto
modificar stas para reducir sus impactos negativos y ampliar los
positivos; (3) en todas las actividades planificadas y en sus
evaluaciones debe procurarse que se orienten al crecimiento del
capital social y humano de las comunidades locales y a fortalecer
los procesos democrticos; (4) el conocimiento local y la
experiencia y conocimiento de los diferentes valores culturales
locales debe incorporarse en cualquier evaluacin; y (5) no debe
aceptarse ningn proceso de desarrollo que atente a los derechos
humanos de cualquier grupo social.
Recientemente
se
est
tratando
tambin,
en
niveles
regionales, de relacionar diferentes indicadores agregados de

bienestar
social312
con
la
componente
de
satisfaccin
de
necesidades que refiere la definicin cannica de desarrollo

El detalle de estos principios, tanto los aplicados al mbito de los Estados Unidos como al
internacional, puede verse, respectivamente, en ICPG-SIA (2003) y Vanclay (2003).
312
Pena (2004) relaciona bienestar con desarrollo sostenible para la perspectiva territorial de
Galicia, mediante el intercomparativo temporal y provincial del ndice de bienestar resultante
del agregado de los siguientes componentes: renta, salud, servicios sanitarios, nivel educativo,
oferta cultural y de ocio, empleo, condiciones de trabajo, vivienda, accesibilidad econmica,
convivencia y participacin social, seguridad ciudadana, y entorno natural y clima.
311
520
sostenible. En este punto conviene resaltar que en la dimensin

social del desarrollo sostenible se est olvidando, o al menos
subestimando, a un elemento fundamental que conforma la propia
base del sistema socioeconmico humano, como es la salud. En el
captulo de evaluacin ambiental hemos podido observar cmo las
evaluaciones de impacto sobre la salud, o la consideracin de la
salud en estos instrumentos, tienen un desarrollo prcticamente
marginal, como destacan Utzinger et al. (2005). No obstante el
concepto de salud y su importancia es de tal magnitud que
debera constituir una de los objetivos fundamentales. Hasta tal
punto esto se hace cierto en relacin con el desarrollo sostenible,
que la salud se convierte tanto en una pre-condicin para
cualquier modelo de desarrollo sostenible como en un vector
fundamental (mejora en la salud y bienestar de la poblacin)
capaz de impulsar esta direccin. Solamente de forma muy
reciente hay algunos esfuerzos destinados a integrar, de forma
indirecta, la salud en la agenda del desarrollo sostenible. En este
sentido podemos destacar los trabajos de Mahoney y Potter
(2004) en donde exploran desde un punto de vista terico las
posibles relaciones entre el concepto de lnea de base triple
(LBT), como concepto amplio de sostenibilidad, con los principios
de la evaluacin de impacto sobre la salud (EISa). Un estudio
donde analizan la interrelacin entre estos elementos y donde
consideran el papel potencial que puede tener la EISa para
contribuir con un mecanismo que permita incorporar los asuntos
de la salud en la amplia agenda de la sostenibilidad de los
gobiernos y empresas.
Como
hemos
visto,
el
modelo
del
tringulo
plano
de
Munasinghe (tambin conocido como modelo de los tres pilares),

en donde los vrtices representan los objetivos del desarrollo
521
sostenible (econmico, socio-cultural y ambiental), ha tenido una

gran importancia a la hora de visualizar el concepto de
sostenibilidad y su funcin multiobjetiva. Existen tambin otras
figuras triangulares que representan de forma ms dinmica
estas relaciones entre los tres objetivos bsicos del desarrollo
sostenible (modelo tridimensional de Munasinghe, figura 5.2).
Fig. 5.2 Relaciones entre los tres objetivos bsicos del desarrollo sostenible
La figura triangular se ha convertido as en un potente

referente del imaginario del desarrollo sostenible. Sin embargo, y
como era de esperar, el trabajo continuado de los investigadores
en materia de desarrollo sostenible ha ido suponiendo nuevos
retos a la estructura y a la forma de abordar los diferentes
objetivos del desarrollo sostenible. As, diversos trabajos de
investigadores europeos como Guimaraes y OConnor (1999),
Douguet, OConnor y Girardin (1999) o Douguet y Schembri
(2000), en sus respectivos estudios sectoriales sobre poltica
climtica y sobre contaminacin de suelos y aguas por la
agricultura, aprovechando las potencialidades que ofrecen las
tecnologas de informacin y comunicacin (TICs) para el debate
y como soporte de las decisiones en las polticas ambientales, han
ido aplicando y estudiando los problemas de la eleccin social,
522
dando
forma
incluyendo
una
nueva
dimensin
de
la
sostenibilidad: la institucional. Otros autores como FAO (2000)

estn incorporando a sus estudios, como el referido a los
indicadores de desarrollo sostenible en la pesca martima, y junto
a los indicadores habituales313 de tipo econmico, social y
ecolgico, una cuarta familia de indicadores: la dimensin de
gestin314
dimensin
poltico-institucional.
Esta
nueva
dimensin, si se suma a las tres habituales del desarrollo

sostenible, permite definir un marco tetradrico segn OConnor
(2002), que representa la extensin de los objetivos del desarrollo
sostenible
hacia
las
bases
institucionales
en
que
pueden
resolverse, entre otros, los problemas de eleccin social. Pero la

dimensin
poltico-institucional
tambin
puede
contribuir
determinantemente a resolver deficiencias detectadas en el

amplio
debate
de
la
sostenibilidad.
En
este
sentido,
von
Braunmhl y von Winterfeld (2005), desde una perspectiva

analtica y crtica de la sostenibilidad y la globalizacin, sealan
que el debate de la sostenibilidad, habitualmente enfocado en lo
ambiental, econmico y social, ms que en las dimensiones
polticas, proporciona un soporte dbil para la discusin sobre la
gobernanza global, e inciden claramente en que es muy difcil
alcanzar
la
sostenibilidad
cuando
se
definen
slo
metas
econmicas315, ambientales y sociales. A este tringulo le falta la

dimensin poltica, que es esencial para integrar la sostenibilidad
o las estrategias para la sostenibilidad en la esfera de las
Los indicadores habituales de tipo econmico (valor de las capturas, contribucin al PIB,
ingresos, valor de las exportaciones pesqueras, inversin en flotas e instalaciones), social
(empleo/participacin, demografa, alfabetizacin, tradiciones/cultura pesquera, distribucin
hombre/mujer en la toma de decisiones), ecolgicos (estructura de la captura, abundancia de
las especies objetivo, tasa de explotacin, efectos directos e indirectos de la pesca, cambios en
los hbitats) FAO (2000).
314
En la dimensin de gestin o dimensin poltico-institucional, establecen como indicadores:
rgimen de cumplimiento, derechos de propiedad, y transparencia y participacin, FAO (2000).
315
Von Braunmhl y von Winterfeld (2005) sealan que el modelo de los tres pilares ha sido
ampliamente criticado, pero no solamente por excluir la dimensin poltica, sino tambin por la
dominancia efectiva de la dimensin econmica.
313
523
comunidades polticas. Probablemente, y como hemos podido

comprobar tambin en el apartado de la evaluacin de las
polticas e iniciativas legislativas, el compromiso poltico e
incluso la visin de nuestra forma de concebir y dar vida a la
poltica-
debera
ser
revisado
la
hora
de
implantar
efectivamente una agenda para el desarrollo sostenible. Es ms,

el mtodo analtico de investigacin de los problemas de la
sociedad
la
formulacin
de
acciones
correctoras,
particularmente los nuevos retos hacia la sostenibilidad, estn

debilitados en su origen cuando, como sealan von Braunmhl y
von Winterfeld (2005) no se tienen en cuenta las estructuras y
los procesos democrticos ni para describir los problemas ni para
buscar soluciones.
En esta direccin situamos y exponemos de forma tentativa la
propuesta de la figura tetradrica de los objetivos del desarrollo
sostenible, en donde adems de las propuestas clsicas de
desarrollo sostenible incluimos un nuevo vrtice que representa
la dimensin poltico-institucional (vase figura 5.3). Esta cuarta
dimensin que apuntamos viene a recordarnos que el concepto de
desarrollo sostenible (tal y como hemos visto respecto a la
evaluacin ambiental) es una categora dinmica, que cambia y
evoluciona conforme a las demandas y exigencias sociales. El
tringulo de Munasinghe reproduce la visin y sensibilidad en los
aos noventa (si tuviramos que figurar el estado del desarrollo
en los aos setenta y ochenta tal vez se hubiera establecido una
figura bipolar economico-social). De esta forma, tal vez el modelo
para los inicios del siglo XXI se adapte ms a la figura tetradrica
que a la triangular (a pesar de que esta ltima est asociada muy
estrechamente con el concepto de desarrollo sostenible planteado
en los aos noventa).
524
Fig. 5.3. Propuesta tentativa de tetraedro del desarrollo sostenible

Fuente: elaboracin propia y modificado a partir del tringulo de
Munasinghe (1993)
La exploracin cientfica sobre el concepto y alcance del

desarrollo sostenible tambin ha producido otras interesantes
figuras. Figuras (como la propuesta por NRC, 1999, fig 5.4) que
responden a la forma en que se analiza esta realidad compleja
como es el desarrollo sostenible, a las preguntas que nos hacemos
acerca de este nuevo paradigma.
El desarrollo sostenible, como estamos viendo, est siendo
tratado de una forma amplia por la literatura acadmica y
poltica. Desde el US National Research Council se ha realizado
una
exhaustiva
revisin
(NRC,
1999)
de
los
diferentes
tratamientos del concepto de sostenibilidad presentes en la

literatura acadmica y cientfica. El resultado tiene un particular
inters por cuanto el anlisis y descriptiva de ese proceso de
525
revisin se formula a travs de tres preguntas importantes: qu

es lo que va a desarrollarse?, qu es lo que va a ser sostenido (o
sostenible)?, y durante cunto tiempo?. Estas preguntas se estn
incorporando al debate sobre la definicin de la sostenibilidad,
donde autores como Parris y Kates (2003) afirman que definir
sostenibilidad es ltimamente una eleccin social acerca de qu
desarrollar, qu sostener y durante cunto tiempo. Este enfoque
tiene un especial inters desde el punto de vista grafico (vase
figura 5.4 adjunta) por cuanto se establecen las dos grandes
columnas (lo sostenible y lo desarrollable) vinculadas dentro de
ellas y entre ellas por una serie de conjunciones de relacin, y
bajo un marco temporal variable.
Qu debe
sostenerse?
Naturaleza
Durante cunto
tiempo?
25 aos
Ahora y en el futuro
para siempre
Tierra
Biodiversidad
Ecosistemas
Soporte
vida
de
Comunidad
Culturas
Grupos
Lugares
Poblacin
Vinculado por
Supervivencia
infantil
Esperanza de
vida
Educacin
Equidad
Igualdad
oportunidades
Solo
En mayor medida
pero
y
o
Economa
Bienestar
Sectores
productivos
Consumo
la
Servicios
ecosistemas
Recursos
Medio ambiente
Qu debe
desarrollarse?
Sociedad
Instituciones
Capital social
Estados
Regiones
Fig. 5.4. Desarrollo sostenible: temas comunes, diferentes nfasis

Fuente: elaboracin propia a partir de NRC (1999)
526
De esta forma, lo que est haciendo el NRC es cartografiar el

conjunto de posibilidades que alberga el amplio concepto de
desarrollo sostenible. Tal y como se presenta, la figura de NRC
probablemente no aporte mayor claridad en cuanto a la direccin
que debe seguirse del desarrollo sostenible, pero tal vez s en
cuanto al completo abanico posible de direcciones y sentidos que
pueden imprimirse a este nuevo paradigma de desarrollo. En
cuanto a la propia orientacin del US National Research Council,
puede afirmarse que su planteamiento, como ha sido expuesto
ms arriba, se encuentra en la direccin de plantear un perodo
de dos generaciones para una transicin consciente hacia el
desarrollo sostenible. En este sentido, plantea NRC (1999) que
debera desarrollarse un consenso amplio a nivel internacional de
forma que el desarrollo sostenible debera ser aqul desarrollo
que, para las dos prximas generaciones, promoviera el progreso
para cubrir las necesidades de una poblacin mayor, pero
estabilizada, para mantener los sistemas que soportan la vida en
el planeta, y para reducir sustancialmente el hambre y la
pobreza, lo que hemos notado ya como definicin NRC o
transicional del desarrollo sostenible. Un modelo, el transicional,
que responde a lo que podramos denominar como escuela
norteamericana de desarrollo sostenible.
Componente tica y moral del desarrollo sostenible

El desarrollo sostenible, como hemos visto ms arriba, constituye
actualmente un paradigma cientfico extendido, identificable
como paradigma de comunidad cientfica interdisciplinar, pero
ampliado con una componente tica y moral.
Cuando analizamos desde una perspectiva tica y moral tanto
la definicin Brundtland completa de desarrollo sostenible como
527
la definicin NRC transicional, observamos que promocionan

acciones que necesariamente incorporan valores ticos y morales:
(1) la prioridad mxima que se le otorga a la lucha contra la
pobreza y el hambre (quienes se encuentran por debajo del
umbral de necesidades de subsistencia), lo que significa un
intenso compromiso intrageneracional con un gran esfuerzo de
redistribucin; (2) el compromiso de satisfacer las necesidades
(en un nivel de sostenibilidad) para toda la humanidad, lo que
significa tanto continuar con el esfuerzo de redistribucin como
procurar un esfuerzo de moderacin en el consumo por parte de
las economas ms fuertes y de las rentas ms altas; (3) la
estabilizacin
de
intergeneracional,
la
poblacin;
que
significa
(4)
establecer
el
compromiso
unas
pautas
sostenibles en cuanto a las necesidades y garantizar, desde el

presente, un conocimiento suficiente y un uso prudente de los
ecosistemas (para evitar la sobreexplotacin o destruccin de
valores materiales o inmateriales no reemplazables).
Efectivamente, la propuesta terica del desarrollo sostenible
tiene
implcita,
aunque
no
siempre
reconocida,
una
clara
dimensin tica. Una dimensin tica que puede alcanzar valores

tanto colectivos como individuales, esto es, detrs de la apuesta
por el desarrollo sostenible debe haber un compromiso colectivo
de las comunidades- y un compromiso particular de los
individuos-. De esta forma, la sostenibilidad ejerce una demanda
colectiva e individual sobre dimensiones ticas y morales como la
justicia
distributiva,
la
generosidad,
la
moderacin,
el
conocimiento y la prudencia. Un conjunto de elementos que

pueden sintetizarse en dos propuestas bsicas: compromiso
intrageneracional
compromiso
528
intergeneracional.
Unas
propuestas que demandan un necesario cambio cultural, tal vez

configurado respecto a un ncleo conceptual casi utpico 316.
La pobreza y el hambre son dos realidades de tal magnitud
que no pueden dejarse de lado en ningn anlisis o propuesta de
desarrollo, ya que se encuentran entre los derechos humanos
bsicos la satisfaccin de las necesidades bsicas, o necesidades
de subsistencia animal como tambin han sido denominadas. Por
esta razn, la lucha contra la pobreza debe constituir un
compromiso tico de primera magnitud en el escenario del
desarrollo sostenible, un claro compromiso intrageneracional
donde la persona debe tener un lugar preferente. La gente
pobre,
como
cualquiera,
tiene
diferentes
ideas
morales
ambiciones personales, y pertenecen a diferentes religiones o

grupos tnicos. Pero a menudo estn muy lejos de verse a s
mismos como pobres en un sentido estadstico Sachs (2003). Sin
embargo, en un mundo donde 1.300 millones de personas, la
cuarta parte de la poblacin, tienen 1$ o menos disponible al da,
o donde actualmente hay 2.800 millones de personas que
disponen de una renta inferior a 2$/da (el umbral de pobreza que
viene considerndose ltimamente); donde la pobreza rural se
concentra en reas geogrficas (sur y sudeste de Asia, China
central, frica central y algunas regiones del interior de
Sudamrica) y donde se multiplica en las megaciudades de cada
continente, el problema adquiere una categora moral prioritaria.
Como hemos visto, las definiciones ms reconocidas de
desarrollo sostenible (Brundtland completa y NRC transicional)
sealan como prioritaria la tarea de reducir la pobreza (hasta
Podemos en este sentido apuntar las propuestas en el campo cultural- de Steiner
(1971;1998:98) Adems no es seguro que pueda uno idear un modelo de cultura, un programa
heurstico para realizar nuevos avances, sin un ncleo utpico. La cuestin hacia qu fin
dirigir el esfuerzo, hacia qu fin dirigir el trabajo se remonta rpidamente a un oscuro
esquema instintual o bien a un a priori de esperanza anclado menos en la fenomenologa, en las
lneas reales de la historia, que en un sueo de ascenso.
316
529
eliminarla) en un mundo orientado hacia la sostenibilidad. Desde

las sociedades econmicamente ms prsperas nos preocupamos
por cuestiones como la pobreza que vemos de lejos, como si no
tuviera ninguna relacin con nosotros. Sin embargo, como afirma
Sachs la transicin a la sostenibilidad en las economas ms
prsperas, tanto en el norte como en el sur, es una condicin
necesaria para salvaguardar el derecho317 a la subsistencia de
aquellos
cuyo
sustento
depende
del
acceso
directo
la
naturaleza, ya que la economa de base material intensiva est

causando numerosos impactos de largo alcance sobre recursos
bsicos para otras comunidades. Cuando se hace un anlisis de
ciclo de vida de un producto podemos observar como, yendo hacia
atrs
en
la
demanda
de
materia
energa,
alcanzamos
dimensiones de impacto de muy largo alcance: a partir del dato

estadstico
de
que
la
minora
de
los
pases
prsperos
sobreexplotan el medio ambiente global se est haciendo palpable

la realidad de que stos estn provocando la degradacin de otras
sociedades Sachs (2003). Y esta es una cuestin, que a escala de
pas, de sociedad o de individuo, se hace extensible a todos y cada
uno de aquellos que superamos la magnitud de produccinconsumo
que
est
por
encima
de
los
umbrales
de
sostenibilidad318.
Como hemos planteado ya, esta cuestin tiene una carga tica
y moral de primer orden de magnitud, donde garantizar los
Sachs (2003) considera el derecho a la subsistencia como un derecho fundamental, ms

importante, y necesariamente anterior respecto al resto de los derechos humanos: sobrevivir
viene antes que una vida mejor. Los derechos de subsistencia abarcan lo que el individuo
necesita para desarrollarse como un ser vivo: aire limpio y agua potable, provisin elemental
de salud, nutricin adecuada y vestido, y un lugar para vivir.
318
Una magnitud que, como hemos podido ver, y sea cual sea la forma de medirla: huella
ecolgica, presupuesto energtico, demanda material, etc, se encuentra muy por encima de las
cifras que seran globalmente sostenibles si se proyectaran sobre los ms de 6.000 millones de
habitantes nuestros ratios de produccin-consumo unitarios.
317
530
derechos de subsistencia para casi la mitad de la poblacin global

debe ser una exigencia irrenunciable. En este sentido engarza el
concepto de desarrollo humano formulado por Sen (1990), MaxNeef (1991) y Sen (1999) en el que se plantea la necesidad de
superar la dimensin primaria del desarrollo como un crecimiento
del producto interno para tener ms presente la dimensin
humana y sus problemas: la distribucin, las necesidades y la
equidad. El desarrollo humano es un concepto en que la nocin de
desarrollo va ms all de los bienes y se centra en las
capacidades: esto es, tanto lo que la persona puede ser o hacer,
como los logros de las personas, lo que efectivamente llegan a
ser. Para Sen, lo importante del desarrollo est en el individuo, su
dignidad, su entorno, y su libertad; esta ltima como una cualidad
que permite garantizar y potenciar las bases para que las
personas dispongan de ms oportunidades.
Como se ha expuesto, el compromiso de sostenibilidad no
afecta solamente a los pases en desarrollo, sino que tiene
tambin una importante influencia en los pases desarrollados. El
esfuerzo en cuanto a la justicia distributiva 319, o la generosidad y
la prudencia para limitar el uso de los recursos han de
convertirse
en
referentes
permanentes.
El
concepto
de
necesidades, una vez superadas las conocidas como necesidades

bsicas, es algo que est pendiente de un debate amplio y
transparente. Parece claro que las pautas medias de consumo de
los pases industrializados son ya insostenibles. Por esta razn no
va a ser posible que toda la humanidad comparta estas pautas,
por lo que deber comenzarse una reflexin sobre los procesos de
desmaterializacin de la economa y moderacin en el consumo.
El problema de la pobreza no es exclusivo de los pases menos desarrollados. En los pases
desarrollados, como es el mbito de la Unin Europea, podemos encontrar importantes bolsas
de pobreza, especialmente en las grandes aglomeraciones urbanas. Como dato de referencia,
valga la informacin de la Estrategia Europea de Desarrollo Sostenible de 2001 en la que se
afirma la pobreza de uno de cada seis europeos y su persistencia generacin tras generacin.
319
531
Pero adems, existe una prolongada controversia sobre la

funcin de las riquezas materiales a la hora de procurar bienestar
y felicidad a las personas. Como expone Bartelmus (1999b)
adquirir riquezas puede proporcionar placeres y seguridad, pero
te hace feliz?. Se han realizado muy diversas investigaciones en
este sentido, de las que podemos deducir, siguiendo a
Kenny
(1999) cuatro conclusiones generales: (1) apenas hay evidencia

de que los pases ms ricos sean ms felices que los pobres; (2)
no hay evidencia de que el crecimiento econmico (incremento en
PIB) genere felicidad adicional; (3) una posible excepcin son los
pases que no han alcanzado sus necesidades bsicas (animales),
por ejemplo aquellos en que los ingresos per capita estn por
debajo de 1.000 $ a 8.000 $ (dependiendo del pas y estudio); (4)
relativas cantidades de riquezas e ingresos son determinantes
significativos de la felicidad. Estas conclusiones, a pesar de su
carcter amplio y genrico, deben movernos a reflexionar sobre la
direccin del desarrollo en relacin con los intereses de las
personas y en particular de cada individuo, en donde la felicidad,
a pesar de ser un indicador muy voltil tiene un potencial que no
debe dejarse sin consideracin.
Mientras por un lado crecen las cifras que indican la pobreza y el

hambre de un gran nmero de seres humanos, no deja de ser
paradjico el rpido avance en el mundo occidental de un
movimiento que favorece los derechos de los animales, un
movimiento que cuenta con importantes tericos como el filsofo y
escritor Peter Singer, quien muestra su confianza en que durante
el siglo XXI se avance en la defensa de los intereses de los
animales no humanos por vivir una buena vida, libre del dolor y
del sufrimiento. Probablemente, y por esta razn, las palabras de
Singer en referencia al sufrimiento humano tienen un valor
singular.
(...) nuestras actitudes hacia nuestros semejantes humanos en partes
menos afortunadas del mundo tienen que cambiar. Mientras haya gente en
532
cualquier parte del mundo que se est muriendo de hambre o de

enfermedades fcilmente tratables deseara que a la gente le produjese un
mayor rechazo ver que otras personas viven de un modo lujoso,
despilfarrador, mientras no estn contribuyendo significativamente a
ayudar a los pobres. Es incluso peor cuando los estilos de vida lujosos
causan emisiones de gas con efecto invernadero que cambian el clima de
nuestro planeta, con consecuencias desastrosas para aquellos menos
preparados para aguantarlas. Necesitamos asumir la responsabilidad de
todos los efectos de nuestras acciones; y de los efectos de nuestra
indiferencia tambin. Peter Singer [1999](2000, pp. 309)
Otra cuestin fundamental de la sostenibilidad, como se ha

expuesto, es el compromiso intergeneracional. Si partimos de la
definicin cannica de desarrollo sostenible nos encontramos con
el contrato intergeneracional320, que es una cuestin tica de
primera magnitud. Norton (2002), quien comparte la idea de que
sostenibilidad es un trmino vago y ambiguo, afirma que
despus de todo, el trmino sostenibilidad tiene un significado
nodular: sostenibilidad es acerca del futuro y de nuestra
preocupacin por l. De esta forma la sostenibilidad adquiere
una dimensin que concierne a nuestras relaciones morales
intertemporales y por tanto a nuestras obligaciones para con las
generaciones futuras. Pero, se pregunta el autor, tenemos
obligaciones con el futuro?. A lo que se ha planteado, por
ejemplo: por qu yo debera preocuparme por la posteridad? o
qu ha hecho por m la posteridad?.
Estas cuestiones permiten reconocer que nuestras relaciones
con el futuro son, inevitablemente, en gran medida asimtricas.
Las obligaciones con el futuro no son de tipo contractual, sino que
responden a una eleccin individual y colectiva. Estas elecciones
son el resultado de los modelos mentales de los individuos y de
las sociedades, y por tanto estn vinculadas con la cuestin del
320
El desarrollo sostenible como un contrato entre generaciones segn Drr (1997a).
533
conocimiento. Una cuestin que, desde una perspectiva de la

sostenibilidad, est relacionada con un concepto renovado: la
noosfera. La noosfera es el espacio de toma de conciencia de los
seres humanos sobre su responsabilidad con la integridad del
ecosistema global. Habitualmente, el ecosistema global ha sido
definido como un espacio integrado por diferentes esferas:
litosfera, hidrosfera, biosfera y atmsfera. Cuatro esferas que
tienen unas dinmicas propias y particulares, pero que a su vez se
interrelacionan a travs de ciclos de materia y energa. La
biosfera ha sido, lgicamente, la esfera en que ms se ha fijado la
ecologa, y en algunas ocasiones ha venido a destacar la
participacin del ser humano como agente biolgico fsico. Pero
hay una dimensin humana inmaterial que tiene una importancia
clave tanto en los procesos de transformacin material del
ecosistema global (como hemos visto), como en el propio
comportamiento de los seres humanos. Esta esfera de lo
inmaterial humano (valores, cultura, tecnologa, conocimiento)
sugiere una parte de la biosfera en que, no solamente las
acciones humanas, sino tambin el pensamiento y la reflexin
humana sobre sus propias acciones, podra jugar un papel
determinante. Esa esfera del ecosistema global fue identificada y
denominada como noosfera a mediados de los aos veinte del
siglo
pasado321
por
los
cientficos
Teilhard
de
Chardin
Vernadsky, junto con el filsofo francs Le Roy). La noosfera es el

espacio de toma de conciencia de los seres humanos sobre su
responsabilidad con la integridad del ecosistema global. Diversos
autores como Clark (1989), Caldwell y Weiland (1996) y Mitchell
(2003) han venido poniendo de manifiesto que los esfuerzos
progresivos de la sociedad por gestionar el impacto de las
actividades humanas sobre el medio ambiente muestra que la
321
Vase Vernadsky (1998/1926), citado en Clark et al. (2005); y Vernadsky (1945).
534
humanidad est tomando seriamente la idea e implicaciones de

una noosfera.
De acuerdo con lo que hemos visto, se hace necesario por
completo, como sealan Drr (1997a) y Hasegawa (2001), una
reflexin colectiva y una apuesta adicional o extraordinaria por la
tica en el desarrollo sostenible. Ante la magnitud del cambio
necesario en nuestra sociedad para desarrollar modos de vida
ambientalmente compatibles e iniciar un gran esfuerzo mundial
para enfrentarlo, autores como Drr (1997a) se preguntan:
existe alguna base tica y preparacin psicolgica de las
personas para iniciar dicha empresa desde hoy?. En este sentido
Hasegawa
(2001),
tambin
plantea
en
su
propuesta
de
sostenibilidad ambiental la necesidad de una tica ambiental ya

que es incumbencia de los seres humanos la forma en cmo
podemos
desarrollo
conducir
humano
nuestras
actividades
sostenible
mientras,
para
al
impulsar
mismo
el
tiempo,
preservamos la integridad de la Tierra, y reconocemos las

relaciones de interdependencia que existen entre la Tierra y los
seres humanos, y es imperativo que nos comprometamos en una
tica ambiental fundamental que gobierne la conducta en las
actividades humanas. De acuerdo con este autor los principios
internacionales que configuran la tica ambiental se encuentran
en cuatro documentos clave: la Declaracin de Estocolmo de 1972
sobre el medio ambiente humano; la Carta Mundial para la
Naturaleza de 1982 (World Charter for Nature); la Declaracin de
Ro sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992; y la Carta de la
Tierra de 1998 (Earth Charter).
Debido a su gran dinmica, durante la ltima dcada se estn
reconsiderando las aportaciones de la ciencia a la sostenibilidad
ya que puede ser entendida menos como un estado o condicin y
535
ms como una direccin u orientacin para las actividades del

desarrollo. Este enfoque es crucial, puesto que sita a la
sostenibilidad en el mismo campo que otras grandes metas del
siglo pasado, como la libertad y la justicia, unas metas sobre
las que pensamos ms en cmo aproximarnos que en lo que
podemos hacer para alcanzarlas. Pero incluso aproximarse hacia
las metas de la sostenibilidad requiere unas acciones ms
comprometidas y ms decididas en un escenario cambiante y
dominado por tendencias muy fuertes como son los efectos de la
globalizacin y de la gobernanza global en relacin con la
sostenibilidad. Si existe una apuesta real por la sostenibilidad, su
espacio
de
debate
debe
superar
los
lmites
de
carcter
tecnocientfico porque parece claro, segn Clark et al. (2005) que

se necesita movilizar las perspectivas humansticas que podran
ayudarnos a comprender mejor la forma en que las ideas sobre
medio ambiente, desarrollo y sostenibilidad interactan con otras
dimensiones
del
pensamiento
humano
relativas
lo
que
pensamos que somos y lo que queremos ser, y de esta forma

incorporar tambin desde una dimensin tica y moral- las
relaciones entre la gobernanza y la sostenibilidad, procurando
superar
las
dificultades
que,
recientemente,
sealan
von
Braunmhl y von Winterfeld (2005): mientras que el debate de la

gobernanza se concentra en el problema del control poltico del
proceso de globalizacin y de los dficits democrticos asociados,
el debate de la sostenibilidad se orienta en particular a la
capacidad de carga ambiental y, en parte, a cuestiones de justicia.
Sin embargo, raramente se vinculan los dos debates.
En
definitiva
la
tica
la
cultura
humana
pueden
considerarse como una consecuencia de la evolucin natural ms

que un mero adorno de la excelencia del hombre. En particular la
536
tica no puede exigir en principio acciones especiales, sino ms

bien moderacin, y tambin un ritmo apropiado de nuestras
acciones para darles a los procesos naturales una buena
oportunidad para compensar nuestros errores Drr (1997a). As
pues, justicia distributiva, generosidad, moderacin, conocimiento
y prudencia, se constituyen en claves ticas del desarrollo
sostenible.
537
5.2 BASES DEL DESARROLLO SOSTENIBLE
Lmites y restricciones al desarrollo sostenible

Los lmites y las restricciones al desarrollo sostenible pueden
formularse, en primera aproximacin, como las limitaciones
biofsicas al crecimiento econmico. Una cuestin que ha sido
extensamente desarrollada por autores como Cleveland (2003),
quien en su trabajo expone los lmites del mercado y de la
tecnologa para llegar a preguntarse si existe una capacidad de
carga de la tierra para los seres humanos, y concluir analizando
diversos modelos de produccin, bienestar y utilidad alternativos.
Es frecuente y sencillo atribuir al mercado y a la tecnologa la
responsabilidad
tanto
positiva
como
negativa-
sobre
el
agotamiento o la degradacin de los recursos. Sin embargo hay

numerosos
factores
que
pueden
reducir
incrementar
el
potencial de estos elementos en relacin con los problemas

ambientales. Cleveland distingue nueve cuestiones clave sobre
este tema: (1) el cambio tecnolgico est relacionado con el uso
de energa de ms calidad cada vez; (2) el incremento en la
riqueza no conduce inmediatamente a mejoras en la calidad
ambiental; (3) las mejoras en la eficiencia del uso de energa y
materiales pueden producir un efecto rebote que incremente
realmente el uso de recursos y la generacin de residuos; (4) los
lmites termodinmicos a las sustituciones que reducen el uso de
materia y energa; (5) el capital humano y el capital natural son
muy complementarios, lo que limita el grado en que el capital
formado puede sustituir al natural; (6) el capital humano est
hecho y opera con flujos de energa y materia, lo que limita las
posibilidades de sustitucin; (7) los ecosistemas que aportan
538
servicios crticos para soporte de la vida que no tienen

equivalente humano no pueden afectarse ms all de umbrales
lmite que una vez traspasados supongan la prdida irreversible
del servicio ecolgico; (8) el mercado a menudo no ofrece las
seales correctas para el cambio tecnolgico; y (9) el cambio
tecnolgico a menudo tiene efectos colaterales que no han podido
anticiparse.
Una vez expuestas las cuestiones que conforman los puntos
crticos de restriccin del medio biofsico y el crecimiento
econmico, articulados en torno a las realidades socioeconmicas
del mercado y la tecnologa, pasamos a analizar la capacidad de
carga de la Tierra para el ser humano, como expresin de los
lmites probables al nmero de seres humanos (en funcin de la
intensidad de su actividad). En el programa hilbertiano para una
ciencia del sistema Tierra figura como pregunta nmero 16,
dentro del bloque normativo, la cuestin cul es la capacidad de
carga de la Tierra? Clark et al. (2005). La capacidad de carga de
la Tierra est dada por el mximo nmero de personas (para una
forma de vida considerada) que puede soportar el planeta. Esta
cuestin ha sido un tema recurrente desde que el cientfico
holands
Antoni
van
Leeuwenhoek
realizara
una
primera
estimacin en 1679, cifrando la capacidad de carga terrestre en

13.400 millones de habitantes. Desde entonces se han realizado
decenas de estimaciones. Joel Cohen (1995) quien ha realizado
una exhaustiva investigacin de este tema, advierte que no se
produce una evolucin convergente hacia una cifra, es ms, los
clculos presentan una notable dispersin (obteniendo valores
desde 1.000 millones hasta 1 billn de habitantes), si bien los ms
frecuentes se encuentran entre los 5.000 y 50.000 millones de
personas. La falta de convergencia entre las cifras puede
539
explicarse, en parte, por dos factores: por el lado de la oferta

debido a la incertidumbre sobre el cmputo de la totalidad de los
servicios ecolgicos que puede aportar el planeta; y por el lado de
la demanda debido a la incertidumbre sobre el total de las
necesidades ecolgicas que deben ser satisfechas de acuerdo con
unos estndares razonables.
Los umbrales son los lmites, para indicadores o parmetros
seleccionados, que pueden sugerirnos si nos encontramos de un
lado
de
otro
en
nuestro
modelo
de
sostenibilidad
insostenibilidad. Aunque no es sencillo establecer estos lmites,

hay propuestas metodolgicas interesantes para definir umbrales
de sostenibilidad, como por ejemplo la del ecopresupuesto o
presupuesto energtico de Drr (1997b). Al margen de la
dificultad metodolgica que tiene llegar a este presupuesto y, a
pesar de esta y otras muchas dificultades, el autor plantea un ecopresupuesto
basado
en
consideraciones
energticas.
Este
presupuesto parte de una equivalencia entre la energa primaria

producida en todo el mundo, que asciende a 13 teravatios, de los
cuales el 82 % procede de recursos no renovables (77% de
combustibles fsiles y 5% de energa nuclear) y el 18% procede
en lo esencial de energa solar indirecta (12% de biomasa y 6% de
energa hidrulica), y por otra parte del uso de la energa, que el
autor denomina esclavos-energa y cuya fuerza equivalente
ascendera a los 130.000 millones. Ese acceso a los recursos
energticos
permite
que
cada
persona
incremente
como
promedio y en trminos ilustrativos- sus energas fsicas en ms

de veinte veces322 (el equivalente es de 22,4 esclavos-energa por
persona). En esto debe sealarse que los clculos de impacto
humano por sobrepresin ambiental realizados por W. Ziegler
La distribucin territorial del uso actual de esclavos-energa refleja unas importantes
diferencias de uno a otro lugar, como: 110 para Estados Unidos, 72 para Alemania, 8 para
China y menos de uno para Bangladesh.
322
540
(1979, 1992)323 permiten calcular que el equivalente de 90.000

millones de esclavos-energa ya excedera la capacidad de carga
del biosistema de la Tierra. Drr (1997b) establece que el lmite
de consumo de energa promedio per cpita podra situarse en
cerca de 1,5 kilovatios, o el equivalente mximo de 15 esclavosenerga por cada persona. Esta cifra de referencia obligara a los
pases ms desarrollados a reducir su consumo hasta situarlo en
tasas respecto a la actual del 25% (Alemania) o hasta del 15%
(Estados Unidos), mientras que en pases mucho ms pobres el
consumo an tendra un recorrido importante de crecimiento
hasta alcanzar el valor medio global.
En el campo operativo, Drr sugiere que se empleen medios
tecnolgicos para incentivar la reduccin de demanda energtica
(mediante los denominados factores de reduccin tecnolgica),
combinados con el instrumento del precio, de forma que se
graven las energas procedentes de recursos no renovables hasta
tres o cuatro veces sus valores actuales, a todo lo que se le
sumara el empleo de utilizacin descentralizada de energa solar.
Asimismo, este autor plantea que una forma de apegarse cada
persona a su limitado presupuesto energtico, sera publicar una
lista de bienes de consumo y servicios comunes que muestre una
estimacin de la energa bruta o incorporada necesaria para
producir esos bienes y prestar esos servicios 324. Y termina Drr
sealando respecto a esta cuestin que muchas personas, al tener
que valorar su propio consumo energtico podran descubrir con
cierto alivio que la limitacin energtica en dicha sociedad de 1,5
kilovatios no exige en modo alguno un regreso a la vida a las
op. cit. in: Drr (1997b).

El autor seala que con este instrumento tambin habr sorpresas desalentadoras, como por
ejemplo que un viaje de 20.000 kilmetros de ida y vuelta por avin de Europa a los Estados
Unidos consume como mnimo el equivalente a 1.300 litros de gasolina por pasajero, que
corresponde a su presupuesto energtico anual en esa sociedad de 1,5 kilovatios.
323
324
541
cavernas ni una vida de sacrificios, sino que le permitira vivir una

vida agradable.
De acuerdo con Cleveland (2003), en el marco de las
restricciones que plantea el medio biofsico al crecimiento
econmico, y para poder evaluar el potencial de sostenibilidad y
la viabilidad de las polticas en esta direccin, los modelos de
crecimiento econmico deberan ser capaces de responder a
cuatro preguntas crticas: (1) el agotamiento de los recursos
puede limitar el crecimiento?; (2) la capacidad del medio
ambiente para procesar residuos puede limitar el crecimiento
econmico?; (3) hasta qu punto puede sustituirse el capital
natural por capital humano?; y (4) hasta qu punto una fuerza de
trabajo formada puede sustituir al capital natural?.
Valores, principios y directrices para la sostenibilidad

El reto de avanzar en la sostenibilidad requiere una cierta
clarificacin terminolgica. En otro mbito de investigacin, pero
sin duda con valor para lo que se pretende, una importante y
reciente comisin cientfica325 define tres trminos clave: valores
centrales (core values), principios, y directrices. Los valores
centrales
estn
formados
por
el
cuerpo
de
afirmaciones
fundamentales y creencias que estn slidamente basadas y

aceptadas como premisas. Los principios establecen de forma
general bien un espacio de comprensin comn (lo que sera un
espacio de principios compartidos) y tambin indicaciones de
hacia dnde debera dirigirse el curso de la actuaciones. Las
directrices
establecen
criterios
para
planificar
actuaciones
especficas y clarifican cmo debe hacerse.

Se trata de los trabajos de la comisin cientfica internacional encargada de revisar y
redefinir los principios y directrices internacionales para la evaluacin de impacto social,
Vanclay (2003,2005)
325
542
Los valores centrales para la sostenibilidad se encuentran en

las definiciones del trmino desarrollo sostenible, especialmente
en la definicin Brundtland completa y la definicin NRC
transicional. Como ya se ha visto, estas definiciones no difieren
sustancialmente entre s, excepto en que la definicin NRC
transicional establece la sostenibilidad como un proceso de
transicin necesario a lo largo de dos generaciones, con lo que
esto puede implicar. Una vez que sobrepasamos las definiciones
de referencia, especialmente la de Brundtland (debido a su
carcter cannico), empezamos a encontrar dificultades para
identificar lo que hemos definido como valores: un cuerpo de
afirmaciones fundamentales y creencias que estn slidamente
basadas y aceptadas como premisas. Una cuestin que ha
presentado muy bien Bartelmus (1999a) en la superficie hay
acuerdo: el medio ambiente y la economa interactan; la
interaccin reclama una integracin de las polticas ambientales y
socioeconmicas; y la solucin se encuentra en el ampliamente
propagado paradigma del desarrollo sostenible. Pero cuando
escarbas abres la caja de Pandora de las diferentes nociones de
sostenibilidad y de lo que significa conseguirlo. Efectivamente,
una vez superadas las definiciones de desarrollo sostenible queda
poco espacio comn de afirmaciones fundamentales y creencias
aceptadas como premisas. De modo que el concepto de desarrollo
sostenible no est exento de interpretaciones y de carga
subjetiva, razn por la que est expuesto a muy diversos
enfoques. Unos enfoques que se desplazan desde el ms
antropocntrico
hasta
los
enfoques
ms
centrados
en
lo
ecolgico, segn se site el centro de inters de forma estricta en

el ser humano, en el sistema socioambiental o en el sistema
ambiental. Baker et al. (1997) recogen, en orden decreciente de
543
rigor respecto a lo ecolgico, diversos enfoques sobre el

desarrollo sostenible realizada por varios autores, entre otros:
ORiordan, Seymour, Pearce, Weale, Grayson y Hobson. La tabla
5.1 representa, para cuatro modelos de desarrollo sostenible, los
papeles de la economa, la naturaleza, la tecnologa y las
instituciones.
Enfoque
sobre
desarrollo
sostenible
Modelos
ideales de
desarrollo
sostenible
Papel de la
economa y tipo
de crecimiento
Forma de sustento
adecuada; se
cubren
necesidades
fundamentales;
cambios en
modelos y niveles
de produccin y
consumo
Modelos con Mercado regulado
un alto
con criterios
desarrollo
medioambientales;
sostenible
cambios de
produccin y
consumo
Modelos con Poltica
bajo
medioambiental
desarrollo
dependiente del
sostenible
mercado; cambios
en los modelos de
consumo
Modelos de
poco
desarrollo
sostenible
de
continuida
d
Crecimiento
exponencial
Naturaleza
Tecnologa
Institucion
es
Se promueve Tecnologa
y protege la
adecuada,
biodiversidad intensiva en
mano de obra
Descentraliz
adas las
instituciones
polticas,
sociales y
econmicas
Gestin y
proteccin
del medio
ambiente
Ciertas
reestructura
ciones de las
instituciones
Se
reemplazan
los recursos
finitos con
capital;
explotacin
de recursos
renovables
Explotacin
de todos los
recursos
Tecnologas
limpias;
tecnologas
mixtas de
capital-mano
de obra
Soluciones
tcnicas
viejas;
tecnologas
mixtas
capital-mano
de obra
Modificacion
es mnimas
en las
instituciones
existentes
Tecnologas
Sin
de
modificacion
produccin
es
intensivas en
capital;
automatizaci
n progresiva
Tabla 5.1. Modelos de desarrollo sostenible

Fuente: Baker et al. (1997)
Por otra parte, desde el punto de vista de la economa, y en

referencia al mantenimiento del stock de capital, el desarrollo
544
sostenible responde, como seala Norton (1992) a dos tipos de

nociones de sostenibilidad: una sostenibilidad dbil, formulada
desde la racionalidad propia de la economa estndar; y otra
fuerte, formulada desde la racionalidad de esa economa de la
fsica que es la termodinmica326 y de esa economa de la
naturaleza que es la ecologa, esto es desde la economa
ecolgica. Turner y Pearce (1992) y Pearce (1992) han prestado
atencin a las diferentes alternativas de interpretacin de
mantenimiento
del
stock
de
capital.
Una
posicin
de
sostenibilidad dbil se da si una poltica de conservacin de todo

el stock de capital (el creado por el hombre, el humano y el
natural) es consistente si la degradacin de capital de una zona es
sustituible por inversiones en otra. En contraste, la sostenibilidad
fuerte puede argumentar que no es aceptable reducir los valores
ambientales
por
diversas
razones:
la
incertidumbre
(no
conocemos todas las consecuencias de las acciones humanas), la

irreversibilidad
(las
especies
extinguidas
no
pueden
reemplazarse), la funcin de soporte vital (algunos bienes

ecolgicos tienen funciones de mantenimiento de la vida), y la
aversin a la prdida (la gente est muy en contra de las prdidas
ambientales). La posicin de sostenibilidad fuerte tiene muchas
virtudes, pero las respuestas institucionales son variadas. De
acuerdo con Naredo (1996), la sostenibilidad fuerte es la que se
preocupa directamente por la salud de los ecosistemas en los que
se inserta la vida y la economa de los hombres, pero sin ignorar
la incidencia que sobre los procesos del mundo fsico tiene el
razonamiento monetario. (...) es la sostenibilidad en el sentido
Sllner (1997) reexamina el papel de la termodinmica para la economa ambiental,

sugiriendo que la incorporacin de la termodinmica en la economa ambiental es una decisin
de valor meta-econmico y que en un escenario en donde se adopte la sostenibilidad como
prinicipio gua la termodinmica permitira definir un marco de lmites absolutos a la economa.
326
545
fuerte indicado, la que puede responder a la sostenibilidad de las

ciudades y de los asentamientos humanos en general.
El problema de fijar los valores centrales en el desarrollo
sostenible, con ser importante, no se limita exclusivamente a la
existencia de diferentes modelos de desarrollo sostenible, sino
que adems afecta a otra cuestin clave: si el desarrollo
sostenible es una meta alcanzable, como parece desprenderse de
la definicin Brundtland, o si se trata de un proceso continuado,
como parece desprenderse de la definicin NRC transicional. Este
debate se produce porque si bien numerosos autores estn
reclamando un cambio inmediato del modelo socioeconmico
vigente hacia el modelo orientado hacia el desarrollo sostenible,
lo cierto es que tal cambio se observa como demasiado rpido
para la envergadura del proceso de transformacin. Desde una
postura probablemente ms realista, diversos investigadores de la
dinmica del desarrollo sostenible coinciden en afirmar que, en su
caso, pasar del modelo actual de crecimiento econmico al
modelo de desarrollo sostenible va a necesitar un perodo de
transicin. Una transicin que se estima alrededor de las dos
generaciones segn NRC (1999) o en 30-50 aos, segn los
economistas ecolgicos del Instituto Wuppertal. De esta forma,
los retos que se nos presentan para las siguientes e inmediatas
dcadas
estn
en
definir
implementar
los
instrumentos
necesarios para el perodo transicional hacia el modelo de

desarrollo sostenible. Esta formulacin, que se proyecta a un
horizonte temporal de dos generaciones, tiene un gran inters por
cuanto, al dotar al objetivo de la sostenibilidad de una dimensin
temporal,
le
confiere
un
mayor
potencial
operativo.
Esta
transicin exige un equipamiento adecuado, que autores como

Clark et al. (2005) han denominado Sistemas de Gua para la
546
Sostenibilidad (Guidance Systems for Sustainability), y para los

que
proponen
trabajar
en
tres
elementos
apropiados:
informacin, incentivos e instituciones; preguntndose cmo

puede Wissenschaft contribuir al desarrollo de tales sistemas.
La informacin es un elemento fundamental para un proceso
de gua327. La informacin permite expresar tanto hacia dnde
queremos ir, como si estamos acertando en lo que hacemos para
llegar a ese punto. Hay que hacer un trabajo, para el que es
necesario un dilogo social inteligente entre los polticos, los
cientficos y la sociedad en general, acerca de los objetivos e
indicadores. Una definicin que debe involucrar de forma activa a
todos los agentes interesados e involucrados en el desarrollo
sostenible. Pero mientras que los cientficos sociales estn
teniendo bastante xito a la hora de plantear un debate sobre las
metas
especficas
necesidades
los
humanas
indicadores
(como
una
en
lo referido
de
las
bases
las
de
la
sostenibilidad); por la otra parte, los cientficos naturales no han

contribuido
de
modo
efectivo
especificar
las
metas
indicadores para la proteccin de los ecosistemas que mantienen

la vida (como otra de las bases de la sostenibilidad). En este
apartado slo podemos destacar los avances realizados sobre las
condiciones atmosfricas globales, donde s disponemos de
metas, objetivos, indicadores, as como de un seguimiento
peridico.
El segundo de los elementos que convienen a los sistemas de
gua hacia la sostenibilidad son los incentivos. Pero definir los
incentivos correctos para una transicin a la sostenibilidad no es
empresa fcil, porque inmediatamente surgen preguntas difciles
de responder: de qu modo podemos inducir a la poblacin a
En el apartado sobre referencial del desarrollo sostenible del captulo 6 desarrollamos las
unidades fundamentales de gua para la sostenibilidad: metas, objetivos, umbrales e
indicadores, incluyendo la monitorizacin.
327
547
tomar decisiones sobre la produccin y el consumo que sean

menos impactantes sobre el medio ambiente?, cul es la mejor
manera de adecuar los usos individuales de los bienes naturales
comunes y de adecuar las inversiones en los bienes pblicos de
los servicios de los ecosistemas?. Cuando se hacen anlisis
tericos a veces se llega a conclusiones interesantes sobre la
forma en que los mercados son capaces de asignar eficientemente
los recursos. Sin embargo, el mundo real est lleno de ejemplos
que cuestionan el papel de los mercados como asignadores
eficientes de las inversiones en sostenibilidad: subsidios que
distorsionan,
externalidades
ambientales
despreciadas,
privatizacin de informacin relevante o regmenes de derechos

de propiedad imperfectos. Como se ha observado en el apartado
de las componentes tica y moral del desarrollo sostenible,
probablemente sean estas dimensiones las que puedan contribuir
a obtener una orientacin apropiada.
El tercer elemento necesario para definir un sistema de gua
hacia la sostenibilidad son las instituciones, considerando stas
como un conjunto amplio de normas, reglas y organizaciones
mediante las que la sociedad expresa lo que quiere hacer y cmo
hacerlo. De acuerdo con Clark et al (2005), la sostenibilidad es
en s misma una norma, y forma parte de la institucin emergente
de la noosfera auto-reflexiva de Vernadsky. Algo que quedara
probado por los tratados y acuerdos internacionales que la
sociedad est comprometiendo en las ltimas dcadas, y que
muestran cmo la sociedad se orienta hacia un gobernanza
racional de la interaccin entre la sociedad y la naturaleza. Sin
embargo,
la experiencia
de los
ltimos
aos
tambin
ha
demostrado que el presente sistema institucional tiene carencias,

por lo que se han dedicado esfuerzos a identificar algunas
548
cuestiones crticas que representan algunas de las necesidades

del sistema: (1) movilizar el conocimiento adecuado, de modo que
los avances de investigacin y desarrollo (I+D) en sostenibilidad
no se limiten slo a aspectos globales, sino que consigan
acercar328 el concepto prctico de sostenibilidad a los gestores
locales, que son los ms cercanos a los problemas y a las
necesidades; (2) integrar el conocimiento, un reto recurrente en
los campos disciplinarios fronterizos y donde caben interrogantes
cabales al estilo de cmo pueden integrarse mejor las
tradicionales islas imperio de la investigacin, las observaciones,
la evaluacin y las aplicaciones en los sistemas de resolucin de
problemas de la ciencia y tecnologa para la sostenibilidad?
Clark et al. (2005); (3) ponderar la flexibilidad y la estabilidad, ya
que la transicin hacia la sostenibilidad tiene exigencias de largo
plazo pero al tiempo una rpida evolucin, dos visiones
estratgica y tctica- a las que hay que responder de forma
conjunta y consistente; y (4) desarrollar infraestructura y
capacidad, dos parmetros que resultan de importancia crtica a
la hora de sostener los avances de la ciencia y la tecnologa para
la sostenibilidad, siendo conveniente trabajar en las bases
educativas (especialmente de los pases menos desarrollados)
como sustento de la ciencia y la tecnologa, pero adems debe
procurarse una integracin tanto vertical (desde los espacios de
excelencia investigadora hasta las necesidades locales) como
horizontal (con la transferencia de conocimiento y tecnologa
entre diferentes centros regionales).
En la cumbre de Johanesburgo se ha debatido la visin de la I+D para la sostenibilidad, que
viene reflejando especialmente las prioridades de los programas globales, de las disciplinas
acadmicas y de los pases donantes, ms que las necesidades de los receptores. De acuerdo
con ICSU et al. (2002) la I+D para la sostenibilidad tiende a dedicar muchsima ms atencin a
identificar los problemas que a ofrecer soluciones. No obstante, tambin hay ejemplos (como la
red Honey-Bee de la India) sobre cmo un partenariado equilibrado y comprometido puede
ayudar a facilitar la comunicacin bidireccional entre los expertos y los gestores polticos, y
encontrar espacios neutros para la coproduccin de conocimiento til por los cientficos y por
quienes tienen que resolver los problemas.
328
549
Aunque, como acabamos de ver, no sea fcil formular el espacio

comn de creencias compartidas que configuran los valores de
desarrollo sostenible, s encontramos un espacio comn ms
amplio en los principios para el desarrollo sostenible. Algunos de
estos principios ya han sido adelantados en el anlisis que
acabamos
de
hacer
sobre
el
sistema
de
gua
para
la
sostenibilidad. En todo caso la cuestin de los principios de la

sostenibilidad es un tema todava abierto, y prueba de ello es que
la pregunta nmero 15 (apartado de cuestiones normativas), del
programa hilbertiano para la ciencia del sistema Tierra plantea:
cules son los criterios generales y principios para distinguir
futuros no sostenibles de los sostenibles? Clark et al. (2005).
Pero sin duda, en cuanto a principios operacionales, pueden
destacarse entre los ms importantes los aportados por Herman
Daly
(1991),
quien
relaciona
los
principios
operacionales
orientados al objetivo de la sostenibilidad con la escala ptima de

utilizacin del medio, sealando cuatro principios: (1) debe
limitarse la escala humana de la produccin a un nivel que, si no
es el ptimo, est al menos dentro de la capacidad de carga
sostenible (principio fundamental); (2) el progreso tecnolgico
para el desarrollo sostenible debe tener como propsito el
incremento de la eficiencia ms que el aumento de la produccin;
(3) los recursos renovables deben ser explotados sobre bases
sostenibles, de tal forma que se maximicen las ganancias sin
provocar la extincin de estos recursos, por lo que este principio
supone tasas de explotacin que no excedan las tasas de
regeneracin de recursos, y niveles de emisiones contaminantes
que no excedan la capacidad de asimilacin renovable del medio
550
ambiente; y (4) los recursos no renovables deben explotarse a una

tasa igual a la creacin de sustitutos renovables.
El campo de los principios operacionales es ms concreto y
probablemente ms sencillo que el de los principios tericos. Los
principios tericos del desarrollo sostenible comparten tambin
principios de las polticas ambientales, tales como el principio de
prevencin y especialmente el principio de precaucin. Pero, tal
vez pueden empezar a tenerse en cuenta para la sostenibilidad
otros principios menos estructurados o de menor definicin, pero
que pueden contribuir de forma determinante en la orientacin
hacia el desarrollo sostenible. Para ello, y como propuesta
tentativa a partir de los trabajos de Drr (1997a), se proponen
dos principios complementarios para el desarrollo sostenible: el
principio de cierre de ciclo y el principio de moderacin. El
primero, el de cierre de ciclo, plantea que: (...) una buena regla
para encauzar nuestras acciones sera desarrollar actividades
humanas que aumenten al mximo el nmero de procesos de
produccin que constituyen segmentos de ciclos cerrados, o sea,
emplear procesos que no consuman de forma extensa los recursos
no
renovables
Drr
(1997a).
El
segundo
principio,
de
moderacin, puede plantearse formularse en trminos que tengan

presentes que: en muchos casos, la responsabilidad no exigir
atencin especial sino, por el contrario, moderacin, y tambin un
ritmo apropiado de nuestra accin que d a la naturaleza una
buena oportunidad de compensar nuestros errores Drr (1997a).
En tercer lugar debemos exponer brevemente los criterios de la
sostenibilidad. En este caso pensamos que lo ms adecuado es
hacerlo desde una perspectiva sectorial. El concepto y prctica de
desarrollo sostenible requiere un escenario que se ocupe de las
551
variables
ms
importantes
que
tienen
relacin
con
la
sostenibilidad. As podemos destacar el comercio (dentro de la

esfera econmica), la participacin de la comunidad (dentro de la
esfera social) y la biodiversidad (dentro de la esfera ambiental).
En la zona de contacto entre estas esferas encontramos otras
importantes actividades de la poblacin: el consumo de energa y
los transportes (o movilidad). Estas claves son fundamentales, no
slo para entender la necesidad de un escenario de desarrollo
sostenible sino, muy especialmente, para procurar establecer las
direcciones o vectores en que debe orientarse o formularse la
actividad tendente a la sostenibilidad. Lo que ha sido desarrollado
sectorialmente por diversos autores, por ejemplo: sobre comercio,
Gale (1997b); sobre participacin de la comunidad, Schumacher
(1997), Stott (1997); sobre la gestin de recursos hdricos, Surez
y Garca(2003); sobre movilidad, Root (1997); o sobre el tema de
la energa, que vamos a tratar brevemente.
Christopher Flavin (1997b) seala que entre 1890 y 1910, en
poco ms de veinte aos, se transformaron casi por completo los
sistemas energticos de Estados Unidos y Europa Occidental,
sustituyendo el alumbrado mediante lmparas de gas y los
carruajes por luces elctricas y automviles. Un cambio que
determin un rpido crecimiento industrial as como la formacin
de empresas en esferas nacientes como el petrleo, el automvil y
la energa elctrica. Al entender del autor, en la actualidad
podemos encontrarnos a las puertas de un cambio de semejante o
an mayor magnitud, en lo que denomina un camino acelerado
hacia un sistema energtico de baja emisin de carbono.
552
Papel del conocimiento cientfico y de la tecnologa en el

Se viene aceptando en el escenario internacional, como reflejan
los trabajos de World Bank (1999) y UNDP (2001), que el
desarrollo, y de modo particular el desarrollo sostenible, son
actividades intensivas en conocimiento. El desarrollo sostenible
puede contemplarse como un proceso de gestin adaptativa y
aprendizaje social en el que el conocimiento juega un papel
central. El papel del conocimiento en el desarrollo sostenible
tiene tanta relevancia que cuando autores como Clark et al.
(2005) hablan de los profundos cambios que se han producido en
la forma en cmo la sociedad contempla las cuestiones de medio
ambiente y de desarrollo, han incluido tambin de forma
diferenciada329 el trmino conocimiento. Esta vinculacin del
conocimiento al desarrollo sostenible tiene tanta importancia a
efectos tericos que en el contexto reciente de conferencias
cientficas como el Workshop Dahlem se propone utilizar en vez
del
trmino
ingls
knowledge,
el
concepto
alemn
de
Wissenschaft, una expresin que incluye de forma ms amplia

trminos
vinculados
como
conocimiento,
aprendizaje
enseanza. As, podemos afirmar que la ciencia, la tecnologa y

Wissenschaft -de forma ms general- tienen un papel decisivo si
queremos avanzar hacia las metas y objetivos del desarrollo
sostenible. En este sentido podemos preguntarnos por el papel
potencial de nuevas tendencias, incluso acadmicas, como las que
desde una propuesta integradora, proponen como veremos ms
adelante- la formulacin y extensin de una ciencia de la
sostenibilidad.
El ltimo medio siglo ha contemplado numerosas transiciones en la forma en que la
sociedad considera las relaciones entre el medio ambiente, el desarrollo y el conocimiento
Clark et al. (2005)
329
553
El papel del conocimiento y del aprendizaje se debate

permanentemente entre la necesidad de agregar informaciones y
datos discretos al enorme caudal de los existentes, y la forma en
que todos estos nuevos elementos se integran en un marco terico
ms amplio que permita el entendimiento del significado de cada
parte, pero tambin del conjunto. David Deutsch, quien estudi en
Cambridge y Oxford, y como investigador de fsica cuntica del
Laboratorio Clarendon de esta ltima universidad, describe en su
libro, donde propone una teora totalizadora a travs de cuatro
reas de conocimiento (fsica cuntica, epistemologa, teora
computacional y teora de la evolucin), sus primeras reflexiones
ante esta cuestin.
Recuerdo que me contaban, siendo nio, que en la antigedad era
posible que una persona aprendiese la totalidad del saber de su poca. Me
decan tambin que hoy da son tantos los conocimiento, que nadie puede
aspirar a aprender ms que una minscula fraccin, incluso a lo largo de
una dilatada vida. Esta ltima afirmacin me sorprenda y me contrariaba.
De hecho, me negaba a creerla. No saba cmo justificar mi incredulidad,
pero lo cierto es que no quera que las cosas fuesen as, y envidiaba a los
sabios de la antigedad.
No era que pretendiese memorizar todos los hechos recogidos en la
infinidad de enciclopedias que hay en el mundo; bien al contrario, me
repugnaba la memorizacin. No era ste el sentido en que deseaba
aprender todo el saber de mi poca. No me habra desanimado que me
hubiesen dicho que aparecen diariamente ms publicaciones de las que
podra leer en toda mi vida, o que existen seiscientas mil especies
conocidas slo de escarabajos. No albergaba ningn deseo de seguir la
trayectoria de cada alondra. No imaginaba tampoco que un sabio de la
antigedad que, hipotticamente hubiese aprendido todos los
conocimientos de su tiempo, lo hubiese hecho as. En realidad, tena una
idea ms sutil de lo que deba considerarse aprender: por aprender
entenda comprender.
La idea de que una persona sea capaz de comprender todo lo
comprensible puede parecer no menos fantstica, pero, ciertamente, no lo
es tanto como la de que una persona memorice todos los hechos
conocidos. Por ejemplo, nadie podra memorizar todos los datos publicados
como consecuencia de las observaciones ni siquiera en un campo tan
reducido domo es el de los movimientos de los planetas, pero son muchos
los astrnomos que comprenden esos movimientos en la medida en que es
posible comprenderlos. Y ello es as porque la comprensin no depende del
conocimiento de una infinidad de hechos aislados, sino de disponer de los
conceptos, explicaciones y teoras adecuados. Una teora relativamente
sencilla y comprensible puede englobar un nmero infinito de hechos de
difcil asimilacin. Deutsch [1997](1999, pp.13-14)
Cuando analizamos el papel de la tecnologa en el desarrollo

sostenible, se observa que el papel de esta se desvela al explicar
las tasas de crecimiento positivas que se observan empricamente
en las distintas economas, donde se justifica la introduccin del
554
progreso tecnolgico como el factor exgeno que determina la

existencia de tasas de crecimiento de la renta per cpita positivas
a largo plazo. As, desde los aos cincuenta con los trabajos de
Solow (1956, 1957) y Swan (1956), los modelos de tipo exgeno
de crecimiento econmico ya tienen en cuenta la variable de
cambio tecnolgico. An a pesar de la progresiva evolucin de
estos modelos, todos ellos tienen presente que el progreso tcnico
es el nico factor que permite aumentar la tasa de crecimiento a
largo plazo. Esto es, la tecnologa ejerce un factor positivo sobre
el crecimiento. Sin embargo la intensidad del crecimiento est
ligada al tipo de tecnologa. As, de acuerdo con Escot y Galindo
(1999), si esas mejoras tecnolgicas suponen la introduccin de
comportamientos ms respetuosos con el medio ambiente,
podramos mejorar an ms los niveles de renta alcanzables en el
largo plazo.
Una nueva ciencia de la sostenibilidad?

La comunidad acadmica est cada vez ms obligada a aportar
soluciones a los problemas de la sostenibilidad. En este sentido,
como plantean Clark y Dickson (2003), debe resaltarse que
probablemente el mensaje de mayor calado que emerge de las
discusiones a partir de la Cumbre de Johannesburgo de 2002 sea
que la comunidad cientfica tiene que complementar su papel
histrico
como
identificadora
de
los
problemas
de
la
sostenibilidad con un mayor acercamiento a la comunidad

cientfica del desarrollo para trabajar en soluciones prcticas
para
esos
problemas.
En
la
misma
lnea
argumental
se
manifiestan Cash et al. (2003), quienes sugieren que los esfuerzos

para movilizar la ciencia y la tecnologa para la sostenibilidad son
mucho ms efectivos cuando se gestionan en la frontera entre el
555
conocimiento y la accin. Esta integracin de las comunidades

cientficas y ese paso adelante hacia la accin es tanto ms
importante cuanto se dan avances diferenciales, como ya sealan
Parris y Kates (2003) cuando exponen que, hasta el momento, la
comunidad acadmica ha hecho un mejor trabajo para avanzar
hacia la parte del desarrollo que hacia la parte ambiental del
Este esfuerzo de integracin disciplinar est emprendindose
a travs de aproximaciones organizativas como la ciencia cvica
para la sostenibilidad segn Bckstrand (2003), la ciencia de la
sostenibilidad en terminologa de Clark y Dickson (2003) y Swart
et al. (2004), o la ciencia para la sostenibilidad global de
acuerdo con Clark et al. (2005). Bckstrand revisa la nocin de
ciencia cvica en relacin con la gobernanza ambiental global y
cmo est articulada entre las relaciones institucionales, los
estudios cientficos, la teora democrtica y la ciencia de la
sostenibilidad.
Para
Clark
Dickson
la
ciencia
de
la
sostenibilidad todava no es un campo ni disciplina autnoma,

sino ms bien un escenario vibrante que est aproximando a los
acadmicos y a los tcnicos, perspectivas globales y locales del
norte y del sur, y disciplinas diversas como las ciencias naturales
y las sociales, la ingeniera y la medicina. Su enfoque de los temas
principales, de los criterios para el control de la calidad, y sus
integrantes comparten elementos sustanciales, y puede esperarse
que sea durante algn tiempo. De esta forma, y como sintetizan
los autores la ciencia de la sostenibilidad se centra en las
interacciones dinmicas entre la naturaleza y la sociedad. Por su
parte, Swart et al. (2004) sealan que, ante las tendencias de
insostenibilidad que muestra la co-evolucin de los sistemas
humanos y naturales, la ciencia emergente de la sostenibilidad es
556
la respuesta a la necesidad de aproximaciones para entender los

complejos problemas del medio ambiente y el desarrollo, en
donde se requiere planear un nuevo territorio cientfico y
ampliar el actual cambio global de la agenda de investigacin.
Unos planteamientos que no pueden ignorar el hecho de que el
conocimiento cientfico no es neutral, sino que opera en un
contexto geopoltico definido por tendencias y dominaciones,
razn por la que Dalby (2004) insiste en tener en cuenta que el
desarrollo de la ciencia y el conocimiento que produce no est
divorciado de su contexto social y econmico.
Este planteamiento no rompe la cultura que diferencia entre
las funciones cientficas y las tcnicas, sino que procura, desde
una nueva ciencia, contribuir al desarrollo de una forma diferente
de practicar la tcnica. As Cash et al. (2003) el nuevo
contrato para la ciencia y la ingeniera que se ha venido
reclamando
en
muchas
discusiones
sobre la
sostenibilidad
necesita ser contemplado como un verdadero contrato, no

solamente para proyectos o estudios concretos, sino para todas
las carreras profesionales.
La reflexin sobre los fundamentos cientficos, as como la
generacin de nuevas ciencias ha alcanzado disciplinas tan
singulares como la artstica. Un campo en el que Kandinsky, en
1926, llega a proponer un programa de investigacin y
formalizacin cientfica.
Una de las principales tareas de la recin iniciada ciencia artstica sera
un anlisis minucioso y completo de la historia del arte en relacin a los
elementos, construccin y composicin, abarcando diversas pocas y
diferentes pueblos. Dicho estudio se debera hacer en el marco de tres
preguntas: el procedimiento, el ritmo y la necesidad de un cierto
desarrollo (probablemente irregular u ondulante, pero que en la historia
del arte sigue una lnea). La primera parte de esta rea, el anlisis, limita
con el campo de las ciencias positivas. La segunda parte, naturaleza del
desarrollo, limita con el campo filosfico. Aqu se configura el punto clave:
posibilidad de formular leyes con respecto al desarrollo humano en
general.
Notemos de paso que el redescubrimiento de olvidadas nociones
correspondientes a las primeras pocas del arte slo se puede llevar a
557
cabo mediante un arduo trabajo que deje de lado el temor a la

descomposicin o muerte del arte. Ya que si las enseanzas muertas
yacen en las obras vivas tan profundamente que slo con gran esfuerzo se
las puede sacar a la luz, sus efectos no sern perjudiciales salvo para
quien est dominado por el miedo y la ignorancia.
Las investigaciones que sirvan de base a la nueva ciencia artstica tienen
dos metas y responden a dos tipos de requerimientos: a) los
requerimientos de la ciencia en general, que nacen del impulso del saber,
desligado de necesidades prcticas: la ciencia pura y; b) requerimientos
con respecto al equilibrio de las fuerzas creadoras, que se pueden
clasificar como intuicin y clculo. Es la llamada ciencia prctica.
Dichas investigaciones se deben realizar con espritu verdaderamente
sistemtico, segn un esquema claro, ya que por encontrarnos en sus
comienzos se nos presentan como un nebuloso laberinto cuyo desarrollo
posterior es imposible prever. Vasili Kandinsky [1926](1996, p. 17-18)
558
5.3 POLTICAS PBLICAS Y DESARROLLO SOSTENIBLE
Papel de las polticas econmicas y de la gobernanza en el

La funcin de las polticas econmicas en el desarrollo sostenible
tiene una importancia mayor, y en este sentido los esfuerzos
tendentes a formular principios operativos o criterios capaces de
avanzar en esta direccin son absolutamente necesarios. Las
bases para la investigacin en esta lnea se desarrollan a partir de
Daly (1996) quien destaca tres medidas hacia la sostenibilidad: en
primer lugar, desplazar la inversin hacia el capital natural; en
segundo lugar, llevar a cabo una poltica fiscal consecuente con la
sostenibilidad; y finalmente, incorporar decididamente el medio
ambiente
en
la
agenda
de
los
acuerdos
econmicos
internacionales. La primera medida, el desplazamiento de la

inversin hacia el capital natural, se hace necesaria en cualquier
suposicin sobre la sustituibilidad y complementariedad entre el
capital creado por el ser humano y el natural. Respecto a la
segunda medida, sobre la poltica fiscal, se destaca que los
subsidios que se otorgan para potenciar el crecimiento econmico
pueden generar incentivos al sector productivo para emplear
cualquier medio para incrementar la produccin a costa del
medio
ambiente,
contaminacin
instrumentos
generando
o
como
problemas
deforestacin.
los
no
Tambin
impuestos
deseados
se
ecolgicos
cuenta
como
con
destinados
desincentivar el uso y consumo de ciertos recursos. En tercer

lugar, se incide en la conveniencia de vincular de la forma ms
realista posible las polticas internacionales referentes a la
movilidad de capitales o al comercio con los factores ambientales.
559
Diversos tericos de la poltica interesados por el desarrollo

sostenible como Bleischwitz (2003) o von Braunmhl y von
Winterfeld (2005), y en la gobernanza ambiental global como
Clapp (2005), estn investigando el papel de la gobernanza en el
proceso de incorporacin a la agenda poltica del paradigma de
desarrollo sostenible. Bleischwitz utiliza el trmino gobernanza
como la capacidad de la matriz institucional de un pas (en la
que los actores individuales, las empresas, los grupos sociales, las
organizaciones cvicas y los polticos interactan unos con otros)
para implementar y reforzar las polticas pblicas y para mejorar
la coordinacin con el sector privado. En su trabajo sobre la
gobernanza para el desarrollo sostenible Bleischwitz llega a la
conclusin de que la funcin de la gobernanza es facilitar los
procesos de aprendizaje mutuo, con los gobernantes en una
posicin fuerte, pero no dominante, un modelo de gobierno ms
prximo a las pautas de proximidad en donde se reduzca la
distancia que ha separado tradicionalmente a los agentes
pblicos de los privados. Este nuevo modelo, ms cooperativo,
lleva a que los agentes pblicos, sin perder sus funciones, puedan
involucrar a los agentes privados y a otros agentes sociales. Una
transformacin que no responde a un juego de suma cero, sino a
un juego de suma positiva que puede conducir a soluciones
ganador-ganador. Algunas de las caractersticas destacables del
nuevo modelo de gobernabilidad en un escenario hacia el
desarrollo sostenible plantean: la necesidad de alianzas entre el
sector pblico y el sector privado (tanto la sociedad civil como las
empresas); y la necesidad de que, para ganar legitimidad y
credibilidad, procesos como la evaluacin y la comunicacin
tengan una amplia participacin de los sectores involucrados.
Finalmente, este autor plantea un conjunto de retos para los
560
polticos en la trayectoria hacia el desarrollo sostenible: las

polticas deben tener unas condiciones mnimas de claridad y de
duracin en el tiempo, con objetivos verificables pero sin alcanzar
unos umbrales mximos de densidad regulatoria; los beneficios
no se alcanzan slo en trmino de desarrollo de los mercados,
sino tambin en trminos de crecimiento de las capacidades,
reputacin y motivacin; las iniciativas regionales y locales para
el desarrollo sostenible pueden difundirse horizontalmente hacia
otras regiones sin tener que pasar por la esfera de los escenarios
nacionales o internacionales; las agencias y otras organizaciones
que trabajan cerca de los mercados pueden economizar la
necesidad de procesado de informacin, transparencia y difusin
del conocimiento; y finalmente, las administraciones en los
niveles nacionales y regionales pueden jugar un papel positivo
proporcionando plataformas de comunicacin y coaliciones que
adquieran la responsabilidad de reforzar y monitorizar los
procesos.
Por su parte, von Braunmhl y von Winterfeld (2005) proceden
a analizar las relaciones entre el desarrollo sostenible, la
gobernanza y el fenmeno de globalizacin. En su trabajo
resaltan los elementos negativos de los procesos actuales de
globalizacin
que,
segn
exponen,
estn
contribuyendo
reconfigurar la relacin pblico-privado, a erosionar los bienes

comunes y a debilitar la democracia. A partir de esta descripcin,
la hiptesis que plantean von Braunmhl y von Winterfeld, es que
la integracin de la sostenibilidad y la globalizacin slo es
posible si la democracia se piensa y se practica de forma
diferente, lo que no es compatible con las ideas de gestin
ambiental global posiblemente implementada de arriba abajo por
una autoridad pblica con poder. Segn Clapp (2005), entre
561
1970 y 2002 las corporaciones transnacionales (CTNs) han

crecido desde las 7.000 hasta las 65.000 empresas matriz, que
estn asociadas con ms de 850.000 empresas. Todo este
conglomerado empresarial representa la dcima parte del PIB
mundial y la tercera parte de las exportaciones mundiales. La
importancia actual de las corporaciones transnacionales en la
geopoltica econmica y del medio ambiente es absolutamente
trascendente, por lo que tambin deben tener un papel apropiado
en la agenda de cambio que se configura alrededor de la cuestin
emergente de la gobernanza ambiental global 330.
Tendencias de relacin entre polticas ambientales y

En este punto interesa destacar las corrientes impulsoras de
tendencias que advertimos en relacin con las polticas pblicas
ambientales, y especialmente con sus instrumentos de evaluacin,
en relacin con el escenario del desarrollo sostenible. Tendencias
que se observan a travs de diferentes entidades o categoras: la
orientacin
poltica
marco
supranacional
nacional;
las
tendencias normativas en relacin con el medio ambiente; las

tendencias de creacin y desarrollo cientfico-tcnico, tanto
respecto al desarrollo sostenible como a los instrumentos de
evaluacin ambiental; o las corrientes agregativas comunitarias o
sociales, entre otras.
Las tendencias de las polticas ambientales supranacionales y
nacionales estn relacionadas con la organizacin geopoltica.
Una de las cuestiones que ms puede destacarse es la ausencia
actual
de
un
liderazgo
internacional
sobre
las
polticas
ambientales. Si en dcadas anteriores, como seala Flavin

330
Para un mayor anlisis de estas cuestiones vase, por ejemplo, Clapp (2005).
562
(1997a),
Estados
Unidos
haba
asumido
un
liderazgo
internacional y haba sido precursor en diversos temas, incluido el

medio ambiente, a finales de los aos noventa se percibe el
desvanecimiento de este liderazgo. Un liderazgo que no se ha
trasladado a ningn pas ni a ningn grupo de pases, ni siquiera
a ninguna de las organizaciones internacionales. Algunas de estas
ltimas, como la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), que
estaran llamadas a
cambio
en
este
ser uno de los vectores fundamentales del
sentido,
se
encuentran
sometidas
una
importante crisis estructural. En el mbito continental europeo, la

entidad supranacional de la Unin Europea va incorporando,
fundamentalmente por la va normativa y de forma muy lenta, un
conjunto de disposiciones que a su vez integrarn los pases
miembros. As, la Unin Europea, que podra configurar una de
las corrientes metodolgicas y normas ms potentes del escenario
mundial en materia de polticas ambientales, sigue incorporando
gradualmente incluso tmidamente en opinin de algunos
autores- las claves de reorientacin de las polticas hacia el
desarrollo sostenible. En el Sexto Programa de Accin de la Unin
Europea en materia de medio ambiente (2001-2010), referido
bajo el ttulo Medio Ambiente 2010: nuestro futuro, nuestra
eleccin, determina las prioridades y objetivos principales de la
poltica ambiental para los prximos aos. Los planteamientos
bsicos de sus polticas ambientales son cuatro: debe mejorarse
la aplicacin de la legislacin medioambiental vigente; hay que
profundizar
en
la
integracin
de
las
preocupaciones
medioambientales en las dems polticas; es preciso trabajar con

el mercado; y es necesario informar a los ciudadanos, que estn
tomando decisiones que afectan al medio ambiente. Entre las
cuatro reas de accin prioritaria que marca la poltica ambiental
563
europea para la presente dcada puede destacarse la que incide

en la utilizacin sostenible de los recursos naturales y gestin de
residuos.
La implantacin de las polticas ambientales, igual que otras
polticas, sigue siendo una tarea lenta en el mbito europeo. Por
ejemplo, con la Directiva 2001/42/CE sobre evaluacin de efectos
ambientales para determinados planes y programas, se pierde la
oportunidad de abordar la evaluacin de los efectos de los niveles
ms altos del ciclo poltico de decisin: la formulacin de las
polticas y las iniciativas legislativas. No es de extraar que un
mbito poltico como el europeo, caracterizado por procesos
lentos y de mnimos para incorporar las nuevas polticas
ambientales331, no sea capaz de liderar el escenario global de las
nuevas polticas orientadas al desarrollo sostenible. Si las
organizaciones supranacionales no son capaces de realizar un
efecto arrastre sobre las naciones y si la mayor parte de los
gobiernos nacionales no estn pensando estratgicamente acerca
de la transicin hacia un futuro sostenible Swanson et al. (2004),
entonces
tenemos
serias
dificultades
para
orientarnos
realmente- en la direccin del desarrollo sostenible.

En materia de aplicacin normativa pueden destacarse las
propuestas prcticas destinadas a integrar normativas en materia
de regulacin preventiva ambiental. En el mbito nacional y
regional europeo se cuenta con normativa especfica sobre los
procedimientos de evaluacin de impacto ambiental (o Directiva
EIA),
sobre
los
procedimientos
de
evaluacin
ambiental
estratgica en los niveles de planes y programas (o Directiva

EAE), una norma de importante enfoque integrado como es la
Se recuerda en este punto, como se ha visto en el captulo 3, que la Unin Europea tard
prcticamente quince aos en ponerse de acuerdo para incorporar finalmente en 1985 la figura
de la evaluacin de impacto ambiental al acervo normativo comunitario que comparten los
estados miembros.
331
564
Directiva 96/61 relativa a la prevencin y control integrado de la

contaminacin
(IPPC),
as
como
otras
de
prevencin
de
accidentes industriales como la conocida como Directiva Seveso.

En este sentido, los esfuerzos de fusin o integracin de normas
pueden potenciar el proceso de integracin prctica de los
fenmenos ambientales en el sistema econmico. Autores como
Pardo (2002) sugieren que la fusin de estas normativas
supondra
un
enorme
avance
en
la
regulacin
preventiva
ambiental. As se ha entendido, en el nivel regional de la Unin

Europea,
alguna
Comunidad
Autnoma
como
la
catalana,
planteando la Ley de la Intervencin Integral de la Administracin

Ambiental, una propuesta que supone un claro esfuerzo de
clarificacin en la materia, y que contempla la EIA, la IPPC y la
regulacin de accidentes mayores.
Los
cientficos
los
acadmicos
preocupados
por
los
instrumentos de gestin y evaluacin ambiental reconocen la

existencia de una corriente de cambio importante, aunque no
siempre su respuesta es consistente con esa tensin de cambio.
Un ejemplo que podemos observar, desde el campo de la
dimensin social, en las recientes afirmaciones de Vanclay:
internacionalmente
estn
emergiendo
nuevos
conceptos,
aproximaciones y metodologas, en los que la evaluacin de

impacto social tiene que tomar parte e integrarse. Estas
aproximaciones incluyen la evaluacin de riesgos sociales,
evaluacin de la sostenibilidad, contabilidad de la lnea base
triple, y responsabilidad social corporativa Vanclay (2005). Por
ejemplo, los tericos de la evaluacin de impacto sobre la salud
(EISa) estn emprendiendo el camino de incorporar referencias a
la equidad y sostenibilidad, as como procurar integrar la EISa en
el escenario de la sostenibilidad a travs del concepto de triple
565
lnea de base, aunque la salud es un concepto an muy

dbilmente considerado tanto en la literatura de la evaluacin
ambiental
como,
sorprendentemente,
en
la
de
desarrollo
sostenible.
Pero sin duda, uno de los mayores problemas a que nos
enfrentamos consiste en la ausencia de un compromiso real para
abordar de forma comn los problemas comunes. Las tendencias
y los resultados prcticos- parecen marcar una direccin en la
que hay una dinmica fuerte de proteccionismo disciplinario y
una falta de entendimiento mutuo y respeto entre los actores
Scrase y Sheate (2002), lo que viene a debilitar enormemente los
esfuerzos y recomendaciones, como sealan Bisset (1996) o Lee y
Kirkpatrick (2000), para alcanzar una integracin metodolgica
entre las disciplinas de las ciencias naturales y sociales.
En los ltimos aos asistimos a la incorporacin al panorama
cientfico de la que se est conociendo como ciencia del sistema
Tierra. El sistema Tierra (Earth system) es una aproximacin
conceptual nueva que est desarrollndose en parte de la
literatura cientfica vinculada a la ecologa y a las ciencias
naturales y preocupada por una visin global e integradora:
Schellnhuber (1999), Lovelock (2003), Steffen et al (2004) y Clark
et al. (2005). El concepto ampla el ya empleado en la literatura
de ecosistema global, sobre todo porque, adems de su visin
integrada de todos los procesos terrestres, incorpora premisas
consistentes: reconoce que el sistema Tierra opera como un
sistema dinmico nico lejos del equilibrio termodinmico;
plantea el anlisis del sistema Tierra no desde una perspectiva
mecanicista sino organicista, teniendo presente la existencia de
incertidumbres estructurales derivadas del carcter no lineal, de
la complejidad y de la irreproductibilidad de ciertos fenmenos; y
566
reconoce
que
el
conocimiento
cientfico
est
asociado
indisolublemente al contexto histrico-cultural en que se produce,

reconociendo adems que la diferencia entre el sujeto observador
y el objeto observado son a menudo el resultado de una visin
reduccionista, es ms, los investigadores se convierten en parte
de sus propias explicaciones. Schellnhuber (1999) ha venido a
resaltar la importancia de este nuevo enfoque cientfico hasta el
punto
de
identificarlo
como
una
segunda
Revolucin
Copernicana.
Desde hace dcadas se tiene identificado un contrato implcito
entre la sociedad y la comunidad cientfica. Este contrato se basa
en el compromiso de que la sociedad invertira en ciencia bsica
presuponiendo que estas inversiones van a derivar en un mayor
crecimiento econmico y seguridad nacional. Pero ahora, cuando
los objetivos de la sociedad han cambiado entre ellos el nuevo
orientado hacia el desarrollo sostenible- el contrato inicial puede
ser necesario, pero no suficiente. Actualmente ya aparecen
posturas, como en ICSU et al. (2002) que hacen un llamamiento a
un nuevo contrato social para la ciencia reorientado hacia las
necesidades del nuevo escenario de desarrollo sostenible. Hasta
el momento se han avanzado, aunque dbilmente, algunas lneas
en el sentido332 de materializar el compromiso de las partes
esencialmente de los cientficos- en promover un papel central de
la sostenibilidad en este contrato sociedad-ciencia.
El cambio de siglo ha sido un momento propicio para reflexionar

sobre el futuro, y para realizar numerosas predicciones. En 1999 se
public Predictions: 30 great minds on the future, para recoger las
proyecciones de una treintena de destacados cientficos sobre el
nuevo siglo XXI. Jonathan Weiner plantea, en la introduccin, que
Algunos de estos esfuerzos se estn materializando, como es el caso del Dahlem Workshop,
desarrollado en mayo de 2003, en donde se ha pretendido pasar de la retrica de nuevo
contrato hacia la realidad prctica de las agendas de la ciencia del sistema Tierra, Clark et al.
(2005).
332
567
podra hablarse del siglo XXI como un conjunto de experimentos

globales que estn en marcha.
Los adivinadores chinos grababan preguntas en caparazones de tortugas,
para a continuacin asarlos e interpretar los chasquidos. (...) Por otra
parte, los adivinos romanos, que lean las vsceras de los sacrificios
reciban el nombre de haruspexes, que significa literalmente Inspectores
de Instestinos. Cicern se preguntaba cmo era posible que un haruspex
pudiera mirar a los ojos a otro sin echarse a reir.
Hoy en da, todos estos antiguos mtodos para predecir el futuro
parecen confesiones de imposibilidad. Varios siglos de ciencia
experimental nos han enseado a distinguir entre lo predecible y lo
impredecible. Hemos aprendido que hay cuestiones a las que podemos
responder y otras que slo se contestarn a travs de los mismos
acontecimientos. (...)
(...) Para gente como nosotros, educada y aleccionada por el proceso
cientfico, la mejor manera de reflexionar sobre el futuro no es en trminos
de conocimiento mgico y sbito del adivino, sino el conocimiento lento y
arduo del experimento. La mejor manera de reflexionar sobre el futuro es
intentar elegir algunos de los experimentos futuros ms importantes, que
ya estn en marcha y que han alcanzado tales dimensiones que ya no
pueden detenerse. Si se trata de experimentos de verdad, por definicin,
no puede predecirse de antemano cules sern sus resultados; no
obstante, si se trata de buenos experimentos, esas respuestas resultarn
interesantes. Podramos intentar hablar del siglo XXI como un conjunto de
cinco experimentos que estn en marcha y que sin duda darn ciertos
resultados interesantes.
El primer experimento y ms fundamental, tanto en el siglo XX como en
el XXI, es seguramente la explosin demogrfica de la poblacin humana.
Se han alcanzado los 6.000.000.000 a finales del siglo XX, lo cual significa
que nos hemos cuadruplicado en un siglo y, de esos habitantes,
1.000.000.000 viven slo en India. Seis mil millones de seres humanos
constituyen un experimento global.
El segundo experimento, que va unido al primero, es el calentamiento
global. Ya han pasado varias dcadas desde que a un experto en ciencias
de la tierra se le ocurriera por primera vez decir que esto era un
experimento global. A medida que la temperatura del planeta sube cada
ao, el experimento se hace ms interesante y apasionante de observar.
El tercer experimento, conectado tanto con el primero como con el
segundo, es el proceso tecnolgico, que tanto promete y amenaza.
Estamos casados con este experimento y a menudo tenemos razones para
recordar la frase en lo bueno y en lo malo.
El cuarto experimento, que tambin implica a los dems, es el progreso
de la evolucin. Nuestra especie posee el poder de conformar la evolucin
de muchas otras que la rodean e, incluso, tambin quiz nuestro propio
futuro evolutivo.
El quinto experimento consiste en lo que el evolucionista E.O. Wilson
568
denomin hace poco consilience. Se trata del sueo, esperanza o ruego de

que todo aquello que estamos aprendiendo sobre nosotros mismos y el
Universo encajar pronto, algn da, en una visin nica y holista, que
abarcar todas las filosofas antiguas, modernas y posmodernas, todas las
artes y las ciencias, todos los experimentos y todos nuestros sentimientos
ms ntimos, incluido esa mezcla de esperanza, terror, curiosidad, sentido
prctico y puro juego que nos induce a intentar mirar hacia delante.
Jonathan Weiner [1999](2000, pp.11-13)
Papel de los distintos agentes en relacin medio ambientedesarrollo sostenible

Como se ha sealado, diversos investigadores de la dinmica del
desarrollo sostenible coinciden en afirmar que, en su caso, pasar
del modelo actual de crecimiento econmico al modelo de
desarrollo sostenible va a necesitar un perodo de transicin. Una
transicin que se estima alrededor de las dos generaciones segn
NRC (1999) o en 30-50 aos, segn los economistas ecolgicos
del Instituto Wuppertal. De esta forma, los retos que se nos
presentan para las siguientes e inmediatas dcadas estn en
definir e implementar los instrumentos necesarios para el perodo
transicional hacia el modelo de desarrollo sostenible.
Los retos que plantea la gestin ambiental en el contexto de la
nueva
agenda
poltica
del
desarrollo
sostenible
son
muy
numerosos. En la relacin presente no se pretender, pues,

establecerlos de forma exhaustiva, sino avanzar y recoger
diversas propuestas. Unas propuestas que pueden responder
tanto a los requerimientos y a la propia justificacin de la
existencia de los instrumentos de gestin y evaluacin dentro del
nuevo escenario del desarrollo sostenible, como a la propia
gestin hacia el desarrollo sostenible. Se han realizado diversas
conferencias y reuniones cientficas, y cientfico-polticas para
debatir e intentar identificar las pautas hacia un modelo de
569
sostenibilidad333. Hay diferentes maneras de enfocar estos retos,

como por ejemplo: por temas, por importancia cualitativa, por
urgencia en su necesidad, o por los agentes que deben
afrontarlos. Entre estas posibilidades hemos seleccionado el
planteamiento por agentes. La razn es de tipo operativo. Este
planteamiento nos permite situar la necesidad de cambio en la
esfera de accin donde el agente pueden tener responsabilidad y,
por tanto, responder de ello. Es una forma de repartir razonable
y transparentemente los esfuerzos de un proceso de cambio hacia
un modelo de desarrollo sostenible en el que, como sociedad y de
forma colectiva, estamos todos involucrados y potencialmente
afectados334. Los agentes que consideramos son: los responsables
polticos,
los
organismos
internacionales,
los
agentes
socioeconmicos del sector productivo, los gestores de la

administracin pblica, la comunidad cientfica, la sociedad como
colectividad, y el individuo como particular.
Responsables polticos
Teniendo presente que el desarrollo sostenible representa un
nuevo paradigma de modelo consolidado, aunque no del todo
estructurado, los responsables polticos tienen el reto de tomar
posturas valientes y responsables para impulsar y liderar este
proceso de cambio. Sin embargo la experiencia nos muestra que
Una de las ms importantes desde el punto de vista tecnocientfico y de gestin ha sido la
realizada en 2003 a travs del Dahlem Workshop, poniendo sobre la mesa, entre otros temas, la
necesidad de avanzar en cuestiones como: la getin adaptativa; la toma de decisiones
participativa; los sistemas integrados de produccin, distribucin y consumo; la capacidad de
respuesta al reto del cambio ambiental; o el re-escalado de los diseos institucionales locales y
regionales que estn teniendo xito ante las exigencias de sostenibilidad. Pueden encontrarse
ms detalles de Dahlem Workshop en Clark et al. (2005), y especialmente, en Schellnhuber et
al. (eds.) (2005).
334
En este sentido se incide en la importancia de que los agentes tomen conciencia de su papel
determinante a la hora de implementar el desarrollo sostenible. Una propuesta que, como
vemos en NEPA ya se realiz hace ms de tres dcadas, cuando en esta ley pionera se propone
un escenario de armona productiva entre el ser humano y la naturaleza y la posibilidad de
satisfacer los requerimientos sociales, econmicos y otros de las generaciones presentes y
futuras.... Prcticamente una declaracin equivalente al concepto actual de desarrollo
sostenible.
333
570
los gestores polticos no asumen riesgos innecesarios, sino que

asumen riesgos que pueden manejar Clark (2000), esto es,
espacios de incertidumbre en los que puedan identificar y
seleccionar preferencias de sus electores. En este sentido es
positivo el hecho de que algunos responsables polticos vayan
advirtiendo que individuos y organizaciones estn desplazando
sus campos de preferencia hacia modelos de desarrollo ms
sostenibles: con dinamismo econmico, pero ms sensibles
socialmente y ms respetuosos ambientalmente. Pero implantar
un proceso orientado al desarrollo sostenible requiere tanto
instrumentos operativos que permitan definir los objetivos y
metas (estratgicos y tcticos) de ese desarrollo sostenible, como
disponer de instrumentos para evaluar en forma continuada la
adecuacin de nuestras tomas de decisiones y actividades a ese
escenario de referencia de sostenibilidad. La nueva orientacin
hacia el desarrollo sostenible est dando a los especialistas en
evaluacin ambiental una oportunidad para ayudar a los polticos
del nivel ms alto a usar los instrumentos de evaluacin
ambiental en la direccin de la sostenibilidad. La evaluacin
ambiental de polticas supondra, ms que un mero control, la
oportunidad de establecer una praxis nueva de conservacin y
desarrollo, situando en el centro del debate poltico los objetivos y
las consecuencias de los modelos de desarrollo. Los especialistas
saben que la evaluacin ambiental es una herramienta que puede
convertir la retrica en accin; sin embargo muchos policymakers an no estn convencidos de eso Clark (2000). Por esto
los responsables polticos deberan ser cada vez ms sensibles a
la demanda social de una mayor responsabilidad (control y
transparencia) en sus decisiones y de una mayor participacin
ciudadana en la toma de esas decisiones. De esta forma, si se
571
consigue establecer la evaluacin ambiental y social de polticas,

planes, programas y proyectos, y esto aparece unido al debate
social cada vez mayor que se est produciendo sobre la
posibilidad de un desarrollo sostenible, pueden crearse y tal vez
consolidarse unas condiciones firmes para el cambio de rumbo en
las polticas concretas y reformas radicales de la administracin
ambiental, all donde sean necesarias.
Las instituciones polticas tienen tal importancia en el proceso
de materializacin del desarrollo sostenible que, como se ha visto,
diversos autores como OConnor (2002) o von Braunmhl y von
Winterfeld (2005), reclaman que junto a los tres objetivos
habituales
del
desarrollo
sostenible
(econmico,
social
ambiental) se tenga presente tambin una cuarta dimensin: la

poltico-institucional. Sin embargo, como se concluye a partir de
un reciente estudio realizado en 19 pases por Swanson et al.
(2004) la mayor parte de los gobiernos nacionales no estn
pensando estratgicamente sobre la transicin hacia un futuro
sostenible. A pesar de los significativos progresos de la ltima
dcada, las naciones todava estn en estadios tempranos de
aprendizaje hacia acciones efectivas estratgicas y coordinadas
para el desarrollo sostenible. Razones por las que este estudio
reclama cuatro reas de intervencin prioritaria desde las
acciones
de
gobierno
de
nivel
nacional:
(1)
mejorar
los
mecanismos de retroalimentacin, incluyendo monitorizacin,

aprendizaje y adaptacin; (2) coordinacin de los objetivos
estratgicos y de las iniciativas con el proceso de elaboracin de
los presupuestos nacionales; (3) coordinacin con las acciones de
desarrollo sostenible de los niveles subnacionales y locales; y (4)
implementar una mezcla de iniciativas polticas y, en particular,
iniciativas que reformen la fiscalidad.
572
Organizaciones internacionales
Las organizaciones internacionales tienen un papel determinante
para liderar el nuevo modelo de desarrollo sostenible, tanto entre
los pases como incluso dentro de los propios pases. Acabamos
de ver en el apartado de situacin actual, que existe un vaco de
liderazgo internacional en el desarrollo sostenible. La Unin
Europea podra jugar en este sentido un papel determinante, pero
actualmente no hay indicadores que den seales en este sentido.
Los
numerosos
errores
cometidos
las
dificultades
estratgicas y operativas con que nos hemos encontrado desde

los pases ms desarrollados a la hora de poner en marcha los
programas de cooperacin al desarrollo nos han hecho reflexionar
sobre el valor de los modelos propios de crecimiento econmico,
sobre el propio valor del crecimiento econmico, sobre la
necesidad de proteger la naturaleza y lograr un crecimiento
equilibrado. De esta forma, el escenario de la cooperacin
internacional al desarrollo se ha configurado en el laboratorio en
donde hemos podido comprender y aprender de errores y
dificultades, pudiendo llegar a plantear un nuevo paradigma de
desarrollo que puede tener valor de referencia en todas las
economas del mundo.
El proceso econmico a escala global est caracterizado por la
globalizacin o internacionalizacin masiva de los mercados.
Encontramos numerosos autores crticos, desde la perspectiva de
la sostenibilidad, con el proceso de globalizacin. Entre ellos, no
obstante, cabe destacar las aportaciones desde una postura
extraordinariamente
crtica
con
el
fenmeno
actual
de
globalizacin- de von Braunmhl y von Winterfeld (2005) quienes

plantean en su trabajo la hiptesis inicial de que la integracin
573
de la sostenibilidad y la globalizacin slo es posible si la

democracia se piensa y se practica de forma diferente, aunque
como expresan- su hiptesis no es compatible con las ideas de
una gestin ambiental global.
El papel del desarrollo sostenible en la cooperacin al
desarrollo es fundamental para superar los errores cometidos en
multitud de procesos destinados a estimular el crecimiento de los
pases menos desarrollados. Al incorporar la sostenibilidad como
criterio
operativo
pueden
revisarse
otras
necesidades
que
configuran los elementos de la triple lnea base en los pases

menos desarrollados. Por ejemplo, en la dimensin social se hace
necesario
integrar
de
forma
ms
potente
efectiva
las
consideraciones acerca de la salud y, en ausencia de un sistema

general de evaluacin del desarrollo sostenible, que se inste a
incorporar los aspectos de la salud (modificacin normativa) en
las evaluaciones ambientales o a la promocin directa de la
evaluacin de impacto sobre la salud. Es importante resaltar que
instituciones internacionales como la Organizacin Mundial de la
Salud (OMS) y el Banco Mundial estn apoyando la EISa. Sin
embargo, de acuerdo con Utzinger et al. (2005) es necesaria una
especificacin metodolgica ms rigurosa en las evaluaciones de
impacto sobre la salud, as como establecer la obligatoriedad de
este anlisis en los proyectos de cooperacin al desarrollo, muy
especialmente en los pases en vas de desarrollo. Probablemente,
uno de los retos fundamentales del desarrollo sostenible, si ha de
atender, como prioriza la definicin Brundtland, a los ms pobres
del mundo, sea precisamente el de desarrollar una propuesta
metodolgica y operativa consistente para combatir un problema
que afecta a casi la mitad de la poblacin mundial.
574
Agentes socioeconmicos: sistema productivo

Los retos que se presentan a los agentes socioeconmicos
(fundamentalmente
privados)
del
sistema
productivo
en
el
escenario del desarrollo sostenible son numerosos y complejos.

Estos agentes tienen la responsabilidad de incorporar en los
procesos productivos criterios y frmulas ms ecoeficientes y ms
comprometidas con los trabajadores y con la sociedad en general,
tienen que identificar nuevas pautas de consumo emergentes que
pueden premiar o penalizar sus actividades productivas. En un
escenario econmico en donde la vida media de las empresas se
encuentra entre los 30 y los 40 aos, la apuesta por la
sostenibilidad de los procesos de desarrollo tambin puede
aportar claves importantes para la continuidad de las unidades de
produccin econmica. Los sistemas de gestin ambiental y otras
frmulas parecidas han permitido que numerosas empresas
encuentren frmulas ms eficientes, y por tanto ms rentables, de
sus procesos de produccin. El cambio tecnolgico ha sido
reconocido por diversos autores como uno de los vectores ms
potentes para apoyar desde el sistema econmico el modelo
general de desarrollo sostenible. En referencia particular a los
instrumentos de evaluacin, los agentes econmicos deben
compartir los postulados del desarrollo sostenible no solamente
en el nivel tctico (de proyecto o actividad) sino en los procesos
de
decisin
ms
estratgicos,
como
son
las
polticas
empresariales y los planes de inversin y desarrollo. Esto significa

reorientar las decisiones estratgicas y tcticas del sector
privado, unas decisiones que generalmente, segn Goodland y
Mercier (1999) no estn motivadas principalmente por el deseo
de satisfacer las necesidades sociales, pero cuyo olvido puede
acarrear consecuencias negativas no solamente sobre el sistema
575
socioeconmico-ambiental,
sino
tambin
sobre
las
propias
empresas.
Gestores de la administracin pblica
Estos constituyen un agente fundamental en el compromiso con el
desarrollo sostenible, puesto que son el colectivo que materializa
las decisiones de alto nivel y que conecta las decisiones
administrativas con las decisiones econmicas, son quienes, en
definitiva, practican las tcnicas de planificacin y de evaluacin.
Por esta razn los gestores de la administracin pblica se
convierten en un agente clave y crtico para el progreso hacia la
sostenibilidad. Ya es perfectamente conocido que no es posible el
progreso hacia la sostenibilidad si no se consigue una integracin
razonable de las cuestiones ambientales en los anlisis y en las
decisiones socioeconmicas a todos los niveles. El papel de los
agentes polticos puede ser muy importante, en una primera fase,
pero inmediatamente despus de producirse la decisin, es el
gestor de la administracin quien tiene la responsabilidad de
materializar hasta el ltimo detalle de aquella decisin. Adems la
integracin y el anlisis secuencial tiene ventajas concretas, como
puede ser la economa administrativa. Por ejemplo, como sugiere
Pardo (2002) puede estarse empleando recursos humanos y
econmicos de la administracin para evaluar la viabilidad
ambiental
de
un
proyecto
dado
que,
si
hubiera
habido
previamente una evaluacin ambiental del plan o programa, ni

siquiera hubiera llegado a formularse. De esta manera, cuenta a
los gestores de la administracin pblica tomar en consideracin
que los esfuerzos de coordinacin, de planificacin, y de
integracin
pueden
redundar
favorablemente
en
una
administracin que est sistemticamente muy limitada en sus
576
recursos humanos y materiales. En parte por esta razn y en

parte por la propia estructura de la administracin, sta se ha
convertido en uno de los mayores compradores de bienes y
servicios. De esta forma, la administracin se encuentra en una
posicin privilegiada para estimular, desde la prctica de la
contratacin pblica, las prcticas de sostenibilidad del sistema
empresarial. Una tendencia que se ha venido en denominar
contratacin verde o compra verde.
Desde otra instancia fundamental, la administracin pblica
tiene una importante responsabilidad tambin a la hora de
desarrollar las polticas educativas, tanto en los niveles bsicos
como en los niveles formativos avanzados. La incorporacin
efectiva de la educacin para la sostenibilidad en los niveles de la
educacin primaria y secundaria es un requisito necesario para la
transicin a la sostenibilidad. Sin duda tambin es necesario un
esfuerzo
para
revisar
el
modelo
educativo
universitario,
fuertemente compartimentado como respuesta a tendencias ya

seculares, escasamente revisadas. Algo que, aunque les afecte en
gran medida, los cientficos y los tcnicos por s solos no van a ser
capaces de resolver. Como hemos visto, diversos autores como
Clark y Dickson (2003), Parris y Kates (2003), Swart et al. (2004)
y Clark et al. (2005) estn marcando las pautas hacia una
disciplina cientfica integradora y de vanguardia, en lo que viene
conocindose como ciencia de la sostenibilidad.
Comunidad cientfica
En esta comunidad se centran los retos para los acadmicos e
investigadores, tanto del desarrollo como de las polticas y de sus
instrumentos.
Los
investigadores
del
desarrollo
sostenible
deberan ser capaces de avanzar de una forma ms coordinada
577
para objetivar y concretar la propuesta del desarrollo sostenible

en el mbito complejo del sistema econmico-social-ambiental,
pero sin sustraer la responsabilidad propia y legtima de los
decisores polticos. En particular, los investigadores de los
instrumentos de evaluacin deberan trabajar de forma integrada
e interdisciplinar procurando instrumentos robustos, efectivos y
sencillos para la evaluacin, as como para la determinacin
tcnica de los sistemas auxiliares de fijacin de objetivos, metas e
indicadores. A este respecto Hacking (2004) seala algunas de las
tendencias que deberan incorporar los distintos instrumentos de
evaluacin ambiental en el nuevo escenario de desarrollo
sostenible: (1) ampliar en todos los casos y decididamente el
concepto de medio ambiente, para que no quede constreido en
el medio biofsico y alcance el sentido original que ha sido
definido y mantenido por muy diversos autores y que alcanza
tambin las dimensiones econmicas y sociales del entorno
humano y de los ecosistemas; (2) modificar los objetivos de los
instrumentos de evaluacin, de modo que la misma se refiera a
unas metas u objetivos consistentes con una propuesta de
desarrollo sostenible; (3) ampliar el enfoque para tener presente
no solamente los efectos o resultados potenciales directos de las
actuaciones, sino tambin otros efectos derivados o secundarios,
ampliando el horizonte temporal hasta el medio y largo plazo; (4)
procurar un proceso de integracin de tcnicas y temas de forma
que se disponga de instrumentos de evaluacin solventes,
robustos y comunes.
La prctica de la integracin, dentro de las propias tcnicas de
evaluacin y entre ellas mismas, es un reto fundamental ante el
nuevo escenario del desarrollo sostenible. Esta es una cuestin en
la que coinciden los acadmicos de diversas disciplinas. Como
578
ejemplo, desde la dimensin social Vanclay (2005) seala que

para sobrevivir en el futuro, la evaluacin de impacto social
necesitar incluir un nuevo lenguaje y adaptarse a las nuevas
exigencias de un gran nmero de contextos regulatorios y no
regulatorios. Estamos obligados a encontrar una respuesta a la
pregunta que formulan Clark et al. (2005): cmo pueden
integrarse
mejor
las
tradicionales
islas
imperio
de
la
investigacin, las observaciones, la evaluacin y las aplicaciones

en los sistemas de resolucin de problemas de la ciencia y
tecnologa para la sostenibilidad?. La integracin, para pasar de
ser una propuesta retrica, a una realidad prctica, necesita
disponer de una visin completa del problema, que no puede
obtenerse analizando pieza a pieza de forma aislada, as como de
un decidido compromiso con la exploracin de relaciones e
interdependencias. Diversos autores como Bisset (1996), Rotmans
(1999), George (2001) y Abaza (2003), han venido destacando que
los sistemas econmico, social y ambiental estn absolutamente
interconectados, de tal forma que no es posible avanzar en los
requisitos del desarrollo sostenible si no se tienen en cuenta esas
relaciones e interdependencias. En este sentido George y
Kirkpatrick (2003) resaltan que para ir en esta direccin se
necesita identificar con precisin las relaciones causales entre los
impactos econmicos, sociales y ambientales, y considerar los
temas comunes entre esas tres dimensiones. un ejemplo de este
esfuerzo integrador es el que requiere la evaluacin de las
actividades
humanas,
distinguidas
en
diferentes
espacios
estancos (rural, urbano, local, regional,...) que deben ponerse en

relacin unos con otros para entenderlos en su total complejidad,
y abordar las posibles soluciones a los problemas que generan y
sufren, de una forma ms racional Pardo (2002).
579
En el apartado de tendencias hemos destacado un problema

de magnitud mayor al que nos enfrentamos: la potente dinmica
de desintegracin y la falta de colaboracin entre los distintos
mbitos disciplinarios de investigacin 335. En este escenario
Hacking (2004) solicita un mayor consenso para progresar en
algunas de las reas que resultan crticas a la hora de impulsar la
evaluacin en la direccin del desarrollo sostenible: determinar
los temas336 que deberan tenerse en cuenta y la resolucin con
que deberan considerarse; establecer la extensin con la que las
evaluaciones deberan comparar los impactos o explorar los
efectos ms que presentar una base de datos de impactos para
cada tema; y trasladar los principios del desarrollo sostenible en
objetivos
especficos
que
permitan
guiar
los
procesos
de
planificacin y evaluacin. Desafortunadamente, como reconoce

el propio autor estos puntos no son nuevos y ya se han expuesto
en la literatura durante muchos aos, lo que sugiere que no son
soluciones sencillas. La integracin es un reto, y aunque se estn
produciendo esfuerzos en este sentido, lo cierto es que se centran
ms en los niveles altos o estratgicos del ciclo poltico. Por ello
no debe dejar de lado que precisamente la integracin debe
producirse no solamente en el mbito acadmico, sino tambin en
todos los niveles del ciclo poltico para alcanzar los objetivos del
En Clark et al. (2005) se exponen diversas estrategias para la integracin, desde un extremo
como puede ser formalizar las ciencias sociales en la lnea de la fsica matemtica, a
propuestas mixtas como la aproximacin semicuantitativa o semidiscursiva. Estos autores
ponen como ejemplo la aplicacin de las tcnicas semicuantitativas para analizar el SndromeSahel en el nordeste brasileo.
336
En este sentido puede destacarse la importancia del concepto de fuerzas directrices (driven
forces), que son los procesos fundamentales que determinan las tendencias y que pueden
permitir avanzar en los objetivos especficos. El conocimiento de estos procesos que animan los
distintos aspectos de las dinmicas econmicas, sociales, ambientales y poltico-institucionales,
es una de las claves para el progreso en la transicin hacia la sostenibilidad, tal y como han
destacado autores como Parris y Kates (2003) o Clark et al. (2005).
335
580
La sociedad como colectividad de ciudadanos

La sociedad como colectividad puede manifestarse de diversas
formas, tanto organizadas o formalizadas como bsicamente
informalizadas. Entre las primeras contamos las agrupaciones por
identidades geogrficas, esto es, las comunidades. Tambin
podemos considerar entre las primeras las organizaciones no
gubernamentales que emergen bajo la denominacin del tercer
sector con una importancia determinante. Las manifestaciones
sociales informalizadas pueden identificarse desde una ptica
sociolgica como corrientes de pensamiento o tendencias. En este
punto vamos a tratar de forma indistinta a estos conjuntos en
relacin con los retos que se presentan a la evaluacin ambiental
y al desarrollo sostenible.
En relacin con la evaluacin ambiental es muy importante
resaltar las observaciones de Pardo (2002), para quien la EIA es
bsicamente un proceso de anlisis y critica, pero debera ser
adems un proceso creativo, que no se limitara a imponer
restricciones y regular procedimientos, sino capaz tambin de
generar soluciones. La EIA debe ser tambin un instrumento que
pueda capacitar a las poblaciones y proveerlas de la informacin
y los recursos necesarios para compartir la responsabilidad de la
evaluacin y el control de los impactos medioambientales que les
afectan, y participar en los procesos de decisin en cuanto a las
soluciones o medidas correctoras que se propongan. Adems
debemos resaltar tambin que la participacin pblica en las
evaluaciones ambientales tiene un carcter extracurricular, esto
es, que no forma parte de su profesin ni de su quehacer
cotidiano, por lo que los colectivos, las comunidades o los
individuos, realizan un especial esfuerzo de participacin. As
Clark (2000), despus de preparar la cena, los servicios
581
religiosos, la liga de ftbol, y todas las dems atenciones de su

tiempo familiar, los participantes gastan su tiempo y atencin en
las EIA. Dado que la gente aporta su tiempo, los gestores polticos
deberan contemplar la EIA y la informacin pblica como un
producto til y que puede ayudar, no como un proceso teraputico
para gente devota del procedimiento.
En cuanto a la apuesta por la sostenibilidad, podra ser obvio
explicitar que si la sociedad no adquiere los compromisos de
cambio que estn relacionados con esta nueva cultura, va a ser
del todo imposible invertir las tendencias insostenibles que se
manifiestan, como hemos visto, de forma persistente, y conseguir
un trnsito hacia la sostenibilidad. Una de las cuestiones
culturales que ms han remarcado las investigaciones del
compromiso social en la direccin del desarrollo sostenible es el
compromiso intergeneracional. Si una sociedad no tiene clara su
responsabilidad y su compromiso respecto a las generaciones
futuras, toda la arquitectura conceptual del desarrollo sostenible
se viene abajo. En este sentido, Norton (2002) ha identificado que
son las comunidades bien estructuradas, interrelacionadas y con
conciencia comunitaria las que mejor son capaces de desarrollar
este compromiso intergeneracional.
En el apartado de tendencias se ha remarcado aquella que
pretende impulsar un cambio en el modelo de contrato social
entre la propia sociedad y la comunidad cientfica. Ante los
nuevos objetivos de la sociedad, entre los que se encuentra el
desarrollo sostenible, la sociedad debe hacer un mayor esfuerzo
de
inversin
en
el
equipamiento
tecnocientfico
para
la
sostenibilidad. Pero a su vez, la comunidad cientfica debe

comprender la importancia de obtener resultados concretos y
prcticos adecuados a las demandas reales de la sociedad,
582
variando el escenario actual en donde la comunidad cientfica

tiende a dedicar mucha ms atencin a identificar los problemas
que a proporcionar soluciones ICSU et al. (2002). De esta forma
la comunidad tecnocientifica debera tomar el compromiso de
destinar parte del total de sus esfuerzos de las agendas de
investigacin y desarrollo a reflejar las metas sociales del
desarrollo sostenible. En correspondencia la sociedad debera
invertir una parte mayor para asegurarse de que la ciencia, la
tecnologa y Wissenschaft pueden ser movilizados adecuadamente
en su papel de guiar una transicin hacia la sostenibilidad, de
forma que estos elementos sean capaces de cumplir su papel
contribuyendo a informar la gobernanza de la noosfera de
Vernadsky.
Socilogos como Zygmunt Bauman sugieren que la dinmica de la

sociedad moderna ha ido conduciendo a una transformacin desde
un concepto dominante de comunidad de productores cuyos
proyectos colectivos e individuales de vida se sitan alrededor del
trabajo, de la capacidad profesional o de la disponibilidad de
empleo; hasta una sociedad o comunidad de consumidores cuyos
proyectos de vida se construyen en torno a la eleccin de lo que se
consume.
La nuestra es una sociedad de consumidores. (...) Puesto que el dinero
(en la mayora de los casos y en casi todo el mundo) media entre el deseo
y su satisfaccin, ser consumidor tambin significa y este es su
significado habitual- apropiarse de las cosas destinadas al consumo (...).
Consumir significa, tambin, destruir. A medida que las consumimos, las
cosas dejan de existir, literal o espiritualmente. (...)
Por eso, cuando decimos que la nuestra es una sociedad de consumo
debemos considerar algo ms que el hecho trivial comn y poco
diferenciador de que todos consumimos. La nuestra es una comunidad de
consumidores en el mismo sentido en que la sociedad de nuestros abuelos
mereca el nombre de sociedad de productores. Aunque la humanidad
venga produciendo desde la lejana prehistoria y vaya a hacerlo siempre, la
razn para llamar comunidad de productores a la primera forma de la
sociedad moderna se basa en el hecho de que sus miembros se dedicaron
principalmente a la produccin; el modo como tal sociedad formaba a sus
integrantes estaba determinado por la necesidad de desempear el papel
583
de productores, y la norma impuesta a sus miembros era la de adquirir la

capacidad y la voluntad de producir. En su etapa presente de modernidad
tarda esta segunda modernidad o posmodernidad-, la sociedad humana
impone a sus miembros (otra vez, principalmente) la obligacin de ser
consumidores. La forma en que esta sociedad moldea a sus integrantes
est regida, ante todo y en primer lugar, por la necesidad de desmpear
ese papel; la norma que les impone, la de tener capacidad y voluntad de
consumir. Z. Bauman [1998](2000, pp.43-44)
Los individuos como particulares

Junto a su participacin social, ms o menos estructurada, los
individuos deben tomar conciencia de que su papel es importante,
por cuanto la produccin y especialmente- el consumo 337, como
actividad econmica de primera magnitud, incide de forma
determinante en las corrientes ms o menos sostenibles. La
cuestin que planteamos en este apartado tiene relacin con el
significado del papel del individuo y de la colectividad como
agregado
del
comportamiento
(dentro
de
un
espacio
relativamente variable) en materia de produccin y consumo. Sin

embargo, el papel del individuo incluso desde la perspectiva
agregada que resultar en dinmicas colectivas- es ms notable
en la relacin con el consumo que con la produccin. El individuo
ejerce una demanda permanente sobre los bienes, modulando el
espacio de consumo, mientras que su incidencia sobre la
produccin slo puede alcanzarse, como veremos, de forma
indirecta.
Podemos preguntarnos de qu manera puede inducirse a la
gente (individuo a individuo) a tomar decisiones y elecciones
sobre las formas de produccin y consumo que signifiquen un
impacto menor sobre el medio ambiente, o de qu forma las
De acuerdo con Bauman (1998;2000:53) el consumo es una actividad esencialmente
individual, de una sola persona; a la larga, siempre solitaria. Es una actividad que se cumple
saciando y despertando el deseo, alivindolo y provocndolo: el deseo es siempre una
sensacin privada, difcil de comunicar.
337
584
elecciones particulares de cada individuo y las preferencias de la

colectividad sobre los bienes comunes pueden compatibilizarse.
Estas preguntas no tienen an suficientes respuestas, por lo que
uno de los retos a esta determinante cuestin estriba en la
capacidad futura de articular investigaciones concertadas y
programas de aplicacin sobre incentivos tanto de mercado
como otros diferentes- que lleguen al individuo.
En
este
sentido
puede
destacarse
la
evaluacin
de
comportamiento sostenible (Sustainable Lifestyle Assessment)

que proponen Devuyst y Hens (2000) como una tcnica de
evaluacin en el nivel ms local, o microevaluacin, que permite
predecir, analizar y evaluar los impactos de las decisiones
ordinarias y extraordinarias que toma una persona o una familia.
Por otra parte, existen ejemplos sobre cmo el cambio de
percepcin social (por ejemplo, respecto al sector energtico)
est llevando a que el consumidor elija formas de produccin
energtica y de esta forma comience a dirigir las decisiones
sobre la energa Pardo (2006).
Tambin, como hemos visto, existen casos alentadores, aunque
por el momento casi anecdticos, que sugieren que cambios en
las preferencias de los consumidores pueden mejorar de forma
significativa escenarios futuros. Por ejemplo, la disposicin del
consumidor altruista (o concienciado) a pagar un suplemento por
el caf cultivado a la sombra est reduciendo la presin sobre
diferentes tipos de deforestacin, como muestran Parris y Kates
(2003). Pero, en todo caso, hay que resaltar el consenso creciente
en torno a la necesidad de impulsar de forma ms o menos
voluntaria- la reduccin de los niveles de consumo (especialmente
en ciertos mbitos geogrficos). Como norma general, de acuerdo
585
con Bartelmus (1999b) la ecoeficiencia en la produccin debe

combinarse con la suficiencia en el consumo final.
Ciclo poltico y desarrollo sostenible: dimensin estratgica

y nivel tctico
Como acabamos de ver, el compromiso hacia el desarrollo
sostenible exige una operacin conjunta de los diversos agentes
pblicos y privados. Esta relacin, enormemente dinmica y
cambiante, que se produce a cada momento entre todos los
agentes puede ser analizada y estudiada desde una perspectiva
macro o micro. De igual forma que la economa trata de forma
diferenciada
pero
atendiendo
sus
relaciones-
la
macroeconoma de la microeconoma, el desarrollo sostenible

requiere un tratamiento macro y un tratamiento micro.
El
tratamiento
macro
del
desarrollo
sostenible
est
considerado en lo que viene conocindose como los niveles

estratgicos. Unos niveles que tienen un significado doble: por
una parte se refiere a los niveles ms altos del ciclo poltico de
decisin (iniciativas legislativas, polticas y planes) de las polticas
pblicas, y por otra parte en lo que se refiere al mbito geogrfico
(escala mundial, continental o nacional). La dimensin estratgica
abarcar tanto niveles altos en el campo de las decisiones de los
policy-makers como mbitos geogrficos amplios. Sin embargo,
no puede obviarse que en ocasiones la divisin entre lo macro y lo
micro,
especialmente
relativamente
en
complicada.
la
zona
de
contacto,
La
organizacin
se
territorial
hace
y
la
dinmica poltica que responde al mbito competencial de esos

espacios pueden introducir tambin ciertas particularidades. Por
ejemplo, en mbitos regionales o locales dotados de elevada
autonoma poltica la parte alta del ciclo de decisin se lleva a
586
cabo, lgicamente, en ese mismo mbito geogrfico. A pesar de

estas disfunciones, pensamos que la divisin metodolgica entre
el nivel estratgico y el nivel tctico favorece el anlisis de los
procesos y mecanismos para el desarrollo sostenible.
Siguiendo con la divisin propuesta, planteamos un nivel
tctico del desarrollo sostenible que abarcara tanto los niveles
ms bajos del ciclo de decisin poltica (programas y proyectos)
como los mbitos geogrficos ms reducidos (regional y local).
Hasta el momento los anlisis ms importantes se han centrado
en la dimensin estratgica del desarrollo sostenible, sin embargo
hemos
observado
que
el
nivel
tctico
se
convierte
en
absolutamente relevante a la hora de garantizar que los

postulados de este nuevo paradigma actan en la realidad y
entornos ms prximos.
Estas consideraciones metodolgicas nos llevan, a pesar de
sus lgicas limitaciones, a exponer en el siguiente captulo, el
dedicado al desarrollo sostenible en operacin, dos grandes
apartados dedicados respectivamente a la dimensin estratgica
y a la dimensin tctica del desarrollo sostenible.
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Callway,
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588
589
CAPTULO 6. EL DESARROLLO SOSTENIBLE EN

OPERACIN
Objetivos
Este captulo complementa el captulo anterior al reflejar los
aspectos prcticos del desarrollo sostenible, esto es, la forma en
que a travs de acciones de amplio espectro (estratgicas)
geogrficas o sectoriales y de acciones de espectro ms limitado
(tcticas) se consiguen incardinar las polticas pblicas en el
escenario de desarrollo sostenible. Pero no solamente procuramos
exponer estas formas, sino tambin los mecanismos internos de
seguimiento y control del propio modelo de desarrollo sostenible
junto con mecanismos externos como la evaluacin ambiental y,
muy especialmente, las nuevas tendencias hacia procesos de
Resumen
El presente captulo se divide en cuatro apartados que analizan
las funciones operativas del desarrollo sostenible. Los dos
primeros, marco estratgico y nivel tctico, estn dedicados a
explorar estas dos dimensiones operacionales y de gestin del
desarrollo
sostenible,
dimensiones
que
deben
ser
complementarias. Como podr observarse, el marco estratgico

est ms estructurado, puesto que ha sido el nivel que
tradicionalmente- ha parecido que estaba mejor adaptado a las
funciones
operaciones
del
desarrollo
sostenible,
que
actualmente viene materializndose bajo la forma de documentos

de
estrategias
de
desarrollo
sostenible
(internacionales,
nacionales o regionales). Por otra parte, el nivel tctico del

590
desarrollo sostenible se aborda fundamentalmente desde una

perspectiva local, ya que se observa que la prctica de la
sostenibilidad en el escenario local, por ejemplo a partir de las
agenda 21 local, est contribuyendo a transformar modelos
locales de desarrollo; un nivel donde puede advertirse de forma
ms concreta el valor de las nuevas propuestas de desarrollo
sostenible. Las experiencias de sostenibilidad en el espacio local
se completan en este apartado con las tendencias de evaluacin
de sostenibilidad local e indicadores de sostenibilidad, como la
huella ecolgica. Este apartado se concluye con unas referencias,
poco habituales en este tipo de literatura, a la relacin entre los
proyectos de cooperacin internacional al desarrollo con la
metodologa de promocin del desarrollo sostenible.
El siguiente apartado, que titulamos referencial del desarrollo
sostenible, pretende exponer y revisar lo que denominamos
cuadro de mandos, y que compone el conjunto de instrumentos
que permiten guiar y medir las operaciones del desarrollo
sostenible. Esto es, el conjunto de instrumentos que nos permiten
saber hacia dnde queremos ir (metas y objetivos especficos) y
en dnde nos encontramos en cada momento (indicadores). Al
final del apartado exponemos las tendencias globales de largo
plazo, que son tendencias reales del sistema socioeconmico y
ambiental actual que ofrecen resistencia a la capacidad de operar
desde el cuadro de mando del desarrollo sostenible.
El ltimo apartado est dedicado a exponer y analizar el
proceso de evaluacin en relacin con el desarrollo sostenible.
Este apartado tiene una importancia determinante, no solamente
porque configura el puente de relacin entre las dos grandes
categoras que estamos analizando en este texto (evaluacin
ambiental
desarrollo
sostenible)
591
sino
porque
es,
presumiblemente, un instrumento necesario para conseguir que

las decicisones a lo largo del ciclo poltico y en los distintos
niveles geogrficos (desde el internacional hasta el local) se
realicen de conformidad con las propuestas del desarrollo
sostenible. La estructura de este apartado responde a una
secuencia que se inicia con las primeras formulaciones de las
bases tericas para evaluar la sostenibilidad (principios de
Bellagio), pasando a analizar las diferencias entre el proceso de
evaluacin puramente ambiental del proceso de evaluacin de
sostenibilidad. Se revisa la evolucin y variacin terminolgica en
lo que se ha llamado movimiento hacia una evaluacin basada en
la sostenibilidad, para terminar exponiendo las lneas presentes y
las futuras que estimamos como ms adecuadas a esta funcinque estn formulndose y debatindose en estos momentos.
Esquema conceptual
592
593
6.1
MARCO
ESTRATGICO
DEL
DESARROLLO
SOSTENIBLE
El nivel estratgico del desarrollo sostenible puede concebirse
desde una perspectiva sectorial o geogrfica. La perspectiva
sectorial est ntimamente ligada a la dinmica del ciclo poltico y
est informando muy diversas actuaciones de cuestiones claves
por su peso en la actividad humana: la energa, el comercio, el
transporte...
La
perspectiva
sectorial
tambin
puede
estar
vinculada a un mbito geogrfico dentro del nuevo modelo de

desarrollo regional basado ms en pautas aproximadas al
paradigma de desarrollo sostenible 338. En este apartado, no
obstante, vamos a centrarnos en la dimensin estratgica del
desarrollo sostenible desde una perspectiva geogrfica integrada,
esto
es,
en
los
planteamientos
estratgicos
que
abordan
ntegramente una unidad geogrfica (de escala internacional a

escala regional)339, como veremos a continuacin. A lo largo de los
captulos que tratan los instrumentos de evaluacin ambiental se
ha podido comprobar que pueden establecerse, si bien dentro de
un tronco comn, dos escuelas operativas para la evaluacin
ambiental, una americana y otra europea. En el esfuerzo por
analizar el contexto de estos instrumentos en las diferentes
estrategias de desarrollo sostenible, hemos incluido en este
Vase, por ejemplo, en Cunha (2005) la propuesta de desarrollo sostenible para la costa
brasilea, en donde se exploran las posibilidades de formular una nueva poltica del litoral y de
los espacios portuarios con unas bases ms prximas al concepto de sostenibilidad.
339
En el mbito territorial se aportan varios ejemplos, desde el de la Unin Europea hasta el de
Galicia. No se ha puesto ejemplo de estrategia de mbito estatal puesto que an no se ha
aprobado la estrategia espaola de desarrollo sostenible (EEDS). Slo se dispone de un
documento de consulta de 2001, que habr perdido su validez. Se ha creado por parte de la
Universidad de Alcal de Henares un observatorio de la sostenibilidad, pgina web
www.sostenibilidad-es.org
338
594
captulo una referencia y anlisis expreso de la estrategia

estadounidense de desarrollo sostenible.
Las bases para incorporar los postulados del desarrollo
sostenible en los niveles ms altos del ciclo de decisin de los
pases ya estn notablemente desarrolladas y puestas en valor. No
obstante, algo nos dice que, o somos capaces de ir alcanzando
puntos comunes de avance como una referencia colectiva- y
materializar con ms contundencia el desarrollo sostenible en
nuestra agenda poltica, o podemos entrar en un camino de
fatiga por el desarrollo sostenible. No en vano, un reciente
estudio realizado en diecinueve pases concluye que la mayor
parte
de
los
gobiernos
nacionales
no
estn
pensando
estratgicamente sobre la transicin hacia un futuro sostenible. A

pesar de los significativos progresos de la ltima dcada, las
naciones todava estn en estadios tempranos de aprendizaje
hacia acciones efectivas estratgicas y coordinadas para el
desarrollo sostenible Swanson et al. (2004).
Bases estratgicas para el desarrollo sostenible desde un

marco global
Cuando intentamos conceptualizar un marco global para el
desarrollo sostenible debemos tener presentes las grandes
tendencias de las dimensiones del actual proceso de desarrollo:
en el mbito econmico debemos destacar el proceso de
globalizacin
econmica;
en
el
mbito
ambiental
la
interdependencia a escala planetaria de los ecosistemas y de la

actividad humana; y en el mbito social y poltico-institucional, la
consideracin de diversas conquistas sociales como bienes
pblicos globales.
595
La globalizacin econmica es un proceso complejo y dinmico

que est configurando un nuevo orden mundial. Un proceso que
se fundamenta en dos cuestiones bsicas: la interdependencia de
las economas y la especializacin productiva, todo ello gracias al
impulso de las tecnologas de la informacin, y la comunicacin.
Esto supone una prctica liberalizacin de los flujos de bienes,
servicios y capitales a escala mundial donde se verifica la
existencia de enormes masas de capital varias veces superiores al
flujo real de mercancas desplazndose de un pas a otro en
fracciones de tiempo casi imperceptibles en busca de algn punto
bsico de rentabilidad adicional Erias (1998). La sostenibilidad
de la globalizacin econmica y la influencia de la globalizacin
econmica sobre la sostenibilidad econmica y social, son dos
cuestiones
que
continuado.
estn
Autores
sometidas
como
Erias
un
debate
(1998)
profundo
plantean
que
y
las
mutaciones derivadas del proceso de globalizacin, como es la

ruptura espacial de la actividad econmica y la disposicin de los
recursos en un espacio econmico y social ms amplio que el
meramente nacional, tienen un efecto positivo muy claro. De
hecho, como plantea este autor, la globalizacin supone la
utilizacin
ms
eficiente
de
los
recursos
escasos
nivel
internacional e implica la cada de una serie de barreras, de

tipo poltico y econmico, que hasta ahora haban repercutido de
forma negativa en la eficiencia econmica de determinadas
regiones y pases. As, en referencia nicamente con los flujos
materiales
sealamos
internacional
derivado
que
del
el
incremento
proceso
de
del
comercio
globalizacin
puede
suponer un uso ms eficiente de los recursos escasos. Sin

embargo, en referencia al comercio internacional y al desarrollo
sostenible,
el
imaginario
ecolgico-poltico
596
del
movimiento
antiglobalizacin est elaborando un discurso opuesto en general

al
comercio
comerciales
internacional,
intranacionales
favorable
y
los
especialmente
intercambios
crtico
con
la
posibilidad de compatibilizar la globalizacin econmica y un

modelo global de desarrollo sostenible. A este respeto podemos
destacar, siguiendo a Erias (1998) que no podemos caer en el
error de pensar que el proceso de globalizacin econmica es un
fenmeno negativo en s mismo, ni mucho menos un juego de
suma cero (...) se trata en realidad de un juego de suma positiva
en el que, aceptando las reglas y actuando en consecuencia, las
mejoras en la estabilidad y en la eficiencia favorecern el normal
desarrollo de la actividad econmica internacional.
Estas afirmaciones no son refutadas, e incluso tienen un cierto
reconocimiento implcito incluso entre autores crticos con los
efectos del proceso de globalizacin. As Gale (1997b) reconoce
que cada transaccin comercial requiere un anlisis de sus
efectos y no puede decirse nada genrico sobre su bondad o
maldad para el medio ambiente hasta haber analizado los efectos
que tiene para la sociedad y el medio ambiente, y que los
intercambios que tienen lugar dentro de un pas no son
inherentemente mejores que los que se producen a travs de una
frontera internacional. Por otra parte, von Braunmhl y von
Winterfeld (2005), quienes se preocupan por la erosin que el
proceso de globalizacin puede producir en los bienes comunes y
en la democracia, afirman que bajo un pensamiento y prctica
democrtica
distinta-
es
posible
la
integracin
de
la
sostenibilidad y la globalizacin. As pues, la globalizacin no es

incompatible con una transicin hacia la sostenibilidad, aunque la
forma en que la primera se desarrolla y se percibe por la sociedad
tiene una importancia clave: la globalizacin tiene un futuro
597
creble slo si la economa sin fronteras no fuerza la resiliencia

(elasticidad) de la biosfera y no frustra las demandas de una
mayor justicia en el mundo Sachs (2003).
Por otra parte, dentro de la visin global del desarrollo
sostenible, podemos destacar en su dimensin ambiental la
interdependencia a escala planetaria de los ecosistemas y de la
actividad humana. Como se ha expuesto anteriormente, los
ltimos programas de investigaciones cientficas sobre cambio
global de Crutzen (2002), Steffen et al. (2004), Clark et al. (2005)
y Schellnhuber et al. (2005) permiten realizar una descripcin del
Antropoceno340 en donde observamos el potencial transformador
de la actividad del ser humano, un potencial que ha afectado
directamente a casi el 50% de la superficie terrestre libre de hielo
donde durante el siglo XX se ha duplicado la superficie cultivada,
un perodo en que los bosques se han reducido en un 20%. Hemos
usado, al menos en una ocasin, cada gota de agua de ms de la
mitad de las reservas accesibles de agua dulce. Nuestra
influencia en los ciclos geoqumicos globales es sensible: con los
fertilizantes que empleamos somos capaces de fijar ms nitrgeno
que todo el que se fija de forma natural por los ecosistemas
terrestres; nuestras emisiones de SO2 a la atmsfera por la
combustin del carbn y del petrleo son el doble de las
emisiones naturales; somos responsables de la presencia de
numerosas sustancias txicas en el medio ambiente y de algunas
como los gases CFC que han contribuido a la destruccin de la
capa de ozono; a travs de la combustin de carbn y petrleo,
las actividades agropecuarias y la deforestacin hemos provocado
un importante aumento en la atmsfera de los gases de efecto
invernadero en los dos ltimos siglos (el CO 2 en ms de un 30% y
Como se ha visto con anterioridad, el Antropoceno es la denominacin de Crutzen (2002)
para un nuevo perodo geolgico en el que la presencia y actividad humana tiene capacidad
para modificar los sistemas naturales terrestres.
340
598
el CH4 en ms del 100%) lo que ha contribuido. Esta descripcin

marco nos permite visualizar, en primera aproximacin, la
intensidad de transformacin de la naturaleza e interaccin con
los sistemas naturales que ha supuesto la actividad humana,
fundamentalmente durante el ltimo siglo. Esta interaccin ha
determinado un proceso de cambio global, ya claramente
determinado en procesos de escala y efectos globales como la
destruccin capa de ozono, o el incremento registrado en la
temperatura media anual global de 0,6C para el ltimo siglo.
En ltimo lugar, desde la perspectiva de las dimensiones
sociales y poltico-institucionales, podemos observar en esta
aproximacin global- el estado general de los parmetros
sociales: la esperanza media de vida ha aumentado en ms del
40% en los ltimos 50 aos; la alfabetizacin ha aumentado en
ms del 20% en los ltimos 35 aos; se ha producido un
sustancial
incremento
de
la
relacin
mujer/hombre
en
la
educacin primaria y del nmero de personas que viven en pases

democrticos. El balance conjunto que Clark et al. (2005) hacen
de esta situacin es, sin embargo, favorable: el resultado es que
la humanidad, como media, ha hecho muy bien incluso con esta
transformacin de la Tierra. La cuestin estriba en si las pautas
conocidas de incremento de la prosperidad pueden ampliarse y
sostenerse segn vaya madurando el Antropoceno. Por otra
parte, la sociedad ha ido configurando un nuevo orden de valores
y principios, lo que viene denominndose bienes pblicos
globales. De acuerdo con Kaul et al. (2003) existe un conjunto de
bienes pblicos globales que son el conjunto resultante de la
suma de los bienes pblicos nacionales y de la cooperacin
internacional. Por este motivo, desde la nueva perspectiva de la
comunidad
internacional
pueden
599
identificarse
diez
bienes
globales de la esfera pblica internacional: (1) la dignidad

humana; (2) la soberana nacional; (3) la salud pblica global; (4)
la seguridad global; (5) la paz global; (6) los sistemas de
transporte y comunicacin transfronterizos armonizados; (7) las
infraestructuras institucionales transfronterizas armonizadas; (8)
la gestin comn del conocimiento; (9) la gestin comn de los
bienes comunes naturales globales en orden a promover su uso
sostenible; y (10) la disponibilidad de foros internacionales para
las negociaciones multilaterales entre estados, y tambin entre
estados y actores no estatales.
Estos bienes pblicos (o comunes, en una terminologa ms
prxima a la sostenibilidad) constituyen el cuerpo bsico sobre el
que puede aplicarse la prctica de la sostenibilidad desde una
perspectiva de una gobernanza sostenible. Un modelo de
gobernanza que no ha hecho sino empezar a definirse, buscando
una integracin del fenmeno de globalizacin, de la propuesta
general de sostenibilidad, y de aportaciones desde la poltica y las
instituciones (desde la gobernanza) en donde se defiende un
concepto de poltica renovado, que supere el concepto de
gobierno como un proveedor de normas y reglas, y que est ms
basado en la amplia variedad de capacidades culturales y
costumbres a la hora
de conformar las relaciones socio-
ambientales. Sin embargo, la sostenibilidad de escala global que

sugieren las contribuciones de Clark et al. (2005) sobre la
transicin hacia la sostenibilidad a partir de la ciencia del sistema
Tierra, las propuestas de Kaul et al. (2003) sobre los bienes
pblicos globales o de von Braunmhl y von Winterfeld (2005)
sobre
gobernanza
sostenible
en
la
globalizacin,
pueden
considerarse ms como tendencias de inters que por el

momento- como marcos prcticos para el desarrollo sostenible
600
siquiera, como estamos tratando, desde una perspectiva global y

estratgica.
El arte siempre ha estado a la vanguardia de la reflexin sobre los

valores estticos, pero tambin ha seguido, muy especialmente, el
debate sobre los valores humanos. Un debate que en esta disciplina
se relaciona ntimamente con los objetos y con la naturaleza. Jos
Luis Gutirrez, escultor y acadmico, reflexiona en su tesis doctoral
La escultura como metfora de la naturaleza. Revisin crtica de la
modernidad escultrica sobre estas cuestiones, y nos plantea unas
interesantes reflexiones sobre nuestra relacin con la naturaleza.
Sea como fuere, lo cierto es que el primer paso es el reconocimiento de
una verdad irrefutable: la modernidad no ha resultado ser la redentora de
la humanidad que algunos artistas de principio de siglo creyeron ver, antes
al contrario, en muchos aspectos nos ha empobrecido y nos ha dejado en
herencia una situacin nada halaguea. Walter Benjamin lo denunciaba en
1933, en una poca en la que las utopas no podan ya esconder la triste
realidad: nos hemos hecho pobres. Hemos ido entregando una porcin
tras otra de la herencia de la humanidad, con frecuencia teniendo que
dejarla en la casa de empeo por cien veces menos de su valor para que
nos adelantaran la pequea moneda de lo actual.
Tras este reconocimiento, y solo en la medida en que polticos,
cientficos, pensadores, artistas, etc., se hagan conscientes de ello,
podremos estar en disposicin de discutir si la reconciliacin con la
naturaleza y con el propio hombre necesita de un mayor desarrollo o, por
el contrario, pasa ineludiblemente por una estabilizacin del crecimiento y
del consumo a todos los niveles. Mientras no se tenga conciencia de la
necesidad de esa reconciliacin, resulta estril toda discusin.
Jos Luis Gutirrez Muoz (1993, p.295)
Estrategia para el desarrollo sostenible en norteamrica:

Estados Unidos
En junio del ao 1993, cuando el Presidente Clinton crea el
Consejo Presidencial sobre Desarrollo Sostenible (PCSD), lo
primero que le solicita a este nuevo Consejo es que encuentre
formas para llevar a la gente junta a alcanzar las necesidades del
presente sin poner en peligro el futuro elaborando para ello una
estrategia de accin nacional para el desarrollo sostenible. La
estrategia
norteamericana
de desarrollo sostenible asumir

601
expresamente la definicin de desarrollo sostenible propuesta en

1987 por la Comisin Brundtland en el documento Nuestro
Futuro Comn. De esta manera, el nacimiento de esta estrategia
comparte los principios comunes internacionales del desarrollo
sostenible.
La Comisin creada por el Presidente Clinton inicia sus
trabajos a partir de mediados del ao 1993. El apoyo institucional
de
partida
es
mximo,
incluyendo
tambin
la
importante
participacin del Vicepresidente Gore, quien le solicita a la

Comisin que mire con amplitud, que sea creativa, y que piense
a lo grande. El Presidente de los Estados Unidos le solicita al
Consejo que elabore y que recomiende una estrategia de accin
nacional para el desarrollo sostenible, en una poca en la que los
americanos
se
enfrentan
nuevos
cambios
que
tienen
ramificaciones globales. Son cambios muy importantes, muchos

de los cuales vienen de la mano de la tecnologa de las
comunicaciones y de la innovacin tecnolgica 341, en donde el
conocimiento se ha convertido en el recurso econmico ms
importante y ms dinmico. Esa nueva orientacin hacia una
economa basada en el conocimiento enfatiza la conexin positiva
entre la eficiencia, los beneficios, y la proteccin ambiental
dentro de un esquema rentable de reduccin de la contaminacin.
La
mayor
parte
de
los
americanos
saben
ahora
que
la
contaminacin significa residuos, que los residuos significan

ineficiencia, y que la ineficiencia es cara.
La Comisin Presidencial sobre Desarrollo Sostenible tendr
una intensa actividad durante los siguientes tres aos, para
proponer en 1996 el documento: Amrica Sostenible. Un nuevo
consenso para la prosperidad, oportunidades y un ambiente
Desde 1973, la cantidad de energa necesaria para producir un dlar constante de Producto
Interior Bruto se ha reducido cerca de un 30%, segn US Department of Energy (1995)
341
602
saludable para el futuro. La definicin adoptada para el

desarrollo sostenible, como se ha comentado, ser la de la
Comisin Brundtland; mientras que la visin, formulada por
Jonathan Lash -Presidente del Consejo de Desarrollo Sosteniblequedar reflejada en la afirmacin: Nuestra visin es la de una
Tierra que sustenta la vida. Estamos destinados a alcanzar una
existencia digna, pacfica y justa. Un Estados Unidos sostenible
tendr
una
economa
en
crecimiento
que
proporcione
oportunidades equitativas para satisfacer el sustento y una alta

calidad de vida, segura, y saludable tanto para las generaciones
presentes como para las futuras. Nuestra nacin deber proteger
su medio ambiente, su base de recursos naturales, y las funciones
y viabilidad de los sistemas naturales de los que depende toda la
vida PSCD (1996).
En el captulo 1 del documento estratgico, y a partir de la
visin expresada, se desgranan hasta diez objetivos 342, que
expresan en trminos concretos los temas ms relevantes en un
escenario hacia la sostenibilidad: (1) salud y medio ambiente:
asegurar que todas las personas disfrutan de los beneficios del
aire y de las aguas limpios y sanos, y de un entorno saludable en
casa, en el trabajo y en el ocio; (2) prosperidad econmica:
sostener
una
economa
americana
saludable
que
crece
suficientemente como para crear gran cantidad de trabajo,

reducir la pobreza, y procurar oportunidades de alta calidad de
vida para todos en un mundo cada vez ms competitivo; (3)
equidad: asegurar que todos los americanos tienen un trato justo
y tienen las oportunidades de alcanzar el bienestar econmico,
ambiental y social; (4) conservacin de la naturaleza: usar,
conservar, proteger y restaurar los recursos naturales tierra,
Cada objetivo se acompaa de los correspondientes indicadores de progreso, un conjunto de
indicadores abierto y flexible que parte de los indicadores tradicionales existentes y que se
completa de forma especfica para el tema de cada objetivo.
342
603
aire, agua y biodiversidad- de forma que ayude a asegurar

beneficios sociales, econmicos y ambientales a largo plazo para
las nuestras y las futuras generaciones; (5) administracin: crear
sobre una base amplia una tica de la administracin que anime
intensamente a los individuos, instituciones y empresas a asumir
por entero las consecuencias econmicas, ambientales y sociales
de sus acciones; (6) comunidades sostenibles: animar a la gente a
trabajar junta para crear comunidades saludables donde se
preservan los recursos naturales e histricos, donde hay trabajo,
la vecindad es segura, la educacin es duradera, el transporte y
los servicios sanitarios son accesibles, y todos los ciudadanos
tienen oportunidades para mejorar la calidad de sus vidas; (7)
compromiso cvico: crear numerosas oportunidades para que los
ciudadanos, los empresarios y las comunidades participen e
influyan en las decisiones sobre los recursos naturales, el medio
ambiente y la economa que les afecten; (8) poblacin: dirigirse
hacia la estabilizacin de la poblacin de Estados Unidos; (9)
responsabilidad internacional: asumir un papel de liderazgo en el
desarrollo y la implementacin de las polticas globales de
desarrollo sostenible, en los estndares de conducta, las polticas
de desarrollo, y en las polticas comerciales y exteriores que
pueden influir en la sostenibilidad; (10) educacin: asegurar que
todos los americanos tienen un acceso igual a la educacin y
oportunidades de aprendizaje duradero que les preparen para un
trabajo enriquecedor, para una alta calidad de vida, y a entender
los conceptos del desarrollo sostenible.
Los siguientes seis captulos del documento desarrollan las
lneas de accin estratgica que se plantean de forma operativa
para alcanzar los objetivos perseguidos. La primera de estas
lneas construccin de un nuevo escenario para un nuevo siglo
604
sostiene que el progreso futuro requiere que Estados Unidos

emprenda una reforma de su actual sistema de gestin ambiental
para llegar a un escenario eficiente basado en actuaciones,
flexibilidad vinculada a rendicin de cuentas, responsabilidad que
alcance a los productos, reforma de impuestos y subvenciones e
incentivos de mercado.
La segunda lnea de accin informacin y educacin destaca
el enorme potencial de la informacin y de la educacin, tanto en
la esfera formal como en la no formal, para permitir que los
ciudadanos tomen conciencia de la forma en que sus decisiones
afectan a sus propias vidas. De acuerdo con el documento, para
conseguir esto debe gestionarse mejor la informacin, deben
aproximarse a la gente los procesos de toma de decisiones, medir
el progreso en objetivos sociales ms comprehensivos, e incidir
para que tanto quienes toman las decisiones pblicas como los
propios individuos tomen decisiones que sean lo ms sostenibles
en trminos econmicos, ambientales y sociales. Adems debe
reformarse el sistema de educacin formal de modo que
incorpore los principios de la sostenibilidad.
La tercera de las lneas de accin fortalecimiento de la
comunidad, resalta que la construccin de un futuro mejor
depende en parte del conocimiento y de la participacin de los
ciudadanos, y del modo en que se sienten involucrados en las
polticas pblicas que les afectan. De ah que los pasos hacia un
futuro
ms
orientada
sostenible
por
las
incluyan
comunidades
la
planificacin
y
estratgica
planificacin
regional
colaborativa, la mejora del diseo de las edificaciones y las

comunidades, la reduccin del desempleo, y la creacin de
economas locales ms fuertes y diversificadas en donde se
incremente el empleo y otras oportunidades econmicas.
605
La cuarta lnea de accin propuesta es la gestin de los

recursos naturales. El documento de referencia establece que la
gestin es un concepto esencial que permite definir la interaccin
humana apropiada con el mundo natural. Una tica de la gestin
basada en aproximaciones colaborativas, en la integridad de los
ecosistemas, en incentivos en reas como la gestin de los
recursos
agrcolas,
gestin
forestal
sostenible,
pesqueras,
restauracin y conservacin de la biodiversidad.

La quinta lnea de accin poblacin de USA y sostenibilidad,
contempla el crecimiento de la poblacin, especialmente desde el
punto de vista de cmo las pautas de consumo afectan a la
sostenibilidad. Un Estados Unidos sostenible es aqul en que
todos los americanos tienen acceso a los servicios de planificacin
familiar y de salud reproductiva, en donde se incrementan las
oportunidades de las mujeres para la educacin y el empleo, y en
donde se llevan a cabo polticas adecuadas de inmigracin
responsable.
La
sexta
y ltima
lnea
estratgica del
documento es
liderazgo internacional, en la que se pone de manifiesto el papel

de Estados Unidos en el desarrollo e impulso de polticas que
apoyan el desarrollo sostenible. Se seala que Estados Unidos
tiene una responsabilidad a la hora de liderar estas cuestiones, y
que debera ser un participante activo en los esfuerzos de
implantar democracia, soportar la investigacin cientfica e
impulsar el desarrollo econmico que preserve el medio ambiente
y proteja la salud humana.
606
Estrategia de la Unin Europea para un desarrollo

sostenible
Cuando la Unin Europea propone que su Quinto Programa de
Accin en materia de medio ambiente (1993-2000) se denomine
Hacia un desarrollo sostenible, est pretendiendo involucrar a
todos los sectores de la sociedad -tanto pblicos como privadosen lo que se entiende que debe ser una responsabilidad
compartida para lograr un cambio en las costumbres, y para
evitar comportamientos perjudiciales para el medio ambiente.
Uno de los problemas ms importantes a que se enfrentan
tanto la estrategia para el desarrollo sostenible como el resto de
las polticas ambientales de la Unin Europea, gira en torno a los
procesos de toma de decisin y de generacin de polticas
comunes, que muchos consideran dominados por procesos de
decisin de arriba a abajo. Diversos autores, entre los que
pueden destacarse van der Straaten (1993) 343, Baker (1996) y
Jacobs (1997), muestran su preocupacin porque las decisiones y
las polticas ambientales europeas puedan estar sustentadas
sobre una dbil base democrtica, a la que se habra llegado por
un proceso de vaciamiento del Parlamento, de forma que las
decisiones importantes de la Unin Europea vienen a tomarse en
el seno, escasamente transparente, del Consejo. As Baker, en
lugar de la antigua forma de democracia parlamentaria, ha
emergido en las democracias occidentales un nuevo tipo de
democracia post-parlamentaria en la que la toma de decisiones es
el resultado de un complejo proceso de lucha y de la prctica del
lobbying entre una variedad de lites que, a su vez, actan como
representantes de amplios grupos de la sociedad. (...) la
capacidad del proceso de lobbying para compensar por la dbil
343
Van der Straaten (1993), citado en Baker (1996).
607
naturaleza de la democracia en la UE es muy limitada. De hecho,

la propia naturaleza del sistema de lobby, que tiene lugar en un
proceso poltico que es confuso, abierto, impredecible y complejo,
puede llevar a reducir la influencia de los grupos ambientales
planteando incluso cuestiones como la naturaleza democrtica
(legitimidad) de su acceso al proceso poltico. Una afirmacin
que se produce desde un escenario analtico notablemente crtico
con
el
proceso
de
construccin
europea
de
las
polticas
ambientales.
Como
respuesta
los
compromisos
internacionales,
en
particular los derivados de la 19 sesin especial de la Asamblea

General de las Naciones Unidas de 1997 (en donde se acuerda
preparar estrategias para la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo
Sostenible de 2002), la Comisin de la Unin Europea elabora una
propuesta de Estrategia Europea de Desarrollo Sostenible 344, bajo
el ttulo Desarrollo sostenible en Europa para un mundo mejor,
y que presenta al Consejo. As, en junio del 2001, el Consejo
Europeo
de Gotemburgo
Desarrollo
Sostenible
de
adopta
la
la primera
Unin
Estrategia de
Europea
(EDS-UE).
continuacin procedemos a exponer y analizar los apartados que

articulan esta estrategia: la visin; los grandes problemas o
amenazas al desarrollo sostenible (diagnstico); propuestas y
recomendaciones
transversales
(parte
primera);
objetivos
medidas comunitarias (parte segunda); y aplicacin de la

estrategia y evaluacin de los progresos (parte tercera).
La visin nodular o central que anima la estrategia europea de
desarrollo sostenible (EDS-UE) parte del objetivo estratgico de
la Unin Europea definido por el Consejo Europeo en Lisboa:
convertirse en la economa del conocimiento ms competitiva y
Comunicacin de la Comisin. Desarrollo sostenible en Europa para un mundo mejor:
Estrategia de la Unin Europea para un desarrollo sostenible. Com (2001) 264 final. 15-052001
344
608
dinmica del mundo, capaz de un crecimiento econmico

sostenible con ms y mejor empleo y una mayor cohesin social.
Este objetivo estratgico inicial que no tomaba en cuenta la
dimensin ambiental- se completa en el Consejo Europeo de
Estocolmo
para
incluir
ahora
la
dimensin
ambiental.
Observamos de este modo que el ncleo estratgico del desarrollo

sostenible de la EDS-UE se formula simplemente como una
propuesta expandida del objetivo estratgico del Consejo de
Lisboa, un objetivo eminentemente econmico. Pero tambin, si
analizamos el grado de compromiso de la UE para abordar
efectivamente
el
desarrollo
sostenible
en
nuestro
mbito,
podemos comprobar que no se apela a un proceso de cambio

inminente, ni siquiera a un proceso transicional hacia el
desarrollo sostenible, sino que se reconoce que a largo plazo, el
crecimiento econmico, la cohesin social y la proteccin del
medio ambiente deben ir de la mano CCE (2001). Por otra parte,
conviene resaltar que la definicin de desarrollo sostenible que
encabeza la estrategia europea de desarrollo sostenible es la
versin que hemos identificado como definicin Brundtland
restringida.
Para plasmar esta visin que el documento de referencia
considera ambiciosa, la Comisin propone una estrategia
centrada en un nmero limitado de problemas que supongan
amenazas graves o irreversibles para el bienestar futuro de la
sociedad europea. As, la estrategia europea de desarrollo
sostenible establece un diagnstico marco en donde expone las
principales amenazas al desarrollo sostenible o tendencias
insostenibles,
quedando
identificados
609
seis
grupos:
(1)
el
calentamiento global y la inestabilidad climtica; (2) los riesgos

crecientes en la salud pblica y en la seguridad alimentaria; (3) la
pobreza de uno de cada seis europeos y su permanencia
generacin tras generacin; (4) el envejecimiento de la poblacin;
(5) la prdida de biodiversidad y reduccin de la calidad
ambiental; y (6) la congestin de la movilidad y los desequilibrios
locales y regionales. El panorama que presentan estos seis grupos
de amenazas es impactante, pudiendo llegar a la conclusin de
que, si efectivamente las amenazas son como aparecen, el modelo
actual debera ser revisado en profundidad.
La EDS-UE plantea que la resolucin de estos problemas
requiere un nuevo orden del da poltico, exponiendo que para
contrarrestar estas tendencias insostenibles se necesitan cinco
importantes medidas: una actuacin urgente, un liderazgo
poltico, un enfoque nuevo para la formulacin de las polticas,
una participacin amplia participacin, y una responsabilidad
internacional345. Para responder a estos desafos la Comisin
propone una estrategia comunitaria en tres partes: (1) propuestas
y recomendaciones transversales (para mejorar la eficacia de la
accin poltica y crear las condiciones para el desarrollo
sostenible); (2) objetivos primordiales y medidas especficas a
escala comunitaria; y (3) pasos para aplicar la estrategia y
examinar los avances conseguidos.
Entre las propuestas y recomendaciones (parte primera), se
cuentan cinco: (1) mejorar la coherencia de la actuacin poltica;
(2) fijar precios reales que constituyan una seal para las
Si analizamos el documento de referencia se observa que las amenazas planteadas o

tendencias de insostenibilidad no analizadas desde un punto de vista causal. No sabemos por
qu existen esas amenazas ni qu dinmicas son las que las estn configurando. Las respuestas
que se plantea a travs de estas cinco lneas de accin no dejan de ser retricas. Es ms, si se
observan en detalle, podra concluirse que probablemente estas acciones no se han tenido del
todo presentes a la hora de redactar el documento de referencia de la estrategia europea de
desarrollo sostenible (EDS-UE).
345
610
personas y para las empresas, donde en general se tratar de

suprimir subvenciones que fomentan el uso innecesario de
recursos naturales; (3) promover inversiones de futuro en ciencia
y
tecnologa;
(4)
mejorar
la
comunicacin
movilizar
ciudadanos y empresas; y (5) tener en cuenta la ampliacin y la

dimensin mundial.
Por su importancia e influencia sobre las polticas pblicas,
nos detendremos en la primera de estas propuestas. As, en el
apartado de mejora de la coherencia de la actuacin poltica, la
Comisin
propone
que
los
responsables
polticos
deberan
determinar las posibles repercusiones, tanto positivas como

negativas, de sus acciones para los dems mbitos polticos y
tenerlas en cuenta. De este modo debera realizarse una
evaluacin minuciosa de todos los efectos de cada propuesta
poltica, e
incluir estimaciones
de su
impacto econmico,
medioambiental y social346, tanto dentro como fuera de la Unin

Europea. Siguiendo con la propuesta, se seala que las
evaluaciones deberan realizarse de acuerdo con un enfoque ms
coherente y con la experiencia que han adquirido muchos mbitos
de actuacin poltica CCE (2001). Se insiste adems en la
conveniencia de disponer de una informacin ms adecuada para
poder
evaluar
las
propuestas
de
forma
sistemtica.
Esta
propuesta hace una referencia ambigua (o incluso regresiva)

sobre la aplicacin del principio de precaucin, ya que invoca este
principio para afirmar que la falta de conocimientos no debe ser
una excusa para la falta de accin o una accin poco sopesada.
Los riesgos e incertidumbre forman parte de la vida. El papel de
la ciencia y la investigacin es ayudar a determinar la naturaleza
de los riesgos que corremos, para darnos la base de las
Dentro de la dimensin social se recalca la necesidad de incluir, si procede, el impacto en la
igualdad entre hombres y mujeres, as como la igualdad de oportunidades.
346
611
soluciones polticas que conviene adoptar. Los responsables

polticos tienen la obligacin de gestionar los riesgos con eficacia
y de explicar claramente al pblico su naturaleza y magnitud. De
la lectura de estas lneas no se desprende un compromiso estricto
con el principio de precaucin sino una matizada propuesta de
precaucin en la gestin de riesgos. Siguiendo con la propuesta
de mejorar la coherencia poltica, que es una propuesta basada
casi exclusivamente en los procesos de evaluacin integrada,
observamos que entre las medidas concretas que acompaan a la
propuesta est la siguiente: En diciembre (de 2001), con motivo
del Consejo Europeo de Laeken, la Comisin presentar un plan
de accin para mejorar la reglamentacin, con unos mecanismos
para garantizar que todas las grandes propuestas legislativas
incluyan una evaluacin de los posibles costes y beneficios
(econmicos, medioambientales y sociales) de la accin o falta de
accin, tanto dentro como fuera de la Unin Europea. El Consejo
y el Parlamento debern modificar las propuestas legislativas con
el mismo espritu CCE (2001).
En cuanto a los objetivos primordiales y a las medidas
especficas (parte segunda) que plantea la estrategia europea de
desarrollo sostenible (EDS-UE), puede destacarse que estn
lgicamente correlacionados con los seis grupos de amenazas o
situaciones de insostenibilidad que se exponan en el diagnstico
de la estrategia. Las medidas que corresponden a los grupos 3
(pobreza) y 4 (envejecimiento de la poblacin) se refieren a los
objetivos y medidas que se han tomado previamente a la
aprobacin de la EDS en los Consejos de Lisboa, Niza y
Estocolmo (unas medidas que se consideran parte integrante de
la EDS-UE, y se incluyen en la misma como anexo). A la vista del
conjunto de las medidas propuestas (vase tabla 6.1) en la EDS-
612
UE para cada uno de los grupos de amenazas o situaciones de

insostenibilidad no podra responderse de manera categrica
sobre si van a tener xito o no, y esto por razones de tipo
cualitativo, cuantitativo y cronolgico. Hablamos de razones
cualitativas por cuanto una vez que afirmamos que los grupos de
amenazas no han sido objeto de un anlisis causal profundo, ni
siquiera
de
complicado
las
interrelaciones
esperar
que
los
entre
objetivos
los
y
mismos,
que
las
parece
medidas
especficas puedan ayudar a resolver los problemas detectados.

Lo que afirmamos es que los objetivos y las medidas son de corte
ms paliativo (actuando directamente sobre los problemas
detectados) que preventivos (que deberan actuar sobre las
causas estructurales de los problemas). Por esta razn, desde un
punto de vista lgico, parece complicado que los objetivos y
medidas
propuestas
puedan
contribuir
realmente
una
modificacin estructural orientada hacia las propuestas de

desarrollo sostenible. Esta dificultad lgica no slo aparece
cuando analizamos la concordancia entre las objetivos principales
y las amenazas, sino tambin muy especialmente- cuando
analizamos (tabla 6.1) las concordancias entre los objetivos
principales y las medidas previstas.
Grupo
Objetivos
amenazas/
principales
insostenibilida EDS-UE
d
Medidas a escala comunitaria

EDS-UE
a Medida prevista
o
200
2
201
0
(1) cambio
climtico
- Cumplimiento
Kioto ampliado,
reduccin adicional
1% s/1990 hasta el
ao 2020
Adopcin Directiva fiscalidad

productos energticos
Eliminacin progresiva de
subvenciones a produccin y
consumo de combustibles fsiles
200 Sistema europeo de permisos
5
negociables de CO2
201 7% de consumo de combustibles
0
alternativos en coches y
camiones
613
Grupo
Objetivos
amenazas/
principales
d

EDS-UE
a Medida prevista
o
- Insistir para que el

resto de pases
industrializados
cumplan Kioto
(2) salud
pblica
(3) pobreza
202 Al menos 20% consumo

0
combustibles alternativos
s/a Actuacin clara para reducir la
demanda de energa
s/a Apoyo investigacin, desarrollo y
difusin energas renovables y
energa nuclear ms segura
s/a Mejora de informacin a
consumidores y etiquetado claro
- Seguridad y
200 Creacin Autoridad Alimentaria
calidad alimentaria
2
Europea
como objetivo de la s/a Mejora de capacidad de
cadena alimentaria
seguimiento y control de
- para 2020
determinadas sustancias
garantizar que
s/a Reorientacin de la ayuda de la
productos qumicos
PAC para recompensar prcticas
se produzcan y
y productos sanos y de alta
utilicen de forma
calidad
que no supongan
200 Estrategia comunitaria global
amenaza para la
3
para fomentar salud y seguridad
salud humana y el
en el trabajo
medio ambiente
200 Adoptar normativa para una
- resolver problemas 4
nueva poltica de productos
relacionados con
qumicos
brotes de
200 Plan de accin europeo para
enfermedades
1
reducir resistencia a antibiticos
infecciosas
200 Creacin de competencia
5
europea en seguimiento y
control de enfermedades
infecciosas
s/a Luchar contra exclusin social
- adoptar medidas
creando condiciones econmicas
que tengan impacto
para una mayor prosperidad
positivo en
200 Desde, reforzar la aplicacin de
erradicacin de la
2
la estrategia europea para el
pobreza
empleo
- aumentar tasa de
200 Actualizar legislacin sobre
empleo al 67% en
1
igualdad de trato
2005 y al 70% antes
hombres/mujeres
del 2010
200 Alcanzar acuerdo sobre
- reducir a la mitad, 1
propuesta para un programa de
antes de 2010, el
inclusin social
nmero de personas 200 Alcanzar acuerdo s/indicadores
de 18-24 aos que
1
de calidad en trabajo y lucha
cuenten solamente
contra exclusin social
614
Grupo
Objetivos
amenazas/
principales
d
(4)
envejecimiento
(5) prdida de
biodiversidad y
reduccin de
calidad
ambiental

EDS-UE
a Medida prevista
o
con educacin
200 Indicadores para atencin a
secundaria inferior y 2
nios y personas a cargo,
no prosigan estudios
indicadores sobre discriminacin
sueldos hombres/mujeres
200 Elaborar un informe sobre
- garantizar
2
calidad y sostenibilidad de las
adecuacin de los
pensiones
regmenes de
s/a Determinar estrategias
pensiones
coherentes y medidas prcticas
- responder a reto
para fomentar la formacin
demogrfico
permanente para todos
aumentando las
s/a Revision de la sostenibilidad a
tasas de empleo
largo plazo de la Hacienda
- incrementar al
Pblica
50% para el ao
200 Se celebra debate de fondo
2010 la tasa media
1
sobre inmigracin, emigracin y
de empleo de
asilo
mujeres y hombres
200 Se informar sobre la forma de
entre 55 y 64 aos
2
aumentar la participacin de los
trabajadores y fomentar el
envejecimiento activo
s/a Desarrollar poltica de productos
integrada para reducir uso de
- desvincular
recursos e impacto de residuos
crecimiento
200 Adoptar normativa comunitaria
econmico del uso
3
sobre rgimen ambiental de
de recursos y de la
responsabilidad
produccin de
200 Creacin de un sistema de
residuos
3
indicadores sobre biodiversidad
200 Sistema de medida de la
- proteger y
3
productividad de los recursos
recuperar hbitats y s/a En revisin a medio plazo de la
detener prdida de
PAC debern mejorarse medidas
biodiversidad al
agroambientales con pago por
2010
servicios ambientales
- mejorar gestin de 200 En revisin de poltica pesquera
la pesca para
2
comn eliminar subvenciones
garantizar la
contraproducentes
sostenibilidad de la
pesca
200 Marco tarifas de transporte que
5
reflejen precios de distintos
- desvincular el
tipos de transporte
crecimiento del
200 Marco de interoperabilidad de
transporte del
3
sistemas de pago en transporte
crecimiento del PIB
por carretera
615
Grupo
Objetivos
amenazas/
principales
d

EDS-UE
a Medida prevista
o
para reducir
congestin
(6) congestin
- conseguir
del transporte y transferencia en uso
desequilibrios
de transporte de
territoriales
carretera al
ferrocarril, de forma
que la cuota de
transporte por
carretera de 2010
no sea superior a la
de 1998
- fomentar un
desarrollo regional
ms equilibrado,
manteniendo la
viabilidad de las
comunidades rurales
y urbanas
200 Revisin de orientaciones sobre

3
redes transeuropeas de
transporte y reduccin a medio
plazo de porcentaje financiero
destinado a transporte por
carretera
s/a Mejorar sistema de transporte
resolviendo el problema de
escalones perdidos
s/a Fomentar el teletrabajo,
acelerando inversiones en
servicios de telecomunicac.
200 Funcionamiento del observatorio
1
en red del territorio europeo
(ORATE)
s/a Evaluar la coherencia de la
delimitacin por zonas de las
distintas polticas comunitarias
s/a Diversificar fuentes de ingreso
en zonas rurales, incluido
incremento de fondos de PAC
destinados a desarrollo rural
s/a Fomentar iniciativas locales para
resolver problemas de zonas
urbanas
Tabla 6.1 Objetivos principales y medidas a escala comunitaria de la EDS-UE

Fuente: elaboracin propia a partir de CCE (2001)
Adems de las razones cuantitativas o lgico-formales que

acabamos de advertir y que, a nuestro juicio, ponen en cuestin la
capacidad de la actual estrategia europea para abordar el proceso
de cambio hacia el desarrollo sostenible, encontramos tambin
una serie de razones cuantitativas y cronolgicas que a su vez
cuestionan
estrategia
la
potencialidad
europea
de
transformadora
desarrollo
sostenible.
de
la
actual
Hablamos
de
cuestiones cuantitativas porque cuando realizamos un anlisis

numrico observamos que de los diecisiete objetivos prioritarios
propuestos solamente hay cinco cuantificados y, de la misma
616
forma, de las cuarenta medidas propuestas de escala comunitaria

solamente encontramos una cuantificada.
El modo en que la estrategia europea trata las cuestiones
temporales y cronolgicas constituye el tercer motivo que puede
hacernos dudar sobre su potencial transformador. Para comenzar
con esta cuestin, cabe sealar que no se indica de forma clara y
expresa cul es la dimensin temporal de la estrategia. Si
atendemos a las referencias cronolgicas de los objetivos
principales observamos que hay cinco referencias al ao 2010 y
dos referencias al ao 2020, el resto de los objetivos no tiene
siquiera referencia temporal. Si, por otra parte, nos centramos en
las referencias cronolgicas de las cuarenta medidas de escala
comunitaria, observamos que cerca del 40% de las medidas no
tienen referencia cronolgica alguna, el otro casi 50% son
medidas que se concentran entre los aos 2001 y 2003, y el resto
son medidas puntuales que se refieren a los aos 2004, 2005 y
2010-20. No se encuentra, de esta forma, una pauta cronolgica
clara del proceso de orientacin europeo hacia el desarrollo
sostenible. Es ms, a juzgar por los aos en que debera haberse
iniciado la implementacin de las medidas, y si consideramos ese
dato un indicador de avances en la estrategia de desarrollo
sostenible, podramos afirmar que a finales del 2006 ya casi el
98% de las medidas a escala comunitaria para implantar la EDSUE ya estaran o deberan estar en marcha, lo que en absoluto se
ha producido.
En su parte tercera, la estrategia europea de desarrollo
sostenible trata sobre la
aplicacin de la estrategia y la
evaluacin de sus progresos, lo que hace mediante tres lneas:

seguimiento e informes peridicos, cambio de los mtodos de
trabajo, y revisiones para adaptar la estrategia a los cambios. En
617
primer lugar se plantea elaborar un balance anual para evaluar

los avances, para lo que la Comisin propondra un nmero
reducido de indicadores de resultado al Consejo Europeo de
Barcelona que se celebr en la primavera de 2002, y la Comisin
informar en cada Consejo Europeo de primavera, mediante su
informe de sntesis, de los progresos en la aplicacin de la
estrategia europea de desarrollo sostenible. En segundo lugar se
manifiesta la necesidad de cambiar los mtodos de trabajo de las
tres instituciones: de la Comisin, del Consejo y del Parlamento;
ya que su organizacin refuerza un enfoque estrecho y sectorial
que es el tipo de enfoque que pretende superarse con la
estrategia. En tercer lugar se expone que debe revisarse
peridicamente la estrategia para mantenerla actualizada. As, el
ejercicio
anual
del
Consejo
Europeo
debera
completarse
peridicamente con un anlisis profundo cada vez que la

Comisin inicie un nuevo mandato.
Cuando
sostenible
analizamos
descubrimos
la
estrategia
que
europea
comparte
las
de
desarrollo
caractersticas
habituales de las polticas pblicas europeas, tanto sectoriales

como transversales, en las que se formaliza un importante
despliegue de objetivos genricos, literariamente ambiciosos,
pero escasamente operativos y tambin escasamente adaptados a
las necesidades de un mbito geogrfico cada vez ms complejo
como es la Unin Europea. Comparte, como en casi todas las
polticas pblicas de dimensin ambiental y social, una esencia
que se remite a unos compromisos genricos, acrticos, que
reproducen acuerdos de mnimos y que por tanto tienen un
escaso potencial transformador. Algo que an se muestra con ms
claridad en un reto de la magnitud que plantea el nuevo
paradigma de desarrollo sostenible. Pero adems, la debilidad de
618
la estrategia europea de desarrollo sostenible viene a repercutir

en una debilidad, y falta de integracin en el mbito europeo, de
las diversas estrategias nacionales y regionales de desarrollo
sostenible que estn apareciendo en los ltimos aos.
Estrategias nacionales y regionales para el desarrollo

sostenible
En los ltimos aos se est produciendo un importante desarrollo
de
estrategias
nacionales
regionales
para
el
desarrollo
sostenible. La estructura e incluso los contenidos de las mismas

presentan ms similitudes que diferencias. En estas estrategias, y
por muy diversas razones, no se suele observar un despliegue en
cascada
correspondiente
competenciales-
sino
que
los
cada
mbitos
unidad
geogrficos
territorial
trabaja
habitualmente de forma independiente respecto a las otras. De

hecho, las estrategias de desarrollo sostenible suelen presentar
un importante despliegue de metas y objetivos, que no siempre
estn vinculados estrechamente con las particularidades de los
modelos reales de desarrollo en los niveles internacionales,
nacionales o regionales. El anlisis de la situacin base o estado
de partida de un modelo de desarrollo concreto es un instrumento
fundamental347 para conseguir formular y definir un escenario de
cambio ms consistente. Pero este no parece ser el nico
problema. Por el momento, como mantienen Swanson et al.
(2004) la mayor parte de las estrategias nacionales de desarrollo
sostenible permanecen simplemente en la periferia de la toma de
decisiones
del
gobierno.
Hasta
que
los
ministros
los
departamentos de finanzas no lleguen a jugar un papel central en

A este respecto, pueden verse, como ejemplo, los trabajos de Bono (2003) sobre el desarrollo
sostenible en el caso valenciano.
347
619
el proceso de la estrategia de desarrollo sostenible, no estarn

integrados completamente los procesos de gestin estratgica
para asegurar un progreso sostenible y desarrollo de las naciones
por un lado- y las polticas fiscales y prioridades del presupuesto
nacional por el otro lado-.
Con anterioridad hemos expuesto con cierto detalle la
estrategia de desarrollo sostenible de Estados Unidos, que tiene
mbito nacional, y la estrategia de la Unin Europea, con mbito
internacional. Pueden citarse diversos estudios recopilatorios y
analticos sobre estrategias nacionales de desarrollo sostenible.
Entre estos ltimos podemos destacar el elaborado por el
International Institute for Sustainable Development, IISD et al.
(2004). Este estudio analiza diecinueve estrategias nacionales de
pases348 con muy diversas caractersticas geogrficas, sociales,
econmicas y polticas. Para ello observa cmo se definen y
posicionan las estrategias respecto a seis categoras mayores del
proceso de planificacin estratgica: el liderazgo, la planificacin,
la implementacin, la monitorizacin, la coordinacin y la
participacin (estas dos ltimas de carcter transversal). Cada
una de estas categoras se pone en relacin con los desafos que
corresponden a dicha categora y con las aproximaciones y
herramientas empleadas por los distintos pases. La tabla 6.2 nos
ofrece un interesante resumen que permite visualizar la amplitud
desde el punto de vista terico- del tratamiento de estas
cuestiones.
Retos
Aproximaciones e instrumentos
Ejemplos e
innovaciones
DIRECCIN
Eleccin de
- Estrategia comprehensiva (15
- U.K., Filipinas
IISD et al. (2004) analiza las estrategias de desarrollo sostenible nacionales de: Alemania,
Brasil, Camern, Canad, China, Corea del Sur, Costa Rica, Dinamarca, Filipinas, India,
Madagascar, Marruecos, Mjico, Polonia, Reino Unido, Sudfrica, Suecia, Suiza, y tambin la
de la Unin Europea (aunque esta tiene carcter internacional).
348
620
Retos
Ejemplos e
innovaciones
aproximaciones al
pases)
- Camern y
proceso estratgico - Estrategia transversal (4 pases) Madagascar
- Estrategia sectorial (Canad)
- Canad
- Integracin con procesos de
- Mjico
planificacin existentes (Mjico,
India)
Objetivos y
- Objetivos cuantificados y
- Alemania
compromisos
definidos en el tiempo (7 de 19
demostrables
pases)
- Suiza
- Disposiciones constitucionales
Principio
intergeneracional
- Objetivos de largo plazo
- Suecia, Dinamarca
del desarrollo
sostenible
Relaciones e
- Evaluacin de polticas
- Reino Unido
interdependecias
integradas
- Suiza
- Evaluacin estratgica de la
- Alemania
sostenibilidad
- Objetivos transversales
PLANIFICACIN
Bases legales
- Promulgado por ley
- Canad, UE,
Mjico
Bases
- Gabinete Verde
- Reino Unido,
institucionales
- Sede fuera de departamentos
Alemania
ambientales
- Filipinas, China,
- Comisin interdepartamental
Suecia
- Suecia
Evaluacin de
- Evaluacin ambiental
- UE
polticas
estratgica (8 pases)
- Suiza
- Evaluacin estratgica de
- Reino Unido
sostenibilidad
- Evaluacin integrada de
polticas
IMPLEMENTACIN
Responsabilidad
- responsabilidad del
- Alemania, Mjico,
Presidente/Primer Ministro
Corea del Sur y
Camern
Financiacin
- presupuestacin verde
- Costa Rica,
Polonia, Suecia
- condonacin de deuda
- Camern,
- coordinacin con donantes
Madagascar
- coordinacin con presupuestos
- Madagascar
nacionales
Mezcla de
- planes de accin
- Dinamarca,
iniciativas
Madagascar. UE,
especficas para el
- iniciativas de polticas de gasto Corea del Sur
desarrollo
- iniciativas de polticas
- Reino Unido,
sostenible
econmicas
Marruecos
- Suecia, UE, Reino
- iniciativas de polticas
Unido, Alemania
regulatorias
- Corea del Sur
621
Retos
- iniciativas polticas
institucionales
MONITORIZACIN, APRENDIZAJE Y ADAPTACIN
Proceso de
- Proceso de monitorizacin e
monitorizacin
informes
- Agencias de auditora
- Revisiones de gastos
- Informes ministeriales
Resultados de la
monitorizacin
Aprendizaje y
adaptacin
- Indicadores e informes de
desarrollo sostenible (9 pases)
- Estadsticas de las cuentas
nacionales
- Agencias de auditora
- Comits de auditora
- Organismos independientes de
control
- Agencias y comits
independientes
- Comisiones o revisin de
estrategia
- Consejos consultivos
- Informes de progreso
- Redes de investigacin
- Consultas pblicas
COORDINACIN (transversal)
Con el proceso de
- Estructuras de incentivo
presupuesto
- Revisin de gastos
nacional
- Tasas ambientales
- Vnculos con el proceso de
planificacin nacional
Con otros procesos - Estrategias de desarrollo
estratgicos
sostenible comprehensivas que
aportan referencias para otras
estrategias
- Comits de coordinacin
interdepartamentales
- Sede institucional para el
consejo nacional de desarrollo
sostenible
- Grupos de trabajo y reas de
accin transversales
- Asuntos transversales
Con procesos
estratgicos
subnacionales y
- Gabinetes verdes
- Estrategias municipales de
desarrollo sost.
- Procesos de agenda local 21
622
Ejemplos e
innovaciones
- Filipinas
- Canad, Reino
Unido
- Canad
- Reino Unido,
Camern y
Madagascar
- Reino Unido
- UE, Marruecos
- Suecia, Corea del
Sur
- Canad
- Reino Unido
- Reino Unido
- Canad, R.U.,
Filipinas
- Reino Unido,
Filipinas
- Mjico
- Suecia, Alemania,
UE
- Reino Unido
- India, Camern
- Condonacin de
deuda
- Reino Unido
- Suecia
- Mjico, Filipinas
- Reino Unido
- Canad
- Filipinas
- Marruecos
- Alemania, Canad,
Camern,
Madagascar, Corea
del Sur
- Alemania, Reino
Unido
- Dinamarca
- Corea del Sur
Retos
locales
PARTICIPACIN (transversal)
Participacin
- Consejos nacionales para el
institucionalizada
- Consejos intersectoriales
- Organos consultivos
independientes
- Consejos territoriales
- Consultas pblicas ad hoc
Fortalecimiento de
la confianza
- Uso de los medios para obtener

miembros
- Negociacin y resolucin de
conflictos como parte necesaria
del proceso de participacin
Ejemplos e
innovaciones
- Filipinas,
Alemania
- Camern
- Reino Unido
- Costa Rica
- Canad,
Dinamarca,
Marruecos, Polonia,
Suecia, Suiza
- Mjico, Brasil
- Brasil
Tabla 6.2. Resumen de retos, aproximaciones e innovaciones en las acciones

estratgicas y
coordinadas para el desarrollo sostenible en un nivel nacional
Fuente: International Institute for Sustainable Development et al. (2004)
Para completar este panorama aproximativo a las estrategias de

desarrollo sostenible desde un marco estratgico incluimos, como
ejemplo de las estrategias de mbito regional, la elaborada para
Galicia. Las estrategias regionales, como sealamos, podran
situarse metodolgicamente en el espacio fronterizo entre los
mbitos netamente estratgicos y los niveles netamente tcticos o
locales.
Estrategia Gallega de Desarrollo Sostenible
En la Comunidad Autnoma de Galicia se elabora en el ao 2005
la Estrategia Gallega de Desarrollo Sostenible (EGDS), Xunta de
Galicia (2005). La estrategia gira en torno a cinco lneas
consideradas
estratgicas
para
Galicia,
formuladas
como
objetivos de futuro para un plazo de 25 aos. Estas lneas

pretenden expresar las condiciones a medio y largo plazo para la
comunidad
autnoma:
(1)
econmicamente
623
competitiva;
(2)
demogrficamente equilibrada; (3) socialmente cohesionada; (4)

con una elevada calidad ambiental; y (5) con una ordenacin
inteligente de su territorio y de su patrimonio. Cada una de estas
lneas, excepto la segunda, se compone de un conjunto de
apartados muy estrechamente relacionados con la realidad
socioeconmica y ambiental gallega. En la lnea de la economa
competitiva
se
consideran
tres
grandes
unidades:
la
competitividad de la economa regional; la competitividad por

sectores productivos, en la que se consideran las actividades:
agricultura,
forestal,
pesca,
minera,
acuicultura,
industria,
construccin, energa y turismo; as como la competitividad de las

empresas.
La
tercera
lnea,
que
apuesta
por
un
modelo
socialmente cohesionado, considera tres apartados: la calidad del

empleo, la cohesin social y el consumo responsable. La cuarta
lnea, referida a la calidad ambiental, tiene presentes los
siguientes elementos y variables: agua, biodiversidad, residuos
slidos, atmsfera, ruido y suelo. Finalmente, la quinta lnea
estratgica de la EGDS, sobre la gestin inteligente del territorio
y del patrimonio, atiende a los apartados de ordenacin del
territorio y de patrimonio cultural.
Para cada uno de los apartados dentro de las lneas
estratgicas consideradas, la EGDS realiza un anlisis de
situacin y tendencias, el marco de sostenibilidad, y terminando
por definir un cuadro de indicadores y las medidas propuestas
para el desarrollo de cada una de ellas. El cuadro de indicadores
y en general, el conjunto de la estrategia formulada, est previsto
que sea sometido a un proceso de seguimiento. Este proceso est
destinado tanto a apoyar la EGDS como a lograr el suministro de
informacin objetiva y comparable sobre los procesos en materia
de sostenibilidad. El seguimiento se basar en la elaboracin de
624
una serie de indicadores y se materializar a travs de la creacin

del Observatorio Gallego de Sostenibilidad. Un observatorio que
tendr como finalidad medir los avances y centrarse en la
magnitud del cambio a largo plazo y en la determinacin de las
tendencias y direcciones en lugar de en magnitudes absolutas.
625
6.2 NIVEL TCTICO DEL DESARROLLO SOSTENIBLE

El desarrollo sostenible, como propuesta de modelo de desarrollo
o
como
proceso
de
cambio,
est
desde
su
origen
muy
estrechamente vinculado al nivel estratgico de las polticas. Sin

embargo, como se ha visto, el desarrollo sostenible debe
materializarse en todos los niveles del ciclo poltico: polticas,
planes, programas y proyectos, y en todos los niveles de
intervencin geogrfica: internacionales, nacionales, regionales y
locales, con el fin de verificar la consistencia de la sostenibilidad
de todo el proceso. No obstante, el proceso real de coordinacin
entre los distintos niveles an es muy dbil 349.
Teniendo en cuenta esto, y teniendo en cuenta que la mayor
parte de los esfuerzos cientficos del campo del desarrollo
sostenible estn basndose en los niveles estratgicos, vemos que
conviene de forma importante diferenciar metodolgicamente
para as profundizar y darle la importancia que le corresponde- a
lo que denominamos marco tctico del desarrollo sostenible. Un
marco que pretende considerar de forma especfica las acciones
del ciclo poltico que se encuentran en sus niveles ms detallados:
programas y proyectos; as como las acciones que se producen en
los niveles geogrficos ms prximos: regionales o locales, estos
ltimos muy especialmente.
En este sentido y desde el punto de vista ms cientfico la
experiencia muestra con claridad que tanto los fines como el
significado
de
desarrollo
sostenible
necesitan
adaptarse
sintonizar con el contexto de los lugares concretos. Esto es, en

Como ejemplo puede sealarse que un reciente anlisis de diecinueve estrategias nacionales
de desarrollo sostenible, IISD et al. (2004), slo aparecen procesos especficos de coordinacin
entre los niveles nacionales y los subnacionales o locales en dos pases: Dinamarca y Corea del
Sur.
349
626
parte, porque las estructuras sociales, climticas y ecolgicas que

definen la sostenibilidad varan de un lugar a otro Clark et al.
(2005). Pero, adems de que el desarrollo sostenible lo exige, la
aproximacin a lo local resulta ser, desde la perspectiva cientfica,
una fuente de numerosas experiencias positivas. Hasta tal punto,
que las nuevas orientaciones de la gobernabilidad para el
desarrollo sostenible, segn Bleischwitz (2003), le otorgan un
doble papel a las iniciativas regionales y locales: por una parte el
de
poder
convertirse
en
difusores
de
iniciativas
otras
localidades y regiones, pero no a travs de las instituciones

nacionales o internacionales, sino mediante procesos de difusin
horizontal como los que estn desarrollando las redes de
cientficos y las de ONGs ambientales o industriales; y por otra
parte que las iniciativas locales y regionales pueden funcionar
como si de un laboratorio de experiencia se tratara, permitiendo
preseleccionar iniciativas que pueden convertirse en polticas del
nivel nacional o incluso internacional.
Los niveles locales o puntuales generan una potente dinmica de

pautas basadas en interacciones locales simples, descentralizadas,
que vienen a derivar en procesos de autoorganizacin y
autocoordinacin. Procesos por los que en los ltimos aos ha
surgido una creciente fascinacin ya que contribuyen a explicar
numerosos
aspectos
de
los
sistemas
socioeconmicos
y
medioambientales.
Una bandada de pjaros recorre el cielo. Como si fuera una compaa de
ballet bien coreografiada, las aves viran al unsono a la izquierda. Luego,
de pronto, todas se lanzan a la derecha y descienden sbitamente hacia el
suelo. Cada movimiento parece estar perfectamente coordinado. La
bandada como un todo es tan elegante como cualquiera de las aves que la
componen, tal vez an ms elegante.
Cmo hacen los pjaros para que sus movimientos se mantengan tan
bien organizados, tan sincronizados? La mayor parte de las personas
suponen que los pjaros juegan a siga al lder: el ave que se encuentra al
frente de la bandada los conduce y los otros lo siguen. Pero no es as. De
hecho, la mayora de las bandadas de aves no tienen lderes en absoluto.
No existe ninguna ave lder en especial. Ms bien, las bandadas son un
ejemplo de lo que algunas personas llaman autoorganizacin. Cada
pjaro en la bandada sigue un conjunto de reglas simples y reacciona a los
627
movimientos de los pjaros en su entorno. Los patrones bien organizados

de la bandada surgen de estas interacciones locales simples. Ninguna de
las aves tiene idea del patrn global de la bandada. El ave en la delantera
no es lder en ningn sentido significativo; slo se encuentra en ese lugar.
La bandada se organiza sin un organizador, se coordina sin un
coordinador.
Las bandadas de aves no son los nicos objetos que funcionan de este
modo. Las colonias de hormigas, el trfico en las autopistas, la economa
de mercado, los sistemas inmunolgicos; en todos estos sistemas, los
patrones no estn determinados por alguna autoridad centralizada sino
por interacciones locales entre componentes descentralizados. Resnick
[1994](2001, pp.25-26)
Entre los elementos considerados en el marco tctico vamos a

analizar de forma singular la agenda 21 local (A21L), una de las
apuestas ms consistentes por el desarrollo sostenible, y cuya
base precisamente es la concrecin, la proximidad al ciudadano, y
la capacidad operativa de trasladar el concepto de desarrollo
sostenible a la vida diaria de las comunidades locales. Algo que
destaca Toms Carpi (2003b) al sealar la agenda 21 local como
motor y cauce del desarrollo local sostenible. Dentro de la A21L
presentamos uno de los instrumentos propuestos en los ltimos
aos como gua de evaluacin. Aadimos a este instrumento de
valoracin, el sistema de valoracin de la sostenibilidad a travs
del mtodo de la huella ecolgica, ya que es necesario evaluar la
sostenibilidad de las ciudades ms all de las actividades que
tienen lugar en ellas, incluyendo el efecto y dependencia de sus
actividades de los sistemas fsicos externos a las propias
ciudades. Posteriormente realizamos una incursin en el espacio
de
la
cooperacin
internacional
al
desarrollo,
en
donde
analizamos el papel del desarrollo sostenible, en una escala de

proyecto y mbito local, y sus posibles contribuciones a la hora de
modelar y desarrollar los planes y proyectos de cooperacin al
desarrollo.
628
El mbito local como espacio para la sostenibilidad

Cuando abordamos el potencial del mbito local como espacio
para la sostenibilidad, debemos tener presente tres cuestiones.
En primer lugar que las ciudades han tenido a lo largo de su
historia la capacidad para establecer y reflejar los valores
dominantes en el seno de las distintas civilizaciones. En segundo
lugar, que an existe un proceso de concentracin de la poblacin
en las reas metropolitanas, debido al cual por ejemplo- ms del
80% de la poblacin de la Unin Europea vive en ciudades. Y en
tercer
lugar
que
las
administraciones
locales,
como
administraciones ms prximas, han sido y son receptivas a las

inquietudes y a las demandas que ms preocupan a la poblacin.
Sin embargo, tradicionalmente, la dinmica de las autoridades
locales se ha caracterizado por el tratamiento de los problemas
de
una
forma
individualizada
mediante
una
aproximacin
sectorial. Esta forma de abordar la gestin local ha contribuido a

ocultar la realidad de que el sistema urbano es una unidad
compleja e interrelacionada. No obstante, de acuerdo con
Delacmara (2002), la correcta gestin del desarrollo urbano
requiere aproximaciones basadas en una visin general del
sistema urbano, con procesos de toma de decisin integrados en
determinados campos como la construccin, el urbanismo o la
relacin entre la ciudad y su entorno. La actividad local es la
resultante de una compleja dinmica en la que participan la
propia actividad econmica, los movimientos sociales y las
presiones sobre el medio natural. Por este motivo no puede
aspirarse a disear modelos locales sostenibles sin considerar
que la ciudad est integrada en un contexto espacial ms amplio.
En los anlisis realizados en las ltimas dcadas sobre los
sistemas urbanos vena ponindose de manifiesto una mejora
629
progresiva de las condiciones de salubridad y habitabilidad. Unas

mejoras que posibilitaron el enorme crecimiento de las ciudades.
No obstante, a partir de finales de los aos ochenta empez a
tenerse presente que estas mejoras de las condiciones de las
ciudades
su
crecimiento
se
estaban
consiguiendo,
generalmente, a costa de acentuar la explotacin y el deterioro de

otros territorios. Esta dinmica revelada pone de manifiesto que
el problema estriba en que este crecimiento no slo se revela
globalmente insostenible, sino que pone tambin en peligro los
logros en salubridad y habitabilidad, por lo que los tres aspectos
deben tratarse conjuntamente Naredo (1996).
En
este
contexto
pueden
destacarse
las
tempranas
aportaciones de la Unin Europea sobre la necesidad de superar

enfoques fragmentarios mediante un alto grado de integracin. El
Libro verde sobre el medio ambiente urbano de la Comisin
Europea (1990) establece unas bases en que se superan los
planteamientos sectorizados habituales, para pasar a preocuparse
no slo de las condiciones de vida en las ciudades, sino tambin
de su incidencia sobre el resto del territorio. En 1995 el Informe
Final del Grupo de Expertos sobre Medio Ambiente Urbano de la
Unin
Europea,
titulado
Ciudades
Europeas
Sostenibles,
sealaba que el desafo de la sostenibilidad urbana apunta a

resolver tanto los problemas experimentados en el seno de las
ciudades, como los problemas causados por las ciudades. Esta es
una realidad que va siendo aceptada por distintos gestores
municipales: existe una relacin intrnseca entre la problemtica
de mantenimiento de los recursos naturales, el consumo de
energa
la
generacin
de
residuos.
Las
ciudades
son
consumidoras de altas cantidades de energa, que desempea un

papel fundamental en el funcionamiento de los sistemas urbanos
630
Mecati (1999). Pero una cosa es que vayan reconocindose los

problemas, e incluso diversas tcnicas de aproximacin para
resolverlos, como apunta Mecati350, quien insiste en que es
necesario
establecer
polticas
impliquen una evaluacin
eficaces
del
territorio
estratgica de todos
los
que
planes
urbansticos bajo los criterios de sostenibilidad; y otra cosa es

articular
de
forma
operativa
los
instrumentos
de
gestin
municipal para orientarse de una forma evidente y efectiva hacia

el modelo de desarrollo sostenible.
Por esta razn, siguiendo a Delacmara (2002) parece
bastante
evidente
que
la
integracin
temtica
debe
ir
acompaada de una integracin operativa: entre el proceso de

decisin poltica, el diagnstico y anlisis de los problemas y la
evaluacin de sus repercusiones, la planificacin, la financiacin y
la ejecucin de los proyectos urbanos, fundamental aunque no
nicamente por la dimensin y gravedad de los problemas a
resolver. En este sentido, la agenda 21 local puede considerarse
como una razonable aproximacin a una propuesta de integracin
operativa.
La Agenda 21 local
La Agenda 21 local (A21L) es uno de los instrumentos ms
importantes y con mayor difusin de la Agenda 21, uno de los
cuatro documentos clave de la estrategia para el medio ambiente
y el desarrollo aprobado en la Conferencia de Naciones Unidas
sobre Medio Ambiente y Desarrollo, celebrada en Ro de Janeiro
en 1992. En su captulo 28, la Agenda 21 destaca el papel de las
administraciones locales como agentes clave para la promocin
Desde una perspectiva de la gestin municipal, desde su puesto como director del
Departamento de Ordenacin del Territorio y Medio Ambiente de la Federacin Espaola de
Municipios y Provincias (FEMP).
350
631
de la sostenibilidad, un captulo que sienta las bases para la

accin local: Como muchos de los problemas y de las soluciones
de que se ocupa la Agenda 21 tienen que ver con las
administraciones locales, la participacin y cooperacin de las
administraciones locales constituirn un factor determinante para
el logro de los objetivos de la Agenda. Las autoridades locales se
ocupan de la creacin, el funcionamiento y el mantenimiento de la
infraestructura econmica, social y ecolgica, supervisan los
procesos
de
planificacin,
establecen
las
polticas
reglamentaciones ecolgicas locales y contribuyen a la ejecucin

de las polticas ambientales a escala nacional y subnacional. En
su
carcter
de
autoridad ms
cercana
los
ciudadanos,
desempean una funcin clave en la educacin y movilizacin de

la ciudadana a favor del desarrollo sostenible CNUMAD (1992).
La Agenda 21, a travs de la A21L, pone de manifiesto la
necesidad de que las estrategias de desarrollo sostenible tambin
tengan una fuerte componente local, lo que
significa tener
proximidad a la poblacin y concretar los proyectos en el mbito

local. La A21L se dota de un cronograma inicial para que, entre
los aos 1993 y 1996 se desarrollen un conjunto de iniciativas
destinadas a establecer un marco internacional de cooperacin
entre las entidades locales y dentro de las mismas para impulsar
las estrategias de desarrollo sostenible. El Consejo Internacional
de Iniciativas Ambientales Locales (ICLEI) ha desempeado un
papel muy activo en orden a intermediar entre las organizaciones
internacionales que participaron en el proceso de Ro y las
administraciones locales.
En el contexto de la Unin Europea tiene lugar en 1994, en la
localidad danesa de Aalborg, la Conferencia Europea sobre
Ciudades y Poblaciones Sostenibles. De esta conferencia surge la
632
Carta de las Ciudades Europeas hacia la Sostenibilidad, conocida

como Carta de Aalborg, un documento que recoge el compromiso
de las entidades firmantes para poner en marcha el proceso de
agenda 21 local. Estos municipios se adhieren a lo que puede
denominarse un programa de cambio, basado en los propios
principios recogidos en la Carta y en el hecho fundamental de
compartir un marco conceptual respecto al significado de
sostenibilidad. As, de acuerdo con la Carta: la sostenibilidad
ambiental significa preservar el capital natural. Requiere que
nuestro consumo de recursos materiales, hdricos y energticos
renovables no supere la capacidad de los sistemas naturales para
reponerlos, y que la velocidad a la que consumimos recursos no
renovables no supere el ritmo de sustitucin de los recursos
renovables duraderos. La sostenibilidad ambiental significa,
asimismo que el ritmo de emisin de contaminantes no supere la
capacidad del aire y del suelo de absorberlos y procesarlos. La
sostenibilidad ambiental implica adems el mantenimiento de la
diversidad biolgica, la salud pblica y la calidad del aire, el agua
y el suelo a niveles suficientes para preservar la vida y el
bienestar humanos, as como la flora y la fauna, para siempre 351.
Como puede observarse el planteamiento de nociones de la Carta
de Aalborg se aproxima ms al concepto de sostenibilidad fuerte
que al de sostenibilidad dbil.
Como continuacin de la conferencia de 1994, se celebra en
Lisboa en 1996 la Segunda Conferencia Europea de Ciudades y
Poblaciones Sostenibles. Esta conferencia aprueba el Plan de
Accin de Lisboa, que contiene doce puntos de carcter
programtico destinados a estimular a las administraciones
locales para iniciar sus agendas locales. Estas iniciativas han
Carta de Aalborg. Parte I: Declaracin de Consenso. Las ciudades europeas hacia la
sostenibilidad. Captulo 1.2 Nocin y principios de sostenibilidad.
351
633
tenido un xito notable, puesto que en el ao 2001 eran ms de

1.200 los municipios y provincias europeas que haban firmado la
carta de Aalborg e iniciado su implantacin. Para esta misma
fecha, en Espaa haban firmado la Carta de Aalborg ms de 300
entidades locales. Puede destacarse tambin, como seala Toms
Carpi (2003b) el papel dinamizador y de liderazgo que han
ejercido diputaciones352 como la de Barcelona y Valencia, creando
redes de municipios por la sostenibilidad.
La Agenda 21 Local tiene como finalidad ltima la de llegar a
implementar un modelo de desarrollo local sostenible en el
mbito municipal, pero antes de llegar a materializar ese extremo
y precisamente para conseguirlo, es capaz de ofrecer una serie de
funciones de gran inters potencial: (1) proporciona una visin
integral del proceso de desarrollo socioeconmico del municipio y
de su conexin con los problemas ambientales, lo que facilita
informar
estrategias
integrales
ecolgica,
social
econmicamente sostenibles de desarrollo local; (2) permite dar a

conocer a los ciudadanos los problemas medioambientales del
municipio y los procesos naturales y sociales subyacentes, con lo
que crea conciencia de los problemas en la comunidad local;
estimula la participacin ciudadana en orden a conseguir el
compromiso social necesario para avanzar en el proceso de
sostenibilidad local; y (3) permite encontrar soluciones tcnica y
socialmente razonables a los problemas ambientales, soluciones
que cuente con un amplio respaldo de la comunidad local de
forma que se garantice su efectividad y legitimacin.
Si bien la puesta en marcha de la agenda 21 local no est
sometida a procedimiento, s que puede identificarse un proceso
El papel de las diputaciones, como corporaciones locales de mbito provincial, reviste una
especial importancia a la hora de configurar redes de municipios sostenibles y de incentivar
(tcnica y econmicamente) los programas de cambio que representa la A21L en los mbitos
locales.
352
634
secuencial bsico de actuaciones, una secuencia que no es lineal

sino interactiva con unas pautas como se refleja y expone en
Toms Carpi (2003b), en donde se definen diez actuaciones de
referencia: (1) decisin de la autoridad local de impulsar un
proceso de Agenda 21 Local; (2) inicio del proceso de diagnstico
con
el
objeto
de
identificar
problemas
conflictos,
sus
determinantes y tendencias, as como los actores significativos y

valoraciones, creencias y actitudes de la comunidad local; (3)
creacin del foro de medio ambiente e inicio del proceso de
movilizacin ciudadana mediante la discusin abierta de los
problemas y conflictos identificados; (4) establecimiento de la
visin, debate de problemas significativos y de sus determinantes
y tendencias con el objeto de evaluar, seleccionar y priorizar en
un
proceso
orientado
establecimiento
de
por
la
objetivos
bsqueda
generales;
del
(5)
consenso
definicin
aprobacin de objetivos especficos y lneas de actuacin; (6)

elaboracin de los programas destinados a la consecucin de los
objetivos
especficos
anlisis
de
impacto,
coherencia
factibilidad de los mismos; (7) elaboracin, debate y aprobacin

del plan de accin; (8) ejecucin del plan de accin; (9)
seguimiento y evaluacin del proceso de elaboracin y ejecucin
del plan de accin, para lo que resulta necesario contar con la
organizacin pertinente y un sistema de indicadores; y (10)
utilizacin de los resultados y experiencia del plan de accin y de
la evaluacin realizada para alimentar y renovar la accin
colectiva como proceso secuencial sustentado en la interaccin y
en la creatividad local.
En este punto es de gran importancia resaltar que la dinmica
actual de la mayora de las ciudades o de los entornos locales,
ms que estar orientada incluso en el caso de que tengan
635
implementada una A21L- hacia la sostenibilidad, sigue orientada

prioritariamente hacia el crecimiento econmico. Las ciudades
operan en un entorno cambiante y dinmico. La gente se mueve,
los
negocios
surgen
desaparecen,
las
polticas
pblicas
cambian. Este proceso evolutivo tiene lugar en medio de enormes

cambios
sociales,
econmicos
tecnolgicos
que
fundamentalmente configuran la manera en la que concebimos

nuestras reas urbanas y enmarcamos la capacidad y el potencial
de las ciudades para desarrollar su competitividad Delacmara
(2002). Esta es una realidad que debe tenerse presente. Una
realidad que est influida, e influye, en las propias disciplinas
cientficas
de
anlisis
de
la
realidad
urbana.
As,
segn
Delacmara, la economa urbana, lejos de reflexionar sobre la

escala de sus actividades en un contexto de sostenibilidad local y
regional
ha
optado
por
conceptos
alternativos
como
la
competitividad, por discursos que apenas tienen que ver con la

sostenibilidad de las ciudades en sentido estricto, sino con
cuestiones relativas a la localizacin de la actividad econmica.
Es cierto que la competencia entre ciudades se ha convertido en
una dinmica mayor de la geografa universal. La competitividad
de las ciudades se busca, en muchas ocasiones, al margen de
consideraciones relativas a los lmites del crecimiento econmico.
Las ciudades realizan un consumo masivo de recursos del medio
natural y son, a la vez, responsables de los mayores volmenes de
generacin de residuos Delacmara (2002). En ese proceso
competitivo353 de las ciudades por la atraccin de capitales y
El proceso de bsqueda de ventajas competitivas tiene una dimensin no solamente local
sino tambin nacional y supranacional. Autores como Drr (1997a) han visto en la dinmica de
este proceso fuertemente competitivo un riesgo importante para un escenario de
sostenibilidad, as segn este autor se est haciendo cada vez ms evidente que la rivalidad
entre los distintos pases y grupos de pases por alcanzar ventajas competitivas ser ganada al
final por aquellos que sean capaces de saquear los recursos naturales con la mayor velocidad,
refinamiento y minuciosidad. Por ello la competencia nos conduce a sobrepasar la capacidad de
carga del ecosistema del planeta.
353
636
recursos, las ciudades vienen usando el resto del territorio como

un rea de apropiacin y vertido, en una tendencia claramente
insostenible desde un punto de vista global. Una situacin y una
perspectiva que complica la aportacin de las ciudades a la
sostenibilidad, no solamente local sino regional, en un escenario
en el que es prcticamente imposible encontrar referencias a
actuaciones de mayor calado (en el mbito de la economa)
dirigidas a replantear el modelo de desarrollo local para buscar
una mayor compatibilidad entre el sistema econmico y el medio
natural.
Esta
situacin
nos
obliga
intensificar
las
investigaciones354 y las gestiones sobre la sostenibilidad local en

un entorno ms amplio, y por tanto le confiere an ms
importancia
al
nivel
tctico
del
desarrollo
sostenible,
no
solamente en cuanto a su formulacin, sino especialmente en

cuanto a su evaluacin y a su capacidad de realimentacin
positiva del proceso de cambio necesario.
Dentro de las actuaciones descritas respecto a la A21L
debemos resaltar la referida a evaluacin y a retroalimentacin
del proceso, por tener la relacin ms estrecha con el tema que
nos ocupa. As Mecati (1999): la sostenibilidad local requiere de
un proceso planificado que debe implicar a toda la actuacin
municipal en la toma de decisiones y que requiere una
retroalimentacin y evaluacin constante. Como observamos, el
proceso de implementacin a del desarrollo local sostenible tiene
presente la necesidad de un proceso de evaluacin, un proceso
que se considera de importancia cierta: los mecanismos y
prcticas
de
la evaluacin
y retroalimentacin
constituyen
dispositivos claves para la dinamizacin de la Agenda 21 Local

como proceso evolutivo sustentado en la interaccin (interna y
Sin embargo, como seala Delacmara (2002): resulta complejo enfrentar las cuestiones
relativas a la competitividad econmica de las ciudades sin tener la sensacin de estar
recorriendo un terreno minado desde el punto de vista de la sostenibilidad.
354
637
externa) y creatividad del sistema local Toms Carpi (2003b).

Aunque el proceso de evaluacin de la A21L, como el conjunto del
proceso, no est an plenamente sistematizado ni responde a
unas pautas estables, prcticas y de amplia difusin, existen
aportaciones singulares al problema de la evaluacin de la A21L,
como veremos ms adelante.
La ciudad es el entorno en donde vive ya la mayor parte de la
poblacin mundial, pero la ciudad, como concepto y como realidad
es algo propio, personal, difuso, casi podramos decir- el fruto de
una experiencia personal de relacin con el entorno.
No tratar de encontrar demasiado deprisa una definicin de la ciudad; es
un asunto demasiado vasto, y hay muchas posibilidades de equivocarse.
Primero, hacer el inventario de lo que vemos. Enumerar aquello de lo
que estamos seguros. Establecer distinciones elementales: por ejemplo
entre lo que es ciudad y lo que no es ciudad.
Interesarse por aquello que separa la ciudad de lo que no es la ciudad.
Mirar lo que ocurre en la ciudad cuando se para (...).
Reconocer que las afueras tienen una fuerte tendencia a dejar de ser
afueras.
Tomar buena nota de que la ciudad no siempre ha sido lo que era.
(...) habra que renunciar a hablar de la ciudad, a hablar sobre la ciudad, o
bien obligarse a hablar de ella del modo ms simple del mundo, hablar de
ella de forma evidente, familiar. Abandonar toda idea preconcebida. Dejar
de pensar en trminos muy elaborados, olvidar lo que han dicho los
urbanistas y los socilogos.
Hay algo espantoso en la idea misma de la ciudad; se tiene la impresin
de que slo podemos aferrarnos a imgenes trgicas o desesperadas:
Metrpolis, el universo mineral, el mundo petrificado, que slo podremos
acumular sin treguas preguntas sin respuesta.
Nunca nos podremos explicar o justificar la ciudad. La ciudad est ah.
Es nuestro espacio y no tenemos otro. Hemos nacido en ciudades. Hemos
crecido en ciudades. Respiramos en ciudades. Cuando cogemos el tren es
para ir de una ciudad a otra ciudad. No hay nada de inhumano en una
ciudad, como no sea nuestra propia humanidad Georges Perec [1974]
(2004, pp. 97-100)
Evaluacin de la A21 local y escenarios locales-regionales

de sostenibilidad
La agenda 21 local, como expresin ltima de la secuencia terica
formada por las polticas internacionales, nacionales, regionales y
locales en materia de desarrollo sostenible es susceptible, y
638
necesita, de un proceso de evaluacin continuada. En una

primera
aproximacin
puede
evaluarse
el
grado
de
implementacin de la A21L mediante indicadores muy sencillos,

como el nmero de municipios que han firmado la carta de
Aalborg o que han realizado un diagnstico ambiental. Sin
embargo, estos datos no ofrecen realmente informacin sobre el
objeto de inters: la aplicacin prctica y el rendimiento de la
implantacin de la agenda local. Por ello se hace preciso contar
con instrumentos ms adecuados para evaluar 355 el rendimiento
de las A21L.
Para obtener resultados cualitativos en la evaluacin Font
(2000) propone utilizar un marco analtico que incorpore lo que
define
como
tres
coordenadas
explicativas:
las
ideas,
los
contenidos y los procesos; que a su vez pueden permitir hacer el

balance de las dimensiones conceptual, substantiva y operativa de
la propia iniciativa. Respecto a la primera de ellas, la dimensin
conceptual de la A21L hace referencia al conjunto de elementos
discursivos
intelectuales
que
orientan
las
estrategias
funciones planificadoras de los municipios hacia la integracin

equilibrada del crecimiento econmico, del bienestar social y la
proteccin del medio ambiente a largo plazo, de manera que
podemos verificar la medida en que el municipio ha adoptado un
compromiso real de sostenibilidad pudiendo movernos, como
ejemplo, entre dos extremos: desde uno de compromiso formal o
meramente simblico como la adopcin de una carta municipal de
sostenibilidad desprovista de voluntades de implementacin,
La propuesta metodolgica de Font para la evaluacin del rendimiento de la A21L permite

identificar el grado de implicacin de las autoridades y el modelo operativo seguido para la
implantacin de la agenda, as como la profundidad de la misma. No obstante parece difcil que
pueda responder a las necesidades objetivas de evaluacin de la aproximacin al escenario de
sostenibilidad, especialmente si sometemos la propuesta de evaluacin realizada al contraste
de los diez principios de Bellagio, principios que vienen considerndose de carcter bsico para
el anlisis y evaluacin de la sostenibilidad.
355
639
hasta un extremo de definicin de un modelo propio de ciudad

sostenible.
El segundo componente de evaluacin se refiere a la
dimensin sustantiva, que refleja el conjunto de contenidos
acordados efectivamente por la administracin local para llevar a
cabo una agenda local. Este conjunto de contenidos puede
ordenarse de acuerdo con la prctica secuencial bsica que viene
siguindose para implantar la agenda local: firma de la Carta de
Aalborg, elaboracin de diagnstico ambiental, identificacin de
indicadores, adopcin de un plan de accin, e incluso de
elementos ms transversales del proceso como la creacin de un
forum participativo u otras formas integradas de participacin de
los diferentes agentes sociales. La dimensin sustantiva tambin
permite evaluar, mediante agregacin, el nivel de implantacin de
la A21L en un mbito regional, nacional o internacional.
Finalmente, el ltimo componente de evaluacin de la A21L
propuesto por Font (2000), est referido a la dimensin o plano
operativo. Una dimensin que permite conocer la intensidad y
profundidad de las respuestas de los municipios a los objetivos
previstos en el captulo 28 de la Agenda 21. La autora plantea que
en la dimensin operativa las diferencias municipales estn
marcadas por la forma en que cada municipio plantea y gestiona
la participacin, entendida como integracin de la comunidad, y
la transversalidad, entendida como integracin sectorial. Dentro
del apartado de integracin de la comunidad o participacin se
sugieren cuatro aspectos a tener en cuenta: la funcin, el alcance,
la autogeneracin y la efectividad de la participacin. Respecto a
la funcin de la participacin se distinguen tres tipos: la
consultiva, en donde los participantes expresan su opinin; la
decisiva, en donde los participantes toman parte en el proceso de
640
decisiones; y la de cogestin, en donde los participantes asumen

responsabilidades
de
gestin.
Respecto
al
alcance
de
la
participacin, puede ser temas de carcter general o especfico.

La autogeneracin se refiere a la capacidad de la propia
participacin para crear capital social y generar nuevas sinergias
participativas. En ltimo lugar respecto a la participacin est su
propia efectividad; se trata de verificar si sta es realmente
efectiva y tiene un impacto real sobre el diseo y puesta en
marcha de las estrategias de sostenibilidad o si tiene un carcter
meramente simblico.
Por ltimo, la transversalidad, como subapartado dentro del
anlisis de la dimensin operativa, responde a la necesidad de
que las polticas municipales, en este caso, tengan una dimensin
de
horizontalidad,
no
solamente
respecto
las
polticas
ambientales, sino tambin con las relacionadas con la gestin del

territorio, la promocin econmica y el bienestar social. La
medida de la transversalidad puede realizarse de forma absoluta
o comparativa, teniendo en cuenta los diferentes dispositivos que
se dedican a implementarla: un compromiso poltico slido,
mecanismos de coordinacin y cogestin intersectorial, un equipo
multidisciplinar
de
tcnicos
altamente
cualificados
y,
especialmente, disponibilidad presupuestaria.

La autora de referencia establece, para la dimensin operativa
de la evaluacin de la A21L, cuatro grupos definidos a partir de
las combinaciones entre los tipos posibles de integracin sectorial
y de participacin. Son cuatro escenarios que definen 356, para los
parmetros considerados, el tipo de respuesta municipal al reto
Esta propuesta de definicin de escenarios tiene, en nuestra opinin, un valor limitado
porque no tiene en cuenta las dimensiones previas, o generadoras del contexto operativo, y que
la autora ha descrito, como son la conceptual y la substantiva; por cuanto utiliza para clasificar
trminos cargados de simbolismo; porque no establece los cortes de referencia para ubicar
cada caso en cada clase, ni el peso de los subtrminos; y porque no tiene en cuenta el problema
de la legitimidad y la legalidad, que pueden ser limitantes del alcance de la participacin que
exceden la capacidad de eleccin de los propios municipios.
356
641
de la agenda local: simblica, pluralista-sectorial, tecnocrticohorizontal, y sostenible. Designa como carcter simblico a aqul
que consiste poco ms que en un documento programtico
desprovisto de nocin real de sostenibilidad, que carece de los
recursos polticos, tcnicos, econmicos y sociales necesarios
para iniciar un proceso de transformacin del modelo de
desarrollo local. El segundo tipo, o pluralista-sectorial es aqul en
el que se refuerza la participacin pero se mantiene el enfoque
sectorial; este es el enfoque ms frecuente. El tercer tipo es el
denominado tecnocrtico-horizontal, un proceso avanzado en la
idea de la transversalidad pero en donde la participacin de los
ciudadanos es escasa o inexistente. El cuarto tipo, denominado
sostenible357, es aquella apuesta ms innovadora en donde se
refuerza la transversalidad y la participacin.
Cuando
internacional
hacemos
de
los
una
rpida
pases
que
revisin
estn
en
el
mbito
adquiriendo
ms
compromiso con la agenda 21 local encontramos unos pocos que

estn liderando estos procesos en el mbito mundial. Este es el
caso de Canad, que se encuentra entre los pases que ms
esfuerzo estn realizando, especialmente en niveles locales, por
conseguir una adecuada implantacin de la Agenda 21 local. Una
implantacin que tenga un autntico carcter participativo y
transformador. En respuesta a esta inquietud, ciudades como
Ottawa estn aplicando procesos integrados de implementacin,
evaluacin y mejora continuada respecto al desarrollo sostenible,
algo que est configurando una tendencia hacia un sistema de
evaluacin de sostenibilidad en el mbito local. El proceso llevado
a cabo por esta ciudad desde hace aos, como destaca Devuyst
En nuestra opinin este ltimo trmino parece que presenta un riesgo evidente el definir
como sostenible solamente una de las cuatro clases expuestas, por cuanto significa, por
exclusin, que las otras tres clases no son sostenibles, y esta afirmacin no parecera posible,
ni conveniente, a partir del modelo de evaluacin propuesto.
357
642
(1999), define un interesantsimo esquema de relacin entre: la

estrategia local de desarrollo sostenible, el panel de indicadores
de estado (sistema de medidas del cumplimiento), la evaluacin
ambiental y los sistemas de informacin, como puede observarse
en la figura 6.1.
revisin y reevaluacin
intereses y
necesidades
de la comunidad
estrategia local de
desarrollo
sostenible
cambios y ajustes
metas y objetivos
intereses/necesidade
s
monitorizacin e
informacin
evaluacin
ambiental
informa respecto
control de
cumplimiento
indicadores,
desarrollo de
programas y
proyectos
Figura 6.1 Relacin entre estrategia de desarrollo sostenible, control,

evaluacin ambiental y sistema de informacin en ciudad de Ottawa
Fuente: elaboracin propia a partir de Local Agenda 21 Ottawa, in
Devuyst (1999)
643
Sin embargo, la evaluacin de la sostenibilidad en los mbitos

municipales no puede ceirse exclusivamente a la evaluacin de
la agenda 21 local si sta, como se ha visto anteriormente en
Ciudades Europeas Sostenibles (1995), no tiene presentes,
adems de los problemas experimentados en el seno de las
ciudades, los problemas causados por las ciudades. En este
sentido si queremos enjuiciar la sostenibilidad de las ciudades en
el sentido global (...) hemos de preocuparnos no slo por las
actividades que en ellas tienen lugar, sino tambin de aquellas
otras de las que dependen aunque se operen e incidan en
territorios
alejados.
Desde
esta
perspectiva
enjuiciar
la
sostenibilidad de las ciudades nos conduce por fuerza a enjuiciar

la sostenibilidad (o ms bien la insostenibilidad) del ncleo
principal del comportamiento de la civilizacin industrial. Es
decir,
incluyendo
la
propia
agricultura
las
actividades
extractivas e industriales que abastecen a las ciudades y a los

procesos que en ellas tienen lugar. Ya que el principal problema
reside en que la sostenibilidad local de las ciudades se ha venido
apoyando en una creciente insostenibilidad global de los procesos
de apropiacin y vertido de los que dependen Naredo (1996).
Esta situacin obliga a incorporar los adecuados instrumentos
de evaluacin de la sostenibilidad desde una perspectiva del
consumo
de
los
recursos.
metodolgica
del
clculo
En
de
este
huella
sentido,
ecolgica
la
propuesta
supone
una
aportacin notable hacia la evaluacin complementaria de la

sostenibilidad de los sistemas urbanos, tanto en dimensin local
como en dimensin regional.
644
La huella ecolgica como indicador fsico de sostenibilidad

local
En este punto introducimos brevemente el concepto de huella
ecolgica como expresin sinttica de la sostenibilidad local y
regional elaborada a partir de indicadores fsicos. El trmino fue
utilizado en 1996 por William Rees y Mathis Wackernagel,
quienes
definieron
esta
idea
como
el
rea
de
territorio
ecolgicamente productivo necesario para producir los recursos

usados (cultivos, bosques, pastos o ecosistemas acuticos) y para
asumir los residuos que se generan por una determinada
poblacin. Este concepto se convierte en un indicador capaz de
agregar en un slo valor los impactos provocados por una
comunidad humana sobre el medio ambiente.
Existen varios conceptos asociados a la huella ecolgica, como
son la capacidad de carga y el dficit ecolgico. El primero
describe la cantidad de terreno disponible, mientras que el
segundo es la cantidad de tierra productiva que falta para dar
respuesta a las necesidades de una poblacin determinada. Si la
huella ecolgica de una sociedad, entendida como el resultado de
dividir consumo y productividad, es ms pequea que la
capacidad de carga del territorio, la regin es autosuficiente, ya
que no consume ms recursos de los que dispone en su territorio.
En el caso contrario, cuando hay dficit ecolgico, la regin
consumira ms tierra de la que tiene y depende del exterior,
utilizando
otras
tierras
productivas
bien
trasladando
la
contaminacin a otras reas del planeta o a generaciones futuras.

La metodologa de clculo de la huella ecolgica se basa en la
estimacin del nmero de hectreas por habitante y ao
necesarias
para
satisfacer
los
consumos
asociados
las
superficies en las que se producen los bienes consumidos, para lo
645
que se establecen seis grupos de superficie: campos de cultivo;

pastos; bosques; mar; terreno construido y energa.
Como ejemplos aplicados de esta tcnica reseamos los
resultados de los estudios de huella ecolgica de Navarra, en
Elorrieta y Tortajada (2003), y de huella ecolgica en Galicia,
segn Martn Palmero et al. (2004). El estudio La Huella
Ecolgica de Navarra, presentado en febrero del 2002 cuantifica
el impacto ambiental que ejercen las actividades humanas sobre
el medio natural y las posibles opciones para lograr un desarrollo
sostenible en la comunidad de Navarra. En esta comunidad, las
huellas ecolgicas son, para los distintos grupos de superficie:
cultivos, 0,564 hectreas por habitante; pastos, 0,242 has/hab;
bosques, 0,393 has/hab; mar, 0,987 has/hab; y energa, 1,234
has/hab. Sumando estos seis factores, Navarra tiene una huella
ecolgica de 3,47 hectreas por habitante. Si su capacidad de
carga es de 2,15 has/hab, el dficit ecolgico obtenido es de -1,32
hectreas por habitante, lo que supone que para mantener el
estilo de vida de los ciudadanos navarros de forma sostenible se
necesitaran la extensin de la Navarra actual y media ms.
El estudio de la huella ecolgica de Galicia establece seis
grupos de superficie. De acuerdo con las hiptesis y clculos
establecidos en este trabajo la participacin en el agregado de la
huella ecolgica gallega sera: 0,25 hectreas por habitante de
superficie de cultivos; 1,94 has/hab para la superficie de pastos;
1,43 has/hab para la superficie de mar; 0,39 has/hab para la
superficie de bosques; 0,07 has/hab para la superficie ocupada
por construcciones; y 2,18 has/hab para la superficie equivalente
a rea de absorcin de CO2. Cuando se le incluye la demanda de
superficie asignada a biodiversidad, estimada en 0,75 has/hab, se
alcanza un total de huella ecolgica de Galicia o demanda
646
agregada de superficie de 7,01 has/hab. En el estudio de

referencia la capacidad de carga de Galicia (oferta) se estima en
1,25 has/hab, de lo que se obtiene un dficit ecolgico de 5,76
has/hab, una cifra que superara incluso el dficit ecolgico medio
mundial que se sita en 4,86 has/hab.
Si comparamos los resultados del estudio de la huella
ecolgica para Navarra y Galicia advertimos, pese a ciertos
paralelismos geogrficos entre ambos territorios, una notable
diferencia en las huellas ecolgicas y capacidad de carga de tres
de las superficies consideradas: pastos, mar y energa. De
acuerdo con Martn Palmero et al. (2004) la diferencia sustancial
en la superficie de pastos respecto a otros territorios se explica
fundamentalmente
por
unos
hbitos
alimenticios
muy
caractersticos de la poblacin gallega, intensivos en estos

componentes
de
la
huella.
De
igual
manera
explica
la
apropiacin de 1,43 has per capita de mar en el caso de Galicia.

Por otra parte, el clculo de la aportacin de la superficie
energtica
rea
de
absorcin
de
CO2
en
Galicia
est
fuertemente condicionada por la existencia de una refinera y dos

importantes
centrales
trmicas,
cuya
demanda
viene
representar casi el 35% de la huella ecolgica total de Galicia. De

acuerdo con los autores, si se reconstruyera la matriz de
consumos energticos a los propios de la poblacin se reducira el
valor de huella ecolgica por este concepto hasta las 0,96
has/hab. Por otra parte, la capacidad de carga de Galicia en
cuanto a absorcin de CO 2 se establece en el estudio como nula
siguiendo, de acuerdo con los autores, la metodologa tradicional
en este tipo de estudios; aunque la productividad forestal (y por
tanto la fijacin de CO2 de Galicia) es altsima en esta Comunidad.
Se observa de esta forma que, por ejemplo, teniendo en cuenta
647
solamente las hiptesis alternativas para la superficie energtica

el resultado total de la huella ecolgica de Galicia podra
reducirse muy sustancialmente.
Estas observaciones pretenden poner de manifiesto que si bien
el mtodo de clculo de la huella ecolgica tiene enormes
virtudes para explicitar el equilibrio ecolgico en un determinado
mbito, tambin es cierto que su clculo est sometido a diversas
hiptesis, puntos y datos de partida que pueden llegar a limitar su
valor, especialmente a efectos comparativos interterritoriales. Los
propios autores vienen a sealar en la introduccin de su estudio
que
si
bien
el
uso
de
este
indicador
se
ha
extendido
notablemente, sin embargo, debe sealarse la existencia de

dificultades metodolgicas y algunos errores implcitos en estos
clculos. En nuestra opinin y a partir de lo expuesto, puede
destacarse el inters e importancia de este instrumento, as como
la necesidad de que se aborden sistemas de clculo equivalentes
e intercomparativos. En cualquier caso, el valor de clculo de la
huella ecolgica puede tener un uso ms consistente cuando,
manteniendo los criterios de clculo, se proceda a su evaluacin
peridica sistemtica, de forma que permita establecer las
tendencias. Lo que permitira adems correlacionar, en su caso,
las tendencias con la aplicacin de las polticas pblicas
territoriales.
Desarrollo sostenible en proyectos de cooperacin

internacional al desarrollo
Otro caso en que el nivel tctico del desarrollo sostenible puede y
debe tomar cuerpo est en los programas y proyectos de
cooperacin
desarrollo
al
es
desarrollo.
el
La
instrumento
cooperacin
mediante
648
el
internacional
que
los
al
pases
econmicamente ms avanzados, as como diversas instituciones

multilaterales, promueven el desarrollo en los pases menos
avanzados. No obstante el notable esfuerzo realizado en este
campo, lo cierto es que los resultados prcticos no pueden
considerarse un xito. De acuerdo con lvarez-Campana (2003a),
los programas y proyectos se generan y disean con muy escasa
participacin de los beneficiarios, se aplican metodologas o
tecnologas que en muchos casos son ajenas a la cultura y
sensibilidad de los beneficiarios y, en definitiva, no se garantiza
adecuadamente un escenario de futuro en que los beneficios de la
intervencin puedan considerarse duraderos y sostenibles.
Autores como Drr (1997a) plantean que, a pesar de las
insuficiencias presentadas por los esquemas de desarrollo en los
pases ms pobres donde se ha disociado tradicionalmente el
crecimiento de la proteccin ambiental- existe todava una
importante corriente de gestores que piensan que lo que debe
hacerse ahora es darles la ms alta prioridad a las inversiones
necesarias
en
los
pases
ms
pobres
para
efectuar
una
transformacin econmica, y facilitarles los fondos para ello.

Piensan que los intereses ecolgicos tendran que dejarse a un
lado por el momento en este enorme esfuerzo. Y podran
enfrentarse con efectividad una vez que esos pases hubieran
generado, mediante el crecimiento de sus economas, un producto
nacional bruto (PNB) suficientemente grande para poder sufragar
los altos costos adicionales. Pero este enfoque es limitado y
engaoso, pues concibe de nuevo la proteccin ambiental como
una operacin de reparacin de capital.
En
este
escenario,
tiene
una
especial
repercusin
la
posibilidad no solamente de la investigacin, sino tambin de la

prctica operativa del desarrollo sostenible en los planes,
649
programas y proyectos de cooperacin internacional al desarrollo.

Es verdad que la cooperacin internacional ha desarrollado en los
ltimos aos una rigurosa metodologa de aplicacin de los
proyectos, una metodologa conocida como el Marco Lgico, y
que representa una aproximacin fuertemente racionalizada a las
tcnicas de control y programacin de proyectos. Sin embargo, a
pesar de sus aciertos, la metodologa del marco lgico no incide
de forma radical en las cuestiones de la sostenibilidad del
desarrollo que se pretende, a pesar de que este desarrollo es el
fin objetivo de la propia cooperacin internacional al desarrollo.
La propia sostenibilidad del desarrollo, una vez que ha sido
estimulado por programas de cooperacin, es una cuestin difcil
de resolver. Desde el punto de vista terico, los donantes y la
ayuda exterior quieren que, ms que proporcionar una asistencia
al desarrollo de forma indefinida, las mismas comunidades
receptoras puedan proporcionar localmente bienes pblicos. Esta
es una cuestin ms complicada de lo que puede parecer. Kremer
y Miguel (2004) han estudiado con profundidad los efectos de la
ayuda al desarrollo en asistencia sanitaria, ms concretamente
respecto al control de parsitos intestinales 358 en varias zonas de
Kenia. Han examinado diversas estrategias para una lucha
sostenible contra estos parsitos basadas en una movilizacin
local
de
voluntarios,
quienes
deban
establecer
redes
de
informacin para que los afectados continuaran con sus tomas

peridicas de medicinas, pero la movilizacin social ha fracasado.
En este contexto, Kremer y Miguel afirman que el uso de
intervenciones
externas
para
promover
un
servicio
local
sostenible de bienes pblicos (tomando como ejemplo el control

de parsitos) se convierte en una ilusin. El escenario de
La importancia sanitaria de esta cuestin es de tal magnitud que se estima que este tipo de
gusanos intestinales infectan a una de cada cuatro personas en todo el mundo, causando
problemas de diversos tipos.
358
650
sostenibilidad, incluso financiera, de los proyectos de cooperacin

al
desarrollo
precisara
de
un
compromiso
activo
de
las
comunidades que no es sencillo lograr. Estos mismos autores

refieren el caso de un importante proyecto de suministro de
aguas mediante pozos, en el que tambin se procur la
participacin de las comunidades locales: a los diez aos de
estarse desarrollando esta orientacin hacia un modelo de
aproximacin sostenible el 43% de los pozos ya estaban fuera de
uso.
En este mbito se han realizado diversas investigaciones y
tambin algunas aplicaciones prcticas de los principios de
sostenibilidad en la cooperacin internacional al desarrollo. En
este apartado se exponen algunas de las claves incorporadas en
este sentido a un proyecto concreto desarrollado359 en el poblado
de los artistas de Ntobo, en Guinea Ecuatorial. Se trata de un
pequeo poblado en donde la mayor parte de sus miembros son
artistas fang. Unos artistas que son herederos del arte escultrico
en madera, una de las tradiciones artsticas ms importantes que
existen en el arte africano y que han sido reconocidos como uno
de los focos ms notables de influencia en las vanguardias
artsticas europeas de principios del siglo XX. Pero a pesar de
esta
potencialidad
cultural,
las
condiciones
operativas
del
poblado estaban definiendo un declive dramtico en su situacin.

Para corregir este problema se ha planteado un programa de
cooperacin que pivota sobre la reorganizacin del proceso
productivo y de la comercializacin del arte en madera, dentro de
un
proceso
sostenibilidad.
de
estructuracin
Establecer
un
local
marco
bajo
de
un
marco
de
sostenibilidad
ha
requerido redefinir los objetivos correspondientes a cada uno de

los pilares de la sostenibilidad (econmico, social y ambiental).
359
Para ms informacin sobre el proyecto vase lvarez-Campana (2003a).
651
Para esto, se ha procedido a reformular los objetivos deseables y

apropiados para cada uno de estos pilares en el marco de un pas
en desarrollo. De esta forma, en el pilar econmico los objetivos
deberan ser alcanzar una masa crtica de capital productivo
(tecnolgico e intelectual), as como una remuneracin justa y
suficiente de la actividad de forma que permita su intercambio
por bienes y servicios. En el pilar social los objetivos deberan ser
el mantenimiento de las estructuras tradicionales de cooperacin
y formacin (ej. para el caso subsahariano el mbito familiar
extendido), la accesibilidad a los sistemas de salud, educacin y
cobertura de riesgos sociales, y el desarrollo de formas de
cooperacin interfamiliares. Por ltimo, en el pilar ambiental los
objetivos deberan ser el aseguramiento de la calidad de los
recursos naturales para consumo y uso bsico (ej. agua potable),
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales (ej. en
ecosistema del bosque tropical) y el mantenimiento de los
asentamientos no urbanos.
Chinua Achebe, nigeriano, es profesor emrito de Literatura de la

Universidad de Nigeria y uno de los escritores africanos ms
conocidos, sobre todo a partir de su novela Todo se desmorona,
publicada en 1958. Este autor reflexiona sobre las necesidades del
tercer mundo:
Soy optimista en lo que se refiere al porvenir de frica en el siglo XXI.
Siempre he pensado que es mejor ser optimista que pesimista porque, si
tienes esperanza, lo peor que puede pasar es que te decepciones un poco.
Pero si eres pesimista siempre te sentirs desdichado. (...)
En 1998 habl ante el Banco Mundial y una de las medidas que propuse
fue la condonacin de la deudas del Tercer Mundo, si se puede conseguir.
Pero no creo que los africanos debamos cifrar todas nuestras esperanzas
en lo que otra gente debera, podra o no podra hacer. Creo que
tendramos que dedicarnos a reflexionar sobre lo que podemos hacer
nosostros mismos, lo cual quiz no sea tan espectacular, pero al final es
posible que sea ms efectivo. Debemos poner nuestra casa en orden,
mantenernos en guardia contra el surgimiento de gobiernos
antidemocrticos de todo tipo y contra la fascinacin que tienen algunas
personas hacia los llamados hombres fuertes.
Es evidente que cuestiones como la erradicacin de ciertas
652
enfermedades como la malaria, que se cobran tantas vctimas, sera

positiva. La gente ya no habla sobre ello pero la verdad es que sera algo
estupendo.
El hambre en frica se debe en parte a pura mala suerte, a sequas
terribles que siempre se han producido y ocupan su lugar en los cuentos
populares. Pero se les puede hacer frente con buena tecnologa y gestin y
estos son problemas que tambin deberan encararse. No lo hacemos
porque nos sentimos abrumados por los abusos del mal gobierno que se
extiende como una maldicin por todo el continente. Chinua Achebe
[1999](2000, p.32-33)
653
6.3 REFERENCIAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE

El desarrollo sostenible requiere un conjunto de referencias para
poder servir como modelo objetivo y, lgicamente, para ser
adecuadamente
actualmente?.
evaluado.
En
este
Pero
sentido,
dnde
la
nos
siguiente
encontramos
pregunta
que
podramos hacernos es si el desarrollo actual es sostenible. Sera

fcil contestar afirmativa o negativamente sin ms, pero no hay
datos concluyentes a este respecto. Entonces podemos dar un
paso atrs e intentar centrarnos en una pregunta algo ms
sencilla:
el
crecimiento
econmico
actual
es
sostenible?.
Bartelmus (1999a) responde a esta cuestin: de acuerdo con mi

propia
evaluacin
provisional
de
los
resultados
de
las
contabilidades ambientales y tendencias ms sistemticas a

travs de un indicador fsico de flujos de materia no se percibe
con
claridad
la
sostenibilidad
la
no
sostenibilidad
del
crecimiento econmico. El autor seala que es consciente de que

esta afirmacin no tiene atractivo pero es, sin embargo, un
honesto primer paso para superar la confrontacin ambientaleconmica. El siguiente paso debera consistir en unir esfuerzos
para
desarrollar
estadsticamente
sistemas
vlidos
que
de
datos
permitan
consistentes
una
evaluacin
comparable de la (no)sostenibilidad Bartelmus (1999a).

Siguiendo con este razonamiento introductorio encontramos
todo el sentido de la
pregunta nmero 15 (apartado de
cuestiones normativas), del programa hilbertiano para la ciencia

del sistema Tierra: cules son los criterios generales y
principios
para
distinguir
futuros
sostenibles? Clark et al. (2005).
654
no
sostenibles
de
los
Instrumentos del cuadro de mando del desarrollo

sostenible
En la literatura acerca del desarrollo sostenible, as como en la de
evaluacin ms estrechamente vinculada con aquella, hay un uso
frecuente de diversos trminos que corresponden a categoras
funcionales distintas. Parte de estos trminos se refieren a
categoras del mbito conceptual o terico, mientras que otra
parte constituye el mbito de la prctica, lo que tambin podemos
denominar cuadro de mandos del desarrollo sostenible, como
aparece en la figura 6.2 adjunta.
Figura 6.2 Categoras y relaciones en el ciclo de decisin y de evaluacin del

Todas las categoras se encuentran conectadas formando una

secuencia general: valores-principios-metas-objetivos especficos,
y en donde las directrices tienen el papel de claves de
655
operatividad, y los indicadores y umbrales son sensores de

estado, en el primer caso absolutos y en el segundo relativos a
los trminos definidos de sostenibilidad/insostenibilidad. Aunque
existen ciertas variaciones a la hora de definir estas categoras,
las hemos referido a denominaciones y usos ampliamente
aceptados, que se ejemplifican en al menos una referencia
significativa de la literatura. Los elementos del mbito conceptual
o terico de esta figura: valores fundamentales, principios y
directrices, ya han sido tratados en el apartado 5.2. Su inters en
este caso est en que permiten entender el cuadro de mandos
como un continuo derivado de decisiones previas que estn
relacionadas con la teora del desarrollo sostenible.
Por otra parte, para abordar la revisin de instrumentos del
cuadro de mandos del desarrollo sostenible es necesaria una
taxonoma conceptual que determine el significado de trminos
como:
metas
(goals),
indicadores
(indicators),
objetivos
especficos (targets), y umbrales (thresolds), tal y como vienen

siendo aplicados por autores y trabajos de referencia como
Partidrio y Moura (2000), Parris (2003) y Parris y Kates (2003).
En esta taxonoma, las metas son planteamientos amplios,
cualitativos, sobre los objetivos generales. Un ejemplo de meta es
la propuesta en la Convencin de las Naciones Unidas sobre el
Cambio Climtico: estabilizacin de las concentraciones de gases
de efecto invernadero en la atmsfera a unos niveles que puedan
prevenir interferencias antropognicas peligrosas con el sistema
clima United Nations (1992). Los indicadores son medidas
cuantitativas seleccionadas para evaluar el progreso o retroceso
respecto a una meta establecida. Para la meta de estabilizacin
gases efecto invernadero, por ejemplo, los indicadores incluyen
medidas
del
dixido
de
carbono
656
(CO2)
potencial
de
calentamiento global en la atmsfera. Por su parte, los objetivos

especficos usan indicadores para establecer metas especficas
con referencias temporales y puntos finales, como pueden ser
para el caso que estamos viendo de los gases de efecto
invernadero la reduccin de todas las emisiones de gases de
efecto invernadero como mnimo al 5% por debajo de los niveles
de 1990 para el perodo 2008-2012 UNFCCC (1997). Segn
Partidrio
Moura
(2000)
definir
objetivos
(especficos)
cuantificables es an ms difcil que identificar indicadores. Esta

dificultad responde a la especificidad de los objetivos, lo que es lo
mismo,
al amplio espectro de objetivos
deseables en los
diferentes entornos polticos, culturales y geogrficos. Nadie

quiere lo mismo, esa es la dificultad. Adems los objetivos
especficos deben vincularse con un nivel de decisin: estatal,
regional o local, lo que aumenta la dificultad para su definicin.
Sin embargo es necesario definir y, en lo posible, cuantificar los
objetivos especficos para que podamos valorar los avances y el
valor de las decisiones360 que se toman respecto al modelo de
sostenibilidad.
referencia
para
Los
un
umbrales
proceso
representan
que
podemos
indicadores
de
considerar
de
sostenibilidad, de trnsito o de insostenibilidad, como han tratado

Partidrio y Moura, 2000.
Adems de los instrumentos que hemos referido como formadores
del cuadro de mando, encontramos dos categoras de una
naturaleza
distinta:
las
tendencias
(trends),
las
fuerzas
directrices (driving forces), de una importancia determinante a la

hora de comprender la dinmica y el propio sentido del cuadro de
mandos. Las tendencias vienen determinadas por los cambios en
En el caso de no existir objetivos especficos, como proponen Partidrio y Moura (2000)
puede usarse la tcnica de prueba y error para irse aproximando a un escenario de
sostenibilidad.
360
657
el valor de los indicadores a lo largo del tiempo. Y, finalmente, las

fuerzas directrices, que son los procesos que influencian las
tendencias y nuestra capacidad para cumplir los objetivos
especficos. No basta con remediar los sntomas negativos ms
visibles, sino que tiene que actuarse sobre las causas. As Drr
(1997a) en muchos casos, las causas ms importantes son
evidentes
ya
han
sido
bien
descritas
en
la
literatura
correspondiente. Pero la dificultad real que impide mejorar la

situacin parece estar en la falta de instrumentos, habilidad y
poder apropiados para poner en prctica las soluciones previstas.
En esta empresa nos enfrentamos al dilema comn de que la
comprensin, tenacidad y minuciosidad profundamente cientfica
pocas veces estn vinculadas con la influencia, la flexibilidad y el
pragmatismo polticos.
Indicadores de desarrollo sostenible: aspectos tericos y

casos de aplicacin
De acuerdo con el Informe Dobris, en European Environment
Agency
(1996),
los
indicadores
de
sostenibilidad
son
caractersticas definibles y mensurables del mundo cuyos valores

absolutos o relaciones y direccin de cambio tienen como objetivo
poner de manifiesto si el mundo se est haciendo ms o menos
sostenible. En el contexto del nivel de polticas, los indicadores
surgen de dos procesos: estn implicados o definidos por los
objetivos polticos, pero tambin ayudan a definir y modelar los
objetivos polticos. As pues, la eleccin de un indicador no
responde estrictamente a un procedimiento tcnico, sino que
ineludiblemente
responde
una
eleccin
poltica
con
consecuencias importantes. De esta manera, en los indicadores
658
de sostenibilidad juegan un papel fundamental las nociones

primarias de sostenibilidad o de lo que es el desarrollo sostenible.
Los indicadores de desarrollo sostenible surgen como una
respuesta
la
insuficiencia
conceptual
terica
de
los
indicadores tradicionales generalmente econmicos- como el

PIB, ante el nuevo escenario del paradigma de desarrollo
sostenible. En los aos noventa la comunidad cientfica y la
sociedad en general empiezan a estar convencidas de que los
indicadores tradicionales de desarrollo econmico, en particular
el Producto Interior Bruto (PIB), resulta una forma insuficiente y
probablemente inadecuada de medir la realidad. Una realidad en
que la sociedad implanta nuevas exigencias por un modelo de
desarrollo ms equilibrado, ms justo y ms respetuoso con el
medio ambiente. Ante esta situacin se procede desde los
ambientes acadmicos a revisar los indicadores existentes. Si
observamos el conjunto de los procesos de revisin que se llevan
a cabo, podemos diferenciar distintos grupos que configuran lo
que podramos definir como direcciones de bsqueda respecto a
los indicadores de desarrollo: indicadores econmicos para el
desarrollo sostenible, indicadores de desarrollo vinculados a la
cooperacin internacional al desarrollo, e indicadores promovidos
por ambientalistas y planificadores.
Indicadores econmicos para el desarrollo sostenible
La
nueva
orientacin
de
los
indicadores
econmicos
est
conformada por las investigaciones que parten del campo

metodolgico y del espacio conceptual de los indicadores
econmicos tradicionales. Toms Carpi (2003a) describe las
importantes limitaciones y los problemas que encubren los
indicadores
econmicos
tradicionales
659
ms
destacados:
el
Producto Nacional Bruto (PNB), la Renta Nacional (RN) y la renta

per cpita. As, destaca cinco limitaciones importantes de los
indicadores econmicos tradicionales: (1) slo consideran los
flujos (renta) y stocks (riqueza) econmicos gestionados por el
mercado emergido y expresados en trminos monetarios, no
considerando entonces las actividades sumergidas que producen
mercancas ni la actividad domstica y de autoabastecimiento; (2)
slo recogen el valor monetario agregado de los flujos de bienes y
servicios que discurren por el mercado o son gestionados por el
Estado,
con
independencia
de
su
finalidad,
naturaleza
contribucin al bienestar; (3) identifican el crecimiento de la

produccin
con
la
mejora
del
bienestar
material
logro
econmico, contradiciendo la lgica econmica que prescribe que

lo que el ser humano racional persigue es maximizar la
satisfaccin de sus necesidades a partir de unos recursos
limitados, y no la mayor produccin posible; (4) no recogen las
prdidas de naturaleza que genera el crecimiento econmico; y
(5) como se sustentan en la produccin indiscriminada, y por
tanto no tienen en cuenta el modo en que sta se genera y sus
efectos secundarios sobre la sociedad, no pueden considerarse
como indicadores de sostenibilidad social y ecolgica tanto del
desarrollo econmico como del propio crecimiento.
Estas contradicciones, limitaciones y efectos potencialmente
perversos
de
los
indicadores
tradicionales
de
desarrollo
econmico son los que estn estimulando de forma permanente la

investigacin
de
nuevos
indicadores.
Toms
Carpi
(2003a)
presenta cuatro de los ms conocidos, siguiendo una lnea de

acercamiento gradual a un indicador de sostenibilidad: el
producto
eco-nacional
ambientalmente
(PEN);
ajustado
el
(PNNAA);
660
producto
el
ndice
nacional
de
neto
bienestar
econmico sostenible (BES); y el indicador de ahorro genuino. El

producto eco-nacional (PEN) es un indicador basado directamente
en el Producto Nacional Neto (PNN) del que se deducen los
gastos
realizados
para
reparar
los
daos
del
crecimiento
econmico, los llamados gastos compensatorios o defensivos. Los

gastos compensatorios comprenden un conjunto de gastos que se
hacen necesarios para neutralizar los efectos negativos del
crecimiento
econmico:
gastos
de
reparacin
de
daos
producidos por la contaminacin; gastos sanitarios propios de los

efectos
negativos
de
hbitos
condiciones
de
vida
poco
saludables vinculados a las sociedades de consumo, industriales y

del automvil; gastos de prevencin de riesgos y de seguridad
vinculados a los problemas sociales; gastos relacionados con la
carrera armamentstica; o gastos relacionados con la necesidad
de desplazamientos cotidianos ms largos y sobrecostes de vivir
en grandes concentraciones urbanas. A pesar de que el PEN no
constituye un indicador adecuado de sostenibilidad permite,
cuanto menos desde la perspectiva de una poltica responsable,
separar los dos componentes del PEN (producto nacional neto y
gastos compensatorios) para aportar una visin ms informada de
las consecuencias sobre el bienestar del crecimiento econmico.
El segundo indicador en esta secuencia expuesta por Toms
Carpi (2003a), es el Producto Nacional Neto ambientalmente
ajustado (PNNAA). Un indicador que resuelve una de las
carencias ms importantes del anterior, como es considerar la
depreciacin del medio natural. El PNNAA es el resultado del
clculo realizado a partir del producto nacional neto (PNN) del
que se restan tanto los costes defensivos medioambientales
(CDM) como la prdida neta de capital natural (PNCN). Es
importante destacar que mientras que en el PEN se descuentan
661
todos los costes defensivos o compensatorios, en este indicador

slo se descuentan los de carcter medioambiental. El PNNAA
que es, como el PEN, un valor monetario, tambin encuentra
importantes dificultades a la hora de evaluar la depreciacin del
capital natural. Siguiendo al autor de referencia en este apartado,
a pesar de su avance sobre indicadores anteriores, se atribuye el
PNNAA a una versin muy dbil del desarrollo sostenible, dadas
sus limitaciones para registrar y representar de forma consistente
las dimensiones de la sostenibilidad ecolgica de los procesos
econmicos.
Otro de los ndices que se han propuesto para resolver las
deficiencias de los indicadores econmicos tradicionales es el
ndice de Bienestar Econmico Sostenible (BES). Este indicador
se distingue del anterior (PNNAA) en que deduce del producto
nacional los gastos compensatorios en sentido amplio, adems de
deducir como en el caso anterior la depreciacin del capital
natural. El BES cambia tambin el mtodo de deduccin del
bienestar material. Los valores del BES per cpita (IBES) a lo
largo del tiempo permiten ofrecer no slo un perfil de la evolucin
del bienestar en una colectividad dada, sino tambin un punto de
contraste del indicador convencional de renta per cpita. La
aplicacin del IBES a distintos pases desarrollados pone de
relieve que, contrariamente a lo que sugiere la evolucin de la
renta
per
cpita,
el
bienestar
as
calculado
ha
venido
disminuyendo o se ha estancado desde mediados de los aos

setenta Toms Carpi (2003a). A pesar de lo expuesto, y por las
mismas razones que en el caso del indicador PNNAA, el IBES, a
pesar de su denominacin tampoco es indicativo de sostenibilidad
ecolgica del desarrollo econmico, sino ms bien un descriptivo
662
de la evolucin del bienestar de un colectivo desde ciertas

convenciones.
En ltimo lugar, se expone el indicador de ahorro genuino. A
diferencia de los otros indicadores considerados, que pretenden
reflejar
la
material,
aportacin
este
del
pretende
proceso
reflejar
econmico
el
al
desarrollo
bienestar
econmico
sostenible. La idea que anima el marco conceptual de este

indicador es que una economa no puede ser sostenible si el
ahorro, y por tanto la inversin, tiende a ser negativo. En este
caso la economa se descapitaliza y se cuestiona de esta forma la
capacidad futura para mantener el mismo flujo de renta. El
ahorro genuino se convierte en un indicador cuyo valor es el
resultado del flujo de inversin del capital creado por el ser
humano y el capital natural. Cuando este indicador adopta de
forma regular valores negativos es indicativo de insostenibilidad.
No obstante, cuando no exista plena sustituibilidad entre el
capital natural y el producido por el ser humano, los valores
positivos de este indicador no garantizan que el proceso
econmico sea ecolgicamente sostenible. Se trata por tanto, no
solo de un indicador de desarrollo sostenible dbil, sino tambin
asimtrico.
A partir del anlisis de deficiencias que presentan los
indicadores econmicos tradicionales, de acuerdo con la revisin
realizada
por
Toms
Carpi
(2003a),
pueden
sealarse
las
exigencias que pueden esperarse de los indicadores de desarrollo

sostenible. Esto es, las funciones a que deben dar respuesta los
mismos. En este sentido, los criterios que pueden situar a los
indicadores, econmicos en particular, de desarrollo en la senda
del desarrollo sostenible son cuatro. En primer lugar, los
indicadores deben constituir elementos adecuados para medir el
663
bienestar econmico, para lo cual no slo deben recoger tambin

aspectos fundamentales del bienestar material, sino que deben
asignar correctamente los costes ambientales y deducir la
depreciacin del capital de la naturaleza. En segundo lugar, los
indicadores deben representar una gua adecuada para una
poltica sensata de desarrollo y bienestar, tanto por lo que se
refiere al punto anterior como porque deben reproducir fielmente
los peligros ecolgicos existentes. Adems deben considerar la
relevancia del capital social y natural, de manera que incorporen
el valor de las orientaciones y actuaciones que sean de gran
relevancia para la eficiencia y eficacia econmica a largo plazo.
Deben, muy especialmente, evitar la confusin entre los costes y
beneficios
del
crecimiento
econmico
en
esta
perspectiva
temporal de largo plazo. En tercer lugar, los indicadores deben

constituir un punto de referencia plenamente apropiado para
orientar la trayectoria tecnolgica y el cambio institucional de
acuerdo con los retos y objetivos de nuestro tiempo, es decir, con
la calidad de vida y el desarrollo sostenible. En cuarto y ltimo
lugar,
los
indicadores
deben
permitir
el
anlisis
crtico,
transparente y abierto, de los procesos y prcticas de toma de

decisin.
Dentro de una poltica de desarrollo sostenible es necesario
configurar un sistema til de indicadores de sostenibilidad. Toms
Carpi expone tres puntos de reflexin necesarios para elaborar
este sistema de indicadores de sostenibilidad. Plantea, en primer
lugar, que no es suficiente como prescripcin de poltica pblica
el principio segn el cual el deterioro ambiental debe ser
compensado mediante inversiones en otros activos. Un segundo
punto, vinculado con el anterior, es que an siendo importante la
cantidad a sustituir, lo fundamental es la cualidad o tipo de la
664
inversin que venga a compensar la prdida de capital nacional,

ya que el objetivo de esta inversin es reemplazar adecuadamente
las funciones ambientales y econmicas satisfechas por el capital
natural depreciado. Como ltimo punto, este autor expone que
como consecuencia de las dos anteriores mximas, no es el rigor
en el clculo econmico de la degradacin ambiental el factor
bsico
en
la
determinacin
de
la
sostenibilidad,
sino
el
conocimiento de los mecanismos que regulan la autoproduccin

de los ecosistemas, sus puntos crticos y los umbrales de
irreversibilidad de sus funciones estratgicas, por un lado, y la
implementacin de estrategias y trayectorias tecnolgicas que
garanticen la generacin de sustitutos de los recursos no
renovables y la eliminacin de los procesos tecnoeconmicos de
alto
riesgo
medioambiental.
El
anlisis
de
los
distintos
indicadores sugiere que los de carcter econmico presentan

limitaciones que les impide constituirse en indicadores de
desarrollo sostenible fuerte, aunque no es razn para prescindir
de ellos. Es ms una poltica de desarrollo sostenible no puede
hacerse con un solo indicador, sino que es necesario un sistema
de indicadores: para la construccin de un sistema operativo de
indicadores
con
capacidad
de informar
una
estrategia
de
desarrollo sostenible no basta con seleccionar un conjunto de

ndices econmica y ecolgicamente sensibles. Es necesario
organizarlos estratgicamente. En el trabajo referido el autor
presenta el cuadro de mando que permite la optimizacin del
proceso,
partir
de
una
funcin
objetivo
informada
por
indicadores econmicos ambientalmente ajustados y un conjunto

de restricciones sustentadas en el indicador de ahorro genuino y
en una batera de indicadores fsicos de actividad social.
665
Indicadores de desarrollo desde la cooperacin internacional

Como hemos sealado ms arriba, otro de los grupos de
bsqueda de indicadores del desarrollo se verifica, desde una
perspectiva de la cooperacin internacional del desarrollo, a
travs de las investigaciones de PNUD (1990), Sen (1990), MaxNeef (1991), Doyal y Gough (1994), Sutcliffe (1995) y Sen (1999),
que ponen de manifiesto el nuevo concepto de desarrollo humano.
Este concepto emergente surge frente a las limitaciones y los
fracasos de los procesos de impulso al desarrollo, en donde se ha
verificado que el crecimiento en muchos casos- viene creando
desigualdad y pobreza, adems de deteriorar la calidad ambiental
y provocar el agotamiento de los recursos naturales. Los autores
de referencia planteaban la necesidad de superar la dimensin
primaria del desarrollo como un crecimiento del producto interno
para tener ms presente la dimensin humana y sus problemas: la
distribucin, las necesidades y la equidad. Sen y los impulsores
del concepto de desarrollo humano, deconstruyen el concepto
genrico de desarrollo y lo reconstruyen como un agregado
resultante de la promocin vital del conjunto de los individuos. En
1990 el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) elabora el primer informe sobre el desarrollo humano a
escala mundial. El informe de desarrollo humano contiene tres
elementos clave: un nuevo concepto del desarrollo, un nuevo
indicador, y un procedimiento de evaluacin anual del estado de
ese nuevo concepto en todos los pases. El indicador de desarrollo
humano (IDH) es un ndice global que se construye a partir de
indicadores parciales que reflejan tres factores bsicos: (1) la
longevidad, expresada como esperanza de vida al nacer; (2) la
educacin, calculada a partir de la poblacin y de los aos
promedio de escolarizacin; y (3) el ingreso real per capita, el PIB
666
per capita ajustado segn el coste de vida local y la utilidad

marginal del ingreso. El IDH, a pesar de su relativa utilidad, ha
sido objeto de diversas crticas. Una de las ms frecuentes, al
principio,
ha
sido
intercomparacin;
una
la
falta
cuestin
de
series
obvia
por
temporales
tratarse
de
de
un
instrumento novedoso, pero que no le ha impedido seguir

elaborndose de forma continuada. Otra de las crticas est
relacionada con el engarce del concepto de desarrollo humano
con el desarrollo sostenible. En este sentido, y dado que no tiene
sensibilidad respecto a los costes ambientales del crecimiento, no
puede garantizarse si el desarrollo est comprometiendo y en
qu medida- la capacidad de las generaciones futuras para
mantener esos niveles de desarrollo. En este sentido existen
propuestas, como sugiere Sutcliffe (1995), orientadas a la
conformacin de un ndice de desarrollo humano y sostenible.
Indicadores de desarrollo sostenible de los ambientalistas y
planificadores
El ltimo de los grupos de bsqueda identificados de indicadores
de desarrollo sostenible surge de la prctica de los ambientalistas
y de los planificadores sectoriales. Seleccionamos para este grupo
tres importantes contribuciones: a la contabilidad de flujo de
materia (CFM); a la poltica de movilidad sostenible, en European
Commission (1997); y a los modelos de pesca martima orientados
hacia la sostenibilidad de FAO (2000). En primer lugar, y de
acuerdo con Bartelmus (1999b) encontramos indicadores que
configuran una contabilidad no econmica sino material, como es
el caso de la contabilidad de flujo de materia (CFM). Esta
contabilidad mide el uso de los ndices de requerimiento material
total (total material requirement, TMR) y de inputs materiales por
667
unidad de servicio (Material Input Per Service unit, MIPS). Estos

ndices y la contabilidad como resultados permiten capturar el
concepto de sostenibilidad ecolgica cuando estos ndices son
compatibles con el equilibrio ecolgico del planeta a largo plazo.
El equilibrio ecolgico se consigue aplicando la nocin normativa
del mismo espacio ambiental para todos para todo el uso de
materiales
energa.
El
resultado
es
un
estndar
de
sostenibilidad que sugiere la dematerializacin de la actividad

econmica dividiendo entre dos el ndice de requerimientos
materiales totales (RMT) y duplicando la riqueza y el bienestar: la
popular nocin del Factor 4, segn von Weizscker et al. (1997).
En segundo lugar, para analizar y exponer de una forma ms
concreta las funciones y modo de generacin de los indicadores
de sostenibilidad vamos a apoyarnos en los avances realizados
por
el
proyecto
europeo
POSSUM
(Policy
Scenarios
for
Sustainable Mobility). El mencionado proyecto de escenarios

polticos para la movilidad sostenible, en European Commission
(1997), presenta una serie de funciones que deben cumplir los
indicadores
de desarrollo sostenible: identificar sectores o
impactos que estn teniendo un efecto adverso sobre el desarrollo

sostenible, medir la
extensin
en
que las
polticas
estn
alcanzando los objetivos de desarrollo sostenible, simplificar y

comunicar una gran cantidad de datos a travs de una pequea
cantidad de informacin que sea representativa y significativa. A
la hora de identificar y seleccionar los potenciales indicadores de
desarrollo sostenible pueden darse, como describe el referido
proyecto, dos aproximaciones: aproximacin de arriba a abajo, y
aproximacin de abajo a arriba. La primera aproximacin
responde una estrategia deductiva, comprehensiva y sistemtica
que usa la combinacin de escenarios basados en metas,
668
competencias y resultados. Los escenarios basados en metas

parten de las metas de desarrollo sostenible, y los indicadores se
formulan para cada meta. Los otros escenarios se relacionan con
indicadores establecidos por sectores para medio ambiente,
economa y aspectos sociales, y con los indicadores tradicionales,
los ms sencillos de elaborar, definidos por los resultados. El
segundo tipo de aproximacin, de abajo a arriba, responde a una
estrategia de tipo inductivo, basada en el conocimiento. Esta
aproximacin se realiza revisando los indicadores de desarrollo
sostenible propuestos y usados de acuerdo con la literatura
cientfica disponible, para proceder despus a seleccionar los ms
relevantes.
Por su parte, la FAO (2000) elabora un conjunto de indicadores
de desarrollo sostenible, que agrupa dentro de las principales
dimensiones
del
desarrollo
sostenible:
econmica,
social,
ecolgica, y de gestin. Esta ltima tiene un inters aadido por

cuanto representa de forma explcita la incorporacin novedosa,
junto a las tres dimensiones habituales del desarrollo sostenible
(segn el modelo expuesto del tringulo de Munasinghe o modelo
de los tres pilares) de una cuarta, que viene a representar la
dimensin institucional (o poltico-organizativa). Los indicadores,
agrupados por dimensiones, que selecciona la FAO se exponen en
la tabla 6.2. Unos indicadores que, de acuerdo con los autores,
deben reflejar la situacin del sistema y los resultados en relacin
con las metas y objetivos de la sociedad: la sostenibilidad a largo
plazo de la pesca, el ecosistema que la apoya, y la generacin de
beneficios netos para los pescadores y la sociedad.
Dimensin
Econmica
Indicador
Recoleccin y valor de la recoleccin
Contribucin de la pesca al PIB
Ingresos
669
Dimensin
Social
Ecolgica
Gestin
Indicador
Valor de las exportaciones pesqueras (respecto a total
exportaciones)
Inversin en flotas pesqueras e instalaciones de
elaboracin
Empleo/participacin
Demografa
Alfabetizacin/educacin
Tradiciones/cultura pesquera
Distribucin de la adopcin de decisiones entre hombres
y mujeres
Estructura de la captura
Abundancia relativa de las especies objetivo
Tasa de explotacin
Efectos directos de las artes de pesca en especies no
objetivo
Efectos indirectos de la pesca: estructura trfica
Efectos directos de las artes en los hbitats
Cambio en la extensin y calidad de hbitats
importantes o crticos
Rgimen de cumplimiento
Derechos de propiedad
Transparencia y participacin
Tabla 6.2 Indicadores para las principales dimensiones

del desarrollo sostenible en la actividad pesquera
Fuente: FAO (2000)
La propuesta de indicadores de desarrollo sostenible en la

actividad pesquera incide en la importancia que tiene la seleccin
de
unidades
geogrficas
apropiadas.
Ya
que,
aunque
se
reconozcan las jurisdicciones nacionales y subnacionales, deben

reflejarse adecuadamente la ubicacin geogrfica de los procesos
ecolgicos que definen los lmites del ecosistema acutico.
Diversas instituciones internacionales, como el International
Institute for Sustainable Development IISD (2000) y la Divisin
para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas UN-DSD
(2001) han realizado un esfuerzo importante para recopilar
diferentes indicadores del desarrollo sostenible. Sin embargo,
Parris y Kates (2003) afirman que han revisado estos dos trabajos
extensivos en indicadores de desarrollo sostenible y que su
670
resultado sobre los mismos aconsejan considerarlos con cierta

precaucin,
ya
que
adolecen
de
una
serie
de
problemas
estructurales que ya han sealado con anterioridad otros autores

como NRC (1999): no hay consenso en la adecuacin de los
diferentes conjuntos de indicadores ni de las bases cientficas
para escogerlos. Su efectividad est limitada por la falta de
acuerdo sobre lo que debe desarrollarse, lo que debe sostenerse y
durante cunto tiempo. Parris y Kates (2003) insisten adems en
resaltar que existe un problema tcnico en la definicin de
indicadores (especialmente en materia ambiental) porque se
necesitan
indicadores
que
combinen
tendencias
mltiples
conceptualmente relacionadas pero en una escala comn. Estos

indicadores de escala comn, que se obtienen utilizando mtodos
cientficos para establecer equivalencias en una unidad comn de
medida, son por completo diferentes de los ndices compuestos
que se obtienen a partir de mtodos subjetivos. Por esta razn
tambin critican algunos indicadores de sostenibilidad que se han
definido combinando escalas y planteamientos dispares, como el
Indice de Sostenibilidad Ambiental (Environmental Sustainability
Index) WEF (2002), o el Indice de Bienestar de los Ecosistemas
(Ecosystems Well Being Index) Prescott-Allen (2001).
Como ltima reflexin de este apartado sobre la teora de los
indicadores del desarrollo sostenible, debemos resaltar que los
mtodos de evaluacin de las diferentes fases del ciclo poltico
(polticas, planes, programas y proyectos) requieren disponer de
un conjunto de indicadores de impacto sensibles a los postulados
del desarrollo sostenible. Para ello, an asumiendo que los
objetivos
marco
de
las
PPP
sean
promover
el
desarrollo
sostenible, como sostiene Lee (2006), deben tenerse en cuenta las

siguientes cuestiones: qu definicin de desarrollo sostenible se
671
usa como base para formular esos indicadores?, cmo son los
indicadores de objetivos globales/nacionales que deben ser
traducidos a indicadores de objetivos de menor nivel para usarse
en las evaluaciones regionales o locales?, pueden medirse de
forma prctica los indicadores seleccionados?, pueden disearse
indicadores de proceso adecuados?, y cuntos indicadores de
desarrollo sostenible, cuantitativos y cualitativos, deberan usarse
en los estudios de evaluacin de impacto sobre la sostenibilidad?.
Cuadro de mando del DS en operacin: metas, indicadores y

objetivos especficos
Parris
Kates
(2003),
desde
la
perspectiva
del
modelo
transicional (definicin NRC de desarrollo sostenible), emprenden

un vasto anlisis cuyo objetivo es caracterizar el estado actual del
proceso de transicin a la sostenibilidad. Para ello analizan el
cuerpo
del
consenso
negociado
internacionalmente
en
las
materias de desarrollo y medio ambiente. Esto responde a la

estructura de la definicin NRC de desarrollo sostenible, en
donde se separan con nitidez los dos objetivos generales de la
transicin a la sostenibilidad: alcanzar las necesidades humanas y
reducir el hambre y la pobreza; y mantener los ecosistemas que
soportan la vida y los recursos biolgicos. As, a la hora de hacer
el anlisis tienen en cuenta de forma separada el conjunto de
metas y objetivos especficos que se desprenden de los dos
objetivos generales del proceso transicional hacia el desarrollo
sostenible. En forma muy sinttica, exponen que los acuerdos
internacionales referidos a las necesidades humanas, aunque son
un
nmero
relativamente
pequeo,
estn
articulados
institucionalizados de forma bastante clara. Por el contrario,

mientras que hay literalmente centenares de acuerdos que
672
cubren distintos aspectos relativos a los ecosistemas como

soporte de la vida y a los recursos biolgicos, puede destacarse su
reducido consenso, y una gran vaguedad en sus objetivos
generales, metas y objetivos especficos: los Tratados con
objetivos especficos claros, como los Protocolos de Montreal y
Kioto, son raras excepciones Parris y Kates (2003). Estos autores
sealan tres explicaciones complementarias para esa diferencia
que se encuentra en las metas, los objetivos especficos, e incluso
las instituciones361, segn se traten de las referidas a las
necesidades humanas o a los ecosistemas. La primera es que los
esfuerzos para avanzar en el tema de las necesidades humanas
estaban bien incorporados a la Carta de las Naciones Unidas
firmada en 1945, por lo que se institucionaliz rpidamente en
agencias especializadas. En contraste, el medio ambiente no
emerge en la agenda internacional hasta la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano de 1972. En
segundo lugar porque el problema de las necesidades humanas se
ha visto como universal, mientras que muchas cuestiones
ambientales se han considerado como ms locales, hasta que se
han verificado problemas transfronterizos o los recientes cambios
globales. La tercera explicacin es que el consenso es ms difcil
de alcanzar en temas ambientales porque existe ms divergencia
acerca de la comprensin de los fenmenos naturales y su
relacin con la actividad humana, y porque esta ltima puede
colisionar con los aspectos ambientales cuando busca atender a
las necesidades humanas ms inmediatas.
Como resultado de sus investigaciones, Parris y Kates (2003)
elaboran dos tablas, una referida a las necesidades humanas y la
otra referida a los ecosistemas como soporte de la vida, en donde
Parris y Kates (2003) sealan, por ejemplo, que el presupuesto anual operativo de la World
Conservation Union (WCU) es menos de la dcima parte de la Food and Agriculture
Organization (FAO).
361
673
se representan las metas, indicadores y objetivos especficos que

concitan un mayor consenso de la comunidad internacional.
Adems de reproducir estas variables, los autores analizan la
calidad de los informes y la evaluacin de cada una de ellas. As,
respecto a las metas, indicadores y objetivos especficos para
alcanzar las necesidades humanas y reducir el hambre y la
pobreza, los autores han identificado (vase tabla 6.3) cinco
metas y siete objetivos especficos que representan la base del
consenso en acuerdos internacionales recogidos en WSCh (1990),
UNCED (1992), IMF et al. (2000) y UNGA (2000). Los autores
hacen notar que cuando realizan el estudio an no se ha
alcanzado ninguno de los objetivos especficos que deberan
haberse logrado ya (los referidos al ao 2000), y que la mayora
no muestran tasas de progreso. La ltima columna de la tabla
recoge la calidad de los informes y evaluacin de cada indicador,
donde A representa la mxima calidad, con indicadores medidos,
reportados y evaluados; B representa que el indicador est
siendo medido de forma ordinaria y se espera que lo siga siendo
en el futuro; C indica que no se mide directamente sino que se
estima a partir de modelos y extrapolaciones. Finalmente D
representa que slo se dispone de estimaciones groseras.
Meta
Indicador
Mejorar la
salud
Mortalidad infantil
Objetivo especfico
Reducir a 1/3 el ndice de 1990

para 2015, IMF et al. (2000)
Alfabetismo
Reducir analfabetismo a del
Proporciona
ndice de 2000 para el 2015,
r educacin
IMF et al. (2000)
Ratios hombreEliminar disparidades de
mujer en educacin gnero en la educacin primaria
secundaria
y secundaria para 2015, IMF et
al. (2000)
674
Calidad
informe
y
evaluaci
n
A
A
Prevalencia de
subnutricin
Reducir el
hambre
Reducir la
pobreza
Prevalencia de
deficiencia de
vitamina A
Indice de pobreza
Proporciona Acceso a servicios

r vivienda
de saneamiento
mejorados
Reducir la prevalencia a de
los niveles de 2000 para el
2015, UNGA (2000)
Eliminacin virtual de la
deficiencia de vitamina A y sus
consecuencias, incluyendo la
ceguera para el 2000, WSC
(1990)
Reducir la proporcin de la
poblacin mundial con ingresos
< 1$/da a la mitad del ndice de
2000, IMF et al. (2000)
Asegurar que el 75% de la
poblacin urbana tiene
saneamiento en su comunidad
para el 2000, UNCED (1992)
Tabla 6.3 Necesidades humanas prioritarias: metas, objetivos especficos e

indicadores
Fuente: Parris y Kates (2003)
Por otra parte, respecto a los ecosistemas que sirven como

soporte para la vida, los autores han identificado, a pesar de las
dificultades que se han sealado ms arriba, seis metas y siete
indicadores en los acuerdos internacionales de mayor consenso:
UNECE (1985), IJC (1991), United Nations (1992) y UNFCCC
(1997). Esta informacin se expone en la tabla adjunta (vase
tabla 6.4).
Meta
Reducir
emisiones de
contaminantes
atmosfricos
Indicador
Objetivo especfico
Emisiones de gas Reducir el total de las

de efecto
emisiones de efecto
invernadero
invernadero al menos un 5%
por debajo de los niveles de
1990 para el 2008-2012,
UNFCCC (1997)
Emisiones de SOx Reducir las emisiones de SOx
(los objetivos varan segn
acuerdos), IJC (1991),
UNECE (1994)
675
Calidad
informe
y
evaluac
in
A/B
Estabilizar la
productividad
ocenica
Condiciones de
las comunidades
biolgicas
No definido
Mantener la
disponibilidad de
agua dulce
Reducir el uso
del territorio
y cambio de
cubierta
Mantener la
biodiversidad
Usos consuntivos
de agua dulce
No definido
Reducir
emisiones de
sustancias
txicas
Uso de
tierras/cambio de No definido
cubierta
Uso del
suelo/cambio de
cubierta en zonas
de alta
biodiversidad
Emisiones de
dioxinas y
furanos
No definido
Reducir o eliminar
liberaciones de la produccin
no intencional medida como
unidades txicas equivalentes
Tabla 6.4 Prioridades de los ecosistemas de soporte de la vida:

metas, objetivos especficos e indicadores
Fuente: Parris y Kates (2003)
Limites al cuadro de mando del DS: tendencias globales de

largo plazo
Como
hemos
sealado
ms
arriba,
las
tendencias
estn
representadas por los cambios en los valores de diferentes

parmetros (indicadores, por lo general) a lo largo del tiempo.
Las tendencias son el resultado de la interaccin dinmica de
numeros factores, en donde los ms singulares y potentes pueden
denominarse fuerzas directrices. No obstante, las tendencias son
el resultado de esta combinacin del histrico sobre una sociedad
y un sistema biofsico cambiante. Es en esa situacin real en la
que puede plantearse o no un modelo de desarrollo sostenible.
Aunque conviene recordar una y otra vez, como nos muestra la
experiencia, que modificar la realidad no es sencillo ni evidente.
En 1999, el National Research Councils Board on Sustainable
Development (NRC) de los Estados Unidos, en el marco de la
676
investigacin sobre una propuesta de proceso transicional al

desarrollo sostenible, ha realizado una profunda revisin de las
mayores tendencias histricas que pueden afectar de forma
significativa a las previsiones de desarrollo sostenible para el
prximo
medio
completadas
siglo.
Esas
posteriormente
tendencias
por
Kates,
mayores
el
han
responsable
sido
del
proyecto de 1999, definiendo, en Kates y Parris (2003), un

conjunto de 10 grupos o clases en las que se incluyen 26
tendencias de largo plazo, tanto globales como regionales, que
pueden hacer ms difcil o ms fcil, la propuesta de transicin a
la sostenibilidad. En las tablas 6.6 y 6.7 adjuntas sintetizamos los
trabajos de estos autores, separando por su inters- una primera
en que se exponen las grandes clases en que se agrupan las
tendencias (tabla 6.6), y la propia en que se exponen las
tendencias (tabla 6.5).
Clase
Paz y
seguridad
Comentario
Las guerras, los conflictos, el crimen y la corrupcin son las
mayores amenazas para una transicin a la sostenibilidad:
directamente destrozando vidas humanas, capital,
infraestructuras y el medio ambiente
Poblacin,
El final de un crecimiento indefinido de la poblacin podra
migracin y
establecer un techo mximo de las necesidades humanas. La
urbanizacin poblacin es una fuerza directriz mayor de emisiones e
impactos que daan al medio ambiente y de consumo de
recursos
Riqueza/pobr Satisfacer las necesidades de una poblacin mayor requiere el
eza,
crecimiento de la riqueza (ingresos y bienestar) y su
bienestar y
distribucin de forma que se reduzcan el hambre y la pobreza
salud
Produccin,
Para muchos, la paradoja del desarrollo sostenible est en que
consumo y
para satisfacer las necesidades humanas se precisa de un
tecnologa
crecimiento de la riqueza y la economa, y al tiempo la
amenaza que supone para el planeta que esa riqueza sea
consumida362
Kates y Parris (2003) sugieren que no hay una definicin generalizada de consumo, por lo
que adoptan la realizada en 1977 por la Royal Society of London y la US National Academy of
Sciences segn la cual el consumo sera la transformacin humana de materiales y energa (a
lo largo de la cadena de produccin-consumo)... que hace los materiales transformados o la
energa menos disponibles para el uso futuro, o impacta negativamente en los sistemas
biofsicos de forma que amenace la salud humana, el bienestar u otras cosas que la gente
valora.
362
677
Clase
Globalizacin
,
gobernabilida
de
Instituciones
Cambio
Ambiental
Global
(superclase)
Comentario
La propia nocin de sostenibilidad, que es un asunto de la
humanidad y del planeta, tiene implcita y refleja un proceso
de globalizacin o interconexin, formas de gobernabilidad
emergentes y cambios en las instituciones y valores.
Preservar los sistemas que soportan la vida en el planeta se
hace cada vez ms difcil por los rpidos y continuos cambios
en los sistemas del aire, ocanos, tierras y agua dulce. Esta
superclase se subdivide en 5 clases: rpido cambio ambiental
y problemas cambiantes; atmsfera; ocanos; tierra; y agua
dulce.
Tabla 6.5 Clases de tendencias de largo plazo para el desarrollo sostenible

Fuente: elaboracin propia a partir de Kates y Parris (2003)
Clase
Tendencia
Incremento de
conflictos en la
llamada Guerra Fra
Comentarios a la tendencia
Durante los ltimos 50 aos se ha
Paz y
producido un incremento en la
seguridad
incidencia de conflictos armados. En
su pico en 1992, una tercera parte de
los pases del mundo tenan conflictos
conflictividad en un
Hay seales que evidencian un
punto de cambio de
retorno a un persistente aunque
tendencia?
menor- nivel de conflictos
Crecimiento ms lento El crecimiento de la poblacin ha
y diferencial de la
decrecido del 2,2% en los sesenta al
poblacin
actual 1,2%. La poblacin actual es de
6.300 millones. La ltima estimacin
media de las Naciones Unidas de
poblacin para 2050 es de 8.900
Poblacin,
millones.
migracin y
Contina la migracin En el 2007, por primera vez en la
urbanizacin rural y la rpida
historia, habr ms gente viviendo y
expansin de las
trabajando en las ciudades que en el
ciudades
campo. De aqu al 2030 habr que
acomodar en ciudades a ms de 2.000
millones de personas
Pulsaciones de la
La migracin internacional est
migracin
creciendo solo ligeramente por
internacional
encima del crecimiento de la
poblacin. En la actualidad hay 150
millones de personas que viven en
pases distintos del de su nacimiento.
678
Clase
Tendencia
Crecimiento de la
riqueza y persistencia
de la pobreza
A pesar del crecimiento de la riqueza,
el hambre y la pobreza siguen siendo
extensivas: 1.200 millones de
personas viven con < 1$/da, y 2.800
millones (56% de poblacin) con <
Riqueza/pobr
2$/da
eza,
Crecimiento de las
La desigualdad est creciendo entre
bienestar y
desigualdades de
los pases y dentro de los pases entre
salud
ingresos
los sectores sociales
Mejoras del bienestar De acuerdo con el ndice de desarrollo
y del igualitarismo
humano ha mejorado la esperanza de
humano
vida, el alfabetismo en adultos y la
renta per capita.
Mejora de la salud y
En los ltimos 50 aos la esperanza de
cambio en el tipo de
vida ha pasado de los 46 a los 66 aos.
enfermedades
Pero se est dando un rebrote mundial
de enfermedades infecciosas
Crecimiento del
El crecimiento del consumo de
Produccin,
consumo pero menor
materias es mayor que el de la
consumo y
crecimiento en el valor poblacin pero menor que el
tecnologa
de los productos
crecimiento real del valor del
producto
Cambio de productos y Es difcil ir ms all de los cambios
tecnologas
tecnolgicos de sustitucin y
eficiencia para abordar los cambios en
la produccin, la venta y la demanda
de bienes.
Existen tendencias contradictorias,
Interconexiones
por una parte interconexin
profundas y
(movimiento personas, intercambio
Globalizacin persistencia de la
comercial) y por otra parte fuerte
,
diversidad
contracorriente contra cultura global
gobernabilid
Emergencia y expansin de nuevas
ad e
Gobernabilidad ms
instituciones de gobernanza,
Instituciones amplia
corporaciones transnacionales y redes
de instituciones no gubernamentales
Rpida transicin generacional de los
Valores cambiantes
valores tradicionales a los
modernos, y de stos a los
postmodernos
Cambio
Rpido cambio
(vanse comentarios para cada una de
ambiental
ambiental y problemas las cuatro clases sectoriales que se
global
cambiantes
exponen: atmsfera, ocanos, tierras y
(superclase)
aguas continentales)
679
Clase
Atmsfera
Ocanos
Tierras
Tendencia
Decrecimiento e
incremento de los
contaminantes del aire
Crecimiento que empieza a declinar
de emisiones de SOx, pero incremento
de otros (NOx y compuestos orgnicos
voltiles)
Reduccin pero
La reduccin de emisiones de CFC
estabilizacin del
desde el tratado de 1987 puede
ozono estratosfrico
estabilizar el agujero de ozono en las
prximas dos dcadas
Incremento de las
Contina el crecimiento de emisiones
concentraciones de
de CO2. Incluso si se cumplen los
gases de efecto
compromisos de Kioto, las emisiones y
invernadero
el calentamiento seguirn creciendo
Calentamiento de los
El calentamiento de los ocanos es el
ocanos y degradacin factor determinante de la subida del
de las zonas costeras
nivel del mar 10-20 cm en el ltimo
siglo. A principio de los noventa ya
viva el 44% de la poblacin en una
franja de 200 km de la lnea de costa
Decrecimiento de las
A pesar de los esfuerzos
pesqueras ocenicas
internacionales en este campo, las
pesqueras estn significativamente
ms sobreexplotadas hoy que hace 30
aos
Decrecimiento de los
Los bosques tropicales se reducen
bosques tropicales y
entre 1990-2000 a razn de unas 14
crecimiento de los
millones de ha/ao. Los bosques
templados y boreales
templados se estn incrementando.
Las tierras cultivadas se incrementan,
Intensificacin y
en las economas menos desarrolladas
expansin de las
se combinan tcnicas agrcolas
tierras cultivadas
intensivas con agricultura de
subsistencia
Las praderas forman
Modificacin de las
biogeogrficamente- el lmite de los
praderas
desiertos, aunque an no se conoce
bien su dinmica
Decrecimiento de la
Los ratios de extincin actuales de
diversidad biolgica e especies son dos a tres rdenes de
incremento de las
magnitud superiores a los niveles
invasiones biolgicas
biolgicos prehumanos. La agricultura
y el comercio facilitan las invasiones
biolgicas
680
Clase
Tendencia
Crecimiento de los
Aguas
recursos hdricos que
continentales se est debilitando
Tras dcadas de crecimiento, los
recursos hdricos per cpita alcanzan
su mximo a mediados de los 80,
punto desde el que estn
descendiendo
Crecimiento regional y El 70% de estos recursos se emplea en
escasez local
agricultura. La contaminacin
progresiva est limitando los recursos
disponibles
Tabla 6.6 Tendencias de largo plazo respecto a la transicin a la sostenibilidad

Fuente: elaboracin propia a partir de Kates y Parris (2003)
De acuerdo con los autores, este conjunto de tendencias,

consideradas por completo, pueden servir como lista de chequeo
(checklist) para considerar las tendencias globales que afectan o
impactan a los estudios de sostenibilidad de un mbito dado. Los
autores referidos sealan tambin que deben desarrollarse
adaptaciones cientficas locales de modo que las diferentes
poblaciones locales puedan contribuir a modificar positivamente
las tendencias que ms les afectan.
Como queda sealado, las guerras, los conflictos y la corrupcin se
convierten en obstculos del mayor orden de magnitud para una
transicin a la sostenibilidad. El periodista polaco Ryszard
Kapuscinski, a lo largo de sus viajes por Europa, Asia y frica
acompaado en sus viajes por la clsica Historia de Herdotoreflexiona una y otra vez sobre la continua, extensa y dramtica
realidad de las guerras y los conflictos armados.
...pues apenas ha nacido Herdoto, apenas ha crecido lo suficiente para
comprender algo de este mundo, constata su divisin, ve que su mundo
est desgajado en Este y Oeste, que sus respectivas partes viven sumidas
en un estado de tensin, conflicto y guerra.
La pregunta que enseguida surge en su cabeza como surgira en
cualquier otra cabeza pensante- no puede ser sino por qu es as? Tanto
es as que aparece ya en la primersima frase de la herodotiana obra
maestra: Herdoto de Halicarnaso va a presentar aqu frutos de sus
investigaciones... y expone con esmero las causas y los motivos de las
guerras que se hicieron mutuamente los unos a los otros.
Esto es. Vemos que esta inquietante pregunta atormenta a la humanidad
desde hace milenios, que no cesa de plantearse desde la noche de los
tiempos: Por qu los hombres no paran de enzarzarse en guerras? Qu
causas aducen? Qu pretenden al desencadenarlas? Qu razones los
guan? Qu piensan? Qu objetivo persiguen? Preguntas y ms
681
preguntas, una retahla interminable! Y Herdoto dedica toda su

incansable y laboriosa vida a la bsqueda de respuestas. (...) concentra su
atencin y sus inquisiciones en la pregunta: por qu Grecia (es decir,
Europa) est en guerra con Persia (es decir, Asia), por qu estos dos
mundos Occidente (Europa) y Oriente (Asia)- luchan el uno contra el otro,
hacindolo adems a vida y muerte? Siempre ha sido as? As ser
siempre? Ryszard Kapuscinski [2004](2006, p.93)
682
6.4 EVALUACIN DEL DESARROLLO SOSTENIBLE

Cuando una sociedad adopta el concepto de sostenibilidad como
un objetivo marco de desarrollo, los responsables de la toma de
decisiones y otros agentes interesados necesitan, como sealan
Wilkinson et al. (2004), estar informados de todos los impactos
que pueden estar asociados a las iniciativas que proponen.
Hacking
(2004)
diferencia,
respecto
al
enfoque
de
los
instrumentos de evaluacin, dos planteamientos: una forma

menos estratgica, orientada o basada en la mejora del estado de
los indicadores; y otra, ms estratgica, orientada hacia metas y
objetivos que forman de manera ms clara parte del esquema del
desarrollo sostenible. Entre las primeras se viene citando el
instrumento de evaluacin de impacto ambiental, en lo que
algunos
autores
como
el
propio
Hacking
denominan
EIA
tradicional. En el segundo grupo se encuentran las tendencias

ms orientadas a la sostenibilidad, como son: los principios de
Bellagio para evaluacin de la sostenibilidad, en Hardi y Zdan
(1997); la valoracin estratgica de la sostenibilidad 363, segn
Partidrio
Moura
(2000);
ciertas
formas
de
evaluacin
ambiental estratgica, referidas por Noble (2000); escenarios de

desarrollo sostenible como The Natural Step, segn Robrt
(2000);
la
evaluacin
de
la
sostenibilidad
(Sustainability
Assessment) en entornos locales que proponen Devuyst (1999) y

de la IUCNs, segn Guijt et al. (2001); o la valoracin de la
Hemos tratado la valoracin estratgica de la sostenibilidad (VES) en el captulo destinado a
la evaluacin ambiental estratgica. Esta herramienta de valoracin se encuentra, desde el
punto de vista metodolgico, a caballo entre los instrumentos ms caractersticos del grupo de
evaluacin ambiental estratgica y los nuevos instrumentos de valoracin de la sostenibilidad.
No en vano, el propio Partidrio expone que la EAE siempre ha estado asociada con objetivos
de sostenibilidad; por lo que cuando se afila la orientacin hacia la sostenibilidad de la EAE
los autores estn de acuerdo en que la EAE se convierte en una importante categora de las
evaluaciones dirigidas al desarrollo sostenible (DS).
363
683
sostenibilidad364 (Sustainability Appraisal) que es una forma del

tipo de evaluacin dirigida a objetivos, desarrollada en Gran
Bretaa bajo los auspicios del Department of the Environment,
Transport and the Regions (DETR), segn George (2001) y Scrase
y Sheate (2002).
En nuestra exposicin nos centraremos en las formas de
evaluacin que podemos considerar fronterizas con la evaluacin
de sostenibilidad, como son la evaluacin de impacto integrada y
la
evaluacin
integrada/evaluacin
de
impacto
sobre
la
sostenibilidad, para despus adentrarnos en las formas que

consideramos ms propias y desarrolladas- de evaluacin de la
sostenibilidad, dentro del apartado que denominado movimiento
hacia una evaluacin basada en la sostenibilidad. Antes de estos
puntos presentamos los principios de evaluacin ambiental, con
una aplicacin prctica de los mismos, y revisamos de nuevo la
relacin
entre
evaluacin
ambiental
la
evaluacin
de
sostenibilidad. Finalmente concluimos el apartado repasando el

estado de conjuntos de instrumentos que ms se aproximan a lo
que
podramos
considerar
un
sostenibilidad,
incluyendo
evaluacin
sostenibilidad
de
una
sistema
de
propuesta
sugerida
en
evaluacin
de
sistema
de
de
lvarez-Campana
(2006).
Principios de evaluacin de la sostenibilidad a partir de

Bellagio
En
1996,
en
la
Conferencia
de
Bellagio,
realizada
por
International Institute for Sustainable Development (IISD) se

plantearon un conjunto de normas bsicas que habran de ser
Sheate et al. (2005) definen valoracin de sostenibilidad (Sustainability Appraisal) como
una forma de evaluacin estratgica que integra los parmetros ambientales, sociales y
econmicos, comparada con EAE que trata primariamente con el medio ambiente.
364
684
tenidas en cuenta para promover investigaciones y prcticas

sobre la evaluacin del desarrollo sostenible. Estas diez normas,
que suponen la base para la evaluacin de la sostenibilidad, se
conocen como principios de Bellagio, de acuerdo con Hardi y
Zdan (1997), y se exponen en la tabla 6.7.
Principios
Propuestas operativas
(la evaluacin del progreso hacia el desarrollo
sostenible debera)
1. Visin y metas
guiarse por una visin ntida del desarrollo sostenible y
de las metas que definen esa visin
2.
Perspectiva incluir la revisin de todo el sistema as como la de
holstica
cada una de sus partes
considerar el buen funcionamiento de los subsistemas
social, ecolgico y econmico, as como sus
interacciones
considerar ampliamente todas las consecuencias
positivas y negativas de la actividad humana, en
trminos econmicos y no econmicos
3.
Elementos considerar la equidad y disparidad de la poblacin
esenciales
entre generaciones presentes y futuras (uso de
recursos, consumismo y pobreza, derechos humanos,
accesos a los servicios, etc)
considerar las condiciones ecolgicas de las que
depende la vida
considerar el desarrollo econmico y otros, actividades
no lucrativas que contribuyen al bienestar personal y
social
4.
Perspectiva adoptar un horizonte temporal lo suficientemente
adecuada
amplio como para abarcar las escalas de tiempo
humana y de los ecosistemas que responda tanto a las
necesidades de las generaciones futuras como a la
toma de decisiones a corto plazo para las actuales
generaciones
definirir un espacio de estudio lo suficientemente
amplio para incluir no solamente los impactos locales
sino tambin los de largo alcance para los seres
humanos y los ecosistemas
anticipar condiciones futuras a partir de condiciones
del pasado y del presente: a dnde queremos ir y a
dnde podemos ir
5. Enfoque prctico un marco organizado que vincule la visin y metas a
los indicadores y criterios de evaluacin
nmero limitado de temas claves para anlisis
un nmero limitado de indicadores o combinaciones de
indicadores que ofrezcan una seal clara de progreso
medidas estandarizadas en todo lo posible para
permitir comparativos
685
Principios
6. Apertura
(transparencia)
7.
Comunicacin
efectiva
8.
Participacin
amplia
9.
Evaluacin
continuada
10.
Capacidad
institucional
Propuestas operativas
(la evaluacin del progreso hacia el desarrollo
sostenible debera)
comparar los valores de los indicadores con objetivos,
valores de referencia, rangos, umbrales, o direccin de
tendencias
elaborar mtodos y datos accesibles a todos
explicitar los enjuiciamientos, las hiptesis que se
asumen, y las incertidumbres en los datos e
interpretaciones
estar diseados para tener en cuenta las necesidades
de la audiencia y el conjunto de usuarios
encontrar modos de enlazar la toma de decisiones con
las herramientas e indicadores
procurar una estructura sencilla y lenguaje claro
conseguir amplia representacin de los puntos de
vista, de grupos profesionales, tcnicos y sociales,
incluyendo jvenes, mujeres e indgenas- para
asegurar que se tienen presentes los valores de
diversidad y cambio
asegurar la participacin de los agentes de decisin
para asegurar un vnculo firme entre las polticas y la
accin resultante
desarrollar una capacidad para repetir mediciones a
fin de determinar tendencias
ser interactivos, adaptativos y responder al cambio y a
la incertidumbre
ajustar las metas, escenarios e indicadores segn se
incorporan novedades
promover el desarrollo de aprendizaje colectivo y
realimentacin para la toma de decisiones
asignar claramente las responsabilidades y procurar
un soporte permanente en el proceso de toma de
decisiones (gestin)
proporcionar capacidad institucional para la obtencin
de datos, mantenimiento y documentacin
Apoyar el desarrollo de la capacidad de evaluacin
local
Tabla 6.7 Principios de Bellagio: hacia una evaluacin de la sostenibilidad

Fuente: elaboracin propia a partir de Hardi y Zdan (1997)
Los
principios
de
Bellagio
le
confieren
una
singular
importancia al mbito temporal y espacial desde el que deben

contemplarse los progresos hacia el desarrollo sostenible, as la
evaluacin del progreso hacia el desarrollo sostenible debe
adoptar un horizonte temporal lo suficientemente amplio como
para contemplar las escalas de tiempo humano y de los
686
ecosistemas de forma que responda tanto a las necesidades de las

futuras generaciones como a los habituales requerimientos de
toma de decisiones de corto plazo; y definir un espacio de estudio
lo suficientemente amplio como para incluir no solamente los
elementos locales sino tambin los impactos sobre las personas y
ecosistemas a larga distancia Hardi y Zdan (1997).
Los principios de sostenibilidad tambin han sido tratados por
otros autores como Lawrence (1997) cuyas propuestas son
similares, aunque incluye dos principios ms: el de precaucin y
el principio de quien contamina paga. Hoy en da podemos
considerar que el conjunto de los principios presentados (10+2),
o principios de Bellagio y Lawrence constituyen una importante
base de referencia metodolgica para el anlisis de evaluacin de
la sostenibilidad, y que como hemos visto ya ha recibido atencin
por parte de diversos autores. Devuyst (1999) seala que los
principios de Bellagio deben emplearse necesariamente si quiere
desarrollarse una metodologa de evaluacin de sostenibilidad.
Piper (2002) y lvarez-Campana (2003b), como hemos ya hemos
visto, los han empleado a la hora de contrastar la capacidad
potencial de diferentes instrumentos (evaluacin de impactos
ambientales acumulativos y evaluacin de impacto ambiental,
respectivamente) para responder a los nuevos requerimientos del
A partir de los principios de Bellagio se propone una
configuracin
de
lo
que
vamos
denominar
perfil
de
sostenibilidad de Bellagio. Este perfil representa de forma

grfica, aunque dispone tambin de su correlato numrico, la
proximidad de un instrumento de evaluacin dado respecto a los
diez principios de Bellagio y por tanto respecto a los veintinueve
principios operativos en que, en total, se descomponen los
687
principios de Bellagio. Cada uno de los veintinueve principios

operativos se va comparando con la parte correspondiente del
instrumento analizado, atribuyendo una escala de adecuacin. En
nuestro caso, para la propuesta que presentamos, se establece
una
escala
sencilla
desde
hasta
3,
con
las
siguientes
correspondencias cualitativas: 0) nada; 1) dbil o escaso; 2)

moderado o aceptable; y 3) bueno o satisfactorio. Para valorar
cada uno de los subprincipios o principios operativos se ha
admitido tambin el empleo de valores intermedios entre estos
cuatro. Este es un sencillo mtodo cualitativo, como se ha
utilizado en la evaluacin de la sostenibilidad de la evaluacin de
efectos acumulativos, o en la evaluacin de impacto ambiental
como instrumento para la sostenibilidad local. Pero en este caso
se procuran dos cuestiones especficas: en primer lugar otorgar
valor a todos los principios y subprincipios, y en segundo lugar
aportar una dimensin grfica, ya que entendemos que puede
tener un impacto mayor a la hora de visualizar la cuestin clave
que pretendemos, esto es, la adecuacin de los distintos
instrumentos de evaluacin ambiental a los requerimientos de
evaluacin del desarrollo sostenible. En este caso, en la figura 6.3
presentamos un avance provisional del resultado del perfil de
sostenibilidad de Bellagio para tres instrumentos fundamentales
de
la
evaluacin
ambiental:
el
procedimiento
NEPA
(o
procedimiento EIA de la escuela norteamericana), y la evaluacin

de impacto ambiental (EIA) y evaluacin ambiental estratgica
(EAE), en ambos casos en referencia con lo que hemos dado en
denominar la escuela europea de evaluacin ambiental.
688
valoracin respecto principios Bellagio
0,0
0,5 1,0
1,5 2,0
2,5 3,0
visin
integracin
principios Bellagio
elementos esenciales
perspectiva
enfoque
transparencia
comunicacin
participacin
evaluacin continuada
proc NEPA
EIA europea
capacidad institucional
EAE europea
Figura 6.3 Perfil de sostenibilidad de Bellagio para tres instrumentos de

evaluacin ambiental
El perfil de sostenibilidad que presentamos puede tener, a

nuestro juicio, tres funciones. En primer lugar permite comparar
un instrumento cualquiera (real o terico) con los requerimientos
de Bellagio, para confirmar de forma absoluta la adecuacin de
tal instrumento a los principios de evaluacin del desarrollo
sostenible. En segundo lugar permite comparar, para un mismo
instrumento, la metodologa (o marco terico operativo) del
instrumento, con la prctica real, encontrando de esta manera la
prdida de capacidad para informar la sostenibilidad que tiene la
prctica de este instrumento. En tercer lugar, como presentamos
689
en la figura 6.3 adjunta, el perfil de sostenibilidad puede

utilizarse para intercomparar un conjunto de instrumentos. El
resultado
de
esta
intercomparacin
muestra
que
los
tres
instrumentos no estn cerca de poder considerarse como

instrumentos adecuados para evaluacin de sostenibilidad. En
particular la EIA y EAE de la escuela europea, aunque muestran
un claro avance respecto al procedimiento NEPA en cuestiones
como la participacin y la capacidad institucional, siguen
teniendo
importantes
carencias
en
distintos
apartados,
especialmente en la integracin, el enfoque y la evaluacin

continuada. La distancia que existe entre los instrumentos de
evaluacin como el procedimiento NEPA y la EIA europea en
relacin con los principios de Bellagio puede explicarse si
tenemos en cuenta que son instrumentos previos incluso a la
formulacin del desarrollo sostenible del informe Brundtland. No
as en el caso de la EAE europea, cuya directiva o referencia
normativa es del ao 2001, ya claramente dentro del campo de
influencia de las nuevas polticas hacia el desarrollo sostenible.
Algo que nos indica, como hemos venido viendo, que los
instrumentos de evaluacin ambiental, an dentro de un potencial
integrador parcialmente- de los requerimientos para evaluacin
de la sostenibilidad, no llegan a ser suficientes para la misma.
Sin embargo, desde mbitos metodolgicos avanzados como el
canadiense, se est avanzando en la lnea metodolgica de
ampliar el alcance de la evaluacin ambiental hacia el desarrollo
sostenible mediante la extensin de las funciones y mtodos de
estos instrumentos de evaluacin. As, Gibson et al. (2001)
plantean una lista de cambios clave, que formulan como siete
principios que debe incorporar la evaluacin ambiental para
tomar en cuenta los criterios de sostenibilidad: (1) integridad, de
690
modo que en la construccin de las relaciones seres humanosecologa se mantenga la integridad de los sistemas biofsicos a fin
de mantener las funciones irremplazables que dan soporte a la
vida y de las que depende el bienestar; (2) suficiencia y
oportunidades, para asegurar que todos tienen suficiente para
una vida decente y que todos tienen oportunidades para mejorar
de una forma que no comprometa las posibilidades de las
generaciones futuras para la suficiencia y oportunidades; (3)
equidad, para asegurar que la suficiencia y la efectiva eleccin de
cada uno se llevan a cabo de forma que se reduzcan las peligrosas
diferencias de suficiencia y oportunidades (y de salud, seguridad,
reconocimiento social, influencia poltica, etc) entre los ricos y los
pobres; (4) eficiencia, para reducir la demanda total de materiales
y energa y otras presiones sobre los sistemas socio-ecolgicos;
(5) democracia y sociedad civil que permitan nuestra capacidad
para aplicar los principios de la sostenibilidad a travs de un
conjunto mejor informado y mejor integrado de la administracin,
los mercados, las costumbres y prcticas de decisin personal; (6)
precaucin, respecto a la incertidumbre, evitando incluso los
riesgos poco conocidos de daos serios o irreversibles en los
fundamentos de la sostenibilidad, diseo para lo que pueda
aparecer y gestin para la adaptacin; y (7) integracin inmediata
y a largo plazo de todos los principios de sostenibilidad a la vez,
buscando beneficios que se apoyen mutuamente. Estos siete
principios constituyen las bases que, de acuerdo con Gibson et al.
(2001) deberan tenerse presentes a la hora de disear e
implementar la evaluacin ambiental orientada al desarrollo
sostenible.
691
Evaluacin ambiental frente a las necesidades de

evaluacin del desarrollo sostenible
En los captulos correspondientes a la evaluacin de impacto
ambiental (captulo 3) y a la evaluacin ambiental estratgica
(captulo 4) hemos expuesto en detalle y discutido el papel de
cada instrumento dentro de la tendencia normativa, metodolgica
y contextual por el desarrollo sostenible. Por su inters en
relacin con el tema central que nos ocupa, repasamos en este
punto los elementos ms destacables de cada uno de estos
instrumentos primarios (evaluacin de impacto ambiental y
evaluacin ambiental estratgica) en relacin con la propuesta de
Respecto a la EIA podemos destacar que se trata de un
instrumento que ha resultado de la evolucin metodolgica a
partir del procedimiento NEPA norteamericano. A pesar de que
este instrumento resultaba muy avanzado para su tiempo, la
evaluacin de impacto ambiental actualmente slo reproduce
parte de la potencialidad que tendra el procedimiento NEPA ante
lo que llamaramos los requerimientos del desarrollo sostenible.
Aunque, como hemos visto, no es fcil determinar cules son de
forma concreta estos requerimientos, podemos plantear que,
como mnimo, deben responder a tres categoras de cuestiones.
En primer lugar deben responder (de forma individual o conjunta,
en el caso de tratarse de un sistema de instrumentos) a las
cualidades de integracin (de todos los elementos del medio
ambiente, tanto el sistema ambiental como el socioeconmico), de
integralidad (en el sentido de abarcar todos los niveles de la fase
de ejecucin del ciclo poltico, desde las polticas hasta los
proyectos), y de sostenibilidad. Este ltimo criterio se relaciona
especialmente con los denominados principios de Bellagio, para la
692
evaluacin del desarrollo sostenible. Cuando analizamos el papel

de la EIA respecto a las cuestiones que hemos mencionado,
tenemos que concluir que hoy por hoy la EIA tal y como se
concibe y se practica en el espacio que denominamos escuela
europea es un instrumento interesante para la funcin objetiva
de proteccin ambiental, y es tambin un instrumento muy
interesante porque tiene una presencia internacional indudable.
Pero, no obstante, no constituye, en nuestra opinin, un
instrumento capaz de informar satisfactoriamente la propuesta de
transicin hacia el desarrollo sostenible, ni siquiera para el nivel
de proyecto.
Respecto a la evaluacin ambiental estratgica (EAE) y su
relacin
con
el
fundamentalmente
desarrollo
en
la
sostenible,
metodologa
escuela europea de EAE, podemos
basndonos
que consideramos
la
afirmar que tampoco
constituye un instrumento suficiente para informar a travs del

proceso de evaluacin- la transicin hacia el desarrollo sostenible.
Y esto por los siguientes motivos: respecto a la integracin
observamos que la EAE no incluye satisfactoriamente las tres
dimensiones del desarrollo sostenible; respecto a la integralidad
observamos
que
la
EAE
tampoco
cubre
todo
el
espacio
estratgico del ciclo de decisin, sino que se limita al nivel de

planes y programas, lo que algunos autores han definido como
nivel programtico; y finalmente respecto a su contraste para la
sostenibilidad,
como
hemos
observado
en
el
perfil
de
sostenibilidad de Bellagio aunque la EAE representa avances

respecto al procedimiento NEPA y, especialmente, respecto a la
EIA, no supera la zona media del perfil de sostenibilidad de
Bellagio.
693
Finalmente, y en relacin con los instrumentos primarios de

evaluacin ambiental, la EIA y la EAE, cabra preguntarse si
utilizados
de
forma
conjunta
podran
satisfacer
mejor
los
requisitos de sostenibilidad. A este respecto podemos avanzar que

dado que cada instrumento tiene por s mismo- significativas
limitaciones en su perfil de sostenibilidad, a pesar de que su uso
conjunto permitira ampliar el espacio del ciclo poltico netamente
desde el nivel de proyecto hasta el nivel de planes, quedara
pendiente el problema interno de cada instrumento para
informar y conformar un instrumento adecuado de evaluacin de
la sostenibilidad.
Ahora bien, durante los ltimos aos, debido a un intenso
proceso de deriva y dispersin metodolgica, hemos asistido a la
aparicin de otras figuras de menor entidad y difusin como: la
evaluacin de triple lnea base (triple bottom-line assessment), la
evaluacin integrada (integrated assessment), o la evaluacin de
la sostenibilidad (sustainability assessment). Estas dos ltimas,
como las ms importantes, se tratarn en este documento a
travs de la aproximacin de evaluacin integrada/evaluacin de
impacto
sobre
la
sostenibilidad
de
la
evaluacin
de
sostenibilidad (ES).
La proliferacin de trminos referidos a los instrumentos de
evaluacin representa una preocupacin y un problema delicado.
Hasta el momento ha sido oportuno utilizar el trmino evaluacin
ambiental para tratar, como se ha expuesto en el captulo 2, de
forma conjunta los instrumentos originales de la evaluacin de
impacto ambiental y evaluacin estratgica. En este punto, y
aunque como estamos viendo- diversos autores emplean el
trmino de evaluacin de impacto para nuevas figuras, incluso
del nivel estratgico, como es el caso de la nueva figura de
694
evaluacin de impacto integrada (integrated impact assessment)

que emplea desde 2002 la Comisin Europea para denominar el
procedimiento de evaluacin de efectos econmicos, sociales y
ambientales de las propuestas ms importantes de la Comisin,
parece razonable separarse del trmino impacto por dos
razones: en primer lugar porque est asociada en gran medida al
nivel de evaluacin de proyecto (a travs de la figura ms
conocida, como es la evaluacin de impacto ambiental), y en
segundo lugar porque el trmino impacto est vinculado a una
forma de evaluacin que no est orientada a los objetivos (esto es,
no toma objetivos o metas como indicadores de referencia), sino
al valor de los indicadores de estado (calidad ambiental o
estructura econmica y social). Algo, en este segundo caso, que le
aleja de los presupuestos de orientacin hacia el desarrollo
sostenible, como plantea Hacking (2004). En este sentido, vamos
a procurar centrar el trmino de referencia para los nuevos
instrumentos, o para la nueva fase de instrumentos existentes,
como instrumentos para evaluacin de la sostenibilidad.
Tanto los instrumentos de evaluacin previos a la explosin de
la preocupacin por el nuevo concepto de desarrollo sostenible,
como los formados durante la misma o especficamente despus,
estn empeados de una forma u otra- en reorientar los procesos
de planificacin y de toma de decisiones hacia el desarrollo
sostenible. El conjunto de estos instrumentos puede agruparse
bajo la denominacin de tipos de evaluacin dirigidas al
desarrollo sostenible (SD-directed assessment types). Segn
Hacking (2004) diversos investigadores han explorado uno o ms
de esos tipos de evaluaciones dirigidas al desarrollo sostenible,
sin embargo en la mayor parte de los casos se han centrado en
desarrollar sus propias interpretaciones y definiciones ms que
695
en reconciliar y clarificar lo que otros ya haban propuesto,

resultando de esta manera trminos poco definidos, confusos e
incluso contradictorios.
Ante esta dispersin terminolgica, Hacking deja de lado los
planteamientos semnticos y trata de definir una esqueleto
conceptual en el que puedan situarse (en virtud de sus
caractersticas y no de su nombre) las diferentes evaluaciones
orientadas al desarrollo sostenible. Para ello plantea un esquema
de referencia tridimensional en tres ejes ortogonales: el primero
representa la comprehensibilidad o extensin con que se abordan
los temas (desde un enfoque centrado en el medio ambiente como
medio
biofsico
hasta
el
enfoque
caracterstico
de
la
sostenibilidad); el segundo de los ejes representa la dimensin

estratgica, esto es, el enfoque y mbito (desde la limitacin de
proyecto hasta los objetivos estratgicos); y el tercer eje
representa la integrabilidad o integracin de las tcnicas y de los
temas (desde separados como trmino menor hasta el mximo
nivel de combinados y comparados). Estos tres ejes y sus
elementos constitutivos configuran lo que el autor denomina la
regla de la mano derecha para evaluacin de impacto. En las
figuras 6.4 y 6.5 pueden observarse desde el punto de vista
esquemtico los planteamientos de este autor.
696
Figura 6.4 Espectro de las caractersticas de los instrumentos orientados

al desarrollo sostenible dentro del proceso de evaluacin
Fuente: Hacking (2004)
Figura 6.5 La regla de la mano derecha para evaluacin de impacto

Fuente: Hacking (2004)
El anlisis planteado por Hacking permite, atendiendo a los

parmetros que identifica cada eje, situar espacialmente y por
tanto tambin conceptualmente- los distintos instrumentos de
evaluacin existentes o propuestos, posibilitando, como afirma el
autor la comparacin sobre la base de lo sustancial ms que de
697
la semntica. De esta forma, y como continuacin de lo que se ha

anticipado, vemos que el primer eje de la regla de la mano
derecha de Hacking est destinado a ubicar el alcance temtico
o comprehensividad de un instrumento de evaluacin. Esto es, si
la evaluacin se realiza considerando slo el medio biofsico (en el
concepto ms restringido de medio ambiente) o si tiene en cuenta
los tres factores clsicos de las propuestas de sostenibilidad
(econmico, social y ambiental). Respecto a este eje, el autor
sita la EIA tradicional en el rango inferior (medio biofsico), la
evaluacin estratgica a lo largo de todo el rango, y el resto de
los instrumentos en la parte final del rango (tres factores del
desarrollo sostenible). De acuerdo con esto, existen cuatro formas
de aproximarse hacia la sostenibilidad: (1) extendiendo EIA y EAE
mediante la ampliacin del trmino medio ambiente; (2) usando
ms tcnicas, como la evaluacin de impacto social (EISo) y la
evaluacin de impacto sobre la salud (EISa), en paralelo; (3)
aadiendo o combinando tcnicas y trminos; y (4) desarrollando
nuevas
tcnicas
trminos,
como
evaluacin
de
impacto
integrada (EII) o evaluacin de impacto sobre la sostenibilidad

(EISos).
El segundo eje de la propuesta de Hacking se refiere a la
integracin o integrabilidad de las tcnicas y de los temas. En el
texto de referencia el autor desarrolla los procesos de integracin
de estas dos variables, obteniendo tres niveles de integracin,
que seran de menor a mayor: separado; alineado/conectado;
combinado/comparado. Dentro de esta gradacin, ubica la EIA
tradicional en el rango de separado, la evaluacin estratgica y la
evaluacin de triple lnea base a lo largo de todo este espectro, y
la evaluacin integrada y la evaluacin de sostenibilidad en el
grado ms elevado: combinado/comparado.
698
Finalmente, el tercer eje representa el carcter estratgico,

tanto del enfoque como de la amplitud de planteamientos.
Distingue
el
carcter
estratgico
en
tanto
se
encuentra
fundamentalmente orientado hacia objetivos, mientras que el

carcter menos estratgico est vinculado a la referencia no a
objetivos sino al estado (referido a un indicador). La figura 6.6
adjunta es ilustrativa de este planteamiento.
Fig. 6.6 Ilustracin de la evaluacin referida a lnea base respecto a la

referida a objetivos
Fuente: Hacking (2004), adaptado de Wathern (1998) in UNEP (2003)
En cuanto a la distribucin de los instrumentos de evaluacin,

el autor sita la EIA tradicional en el nivel menos estratgico, la
evaluacin de triple lnea de base y la evaluacin integrada a lo
largo de todo el rango, y la evaluacin estratgica y la evaluacin
de sostenibilidad en el rango mayor.
Como se observa, el esquema planteado por Hacking posee
una gran fuerza plstica y analtica por lo que es de suponer que
llegue a tener una razonable presencia en el campo de la
literatura de los instrumentos de evaluacin de la sostenibilidad,
razn por la que nos hemos detenido en algunos de los elementos
bsicos de la propuesta, a pesar de que no podamos compartir
plenamente la misma365.
Si bien consideramos el valor de la propuesta como escenario para clarificar diversos
aspectos semnticos y metodolgicos de los instrumentos de evaluacin orientados hacia la
sostenibilidad, tambin debemos exponer en nuestra opinin- varios puntos crticos respecto a
la propuesta: 1) el enfoque no diferencia, para cada instrumento, las bases metodolgicas
365
699
Como ha podido comprobarse hasta el momento, la mayor

parte de los autores vinculan de forma directa el carcter
estratgico de los instrumentos de evaluacin con su potencial
para informar (orientarse) el desarrollo sostenible. Autores como
Bisset (1996) o Noble (2000) plantean que uno de los aspectos
ms destacados de la evaluacin del nivel estratgico es que
puede emplearse de forma proactiva para identificar las mejores
alternativas ms que realizar un ajuste fino de una alternativa
particular. La segunda parte de la afirmacin no deja de ser una
velada crtica a las limitadas aspiraciones y realizaciones de las
evaluaciones de impacto de carcter no estratgico o EIA
tradicionales de acuerdo con Hacking (2004). Sin embargo, en
este texto planteamos y reivindicamos, de alguna forma, la
importancia que tienen tambin los niveles no estratgicos del
ciclo de decisin para materializar las tendencias y exigencias
que plantea el reto operativo del desarrollo sostenible. Nadie ha
planteado ninguna duda sobre el valor y la importancia de los
niveles estratgicos para orientar las propuestas hacia el
escenario
de
desarrollo
sostenible.
Pero
es
absolutamente
necesario que estos niveles ms estratgicos, especialmente

leyes, polticas y planes, vengan apoyados por un esquema
operativo del nivel tctico su nivel prctico y concreto de
materializacin-
que
tambin
pueda
responder
los
requerimientos del desarrollo sostenible. Por esta razn, que

parece
evidente,
hemos
desarrollado
anteriormente
dos
tericas de la realidad de su prctica; 2) no tiene presente las variaciones geogrficas que se

observan para un mismo instrumento; 3) no tiene en cuenta un carcter fundamental de los
instrumentos, como es el hecho de que estn formalizados o no, o que estn normativizados o
no; 4) trata de igual forma a instrumentos de larga tradicin y experiencia como instrumentos
apenas slo propuestos en la literatura; 5) incluye en dos (carcter estratgico y la integracin)
de los ejes no una sola variable, sino dos, lo que resta precisin analtica a la propuesta. Como
se observa en la figura 6.4, los cinco instrumentos que analiza (EIA tradicional, evaluacin
estratgica, evaluacin de triple lnea base, evaluacin integrada y evaluacin de la
sostenibilidad) ocupan posiciones extremas de los ejes (combinando dos o tres) por lo que la
mayor parte del espacio conceptual definido aparece vaco, de lo que tambin puede inferirse
que tal vez la propuesta de esquema no resulta del todo adecuada para sus propsitos.
700
apartados diferenciados y distintos entre el marco estratgico del

desarrollo sostenible, y el marco tctico del desarrollo sostenible.
Como hemos visto, mientras que el nivel estratgico cuenta con
diversos instrumentos de evaluacin orientados al desarrollo
sostenible, el nivel tctico (proyectos y actividades) ha quedado
algo ms descuidado.
Evaluacin de impacto integrada, y evaluacin integrada de

impacto sobre sostenibilidad
Desde principios de este siglo XXI hay una importante corriente
de aproximacin desde la evaluacin de impacto o la evaluacin
ambiental, en general, hacia posiciones prximas a los postulados
del desarrollo sostenible. Como veremos, estos instrumentos se
corresponden con distintos esfuerzos vinculados a la tcnica de
evaluacin
de
impacto
extendida
hacia
otros
campos,
derivaciones desde la evaluacin ambiental estratgica hacia la

sostenibilidad, pero teniendo siempre presente la necesidad de
avanzar en el proceso de integracin de la triple dimensin del
desarrollo sostenible (econmica, social y ambiental). Estas
herramientas, no excesivamente definidas, sufren los rpidos
cambios
de
terminologas
tendencias
sin
llegar
casi
consolidarse en la literatura cientfica.

La evaluacin de impacto integrada para el desarrollo
sostenible
(Integrated
Impact
Assessment
for
Sustainable
Development) expuesta por Bond et al. (2000, 2001) resulta del

esfuerzo por extender la evaluacin de impacto ambiental hacia
las dimensiones econmicas y sociales, pero no slo del esfuerzo
por llegar a esas otras dimensiones, sino tambin por alcanzar un
procedimiento razonable y prctico que derive en una integracin
701
efectiva366 de la triple dimensin. Sin embargo no parece sencillo

llevar a cabo estos procesos de integracin, hasta el punto de que
Bond et al. (2000), tras afirmar que la evaluacin integrada se
encuentra todava en la infancia, sealan que para resolver el
problema de la integracin no proponen una metodologa
estandarizada y sencilla de aplicacin universal, sino que se
decantan por modelos ms flexibles, adaptados a la naturaleza de
las actuaciones propuestas y del correspondiente estadio del ciclo
poltico. Unas afirmaciones que recuerdan el debate que ya
expusimos entre los partidarios de una evaluacin ambiental
estratgica
formalizada
frente
una
evaluacin
ambiental
estratgica no formalizada o postmoderna, segn Fischer (2003).

A pesar de lo expuesto, Bond et al. (2000) reconocen que es
necesaria una aproximacin paso a paso para mejorar los
procedimientos de evaluacin de impacto, para lo que proponen
seis pasos: (1) determinar el enfoque ms apropiado para la
evaluacin de impacto segn la naturaleza de la accin propuesta
y el estadio que representa del proceso de planificacin; (2)
planificar desde el principio la contribucin especfica y las
interrelaciones
que
se
esperan
de
los
diferentes
inputs
correspondientes a cada disciplina; (3) planificar el proceso de

consultas y participacin de los diferentes agentes; (4) desarrollar
formas efectivas de presentar los temas de la evaluacin y los
resultados a los agentes, el pblico y los responsables de la toma
de decisiones; (5) extender el proceso de evaluacin de impacto
para que, una vez aprobada la propuesta, se monitoricen, evalen
y gestionen como una parte de un sistema de gestin de la
evaluacin de impacto; y (6) la tcnica de evaluacin de impacto
Bond et al. (2000) destacan la existencia de dos posiciones extremas en la aproximacin de
la evaluacin integrada. Una posicin de integracin dbil donde le corresponde al decisor el
considerar e integrar las diferentes evaluaciones de aspectos econmicos, ambientales y
sociales, y una posicin de integracin fuerte en la que el decisor recibe ya una evaluacin
integrada.
366
702
requerira ser considerada cuidadosamente, valorando su eficacia

mediante equipos multidisciplinares, y tratando de perfeccionar
su prctica con el apoyo de guas tcnicas, aprendizaje y
fortalecimiento institucional.
Sin embargo, el esfuerzo de integracin desde la evaluacin de
impacto de las tres dimensiones del desarrollo sostenible no
siempre est relacionado expresamente con el escenario de
sostenibilidad. Autores como Brouwer y van Ek (2004) analizan
las posibilidades de combinar e integrar los procedimientos de
evaluacin de impacto social, econmico y ambiental para apoyar
la toma de decisiones en el contexto de diversas polticas
hidrulicas
en
Holanda,
esto
es,
trabajando
como
un
procedimiento de apoyo a la toma de decisin de polticas

ambientales.
Otras propuestas de evaluacin integrada suprimen ya el
trmino
impacto,
como
la
evaluacin
integrada
para
la
sostenibilidad (Integrated assessment for sustainability), en

Ravetz (2000), o simplifican an ms utilizando la denominacin
evaluacin integrada (Integrated assessment), como en Abaza y
Hamwey (2001). En ambos casos, ya sea para procurar un
escenario multidisciplinar y multisectorial de valoracin de la
sostenibilidad en ciudades y regiones 367 como es el primer caso, o
para estudiar las polticas comerciales como en el segundo caso,
los mtodos estn dominados por la necesidad de integrar las tres
dimensiones caractersticas de la sostenibilidad desde una raz
metodolgica prxima a la evaluacin ambiental estratgica.
Por otra parte, y como se ha sealado en el captulo de
evaluacin
ambiental
estratgica,
existe
una
corriente
de
Ravetz (2000) propone un escenario que ayuda a relacionar los factores ambientales,
econmicos y sociales mediante una aplicacin prctica que denomina mtodo integrado de
evaluacin de ciudades sostenibles, y que constituye un escenario de un sistema de
contabilidad de todo el metabolismo ambiental de una ciudad o regin.
367
703
investigacin y prctica que se aproxima especialmente desde la

EAE hacia la llamada evaluacin integrada (EI)/evaluacin de
impacto sobre la sostenibilidad (EISos) (integrated assessments
(IAs)/sustainability impact assessments (SIAs)). La metodologa
de estos
instrumentos responde bsicamente a la de los
instrumentos
evaluativos,
como
puede
ser
la
evaluacin
ambiental, en donde encontramos cuatro pasos bsicos: (1)

determinar qu tipos de polticas, planes y programas (PPP),
deben ser objeto de evaluacin y con qu alcance; (2) establecer
los trminos de referencia para la evaluacin; realizar la
evaluacin preliminar y detallada; y (3) realizar un seguimiento y
evaluacin ex post.
Estn descritos y se han aplicado por Rotmans (1998), Bond et
al. (2001), Lee y Kirkpatrick (2001) y Caratti et al. (2004),
diversos mtodos operativos de la EI/EISo, un procedimiento que
responde
una
estructura
muy
adaptativa
apenas
formalizada368. Hay un uso creciente de la EI/EISos como un

mtodo de evaluacin de impacto de la formulacin de las
polticas y planificacin para promover el desarrollo sostenible.
De hecho Lee (2006) viene a proponer para la EI/EISo un marco
de evaluacin comn, o metodologa base comn que vinculara
los siguientes componentes: un contexto de planificacin en el
que va a realizarse la evaluacin; el proceso mediante el cual se
va
realizar
la
evaluacin;
unos
mtodos,
tcnicos
participativos, mediante los cuales van a evaluarse los impactos.

Sin embargo, como ya se ha avanzado en los captulos de
evaluacin ambiental y de evaluacin ambiental estratgica, la
evaluacin
integrada
la
evaluacin
de
impacto
de
la
Como se ha visto en el captulo 4 en donde se trata la evaluacin integrada, la propuesta de

EI/EISo es muy prxima conceptual y operativamente al modelo de evaluacin estratgica
dbilmente formalizado, al que se han agregado algunas consideraciones prximas a la
sostenibilidad pero que, en nuestra opinin, no representa una novedad conceptual ni operativa
en el sentido del desarrollo sostenible.
368
704
sostenibilidad (EISo) tal y como vienen considerndose no

representaran un salto cualitativo destacable en la direccin de
la evaluacin del desarrollo sostenible, sino que debe entenderse
como uno de los ltimos intentos, desde los instrumentos
tradicionales de evaluacin ambiental, por dar respuesta a las
solicitaciones del desarrollo sostenible.
Movimiento hacia una evaluacin basada en la

sostenibilidad
Como venimos viendo, en los ltimos aos asistimos a un
movimiento cientfico preocupado por definir frmulas para la
evaluacin basadas en la sostenibilidad. En apartados anteriores
acabamos de exponer las direcciones ms importantes de
investigacin metodolgica y de aplicacin prctica que se estn
siguiendo. A pesar de que no es sencillo establecer una frontera
entre los instrumentos de evaluacin tradicionales y los nuevos
cuando se trata de hablar de evaluacin del desarrollo sostenible,
podemos considerar que la lnea ms inclusiva y ms orientada a
la sostenibilidad est representada por los investigadores que
estn trabajando en la evaluacin del desarrollo sostenible, tanto
a partir de aproximaciones desde la evaluacin ambiental
(sustainability-based
environmental
assessment)
pero
especialmente quienes trabajan desde frmulas que no se apoyan

exclusivamente en la evaluacin ambiental, como es la evaluacin
de sostenibilidad (Sustainability Assessment).
Devuyst
(1999)
propone
el
trmino
Evaluacin
de
Sostenibilidad (Sustainability Assessment) y lo define como un

proceso formal de identificacin, prediccin y evaluacin de los
impactos
potenciales
de
una
iniciativa
(como
legislacin,
regulacin, poltica, plan, programa o proyecto) y sus alternativas

705
sobre el desarrollo sostenible de la sociedad. El proceso incluye la

elaboracin de un informe con los resultados de la evaluacin de
sostenibilidad de forma que mejore el proceso de toma de
decisiones pblicamente responsable. De acuerdo con el autor, la
integracin de las cuestiones relativas al desarrollo econmico,
social y ambiental es una de las prioridades del desarrollo
sostenible y, como tal, debera reflejarse en los estudios y
mtodos de la evaluacin de sostenibilidad. La relacin entre la
evaluacin
de
impacto
ambiental,
la
evaluacin
ambiental
estratgica y la evaluacin de sostenibilidad se muestra en la

tabla.
Aspecto
EIA
EAE
objeto de
evaluacin
Proyectos con
impactos
ambientales
potencialmente
significativos
polticas, planes y
programas con
impactos ambientales
potencialmente
significativos
marco de
referencia
polticas ambientales
polticas ambientales
706
Evaluacin de
Sostenibilidad
iniciativas (como
legislaciones,
regulaciones,
polticas, planes,
programas y
proyectos) con
impactos sobre la
sostenibilidad
potencialmente
significativos
polticas o visin
sobre el desarrollo
sostenible
Aspecto
EIA
EAE
Evaluacin de
Sostenibilidad
alcance del
estudio
Se examinan la
mayor parte de los
aspectos ambientales
(como agua, aire,
suelo, ruido y
paisaje), y algunas
veces las condiciones
socioeconmicas del
nivel local (entorno
del proyecto)
el examen de los
efectos ambientales
(como agua, aire,
suelo, ruido y paisaje)
se complementa a
menudo con el estudio
de los aspectos
socioeconmicos al
nivel regional,
nacional o
internacional
(dependiendo de la
amplitud del rea que
cubra la poltica, el
plan o programa)
Uso por
parte de los
gobiernos
establecido en la
mayora de los
gobiernos nacionales
y regionales
establecido en unos
pocos gobiernos
nacionales o
regionales, en
experiencia por
muchos gobiernos
a causa de la
naturaleza difusa de
la mayora de las
propuestas polticas y
de planificacin la
prediccin de
impactos es a menudo
de tipo cualitativo
los problemas de
sostenibilidad
necesitan examinarse
a su nivel apropiado
(local, regional,
nacional o
internacional). Esto
incluye, por ejemplo,
el uso de recursos no
renovables, la
aplicacin de los
principios de
precaucin y
reversibilidad, el
enfoque en efectos de
largo plazo, la
influencia del cambio
climtico, aspectos de
equidad en la
sociedad y entre los
pases del Norte y
Sur, formacin y
oportunidades de
empleo para
poblaciones locales
introducida en unos
pocos gobiernos
locales de forma
experimental
metodologa existen un amplio

para predecir rango de mtodos
los impactos para la prediccin
cuantitativa de
impactos
los mtodos para

predecir los impactos
sobre la
sostenibilidad
necesitan de
investigaciones,
donde los esfuerzos
deben realizarse para
usar conjuntos de
indicadores de
sostenibilidad para
predecir cmo las
iniciativas afectarn a
la sostenibilidad de
la sociedad
Tabla 6.8 Diferencias principales entre EIA, EAE y Evaluacin de

Sostenibilidad
Fuente: Devuyst (1999)
La tabla anterior reproduce de forma muy ajustada el estado

general, en el escenario mundial, de los dos instrumentos
principales de la evaluacin ambiental y de la evaluacin de
707
sostenibilidad. Como se aprecia, la evaluacin de sostenibilidad

es ms una propuesta emergente que una realidad prctica,
puesto que apenas se han hecho algunos avances en este sentido
ms que en el nivel local en mbitos con la Agenda 21 local bien
consolidada (especialmente algunas ciudades canadienses y en
particular
Ottawa).
No
obstante,
debe
sealarse
que
las
atribuciones que se hacen en la tabla para la EIA y para la EAE

corresponden al estado general de su prctica, y no tan
estrechamente a sus metodologas que, como hemos visto,
pueden llegar a tener dimensiones que superan el campo
ambiental
(en
sentido
estricto)
por
tanto
resultar
ms
aproximadas al mbito del desarrollo sostenible (ej. principios

tericos del procedimiento NEPA).
Devuyst, que representa una importante referencia en materia
de evaluacin de sostenibilidad, plantea la necesidad de que se
vayan introduciendo procesos369 de evaluacin de sostenibilidad
en los niveles locales, regionales, nacionales e internacionales,
tanto
respecto
organizaciones
las
privadas.
autoridades
Devuyst
pblicas
(1999)
como
plantea
de
que
las
para
desarrollar una metodologa de evaluacin de sostenibilidad

deberan emplearse los principios de Bellagio para evaluacin de
la sostenibilidad que hemos expuesto con anterioridad. El autor
ha trabajado en la definicin de un marco metodolgico para
evaluacin
de
sostenibilidad,
denominado
mtodo
ASSIPAC
(Assessing the Sustainability of Societal Initiatives and Proposing

Agendas for Change). El mtodo establece dos niveles de
evaluacin de la sostenibilidad. Un nivel de estudio sencillo,
Si bien Devuyst (1999, 2000) utiliza con cierta frecuencia en sus trabajos la expresin
sistema de Evaluacin de Sostenibilidad (Sustainability Assessment system), lo emplea en
nuestra opinin- para referirse a un conjunto de procesos que pueden desarrollarse en distintos
niveles, pero no como un conjunto articulado con unidad funcional de acuerdo a un
planteamiento sistmico. Por esta razn hemos preferido no referirnos a esta expresin salvo
cuando se refiera como es el caso de la propuesta tentativa que se expone- expresamente a un
Sistema de Evaluacin de Sostenibilidad (SES).
369
708
donde se pretenden conocer los posibles conflictos de una

propuesta dada respecto a las polticas para el desarrollo
sostenible,
que
Sostenibilidad
denomina
Control
(Sustainability
de
Assessment
Evaluacin
Check)
de
cuya
metodologa responde a una lista de control de variables

relacionadas con la sostenibilidad. El segundo nivel de evaluacin
del
mtodo
ASSIPAC
es
el
Estudio
de
Evaluacin
de
Sostenibilidad (Sustainability Assessment Study), en el que se

realiza un anlisis ms profundo de la propuesta respecto a las
metas, planes de accin, objetivos e indicadores de sostenibilidad.
De esta forma, de lo ms importante del estudio es fijar el estado
de partida y los objetivos respecto a los que debe referirse la
iniciativa y sus alternativas que van a ser evaluadas. Devuyst
plantea que ambos tipos de evaluacin de sostenibilidad pueden
relacionarse, de manera que se realice el estudio de evaluacin
de sostenibilidad a partir de los resultados obtenidos en el control
de evaluacin de sostenibilidad. En ambos casos, el autor concede
una importancia extraordinaria a la figura del asesor quien
prcticamente lidera todo el proceso. Este mtodo de evaluacin
de sostenibilidad, muy poco usado, se ha venido centrando, de
acuerdo con Devuyst, en una serie de limitadas experiencias en el
mbito local en Noruega (bajo un nombre distinto, en este caso
anlisis de direccin) y en Blgica.
En posteriores trabajos, Devuyst (2000) y Devuyst y Hens
(2000), este autor viene analizando la importancia del proceso de
evaluacin de sostenibilidad en los mbitos locales. Sus estudios
le llevan a plantear una serie de propuestas convenientes para el
desarrollo de sistemas de evaluacin de impacto 370 y cambios
futuros en el nivel local: (1) los niveles municipales no suelen
Devuyst se refiere a tres entidades distintas de instrumentos de evaluacin: EIA, EAE y
evaluacin de sostenibilidad.
370
709
disponer de capacidad para hacer evaluacin de impacto, por lo

que se hace necesaria una ayuda exterior a los mismos; (2) es
necesario un entrenamiento para la evaluacin; (3) se necesitan
procesos de evaluacin que sean sencillos y flexibles; (4) se
necesita un sistema de evaluacin de impacto jerarquizado; (5) se
necesitan aproximaciones integrativas; y (5) se necesita ms
investigacin. Como vemos, las propuestas de Devuyst (2000),
aunque orientadas hacia la evaluacin de impactos en el mbito
local, bien pueden considerarse extensibles a las necesidades de
evaluacin de sostenibilidad tanto en el mbito local como en
mbitos geogrficos ms amplios.
Adems del mtodo ASSIPAC propuesto por Devuyst como
marco para evaluacin de sostenibilidad, existen otros mtodos
que, junto con ste, configuran lo que Buselich (2002) denomina
modelos emergentes para evaluacin de la sostenibilidad. Estos
mtodos son: modelo DOTIS, Devuyst (2000); modelo para
Canad propuesto por Gibson et al. (2001); proceso analtico
estructurado para evaluacin del progreso hacia la sostenibilidad,
segn Guijt et al. (2001); aproximacin matricial para evaluacin
de
sostenibilidad,
en
Environmental
Alliance
(2001);
contabilidad de costes completos (Sustainability Assessment

Model, SAM) Baxter et al. (2002).
El modelo DOTIS (acrnimo holands de desarrollo sostenible
en Tilburg, moderna ciudad industrial) est propuesto por
Devuyst (2000), y consiste en un conjunto de temas en forma de
cuestionario usado para determinar si una poltica pblica
propuesta es consistente con la sostenibilidad. El mtodo examina
ocho reas: el desarrollo espacial, la actividad econmica, el
comportamiento ambiental de las familias, la construccin, el
trfico y transporte, la gestin de residuos, la gestin de la
710
energa y la gestin del agua. DOTIS representa una apuesta del

autor
por
los
mtodos
cualitativos
frente
los
mtodos
cuantitativos, ya que considera que los primeros estn ms

acordes con su planteamiento segn el cual la evaluacin de
sostenibilidad debera
ser,
en
ltimo trmino,
un
proceso
comunicativo que animara a la gente a pensar y a considerar

escenarios ms sostenibles para alcanzar sus metas.
El modelo de Gibson, Gibson et al. (2001), propuesto para
Canad aparece detallado en un trabajo de estos autores cuyo
objetivo final era determinar la forma en que poda mejorarse el
proceso de toma de decisiones, permitiendo a los decisores
obtener y aplicar una mejor apreciacin de los efectos potenciales
de las opciones disponibles, dentro de la prctica de la evaluacin
ambiental basada en el desarrollo sostenible 371. Para este autor,
incorporar la sostenibilidad supone concederle tres nuevos
cometidos a la evaluacin ambiental, que de esta forma se
convierte en: un mecanismo que provoca la atencin a los
principios
de
sostenibilidad
contribuciones
positivas
para
al
significado
alcanzar
los
de
hacer
objetivos
de
sostenibilidad; un proceso para especificar esos principios y

valores, objetivos y criterios asociados- a la luz de un contexto
especfico a travs de elecciones informadas por las partes
relevantes; y un proceso ms amplio para: a) identificar las
propuestas y opciones apropiadas para nuevas o continuacin de
actuaciones,
b)
evaluar
propuestas,
opciones,
impactos,
reduccin, etc; c) elegir (o apoyando a los decisores para ello)

sobre lo que debera (o no debera) ser aprobado y realizado, y
Canad es uno de los pases que se ha distinguido desde hace tiempo (vase Jacobs y Sadler,
1988) por establecer procesos de evaluacin del desarrollo sostenible a partir del uso ampliado
de la evaluacin ambiental, tanto en los niveles estratgicos como en los tcticos, y tanto en los
mbitos locales (vase Devuyst, 1999, 2000) como en los ms amplios. Por esta razn puede
afirmarse que este pas se encuentra claramente en la vanguardia metodolgica y prctica de
la evaluacin del desarrollo sostenible.
371
711
bajo qu condiciones; d) monitorizar y aprender de los resultados.

Para materializar esta aproximacin ms integrada y una forma
ms clara a la hora de adoptar criterios basados en la
sostenibilidad en la evaluacin ambiental Gibson et al. (2001)
sugieren cuatro pasos importantes: (1) imponer una serie de
requerimientos
cuidadosamente
explcitos
y
de
efectivos
forma
para
abierta
los
poder
valorar
principios
de
sostenibilidad en la concepcin, planificacin, aprobacin e

implementacin de todas las propuestas en los niveles estratgico
y de proyecto, en todas las jurisdicciones (mbitos geogrficos);
(2) desarrollar guas genricas sobre los objetivos, prioridades y
criterios relevantes de sostenibilidad, para todas las actividades y
localizaciones, incluyendo la clarificacin de las implicaciones
para las propuestas y sus alternativas, evaluacin de efectos,
mitigacin o restauracin, compromisos aceptables y prdidas en
las decisiones para aprobacin, de forma que se asegure una
mejora continuada a travs de una implementacin adaptativa;
(3) un proceso de gua bien desarrollado para el desarrollo de
casos especficos, marcos contextuales para aplicar los objetivos,
prioridades y criterios de sostenibilidad, y comprensin de sus
implicaciones para las decisiones relevantes; y (4) disponer de
una completa coleccin de metodologas bien probadas para la
deliberacin sobre sostenibilidad, ms datos de estado actual,
indicadores, sistemas de representacin y escenarios futuros
deseados.
La IUCN (Unin Internacional para la Conservacin de la
Naturaleza) ha desarrollado, Guijt et al. (2001), un proceso
analtico
estructurado
para
evaluar
sostenibilidad.
712
el
progreso
hacia
la
Figura 6.7 Las siete etapas del Ciclo de Evaluacin, mtodo IUCN
Fuente: Guijt et al. (2001)
En su versin completa es un proceso en siete fases, referidas

como las siete etapas del ciclo de evaluacin, como se observa
en la figura 6.7. Las cuatro primeras fases del ciclo estn
diseadas para ayudar a los usuarios a traducir los trminos de
visin de la sostenibilidad a indicadores medibles, lo que lleva a
los participantes desde un debate general hacia cuestiones ms
especficas que pueden analizarse con mayor facilidad. Las tres
fases ltimas ayudan a los usuarios a evaluar todo el bienestar o
la calidad humana y ecolgica a partir de los indicadores,
combinndolos y revisando los ndices. A pesar de que el proceso
se ha venido usando principalmente para medir el bienestar de la
poblacin y de los ecosistemas, los autores sostienen que sus
principales utilidades seran: facilitar la planificacin estratgica,
la toma de decisiones y el diseo de programas y proyectos para
organizaciones gubernamentales y no gubernamentales; aportar
informacin para la evaluacin de impacto y monitorizacin;
713
servir
como
fuente
de
informacin
para
informes
de
sostenibilidad; y, por ltimo, facilitar un mayor conocimiento de

los objetivos y cuestiones de la sostenibilidad.
La matriz de aproximacin a la evaluacin de la sostenibilidad,
en Environmental Alliance (2001), es el resultado de la bsqueda
de metodologas capaces de evaluar polticas e iniciativas
legislativas. Se sugiere el uso de una matriz de anlisis de
consistencia para una poltica o plan dado, de forma que al
explorar los elementos de la poltica que son inherentemente
consistentes se llegara a optimizar la estrategia poltica. Una vez
que se ha realizado el examen de consistencia, la matriz permite
evaluar la compatibilidad entre polticas. Por otra parte, los
impactos potenciales de tipo econmico, social y ambiental
pueden analizarse utilizando una matriz de impacto de polticas,
una variante de la bien conocida matriz de impactos.
La propuesta del modelo SAM (Sustainability Assessment
Model) elaborado por Baxter et al. (2002), y tambin conocido
como modelo de contabilidad de coste total ha sido formulado
para evaluar la sostenibilidad de desarrollos de proyectos, y ms
concretamente para usarse en industrias con el fin de evaluar los
impactos negativos y positivos de los proyectos a lo largo de todo
el ciclo de vida completo. Es un modelo de carcter cuantitativo y
muy centrado en la evaluacin de proyectos.
En ltimo lugar encontramos la propuesta de evaluacin de
sostenibilidad
integrada
(ESI)
(Integrated
Sustainability
Assessment) de Brinsmead (2005), una aproximacin hacia la

evaluacin
de
la
sostenibilidad
reforzada
especficamente
mediante los mtodos integrativos. El autor de referencia seala

que por el momento no es posible aportar un mtodo detallado de
la ESI por dos razones. En primer lugar porque la evaluacin de
714
sostenibilidad integrada es, de forma general, un problema de

diseo para el que no existe una teora genrica. Y en segundo
lugar porque, dado que la prctica es relativamente reciente, la
mayor parte de su metodologa se encuentra tan slo implcita en
la
prctica.
Desde
este
escenario
de
una
prctica
poco
formalizada y consolidada pero orientada hacia el desarrollo

sostenible a travs de la prctica de la integracin, Brinsmead
propone un conjunto de recomendaciones para esta finalidad.
Presente y futuro para los sistemas de evaluacin de

sostenibilidad
Como hemos visto, ya existen diversas iniciativas destinadas a
encontrar
aproximaciones
sostenibilidad.
Algunas
de
hacia
una
ellas,
como
evaluacin
es
el
de
caso
la
de
la
aproximacin de Gibson et al. (2001) parten de la evaluacin

ambiental, otras como la aproximacin de Devuyst (1999)
relacionan la evaluacin de impacto ambiental y la evaluacin
ambiental estratgica con la evaluacin ambiental, mientras que
el resto se orientan directamente mediante frmulas ms o
menos novedosas- hacia la evaluacin del desarrollo sostenible.
Pero el escenario del desarrollo sostenible no solamente exige
una forma de evaluacin adecuada a sus particularidades, sino
que requiere un procedimiento evaluativo capaz de relacionar
adecuadamente la demanda social, el ciclo de decisin y los
objetivos de desarrollo sostenible, esto es, un autntico sistema
de evaluacin de la sostenibilidad.
Cuando analizamos las propuestas para determinar si implican
o no un planteamiento sistmico, en un anlisis semejante al que
realizamos
para
la
evaluacin
ambiental
(apartado
2.3),
observamos que la nica perspectiva parcialmente sistmica es la

715
que expone Devuyst cuando se refiere a la prctica de evaluacin

en el nivel local372 (en referencia a la Agenda 21 Local de Ottawa).
En la mayor parte de las ocasiones, la denominacin de sistema
que
observamos,
como
ocurre
tambin
con
la
evaluacin
ambiental, se emplea como sinnimo de mtodo o incluso de

conjunto o grupo, pero no responde estrictamente a un genuino
planteamiento sistmico. Por ejemplo, los documentos elaborados
por la unidad de desarrollo sostenible de Hong Kong SDU-HK
(2002,2004) hacen referencia a un sistema de evaluacin de
sostenibilidad (sustainability assessment system) que adoptan
desde diciembre de 2001 y cuyo objetivo es evaluar la
sostenibilidad de cada una de las nuevas iniciativas estratgicas o
programas
que
puedan
tener
implicaciones
destacables
persistentes sobre las condiciones econmicas, sociales y/o

ambientales
evaluacin
SDU-HK
de
(2002),
sostenibilidad
solicitando
como
un
el
uso
de
instrumento
la
de
planificacin durante la planificacin o formulacin de sus

propuestas SDU-HK (2004), una prctica que se asemeja mucho
a las modalidades ms avanzadas de evaluacin ambiental
estratgica,
pero
que
tampoco
llega
conformar
lo
que
podramos considerar un genuino sistema de evaluacin de

sostenibilidad.
Sin duda hay una demanda terica de un sistema o conjunto
organizado de instrumentos para evaluar la sostenibilidad 373 o el
desarrollo sostenible Devuyst (1999, 2000), sobre la posibilidad
de forzar la evaluacin integrada hacia un sistema de gestin de
En referencia a la evaluacin de la sostenibilidad local desde un planteamiento de sistema
podemos mencionar tambin la tesis de Velsquez Barrero (2003) sobre una propuesta de
metodologa de planificacin para el desarrollo urbano sostenible y diseo de un sistema de
evaluacin de la sostenibilidad de ciudades medianas. Una propuesta que est limitada y
definida desde el mbito urbano, articulada a partir de la A21L y con una metodologa de
evaluacin orientada prioritariamente al manejo de indicadores.
373
As Devuyst (2000), la adaptacin de los sistemas de evaluacin de impacto existentes a su
nuevo papel como herramientas de evaluacin de la sostenibilidad conducen a la bsqueda de
los llamados sistemas de Evaluacin de Sostenibilidad.
372
716
la evaluacin integrada (IA management system) segn Bond et

al.
(2000),
sobre
la
posibilidad
de
integrar
todas
las
herramientas para medir y evaluar el desarrollo sostenible en un

sistema
que
podra
denominarse
Sistema
de
Gestin
de
Sostenibilidad (Sustainability Management System) Devuyst y

Hens
(2000).
propuestas
Tambin
como
sostenibilidad
la
como
podemos
de
considerar
integracin
combinacin
de
de
la
incluso
evaluacin
partes
en
un
que
de
todo
coherente que propone Brinsmead (2005) portan, de manera

implcita, el germen de propuesta de un sistema. A pesar de esto,
y salvo mejor informacin, no se ha localizado en la literatura
cientfica una prctica consolidada, ni tampoco una propuesta
completa
de
carcter
sistmico,
para
la
evaluacin
de
sostenibilidad. Esto es, una propuesta que establezca de forma

organizada y funcional un conjunto de instrumentos integrados
capaces de informar adecuada y suficientemente desde el punto
de vista de las tcnicas evaluativas- el desarrollo sostenible o la
transicin hacia la sostenibilidad.
Una
propuesta
para
un
sistema
de
evaluacin
de
sostenibilidad que, en nuestra opinin, debera establecer un

conjunto de instrumentos integrados, articulados y funcionales,
instrumentos que a su vez seran operados y participados por los
agentes
fundamentales
(decisores,
sociedad
comunidad
cientfica) de forma que pudieran responder bsicamente a los

siguientes requerimientos: (1) satisfacer, en primer lugar, los
principios fundantes del paradigma de desarrollo sostenible (a
partir de la definicin Brundtland completa y de la definicin NRC
transicional), as como los principios gua de sostenibilidad
expuestos
por
Brinsmead (2005);
(2)
informar
y conducir
positivamente todo el ciclo poltico de decisiones y por tanto las
717
intervenciones sobre el medio socioeconmico y biofsico; (3)

abarcar
todo
el
mbito
geogrfico,
desde
los
niveles
supranacionales hasta los locales, propiciando la coordinacin y

consistencia de las decisiones a travs de todos ellos; (4) referirse
mediante indicadores y umbrales a un panel de metas y objetivos
especficos conformados por los decisores, la sociedad y los
cientficos, consistentes con la propuesta de desarrollo sostenible
o transicin a la sostenibilidad; y (5) incorporar los principios
aceptados de polticas pblicas generales y ambientales, en
particular, as como los principios y prcticas de evaluacin de
sostenibilidad.
Devuyst (2000) plantea que hay dos formas de introducir los
principios de sostenibilidad en la evaluacin de impacto: (1)
introducir los principios de sostenibilidad en la legislacin y
procedimientos tcnicos que ya existen de EIA y EAE; (2)
desarrollar un sistema separado de evaluacin de sostenibilidad.
En nuestra opinin existira una tercera forma que consistira en
definir un genuino Sistema de Evaluacin de Sostenibilidad (SES)
en donde se tuvieran en cuenta los diversos instrumentos y
experiencia de evaluacin ambiental, modificados y organizados
dentro de un esquema nuevo susceptible de responder a los
requerimientos de evaluacin del desarrollo sostenible. Esta
tercera va es la que, precisamente, proponemos como ltimo
apartado.
En lvarez-Campana (2006) se presenta la propuesta 374 que
hacemos de un sistema de evaluacin de sostenibilidad (SES)
como consecuencia lgica de las limitaciones que se han venido
La propuesta que se presenta de sistema de evaluacin de la sostenibilidad difiere
sustancialmente de las referencias de Devuyst (2000) y Devuyst y Hens (2000) al sistema de
evaluacin de la sostenibilidad que mencionan en relacin con los trabajos de la Agenda 21 de
Ottawa, aunque tenga algunos elementos comunes, como se ha sealado en el apartado de
374
718
observando desde el campo de aplicacin prctica de los

instrumentos de las polticas ambientales preventivas, desde la
borrosidad metodolgica relacionada con el mbito operativo del
desarrollo sostenible, y desde la necesidad de acciones de apoyo a
los decisores dirigidas a la transicin hacia el desarrollo
sostenible.
Como se ha expuesto en este captulo, en particular en el
anlisis de los distintos instrumentos de evaluacin orientados al
desarrollo sostenible, se observa, a partir de la propuesta de la
regla de la mano derecha para evaluacin de impacto formulada
por
Hacking
instrumentos
(2004),
de
que
evaluacin
se
de
hace
necesario
ubicar
la
sostenibilidad
en
los
unas
coordenadas que garanticen razonablemente que: el enfoque de

la
evaluacin
incorpora
de
forma
integrada
la
dimensin
ambiental, econmica y social; existe una eficaz integracin de las

tcnicas y los temas, bajo pautas de combinacin y comparacin;
y que la evaluacin debe ser orientada, dentro de una visin
amplia, a la consecucin de objetivos (referidos a indicadores o
umbrales). La integracin efectiva requiere tambin, desde la
perspectiva de los agentes que participan en el proceso de
evaluacin, superar la interfaz poltica-ciencia para redefinir un
escenario de interaccin triangular entre los expertos cientficos,
los polticos y los ciudadanos Bckstrand (2003).
Del anlisis realizado hasta el momento se desprende que las
experiencias a la hora de definir nuevos instrumentos con
nombres ms o menos prximos al trmino sostenibilidad no
garantizan la consistencia, ni la adecuacin ni el xito de los
mismos. En cambio s hemos podido observar que cuando los
instrumentos estn al menos parcialmente formalizados, llegan a
obtenerse resultados ms estables y duraderos en el tiempo. Algo
719
que tambin puede contribuir a una mayor difusin en los

mbitos nacionales e internacionales. En este sentido, parece
razonable que la propuesta para un sistema de evaluacin de
sostenibilidad tenga presente en la mayor medida posible los
instrumentos de evaluacin ambiental que existen y que estn
acreditados por la teora y la prctica, e incluso normativizados,
como son la evaluacin de impacto ambiental y la evaluacin
ambiental estratgica. Ya hay una extensa prctica de este tipo de
evaluaciones, y parecera conveniente aprovecharla en la medida
de las posibilidades. Igual que consideramos interesante partir de
estos instrumentos existentes para reformular un nuevo sistema
de
evaluacin
de
la
sostenibilidad,
tambin
consideramos
adecuado proceder a redenominar los instrumentos. No se trata

de establecer en el mbito cientfico una batalla entre este o
aqul nombre, o decidir si ha ganado la definicin de tal o cual
autor o la definicin de tal o cual escuela, sino de trabajar en el
diseo de un nuevo modelo de gestin realmente orientado a
avanzar en la direccin del desarrollo sostenible 375.
La propuesta que se plantea es una propuesta de integracin
en dos niveles: para cada uno de los instrumentos que formarn
parte del sistema debe desarrollarse un proceso de integracin de
las tres dimensiones de la sostenibilidad, un proceso que
seguramente requerir una participacin ms intensa y decidida
de las ciencias sociales en el procedimiento; el otro nivel de
Esta propuesta necesita, como plantea Hacking (2004) un escenario de mayor consenso para
avanzar realmente en los procesos de evaluacin del desarrollo sostenible. Esta propuesta
puede recogerse y ampliarse como un pacto entre los distintos agentes que participan en el
diseo de las polticas, en su decisin, y en su materializacin, pero tambin entre la
comunidad cientfica vinculada tanto a las ciencias sociales como a las ciencias y tecnologas
ambientales. Pero esto, parafraseando a Hacking, tampoco es una solucin sencilla. No
obstante, pensamos que al margen de ese gran pacto o consenso deseable, pero muy
complicado, una de las vas para la orientacin al desarrollo sostenible puede ser, como
proponemos en este texto, separar lo que son la definicin y fijacin de las metas y objetivos
del desarrollo sostenible (algo que puede ser ms propio de los decisores polticos y de la
sociedad participativa, con apoyatura cientfica) de las tcnicas de control (mediante
indicadores) y de evaluacin (mediante procedimientos) del desarrollo sostenible, unas tcnicas
que pueden recaer con ms normalidad y menos interferencias- en el campo de la
investigacin y desarrollo cientficos.
375
720
integracin es aqul que debe producirse entre los distintos

instrumentos de evaluacin de forma que lleguen a poder
participar en un genuino Sistema de Evaluacin de Sostenibilidad
(SES). Pero el sistema de evaluacin de la sostenibilidad no
solamente debe responder a un esquema de integracin de las
tres dimensiones (econmica, ambiental y social), sino que debe
responder muy especialmente a los objetivos fundamentales que
motivan la propuesta de desarrollo sostenible: la prioridad en la
lucha contra la pobreza y la conservacin de los ecosistemas que
sirven de soporte a la vida, ambos desde la perspectiva de un
escenario transgeneracional. As, la presencia de un sistema de
evaluacin de sostenibilidad requerira cambios institucionales,
normativos y epistemolgicos.
En esta lnea, los instrumentos habituales de evaluacin que
hemos sealado (EIA y EAE) deben enriquecerse, no solamente
con las aportaciones y experiencias de diversos instrumentos
elaborados en los ltimos aos ad hoc en respuesta a las
deficiencias prcticas del proceso de evaluacin de cada mbito
territorial sino que muy especialmente, deben cambiar el enfoque
del proceso. Este enfoque debe tener presentes dos cuestiones
claras: en primer lugar, la tcnica de evaluacin no debe ser
nunca de tipo reactivo (en que se formula como un instrumento
defensivo respecto a impactos potenciales), sino de tipo proactivo,
de forma que permita conocer la forma en que podemos
implementar los impactos positivos y reducir los negativos para
garantizar la transicin a la sostenibilidad. Como ejemplo, la
pregunta no debera ser cules son los impactos que causa una
carretera en una localidad dada, sino qu acciones pueden lograr
mejorar la movilidad del entorno desde una perspectiva de
sostenibilidad. En segundo lugar, una nueva prctica del sistema
721
de evaluacin debe otorgar una importancia fundamental

tambin en relacin con lo anterior- a la forma en que somos
capaces de identificar los caminos necesarios para transformar
positivamente la realidad, y cuales son en consecuencia- las
metas que fijamos (con la participacin diferenciada, como
veremos, de los decisores polticos, la sociedad y la comunidad
cientfica) y los indicadores que nos permiten conocer el grado de
avance y la capacidad y capacitacin del sistema de gestin
pblico para acercarnos en esa direccin. La capacitacin del
sistema de gestin pblico en la direccin del desarrollo
sostenible es una cuestin clave en el tema que nos ocupa. As
Swanson et al. (2004) gestionamos lo que medimos. No se estar
actuando estratgicamente (hacia el desarrollo sostenible) hasta
que las naciones monitoricen sistemticamente a partir de
conjuntos de indicadores de sostenibilidad y empleen una mezcla
de sistemas y herramientas, formales e informales, para aprender
y adaptarse de acuerdo con aquellos.
En los ltimos aos el espacio metodolgico del desarrollo
sostenible
ha
recibido,
como
hemos
visto,
numerossimas
aportaciones cuyo objetivo es que el desarrollo sostenible

disponga de indicadores. En este punto incluso podramos hablar
de un cierto exceso en la oferta de indicadores. Pero stos, con
ser fundamentales, no son capaces por s solos de contribuir al
proceso de transicin a la sostenibilidad. Los indicadores
muestran puntuales, con un significado estadstico muy variado, a
travs de series que pueden definir tendencias. Pero a la hora de
operar el desarrollo sostenible o incluso de operar el desarrollo,
deben tomarse permanentemente decisiones en todos los niveles
del ciclo poltico, desde los niveles ms altos hasta los niveles de
detalle, como son los proyectos. Estas decisiones son las que
722
pueden conducirnos en la direccin de la sostenibilidad, pero

tambin alejarnos de ella. El paradigma de Daly nos ilustra sobre
el valor de las escalas de decisin, y muestra hasta qu punto
decisiones que localmente pueden tener un valor positivo en la
sostenibilidad pueden no estar aportando nada, incluso restando,
a la sostenibilidad global. Mxime en un mundo intensamente
globalizado. En este sentido, la tcnica de evaluacin cuando est
ntimamente referida a indicadores s que nos permite realizar
una evaluacin ex ante de las decisiones e instrumentar un
proceso de evaluacin ex post capaz de informar y mejorar en
forma continuada los procesos de decisin. Si adems somos
capaces de definir los umbrales de sostenibilidad a partir de los
indicadores seleccionados y de la prctica de evaluacin ex ante y
ex post, entonces estaremos consiguiendo disponer de un sistema
de evaluacin continuada de la sostenibilidad.
Antes de entrar en mayor detalle conviene explicitar la razn
por la que se selecciona una propuesta basada en la metodologa
evaluativa como sistema de apoyo al proceso de desarrollo guiado
por el principio de sostenibilidad. Esta seleccin responde a tres
cuestiones sobre: cul es la funcin objetiva y metodologa que se
demanda, cul es la estructura bsica de esa metodologa, y
cules son las propiedades que debe tener esa metodologa para
ser efectiva. Como respuesta a la primera cuestin podemos
afirmar que hemos seleccionado la metodologa evaluativa por
cuanto, como se ha visto y siguiendo a Voogd (1983) representa
un conjunto de procedimientos y tcnicas que ayudan al
planificador a, tan objetivamente como sea posible, inventariar,
clasificar y manejar convenientemente la informacin necesaria
para una eleccin, de manera que los diversos participantes de un
proceso planificador sean capaces de hacer la eleccin de la
723
manera ms responsable, lo que refleja con precisin las

necesidades de un instrumento de gua para la sostenibilidad. En
segundo lugar, respecto a cules han de ser los componentes
bsicos de la evaluacin, y aunque ya estn en parte sugeridos
por Voogd (inventariar, clasificar y manejar la informacin para
una
eleccin),
pueden
completarse
atendiendo
los
planteamientos de Vanclay (2003) para quien hay un elevado

consenso sobre la necesidad de que la evaluacin responda a tres
procesos interrelacionados: anlisis, monitorizacin y gestin. En
ltimo lugar exponemos de acuerdo con Nilsson et al. (2005) las
tres propiedades bsicas que debe tener un mtodo de evaluacin
para ser efectivo: aplicabilidad poltica, lo que significa que sus
operaciones y resultados puedan ser considerados e incluidos en
el ciclo poltico; validez y credibilidad cientfica; y legitimidad
ante todos los agentes participantes en el proceso y muy
especialmente ante la sociedad. La combinacin de estas tres
posibilidades puede identificarse tambin a travs de una
cualidad integrativa como es la reputacin.
El sistema de evaluacin de la sostenibilidad (SES) que se
propone est conformado por dos grupos operativos de la
metodologa
evaluativa
que
trabajan
en
paralelo
que,
figuradamente, consideramos el motor y el cuadro de mandos. El

motor para garantizar el movimiento hacia la sostenibilidad
estara constituido por un conjunto de instrumentos de evaluacin
sobre los diferentes niveles del ciclo poltico (polticas/iniciativas
legislativas, planes/programas, proyectos) que se evalan de
forma
integrada
continuada
pero
especficamente
antes,
durante y despus de las decisiones. El cuadro de mandos estara

configurado por un conjunto de indicadores sensibles respecto a
los
diferentes
niveles
del
ciclo poltico y
724
respecto
las
dimensiones consideradas para el desarrollo sostenible, que

pueden ir perfeccionndose en un proceso de retroalimentacin;
as como unos umbrales referidos a los propios indicadorescapaces de informar sobre el desplazamiento hacia formas ms
sostenibles. Este cuadro de mandos y motor deben estar
acompaados, aunque no forma parte del sistema, de un elemento
fundamental, como son las metas y los objetivos especficos, que
deben estar referidos (y a la inversa) a indicadores. Las metas y
los objetivos especficos constituyen, por as decirlo, el plano de
situacin en la direccin de la sostenibilidad. Metas y objetivos
que son definidos en un proceso aparte del sistema de
evaluacin- mediante la metodologa propia para establecer
estrategias de desarrollo sostenible (en nivel internacional,
nacional o regional) o en la propia de la Agenda 21 Local.
En la figura 6.9 se expone, de forma muy esquemtica, el
proceso cclico e interactivo que supone la propuesta de sistema
de evaluacin de sostenibilidad.
725
internacional.nacional.
regionallocal
EDS
otras
propues
tas
A21L
Poltica,
legislacin
Plan
/Programa
Proyecto
ESPro
indicado
res
seguimi
ento
dicta
ment
positivo
rev.
negativo
ESPla
indicado
res
seguimi
ento
positivo
dicta
ment
negativo
revisar
ESPol
indicado
res
seguimi
ento
positivo
dicta
ment
revisar
negativo
Figura 6.9 Esquema de proceso general de un Sistema de Evaluacin de

Sostenibilidad (SES)
Respecto a los instrumentos de evaluacin de la sostenibilidad

se plantea que estn ntimamente relacionados con tres grandes
niveles del ciclo poltico, esto es, del ciclo de decisin: un nivel
superior, referido a las iniciativas legislativas y a las polticas, un
726
nivel intermedio referido a los planes y programas, y un nivel de

ms detalle referido a los proyectos o actividades concretas. Para
el primero de ellos se plantea una reformulacin especfica a
partir de la evaluacin ambiental estratgica, estructurada
especficamente para responder a las particularidades de este
nivel. Entendemos que la notacin de un instrumento de este tipo
podra ser del tipo: evaluacin de sostenibilidad de polticas
(ESPol). Se sugiere que la metodologa sea robusta, sencilla y
verstil, y que pueda responder a los requerimientos de los
principios de Bellagio y Lawrence dando un perfil fuerte de
sostenibilidad. Se sugiere adems que la ESpol est adaptada a
los principios gua y buenas prcticas para la EAE de polticas e
iniciativas legislativas propuesta por Sadler (2005).
Para el nivel intermedio del ciclo de decisin, planes y
programas, puede partirse de un instrumento con metodologa ya
bastante avanzada y contrastada como es el caso de la evaluacin
ambiental estratgica (EAE) de planes y programas, pero
extendida en las dimensiones econmica y social del DS. En este
caso la revisin metodolgica para adaptarla adecuadamente a la
evaluacin de la sostenibilidad puede hacerse atendiendo, como
mnimo, a los principios de Bellagio y Lawrence para obtener un
perfil fuerte de sostenibilidad. Este nuevo instrumento debera
estar referido a indicadores y umbrales propios del nivel
intermedio
de
decisin.
Este
nuevo
instrumento
podra
denominarse evaluacin de la sostenibilidad de planes (ESpla).

Para el nivel de detalle del ciclo de decisin, los proyectos,
puede partirse de la EIA. Pero este instrumento necesita tambin
extenderse para abordar inequvoca y equilibradamente el
concepto amplio de medio ambiente o las bases de orientacin
para el desarrollo sostenible, lo que es el triple enfoque:
727
econmico, social y ambiental. Asimismo, la nueva EIA debe estar

relacionada con indicadores y umbrales tcticos de sostenibilidad,
y su expresin como declaracin de impacto (en este caso, de
sostenibilidad) debe estar referida y acompaada por medidas
correctoras, compensatorias o de cualquier tipo que contribuyan
a garantizar la sostenibilidad en el nivel tctico. En cualquier
caso debe asegurarse que la nueva evaluacin de sostenibilidad
en el nivel de proyectos responde adecuadamente a todos los
requerimientos de los principios de Bellagio para la evaluacin de
la sostenibilidad, configurando un perfil fuerte de sostenibilidad.
La propuesta de denominacin puede ser: evaluacin de la
sostenibilidad de proyectos (ESpro).
Pero no basta con que se configuren los tres instrumentos
propuestos. Sino que adems debe establecerse un conjunto de
procesos y relaciones organizadas entre todos ellos, y entre ellos
y las fases del ciclo de decisin y de los niveles geogrficos de
intervencin (internacional, nacional, regional y local) para
alcanzar un perfil mximo de sostenibilidad. De esta forma, el
conjunto de los tres instrumentos constituiran el motor de un
sistema, denominado sistema de evaluacin de la sostenibilidad
(SES).
Como se ha expuesto ms arriba, el SES requiere la existencia
de un conjunto de indicadores (que, por ejemplo, bien pueden
referirse a cada nivel del ciclo de decisin y a cada dimensin de
la sostenibilidad), as como especialmente a un conjunto de
umbrales diferenciados, informados tecnocientficamente pero
apoyados tambin en la participacin pblica. En este sentido es
necesario implantar una red de informacin acerca de la
evolucin de los indicadores de sostenibilidad aceptados, que
728
permita, asimismo evaluar el cumplimiento o incumplimiento de

los objetivos especficos.
Tanto el motor del sistema como el cuadro de mandos deben
responder a un perfil mximo de sostenibilidad, por lo que deber
corresponder,
como
mnimo,
los
principios
generales
operativos del desarrollo sostenible, a los principios de Bellagio y

Lawrence para evaluacin de sostenibilidad, y a las propuestas de
Devuyst (1999,2000), Gibson et al. (2001), Hacking (2004), y
Sadler (2005).
De esta manera el SES debe estar enmarcado y referenciado a
un conjunto de metas y objetivos especficos de sostenibilidad en
los mbitos estratgico y tctico, que sirven de gua para
conducir el proceso y para realimentar el propio panel de
indicadores. As, el sistema de evaluacin de la sostenibilidad
tiene como objeto fundamental garantizar que las decisiones del
ciclo poltico responden incrementalmente de forma coherente,
por encima de unos umbrales determinados, y a travs de los
objetivos especficos hacia las metas sealadas. Esta aportacin
apoya an ms la orientacin de los procesos de decisin hacia un
tipo basado en evidencias. Para lo cual es necesario contar con
esquemas de gestin capaces de llegar a formular metas y
objetivos de sostenibilidad en sus diferentes escalas.
Una vez definido el esquema general propuesto para un
sistema de evaluacin de sostenibilidad (SES), conviene esbozar
el esquema operativo (y por tanto la participacin de los
diferentes agentes) sobre el que se hara necesario apoyar estos
instrumentos de polticas para la sostenibilidad. En este caso
quin o cmo se fijan las metas y los objetivos adquiere un valor
singular y sustantivo que ha de ser aclarado. En nuestra opinin,
la participacin pblica debe centrarse preferiblemente a la hora
729
de fijar las metas y objetivos especficos; as como a la hora de

valorar el cumplimiento de los objetivos especficos. Desplazamos
el peso del proceso de la evaluacin a la fijacin de las metas y,
especialmente de los objetivos. De esta forma, la evaluacin de
sostenibilidad se convierte en un instrumento ms operativo que
interpretativo, resolviendo algunos de los problemas derivados de
la gestin participativa. Este planteamiento es muy importante,
porque desplaza el foco de atencin de la tipologa o forma en que
se evala una u otra cuestin, algo que ya puede quedar ms
claro desde el punto de vista metodolgico, al punto en donde se
encuentran las dificultades: cmo materializamos la propuesta
de desarrollo sostenible?, qu metas y objetivos en los alcances
tcticos y estratgicos nos definimos?, cmo fijamos los objetivos
y las metas?, cul es la evolucin de nuestros indicadores?. Nos
parece muy importante la idea de desplazar el centro de atencin
y
de
resolucin
de
conflictos
desde
los
instrumentos
de
evaluacin hacia la determinacin de las metas y los objetivos. Se

hace fundamental el papel de la comunidad cientfica a la hora de
identificar
tambin
las
fuerzas
directrices,
esto
es,
los
mecanismos o procesos que realmente pueden incidir en el

proceso de transformacin y cambio social hacia un modelo de
En este punto podemos abrir una reflexin sobre quin y
cmo debe evaluar?. Los agentes responsables de un proceso de
evaluacin tienen una importancia determinante en el resultado
del
proceso.
Los
rganos
de
evaluacin
deberan
ser
independientes del sistema productivo y del sistema de gestin

administrativa. Algunas de las condiciones que debera mantener
esta instancia de evaluacin y seguimiento son: independencia,
autonoma,
transparencia
730
reputacin.
Los
actuales
procedimientos de evaluacin ambiental, en los que se establece

un equilibrio dinmico entre el promotor del proyecto, la
administracin sustantiva y la administracin ambiental, a pesar
de estar resolviendo de forma razonablemente satisfactoria la
funcin de evaluacin, no siempre estn alcanzando los niveles de
credibilidad y reputacin necesarios. Diversos autores han
propuesto frmulas para afrontar estas necesidades. As, ShraderFrechette (1997) propone, frente al que considera escaso control
poltico
sobre
la
evaluacin
gestin
de
riesgos,
el
establecimiento de lo que denomina un tribunal cientfico

formado tanto por cientficos como por ciudadanos no expertos.
El objetivo de este tribunal sera proporcionar informacin
tcnica relevante en relacin con impactos o tecnologas. Aunque
la propuesta del autor tiene sentido, tampoco responde por
completo a las necesidades objetivas que se han sealado ms
arriba. De acuerdo con Cash et al. (2003) los mejores resultados
para
implantar
el
desarrollo
sostenible
se
obtienen
con
organizaciones que superan los lmites tradicionales de las

instituciones polticas o cientficas, buscando un espacio propio
entre los mundos de la accin y del conocimiento, y que por tanto
no responde exclusivamente a las normas de ninguno de estos dos
mundos. En este punto podra ser interesante disponer de un
organismo autnomo e independiente, donde los modelos ms
aproximados pueden encontrarse en la frmula del valedor del
pueblo, o incluso en los tribunales de cuentas, en donde tambin
se hace preciso que tengan una continuidad e independencia ms
all de los ciclos polticos.
La propuesta presentada estara orientada a aportar una
perspectiva para el diseo de un sistema que permitiera reducir
las distancias entre los polticos que toman las decisiones, los
731
gestores que practican los instrumentos de las polticas pblicas,

los investigadores que trabajan en las ciencias que se ocupan del
desarrollo y de la ecologa, y la sociedad en general. La propuesta
tentativa de sistema de evaluacin de la sostenibilidad (SES)
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EVALUACIN AMBIENTAL

Antonio Erias Rey

Bibliografa bsica recomendada......................................................122

Evaluacin de impacto ambiental: concepto, elementos y alcance

4.4 LA EAE EN EL ESCENARIO DE DESARROLLO SOSTENIBLE

Estrategia para el desarrollo sostenible en norteamrica: Estados

pblicas ambientales. Su uso se extiende por todo el mundo:

metodolgicas destinadas a anticipar los impactos que una

polticas, los planes y los programas. A partir de los aos noventa,

La tendencia hacia la sostenibilidad es la respuesta a un

institucional y de sus procedimientos, definen e implementan las

especialmente a partir de los aos sesenta del siglo pasado,

propsitos, se lig de forma indisoluble al problema o a la

ambientales. No son unas polticas plenamente consensuadas -ni

utilizando toda la amplitud del concepto de medio ambiente que

claramente aceptados como el principio de prevencin y, de forma

Sin embargo, estas polticas y los instrumentos que permiten

empleados en prcticamente todos los pases. Adems, otro

comunes, pero tienen un enfoque diferente respecto al ciclo de

repercusiones ambientales de cualquier accin teniendo en

sistemtica que asegurar el uso integrado de las ciencias

planificacin y toma de decisiones que puedan tener un impacto

interdisciplinares. La educacin universitaria forma, desde hace

desde el ambiente acadmico como desde el administrativo ha

resultados esperables. Pero, como decamos, el empobrecimiento

prcticamente marginales. Se han ido perdiendo importantes

especialidades del conocimiento como la evaluacin de impacto

problema de la integracin, sino que tal vez lo ha agravado ms,

impacto ambiental para los proyectos es importante, pero no es

encontramos en Europa, a principios de los aos noventa, en la

recorriendo desde entonces y hasta ahora un complejo camino de

evaluacin que denominamos secundarios, como la evaluacin de

instrumentos primarios y secundarios forma lo que llamamos

herramientas auxiliares como el anlisis multicriterio, el anlisis

sostenible es el resultado de un largo proceso de cambio de

preocupados por conceptualizar e implementar las claves para el

social, econmico y ecolgico. Una postura que se plasma en los

especialmente respecto a la gestin de los recursos naturales y de

comunicaciones, y un largo etctera.

sostenibilidad como objetivo dinmico, precisan de instrumentos

razn consideramos los dos niveles potenciales de operacin del

especficos del cuadro de mando). En esta situacin y en la lnea

reflexiones aparecen en los trabajos de numerosos gestores e

respuestas que estn muy relacionadas con las funciones

justificacin de la evaluacin ambiental, como ha sealado Piper

distintos elementos nos ha llevado a realizar un esfuerzo adicional

Figura 1. Mapa conceptual del texto

Para este fin, el libro se presenta estructurado en seis

donde la agenda de las polticas ambientales tiene una posicin

crecimiento y desarrollo, as como el concepto resultante de

Instrumentos que constituyen bsicamente el armazn operativo

El tercer captulo est dedicado al instrumento por excelencia

administracin ambiental. Este captulo concluye con el anlisis

sostenible, prestando atencin a los lmites y restricciones de este

las polticas y de la gobernanza, el marco de relaciones entre

llamaramos lecturas transversales, son textos relacionados con

sentido de transversalidad que impregna los temas que estamos

instrumentos de las polticas ambientales preventivas, como la

cuantificacin nacional e internacional de la prctica de EIA y

incorporacin de la salud como un elemento fundamental en la

sostenibilidad de Bellagio; as como el desarrollo detallado e

sostenible. En este espacio conceptual, el objetivo de este

del medio ambiente a la agenda

conformacin y evolucin terica y prctica de la economa (como