Constitucin y Sistema de Fuentes

Leccin 1:
EL CONSTITUCIONALISMO

*Presentacin previa del temario completo:

El temario de esta asignatura se dividir en dos partes fundamentales:
1. La Teora del Constitucionalismo y el anlisis de la Constitucin Espaola de 1978
(con el proceso de Transicin de la dictadura franquista a la democracia como teln
de fondo).
2. Las Fuentes del Derecho para la produccin normativa y de la Constitucin, es decir,
cmo se crean las normas de un Estado.
El sistema de fuentes del Derecho est formado por los pilares estructurales que permite
que el contenido normativo tenga una base firme y funcione y sirva a la sociedad.

Para comenzar con este tema, nos vamos a plantear la siguiente cuestin: Qu es una
Constitucin?
Lo primero que se nos puede venir a la cabeza es, probablemente, un texto escrito, como
un cdigo. No obstante, no est registrada por escrito en todos los casos, como, por
ejemplo, el britnico, que no cuenta con una Constitucin escrita.

Las Constituciones han ido evolucionando a lo largo del tiempo, pero siempre ha estado
definida por las siguientes ideas o caractersticas:
-

Es un pacto poltico, nacido como fruto de la voluntad constituyente, con el

objetivo primario de organizar la sociedad.
Espaa es un territorio formado por un conjunto de individuos que saben que estn
organizados bajo un rgimen poltico, que define a Espaa como una monarqua
parlamentaria, y bajo una Constitucin consensuada (6 de diciembre de 1978), que
reconoce a Espaa como un Estado social, democrtico y de Derecho. La
Constitucin de 1978 surge de un acuerdo poltico, y fue refrendada por el pueblo
espaol.

Resulta insuficiente definir a la Constitucin como un pacto poltico, porque tambin

existen leyes fundamentales en un rgimen autocrtico. El valor fundamental del
constitucionalismo reside en que todos los individuos somos sujetos libres e iguales a
la hora de participar en la poltica. Esta idea nace con el liberalismo poltico.
As, una Constitucin no es cualquier pacto poltico, sino que es aquel pacto regido
por unas determinadas reglas del juego. En definitiva, diramos que es un pacto
poltico para la preservacin de la libertad.

Por tanto, la Constitucin debe reconocer los derechos y libertades individuales

fundamentales, as como otros valores bsicos. Todos los individuos debemos ser
capaces de actuar y decidir con libertad individual, y se nos tiene que brindar la

posibilidad de proyectar esta capacidad y esta potencialidad al resto de la sociedad.

Esto es lo que permite, por ejemplo, la libertad de expresin, la libertad de prensa o
la libertad de educacin. Adems, toda Constitucin democrtica requiere que todas
estas acciones y decisiones individuales se hagan en igualdad de condiciones para
todas las personas que conforman la sociedad.

Otro elemento fundamental para el constitucionalismo liberal y democrtico es la

separacin de poderes, con el objetivo de evitar la tendencia natural del hombre
(como dicen autores tales como Hobbes) a abusar del poder. La Constitucin
establece que se separe el poder y que unos vigilen a otros con este cometido de
limitar la concentracin de poder.

Por ltimo, otro rasgo bsico de las Constituciones democrticas actuales es su

carcter normativo. Las Constituciones liberales (como la francesa de 1791) eran
programticas, es decir, simples declaraciones de principios. Hoy en da, las
Constituciones son normas jurdicas; de hecho, la Constitucin es la norma jurdica
que encabeza el sistema.

De este modo, la definicin ms bsica que podemos dar de Constitucin es: un pacto
poltico que se conforma como la norma jurdica ms bsica y fundamental de nuestro
sistema, y que reconoce los derechos y libertades individuales, as como la separacin de
poderes.

La Constitucin y el modelo constitucionalista no son estticos, sino que han ido

evolucionando a lo largo del tiempo hasta llegar a esta definicin.

1. Los orgenes del constitucionalismo

El constitucionalismo tuvo sus inicios en las revoluciones liberales de finales del s.XVIII. No
obstante, se puede ligar tambin al concepto de Estado, que surgi en el s.XVI, y es, por
tanto, un antecedente del constitucionalismo.
Las primeras declaraciones constitucionales aparecieron en los siglos XVII y XVIII, fruto de
tres grandes revoluciones: la Revolucin Gloriosa (Gran Bretaa, 1688), la Revolucin
Americana (independencia de las 13 colonias, a finales del s.XVIII) y la Revolucin Francesa
(1789). De ellas salieron cuatro importantes textos constitucionales:
-

Bill of Rights (Gran Bretaa, 1869), como chispa inicial de lo que vendra despus.

Declaracin de Independencia de Estados Unidos (1776).

Constitucin de Estados Unidos (1787).

Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano (Francia, 1789).

Estas tres ltimas son la base de las constituciones contemporneas.

Las revoluciones liberales se desarrollaron gracias a la consolidacin de una nueva clase

social emergente, la burguesa, que, mediante el comercio y los negocios, adquiri una gran
relevancia a nivel econmico, aunque no poltico. Fue por ello que, a partir del siglo XVIII,
los burgueses comenzaron a rebelarse contra el Antiguo Rgimen y el Absolutismo impuesto
por aquel entonces, para lograr la conquista del poder poltico. Ese fue el origen de las
sociedades liberales, y la conformacin del Estado Liberal.
La Revolucin Francesa (1789) signific el fin del Antiguo Rgimen (Absolutismo) y el inicio
del sistema de libertades y del constitucionalismo liberal. La burguesa se sita en la
cspide del poder poltico y econmico, e impone una nueva forma de ejercer dicho poder.
La doctrina liberal es individualista. El individuo es el sujeto bsico que conforma la
sociedad y la poltica, y por esta razn, se les deben otorgar derechos y libertades
individuales, que hacen referencia a la vida, a la expresin o a la propiedad (para potenciar
la capacidad de generacin de riqueza de cada uno). Todo esto se concreta en la
Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano.
Por tanto, el individuo se convierte en el centro de la accin poltica, puesto que cada uno
decide su destino y hace su historia, con lo que ser quien decida cmo se conforma la
sociedad y la poltica. Se impone, adems una cultura mecanicista de la sociedad: la
sociedad se construye de forma independiente, es una mquina que funciona gracias a la
razn o la inteligencia de los individuos.
Desde el punto de vista jurdico-institucional, la Revolucin Francesa supuso la
generalizacin del Estado de Derecho (Toda sociedad en la que no estn garantizados los
derechos y asegurada la separacin de poderes carece de constitucin Art. 16 de DDHC).
Luego, no todo Estado con Derecho es Estado de Derecho.
Nace as un nuevo individuo en la soberana poltica. El poder poltico pasa de tener su
origen en la voluntad divina (los monarcas absolutos) a residir en la nacin, en el pueblo.
Se crea un pacto social, que es el elemento fundante del constitucionalismo, en el que
todos y cada uno de los individuos reconocen su voluntad de convivir en sociedad. La
sociedad contractualista, segn Locke o Rousseau, es aquella que se hace con la voluntad
general del pueblo.
El Estado de Derecho supone afirmar la libertad y el respeto al individuo a travs de tres
instrumentos fundamentales:
-

El reconocimiento de derechos y libertades infranqueables, con el objetivo de no

dejar que nadie se apropie y abuse de las libertades de los dems.

La separacin de los poderes del Estado, para procurar que no haya abusos de
poder.

La sumisin de la actividad del Estado al Derecho: todos, gobernantes y

gobernados, estamos sometidos a la Ley. Para poder ser libres, debemos ser siervos
de la ley Cicern. Tiene como fin, por tanto, preservar y garantizar la libertad y la
dignidad de todos y cada uno de los individuos, gracias al sometimiento al Derecho.

De este modo, las constituciones de las revoluciones liberales se construyeron en torno a la

idea del Estado de Derecho.
En Europa, hasta bien entrado el siglo XX, estas constituciones tuvieron un carcter
programtico, no normativo. Es decir, eran simples declaraciones de principios que

pretendan orientar la accin poltica del Estado y de la sociedad, y no tanto normas

jurdicas, como son las actuales.

En dichos textos, se declara que la soberana reside en la nacin, esto es, la integra la
voluntad general del pueblo (la suma de todas las voluntades individuales). Para cumplir con
ello, se debe construir una organizacin institucional donde esa voluntad general se
exprese. Se construye as un sistema de democracia representativa.
El Parlamento es el organismo formado por los individuos elegidos por el pueblo, los cuales
toman decisiones de acuerdo con la voluntad y expectativas de los individuos. As, la
voluntad soberana del pueblo se expresa a travs de la voluntad parlamentaria, quien dicta
la ley.
Esto lleva a la prohibicin del mandato imperativo: el Parlamento no puede emitir las leyes
que quiera, sino que tiene que ser en funcin de lo que quiere el pueblo, que sostiene la
soberana del Estado. Se puede decir que el Parlamento representaba al nuevo sujeto
poltico, la voluntad general de los ciudadanos.
As, en el constitucionalismo liberal, la Constitucin era una mera declaracin de principios,
fruto del pacto poltico; mientras que la Ley era la norma suprema del sistema, fruto de la
voluntad general.

El liberalismo poltico hizo una separacin dual entre Estado y sociedad. La sociedad acta
conforme a sus decisiones, y el Estado es el mecanismo a travs del cual se garantiza la
convivencia social. Adam Smith compar a la sociedad con un reloj, y al Estado como un
relojero: El Estado es el relojero que se encarga de poner en marcha y hacer funcionar al
reloj, pero a partir de ah, el reloj funciona solo.

La finalidad de las normas constitucionales era terminar con la monarqua absoluta e

instauran un nuevo rgimen poltico conforme a las ideas liberales, que afirman la libertad
del individuo.
Para conseguirlo, el contenido de las constituciones deba fundamentarse en:

Pacto poltico para la conformacin de una nueva forma de ejercer el poder. En

teora, todos y cada uno de los individuos son partcipes de la poltica. El liberalismo
se construye sobre el ideal de igualdad. No obstante, los burgueses opinaban que
esta idea era peligrosa, pues haca que cualquier persona (de cualquier clase social)
pudiera acceder al poder. La revolucin liberal no fue una revolucin democrtica.
Finalmente, el criterio de participacin poltica que se implant fue el que restringa
el voto nicamente a aquellos que tuviesen un inters que proteger (recursos,
tierras, negocios). La economa mova la sociedad, y por ello se estableci el voto
censitario en funcin del nivel de riqueza o de educacin. Se exclua al 80% o el 90%
de la poblacin, que era analfabeta.
De esta forma, el liberalismo limit los derechos polticos, que nicamente se
concedan a aquellos econmica y culturalmente poderosos, aunque los derechos y
libertades individuales s que se garantizaban a todo el mundo.

Separacin de poderes, con el objetivo de limitar el poder. Locke y Montesquieu

fueron el origen de esta idea. Los poderes del Estado quedaran divididos en:
-

Legislativo: encargado de promulgar las leyes del Estado. Lo sustenta el

Parlamento.

Ejecutivo: gobierna segn las leyes emitidas por el Parlamento. Reside en el

Gobierno.

Judicial: hace cumplir las leyes, y sanciona a los ciudadanos en caso de

incumplimiento.

Cada uno de estos poderes tiene autonoma y estructura propia, para evitar que
caigan en manos de uno solo.
En la actualidad, este modelo de separacin sigue vigente, pero habra que
reinterpretarlo, puesto que, en ocasiones, varios poderes se interrelacionan, realizan
funciones similares, y han aparecido nuevos rganos del Estado (como los Tribunales
Superiores o el Tribunal Constitucional).

Reconocimiento de derechos y libertades individuales, como valores

fundamentales que se deben proteger para preservar la dignidad de las personas.

2. La formulacin del concepto de Constitucin

Las constituciones actuales se pueden definir desde dos puntos de vista: el formal y el
material.
-

Desde el punto de vista formal, la Constitucin es aquella norma dotada de un

especial rango y fuerza dentro del ordenamiento. Una norma que tiene un rango
y valor supremo conlleva:

Una distinta forma de elaboracin, bajo otros procedimientos.

Un carcter supralegal (est por encima de la ley).

Un marco de constitucionalidad, que da validez al sistema jurdico.

Instrumentos de proteccin de derechos.

Desde el punto de vista material, la Constitucin es aquella norma que

comprende determinadas materias bsicas para el rgimen poltico. Es,
bsicamente, todo lo dicho hasta ahora.

Pacto poltico.

Normatividad y superioridad normativa (las constituciones actuales no son

meras declaraciones de principios, sino normas jurdicas).

Derechos y deberes fundamentales.

Organizacin de poderes.

Organizacin territorial.

3. La juridificacin del proceso poltico constitucional

Como ya hemos dicho, en sus orgenes y hasta bien entrado el siglo XX, las constituciones
liberales europeas eran programticas, basando todo el sistema en un concepto abstracto,
el de la voluntad general. Esto dio pie a la aparicin del sistema representativo y la
soberana parlamentaria. Su contenido no pasa de ser simples principios orientativos para la
accin poltica.

Sin embargo, en el surgimiento del constitucionalismo americano, cuyo origen estuvo en la

rebelin de las trece colonias americanas, la Constitucin ha tenido siempre un carcter
normativo y jurdico. Esto se explica por una tradicin poltica que exista antes de la
sublevacin de las colonias, que diferenciaba el Derecho de la metrpoli (Gran Bretaa) y el
Derecho de las colonias.
Una vez promulgada la Constitucin, se sigue esta tradicin del siguiente modo: el Derecho
supremo de la metrpoli sera sustituido por el derecho supremo de una norma jurdica
superior, que sera una Constitucin Federal; mientras que el antiguo Derecho de las
colonias lo formaran el resto de leyes del Estado.
Marshall, en 1808, en la famosa sentencia Marbury vs. Madison, declara que la Constitucin
de los Estados Unidos de Amrica sera una norma jurdica suprema, y ninguna ley podra
contradecirla. Se implanta desde el principio como una Constitucin normativa:
-

La Constitucin Federal es la mxima expresin de la voluntad soberana.

En el ordenamiento jurdico, ninguna norma inferior puede ser contraria a la

superior.

De este modo, la Constitucin es un pacto poltico con valor jurdico. En Europa, no se

imitara el modelo constitucional de Estados Unidos hasta el siglo XX. Es despus de la
Segunda Guerra Mundial cuando, definitivamente, las Constituciones europeas no slo
adquieren una efectividad normativa ms o menos perfeccionada, sino que se convierten en
el eje principal del ordenamiento jurdico, regulando el procedimiento de la produccin de
las restantes normas del sistema.

4. El Estado Constitucional
Tras la Segunda Guerra Mundial, en Europa se consolidaron dos ideas fundamentales que no
haban existido hasta entonces, y que sirvieron para empezar a hablar de Estado
Constitucional:
1 El principio democrtico, con la universalizacin del derecho al sufragio. Las
decisiones polticas se toman a travs de la participacin directa o indirecta de los
ciudadanos. Se recupera as la idea que sostuvo Rousseau en su momento: todos
tenemos un inters que defender y, por lo tanto, todos tenemos derecho a participar
en la poltica de un Estado.

2 La Constitucin como norma jurdica y suprema del sistema: basndose en la

Teora General del Derecho de Kelsen, se pretende construir un sistema jurdico sin
contenido, con normas vlidas nicamente por su forma. La relacin entre las
normas del ordenamiento es de jerarqua, de supra y subordinacin: cada norma es
fruto de otra norma superior, y de ella nace otra norma inferior. Se forma as una
pirmide lgica, en cuya cspide est la Constitucin, siendo el origen supremo de
todo el sistema y el elemento que da unidad al ordenamiento. Por tanto, ya no es
simplemente una declaracin de principios, sino que acta como norma principal del
sistema jurdico.
Para lograr su efectividad, haca falta un rgano que diese coherencia,
sistematicidad y unidad a todo el sistema. En Estados Unidos, esta funcin la cumpla
el Tribunal Supremo. En Europa se crean tribunales con este fin, como los Tribunales
Constitucionales.

En definitiva, en nuestro Estado, la Constitucin es el elemento que define nuestro modelo,

su organizacin y su funcionamiento. Determina las caractersticas de nuestro sistema
jurdico, y los procedimientos para la creacin de nuevas normas y para la participacin
poltica de los ciudadanos. Adems, es la encargada de recoger y asegurar la garanta de los
Derechos Fundamentales de todos los individuos, que defienden la vida, la libertad y la
dignidad de todos los seres humanos.

5. El Derecho. Normas y ordenamiento jurdico. Derecho pblico y Derecho

privado.
El Derecho existe con el principal objetivo de organizar la vida y convivencia en sociedad y
establecer el uso legtimo del poder. Para lograrlo, sus principales funciones son:
1. Establecer una organizacin institucional y un modelo poltico.
2. Asegurar, a travs de las normas, la pervivencia de dicho modelo poltico.
3. Imponer lmites y condiciones al poder, para evitar que se abuse de l.
4. Asegurar que todos los miembros de la sociedad cumplen con las normas del
Derecho, es decir, que son eficaces.

Las normas y el ordenamiento jurdico:

En el ordenamiento jurdico se caracteriza por varios tipos de normas:
-

La gran mayora son rdenes o prohibiciones, respaldadas por una sancin.

Otras, autorizan a hacer algo, es decir, conceden facultades o poderes a quienes

van dirigidas (derechos subjetivos).

Tambin existen normas de carcter consuetudinario (usos sociales,

costumbres), que no se expresan de forma escrita.

El ordenamiento integra, adems, a la jurisprudencia y a las normas de

carcter internacional.

Como veremos ms adelante, las normas del ordenamiento jurdico presentan una
estructura y una fuerza de obligar distinta, dependiendo del tipo.

Derecho pblico y Derecho privado:

El Derecho y el ordenamiento jurdico se caracterizan por la unidad. No obstante, existe
una divisin clsica, comnmente utilizada por los juristas, que establece una distincin
entre Derecho pblico y Derecho privado.
Esta separacin se hace desde el Derecho Romano, y al liberalismo le vino muy bien para
imponer el modelo poltico que queran los burgueses, puesto que el Derecho pblico ataa
a las cuestiones colectivas, las del Estado; mientras que el Derecho privado se interesa por
las cuestiones particulares, las de cada individuo en la sociedad.

Derecho pblico ! normas de ius cogen: defiende los intereses comunes y pblicos, desde
una perspectiva objetiva.
Derecho privado ! normas de ius dispositium: defiende las cuestiones individuales, es
decir, la autonoma de la voluntad de cada una de las partes. Por ello, se integra por normas
de libre disposicin.

Hoy en da, esta distincin entre Derecho pblico y privado tiene menos utilidad y
relevancia, y hay que matizarlo conforme a las necesidades del modelo del Estado social y
democrtico de Derecho.

6. El Estado como modelo de organizacin poltica.

Como ya hemos dicho anteriormente, el Estado es una idea sobreentendida del concepto de
Constitucin, es decir, el Estado moderno (finales s.XVI principios s.XVII) es una
organizacin poltica previa al Estado Constitucional (s.XVIII s.XIX).
En la modernidad, el Estado rompi con la organizacin medieval, caracterizada por la
Iglesia, el Imperio y el poder feudal, pero a travs de dos caminos distintos:
-

El modelo continental: Aparicin del Estado absoluto (que, en su momento,

supuso un gran avance).

El modelo ingls: Mayor importancia del Parlamento y limitacin del poder

monrquico.

El Estado moderno se caracteriz por:

1. La concentracin del poder: las organizaciones polticas han existido siempre, en

sus diversas formas (polis, feudos). La diferencia entre las estructuras polticas
pre-modernas y el Estado moderno es el proceso de concentracin del poder, que
pasa a residir en las manos de una sola persona. Los individuos (sbditos) conviven
en un territorio, sometidos de igual manera bajo este poder absoluto.
Este cambio de paradigma se produce en el mundo europeo. La sociedad medieval
estaba en constante conflicto por las luchas de poder (entre el emperador, el rey, la
Iglesia, los nobles). Esto es lo que llev a la expansin imperial o a las luchas
religiosas. Todas estas crisis de identificacin del poder hace que se comience a
especular sobre la creacin de una estructura poltica que concentre todo el poder
en una sola persona, para evitar los conflictos.
Uno de los principales impulsores de esta idea fue Bodino, en su obra Los seis libros
de la repblica: para poner fin a las luchas de unos contra otros, hay que
concentrar el poder de manera absoluta, en una repblica que ponga todo el poder
en manos de un soberano poderoso, de forma ilimitada, que est por encima de
todos los individuos que integren la sociedad. Se habla por vez primera de la IDEA DE
SOBERANA.
As pues, se pasa de un poder medieval atomizado, disperso o descentralizado (en el
que cada uno de los estamentos contaba con un sistema jurdico diferente), a un
poder nico y centralizado, con un rey que ya no depende de nada para tomar
decisiones, con lo que se conforma una administracin estable y permanente
(Ejrcito y burocracia fija, y un sistema jurdico igual para todos los sbditos,
aunque el soberano estuviese por encima de la ley).

2. La aparicin del concepto de Estato: es un concepto procedente de Italia. El

primero que lo utiliza fue Maquiavelo en El Prncipe. En ese libro, ilustr cmo se
deberan comportar los prncipes, y habla de una conformacin poltica necesaria
para mantener el poder: el Estato, una concentracin de un mismo poder en un
territorio sobre una comunidad de individuos.
Con la firma de la Paz de Westfalia (1648), se pone fin a las guerras de religin y se
inicia el proceso de formacin de los Estados en Europa.

La formacin de las monarquas absolutas en Europa es fundamental para la formacin del

Estado. Las revoluciones liberales de los siglos XVIII y XIX ya se encargaran de limitar el
poder.
Biscaretti di Ruffia hizo una buena definicin sobre el Estado: un ente social que se forma
cuando, en un territorio, se organiza jurdicamente un pueblo que se somete a la voluntad
de un gobierno.

Los rasgos fundamentales del Estado moderno son:

Un poder absoluto y soberano.

Una administracin fija que se organiza mediante una burocracia en un territorio

determinado.

La neutralidad religiosa, que surgi con el desarrollo de la idea de TOLERANCIA.

Esto fue fundamental para la aceptacin de los derechos y libertades
fundamentales. El Estado es una formacin racional donde lo importante es la
dignidad humana, por lo que las creencias religiosas privadas no podan influir en
la poltica pblica del Estado (al contrario de lo que suceda en las sociedades
organicistas). El Estado se separa poco a poco de la Iglesia. Surge el concepto de
laico: las creencias pertenecen al mbito privado, y las iglesias no interfieren
en la toma de decisiones polticas.

El Estado como organizacin poltica sigue existiendo, pero ha evolucionado. Ahora, hay
estructuras polticas que van ms all del Estado, como, por ejemplo, la Unin Europea.

Elementos tradicionales del Estado:

1. Territorio: en las sociedades pre-modernas no exista un territorio definido. En los
Estados modernos hay unas fronteras claras que identifican a un Estado respecto de
los dems. Todo ese espacio que abarca el territorio es donde un poder soberano
ejerce el poder. As, el Estado impone un imperium (espacio donde sus normas estn
vigentes), pero no necesariamente un dominium (uso y disposicin del territorio).

2. Poblacin: la organizacin poltica se construye respecto a unos individuos, los que

habitan ese territorio. Se produce una homogeneizacin de la poblacin: todos los
individuos van a estar sometidos a las mismas leyes, a un Derecho general (al
contrario que en la sociedad medieval). En el Estado absoluto, eran considerados
como sbditos (el soberano estaba por encima de la ley). Con las revoluciones
liberales y las nuevas constituciones, esos sbditos se convertiran en ciudadanos, en
individuos con derechos que conforman la soberana de la nacin, formndose as un
nuevo sujeto poltico: la voluntad ciudadana.

3. Soberana: el poder del Estado es ejercido por el monarca absoluto, en rgimen de

monopolio. Para la sociedad de ese momento, esa forma de ejercicio del poder
supuso un gran avance, porque acab con la atomizacin del poder medieval. La
soberana absoluta se ejerce sobre todos por igual, y sirve para identificarse y
diferenciarse con respecto a otros estados (el rey gobierna exclusivamente sobre su
territorio).

El absolutismo no tena por qu tratarse de un poder desptico, ni de un poder

arbitrario. Tena ciertos lmites: los criterios de organizacin poltica, los principios
ticos

A partir de siglos XVII y XVIII, comienza la lucha de ciertos colectivos (la burguesa)
que van reclamando la limitacin del poder absoluto. Con las revoluciones liberales,

se manifiestan unas grandes tensiones entre los monarcas y aquellas partes de la

sociedad que exigen que se les conceda el poder poltico.

La soberana fue pasando, poco a poco, del monarca al pueblo; hasta tal punto que,
en nuestro pas, actualmente, pese a tener un rgimen de monarqua, el rey no es
soberano (el rey reina, pero no gobierna).